Le respect du pluralisme politique lors des nominations a été élevé au niveau législatif : l’article 3 de la loi du 3 août 2018 sur les organismes extérieurs ([387]) prévoit ainsi que « l’Assemblée nationale et le Sénat s’efforcent de respecter leur configuration politique respective pour l’ensemble des nominations effectuées dans les organismes extérieurs au Parlement ».
Il résulte de ces dispositions que les nominations des députés et des sénateurs au sein des conseils de juridiction devront respecter la composition politique de chaque chambre et le principe de parité.
Un décret en Conseil d’État devra être pris pour rendre les articles réglementaires relatifs au conseil de juridiction conformes aux nouvelles dispositions législatives.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté trois amendements déposés par les rapporteurs du texte, Mmes Canayer et Vérien – deux en commission et un en séance.
L’amendement COM-127, adopté par la commission, modifie les conditions de la participation des parlementaires au conseil de juridiction : il prévoit que l’ensemble des députés et des sénateurs élus dans les circonscriptions situées dans le ressort de la juridiction y sont conviés.
L’amendement COM-128, adopté par la commission, procède à deux modifications.
En premier lieu, l’amendement élève au niveau législatif l’impossibilité pour le conseil de juridiction d’exercer un contrôle sur l’activité juridictionnelle ou sur l’organisation de la juridiction, et d’évoquer les affaires individuelles. Cette impossibilité est aujourd’hui prévue à l’article R. 212-64 du code de l’organisation judiciaire.
En second lieu, l’amendement instaure un conseil de juridiction auprès de diverses juridictions.
Il crée un nouvel article L. 436-1 au sein du code de l’organisation judiciaire qui instaure un conseil de juridiction placé auprès de la Cour de cassation, dont les missions, la composition, l’organisation et le fonctionnement sont fixés par le premier président. Si ce dernier était initialement l’unique décisionnaire, l’amendement n° 208 – déposé par les rapporteurs en séance et adopté avec l’avis favorable du Gouvernement – a ajouté le procureur général. Les modalités de fonctionnement du conseil de juridiction sont donc, dans le texte issu du Sénat, fixées conjointement par le premier président et le procureur général. Le nouvel article prévoit également la participation du président de la commission permanente compétente en matière d’organisation judiciaire de chaque assemblée.
Il crée par ailleurs trois nouveaux articles au sein du code de justice administrative. L’article L. 122-4 crée un conseil de juridiction placé auprès du Conseil d’État, dont les modalités de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d’État. La participation du président de la commission permanente compétente en matière d’organisation judiciaire de chaque assemblée est également prévue.
L’article L. 221-2-2 crée un conseil de juridiction placé auprès de chaque tribunal administratif et prévoit la participation des députés et sénateurs élus dans les circonscriptions situées dans le ressort de la juridiction.
L’article L. 222-3-1 crée un conseil de juridiction placé auprès de chaque cour administrative d’appel et prévoit la participation des députés et sénateurs élus dans les circonscriptions situées dans le ressort de la juridiction.
4. La position de la Commission
Outre deux précisions rédactionnelles, la commission a adopté cinq amendements.
Sur proposition de Mme Cécile Untermaier et de vos rapporteurs, et avec un avis favorable du Gouvernement, la Commission a adopté les amendements identiques CL123 et CL179 qui permettent la participation des parlementaires aux conseils de juridiction quel que soit l’ordre du jour de ceux-ci. En cohérence, la Commission a adopté l’amendement CL980, qui concerne la participation des parlementaires au conseil de juridiction placé auprès de la cour d’appel, sans condition d’ordre du jour.
Sur proposition des rapporteurs, l’amendement CL934 revient sur une modification apportée par le Sénat, qui créait une exception au principe selon lequel le conseil de juridiction n’exerce aucun contrôle sur l’activité juridictionnelle ou l’organisation de la juridiction.
Sur proposition des rapporteurs, l’amendement CL937 revient sur un ajout du Sénat, qui instaurait un conseil de juridiction au Conseil d’État, dans les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et à la Cour de cassation.
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Article 12 bis (art. L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire) Correction d’une référence à un article abrogé
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article, inséré dans le projet de loi par le Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement (n° 260) de M. Mohamed Soilihi, adopté avec des avis favorables de la commission de lois et du Gouvernement, procède à une modification rédactionnelle au sein du code de l’organisation judiciaire.
L’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire prévoit que des tribunaux judiciaires spécialement désignés connaissent des litiges relevant du contentieux de la sécurité sociale, de l’admission à l’aide sociale et des litiges relevant de l’application de l’article L. 4162-13 du code du travail. Or, cet article a été abrogé par l’article 1er de l’ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention – les dispositions correspondantes étant transférées à l’article L. 4163-17 du code du travail.
Afin de corriger cette référence, l’article introduit par le Sénat substitue, au sein du 3° de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire, la référence « L. 4162-17 » à la référence à l’article L. 4162-13, aujourd’hui abrogé.
La Commission a adopté cet article sans modification.
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Chapitre II Juridictions disciplinaires des officiers ministériels et des avocats
Article 13
(art. 11 et 12, de l’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels, et art. 22-3 et 23 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques)
juridiction disciplinaire des officiers ministériels et des avocats
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article opère des mesures de coordination indispensables pour assurer la compatibilité de dispositions de nature législative relatives à la composition des juridictions disciplinaires des officiers ministériels et des avocats avec l’article 7 du projet de loi organique relatif à l’ouverture, la modernisation et la responsabilité du corps judiciaire, qui consacre la participation des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles dans ces instances disciplinaires.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a réformé la procédure disciplinaire des avocats et des officiers ministériels et a créé les juridictions disciplinaires de ces professions.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté trois amendements, un en commission, deux en séance. Il a procédé à la suppression de certaines mesures de coordination inscrites dans le projet de loi initial, et ajouté deux dispositifs. L’un crée une procédure disciplinaire simplifiée pour les magistrats. L’autre vise à faciliter la désignation de rapporteurs dans le cadre de la procédure disciplinaire des avocats.
➢ Modifications apportées par la Commission
Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté deux amendements de vos rapporteurs ayant reçu un avis favorable du Gouvernement. L’un rétablit des coordinations nécessaires s’agissant des magistrats habilités à siéger dans les juridictions disciplinaires des avocats et des officiers ministériels. L’autre répare un oubli s’agissant des modalités de révocation du sursis pour les peines d’amende émises par ces mêmes juridictions.
1. L’état du droit
La loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a réformé la procédure disciplinaire des avocats et des officiers ministériels en créant des juridictions disciplinaires échevinées propres à chaque profession.
Ces juridictions comprennent des représentants des professions, et des magistrats. Plusieurs dispositions législatives prévoient la présence de magistrats en activité ou honoraires dans la composition des nouvelles juridictions disciplinaires.
● L’article 11 de l’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels prévoit cette participation pour différentes instances disciplinaires :
– les chambres de discipline instituées auprès des instances professionnelles régionales ou interrégionales des notaires et des commissaires de justice qui connaissent en premier ressort des poursuites disciplinaires contre ces professionnels ;
– les cours nationales de discipline instituées auprès du Conseil supérieur du notariat et de la Chambre nationale des commissaires de justice, qui connaissent des appels formés contre les jugements des chambres de discipline de la profession concernée.
– le Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce, qui connaît des poursuites contre ces professionnels et est composé d’un magistrat du siège de la Cour de cassation, en activité ou honoraire, président, et de quatre membres de la profession.
– la cour nationale de discipline, instituée auprès de l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, qui connaît des poursuites disciplinaires contre ces professionnels. Cette cour est composée d’un membre du Conseil d’État, d’un magistrat du siège de la Cour de cassation, en activité ou honoraire, et de cinq membres de la profession.
● L’article 12 de la même ordonnance prévoit que les membres de ces juridictions disciplinaires sont nommés par arrêté et que « les magistrats honoraires ne peuvent siéger au-delà de la date de leur soixante et onzième anniversaire. »
● L’article 22-3 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques prévoit que le conseil de discipline compétent pour les avocats « est présidé par un magistrat du siège de la cour d’appel, en activité ou honoraire, désigné par le premier président, lorsque la poursuite disciplinaire fait suite à une réclamation présentée par un tiers ou lorsque l’avocat mis en cause en fait la demande ». Il dispose en outre que « le magistrat honoraire président du conseil de discipline ne peut siéger au-delà de la date de son soixante et onzième anniversaire ».
● L’article 23 de la même loi prévoit des dispositions comparables pour le conseil de discipline institué dans le ressort de chaque cour d’appel qui connaît des infractions et fautes commises par les avocats relevant des barreaux qui s’y trouvent établis.
2. Le projet de loi initial
L’article 13 du projet de loi tire les conséquences de certaines modifications opérées à l’article 7 du projet de loi organique relatif à l’ouverture, la modernisation et la responsabilité du corps judiciaire s’agissant de la participation des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles dans les instances disciplinaires des officiers ministériels et permettre leur indemnisation.
Ces mesures de coordination visent à sécuriser la situation de ces magistrats.
L’article 7 du projet de loi organique précité inscrit expressément dans l’ordonnance statutaire la possibilité, pour les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles, de siéger au sein des juridictions connaissant des procédures disciplinaires ouvertes à l’encontre des avocats ou des officiers ministériels.
Le même article fixe la limite d’âge maximal de ces magistrats à 75 ans.
L’article 13 du projet de loi ordinaire doit tirer les conséquences de ces dispositions afin de rendre certaines dispositions législatives compatibles avec la loi organique.
● Le 1° du I et le II de l’article 13 suppriment la référence au « magistrat honoraire » dans les textes relatifs aux juridictions disciplinaires des officiels ministériels et des avocats, car cette appellation ne correspond pas strictement à celle de « magistrat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles » visée par la loi organique pour l’exercice de ces fonctions.
Il existe en effet plusieurs catégories de magistrats honoraires :
– les magistrats honoraires qui le deviennent du simple fait de leur admission à la retraite (article 77 de l’ordonnance statutaire), mais ne demandent pas à continuer à servir l’institution judiciaire dans le cadre de vacations ;
– les magistrats honoraires exerçant des activités non juridictionnelles de nature administrative ou d’aide à la décision (article 41-35 de l’ordonnance statutaire) ;
– les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles (article 41-25 de l’ordonnance statutaire), qui sont affectés en juridiction à leur demande et suivant une procédure de nomination décrite dans l’ordonnance statutaire : c’est à eux que le projet de loi organique permet la participation aux juridictions disciplinaires.
En l’état du droit, les différentes dispositions relatives aux juridictions disciplinaires, lorsqu’elles désignent les « magistrats honoraires », visent une catégorie de magistrats honoraires qui ne correspond pas à celle à qui l’ordonnance statutaire donne mission de siéger dans ces juridictions. L’article 13 du projet de loi supprime en conséquence toutes les références législatives aux « magistrats honoraires » afin d’assurer la conformité de ces textes avec l’ordonnance statutaire telle que modifiée par le projet de loi organique.
● Le 2° de l’article 13 du projet de loi met en conformité l’article 12 de l’ordonnance n° 2022-544 précitée avec l’ordonnance statutaire telle que modifiée par le projet de loi organique s’agissant des modalités de désignation des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles dans les instances disciplinaires concernées.
L’article 41-25 de l’ordonnance statutaire telle que modifiée par l’article 7 du projet de loi organique prévoit que ces magistrats peuvent être « désignés par le premier président de la cour d’appel » pour siéger auprès des juridictions connaissant des procédures disciplinaires ouvertes à l’encontre d’officiers ministériels ou d’avocat. Or, l’article 12 de l’ordonnance n° 2022-544 précitée prévoit que les membres des juridictions sont « nommés par arrêté du ministre de la justice ».
L’article 13 du projet de loi ordinaire réécrit en conséquence l’article 12 de l’ordonnance n° 2022-544 pour prévoir que seuls les membres professionnels des juridictions sont nommés par arrêté, et que les magistrats du siège de l’ordre judiciaire sont désignés conformément à ce que prévoit l’ordonnance statutaire.
L’article 29 du projet de loi prévoit que ces dispositions entrent en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard le premier jour du douzième mois suivant celui de la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française. Il précise par ailleurs que les nouvelles règles de désignation des magistrats et des conseillers d’État siégeant au sein des juridictions disciplinaires prévues au 2° du I de l’article 13 sont sans incidence sur les instances disciplinaires engagées antérieurement ou en cours.
● Le II de l’article 13 du projet de loi supprime par ailleurs la référence à la limite d’âge maximal de 72 ans des magistrats honoraires dans la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, cette mesure étant contraire à l’ordonnance statutaire élevant cette limite d’âge à 75 ans.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs en commission afin de revenir sur certaines coordinations rédactionnelles et a adopté, en séance, deux amendements de ses rapporteurs avec avis favorable du Gouvernement, portant sur les conditions de candidature et la création d’une procédure disciplinaire simplifiée pour les avocats.
a. En commission, un amendement revenant sur des corrections rédactionnelles inscrites à l’article 10
En commission des Lois, le Sénat a adopté l’amendement COM-130 de ses rapporteurs supprimant certaines coordinations avec le projet de loi organique relatif à l’ouverture, la modernisation et la responsabilité du corps judiciaire jugées non indispensables.
Elle a considéré que la suppression systématique de la précision selon laquelle les magistrats siégeant dans les instances disciplinaires des officiers ministériels et des avocats peuvent être « en activité ou honoraires » ne répond « à aucun impératif juridique », et a même estimé préférable le maintien de ces termes pour la lisibilité de la norme.
b. L’élargissement du vivier des personnes pouvant être nommées rapporteur ou assesseur dans les juridictions disciplinaires des avocats
Le Sénat a adopté en séance l’amendement n° 281 de sa rapporteure Mme Canayer, avec avis favorable du Gouvernement, qui porte sur la procédure disciplinaire des avocats.
Cet amendement facilite la désignation de rapporteurs dans le cadre de la procédure disciplinaire.
Il permet :
– à des anciens membres du conseil de l’ordre en activité d’être désignés rapporteurs en phase d’instruction ;
– la désignation de plusieurs rapporteurs afin de faciliter l’instruction dans les affaires complexes ;
Cet amendement vise en outre à élargir le vivier des personnes pouvant être désignées pour siéger comme membre du conseil de discipline ou assesseur au sein de la formation de jugement de la cour d’appel, en permettant la désignation d’anciens membres du conseil de l’ordre. Il peut s’agir d’anciens membres en activité ou honoraires, à condition qu’ils soient âgés de moins de 75 ans, par cohérence avec les dispositions du projet de loi organique réformant l’ordonnance statutaire pour fixer une limite d’âge maximal de 75 ans pour les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles.
c. Création d’une procédure disciplinaire simplifiée pour les avocats
Le Sénat a adopté, en séance publique, l’amendement n° 282 de ses rapporteurs qui a reçu un avis favorable du Gouvernement et qui crée une procédure disciplinaire simplifiée pour les avocats.
Cette procédure, souhaitée par les représentants de la profession d’avocat entendus par vos rapporteurs, a pour but de permettre la poursuite des « petites incivilités déontologiques », actuellement non traitées.
Cette procédure, permise uniquement en dehors des cas où la réclamation a été présentée par un tiers, consiste en une saisine de l’instance disciplinaire par le bâtonnier dont relève l’avocat mis en cause selon une procédure simplifiée dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d’État.
L’échec de la procédure n’empêche pas la reprise d’une instance disciplinaire dans les conditions de droit commun.
4. La position de la Commission
Outre une précision rédactionnelle, la Commission a adopté deux amendements de vos rapporteurs ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.
Le premier rétablit les mesures de coordination entre le projet de loi organique et les ordonnances relatives aux juridictions disciplinaires des avocats et des officiers ministériels. La faculté de siéger dans ces juridictions étant ouverte, par le projet de loi organique, aux seuls « magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles », il convient de ne pas laisser subsister dans les ordonnances les termes « magistrats honoraires » puisque ces derniers n’exercent pas d’activité juridictionnelle.
Le second amendement répare un oubli dans l’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels qui a prévu les modalités de révocation du sursis pour la peine d’interdiction temporaire pouvant être prononcée, mais a omis de le faire pour la peine d’amende.
Article 13 bis (nouveau)
(art. L. 3172-2 du code du travail)
Clarification rédactionnelle relative aux chambres de discipline des officiers publics ministériels
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 13 bis, introduit par la Commission sur proposition de vos rapporteurs et suivant l’avis favorable du Gouvernement, clarifie la rédaction de l’article L. 3172-2 du code du travail afin d’éviter toute confusion entre, d’une part, les chambres de discipline des officiers publics ministériels qui sont des juridictions disciplinaires de premier degré, et les chambres régionales des commissaires de justice et les conseils régionaux des notaires.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 3172-2 du code du travail a été codifié par l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail et n’a depuis fait l’objet d’aucune modification.
1. L’état du droit
L’article L. 3172-2 du code du travail prévoit que « les chambres de discipline dont relèvent les offices ministériels assurent, sous le contrôle du procureur de la République, l’application des dispositions relatives au repos hebdomadaire aux clercs, commis et employés des études et greffes dans ces offices. ».
L’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels a créé les « chambres de discipline », terminologie donnée aux juridictions disciplinaires de premier degré, instituées auprès de l’instance professionnelle régionale des commissaires de justice ou des notaires, composées de professionnels et d’un magistrat. L’article 11 de cette ordonnance définit leur rôle, circonscrit à celui de connaître en premier ressort des poursuites et des sanctions disciplinaires des officiers publics ministériels.
Ainsi, les termes « chambres de discipline » employés à l’article L. 3172-2 du code du travail ne sont plus appropriés puisqu’ils désignaient les chambres régionales des commissaires de justice et les conseils régionaux des notaires. L’emploi de ces termes prête à confusion avec les chambres de discipline instituées par l’ordonnance précitée du 13 avril 2022.
2. Le dispositif adopté par la commission des Lois
Le dispositif introduit par la Commission permet de clarifier la terminologie employée dans le code du travail afin d’éviter tout risque de confusion avec les chambres de discipline, qui désignent exclusivement les juridictions disciplinaires des officiers ministériels.
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Chapitre III Administration pénitentiaire
Article 14 (art. L. 113-4-1 [nouveau], L. 114-1, L. 114-2 et L. 223-20 [nouveau] du code pénitentiaire, art. 2 de la loi n° 2018-697 du 3 août 2018) Dispositions concernant l’administration pénitentiaire
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article porte trois évolutions concernant l’administration pénitentiaire : il crée la possibilité de recruter des surveillants adjoints par voie contractuelle, il accroît le vivier de la réserve civile pénitentiaire et il généralise l’expérimentation du port de caméras individuelles par certains personnels pénitentiaires.
➢ Dernières modifications intervenues
Le code pénitentiaire a été créé en 2022 par voie d’ordonnance ([388]).
➢ Modifications apportées par le Sénat
En commission, plusieurs amendements identiques ont garanti l’anonymat des enregistrements des caméras individuelles lorsque ceux-ci sont utilisés à des fins pédagogiques ou de formation.
En séance, le Sénat a inséré un nouvel article au sein du code pénitentiaire, rendant possible, dans certains cas, la mise en œuvre d’une procédure alternative aux poursuites disciplinaires.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a apporté des modifications d’ordre uniquement rédactionnel.
1. L’état du droit
a. Une administration confrontée à des difficultés de recrutement
Au 1er janvier 2021, la direction de l’administration pénitentiaire comptait 42 452 agents, dont 30 488 affectés dans les différents établissements pénitentiaires. Parmi l’ensemble de ces personnels, les surveillants pénitentiaires représentent plus de 70 % des effectifs ([389]).
L’étude d’impact fait le constat d’un déficit d’attractivité majeur qui frappe aujourd’hui les métiers de la pénitentiaire et au premier rang le métier de surveillant pénitentiaire ([390]). Les concours peinent de plus en plus à recruter un nombre suffisant de surveillants et ne permettent plus de pourvoir les postes laissés vacants par des départs ou créés par l’ouverture des nouveaux établissements pénitentiaires.
L’insuffisance des recrutements de surveillants pénitentiaires
par la voie des concours en 2021 et 2022
| Postes à pourvoir | Intégration en scolarité | Part des postes non pourvus par l’intégration en scolarité | |
| Concours 2021 n° 1 | 809 | 740 | 8,5 % |
| Concours 2021 n° 2 | 869 | 652 | 25 % |
| Concours 2022 n° 1 | 617 | 579 | 6,2 % |
| Concours 2022 n° 2 | 1022 | 752 | 26,4 % |
Source : étude d’impact du présent projet de loi, p° 275.
Pour répondre à ces difficultés, plusieurs mesures ont d’ores et déjà été mises en œuvre :
– l’instauration en 2018 d’une prime de fidélisation ([391]) ;
– la création en 2019 des concours nationaux à affectation locale ([392]) ;
– la poursuite de la politique d’amélioration catégorielle, qui a été dotée pour 2023 d’une enveloppe de 34,2 millions d’euros, soit une augmentation de 52,6 % par rapport à l’année 2022 ([393]). Lors de son audition par vos rapporteurs, le directeur de l’administration pénitentiaire a, en outre, souligné la revalorisation d’ampleur historique qui était conduite avec le passage du corps des surveillants de la catégorie C à la catégorie B.
Compte tenu de l’insuffisance des derniers recrutements par concours, force est malgré tout de constater que ces efforts ne suffisent pas aujourd’hui. Ces difficultés impliquent donc de trouver de nouveaux leviers d’action pour agir sur le recrutement, afin d’assurer la prise en charge de la population carcérale, dans une situation marquée par la surpopulation. Au 1er mai 2023, on comptait en effet 73 162 personnes détenues, soit 15 567 personnes détenues en surnombre ([394]). Comme l’ont souligné les syndicats de personnels pénitentiaires auditionnés par vos rapporteurs, cette surpopulation dégrade considérablement leurs conditions de travail et nuit directement à la réinsertion des personnes détenues et, par conséquent, à la lutte contre la récidive.
b. Un soutien insuffisant de la réserve civile pénitentiaire
La réserve civile pénitentiaire, créée par la loi pénitentiaire de 2009 ([395]), est encadrée par les articles L. 114-1 à L. 114-6 du code pénitentiaire, qui lui assignent plusieurs missions :
– renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice ;
– formation des personnels ;
– missions d’étude ou de coopération internationale ;
– assister les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) dans l’exercice de leurs fonctions de probation.
Cette réserve est exclusivement composée de retraités des corps de l’administration pénitentiaire, qui s’y engagent volontairement, sous réserve de remplir des conditions d’aptitude fixées par décret. La réserve est soumise au code de déontologie du service public pénitentiaire ; ne peuvent donc en faire partie les agents ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire pour des motifs incompatibles avec l’exercice des missions confiées aux réservistes ([396]).
Les réservistes souscrivent un engagement contractuel d’une durée minimale d’un an renouvelable. Leurs missions ne peuvent toutefois les mobiliser au-delà de cent cinquante jours par an. Lors de ces missions, ils perçoivent une indemnité fixée à 105 euros par jour, un montant qui devrait prochainement être revalorisé ([397]).
Selon l’étude d’impact, la réserve civile pénitentiaire compte actuellement 200 réservistes qui, en 2021, ont réalisé 17 680 journées, soit une moyenne de 88 journées par réserviste.
Malgré la pertinence du soutien des réservistes, dont l’utilité précieuse a été soulignée, notamment par les syndicats de direction pénitentiaire auditionnés par vos rapporteurs, leur nombre semble aujourd’hui insuffisant au regard des missions toujours plus nombreuses qui sont confiées à cette administration.
c. Le port de caméras individuelles par certains personnels de l’administration pénitentiaire
L’expérimentation du port de caméras individuelles par des agents de l’administration pénitentiaire a été autorisée en 2018 ([398]).
Le texte initial de la proposition de loi visait à autoriser, de manière pérenne, les personnels de l’administration pénitentiaire à procéder, à l’aide de caméras individuelles, à des enregistrements audiovisuels qui se limitaient aux opérations d’extractions judiciaires ou de transfèrements administratifs, c’est-à-dire à des opérations se déroulant à l’extérieur des établissements pénitentiaires. Ce dispositif a été étendu par le Sénat afin de permettre l’utilisation des caméras à l’intérieur des établissements « pour les missions présentant, à raison de leur nature ou du niveau de dangerosité des personnes détenues concernées, un risque particulier d’incident ou d’évasion ». L’extension du dispositif a conduit le Parlement à lui conférer un caractère expérimental.
Cette expérimentation précise les règles applicables à cet usage des caméras individuelles dans le champ pénitentiaire :
– les personnels autorisés au port de ces caméras sont individuellement désignés ;
– l’enregistrement est possible « lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l’intervention ou au comportement des personnes concernées » ;
– l’enregistrement n’est pas permanent ;
– aucun enregistrement ne peut être déclenché à l’occasion d’une fouille ([399]), dans un souci de préservation du droit au respect de la vie privée et de la dignité humaine ;
– ces enregistrements ont pour finalité la prévention des incidents et des évasions, le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par une collecte de preuves ainsi que la formation des agents ;
– les caméras sont portées de façon apparente et un signal visuel indique que l’enregistrement est en cours ;
– le déclenchement de l’enregistrement fait l’objet d’une information des personnes filmées, sauf si les circonstances l’interdisent ;
– une information générale du public sur l’emploi des caméras est également prévue, organisée par le ministre de la justice ;
– les personnels pénitentiaires auxquels les caméras sont fournies ne peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent ;
– l’effacement des enregistrements est prévu au bout de six mois, hors les cas où ils sont utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire.
Les modalités d’application et d’utilisation des données collectées de cette expérimentation ont été précisées par décret en Conseil d’État ([400]) après avis de la Commission national de l’informatique et des libertés ([401]). Publié le 23 décembre 2019, ce décret a marqué l’entrée en vigueur de cette expérimentation, autorisée pour une durée de trois ans.
2. Le projet de loi initial
a. L’élargissement du vivier de la réserve civile pénitentiaire
Afin de renforcer la réserve pénitentiaire, le présent article propose deux mesures visant à élargir le vivier de recrutement de cette réserve.
● La première mesure, prévue au 2° du I, modifie le deuxième alinéa de l’article L. 114-1 du code pénitentiaire afin d’élargir la composition de la réserve aux volontaires retraités issus de l’ensemble des « personnels » de l’administration pénitentiaire.
Cette formulation, plus large que celle actuellement en vigueur qui ne vise que les « corps » de l’administration pénitentiaire, permettra une extension de la réserve notamment aux personnels de la filière administrative ou de la filière sociale.
● La seconde mesure, prévue au 3° du I, modifie le premier alinéa de l’article L. 114-2 du même code, qui prévoit actuellement que les agents pénitentiaires peuvent rejoindre la réserve dans la limite de cinq années à compter de la fin de leur lien avec le service.
La nouvelle rédaction proposée par le présent article prévoit que les agents pénitentiaires pourront rejoindre la réserve, à compter de la fin de leur lien avec le service, dans la limite de l’âge de 67 ans.
Ainsi que le précise l’étude d’impact, cette mesure élargira le vivier de la réserve, puisqu’aux termes des dispositions législatives en vigueur, lorsqu’un agent pénitentiaire part à la retraite à 57 ans, il ne peut actuellement servir dans la réserve que jusqu’à 62 ans ([402]).
Ces dispositions concernant la réserve pénitentiaire n’ont appelé aucune réserve de la part du Conseil d’État dans son avis rendu sur le présent projet de loi ([403]).
b. La création du statut de surveillant adjoint contractuel
Le 1° du I insère dans le code pénitentiaire un nouvel article L. 113-4-1, qui offre à l’État la possibilité de faire appel à des surveillants adjoints recrutés en qualité de contractuels de droit public.
Il précise plusieurs conditions relatives à leur recrutement. Ces surveillants doivent être âgés d’au moins 18 ans et de moins de 30 ans. Ils sont recrutés pour une période de trois ans, renouvelable une fois par reconduction expresse. L’étude d’impact ajoute que la procédure de sélection comprendra un entretien, des tests psychologiques et des épreuves sportives ([404]).
Lors de son audition par vos rapporteurs, le directeur de l’administration pénitentiaire a rappelé que ce recrutement par voie contractuelle ne serait activé que pour pourvoir aux places laissées vacantes à l’issue des recrutements par la voie des concours. Le rapport annexé prévoit en effet que ce nouveau vecteur de recrutement se limitera aux « postes demeurés vacants à l’issue des concours de surveillants » ([405]).
Par ailleurs, le directeur de l’administration pénitentiaire a précisé à vos rapporteurs que les conditions de formation des surveillants adjoints sont en cours d’élaboration : sont envisagées entre 14 et 18 semaines de formation. Doivent également être précisées les modalités de la voie d’accès à la titularisation qui sera ensuite ouverte ; l’étude d’impact indique simplement qu’une voie privilégiée au concours de surveillant sera ouverte et que les modalités de celle-ci sont à déterminer ([406]).
Le recours à ces agents contractuels est prévu « pour assurer des missions d’appui et d’accompagnement auprès des membres du corps d’encadrement et d’application du personnel de surveillance ». Les missions attribuées aux surveillants adjoints seront circonscrites à certaines tâches limitativement énumérées par un décret d’application en Conseil d’État, prévu au second alinéa du nouvel article L. 113-4-1. Ce décret prévoira également les conditions d’évaluation des activités concernées.
L’étude d’impact apporte des précisions sur les missions qui pourraient être confiées à ces surveillants adjoints contractuels en « présence et en complémentarité de surveillants titulaires » :
– le soutien des surveillants en détention dans le cadre d’un binôme ;
– les opérations de fouilles, sectorielle et de cellule, sous la responsabilité d’un surveillant titulaire ;
– la garde des murs, par exemple lors d’opérations de travaux ;
– le suivi des écoutes téléphoniques réalisées dans l’établissement ou de la surveillance vidéo ;
– l’accueil des familles ou la surveillance des parloirs ;
– la conduite des véhicules ;
– le soutien des greffes pénitentiaires ([407]).
Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État a souligné l’intérêt de cette innovation importante « pour constituer une catégorie nouvelle de personnels d’appui à l’administration pénitentiaire et favoriser de futurs recrutements » ([408]). Il rappelle en outre que ce nouvel article L. 113-4-1 reprend la rédaction de l’article L. 411-5 du code de la sécurité intérieure ([409]) relatif aux policiers adjoints en ajoutant des précisions sur les missions pouvant être assurées dans ce cadre.
c. Le port de caméras individuelles par les personnels de surveillance
● Le 4° du I du présent article insère dans le code pénitentiaire une nouvelle section relative aux caméras individuelles, constituée d’un nouvel article L. 223-20 qui pérennise l’expérimentation à partir de 2020. Cette généralisation a été préconisée par le rapport d’évaluation de cette expérimentation, remis au Parlement en août 2021. Celui-ci conclut à la pertinence des caméras individuelles qui ont été rapidement acceptées et intégrées aux pratiques professionnelles, permettant de valoriser les missions quotidiennes des agents pénitentiaires et participant à l’apaisement des relations avec les personnes détenues ([410]).
Ce nouvel article reprend l’intégralité des dispositions prévues pour cette expérimentation, telles que décrites ci-avant, et procède à quelques ajustements. Tout d’abord, son quatrième alinéa apporte deux précisions : d’une part, les caméras sont fournies par le service ; d’autre part, l’information générale devant être organisée par le ministre de la justice l’est au sein des établissements pénitentiaires et auprès de l’ensemble des publics concernés.
Par rapport au dispositif de l’expérimentation, trois nouveaux alinéas ont, en outre, été ajoutés pour tenir compte de l’avis du Conseil d’État, qui a estimé pertinent d’ajouter deux dispositions ([411]) :
– d’une part, « la possibilité de transmission en temps réel des images à un poste de commandement lorsque la sécurité des agents est menacée » : le sixième alinéa du nouvel article L. 223-20 prévoit donc que les images enregistrées peuvent être transmises en temps réel à la cellule de crise de l’établissement pénitentiaire et aux personnels impliqués dans la conduite et l’exécution de l’intervention, lorsque la sécurité des personnels, des biens ou des personnes est menacée ([412]) ;
– d’autre part, « l’accès direct des agents chargés de l’intervention aux enregistrements lorsque cette consultation est nécessaire pour prévenir des atteintes imminentes à l’ordre public, porter secours aux personnes ou établir les faits lors des comptes rendus d’interventions » : le cinquième alinéa prévoit donc pour cela, dans les cas envisagés par le Conseil d’État, une dérogation à l’alinéa précédent qui prévoit que les personnels auxquels les caméras sont confiées ne peuvent avoir un accès direct aux enregistrements auxquels ils procèdent.
