rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 (n°1346). — Synthèse, commentaires d'articles, avis de la commission des Finances, personnes entendues

Cette condition aurait été en effet de nature à priver de sa substance le dispositif, dont la finalité est de favoriser la réalisation d’un examen médical.

Au demeurant, elle aurait empêché le procureur de la République d’autoriser le recours à la visioconférence pour qu’un examen médical soit réalisé si la personne placée en garde à vue n’a pas préalablement demandé un tel examen. Or, il est dans l’intérêt de cette personne d’être examinée par un médecin – ce dernier pouvant en tout état de cause refuser le format en visioconférence et exiger un examen physique.

2. Les garanties supplémentaires introduites par la Commission

La Commission a enrichi le dispositif sur deux aspects pour renforcer les garanties, déjà nombreuses, pour les personnes placées en garde à vue.

● D’une part, à l’initiative de M. Jérémie Iordanoff (Écolo-NUPES) et plusieurs de ses collègues, suivant les avis favorables de votre rapporteur et du Gouvernement, la Commission a également précisé que le médecin se prononce sur la nécessité éventuelle d’un examen physique, notamment à l’aune des conditions prévues pour recourir à la visioconférence – confidentialité, qualité et sécurité des échanges (amendement CL645).

●D’autre part, la Commission, sur proposition de vos rapporteurs (amendement CL848), a enrichi les hypothèses dans lesquelles le recours à la visioconférence ne sera pas possible, pour y inclure :

– les femmes enceintes ;

– les personnes ayant perdu connaissance avant ou pendant la garde à vue ;

– les personnes souffrant de blessures physiques apparentes ;

– celles dont l’état de santé ou la vulnérabilité sont manifestement incompatibles avec le recours à la visioconférence ;

– les personnes alléguant avoir été victimes des forces de l’ordre, et celles placées en garde à vue pour des faits commis contre les forces de l’ordre.

La possibilité de compléter ces hypothèses d’exclusion a été prévue, au moyen d’un décret en Conseil d’État.

Notons que cette modification consiste à expressément inscrire dans la loi les hypothèses d’exclusion que le Gouvernement envisageait de prévoir par voie réglementaire dans les décrets d’application du dispositif proposé, ainsi que l’indique l’étude d’impact du projet de loi ([164]).

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IX. L’activation à distance des appareils connectés aux fins de géolocalisation et de captation d’images et de sons

A. L’état du droit

1. Le droit applicable en matière de géolocalisation, une technique d’enquête de droit commun

Prévue aux articles 230-32 à 230-44 du code de procédure pénale, la géolocalisation est une technique d’enquête de droit commun visant à surveiller les déplacements d’un individu. Techniquement, elle est en général mise en place à travers l’apposition d’un récepteur GPS sur un véhicule ou par le bornage d’un téléphone.

Attentatoires au respect de la vie privée notamment, ces opérations sont encadrées par plusieurs garanties procédurales.

● L’opération n’est toutefois possible que dans certains cas, lorsqu’elle est exigée par les nécessités d’une enquête ou d’une instruction portant sur les cas suivants ([165]) :

– un crime ou sur un délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement ;

– la recherche des causes de la mort en cas de découverte d’un cadavre si la cause en est inconnue ou suspecte ([166]) ou la disparition d’un mineur ou d’un majeur protégé ([167]) ;

– la recherche d’une personne en fuite prévue à l’article 74-2 du code de procédure pénale ([168]).

● Cette opération est soumise à l’autorisation d’un magistrat, conduite sous son autorité ([169]) et encadrée par des délais : la durée totale de la géolocalisation ne peut pas excéder un an, ou deux ans s’il s’agit d’une infraction prévue aux articles 706-73 ou 706-73-1, c’est-à-dire relevant de la criminalité organisée ou du terrorisme ([170]).

autorisation des opérations de gÉolocalisation

Cette autorisation n’est toutefois pas nécessaire en cas d’urgence résultant d’un risque imminent de dépérissement des preuves ou d’atteinte grave aux personnes ou aux biens. C’est alors l’officier de police judiciaire qui met en œuvre ou prescrit l’opération et qui en informe, par tout moyen, le procureur ou le juge d’instruction, lequel peut alors ordonner, le cas échéant, la mainlevée de la géolocalisation ([171]).

