rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’industrie verte (n°1443 rectifié).

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos DU RAPPORTEUR Général
2. Commentaires des articles
3. TITRE I mesures destinées à accélérer les implantations industrielles et à réhabiliter les friches
4. Chapitre I Planification industrielle
5. Article 1er Fixation d’objectifs de développement industriel dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
6. Article 1er bis AA Création d’une commission régionale pour la gestion des friches
7. Article 1er bis A Création d’une stratégie nationale « Industrie verte » pour la période 2023-2030
8. Article 1er bis Rôle des établissements publics fonciers locaux dans le développement industriel des territoires
9. Article 1er ter Fixation de cibles indicatives de production pour les composants et matériels nécessaires au déploiement des énergies renouvelables dans la programmation pluriannuelle de l’énergie
10. Chapitre II Moderniser la procédure de consultation du public
11. Article 2 Accélération de la procédure de délivrance de l’autorisation environnementale et modernisation de la consultation du public
12. Article 2 bis (supprimé) Durée maximale d’instruction des demandes d’autorisation environnementale pour les projets d’énergies renouvelables situés en zone d’accélération
13. Article 3 Mutualisation des débats publics et des concertations préalables
14. Chapitre III Favoriser le développement de l’économie circulaire
15. Article 4 A Plans territoriaux de l’industrie circulaire
16. Article 4 Statut de déchet et transfert transfrontaliers de déchets
17. Article 4 bis (nouveau) Sanctions pénales en cas d’infraction à la législation sur les déchets
18. Chapitre IV Réhabiliter les friches pour un usage industriel
19. Article 5 Faciliter les procédures existantes de cessation d’activité des installations classées pour la protection de l’environnement
20. Article 5 bis AA Extension du dispositif Attes-Alur aux installations classées non régulièrement réhabilitées
21. Article 5 bis A (supprimé) Rapport sur les moyens nécessaires à la requalification des friches de plus de dix ans
22. Article 5 bis Visée industrielle de l’expropriation pour état d’abandon manifeste
23. Article 5 ter Prise en compte des friches dans les orientations du SCoT
24. Article 6 Sécuriser les financements relatifs à la mise en sécurité des sites en cas d’exploitation illégale ou de liquidation judiciaire
25. Article 7 Remplacement des sites naturels de compensation par des sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation
26. Chapitre V Faciliter et accélérer l’implantation d’industries vertes
27. Article 8 Extension du bénéfice de la procédure de déclaration de projet aux implantations d’industries vertes
28. Article 9 Accélérer les procédures d’urbanisme applicables aux implantations d’industries vertes ou stratégiques reconnues d’intérêt national majeur
29. Article 9 bis A Simplification des conditions de délivrance des autorisations administratives pour les installations de production d’énergie renouvelable en zones d’activités économiques
30. Article 9 bis Exclusion de l’artificialisation liée aux implantations industrielles du décompte du « ZAN »
31. Article 10 Reconnaissance du caractère de RIIPM dans le cadre d’une opération ou de travaux faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique
32. Article 11 Favoriser la libération de foncier via le remembrement de surfaces commerciales
33. Article 11 bis Renvoi à un décret pour la mise en œuvre des dispositions du titre I
34. Article 11 ter Bilan du dispositif « Territoires d’industrie »
35. titre ii enjeux environnementaux de la commande publique
36. Article 12 Création d’un motif d’exclusion en cas de non-respect des obligations de transparence extra-financière
37. Article 12 bis (nouveau) Dérogation au principe d’allotissement en cas de risque de procédure infructueuse
38. Article 12 ter (nouveau) Dérogation à la durée de droit commun des accords-cadres pour les activités d’opérateur de réseaux
39. Article 12 quater (nouveau) Autorisation de présenter des offres variables selon le nombre de lots susceptibles d’être obtenus
40. Article 13 Mesures de verdissement de la commande publique
41. Article 13 bis (nouveau) Obligation d’acquisition ou d’utilisation de véhicules « retrofités » par les acheteurs publics
42. Article 14 Application outre-mer des dispositions relatives au verdissement de la commande publique
43. TITRE III FINANCER l’industrie VERTE
44. Article 15 A Assouplissement des procédures de recours à des prestataires mandatés par Bpifrance Assurance Export pour les risques pris sur des acteurs étrangers
45. Article 15 Obligation générale de référencement des labels d’État dans les contrats d’assurance-vie
46. Article 16 Création d’un plan d’épargne avenir climat
47. Article 17 Instauration d’une contribution de l’assurance-vie et du plan d’épargne retraite au financement d’actifs réels et renforcement de la protection de l’épargnant
48. Article 17 bis Instauration de l’obligation d’une contribution minimale du capital-risque au financement de la transition écologique
49. Article 18 Soutien au développement des fonds européens d’investissement de long terme (Eltif 2.0)
50. Article 19 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance afin de soutenir et accompagner le développement des fonds européens d’investissement de long terme
51. travaux de la COMMISSION SPÉCIALE
52. 1. Réunion du mardi 4 juillet 2023 à 21 heures 30
53. 2. Réunion du mercredi 5 juillet 2023 à 9 heures
54. 3. Réunion du mercredi 5 juillet 2023 à 15 heures
55. 4. Réunion du mercredi 5 juillet 2023 à 21 heures 30
56. 5. Réunion du jeudi 6 juillet 2023 à 9 heures
57. 6. Réunion du jeudi 6 juillet 2023 à 15 heures
58. 7. Réunion du jeudi 6 juillet 2023 à 21 heures 30
59. LISTES DES AUDITIONNÉS
60. Liste des personnes auditionnées PAR M. GUILLAUME KASBARIAN, président de la commission des affaires économiques et rapporteur général sur l’ensemble du projet de loi
61. contributions écrites reçues PAR M. GUILLAUME KASBARIAN, président de la commission des affaires économiques et rapporteur général sur l’ensemble du projet de loi
62. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR Mme Christine Decodts, rapporteure sur le chapitre ii du titre i
63. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR Mme MARIE-AgnÈs Poussier- Winsback, rapporteure sur les chapitres iii et iv du titre I
64. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR Mme anne-laure babault, rapporteure sur le titre II
65. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR M. Damien adam, rapporteur sur le titre III

Avant-propos DU RAPPORTEUR Général

La politique industrielle menée par le Gouvernement depuis 2017 porte ses fruits. Depuis 2017, après cinquante ans de recul destructeur, la France a créé plus de 90 000 emplois industriels et la France ouvre désormais plus d’usines qu’elle n’en ferme. Elle est aussi, pour la troisième année consécutive, le pays le plus attractif d’Europe en matière d’investissements directs étrangers.

Le pays a donc renforcé son attractivité et sa compétitivité. Il est essentiel de poursuivre cette dynamique, alors que la concurrence internationale est particulièrement forte et que les pays s’organisent pour conquérir leur place dans les révolutions industrielles et énergétiques en cours – à l’image de l’Inflation Reduction Act (IRA) américain.

Le présent projet de loi marque une nouvelle étape majeure dans la politique industrielle de la France : il doit permettre d’accélérer la relance de l’industrie française tout en contribuant à l’atteinte de nos objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre de notre pays. Il s’inscrit ainsi dans le droit fil des lois relatives à l’accélération de la production des énergies renouvelables et à l’accélération du nucléaire qui permettent la décarbonation de l’énergie, prérequis indispensable à une industrie plus verte.

Notre industrie est en effet à l’origine de 20 % de nos émissions-carbone. Mais si elle est l’un des problèmes, elle est aussi LA solution car si nous sommes assez efficaces et ambitieux, elle pourra nous fournir les matériaux, les produits et les équipements nécessaires aux énergies, mobilités et consommations décarbonés que nous voulons pour demain.

Je crois profondément que l’industrie permet de réconcilier économie et écologie : c’est par l’innovation, l’investissement, la relocalisation et le développement de la production industrielle dans notre pays, la croissance, qu’il sera possible de réussir le pari de la décarbonation de la France.

Notre modèle français ne doit pas consister à importer tout ce que nous consommons, en faisant marcher des usines à des milliers de kilomètres avec de l’énergie carbonée. Notre modèle français doit être celui de la décarbonation active, de l’indépendance et de la fierté industrielle.

Ce projet de loi représente donc un défi immense, mais également une formidable opportunité. En favorisant en particulier le développement des industries vertes, il facilitera le verdissement de l’ensemble de l’industrie française : aucune activité ne doit être laissée de côté. Ce faisant, il permettra d’accélérer la réindustrialisation de notre pays, de créer des milliers de nouveaux emplois et de reconquérir la maîtrise de nos approvisionnements essentiels tout en nous dotant d’outils de souveraineté dans les secteurs-clé pour l’avenir. Car notre but n’est pas seulement d’être, rapidement, en capacité de répondre avec nos propres usines à ses futurs besoins. Nous portons également l’ambition de faire de la France la première nation européenne de l’industrie verte.

Les dispositions du texte visent ainsi trois objectifs majeurs : d’abord accélérer l’installation et le développement de sites industriels, ensuite favoriser les entreprises vertueuses dans la commande publique et enfin financer la décarbonation de notre industrie et, plus largement, de notre économie.

Je rapporte moi-même deux chapitres du titre Ier : le chapitre I, sur la planification industrielle, et le chapitre V, qui doit permettre de faciliter l’implantation d’industries vertes ou particulièrement importantes pour notre souveraineté.

Ces dispositions sont le fruit d’un important travail préparatoire. Dès le mois de janvier 2023, les ministres Bruno Le Maire et Roland Lescure ont lancé des concertations pour élaborer ce projet de loi. Cinq binômes assurant la coordination des travaux ont été désignés. Ils ont mené plus de 300 auditions et analysé plus de 150 contributions écrites. Parlementaires, élus locaux, dirigeants d’entreprises et représentants de la société civile ont contribué à faire émerger 29 propositions, dont un certain nombre ont été reprises dans le présent projet de loi.

De plus, un groupe de travail préparatoire sur le projet de loi a été créé au sein de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, dont les députés Virginie Duby-Muller et Philippe Bolo ont été rapporteurs, et qui réunissait des représentants des 10 groupes politiques de l’Assemblée nationale. Les travaux du groupe de suivi ont pu utilement nourrir les débats en commission.

Je remercie chaleureusement tous ces contributaires pour la qualité de leurs travaux et leur volonté de faire avancer notre politique industrielle. Je suis convaincu que nous pouvons rassembler sur ce texte l’ensemble des Français, au-delà des clivages politiques traditionnels, et que nous pouvons arriver, ensemble, à faire de notre pays une grande nation industrielle décarbonée.

Commentaires des articles

TITRE I mesures destinées à accélérer les implantations industrielles et à réhabiliter les friches

Chapitre I Planification industrielle

Article 1er

Fixation d’objectifs de développement industriel dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires

I. Le droit en vigueur

A. Le Sraddet consacre le rôle de la région en matière de développement economique et d’aménagement des territoires

L’article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le conseil régional est compétent en matière de promotion du développement économique et d’aménagement des territoires de la région. L’article L. 1111-9 du même code confie également à la région la qualité de chef de file pour organiser les modalités de l’action commune des collectivités et de leurs groupements s’agissant de l’exercice des compétences relatives à l’aménagement et au développement durable du territoire. Ainsi, le développement industriel, qui soulève tant des questions économiques que des problématiques d’aménagement, s’inscrit pleinement dans le cadre de la compétence des régions.

Pour mettre en œuvre ces compétences, la région dispose d’un outil de planification majeur : le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) ([2]), créé par la loi « NOTRe » ([3]) en substitution d’autres outils de planification préexistants Il est élaboré par les régions à l’exclusion de la région Île-de-France, des régions d’outre-mer et de la Corse, qui disposent de documents de planification spécifiques ([4]).

Le Sraddet fixe des objectifs de moyen et de long terme dans un certain nombre de domaines énumérés à l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, parmi lesquels la lutte contre l’artificialisation des sols ([7]), la gestion économe de l’espace ou encore le développement et la localisation des constructions logistiques ([8]). De plus, il est précisé que ce schéma peut fixer des objectifs dans tout autre domaine qui contribue à l’aménagement du territoire, lorsque cela s’inscrit dans le cadre de l’exercice d’une compétence exclusive de planification, de programmation ou d’orientation de la région.

La Sraddet est adopté par le conseil régional puis approuvé par un arrêté du préfet de région. Son élaboration fait intervenir de nombreux acteurs, étatiques comme locaux, au premier rang desquels les collectivités territoriales concernées. Le Sraddet est également soumis pour avis à un certain nombre d’acteurs avant son adoption.

Le Sraddet se compose concrètement d’un rapport consacré aux objectifs du schéma, illustrés par une carte, d’un fascicule de règles générales et de documents annexes ([9]).

B. L’articulation du Sraddet avec les autres documents de planification et les compétences des autres collectivités

1. L’articulation du Sraddet avec les documents locaux de planification

L’article L. 4251-3 du CGCT indique la manière dont le Sraddet s’articule avec les autres documents de planification locaux, la libre administration des collectivités territoriales devant nécessairement être préservée. Ainsi, les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et, à défaut, les plans locaux d’urbanisme (PLU), les cartes communales ou les documents en tenant lieu ([10]) doivent :

– prendre en compte les objectifs du Sraddet ;

– être compatibles avec les règles générales du fascicule du Sraddet.

Une modification du Sraddet entraîne donc mécaniquement la nécessité d’adapter « en cascade » les autres documents locaux de planification.

2. La région élabore également un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation

Outre le Sraddet, la région élabore un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) ([11]). Celui-ci définit notamment les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l'attractivité du territoire régional. Ce schéma peut également comporter un volet consacré aux orientations en matières d’aides au développement des activités agricoles, artisanales, industrielles, pastorales et forestières.

3. Les intercommunalités sont compétentes en ce qui concerne les zones d’activités économiques

Au niveau intercommunal, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont compétents pour créer, aménager, entretenir et gérer les zones d’activité économique, dont font partie les zones d’activité industrielle ([12]). Cette compétence doit donc s’articuler avec le rôle plus général d’aménagement du territoire et de développement économique confié à la région.

II. le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

1. L’inclusion d’objectifs de développement industriel dans le Sraddet

L’article premier du présent projet de loi prévoit que le Sraddet fixe des objectifs de moyen et de long termes en matière de développement industriel, notamment pour la localisation des constructions correspondantes. Dans le même temps, afin de tenir compte d’une remarque du Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, la rédaction de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, qui décrit le contenu du Sraddet a été revue afin de clarifier les dispositions relatives aux objectifs de développement logistique ([13]). Le Gouvernement souligne d’ailleurs, dans l’étude d’impact, que la création d’un volet industriel dans le Sraddet est cohérente avec le volet logistique d’ores et déjà existant.

Cette mesure est justifiée par la nécessité d’assurer une meilleure planification des activités industrielles, dans un contexte de raréfaction du foncier illustrée par une récente enquête menée auprès des intercommunalités ([14]), ainsi que de lutter contre l’artificialisation des sols. La région, de par les compétences que la loi lui confère, est présentée comme l’échelon adapté. Cet échelon permet de disposer d’une vision territoriale suffisamment globale, ce qui s’avère particulièrement opportun pour favoriser l’implantation de projets de grande taille. L’enquête précitée souligne qu’actuellement, moins de 10 % des intercommunalités peuvent accueillir une activité nécessitant une surface supérieure à cent hectares (ha), et seules 27 % des intercommunalités peuvent accueillir une activité nécessitant une surface supérieure à cinquante hectares.

De manière plus générale, ces dispositions permettront de renforcer l’attractivité des régions et d’assurer une meilleure cohérence avec les orientations du SRDEII en matière de soutien aux entreprises.

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil national de la transition écologique (CNTE) regrette toutefois que la planification annoncée se limite à l’ajout du développement industriel au Sraddet et en appelle à une logique encore plus globale en la matière.

Les dispositions de l’article premier s’appliquent uniquement aux régions couvertes par un Sraddet et elles ne s’appliquent donc pas à la Corse, ni aux outre-mer, ni à l’Île-de-France. L’étude d’impact du projet de loi souligne que le schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF) doit déjà déterminer la localisation préférentielle des activités industrielles ([15]). Par ailleurs, le plan d’aménagement et de développement durable de Corse (Padduc) détermine la localisation préférentielle (ou les principes de localisation) des activités industrielles ([16]). Enfin, en outre-mer, le schéma d’aménagement régional (SAR) détermine la localisation préférentielle des activités économiques ([17]).

2. La fixation d’un délai d’intégration de ces objectifs dans le Sraddet

Il est précisé que ces nouveaux objectifs de développement industriel devront être fixés au plus tard lors de la procédure de modification du Sraddet permettant de rendre ce schéma compatible avec les objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables (voir encadré supra). L’étude d’impact souligne que le but est que les procédures de révision pour la totalité des Sraddet aient été engagées en vue d’une intégration des objectifs de développement industriel d’ici 2025. Le décret fixant les objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables n’est toujours pas paru et est conditionné à l’adoption de la programmation pluriannuelle de l'énergie.

La modification des Sraddet pour intégrer les objectifs de développement industriel nécessitera également de modifier « en cascade » les autres documents locaux d’urbanisme.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a rappelé la multiplication au cours des dernières années des objectifs que doit contenir le Sraddet, avec « des délais d’intégration différents et souvent très courts ». Il a recommandé au Gouvernement d’indiquer à quelle date l’obligation de fixer ces objectifs entrera en vigueur.

Le choix d’aligner la modification du Sraddet avec le calendrier prévu pour rendre ce schéma compatible avec les objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables a été admis par le Conseil d’État. Celui-ci a cependant indiqué qu’il aurait été possible de s’aligner sur le calendrier de mise en œuvre du « ZAN », cette alternative contribuant, à son sens, à améliorer la cohérence du schéma et la visibilité de celui-ci pour les collectivités. Cette alternative aurait également permis de fixer une date précise, puisqu’il est prévu, pour le « ZAN », une date butoir d’entrée en vigueur du Sraddet modifié, contrairement aux objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables, pour lesquels seule une date butoir pour l’engagement de la procédure de modification du schéma est prévue.

B. Les modifications apportées par le sénat

1. L’examen en commission

La commission des affaires économiques du Sénat a adopté l’article premier, en soulignant notamment que la mise en œuvre du « ZAN » implique « un meilleur pilotage, au niveau régional, des implantations industrielles ». Elle a cependant adopté deux séries d’amendements modifiant cet article :

– les amendements identiques COM-341 du rapporteur Laurent Somon (LR), COM-252 de M. Fabien Gay (CRC), COM-165 de Mme Françoise Gatel (UC) et COM-213 de M. Franck Montaugé (SER). Ces amendements disposent que les objectifs de localisation des constructions logistiques et industrielles sont en réalité des objectifs de « localisation préférentielle » : ceci permettrait de mieux préserver les compétences et les initiatives des différentes collectivités territoriales, en n’entrant pas dans un niveau de détail trop important au niveau du Sraddet ([18]) ;

– les amendements identiques COM-318 du rapporteur Laurent Somon et COM-211 de M. Franck Montaugé. Ces amendements prévoient que la modification du Sraddet coïncide, non pas avec la procédure de modification pour rendre ce schéma compatible avec les objectifs régionaux de développement des EnR, mais avec le calendrier d’intégration des objectifs liés au « ZAN ». Cela permettrait ainsi, selon les auteurs des amendements, une meilleure cohérence entre les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et de développement industriel. Dans le même temps, ces amendements repoussent de douze mois l’échéance fixée pour l’entrée en vigueur des Sraddet incluant les objectifs liés au « ZAN ». Cette modification de la date d’entrée en vigueur est identique à celle proposée par les sénateurs à l’article 1er de la proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au cœur des territoires (voir supra), et que les députés viennent de ramener à 6 mois.

2. L’examen en séance publique

En séance publique, les sénateurs ont adopté les amendements identiques n° 93 de M. Hervé Marseille (UC) et n° 131 de Mme Nathalie Delattre (RDSE), avec avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement. Les amendements précisent que les conseils départementaux sont associés à l’élaboration du Sraddet pour ce qui concerne le développement industriel. Aujourd’hui, les conseils départementaux sont associés à cette élaboration uniquement en ce qui concerne les problématiques liées à la voirie et à l’infrastructure numérique. Les auteurs des amendements soulignent que les départements doivent pouvoir participer à l’élaboration du Sraddet pour les sujets relatifs au développement industriel, car ils sont aussi impliqués dans celui-ci.

Par ailleurs, les sénateurs ont adopté l’amendement n° 2 de Mme Agnès Canayer (LR), avec avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement. Il prévoit la désignation, par décret, d’un préfet coordonnateur dans chaque région concernée par la réalisation d’un projet d’intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ([19]). Le préfet sera chargé de la mise en œuvre des projets de développement industriel. Cela doit permettre une meilleure coordination territoriale en la matière et faciliter les démarches d’implantation industrielle.

III. Les travaux de la commission spéciale

Outre l’adoption de l’amendement de coordination CS1232 et l’amendement rédactionnel CS1233 du rapporteur général, adoptés avec un avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté plusieurs séries d’amendements à l’article premier.

A. L’idenTification des friches dans le sraddet

La commission a adopté l’amendement CS557 de M. Sébastien Jumel (GDR), avec un avis défavorable du rapporteur général. Cet amendement prévoit que le Sraddet identifie les friches telles que définies par le code de l’urbanisme ([20]), notamment celles dont les bâtiments et terrains revêtent un caractère industriel. Le Sraddet devra également attribuer une évaluation motivée de la mutabilité de chaque friche.

Pour justifier son avis défavorable, le rapporteur général a rappelé que le Sraddet n’est pas l’échelon pertinent pour effectuer un tel recensement : il s’agit d’un document de planification qui n’a pas vocation à préciser ce niveau de détails et la carte qui l’accompagne est réalisée à l’échelle du 1/150 000e ([21]), ce qui ne permettrait pas d’identifier précisément les friches.

De plus, il existe déjà des outils de recensement afin de faciliter la qualification et la réutilisation des friches, en particulier l’outil « Cartofriches » ([22]) développé par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema). Les observatoires de l’habitat et du foncier ont également une mission de recensement des friches constructibles dans le cadre de leur travail d’analyse des marchés fonciers et de l’offre foncière disponible ([23]).

Enfin, un décret d’avril 2022 prévoit que les objectifs du Sraddet liés à la gestion économe de l’espace et à la lutte contre l’artificialisation des sols sont définis et territorialement déclinés compte tenu du « potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà artificialisés, en particulier par l'optimisation de la densité, le renouvellement urbain et la réhabilitation des friches » ([24]).

B. La suppression de l’association des conseils départementaux à l’élaboration du sraddet en ce qui concerne le développement industriel

La commission a adopté l’amendement CS1282 du rapporteur général qui supprime l’alinéa 5 de l’article premier. Celui-ci prévoit l’association des conseils départementaux à l’élaboration du Sraddet en ce qui concerne le développement industriel. Or les départements ne disposent pas de compétences propres en matière de promotion du développement économique ou d’aménagement du territoire, celles-ci étant du ressort régional. Ils ne sont d’ailleurs consultés pour l’élaboration du Sraddet que sur des points précis en lien avec leurs compétences (voirie, infrastructure numérique) ([25]).

C. La suppression des dispositions relatives à l’entrée en vigueur du sraddet modifié

La commission spéciale a également adopté l’amendement CS1279 du rapporteur général et les amendements identiques CS258 de M. Bastien Marchive (RE), CS669 de Mme Lisa Belluco (Ecolo-Nupes), CS737 de M. Vincent Thiébaut (HOR), CS756 de M. Stéphane Delautrette (SOC), CS1168 de M. Frédéric Zgainski (Dem) et CS1269 de M. Charles de Courson (LIOT). Ces amendements suppriment l’alinéa 7 de l’article premier, qui prévoit de reporter de douze mois supplémentaires la date butoir pour l’entrée en vigueur des Sraddet incluant les objectifs liés à la mise en œuvre du « ZAN ».

La commission spéciale a choisi de conserver l’alignement des calendriers d’entrée en vigueur des objectifs liés au ZAN dans les Sraddet et des objectifs liés au développement industriel, voté par le Sénat. Un tel alignement semble cohérent et permet de disposer d’une échéance précise pour l’inclusion des objectifs de développement industriel. La commission a, en revanche, souhaité laisser à la proposition de loi « ZAN » le soin de définir le report éventuel de la date limite d’entrée en vigueur du Sraddet ainsi modifié. La commission mixte paritaire sur cette proposition de loi s’est réunie concomitamment à l’examen du présent projet de loi devant la commission spéciale et a finalement adopté un report de 9 mois pour l’entrée en vigueur des Sraddet incluant les objectifs du « ZAN » – soit une échéance fixée au mois de novembre 2024.

D. La suppression du préfet coordonnateur

La commission a ensuite adopté l’amendement CS1280 du rapporteur général et les amendements identiques CS899 de M. Mathieu Lefèvre (RE) et CS929 de M. Charles Fournier (Ecolo-Nupes).

Ces amendements suppriment l’institution d’un préfet coordonnateur, introduite par le Sénat à l’alinéa 8 de l’article premier. Cette disposition est en effet redondante avec l’annonce, par le Gouvernement, de la création en début d’année 2023 d’un réseau départemental de sous-préfets chargés d’accompagner le déploiement du plan « France 2030 » et d’accélérer les implantations industrielles et logistiques.

*

Article 1er bis AA Création d’une commission régionale pour la gestion des friches

I. Le droit en vigueur

A. L’identification des friches

En 2020, la superficie occupée par les friches industrielles en France était estimée entre 90 000 et 150 000 hectares ([26]). La réhabilitation de ces friches participe pleinement au verdissement de l’industrie.

Un travail d’identification et de planification est nécessaire pour permettre d’optimiser cette réhabilitation. Plusieurs outils et moyens sont aujourd’hui mobilisés en ce sens ([27]) :

– l’outil « Cartofriches » du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) ;

– les observatoires de l’habitat et du foncier, qui ont notamment pour mission de recenser les friches constructibles ;

– les Sraddet, qui doivent contenir des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols. Leur déclinaison territoriale doit tenir compte de la réhabilitation des friches. De plus, l’article premier du présent projet de loi ajoute des objectifs de développement industriel au Sraddet, auxquels se rattache naturellement le sujet des friches ;

– en février 2023, le Gouvernement a confié au préfet Rollon Mouchel-Blaisot une mission ayant comme objectif la mobilisation nationale pour le foncier industriel, dont les trois axes structurants sont le recensement de l’offre de foncier disponible et l’identification de nouveaux gisements (1), la qualification de la demande des entreprises (2) et la facilitation de l’accueil des projets et le développement d’outils de portage des projets de foncier (3). Les collectivités doivent être étroitement associées à cette mission, au premier rang desquelles les régions et les intercommunalités. Les conclusions de cette mission sont attendues à l’été 2023.

B. la réhabilitation des friches

Outre l’identification des friches disponibles, des mesures de financement et d’accélération de leur réhabilitation sont déjà prévues.

Le chapitre IV du présent projet de loi est consacré à cet enjeu de réhabilitation des friches industrielles. En particulier, l’article 5 doit permettre d’encourager celle-ci en facilitant les procédures de cessation d’activité sur ces sites. L’article 6 améliore l’intervention de l’État concernant les entreprises défaillantes et la mise en sécurité des sites.

Certains outils existent déjà en droit afin de faciliter l’implantation de nouvelles activités : il en va ainsi du droit de préemption des établissements publics fonciers.

Pour la réhabilitation des friches industrielles, le Fonds friches, désormais intégré au Fonds vert, permet de financer de telles opérations. 350 millions d’euros (M€) sont prévus sur quatre ans. Sur les années 2021 et 2022, 750 M€ ont été engagés dans le cadre du fonds Friches ([28]).