Sans doute pour garantir que cet accès direct ne soit pas interprété comme menaçant la validité des enregistrements réalisés, un alinéa supplémentaire a été ajouté pour préciser que les caméras sont dotées de dispositifs techniques permettant de garantir l’intégrité des enregistrements jusqu’à leur effacement, ainsi que la traçabilité des opérations effectuées sur ces enregistrements. Ainsi, si dans le cadre de l’intervention, il a été procédé à un accès en direct aux enregistrements, cet accès pourra être tracé.
L’avis du Conseil d’État a, en outre, conduit à raccourcir le délai de conservation des enregistrements audiovisuels lorsqu’ils ne sont pas utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire : prévu pour une durée de six mois dans l’expérimentation, ce délai est ici raccourci à trois mois ([413]).
Enfin, le Conseil d’État souligne que ces dispositions sont « cohérentes avec celles du code de la sécurité intérieure régissant l’usage des caméras individuelles par la police nationale, la gendarmerie nationale et les polices municipales » ([414]), dispositions qui ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ([415]).
● En conséquence, le II du présent article abroge l’article 2 de la loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique qui prévoyait ladite expérimentation.
3. Les modifications apportées par le Sénat
a. Les modifications apportées en commission
Adoptant l’amendement n° 4 rect. de M. Jean-Yves Roux, la commission a élargi le champ du décret en Conseil d’État, en y intégrant également les modalités de formation des surveillants adjoints contractuels.
Outre un amendement rédactionnel des rapporteures (n° 131), trois amendements identiques n° 47 de Mme Marie-Pierre de la Gontrie, n° 22 rect. bis de M. Jean-Yves Roux et n° 85 rect. de M. Guy Benarroche ont également été adoptés par la commission, afin de préciser que, lorsqu’ils sont utilisés à des fins pédagogiques ou de formation, les enregistrements doivent être anonymisés.
Les dispositions concernant la réserve civile n’ont, quant à elles, fait l’objet d’aucune modification.
b. Les modifications apportées en séance
● L’insertion des questions de formation des surveillants adjoints dans le décret en Conseil d’État a été supprimée par l’amendement n° 223 de M. Thani Mohamed Soilihi, avec un avis de sagesse de la commission et un avis favorable du Gouvernement.
Le dispositif concernant les caméras individuelles n’a été modifié qu’à la marge par un amendement rédactionnel (n° 253) de M. Mohamed Soilihi, adopté avec avis favorable de la commission et du Gouvernement.
Les dispositions concernant la réserve civile n’ont, quant à elles, fait l’objet d’aucune modification.
● Un sujet complémentaire a en outre été introduit dans le présent article par l’amendement n° 225 de M. Thani Mohamed Soilihi, adopté avec avis favorable de la commission et du Gouvernement.
En insérant un nouvel article L. 231-4 dans le code pénitentiaire, au sein du titre III relatif au régime disciplinaire, celui-ci prévoit une possibilité de mise en œuvre d’une procédure alternative aux poursuites disciplinaires, afin de prendre en compte certains manquements au règlement intérieur de l’établissement, aux règles du code pénitentiaire ou du code de procédure pénale, ou encore aux instructions de service, sans passer pour autant par une procédure disciplinaire (5° nouveau du présent article).
Cette procédure alternative aux poursuites disciplinaires ne pourra être utilisée qu’avec le consentement de la personne détenue concernée et il est prévu que les conditions de sa mise en œuvre soient déterminées par décret en Conseil d’État.
L’exposé sommaire de cet amendement précisait que cette procédure avait pour objectif de garantir « une réponse rapide à des incidents de moindre gravité », qui sont fréquents en détention et dont le traitement engorge les commissions de discipline. Il précisait en outre que « cette démarche dissuasive et préventive, s’intègre pleinement au plan de lutte national contre les violences ».
4. La position de la Commission
La Commission a adopté huit amendements rédactionnels de vos rapporteurs.
*
titre V
DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT CIVIL ET AUX PROFESSIONS réglementées du droit
Chapitre Ier Transfert de compétences civiles du juge des libertés et de la détention
Article 15 (articles L. 342-1, L. 342-4 à L. 342-7, L. 342-9, L. 342-11, L. 342-12, L. 342-16, L. 342-17, L. 343-3, L. 343-10, L. 343-11, L. 352-7, L. 614-13, L. 733-7 à L. 733-11, L. 741-10, L. 742-1, L. 742-4 à L. 742-8, L. 742-10, L. 743-1, L. 743-2, L. 743-4 à L. 743-9, L. 743-11 à L. 743-14, L. 743-18 à L. 743-21, L. 743-23, L. 743-24, L. 744-17, L. 751-5 et L. 754-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, L. 213-10 du code de l’organisation judiciaire, 137-1-1 du code de procédure pénale, L. 3131-13, L. 3211-12 à L. 3211-12-4, L. 3212-11, L. 3213-3, L. 3213-8, L. 3213-9-1, L. 3214-2, L. 3215-1, L. 3216-1, 3222-5-1 et L. 3223-1 du code de la santé publique) Transfert des fonctions civiles du juge des libertés et de la détention
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit le transfert des fonctions civiles du juge des libertés et de la détention (JLD) à un magistrat du siège du tribunal judiciaire. Le transfert porte sur le contrôle judiciaire de mesures prévues dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (rétention administrative, maintien en zone d’attente, visites domiciliaires en cas d’assignation à résidence d’étrangers) et dans le code de la santé publique (soins psychiatriques sans consentement, mise à l’isolement ou en quarantaine, contention).
Le présent article ne modifie pas le fond du droit quant au régime juridique de ces mesures.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 17 de la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique a prévu un mécanisme de saisine systématique du JLD pour le contrôle de la prolongation des mesures d’isolement et de contention.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté le présent article sans modification.
➢ Modifications apportées par la Commission
La commission a adopté le présent article sans modification.
I. L’État du droit
A. organisation de la juridiction des libertÉs et de la dÉtention
● Le juge des libertés et de la détention (JLD) a été créé par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes.
L'article L. 213-10 du code de l’organisation judiciaire prévoit que les règles relatives à la compétence, à l’organisation et au fonctionnement de la juridiction des libertés et de la détention sont fixées par le code de procédure pénale.
Il ressort de la combinaison des articles 28 et 28-3 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature que :
– les fonctions de JLD ne peuvent être exercées que par un magistrat du siège, du premier grade ou hors hiérarchie, du tribunal judiciaire ou de première instance ;
– et que le JLD est nommé par décret du Président de la République sur la proposition du garde des Sceaux, après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).
Le JLD est ainsi doté de la même garantie d’indépendance que les autres juges spécialisés du tribunal judiciaire (juge d’instruction, juge des enfants, juge de l’application des peines et juge des contentieux de la protection).
● Le JLD possède une compétence en matière de détention provisoire, qu’il ordonne ou prolonge par ordonnance motivée prise après un débat contradictoire. Il est également compétent en cas de violation des obligations du contrôle judiciaire, ainsi que pour les demandes de mise en liberté auxquelles le juge d’instruction n’a pas fait droit.
Le JLD possède, en outre, certaines attributions en matière de protection de la liberté individuelle.
Toujours en matière de procédure pénale, il est compétent pour autoriser certaines mesures d’enquête particulièrement attentatoires à la liberté (écoutes téléphoniques, perquisitions nocturnes, etc.) ou certaines prolongations exceptionnelles de garde à vue. Il peut également statuer, à la demande du parquet, sur le placement sous contrôle judiciaire d’un prévenu dans l’attente de son audience de jugement.
Le législateur a également prévu l’intervention du JDL dans d’autres domaines que la matière pénale, quand une liberté individuelle est en cause. Tel est le cas en matière de droit des étrangers et de santé publique (voir B).
● Compte tenu de la charge de travail importante des JLD, le législateur a dû prévoir des règles de suppléance.
Les conditions de la suppléance du JLD en cas de vacance de poste, d’empêchement ou d’absence ne sont actuellement définies qu’en matière pénale par l’article 137-1-1 du code de procédure pénale.
Celui-ci permet, pour certaines périodes et à certaines conditions, la désignation d’un JLD afin d’exercer concurremment ces fonctions dans, au plus, deux autres tribunaux judiciaires du ressort de la cour d’appel. Cette désignation intervient par ordonnance du premier président de la cour d’appel après avis du président du tribunal judiciaire concerné. Elle peut intervenir pour l’organisation du service de fin de semaine ou du service allégé pendant la période au cours de laquelle les magistrats bénéficient de leurs congés annuels. Elle peut également être ordonnée, pour une durée totale qui ne peut excéder quarante jours, lorsque, pour cause de vacance d'emploi ou d’empêchement, aucun magistrat n’est susceptible, au sein d’une juridiction, d’exercer les fonctions de JLD.
B. CompÉtences civiles du juge des libertÉs et de la dÉtention
1. Compétences en matière de droit des étrangers
a. Compétences en matière de zone d’attente
Dans certaines conditions, un étranger qui arrive en France peut être placé dans une zone d’attente pour une durée de quatre jours.
Les dispositions législatives relatives aux zones d’attente sont insérées au titre IV du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (articles L. 340-1 à L. 343-11).
Le JLD peut être appelé à se prononcer dans plusieurs situations.
Il peut autoriser le maintien en zone d’attente au-delà de quatre jours dans les conditions prévues par le chapitre II du titre précité (articles L. 342-1 à L. 342-19). Il peut aussi se rendre sur place pour vérifier les conditions de ce placement (article L. 343-3).
La décision de maintien en zone d’attente est prorogée d’office de quatre jours en cas de recours en annulation d’un étranger qui s’est vu refuser l’asile. Le JLD est informé immédiatement de cette prorogation. Il peut y mettre un terme (article L. 352-7).
b. Compétences en matière de rétention administrative
L'autorité administrative peut, à certaines conditions, placer en rétention un étranger pour l’exécution de la décision d’éloignement dont il fait l’objet.
Les dispositions législatives relatives à la rétention administrative sont insérées au titre IV du livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (articles L. 740-1 à L. 744-17).
L'étranger qui fait l’objet d’une décision de placement en rétention peut la contester devant le JLD, dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa notification (article L. 741-10). Dans ce cas, le JLD informe sans délai le tribunal administratif territorialement compétent, par tout moyen, du sens de sa décision (article L. 614-13).
Le JLD est également compétent pour statuer sur le maintien en rétention dans les conditions prévues par les chapitres II et III du titre précité (articles L. 742-1 à L. 743-25). Il conserve également sa compétence lorsque l’autorité administrative décide d’un maintien en rétention le temps de l’examen d’une demande d’asile (article L. 754-3).
Les différents JLD territorialement compétents doivent être informés par l’autorité administrative en cas de déplacement d’un étranger d’un lieu de rétention vers un autre qui intervient après la première ordonnance de prolongation (article L. 744-17).
c. Compétences en matière de visites domiciliaires des étrangers assignés à résidence
L'autorité administrative peut, dans les conditions prévues par le titre III du livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, assigner à résidence l’étranger faisant l’objet d’une décision d’éloignement sans délai de départ volontaire ou pour laquelle le délai de départ volontaire imparti a expiré sans que l’étranger puisse quitter immédiatement le territoire français.
Le JLD peut autoriser la visite du domicile d’un étranger assigné à résidence en vue de sa présentation aux autorités consulaires (article L. 733-7), de l’exécution d’office d’une décision d’éloignement (articles L. 733-8 à L. 733-11) ou encore pour l’exécution d’une décision de transfert dans le cadre de la procédure de détermination de l’État responsable de la demande d’asile (article L. 751-5).
2. Compétences en matière de santé publique
a. Compétences en matière de mise en quarantaine ou de mise à l’isolement
Le code de la santé publique permet à l’autorité administrative, en cas de menaces et de crises sanitaires graves, de prendre des mesures de mise en quarantaine, de placement ou de maintien à l’isolement.
Le JLD est compétent pour statuer sur les recours formés à l’encontre de ces mesures. Il statue dans un délai de soixante-douze heures, par une ordonnance motivée immédiatement exécutoire. Par ailleurs, lorsque la mesure interdit toute sortie de l’intéressé hors du lieu où la quarantaine ou l’isolement se déroule, pendant plus de douze heures par jour, elle ne peut se poursuivre au-delà d’un délai de quatorze jours sans que le JLD ait autorisé préalablement cette prolongation (article L. 3131-13 du code de la santé publique).
b. Compétences en matière d’hospitalisation d'office
● Lorsque la chambre de l’instruction ou une juridiction de jugement prononce un arrêt ou un jugement de déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, elle peut ordonner, par décision motivée, l’admission en soins psychiatriques de la personne, sous la forme d’une hospitalisation complète (article 706-135 du code de procédure pénale). Le régime de cette hospitalisation est celui prévu pour les admissions en soins psychiatriques par le code de la santé publique.
L’article L. 3213-1 du code de la santé publique permet également au représentant de l’État dans le département de prononcer par arrêté l’admission en soins psychiatriques des personnes dont les troubles mentaux nécessitent des soins et compromettent la sûreté des personnes ou portent atteinte, de façon grave, à l’ordre public. L’arrêté doit être pris au vu d’un certificat médical circonstancié ne pouvant émaner d’un psychiatre exerçant dans l’établissement d’accueil.
Le JLD dans le ressort duquel se situe l’établissement d’accueil peut être saisi, à tout moment, ou se saisir d’office, aux fins d’ordonner, à bref délai, la mainlevée immédiate d’une mesure de soins psychiatriques (article L. 3211-12).
L’hospitalisation complète d’un patient ne peut se poursuivre sans que le JLD ait statué sur cette mesure avant l’expiration d’un délai de douze jours à compter de l’admission ou à compter de la décision modifiant la forme de la prise en charge du patient. À défaut, la mainlevée de la mesure d’hospitalisation complète est acquise.
Il doit aussi être saisi avant l’expiration d’un délai de six mois pour la poursuite de la mesure. À défaut, sauf circonstances exceptionnelles, la mainlevée de la mesure d’hospitalisation complète est également acquise (article L. 3211-12-1).
● L’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique porte sur la mise à l’isolement et la contention.
L’isolement est le fait de placer une personne hospitalisée dans une chambre fermée, et la contention consiste à immobiliser cette personne (contention manuelle, mécanique ou chimique, cette dernière reposant sur la prise de médicaments). La durée maximale de l’isolement et de la contention est strictement encadrée.
Il est prévu un mécanisme de saisine systématique du JLD pour le contrôle de la prolongation des mesures au-delà de quarante-huit heures pour la mise à l’isolement et de vingt-quatre heures pour la contention.
II. le projet de loi initial
A. Transfert des fonctions civiles du JLD À un magistrat du siÈge du tribunal judiciaire
● Le transfert des fonctions civiles du JLD à un magistrat du siège a été proposé dans le cadre des États généraux de la justice par le groupe de travail sur la simplification de la justice pénale. Celui-ci a recommandé la création de « deux fonctions distinctes pour exercer les missions qui incombent au juge des libertés et de la détention : d’une part, un magistrat statutaire, du premier grade, prenant en charge la matière exclusivement pénale ; d’autre part, un magistrat prenant en charge la matière civile et administrative quel que soit son grade ».
Le présent article met en œuvre cette recommandation et prévoit le transfert à un magistrat du siège du tribunal judiciaire des compétences civiles du JLD en matière de droit des étrangers et de santé publique.
Pour ce faire, le I modifie le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (alinéas 1 à 14) et le II modifie le code de la santé publique (alinéas 15 à 37).
Les magistrats du siège concernés seront désignés par l’ordonnance de roulement du président du tribunal judiciaire, étant précisé que rien n’interdit que le JLD continue d’exercer les fonctions civiles dans les juridictions où cela est possible.
● Selon l’étude d’impact, l’objectif recherché est de faciliter l’organisation du travail des juridictions, d’accélérer le traitement des dossiers et de renforcer l’attractivité des fonctions de JLD.
Il est indiqué dans l’étude d’impact que le taux de vacance sur les fonctions de JLD était de 16,10 % au 1er janvier 2023, en augmentation de 3,6 points par rapport à l’année précédente. En volume, cela représente 224 postes occupés sur un total de 267 postes à pourvoir.
Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que le présent article « n’affaiblit pas les garanties individuelles devant entourer les mesures privatives de liberté dans les domaines du droit des étrangers et des soins psychiatriques, mais devrait permettre au contraire de mieux les assurer en remédiant aux difficultés pratiques rencontrées par les juridictions en l’état des dispositions qui prévoient la compétence du JLD » (considérant n° 28).
● Les présidents de juridictions et les procureurs auditionnés par vos rapporteurs ont porté une appréciation positive sur le dispositif proposé. Ils ont rappelé que tous les magistrats avaient pour mission constitutionnelle la protection des libertés individuelles, et pas seulement le JLD. Ils ne voient donc pas d’opposition à transférer les compétences civiles du JLD à un autre magistrat du siège.
Le Président Jean-Marc Sauvé a souligné que la mesure lui paraissait particulièrement indispensable compte tenu de la charge de travail des JLD qui ne cesse de s’accroître.
La direction des services judiciaires (DSJ) du ministère de la justice a expliqué qu’il s’agissait surtout d’une mesure visant à permettre davantage de souplesse. Dans certains cas, rien ne s’oppose à ce que le JLD de la juridiction conserve l’intégralité de ses attributions. Dans d’autres, une répartition de la charge de travail est au contraire nécessaire.
Pour autant, des réserves fortes, voire une franche opposition, ont été exprimées par plusieurs syndicats, notamment pour des questions de principe, le JLD bénéficiant d’une indépendance renforcée du fait de son mode de nomination.
Les réserves exprimées s’expliquent aussi par des raisons pratiques, la crainte étant que la charge de travail soit transférée sur des juges civilistes dont le rythme de travail n’est pas toujours compatible avec les saisines fréquentes et imprévisibles du JLD.
Enfin, une autre réserve a été exprimée, portant plus particulièrement sur le droit des étrangers. Le mode actuel de désignation du JLD assurerait une garantie plus forte d’indépendance de la justice en cas de divergences récurrentes de points de vues entre le JLD et le préfet.
B. coordinations avec le projet de loi organique
De manière accessoire, le présent article comporte également des mesures de coordination avec le projet de loi organique relatif à l’ouverture, la modernisation et la responsabilité du corps judiciaire.
Le III modifie l'article L. 213-10 du code de l’organisation judiciaire (alinéas 38 et 39).
Le IV supprime la faculté pour le premier président de la cour d’appel de désigner un JLD afin d’exercer les mêmes fonctions concurremment, à certaines périodes, dans deux autres tribunaux judiciaires du ressort de la cour d’appel. Pour ce faire, il supprime les deuxième et troisième alinéas de l’article 137-1-1 du code de procédure pénale.
Il s’agit d’une coordination en lien avec l’article 5 du projet de loi organique, qui porte sur l’affectation temporaire de magistrats hors de leur juridiction de nomination.
III. les Modifications du SÉnat
Le Sénat a adopté le présent article sans modification.
IV. la position de la commission
La commission a adopté le présent article sans modification.
*
Chapitre II Diverses dispositions portant modernisations processuelles et relatives aux professions réglementées du droit
Article 16
(articles L. 814-2 et L. 814-13 du code de commerce)
Création d’un portail unique des déclarations de créances
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article modifie les dispositions relatives au portail électronique placé sous la responsabilité du Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires (CNAJMJ). Il étend notamment les possibilités de communications électroniques et prévoit que les caractéristiques de ce portail sont fixées par décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 20 de la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées a prévu la création, avant le 1er janvier 2014, d’un portail numérique unique de déclaration des créances.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté le présent article sans modification.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté le présent article sans modification.
I. l’État du droit
A. Portail Électronique du CNAJMJ
● L’article 814-2 du code de commerce prévoit que les professions d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire sont représentées auprès des pouvoirs publics par un Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires (CNAJMJ), établissement d’utilité publique doté de la personnalité morale, qui est chargé d’assurer la défense des intérêts collectifs de ces professions.
Ce même article a institué un portail électronique, placé sous la responsabilité du CNAJMJ, devant offrir des services de communication électronique sécurisée en lien avec les activités des deux professions, d’une part, et permettre l’envoi et la réception d’actes de procédure, d’autre part.
La liste des actes de procédure envoyés ou reçus pouvant faire faire l’objet d’une communication par voie électronique est fixée par un décret prévu à l’article L. 814-13 du code de commerce.
C’est sur ce fondement que l’article D. 814-58-3 du code de commerce permet aux créanciers de procéder aux déclarations de créance par voie électronique.
L’article L. 814-13 du code de commerce prévoit aussi que les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires doivent procéder par voie électronique lorsque les tiers destinataires ou émetteurs des actes ont expressément demandé ou consenti à ce qu’il soit procédé selon cette voie. À cette fin, ils doivent utiliser le portail mis à leur disposition par le CNAJM.
● En pratique, le portail électronique ainsi institué, nommé « Creditors services », a été un échec.
Mis en service le 12 octobre 2015, il a été fermé le 31 août 2021.
Selon le Gouvernement, le modèle économique basé sur la gratuité du service pour le déclarant a contribué à l’échec de ce portail.
B. Extension de la communication Électronique dans le cadre de l’harmonisation europÉenne des procÉdures collectives
La directive (UE) 2019/1023 du 20 juin 2019 ([416]) – dite « directive restructuration et insolvabilité » – constitue une première étape tendant à l’harmonisation des procédures collectives au niveau européen.
L’article 28 de la directive dispose que « les États membres veillent à ce que, dans les procédures de restructuration, d’insolvabilité et de remise de dettes, les parties à la procédure, le praticien et l’autorité judiciaire ou administrative soient en mesure d’effectuer, par des moyens de communication électronique, notamment dans les situations transfrontalières, au minimum les actions suivantes : déclaration de créances, soumission de plans de restructuration ou de remboursement, notifications aux créanciers, introduction de contestations et de recours ».
Le délai de transposition est fixé au 17 juillet 2024.
II. le projet de loi initial
● Le présent article étend les possibilités de communication électronique permises par la loi via le portail placé sous la responsabilité du CNAJMJ.
Il modifie, pour ce faire, les articles L. 814-2 et L. 814-13 du code de commerce.
Il prévoit que le portail électronique doit permettre l’envoi et la réception des actes de procédure, des pièces, avis, avertissements ou convocations, ainsi que des rapports, par les administrateurs et les mandataires judiciaires.
Ce faisant, il constitue une première étape de la transposition de la directive « restructuration et insolvabilité », en autorisant juridiquement la communication électronique pour un nombre d’actes plus important.
La transposition complète de la directive suppose toutefois que les pouvoirs publics et le CNAJMJ puissent offrir aux usagers un portail qui fonctionne, ce qui n’est plus le cas depuis 2021.
● L’étude d’impact précise qu’un décret et un arrêté devront ultérieurement être pris en application de ces textes pour préciser les modalités de fonctionnement du portail.
Pour le financement du portail, l’étude d’impact mentionne que le CNAJMJ a proposé la fixation d’une redevance d’un montant qui pourrait s’élever à 4,50 euros par acte (soit un cout équivalent à l’envoi d’un courrier). Cette source de financement est destinée à garantir la maintenance du portail.
● Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que le présent article ne devait pas appeler d’observations particulières de sa part (considérant n° 29).
Il a cependant attiré l’attention du Gouvernement, afin d’assurer une transposition complète de l’article 28 de la directive précitée, « sur la nécessité de s’assurer que les échanges entre l’autorité judiciaire et les parties à la procédure collective pourront également s’effectuer par des moyens de communication électronique ».
Il a également rappelé que les modalités de mise en œuvre de l’extension du portail électronique devront respecter les exigences du Règlement Général sur la Protection des Données (RGPD) et de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.
III. les modifications du SÉnat
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
IV. la Position de la commission
La commission a adopté le présent article sans modification.
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Article 17 (articles L. 213-6 du code de l’organisation judiciaire, L. 121-4, L. 211-1, L. 212-1 à L. 212-16 [nouveaux], et L. 213-5 du code des procédures civiles d’exécution, L. 133-4-9 du code de la sécurité sociale, L. 3252-4, et L. 3252-8 à L. 3252-13 du code du travail, 1 et 16 de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice) Réforme de la procédure de saisie des rémunérations
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article réforme la procédure de saisie des rémunérations, en supprimant l’autorisation judiciaire préalable du juge de l’exécution, d’une part, et en confiant sa mise en œuvre aux commissaires de justice en lieu et place du greffe du tribunal judiciaire, d’autre part.
Il institue également un registre numérique de saisie des rémunérations placé sous la responsabilité de la chambre nationale des commissaires de justice.
Il insère l’essentiel des nouvelles dispositions législatives relatives à la procédure de saisie des rémunérations dans le code des procédures civiles d’exécution au lieu du code du travail actuellement.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 73 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a harmonisé et a simplifié les procédures de saisies administratives mises en œuvre par les comptables publics, en créant au 1er janvier 2019 la « saisie administrative à tiers détenteur » (SATD). Ce même article a modifié le code du travail, pour coordination, afin de compléter les obligations déclaratives de l’employeur, tiers saisi, dans le cadre d’une procédure de saisie de rémunérations.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté le présent article, modifié par cinq amendements présentés par les rapporteurs.
Outre un amendement de clarification, ces amendements ont conduit à :
– ajouter la phase amiable dans la définition des missions des commissaires de justice ;
– faciliter la saisine du juge de l’exécution a posteriori en permettant une saisine sur simple requête ;
– permettre au juge de l’exécution, saisi d’une contestation, de contrôler d’office le montant des frais d’exécution, engagés antérieurement à la saisie des rémunérations, qui seraient intégrés à la créance poursuivie ;
– supprimer la possibilité d’appliquer une amende civile en cas de déclaration inexacte de l’employeur ;
– et renforcer l’encadrement du décret d’application, en précisant que celui-ci doit définir le nombre maximum d’actes autorisés dans le cadre d’une procédure de saisie des rémunérations.
➢ Modifications apportées par la Commission
Le présent article a été adopté par la Commission modifié par six amendements, dont trois rédactionnels.
Ces amendements ont supprimé trois modifications du Sénat.
En premier lieu, la Commission a supprimé l’instauration d’une phase préalable amiable obligatoire pour la mise en œuvre d’une mesure d’exécution forcée mobilière.
En deuxième lieu, la Commission a supprimé la faculté ouverte au débiteur saisi de contester la saisie des rémunérations par simple requête.
Enfin, en troisième lieu, la Commission a rétabli la sanction des déclarations inexactes de l’employeur.
I. l’État du droit
A. Saisie des rÉmunÉrations
La saisie des rémunérations est une mesure d’exécution forcée, permettant à un créancier de prélever directement auprès de l’employeur de son débiteur une fraction de ses rémunérations, afin d’assurer le paiement de sa créance.
1. Champ d’application
Le salaire est défini comme l’ensemble des « sommes dues à titre de rémunération à toute personne salariée ou travaillant, à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs, quels que soient le montant et la nature de sa rémunération, la forme et la nature de son contrat » (article L. 3252-1 du code du travail).
Il fait l’objet d’une protection par le titre V du livre II de la troisième partie du code du travail.
À ce titre, les saisies du salaire sont encadrées par les articles L. 3252-1 à L. 3252-13 du code du travail, auxquels renvoie l’article L. 212-1 du code des procédures civiles d’exécution.
L’article L. 212-2 du même code précise que les dispositions prévues au code du travail en matière de saisie des rémunérations sont également applicables aux salaires et aux traitements des fonctionnaires civils, aux soldes des officiers ou assimilés, sous-officiers, militaires ou assimilés de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l'air et de l’espace en activité, quelle que soit leur position statutaire, et aux soldes des officiers généraux du cadre de réserve.
Des dispositions spécifiques et plus favorables – limitant leur caractère saisissable – sont également prévues pour certains éléments de la rémunération des militaires aux articles L. 212-2 et L. 212-3 du code des procédures civiles d’exécution.
2. Protections du débiteur
La saisie des rémunérations, comme toute saisie, est soumise aux principes généraux fixés par le code des procédures civiles d’exécution, qui ont pour but d’éviter la mise en œuvre de mesures abusives ou disproportionnées.
Par rapport aux autres mesures d’exécution, la saisie des rémunérations présente quatre grands traits distinctifs, présents dans le code du travail, qui ont chacun pour but de renforcer la protection du débiteur :
– elle est prohibée en matière de saisie conservatoire ;
– elle ne peut porter que sur une quotité de la créance saisie.
– elle nécessite une décision préalable du juge de l’exécution, saisi sur requête par le créancier ;
– et elle est mise en œuvre par le greffier du tribunal judicaire, qui veille au bon déroulement des opérations de saisie.
a. Principes généraux du code des procédures civiles d’exécution
De manière générale, l’exécution des mesures ne peut excéder ce qui se révèle nécessaire pour obtenir le paiement de l’obligation (article L. 111-7).
Les commissaires de justice ne sont pas tenus de prêter leur ministère ou leur concours lorsque la mesure requise leur paraît revêtir un caractère illicite, ou si le montant des frais paraît manifestement susceptible de dépasser le montant de la créance réclamée (article L. 122-1).
Le juge de l’exécution a le pouvoir d’ordonner la mainlevée de toute mesure inutile ou abusive et, en cas d’abus de saisie, de condamner le créancier à des dommages-intérêts (article L. 121-2).
b. Exclusion des saisies conservatoires
En principe, toute personne dont la créance paraît fondée en son principe peut solliciter du juge l’autorisation de pratiquer une mesure conservatoire sur les biens de son débiteur, sans commandement préalable, si elle justifie de circonstances susceptibles d’en menacer le recouvrement (article L. 511-1 du code des procédures civiles d’exécution).
Par exception, les rémunérations à percevoir par le débiteur ne peuvent pas faire l’objet d'une saisie conservatoire quand bien même la créance serait fondée dans son principe et menacée dans son recouvrement (article L. 3252-7 du code du travail).
La saisie des rémunérations est exclusivement une mesure d’exécution forcée et nécessite donc la détention d’un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible.
c. Limitation des fractions saisissables
Ensuite, les sommes dues à titre de salaire ne sont saisissables « que dans des proportions et selon des seuils de rémunération affectés d’un correctif pour toute personne à charge, déterminés par décret en Conseil d'État » (article L. 3252-2 du code du travail). De même, les modalités des retenues sont déterminées par décret en Conseil d’État (article L. 3252-4 du code du travail).
Les fractions saisissables sont fixées à l’article R. 3252-2 du code du travail.
Au 1er janvier 2023, le montant saisissable est calculé par tranches selon le barème annuel suivant :
– 1/20e sur la tranche inférieure ou égale à 4 170 € ;
– 1/10e sur la tranche supérieure à 4 170 € et inférieure ou égale à 8 140 € ;
– 1/5e sur la tranche supérieure à 8 140 € et inférieure ou égale à 12 130 € ;
– 1/4 sur la tranche supérieure à 12 130 € et inférieure ou égale à 16 080 € ;
– 1/3 sur la tranche supérieure à 16 080 € et inférieure ou égale à 20 050 € ;
– 2/3 sur la tranche supérieure à 20 050 € et inférieure ou égale à 24 090 € ;
– la totalité sur la tranche supérieure à 24 090 €.
Ces seuils sont augmentés de 1 610 € par personne à charge du débiteur saisi.
Dans le cas où le débiteur perçoit des rémunérations de plusieurs employeurs, la fraction saisissable est calculée sur l’ensemble de ces sommes.
Le revenu saisissable peut être saisi dans sa totalité, à l’exception du solde bancaire insaisissable (SBI) qui correspond à la somme minimum qui doit être laissée au débiteur. Celle-ci est, au minimum, égale à 598,54 € au 1er janvier 2023.
La quotité saisissable augmente donc de façon proportionnellement plus importante que la rémunération, selon le principe d’un barème progressif.
Par exemple, selon le simulateur du ministère de la justice, la quotité saisissable d’un débiteur sans personne à charge s’élève à :
– 114,79 euros pour un salaire mensuel de 1 000 euros ;
– 252,58 euros pour un salaire mensuel de 1 500 euros ;
– 528,97 euros pour un salaire mensuel de 2 000 euros ;
– 1 526,47 euros pour un salaire mensuel de 3 000 euros,
– et 4 526,47 euros pour un salaire mensuel de 6 000 euros.
d. Autorisation préalable du juge de l’exécution
La saisie de rémunérations est la seule mesure d’exécution forcée mobilière qui fait l’objet d’une intervention préalable du juge de l’exécution.
Le cinquième alinéa de l’article L. 213-6 du code de l’organisation judiciaire dispose que le juge de l’exécution connaît de la saisie des rémunérations.
Le juge vérifie d’office le titre exécutoire et le montant de la créance exigible.
Le juge peut décider que la créance cause de la saisie produira intérêt à un taux réduit à compter de l’autorisation de saisie, ou que les sommes retenues sur la rémunération s’imputent d’abord sur le capital (article L. 3252-13 du code du travail).
Une tentative de conciliation est obligatoire, à peine de nullité (article R. 3252-12 du code du travail).
e. Mise en œuvre par le greffe du tribunal judiciaire
La saisie des rémunérations présente la spécificité d’être entièrement mise en œuvre par le greffe et la régie du tribunal judiciaire.