● En outre, lorsque l’opération de géolocalisation implique de s’introduire dans un lieu privé, à l’insu ou sans le consentement du propriétaire ou de l’occupant, afin de placer ou de retirer le moyen technique usité, cette introduction doit elle aussi faire l’objet d’une autorisation du magistrat ([172]), y compris en cas d’urgence résultant d’un risque imminent de dépérissement des preuves ou d’atteinte grave aux personnes ou aux biens ([173]). L’introduction est possible à toute heure du jour et de la nuit., mais la procédure d’autorisation varie selon le type de lieu et l’heure.

autorisation des introductions en vue d’une gÉolocalisation

● Plusieurs lieux sont en outre absolument exclus de cette possibilité d’introduction et donc de géolocalisation :

– le cabinet d’un avocat ou à son domicile ;

– les locaux d’une entreprise de presse, d’une entreprise de communication audiovisuelle, d’une entreprise de communication au public en ligne, d’une agence de presse, dans les véhicules professionnels de ces entreprises ou agences ou au domicile d’un journaliste ;

– le cabinet d’un médecin, d’un notaire ou d’un huissier ;

– un lieu précisément identifié, abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale ([174]) ;

– les locaux d’une juridiction ou au domicile d’une personne exerçant des fonctions juridictionnelles ;

– le bureau ou le domicile d’un député ou d’un sénateur.

● Le déroulé de l’opération de géolocalisation fait l’objet d’une retranscription par procès-verbaux :

– d’une part, l’officier de police judiciaire ou l’agent de police judiciaire agissant sous sa responsabilité dresse procès-verbal de chacune des opérations de mise en place du moyen technique et des opérations d’enregistrement effectuées, mentionnant leur date et leur horaire de début et de fin ([175]) ;

– d’autre part, il décrit ou transcrit, dans un procès-verbal qui est versé au dossier, les données enregistrées qui sont utiles à la manifestation de la vérité ([176]).

● Les données enregistrées sont placées sous scellés fermés ([177]) et détruites, à la diligence du procureur de la République ou du procureur général, à l’expiration du délai de prescription de l’action publique. Il est dressé procès-verbal de l’opération de destruction ([178]).

2. Le droit applicable en matière de sonorisation et de captation d’images, des techniques spéciales d’enquête

L’article 706-96 du code de procédure pénale encadre le recours à la sonorisation et à la fixation d’images. Il s’agit de techniques spéciales d’enquête impliquant la mise en place d’un dispositif technique ayant pour objet, sans le consentement des intéressés, la captation, la fixation, la transmission et l’enregistrement de paroles prononcées par une ou plusieurs personnes à titre privé ou confidentiel, dans des lieux ou véhicules privés ou publics, ou de l’image d’une ou de plusieurs personnes se trouvant dans un lieu privé.

a. Les différentes techniques spéciales d’enquête

Les techniques spéciales d’enquête sont régies par le titre XXV du Livre IV du code de procédure pénale. Sous ce dénominatif sont rassemblées des techniques d’investigation particulièrement intrusives et qui, de ce fait, sont limitées aux infractions réprimant la criminalité et la délinquance organisées et le terrorisme, ainsi qu’à certaines infractions économiques et financières ([179]).

Ces techniques spéciales d’enquête recouvrent :

– la surveillance ([180]) ;

– les opérations d’infiltration ([181]) ;

– des dispositions dérogatoires en matière de garde à vue ([182]) ;

– des dispositions dérogatoires en matière de perquisitions ([183]) ;

– des dispositions dérogatoires en matière d’interception, d’enregistrement et de transcription de correspondances émises par la voie des communications électronique ([184]) ;

– l’accès aux correspondances stockées sur internet et protégées au moyen d’un identifiant numérique ([185]). Pour ces dernières, cela concerne tout crime.

Une section VI réunit d’autres techniques spéciales d’enquête soumises à des règles de procédure commune ([186]) :

– le recueil des données techniques de connexion et l’interception de correspondances émises par la voie des communications électroniques (« IMSI-catcher ») ([187]) ;

– la sonorisation et la captation d’images ([188]) ;

– la captation des données informatiques ([189]).

Ces différentes techniques spéciales sont soumises au contrôle de l’autorité judiciaire, selon des procédures qui différent en fonction des types de techniques et des cadres d’enquête ([190]).

b. Les infractions visées par les techniques spéciales d’enquête

Les articles liminaires du titre XXV du livre IV du code de procédure pénale fixent la liste des infractions pour lesquelles les techniques spéciales d’enquête peuvent être autorisées. Cela concerne avant tout les infractions commises en bande organisée, mais peut également concerner certains crimes ou délits commis en dehors de cette circonstance. Sont notamment concernés :

– lorsqu’ils sont commis en bande organisée, les crimes de meurtre ([191]), de tortures et d’actes de barbarie ([192]), de vol ([193]), de destruction, dégradation et détérioration d’un bien ([194]), de détournement d’aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport ([195]), ainsi que les crimes aggravés d’extorsion ([196]) ;

– les crimes et délits aggravés de traite des êtres humains ([197]), de proxénétisme ([198]) ;

– les crimes en matière de fausse monnaie ([199]), portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ;