La Banque des territoires a également annoncé qu’elle allait investir 1 milliard d’euros dans le cadre du programme « Territoires d’industrie » pour financer des opérations favorisant la réindustrialisation ([29]), parmi lesquelles figurent la réhabilitation de friches. Ce financement peut passer par de l’investissement en fonds propres, des prêts ou un accompagnement en ingénierie ([30]).

C. La gouvernance régionale sur les sujets de lutte contre l’artificialisation des sols

La question des friches industrielles et de leur réhabilitation est l’une composantes de la problématique de l’artificialisation des sols.

La proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux, dite proposition de loi « ZAN », transforme la conférence des schémas de cohérence territoriale (SCoT) créée par la loi « Climat et résilience » en conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols (article 3 de la proposition de loi).

Cette conférence réunira une cinquantaine de représentants, la très grande majorité de ceux-ci sont des élus locaux (communes, établissements publics de coopération intercommunale et région) ; des représentants de l’État y siégeront également. Un représentant de chaque département siégera à titre consultatif. Elle peut être réunie sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols. Elle est obligatoirement consultée sur un certain nombre de questions liées à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols, parmi lesquels la qualification des projets d’envergure nationale ou européenne et des projets d’envergure régionale. Elle peut aussi formuler une proposition relative à l’établissement des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols dans le Sraddet.

II. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS558 de M. Sébastien Jumel (GDR), qui ajoute un article additionnel après l’article 1er bis A.

Cet article crée, dans chaque région, une commission régionale pour la gestion des friches, avec un double objectif :

– instaurer un dialogue entre les différentes parties prenantes autour de cet enjeu ;

– disposer d’un guichet unique régional pour la réhabilitation des friches.

La composition de la commission est renvoyée à une délibération du conseil régional, prise après avis conforme des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de PLU ou, à défaut, des communes lorsqu’elles n’ont pas transféré cette compétence. Cette composition devra cependant comprendre obligatoirement un représentant de l’ensemble des établissements publics fonciers et des sociétés d’économie mixte de la région.

Le rapporteur général a émis un avis défavorable à cet amendement, rappelant l’existence de l’ensemble des mécanismes décrits ci-dessus et relatifs à l’identification des friches, leur réhabilitation et la gouvernance autour de ces enjeux – notamment, la création de la conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols.

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Article 1er bis A

Création d’une stratégie nationale « Industrie verte » pour la période 2023-2030

I. Le droit en vigueur

Différents acteurs et outils concourent aujourd’hui à la stratégie française en matière industrielle et plus spécifiquement en matière d’industrie « verte ».

A. Les acteurs concourant à la stratégie industrielle

En premier lieu, le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique peut s’appuyer sur un ministère délégué chargé de l’industrie, confié au ministre Roland Lescure, ce qui témoigne de l’importance stratégique que ce sujet revêt pour le Gouvernement.

Il existe également un Conseil national de l’industrie (CNI) ([31]), instance consultative placée auprès du Premier ministre. Il a un rôle de conseil des pouvoirs publics sur les questions industrielles. Il est présidé par le Premier ministre ou par le ministre chargé de l’industrie, qui peut le suppléer. Il comprend plusieurs ministres, des représentants des collectivités, de Business France et des chambres de commerce et d’industrie et des métiers de l’artisanat, mais aussi un député et un sénateur.

Des comités stratégiques de filière sont constitués au sein du CNI, afin de travailler sur les sujets propres à chaque filière industrielle. Il existe aujourd’hui 19 comités stratégiques de filière.

B. Les outils de la stratégie industrielle « verte »

1. Les plans spécifiques à l’industrie

Le Gouvernement a mis en place en novembre 2021 un plan d’investissement d’avenir baptisé « France 2030 », doté de 54 milliards d’euros (Md€) afin de transformer l’économie française, particulièrement au regard des enjeux écologiques. Parmi les 10 objectifs de ce plan, figure la décarbonation de l’industrie française et de la production d’intrants. Le Gouvernement a également lancé des stratégies plus ciblées, parmi lesquelles :

– « Territoires d’industrie », qui soutient le développement industriel dans les territoires. Ce programme a débuté en 2018 et a été renouvelé pour la période 2023-2027. Entre 2018 et 2022, l’État, les régions et les opérateurs concernés ont engagé 2 Md€ au titre de ce programme, afin de soutenir 149 territoires. Pour la période 2023-2027, il est prévu une enveloppe annuelle de 100 millions d’euros (M€), ainsi qu’un renforcement « de l’animation et de l’ingénierie locale » ([32]) ;

– une planification écologique, confiée par le Président de la République au ministre délégué chargé de l’industrie, afin de décarboner les cinquante sites industriels les plus émetteurs de CO2.

2. La planification énergétique et climatique

La planification énergétique se déploie aujourd’hui dans le cadre de la préparation de la future loi de programmation sur l’énergie et le climat (LPEC), la programmation pluriannuelle de l'énergie, la stratégie nationale bas-carbone et le plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC). En particulier :

– cinq des six volets de la programmation pluriannuelle de l'énergie doivent préciser les enjeux de développement et de diversification des filières industrielles sur le territoire associés à leur mise en œuvre ([33]). Les objectifs liés au développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération doivent être exprimés par filière industrielle. De manière plus générale, les objectifs quantitatifs de la programmation pluriannuelle et les ressources de l’État correspondantes peuvent être répartis par objectif et par filière industrielle ([34]) ;

– la stratégie nationale bas-carbone doit répartir le budget carbone de la France par grands secteurs d’activité ([35]).

Enfin, le présent projet de loi comporte également des dispositions permettant une meilleure planification en matière industrielle, notamment, à l’article 1er, l’intégration d’objectifs de développement industriel dans les Sraddet.

II. le dispositif proposé

En séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement n° 149 de M. Franck Montaugé (SER), avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement.

Cet amendement propose que l’État élabore une stratégie nationale « Industrie verte » sur la période 2023-2030. Celle-ci devra :

– déterminer les filières stratégiques pour l’industrie et qui doivent faire l’objet d’un développement prioritaire ;

– favoriser la recherche et l’expérimentation qui participent à la transition écologique ;

– identifier les besoins nationaux en matériaux et produits ;

– tenir compte des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols et de décarbonation ;

– définir les engagements attendus pour les acteurs concernés.

Les collectivités territoriales, ainsi que des représentants des acteurs publics et privés pertinents concourent à l’élaboration de cette stratégie. Le Haut-Conseil pour le climat et le CNTE sont également consultés.

La stratégie nationale « Industrie verte » devra s’appuyer sur les travaux du Conseil national de l’industrie et des comités stratégiques de filière.

Elle fera l’objet d’un débat annuel devant le Parlement.

Cet amendement traduit la volonté d’une planification industrielle globale, ce qui doit permettre, selon les auteurs de l’amendement, de mieux identifier les enjeux associés – tout en assurant la bonne association de l’ensemble des parties prenantes. Il fait notamment écho aux travaux d’une mission d’information de la commission des affaires économiques du Sénat sur la souveraineté économique ([36]).

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a rejeté l’article 1er bis A.

Favorable à la suppression de cet article, le rapporteur général a rappelé lors de la défense de son amendement de suppression CS1281, rejeté par la commission spéciale, que l’objet du projet de loi était d’accélérer les procédures liées à l’implantation d’industries grâce à des dispositifs opérationnels. Il a également rappelé les stratégies déjà déployées par le Gouvernement en matière de promotion de l’industrie verte détaillées ci-dessus, en particulier :

– le plan « France 2030 » ;

– les travaux de planification écologique menés par le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) dans le cadre de « France Nation verte » ;

– les travaux du Conseil national de l’industrie et des comités stratégiques de filière.

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Article 1er bis

Rôle des établissements publics fonciers locaux dans le développement industriel des territoires

I. Le droit en vigueur

A. Les établissements publics fonciers contribuent à l’optimisation du foncier au niveau local

Les établissements publics fonciers sont des établissements publics industriels et commerciaux, qui ont pour mission d’acquérir des terrains. Ils agissent donc dans une logique d’optimisation du foncier au niveau local. Ils peuvent parfois procéder à des travaux préparatoires aux opérations d’aménagement proprement dites.

Il existe aujourd’hui 10 établissements publics fonciers d’État, 23 établissements publics fonciers locaux et 2 établissements publics fonciers et d’aménagement d’État – ce dernier type d’établissement ayant donc à la fois un rôle d’acquéreur et d’aménageur.

Les établissements publics fonciers (EPF) d’État ou locaux peuvent être créés dans les territoires afin de mettre en place « des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable, la lutte contre l’étalement urbain et la limitation de l’artificialisation des sols » ([37]). Ces stratégies foncières doivent contribuer à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux. Ils peuvent aussi contribuer, dans le cadre de leurs compétences, au développement des activités économiques.

Les établissements publics fonciers doivent élaborer un programme pluriannuel d’intervention ([38]) permettant de préciser leurs actions, les moyens afférents, les conditions de cession du foncier, etc. Ce programme doit également tenir compte des priorités mentionnées dans les documents d’urbanisme et des objectifs de réalisation de logements mentionnés dans les programmes locaux de l’habitat.

Afin de mettre en œuvre leurs missions, ces établissements peuvent agir par voie d’expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité prévus par le code de l’urbanisme.

Les établissements publics fonciers peuvent également disposer d’une mission d’observation foncière, dans le cadre des observatoires de l’habitat et du foncier.

B. Les établissements publics fonciers d’État

Les établissements publics fonciers d’État sont placés sous la tutelle du ministre chargé de l’urbanisme. Ils sont créés par décret en Conseil d’État ([39]), dans les territoires où les enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durable le justifient (l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme). Le conseil d’administration d’un EPF d’État est composé à la fois de représentants de l’État et de représentants des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale et, sans voix délibérative, du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et des chambres consulaires.

C. Les Établissements publics fonciers locaux

Les établissements publics fonciers locaux sont créés par arrêté du préfet de région, après délibération des collectivités territoriales concernées. Les membres de l’EPF local sont représentés au sein d’une assemblée générale, qui élit en son sein un conseil d’administration.

L’une des ressources des EPF locaux est le produit de la taxe spéciale d’équipement.

II. le dispositif proposé

A. EN COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement COM-319 du rapporteur Laurent Somon, créant l’article 1er bis.

Afin de répondre aux besoins en foncier pour les activités industrielles, cet article modifie l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, qui définit les missions des EPF locaux, afin de préciser :

– que les stratégies foncières mises en place par les EPF locaux peuvent comporter des opérations de renaturation, en lien avec la limitation de l’artificialisation des sols ;

– que ces stratégies contribuent à la réalisation de logements mais aussi au développement industriel, et qu’elles passent notamment par l’acquisition et la réhabilitation de friches ;

– que leur contribution au développement des activités économiques, dans le cadre de leurs compétences, comprend notamment les activités industrielles.

L’article 1er bis modifie uniquement les dispositions applicables aux EPF locaux. Il ne modifie pas les dispositions applicables aux EPF d’État.

Les établissements publics fonciers locaux seraient ainsi de plus en plus sollicités afin d’acquérir du foncier alors qu’une récente enquête menée par le Cerema, Intercommunalités de France et la délégation « Territoires d’industrie » de l’Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT) ([40]) a souligné le manque de foncier disponible pour les activités économiques. Le rapporteur du Sénat souligne que, d’après cette enquête, « l’un des freins à une augmentation de la disponibilité du foncier économique par les collectivités est le manque d’outils et d’accompagnement dans la gestion foncière ».

B. EN SéANCE PUBLIQUE

Cet article a été adopté sans modification en séance publique.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission a adopté les amendements identiques de rédaction globale CS1420 du rapporteur général et CS645 du Gouvernement.

Ces amendements permettent d’appliquer les dispositions de l’article 1er bis à la fois aux établissements publics fonciers locaux et aux établissements publics fonciers d’État.

Ils clarifient la possibilité donnée aux établissements publics fonciers de faciliter les projets d’implantations industrielles dans le cadre de leurs compétences, celles-ci leur permettant déjà de contribuer au développement des activités économiques.

La mention de la mobilisation des friches dans les stratégies qui peuvent être mises en place par les établissements publics fonciers locaux, ajoutée par le Sénat, est supprimée : leur rôle de mobilisation du foncier recouvre déjà cette préoccupation, le détail des modalités d’action de ces établissements publics ayant plutôt vocation à être précisé dans le programme pluriannuel d’intervention qu’ils doivent établir.

La mention des opérations de renaturation que peuvent mettre en place les établissements publics fonciers a été conservée.

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Article 1er ter

Fixation de cibles indicatives de production pour les composants et matériels nécessaires au déploiement des énergies renouvelables dans la programmation pluriannuelle de l’énergie

I. Le droit en vigueur

La politique énergétique française est définie au niveau législatif ([41]) mais aussi au niveau réglementaire, au travers de documents programmatiques permettant de détailler les objectifs et les priorités de cette politique.

C’est en particulier le rôle de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ([42]), qui définit, pour deux périodes successives de cinq ans, « les modalités d’action des pouvoirs publics pour la gestion de l’ensemble des formes d’énergie sur le territoire métropolitain continental » ([43]). Cette programmation doit être compatible avec les objectifs de la future loi de programmation sur l’énergie et le climat (LPEC) et publiée dans un délai de 12 mois suivant l’adoption de cette loi ([44]). Elle est révisée au moins tous les 5 ans.

La programmation pluriannuelle de l'énergie actuellement en vigueur couvre la période 2019-2028 (2019-2023 et 2024-2028) et a été publiée en avril 2020 ([45]). Elle doit donc faire l’objet d’une révision dans les tous prochains mois.

L’article L. 141-2 du code de l’énergie détaille les six volets thématiques de la programmation pluriannuelle. L’un d’entre eux a trait au développement de l’exploitation des énergies renouvelables (EnR) et de récupération. Cinq de ces six volets, dont celui-ci, doivent par ailleurs préciser « les enjeux de développement et de diversification des filières industrielles sur le territoire, de mobilisation des ressources énergétiques nationales et de création d’emplois ».

L’article L. 141-3 du même code précise que la programmation pluriannuelle de l'énergie doit définir des objectifs quantitatifs ainsi qu’une enveloppe maximale indicative des ressources publiques de l’État associées. Cette enveloppe peut être répartie par objectif et par filière industrielle.

Aux termes de ce même article L. 141-3, les objectifs quantitatifs du volet relatif au développement de l’exploitation des énergies renouvelables (EnR) et de récupération de la PPE doivent obligatoirement être exprimés par filière industrielle.

Enfin et pour permettre d’accélérer le développement des énergies renouvelables avant même l’adoption de la loi de programmation énergie-climat, le Parlement a récemment voté une loi d’accélération de la production des énergies renouvelables, promulguée en mars 2023 ([46]).

II. le dispositif proposé

A. en commission

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement COM-347 de M. Bernard Buis (RDPI), avec un avis favorable du rapporteur Laurent Somon. Il prévoit que le volet de la PPE consacré au développement des EnR précise les objectifs de production des principaux composants et matériels nécessaires pour le déploiement de ces énergies. Ces objectifs seront seulement indicatifs et seront fixés en tenant compte des objectifs de puissance installée en matière d’EnR.

Une telle disposition doit permettre de favoriser le développement des filières industrielles nécessaires au développement des EnR en France et de donner de la perspective aux industriels concernés, en fixant des objectifs industriels qui soient cohérents avec nos ambitions en matière de souveraineté énergétique.

B. En séance publique

Cet article a été adopté sans modification par le Sénat en séance publique.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission a adopté les amendements identiques de suppression CS1306 du rapporteur général, CS740 de M. Henri Alfandari (HOR), CS812 de M. Alexandre Loubet (RN) et CS823 de Mme Nicole Le Peih (RE), avec un avis favorable du Gouvernement.

Le rapporteur général a défendu cette suppression en soulignant que le projet de loi relatif à l’industrie verte n’avait pas vocation à revenir sur les débats ayant déjà eu lieu dans le cadre de l’examen de deux lois relatives à l’énergie et qui viennent d’être promulguées – à savoir, la loi d’accélération de la production d’énergies renouvelables ([47]), d’une part, et la loi d’accélération du nucléaire ([48]), d’autre part. Les travaux en cours et à venir sur la future loi de programmation énergie-climat permettront également d’aborder les problématiques relatives à la structuration des filières industrielles qui concourent à l’atteinte de nos objectifs de politique énergétique.

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Chapitre II Moderniser la procédure de consultation du public

Le titre du chapitre II du titre Ier, initialement intitulé « Moderniser la consultation du public » a été modifié par un amendement de précision rédactionnelle CS1250 de la rapporteure Christine Decodts.

Article 2 Accélération de la procédure de délivrance de l’autorisation environnementale et modernisation de la consultation du public

L’article 2 modifie la procédure d’instruction des demandes d’autorisation environnementale. Il prévoit un déroulement simultané des phases d’examen du dossier de demande et de consultation du public, ces deux phases étant aujourd’hui distinctes et successives. Il crée en outre une nouvelle procédure de consultation du public.

I. le droit en vigueur

A. L’instruction des demandes d’autorisatioN environnementale

Depuis le 1er mars 2017 ([49]), le régime de l’autorisation environnementale est défini par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement, composé des articles L. 181-1 à L. 181-32.

L’article L. 181-1 du code de l’environnement définit le champ d’application de ce régime, qui concerne les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) susceptibles de présenter des dangers pour l’environnement et la santé. Les porteurs de projets industriels doivent ainsi effectuer une demande d’autorisation environnementale, instruite en parallèle de la demande de permis de construire.

Conformément à l’article L. 181-9 du code de l’environnement, l’instruction de la demande d’autorisation environnementale comporte trois phases distinctes et successives :

– une phase d’examen, au cours de laquelle les services de l’État et l’autorité environnementale examinent le dossier de demande d’autorisation environnementale ;

– une phase de consultation du public ;

– une phase de décision, où un arrêté préfectoral octroie ou non l’autorisation environnementale.

La demande d’autorisation environnementale peut toutefois être rejetée par l’autorité administrative compétente dès la phase d’examen, lorsque celle-ci fait apparaître que l’autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier ou du projet.

1. La phase d’examen

Le dossier de demande d’autorisation environnementale est adressé au préfet de département, qui délivre un accusé de réception lorsque le dossier comprend toutes les pièces exigées pour l’autorisation. Lorsque l’instruction fait apparaître que celui-ci n’est pas complet ou régulier, ou qu’il ne comporte pas les éléments suffisants pour en poursuivre l’examen, le préfet invite le demandeur à le compléter ou le régulariser dans un délai qu’il fixe, en application de l’article R. 181-6 du code de l’environnement. Le délai d’examen du dossier peut être suspendu à compter de l’envoi de la demande de complément ou de régularisation, jusqu’à la réception de la totalité des éléments nécessaires.

a. Les services instructeurs du dossier de demande d’autorisation

L’instruction de la demande d’autorisation est coordonnée par les services administratifs en charge des installations classées lorsque le projet relève principalement d’une ICPE et par les services en charge de la police de l’eau lorsque le projet relève principalement d’un IOTA.

Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale, prévue à l’article L. 122-1 du code de l’environnement. Dans ce cas, le dossier présentant le projet comprend la demande d’autorisation déposée ainsi qu’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé « étude d’impact » ([50]). Ce dossier est transmis pour avis à l’autorité environnementale et aux collectivités territoriales intéressées par le projet, qui rendent un avis dans un délai de deux mois.

Selon l’importance du projet, l’autorité environnementale est le ministre chargé de l’environnement, l’inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) ou l’une de ses missions régionales. Son avis fait l’objet d’une réponse écrite de la part du maître d’ouvrage. Le délai d’examen peut être suspendu par le préfet dans l’attente de la réception de la réponse du maître d’ouvrage à l’avis de l’autorité environnementale.

Les avis des collectivités territoriales et de leurs groupements et l’avis de l’autorité environnementale, dès leur adoption, ou l’information relative à l’absence d’observations émises dans un délai de deux mois, ainsi que la réponse écrite du maître d’ouvrage à l’avis de l’autorité environnementale sont mis à la disposition du public sur le site internet de l’autorité compétente ou, à défaut, sur le site de la préfecture du département.

Le maître d’ouvrage met à disposition du public l’étude d’impact et sa réponse écrite à l’avis de l’autorité environnementale, par voie électronique au plus tard au moment de l’ouverture de l’enquête publique ou de la participation du public par voie électronique (PPVE).

En outre, différents acteurs peuvent donner un avis selon le type de projet (agence régionale de santé, Office français de la biodiversité, direction générale de l’aviation civile…), dans un délai de quarante-cinq jours. Afin d’assurer le respect des délais, ces avis sont réputés favorables au-delà du délai dans lequel ils auraient dû être rendus.

b. La durée de la phase d’examen

● La durée de la phase d’examen de la demande d’autorisation environnementale, fixée à l’article R. 181-17 du code de l’environnement, est de quatre mois à compter de la date d’accusé de réception du dossier, ce délai pouvant toutefois être prorogé. Il est ainsi :

– porté à cinq mois lorsqu’est requis l’avis du ministre chargé de l’environnement ou de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD), celui du conseil national de la protection de la nature ou celui d’un autre ministre ([51]) ;

– porté à huit mois lorsque l’autorisation environnementale est demandée après une mise en demeure, en application de l’article L. 171-7 du code de l’environnement ;

– suspendu jusqu’à la réception de l’avis de la Commission européenne (lorsque cet avis est sollicité), des éléments complétant ou régularisant le dossier ou encore des résultats d’une tierce expertise ([52]) ;

– prolongé pour une durée de quatre mois maximum lorsque le préfet l’estime nécessaire, pour des motifs dont il informe le demandeur. Le préfet peut alors prolonger les délais des consultations réalisées lors de cette phase.

● L’article 7 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a mis en place des délais plus brefs dans les zones d’accélération pour l’implantation d’installations terrestres de production d’énergies renouvelables. L’article L. 181-9 du code de l’environnement dispose ainsi que, pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables et dans la stricte limite de ces zones d’accélération, la durée maximale de la phase d’examen est de trois mois à compter de la date d’accusé de réception du dossier. Elle peut être portée à quatre mois sur décision motivée de l’autorité compétente.

Lors de cette phase d’examen, l’instruction des services, l’avis porté par l’autorité environnementale et la réponse écrite du maître d’ouvrage précèdent et conditionnent le lancement de la consultation du public ([53]).

2. La phase de consultation du public

La Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (dite Convention d’Aarhus) et, à sa suite, la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, prévoient que le public doit être mis en mesure de participer au processus décisionnel en matière d’environnement dès le début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et qu’il peut exercer une réelle influence. L’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004, inscrite au préambule de la Constitution, garantit le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

La phase de consultation du public, qui constitue la deuxième phase de la demande d’autorisation environnementale, traduit ces principes conventionnels et constitutionnels.

La loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite loi « Asap », a modifié l’article L. 181-10 du code de l’environnement relatif à la consultation du public. Celle-ci prend la forme d’une enquête publique dans deux cas :

– lorsqu’elle est requise en application du I de l’article L. 123-2 du même code, c’est-à-dire pour les projets devant comporter une évaluation environnementale ;

– lorsque le préfet qui organise la consultation estime, pour le projet concerné, qu’une enquête publique doit être organisée, en fonction de ses impacts sur l’environnement ainsi que des enjeux socio-économiques qui s’y attachent ou de ses impacts sur l’aménagement du territoire.

Dans les autres cas, la consultation du public est réalisée conformément aux dispositions de l’article L. 123-19 du code de l’environnement, c’est-à-dire par une participation du public s’effectuant par voie électronique (PPVE).

a. Les modalités de désignation et le rôle du commissaire enquêteur

Lorsque la consultation du public est réalisée sous la forme d’une enquête publique, le préfet saisit le président du tribunal administratif en vue de la désignation d’un commissaire enquêteur, conformément à l’article R. 123-5 du code de l’environnement. Pour les projets les plus complexes, le juge administratif peut désigner une commission d’enquête plutôt qu’un simple commissaire enquêteur, en application de l’article L. 123-4 du même code.

Cet article L. 123-4 prévoit que le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d’enquête sont choisis par le juge administratif parmi les personnes figurant sur une liste d’aptitude des commissaires enquêteurs établie dans chaque département. Il précise par ailleurs que, dans le cas où une concertation préalable s’est tenue sous l’égide d’un garant conformément aux articles L. 121-16 à L. 121-21 du même code, le président du tribunal administratif peut désigner ce garant en qualité de commissaire enquêteur si ce dernier est inscrit sur l’une des listes d’aptitude de commissaire enquêteur.

L’article L. 123-5 du même code dispose, quant à lui, que ne peuvent être désignées commissaire enquêteur les personnes intéressées au projet à titre personnel, en raison de leurs fonctions électives exercées sur le territoire concerné par l’enquête publique, ou en raison de leurs fonctions, notamment au sein de la collectivité, de l’organisme ou du service qui assure la maîtrise d’ouvrage, la maîtrise d’œuvre ou le contrôle de l’opération soumise à enquête.

Le commissaire enquêteur est le garant du bon déroulement de la procédure de consultation du public. Il dispose d’une grande liberté quant aux modalités d’organisation de cette procédure (fréquence des réunions d’information et d’échange avec le public, tenue de permanences, modalités de participation…).

Pendant la durée de l’enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur un registre d’enquête, ou faire part de ses observations et propositions par écrit ou par oral au commissaire enquêteur ou à un membre de la commission d’enquête.

Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête remet, à l’issue de la consultation, un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Il consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (article R. 123-19 du code de l’environnement). Les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête portent donc sur l’opportunité de l’autorisation environnementale.

Ces conclusions sont opposables juridiquement. Ainsi, l’article L. 123-16 du code de l’environnement dispose que le juge administratif des référés, saisi d’une demande de suspension d’une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, fait droit à cette demande « si elle comporte un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci ».

b. La durée de la phase de consultation du public

● En cas d’enquête publique, le délai total de la phase de consultation du public est d’environ trois mois :

– le juge administratif dispose de quinze jours pour nommer le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête, en application de l’article R. 123-5 du code de l’environnement ;

– conformément à l’article L. 123-9 du même code, la durée de l’enquête publique, fixée par le préfet, ne peut être inférieure à trente jours pour les projets soumis à évaluation environnementale. Elle peut être réduite à quinze jours pour les projets ne faisant pas l’objet d’une telle évaluation. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête, chargé de conduire l’enquête publique, peut toutefois décider de prolonger l’enquête publique pour une durée maximale de quinze jours ;

– enfin, le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête dispose d’un délai de trente jours pour rédiger son rapport et ses conclusions motivées.

● En cas de participation du public par voie électronique (PPVE), les observations et propositions du public, déposées par voie électronique, doivent parvenir à l’autorité administrative concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à trente jours à compter de la date de début de la participation électronique du public.

3. La phase de décision

La décision d’autorisation environnementale intervient dans un délai de deux mois et prend la forme d’un arrêté préfectoral qui fixe les dispositions techniques auxquelles l’installation doit satisfaire. Ces prescriptions portent notamment sur les mesures d’évitement, de réduction et de compensation des effets négatifs notables sur l’environnement et la santé, en application de l’article L. 181-12 du code de l’environnement.

B. Des délais de procédure qui nuisent à l’attractivité économique de la France

Le rapport « Simplifier et accélérer les implantations d’activités économiques en France », remis au Gouvernement par M. Laurent Guillot en janvier 2022 ([54]), souligne le retard de la France en ce qui concerne les délais réels des procédures d’implantation d’activités économiques par rapport à ses voisins.

La durée théorique de l’instruction d’une demande d’autorisation environnementale est de neuf mois.