Au vu du procès-verbal de non-conciliation, le greffier procède à la saisie dans les huit jours, et l’acte de saisie est notifié à l’employeur (articles R. 3252-21 et R. 3252-23 du code du travail). Ce dernier adresse tous les mois au greffe une somme égale à la fraction saisissable du salaire (article R. 3252-27 du code du travail).
L’employeur doit, sous peine d’une amende civile qui ne peut excéder 10 000 euros, fournir, dans les quinze jours au plus tard à compter de la notification de l’acte de saisie, la situation de droit existant entre lui-même et le débiteur saisi, ainsi que les cessions, saisies, avis à tiers détenteur ou paiement direct de créances d’aliments en cours d’exécution (article L. 3252-9 du code du travail).
Le greffe procède également – au minimum tous les six mois – à la répartition des sommes perçues en cas de créanciers multiples : il notifie à chacun l’état de répartition et, en l’absence de contestation dans les quinze jours, fait parvenir les chèques du montant des sommes qui leur reviennent.
Selon l’étude d’impact, cette mission du greffe représente 140 ETP.
3. Exception pour la procédure de paiement direct des pensions alimentaires
Par exception, les garanties propres à la procédure de saisie des rémunérations ne s’appliquent pas en matière de paiement direct des pensions alimentaires.
La procédure de paiement direct des pensions alimentaires est régie par les articles L. 213-1 à L. 213-6 du code des procédures civiles d’exécution.
Tout créancier d’une pension alimentaire peut se faire payer directement le montant de cette pension par les tiers débiteurs de sommes liquides et exigibles envers le débiteur de la pension. Il peut notamment exercer ce droit entre les mains de tout débiteur de sommes dues à titre de rémunération (article L. 213-1).
Autrement dit, une autorisation judiciaire préalable n’est pas nécessaire.
La demande vaut, sans autre procédure et par préférence à tous autres créanciers, attribution au bénéficiaire des sommes qui en font l’objet au fur et à mesure qu’elles deviennent exigibles (article L. 213-2).
L’article L. 213-5 précise qu’elle est faite « par l’intermédiaire d’un huissier de justice » (la rédaction de cet article n’a pas été actualisée à la suite de la création de la profession de commissaire de justice).
La quotité saisissable est, en outre, plus importante, car seule la seule somme correspondant au solde bancaire insaisissable (SBI) ne peut être saisie (598,54 € au 1er janvier 2023).
B. RÔle des commissaires de justice
● Le statut des commissaires de justice est régi par l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016.
Il s'agit d’officiers publics et ministériels qui ont seuls qualité pour ramener à exécution les décisions de justice, ainsi que les actes ou titres en forme exécutoire (1° de l'article 1).
Pour mémoire, le Conseil constitutionnel a jugé que le droit d’obtenir l’exécution des décisions juridictionnelles est une composante du droit à un recours juridictionnel effectif, garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (en ce sens, par exemple : décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999, considérant n° 38, et décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006, considérant n° 11).
Les commissaires de justice peuvent procéder aux mesures d’exécution forcée sur la base d’un titre exécutoire, sans autorisation judicaire préalable. Le contrôle juridictionnel est effectué a posteriori par le juge de l’exécution lorsque le débiteur élève une contestation.
La saisie des rémunérations constitue la seule exception à ce principe pour les saisies mobilières (voir A).
● La profession est organisée par les articles 14 à 18 de l’ordonnance précitée.
L’article 14 prévoit qu’une chambre nationale des commissaires de justice est instituée auprès du garde des Sceaux, ministre de la justice, et précise qu’il s'agit d’un établissement d’utilité publique.
L’article 16 définit les attributions de la chambre nationale. Outre une mission de représentation de l’ensemble de la profession auprès des pouvoirs publics, la chambre nationale des commissaires de justice a notamment pour attribution :
– de tenir à jour la liste des personnes ayant consenti à recevoir un acte de signification par voie électronique, assortie des renseignements utiles et, à ce titre, de conclure, au nom de l’ensemble de la profession, toute convention organisant le recours à la communication électronique ;
– et de déterminer les modalités d’accomplissement de l’obligation de formation professionnelle continue prévue à l’article 13 de la même ordonnance.
II. le projet de loi initial
● Le présent article réforme la procédure de saisie des rémunérations.
Les deux principales caractéristiques de la réforme proposée consistent à supprimer l’autorisation judiciaire préalable du juge de l’exécution, d’une part, et à confier la mise en œuvre de la procédure aux commissaires de justice en lieu et place du greffe du tribunal judiciaire, d’autre part.
En revanche, le présent article n’apporte aucune modification sur deux points majeurs de l’actuel régime des saisies rémunération : l’impossibilité de procéder à des saisies conservatoires et la limitation de la quotité saisissable.
Il ne s’agit donc que d’un alignement partiel sur le droit commun des mesures d’exécution forcée mobilières.
Il ne s’agit pas non plus d’une véritable déjudiciarisation, puisque le juge de l’exécution demeure compétent, a posteriori, en cas de contestations.
Par ailleurs, le III de l’article 29 du projet de loi dispose que le présent article entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er juillet 2025.
Il prévoit également des modalités transitoires pour procédures en cours au 1er juillet 2025.
● Dans le détail, le présent article prévoit :
– l’insertion de l’essentiel des dispositions législatives relatives à la procédure de saisie des rémunérations dans le code des procédures civiles d’exécution, au lieu du code du travail actuellement ;
– la suppression de l’audience préalable de conciliation devant le juge de l’exécution et la suppression de l’actuel rôle joué par le greffe du tribunal judiciaire dans la mise en œuvre de la procédure ;
– la possibilité pour un commissaire de justice d’établir directement un procès-verbal de saisie des rémunérations, sans autorisation judiciaire préalable, sous la double condition de l’existence d’un titre exécutoire et de la délivrance d’un commandement de payer au débiteur demeuré infructueux durant un mois ;
– la caducité du commandement de payer si le procès-verbal de saisi n’est pas établi dans les trois mois suivants par le commissaire de justice ;
– la possibilité pour le créancier et le débiteur de s’accorder sur les modalités de paiement via un procès-verbal d’accord qui suspend la procédure de saisie des rémunérations ;
– la possibilité pour le débiteur d’élever à tout moment des contestations devant le juge de l’exécution avec un effet suspensif si la contestation est formée dans le mois suivant le commandement de payer ;
– la désignation d’un commissaire de justice répartiteur, chargé de percevoir et répartir la fraction des rémunérations saisies en cas de pluralité de créanciers intervenant à la procédure ;
– la mise en place par la chambre nationale des commissaires de justice d’un registre numérique de saisie des rémunérations, dans lequel doivent être inscrits le commandement de payer préalable ainsi que, le cas échéant, le procès-verbal de saisie, l’identité et les coordonnées du commissaire de justice répartiteur ;
– et une formation, organisée par la chambre nationale des commissaires de justice, nécessaire à l’activité de commissaire de justice répartiteur ainsi que la diffusion chaque année de la liste des commissaires de justice ayant accompli cette formation.
Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que cette réforme « ne pose aucune difficulté d’ordre constitutionnel ou conventionnel » et « est peu contestable, en ce qu’elle a pour effet de recentrer le juge de l’exécution sur son office, tout en maintenant un droit au recours effectif des débiteurs » (considérant n° 30).
● Sur le plan légistique, le présent article est divisé en six parties et comporte 62 alinéas.
Le I complète les attributions de la chambre nationale des commissaires de justice et modifie, pour ce faire, l’article 16 de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice (alinéas 1 à 8).
Le II procède à plusieurs coordinations légistiques en modifiant l’article L. 3252-4 du code du travail et abrogeant les articles L. 3252-8 à L.3252-13 du même code (alinéas 9 à 11).
Le III modifie les compétences du juge de l’exécution en abrogeant le cinquième alinéa de l’article L. 213-6 du code de l’organisation judiciaire (alinéa 12).
Le 3° du IV remplace par de nouvelles dispositions la section 1 du chapitre II du titre Ier du livre II du code des procédures civiles d’exécution. L’essentiel des dispositions nouvelles du présent article figurent dans cette division (alinéas 16 à 55).
Les 1°, 2° et 4° du IV procède à plusieurs coordinations légistiques, en modifiant la numérotation et le contenu des articles de la section 2 du chapitre II du titre Ier du livre II du code des procédures civiles d’exécution, ainsi que les articles L. 121-4 et L. 211-1 du même code (alinéas 13 à 15 et alinéas 56 à 58).
Le 5° du IV porte sur la procédure de paiement direct des pensions alimentaires et modifie la rédaction de l’article L. 213-5 du même code (alinéas 59 et 60).
Le V procède à une mesure de coordination légistique à l’article L. 133-4-9 du code de la sécurité sociale (alinéa 61).
Et le VI prévoit un décret d’application (alinéa 62).
A. RÉforme de la saisie des rÉmunÉrations
La réforme de la procédure de saisie des rémunérations prévue par le présent article est insérée dans le code des procédures civiles d’exécution.
En résumé, le nouveau schéma procédural de la saisie des rémunérations s’articule autour de deux actes délivrés par un commissaire de justice et inscrits dans le nouveau registre numérique de saisies des rémunérations :
– le commandement de payer, adressé au débiteur, qui ouvre un délai d’un mois au débiteur pour contester la mesure devant le juge de l’exécution avec un effet suspensif ; passé ce délai, il peut encore élever des contestations, mais sans effet suspensif ;
– et le procès-verbal de saisie, adressé à l’employeur, un mois minimum et trois mois maximum après le commandement de payer.
L’essentiel des dispositions législatives de la nouvelle procédure proposée est inséré dans l’actuelle section 1 du chapitre II du titre Ier du livre II du code des procédures civiles d’exécution et en remplace l’actuel contenu.
Le présent article porte ainsi le nombre d’articles de cette section à quatorze, numérotés de L. 212-1 à L. 212-14.
Ils sont divisés en quatre sous-sections, portant respectivement sur des dispositions générales, le procès-verbal de saisie, les opérations de saisie et la responsabilité du tiers saisi.
1. Dispositions générales
● Les dispositions générales figurent aux articles L. 212-1 à L. 212-5 du code des procédures civiles d’exécution.
● L’article L. 212-1 porte sur la cession de rémunération. Il pose le principe général selon lequel « tout débiteur peut, pour le paiement de ses dettes, céder à un ou plusieurs créanciers une fraction des sommes qui lui sont dues à titre de rémunération ». Même si ce principe n’est actuellement pas formulé de manière aussi explicite dans la loi, la nouvelle rédaction de l’article ne modifie pas l’état du droit.
● L’article L. 212-2 porte sur la saisie des rémunérations.
Les premier et troisième alinéas ne modifient pas non plus l’état du droit.
Le premier alinéa prévoit, au titre des conditions préalables à une saisie des rémunérations, un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible, d’une part, et un commandement de payer demeuré infructueux durant un mois, d’autre part.
Le troisième alinéa dispose que tout créancier, à condition de disposer d’un titre exécutoire et d’avoir délivré au débiteur un commandement de payer demeuré infructueux durant un mois, « peut se joindre aux opérations de saisie déjà existantes par voie d’intervention ».
En revanche, le deuxième alinéa est novateur en ce qu’il prévoit que le commandement préalable « est inscrit par le commissaire de justice sur le registre numérique des saisies des rémunérations ».
● L’article L. 212-3 porte sur le procès-verbal d’accord, entre le débiteur et le créancier, sur les modalités de paiement de la dette. Il est prévu que ce procès-verbal a pour effet de suspendre la procédure de saisie des rémunérations « lorsqu’il intervient avant la signification du procès-verbal de saisie ».
La procédure reprend dans deux cas : en cas de non-respect par le débiteur des modalités de paiement, d’une part, et en cas de signification d’un acte d’intervention par un autre créancier au premier créancier saisissant, d’autre part.
● L’article L. 212-4 porte sur les contestations du débiteur et leurs effets.
Il est prévu que les contestations sont formées auprès du juge de l’exécution.
La contestation du débiteur ne présente un effet suspensif sur la procédure de saisie des rémunérations que si elle est formée dans le mois suivant la signification du commandement.
Le débiteur peut former des contestations au-delà de ce délai mais, dans ce cas, elles n’ont pas d’effet suspensif sur la procédure.
● L’article L. 212-5 dispose que les sommes dues à titre de rémunération ne sont saisissables ou cessibles que dans les proportions définies au code du travail.
Ce nouvel article ne modifie pas l’état du droit.
2. Procès-verbal de saisie
● L’article L. 212-6 du code des procédures civiles d’exécution dispose que le procès-verbal de saisie, établi par le commissaire de justice, est signifié à l’employeur dans les trois mois suivant la délivrance du commandement de payer au débiteur. À défaut, le commandement est caduc.
La caducité du commandement trois mois après sa délivrance ne s’applique pas durant le temps de la suspension de la procédure en cas de procès-verbal d’accord entre le créancier et le débiteur.
● L’article L. 212-7 prévoit que le procès-verbal de saisie est inscrit au registre numérique des saisies des rémunérations.
● L’article L. 212-8 ne modifie pas le droit existant et reprend les dispositions relatives aux informations que l’employeur doit communiquer au créancier (actuellement codifiées à l’article L. 3252-9 du code du travail).
Il est simplement ajouté, à titre de clarification, que l’employeur doit communiquer le montant de la rémunération versée au débiteur.
3. Opérations de saisie
● L'article L. 212-9 du code des procédures civiles d’exécution crée la fonction de commissaire de justice répartiteur.
Le premier alinéa prévoit que le commissaire de justice répartiteur est désigné à la demande d’un créancier et doit figurer « sur la liste diffusée à cette fin par la chambre nationale des commissaires de justice ».
Le deuxième alinéa définit le rôle du commissaire de justice répartiteur, en précisant que ce dernier « est chargé de recevoir les paiements du tiers saisi, de les reverser au créancier saisissant et de répartir les fonds en cas de pluralité de créancier ».
Le troisième alinéa dispose que l’identité et les coordonnées du commissaire de justice répartiteur sont portées à la connaissance du tiers saisi et du débiteur, et qu’elles sont mentionnées sur le registre numérique des saisies des rémunérations.
● L’article L. 212-10 prévoit l’hypothèse du concours de créanciers en cas d’intervention. Il ne modifie pas l’état du droit, en reprenant les dispositions actuellement codifiées à l’article L. 3252-8 du code du travail.
● L’article L. 212-11 porte sur l’hypothèse d’une saisie portant sur une rémunération sur laquelle une cession a été antérieurement consentie. Il ne modifie pas l’état du droit, en reprenant les dispositions actuellement codifiées à l’article L. 3252-12 du code du travail.
● L’article L. 212-12 dispose que l’employeur verse mensuellement entre les mains du commissaire de justice répartiteur les retenues pour lesquelles la saisie est opérée dans les limites des sommes disponibles.
Le principe d’un versement mensuel figure déjà dans l’état du droit à l’article L. 3252-10 du code du travail. Le versement direct auprès du commissaire de justice répartiteur est, en revanche, une nouveauté introduite par le présent article.
● L’article L. 212-13 conserve la prérogative accordée au juge de l’exécution par l’actuel article L. 3252-13 du code du travail, lui permettant de modérer les taux d’intérêt et majorations dus par le débiteur.
4. Responsabilité du tiers saisi
Le premier alinéa de l'article L. 212-14 du code des procédures civiles d’exécution conserve le principe de la responsabilité de l’employeur, actuellement prévue à l’article L. 3252-9 du code du travail, lorsqu’il s'abstient, sans motif légitime, d’exécuter son obligation de délivrance d’informations au créancier saisissant.
Il ajoute que cette responsabilité est également engagée en cas de déclarations inexactes.
Les deuxième et troisième alinéas de l’article L. 212-14 du code des procédures civiles d’exécution reprennent les dispositions figurant actuellement à l’article L. 3252-10 du code du travail, qui prévoient que l’employeur peut être tenu au paiement des sommes qui auraient dû être retenues s’il s’est abstenu de le faire.
5. Modalités transitoires
Le III de l’article 29 du projet de loi prévoit que le présent article est applicable aux cessions des rémunérations et aux procédures de saisie des rémunérations en cours au 1er juillet 2025.
Les procédures de saisie des rémunérations doivent ainsi être transmises au mandataire du créancier s’il est commissaire de justice. Si le créancier n’est ni assisté, ni représenté à la procédure par un commissaire de justice, elle est transmise à la chambre régionale des commissaires de justice du lieu où réside le débiteur en vue de son attribution à un commissaire de justice. À compter de la transmission de la procédure au mandataire du créancier ou de son attribution à un commissaire de justice, le créancier dispose, à peine de caducité de la mesure en cours, d’un délai de six mois pour continuer la procédure de saisie des rémunérations.
Si elle a été introduite avant le 1er juillet 2025 mais que la décision du juge n’est pas encore intervenue, la requête en saisie des rémunérations doit être instruite et jugée conformément aux dispositions du code du travail et du code des procédures civiles d’exécution dans leurs rédactions antérieures à cette date.
B. Autres dispositions et dÉcret d’application
Outre de nombreuses coordinations légistiques, le présent article complète les attributions de la chambre nationale des commissaires de justice et adapte la procédure de paiement direct des pensions alimentaires.
Il prévoit également un décret d’application, qui est encadré dans son contenu.
1. Nouvelles attributions de la chambre nationale des commissaires de justice
La chambre nationale des commissaires de justice se voit confier deux nouvelles attributions en lien avec la réforme de la saisie des rémunérations.
● En premier lieu, elle est chargée d’assurer l’organisation de la formation nécessaire à l’activité de commissaire de justice répartiteur et de diffuser annuellement la liste des commissaires de justice ayant accompli cette formation.
Dans sa réponse au questionnaire écrit de vos rapporteurs, la chambre nationale des commissaires de justice a donné des précisions sur le contenu de cette formation.
Elle a indiqué que « le rôle du commissaire de justice répartiteur serait exactement celui actuellement dévolu au greffe ainsi qu’à la régie du tribunal dans le cadre de la saisie des rémunérations ».
La formation envisagée aurait « pour objectif, aux fins d’assurer une garantie parfaite des droits de chacune des parties, de délivrer aux candidats commissaire de justice répartiteur, qui n’ont pas encore été amenés à pratiquer ces fonctions puisque celles-ci étaient jusqu’à aujourd’hui gérées par les greffes des tribunaux, une parfaite connaissance des règles spécifiques en matière de saisie des rémunérations ».
● En deuxième lieu, le registre numérique des saisies des rémunérations est placé sous la responsabilité de la chambre nationale des commissaires de justice.
Ce registre doit permettre, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) :
– le traitement des informations nécessaires à l’identification des commissaires de justice répartiteurs, des débiteurs saisis, des créanciers saisissants, et des employeurs tiers saisis, d’une part ;
– la conservation et la mise à disposition des informations nécessaires à l’identification du premier créancier saisissant, du débiteur saisi et du commissaire de justice répartiteur, d’autre part.
Il est également prévu que la chambre nationale des commissaires de justice transmette au ministre de la justice à titre gratuit les données statistiques, dans les conditions fixées par arrêté du ministre de la justice, ainsi qu’un rapport annuel relatif à la mise en œuvre de la procédure de saisie des rémunérations.
2. Adaptations de la procédure de paiement direct des pensions alimentaires
Le présent article prévoit que la demande de paiement direct des pensions alimentaires doit également être inscrite au registre numérique des saisies des rémunérations lorsqu’elle s’exerce sur des sommes dues à titre de rémunération.
En outre, il met à jour la rédaction de l’article L. 213-5 du code des procédures civiles d’exécution pour tenir compte de la création de la profession des commissaires de justice.
3. Décret d’application
Enfin, il est prévu que les modalités d’application du présent article sont définies par décret en Conseil d’État.
Dans son avis, le Conseil d’État a estimé qu’ « au regard de l’insuffisance des éléments dont dispose le Gouvernement pour apprécier les incidences de cette mesure s’agissant des frais des commissaires de justice qui seront mis à la charge des débiteurs et des créanciers », il n’était « pas en mesure de déterminer avec précision ses effets tant sociaux, sur une population souvent vulnérable qu’une dérive même modique des coûts maintiendrait dans l’endettement, qu’économiques, privant les créanciers d’une part peut être plus importante de ce qui leur revient ».
Il a en conséquence suggéré « de prévoir que le décret en Conseil d’État définissant les modalités d’application de cette réforme [puisse], le cas échéant, comprendre des mesures visant à préserver et concilier les intérêts des débiteurs, des créanciers et des commissaires de justice, telles qu’un plafonnement du nombre d’actes d’exécution ou du montant des frais des commissaires de justice mis à la charge des débiteurs, ou un étalement de ces frais » (considérant n° 30).
III. les Modifications du SÉnat
Le Sénat a adopté le présent article modifié par plusieurs amendements.
● Sa commission des Lois a adopté cinq amendements présentés par les rapporteurs. Outre un amendement de clarification (n° com-135), ces amendements ont conduit à :
– ajouter la phase amiable dans la définition des missions des commissaires de justice, en prévoyant que, « dès la signification du commandement de payer en vue d’une saisie des rémunérations, le commissaire de justice informe le débiteur qu’il entre dans sa mission de lui permettre de parvenir à un accord avec le créancier, dans le respect de ses obligations déontologiques » (n° com-132) ;
– faciliter la saisine du juge de l’exécution a posteriori, en permettant une saisine sur simple requête (n° com-133) ;
– permettre au juge de l’exécution, saisi d’une contestation, de contrôler d’office le montant des frais d’exécution engagés avant la saisie des rémunérations qui seraient intégrés à la créance poursuivie (n° com-133) ;
– supprimer la possibilité d’appliquer une amende civile en cas de déclaration inexacte de l’employeur (n° com-136) ;
– et renforcer l’encadrement du décret d’application, en précisant que celui-ci doit définir le nombre maximum d’actes autorisés dans le cadre d’une procédure de saisie des rémunérations (n° com-137).
● Par ailleurs, à l’article 29 portant sur l’entrée en vigueur des dispositions du projet de loi, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement des rapporteurs, qui a pour objet de clarifier la manière dont les procédures de saisies des rémunérations déjà autorisées par le juge de l’exécution feront l’objet d’une transmission à un commissaire de justice. Il réduit la période pendant laquelle un créancier peut confirmer sa volonté de maintenir la procédure de 6 à 3 mois (n° com-153).
IV. la Position de la commission
Le présent article a été adopté par la Commission modifié par six amendements, dont trois rédactionnels, présentés par vos rapporteurs et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.
Ces amendements ont supprimé trois modifications du Sénat.
En premier lieu, la Commission a supprimé l’instauration d’une phase préalable amiable obligatoire pour la mise en œuvre d’une mesure d’exécution forcée mobilière. La commission a considéré que cet ajout du Sénat portait atteinte au droit à l’exécution forcée des décisions de justice qui est une composante du droit à un recours juridictionnel effectif (amendement CL736).
En deuxième lieu, la Commission a supprimé la faculté ouverte au débiteur saisi de contester la saisie des rémunérations par simple requête. La commission a considéré qu’une contestation par voie d’assignation était plus protectrice des deux parties afin de respecter le principe du contradictoire et l’information effective du créancier sur la mise en œuvre du recours, ce qui permet de garantir la suspension effective de la saisie en cas de recours dans le mois suivant le commandement de payer (amendement CL738).
Enfin, en troisième lieu, la Commission a rétabli la sanction des déclarations inexactes de l’employeur. La commission a considéré qu’il convenait de maintenir cette sanction dans la mesure où des manquements aux obligations déclaratives de l’employeur peuvent mettre en péril les opérations de saisie et porter préjudice au débiteur lui-même (amendement CL741).
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Article 18
(article 16 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice)
Dispositions relatives à la légalisation des actes publics étrangers
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article rétablit l’obligation de légalisation de tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France. Pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel qui avait censuré cette disposition pour incompétence négative, le présent article prévoit également une voie de recours devant le juge administratif en cas de refus de légalisation d’un acte public étranger.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Le II de l’article 16 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a imposé la légalisation de tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté cet article modifié par deux amendements :
– un amendement présenté par les rapporteurs, qui prévoit une exception à la compétence du juge administratif pour les refus de légalisation relatifs à un document d’état civil ; ces refus relèveraient ainsi du juge judiciaire ;
– et un amendement prévoyant la consultation pour avis de l’Assemblée des Français de l’étranger pour l’élaboration du décret devant fixer la liste des actes concernés par l’obligation de légalisation.
➢ Modifications apportées la Commission
La Commission a adopté cet article modifié par un amendement présenté par vos rapporteurs et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.
L’amendement adopté a réintroduit la compétence du seul juge administratif pour la contestation des refus de légalisation des actes relatifs à l'état civil.
I. l’État du droit
● La légalisation peut se définir comme une formalité administrative visant à attester de l’authenticité d’un acte public délivré par un État étranger.
L’article 23 du titre IX du livre Ier de l’ordonnance royale du 31 juillet 1681 (dite aussi « Ordonnance de Colbert ») disposait – jusqu’à son abrogation par l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques – que « tous actes expédiés dans les pays étrangers où il y aura des consuls ne feront aucune foi, s’ils ne sont pas par eux légalisé ».
Par un arrêt du 14 février 2006, la Cour de cassation avait, à l’appui de cette disposition, posé le principe selon lequel les copies ou extraits d’actes d’état civil établis à l'étranger devaient, sauf convention internationale, être légalisés, à l’étranger, par un consul de France pour recevoir effet en France (pourvoi n° 05-10.960).
La Cour de cassation a maintenu la même solution, sans texte, sur le fondement de la coutume internationale (par exemple : arrêts du 4 juin 2009, pourvois n° 08-13.541 et 08-10.962).
● Le II de l’article 16 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a réintroduit dans la loi l’obligation de légalisation de tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France.
Dans sa version initiale, cette disposition comportait trois alinéas ainsi rédigés :
« Sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France doit être légalisé pour y produire effet.
La légalisation est la formalité par laquelle est attestée la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l’acte a agi et, le cas échéant, l’identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu.
Un décret en Conseil d'État précise les actes publics concernés par le présent II et fixe les modalités de la légalisation ».
● Par une décision du 18 février 2022, le Conseil constitutionnel a censuré, avec effet différé au 31 décembre 2022, les premier et troisième alinéas au motif d’une incompétence négative (Décision n° 2021-972 QPC du 18 février 2022).
Le Conseil constitutionnel a fait grief au législateur de ne pas avoir instauré de voies de recours en cas de refus de légalisation d’un acte, ce qui porte atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif (considérants n° 11 et 12).
L’exigence de légalisation des actes publics étrangers est, dès lors, privée de fondement législatif depuis le 1er janvier 2023 (tout comme elle l’avait été entre 2006 et 2019).
II. Le projet de loi initial
● Le présent article rétablit dans la loi l’obligation de légalisation de tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France.
Pour ce faire, au début du II de l’article 16 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, il ajoute un alinéa au contenu identique à celui censuré par le Conseil constitutionnel et prévoyant que « sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France doit être légalisé pour y produire effet ».
● Pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel, le présent article institue également une voie de recours contre les refus de légalisation d’un acte étranger.
Pour ce faire, il complète le II de l’article 16 précité par deux alinéas qui prévoient respectivement :
– que « les recours contentieux relatifs aux refus de légalisation opposés par une autorité française sont portés devant la juridiction administrative » ;
– et qu’un décret d’application en Conseil d'État précise « les actes publics concernés » et « fixe les modalités de la légalisation ».
● Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que le présent article tirait les conséquences nécessaires de la décision du Conseil constitutionnel et n’appelait pas d’autres observations (considérant n° 32).
III. les Modifications du sÉnat
● La commission des Lois du Sénat a adopté cet article, modifié par un amendement présenté par les rapporteurs qui prévoit une exception pour les « refus de légalisation relatifs à un document d’état civil qui sont portés devant la juridiction judiciaire » (n° com-138).
Dans la mesure où le contentieux de l’état civil est traditionnellement de la compétence du juge judiciaire, la commission des lois du Sénat a considéré préférable de lui confier ce contentieux.
À l’appui de cette position, le rapport de la commission des Lois du Sénat fait valoir que le Conseil d’État avait explicitement décliné sa compétence sur ce point en estimant qu’ « il n’appartient manifestement pas à la juridiction administrative de se prononcer sur un litige touchant à l’état civil [d’une personne] et à la détermination du point de savoir si elle a la nationalité française » (Conseil d’État, référé. 26 octobre 2004, n° 273392).
● En séance, le Sénat a adopté l’article modifié par un autre amendement, présenté par Mme Vogel, sénatrice représentant les Français établis hors de France. Cet amendement prévoit que le décret devant fixer la liste des actes concernés par l’obligation de légalisation soit pris après consultation de l’Assemblée des Français de l’étranger. Il a fait l’objet d’un avis favorable de la commission des Lois, mais défavorable de la part du Gouvernement.
IV. la Position de la commission
La commission a adopté cet article modifié par un amendement (CL742) présenté par vos rapporteurs et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.
L’amendement adopté a réintroduit la compétence du seul juge administratif pour la contestation des refus de légalisation des actes relatifs à l'état civil.
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Article 19
(articles 11, 12 et article 58-1 [nouveau] de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques)
Élévation du niveau de diplôme requis pour accéder à la profession d’avocat
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article relève au niveau du master 2 le niveau de diplôme exigé pour accéder à la profession d’avocat.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La dernière modification des dispositions législatives relatives aux conditions d’accès à la profession d’avocat est issue de l’article 25 de l’ordonnance n° 2018-310 du 27 avril 2018 relative à l’exercice par les avocats inscrits aux barreaux d’États non-membres de l’Union européenne de l’activité de consultation juridique et de rédaction d’actes sous seing privé pour autrui.
Cet article a dispensé certains avocats inscrits dans des barreaux à l’étranger de passer les épreuves d’un examen de contrôle des connaissances en droit français pour pouvoir s’inscrire à un barreau français.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté le présent article modifié par deux amendements.
En premier lieu, il a aligné le droit français sur le droit de l’Union européenne (UE), en permettant la prise en compte de l’expérience professionnelle acquise dans un État membre de l’UE ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) pour accéder à la profession d’avocat en France.
En second lieu, il a ajouté des dispositions tendant à garantir la confidentialité des consultations juridiques des juristes d’entreprise.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté le présent article modifié par deux amendements identiques dont l’objet est de sécuriser le statut de l’élève-avocat en prévoyant que les stages accomplis durant la période de formation dans un centre régional de formation professionnelle des avocats (CRFPA) font l’objet de conventions tripartites (élève-avocat, maître de stage et CRFPA).
I. l’État du droit
● L’article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques fixe les conditions dans lesquelles est accessible la profession d’avocat.
Il pose une double condition de diplôme.
Une personne souhaitant accéder à la profession d’avocat doit aujourd’hui posséder, en principe, une maîtrise en droit et le certificat d’aptitude à la profession d’avocat (CAPA).
Trois catégories de dispenses sont prévues.
Tout d’abord, l’article 11 précité prévoit que des titres ou diplômes peuvent être « reconnus comme équivalents pour l’exercice de la profession par arrêté conjoint du garde des Sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé des universités ».
Les équivalences à la maîtrise de droit sont fixées par un arrêté en date du 25 novembre 1998.
Article 1 de l’arrêté du 25 novembre 1998 fixant la liste des titres ou diplômes reconnus comme équivalents à la maîtrise en droit pour l’exercice de la profession d’avocat
« Sont reconnus comme équivalents à la maîtrise en droit pour l’exercice de la profession d’avocat :
1° Les doctorats en droit ;
2° Le diplôme national de master en droit, les diplômes d’études approfondies (DEA) et les diplômes d’études supérieures spécialisées (DESS) des disciplines juridiques ;
3° Les maîtrises de sciences et techniques des disciplines juridiques ;
4° Le diplôme de la faculté libre autonome et cogérée d’économie et de droit de Paris ;
5° Le titre d’ancien élève de l’Ecole nationale des impôts ayant suivi avec succès le cycle d’enseignement professionnel des inspecteurs-élèves des impôts ;
6° Le titre d’ancien élève stagiaire du centre de formation des inspecteurs du travail et de la main-d’oeuvre ou d’ancien élève de l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ayant suivi avec succès le cycle de formation d’inspecteur stagiaire ou d’inspecteur-élève du travail ;
7° Le titre d’ancien greffier en chef stagiaire des services judiciaires ayant suivi avec succès le cycle de formation initiale dispensé par l’Ecole nationale des greffes ;
8° Tout titre ou diplôme universitaire ou technique étranger exigé pour accéder à une profession juridique réglementée dans l’État où ce titre a été délivré ;
9° Les mentions "carrières judiciaires et juridiques" et "droit économique" du diplôme de l’Institut d’études politiques de Paris ».