Délai théorique de la procédure de demande d’autorisation environnementale

Source : Étude d’impact du projet de loi relatif à l’industrie verte.

Après avoir examiné les pratiques de pays voisins de la France, en concentrant ses analyses sur l’Allemagne, la Pologne et la Suède et en veillant à garantir la comparabilité des procédures, le rapport « Guillot » note que la durée théorique des procédures d’implantation d’activités économiques en France est globalement comparable chez ses voisins.

En revanche, la France se distingue par l’écart entre les délais théoriques et les délais réels de ses procédures. Du point de vue du porteur de projet, en prenant en compte les demandes de complément formulées par l’administration, cet écart s’élève à huit mois pour une implantation d’activité industrielle soumise à autorisation environnementale, ce qui porte le délai réel à dix-sept mois. Il ressort des entretiens réalisés en Allemagne, en Pologne et en Suède qu’aucun pays parangonné ne présente de tels écarts.

Comparaison des délais théoriques et réels de la procédure d’instruction d’une demande d’autorisation environnementale

Source : Rapport « Simplifier et accélérer les implantations d’activités économiques en France », janvier 2022.

Selon la mission, en matière d’autorisation environnementale, le délai réel de dix-sept mois en moyenne sur la période 2017-2019 s’explique par :

– les suspensions pour demandes de compléments au pétitionnaire, pour 40 % de cet écart ;

– les délais intercalaires entre les différentes phases de la procédure d’autorisation, également responsables de 40 % de l’écart entre le délai théorique et le délai réel. Ces délais de coordination entre les acteurs de la procédure découlent du caractère séquentiel de cette dernière, en particulier pour l’organisation de l’enquête publique ;

– un dépassement moyen de 1,5 mois du délai réglementaire en phase de décision explique un peu moins de 20 % de l’écart global entre le délai réel et le délai théorique.

Dans ce contexte, le rapport « Guillot » préconise une réforme de la procédure d’autorisation environnementale qui permettrait de renforcer la participation du public et d’atteindre des délais théoriques de six mois et demi grâce à une anticipation de l’enquête publique (proposition n° 7 du rapport).

Le dispositif proposé par l’article du présent projet de loi s’inspire de cette recommandation.

II. Le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

1. Le déroulement simultané des phases d’examen et de consultation du public

Le 1° du I modifie l’article L. 181-9 du code de l’environnement, relatif à l’instruction de la demande d’autorisation environnementale, afin de prévoir un déroulement simultané des phases d’examen et de consultation du public.

L’instruction comporterait ainsi deux phases au lieu de trois, en application du a) du 1° du I :

– une phase d’examen et de consultation ;

– une phase de décision.

En conséquence, la limitation à trois mois de la phase d’examen pour les projets de production d’énergies renouvelables situés en zone d’accélération est supprimée par le c) du 1° du I. Cette disposition, qui avait été introduite à l’article L. 181-9 précité par l’article 7 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, apparaît caduque dès lors que la phase d’examen et la phase de consultation du public sont fusionnées.

Le b) du 1° du I procède à une modification de coordination.

2. La création d’une nouvelle procédure de participation du public

● Le 2° du I crée, pour les demandes d’autorisation environnementale, une procédure spécifique de consultation du public, hybride entre l’enquête publique et la participation du public par voie électronique (PPVE).

Sont ainsi supprimées les dispositions qui figuraient au I de l’article L. 181-10 du code de l’environnement et qui prévoyaient :

– la réalisation d’une enquête publique pour les projets soumis à évaluation environnementale et pour les projets pour lesquels le préfet l’estime nécessaire en raison notamment de leurs impacts sur l’environnement ;

– une PPVE, dans les conditions fixées à l’article L. 123-19 du même code, dans les autres cas.

Le I de l’article L. 181-10 est réécrit afin de prévoir que la consultation du public est désormais réalisée selon les modalités fixées par l’article L. 181-10-1, nouvel article créé par le 3° du I.

Il est précisé que lorsque l’instruction de l’autorisation d’urbanisme relative à un projet qui est également soumis à autorisation environnementale nécessite la mise en œuvre d’une enquête publique ou d’une PPVE et que celle-ci n’a pas encore été réalisée, alors la nouvelle procédure de consultation se substitue à cette enquête ou cette PPVE.

Cette nouvelle modalité de consultation du public fait néanmoins l’objet de deux exceptions :

– une PPVE reste organisée en cas d’actualisation de l’étude d’impact, comme cela est déjà prévu lorsqu’une enquête publique a déjà été réalisée, en application du III de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement ;

– une enquête publique unique est organisée si la réalisation du projet requiert une enquête publique dans le cadre d’une procédure autre que l’autorisation environnementale et l’autorisation d’urbanisme. Dans ce cas, l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation environnementale est chargée d’ouvrir et d’organiser cette enquête publique unique, dont la durée ne peut être inférieure à un mois.

● Le déroulement de la nouvelle procédure de consultation du public est détaillé dans un nouvel article L. 181-10-1 du code de l’environnement, créé par le 3° du I.

a. Un meilleur respect du principe constitutionnel de participation du public

Le public serait désormais consulté dès le début de la phase d’examen et pour une période de trois mois, contre un mois aujourd’hui.

En permettant au public de participer au processus décisionnel en matière d’environnement dès le début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles, cette nouvelle procédure de consultation du public permet d’assurer un meilleur respect de la Convention d’Aarhus, de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement et de l’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004.

b. La désignation du commissaire enquêteur dès le début de la procédure

Les conditions de désignation du commissaire enquêteur sont précisées au I du nouvel article L. 181-10-1 du code de l’environnement.

Dès réception du dossier de demande d’autorisation environnementale, donc avant même le début de l’examen de cette demande, l’autorité administrative saisit le président du tribunal administratif compétent en vue de la désignation d’un commissaire enquêteur chargé de la consultation du public et d’un suppléant en mesure de se substituer à lui sans délai en cas d’empêchement.

Ces désignations s’effectuent dans les conditions prévues aux articles L. 123-4 et L. 123-5 du code de l’environnement (voir supra).

Toutefois, le I du nouvel article L. 181-10-1 du code de l’environnement prévoit que, dans le cas où une concertation préalable s’est tenue sous l’égide d’un garant conformément aux articles L. 121-16 à L. 121-21 du même code, le président du tribunal administratif désigne ce garant comme commissaire enquêteur et ce, même s’il ne figure pas sur la liste d’aptitude des commissaires enquêteurs. Il peut toutefois s’y opposer par une décision motivée.

Dans le cadre de l’enquête publique, le garant, pour être nommé commissaire enquêteur, devait obligatoirement figurer sur cette liste d’aptitude, conformément à l’article L. 123-4 précité.

La seule condition fixée par le I du nouvel article L. 181-10-1 est que le garant satisfasse aux conditions prévues par l’article L. 123-5, c’est-à-dire qu’il ne soit pas intéressé par le projet à titre personnel.

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, le fait qu’en cas de concertation préalable, le garant assure également la conduite de la nouvelle consultation du public permet de « favoriser un continuum dans la participation du public ».

c. Une durée de consultation du public portée à trois mois

Le II du nouvel article L. 181-10-1 du code de l’environnement allonge la durée de la consultation du public d’un mois à trois mois.

Cette amélioration des conditions de consultation du public ne se fait pas au prix d’un allongement des délais de demande d’autorisation environnementale, dans la mesure où la consultation débute dès le début de la procédure et non après la phase d’examen de la demande. Comme le note le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi, « la nouvelle forme de participation du public […] permet à celui-ci de faire valoir ses observations sur le projet à un stade plus précoce ».

Le public est ainsi mieux associé à la procédure : il est précisé que la consultation a pour objet « d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration de la décision. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de la consultation sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision. ». Cette nouvelle consultation permet ainsi d’assurer une grande interactivité et favorise la possibilité effective, pour le public, d’améliorer le projet.

La consultation du public se rapproche de la PPVE en ce qui concerne :

– les modalités d’information du public, qui sont les mêmes que pour la PPVE. Le public est ainsi avisé de l’ouverture de la consultation par un avis mis en ligne, ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés et, selon l’importance et la nature du projet, par voie de publication locale quinze jours avant l’ouverture de la consultation ;

– les modalités de consultation du dossier de demande d’autorisation, qui sont également identiques à celles prévues pour la PPVE. Le dossier est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures ainsi que dans les espaces France Services et dans la mairie de la commune d’implantation du projet.

L’étude d’impact, quand elle est requise, est mise à disposition du public au plus tard au moment de l’ouverture de la consultation.

Enfin, les avis recueillis par l’administration sur la demande d’autorisation, ou l’indication d’une absence d’avis résultant de l’expiration des délais impartis, sont mis à la disposition du public sans délai au fur et à mesure de leur émission. Cette diffusion des différents avis « en temps réel » améliore la transparence de l’information. Comme indiqué dans l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, « elle permettra à chacun de connaître, au fur et à mesure de leur émission, les avis de tous, y compris ceux des administrations et de l’autorité environnementale, qui dispose de deux mois pour rendre le sien. Les délais sont donc organisés pour que cet avis soit visible un mois comme aujourd’hui ».

d. Une consultation du public plus interactive et transparente

Le III du nouvel article L. 181-10-1 du code de l’environnement précise les différentes étapes de la consultation.

Le commissaire enquêteur doit organiser deux réunions publiques au début et à la fin de la période de consultation, en présence du porteur de projet.

Plus précisément, le III dispose que la consultation est conduite par le commissaire enquêteur de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet et de participer effectivement au processus de décision, selon les modalités suivantes :

– dans les quinze jours suivant le début de la consultation, le commissaire enquêteur organise une réunion publique d’ouverture avec la participation du pétitionnaire (1° du III) ;

– le public peut faire parvenir ses observations et propositions, pendant la durée de la consultation, par courrier électronique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l’avis d’ouverture de la consultation (2° du III) ;

– les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné dans des conditions fixées par voie réglementaire (3° du III) ;

– les réponses éventuelles du pétitionnaire aux avis mis en ligne et aux observations et propositions du public sont transmises et publiées dans les mêmes conditions, y compris lorsque ces réponses ont été formulées lors d’une réunion publique (4° du III). L’étude d’impact annexée au présent projet de loi précise que « les réponses du pétitionnaire, que ce soit aux observations du public ou aux avis rendus, seront communiquées en temps réel. ».

– dans les quinze derniers jours de la consultation du public, le commissaire enquêteur organise une réunion publique de clôture avec la participation du pétitionnaire. Il recueille les observations des parties prenantes jusqu’à la clôture de la consultation (5° du III).

Enfin, les réponses apportées par le pétitionnaire au plus tard lors de la réunion de clôture de la consultation sont réputées faire partie du dossier de demande d’autorisation, de même que les éventuelles modifications consécutives du projet, sous réserve qu’elles n’en modifient pas l’économie générale. Cette disposition permet de s’assurer que les améliorations du projet qui résultent de la prise en compte des observations du public et des réponses du porteur de projet ne vicient pas la consultation réalisée et n’obligent pas à la refaire, sauf naturellement si elles remettaient en cause l’économie globale du projet.

e. La remise du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur

Le IV du nouvel article L. 181-10-1 du code de l’environnement prévoit que le commissaire enquêteur rend son rapport et ses conclusions motivées à l’autorité administrative, après échange avec le pétitionnaire et dans un délai de trois semaines après la clôture de la consultation du public (contre trente jours aujourd’hui).

Le rapport fait état des principaux éléments relatifs au projet recueillis lors de la consultation du public et comporte une synthèse des observations et propositions du public et des réponses du pétitionnaire.

Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics.

La réception de ce rapport et de ces conclusions motivées, ou l’expiration du délai de trois semaines, met fin à la phase d’examen et de consultation et ouvre la phase de décision. Ainsi, un retard dans la réception du rapport ne bloquera plus la poursuite de la procédure de demande d’autorisation environnementale.

Par ailleurs, les conclusions du commissaire enquêteur n’auraient plus la même portée juridique, dans la mesure où la suspension automatique de la décision d’autorisation environnementale par le juge des référés en cas d’avis défavorable du commissaire enquêteur, prévue dans le cadre de l’enquête publique par l’article L. 123-16 du code de l’environnement, ne s’appliquerait pas à la nouvelle procédure de consultation du public.

Il est enfin précisé que, dans tous les cas, le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l’expiration d’un délai permettant la prise en considération des observations et propositions formulées pendant la consultation et des réponses du pétitionnaire.

● Le tableau suivant récapitule les différences entre l’enquête publique et la nouvelle procédure de consultation du public.

Comparaison de l’enquête publique

et de la procédure de consultation du public

Source : Compagnie nationale des commissaires enquêteurs (CNCE), tableau modifié par le Sénat.

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, le déroulement simultané des phases d’examen et de consultation du public et la nouvelle procédure de consultation du public permettront « de gagner trois mois une fois le dossier déposé, et même souvent davantage, en évitant les temps de passage de relais ou de blocage entre administrations ».

Délais de la nouvelle procédure de demande d’autorisation environnementale

Source : Etude d’impact annexée au projet de loi relatif à l’industrie verte.

Le Gouvernement a en outre précisé, dans l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, qu’un accompagnement renforcé du demandeur serait mis en place pour qu’il soit à même de bien identifier les enjeux, notamment environnementaux, et d’y apporter les réponses adaptées.

3. Entrée en vigueur

Les dispositions de l’article 2 du présent projet de loi doivent s’appliquer aux demandes d’autorisation environnementale déposées à compter d’une date fixée par décret, et au plus tard un an après la promulgation de la loi relative à l’industrie verte, conformément au II.

4. Dispositions rédactionnelles de coordination

Plusieurs dispositions de coordination rédactionnelle tirent les conséquences de la création de la nouvelle procédure de consultation du public mentionnée à l’article L. 181-10 et détaillée au nouvel article L. 181-10-1 du code de l’environnement, en ce qui concerne :

– les dérogations à la procédure de consultation du public pour les projets relevant du ministère de la défense ou soumis à des règles de protection du secret de la défense, prévues à l’article L. 181-31 du code de l’environnement modifié par le 4° du I ;

– la liste des différentes formes que prend la participation du public, qui figure à l’article L. 123-1-A du code de l’environnement modifié par le 5° du I ;

– la suspension, par le juge administratif des référés, d’une décision prise sans que la participation du public ait eu lieu, alors qu’elle était requise, prévue au deuxième alinéa de l’article L. 123-16 du code de l’environnement supprimé par le 9° du I. Cette disposition est déplacée dans un nouvel article L. 123-1-B du même code, créé par le 6° du I ;

– la liste des projets faisant l’objet ou non d’une enquête publique, définie au I de l’article L. 123-2 du code de l’environnement modifié par le 7° du I ;

– la participation d’États frontaliers à la procédure de consultation du public lorsque le projet est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement de ces États, prévue à l’article L. 123-7 du code de l’environnement modifié par le 8° du I ;

– les projets concernés par la procédure de PPVE, prévue à l’article L. 123-19 du code de l’environnement modifié par le 10° du I.

B. Les modifications apportées par le sénat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a modifié l’article 2 par l’adoption de quatre amendements.

Trois d’entre eux visent à ajuster la nouvelle procédure de consultation du public :

– L’amendement COM-270 du rapporteur pour avis Fabien Genet a supprimé la désignation par défaut du garant comme commissaire enquêteur. Cette disposition prévoyait que, lorsqu’une concertation préalable s’est tenue sous l’égide d’un garant, le juge administratif désigne le garant de la concertation comme commissaire enquêteur pour la consultation du public, même s’il ne figure pas sur la liste d’aptitude des commissaires enquêteurs.

Dans le droit en vigueur en matière d’enquête publique, le juge ne peut désigner le garant que si celui-ci est inscrit sur la liste d’aptitude des commissaires enquêteurs.

Alors que la disposition supprimée visait à favoriser un continuum dans la participation du public, la commission a estimé qu’elle créait de la confusion entre le rôle de garant et celui de commissaire enquêteur ;

– L’amendement COM-351 rect. bis de M. Michel Dagbert (Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) prévoit la possibilité de désigner une commission d’enquête à la place d’un commissaire enquêteur unique, comme c’est le cas dans le cadre de la procédure actuelle d’enquête publique pour les projets les plus complexes ;

– L’amendement COM-185 de Mme Angèle Préville (Socialiste, Écologiste et Républicain) permet au public de faire parvenir ses observations et propositions par courrier électronique ou par voie postale. La rédaction actuelle de l’article 2 ne prévoyait pas obligatoirement cette dernière possibilité, en renvoyant à l’avis d’ouverture de la consultation le soin de définir les modalités admises de transmission des observations et propositions.

Enfin, la commission a adopté un amendement COM-271 de coordination légistique à l’initiative du rapporteur pour avis Fabien Genet.

Il convient de noter que l’ordre de présentation des articles du code de l’environnement créés ou modifiés par le présent article 2 a été modifié lors du montage du texte par les services de la commission afin de privilégier une présentation de ces articles par ordre croissant de référence.

2. L’examen en séance publique

Le Sénat n’a pas modifié l’article 2 en séance publique.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté dix-sept amendements à l’article 2.

● Treize d’entre eux sont rédactionnels :

– les amendements CS1251, CS1252, CS1253, CS1254, CS1255, CS1256, CS1257, CS1258, CS1259, CS1260 et CS1261 de la rapporteure Christine Decodts ;

– l’amendement CS639 de Mme Delphine Lingemann (Démocrate) ;

– l’amendement CS18 de M. Jérôme Nury (Les Républicains).

● La commission spéciale a, en outre adopté, quatre amendements identiques CS119 de Mme Virginie Duby-Muller (Les Républicains), CS257 de Mme Marie Lebec (Renaissance), CS743 de M. Vincent Thiébaut (Horizons et apparentés) et CS1166 de Mme Delphine Lingemann (Démocrate), avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement.

Afin de ne pas ralentir la procédure d’autorisation environnementale et donc la réalisation de projets bénéfiques pour les territoires, ces amendements visent à sanctionner les recours abusifs contre les décisions d’autorisation environnementale. Ils complètent ainsi l’article L. 181-17 du code de l’environnement pour prévoir que, lorsque le droit de former un recours contre une décision d’autorisation environnementale est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire de l’autorisation, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner son auteur à lui verser des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel.

Depuis la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Élan », les recours abusifs contre les décisions d’attribution de permis de construire, de démolir ou d’aménager peuvent être sanctionnés, en application de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme. Ces quatre amendements identiques étendent donc cette disposition au contentieux de l’autorisation environnementale.

*

Article 2 bis (supprimé) Durée maximale d’instruction des demandes d’autorisation environnementale pour les projets d’énergies renouvelables situés en zone d’accélération

L’article 2 bis, introduit par le Sénat en commission, fixait une durée maximale de douze mois pour l’instruction des demandes d’autorisation environnementale pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables situés en zone d’accélération. Ce délai était fixé à six mois en cas de demande de rééquipement de ces installations ou « repowering ».

I. le droit en vigueur

Le droit de l’Union européenne, en cours de révision, et le droit national prévoient la mise en place de zones d’accélération du déploiement des énergies renouvelables, dans lesquelles les demandes d’autorisation liées aux projets correspondants seraient octroyées plus rapidement.

A. La proposition de révision de la directive sur les énergies renouvelables

Dans le cadre du paquet législatif « Fit for 55 », une proposition de directive sur les énergies renouvelables, dite « RED-III », modifiant la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, dite « RED-II », a été présentée par la Commission européenne le 14 juillet 2021 ([55]).

Le 30 mars 2023, les représentants du Conseil et du Parlement européen sont parvenus à un accord provisoire sur un texte de compromis. Afin d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables dans le cadre du plan « REPowerEU » de l’Union européenne, il est prévu que les États membres mettent en place des zones d’accélération des énergies renouvelables, où les projets en faveur des énergies renouvelables doivent faire l’objet d’une procédure d’octroi de permis simplifiée et rapide.

Dans ces zones, cette procédure ne devrait pas excéder un an pour les projets de développement d’énergies renouvelables. Pour le rééquipement des installations existantes, la durée de la procédure devrait être limitée à six mois.

B. La loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables

L’article 15 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a mis en place des zones d’accélération pour l’implantation d’installations terrestres de production d’énergies renouvelables, définies à l’article L. 141-5-3 du code de l’énergie.

La cartographie de ces zones est identifiée par les communes puis arrêtée par le référent préfectoral à l’instruction des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique. Ces zones d’accélération permettent une véritable planification locale de la transition énergétique et contribuent à l’atteinte des objectifs prévus par la programmation pluriannuelle de l’énergie.

Afin de permettre un déploiement accéléré des projets d’installations de production d’énergies renouvelables dans ces zones, l’article 7 de la loi du 10 mars 2023 précitée a complété l’article L. 181-9 du code de l’environnement, relatif à la procédure de demande d’autorisation environnementale, pour raccourcir, pour ces projets, la phase d’examen de la demande de quatre mois à trois mois, dans la limite des zones d’accélération.

II. Le dispositif proposé

● L’article 2 bis résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, de cinq amendements portant article additionnel.

– Les amendements identiques COM-269 rect. du rapporteur pour avis Fabien Genet, COM-250 rect. de Mme Nathalie Delattre (Rassemblement Démocratique et Social Européen) et COM-65 rect. quater de M. Claude Kern (Union Centriste) prévoient une durée maximale d’instruction de la demande d’autorisation environnementale, pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables situés dans les zones d’accélération.

Ils complètent ainsi l’article L. 181-9 du code de l’environnement pour préciser que, pour ces projets, la durée maximale d’instruction de la demande d’autorisation environnementale est de douze mois à compter de la date d’accusé de réception du dossier.

Cette durée maximale de douze mois reste supérieure au délai théorique moyen de l’instruction, qui est de neuf mois en l’état du droit et pourrait être raccourci à cinq ou six mois grâce à l’article 2 du présent projet de loi. Toutefois, le délai réel de l’instruction est aujourd’hui de dix-sept mois. Il est donc possible qu’une différence entre délai théorique et délai réel persiste après la réforme prévue par l’article 2, cette différence étant aujourd’hui de près de huit mois ([56]). Dans ce contexte, le Sénat a estimé que la fixation d’un délai maximal de douze mois était pertinente. Ce délai correspond en outre au délai prévu par la proposition de directive sur les énergies renouvelables, dite « RED-III ».

Ce faisant, le Sénat est revenu sur la suppression du dernier alinéa de l’article L. 181-9 du code de l’environnement par l’article 2 du présent projet de loi. Cet alinéa prévoyait que, pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables et dans la stricte limite des zones d’accélération, la durée maximale de la phase d’examen était de trois mois à compter de la date d’accusé de réception du dossier.

Si cette disposition devient caduque dès lors que la phase d’examen et la phase de consultation du public sont fusionnées, le Sénat a toutefois souhaité maintenir une procédure spécifique pour l’instruction des projets d’énergies renouvelables en zone d’accélération en remplaçant le délai maximal de trois mois pour la phase d’examen par un délai maximal de douze mois pour l’ensemble de la phase d’instruction.

– Les amendements identiques COM-44 rect. bis de M. Claude Kern (Union Centriste) et COM-251 de Mme Nathalie Delattre (Rassemblement Démocratique et Social Européen) prévoient une durée maximale de six mois pour l’instruction de la demande de renouvellement d’installations de production d’énergies renouvelables situées dans les zones d’accélération.

Cette nouvelle disposition est codifiée à l’article L. 181-14 du code de l’environnement, relatif aux modifications substantielles ou notables des installations qui relèvent de l’autorisation environnementale.

Considérant que le renouvellement du parc d’énergies renouvelables, ou « repowering » constitue un levier majeur de développement de ces énergies, le Sénat a donc souhaité transposer le délai maximal de six mois prévu par la proposition de directive « RED-III » dans les zones d’accélération.

● En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements à l’article 2 bis.

– L’amendement n° 305 rect. du Gouvernement précise que la durée maximale de douze mois d’instruction de la demande d’autorisation environnementale, pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables situés dans les zones d’accélération, ne court qu’à compter du dépôt d’un dossier complet et régulier. Ce n’est en effet qu’à ce moment-là que l’examen du dossier par les services instructeurs peut débuter de manière efficace.

En outre, cet amendement prévoit qu’en cas de circonstances exceptionnelles, la durée maximale peut être prorogée de six mois sur décision motivée de l’autorité compétente. Il est en effet souhaitable de conserver une certaine flexibilité concernant le délai d’instruction maximal. Il peut en effet exister des cas particuliers, par exemple une modification du plan local d’urbanisme en cours, qui pourraient contraindre l’administration à rejeter la demande pour respecter le délai d’instruction, ce qui irait à l’encontre de l’objectif de déploiement des projets d’énergies renouvelables. La proposition de directive « RED-III » prévoit d’ailleurs une faculté de prolongation du délai d’instruction de six mois.

– L’amendement rédactionnel n° 202 du rapporteur pour avis Fabien Genet remplace le terme de « renouvellement » par celui de « rééquipement » afin d’aligner la terminologie employée pour désigner le « repowering » avec celles du Règlement (UE) 2022/2577 établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables et de l’article 9 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a supprimé l’article 2 bis, à la suite de l’adoption de six amendements identiques CS1262 de la rapporteure Christine Decodts, CS1026 de M. Henri Alfandari (Horizons et apparentés), CS368 de M. Nicolas Meizonnet (Rassemblement national), CS817 de M. Alexandre Loubet (Rassemblement national), CS1053 de M. Antoine Villedieu (Rassemblement national) et CS1207 de M. Aurélien Lopez-Liguori (Rassemblement national).

La rapporteure a considéré que cet article additionnel, introduit par le Sénat, soulevait deux difficultés principales.

D’une part, la fixation de tels délais de procédure ne relève pas du niveau de la loi, mais du niveau réglementaire.

D’autre part, la directive RED-III que l’article 2 bis transposait partiellement n’est pas encore adoptée à ce jour, le vote en session plénière étant prévu en septembre 2023. Or il apparaît, à la lecture de la version actuelle du texte, que les « zones d’accélération » prévues par la directive ne sont pas assimilables aux zones d’accélération introduites par la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production des énergies renouvelables. En effet, la directive prévoit que la désignation des zones d’accélération fasse l’objet d’une évaluation environnementale, puis que les projets individuels situés au sein de ces zones soient exemptés d’évaluation environnementale ([57]). Cette articulation, qui justifie les délais réduits de la procédure d’instruction prévus par la directive, est absente de la définition des zones d’accélération prévue par la loi du 10 mars 2023 précitée. La transposition de la directive n’étant, à ce jour, même pas amorcée puisque la directive n’est pas en vigueur, il apparait prématuré d’inscrire des délais maximaux d’instruction dans la loi. En l’état du droit, la fixation de tels délais pourrait même s’avérer contreproductive en incitant les services à rejeter les demandes qui ne pourraient être examinées dans les délais fixés.

*

Article 3 Mutualisation des débats publics et des concertations préalables

L’article 3 vise à permetttre l’organisation d’un débat public global ou d’une concertation préalable globale pour plusieurs projets d’aménagement ou d’équipement envisagés dans les huit ans à venir sur un même territoire délimité et homogène.

I. le droIt en vigueur

La Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (dite Convention d’Aarhus) et, à sa suite, la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, prévoient que le public doit être mis en mesure de participer au processus décisionnel en matière d’environnement. Aux termes du considérant 16 de cette directive, « la participation effective du public à la prise de décisions permet à ce dernier de formuler des avis et des préoccupations pouvant être utiles pour les décisions en question et au décideur de tenir compte de ces avis et préoccupations, ce qui favorise le respect de l’obligation de rendre des comptes et la transparence du processus décisionnel et contribue à sensibiliser le public aux problèmes de l’environnement et à obtenir qu’il apporte son soutien aux décisions prises ». L’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004, inscrite au préambule de la Constitution, garantit le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

Traduisant ces principes conventionnels et constitutionnels, le chapitre I du titre II du livre I du code de l’environnement organise la participation du public à l’élaboration des plans, programmes et principaux projets ayant une incidence sur l’environnement.