Ensuite, l’article 11 précité prévoit une dispense pour les titulaires de la licence en droit qui ont obtenu ce diplôme sous le régime antérieur à celui fixé par le décret n° 54-343 du 27 mars 1954 relatif au nouveau régime des études et des examens, ou encore pour les licenciés en droit ayant obtenu ce titre lorsque la licence a été organisée sur quatre années.
En pratique, cette dernière disposition ne trouve plus à s’appliquer compte tenu de l’âge des personnes encore concernées.
Enfin, l’article 97 du décret n°91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat prévoit une dispense, tant de la maîtrise en droit que du CAPA, pour :
– les magistrats ou ancien magistrats de la Cour des comptes, d’une chambre régionale des comptes ou d’une chambre territoriale de Polynésie française ou de Nouvelle-Calédonie ;
– les magistrats ou ancien magistrats de l’ordre judiciaire régi par l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 ;
– les professeurs d’université chargés d’un enseignement juridique ;
– les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation ;
– et les anciens avoués près les cours d’appel, les anciens avocats inscrits à un barreau français ou anciens conseils juridiques.
● Le CAPA est délivré par l’un des centres régionaux de formation professionnelle (CRFPA) visés à l’article 13 de la loi du 31 décembre 1971 précitée. Il s’obtient après une formation de dix-huit mois.
L’admission dans un CRFPA est elle-même subordonnée à la réussite d’un examen sauf pour les titulaires d’un doctorat en droit.
L’article 52 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat conditionne la présentation d’un candidat à l’examen d’accès au CRFPA à l’obtention du diplôme prévu à l’article 11 de la loi du 31 décembre 1971.
Autrement dit, il faut disposer d’une maîtrise en droit, ou d’un titre ou diplôme équivalent, pour passer les épreuves de l’examen d’accès au CRFPA.
En pratique, de nombreux étudiants cumulent leur scolarité au CRFPA avec une formation universitaire en master 2. Selon l’enquête menée en 2021 par l’Observatoire de la profession d’avocat, 8,8 % des élèves-avocats de la promotion 2019-2020 auraient réalisé leur seconde année de master en étant déjà admis au CRFPA.
● Il convient de noter que, depuis la réforme des diplômes de l’enseignement supérieur, adoptée par le décret n° 2002-482 du 8 avril 2002, l’architecture des études est fondée sur les grades de licence, master et doctorat (système dit « LMD »). Le niveau maîtrise correspond à la première année du master (« master 1 »).
L’accès aux professions de notaire (article 3 du décret n° 73-609 du 5 juillet 1973), de commissaire de justice (article 1 du décret n° 2019-1185 du 15 novembre 2019) ou de greffier de tribunal de commerce (article R. 742-1 du code du commerce dans sa version en vigueur à compter du 1er janvier 2025) nécessite un master en droit (bac + 5), et non une maîtrise en droit (bac + 4) comme pour la profession d’avocat.
II. le projet de loi initial
● Le présent article rehausse le niveau de diplôme exigé pour accéder à la profession d’avocat.
Pour ce faire, il remplace le mot « maîtrise » par le mot « master » à l’article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
Il supprime également les dispenses prévues pour les licenciés en droit.
● Ce faisant, le présent article a également pour effet de rehausser automatiquement le niveau de diplôme exigé pour se présenter à l’examen d’accès au CRFPA.
Lors de son audition par vos rapporteurs, le directeur de l’École de formation professionnelle des barreaux (EFB) a confirmé qu’en pratique, la plupart des élèves-avocats sont déjà admis à un niveau bac+5.
● Il est prévu que le présent article entre en vigueur au 1er janvier 2025, en application du IV de l’article 29 du projet de loi.
Des dispositions transitoires sont également prévues au II de l’article 28 du projet de loi, afin de ne pas pénaliser les personnes qui seraient, au 1er janvier 2025, déjà titulaires du CAPA ou qui auraient déjà réussi l’examen d'entrée à un CRFPA.
Ces personnes ne sont pas concernées par le rehaussement au niveau du master de la condition de diplôme pour accéder à la profession d’avocat.
III. les Modifications du SÉnat
● Le Sénat n’a pas modifié le présent article en ce qu’il rehausse le niveau de diplôme exigé pour accéder à la profession d’avocat.
Le rapport de la commission des lois du Sénat a toutefois souligné que, compte tenu du relèvement du niveau de diplôme pour se présenter à l’examen d’accès au CRFPA, « près d’un étudiant sur 10 pourrait être retardé dans son projet professionnel, ce qui entraînerait pour eux une augmentation de leur durée d’étude d’un an ».
Dans ce même rapport, la commission des lois du Sénat a appelé « à ce que le Gouvernement supprime, dans le décret du 27 novembre 1991, la corrélation entre les conditions de diplômes pour accéder à la formation d’avocat et celles pour accéder à la profession d’avocat, pour assurer à l’avenir, comme aujourd’hui, l’entrée au CRFPA dès l’obtention des 60 premiers crédits du master ».
● Pour le surplus, le Sénat a adopté le présent article modifié par deux amendements, l’un relatif à l’accès à la profession d’avocat, l’autre à la confidentialité des consultations des juristes d’entreprise.
A. Prise en compte de l’expÉrience professionnelle dans un pays europÉen pour l’accÈs À la profession d’avocat
Un premier amendement, présenté par les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste, a aligné le droit français sur le droit de l’Union européenne (UE) en permettant la prise en compte de l’expérience professionnelle acquise dans un État membre de l’UE ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) pour accéder à la profession d’avocat en France.
Les cas de dispense prévus à l’article 97 du décret organisant la profession d’avocat devront donc être étendus, notamment en faveur des professeurs d’université chargé d’un enseignement juridique dans un autre pays de l’UE ou partie à l’accord sur l’EEE.
Cet amendement a fait l’objet d’un double avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement.
B. ConfidentialitÉ des consultations des juristes d’entreprise
● Un second amendement, présenté par M. Marseille, membre du groupe Union Centriste, prévoit la confidentialité des consultations juridiques des juristes d’entreprise, sauf en matière pénale et fiscale.
Pour ce faire, il insère un II au présent article, qui lui-même insère un article 58-1 à la loi du 31 décembre 1971.
L’article 58-1 précité dispose que « s’ils sont titulaires d’un master en droit, ou d’un diplôme équivalent français ou étranger, et qu’ils justifient du suivi de formations initiale et continue en déontologie, les juristes d’entreprise bénéficient, en dehors de la matière pénale et fiscale, de la confidentialité de leurs consultations juridiques pour assurer leur mission de mise en œuvre de la conformité ».
Cet amendement a fait l’objet d’un double avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement.
● Pour mémoire, la profession de juriste d’entreprise n’est pas réglementée.
Les juristes d’entreprise sont déjà autorisés par l’article 58 de la loi du 31 décembre 1971 précitée, dans l’exercice de leurs fonctions, à donner des consultations juridiques et à rédiger des actes sous seing privé relevant de l’activité de l’entreprise qui les emploie ou de son groupe.
Les arguments généralement invoqués pour octroyer la confidentialité aux consultations juridiques des juristes d’entreprises sont :
– le renforcement de l’attractivité de la France pour la localisation des directions juridiques des groupes internationaux ;
– et l’amélioration des diagnostics juridiques internes aux entreprises, en éliminant le risque d’auto-incrimination que représenterait un avis critique du juriste d’entreprise.
À l’inverse, les opposants à une telle réforme soutiennent généralement qu’il existerait des risques d’abus et de dissimulation de preuves. En accordant la confidentialité aux consultations des juristes d’entreprises, le risque serait que des informations soient dissimulées dans le cadre d’une enquête ou d’un litige, empêchant la collecte de preuves. Au cas présent, ce risque est à nuancer, car l’amendement adopté exclut la matière pénale et fiscale.
En second lieu, la confidentialité des consultations des juristes d’entreprises ne présenterait pas les mêmes garanties que celles encadrant les consultations des avocats.
Les avocats sont soumis à des règles strictes en matière de confidentialité, mais également à des obligations déontologiques, contrôlées par un ordre professionnel. L’indépendance de l’avocat par rapport à son client le place également dans une situation différente de celle du juriste d’entreprise, dont la collaboration avec son employeur relève d’un lien de subordination.
● Les représentants des avocats n’avaient pas encore arrêté leur position définitive sur l’amendement adopté par le Sénat lorsqu’ils ont été auditionnés par vos rapporteurs.
Ils ont expliqué avoir plusieurs « lignes rouges » : ne pas créer une nouvelle profession réglementée du droit et ne pas créer un nouveau secret professionnel qui viendrait en concurrence avec celui dont ils bénéficient.
En l’occurrence, l’amendement adopté ne semble pas heurter ces principes. Il n’institue pas de secret professionnel attaché à la personne du juriste d’entreprise, mais protège le document écrit qui contient l’avis exprimé par celui-ci.
IV. la Position de la commission
La Commission a adopté le présent article modifié par deux amendements identiques CL169 et CL694, ayant recueilli un double avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement, dont l’objet est de sécuriser le statut de l’élève-avocat en prévoyant que les stages accomplis durant la période de formation dans un centre régional de formation professionnelle des avocats (CRFPA) font l’objet de conventions tripartites (élève-avocat, maître de stage et CRFPA). L’objectif est notamment d’éviter que ces conventions de stage puissent être requalifiées en contrats de travail.
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Article 20
(articles L. 444-1 et L. 444-4 du code de commerce)
Rémunération des greffiers des tribunaux de commerce
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article rétablit aux greffiers des tribunaux de commerce l’application de certaines obligations concernant leurs tarifs.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 23 de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice, entré en vigueur le 1er juillet 2022, a mis à jour plusieurs dispositions du code de commerce, afin de tenir compte de la création de la profession des commissaires de justice, dans laquelle ont été fusionnées les professions de commissaires-priseurs judicaires et d’huissiers de justice
À la suite d’une erreur matérielle, cet article a eu pour effet de dispenser les greffiers des tribunaux de commerce d’afficher leurs tarifs ou de conclure une convention pour la perception d’honoraires libres.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté le présent article sans modification.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté le présent article sans modification.
I. l’État du droit
● Le code de commerce pose un principe selon lequel les prix sont « librement déterminés par le jeu de la concurrence » (article L. 410-2).
Par exception, certains tarifs sont réglementés.
Ainsi, un titre spécifique du code de commerce s’applique aux tarifs réglementés applicables aux prestations des commissaires de justice, des administrateurs judiciaires, des mandataires judiciaires et des notaires (titre IV bis du livre IV). Il regroupe les articles L. 444-1 à L. 444-7 du code de commerce.
Sauf disposition contraire, ces tarifs réglementés ne s’appliquent pas lorsque les prestations que les professionnels précités accomplissent sont « en concurrence avec celles, non soumises à un tarif, d’autres professionnels ». Ces professionnels doivent alors conclure « par écrit avec leur client une convention d’honoraires, qui précise, notamment, le montant ou le mode de détermination des honoraires couvrant les diligences prévisibles, ainsi que les divers frais et débours envisagés » (troisième alinéa de l’article L. 444-1 du code de commerce).
Ils doivent également afficher « les tarifs qu’ils pratiquent, de manière visible et lisible, dans leur lieu d’exercice et sur leur site internet » (article L. 444-4 du code de commerce).
● Jusqu’au 1er juillet 2022, avant l’entrée en vigueur de l’article 23 de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice, ces dispositions s’appliquaient également aux greffiers des tribunaux de commerce.
Désormais, seule la fixation des émoluments des greffiers des tribunaux de commerce relève du titre IV bis du livre IV du code de commerce, par un renvoi prévu à l’article L. 743-13 de ce code. L’obligation de conclure une convention d’honoraires ainsi que l’obligation d’affichage ne s’appliquent plus aux greffiers des tribunaux de commerce.
L’article 23 de l’ordonnance précitée a, en effet, remplacé les mots : « des commissaires-priseurs judiciaires, des greffiers de tribunal de commerce, des huissiers de justice » par les mots : « des commissaires de justice » au sein des articles L. 444-1 et L. 444-4 du code de commerce.
Ce faisant, une erreur matérielle a été commise par les rédacteurs de l’ordonnance, car les greffiers des tribunaux de commerce n’ont pas été fusionnés, contrairement aux huissiers de justice et aux commissaires-priseurs, dans la nouvelle profession de commissaires de justice.
Il s’ensuit que, par inadvertance, les greffiers des tribunaux de commerce ont été dispensés d’afficher leurs tarifs ou de conclure une convention pour la perception d’honoraires libres.
II. le projet de loi initial
Le présent article rétablit l’application aux greffiers des tribunaux de commerce des obligations d’affichage des tarifs et de conclusion d’une convention d’honoraires pour la perception d’honoraires libres. Pour ce faire, il modifie les articles L. 444-1 et L. 444-4 du code de commerce, afin de réintroduire « les greffiers de tribunal de commerce ».
Il corrige, ce faisant, l’erreur matérielle résultant de l’article 23 de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice.
Il a pour effet de soumettre à nouveau les greffiers des tribunaux de commerce à l’obligation d’affichage de leurs tarifs et à l’obligation de conclusion d’une convention d’honoraires, prévues à l’article L. 444-4 du code de commerce.
En pratique, selon l’étude d’impact, les greffiers des tribunaux de commerce ont continué spontanément à exécuter ces obligations dont ils avaient été dispensés à la suite d’une erreur de plume des rédacteurs de l’ordonnance précitée.
Lors de leur audition par vos rapporteurs, les représentants des greffiers des tribunaux de commerce ont précisé que l’adoption du présent article permettrait également de sécuriser la perception des honoraires libres par leur profession. Ils ont indiqué que les honoraires libres ne représentent en moyenne que 3 % de leur chiffre d’affaires, dans la mesure où la plupart de leurs prestations sont soumises à un tarif réglementé.
III. les Modifications du SÉnat
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
IV. la Position de la commission
La commission a adopté le présent article sans modification.
*
Article 21
(article 198 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique)
Report de l’habilitation sur la publicité foncière
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article reporte au 1er novembre 2024 le délai d’habilitation accordé au Gouvernement pour réformer, par voie d’ordonnance, la publicité foncière.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 198 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique (dite loi « 3DS ») a autorisé le Gouvernement à réformer la publicité foncière par voie d’ordonnance dans un délai de 18 mois à compter de la promulgation de la loi, soit jusqu’au 20 août 2023.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a supprimé cet article.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a rétabli cet article en adoptant un amendement du Gouvernement.
L’amendement adopté reprend, en des termes strictement identiques à ceux de l’article 198 de la loi « 3DS », l’habilitation accordée au Gouvernement pour réformer, par voie d’ordonnance, la publicité foncière. Seul le délai d’habilitation est modifié par rapport à la rédaction antérieure. Il est fixé par l’amendement adopté au 1er novembre 2024, soit la date initialement envisagée par le Gouvernement pour le report de l’habilitation.
I. l’État du droit
A. publicitÉ fonciÈre
Le régime de la publicité foncière a été institué par le décret-loi n°55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière et par le décret n°55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour son application.
La publicité foncière a pour principale finalité de rendre opposable aux tiers les transferts de propriété immobilière. Elle joue ainsi un rôle d’information et permet de prévenir les litiges sur la propriété des immeubles.
Elle contribue à la sécurisation des transactions immobilières et favorise notamment les financements bancaires, par l’inscription des sûretés immobilières garantissant les prêts.
Elle constitue enfin un levier fiscal, puisque des taxes sont prélevées à l’occasion des formalités (taxe de publicité foncière, contribution de sécurité immobilière). Elle permet à l’administration fiscale de disposer des informations nécessaires à l’établissement des impôts fonciers.
Depuis 2010, le service public de la publicité foncière est confié aux services chargés de la publicité foncière (SPF), placés sous l’autorité de la direction générale des finances publiques (DGFIP).
B. habilitation prÉvue par la loi « 3DS »
Le Gouvernement a été habilité à procéder par voie d’ordonnance à la réforme de la publicité foncière en application de l’article 198 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique (dite loi « 3DS »).
L’habilitation a été accordée en vue :
– d’améliorer la lisibilité du droit de la publicité foncière ;
– de moderniser le régime de la publicité foncière et de renforcer son efficacité ;
– de moderniser et de clarifier le régime de l’inscription des privilèges immobiliers et des hypothèques ;
– et de prévoir les adaptations législatives nécessaires, le cas échéant, en Alsace-Moselle et à Mayotte.
L’autorisation a été accordée au Gouvernement pour un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi « 3DS », soit jusqu'au 20 août 2023.
Selon l’étude d'impact annexée au projet de loi « 3DS », l’objectif de la réforme envisagée n’est pas de « remettre en cause les principes fondateurs de l’actuel système de publicité foncière ou d’en bouleverser le fonctionnement », mais de lui offrir un « régime modernisé, simplifié et rationalisé, par la création d’une théorie générale de la publicité foncière, codifiée dans le code civil, afin d’améliorer son accessibilité et de renforcer son efficacité juridique » [souligné par nous].
II. le projet de loi initial
Le présent article reporte jusqu’au 1er novembre 2024, sans autre modification, l’autorisation accordée au Gouvernement. Pour ce faire, il modifie l’article 198 de la loi « 3DS ».
Cela revient à accorder un délai supplémentaire de quatorze mois au Gouvernement pour procéder à la réforme de la publicité foncière par voie d’ordonnance.
Selon l’exposé des motifs, ce report se justifie « en raison de la grande technicité et de la diversité des acteurs impliqués » dans le projet de réforme de la publicité foncière.
L’étude d’impact ajoute qu’il est apparu, au cours des travaux méthodologiques réalisés par le Gouvernement, la nécessité de concevoir « dans le même laps de temps » les aspects législatifs et réglementaires de la réforme.
Cela s’explique par le fait que le décret-loi du 4 janvier 1955 se caractérise – comme le nom de l’acte l’indique – par un enchevêtrement de dispositions législatives et règlementaires.
Or, « la préparation du décret d’application de l’ordonnance ne peut s’aligner sur le calendrier de travail initialement prévu pour l’ordonnance ».
Lors des auditions conduites par vos rapporteurs, les représentants de la DGFIP ont indiqué que ce report se justifiait également par la nécessité de laisser un temps suffisant aux notaires, dans le cadre des consultations en cours, pour appréhender et s’adapter aux nouvelles règles envisagées.
III. les modifications du SÉnat
● Le Sénat a supprimé cet article.
La suppression de l’article est intervenue lors de l’examen du projet de loi par la commission des Lois à la suite de l’adoption d’un amendement des rapporteurs (n° com-139). Dans l’exposé sommaire de l’amendement de suppression, les rapporteurs relèvent qu’une « telle prolongation reviendrait à un quasi-doublement du délai initial d’habilitation pour le porter à un total de 33 mois » ce qui serait « inopportun ».
Dans le rapport de la commission des Lois du Sénat, cette position est aussi justifiée par le fait qu’il ne serait « pas acceptable que le Parlement abandonne sa compétence sur un sujet majeur pendant presque trois ans, soit une durée tout à fait inédite ». Il est indiqué que « sur les 394 habilitations accordées au Gouvernement dans l’intégralité du quinquennat précédent, le délai maximal de publication était de 30 mois ».
Pour autant, il est concédé dans le rapport que « l’imbrication de dispositions législatives et règlementaires dans le régime actuel de la publicité foncière est indéniablement de nature à complexifier les travaux ».
● En séance, le Gouvernement a présenté un amendement de rétablissement du présent article, qui a recueilli un avis défavorable de la commission des Lois. Cet amendement a été rejeté.
Lors des débats, le ministre de la Justice a indiqué qu’il souhaitait échanger avec les services de la DGFIP pour proposer, le cas échéant, « un raccourcissement du délai demandé ».
● Conformément à l’article 38 de la Constitution, l’éventuel rétablissement de cet article doit provenir d’une initiative gouvernementale.
IV. la Position de la commission
La Commission a rétabli cet article en adoptant un amendement du Gouvernement CL781 ayant recueilli un avis favorable de vos rapporteurs.
L’amendement adopté reprend, en des termes strictement identiques à ceux de l’article 198 de la loi « 3DS », l’habilitation accordée au Gouvernement pour réformer, par voie d’ordonnance, la publicité foncière. Seul le délai d’habilitation est modifié. Il est fixé au 1er novembre 2024, soit la date initialement envisagée par le Gouvernement pour le report de l’habilitation.
Le Gouvernement a justifié son choix de solliciter une nouvelle habilitation, et non un simple report de la précédente, par le fait que l’habilitation accordée initialement par la loi « 3DS » arrivait à son terme le 21 août 2023 si bien qu’il n’entrera en vigueur qu’après l’expiration du délai d’habilitation. Or, il n’est pas possible de proroger le délai d’habilitation lorsque celle-ci est devenue entre-temps caduque. Il convenait donc de solliciter une nouvelle habilitation.
Titre VI Dispositions diverses relatives aux juridictions administratives et financières et à la responsabilité des gestionnaires publics
Article 22 (Art. L. 131-2, L. 131-6, L. 231-1-1, L. 231-5-1, L. 233-2 et L. 234-2-1 du code de justice administrative ; art. L. 112-3-1 et L. 221-3 du code des juridictions financières ; article 9 de l’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État) Conditions d’accès aux corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et des magistrats des chambres régionales des comptes en sortie de l’Institut national du service public
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
La réforme de la scolarité de l’Institut national du service public (INSP, ex-École nationale d’administration) prévoit une mobilité de deux ans en tant qu’administrateur de l’État avant la prise de fonction en tribunal administratif, en cour administrative d’appel (TACAA) ou en chambre régionale des comptes (CRC) pour les élèves n’ayant pas eu d’expérience publique ou privée préalable. Cette situation pose des difficultés de recrutement et de gestion prévisionnelle des effectifs et crée une différence de traitement entre les élèves recrutés à la sortie de l’INSP et ceux recrutés par les concours directs, notamment en vue de leurs futurs avancements.
Le II du présent article supprime cette obligation de mobilité préalable. Son I et son III procèdent à la correction de deux erreurs matérielles.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État a créé l’INSP, en remplacement de l’École nationale d’administration (ENA), et revu les règles applicables en matière de formation et de déroulement des carrières dans la haute fonction publique de l’État (FPE).
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de coordination de ses rapporteures, visant à supprimer la reconnaissance d’une équivalence entre les expériences passées dans les secteurs public ou privé et la mobilité préalable obligatoire, puisque celle-ci est supprimée (amendement COM-140).
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements de son président visant à prévoir une prestation de serment pour les magistrats administratifs (amendement CL675) et la possibilité pour les conseillers des TACAA et des CRC de se porter candidat à l’auditorat à la Cour des comptes (amendement CL674).
Elle a également adopté un amendement du Gouvernement pour augmenter de trois à six ans l’ancienneté requise pour accéder au grade de premier conseiller des TACAA (amendement CL782).
1. L’état du droit
Le code des juridictions financières (CJF) prévoit deux voies d’intégration dans les corps des magistrats administratifs et financiers. En 2023, sept postes de magistrats des TACAA et trois postes de magistrats des CRC seront attribués à la sortie de l’INSP ([417]) tandis qu’une cinquantaine de conseillers des TACAA et une dizaine de conseillers des CRC seront recrutés par la voie directe ([418]).
a. La réforme de la haute fonction publique
La réforme de la haute fonction publique de l’État, engagée par le Gouvernement et matérialisée par l’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la FPE, est venue apporter plusieurs modifications affectant le recrutement des conseillers des TACAA et des CRC.
Avant la création de l’INSP, tous les élèves sortant de l’ENA rejoignaient leur corps d’affectation en fonction du classement de sortie dès la fin de la scolarité. Depuis le 1er janvier 2022 et la création de l’INSP, une partie de la réforme s’applique. Outre la suppression de l’affectation dans les « grands corps » (Conseil d’État, Cour des comptes, inspections générales) dès la fin de la scolarité, les élèves de l’INSP recrutés par concours externe ont désormais l’obligation de réaliser une mobilité de deux ans en tant qu’administrateur de l’État avant de rejoindre définitivement leur corps d’affectation, en fonction de leur classement de sortie ([419]).
Ces dispositions s’appliquent au recrutement des magistrats des TACAA et des magistrats des CRC ([420]), mais également à celui des auditeurs du Conseil d’État et des auditeurs de la Cour des comptes ([421]). Cette obligation de mobilité est également imposée aux membres des juridictions en activité pour être nommés à certains emplois, comme celui de président de CRC ([422]), ou à certains grades comme celui de premier conseiller ([423]).
La réforme entrera pleinement en vigueur au 1er janvier 2025. À compter de cette date, les élèves seront recrutés selon un nouveau format de concours et ceux qui achèveront leur scolarité seront affectés par appariement, mettant ainsi fin au classement de sortie de l’INSP.
b. Les difficultés rencontrées par les TACAA et les CRC
Cette réforme crée trois inquiétudes en ce qui concerne le recrutement et la gestion des magistrats des TACAA et des CRC :
– d’abord, elle provoque une incertitude quant au recrutement, puisqu’il demeure possible que les anciens élèves de l’INSP, au terme de leurs deux années de mobilité en tant qu’administrateur de l’État, choisissent finalement de ne pas intégrer le corps auquel ils ont fait le choix d’être affectés à la fin de leur scolarité ;
– ensuite, elle crée une imprévisibilité dans la gestion des effectifs, tant pour les TACAA et les CRC que pour les administrations qui doivent réserver des postes à de futurs magistrats pour une durée de seulement deux ans. Tous doivent anticiper de deux ans leurs besoins en recrutement, ainsi que les affectations géographiques, ce qui rigidifie considérablement la gestion des ressources humaines ;
– enfin, elle installe une inégalité de traitement entre les magistrats recrutés via le concours direct et ceux recrutés via l’INSP, ainsi qu’entre les élèves issus du concours interne et ceux issus du concours externe. En effet, les magistrats administratifs et financiers sont soumis à une obligation de réaliser une mobilité de deux ans pour accéder au grade de premier conseiller. Les anciens élèves de l’INSP auraient rempli cette condition avant même leur entrée dans le corps.
c. Une solution partielle insuffisante
L’article 34 du décret n° 2023-30 du 25 janvier 2023 relatif aux conditions d’accès et aux formations à l’INSP a apporté une première réponse aux craintes des juridictions. Il prévoit que l’affectation dans les corps des magistrats des TACAA ou des CRC se fait automatiquement pour les anciens élèves de l’INSP issus du concours externe, au terme de deux ans d’activité professionnelle en tant qu’administrateur de l’État.
Cette solution permet de sécuriser le niveau de recrutement des TACAA et des CRC. Cependant, elle ne répond pas aux autres difficultés précédemment mentionnées.
2. Le projet de loi initial
a. La suppression de l’obligation de mobilité préalable (II)
L’article 22 du projet de loi propose la suppression de l’obligation de mobilité de deux ans préalable à l’intégration dans les corps de magistrats administratifs et financiers, à compter du 1er janvier 2025, c’est-à-dire lors de la suppression du classement de sortie ([424]).
Les élèves du concours externe de l’INSP ayant fait le choix de rejoindre ces corps, ainsi que les personnes admises aux concours dédiés des TACAA ou des CRC, se trouvent ainsi placés dans la même situation. Tous devront réaliser, après leur intégration dans le corps, une mobilité d’au moins deux ans pour prétendre à un avancement au grade supérieur ([425]). Cette situation est également préférable pour les administrations d’accueil, qui pourront bénéficier de la mobilité de magistrats expérimentés.
L’obligation de justifier d’au moins deux ans de service effectif en tant qu’administrateur de l’État est, en revanche, maintenue pour le recrutement des auditeurs de la Cour des comptes et du Conseil d’État.
b. La correction de deux erreurs matérielles (I et III)
● Le I concerne les prérogatives du collège de déontologie de la juridiction administrative. Ce dernier doit rendre un avis préalable à la nomination des magistrats administratifs pouvant se trouver dans une situation de conflit d’intérêts dans le lieu de leur affectation en raison de leurs précédentes fonctions.
L’article L. 231-5-1 du code de juridiction administrative prévoit en effet qu’un « magistrat ayant exercé les fonctions de délégué du préfet dans un arrondissement, une fonction de directeur départemental ou régional d’une administration de l’État ou une fonction de direction dans l’administration d’une collectivité territoriale ne peut, pendant une durée de trois ans, participer au jugement des affaires concernant les décisions prises par les services au sein desquels il exerçait ses fonctions ou sur lesquels il avait autorité ».
Or, l’article L. 131-6 du CJA fait, par erreur, référence à l’article L. 231-5 au lieu de l’article L. 231-5-1. L’article L. 231-5-1 fait également référence à l’article L. 231-5 au lieu de renvoyer à son propre premier alinéa. Il est proposé de corriger ces anomalies.
● Le III corrige une erreur rédactionnelle à l’article 9 de l’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État.
3. Les modifications apportées par le Sénat
En Commission, le Sénat a adopté un amendement de coordination visant à supprimer la reconnaissance d’une équivalence en cas d’expérience préalable dans le secteur public ou le secteur privé ([426]). Le projet de loi initial maintenait en effet la possibilité pour « les élèves de l’INSP […] qui justifient d’une expérience professionnelle dans le secteur public ou le secteur privé d’une durée d’au moins quatre ans dans des fonctions d’un niveau équivalent à celles de la catégorie A [d’être] directement nommés en qualité de magistrats », sans mobilité préalable. Cette dérogation n’a plus lieu d’être, puisque l’obligation de mobilité préalable est supprimée.
4. La position de la Commission
La Commission a adopté deux amendements de son président :
– L’amendement CL675 instaure une prestation de serment pour les magistrats des TACAA et les membres du Conseil d’État, comme cela existe déjà pour les magistrats financiers ([427]) et judiciaires ([428]) . Il modifie les articles L. 131-2 et L. 231-1-1 du CJA qui prévoient déjà que les juges administratifs « exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard ». Ils devront désormais prêter le serment d’exercer leurs fonctions selon ces principes ;
– L’amendement CL674 ouvre la possibilité aux membres des corps des magistrats des TACAA et des CRC d’être nommés en tant qu’auditeurs à la Cour des comptes. Depuis la réforme de la haute fonction publique de l’État, l’accès à la Cour des comptes, comme au Conseil d’État, est réservé aux « membres du corps des administrateurs de l’État et des corps ou cadres d’emploi de niveau comparable, dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, justifiant d’au moins deux ans de services publics effectifs en cette qualité » ([429]). Or, le décret du 22 septembre 2021 ([430]) n’inclut pas les magistrats financiers et administratifs parmi les corps et cadres d’emplois dont les membres peuvent être nommés auditeurs au Conseil d’État et à la Cour des comptes bien que leur niveau soit, par définition, comparable, puisqu’ils sont recrutés par le même concours. La Commission a donc choisi de modifier l’article L. 112-3-1 du CJA pour corriger cette injustice en ce qui concerne la Cour des comptes.
La Commission a également adopté un amendement CL782 du Gouvernement qui prévoit d’augmenter de trois à six ans l’ancienneté requise pour accéder au grade de premier conseiller des TACAA.
L’article L. 234-2-1 du CJA prévoit que « peuvent être promus au grade de premier conseiller, les conseillers ayant accompli une mobilité statutaire d’une durée d’au moins deux ans, qui justifient de trois années de services effectifs en qualité de magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et ont atteint un échelon de leur grade déterminé par décret en Conseil d’État ». Il précise par ailleurs que « Dans la limite de deux ans, les services rendus au titre de l’obligation de mobilité dans le grade de conseiller sont assimilés à des services effectifs dans les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ». Autrement dit, les conseillers peuvent être nommés premiers conseillers après trois ans de service dont deux en mobilité, ce qui est trop court. L’amendement prévoit donc d’aligner l’ancienneté requise sur celle des administrateurs de l’État qui est de six ans – dont deux ans de mobilité.
La Commission a adopté l’article ainsi modifié.
*
Article 23 (Art. L. 120-14, L. 122-3, L. 212-2, L. 220-3, L. 221-2, L. 221-2-1, L. 222-1, L. 262-15, L. 262-25, L. 272-17 et L. 272-28 du code des juridictions financières) Diverses modifications statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit plusieurs modifications du code des juridictions financières (CJF) relatives au statut des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes (CRC) :
– la nomination des conseillers référendaires en détachement au grade de conseiller maître selon la même procédure d’avancement interne que les conseillers référendaires en activité en juridiction ;
– la dissociation de la fonction de « président de section » en CRC et du grade associé, qui devient celui de « conseiller président » ;
– le raccourcissement de sept à cinq ans de la durée de l’emploi de président ou vice-président de CRC au sein d’une même chambre.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l’encadrement supérieur de la fonction publique de l’État a fait évoluer les conditions de recrutement et d’avancement des magistrats de la Cour des comptes et des CRC.
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a supprimé les deux principales dispositions de l’article, en rétablissant la nomination hors tour des conseillers référendaires en position de détachement au grade de conseiller maître et la durée de sept ans pour les mandats de président et vice-président de CRC (amendement COM-142).