Cette participation du public concerne la phase amont des projets industriels ayant un impact sur l’environnement, c’est-à-dire la période précédant le dépôt de la demande de permis de construire et d’autorisation environnementale.

A. La participation du public au stade de l’élaboration d’un projet ayant une incidence sur l’environnement

1. Saisine et champ de compétence de la Commission nationale du débat public (CNDP)

Conformément à l’article L. 121-1 du code de l’environnement, la Commission nationale du débat public (CNDP), qui dispose du statut d’autorité administrative indépendante, est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories de projets mentionnés à l’article L. 121-8 dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, « dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ».

L’article L. 121-8 du code de l’environnement précise que :

– la Commission est saisie par le maître d’ouvrage de tous les projets d’aménagement ou d’équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu’il peut être évalué lors de la phase d’élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d’État (I de l’article L. 121-8) ;

– les projets appartenant aux catégories définies en application du I, mais dont le coût prévisionnel est d’un montant inférieur au seuil fixé en application du même I et qui répondent à des critères techniques ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d’État pour chaque nature de projet, sont rendus publics par le maître d’ouvrage, qui en publie les objectifs et caractéristiques essentielles et indique sa décision de saisir ou de ne pas saisir la CNDP. Il précise également les modalités de concertation qu’il s’engage à mener dans l’hypothèse où la commission ne serait pas saisie (II de l’article L. 121-8).

Pour ces projets définis au II de l’article L. 121-8, la CNDP peut également être saisie par dix parlementaires, une association agréée au niveau national, une collectivité territoriale intéressée ou une pétition de citoyens ;

– la Commission est également saisie des plans et programmes de niveau national faisant l’objet d’une évaluation environnementale, en application de l’article L. 122-4 du code de l’environnement.

L’article R. 121-2 du code de l’environnement dresse la liste des catégories de projets d’aménagement ou d’équipement pour lesquels la CNDP est saisie :

– soit de droit, en application du I de l’article L. 121-8 ;

– soit à l’initiative du maître d’ouvrage, d’un groupe de parlementaires, d’une association ou d’une collectivité territoriale ou à la suite d’une pétition de citoyens, en application du II de l’article L. 121-8.

Projets faisant l’objet d’une saisine de la CNDP

2. Objet et organisation du débat public et de la concertation préalable

a. Objectifs

Les objectifs du débat public et de la concertation préalable sont similaires. Ils permettent de débattre de l’opportunité, des objectifs et des caractéristiques principales du projet ou des objectifs et des principales orientations du plan ou programme, des enjeux socio-économiques qui s’y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire. Ce débat ou cette concertation permettent, le cas échéant, de débattre de solutions alternatives, y compris, pour un projet, son absence de mise en œuvre.

b. Appréciation de l’opportunité d’organiser un débat ou une concertation

Conformément à l’article L. 121-9 du code de l’environnement, c’est à la CNDP d’apprécier, pour chaque projet, plan ou programme, si un débat public doit être organisé en fonction de son incidence territoriale, des enjeux socio-économiques qui s’y attachent et de ses impacts sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. Trois cas sont possibles :

1° Si la Commission estime qu’un débat public est nécessaire, elle l’organise et en confie l’animation à une commission particulière qu’elle constitue.

La procédure de débat public n’est donc pas applicable de droit : elle est mise en œuvre sur décision de la CNDP, après une appréciation au cas par cas. Par conséquent, elle ne concerne que les catégories de projets, plans ou programmes qui relèvent du champ de compétence de la CNDP défini à l’article L. 121-8 du code de l’environnement, que ce soit dans le cadre d’une saisine obligatoire ou facultative ;

2° Si la Commission estime qu’un débat public n’est pas nécessaire, elle peut décider de l’organisation d’une concertation préalable. Elle en définit les modalités, en confie l’organisation au maître d’ouvrage ou à la personne publique responsable et désigne un garant.

À la différence du débat public, l’organisation d’une concertation préalable ne requiert pas nécessairement une décision de la CNDP puisque le champ d’application de cette procédure dépasse le cadre des projets, plans et programmes relevant de la compétence de la Commission. En effet, les projets, plans et programmes non soumis à saisine de la CNDP mais qui sont soumis à une évaluation environnementale, en application de l’article L. 122-4 du code de l’environnement, peuvent faire l’objet d’une telle concertation ;

3° La CNDP peut décider de ne recourir ni à l’une, ni à l’autre de ces procédures de participation du public, ce qui n’arrive jamais en pratique.

Dans tous les cas, sa décision doit être motivée.

c. Durée

● La durée du débat public, fixée à l’article L. 121-11 du code de l’environnement, ne peut excéder quatre mois pour les projets et six mois pour les plans et programmes de niveau national faisant l’objet d’une évaluation environnementale. Dans les deux cas, la CNDP peut, par une décision motivée, prolonger de deux mois la durée du débat. Enfin, dans un délai de deux mois à compter de la date de clôture du débat public, le président de la CNDP publie un compte rendu du débat et en dresse le bilan.

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, dans les faits, il est constaté que cette procédure peut durer au-delà de douze mois.

● Plus rapide, la concertation préalable est d’une durée minimale de quinze jours et d’une durée maximale de trois mois, conformément à l’article L. 121-16 du code de l’environnement.

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, la procédure complète de concertation préalable (depuis la saisine de la CNDP par le porteur de projet jusqu’à la remise du bilan de la concertation établi par les garants) s’étale sur une durée minimale théorique comprise entre six et huit mois.

B. Le développement progressif des procédures mutualisées

Dans une logique de mutualisation des procédures de participation du public, l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 ([58]), qui réforme les procédures de participation, dispense certains projets de débat public ou de concertation préalable. Ainsi, lorsqu’un projet a déjà fait l’objet d’un débat public lors de l’élaboration d’un plan ou d’un programme approuvé depuis moins de cinq ans et définissant le cadre dans lequel ce projet pouvait être autorisé et mis en œuvre, ce dernier peut être dispensé de débat public ou de concertation préalable. La CNDP peut cependant décider, si elle l’estime nécessaire, d’organiser un tel débat ou une telle concertation et motive sa décision.

Toutefois, aucun porteur de projet n’a, à ce jour, demandé à recourir à cette possibilité, codifiée à l’alinéa 5 de l’article L. 121-9 du code de l’environnement.

Par ailleurs, la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite loi « Asap », a ouvert la possibilité de mutualiser les procédures de participation du public dans le cadre des projets d’implantation de parcs éoliens en mer sur une même façade maritime. Cette mutualisation, prévue à l’article L. 121-8-1 du code de l’environnement, est organisée à la demande du ministre chargé de l’énergie. Le regroupement de plusieurs projets d’installations au sein d’une même procédure de participation doit permettre au public de disposer d’une vision d’ensemble sur une échelle territoriale appropriée et cohérente.

L’article 56 la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a complété l’article L. 121-8-1 précité afin de permettre d’inclure également dans le débat public global ou la concertation préalable globale, organisés pour les projets de parcs éoliens en mer, la participation du public portant sur les documents stratégiques de façade.

II. Le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

● Le 1° de l’article 3 présent projet de loi étend le principe de l’organisation d’un débat public global ou d’une concertation préalable globale. À cette fin, il complète la section 3 du chapitre I du titre II du livre I du code de l’environnement, relative au débat public et à la concertation préalable relevant de la Commission nationale du débat public, par un nouvel article L. 121-8-2.

Cet article dispose que lorsque plusieurs projets d’aménagement ou d’équipement, susceptibles de relever de l’obligation de saisine de la CNDP, compétente pour décider de les soumettre à un débat public ou à une concertation préalable, sont envisagés dans les dix ans à venir sur un même territoire délimité et homogène, il est possible d’organiser un débat public global ou une concertation préalable globale portant sur l’ensemble de ces projets.

Il est précisé que la CNDP est saisie par la personne publique qui en demande l’organisation. Celle-ci transmet alors à la Commission le dossier qu’elle a reçu du maître d’ouvrage pour chaque projet, ou qu’elle élabore elle-même pour les projets dont le maître d’ouvrage n’est pas encore connu. L’étude d’impact annexée au présent projet de loi indique que la personne publique aura la charge de préciser, lors de sa saisine, la délimitation exacte de la zone géographique concernée.

Les projets inclus dans le débat public global ou la concertation préalable globale, qui sont mis en œuvre dans les dix ans suivant ce débat ou cette concertation, sont dispensés de débat ou de concertation préalable propres, de même que tout projet mis en œuvre dans le même délai sur le même territoire, s’il est cohérent avec sa vocation.

L’organisation d’un débat public global ou d’une concertation préalable globale prévue par le 1° du présent article 3 parait en effet pertinente pour les projets d’aménagement ou d’équipement envisagés au sein d’une même zone à fortes activités industrielles, comme, par exemple, les zones industrialo-portuaires. Comme indiqué dans l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, ces zones constituent « des lieux majeurs d’implantations industrielles décarbonées avec par exemple le développement d’un centre industriel autour de la batterie automobile dans le port de Dunkerque ou encore le développement de produits photovoltaïques à Marseille-Fos par la société Carbon ». La mutualisation des débats publics ou des concertations préalables permettrait, d’une part, de donner une plus grande visibilité au public grâce à une présentation de l’ensemble des projets en cours ou à venir dans la zone et, d’autre part, d’accélérer le développement de projets qui n’auraient pas à faire l’objet de procédures supplémentaires de participation du public.

Le caractère facultatif de cette mutualisation est toutefois conservé, son opportunité devant être évaluée au cas par cas en fonction des contraintes de calendrier et des spécificités locales pouvant justifier un débat public ou une concertation préalable spécifique pour certains projets. Ainsi, le nouvel article L. 121-8-2 du code de l’environnement précise que la CNDP peut décider, si elle l’estime nécessaire, que certains de ces projets restent soumis à débat public ou concertation préalable.

● Le 2° de l’article 3 modifie le cinquième alinéa de l’article L. 121-9 du code de l’environnement, qui dispense de débat public ou de concertation préalable les projets ayant fait l’objet d’un débat public lors de l’élaboration d’un plan ou programme et qui sont mis en œuvre dans les cinq ans suivant cette consultation, pour porter ce délai à dix ans.

B. Les modifications apportées par le sénat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté deux amendements du rapporteur pour avis Fabien Genet :

– L’amendement COM-273 supprime la disposition prévoyant que tout projet mis en œuvre sur un territoire est dispensé de débat public ou de concertation préalable dès lors qu’un débat public global ou une concertation préalable globale a déjà eu lieu sur le même territoire, si ce projet est cohérent avec la vocation de ce territoire.

Le Sénat propose de remplacer cette disposition par la nécessité d’organiser, dans ce cas, une concertation préalable.

Ainsi, l’amendement prévoit que, lorsqu’un débat public global ou une concertation préalable globale a eu lieu pour un ensemble de projets envisagés sur un territoire délimité et homogène, une concertation préalable propre se substitue au débat public propre pour les projets envisagés ultérieurement sur le même territoire et cohérents avec sa vocation, si leur mise en œuvre débute dans les dix ans suivant la fin de ce débat global ou de cette concertation globale ;

– L’amendement COM-272 renvoie à un décret en Conseil d’État la définition de la notion de « territoire délimité et homogène ».

2. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur pour avis Fabien Genet à l’article 3.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté six amendements à l’article 3.

● L’amendement CS1309 de la rapporteure Christine Decodts propose de réduire à huit ans le délai au cours duquel les projets envisagés sur un territoire délimité et homogène peuvent donner lieu à un débat public global ou à une concertation préalable globale. Alors que l’article 3 prévoyait initialement un délai de dix ans, ce délai de huit ans paraît plus adapté dans un contexte marqué par l’accélération des impacts liés au dérèglement climatique. Il est en outre cohérent avec le délai de huit ans figurant déjà à l’article L. 121-12 du code de l’environnement. Cet article prévoit que, pour les projets dont la Commission nationale du débat public (CNDP) a été saisie et pour lesquels elle a décidé d’un débat public ou d’une concentration préalable, la CNDP puisse, dans certaines conditions, décider de relancer la participation du public si l’enquête publique n’a pas été ouverte dans les huit ans suivant la fin de la participation initiale. Dans ce contexte, inscrire le même délai à l’article 3 apparaît comme une mesure de cohérence et de simplification du droit.

Pour les mêmes raisons, l’amendement CS1310 de la rapporteure propose de réduire de dix à huit ans le délai au cours duquel les projets ayant déjà fait l’objet d’un débat public lors de l’élaboration d’un plan ou d’un programme sont dispensés d’un nouveau débat public ou d’une nouvelle concertation préalable.

● Trois amendements visent à revenir sur des modifications adoptées par le Sénat :

– Dans la rédaction adoptée par le Sénat, les projets apparaissant de façon ultérieure au débat public global ou à la concertation préalable globale faisaient l’objet d’une concertation préalable propre. Seuls ceux identifiés dès le début du débat global ou de la concertation globale pouvaient faire l’objet d’une dispense de débat ou de concertation. Or, la rapporteure et le Gouvernement considèrent que ces différents projets doivent être traités de façon homogène, dès lors que le débat public global ou la concertation préalable globale ont bien porté sur une vocation de la zone. Ainsi par exemple, si un porteur de projet abandonne finalement celui-ci mais que le projet est repris par quelqu’un d’autre, la rédaction du Sénat obligeait à refaire une concertation préalable. Les deux amendements identiques CS922 du Gouvernement et CS1421 de la rapporteure Christine Decodts rétablissent donc la dispense de concertation préalable pour ces projets, pour peu qu’ils soient cohérents avec la vocation du territoire ayant fait l’objet du débat public global ou de la concertation préalable globale. Au demeurant, l’alinéa 6 de l’article 3 laisse toute latitude à la CNDP pour organiser néanmoins un débat public ou une concertation préalable propres, si elle l’estime nécessaire.

– L’amendement CS1268 de la rapporteure Christine Decodts supprime le renvoi à un décret en Conseil d’État pour définir la notion de « territoire délimité et homogène », ajouté par le Sénat. Dans le cadre de la mise en œuvre d’un débat public global ou d’une concertation préalable globale, la CNDP est saisie par la personne publique appropriée, qui peut être soit le représentant de l’État dans le département ou la région, soit une collectivité territoriale. La rapporteure considère que c’est à cette personne publique qu’il revient de préciser et de justifier, lors de sa saisine, la délimitation précise de la zone géographique concernée. Chaque territoire ayant ses spécificités propres, il ne parait pas opportun de fixer par décret des critères précis pour définir un territoire homogène et délimité, de manière à permettre à la personne publique de pouvoir arrêter ce périmètre au cas par cas.

● Enfin, la commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel CS1265 de la rapporteure.

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Chapitre III Favoriser le développement de l’économie circulaire

Article 4 A Plans territoriaux de l’industrie circulaire

I. Le DROIT EN VIGUEUR

L’économie circulaire fait l’objet de plusieurs documents de planification. Au-delà de la feuille de route de l’économie circulaire publiée en 2018 qui a une dimension nationale et des missions confiées à l’Agence de la transition énergétique (Ademe), les collectivités locales jouent un rôle important dans le développement de l’économie circulaire. La loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a confié aux conseils régionaux une compétence élargie d’animation et de coordination de l’économie circulaire qui est synthétisée dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET).

Parallèlement, la politique économique et industrielle est également une compétence partagée entre l’État et les collectivités locales. En vertu de l’article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales, le conseil régional est compétent en matière de promotion du développement économique et d’aménagement des territoires. Celui-ci élabore notamment un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII).

II. Les dispositions PROPOSÉES

Introduit par un amendement adopté par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat saisie pour avis, l’article 4 A prévoit la création de projets territoriaux d'industrie circulaire, à l'image des projets alimentaires territoriaux (PAT).

La rédaction dispose que ces projets territoriaux d'industrie circulaire sont élaborés de manière concertée avec l'ensemble des acteurs d'un territoire. À l'initiative de l'État et de ses établissements publics, des collectivités territoriales, des associations, des microentreprises, des petites et moyennes entreprises définies à l'article 51 de de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et d'autres acteurs du territoire, ils sont formalisés sous la forme d'un contrat entre les partenaires engagés.

Ces projets doivent donner des orientations pour une meilleure structuration de l'économie circulaire sur le territoire concerné et pour le déploiement d'un écosystème industriel territorial.

Ces projets participent à la consolidation de filières territorialisées et des modèles économiques circulaires, à la durabilité des ressources, à l'allongement de l'usage des produits, au réemploi et à la régénération. Ils favorisent la résilience économique et environnementale des filières territorialisées pour une industrie durable et contribuent à la garantie de la souveraineté industrielle nationale.

Il est prévu qu’un réseau national des projets territoriaux d'industrie circulaire suive le déploiement de ces projets territoriaux d'industrie circulaire, mette en avant les bonnes pratiques et construise des outils méthodologiques au service des collectivités territoriales et des partenaires économiques et associatifs.

Les projets territoriaux d'industrie circulaire s'appuient sur un diagnostic partagé de l'industrie et de l'économie circulaire sur le territoire.

Il est prévu que ces projets permettent de mobiliser des fonds privés. Ils pourraient également générer leurs propres ressources. Aucune précision n’est apportée sur ces deux derniers éléments.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission a adopté les amendements identiques de suppression, CS225 de M. Jérôme Nury (LR) et plusieurs de ses collègues, CS665 du Gouvernement et CS741 de M. Henri Alfandari et de l’ensemble des députés du groupe Horizons, avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement.

La rapporteure a défendu cette suppression en soulignant que l’organisation de l’économie circulaire dans les territoires faisait déjà l’objet d’une planification au niveau régional à travers les schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire. De plus, les filières impliquées dans l’économie circulaire ne sont pas nécessairement structurées au niveau local mais peuvent l’être aussi au niveau national de même que l’est la politique industrielle. La rapporteure a également rappelé l’existence d’un dispositif qui a fait ses preuves, celui de « Territoires d’industrie » mis en œuvre par l’Agence nationale de la cohésion des territoires.

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Article 4 Statut de déchet et transfert transfrontaliers de déchets

I. le DROIT EN VIGUEUR

A. Des règles complexes de sortie du statut de déchet

1. Le statut de déchet

Le code de l’environnement définit un déchet comme « toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire » ([59]). Cette définition est aussi celle donnée par la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives.

Être producteur de ce que le droit définit comme un « déchet » entraine des obligations qui ont pour finalité la protection de l’environnement et de la santé. Comme le précise l’article L. 541-2 du code de l’environnement, « tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu’à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers. »

Est un « producteur de déchets » toute personne dont l’activité produit des déchets (producteur initial de déchets) ou toute personne qui effectue des opérations de traitement des déchets conduisant à un changement de la nature ou de la composition de ces déchets (producteur subséquent de déchets).

Tout producteur ou détenteur de déchets s’assure que la personne à laquelle il les remet est autorisée à les prendre en charge.

Le droit français a été mis en cohérence avec le droit européen, qui fixe les principes généraux de l’économie circulaire et du traitement des déchets et détermine les obligations des producteurs et détenteurs de déchets. La directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 précitée a été modifiée par la directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018.

Les déchets peuvent être décrits selon plusieurs classifications. Comme l’explique le ministère de la transition écologique, une première distinction est faite entre les déchets ménagers et les déchets issus des activités économiques. Les déchets ménagers sont produits par les ménages et leur traitement est pris en charge par la collectivité publique. Les déchets issus des activités économiques sont plus communément les déchets produits par les entreprises. Les entreprises productrices de déchets sont soumises à des obligations – qu’elles éliminent, recyclent ou valorisent elles-mêmes leurs déchets ou bien qu’elles confient ces taches à d’autres entreprises.

Une autre classification repose sur la distinction entre déchets dangereux, déchets non dangereux et déchets non dangereux inertes. Un « déchet dangereux » est défini comme un déchet répondant à une des quinze caractéristiques fixées à l’annexe I de l’article R. 541-8 du code de l’environnement ([60]). D’après l’Agence de la transition écologique (Ademe), avec environ 11 millions de tonnes, les déchets dangereux représentaient 3 % des déchets produits en France en 2018. A contrario, les « déchets non dangereux » sont tous ceux qui ne possèdent aucune de ces caractéristiques. Parmi les déchets non dangereux, on isole la sous-catégorie des « déchets non dangereux inertes », qui sont essentiellement des déchets du secteur du bâtiment ([61]).

Le catalogue européen des déchets (CED), publié par la Commission européenne, permet le classement détaillé des déchets issus de l’industrie par un code de nomenclature à six chiffres. Les déchets y sont identifiés par leur secteur d’activité de provenance (exploitation des mines, transformation du bois, industrie du cuir, etc.).

Le droit européen fait une distinction entre un « déchet » et un « sous-produit ». Par définition, le sous-produit n’est pas un déchet. Le « sous-produit » est ce qui résulte, involontairement mais obligatoirement, d’un processus de fabrication dont le but premier n’est pas de produire cet objet ou substance. En classant des éléments comme sous-produit, la directive précitée vise à ce qu’ils puissent être plus facilement utilisés eux-mêmes, en étant commercialisés ou en étant directement utilisés dans un processus de production au sein de l’entreprise qui a généré le sous-produit.

2. La sortie du statut de déchet

a. La sortie explicite du statut de déchet

La sortie du statut de déchet est organisée par les directives européennes et par le droit national. Ne plus être considéré comme un déchet permet une nouvelle utilisation d’un objet ou d’une substance en tant que produit. La sortie du statut de déchet libère le producteur du déchet initial des obligations qu’il doit assumer en tant que producteur de déchets.

Le principe général est que le déchet traité dans une installation de traitement de déchets conserve son statut juridique de déchet après traitement.

Toutefois, certains déchets peuvent sortir de ce statut et redevenir juridiquement des produits après avoir été traités dans une installation de traitement et avoir subi une opération de valorisation, notamment de recyclage ou de préparation en vue de la réutilisation sous certaines conditions – sous réserve que cette possibilité ait été prévue dans un règlement européen ou un arrêté ministériel spécifique à ce type de déchets ([62]). Il existe neuf arrêtés de ce type en France qui portent sur : les broyats de bois d’emballage et les combustibles dans des installations de combustion de biomasse ; les déchets graisseux et huiles alimentaires usagées et les esters méthyliques d’acides gras fabriqués à partir de ces déchets destinés à être introduits dans un produit pétrolier ; les résidus de distillation des huiles usagées et les plastifiants de bitumes dans la fabrication de membranes d’étanchéité pour toiture ; les objets et produits chimiques ayant fait l'objet d'une préparation en vue de la réutilisation ; les produits chimiques ou objets ayant fait l'objet d'une régénération ; les chiffons d’essuyage coupés élaborés à partir de textiles usagés pour un usage comme chiffons ; les terres excavées et sédiments, en génie civil ou en aménagement ; les papiers cartons récupérés et triés ; les aménagements constitués de déblais de terres naturelles excavées et gérées au sein d'un grand projet d'aménagement ou d'infrastructure.

L’article L. 541-4-3 du code de l’environnement prévoit donc qu’un déchet cesse d’être un déchet après avoir été traité dans une installation de traitement et avoir été valorisé s’il répond à certaines conditions (notamment, si la substance ou l’objet respecte la législation et les normes applicables aux produits). Si les produits sortis du statut de déchet ne sont plus soumis à la législation sur les déchets, ils devront toutefois respecter les exigences fixées pour les produits, notamment les exigences fixées par le droit européen pour les produits et substances dangereuses et chimiques.

L’autorité compétente pour fixer les critères de sortie du statut de déchet est le ministre chargé de l’environnement. Le producteur doit constituer un dossier, qui indique que le déchet respecte bien les critères définis à l’article L. 541-4-3 du code de l’environnement et ceux fixés dans les règlements européens ou par arrêté et qu’il peut donc sortir de ce statut ([63]). Le producteur peut également demander au ministre chargé de l’environnement de fixer des critères spécifiques à un type de déchets, s’il n’en existe pas encore.

Jusqu’en 2021, Il existe plusieurs règlements européens sur des types de déchets spécifiques qui peuvent cesser de l’être : règlement (UE) n° 333/2011 du 31 mars 2011 établissant les critères permettant de déterminer à quel moment certains types de débris métalliques cessent d’être des déchets ; règlement (UE) n° 1179/2012 du 10 décembre 2012 établissant les critères permettant de déterminer à quel moment le calcin de verre cesse d’être un déchet ; règlement (UE) n° 715/2013 du 25 juillet 2013 établissant les critères permettant de déterminer à quel moment les débris de cuivre cessent d’être des déchets ; règlement (UE) n° 2019/1009 du 5 juin 2019 établissant les règles relatives à la mise à disposition sur le marché des fertilisants UE. le producteur ne pouvait être qu’une installation de traitement de déchets répondant à la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). L’article 115 de la loi du 10 février 2020 ([64]), dite loi « Agec », et le décret du 1er avril 2021 relatif à la sortie du statut de déchet ([65]) ont modifié les conditions de sortie explicite du statut de déchet, en autorisant la sortie de ce statut en dehors des installations classées pour la protection de l'environnement ou des installations, ouvrages, travaux ou activités (IOTA) – tout en prévoyant la possibilité, dans certains types d’installations ou pour certains flux de déchets, d’un contrôle par un tiers, le cas échéant accrédité. Un tel contrôle est mis en œuvre pour les déchets dangereux, les terres excavées ou les sédiments qui cessent d’être des déchets ([66]).

Ainsi, le terme d’« exploitant » d’une ICPE ou IOTA est remplacé par la notion de « producteur ou détenteur des déchets ». Depuis le 4 avril 2021 et sous réserve de remplir les autres conditions de l’article L. 541-3 du code de l’environnement, c’est donc tout producteur ou détenteur de déchets qui peut demander au ministre chargé de l’environnement que soient fixés les critères permettant que les déchets qu’il produit ou détient cessent d’avoir le statut de déchets.

b. La sortie implicite du statut de déchet

Sont ici concernés les procédés de production dans lesquels sont introduits, en tout ou partie, des déchets en substitution de matière première vierge. Il s’agit, de manière plus concrète, de produits qui ont été fabriquées totalement ou partiellement à partir de matière recyclée. La substance ou l’objet produit doit être similaire à la substance ou l’objet qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets dans le processus de production. Ainsi, la substance ou l’objet produit n’a pas le statut de déchet, même si certains éléments qui ont servi à sa fabrication avaient le statut de déchet.

La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a également reconnu la possibilité d’une sortie implicite du statut de déchet, ne nécessitant pas la fixation de critères réglementaires spécifiques ([67]). Plus précisément, elle a statué sur la nature de la matière fabriquée à partir de matière « dégradée », c’est-à-dire issue d’une opération de recyclage, et a conclu que la matière finalement obtenue n’était plus un déchet.

Cette jurisprudence a été retranscrite en droit interne dans un avis de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) destiné aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières, publié au Journal officiel du 13 janvier 2016. Il y est précisé que la situation de sortie implicite du statut de déchet, lorsque des déchets entrent dans un processus de fabrication, ne peut s’appliquer qu’aux installations classées pour la protection de l'environnement, qu'elles soient soumises à un régime d'autorisation, d'enregistrement ou de déclaration dont l'intitulé de la rubrique comprend les termes exacts « production de… », « fabrication de… », « préparation de… », « élaboration de… » ou « transformation de… » », c'est-à-dire des installations amenées à traiter ou valoriser les déchets entrant dans un processus de production. En d’autres termes, seules des ICPE, à l’exclusion des ICPE de traitement de déchets, peuvent utiliser des déchets dans un nouveau processus de production d’une substance ou d’un objet.

Comme plusieurs personnes auditionnées par la rapporteure l’ont souligné, une telle réglementation a l’avantage de garantir que l’incorporation de déchets est réalisée dans des installations contrôlées par les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal), selon les normes propres aux installations classées pour la protection de l'environnement et avec une garantie de traçabilité des déchets utilisés.

B. Des transferts transfrontaliers de déchets illicites pouvant faire l’objet de sanctions administratives et pénales

Les transferts transfrontaliers de déchets sont régulés depuis les années 1990 par le droit international et par le droit européen.

Une convention internationale a ainsi été signée en 1989 à Bâle pour encadrer le transport et le transfert de déchets dangereux entre les États ([68]). Les 188 États parties à la Convention se sont engagés à limiter à la source la production de tels déchets et à privilégier l’élimination « aussi près que possible de leur lieu de production ». Au-delà de ces engagements, l’objectif est de fixer des règles pour contrôler les déchets qui seraient transférés de pays développés vers des pays en développement qui ne disposent pas nécessairement des infrastructures pour valoriser ou éliminer ces déchets et peuvent subir, de ce fait, une pollution environnementale.

Ainsi, tout transfert de déchets vers un pays tiers doit être réalisé dans des conditions ne présentant aucun danger pour la santé humaine et l’environnement. Les États doivent prendre des mesures pour assurer un échange approprié d’informations et un contrôle effectif des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et d’autres déchets en provenance et à destination d’autres États. Le principe fondamental est celui d’un accord écrit du pays qui accepte le transfert de déchets sur son territoire.

En 2006, le Parlement européen et le Conseil ont adopté un règlement qui transpose la Convention de Bâle. Le règlement (CE) n° 1013/2006 du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets instaure un système de surveillance et de contrôle des mouvements de déchets vers ou en provenance de pays tiers et entre les États membres, par dérogation au principe de libre circulation des marchandises au sein de l’Union européenne ([69]). La règlementation définit deux types de régime en fonction du type de déchets et en fonction de la destination ou de la provenance.

La convention de Bâle et le règlement (CE) n° 1013/2006 précité ont également intégré les dispositions régissant le transfert de déchets entre pays de l’OCDE.

L’exportation, depuis l’Union européenne et vers des pays non membres de l’Union européenne ou de l’Association européenne de libre d’échange (AELE), de déchets devant être éliminés est interdite en vertu de l’article 34 du règlement.

Sont également interdits, conformément aux articles 36 à 38, les transferts de déchets destinés à être valorisés, de l’Union européenne vers des pays non membres de l’OCDE parties à la Convention de Bâle. En application de l’article 39, sont interdits l’importation ou l’exportation de tout déchet vers l’Antarctique. En application de l’article 40, le transfert de déchets vers les pays ou territoires d’outre-mer est interdit, sauf s’il s’agit de certains déchets non dangereux destinés à être valorisés.

Le règlement (CE) n° 1013/2006 précité soumet à une procédure de notification et de consentement écrit préalables les transferts à l’intérieur de l’Union européenne et de l’AELE, les exportations vers les pays tiers et les importations en provenance de pays tiers :

– de tous les déchets, qu’ils soient déchets dangereux ou non dangereux exportés vers d’autres États membres ou des pays de l’Association européenne de libre d’échange, dès lors qu’ils sont destinés à être éliminés ;

– des déchets dangereux au titre de la Convention de Bâle ou au titre du règlement lorsqu’ils sont destinés à être valorisés ;

– des déchets non dangereux dès lors qu’ils ne relèvent d’aucune classification au titre de la Convention de Bâle, y compris lorsqu’ils sont destinés à être valorisés.

Dans les autres cas, c’est-à-dire essentiellement pour les déchets non dangereux destinés à être valorisés, une simple procédure d’information est prévue. Le tableau ci-dessous, publié par le ministère de la transition écologique, expose les différents cas de figure prévus par le règlement (CE) n° 1013/2006 du 14 juin 2006.

Source : Ministère de la transition écologique

NB : L’annexe III du règlement (CE) n° 1013/2006 dresse la liste des déchets non dangereux (« liste verte ») et l’annexe IV celle des déchets dangereux (« liste orange »).

La section 4 du chapitre Ier du titre V du livre V du code de l’environnement précise les modalités de mise en œuvre du règlement européen, notamment en ce qui concerne les sanctions et les pouvoirs de l’administration en cas de transfert transfrontalier.

En effet, la réglementation ne permet pas d’éradiquer tout transfert illicite de déchets vers certains pays. Pour des raisons de protection de l’environnement et de santé publique, il est donc essentiel de contrôler la circulation de ces déchets et leur devenir. C’est pourquoi tant le droit européen que le droit français déterminent des sanctions en cas de non-respect des règles par les exportateurs de déchets, appelés « notifiants » par le droit européen.

L’article L. 541-41 du code de l’environnement institue le droit, pour l’autorité compétente, d’ordonner la reprise des déchets et leur traitement par le notifiant qui a procédé au transfert si celui-ci ne peut mener à son terme le transfert ou met en œuvre un transfert illicite au sens du règlement (CE) n° 1013/2006 précité.

L’article L. 541-42 prévoit, quant à lui, que l’autorité compétente peut activer la garantie financière que le notifiant responsable du transfert a dû constituer dans le cadre de la procédure de notification et conformément à l’article 6 du règlement européen, s’il ne s’est pas conformé à une mise en demeure prononcée sur le fondement du même article. Cet article instaure également un régime de sanction administrative pour les transferts non couverts par une garantie financière. L’amende est prononcée par le ministre chargé de l’environnement et son montant est au plus égal à trois fois la différence entre le montant de la garantie légalement prévue et le montant de la garantie réellement constituée. L’amende ne peut être prononcée que dans un délai d’un an au maximum suivant la réception, par l’autorité compétente, d’un certificat indiquant que l’opération de valorisation ou d’élimination a été menée à son terme.

L’article L. 541-46 du même code prévoit une sanction pénale de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende pour un ensemble de délits liés à une méconnaissance de la réglementation sur les déchets. Le 11° de cet article L. 541-46 détermine notamment tous les délits relatifs aux transferts transfrontaliers de déchets.

Par ailleurs, l’article L. 541-3 prévoit qu’une amende administrative d’un montant au plus égal à 15 000 euros peut être prononcée, assortie d’une mise en demeure, à l’encontre de tout producteur ou détenteur de déchets qui ne respecterait pas l’ensemble des obligations prévues par le chapitre Ier du titre IV relatif aux déchets du livre V du code de l’environnement, qui traite de la prévention et de la gestion des déchets.

En France, l’autorité compétente pour contrôler la notification des transferts transfrontaliers et, en conséquence, pour autoriser ces transferts est, depuis 2015, le pôle national des transferts transfrontaliers de déchets (PNTTD). Ce pôle doit essentiellement s’assurer que la notification qui permet de demander le transfert contient toutes les informations nécessaires, en informer le pays de destination et traiter la réponse reçue de ce pays.

Avant la fin de chaque année civile, les États membres de l’Union européenne doivent transmettre à la Commission européenne les quantités de déchets ayant fait l’objet d’une notification à l’importation et à l’exportation l’année précédente. Sur la base de ces informations, le ministère en charge de la transition écologique dresse le bilan des échanges transfrontaliers de déchets ayant fait l’objet d’une notification préalable. Pour l’année 2020, le bilan des importations est ainsi le suivant ([70]) :

Source : Données relatives aux échanges transfrontaliers de déchets faisant l’objet d’une notification préalable en 2020. https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/les-echanges-transfrontieres-de-dechets-faisant-lobjet-dune-notification-prealable-en-2020

II. Les dispositions du projet de loi initial

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, l’article 4 vise, d’une part, à consacrer au niveau législatif le principe de la sortie implicite du statut de déchet et, d’autre part, à rendre facultative la sortie explicite de ce statut, en la réservant à certains cas. Dans une perspective plus large, l’article 4 participe à la réduction de l’usage de matières premières vierges, dans un contexte de raréfaction de certaines ressources, et favorise le recours à des matières recyclées.

L’article 4 du projet de loi initial se propose de modifier la fin du I de l’article L. 541-4-3 du code de l’environnement. L’avant dernier alinéa du I dans la version en vigueur précise que « l’autorité administrative compétente définit des critères permettant de répondre aux conditions mentionnées au présent I. Ils comprennent le cas échéant des teneurs limites en substances polluantes et sont fixés en prenant en compte les effets nocifs des substances ou de l’objet sur l’environnement ».

La version proposée rappelle dans un premier temps que l’exploitant de l’installation de production est responsable des produits qu’il aurait soustraits au statut de déchet et donc du respect des conditions définies au même I. Il est ensuite précisé dans un second alinéa que l’autorité administrative compétente peut fixer à son initiative ou à la demande d’un ou de plusieurs exploitants des critères permettant de répondre aux conditions de sortie du statut de déchet en tenant compte des effets nocifs de la substance ou de l’objet sur l’environnement.

Selon l’étude d’impact jointe, ces deux alinéas traduisent la volonté que « l’instruction par les services de l’État de la sortie de statut de déchet devienne facultative, s’appliquant seulement dans certains cas (à l’initiative des services de l’État ou à la demande des opérateurs concernés). Dans les autres cas, les opérateurs souhaitant réaliser une sortie de statut de déchet pourront le faire directement, à condition de s’assurer et de pouvoir démontrer que les conditions de la directive transposées à l’article L. 541-4-3 sont bien vérifiées. »

Comme on peut le constater, les alinéas venant modifier le I de l’article L. 541-4-3 ne mentionne pas explicitement l’instruction des demandes de sortie du statut de déchet mais font état d’une faculté dont disposerait l’administration pour fixer des critères.

L’article 4 du projet de loi initial se propose, par ailleurs, d’introduire un nouvel article L. 541-4-5 dans le code de l’environnement, concernant les résidus de production au sein des plateformes industrielles. Ces résidus de production ne seraient pas considérés comme des déchets et leur producteur ne serait donc pas considéré comme un détenteur de déchets. Ces résidus pourraient être utilisés dans un processus de production au sein de la même plateforme industrielle, éventuellement par d’autres entreprises que celles dont ils proviennent, dès lors qu’ils ne présentent pas d’incidence globale nocive pour l’environnement ou pour la santé humaine. Cette disposition, comme le souligne l’étude d’impact annexée au projet de loi, poursuit l’objectif de la réutilisation de substances ou de matériaux dans une démarche d’économie circulaire et de réduction du recours à des matières premières vierges.

Cet article L. 541-4-5 introduit donc un régime spécifique pour les plateformes industrielles qui permettrait d’inciter les entreprises de ces plateformes à l’utilisation de certains produits ou certaines substances dans un circuit fermé, dans un souci de renforcement de l’économie circulaire.

Par ailleurs, plusieurs modifications sont apportées par le projet de loi au régime des sanctions administratives infligées en cas de transfert illégal de déchets entre États.

L’article 4 du projet de loi introduit ainsi un nouvel article L. 541-42-3 dans le code de l’environnement, prévoyant la possibilité, pour le ministre chargé de l’environnement, de prononcer une sanction administrative sous forme d’amende à l’encontre du notifiant de fait ou de droit si un transfert de déchets est effectué en méconnaissance des dispositions du règlement (CE) n° 013/2006 précité, indépendamment d’éventuelles sanctions pénales. Sept types de manquement sont distingués :

– le fait de procéder ou de faire procéder à un transfert de déchets s’il n’est pas accompagné des documents de notification ou de mouvement prévus à l’article 4 du règlement (CE) n° 1013/2006 précité ;

– le fait de procéder ou de faire procéder à un transfert de déchets d’un producteur vers un destinataire ou vers une installation de destination des déchets qui ne seraient pas ceux mentionnés dans les documents de notification ou de mouvement prévus à l’article 4 du règlement (CE) n° 1013/2006 précité ;

– le fait de procéder ou de faire procéder à un transfert de déchets d’une nature différente de celle mentionnée dans les documents ou dans des quantités significativement supérieures à celles indiquées ;

– le fait de procéder ou de faire procéder à un transfert de déchets dont la valorisation ou l’élimination seraient proscrits par la règlementation européenne ou internationale ;

– le fait d’exporter des déchets en méconnaissance des articles 34, 36, 39 et 40 du règlement (CE) n° 1013/2006 précité ;

– le fait d’importer des déchets en méconnaissance des articles 41 et 43 du même règlement ;

– le fait de procéder à un mélange de déchets au cours du transfert en méconnaissance de l’article 19 du règlement précité.

L’amende ne peut pas être infligée plus d’un an après le constat du manquement qui a rendu le transfert illicite. Son montant ne peut pas être plus de trois fois supérieur au coût du traitement des déchets transférés de manière illicite, le coût de référence correspondant à la valeur des tarifs forfaitaires de traitement des déchets servant au calcul des garanties financières des transferts transfrontaliers de déchets.

La création de ce régime d’amende administrative conduit à la modification de l’article L. 541-3 du code de l’environnement, dont les dispositions n’ont plus vocation à s’appliquer au transfert transfrontalier illégal de déchets.

La création de ce régime de sanction conduit également à la modification de l’article L. 541-42 du même code, qui n’a plus vocation à mentionner l’article L. 541-3. Ce dernier article exclut donc des sanctions qu’il prévoit à la fois les cas prévus à l’article L. 541-21-2-3 ([71]) et l’ensemble des cas prévus à la section 4 du chapitre Ier du titre IV du livre V, c’est-à-dire au transfert transfrontalier de déchets.

Enfin, le texte du projet de loi vise à corriger une erreur de référence à l’article L. 541-42-1 du code de l’environnement. Cet article indique, dans sa rédaction actuelle, que les dispositions des articles L. 121-1, L. 121-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s’appliquent pas aux décisions prises en application des articles L. 541-41 et L. 541-42 du code de l’environnement, à savoir dans le cadre des procédures de mise en demeure en cas de transfert transfrontalier illicite et de recours à la garantie financière. Les articles L. 121-2 et L. 121-2 sont incompatibles l’un avec l’autre : en effet, le second article prévoit les situations dans lesquelles le principe du contradictoire ne s’applique pas concernant des décisions individuelles prises en considération de la personne, tandis que l’article L. 121-2 pose le principe général d’une procédure contradictoire.

L’article L. 541-42-1 est donc réécrit par l’article 4 du projet de loi. Il introduit le respect d’une procédure écrite et orale contradictoire pour toutes les procédures et décisions mises en œuvre et prises sur le fondement des articles L. 541-41 (prescription de la reprise ou du traitement des déchets), L. 541-42 (mise en demeure, garantie financière ou assurance équivalente, consignation entre les mains d’un comptable public d’une somme répondant du montant des opérations à réaliser), L. 541-42-2 (sanctions administratives en cas de non-constitution d’une garantie financière) et L. 541-42-3 (nouveau régime de sanctions administratives en cas de transferts transfrontaliers illégaux). Les décisions ne peuvent intervenir qu’après que la personne concernée a été informée des faits qui lui sont reprochés et des sanctions encourues, ainsi que de la possibilité de présenter ses observations, écrites ou orales, dans un délai qui lui est précisé, le cas échéant assisté par un conseil ou représenté par un mandataire de son choix.

L’article L. 541-42-1 ne fait donc plus référence, dans la version initiale du projet de loi, aux articles mentionnés ci-dessus du code des relations entre le public et l’administration.

III. les modifications adoptées par le Sénat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a apporté plusieurs modifications à l’article 4 dont elle était saisie pour avis, qui ont été adoptées par la commission des affaires économiques.

En ce qui concerne les dispositions relatives à la sortie du statut de déchet, le Sénat a adopté plusieurs modifications qui ont eu pour effet de modifier la structure de l’article 4.

La première modification, dans l’ordre des alinéas, porte sur l’article L. 541-4-2. Comme mentionné ci-dessus, le chapitre Ier du titre IV du livre V du code de l’environnement comporte un article L. 541-4-2 qui définit ce qu’est un sous-produit. Cet article transpose l’article 5 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux déchets et abrogeant certaines directives. Les amendements identiques du rapporteur pour avis, de M. Cyril Pellevat et de Mme Marta de Cidrac, adoptés en commission, déplacent l’article L. 541-4-5 initialement créé à l’article L. 541-4-2 afin de rattacher les résidus de production des plateformes industrielles à la notion de sous-produit. Ainsi, les résidus de production des plateformes industrielles seraient présumés être des sous-produits et non des déchets, dès lors qu’ils respectent les conditions posées au I du même article L. 541-4-2, ce qui permettrait leur utilisation au sein de la plateforme.

Les modifications apportées au I de l’article L. 541-4-3 par le projet de loi initial ont été supprimées par un amendement du rapporteur pour avis et par deux amendements identiques de M. Cyril Pellevat et de Mme Marta de Cidrac, adoptés en commission. Les auteurs de ces amendements ont estimé que les modifications apportées n’étaient pas claires et ne permettaient pas nécessairement d’atteindre l’objectif que le Gouvernement indiquait vouloir poursuivre. Ainsi, dans le texte adopté par le Sénat, le I de l’article L. 541-4-3 n’est pas modifié. Il revient à l’autorité administrative compétente de fixer, à son initiative ou sur demande du producteur, des critères permettant de répondre aux conditions de sortie du statut de déchet, si de tels critères n’ont pas été fixés par la règlementation européenne. Le I de l’article L 541-4-3 demeure donc relatif à la sortie explicite du statut de déchet.

L’adoption de ces mêmes amendements a conduit à un ajout à l’article L. 541-4-3. Celui-ci est complété par une nouvelle subdivision permettant d’inscrire dans la loi le processus de sortie implicite du statut de déchet. Ainsi, une substance ou un objet fabriqué en tout ou partie à partir de déchets, utilisés en l’occurrence comme matière première dans un processus de production, peut sortir du statut de déchet dès lors que cette substance ou cet objet aurait été similaire à la substance ou à l’objet produit sans avoir recours à des déchets. Une telle disposition permet de fixer un cadre clair à tous les processus de production qui utilisent des déchets en substitution de matière première. Cette utilisation ne doit pas conduire à qualifier le produit fini de déchet, mais au contraire à le faire sortir de ce statut selon les règles de la sortie du statut de déchet. C’est pourquoi il est précisé que cette sortie a lieu dans les conditions fixées au I de l’article L. 541-4-3.

En séance publique, un amendement de M. Grémillet a été adopté. Celui-ci introduit un nouvel article L. 541-4-5 dans le code de l’environnement, qui crée un régime particulier pour les résidus de production qui ne seraient pas considérés comme des déchets sans toutefois être des sous-produits. Comme le précise cet article, ces résidus de production doivent être similaires à une « substance ou à un matériau qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets », ce qui est l’expression consacrée dans l’avis de la DGPR précité de 2016 et qui signifie similaire à la substance ou à un matériau vierge. L’article précise que l’exploitant de l’installation de production doit s’assurer du respect des conditions posées à l’article 6 de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 précitée, c’est-à-dire des conditions posées à l’article L. 541-4-3 sur la sortie du statut de déchet. La disposition permettrait de ne pas faire entrer dans le statut de déchet des substances, matériaux ou objets qui le seraient en application de la réglementation actuelle.

Au sein de la section relative aux transferts transfrontaliers de déchets et alors que le Gouvernement voulait corriger une erreur à l’article L. 541-42-1 du code de l’environnement, la modification proposée n’est pas apparue adaptée à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat. En effet, la procédure contradictoire s’appliquerait à toutes les procédures de contrôle des règles du transfert transfrontalier de déchets. L’amendement du rapporteur pour avis adopté en commission permet de laisser quasiment inchangé l’article L. 541-42-1 en ne faisant référence qu’à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, qui ne s’applique pas aux articles L. 541-41 et L. 541-42 du code de l’environnement, c’est-à-dire aux procédures de reprise et de traitement des déchets et de constitution de garanties financières. Le principe du contradictoire s’appliquerait dans la procédure conduisant le ministre chargé de l’environnement à prononcer des amendes administratives sur le fondement des articles L. 541-42-2 et L. 541-42-3 nouvellement créé.

Deux modifications ont été introduites par le Sénat au nouveau régime de sanction administrative prévu à l’article L. 541-42-3. Ces modifications portent sur le montant de l’amende administrative qui peut être prononcée par le ministre chargé de l’environnement. Son montant pourra être égal au plus à cinq fois le montant correspondant au coût de traitement des déchets concernés par le transfert illicite. La période au cours de laquelle l’amende pourra être infligée est portée d’un an à trois ans après la constatation du transfert illicite.

IV. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel CS1308 de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback.

Elle a également adopté l’amendement CS1353 de la rapporteure, modifiant la fin de l’alinéa 5 du présent article. Il est donc proposé d’indiquer que le producteur, au sein d’une plateforme industrielle, s’assure uniquement que le résidu de production présumé être un sous-produit ne présente pas d’incidence globale nocive pour l’environnement et la santé humaine.

En effet, en amont du dépôt du projet de loi, le Conseil d’État a analysé les conditions devant être vérifiées dans le cas des résidus de production des plateformes industrielles qui ne seraient plus des déchets. Compte tenu de l’usage certain de ces résidus et du fait de l’encadrement des plateformes industrielles au titre de la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, il a considéré que les quatre premières conditions relatives aux sous-produits déterminées par la directive-cadre sur les déchets de 2008 et mentionnées au I de l’article L. 541-4-2 du code de l’environnement étaient automatiquement remplies et qu’il n’était donc pas nécessaire que l’exploitant apporte une démonstration supplémentaire.

Ainsi, seule la dernière condition mentionnée au I de l’article L. 541-4-2, c'est-à-dire celle relative à l’absence d’incidence globale nocive pour l’environnement ou la santé humaine, doit impérativement être démontrée. C’est l’objectif poursuivi par cet amendement CS1353, qui ne vise pas à faire des sous-produits des plateformes industrielles une catégorie distincte de sous-produits.

Les amendements identiques CS271 de Mme Christelle Petex-Levet (LR) et plusieurs de ses collègues, CS580 de M. Thibaut Bazin (LR), CS842 de M. Stéphane Delautrette et l’ensemble des membres du groupe Socialistes et apparentés et CS1101 de Mme Anne-Laure Babault (MoDem) introduisent une obligation d’information pesant sur les plateformes industrielles qui utilisent des résidus de production dans les conditions définies au présent article. Ces plateformes devront informer annuellement l’autorité administrative des quantités de résidus de production produites et considérées comme des sous-produits et échangées entre les entreprises de la plateforme. Une telle disposition permettra notamment de pouvoir évaluer plus facilement l’intérêt du nouveau régime proposé par le présent projet de loi pour les résidus de production utilisés dans ces plateformes au cours des prochaines années.

L’amendement CS1365 de la rapporteure modifie l’article L. 541-4-3 du code de l’environnement en introduisant une disposition qui définit de nouveaux critères pour sortir du statut de déchet. Les résidus de production qui, s’ils sont utilisés dans un processus de production, sont similaires à des substances ou objets qui auraient produits sans avoir recours à des déchets, sortent du statut de déchet sans que le producteur ait à effectuer de démarche particulière, mais si et seulement s’il peut assurer avoir respecté les conditions définies au I de l’article L. 541-4-3 définissant les critères et conditions de sortie du statut de déchet. Cet amendement permet de reprendre, sur le fond, la disposition proposée par M. Daniel Grémillet en séance publique au Sénat, sans que lui soit consacré un article distinct dans le code de l’environnement.

Les amendements identiques CS768 de M. Stéphane Delautrette et l’ensemble des membres du groupe Socialistes et apparentés et CS1174 de M. Philippe Bolo (MoDem) et plusieurs de ses collègues, adoptés avec un avis défavorable de la rapporteure et du Gouvernement, introduisent un nouvel article dans le code de l’environnement, visant à interdire l’exportation de produits textiles d’habillement contenant de la fibre plastique dans tout pays dans lequel ils pourraient devenir des déchets. La difficulté de cette disposition réside dans l’interdiction très large qu’elle introduit, dans la mesure où elle concerne tous les produits textiles d’habillement contenant de la fibre de plastique neuf et pouvant être exportés depuis la France.

Enfin, la commission spéciale a adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure (CS1239, CS1236, CS1237 et CS1238).

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Article 4 bis (nouveau) Sanctions pénales en cas d’infraction à la législation sur les déchets

I. le droit en vigueur

Dans le chapitre Ier consacré à la prévention et à la gestion des déchets au sein du titre IV du livre V de la partie législative du code de l’environnement, l’article L. 541-46 prévoit des sanctions pénales pour des infractions définies au même article. Des sanctions pour les infractions à la législation sur les déchets existent depuis 1975 et la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux. Les dispositions ont été codifiées en 2000 dans le code de l’environnement et ont été complétées à plusieurs reprises.

Dans sa version actuellement en vigueur, l’article prévoit une peine de deux ans d’emprisonnement et une amende de 75 000 euros pour un certain nombre d’infractions. On trouve parmi ces infractions tout transfert transfrontalier illégal de déchets, mais aussi le non-respect des règles relatives à la déclaration et au transport de déchet déterminées par le code de l’environnement.

Ces sanctions sont alourdies si les infractions sont commises en bande organisée pour atteindre sept ans d’emprisonnement et 150 000 euros d'amende.

II. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS820 de M. Vincent Thiébaut (HOR) avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement

Cet amendement modifie le I de l’article L. 541-46 qui fixe actuellement la peine maximale et l’amende maximale pouvant être prononcées pour les différents types d’infraction prévus au 1° à 17° du I de l’article L 541-46 précité. La peine maximale proposée par l’amendement est de quatre ans d’emprisonnement et le montant de l’amende est fixé à 150 000 euros. Il s’agit d’un doublement par rapport au droit existant. Comme l’ont signalé les différents députés et le Gouvernement qui se sont exprimés en faveur de cet amendement, il est important de prévoir des sanctions dissuasives pour les contrevenants afin de réduire le nombre d’infractions qui sont souvent commises dans le cadre de trafics illégaux de déchets sur le territoire national ou au niveau international et peuvent porter de graves préjudices à l’environnement.

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Chapitre IV Réhabiliter les friches pour un usage industriel

Article 5 Faciliter les procédures existantes de cessation d’activité des installations classées pour la protection de l’environnement

L’article 5 du projet de loi prévoit une modification des règles relatives à la réhabilitation des friches industrielles. Il permet, de manière facultative, l'intervention de bureaux d'études certifiés pour attester de la mise en sécurité et de la réhabilitation des sites classés « installations classées pour la protection de l'environnement » (ICPE), pour les cessations d'activité notifiées avant le 1er juin 2022. Il étend le champ des opérations pouvant être prises en charge par un tiers demandeur, tout en précisant les obligations du dernier exploitant. Il permet au préfet de mettre en demeure un exploitant d'ICPE de mettre à l'arrêt une partie de l'installation qui n'a pas été exploitée durant trois années consécutives et de fixer un délai contraignant pour la remise en état du site.

Il prévoit, en outre, qu’un tiers demandeur puisse intervenir au moment de la notification de la cessation d'activité afin de prévenir la constitution de friches.

I. le droit en vigueur

A. Les obligations de mise en sécuritÉ et de rÉhabilitation du site pesant sur les ICPE cessant leur activité

1. Les installations classées pour la protection de l’environnement

Les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) sont des exploitations industrielles ou agricoles susceptibles de créer des risques pour les tiers et de provoquer des pollutions ou des nuisances vis-à-vis de l’environnement.

La réglementation applicable à ces installations classées relève du titre Ier du livre V du code de l’environnement. Les règles visent à prévenir les risques accidentels (explosion, incendie…) ou chroniques (exposition prolongée à une quantité de polluant), ainsi qu’à protéger l’environnement et à préserver la biodiversité.