Elle a ajouté une disposition visant à permettre aux membres d’une CRC de résider dans l’ensemble de son ressort et non pas obligatoirement dans la ville où elle siège (amendement COM-143).
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a rétabli, sur proposition du Gouvernement, les deux dispositions supprimées par le Sénat concernant l’avancement des conseillers référendaires à la Cour des comptes en détachement et la réduction de la durée des mandats des présidents de CRC (amendement CL783).
Elle a également adopté un amendement CL804 de vos rapporteurs visant à supprimer l’obligation de changer d’affectation lors du passage du grade de premier conseiller de CRC à celui de conseiller président.
Elle a enfin adopté deux amendements rédactionnels (CL802 et CL803).
1. L’état du droit
a. Le statut des magistrats financiers
Les nominations aux différents grades sont réalisées selon trois procédures :
– au tour interne pour les magistrats en activité au sein de la Cour des comptes ou des CRC ([431]) ;
– au tour extérieur, selon un nombre de places proportionnel au nombre de nominations internes. Les nominations au tour extérieur visent à permettre à des fonctionnaires d’intégrer le corps des magistrats financiers à un grade dépendant de leur expérience. Le nombre de places ouvertes par cette voie est proportionnel au nombre de places pourvues au tour interne ([432]) ;
– hors tour, pour les membres de la Cour des comptes en détachement dans une autre administration publique ou en disponibilité dans le secteur privé. Cela signifie que ces nominations ne sont pas prises en compte dans le calcul du ratio entre nominations au tour interne et nominations au tour extérieur.
Grades, emplois et conditions de nomination des magistrats financiers
| Grade | Nomination | Fonctions accessibles | Conditions d’expérience | |
| Cour des comptes | Auditeurs ([433]) | Arrêté du Premier président | Deux ans d’expérience en tant qu’administrateur de l’État ou équivalent ([434]). | |
| Conseiller référendaire | Décret du président de la République | Président ou vice-président de CRC | Auditeurs ([435]) ; Conseiller référendaire en service extraordinaire depuis plus de 3 ans ou premier conseiller de CRC ([436]) ; Président de section de CRC occupant l’emploi de président ou vice-président de CRC ([437]) ; Tour extérieur ([438]). | |
| Conseiller maître | Décret en Conseil des ministres | Président de section à la CDC Président de CRC | Conseiller référendaire ayant douze années d’expérience à ce grade et ayant réalisé une mobilité ; Tour extérieur ([439]). | |
| Président de chambre | Décret en Conseil des ministres | Président de chambre à la CDC Président de CRC | Trois ans en tant que conseiller maître ([440]). | |
| Premier président | Décret en Conseil des ministres | Premier président | ||
| Chambre régionale des comptes | Conseiller | Décret du président de la République | Sortie de l’INSP ou concours ([441]) . | |
| Premier conseiller | Décret du président de la République | Conseiller ayant accompli une mobilité statutaire d’une durée d’au moins deux ans et atteint le sixième échelon ([442]). | ||
| Président de section | Décret du président de la République | Président de section de CRC Président ou vice-président de CRC ([443]) | Premier conseiller ayant accompli une mobilité statutaire d’une durée d’au moins deux ans et ayant atteint le troisième échelon ([444]). |
b. De nombreuses réformes engagées
Les modifications proposées par le projet de loi s’inscrivent dans un contexte de transformations profondes des juridictions financières sous l’effet de la réforme de la haute fonction publique, de la réforme du régime de responsabilité des gestionnaires publics et du projet « JF 2025 ».
● La réforme de la haute fonction publique a modifié les conditions de recrutement des auditeurs de la Cour des comptes et des conseillers des CRC ([445]). Les conditions d’avancement ont été modifiées, notamment en renforçant l’obligation de mobilité, et divers emplois ont été fonctionnalisés. Dans le même temps, la part des nominations de conseillers maîtres effectuées au tour extérieur a été diminuée d’une pour trois à une pour cinq.
● La réforme du régime de responsabilité des gestionnaires publics, outre l’évolution du droit applicable ([446]), transforme l’organisation des juridictions financières. Les CRC ne jugent plus depuis le 1er janvier 2023, le contentieux étant rassemblé à la chambre du contentieux de la Cour des comptes, qui est composée pour partie de magistrats des CRC.
● Ces réformes s’accompagnent d’un projet de réorganisation interne – « JF 2025 » – initié par le Premier président, Pierre Moscovici. Parmi les 40 actions engagées, figure la volonté de moderniser les métiers pour les rendre plus attractifs et de mieux intégrer les CRC et la Cour des comptes.
2. Le projet de loi initial
a. Modification des conditions de nomination des conseillers référendaires en position de détachement au grade de conseiller maître
L’article 23 inclut, parmi les nominations au grade de conseiller maître réalisées au tour interne, celle des conseillers référendaires en détachement. En l’état du droit, les conseillers référendaires en détachement sont nommés hors tour, comme ceux en disponibilité. Ils ne sont donc pas comptabilisés dans le ratio de quatre nominations pour cinq au tour interne, prévu à l’article L. 122-3 du CJF.
Selon la Cour des comptes, « l’alignement des conditions d’avancement entre les magistrats en activité et en détachement, d’une part, et l’obligation de mobilité introduite par la réforme de 2021 pour passer au grade supérieur, d’autre part, ne justifient plus la distinction qu’opère l’article L. 122-3 du CJF entre magistrats en position d’activité et magistrats en détachement ».
La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a précisé, lors de son audition, que cette disposition permettra également de « stabiliser le nombre de nominations de conseillers maîtres au tour extérieur, en intégrant les nominations des conseillers référendaires en activité et en détachement dans le décompte des nominations : en pratique, cette nouvelle disposition pourrait ainsi conduire à nommer en 2023, 2024 et 2025 trois conseillers maîtres au tour extérieur par an, contre quatre en 2022 (avant entrée en vigueur du nouveau décompte des tours extérieurs), et deux en 2023 si les magistrats en détachement à date demeuraient comptabilisés hors tour ».
Le Conseil supérieur des CRC a émis un avis défavorable sur cette mesure considérant qu’elle défavorisait les magistrats de carrière ([447]).
b. Réduction de la durée des mandats des présidents de CRC de sept à cinq ans
Les présidents et vice-présidents de CRC sont nommés par le président de la République pour une durée de sept ans non prorogeable et non renouvelable. Cette mesure a été pensée comme une garantie d’indépendance, dont le principe est reconnu et protégé par le Conseil constitutionnel ([448]).
Le c) du 3° du I vise à réduire de sept à cinq ans la durée du mandat des présidents de CRC. Selon l’étude d’impact, cette mesure doit « permettre d’une part d’assurer un renouvellement plus régulier dans l’exercice de ces fonctions, et d’autre part, le cas échéant, l’exercice de ces fonctions dans une seconde chambre d’affectation ».
Sur cette mesure également, le Conseil supérieur des CRC a rendu un avis défavorable pointant le risque d’atteinte au principe d’indépendance des juridictions financières ([449]). La Cour des comptes estime en revanche que cette mesure ne menace pas l’indépendance des juridictions financières, dès lors que les conditions de nomination et l’absence de possibilité de renouvellement sont maintenues. Elle favoriserait par ailleurs la féminisation de ces fonctions, en accélérant leur renouvellement.
c. Création du grade sommital de « conseiller président » dans les CRC
Les magistrats accédant au grade de « président de section » des CRC peuvent remplir plusieurs emplois, dont celui de président de section en CRC, mais aussi celui de président ou vice-président de CRC.
L’article 23 modifie le nom du grade sommital, désormais intitulé « conseiller président », pour mieux distinguer le grade de l’emploi qui sera prochainement fonctionnalisé. Selon le Gouvernement, cette clarification simplifiera également l’élaboration des futures grilles indiciaires.
Par ailleurs, les conditions de nomination des présidents de section – futurs conseillers présidents – sont assouplies, puisqu’ils ne devront plus démontrer une ancienneté de quinze années de services publics. Sont maintenues des conditions d’âge (quarante ans au moins) et d’expérience (trois années comme président de section et deux ans de mobilité).
3. Les modifications apportées par le Sénat
a. Le maintien de l’avancement hors tour pour les conseillers référendaires en position de détachement
Concernant l’avancement des conseillers référendaires en détachement au grade de conseiller maître, la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de ses rapporteures, a considéré que leur comptabilisation parmi les nominations au titre de l’avancement interne n’était pas justifiée.
En effet, cette disposition a pour effet de revenir partiellement sur l’une des avancées de l’ordonnance du 2 juin 2021, qui réduisait le nombre de nomination au tour extérieur d’une sur trois à une sur cinq.
S’il est vrai que l’intégration des conseillers en détachement parmi les nominations en interne fera mécaniquement augmenter le nombre de nomination au tour extérieur, la Cour des comptes a toutefois indiqué, lors de son audition, que la disposition proposée n’annulerait en aucun cas l’évolution prévue par l’ordonnance du 2 juin 2021, mais stabiliserait le nombre de nominations d’année en année.
Elle souligne par ailleurs que la réforme de la haute fonction publique tend à favoriser les mobilités, qu’il n’y a plus de logique à faire dépendre l’avancement de la position des magistrats et que ce lien rend plus difficile la gestion des ressources humaines de la Cour des comptes ([450]).
b. Le rétablissement d’une durée de sept ans pour le mandat de président de CRC
Concernant la durée des mandats des présidents des CRC, la commission des Lois du Sénat a rétabli une durée de sept ans, considérant qu’il s’agissait également de celle prévue pour les magistrats judiciaires ([451]) et administratifs ([452]). Les rapporteures du Sénat soulignent en outre qu’un président de CRC peut demander à réduire la durée de son mandat après avis du Conseil supérieur des CRC.
Vos rapporteurs constatent pour leur part que, s’agissant des magistrats administratifs et judiciaires, la durée de sept ans est une durée maximale et non fixe comme c’est le cas pour les magistrats financiers.
c. L’assouplissement des conditions de résidence des magistrats de CRC
La commission des Lois du Sénat a ajouté une disposition visant à permettre aux membres des CRC de résider dans l’ensemble du ressort de leur chambre de rattachement et non pas obligatoirement dans la ville où elle siège. Cette disposition reprend celle applicable aux magistrats de l’ordre judiciaire ([453]) – qui peuvent aussi vivre dans un ressort limitrophe – et des TACAA ([454]).
L’obligation de résider au siège de sa CRC de rattachement est ancienne puisqu’elle date de la création des CRC ([455]). Elle avait été, depuis lors, assouplie à la marge par voie réglementaire, l’article R. 222-1 du CJF précisant que cette obligation est réputée remplie lorsque les magistrats résident dans l’une des communes qui composent l’agglomération où la chambre a son siège, à l’exception de Paris.
4. La position de la Commission
La Commission a rétabli, à la demande du Gouvernement (amendement CL783), les deux dispositions supprimées par le Sénat concernant l’avancement des conseillers référendaires à la Cour des comptes en détachement et la réduction de la durée des mandats des présidents de CRC ([456]).
Elle a également adopté un amendement de coordination de vos rapporteurs (CL804) visant à supprimer l’obligation de changer d’affectation lors du passage du grade de premier conseiller à celui de conseiller président de CRC. En effet, l’article L. 221-2-1 du CJF prévoit que « la nomination au grade de président de section ne peut être prononcée dans la chambre régionale des comptes dans laquelle le magistrat est affecté au moment de sa promotion ». Compte tenu de la dissociation du grade de conseiller président (ex-grade de président de section) et de l’emploi de président de section, cette obligation de mobilité n’est plus indispensable puisqu’elle n’emporte pas nécessairement la nomination à l’emploi de président de section. Les conditions de mobilité statutaire seront précisées dans un décret en Conseil d’État.
Elle a enfin adopté deux amendements rédactionnels (CL802 et CL803) et l’article ainsi modifié.
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Article 24 (Art. L. 142-1-1 du code des juridictions financières ; art. 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement) Ratification de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article procède à la ratification, sans modification, de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics. Il procède également à une mise en cohérence dans l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 3 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a modifié l’article 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement, concernant le déferrement des violations des règles de cumul d’indemnités auprès du ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article sans modification.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement CL947 de vos rapporteurs pour permettre à l’Agence française anticorruption (AFA) de déférer au ministère public près la Cour des comptes des faits susceptibles de constituer des infractions financières.
1. L’état du droit
a. Contenu de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics
L’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics est entré en vigueur le 1er janvier 2023 ([457]). Cette réforme met fin à la coexistence de deux régimes de responsabilité :
– la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics (RPP), qui pouvait être engagée devant les CRC et la Cour des comptes dans le cadre du jugement des comptes ;
– la responsabilité des dirigeants et agents (ordonnateurs et comptables) des organismes contrôlés par la Cour et les CRC, engagée devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).
Ces deux régimes avaient montré leurs limites, et la nécessité d’une réforme était identifiée de longue date. La RPP des comptables publics reposait sur une approche exhaustive ne permettant pas de cibler les opérations les plus significatives, ni de prendre en compte l’imbrication croissante des acteurs de la chaîne financière.
Selon la Cour des comptes : « Le système de justice retenue (le ministre du budget ayant un pouvoir de remise des amendes prononcées par le juge) était sans effet vertueux sur les décisions prises par les acteurs de la chaîne financière » ([458]). Elle constate par ailleurs que la CDBF s’était difficilement imposée, en raison de délais de procédure très longs et du nombre restreint de poursuites engagées (une douzaine d’affaires par an).
Cette réforme intervient dans le contexte du projet stratégique « JF 2025 », engagé par le premier président de la Cour des comptes, et du programme « Action publique 2022 », au travers duquel le Gouvernement s’est engagé à accroître les marges de manœuvre des gestionnaires publics tout en renforçant leur responsabilité. Elle vise à placer la justice financière entre l’intervention du juge pénal et la discipline.
i. Un régime de responsabilité plus lisible
La Cour des comptes est désormais seule compétente pour examiner la responsabilité financière de l’ensemble des gestionnaires publics. Les infractions énumérées par le code des juridictions financières s’inscrivent dans la continuité de celles qui étaient jusqu’à présent poursuivies devant la CDBF. Une chambre spécialisée de la Cour des comptes, la chambre du contentieux, composée à parité de magistrats de la Cour et des CRC, a été créée. Elle est saisie sur réquisitoire du Procureur général près la Cour des comptes, à la suite de déférés des autres chambres de la Cour, des CRC, d’autorités dont la liste est fixée par le code des juridictions financières, ou de sa propre initiative. Les sanctions encourues sont des amendes.
ii. Un régime de responsabilité plus effectif
Le nouveau régime permet de sanctionner de façon effective des fautes personnelles graves dans la gestion des deniers publics. Les sanctions encourues sont des amendes d’un montant plafonné à six mois de rémunération (contre un à deux ans de rémunération dans le régime de la CDBF).
Elles sont déterminées individuellement et proportionnées à la gravité des faits, à l’importance du préjudice causé et à l’éventuelle réitération des pratiques prohibées. Si les ministres et les élus locaux conservent un régime de responsabilité qui se distingue en partie de celui des autres ordonnateurs, cette spécificité n’est pas absolue. Ils restent en effet responsables, comme actuellement devant la CDBF, en cas de gestion de fait et, s’agissant des élus locaux, d’inexécution d’une décision de justice ou d’ordre de réquisition ayant causé l’octroi d’un avantage injustifié.
iii. Une procédure davantage protectrice des règles du contradictoire et des droits des personnes mises en cause
Le ministère public près la Cour des comptes, chargé d’engager les poursuites et de décider des suites à donner à l’instruction, ainsi que la chambre du contentieux, sont soumis à des exigences de célérité dans le traitement des affaires : deux mois pour prendre le réquisitoire introductif, trois mois pour prendre la décision de renvoi, et un délai raisonnable en ce qui concerne la durée de l’instruction.
Pour la première fois, l’ensemble des justiciables auront le droit de faire appel des arrêts prononcés en première instance par la chambre du contentieux devant la Cour d’appel financière dont les membres seront nommés prochainement. Le Conseil d’État restera le juge de cassation.
b. Premiers chiffres concernant l’application de ce nouveau régime
Depuis le 1er janvier 2023, le Procureur général près la Cour des comptes a pris dix-sept réquisitoires initiaux et dix-huit réquisitoires supplétifs. Ces derniers concernent des affaires dont la CDBF avait été saisie et qui ont été transférées à la chambre du contentieux. Il a prononcé dix-sept décisions de classement, dont six comprennent un rappel à la loi, et trois décisions de renvoi.
Quarante dossiers sont en cours d’instruction à la chambre du contentieux (dont sept relèvent de l’ancien régime de RPP des comptables publics). À la fin du mois de mai 2023, quatre audiences publiques se sont tenues – deux autres auront lieu en juin – et un premier arrêt a été notifié le 11 mai 2023.
2. Le projet de loi initial
a. La ratification de l’ordonnance
L’article 24 propose la ratification, sans modification, de l’ordonnance du 23 mars 2022.
Afin d’éviter la caducité de l’ordonnance, un premier projet de loi de ratification avait été déposé sur le bureau du Sénat le 28 avril 2022. Le Conseil d’État rappelle dans son avis ([459]) que cela ne fait pas obstacle au dépôt d’un nouveau projet de loi de ratification, même si le délai fixé par l’habilitation, de six mois à compter de la publication de l’ordonnance ([460]), a expiré.
L’adoption du projet de loi de ratification permet de donner une pleine valeur législative à l’ordonnance et de renforcer la sécurité juridique de mesures ayant vocation à s’appliquer à de nombreux contentieux. Les recours contre l’ordonnance seront désormais limités aux atteintes aux droits et libertés garantis par la Constitution, par voie de question prioritaire de constitutionnalité (QPC).
b. Une mesure de coordination dans l’ordonnance de 1958 relative à l’indemnité des parlementaires
L’article 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement prévoit les conditions de cumul de rémunération avec l’indemnité parlementaire.
Depuis la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, le dernier alinéa de cet article précise que « chaque assemblée veille, dans les conditions déterminées par son règlement, à la mise en œuvre de ces règles et à la sanction de leur violation, ainsi qu’aux modalités suivant lesquelles son président défère les faits correspondants au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière ».
Cette compétence du ministère public près la CDBF, supprimée par l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, est transférée au ministère public près la Cour des comptes.
Bien que la plupart des modifications apportées à cet article l’aient été par des lois de nature organique, le Conseil d’État estime qu’une telle modification peut être opérée par la loi ordinaire.
En effet, le Conseil constitutionnel a jugé en 2017 que « les dispositions qui prévoient que chaque assemblée veille aux modalités suivant lesquelles son président défère les faits correspondants au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière visent à sanctionner les personnes, justiciables de cette cour, qui ont procédé à la rémunération irrégulière d’un parlementaire […] n’ont pas le caractère organique » ([461]).
3. Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article sans modification.
4. La position de la Commission
L’article L. 142-1-1 du code des juridictions financières (CJF), modifié par l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, énumère l’ensemble des autorités compétentes pour déférer au ministère public près la Cour des comptes des faits susceptibles de constituer des infractions au sens du CJF.
La Commission a adopté un amendement CL947 de vos rapporteurs pour étendre cette compétence à l’Agence française anticorruption (AFA) qui peut avoir connaissance de tels faits à l’occasion de l’exercice de ses missions.
Elle a adopté l’article ainsi modifié.
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Article 25 (Art. L. 131-12 et L. 231-10 [nouveaux] du code de justice administrative et art. L. 120-3-1 et L. 220-4-1 [nouveaux] du code des juridictions financières) Mécanisme d’extension par décret des accords nationaux relatifs à la couverture complémentaire santé aux magistrats administratifs et financiers
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article permet d’étendre par décret aux magistrats financiers et administratifs le bénéfice d’accords nationaux relatifs à la protection sociale complémentaire en matière de santé.
Il leur permettra de bénéficier de l’accord interministériel, conclu le 26 février 2022 entre l’État et les organisations syndicales siégeant au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État (CSFPE), relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident dans la fonction publique de l’État. Les magistrats administratifs et financiers en sont exclus, car ils ne participent pas à des élections prises en compte pour la composition du CSFPE.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 4 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a créé les comités sociaux d’administration (CSA), dont les élections sont prises en compte dans la composition du CSFPE.
Par ailleurs, l’ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique a prévu le principe de la participation financière des employeurs publics en matière de protection complémentaire santé, ainsi que la possibilité de conclure un accord collectif en ce sens.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel visant à supprimer un doublon, puisque l’application du code de la justice administrative dans la version issue du présent projet de loi à la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française est déjà prévue à l’article 23 (amendement COM-145).
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté l’article sans modification.
1. L’état du droit
a. L’accord national du 26 février 2022
L’ordonnance du 17 février 2021 prévoit que les employeurs publics devront participer financièrement aux garanties de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident auxquelles souscrivent leurs agents.
Elle prévoit également que les partenaires sociaux pourront conclure un accord définissant un régime de protection sociale complémentaire, et que les agents pourront être tenus de souscrire au contrat collectif sélectionné par l’employeur. Ces dispositions ont été codifiées aux articles L. 827-1 à L. 827-3 du code général de la fonction publique ([462]).
Un accord interministériel relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident dans la fonction publique de l’État a ainsi été conclu le 26 février 2022 entre l’État et les organisations syndicales siégeant au CSFPE.
Cet accord offre un régime de protection sociale complémentaire en santé, fondé sur un socle interministériel de garanties destinées à couvrir les frais de santé dans le cadre de contrats collectifs à souscription obligatoire, avec une participation de l’employeur à hauteur de 50 % de la complémentaire santé de ses agents. Il s’agit de faciliter et de renforcer l’accès des agents publics à une protection sociale complémentaire et, partant, d’améliorer leur prise en charge médicale.
En contrepartie, les agents perdent la liberté du choix de leur mutuelle ou de leur organisme de protection sociale complémentaire. Cela pourrait poser difficulté pour les agents qui ont un contrat couvrant les frais de santé et la prévoyance, car l’accord ne concerne pas l’incapacité de travail, l’invalidité, la dépendance ou le décès. Des négociations ont été ouvertes le 23 juin 2022 pour faire aboutir un nouvel accord en matière de prévoyance.
b. Les membres des juridictions administratives et financières ne sont pas couverts par l’accord national du 26 février 2022
Les magistrats des TACAA et des CRTC ont des organisations syndicales représentatives résultant de leurs élections professionnelles, mais celles-ci ne sont pas prises en compte pour la composition du CSFPE. Quant aux membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, ils ne prennent part à aucune élection organisée sur liste syndicale. Les organisations qui siègent au CSFPE ne sont donc pas représentatives des membres des juridictions administratives et financières et l’accord ne peut donc pas leur être appliqué.
L’option d’appliquer aux magistrats administratifs et financiers le droit commun de la fonction publique de l’État en matière de représentation syndicale a été exclue pour des raisons tenant à la fois aux spécificités de leurs statuts, au délai nécessaire pour y parvenir et aux conséquences qui iraient bien au-delà de l’accord visé ([463]).
c. Les agents des juridictions administratives et financières sont couverts par cet accord
L’ensemble des agents des juridictions administratives et financières participent à des élections professionnelles, dont les résultats sont pris en compte pour déterminer la composition du CSFPE.
L’accord du 26 février 2022 est donc directement applicable :
– aux agents de greffe des TACAA votant sur liste syndicale pour le comité social d’administration du ministère de l’Intérieur, qui assure la gestion de ce corps ;
– aux agents du Conseil d’État et de la Cour nationale du droit d’asile qui sont électeurs pour le CSA institué auprès du vice-président du Conseil d’État ;
– aux agents de la Cour des comptes et des CRC qui sont électeurs pour le CSA institué auprès du Premier président de la Cour des comptes.
2. Le projet de loi initial
a. Extension de l’accord aux magistrats administratifs et financiers
Le mécanisme proposé consiste à prévoir la possibilité d’étendre, par décret, l’application d’un accord mentionné à l’article L. 827-2 du code général de la fonction publique.
Il s’agit des accords conclus au niveau national pour la fonction publique de l’État en vue de la souscription par un employeur public d’un contrat collectif de protection sociale complémentaire destiné à couvrir les frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident. Ces accords peuvent également prévoir la participation obligatoire de l’employeur au financement des garanties destinées à couvrir tout ou partie des risques.
Un décret pourrait ainsi étendre prochainement l’accord du 26 février 2022 aux membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, ainsi qu’aux magistrats des TACAA et des CRC.
Le décret pourra également prévoir les modalités d’application de cet accord, notamment le rattachement des personnels des juridictions administratives et financières au contrat collectif d’un autre employeur public.
b. La nécessité de recourir à la loi
L’ordonnance du 17 février 2021 prévoit une habilitation générale du pouvoir réglementaire pour étendre l’application de l’accord du 26 février 2022 à des catégories d’agents qui ne sont pas soumis au statut de la fonction publique de l’État. Or, les magistrats administratifs et financiers sont couverts par ce statut – à l’exception des règles statutaires qui leur sont propres.
L’intervention de la loi est donc nécessaire afin de contourner l’obligation d’être représenté par l’une des organisations syndicales représentatives du CSFPE pour bénéficier de l’accord. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé que « cette mesure répond à un objectif d’égalité en permettant d’assurer une protection sociale complémentaire dans des conditions similaires à celles en vigueur pour l’ensemble de la fonction publique de l’État » ([464]).
3. Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article en y apportant une correction rédactionnelle.
En effet, le 3° du II de l’article 25 prévoyait l’application du dispositif en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Cette précision était superfétatoire, dès lors que l’article 23 précise déjà que le code des juridictions financières s’appliquera aux chambres territoriales des comptes dans la version qui résultera du présent projet de loi.
4. La position de la Commission
La Commission a adopté l’article sans modification.
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Article 26 (Art. L. 314-1, L. 314-9, L. 351-1, L. 351-2 [abrogé], L. 351-3, L. 351-4 [abrogé], L. 351-5 [abrogé], L. 351-6, L. 351-7 [abrogé], L. 351-8 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 6114-4 et L. 6143-4 du code de la santé publique et art. L. 162-24-1 du code de la sécurité sociale) Transfert du contentieux de la tarification sanitaire et sociale aux juridictions administratives de droit commun
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit le transfert du contentieux de la tarification sanitaire et sociale aux juridictions administratives de droit commun, supprimant ainsi les tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale (TITSS) et la cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (CNTSS).
Ces juridictions spécialisées et échevinées rencontrent des difficultés pour composer les formations de jugement, tandis que le contentieux dont elles ont à connaître est en baisse constante depuis près de dix ans. Cette mesure permettrait de simplifier le fonctionnement des juridictions et la qualité du traitement des recours.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 instituant le tribunal judiciaire avait déjà transféré aux pôles sociaux des tribunaux judiciaires le contentieux des anciens tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS).
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a inscrit directement dans la loi la réforme initialement proposée par voie d’ordonnance (amendement COM-146).
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs (CL791 et CL792).
1. L’état du droit
a. La spécialisation du contentieux de la tarification sanitaire et sociale
i. Un contentieux spécifique
Les TITSS, en première instance, et la CNTSS, en appel, sont compétents pour connaître des recours contre les décisions administratives en matière de tarification sanitaire et sociale des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Ils statuent sur les recours dirigés contre les décisions prises par le préfet, le directeur de l’agence régionale de santé et le président du conseil départemental, séparément ou conjointement, ainsi que par le président du conseil régional et, le cas échéant, par les ministres compétents, déterminant les dotations globales, les dotations annuelles, les forfaits annuels, les dotations de financement des missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation, les remboursements forfaitaires, les subventions obligatoires aux établissements de santé, les prix de journée et les autres tarifs des établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux de statut public ou privé et d’organismes concourant aux soins ([465]).
Ces recours peuvent être déposés par les établissements sanitaires et médico-sociaux eux-mêmes ou, plus rarement, par les usagers ou leurs ayants droit pour les décisions tarifaires les concernant.
ii. Une juridiction spécialisée
Les TITSS et la CNTSS sont gérées par le Conseil d’État – qui reste le juge de cassation de ce contentieux. Il existe cinq TITSS, à Bordeaux, Lyon, Nancy, Nantes et Paris. Les formations de jugement sont composées de magistrats administratifs et sont complétées par des assesseurs échevins.
● En application de l’article L. 351-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF), le TITSS est présidé par un conseiller d’État ou un membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ayant le grade de président, en activité ou honoraire, nommé par le vice-président du Conseil d’État. Un président suppléant est nommé dans les mêmes conditions. Le tribunal comprend également des assesseurs échevins :
– quatre membres nommés par le président de la cour administrative d’appel du siège du tribunal au sein d’une liste établie par le préfet de région de ce siège (dont deux titulaires et deux suppléants) ;
– quatre membres nommés par le président de la cour administrative d’appel du siège du tribunal au sein d’une liste proposée, dans des conditions fixées par décret, par les représentants à la conférence régionale de la santé et de l’autonomie des organismes gestionnaires d’établissements et services de santé, sociaux et médico-sociaux et des usagers de ces établissements (dont deux titulaires et deux suppléants).
● En application de l’article L. 351-5 du CASF, la CNTSS est présidée par le président de la section sociale du Conseil d’État ou, en son absence, par l’un des conseillers d’État désignés à cet effet par le vice-président du Conseil d’État. Elle comprend également des assesseurs échevins :
– six membres nommés par le vice-président du Conseil d’État au sein d’une liste proposée par les ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé et de l’action sociale (dont trois titulaires et trois suppléants) ;
– six membres nommés par le vice-président du Conseil d’État au sein d’une liste proposée par le collège formé des membres du comité national de l’organisation sanitaire et sociale (dont trois titulaires et trois suppléants).
Les membres des TITSS et de la CNTSS sont nommés pour une période de cinq ans renouvelable et « sont choisis parmi les personnes qui présentent les garanties d’indépendance et d’impartialité nécessaires, et que leur compétence ou leur expérience qualifient particulièrement pour l’exercice de leur mission » ([466]).
b. Une spécialisation devenue inutile
Le contentieux de la TSS est en baisse depuis plusieurs années, avec seulement 211 nouveaux litiges et 190 affaires jugées en 2022. Cela s’explique notamment par la mise en place d’outils de contractualisation pluriannuelle entre les autorités de tarification et les établissements.
Stock et activités des TITSS et de la CNTSS en 2022
| Stock au 1er janvier 2022 | Entrées | Sorties | Stock au 31 décembre 2022 | |
| TITSS Paris | 42 | 43 | 36 | 49 |
| TITSS Bordeaux | 8 | 48 | 15 | 41 |
| TITSS Lyon | 7 | 44 | 11 | 40 |
| TITSS Nantes | 28 | 16 | 21 | 23 |
| TITSS Nancy | 29 | 51 | 46 | 34 |
| CNTSS | 71 | 9 | 61 | 19 |
| Total | 185 | 211 | 190 | 206 |
Source : Étude d’impact du projet de loi, p. 383.
Par ailleurs, la procédure ne permet pas un traitement plus rapide des affaires. Les délais de jugement sont dans la moyenne nationale des juridictions administratives, voire légèrement plus longs : plus d’un an ([467]), contre 11,5 mois devant les CAA et 9,5 mois devant les TA ([468]). Le recours à l’échevinage est, en particulier, une source de complexification de l’organisation des audiences.
Enfin, cette procédure est décrite comme obsolète car elle n’est pas dématérialisée et ne peut faire l’objet de télérecours. Elle pénalise donc les requérants, alors qu’elle était censée mieux garantir leurs droits.
2. Le projet de loi initial
Le Gouvernement a écarté l’hypothèse d’un maintien de juridictions spécialisées, considérant que les adaptations nécessaires seraient lourdes à mettre en œuvre pour un contentieux en diminution. Il a également écarté la possibilité de regrouper dans une juridiction unique l’ensemble du contentieux de première instance, en raison du risque d’engorgement et d’éloignement ([469]).
La solution retenue est celle d’un transfert vers les juridictions administratives de droit commun, tout en limitant le nombre de tribunaux compétents pour maintenir la spécialisation des magistrats qui connaîtront de ce contentieux. Le Conseil d’État rappelle, dans son avis, que cette solution avait été préconisée par la mission d’inspection des juridictions administratives en 2020 ([470]).
3. Les modifications apportées par le Sénat
La commission des lois du Sénat, à l’initiative de ses rapporteures, a choisi d’inscrire directement dans le projet de loi la réforme proposée, pour des raisons de lisibilité et d’efficacité, le dispositif ne présentant pas de difficulté particulière.
La rédaction procède à la modification des différentes références aux « tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale » dans le CASF, le code de la santé publique et le code de la sécurité sociale, afin de transférer chacune de leurs compétences aux juridictions administratives de droit commun.