Les activités relevant de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement sont énumérées dans une nomenclature comportant trois régimes de classement, selon l’importance des risques susceptibles d’être induits par l’installation concernée :

– une déclaration pour les activités les moins polluantes et les moins dangereuses ;

– un enregistrement pour des installations standardisées (stations-services, entrepôts, etc.), dont les risques sont connus et peuvent être encadrés par des prescriptions génériques ;

– une autorisation pour les installations présentant les risques et les impacts les plus importants. La demande d’autorisation environnementale comporte des études approfondies.

2. L’obligation de mise en sécurité et la réhabilitation lors de la cessation d’activité

Lors de la cessation d'activité d'un établissement relevant de la nomenclature des ICPE, l'exploitant est soumis à deux obligations : d’une part, la bonne mise en sécurité du site et, d’autre part, la réhabilitation du site pour permettre sa réutilisation.

La mise en sécurité vise à ce que le site ne porte pas atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement, c’est-à-dire la commodité du voisinage, la santé, la sécurité ou la salubrité publiques, l’agriculture, la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, l’utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, l’utilisation rationnelle de l'énergie, ainsi que la conservation des sites et monuments et des éléments du patrimoine archéologique. Conformément aux articles R. 512-39-1, R. 512-46-25 et R. 512-66-1 du code de l'environnement, la mise en sécurité doit intervenir au moment de l’arrêt définitif des installations.

La réhabilitation du site doit, quant à elle, permettre sa réutilisation en vue d’un autre usage. Elle doit également intervenir immédiatement.

3. Des obligations différenciées selon le régime de classement des ICPE

B. Des Évolutions législatives rÉcentes qui facilitent la réhabilitation des sites ICPE

1. L’intervention de tiers certifiés doit permettre d’attester de la bonne réalisation des obligations de mise en sécurité et de réhabilitation

L’article 57 de la loi n° 2020-1525 d'accélération et de simplification de l'action publique, dite loi « Asap », avait introduit de nouvelles obligations pour les exploitants d'installation classée pour la protection de l'environnement en matière de mise en sécurité et réhabilitation du site, pour les cessations d’activités notifiées à compter du 1er juin 2022.

L'exploitant est désormais tenu de faire intervenir des sociétés tierces qualifiées (bureaux d'études) certifiées pour attester de la mise en sécurité du site pour les ICPE soumises à autorisation et à enregistrement, ainsi que pour certaines catégories d'ICPE soumises à déclaration. Les bureaux d’études doivent également intervenir pour attester de la réhabilitation des sites des installations soumises à enregistrement ou à autorisation.

L’étude d’impact annexée au présent projet de loi estime que l'intervention d'un bureau d'études certifié assure la compatibilité de la présence d'une éventuelle pollution résiduelle avec les usages envisagés. L’action de l’administration est ainsi recentrée sur les cas complexes comme ceux nécessitant des discussions avec les différents acteurs sur l'usage futur du site.

Les cessations d'activité notifiées jusqu'au 31 mai 2022 doivent être réalisées selon les anciennes modalités et les cessations d'activité notifiées à compter du 1er juin 2022 se font selon les nouvelles modalités introduites par la loi « Asap ». Les deux procédures vont coexister un certain temps.

2. La procédure de tiers demandeur a favorisé la réhabilitation et la réutilisation des fonciers industriels

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « Alur », précisée par le décret n° 2015-1004 du 18 août 2015, a instauré des procédures de « tiers demandeur » et de changement d’usage.

Régie par l’article L. 512-21 du code de l’environnement, la procédure de tiers demandeur permet de transférer tout ou partie de la remise en état d'un site à un tiers, qui prend alors en charge les coûts de réhabilitation.

La procédure de tiers demandeur a deux objectifs :

– d’une part, limiter la crainte des industriels de voir leur responsabilité engagée si une pollution est découverte sur un site après sa vente. En effet, l’exploitant étant responsable pendant 30 ans des pollutions des sols après la notification de cessation de l’activité, certains industriels peuvent être tentés de conserver des fonciers non utilisés pendant une longue période. Dans le cadre de la procédure du tiers demandeur, ce tiers devient responsable vis-à-vis de l'administration en lieu et place du dernier exploitant ;

– d’autre part, permettre une réhabilitation plus rapide des espaces, puisque le nouvel aménageur assure directement des travaux adaptés à l’usage futur du site.

L’étude d’impact annexée au présent projet de loi indique que cette procédure a été mobilisée pour environ 140 dossiers de cessation d'activités depuis son entrée en vigueur en 2015, c'est-à-dire que 140 demandes d'accord préalables ont été déposées.

En cas de défaillance du tiers demandeur, le dernier exploitant demeure responsable de la réhabilitation du site.

3. Le préfet peut mettre en demeure un exploitant d’engager la procédure de l’arrêt définitif d’une ICPE

La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a prévu que, lorsqu'une installation classée pour la protection de l'environnement n'a pas été exploitée pendant trois années consécutives, le préfet peut mettre en demeure l'exploitant de procéder à sa mise à l'arrêt définitif (article L. 512-19 du code de l'environnement).

L'article 20 de la loi « Asap » donne au préfet la possibilité de fixer un délai contraignant pour la réhabilitation d'un site après cessation d'activité d'une installation classée, après consultation de l'exploitant (art. L. 512-22 du code de l'environnement).

En application de l’article R. 512-75-1 du même code, l'arrêt définitif qui marque l'obligation pour un exploitant de déclencher une notification de cessation d'activités est acquis soit en raison de l'arrêt total de l'activité classée concernée, soit du seul fait de la réduction de l'activité en-dessous du seuil d'entrée dans la nomenclature des installations classées.

La procédure de mise en demeure, qui ne peut concerner que l’ensemble d’un site industriel, est aujourd’hui peu utilisée. Il ressort des auditions menées que certaines entreprises tendent à maintenir une activité minimale sur une partie du terrain concerné afin d’éviter toute mise en demeure préfectorale.

II. le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

1. L’extension optionnelle du recours aux bureaux d’études pour les cessations d’activité intervenues avant le 1er juin 2022

Aujourd’hui, le recours à un bureau d’études pour la certification de la bonne réalisation des opérations de mise en sécurité et de réhabilitation du site après cessation d’activité, n’est possible que pour les notifications intervenues après le 1er juin 2022.

L’article 5 du présent projet de loi prévoit que les exploitants d'installations classées soumises à autorisation ou à enregistrement et dont la cessation d'activité a été notifiée à l'administration avant le 1er juin 2022 pourront bénéficier, de manière optionnelle, des attestations des bureaux d’études. Ce recours ne concernerait que le volet « Réhabilitation » et ne serait accessible qu’après la mise en sécurité des sites. Cette dérogation serait ouverte jusqu’au 1er janvier 2026.

L’article 5 prévoit ainsi de compléter les articles L. 512-6-1 (régime d’autorisation) et L 512-7-6 (régime d’enregistrement) du code de l’environnement par un nouvel alinéa encadrant cette procédure.

2. L’extension de la procédure du tiers demandeur à la mise en sécurité du site

Aujourd’hui, le tiers demandeur ne peut procéder qu’à la réhabilitation du site : la mise en sécurité du site incombe nécessairement au dernier exploitant de l’installation classée.

L’article 5 du projet de loi prévoit que le tiers demandeur puisse procéder à la mise en sécurité, en sus de la réhabilitation du site. Par cohérence, le présent article prévoit que le montant des garanties financières exigées du tiers demandeur doit couvrir à la fois les travaux de réhabilitation prévus, comme actuellement, et les travaux de mise en sécurité qui pourraient lui incomber, dans le cas où il en prend effectivement la charge.

Le présent article modifie par ailleurs le VII de l’article L. 512-21 du code de l’environnement. Désormais, en cas de défaillance du tiers demandeur et d'impossibilité de mobiliser les garanties financières constituées par ce dernier, la responsabilité résiduelle du dernier exploitant concerne uniquement la mise en sécurité du site de l’installation concernée. Cette évolution doit faciliter le recours à la procédure du tiers demandeur.

3. La possibilité de déclencher la procédure de mise en arrêt pour une partie de site inutilisée

Aujourd’hui, le pouvoir du préfet de mettre en demeure un exploitant d'engager la procédure d'arrêt définitif d'une installation classée pour la protection de l'environnement ne répondant plus aux critères d'activité pertinents ne concerne que des sites dans leur intégralité.

L’article 5 du projet de loi élargit le cadre du déclenchement de la notification de la cessation d'activité en prévoyant que le préfet peut mettre en demeure l’exploitant pour une partie d’installation située sur un terrain.

Comme le préfet peut déjà le faire lorsque l'ensemble d'une installation est mis à l'arrêt, l’article 5 prévoit également que le préfet peut fixer un délai contraignant pour la réhabilitation du site pour une telle partie d'installation.

B. Les modifications apportÉes par le sÉnat

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a modifié l’article 5 en adoptant deux amendements favorisant la mobilisation rapide des friches industrielles.

● L’amendement COM-323 du rapporteur Laurent Somon modifie les quatrièmes alinéas des articles L. 512-6-1 et L. 512-7-6 du code de l’environnement. La disposition introduite vise à ce que, en cas de désaccord entre l’exploitant et la personne publique compétente en matière d’urbanisme, le préfet ne puisse pas prescrire une remise en état « maximaliste » du site. Cette mesure vise à ne pas décourager les implantations industrielles sur des terrains déjà dévolus à l'industrie. Si un changement d'usage du terrain en question est prévu, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale peut prescrire des obligations de remise en état plus contraignantes, en fonction de cet usage prévu.

● L’amendement COM-324 du rapporteur Laurent Somon complète la procédure de tiers demandeur via une modification de l’article L. 512-21 du code de l’environnement. Le tiers demandeur peut obtenir l’autorisation préfectorale requise et intervenir sur le site avant même la cessation d’activité. Cette mesure vise à réduire le temps de latence entre la cessation d’activité et la reprise par le nouvel exploitant.

2. L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté l’amendement n° 407 du rapporteur Laurent Somon lors de l’examen en séance publique, avec un avis favorable du Gouvernement. Cet amendement de précision juridique apporte une meilleure qualification des prescriptions de remise en état des sites.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté plusieurs amendements :

– L’amendement CS567 de M. Sébastien Jumel (Gauche démocrate et républicaines – Nupes), qui supprime les alinéas 3 et 7 de l’article 5 introduits par le Sénat. Cet amendement avait reçu un avis favorable de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback et du Gouvernement, qui ont estimé que le droit applicable était suffisant.

– Les amendements identiques CS1393 de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback, CS724 de M. Hadrien Ghomi (Renaissance) et CS1171 de M. Frédéric Zgainski (Démocrate), qui avaient reçu un avis favorable du Gouvernement. Ces amendements modifient la procédure de tiers demandeur en permettant à ce tiers de demander au préfet la possibilité de se substituer à l’exploitant dès la notification de cessation d’activité réalisée. La nouvelle rédaction introduit ainsi une précision temporelle sur la procédure de tiers demandeur.

– Les amendements rédactionnels de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback CS1349, CS1350 et CS1351.

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Article 5 bis AA Extension du dispositif Attes-Alur aux installations classées non régulièrement réhabilitées

Introduit par l’Assemblée nationale, l’article 5 bis AA rend obligatoire la délivrance d’attestations dans les demandes de permis de construire ou de permis d’aménager pour tous les projets se faisant sur des terrains ayant accueilli des installations classées pour la protection de l'environnement, que ces installations aient été régulièrement réhabilitées ou non.

La commission spéciale a adopté un amendement CS124 de Mme Pascale Boyer (Renaissance), modifié par l’adoption du sous-amendement CS1428 du Gouvernement. L’amendement CS124 avait reçu un avis favorable de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback et du Gouvernement.

I. Le droit en vigueur

Depuis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « Alur », les articles L. 556-1 et L. 556-2 du code de l’environnement prévoient la délivrance d’une attestation dite « Attes-Alur » visant à se prémunir des pollutions des sols les plus anciennes. Lorsqu’un site est identifié comme ayant eu des usages à fort risque de pollution par le passé, le maître d’ouvrage doit joindre une attestation à la demande de permis de construire ou d’aménager. L’attestation garantit la compatibilité entre l’état des sols et l’usage futur du site. Pour obtenir l’attestation, le maitre d’ouvrage fait appel à un bureau d’étude certifié dans le domaine des sites et des sols pollués. Ce prestataire mène une étude des sols destinée à déceler les traces de pollution et établit les préconisations nécessaires à la validation du projet. Il s’assure ensuite que les recommandations de cette étude ont été suivies dans la conception du projet de construction ou d’aménagement.

Aujourd’hui, les attestations Attes-Alur ne concernent que les terrains en secteur d’information sur les sols ([72]) et les terrains ayant accueilli des installations classées régulièrement réhabilitées. Or, de nombreux projets se font aujourd’hui sur des terrains ayant accueilli des installations non régulièrement réhabilitées.

II. les travaux de la commission spéciale

Estimant qu’il était préférable d’encadrer tous les projets de construction et d’aménagement sur les terrains ayant accueilli des installations classées, particulièrement si elles n’ont pas été régulièrement réhabilitées, la commission spéciale a jugé nécessaire l’élargissement du champ du dispositif « Attes-Alur ». Elle a donc adopté un amendement CS124 de Mme Pascale Boyer (Renaissance), modifié par l’adoption du sous-amendement CS1428 du Gouvernement. L’amendement CS124 avait reçu des avis favorables de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback et du Gouvernement.

Le nouvel article 5 bis AA du projet de loi modifie l’article L. 556-1 du code de l’environnement en introduisant un nouvel alinéa précisant que le dispositif « Attes-Alur » s’applique dans le cas où le maître d’ouvrage à l’initiative d’un projet de construction ou d’aménagement sur un terrain ayant accueilli une installation classée, ne dispose pas d’élément montrant que l’installation classée a été régulièrement réhabilitée. Cette disposition, applicable pour tous les permis de construire et permis d’aménager dont la demande est déposée à compter du 1er juillet 2024, devrait faciliter, sécuriser et accélérer le travail d’instruction des autorisations d’urbanisme.

L’article 5 bis AA du projet de loi rend ainsi obligatoire la délivrance d’attestations dans les demandes de permis de construire ou de permis d’aménager pour tous les projets se faisant sur des terrains ayant accueilli des installations classées pour la protection de l'environnement, que ces installations aient été régulièrement réhabilitées ou non.

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Article 5 bis A (supprimé) Rapport sur les moyens nécessaires à la requalification des friches de plus de dix ans

Introduit par le Sénat, l’article 5 bis A prévoyait la remise d’un rapport relatif aux moyens nécessaires à la requalification des friches de plus de dix ans en vue de leur réindustrialisation.

I. Le dispositif proposé

Introduit par le Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement n° 247 de Mme Cécile Cukierman (Communiste républicain citoyen et écologiste) lors de l’examen du texte en séance publique, l’article 5 bis A prévoit la rédaction d’un rapport relatif aux moyens nécessaires à la requalification des friches de plus de dix ans.

La notion de friche a été précisée en droit par l’article 222 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience ». L’article L. 111-26 du code de l’urbanisme définit ainsi les friches comme « tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables ».

La requalification des friches doit permettre la réindustrialisation de ces espaces ainsi que le respect des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols inscrits dans la loi du 22 août 2021 précitée, à savoir l’absence de toute artificialisation nette en 2050.

Aujourd’hui, l’identification des friches peut se révéler complexe dans la mesure où il n’en existe pas d’inventaire pleinement exhaustif. L’outil « Cartofriches » du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) identifie près de 8 300 friches sur l’ensemble du territoire, à partir des appels à projets du fonds Friches, des remontées des utilisateurs et des bases de données nationales recensant les sites potentiellement pollués et les anciens sites industriels (Basias et Basols).

Cet amendement avait reçu un avis favorable du rapporteur Laurent Somon, qui a estimé que la gestion des anciennes friches pose de véritables problèmes aux communes dans la mesure où l’exploitant a souvent disparu et que les coûts de dépollution peuvent se révéler importants.

L’amendement avait néanmoins reçu un avis défavorable du Gouvernement, qui l’estimait déjà satisfait dans la mesure où une mission, attendue pour le mois de juillet, doit identifier les terrains disponibles pour les industriels.

II. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté les amendements de suppression CS675 du Gouvernement et CS742 de M. Henri Alfandari (Horizons et apparentés), qui avaient reçus un avis favorable de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback.

Le Gouvernement et la rapporteure ont rappelé qu’ils partageaient la nécessité d’accélérer la réhabilitation des friches industrielles. Ils ont toutefois estimé que la rédaction d’un nouveau rapport n’était pas nécessaire, du fait de la remise du rapport Mouchel-Blaisot sur la mobilisation du foncier industriel au cours du mois de juillet 2023.

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Article 5 bis Visée industrielle de l’expropriation pour état d’abandon manifeste

Introduit par le Sénat, l’article 5 bis établit que la procédure de déclaration d’état d’abandon manifeste peut être justifiée par le souhait d’une implantation industrielle.

I. le droit en vigueur

A. La procédure de déclaration d’abandon manifeste permet aux communes d’acquerir des biens qui ne sont manifestement plus entretenus

La procédure de « déclaration d’état d’abandon manifeste » est définie aux articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales. Elle permet à une commune d’acquérir des terrains ou immeubles via une procédure d'expropriation, lorsqu'ils ne sont « manifestement plus entretenus » (article L. 2243-1 du même code).

À l’issue de l’annonce, par la commune, de son souhait de déclarer la parcelle en état d’abandon et d’une phase de recherche du propriétaire, le conseil municipal peut déclarer une parcelle en état d’abandon manifeste et ainsi engager une expropriation, conformément aux conditions prévues à l’article L. 2243-4 du même code.

B. Des conditions d’expropriation limitées

L’article L. 2243-3 du code général des collectivités territoriales précise les conditions limitatives en vertu desquelles le conseil municipal peut mettre en œuvre la déclaration d’état d’abandon manifeste. Cette procédure ne peut avoir lieu qu’en vue « soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement, soit de la création de réserves foncières permettant la réalisation de telles opérations ».

II. Le dispositif proposé

Créé par l’adoption d’un amendement COM-320 du rapporteur Laurent Somon en commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, l’article 5 bis donne la possibilité aux collectivités de mobiliser plus largement la procédure de déclaration d'état d'abandon. Il introduit ainsi une précision à l’article L. 2243-3 du code général des collectivités territoriales, indiquant que les opérations d’aménagement justifiant la procédure d’expropriation pour abandon manifeste peuvent être mise en œuvre « y compris, le cas échéant, en vue de l’implantation d’installations industrielles ».

Cette précision devrait favoriser la réinstallation d’industries sur des friches industrielles constituées.

Le Sénat n’a pas modifié l’article 5 bis en séance publique.

III. les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’article 5 bis sans modification.

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Article 5 ter Prise en compte des friches dans les orientations du SCoT

Introduit par le Sénat, l’article 5 ter vise à garantir la prise en compte des friches dans les orientations du SCoT.

I. le droit en vigueur

A. L’absence de prise en compte obligatoire des friches dans les SCoT

1. Les schémas de cohérence territoriale, instruments de planification

Les schémas de cohérence territoriale (SCoT), créés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite loi « SRU », et récemment modifiés par l’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des SCoT, sont définis par les articles L. 141-1 et suivants du code de l’urbanisme.

Ce document de planification urbaine détermine à l'échelle d’un bassin de vie, d’un bassin d’emploi ou d’une aire urbaine, un projet territorial à long terme (environ vingt ans). Il vise à mettre en cohérence l’ensemble des politiques publiques sur le territoire couvert en matière d’urbanisme, d’habitat, de mobilités, d'équipements commerciaux, d’agriculture et d’environnement.

Un SCoT comprend :

– un projet d’aménagement stratégique (PAS), qui définit les objectifs de développement et d’aménagement du territoire à un horizon de vingt ans sur la base d’un diagnostic territorial (article L. 141-3) ;

– un document d'orientation et d’objectifs (DOO), qui fixe des orientations générales pour parvenir à un développement équilibré du territoire concernant trois volets thématiques : les activités économiques, agricoles, commerciales et logistiques ; l’offre de logement et d’habitat, de services et de mobilités ; la transition écologique et énergétique (articles L. 141-4 à L. 141-14) ;

– des annexes, qui comprennent notamment une évaluation environnementale (articles L. 141-15 à L. 141-19).

Le SCoT est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte composé des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma. L’établissement public ou le syndicat mixte est également chargé de l’approbation, du suivi et de la révision du SCoT. Les services de l’État, le département et la région sont associés à l’élaboration du SCoT.

2. Les SCoT, outils de lutte contre l’artificialisation des sols

Les SCoT proposent plusieurs outils d’information, de diagnostic et d’action en faveur de la gestion économe de l’espace et de la lutte contre l’artificialisation des sols.

Le PAS fixe ainsi, par tranches de dix ans, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation des sols. Ces objectifs sont déclinés dans le DOO, qui établit des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain par secteur géographique. Ce document détermine les conditions d’implantation des constructions commerciales et logistiques en fonction de leur surface et de leur impact sur l’artificialisation des sols via, notamment, l’utilisation prioritaire des surfaces vacantes.

Les SCoT n'ont toutefois, à ce jour, aucune obligation de prendre en compte spécifiquement les friches.

B. D’autres documents d’urbanisme prennent en compte les friches

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a introduit, dans les plans locaux d'urbanisme (PLU), la fixation d'objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Elle prévoit également, à l’article L. 151-5 du code de l'urbanisme, que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU doit tenir compte, s'il prévoit l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, de la « capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés existants ».

La loi du 22 août 2021 précitée a introduit des dispositions analogues pour les cartes communales à l’article L. 161-3 du même code.

À l’échelon régional, le décret n° 2022-762 du 29 avril 2022 ([73]) intègre dans les rapports d'objectifs des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), le potentiel de réhabilitation des friches, dans le cadre de la territorialisation des objectifs de réduction de l’artificialisation du territoire.

II. le dispositif proposé

Le Sénat a adopté en commission de l’aménagement du territoire et du développement durable un amendement COM-321 du rapporteur Laurent Somon, qui intègre les friches existantes dans le SCoT.

L’article 5 ter prévoit que les friches sont prises en compte à la fois dans le projet d’aménagement stratégique du SCoT, via un complément de l’article L. 1413 du code de l’urbanisme, et dans le volet du document d’orientation et d’objectifs consacré au développement économique, via la modification de l’article L. 141-6 du même code.

Le Sénat n’a pas modifié l’article 5 ter en séance publique.

III. les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’article 5 ter sans modification.

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Article 6 Sécuriser les financements relatifs à la mise en sécurité des sites en cas d’exploitation illégale ou de liquidation judiciaire

I. le DROIT EN VIGUEUR

A. Le dispositif de garanties financières obligatoires pour assurer la mise en sécurité de certaines installations classées est rarement mis en œuvre

En application de l’article L. 516-1 et du 5° de l’article R. 516-1 du code de l’environnement, certains installations susceptibles, en raison de la nature et de la quantité des produits et déchets détenus, d’être à l’origine de pollutions importantes des sols ou des eaux et dont la liste a été fixée par arrêté ([74]), ont l’obligation de constituer des garanties financières préalablement à leur mise en activité.

Ces garanties financières sont destinées à assurer, lors de la cessation d’activité et en cas de défaillance de l’exploitant, la surveillance du site et le maintien en sécurité de l’installation, ainsi que les interventions éventuelles en cas d’accident avant ou après la fermeture (article L. 516-1). Ce champ d’application a été étendu aux opérations de réhabilitation après fermeture par l’article 223 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience ».

Telle que définie au IV de l’article R. 512-75-1 du code de l’environnement, la mise en sécurité concerne :

- l'évacuation des produits dangereux et la gestion des déchets présents ;

- les interdictions ou limitations d’accès ;

- la suppression des risques d’incendie et d’explosion ;

- la surveillance des effets de l'installation sur son environnement.

Les garanties financières peuvent être constituées auprès d’un organisme privé, qui délivre alors un acte de cautionnement, ou par consignation auprès de la Caisse des dépôts et consignations (article R. 516-2).

La réglementation européenne n'impose pas la constitution de garanties financières pour d’autres installations que celles classées « Seveso ». Cependant, dans un rapport de juillet 2021 portant sur l’application du principe « pollueur-payeur », la Cour des comptes européenne recommandait à la Commission d’examiner, d’ici 2025, la possibilité de modifier la législation pour rendre obligatoire le recours, par les exploitants, à des garanties financières couvrant les risques environnementaux ([75]), comme le droit français en vigueur le prévoit.

L’étude d’impact du présent projet de loi souligne toutefois les faiblesses opérationnelles du dispositif.

À la fin de l’année 2022, 1 193 installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) étaient soumises à l'obligation de constituer des garanties financières au titre du 5° de l’article R. 516-2 pour un montant total, prescrit depuis 2012 par arrêtés préfectoraux, supérieur à 890 millions d’euros ([76]).

Toutefois, en dix ans, seules dix garanties financières obligatoires ont été effectivement appelées. Cinq ont été infructueuses et cinq auront permis de collecter un million d’euros. À titre de comparaison, l’Agence de la transition écologique (Ademe) a réalisé 338 interventions pour un budget global de 136 millions d'euros au cours des dix dernières années, au titre de sa mission de mise en sécurité des sites d’exploitants défaillants. Il est toutefois à noter que le périmètre d’intervention de l’Ademe diffère de la liste des installations soumises à l’obligation de constitution de garanties financières.

Par ailleurs et d’après les services ministériels auditionnés, les exploitants rencontreraient des difficultés à constituer ces garanties financières en raison d’un coût important, estimé à 20 millions d’euros par an. De ce fait, en pratique, les autorités administratives parviennent rarement à mobiliser les fonds auprès des organismes de caution en cas de besoin ; et les fonds versés par les industriels bénéficient quasi-exclusivement au secteur des assurances.

B. La mise en demeure et les sanctions administratives applicables en cas d’exploitation illégale d’un site

Les articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l’environnement prévoient une procédure de mise en demeure et les sanctions administratives applicables en cas d’exploitation illégale d’un site industriel. Plus précisément, l’article L. 171-7 vise les cas d’exploitation sans titre – c’est-à-dire le cas d’une installation qui n’aurait pas reçu l’autorisation, l’enregistrement, l’agrément, l’homologation ou la certification dans les conditions prévues par le code de l’environnement – et l’article L. 171-8 concerne les cas d’exploitation dont le fonctionnement n’est pas conforme aux dispositions légales et réglementaires en vigueur. Ces dispositions ne concernent pas uniquement les installations classées pour la protection de l’environnement : elles s’appliquent plus généralement aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités soumis aux prescriptions du code de l’environnement.

L’article L. 171-7 du même code prévoit que le préfet met en demeure, par arrêté, l’exploitant fautif de régulariser sa situation dans un délai n’excédant pas un an. Il peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement de l’exploitation et édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne (alinéas 2 et 3).

Sans attendre l’aboutissement de la procédure de mise en demeure, à tout moment et afin de garantir la complète exécution des mesures prescrites, l’autorité administrative peut ordonner une astreinte journalière (au plus égale à 1 500 euros en application du 1° du I de l’article L. 171-1) et l'exécution d’office, aux frais de la personne mise en demeure, des mesures conservatoires ou de suspension prises (2° du II de l’article L. 171-2).

Enfin, le II du même article prévoit qu’en cas de non-respect de la mise en demeure à l’expiration du délai imparti, l’autorité administrative peut ordonner la cessation des activités.