En outre, elle renvoie, dans l’article L. 351-8 du CASF, à un décret en Conseil d’État le soin de « [désigner les] tribunaux administratifs et […] la cour administrative d’appel compétents » ([471]). En effet, rendre tous les TA et toutes les CAA compétentes en la matière risquerait d’éclater excessivement le traitement de ce contentieux ; dans certains cas, les juridictions ne connaîtraient que quelques affaires par an, ce qui présenterait un risque de divergence de jurisprudence et d’absence de spécialisation des magistrats intervenant sur ce contentieux.
Le Sénat a également modifié l’article 29 pour prévoir une entrée en vigueur différée au 1er janvier 2025 ([472]), de manière à laisser aux juridictions administratives concernées le temps de procéder aux adaptations nécessaires.
4. La position de la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels CL791 et CL792 de vos rapporteurs, puis l’article ainsi modifié.
*
Article 26 bis (Art. L. 131-10 et L. 231-4-4 du code de justice administrative ; art. L. 120-13 et L. 220-11 du code des juridictions financières ; art. L. 122-12 du code général de la fonction publique et art. L. 4122-8 du code de la défense) Coordination avec le projet de loi organique
Le présent article, introduit à l’initiative du Sénat, tire les conséquences, au niveau législatif, de la suppression, par l’article 10 du projet de loi organique, de l’article 7-3 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ([473]).
La Commission a adopté l’article sans modification.
*
Titre VII Dispositions transitoires et finales
Article 27 (Art. L. 513-11, L. 531-1, L. 551-1, L. 552-2, L. 552-9-1, L. 552-9-2 à L. 552-9-11, L. 552-9-2 à L. 552-9-12 [nouveaux], L. 552-9-4, L. 552-9-6, L. 552-9-11, L. 552-10, L. 561-1, L. 562-2, L. 562-6-1, et L. 562-25 du code de l’organisation judiciaire ; art. L. 362-1, L. 363-1, L. 364-1, L. 364-2, L. 365-1, L. 365-2, L. 366-1, L. 366-2, L. 654-1, L. 656-1, L. 761-8, L. 762-1, L. 763-1, L. 764-1, L. 765-1, L. 766-1, L. 832-1, L. 833-1, L. 834-1, L. 835-1 et L. 836-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; art. L. 3821-11, L. 3841-2, L. 3844-1, L. 3844-2 du code de la santé publique ; art. L. 950-1 du code de commerce ; art. 81 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ; art. 804, 864 et 900 du code de procédure pénale, art. L. 752-1, L. 753-1, L. 757-1, L. 762-1, L. 763-1, L. 767-1, L. 772-1, L. 773-1, L. 777-1 du code pénitentiaire ; art. 711-1 du code pénal, L. 721-1, L. 722-1 et L. 723-1 du code de la justice pénale des mineurs ; art. L. 930-1, L. 940-1 du code de commerce) Application outre-mer
Le présent article vise à assurer l’application de certaines dispositions du projet de loi dans les territoires ultra-marins.
Il procède en conséquence à des coordinations nombreuses dans :
– le code de commerce ;
– le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
– le code de la justice pénale des mineurs ;
– le code de l’organisation judiciaire ;
– le code pénal ;
– le code pénitentiaire ;
– le code de procédure pénale ;
– le code de la santé publique ;
– et la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques
Le Sénat l’a adopté modifié par trois amendements :
– un amendement présenté par les rapporteures en commission des Lois qui vise à intégrer au projet de loi ordinaire les dispositions législatives de coordination relatives à l’outre-mer qui figuraient dans le projet de loi organique (amendement COM-149) ; cet amendement a complété les mesures de coordination prévues par le présent article insérées dans le code de l’organisation judiciaire ;
– un amendement rédactionnel présenté par les rapporteures en commission des Lois (amendement COM-150) ;
– et un amendement de coordination avec l’amendement introduisant la procédure alternative aux poursuites disciplinaires en détention à l’article 14 ; cet amendement présenté en séance M. Thani Mohamed Soilihi a recueilli un double avis favorable de la commission et du Gouvernement (amendement n° 227).
La commission a adopté six amendements rédactionnels ou de coordination proposés par vos rapporteurs, notamment pour l’application en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie des modifications apportées au code de commerce par l’article 9 du projet de loi (amendement CL797). Elle a adopté l’article ainsi modifié.
*
Article 28 Dispositions transitoires relatives aux juristes assistants et aux titulaires du certificat d’aptitude à la profession d’avocat (CAPA)
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit des dispositions transitoires concernant les juristes assistants (statut supprimé par l’article 11) et le rehaussement au niveau master 2 du diplôme pour accéder à la profession d’avocat (prévu à l’article 19).
● Le I règle la situation des juristes assistants en cours de contrat.
Il leur permet, avant l’entrée en vigueur de l’article 11, de bénéficier, par anticipation, d’un contrat à durée indéterminée (CDI), sur décision expresse du chef de cour concerné (alinéa 1).
Il prévoit également qu’à compter de l’entrée en vigueur de l’article 11, les juristes assistants sont nommés, pour le reste de leur contrat, comme attachés de justice (alinéa 2).
Un décret en Conseil d’État doit préciser les modalités d’application (alinéa 3).
● Le II précise la situation des personnes titulaires d’un certificat d’aptitude à la profession d’avocat (CAPA) au 1er janvier 2025. Il a pour effet de dispenser ces personnes de l’obligation de détenir un master 2 de droit pour accéder à la profession d’avocat.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté le présent article modifié par deux amendements.
● À l’initiative des deux rapporteures, la commission des Lois a adopté un amendement qui prévoit un droit d’option en faveur des juristes assistants en cours de contrat afin de ne pas leur imposer un changement automatique de statut en qualité d’attaché de justice. L’option pour un changement de statut doit être exercée trois mois avant l’entrée en vigueur de l’article 11. À défaut d’option, le juriste assistant est réputé avoir refusé la modification proposée (amendement com-152).
Au soutien de cet amendement, le rapport de la commission des Lois fait valoir que « la pérennisation du contrat semble certes avantageuse, mais elle est couplée à un élargissement des tâches qui peut ne pas être souhaité par l’intéressé ».
● Le Sénat a également adopté en séance un amendement de coordination présenté par les rapporteures et ayant fait l’objet d’un double avis favorable de la commission et du Gouvernement (amendement n° 285).
➢ Modifications apportées par la Commission
La commission a adopté le présent article modifié par un amendement de coordination – en lien avec les modifications apportées à l’article 19 – présenté par vos rapporteurs, et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.
*
Article 29 Application différée dans le temps de certaines dispositions
Les dispositions du projet de loi entreront en vigueur dans les conditions présentées dans le tableau ci-dessous.
La commission des Lois a adopté l’article modifié par deux amendements rédactionnels des rapporteurs (CL776 et CL785).
Entrée en vigueur différée de certaines dispositions du projet de loi ([474])
| Entrée en vigueur | Dispositions concernées | Portée de l’entrée en vigueur différée |
| Premier jour du sixième mois suivant la publication de la présente loi | Article 3 à l’exclusion du 11° du I | Modifications en matière de procédure pénale prévue par l’article 3, à l’exception de la possibilité pour le témoin assisté de contester une décision refusant de faire droit à une demande de constatation de la prescription de l’action publique – possibilité qui tire les conséquences d’une censure constitutionnelle du 17 juin 2022. |
| Article 4 à l’exclusion du 1° du I et du IV | Dispositions relatives aux TIG prévues à l’article 4, à l’exception de la généralisation de l’expérimentation de l’accueil des TIG au sein des sociétés commerciales de l’économie sociale et solidaire, ainsi que la prorogation de l’expérimentation de l’accueil des TIG au sein des sociétés à mission. | |
| Date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard le premier jour du douzième mois suivant celui de la publication de la présente loi | Article 11 | Mise en place d’une période de transition entre la suppression des juristes assistants et l’arrivée des attachés de justice. |
| Article 15 | Transfert des fonctions civiles du juge des libertés et de la détention à un magistrat du siège. | |
| I de l’article 13 | Nouvelles règles de désignation des magistrats et des conseillers d’État siégeant au sein des juridictions disciplinaires prévues au 2° du I de l’article 13. Elles sont sans incidence sur les instances disciplinaires engagées antérieurement ou en cours. | |
| 1er janvier 2024 | 1° du I de l’article 14 | Création du statut de surveillant pénitentiaire adjoint recruté par voie contractuelle |
| Entrée en vigueur | Dispositions concernées | Portée de l’entrée en vigueur différée |
| Date fixée par décret, et au plus tard le 1er juillet 2025 | Article 17 | L’article 17 est applicable aux cessions des rémunérations et aux procédures de saisie des rémunérations en cours au 1er juillet 2025. Les procédures de saisie des rémunérations doivent ainsi être transmises au mandataire du créancier s’il est commissaire de justice. Si le créancier n’est ni assisté, ni représenté à la procédure par un commissaire de justice, elle est transmise à la chambre régionale des commissaires de justice du lieu où réside le débiteur en vue de son attribution à un commissaire de justice. À compter de la transmission de la procédure au mandataire du créancier ou de son attribution à un commissaire de justice, le créancier dispose, à peine de caducité de la mesure en cours, d’un délai de six mois pour continuer la procédure de saisie des rémunérations. Si elle a été introduite avant le 1er juillet 2025 mais que la décision du juge n’est pas encore intervenue, la requête en saisie des rémunérations doit être instruite et jugée conformément aux dispositions du code du travail et du code des procédures civiles d’exécution dans leurs rédactions antérieures à cette date. |
| 1er janvier 2025 | Article 19 | Rehaussement du niveau de diplôme pour accéder à la profession d’avocat. |
| 3° du I et II de l’article 22 | Suppression de l’obligation de mobilité préalable à l’intégration dans les corps de magistrats des TACAA et des CRC pour les élèves de l’INSP de la promotion 2024-2025, afin de synchroniser la réforme avec la suppression du classement de sortie ([475]). | |
| Article 26 | Transfert du contentieux de la tarification sanitaire et sociale aux juridictions administratives de droit commun, introduit par le Sénat ([476]). Ce report est justifié par l’inscription de la réforme dans le projet de loi en lieu et place de l’habilitation, et de la nécessité de laisser aux juridictions le temps de s’adapter. Les affaires pendantes devant les tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale et devant la cour nationale de la tarification sociale sont, à la même date, transférées aux tribunaux administratifs et à la cour administrative d’appel compétents. |
Avis fait au nom de la commission des finances
L’article 1er du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2030 prévoit d’allouer 7,5 milliards d’euros supplémentaires au ministère de la justice en cinq ans. Cette hausse inédite a pour objet de répondre aux difficultés rencontrées par le service public de la justice, évoquées lors des nombreuses consultations menées à l’occasion des États généraux de la justice.
Cet article approuve également le rapport annexé au projet de loi, qui détaille les orientations et les grandes priorités du ministère de la justice.
I. Une hausse inÉdite des crédits allouÉs au ministÈre de la justice
1. Des crédits en hausse de 1,9 milliard d’euros entre 2022 et 2027
L’article 1er du projet de loi définit l’évolution des crédits de paiements hors compte d’affection spécial (CAS) Pensions de la mission Justice et prévoit qu’ils seront portés à 10,75 milliards d’euros en 2027, ce qui correspond à une hausse de 1,89 milliard d’euros (+ 21 %) par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2022.
Évolution des crÉdits de paiements de la mission justice hors cas Pensions
| 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | Total | Moyenne | |
| Crédits de la mission Justice (en millions d’euros) | 8 862 | 9 579 | 10 081 | 10 681 | 10 691 | 10 748 | / | / |
| Hausse annuelle | / | 717 | 502 | 600 | 10 | 57 | 1 886 | 377 |
| Variation en pourcentage | / | 8 % | 5 % | 6 % | 0 % | 1 % | 21 % | 4 % |
| Hausse cumulée | / | 717 | 1 219 | 1 819 | 1 829 | 1 886 | 7 470 | / |
Source : commission des finances, d’après le projet de loi.
● En cumulé, cette trajectoire correspond à l’octroi de 7,5 milliards d’euros supplémentaires à la mission Justice sur la période 2022-2027. Cette hausse revêtira un caractère inédit : entre 2007 et 2012, 2 milliards d’euros supplémentaires avaient été alloués au ministère de la justice, contre 2,1 milliards d’euros entre 2012 et 2017 ([477]).
Cette trajectoire budgétaire n’est toutefois pas ventilée en fonction des six programmes qui composent la mission, ce qui a pu émouvoir un certain nombre de députés de l’opposition en commission des finances.
Il est toutefois habituel que les lois de programmation sectorielles n’entrent pas dans un degré de détail similaire à celui retenu par les lois de finances de l’année s’agissant de la répartition des moyens alloués à une politique publique. La rapporteure pour avis considère en revanche qu’il aurait été opportun que le Gouvernement, lors de la présentation de son projet de loi ou dans le cadre du rapport annexé, apporte des précisions supplémentaires sur l’évolution respective de chacun des programmes composant la mission Justice.
Le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2023 présente néanmoins l’évolution des crédits qui seront alloués aux différents programmes de la mission jusqu’en 2025. Bien que ces chiffres intègrent le CAS Pensions, il en ressort que le programme Justice judiciaire bénéficierait d’une hausse relativement plus importante de ses crédits (+ 15 % en crédits de paiement) par rapport aux autres programmes de la mission, notamment du fait de la progression de ses dépenses de personnel (+ 11 %).
Évolution du budget de la mission justice entre 2023 et 2025, en tenant compte du CAS Pensions
| LFI 2023 | Prévision 2024 | Prévision 2025 | Évolution 2025/2023 | |||||
| AE | CP | AE | CP | AE | CP | AE | CP | |
| 166 Justice judiciaire | 4 516,4 | 4 148,8 | 4 777,1 | 4 522,7 | 4 788,4 | 4 756,7 | 6 % | 15 % |
| Dont titre 2 | 2 745,3 | 2 745,3 | 2 935,1 | 2 935,1 | 3 050,9 | 3 050,9 | 11 % | 11 % |
| 107 Administration pénitentiaire | 5 409,9 | 4 927,4 | 6 226,3 | 5 017,8 | 4 382,9 | 5 417,3 | - 19 % | 10 % |
| Dont titre 2 | 3 066,1 | 3 066,1 | 3 131,8 | 3 131,8 | 3 214,5 | 3 214,5 | 5 % | 5 % |
| 182 Protection judiciaire de la jeunesse | 1 109,1 | 1 092,7 | 1 136,1 | 1 107,0 | 1 153,4 | 1 141,4 | 4 % | 4 % |
| Dont titre 2 | 644,7 | 644,7 | 656,1 | 656,1 | 665,9 | 665,9 | 3 % | 3 % |
| 101 Accès au droit et à la justice | 714,0 | 714,0 | 745,6 | 745,6 | 752,4 | 752,4 | 5 % | 5 % |
| 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice | 764,5 | 682,5 | 764,1 | 717,2 | 682,4 | 691,0 | - 11 % | 1 % |
| Dont titre 2 | 220,6 | 220,6 | 230,2 | 230,2 | 235,2 | 235,2 | 7 % | 7 % |
| 335 Conseil supérieur de la magistrature | 4,1 | 5,0 | 4,1 | 5,0 | 4,0 | 5,0 | - 1 % | 1 % |
| Dont titre 2 | 3,1 | 3,1 | 3,1 | 3,1 | 3,2 | 3,2 | 2 % | 2 % |
| Total | 12 517,9 | 11 570,3 | 13 653,2 | 12 115,3 | 11 763,6 | 12 763,8 | - 6 % | 10 % |
Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.
● 96 % de la progression des crédits de la mission Justice est concentrée sur les trois premières années de la programmation, ce qui permettra de porter le budget du ministère à 10,7 milliards d’euros dès l’année 2025. D’après l’avis rendu par le Haut conseil des finances publiques (HCFP) ([478]), cette évolution s’explique à double titre :
– le rythme de recrutement du ministère sera plus important en début de période, avec 1 900 postes créés en moyenne chaque année jusqu’en 2025, contre 1 600 postes par an en 2026 et 2027 (cf. infra) ;
– la majorité des investissements immobiliers et numériques du ministère ont été lancés sur la période 2018-2022 et atteindraient un pic en 2025.
Exécution et programmation de la mission Justice à périmètre constant hors CAS Pensions
(en milliards d’euros)
Source : Avis n° HCFP-2023-3.
Les rapporteures du Sénat ([479]) font valoir que cette hausse est présentée en euros courants et qu’il est nécessaire, eu égard au contexte fortement inflationniste, de tenir compte de la hausse des prix pour apprécier les moyens supplémentaires qui seront alloués au ministère de la justice. Elles estiment ainsi, sur la base des prévisions figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027, que la hausse du budget du ministère s’établirait à 6,8 % en volume sur la période 2022-2027.
La rapporteure pour avis considère à ce titre qu’il sera nécessaire d’être attentif aux effets produits par l’inflation pour ajuster, si besoin, les crédits de la mission Justice lors de l’examen des projets de loi de finances initiale. Cette analyse doit toutefois être nuancée par le fait que l’inflation n’affecte pas de la même manière l’ensemble des dépenses du ministère : s’il est évident que la hausse des prix exercera une contrainte sur les crédits immobiliers du ministère (matériaux, fluides, énergies), d’autres postes de dépenses revêtent un caractère davantage discrétionnaire et dépendent de paramètres relevant de la loi et des règlements ([480]).
La programmation 2023-2027 du ministère de la justice s’inscrit par ailleurs dans la continuité de la loi de programmation et de réforme pour la justice 2018-2022 ([481]) qui prévoyait une progression du budget de la mission Justice de l’ordre de 1,3 milliard jusqu’en 2022.
L’exécution de cette précédente loi de programmation permet par ailleurs d’évaluer plus précisément la capacité du Gouvernement à tenir ses engagements budgétaires. En l’occurrence, grâce à un rattrapage important en fin de période, les moyens alloués au ministère de la justice ont été conformes à la prévision et ont permis d’augmenter son budget de 1,9 milliard d’euros en 2022 par rapport à 2018 ([482]).
exÉcution de la loi de programmation et de réforme
pour la justice 2018-2022
(en millions d’euros)
Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.
Au total, les crédits hors CAS Pensions alloués à la mission Justice auront progressé de 54 % en 2027 par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2018. Selon la rapporteure pour avis, cet effort sans précédent est nécessaire pour redresser le service public de la justice.
2. Une programmation cohérente avec la trajectoire des finances publiques
L’avis du HCFP souligne que l’article 1er du présent projet de loi est conforme aux crédits ouverts en loi de finances pour 2023 ainsi qu’à la trajectoire figurant à l’article 12 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2017 ([483]) (PLPFP) pour ce qui concerne les années 2024 et 2025. Ce projet de loi ne précise toutefois pas les plafonds de crédits par mission du budget général pour les années 2026 et 2027 : si le Gouvernement assure que les crédits de la mission Justice sous-jacents au PLPFP coïncident avec ceux de projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice, le HCFP estime qu’il ne peut s’en assurer.
Le HCFP estime par ailleurs que les crédits dont l’ouverture est prévue par le présent projet de loi ainsi que par les autres lois de programmation sectorielles ([484]) « vont connaître une croissance plus rapide que le total de la dépense de l’État », ce qui imposera, pour respecter la trajectoire prévue par le projet de loi de programmation des finances publiques, de limiter la hausse des autres dépenses, de sorte que celles-ci devraient baisser en volume ([485]).
II. Une programmation visant À financer les grandes prioritÉs du ministÈre de la justice
La trajectoire budgétaire du ministère de la justice a été définie à partir des propositions formulées dans le cadre des États généraux de la justice pour moderniser et renforcer le service public de la justice.
Les moyens supplémentaires alloués au ministère ont pour principal objectif, selon les mots du garde des Sceaux, de « diviser par deux l’ensemble des délais de jugement d’ici 2027 » ([486]). Pour y parvenir, le projet de loi prévoit d’augmenter significativement le nombre de recrutements du ministère.
Par ailleurs, les crédits seront principalement alloués aux différents programmes immobiliers de la justice et à la poursuite du plan de transformation numérique du ministère.
1. Un nombre de recrutements en forte hausse jusqu’en 2027
L’article 1er du projet de loi, au stade de son dépôt sur le bureau du Sénat, prévoyait la création nette de 10 000 emplois d’ici 2027, dont 1 500 magistrats et 1 500 greffiers.
Étaient inclus dans ce nombre les 605 personnels contractuels recrutés en 2022 par anticipation du schéma d’emplois 2023, dans le cadre du renforcement de la justice de proximité. En conséquence, un amendement adopté par la commission des lois du Sénat et déposé à l’initiative des rapporteures a ramené le nombre de créations nettes d’emplois sur la période de programmation à 9 395 ([487]).
Prévision des créations d’emplois du ministère de la justice
(en ETP)
| 2023* | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
| Schéma d'emplois | 2 913 | 1 916 | 1 907 | 1 620 | 1 644 |
| Écart cumulé | 2 913 | 4 829 | 6 736 | 8 356 | 10 000 |
*Sont comptabilisés parmi les 2 913 ETP de 2023 les 605 ETP créés en 2022 par anticipation sur 2023.
Source : ministère de la justice.
● Les prévisions de recrutements sont fondées sur les recommandations du comité des États généraux de la justice, qui identifiait le manque de moyens humains dans les juridictions comme un facteur majeur des difficultés rencontrées par le service public de la justice ([488]).
La création de 1 500 postes de magistrats sur cinq ans était préconisée en parallèle de la définition d’un référentiel d’activité permettant d’allouer les postes supplémentaires au plus près des besoins.
Si le projet de loi porte spécifiquement sur le schéma d’emplois du ministère, l’optimisation de la répartition des moyens humains fait l’objet de travaux visant à mesurer plus précisément la charge de travail des magistrats. 14 tables de pondération couvrent d’ores et déjà l’essentiel des activités judiciaires de première instance et des travaux doivent démarrer en 2023 s’agissant des fonctions exercées en appel.
En plus des recrutements de magistrats, le schéma d’emplois prévisionnel du ministère permettra, selon les termes du rapport annexé, d’augmenter de manière « substantielle » le nombre d’assistants apportant leurs concours au traitement des dossiers. Ces personnels contractuels, composés des juristes assistants et des assistants de justice, occupent désormais une fonction essentielle dans l’exercice des attributions des magistrats, ce qui a conduit le comité des États généraux à estimer qu’il convenait de porter leur nombre à au moins 2 000.
D’autre part, le comité des États généraux de la justice soulignait que la résorption du taux de vacances des personnels de greffe, qui atteignait 7 % en 2022, nécessitait le recrutement de 1 500 agents supplémentaires. Si le texte initial de l’article 1er se conformait à cette ambition, un amendement adopté par la commission des lois du Sénat et déposé à l’initiative des rapporteures a porté ce nombre à 1 800 afin d’atteindre un ratio de 1,2 greffier pour un magistrat en juridiction ([489]). Ce même amendement a également créé un objectif de recrutement de 600 conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation.
En tout état de cause, les objectifs définis par l’article 1er du projet de loi pourraient, le cas échéant, être dépassés par les lois de finances de l’année. Par ailleurs, compte tenu des capacités d’accueil de l’École nationale de la magistrature et de l’École nationale des greffes ainsi que des besoins nouveaux qui pourraient survenir d’ici 2027, il est nécessaire de laisser une marge de manœuvre importante au Gouvernement pour ajuster la répartition des 10 000 emplois devant être créés au cours de la durée de la programmation. Pour ces différentes raisons, la commission des finances a adopté un amendement, déposé à l’initiative de la rapporteure pour avis, rétablissant les dispositions de l’article 1er dans leur version au dépôt du projet de loi ([490]).
● Le schéma d’emplois du ministère revêt un caractère particulièrement ambitieux, puisque le nombre de créations de postes envisagé correspond à environ 10 % des effectifs actuels du ministère. Le HCFP souligne ainsi qu’il existe un risque que les recrutements prévus ne soient pas tous intégralement réalisés, compte tenu des difficultés de recrutement rencontrées dans l’ensemble de la fonction publique. Ce constat se vérifie pour le ministère de la justice et plus particulièrement pour les personnels de greffe, dont le schéma d’emplois a été régulièrement sous-exécuté depuis 2018.
schémas d’emplois des magistrats et des greffiers entre 2018 et 2022
(en ETP)
Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.
Par conséquent, l’exécution de la trajectoire définie par le projet de loi dépend de la capacité du ministère à améliorer l’attractivité des métiers judiciaires. Différentes mesures, pour certaines annoncées en 2022 et pour d’autres relevant du projet de loi organique relatif à l’ouverture, la modernisation et la responsabilité du corps judiciaire, poursuivent cet objectif :
– la rémunération des magistrats judiciaires sera ainsi, dès le mois d’octobre 2023, revalorisée de 1 000 bruts par mois, ce qui permettra de rapprocher leur traitement de celui des magistrats administratifs. Les personnels de greffe ont également bénéficié en 2023 d’une mesure catégorielle de revalorisation indiciaire, qui entrera en vigueur en octobre 2023 et dont le montant total s’élève à 7 millions d’euros en année pleine ;
– le projet de loi organique prévoit par ailleurs de simplifier et d’assouplir les conditions de recrutement des magistrats en créant un unique concours professionnel – qui se substituera aux voies d’intégration directe et concours complémentaires actuels – et en ramenant la condition d’expérience professionnelle nécessaire pour se présenter au troisième concours à 4 ans, contre 8 ans actuellement ([491]). Pour diversifier le vivier de recrutement des auditeurs de justice, le projet de loi organique aménage également la création d’un concours spécifique pour les candidats issus des « prépa Talents » ([492]) ;
– le projet de loi organique prévoit par ailleurs de modifier la structure du corps judiciaire pour fluidifier les carrières et favoriser la mobilité des magistrats ([493]).
Dans ce contexte, il apparaît néanmoins qu’une information régulière doit être fournie au Parlement sur l’exécution de la loi. La commission des finances a donc adopté un amendement, présenté par Mme Cécile Untermaier et des membres du groupe socialistes et apparentés, prévoyant la remise d’un rapport annuel sur la mise en œuvre de la loi et précisant la répartition des emplois créés au sein des différentes juridictions. Cet amendement a été sous-amendé par la rapporteure pour avis, afin que ce rapport soit remis au printemps, ce qui permettra de nourrir le débat d’orientation des finances publiques et l’examen du projet de loi règlement ([494]).
2. La poursuite des programmes immobiliers du ministère de la justice
Une part importante des crédits du ministère de la justice seront alloués à la poursuite des programmes immobiliers des services judiciaires et de l’administration pénitentiaire.
Ces crédits seront en premier lieu alloués à des travaux de restructuration et d’extension du parc judiciaire afin d’entretenir le patrimoine et d’absorber les augmentations d’effectifs.
Ils seront par ailleurs alloués à la poursuite du plan de construction de 15 000 places de prison, lancé en 2018, qui a déjà permis de créer 2 440 places nettes de détention. Ce programme a pour objectif d’atteindre un niveau d’encellulement individuel de 80 % en 2027 et d’offrir des conditions dignes de détention aux personnes incarcérées.
Comme l’indique le HCFP, la réalisation de ces investissements immobiliers dépend fortement de l’évolution de l’inflation dans les années à venir. Une hausse prolongée des prix conduirait ainsi à des sur-exécutions qui rendraient nécessaires de réallouer des moyens au profit des programmes immobiliers du ministère. Il n’est d’ailleurs pas exclu que l’inflation provoque des retards de livraison qui auraient également des répercussions sur le rythme de recrutement de certains personnels du ministère, tels que les surveillants pénitentiaires. À cet égard, il a été indiqué à la rapporteure pour avis qu’une part importante des 10 000 emplois qui seront créés jusqu’en 2027 viseront à assurer l’ouverture de nouvelles places de détention.
Pour faire face à ces aléas, l’étude d’impact du projet de loi indique qu’une clause de revoyure sera prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2025 « afin d’apprécier le degré d’avancement de la programmation immobilière judiciaire et pénitentiaire et ses conditions économiques ». Il est également prévu de sanctuariser les crédits immobiliers du ministère et de procéder à leur report dans le cas où ils ne seraient pas intégralement consommés au cours d’un exercice.
3. La transformation numérique du ministère de la justice
Les crédits supplémentaires alloués à la mission Justice serviront enfin à poursuivre la transformation numérique du ministère de la justice.
Comme le soulignait un rapport de la Cour des comptes en janvier 2022 ([495]), le service public de la justice se distinguait avant 2018 par le retard considérable qu’il avait accumulé en matière numérique, marqué par des « infrastructures informatiques vieillissantes et sous-dimensionnées, des applications obsolètes et des équipements insuffisants ». Pour répondre à ces difficultés, un premier plan de 560 millions d’euros a été lancé en 2018 pour adapter les outils de travail des agents du ministère et faire évoluer leurs applications métiers.
Ce plan se structure particulièrement autour de grands projets comprenant, entre autres, la procédure pénale numérique (PPN), Portalis, qui a pour objet de fusionner les applicatifs de la chaîne civile, le projet « numérique en détention » (NED) ou encore l’application Parcours, consacrée au suivi des mineurs confiés à la protection judiciaire de la jeunesse.
Le bilan que dresse le comité des États généraux de ce premier plan est mitigé, notamment en raison de dysfonctionnements récurrents des infrastructures et applicatifs et de retards accumulés dans la conduite de plusieurs chantiers.
Le second plan de transformation numérique du ministère aura principalement pour objet de poursuivre le déploiement des projets mentionnés ci-avant, de connecter les juridictions au réseau interministériel de l’État (RIE 2) ainsi que de mettre à niveau leur parc informatique. Sur ce dernier point, la rapporteure pour avis estime, compte tenu du nombre de témoignages d’enfants transmis aux magistrats sous format vidéo, qu’il est impératif de doter l’ensemble des tribunaux d’équipements permettant de traiter ces documents afin d’améliorer les conditions de travail des magistrats et d’accélérer le traitement des dossiers.
4. Les modifications du rapport annexé adoptées par la commission des finances
Au total, la commission des finances a adopté 10 amendements modifiant les dispositions du rapport annexé ([496]).
Trois de ces amendements ont été déposés à l’initiative de Mme Untermaier et des membres du groupe socialistes et apparentés. Ils visent :
– à préciser que la mise en œuvre du code de justice pénale des mineurs a conduit à une réduction des délais de jugement des mineurs délinquants ([497]) ;
– à renforcer la formation des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse pour l’adapter aux spécificités du code de justice pénale des mineurs ([498]) ;
– à prévoir la poursuite de la dématérialisation des dossiers uniques de personnalité (DUP) des mineurs ([499]).
Un amendement, déposé à l’initiative de MM. Lefèvre et Sitzenstuhl et sous-amendé par la rapporteure pour avis, précise que l’un des objectifs du plan de construction de 15 000 places de prison est d’assurer l’effectivité de la réponse pénale ([500]).
Enfin, un amendement rédactionnel ([501]) et six amendements déposés par la rapporteure pour avis ont été adoptés. Ils ont pour objet :
– de préciser que l’intérêt supérieur de l’enfant et ses besoins fondamentaux occuperont une place croissante dans les modules de formation de l’ENM ([502]) ;
– d’équilibrer sur le territoire les efforts fournis par le ministère de la justice en matière d’action sociale en faveur de la petite enfance ([503]) ;
– d’engager une réflexion sur la répartition territoriale des quartiers de prise en charge de la radicalisation dédiés aux femmes ([504]) ;
– de rappeler l’importance du recours aux tiers dignes de confiance pour protéger les enfants victimes ([505]) ;
– d’engager une réflexion pour assurer une présence systématique d’un avocat auprès des enfants en assistance éducative ([506]).
Personnes entendues
Auditions conjointes pour le projet de loi organique relatif à l’ouverture, la modernisation et la responsabilité du corps judiciaire (n° 1345) et le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 (n° 1346).
Mardi 30 mai 2023
Union syndicale des magistrats (USM)
Mme Alexandra Vaillant, secrétaire générale
Mme Natacha Aubeneau, secrétaire nationale
Table ronde des représentants des procureurs
Conférence nationale des procureurs de la République (CNPR)
M. Raphaël Balland, président de la CNPR, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Béziers
Mme Florence Galtier, vice-présidente de la CNPR, procureure de la République près le tribunal judiciaire d’Avignon
Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG)
M. Éric Corbaux, président de la CNPG, procureur général près la cour d'appel de Poitiers
Table ronde des représentants des chefs de juridiction
Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires (CNPTJ)
Mme Danièle Churlet-Caillet, vice-présidente de la CNPTJ, présidente du tribunal judiciaire de Pontoise
M. Jean-Bastien Risson, vice-président de la CNPTJ, président du tribunal judiciaire de Béziers
Conférence nationale des premiers présidents (CNPP)
Mme Isabelle Gorce, présidente de la CNPP, première présidente de la cour d’appel de Bordeaux
Mme Gwenola Joly-Coz, vice-présidente de la CNPP, première présidente de la cour d’appel de Poitiers
Vendredi 2 juin 2023
Chambre nationale des commissaires de justice (CNCJ)
Me Benoît Santoire, président
Me Béatrice Duquerroy, membre du bureau national
M. Cédric Kieffer, directeur juridique
M. Jérôme Fastier, directeur des affaires publiques
Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle (ATIGIP)
M. Albin Heuman, directeur
Lundi 5 juin 2023
Conseil d’État
M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du Conseil d’État
Mme Nathalie Tiger-Winterhalter, secrétaire générale des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel
Cour des comptes
Mme Maïa Wirgin, secrétaire générale de la Cour des comptes
Mme Marie Dussol, directrice des affaires juridiques
M. Alexandre Brodu, chargé de mission chambres régionales des comptes
M. Antoine Pavamani, chargé de mission relations institutionnelles
Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)
M. François Charmont, directeur, adjoint à la directrice générale
Direction générale des finances publiques (DGFIP)
M. Jérôme Fournel, directeur général
M. Bastien Llorca, chef du service de la fonction financière et comptable de l'État
Mme Emmanuelle Chouvelon, cheffe de la mission Responsabilité doctrine et contrôle interne comptable
Conseil national des tribunaux de commerce (CNTC)
M. Xavier Aubry, vice-président
M. Emmanuel Lejeune, secrétaire général
École de formation professionnelle des barreaux (EFB)
M. Gilles Accomando, directeur
Mme Clémentine Kleitz, directrice adjointe
Inspection générale de la justice (IGJ)
M. Christophe Straudo, chef de l’IGJ
Direction des services judiciaires (DSJ)
M. Paul Huber, directeur
Mme Soizic Guillaume, sous-directrice des ressources humaines de la magistrature
M. Frédéric Trinh, sous-directeur de l’organisation judiciaire et de l’innovation
Mme Delphine Yeponde, cheffe du bureau du statut et de la déontologie
Mardi 6 juin 2023
Association française des magistrats instructeurs (AFMI)
Mme Marion Cackel, présidente
Mme Lucie Delaporte, vice-présidente
Syndicat de la magistrature
Mme Kim Reuflet, présidente
Mme Sandra Peralta, secrétaire nationale
Unité magistrats SNM-FO
Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale
Mme Delphine Blot, membre du conseil national
Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG)
M. Olivier Christen, directeur
Mme Ève Mathien, cheffe du bureau de la législation pénale générale
M. Romain Lemoel, adjoint au directeur de projet de réforme du code de procédure pénale
Conseil supérieur de la prud'homie (CSP)
M. Jérôme Marchand-Arvier, président
Association des magistrats issus de l'intégration et des concours complémentaires et exceptionnels (AMICCE)
Mme Véronique Bost, présidente
Association des juristes assistants (AJAM)
Mme Margaux Dalstein-Jidkoff, présidente de l’association
Mme Pauline Justine, secrétaire de l’association
Mme Houria Medjahed, membre du conseil d'administration de l'association
Conférence générale des juges consulaires de France (CGJCF)
M. Michel Peslier, président
M. Xavier Aubry, vice-président
Mme Chryssanthi Guillon, Conseil
M. Jean-Marc Sauvé, président du comité des États généraux de la Justice (EGJ)
Mercredi 7 juin 2023
Cour de cassation et Conseil supérieur de la magistrature (CSM)
M. Christophe Soulard, premier président de la Cour de cassation et président de la formation plénière du CSM
M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation et président suppléant de la formation plénière du CSM
M. Xavier Serrier, secrétaire général du CSM
École nationale de la magistrature (ENM)
Mme Nathalie Roret, directrice
M. Guillaume Puygrenier, chef de cabinet
M. Samuel Lainé, directeur adjoint en charge des recrutements, de la formation initiale et de la recherche
Table ronde des syndicats de greffiers
Syndicat des greffiers de France - FO
M. Jean-Jacques Pieron, délégué régional
UNSa Services Judiciaires
M. Vincent Rochefort, secrétaire général adjoint
Jeudi 8 juin 2023
Direction de l'administration pénitentiaire (DAP)
M. Laurent Ridel, directeur
M. Thierry Donard, directeur adjoint
Vendredi 9 juin 2023
Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce (CNGTC)
Me Thomas Denfer, président
Me Victor Geneste, vice-président
Mme Karla Aman, conseillère affaires publiques
Commission nationale de discipline des conseillers prud'hommes (CNDCPH)
M. Jean-Michel Sommer, président
Mme Florence Marguerite, chargée de mission du Premier président de la Cour de cassation
Lundi 12 juin 2023
Table ronde des organisations d’avocats
Conseil national des barreaux (CNB)
Me Jérôme Gavaudan, président
Barreau de Paris
Me Julie Couturier, bâtonnière de Paris
Me Vincent Nioré, vice-bâtonnier
Conférence des bâtonniers
Me Pierre Dunac, membre du bureau
Direction des affaires civiles et du sceau (DACS)
M. Rémi Decout-Paolini, directeur
Mme Emmanuelle Masson, sous-directrice des professions judiciaires et juridiques
Mme Céline Boniface, cheffe du bureau du droit processuel et du droit social
Mme Florence Gainot, adjointe à la cheffe du bureau du droit de l'économie des entreprises
Mardi 13 juin 2023
Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires (CNAJMJ)
Me Frédéric Abitbol, président
Me François-Charles Desprat, vice-président
M. Alain Damais, directeur général
M. Alexandre de Montesquiou, consultant
Table ronde des syndicats pénitentiaires des personnels de surveillance
Syndicat national pénitentiaire FO
Mme Valérie Vaissie, membre élue de la commission exécutive
M. Yoan Karar, secrétaire général adjoint
UFAP-UNSa
M. Emmanuel Chambaud, secrétaire général
Mme Nolwen Dugué, secrétaire nationale
CGT pénitentiaire
M. Samuel Gauthier, secrétaire général
M. Damien Tripenne, secrétaire national
Syndicat Pénitentiaire des Surveillants non gradés (SPS)
M. Joseph Paoli, secrétaire général national adjoint
M. Philippe Kuhn, secrétaire général national adjoint
Table ronde des syndicats pénitentiaires des personnels d'insertion et de probation
CGT Insertion Probation (IP)
Mme Dorothée Dorléacq, secrétaire nationale
M. Benjamin Bons, secrétaire national
UFAP-UNSa
Mme Coralie Flaugnatti, secrétaire générale adjointe
M. Jérémy Rivière, responsable national de la filière IP
SNEPAP-FSU
Mme Estelle Carraud, secrétaire générale
Mme Jennifer Bellay, secrétaire nationale
FO Justice Insertion
M. Sébastien Monnet, délégué national
Audition commune des syndicats pénitentiaires des personnels de direction
SNDP CFDT
Mme Bérangère Cusanno, conseillère nationale
SNP FO Direction
M. Ivan Gombert, secrétaire national
M. Olivier Triquet-Huclin, directeur pénitentiaire d’insertion et de probation, membre de FO cadres
École nationale des greffes (ENG)
Mme Véronique Court, directrice
Mercredi 14 juin 2023
Audition commune des rapporteures de la mission d’information sur les alternatives à la détention et l'éventuelle création d'un mécanisme de régulation carcérale
Mme Caroline Abadie, co-rapporteure de la mission d’information
Mme Elsa Faucillon, co-rapporteure de la mission d’information
Audition commune des rapporteurs pour avis des crédits de la mission « Justice » du PLF 2023
Mme Sarah Tanzilli, rapporteure pour avis des programmes « Justice » et « Accès au droit »
M. Eric Poulliat, rapporteur pour avis des programmes « Administration pénitentiaire » et « Protection judiciaire de la jeunesse »
Jeudi 15 juin 2023
Conseil supérieur du notariat (CSN)
Me Bertrand Savouré, premier vice-président
Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ)
M. Philippe Chadrys, directeur central adjoint
Lundi 19 juin 2023
Table ronde de juristes d’entreprise
Association française des juristes d’entreprise (AFJE)
M. Jean-Philippe Gille, président
Mme Anne-Laure Paulet, déléguée générale
Association nationale des juristes de banque (ANJB)
Mme Céline Haye-Kioussis, présidente
Cercle Montesquieu
M. Martial Houlle, président
Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN)
Général de corps d'armée André Petillot, major général de la gendarmerie nationale, adjoint du directeur général de la gendarmerie nationale
Colonel Alexandre Malo, chef de la sous-direction de la police judiciaire
Colonel Antoine Lagoutte, chef du bureau de la synthèse budgétaire
Lundi 26 juin 2023
Pôle national des crimes non élucidés, sériels et complexes
Mme Sabine Kheris, coordinatrice du pôle, 1ère vice-présidente chargée de l’instruction au tribunal judiciaire de Nanterre
Mme Valérie Duby, greffier principal
Mercredi 28 juin 2023
Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA)
M. Luc Smessaert, vice-président
M. Xavier Jamet, responsable des affaires publiques
M. Louis Michel, juriste
Jeudi 29 juin 2023
Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)
Mme Dominique Simonnot, contrôleure générale
M. André Ferragne, secrétaire général
Contributions écrites
Mme Claire Hédon, Défenseure des droits
Association nationale des avocats de victimes de dommages corporels (ANADAVI)
Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI)
([1]) Loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.
([2]) Loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille, loi n° 2020-936 du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences conjugales, loi n° 2021-478 du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l'inceste.
([3]) Loi n° 2020-766 du 24 juin 2020 visant à lutter contre les contenus haineux sur internet.
([4]) Titre V de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
([5]) Titre III de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
(1) Ainsi, dans sa décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005 sur la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, le Conseil constitutionnel a rappelé que le rapport annexé à la loi, qui présentait les orientations et les objectifs de la politique nationale en faveur de l’éducation ainsi que les moyens programmés à cette fin, était dépourvu de valeur normative.
([7]) Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, rapport d’exécution établi au titre de l’année 2020 remis au Parlement par le Gouvernement.
([8]) Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, rapport d’exécution établi au titre de l’année 2021 remis au Parlement par le Gouvernement.
([9]) Rapport du comité des États généraux de la justice (octobre 2021-avril 2022) – « Rendre justice aux citoyens », avril 2022.
([10]) Avis n° HCFP-2023-3 relatif au projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice pour 2023-2027, publié le 30 mars 2023.
([11]) Rapport n° 660 sur le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, Mmes Agnès Canayer et Dominique Vérien, 31 mai 2023.
([12]) Avis du HCFP précédemment cité, p 3.
([13]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission « Justice » 2022, publiée en avril 2023.
([14]) Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005 – Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, considérant 12.
([15]) À ce jour un seul CEF public et deux CEF associatifs ont été livrés. Une dizaine de projet sont en cours.
([16]) Il s’agit des structures InSERRE : Innover par des structures expérimentales de responsabilisation et de réinsertion par l’emploi.
([17]) Article 189 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
([18]) Amendement n° 276 de Mme Canayer.
([19]) Jean Terlier et Cécile Untermaier, Rapport d’information sur l’évaluation de la mise en œuvre du code de la justice pénale des mineurs, Assemblée nationale, XVIe législature, n° 1000, 22 mars 2023.
([20]) L’article L. 322-8 du CJPM prévoit que le DUP « est disponible en format numérique ».
([21]) Loi n° 57-1426 du 31 décembre 1957 portant institution d’un code de procédure pénale (titre préliminaire et livre Ier) et ordonnance n° 58-1296 du 23 décembre 1958 modifiant et complétant le code de procédure pénale.
([22]) Ordonnance n° 96-268 du 28 mars 1996 portant actualisation des dispositions législatives de procédure pénale applicables dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna ainsi que dans la collectivité territoriale de Mayotte.
([23]) Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur, articles 20, 23 et 25.
([24]) Telles que les infractions commises à l’audience, celles commises hors de France, celles commises par des personnes morales, par des majeurs protégés et les crimes sériels ou non élucidés.
([25]) Rendre justice aux citoyens, Rapport du comité des États généraux de la justice (Octobre 2021-avril 2022), avril 2022, page 195.
([26]) Id., page 196.
([27]) Id., page 195.
([28]) Conseil constitutionnel, décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l’adoption de la partie législative de certains codes, § 13.
([29]) Loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire, article 24, II.
([30]) Conseil constitutionnel, décision n° 99-421 DC précitée, § 7 et 14.
([31]) Id., article 24, 2° du I.
([32]) Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, article 55.
([33]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, page 4.
([34]) Ibid.
([35]) Conseil constitutionnel, décision n° 99-421 DC précitée, § 14.
([36]) Ibid.
([37]) Il convient néanmoins de souligner le risque de lourdeur d’un tel dispositif, s’agissant d’un code de plusieurs milliers d’articles.
([38]) L’indemnisation des victimes d’infraction fait l’objet de l’article 5 du présent texte, dont le commentaire présente en détail les CIVI.
([39]) Amendement COM-103 de Mmes Canayer et Vérien.
([40]) Voir ainsi le III de l’article 162 et le II de l’article 256 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.
([41]) Amendement n° 276 de Mme Canayer.
([42]) Loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 relative à la confiance dans l’institution judiciaire, article 6.
([43]) Décret n° 2022-246 du 25 février 2022 portant application de l’article 367 du code de procédure pénale.
([44]) En application de l’article 5 du décret n° 2022-546 du 13 avril 2022 portant application de diverses dispositions de procédure pénale de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire.
([45]) Amendement COM-1 rect. de M. Requier.
([46]) Loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité.
([47]) Amendement n° 267 du Gouvernement.
([48]) Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.
([49]) L’article 706-94 du CPP ne porte pas sur la dérogation au cadre temporel des perquisitions, mais sur la dérogation aux règles en matière d’assentiment ou de présence de la personne chez qui la perquisition a lieu, si cette personne est gardée à vue ou détenue.
([50]) Cass., crim., 13 septembre 2022, n° 21-87.452, au Bulletin.
([51]) Conseil constitutionnel, décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, § 41 à 56.
([52]) Des dispositions similaires sont prévues à l’article 706-35 du CPP en matière de prostitution pour des perquisitions dans des hôtels, pensions, débits de boissons, clubs ou encore lieux de spectacle.
([53]) Amendement COM-63 de M. Benarroche.
([54]) Amendement n° 215 de M. Mohamed Soilihi et sous-amendement n° 277 de Mme Canayer.
([55]) Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, article 33.
([56]) Faculté reconnue par la Cour de cassation dans la décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité en 2022 (Cass., crim., 20 avril 2022, n° 00637).
([57]) Rendre justice aux citoyens, Rapport du comité des États généraux de la justice (Octobre 2021-avril 2022), avril 2022, page 128.
([58]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, § 46, pages 21 et 23.
([59]) Amendement n° 177 de Mme Cukierman.
([60]) Amendement n° 124 de M. Benarroche.
([61]) Art. 12, 41 et 75 du code de procédure pénale.
([62])Sa durée est limitée à huit jours, éventuellement seize jours pour les infractions punies d’une peine privative de liberté d’au moins cinq ans, au cours desquels les enquêteurs disposent de pouvoirs étendus.
([63])Loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
([64])Prévues à l’article 41-1 du code de procédure pénale, les mesures alternatives aux poursuites sont décidées par le procureur de la République afin d’assurer la réparation du dommage porté à la victime, de mettre fin à la situation causée par l’infraction et de réinsérer socialement l’auteur, sans saisir de l’affaire la juridiction de jugement. Les mesures alternatives aux poursuites vont du rappel à la loi à la composition pénale en passant par l’interdiction de paraître, l’injonction de soin ou l’éviction du domicile.
([65])Lorsqu’il existe des indices permettant à l’officier de police judiciaire de présumer qu’elle a commis ou tenté de commettre l’infraction.
([66])Articles 706-73 et 706-73-1 du code de procédure pénale.
([67])À ce sujet, voir le rapport de l’Assemblée nationale n° 4146 (XVe législature sur le projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, Stéphane Mazars, 7 mai 2021.
([68]) Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.
([69]) Dans ce cas, lorsqu’il estimait l’enquête achevée, le procureur de la République devait, s’il envisageait de poursuivre par citation directe ou par procès-verbal (à l’exclusion donc d’une comparution immédiate ou d’une information judiciaire), mettre à disposition une copie de la procédure et recueillir les observations ainsi que les demandes d’actes utiles à la manifestation de la vérité qui étaient ensuite formulées dans le délai d’un mois. La victime qui a porté plainte dans le cadre de cette enquête était avisée ; elle disposait des mêmes droits.
([70]) Article 2 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
([71]) Par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par déclaration au greffe contre récépissé.
([72]) Toutefois, cette voie est exclue lorsque les révélations émanent de la personne elle-même ou si l’enquête porte sur des faits de terrorisme ou de délinquance ou de criminalité organisées, domaines dans lesquels le droit à l’information de la population revêt une importance supérieure.
([73]) En application du dernier alinéa du I de l’article 77-2, le procureur de la République peut décider de ne pas mettre à la disposition de la personne certaines pièces de la procédure en raison des risques de pression sur les victimes, les autres personnes mises en cause, leurs avocats, les témoins, les enquêteurs, les experts ou toute autre personne concourant à la procédure.
([74]) Articles 706-73 et 706-73-1 du code de procédure pénale.
([75]) Art. 393 du code de procédure pénale.
([76]) Art. 495-7 à 495-13 du code de procédure pénale.
([77]) Par renvoi au I du même article 77-2.
([78]) Articles 706-73 et 706-73-1 du code de procédure pénale, ainsi que les enquêtes relevant de la compétence du procureur de la République antiterroriste.
([79]) Article prévoyant que l’audition libre ne peut se faire qu’après avoir informé la personne concernée d’un certain nombre d’éléments, dont la qualification des faits, le droit de quitter à tout moment les locaux où elle est entendue, le droit d’être assistée par un interprète, etc.
([80]) Selon l’étude d’impact du présent projet de loi (p° 81), en 2022, 30 260 personnes faisant l’objet d’une information judiciaire auraient été écrouées.
([81]) L’étude d’impact (p° 81) précise aussi que 32 043 personnes faisant l’objet d’une comparution immédiate auraient été écrouées en 2022.
([82]) Article 143-1 du code de procédure pénale.
([83]) En application de l’article 145-3 du même code, en matière criminelle, En matière criminelle, la durée de la détention provisoire est d’un an. Elle peut être prolongée par période de 6 mois. La durée totale de la détention ne peut excéder deux ans lorsque la peine encourue est inférieure à vingt ans de réclusion ou de détention criminelles et trois ans dans les autres cas. Les délais sont portés respectivement à trois et quatre ans lorsque l’un des faits constitutifs de l’infraction a été commis hors du territoire national. Le délai est également de quatre ans lorsque la personne est poursuivie pour crimes multiples, pour trafic de stupéfiants, terrorisme, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour un crime commis en bande organisée.
([84]) En application de l’article 145-2 du même code, en matière correctionnelle, la durée de la détention provisoire est de quatre mois. Elle peut être prolongée, à deux reprises, par période de quatre mois. La durée totale de la détention provisoire ne peut excéder un an, cette durée pouvant être portée à deux ans lorsqu’un des faits constitutifs de l’infraction a été commis hors du territoire national ou lorsque la personne est poursuivie pour trafic de stupéfiants, association de malfaiteurs, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour une infraction commise en bande organisée et qu’elle encourt une peine égale à dix ans d’emprisonnement.
([85]) Article 142-11 du même code.
([86]) Article 716-4 du même code.
([87]) Conformément à l’article 145 du même code.
([88]) Article 142-12 du même code.
([89]) Article 394 du même code ; cette procédure concerne toutes les infractions délictuelles, à l’exception de certains délits spécifiques : presse, chasse, fraude…
([90]) Article 138 du même code.
([91]) Article 396 du même code ; en application de l’article 395 cette procédure concerne les infractions pour lesquelles le quantum encouru est au moins égal à deux ans ; en cas de délit flagrant, le quantum encouru doit être au moins égal à six mois.
([92]) Toutefois, si les poursuites concernent plusieurs personnes dont certaines sont placées en détention, la personne reste convoquée à l'audience où comparaissent les autres prévenus détenus.
([93]) Article 397-1-1 du code de procédure pénale ; en application de l’article 395 cette procédure concerne les infractions pour lesquelles le quantum encouru est au moins égal à deux ans ; en cas de délit flagrant, le quantum encouru doit être au moins égal à six mois.
([94]) Article 495-10 du même code.
([95]) Article 142-5 du même code.
([96]) Article 137 du même code, alinéa 2.
([97]) Article 142-7 du même code.
([98]) Article 145 du même code.
([99]) Modification de l’article 145 par l’article 10 de la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale.
([100]) Modification de l’article 145 par l’article 61 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.
([101]) Article 148 du même code.
([102]) Article 142-12 du même code.
([103]) Article 142-5 du même code.
([104]) Idem.
([105]) Second alinéa de l’article 139 du même code.
([106]) Article 142-9 du même code.
([107]) En application de l’article 394 relatif à la convocation par procès-verbal, qui prévoie que le JLD prononce l’ARSE dans les conditions et suivant les modalités prévues, entre autres, à l’article 139 du même code.
([108]) Circulaire de la DACG n° CRIM – 10-9/E8 du 18 mai 2010 relative à la présentation des dispositions sur l’assignation à résidence avec surveillance électronique résultant de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 et du décret du 1er avril 2010 : « D’une manière générale, l’article 142-12 prévoit que les juridictions d'instruction et de jugement peuvent prononcer, comme mesure alternative à la détention provisoire, une assignation à résidence avec surveillance électronique dans les cas où elles peuvent prononcer un contrôle judiciaire (notamment dans le cas prévu par l’article 397-3 en matière de comparution immédiate) et que l’ARSE peut être levée, maintenue, modifiée ou révoquée par les juridictions d'instruction et de jugement selon les mêmes modalités que le contrôle judiciaire ».
([109]) Article 142-8 du même code.
([110]) Article 141-2 du même code.
([111]) Article 140 du même code.
([112]) Article 139 du code de procédure pénale.
([113]) Article 139 du code de procédure pénale.
([114]) Article 141-1 du même code. Le second alinéa de l’article 148-1 précise toutefois qu’en « matière criminelle, la cour d'assises n'est compétente que lorsque la demande est formée durant la session au cours de laquelle elle doit juger l'accusé. Dans les autres cas, la demande est examinée par la chambre de l'instruction ».
([115]) En application de l’article 394 relatif à la convocation par procès-verbal, qui prévoie que le JLD prononce l’ARSE dans les conditions et suivant les modalités prévues, entre autres, à l’article 139 du même code.
([116]) Article 141-1 du même code. Le second alinéa de l’article 148-1 précise toutefois qu’en « matière criminelle, la cour d'assises n'est compétente que lorsque la demande est formée durant la session au cours de laquelle elle doit juger l'accusé. Dans les autres cas, la demande est examinée par la chambre de l'instruction ».
([117]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 75.
([118]) L’article 145 précise que « le ministère public, la personne mise en examen ou son avocat peuvent s'opposer à cette publicité si l'enquête porte sur des faits mentionnés aux articles 706-73 et 706-73-1 ou si celle-ci est de nature à entraver les investigations spécifiques nécessitées par l'instruction, à porter atteinte à la présomption d'innocence ou à la sérénité des débats ou à nuire à la dignité de la personne ou aux intérêts d'un tiers ». Le juge statue sur cette opposition ; s’il y est fait droit le juge statut en audience de cabinet.
([119]) Tel que prévu à l’article 187-1 du même code.
([120]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 83.
([121]) En application de l’article 706-71 du même code.
([122]) 7e alinéa de l’article 145 du même code.
([123]) 9e alinéa du même article.
([124]) En application de l’article 149 du même code.
([125]) En application de l’article 716-4 du même code.
([126]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, 3 mai 2023, p° 10.
([127]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 74.
([128]) Rapport du Comité des États généraux de la Justice, avril 2022, tome 4, annexe 16, p° 76.
([129]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 79 : « Une projection adaptée du nombre de mesures d’ARSE sous condition suspensive prononcées par l’autorité judiciaire pourrait correspondre à près de 2 000 mesures annuelles au niveau national ».
([130]) Circulaire de la DACG n° CRIM – 10-9/E8 du 18 mai 2010 relative à la présentation des dispositions sur l’assignation à résidence avec surveillance électronique résultant de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 et du décret du 1er avril 2010 : « D’une manière générale, l’article 142-12 prévoit que les juridictions d'instruction et de jugement peuvent prononcer, comme mesure alternative à la détention provisoire, une assignation à résidence avec surveillance électronique dans les cas où elles peuvent prononcer un contrôle judiciaire (notamment dans le cas prévu par l’article 397-3 en matière de comparution immédiate) et que l’ARSE peut être levée, maintenue, modifiée ou révoquée par les juridictions d'instruction et de jugement selon les mêmes modalités que le contrôle judiciaire ».
([131]) Ce renvoi peut se faire d’office ou à la demande du prévenu.
([132]) Cette décision de renvoi n’est quant à elle pas susceptible de recours.
([133]) Sénat, compte-rendu de la séance du 7 juin 2023.
([134]) « Lorsque le tribunal statue sur une demande de mise en liberté conformément aux articles 148-1 et 148-2 ainsi que lorsqu'il statue sur une demande de mainlevée ou de modification de contrôle judiciaire, l'appel doit être formé dans un délai de vingt-quatre heures ».
([135]) Hors provocations à la violence contre les personnes et les biens, à la haine et à la discrimination, apologie de crimes et négation de crimes de guerre et crimes contre l’humanité, et injures à raison de l’identité de la personne.
([136]) Article 395 du code de procédure pénale.
([137]) Il peut être dérogé au délai minimal de dix jours sur renonciation expresse du prévenu.
([138]) Article 397 du même code.
([139]) Il peut être dérogé au délai minimal de deux semaines en cas de renonciation expresse du prévenu.
([140]) Cette disposition s’applique dans toutes les procédures où le procureur de la République saisit directement le tribunal et lorsque la personne concernée est placée en détention provisoire.
([141]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, 3 mai 2023, p° 8.
([142]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 105.
([143]) Idem.
([144]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, 3 mai 2023, p° 8.
([145]) Rapport n° 660 sur le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, Mmes Agnès Canayer et Dominique Vérien, 31 mai 2023.
([146]) Ce délai peut être inférieur à dix jours en cas de renonciation expresse de l'intéressé en présence de son avocat.
([147]) Il sera vu dans les développements suivants que cette interprétation ne semble ni contra legem, ni contraire à l’intention originelle du législateur.
([148]) Cass., crim., 21 novembre 2012, n° 12-80.621, au Bulletin.
([149]) Cass., crim., 12 décembre 2012, n° 12-82.905, au Bulletin.
([150]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, § 19, page 9.
([151]) Amendement n° 219 de M. Mohamed Soilihi.
([152]) Hors délits sur mineurs, délits de presse, délits politiques et homicides involontaires et hors violences sur les personnes et agressions sexuelles punies d’une peine supérieure à cinq ans d’emprisonnement.
([153]) Amendement n° 265 du Gouvernement.
([154]) Les dispositions réglementaires d’application sont prévues aux articles R. 53-33 à R. 53-39 et aux articles D. 47-12-1 à D. 47-12-6 du CPP.
([155]) Avant la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur, un procès-verbal devait être établi dans chacun des lieux reliés par la télécommunication. Cette obligation a été supprimée par l’article 12 de cette loi. Il convient de relever l’absence d’actualisation des dispositions réglementaires prévues aux articles D. 47-12-1 à D. 47-12-6 du CPP à la suite de cette modification, ces dispositions portant toujours sur les procès-verbaux établis « en chacun des lieux ».
([156]) Conseil constitutionnel, décision n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, Loi relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, § 93 ; Conseil constitutionnel, décision n° 2018-770 DC du 6 septembre 2018, Loi pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie, § 27-28.
([157]) Conseil constitutionnel, décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, § 233-234.
([158]) Conseil constitutionnel, décision n° 2019-802 QPC du 20 septembre 2019, M. Abdelnour B. [Utilisation de la visioconférence sans accord du détenu dans le cadre d’audiences relatives au contentieux de la détention provisoire.
([159]) Conseil constitutionnel, décision n° 2020-872 QPC du 15 janvier 2021, M. Krzystof B. [Utilisation de la visioconférence sans accord des parties devant les juridictions pénales dans un contexte d’urgence sanitaire] ; Conseil constitutionnel, décision n° 2021-911/919 QPC du 4 juin 2021, M. Wattara B. et autres [Utilisation de la visioconférence sans accord des parties devant les juridictions pénales dans un contexte d’urgence sanitaire II].
([160]) Loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée, article 27.
([161]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, § 17, pages 7 et 8.
([162]) Id., § 16, pages 6 et 7.
([163]) Amendement COM-104 de Mmes Canayer et Vérien.
([164]) Étude d’impact, page 127.
([165]) Article 230-32 du même code.
([166]) Article 74 du même code.
([167]) Article 74-1 du même code.
([168]) Personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt, personnes condamnées à une peine privative de liberté supérieure ou égale à un lorsque cette condamnation est exécutoire ou passée en force de chose jugée, personnes inscrites au FIJAIT ou FIJAIS et ayant manqué à leurs obligations, personnes ayant fait l’objet d’une décision de retrait ou de révocation d’un aménagement de peine ou d’une libération sous contrainte, personnes faisant l’objet d’une décision de mise à exécution de l’emprisonnement – supérieur à un an – en cas de violation des obligations et interdictions résultat d’une peine.
([169]) Article 230-37 du même code.
([170]) Article 230-33 du code de procédure pénale.
([171]) Article 230-35 du code de procédure pénale.
([172]) Article 230-34 du code de procédure pénale.
([173]) Article 230-35 du même code ; dans ces cas d’urgence, l'officier de police judiciaire doit recueillir l'accord préalable, donné par tout moyen, du JLD ou du juge d’instruction. Ces magistrats disposent d'un délai de vingt-quatre heures pour prescrire, par décision écrite, la poursuite des opérations. A défaut d'une telle autorisation dans ce délai, il est mis fin à la géolocalisation.
([174]) Lieux visés à l’article 56-4 du même code.
([175]) Article 230-38 du code de procédure pénale.
([176]) Article 230-39 du même code.
([177]) Idem.
([178]) Article 230-43 du code de procédure pénale.
([179]) Les infractions concernées sont énumérées aux articles 706-73, 706-73-1 et 706-74 du code de procédure pénale.
([180]) Articles 706-80 à 706-80-2 du code de procédure pénale.
([181]) Articles 706-81 à 706-87 du même code.
([182]) Articles 706-88 à 706-88-1. L’article 706-88 prévoit la possibilité de déroger à la durée de droit commun de la garde à vue définie aux articles 63 (cadre de l’enquête de flagrance), 77 (cadre de l’enquête préliminaire) et 154 (cadre de l’instruction) lors des procédures relatives aux infractions entrant dans le champ d’application de l’article 706-73 du même code. En effet, si les nécessités d’une enquête ou d’une instruction relative à l’une des infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisée l’exigent, la garde à vue d’une personne peut, à titre exceptionnel, faire l’objet de deux prolongations supplémentaires de 24 heures chacune décidées par le juge des libertés et de la détention ou par le juge d’instruction. Ces prolongations s’ajoutent à la durée de droit commun définie par l’article 63 du même code, et portent à 96 heures la durée maximale de la garde à vue.
([183]) Articles 706-89 à 706-94 du même code.
([184]) Article 706-95 du même code.
([185]) Articles 706-95-1 à 706-95-3 du même code.
([186]) Ces règles sont fixées par les articles 706-95-11 à 706-95-19 du même code.
([187]) Article 706-95-20 du même code.
([188]) Article 706-96 à 706-98 du même code.
([189]) Articles 706-102-1 à 706-102-5 du même code.
([190]) Autorisation par le JLD à la requête du procureur de la République dans le cadre de l’enquête ou autorisation par le juge d’instruction, après avis du procureur de la République, dans le cadre de l’information.
([191]) Article 221-4 du code pénal.
([192]) Article 222-4 du même code.
([193]) Article 311-9 du même code.
([194]) Article 322-8 du même code.
([195]) Article 224-6-1 du même code.
([196]) Articles 312-6 et 312-7 du même code.
([197]) Articles 225-4 à 225-4-7 du même code.
([198]) Articles 225-7 à 225-12 du même code.
([199]) Articles 442-1 et 442-2 du même code.
([200]) Article 224-5-2 du même code.
([201]) Articles 222-34 à 222-40 du même code.
([202]) Articles 421-1 à 421-6 du même code.
([203]) Article L. 512-2 du code minier.
([204]) Article 313-2 du code pénal.
([205]) Article L. 415-6 du code de l’environnement.
([206]) Article L. 324-1 du code de la sécurité intérieure.
([207]) Articles 321-1 et 324-2 du code pénal.
([208]) Article 16 de la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.