Dans les cas de fonctionnement illégal d’un site, l’article L. 171-8 du code de l'environnement prévoit également une procédure de mise en demeure, suivie de sanctions administratives en cas de non-respect de la mise en demeure à l’expiration du délai imparti. Ces sanctions concernent :

– l’obligation de consigner auprès d’un comptable public une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser ;

– l’exécution d’office des mesures prescrites, aux frais de la personne mise en demeure, les sommes consignées étant utilisées pour régler les dépenses ainsi engagées ;

– la suspension du fonctionnement du site ;

– le paiement d’une amende administrative au plus égale à 15 000 euros et d’une astreinte journalière au plus égale à 1 500 euros.

II. Le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

1. La suppression des garanties financières obligatoires pour les installations les plus polluantes

L’étude d’impact du présent projet de loi souligne le faible recours aux garanties financières constituées par les installations présentant des risques importants de pollution ou d’accident, en application de l’article L. 516-1 du code de l’environnement.

En conséquence, l’article 6 du projet de loi initial supprime cette obligation pour ces installations et la restreint à deux catégories particulières :

– les installations dans lesquelles des substances, préparations ou mélanges dangereux sont présents dans des quantités telles qu’ils engendrent des dangers particulièrement pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l’environnement, mentionnés à l’article L. 515-36 et précisés aux articles R. 511-10 à R. 511-12 ;

– les sites de stockage géologique du dioxyde de carbone, mentionnés à l’article L. 229-32 du même code.

Le champ ainsi réduit satisfait les obligations de garanties financières fixées en droit européen.

En contrepartie, l’article 6 prévoit plusieurs dispositions visant à sécuriser le financement des opérations de mise en sécurité des sites en situation d’exploitation illégale ou de liquidation judiciaire de l’exploitant.

2. Le renforcement des sanctions administratives applicables en cas d’exploitation illégale d’un site

Le 1° du I de l’article 6 renforce le régime des sanctions administratives prévues à l’article L. 171-7 du code de l’environnement en cas d’exploitation sans titre d’un site. Il prévoit que l’autorité administrative peut :

– ordonner le paiement d’une amende au plus égale à 15 000 euros, sans mise en demeure préalable ;

– ordonner à tout moment – c'est-à-dire sans attendre l’aboutissement de la procédure de mise en demeure – le paiement d’une amende également plafonnée à 15 000 euros, afin de garantir la complète exécution des mesures conservatoires prises. Au même titre que l’astreinte prévue au 1° du I, cette amende doit être proportionnée à la gravité des manquements constatés ;

– obliger l’intéressé à s’acquitter entre les mains d’un comptable public du paiement d’une somme correspondant au montant des travaux ou des opérations à réaliser. Les sommes consignées sont utilisées pour régler les dépenses engagées dans le cadre de l’exécution d'office des mesures conservatoires prescrites.

Le 2° du I de l’article 6 précise, à l’article L. 171-8, qu’en cas de non-respect de la mise en demeure et à l’expiration du délai imparti, la somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser est recouvrée par le comptable public.

3. L’inscription des dépenses de mise en sécurité des installations classées parmi les créances à payer à échéance en cas de liquidation judiciaire

L’article L. 641-13 du code de commerce fixe la liste des créances nées régulièrement après le jugement qui ouvre ou prononce la liquidation judiciaire. Le 1° du II de l’article 6 du présent projet de loi introduit à cet article les « dépenses nées pour assurer la mise en sécurité » des installations classées parmi les créances à payer à échéance en cas de liquidation judiciaire.

L’article L. 643-8 du code de commerce fixe l’ordre de paiement des créances privilégiées, c’est-à-dire l’ordre dans lequel les créanciers sont payés en cas de liquidation judiciaire. Le 2° du II de l’article 6 codifie à cet article le privilège :

– des créances nées régulièrement après le jugement ouvrant ou prononçant la liquidation pour assurer la mise en sécurité des installations classées pour la protection de l'environnement ;

– des créances résultant d’un arrêté de consignation des sommes correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser pour résorber une situation d’exploitation illégale, pris en application de l’article L. 171-8 du code de l’environnement tel que modifié par le présent article.

Le privilège de ces créances est inscrit au sixième rang et prime ainsi les créances situées aux 7° à 16 du même article – notamment, le régime de garantie des salaires (AGS), les hypothèques, gages et nantissements constitués au bénéfice des créanciers, ainsi que les créances soumises au privilège du Trésor établi à l’article 1920 du code général des impôts.

D’après l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, l’article 6 vise ainsi à « sécuriser » les sommes destinées à la mise en sécurité de sites exploités à titre illégal ou dont l’exploitant est en situation de liquidation judiciaire. Les dispositions introduites par le présent projet de loi ont ainsi vocation à « limiter l’apparition de friches industrielles potentiellement polluées dans les territoires. » ([77])

B. les modifications apportÉes par le Sénat

1. L’examen en commission

La commission des affaires économiques du Sénat a supprimé l’alinéa 12 de l'article 6 du présent projet de loi et ainsi rétabli le dispositif de garanties financières obligatoires pour les installations classées les plus polluantes au motif que celui-ci, malgré ses faiblesses, permet une analyse des risques et une sécurisation minimale des coûts de mise en sécurité et de réhabilitation pour les pouvoirs publics.

Les nouvelles dispositions introduites à l’article 6 concernent par ailleurs uniquement les sites en situation d’exploitation illégale ou de liquidation judiciaire. À ce titre, elles ont été estimées insuffisantes pour remplacer le mécanisme des garanties financières obligatoires.

La commission des affaires économiques du Sénat a également adopté un amendement du rapporteur Laurent Somon, visant à préciser que la consignation des sommes correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser pour satisfaire la mise en demeure prévue aux articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l’environnement, se fait auprès de la Caisse des dépôts et consignations et selon des modalités d’utilisation fixées par décret en Conseil d’État.

2. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement qui relève les plafonds de l’amende et de l’astreinte prévues aux articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l’environnement en cas d’exploitation illégale d’un site. Le plafond de l’amende a ainsi été porté à 45 000 euros et celui de l’astreinte journalière à 4 500 euros.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté les amendements identiques CS1307 de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback, CS671 du Gouvernement, CS1196 de Mme Laurence Heydel Grillère (Renaissance) et CS322 de Mme Danielle Brulebois (Renaissance), qui rétablissent la suppression des garanties financières obligatoires pour les installations classées les plus polluantes à l’alinéa 19 de l’article 6, tel que rédigé dans le projet de loi initial.

La commission spéciale a également adopté plusieurs amendements rédactionnels de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback, qui opèrent des coordinations juridiques aux articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l’environnement et à l’article L. 644-4 du code de commerce.

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Article 7 Remplacement des sites naturels de compensation par des sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation

I. le DROIT EN VIGUEUR

A. L’obligation de mesures de compensation dans le cadre de la séquence « Éviter, rÉduire, compenser »

Introduite en droit français par la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC) est précisée et renforcée par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, dite loi « Biodiversité », aux articles L. 110-1 et L. 163-1 du code de l’environnement.

Le 2° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement définit un principe d’action préventive et de correction impliquant d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées. Autrement dit, la compensation doit intervenir en dernier recours, lorsque les atteintes à la biodiversité ne peuvent être évitées ni réduites.

L’article L. 163-1 du code de l’environnement impose la mise en œuvre de mesures de compensation des atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d’un projet de travaux, d’ouvrage ou d’activités ou l’exécution d’un plan, d’un schéma, d’un programme ou d’un document de planification. Dans le respect du principe ERC, ces mesures « ne peuvent pas se substituer aux mesures d’évitement et de réduction. Si les atteintes liées au projet ne peuvent être évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci [ne peut être] autorisé en l’état ».

Ces mesures de compensation obligatoires doivent :

– respecter un principe d’équivalence écologique entre les gains écologiques générés par les mesures de compensation et les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité (alinéa 1) ;

– viser « un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité » (alinéa 2) ;

– se traduire par une obligation de résultat et être effectives pendant toute la durée des atteintes à la biodiversité (alinéa 2) ;

– être mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou, en tout état de cause, à proximité de celui-ci de manière à compenser ses fonctionnalités propres (alinéa 6).

La mise en œuvre de la compensation suppose ainsi une identification précise de l'état initial des milieux (habitats naturels, espèces, etc.) et de son fonctionnement écologique, ainsi que la caractérisation fine des impacts prévisibles du projet durant toute sa durée de vie. Elle nécessite également la mise en place de techniques efficaces susceptibles d’apporter des gains écologiques certains.

Le II de l’article L. 163-1 du code de l’environnement prévoit trois modalités de mise en œuvre des mesures de compensation :

– directement par la personne soumise à l'obligation de compensation ;

– indirectement par un opérateur de compensation public ou privé défini au III de l’article L. 163-1 ;

– par l’acquisition d’« unités de compensation », dans le cadre d’un « site naturel de compensation ».

B. Les sites naturels de compensation : un dispositif introduit en 2016 et faiblement développé

Introduits par la loi « Biodiversité », les sites naturels de compensation (SNC) sont définis à l’article L. 163-3 du code de l’environnement comme « des opérations de restauration ou de développement d’éléments de biodiversité » mises en place par des personnes publiques ou privées afin de mettre en œuvre des mesures de compensation.

Les sites naturels de compensation constituent ainsi l’une des modalités par lesquelles un porteur de projet occasionnant des dommages à la biodiversité peut satisfaire à son obligation de compensation, conformément à l’article L. 163-1 du code de l'environnement. Les mesures de compensation mises en œuvre sur un site naturel de compensation ont la spécificité d’être réalisées de manière à la fois anticipée et mutualisée, c’est-à-dire qu’elles sont conçues pour répondre aux besoins de compensation de plusieurs projets à la fois et de façon prévisionnelle par rapport aux dommages effectifs à venir. Elles se traduisent par l’acquisition d’unités de compensation (UC) auprès du SNC.

Préalablement à leur mise en place, les sites naturels de compensation doivent obtenir un agrément de l’État dans des conditions définies par décret ([78]) et aux articles D. 163-3 à D. 163-7 du code de l’environnement. La demande d'agrément doit notamment délimiter la zone dans laquelle les projets d’aménagement soumis à obligation de compensation doivent se trouver pour que leurs maîtres d'ouvrage puissent acquérir des UC. Elle identifie également précisément les atteintes à la biodiversité susceptibles d’être compensées par les opérations du SNC.

Ce dispositif s’est très faiblement développé à la suite de la loi « Biodiversité ». En 2023, seul un site naturel de compensation avait fait l’objet d’un agrément ministériel : le SNC Cossure dans les Bouches-du-Rhône, porté par la Caisse des dépôts et consignations Biodiversité et agréé en 2021. Deux autres projets ont été soumis à l'instruction mais n’ont pas obtenu l’agrément.

D’après l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, la démarche d’agrément préalable est jugée trop complexe par les acteurs. Elle nécessite en particulier d’anticiper précisément les gains écologiques théoriques qui seront obtenus à l’issue des opérations de restauration.

Un porteur de SNC est confronté à des incertitudes techniques, par rapport à la réussite des opérations de restauration écologique, et également économiques, liées à la future demande de compensation par les acteurs territoriaux.

Par ailleurs, l’outil répond uniquement aux obligations légales et réglementaires de compensation ; il n’est pas conçu pour s'articuler avec d’autres projets de restauration de la biodiversité dans les territoires, et notamment ceux procédant de l'engagement volontaire des acteurs territoriaux. Les opérateurs de sites naturels de compensation ne peuvent, par exemple, pas vendre d’unités de compensation à des personnes qui souhaiteraient s’engager de façon volontaire en faveur de la biodiversité.

II. Le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

L’article 7 abroge l’article L. 163-3 du code de l’environnement définissant les SNC et crée, en remplacement, des sites naturels de restauration et de renaturation.

Le dispositif ainsi requalifié est codifié dans un nouvel article L. 163-1A, inséré au chapitre III du titre VI du livre I renommé « Protection de la biodiversité : actions de compensation, restauration et renaturation » dans le projet de loi initial.

De la même manière que les sites naturels de compensation, les sites naturels de restauration et de renaturation (SNRR) ont vocation à accueillir des actions de restauration ou de développement d’éléments de biodiversité pouvant être réalisées par des personnes publiques ou privées sur des terrains déterminés. Ils demeurent une modalité par laquelle les personnes peuvent satisfaire à une obligation de compensation telle que définie à l’article L. 163-1 via l’acquisition d’ « unités de restauration ou de renaturation ».

Toutefois et à la différence des sites naturels de compensation, la mise en œuvre de mesures de compensation dans le cadre d’un SNRR n’est pas nécessairement mutualisée entre plusieurs porteurs de projets : elle se fait « de manière anticipée, éventuellement mutualisée ». Il n’est donc pas nécessaire de réunir plusieurs porteurs de projet soumis à une obligation de compensation pour faire émerger un SNRR. Les unités de restauration ou de renaturation ne sont également pas réservées aux personnes soumises à une obligation légale de compensation : elles peuvent être vendues à toute autre personne publique ou privée.

Préalablement à leur mise en place, ces sites doivent faire l’objet d’une procédure d’agrément préalable, dont les modalités seront fixées par décret. L’agrément doit prendre en compte « le gain écologique attendu, l’intégration du site dans les continuités écologiques mentionnées au titre VII du livre III, sa superficie et les pressions anthropiques s’exerçant sur celui-ci. » À la différence du dispositif des sites naturels de compensation, l’agrément ne prendrait donc plus en compte « l’état écologique final visé » (article D. 163-4 du code de l’environnement) des opérations de restauration et de renaturation, mais seulement le gain escompté. Cette modification vise à assouplir les conditions de l'agrément d’un site et répondre aux difficultés rencontrées pour qualifier précisément des gains écologiques, par définition, incertains.

B. les modifications apportées par le Sénat

1. L’examen en commission

Le Sénat a adopté un amendement de réécriture globale du rapporteur Fabien Genet, qui opère plusieurs ajustements rédactionnels :

– Le nouvel article L. 163-1-A est inséré au sein d’une nouvelle section intitulée « Sites naturels de restauration et de renaturation » au chapitre III du titre VI du livre I du code de l’environnement. Cette section est ainsi distinguée d’une seconde section intitulée « Compensation des atteintes à la biodiversité » et comprenant les articles L. 163-1 à L. 163-5. En conséquence, le chapitre III a été renommé « Restauration, renaturation et compensation des atteintes à la biodiversité ». Cette réorganisation au sein du chapitre III visait à éviter des confusions entre les mesures de restauration et de renaturation, d’une part, et celles de compensation, d’autre part ;

– La nouvelle rédaction requalifie les actions de restauration ou de développement d’éléments de biodiversité en « opérations » et précise que celles-ci donnent lieu à la délivrance d’unités de restauration ou de renaturation. Il est également précisé que les unités acquises peuvent être revendues à toute autre personne publique ou privée ;

– Enfin, la nouvelle rédaction supprime la mention d’une éventuelle mutualisation des projets soumis à l’obligation de compensation et précise que les mesures de compensation doivent être réalisées dans le respect des principes définis au I de l’article L. 163-1 du code de l’environnement (c'est-dire l’équivalence écologique, le principe ERC, l’objectif d’absence de perte nette, voire de gain, de biodiversité, l’obligation de résultats et une durée effective égale à la durée des atteintes).

2. L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement visant à préciser que les unités de restauration ou de renaturation ne sont pas cessibles à d’autres personnes que leur premier acquéreur et qu’elles ne peuvent donc pas être revendues. En revanche, elles sont bien cessibles en première intention à toute personne publique ou privée autre qu’un maître d’ouvrage soumis à une obligation de compensation au titre de l’article L. 163-1.

Le Sénat a également adopté un amendement de Mme Anne-Catherine Loisier qui vise à rendre éligible les SNRR au label « Bas-Carbone ».

Créé par le décret n° 2018-1043 du 28 novembre 2018 et un arrêté pris le même jour, et piloté par le ministère de la transition écologique, le label « Bas-Carbone » est un dispositif de certification de projets de réduction d’émissions de gaz à effet de serre réalisées sur le territoire français. La réduction comprend deux volets : l’évitement des émissions par des changements de pratiques sectorielles d’une part, et l’augmentation de la séquestration de carbone dans des puits naturels (forêt et sols), d’autre part. Les différents financeurs du projet labellisé « Bas-Carbone » (citoyens, entreprises, administrations, etc.) se voient attribuer des réductions d’émissions au titre de leurs financements.

Le financement de projets dans le cadre du label « Bas-Carbone » est reconnu comme une action de compensation des émissions de l’opérateur financeur ou, à défaut d’obligation, une contribution volontaire à la réduction des émissions carbone.

L’amendement adopté en séance publique au Sénat précise que les SNRR peuvent donner lieu à l’attribution de crédits carbone au titre du label « Bas-Carbone ». Cette opération est conditionnée au respect des principes fixés à l’article L. 229-55 du code de l’environnement, qui dispose que les réductions et séquestrations d’émissions de gaz à effet de serre escomptées dans le cadre de projets de compensation doivent être « mesurables, vérifiables, permanentes et additionnelles ». Ces principes ont été précisés par le décret n° 2022-667 du 26 avril 2022 relatif à la compensation des émissions de gaz à effet de serre :

- Les réductions d’émissions de gaz à effet de serre doivent être quantifiées par rapport à un scénario de référence selon une méthodologie scientifique ;

- Elles sont contrôlées et validées par une personne dotée des compétences nécessaires et présentant des garanties d’indépendance suffisantes ;

- Elles sont additionnelles dès lors qu’elles ne pourraient intervenir dans le cadre du scénario de référence, en l’absence des opérations prévues par le projet.

III. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS712 de M. Hadrien Ghomi (Renaissance), qui ajoute le terme de « compensation » à la dénomination des sites naturels. La nouvelle qualification de « sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation » vise à mieux traduire la double vocation du dispositif à répondre aux besoins de compensation tout en valorisant l’engagement volontaire des acteurs territoriaux en faveur d’opérations de restauration de la biodiversité et de renaturation.

La définition des unités de restauration ou de renaturation a été précisée à l’alinéa 7 par un amendement rédactionnel CS1341 de la rapporteure Marie-Agnès Poussier-Winsback. Celles-ci sont équivalentes au « gain écologique » issu des opérations de restauration ou de développement d’éléments de biodiversité mises en œuvre au sein des sites.

La commission a adopté l’amendement CS1029 de M. Henri Alfandari (Horizons), tel que sous-amendé par le Gouvernement (CS1438), qui prévoit, dans un délai de deux ans, la mise en place d’une plateforme en ligne de référencement des unités de restauration ou de renaturation afin d’en améliorer la visibilité et l’attractivité auprès des acquéreurs potentiels.

La disposition introduite au Sénat relative à l’éligibilité des nouveaux sites naturels au label « Bas-Carbone » a été maintenue par la commission spéciale et précisée par l’amendement CS1328 de la rapporteure. Pour attribuer des crédits carbone, le site doit respecter l’une des méthodes du label approuvées par le ministère chargé de l’environnement, conformément au décret n° 2018-1043 du 28 novembre 2018.

La commission spéciale a également adopté l’amendement CS1317 de la rapporteure, qui introduit la possibilité de satisfaire à une obligation légale de compenser par « l’utilisation » d’unités de restauration ou de renaturation. Cette précision vise à couvrir les cas dans lesquels un porteur de projet crée un site naturel et détient ainsi pour son compte propre des unités sans avoir à les acquérir.

Enfin, la commission spéciale a adopté l’amendement CS1411 de la rapporteure qui révise l’obligation de mise en œuvre des mesures de compensation « à proximité » du site endommagé. Afin de faciliter la réalisation de la compensation et conformément au droit européen qui n’impose pas de proximité de nature géographique, le quatrième alinéa du II de l’article L. 163-1 est modifié de manière à maintenir uniquement un critère de « proximité fonctionnelle » entre le site endommagé et le lieu accueillant les mesures de compensation. La proximité fonctionnelle impose d'apprécier le fonctionnement précis des composantes des milieux naturels affectés (habitats, espèces) ; la proximité géographique en est une composante, mais ne constituerait plus en elle-même une obligation légale dans la nouvelle rédaction adoptée.

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Chapitre V Faciliter et accélérer l’implantation d’industries vertes

Article 8 Extension du bénéfice de la procédure de déclaration de projet aux implantations d’industries vertes

Le chapitre V réunit une série d’articles visant à faciliter, mais aussi accélérer, les implantations industrielles, en complément des articles 2 à 3 du chapitre II, qui proposent d’optimiser les procédures de consultation du public préalables à la délivrance des autorisations environnementale et d’urbanisme.

Les dispositifs des articles 8 et 9 se situent plutôt en amont de l’instruction des demandes d’autorisation, s’attachant notamment à accélérer la mise en compatibilité des documents de planification territoriale ou d’urbanisme qui feraient obstacle à la réalisation d’un projet dont on a reconnu l’importance particulière.

I. le droit en vigueur

A. Les régimes existants de mise en compatibilité des documents de planification territoriale ou d’urbanisme avec un projet ou une opération

1. Les différentes hypothèses autorisant une mise en compatibilité

La loi prévoit plusieurs hypothèses de mise en compatibilité quand un projet n’est pas cohérent avec tout ou partie du cadre défini par les documents locaux de planification et d’urbanisme dans lesquels il s’inscrit – notamment, parce que son envergure dépasse leurs périmètres – et que les adaptations requises par ces documents compromettraient son aboutissement. On citera, entre autres, les dispositifs de :

– la déclaration d’utilité publique (DUP) « travaux » (article L. 122-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique), qui permet de réaliser une opération d’aménagement sur des terrains privés par le biais d’une expropriation pour cause d’utilité publique. Elle peut entraîner, si nécessaire, la mise en compatibilité du document d’urbanisme local ;

– l’opération d’intérêt national (OIN), qui permet de mobiliser tous les acteurs en faveur d’une opération d’aménagement présentant des enjeux majeurs à l’échelle nationale ;

– le projet d’intérêt général (PIG), mentionné à l’article L. 102-1 du code de l’urbanisme et qui constitue un outil à la disposition de l’État pour réaliser des projets présentant un caractère d’utilité publique, dont l’intérêt dépasse le cadre communal voire intercommunal ;

– la procédure ad hoc créée par l’article 8 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes pour les projets de réalisation de réacteurs électronucléaires qualifiés de PIG, qui emporte, si nécessaire, l’adaptation des schémas de cohérence territoriale (SCoT), des plans locaux d’urbanisme (PLU) ou des cartes communales impactés ;

– la déclaration de projet au titre du code de l’environnement (article L. 126-1), qui permet d’affirmer l’intérêt général de projets publics soumis à enquête publique environnementale et peut s’accompagner de la mise en compatibilité de documents d’urbanisme locaux ;

– la déclaration de projet (DP) au titre de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme, modifié par le présent article 8.

2. Une procédure de déclaration de projet pour les projets, publics ou privés, d’intérêt général

Cette procédure permet, après enquête publique, de déclarer d’intérêt général une action ou opération d’aménagement, un programme de construction et, depuis la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (ENR), un projet d’implantation d’installation de production d’énergies renouvelables, de stockage d’électricité, de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, ainsi que leurs ouvrages de raccordement, ou un ouvrage des réseaux publics de transport ou de distribution d’électricité.

L’intérêt général du projet peut être déclaré par l’État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements. La déclaration peut aussi être prise par décision conjointe d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales et de l’État. Cette reconnaissance fait l’objet d’un contrôle entier par le juge administratif.

Le but d’une déclaration de projet est de permettre, sans passer par une déclaration d’utilité publique, l’adaptation des documents d’urbanisme ou de planification qui empêcheraient la réalisation de projets ou programmes ne nécessitant pas d’expropriation.

La mise en compatibilité est réalisée par la personne publique qui a fait la déclaration de projet. S’agissant des SCoT et des PLU, outre la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent, ce peuvent donc être l’État, un de ses établissements publics, un département, une région voire un autre EPCI, « sauf si la déclaration de projet (…) a pour effet de porter atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables, du schéma de cohérence territoriale et, en l’absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d’urbanisme » – ce qui limite, dans les faits, la portée du dispositif.

Le champ des documents modifiables est cependant plus large lorsque cette déclaration de projet est adoptée par l’État, puisqu’il peut alors faire évoluer :

– le schéma directeur de la région d’Ile-de-France (SDRIF), le schéma d’aménagement régional (SAR), le plan d’aménagement et de développement durables de Corse (Padduc) ou le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) applicable ;

– la charte de parc naturel régional (PNR) ou de parc national (PN) ;

– le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (Sage) ;

– la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP, devenue site patrimonial remarquable [SPR]) ;

– le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) ;

– ou le plan climat-air-énergie territorial (PCAET).

B. Des voies accélérées de modification des documents de planification territoriale ou d’urbanisme

En droit commun, une modification de ces documents relève de procédures de modification ou de révision – selon l’ampleur des évolutions envisagées – complexes et longues et à la seule initiative de la collectivité compétente (cf. notamment les articles L. 4251-9 pour les Sraddet, L. 143-29 et suivants du code de l’urbanisme pour les SCoT et L.153-31 et suivants pour les PLU). Selon les services ministériels, une procédure de révision prendrait de 3 à 6 ans et une procédure de modification, même simplifiée, de 2 à 4 ans.

Dans le cadre d’une déclaration de projet et eu égard à l’intérêt général invoqué, l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme prévoit des voies simples et accélérées de mise en compatibilité, précisées aux articles L. 143-44 et suivants pour les SCoT et L. 153-54 et suivants pour les PLU – elles permettent notamment de remplacer la consultation préalable du public et les saisines des diverses personnes publiques associées par un simple examen conjoint du projet de mise en compatibilité par l’État et l’établissement porteur de SCoT – ou par l’article L. 300-6 lui-même, s’agissant des documents de planification. Pour ces derniers, les adaptations sont soumises pour avis, avant l'enquête publique, à l'assemblée délibérante de la collectivité concernée : son avis est réputé favorable s'il n'est pas émis dans un délai de trois mois ; sinon, il est joint au dossier soumis à enquête publique. Selon les services ministériels, une procédure de déclaration de projet peut aboutir en 9 mois lorsque le projet nécessite une évaluation environnementale et en 6 mois s’il n’y a pas d’évaluation environnementale.

Le code de l’urbanisme prévoit également des procédures simplifiées d’adaptation des documents d’urbanisme ou de planification dans le dispositif relatif aux projets d’intérêt général (articles L. 153-49 et suivants), ainsi que dans le cadre de diverses procédures intégrées, dont celle portant sur un projet immobilier de création ou d’extension de locaux d’activités économiques (article L. 300-6-1). Toutefois, l’exposé des motifs du présent projet de loi observe que ces procédures intégrées supposent une bonne coordination et une bonne anticipation de l’ensemble des acteurs.

Dans tous les cas, ces procédures accélérées comportent une enquête publique et ne dispensent pas des évaluations environnementales qui peuvent être nécessaires.

II. le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

1. L’enjeu d’accélérer l’étape de la mise en compatibilité dans le traitement administratif des projets industriels

Des procédures accélérées de mise en compatibilité des documents de planification ou d’urbanisme existent donc pour les projets jugés d’importance. Mais elles ne sont pas toujours utilisables, par exemple si aucune expropriation n’est envisagée ou si l’importance du projet est insuffisante pour qualifier un intérêt national ou une utilité publique, et elles supposent une interprétation des règles qui peut être source de contentieux, donc d’insécurité juridique pour les porteurs de projet.

Par ailleurs, le processus d’ensemble demeure encore long, bien que simplifié : ainsi, dans la procédure applicable au PIG, les collectivités concernées disposent d’un délai de six mois pour adapter leur PLU et d’un an pour les SCoT. Si, à l’expiration de ce délai, le document n’a pas été modifié, il y est procédé par le préfet, après une enquête publique portant sur l’intérêt général de l’opération comme sur celui de la mise en compatibilité requise.