([209]) En application de l’article 132-2 du code pénal, il y a concours d’infractions lorsqu’une infraction est commise par une personne avant que celle-ci ait été définitivement condamnée pour une autre infraction.
([210]) Article 706-95-13 du même code.
([211]) Article 706-95-12 du code de procédure pénale.
([212]) Article 706-95-16 du même code.
([213]) En application du second alinéa de l’article 706-95-13 du même code, cette autorisation peut toutefois être délivrée sans avis préalable du procureur en cas d'urgence résultant d'un risque imminent de dépérissement des preuves ou d'atteinte grave aux personnes ou aux biens.
([214]) Article 706-95-16 du même code.
([215]) Article 706-91-1 du code de procédure pénale.
([216]) Dans les heures prévues à l’article 59 du même code, soit de 6h à 21h.
([217]) Hors des heures prévues à l’article 59, qui autorise les perquisitions de 6h à 21h ; s’agissant des présentes introductions, le JLD autorise donc celles-ci au cours de l’instruction s’il s’agit d’un lieu d’habitation et si l’opération a lieu entre 21h et 6h.
([218]) Article 706-91-1 du code de procédure pénale.
([219]) Lieux visés par l’article 56-1 du même code.
([220]) Lieux visés par l’article 56-2 du même code.
([221]) Lieux visés par l’article 56-3 du même code.
([222]) Lieux visés par l’article 56-5 du même code.
([223]) Personnes visées à l’article 100-7, non comprises dans les articles précédemment cités.
([224]) Article 706-95-18 du même code.
([225]) Idem.
([226]) Article 706-95-19 du code de procédure pénale.
([227]) En application de l’article 157 du même code.
([228]) Dernier alinéa de l’article 230-1 du même code.
([229]) Conseil constitutionnel, Décision n° 2022-987 QPC du 8 avril 2022.
([230]) Article 74 du même code.
([231]) Deuxième à quatrième alinéas de l’article 74-1 du même code.
([232]) Personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt, personnes condamnées à une peine privative de liberté supérieure ou égale à un lorsque cette condamnation est exécutoire ou passée en force de chose jugée, personnes inscrites au FIJAIT ou FIJAIS et ayant manqué à leurs obligations, personnes ayant fait l’objet d’une décision de retrait ou de révocation d’un aménagement de peine ou d’une libération sous contrainte, personnes faisant l’objet d’une décision de mise à exécution de l’emprisonnement – supérieur à un an – en cas de violation des obligations et interdictions résultat d’une peine.
([233]) Prévu à l’article 230-34 du code de procédure pénale.
([234]) Personnes mentionnées à l’article 100-7 du code de procédure pénale.
([235]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, 3 mai 2023, p° 5.
([236]) Articles 706-96 à 706-98 du même code.
([237]) En application de l’article 157 du même code.
([238]) Article 706-102-1 du même code.
([239]) Conseil constitutionnel, Décision n° 2022-987 QPC du 8 avril 2022.
([240]) Ces délais ont été raccourcis afin de tenir compte de l’avis du Conseil d’État qui jugeait que cela était nécessaire pour assurer la conciliation équilibrée entre l’objectif de recherche des auteurs d’infractions et le droit au respect de la vie privée : Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, 3 mai 2023, p° 6.
([241]) Au lieu d’un mois renouvelable une fois pour les sonorisations et captation d’images « classiques ».
([242]) Au lieu de quatre mois renouvelables dans une durée totale maximale de deux ans pour les sonorisations et captation d’images « classiques ».
([243]) Personnes mentionnées à l’article 100-7 du code de procédure pénale.
([244]) Lieux visés par l’article 56-1 du même code.
([245]) Lieux visés par l’article 56-2 du même code.
([246]) Lieux visés par l’article 56-3 du même code.
([247]) Lieux visés par l’article 56-5 du même code.
([248]) En application des troisième et quatrième alinéas de l’article 100-5 du même code.
([249]) Prévu à l'article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
([250]) Ces cas comprennent notamment la fraude fiscale (articles 1741 et 1742 du code général des impôts), le financement d’actes terroristes (article 421-2-2 du code pénal), la corruption et le trafic d’influence passifs (articles 435-1 à 435-2 et 435-7 à 435-8 du même code) ou actifs (articles 433-2 et 433-2, ainsi que les articles 435-3 à 435-4 et 435-9 à 435-10 du même code).
([251]) En violation de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.
([252]) Article 706-95-18 du même code.
([253]) Rapport n° 660 sur le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, Mmes Agnès Canayer et Dominique Vérien, 31 mai 2023.
([254]) Lieux visés par l’article 56-1 du même code et personnes mentionnées à l’article 100-7 du même code.
([255]) Lieux visés par l’article 56-2 du même code.
([256]) Lieux visés par l’article 56-3 du même code.
([257]) Lieux visés par l’article 56-5 du même code et personnes mentionnées à l’article 100-7 du même code.
([258]) Personnes mentionnées à l’article 100-7 du code de procédure pénale.
([259]) Rapport n° 660 sur le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, Mmes Agnès Canayer et Dominique Vérien, 31 mai 2023.
([260]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, 3 mai 2023, p° 6.
([261]) Ainsi que les locaux d'une entreprise de communication audiovisuelle, d'une entreprise de communication au public en ligne, d'une agence de presse, dans les véhicules professionnels de ces entreprises.
([262]) Article 706-95 du code de procédure pénale.
([263]) Article 100-7 du même code.
([264]) Prévu à l'article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
([265]) Ces cas comprennent notamment la fraude fiscale (articles 1741 et 1742 du code général des impôts), le financement d’actes terroristes (article 421-2-2 du code pénal), la corruption et le trafic d’influence passifs (articles 435-1 à 435-2 et 435-7 à 435-8 du même code) ou actifs (articles 433-2 et 433-2, ainsi que les articles 435-3 à 435-4 et 435-9 à 435-10 du même code).
([266]) En violation de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.
([267]) Selon la définition donnée par le deuxième alinéa de l’article 2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse : « Est considérée comme journaliste au sens du premier alinéa toute personne qui, exerçant sa profession dans une ou plusieurs entreprises de presse, de communication au public en ligne, de communication audiovisuelle ou une ou plusieurs agences de presse, y pratique, à titre régulier et rétribué, le recueil d'informations et leur diffusion au public ».
([268]) Prévu à l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
([269]) Ces cas comprennent notamment la fraude fiscale (articles 1741 et 1742 du code général des impôts), le financement d’actes terroristes (article 421-2-2 du code pénal), la corruption et le trafic d’influence passifs (articles 435-1 à 435-2 et 435-7 à 435-8 du même code) ou actifs (articles 433-2 et 433-2, ainsi que les articles 435-3 à 435-4 et 435-9 à 435-10 du même code).
([270]) En violation de l’article 2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.
([271]) Le troisième alinéa prévoit : « Si le juge des libertés et de la détention estime que les opérations n'ont pas été réalisées conformément à son autorisation ou que les dispositions applicables du présent code n'ont pas été respectées, il ordonne la destruction des procès-verbaux et des enregistrements effectués. Il statue par une ordonnance motivée qu'il notifie au procureur de la République. Ce dernier peut former appel devant le président de la chambre de l'instruction dans un délai de dix jours à compter de la notification ».
([272]) Amendement n° 266 du Gouvernement.
([273]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-1034 QPC du 10 février 2023, Syndicat de la magistrature et autres [Placement ou maintien en détention provisoire des mineurs et relevés signalétiques sous contrainte].
([274]) Article 591 du code de procédure pénale.
([275]) Article 567 du même code.
([276])Article 588 du même code.
([277]) Article 1012 du code de procédure civile.
([278]) Article 1013 du code de procédure civile.
([279]) Idem.
([280]) Article 1015-1 du même code.
([281]) Jean Terlier et Cécile Untermaier, Rapport d’information sur l’évaluation de la mise en œuvre du code de la justice pénale des mineurs, Assemblée nationale, XVIe législature, n° 1000, 22 mars 2023.
([282]) Ce délai est augmenté d’un mois si la personne citée et le tribunal se trouvent en France hexagonale et en outre-mer, ou dans deux collectivités ultramarines différentes. Si la personne réside à l’étranger, il est également augmenté d’un mois s’agissant de l’Union européenne, et de deux mois dans les autres cas.
([283]) Article 206 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.
([284]) Infractions réprimées par les articles 225-2 et 432-7 du code pénal.
([285]) L'établissement ou la conservation de fichiers réprimés par l'article 226-19 du même code.
([286]) Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
([287]) La loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée a créé une CJIP en matière environnementale, prévue à l’article 41-1-3 du code de procédure pénale.
([288]) À l'exclusion des crimes et délits contre les personnes prévus au livre II du code pénal.
([289]) Article 56 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
([290]) Délai qui court à compter de la décision de classement ou de la décision par laquelle la dernière juridiction saisie a épuisé sa compétence.
([291]) Délai qui court à compter d’une mise en demeure adressée à son domicile.
([292]) La saisie pénale est une mesure, intervenant en cours de procédure, qui entraîne l’indisponibilité temporaire d’un bien ; la confiscation constitue une peine prononcée à l’occasion d’une condamnation qui, lorsque qu’elle devient définitive, entraîne la dépossession permanente d’un bien et son transfert au profit de l’État.
([293]) Soit parce que le propriétaire ne peut être identifié, soit parce que le propriétaire ne réclame pas l’objet dans un délai d’un mois à compter d’une mise en demeure adressée à son domicile.
([294]) Aux services judiciaires ou à des services de police, des unités de gendarmerie, à l’Office français de la biodiversité ou à des services placés sous l’autorité du ministre chargé du budget qui effectuent des missions de police judiciaire.
([295]) Créé par l’article 8 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
([296]) Décisions prévues à l’article 99-2 du code de procédure pénale.
([297]) Cass., crim., 24 novembre 2021, n° 21-81.344, au Bulletin.
([298]) Compétence des juridictions françaises en matière de crimes contre l’humanité, communiqué conjoint du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères et du ministère de la Justice, 9 février 2022.
([299]) Cass., assemblée plénière, 12 mai 2023, n° 22-80.057, au Bulletin.
([300]) Id., § 33.
([301]) Id., § 30 à 32.
([302]) Amendement n° 117 de M. Sueur.
([303]) Créé par l’article 8 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.
([304]) Créé par l’article 2 du décret n° 2022-67 du 20 janvier 2022 relatif à la procédure applicable aux crimes sériels ou non élucidés.
([305]) Sénat, compte rendu de la séance publique du 7 juin 2023.
([306]) Article 11 du code de procédure pénale.
([307]) Rapport n° 660 sur le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, Mmes Agnès Canayer et Dominique Vérien, 31 mai 2023.
([308]) article 7 bis de la loi.
([309]) Rapport annuel de l’Autorité de la statistique publique pour l’année 2022, mars 2023.
([310]) L’article 226-13 du code pénal prévoit que « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire, est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d'amende » ; l’article 226-14 prévoit les exceptions à ce respect du secret professionnel.
([311]) Rapport n° 660 sur le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, Mmes Agnès Canayer et Dominique Vérien, 31 mai 2023.
([312]) Personne morales de droit privé remplissant les conditions définies à l'article 1er de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire et poursuivant un but d'utilité sociale au sens de l'article 2 de la même loi.
([313]) Sociétés dont les statuts définissent une mission qui assigne à la société la poursuite d'objectifs sociaux et environnementaux.
([314]) Loi n° 83-466 du 10 juin 1983 portant abrogation ou révision de certaines dispositions de la loi n° 81-82 du 2 février 1981 et complétant certaines dispositions du code pénal et du code de procédure pénale.
([315]) Expérimentation prévue au XIX de l’article 71 de la loi n° 2019 222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
([316]) Article 131-8 du code pénal.
([317]) Article 131-9 du même code.
([318]) Article 131-17 du même code.
([319]) Article 495-1 du code de procédure pénale.
([320]) Le TIG a été intégré à la liste des obligations pouvant être prononcées dans ce cadre par l’article 80 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
([321]) Article 131-8 du code pénal.
([322]) Disposition insérée par l’article 107 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
([323]) En application du deuxième alinéa de l’article 131-9 du code pénal.
([324]) Ce sursis probatoire renforcé peut contenir une obligation à accomplir un TIG.
([325]) Article 747-1 du code de procédure pénale.
([326]) Article 747-1-1 du même code.
([327]) Article 464-2 du même code.
([328]) Le volume horaire est donc compris entre vingt et quatre cents heures en matière correctionnelle et entre vingt et cent vingt heures en matière contraventionnelle.
([329]) Article 131-22 du code pénal. En application de cet article, ce délai maximum d’exécution peut être suspendu par le JAP pour un motif grave d’ordre médical, familial, professionnel ou social, ou lorsque la personne est assignée à résidence avec surveillance électronique, est placée en détention provisoire ou exécute une peine privative de liberté.
([330]) Article 131-22 modifié par la loi n° 2021-401 du 8 avril 2021 améliorant l’efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale.
([331]) Décret n° 2018-1098 du 7 décembre 2018.
([332]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 148.
([333]) Article 131-9 du code pénal.
([334]) Article 434-42 du même code.
([335]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, pages 22-23.
([336]) Les membres du comité d’évaluation ont été nommés par arrêté du 21 avril 2022.
([337]) XIX de l’article 71 de la loi n° 2019-22 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
([338]) Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.
([339]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 149.
([340]) Cour de cassation, Crim., 11 mai 2021, pourvoir n° 2020-85.576.
([341]) Le tribunal correctionnel est tenu de prononcer, en application de cet article, un aménagement de peine lorsque la peine ferme est inférieure à six mois, sauf impossibilité résultant de la personnalité ou de la situation du condamné.
([342]) Si le tribunal n'a pas prononcé un mandat de dépôt à effet différé en application du 3° du I de l'article 464-2, en cas de condamnation d'une personne non incarcérée à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an ou pour laquelle la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à un an.
([343]) 1° de l’article L. 12-1 du code de la justice pénale des mineurs./
([344]) 2° du même article.
([345]) 3° bis du même article.
([346]) Lorsqu’il est saisi en application de l’article L. 423-9 du même code.
([347]) Convocation délivrée sur instructions du procureur de la République soit par un greffier, un officier ou agent de police judiciaire, un huissier, un délégué ou un médiateur du procureur de la République, soit, si le prévenu est détenu, par le chef de l'établissement pénitentiaire, soit, si le mineur est placé, par le directeur de l'établissement auquel il est confié.
([348]) Le juge des enfants statue après avoir entendu les réquisitions du procureur de la République et les observations de la personne et de son avocat.
([349]) Si ce délai n’est pas respecté et si la personne n’est pas détenue pour autre chose, elle est mise d’office en liberté.
([350]) En application de cet article, à l'audience de renvoi, la juridiction peut soit dispenser le prévenu de peine, soit prononcer la peine prévue par la loi, soit ajourner une nouvelle fois le prononcé de la peine.
([351]) En application de cet article, à l'audience de renvoi, la juridiction peut, en tenant compte de la conduite du coupable au cours du délai de probation, soit le dispenser de peine, soit prononcer la peine prévue par la loi, soit ajourner une nouvelle fois le prononcé de la peine. Avec l'accord du procureur de la République, le juge de l'application des peines peut, trente jours avant l'audience de renvoi, prononcer lui-même la dispense de peine, à l'issue d'un débat contradictoire. La décision sur la peine intervient au plus tard un an après la première décision d'ajournement.
([352]) En 2019, 20 769 nouvelles affaires ont été enregistrées, et 18 395 affaires ont été terminées (Rendre justice aux citoyens, Rapport du comité des États généraux de la justice (octobre 2021 – avril 2022), annexe 12, Rapport du groupe de travail sur la simplification de la justice civile, page 127).
([353]) Loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000.
([354]) Loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l’amélioration de la situation des victimes d’accidents de la circulation et à l’accélération des procédures d’indemnisation.
([355]) Loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.
([356]) Décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique et relatif à l’aide juridictionnelle et à l’aide à l’intervention de l’avocat dans les procédures non juridictionnelles.
([357]) Rendre justice aux citoyens, Rapport du comité des États généraux de la justice (Octobre 2021-avril 2022), avril 2022, page 173 ; annexe 12 précitée, pages 126-127.
([358]) Ce refus pouvant résulter du silence de la victime gardé pendant deux mois, aux termes de l’article R. 50-12-2 du CPP.
([359]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, pages 22-23.
([360]) Les amendements du Gouvernement permettant de couvrir la recevabilité financière des amendements des rapporteures au regard de l’article 40 de la Constitution.
([361]) Amendements COM-111 de Mmes Canayer et Vérien et COM-157 du Gouvernement.
([362]) Amendements COM-109 de Mmes Canayer et Vérien et COM-156 du Gouvernement.
([363]) Amendement n° 269 du Gouvernement.
[364] Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, ou encore les îles Wallis-et-Futuna ne sont pas dans le ressort d’un tribunal de commerce. C’est donc la juridiction de droit commun spécifique à chaque territoire qui est compétente :
- Tribunal de première instance à Saint-Pierre et Miquelon (articles L. 513-1 et suivants du code l’organisation judiciaire) ;
- Tribunal de première instance aux îles Wallis-et-Futuna (articles L. 532-1 et suivants du code l’organisation judiciaire).
Pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les juridictions de la Guadeloupe sont compétentes ; il existe certes un tribunal de proximité à Marigot (qui est juridiquement une chambre de proximité du TJ de Basse-Terre) mais il n’a pas de compétence commerciale déléguée.
([365]) Bobigny, Bordeaux, Dijon, Évry, Grenoble, Lyon, Marseille, Montpellier, Nanterre, Nantes, Nice, Orléans, Paris, Poitiers, Rennes, Rouen, Toulouse, Tourcoing et la chambre commerciale du tribunal judiciaire de Strasbourg (Décret n° 2016-217 du 26 février 2016 fixant la liste et le ressort des tribunaux de commerce spécialisés).
([366]) Les conseils des prud’hommes sont divisés en deux collèges, celui des salariés et celui des employeurs, et comprennent cinq sections thématiques que sont la section de l’encadrement, de l’industrie, du commerce et des services commerciaux, de l’agriculture et des activités diverses.
([367]) La loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a institué un organe disciplinaire pour les conseillers prud’hommes : la commission nationale de discipline des conseillers prud’hommes.
([368]) Commission nationale de discipline des conseillers prud’hommes, Rapport d’activité 2018-2019, p. 17.
([369]) L’article 724-3-2 du code de commerce prévoit que « La cessation des fonctions pour quelque cause que ce soit ne fait pas obstacle à l’engagement de poursuites et au prononcé de sanctions disciplinaires. Dans ce cas, les sanctions disciplinaires applicables sont : 1° Le retrait de l’honorariat ; 2° L'inéligibilité pour une durée maximale de dix ans ; 3° L’inéligibilité définitive. »
([370]) Loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature.
([371]) Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.
([372]) Article 41-10 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
([373]) Article 41-32 de l’ordonnance statutaire précitée.
([374]) Article 41-31 de l’ordonnance statutaire précitée.
([375]) Article 76 de l’ordonnance statutaire précitée.
([376]) Idem.
([377]) L’étude d’impact accompagnant le projet de loi précise qu’au 11 janvier 2023, sur 1 521 assesseurs en formation, 1 034 ont validé l’intégralité de leur parcours de e-formation, 335 assesseurs ne se sont pas connectés, et 132 n’ont pas achevé la formation.
([378]) Ordonnance n° 2006-673 du 8 juin 2006 portant refonte du code de l’organisation judiciaire et modifiant le code de commerce, le code rural et le code de procédure pénale.
([379]) Rapport de l’Institut des hautes études de la justice remis en mai 2013 – « La prudence et l’autorité : l’office du juge au XXIè siècle », par Antoine Garapon, Sylvie Perdriolle, Boris Bernabé et Charles Kadri.
([380]) Rapport sur la structuration des équipes juridictionnelles pluridisciplinaires, par Mme Dominique Lottin, première présidente honoraire et ancienne membre du Conseil constitutionnel, p 4.
([381]) Rapport du comité des États généraux de la justice, avril 2022, p132.
([382]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 249.
([383]) Rapport sur la proposition de résolution (n° 1546) de M. Bernard Accoyer tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, par M. Jean-Luc Warsmann, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 30 avril 2009.
([384]) https://www2.assemblee-nationale.fr/deputes/liste/depute-par-organisme-extraparlementaire
([385]) Résolution adoptée le 2 juin 2009 tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en œuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat.
([386]) Le respect de la parité a été ajouté par l’article 4 de la résolution du 18 juin 2019 clarifiant et actualisant le règlement du Sénat.
([387]) Article issu d’un amendement déposé par le rapporteur M. Waserman en séance à l’Assemblée nationale, en première lecture.
([388]) Ordonnance n° 2022-478 du 30 mars 2022 portant partie législative du code pénitentiaire.
([389]) Le personnel de surveillance représentait 71 % des effectifs totaux de l’administration pénitentiaire au 1er janvier 2021.
([390]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 275.
([391]) Décret n° 2018-1319 du 28 décembre 2018 portant création d’une prime de fidélisation attribuée à certains personnels relevant de l’administration pénitentiaire.
([392]) Décret n° 2019-1038 du 9 octobre 2019 modifiant le décret n° 2006-441 du 14 avril 2006 portant statut particulier des corps du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire.
([393]) Assemblée nationale, commission des Lois, Avis sur le projet de finances pour 2023, Tome III, Justice, programmes « administration pénitentiaire » et « protection judiciaire de la jeunesse », Éric Poulliat, 17 octobre 2022.
([394]) Ministère de la justice, Mesure de l’incarcération, Indicateurs clés au 1er mai 2023.
([395]) Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
([396]) Article L. 114-1 du code pénitentiaire.
([397]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 267.
([398]) Article 2 de la loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique.
([399]) Prévue aux articles L. 225-1 à L. 225-3 du code pénitentiaire.
([400]) Décret n° 2019-1427 du 23 décembre 2019 relatif aux conditions de l’expérimentation de l’usage des caméras individuelles par les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire dans le cadre de leurs missions
([401]) Avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés en date du 5 décembre 2019.
([402]) Étude d’impact du présent projet de loi, p. 268.
([403]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, p° 13.
([404]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 279.
([405]) Rapport annexé au présent projet de loi, alinéa 251.
([406]) Étude d’impact du présent projet de loi, p° 279.
([407]) Idem, p° 278.
([408]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, p° 13.
([409]) « Pour développer des activités répondant à des besoins non satisfaits, l’État peut faire appel à des agents âgés de dix-huit à moins de trente ans, recrutés en qualité de contractuels de droit public pour une période de trois ans, renouvelable une fois par reconduction expresse, afin d’exercer des missions de policiers adjoints auprès des fonctionnaires des services actifs de la police nationale.
Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. Il définit notamment les missions des policiers adjoints ainsi que les conditions d’évaluation des activités concernées ».
([410]) Direction de l’administration pénitentiaire, Rapport au Parlement relatif aux conditions d’expérimentation de l’usage des caméras individuelles par les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaires dans le cadre de leurs missions, Résultats de l’expérimentation conduite depuis octobre 2020, août 2021.
([411]) Idem, p° 14.
([412]) Il est précisé que leur sécurité est réputée menacée lorsqu’il existe un risque immédiat d’atteinte à leur intégrité.
([413]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, n° 406855, p° 14.
([414]) Idem.
([415]) Conseil constitutionnel, Décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, Loi pour une sécurité globale préservant les libertés, cons. 104 à 122. Une réserve a été formulée pour préciser que l'intégrité des enregistrements réalisés ainsi que la traçabilité de toutes leurs consultations doivent être garanties jusqu’à l’effacement des enregistrements (cons. 120).
([416]) Directive (UE) 2019/1023 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relative aux cadres de restructuration préventive, à la remise de dettes et aux déchéances, et aux mesures à prendre pour augmenter l'efficacité des procédures en matière de restructuration, d’insolvabilité et de remise de dettes.
([417]) Arrêté du 14 avril 2023 portant répartition des emplois offerts aux élèves de l’Institut national du service public achevant leur scolarité en octobre 2023.
([418]) Le nombre exact de postes à pourvoir n’est pas encore connu.
([419]) Cette obligation s’applique à compter de la promotion recrutée en 2021, qui sortira en octobre 2023. Elle vient s’ajouter au « tronc commun » de formation des écoles préparant aux métiers de la haute fonction publique et aux onze mois de stage obligatoire réalisés par les élèves de l’INSP au cours de leur scolarité –stage à l’étranger et au niveau local (en préfecture ou en collectivité territoriale) et en entreprise.
([420]) Articles L. 233-2 du CJA et L. 221-3 du CJF.
([421]) Articles L. 133-5 du CJA et L. 112-3-1 du CJF. Le recrutement des auditeurs du Conseil d’État et de la Cour des comptes s’opère sans lien avec le classement de sortie de l’INSP, pour une durée de trois ans avant une éventuelle intégration.
([422]) Article L. 221-2 du CJF.
([423]) Articles L. 234-2-2 du CJA et L. 221-2-1 du CJF.
([424]) Voir le IV de l’article 29 du projet de loi.
([425]) Les magistrats issus des concours internes continuent à bénéficier de l’équivalence liée à leurs expériences antérieures (voir les articles L. 234-2-2 du CJA et L. 221-2-1 du CJF).
([426]) Amendement COM-140 des rapporteures du Sénat.
([427]) Articles L. 120-3 et L. 220-4 du CJF.
([428]) Article 6 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
([429]) Article L. 112-3-1 du CJA.
([430]) Décret n° 2021-1216 du 22 septembre 2021 fixant la liste des corps et cadres d’emplois dont les membres peuvent être nommés auditeurs au Conseil d’État et à la Cour des comptes.
([431]) L’article L. 122-3 prévoit une procédure particulière dite du « dix-huitième tour » : « Dans la proportion d’une nomination sur dix-huit […], un magistrat de chambre régionale des comptes ayant le grade de président de section, âgé de plus de cinquante ans et justifiant au moins de quinze ans de services publics effectifs, est nommé conseiller maître ».
([432]) Article L. 122-3 du CJF.
([433]) Auditeurs n’est plus un grade depuis la réforme de 2021.
([434]) Article L. 112-3-1 du CJF.
([435]) Article R. 121-2 du CJF.
([436]) Sous réserve d’avoir plus de 35 ans et dix ans de service public effectif (article L. 122-5 du CJF).
([437]) Cette nomination est de droit (article L. 122-4 du CJF).
([438]) Article R. 122-1 du CJF.
([439]) Sous réserve d’avoir 45 ans accomplis (Article L. 122-3 du CJF).
([440]) Article L. 122-1 du CJF.
([441]) Article L. 221-3 du CJF.
([442]) II de l’article L. 221-2-1 et article R. 224-5 du CJF.
([443]) « Les présidents de section de chambre régionale des comptes âgés de quarante ans au moins, justifiant de trois années au moins comme président de section de plein exercice ou de procureur financier dirigeant le ministère public près l’une de ces chambres et d’un minimum de quinze années de services publics et ayant accompli une mobilité statutaire d’au moins deux ans » (L. 221-2 du CJF).
([444]) I de l’article L. 221-2-1 et article R. 224-5 du CJF.
([445]) Voir commentaire de l’article 22 du projet de loi.
([446]) Voir commentaire de l’article 24 du projet de loi.
([447]) Avis du 26 avril 2023.
([448]) « Il résulte des dispositions de l’article 64 de la Constitution en ce qui concerne l’autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l’indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions » (Conseil constitutionnel, n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, cons. 105).
([449]) Avis du 26 avril 2023.
([450]) « Ces modalités différentes de traitement, entre magistrats en position d’activité et magistrats en détachement, font dépendre le nombre de nominations au tour extérieur et donc la gestion du corps dans son ensemble – des choix individuels des magistrats de carrière au moment de leur promotion. Maintenir le décompte applicable aux nominations à la maîtrise fait donc encourir le risque de ne pouvoir disposer de ressources suffisantes au sein de la Cour, faute de possibilités suffisantes de nominations à la maîtrise ouvertes au tour extérieur » (audition de la Cour des comptes).
([451]) Article 28-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
([452]) Article L. 234-6 du CJA.
([453]) Article 13 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
([454]) Article L. 231-9 du CJA.
([455]) Article 7 de la loi du 10 juillet 1982 relative aux présidents de chambres régionales des comptes et au statut des membres des chambres régionales des comptes.
([456]) Voir supra.
([457]) Ordonnance prise sur habilitation par l’article 168 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
([458]) Audition de la Cour des comptes.
([459]) Conseil d’État, avis n° 406855, § 40.
([460]) III de l’article 168 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
([461]) Conseil constitutionnel, n° 2017-753 DC du 8 septembre 2017, cons. 14.
([462]) Ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique.
([463]) Étude d’impact du projet de loi, pp. 377 et 378.
([464]) Avis du Conseil d’État sur le projet de loi, n° 406855, § 44.
([465]) Article L. 351-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF).
([466]) Articles L. 351-2 et L. 351-5 du CASF.
([467]) Étude d’impact du projet de loi, p. 383.
([468]) Conseil d’État, Chiffres clés pour 2022.
([469]) Étude d’impact du projet de loi, pp. 385 à 387.
([470]) Avis du Conseil d’État sur le projet de loi, n° 406855, § 45.
([471]) 6° de l’article 26 du texte transmis par le Sénat.
([472]) VI de l’article 29 du texte transmis par le Sénat (amendement COM-154).
([473]) Voir commentaire de l’article 10 du projet de loi organique.
([474]) Pour plus de précisions, se référer aux commentaires d’articles.
([475]) Décret n° 2023-30 du 25 janvier 2023 relatif aux conditions d’accès et aux formations à l’Institut national du service public.
([476]) Amendement COM-154 des rapporteures du Sénat.
([477]) Ces chiffres ont été présentés par le garde des Sceaux lors de la discussion générale du projet de loi en commission des lois, le 14 juin 2023.
([478]) Avis n° HCFP-2023-3. Il s’agit du deuxième avis rendu par le HCFP sur un projet de loi de programmation sectoriel, depuis que la compétence pour émettre un avis sur tout projet de loi de programmation sectoriel lui a été confiée par la réforme organique du 28 décembre 2021 (VII de l’article 61 de la LOLF).
([479]) Mmes Agnès Canayer et Dominique Vérien, rapport n° 660 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi d’orientation et de programmation de la justice 2023-2027, mai 2023.
([480]) L’évolution des dépenses de personnel de la mission dépend, entre autres, de l’évolution du point d’indice. Les dépenses allouées à l’aide juridictionnelle sont liées aux tarifs de rétribution fixés par des dispositions de valeur législative et réglementaire.
([481]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
([482]) En cumulé, la loi de programmation et de réforme pour la justice 2018-2022 prévoyait l’octroi de 3,3 milliards d’euros supplémentaires pour le ministère de la justice sur la période. Les crédits exécutés font apparaître que cette hausse a été réalisée à hauteur de 3,4 milliards d’euros.
([483]) Projet de loi n° 272 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 26 septembre 2022.
([484]) Entrent dans le périmètre des calculs du HCFP la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche (LPR), la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) et le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 (PLPM).
([485]) Le HCFP estime que pour respecter la trajectoire des finances publiques, les dépenses des ministères non concernés par des lois sectorielles devront évoluer de + 0,7 % en moyenne en valeur et de – 1,4 % en moyenne en volume.
([486]) Discussion générale du projet de loi en commission des lois, 14 juin 2023.
([487]) Amendement n° COM-102.
([488]) Rapport du comité des États généraux de la justice, Rendre justice aux citoyens, avril 2022.
([489]) Amendement n° COM-102.
([490]) Amendement CF62 (amendement CL956 adopté par la commission des lois).
([491]) Article 1er du projet de loi organique.
([492]) Article 11 du projet de loi organique.
([493]) Article 3 du projet de loi organique.
([494]) Amendement CF10, modifié par le sous-amendement CF63 (amendement CL957 adopté par la commission des lois).
([495]) Cour des comptes, Améliorer le fonctionnement de la justice – point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de la justice, janvier 2022.
([496]) À ces amendements s’ajoutent deux amendements, mentionnés précédemment, modifiant l’article 1er.
([497]) Amendement CF22 (amendement CL958 adopté par la commission des lois).
([498]) Amendement CF23 (amendement CL959 adopté par la commission des lois).
([499]) Amendement CF24 (amendement CL965 adopté par la commission des lois).
([500]) Amendement CF9, modifié par le sous-amendement CF64 (amendement CL966 adopté par la commission des lois).
([501]) Amendement CF59 (amendement CL968 adopté par la commission des lois).
([502]) Amendement CF55 (amendement CL960 adopté par la commission des lois).
([503]) Amendement CF56 (amendement CL964 adopté par la commission des lois).
([504]) Amendement CF65 (amendement CL967 adopté par la commission des lois).
([505]) Amendement CF60 (amendement CL969 adopté par la commission des lois).
([506])Amendement CF61 (amendement CL970 adopté par la commission des lois).