Or de tels délais, qui s’ajoutent à ceux propres à l’instruction des demandes d’autorisation environnementale, qui représentent en moyenne 17 mois selon l’étude du rapport Guillot ([79]), et aux trois mois nécessaires à l’octroi des autorisations d’urbanisme, ne répondent toujours pas à l’enjeu d’avancer vite dans le développement des activités nécessaires à la transition industrielle.

2. L’élargissement du champ de la déclaration de projet aux maillons industriels des chaînes de valeur des industries vertes

Dans le droit existant, la procédure de déclaration de projet apparaît comme la plus accessible aux projets industriels importants mais non majeurs.

Après un premier élargissement opéré par la loi du 10 mars 2023, dite loi « EnR », le présent article 8 propose d’étendre à nouveau le champ de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme aux projets d’implantation d’une installation industrielle de fabrication ou d’assemblage de produits ou équipements qui participent directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable (catégorie mentionnée au 4°), ces secteurs, qui caractérisent les industries vertes par leur objet, étant définis par décret en Conseil d’État.

Pour le reste, l’article 8 se contente de réécrire le premier alinéa de l’article L. 300-6 pour rendre plus lisible la liste des cas déjà prévus par la loi, sans modifier leur périmètre (repris aux 1° à 3°).

Selon les informations données au Conseil d’État et confirmées au rapporteur général, la liste des secteurs visés pourrait être proche de la liste des technologies dites « zéro net » », figurant dans la proposition de règlement en cours de négociation au niveau européen ([80]). Cette liste était évoquée dans l’avant-projet de loi présenté en avril et comprenait les secteurs du solaire photovoltaïque et thermique, des éoliennes à terre et en mer, des batteries et du stockage d’énergie, des pompes à chaleur et de la géothermie, de l’électrolyse, des piles à combustible, du biogaz et du biométhane renouvelables, de la capture, utilisation et stockage de gaz carbonique, des technologies de réseau électrique et du nucléaire.

Mais dans son avis sur le projet de loi relatif à l’industrie verte, publié le 11 mai 2023, le Conseil d’État a considéré que la définition générique des installations pouvant bénéficier de la dérogation offrait un cadre légal suffisant pour que son détail puisse être renvoyé à un acte réglementaire.

Le Conseil d’État estime, par ailleurs, que cette extension de la procédure ne contrarie pas en elle-même le principe de libre administration des collectivités territoriales, dans la mesure où elle ne peut être utilisée si elle risque porter atteinte au projet d’aménagement et de développement durables du document d’urbanisme. Il s’est néanmoins interrogé sur la multiplication des situations permettant à l’État d’imposer une modification des règles locales d’urbanisme.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

La commission des affaires économiques du Sénat n’est pas revenue sur le principe d’une définition réglementaire des secteurs concernés, qui offre davantage d’adaptabilité et évite d’omettre un secteur important.

Mais la commission a élargi le champ des installations autorisant la mise en œuvre de la déclaration de projet :

– l’amendement COM-325 du rapporteur Laurent Somon a ainsi ajouté les industries participant « indirectement » aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable. Il s’agirait de prendre en compte les cas de certains sous-traitants ou de certaines activités de services aux entreprises qui apparaissent nécessaires au bon fonctionnement des installations industrielles visées par le texte initial ;

– les amendements identiques COM-326 du rapporteur Laurent Somon, COM-71 rectifié quater de Mme Marie Mercier, COM-161 rectifié de M. Éric Gold et COM-166 rectifié ter de M. Patrick Chauvet ont étendu le périmètre à une cinquième catégorie d’installations (5°), à savoir les installations « de recherche et développement ou d’expérimentation » de nouveaux produits et procédés qui participent directement aux chaînes de valeurs des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable.

En séance publique, la liste a de nouveau été étendue, au bénéfice des entrepôts de logistique directement liés au processus de fabrication ou d’assemblage (amendement n° 61 rectifié bis du rapporteur Laurent Somon).

III. Les travaux de la commission spéciale

A. L’ajustement du champ de la dérogation au bénéfice des installations industrielles participant aux chaînes de valeur des industries vertes

Outre les amendements rédactionnels CS1288 et CS1290 du rapporteur général, la commission spéciale a adopté plusieurs séries d’amendements, avec des avis favorables du rapporteur général et du Gouvernement :

– les amendements identiques CS11 de Mme Émilie Bonnivard (Les Républicains), CS528 de M. Anthony Brosse (Renaissance), CS698 de M. Jean-Luc Fugit (Renaissance), CS744 de M. Vincent Thiébaut (Horizons et apparenté), CS747 de M. Victor Habert-Dassault (Les Républicains), CS835 de M. Gérard Leseul (Socialistes), CS977 de M. Lionel Vuibert (Renaissance), CS1180 de M. Rémy Rebeyrotte (Renaissance) et CS1196 de Mme Laurence Heydel Grillère (Renaissance) élargissent le champ de la quatrième catégorie aux installations industrielles de recyclage des produits ou équipements participant aux chaînes de valeur des industries vertes ;

– l’amendement CS539 de M. Olivier Marleix (Les Républicains) et le sous-amendement CS1427 de Mme Emilie Bonnivard (Les Républicains) précisent que les produits ou équipements des petites et moyennes entreprises sont également concernés par la procédure dérogatoire, dès lors qu’ils participent aux chaînes de valeur des industries vertes ;

– les amendements CS1289 du rapporteur général et CS895 de M. Mathieu Lefèvre (Renaissance) suppriment a contrario du champ de la déclaration de projet les entrepôts de logistique, même s’ils sont directement liés aux processus ciblés.

Ces derniers amendements ne visent pas à exclure les entrepôts intégrés à un projet industriel entrant dans la catégorie autorisée. Ceux-ci doivent bénéficier du même traitement administratif et, pour lever toute ambiguïté, les services ministériels ont indiqué au rapporteur général que le décret en Conseil d’État pourra le préciser. En revanche, on imagine mal que des projets d’entrepôts logistiques qui ne sont pas conçus pour répondre aux besoins exclusifs d’un projet industriel limitent leurs utilisateurs futurs : aussi, apparaît-il peu fondé de les inclure dans le champ de la dérogation, au seul prétexte qu’une partie de leurs capacités servira aux chaînes de valeur des industries vertes.

B. La reconnaissance d’une raison impérative d’intérêt public majeur aux opérations et projets déclarés d’intérêt général

La commission spéciale a également adopté, avec l’avis favorable du rapporteur général, l’amendement CS636 du Gouvernement qui permet qu’une autorisation de projet prononcée par l’État reconnaisse au projet qui en est l’objet une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM), première condition pour solliciter des dérogations à la protection stricte des espèces protégées. Il reprend exactement le dispositif prévu à l’article 10 (cf. commentaire de cet article).

Cette reconnaissance pourra naturellement se fonder sur la confirmation de l’intérêt général du projet qu’opère la déclaration de projet, sans être automatique pour autant.

Elle permettra en particulier de sécuriser les porteurs de projet en réglant les recours contentieux au stade de la déclaration de projet, puisque la RIIPM ne pourra plus être contestée à l’occasion d’un recours contre l’acte accordant des dérogations aux règles de protection stricte des espèces protégées.

*

Article 9 Accélérer les procédures d’urbanisme applicables aux implantations d’industries vertes ou stratégiques reconnues d’intérêt national majeur

I. le droit en vigueur

L’impératif de réduire rapidement les émissions de gaz à effet de serre de l’économie française a conduit le législateur à mettre en place, ces derniers mois, plusieurs dispositifs dérogatoires visant à accélérer le traitement administratif des grands projets industriels de production énergétique ou de décarbonation (ainsi que de leurs ouvrages de raccordement au réseau public de transport d’électricité) devant contribuer à la transition énergétique de l’industrie nationale :

– en complément des procédures de mise en compatibilité existantes (voir le commentaire de l’article 8 du présent projet de loi), l’article 8 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes a créé, dans un nouvel article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme, une procédure ad hoc permettant d’adapter, si nécessaire, un schéma de cohérence territoriale (SCoT), un plan local d’urbanisme (PLU) ou une carte communale aux contraintes des projets de réalisation de réacteurs électronucléaires qualifiés de PIG. L’initiative en revient alors à l’État, qui informe la collectivité des modifications qu’il estime nécessaires ; la collectivité a un mois pour transmettre ses observations, mais l’État peut engager sans délai la procédure de mise en compatibilité ;

– l’article 19 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite loi « EnR », a introduit à l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement, au bénéfice des projets d'installations de production d'énergies renouvelables ou de stockage d'énergie dans le système électrique (et de leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d'énergie), une présomption de « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM) au sens du c) du 4° du I de l’article L. 411-2 du même code. Cette présomption leur ouvre alors la possibilité, prévue au même 4° du I, de déroger aux interdictions définies pour protéger strictement certaines espèces animales ou végétales ou des sites d’intérêt géologique ;

– l’article 27 de la même loi a instauré, pendant deux fois deux ans et sous certaines conditions, un régime procédural simplifié en matière d’autorisations administratives afin de permettre un raccordement plus rapide au réseau public de transport d’électricité des installations industrielles les plus fortement émettrices de gaz à effet de serre. Il déroge ainsi au droit commun des procédures de participation du public (en prévoyant une concertation préalable simplifiée) et de l’évaluation environnementale (par la substitution d’une analyse des incidences environnementales du projet) ainsi qu’aux restrictions définies par la loi « Littoral » pour autoriser l’implantation, dans des sites identifiés comme remarquables, des postes électriques indispensables à l’électrification des grands sites industriels.

II. le dispositif proposé

A. Le texte initial du projet de loi

1. La distinction de projets d’intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique

L’article 9 s’inspire de ces dispositifs ou étend leur champ pour accélérer les procédures administratives applicables à une nouvelle catégorie de projets industriels d’envergure : les « projets d’intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ».

Il s’agit de projets industriels de très grande ampleur, définis comme tels au nouvel article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme « eu égard à [leur] objet et à [leur] importance en termes d'investissement et d'emploi » (cf. version initiale du texte) et dont la qualification relèvera d’un décret. Concrètement, celui-ci établira une liste de projets nommément identifiés.

Selon les indications données au Conseil d’État, il s’agirait de projets « qui réduisent la dépendance de la France dans les secteurs stratégiques » ou contribuent à la transition écologique et leur importance se chiffrerait « en milliards d’euros et en milliers d’emplois, sans que des seuils puissent d’emblée être fixés ». ([81])

En séance au Sénat, le ministre délégué à l’industrie Roland Lescure, a précisé que les projets d’intérêt national majeur seront très peu nombreux par nature : « il s'agit d'un ou deux, voire de trois projets par an qui engagent notre nation industrielle dans la compétition mondiale (…), [de projets] pour lesquels nous sommes en compétition avec le monde entier et pour lesquels chaque détail compte ». La réforme viserait à offrir une meilleure visibilité aux investisseurs internationaux, de la stabilité et de la prévisibilité, et à leur proposer « un interlocuteur unique ».

2. La mise en place de procédures accélérées à l’initiative de l’État

Pour ces projets, le texte initial prévoyait :

– Au I, que l'État puisse mettre en compatibilité certains documents de planification territoriale (schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires [Sraddet], schéma directeur de la région d’Ile-de-France [SDRIF], plan d’aménagement et de développement durable de Corse et schéma d’aménagement régional) et les documents locaux d'urbanisme (schéma de cohérence territoriale [SCoT], plan local d’urbanisme [PLU] ou carte communale) avec ces projets, lorsque leur modification ou leur révision est nécessaire pour « permettre la réalisation des travaux, installations, constructions et aménagements » des projets.

Le nouvel article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme définit une procédure spécifique, allégée, inspirée de celle créée pour les installations nucléaires, qui donnait l’initiative à l’État seul. Celui-ci informe la collectivité ou la personne publique compétente pour adopter le document à adapter, en lui transmettant un dossier expliquant la nécessité de la mise en compatibilité, ses motifs et les modifications envisagées, puis engage sans délai la procédure.

Le projet de mise en compatibilité peut faire l’objet d’une évaluation environnementale, selon l’avis de l’autorité environnementale, sur la base d’une analyse de ses incidences notables sur l’environnement et dans les conditions prévues par le code de l’urbanisme pour la mise en compatibilité d’un SCot ou d’un PLU avec un document supérieur.

Le projet de mise en compatibilité fait ensuite l’objet d’un examen conjoint par l’État, par la collectivité ou la personne publique compétente et par l’ensemble des personnes publiques ordinairement consultées, notamment celles concernées par l’élaboration des SCoT et PLU.

Le projet est également soumis à la consultation du public par voie électronique de droit commun, prévue à l’article L. 123-19 du code de l’environnement.

À l’issue de ce processus, l’État en présente le bilan devant l’organe délibérant de la collectivité ou la personne publique compétente, qui rend un avis sur le projet de mise en compatibilité. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas émis dans un délai d’un mois. Le projet de mise en compatibilité est enfin adopté par décret ;

– Au II, que la qualification de projet d’intérêt national majeur pour la souveraineté ou la transition écologique donne compétence à l’État pour délivrer les autorisations d’urbanisme relatives aux travaux, installations constructions et aménagements liés à ce projet (article L. 422-2 du code de l’urbanisme) ;

– Au III, que le décret qualifiant un tel projet peut aussi lui reconnaître le caractère de « projet répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur » (RIIPM) au sens du c) du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, première condition pour obtenir une dérogation aux règles de protection stricte des espèces protégées (article L. 411-2-1 du même code).

En tout état de cause, ces dérogations ne peuvent être accordées qu’à un stade avancé de la mise en œuvre des projets. Or elles peuvent être refusées, bloquant alors cette mise en œuvre, s’il n’est pas solidement établi que le projet répond à une raison impérative d’intérêt public majeur ;

– Au IV, que les dérogations procédurales accordées aux opérations de raccordement au réseau public de transport d'électricité des grandes opérations de décarbonation industrielle par l’article 27 de la loi « EnR » (mais aussi la possibilité de fixer un ordre de priorité entre les demandes de raccordement, s’il y a un risque d’allongement du délai de raccordement d’un projet industriel d’intérêt national majeur supérieur à cinq ans, prévue par l’article 28 de la même loi) soient étendues aux raccordements des projets d’intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique.

Dans son avis sur le projet de loi publié le 11 mai, le Conseil d’État a estimé que le dispositif de mise en compatibilité est justifié au regard de l’atteinte qu’il est susceptible de porter au principe de libre administration des collectivités territoriales « dès lors que de tels projets répondent aux exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation que sont son indépendance ainsi que des éléments essentiels de son potentiel économique ».

Il observe également que, du fait de la nécessité de coordonner et d’unifier leur instruction, la substitution de l’État aux collectivités pour les autorisations d’urbanisme ne porte pas non plus une atteinte certaine à la libre administration des collectivités.

Le Conseil d’État précise enfin que définir dans une loi ou un décret les critères permettant de considérer que certains projets répondent à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) ne contredit pas la directive « Habitats » ou la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne en la matière. Mais la reconnaissance d’une RIIPM ne peut être automatique et nécessite toujours un examen au cas par cas. Il pourra cependant revenir au décret dressant la liste des projets d’intérêt national majeur de justifier la RIIPM de chacun d’entre eux.

Suivant la recommandation du Conseil d’État et pour sécuriser ces projets, l’article 9 prévoit explicitement, à l’article L. 411-2-1, qu’une contestation de la reconnaissance d’une RIIPM ne pourra être introduite qu’au stade du décret qualifiant les projets, ce qui revient à exclure un recours ultérieur contre l’acte accordant individuellement la dérogation demandée par le porteur de projet.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

1. La reprise en main des collectivités sur les procédures : droit d’initiative et avis conforme

Tout en se disant sensible à l’objectif d’accélération des implantations de projets industriels d’intérêt national majeur, la commission des affaires économiques du Sénat a exprimé de fortes réticences sur le principe d’une intervention unilatérale de l’État pour adapter, en lieu et place des collectivités territoriales compétentes en matière d’urbanisme, les documents de planification et d’urbanisme afin de les rendre compatibles avec les nécessités de ces projets.

La commission a néanmoins conservé le dispositif d’accélération de la procédure de mise en compatibilité, notamment sa mise en œuvre par l’État, mais en associant plus étroitement les collectivités territoriales et, plus fondamentalement, en leur donnant la possibilité de prendre l’initiative de cette adaptation. Elle a adopté en ce sens plusieurs amendements de son rapporteur Laurent Somon :

– Au I de l’article 9, l’amendement COM-340 rectifié réécrit largement le dispositif identifiant les projets d’intérêt national majeur (PINM).

Il étend, en premier lieu, les critères pris en considération pour qualifier un projet de « projet d’intérêt national majeur » pour la transition écologique ou pour la souveraineté nationale à l’importance de sa superficie, et renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination du champ des projets industriels pouvant être ainsi qualifiés, « notamment le périmètre des industries concourant à la transition écologique ou à la souveraineté nationale ».

Le même amendement crée une autre voie de reconnaissance des PINM, dont les régions seraient les instigatrices.

En lien avec les différents niveaux de collectivités, dont en particulier les communes et les établissements publics de coopération intercommunale concernés par la localisation (si elle est déjà connue) et après avis de la conférence des SCoT (chargée de proposer des objectifs de réduction de l’artificialisation nette des sols dans la région), chaque région pourra élaborer une liste de projets industriels susceptibles de s’implanter sur son territoire et qu’elle souhaiterait voir qualifiés de PINM. Le préfet de région aura un mois pour confirmer ces choix ou motiver ses refus.

Seraient automatiquement inscrits sur la liste régionale les projets dépassant certains critères et seuils définis par décret en Conseil d’État, notamment en matière d’investissement, d’emploi ou de superficie, ainsi que les opérations d’agrandissement des installations industrielles déjà qualifiées de PINM.

Les projets inscrits sur la liste régionale élaborée par le préfet de région seraient ensuite qualifiés de PINM par décret ;

– L’amendement COM-327 prévoit, eu égard à leurs compétences respectives en matière de planification industrielle et d’infrastructures routières, que la région et le département soient informés, même lorsque seule la mise en compatibilité d’un SCoT, d’un PLU ou d’une carte communale est en jeu.

Cet amendement permet, par ailleurs, à la collectivité compétente en matière d’urbanisme de formuler, dans un délai d’un mois, ses observations sur le projet de mise en compatibilité de son document et impose à l’autorité administrative compétente de l’État, c'est-à-dire le préfet concerné, de lui répondre en précisant comment il en tient compte.

Cet amendement prévoyait que le préfet avait 15 jours pour répondre. En séance publique, le Sénat a néanmoins adopté, avec le soutien de la commission mais contre l’avis du Gouvernement, les amendements identiques nos 67 rectifié bis de Mme Gatel, 224 rectifié de Mme Bellurot et 256 de Mme Cécile Cukierman qui étendent ce délai à un mois.

L’amendement COM-327 permettait également que l’autorité compétente de l’État engage sans délai la procédure de mise en compatibilité, dès réception des observations des collectivités ou, à défaut, à l’expiration du délai d’un mois qui leur est accordé. Toutefois, les mêmes amendements nos 67 rectifié bis, 224 rectifié et 256 ont durci cette exigence en imposant d’attendre la réception de sa réponse aux observations des collectivités ;

– L’amendement COM-329 rectifié, ainsi que les amendements identiques COM-254 rectifié de M. Gay et COM-151 rectifié de M. Salmon, conditionnent l’adoption, en fin d’instruction, du projet de mise en compatibilité à l’absence d’avis défavorable de la collectivité concernée.

2. Des ajustements procéduraux

La commission des affaires économiques du Sénat a également adopté cinq autres amendements de son rapporteur (outre l’amendement COM-331 qui procède à des coordinations juridiques) :

– Au I de l’article 9, l’amendement COM-328 rectifié impose que, dans le cas où le projet n’est pas soumis à évaluation environnementale, le projet de mise en compatibilité, ses motifs et, le cas échéant, les différents avis de la collectivité compétente et des autres instances consultées soient mis à la disposition du public pendant un mois ;

– Pour accélérer encore les délais, l’amendement COM-330 prévoit que, lorsqu’un PINM est suffisamment précis au moment où la procédure de mise en compatibilité est engagée, les autorisations d’urbanisme nécessaires à sa réalisation soient instruites en même temps que la procédure de mise en compatibilité, à l’instar des procédures intégrées prévues par le droit de l’urbanisme ;

– enfin, l’amendement COM-332 supprime le IV de l’article 9 qui autorisait les opérations de raccordement électrique des PINM à bénéficier des régimes dérogatoires prévus par les articles 27 et 28 de la loi dite « EnR ».

La commission avait également adopté l’amendement COM-333 de son rapporteur, qui présumait la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) de tout projet d’intérêt national majeur ; mais en séance publique, malgré l’avis défavorable de la commission, l’amendement n° 317 du Gouvernement est venu supprimer cette disposition dans la mesure où elle créait une reconnaissance automatique sans définir les critères pertinents qui l’aurait légitimée.

Au demeurant, le III de l’article 9 permet déjà cette reconnaissance au cas par cas.

III. Les travaux de la commission spéciale

A. Retrouver la simplicitÉ et la rapiditÉ du processus initial

Outre des amendements rédactionnels, de précision ou de correction du rapporteur général (CS1397, CS1292, CS1293, CS1294, CS1295 et CS1296), la commission spéciale a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur général, plusieurs amendements visant à supprimer des étapes ajoutées par le Sénat qui rallongeraient de plusieurs mois le traitement administratif des projets d’intérêt national majeur, à savoir :

– le dispositif permettant aux régions d'identifier des projets qu'elles estiment devoir être qualifiés d’intérêt national majeur (CS1388 du Gouvernement et CS716 de M. Hadrien Ghomi [Renaissance]) – voire de les inscrire, de droit, dans la liste des projets d’intérêt national majeur, dans certains cas.

Ce dispositif était complexe et long et l'arbitrage sur le caractère d'intérêt national majeur doit rester une prérogative du Gouvernement. Mais la suppression de ce dispositif n'interdira pas aux collectivités territoriales de signaler à l’État les projets qu'elles voient émerger dans leurs territoires ;

– l’obligation d’informer systématiquement le département et la région de la nécessaire mise en compatibilité d’un document d’urbanisme au sein de leur territoire, même s’ils ne sont pas compétents pour adopter ce document (CS1391 du Gouvernement) ;

– la possibilité, pour la collectivité où est envisagée l’implantation d’un projet, de transmettre ses observations et l’obligation pour le préfet d’y répondre en un mois (CS190 du Gouvernement).

Cette étape est redondante avec l’étape ultérieure d’examen conjoint, par l’État et ladite collectivité, du projet de mise en compatibilité, sans même mentionner la dernière étape du processus, dans le cadre de laquelle l’organe délibérant de la collectivité rend un avis sur le projet finalisé et à l’occasion duquel des observations pourront évidemment être formulées. En outre, elle repousserait d’autant l’engagement de la procédure ;

– la mise à disposition du public des documents justifiant et explicitant la mise en compatibilité, en l’absence d’évaluation environnementale (CS1392 du Gouvernement) : cette mise à disposition est déjà assurée dans le cadre de la consultation électronique prévue par le dispositif de l’article 9.

Par ailleurs, la commission spéciale a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, l’amendement CS1291 du rapporteur général qui supprime le critère de la superficie d’un projet pour apprécier son importance pour la transition écologique ou la souveraineté nationale.

L’ampleur foncière d’un projet et son extension sur le territoire de plusieurs communes, voire de plusieurs intercommunalités, seront certes des éléments qui le distingueront et pourront justifier sa qualification de projet d’intérêt national majeur. Mais la superficie n’est pas, en soi, un critère de qualité ; elle ne reflète pas le bénéfice attendu pour la collectivité et ne doit pas donner un avantage injustifié aux projets peu économes en foncier.

La commission spéciale a également adopté, avec l’avis favorable du rapporteur général, l’amendement CS1386 du Gouvernement qui supprime l’exigence, introduite par le Sénat, qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions permettant d'identifier des projets d’intérêt général majeur et que ce décret précise, en particulier, le périmètre des industries concourant à la transition écologique et à la souveraineté nationale.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a considéré que les critères cités par l’article 9 suffisent à délimiter un périmètre explicite. Arrêter davantage de critères, même par décret en Conseil d’État, risquerait d’écarter des cas intéressants.

B. Permettre aux Élus de s’opposer, dÈs le dÉbut, À ces projets industriels

Plus que n’importe quels autres projets industriels, les projets reconnus d’intérêt national majeur nécessitent rapidité mais aussi sécurité.

La commission spéciale a ainsi validé un retour au processus plus simple proposé par le projet de loi initial, qui doit permettre de réduire le délai de traitement administratif de ces dossiers de plusieurs mois. S’il est directement géré par l’État, ce processus n’écarte pas les collectivités concernées, qui sont consultées ou associées à chaque étape.

Le rapporteur général comprend néanmoins le besoin des élus locaux, qui auront ensuite à gérer les investissements dans les routes, les infrastructures ou les équipements publics que ces projets impliqueront, de pouvoir faire entendre leur éventuel refus d’un projet d’une telle envergure. C’est la raison pour laquelle il a soutenu l’introduction d’un droit des maires ou des présidents d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) concernés de s’opposer à l’engagement de la procédure de mise en compatibilité dans la mesure où ce refus intervient avant que toute procédure administrative soit formellement engagée.

Avec son avis favorable, la commission spéciale a donc adopté :

– les amendements CS1387 du Gouvernement et CS714 de M. Hadrien Ghomi (Renaissance), modifiés par le sous-amendement CS1416 du rapporteur général pour préciser la procédure dont il est question, qui créent le droit des maires ou présidents d’EPCI concernés de refuser l’engagement de la procédure de mise en compatibilité des documents qui seraient contraires à la réalisation de projets d’implantation industrielle d’intérêt national majeur sur leur territoire. Ce droit de refus interviendrait donc avant que la procédure ne soit engagée ;

– les amendements CS1389 du Gouvernement et CS1401 de M. Hadrien Ghomi qui suppriment, en cohérence, la faculté pour les organes délibérants des collectivités d’implantation de s’opposer, par un avis non conforme, au projet de mise en compatibilité à l’extrême fin de la procédure.

Cette inversion des étapes est essentielle pour ne pas perdre des mois de travail et décourager les porteurs de projet.

C. Éviter un dÉcalage entre la rÉalisation des projets et leur raccordement aux rÉseaux d’ÉlectricitÉ

En adoptant les amendements identiques CS561 du Gouvernement et CS133 de Mme Véronique Louwagie (Les Républicains), la commission spéciale a rétabli l’extension aux opérations de raccordement aux réseaux publics d’électricité des projets industriels d’intérêt national majeur des dérogations prévues par les articles 27 et 28 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.

Cette disposition contribuera à accélérer l’aboutissement de ces projets industriels cruciaux pour notre souveraineté ou la transition écologique de notre pays, ou évitera, au moins, que leur mise en production ne soit retardée par des travaux de raccordement trop longs.

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Article 9 bis A Simplification des conditions de délivrance des autorisations administratives pour les installations de production d’énergie renouvelable en zones d’activités économiques

I. le droit en vigueur

A. La prise en compte des ZAE pour définir les zones d’accélération des énergies renouvelables

Lors des débats sur la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite loi « AER », les zones d’activités économiques (ZAE) définies à l’article L. 318-8-1 du code de l’urbanisme avaient été identifiées comme se prêtant bien à l’implantation d’installations de production d’énergie renouvelable (EnR) en raison, notamment, de grandes surfaces de toiture disponibles, de parkings aménageables avec des ombrières et d’un foncier souvent largement artificialisé.