– lorsqu’ils sont commis en bande organisée, les crimes et délits d’enlèvement et de séquestration ([200]) ;

– les crimes et délits de trafic de stupéfiants ([201]), constituant des actes de terrorisme ([202]), contribuant à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs ;

– lorsqu’ils sont commis en bande organisée, les délits d’aide à l’entrée, à la circulation et au séjour irréguliers d’un étranger en France, d’exploitation d’une mine ou de disposition d’une substance concessible sans titre d’exploitation ou autorisation, accompagné d’atteintes à l’environnement ([203]), d’escroquerie ([204]), de dissimulation d’activités ou de salariés, de recours aux services d’une personne exerçant un travail dissimulé, de marchandage de main-d’œuvre, de prêt illicite de main-d’œuvre ou d’emploi d’étranger sans titre de travail, d’atteintes au patrimoine naturel ([205]), de trafic de produits phytopharmaceutiques, de participation à la tenue d’une maison de jeux d’argent et de hasard ([206]) ;

– les délits en matière d’armes et de produits explosifs, en matière de blanchiment ([207]), d’importation, d’exportation, de transit, de transport, de détention, de vente, d’acquisition ou d’échange d’un bien culturel.

La loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur de 2023 ([208]) a modifié l’article 706-73 du code de procédure pénale afin d’élargir la possibilité du recours aux techniques spéciales d’enquête prévues au titre XXV du livre IV du même code à de nouvelles infractions :

– les crimes de meurtre commis en concours avec un ou plusieurs autres meurtres ;

– les crimes de viol commis en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur d’autres victimes ([209]).

c. La procédure applicable à la sonorisation et la captation d’images

Comme toutes les techniques spéciales d’enquête, ces opérations sont soumises à l’autorisation d’un magistrat et réalisées sous l’autorité de celui-ci. Cette autorisation du magistrat fait l’objet d’une ordonnance écrite et motivée par référence aux éléments de fait et de droit justifiant que ces opérations sont nécessaires. Elle n’a pas de caractère juridictionnel et n’est pas susceptible de recours ([210]).

i. L’autorisation et les délais des opérations de sonorisation et de captation d’images

Deux cadres se distinguent selon qu’il s’agit d’une enquête ou d’une instruction ([211]).

● Dans le cadre de l’enquête, le JLD autorise la sonorisation ou la captation à la requête du procureur de la République ; cette autorisation est délivrée pour une durée maximale d’un mois, renouvelable une fois dans les mêmes conditions de forme et de durée ([212]).

● Dans le cadre de l’information, le juge d’instruction donne l’autorisation, après avis du procureur ([213]) ; cette autorisation est délivrée pour une durée maximale de quatre mois, renouvelable dans les mêmes conditions de forme et de durée, sans que la durée totale des opérations ne puisse excéder deux ans ([214]).

ii. La mise en place des dispositifs techniques nécessaires à ces opérations

Ces opérations nécessitent la mise en place d’un dispositif technique. Lorsque celle-ci implique de s’introduire dans un véhicule ou un lieu privé, à l’insu ou sans le consentement du propriétaire ou du possesseur du véhicule ou de l’occupant des lieux ou de toute personne titulaire d’un droit sur ceux-ci, l’autorisation du magistrat est nécessaire ([215]) :

– celle du JLD lorsque cette opération se fait au cours de l’enquête, quels que soient le lieu et l’heure où l’introduction se fait ;

– celle du juge d’instruction lorsque cette opération se fait au cours de l’information durant le jour ([216]) ;

– celle du JLD, saisi par le juge d’instruction, lorsque cette opération se fait au cours de l’information mais qu’il s’agit d’un lieu d’habitation et que l’introduction doit intervenir durant la nuit ([217]).

● Plusieurs lieux sont en outre absolument exclus de cette possibilité d’introduction et donc de toute captation d’images ou de sons ([218]) :

– le cabinet d’un avocat ou à son domicile ([219]) ;

– les locaux d’une entreprise de presse, d’une entreprise de communication audiovisuelle, d’une entreprise de communication au public en ligne, d’une agence de presse, dans les véhicules professionnels de ces entreprises ou agences ou au domicile d’un journaliste ([220]) ;

– le cabinet d’un médecin, d’un notaire ou d’un huissier ([221]) ;

– les locaux d’une juridiction ou au domicile d’une personne exerçant des fonctions juridictionnelles ([222]) ;

– le bureau ou le domicile d’un député ou d’un sénateur ([223]).

iii. Le contrôle des opérations

Ces opérations, permettant le placement ou le retrait du dispositif technique nécessaire à la sonorisation ou à la captation d’image, sont ensuite effectuées sous le contrôle du magistrat qui les a autorisées.

Il est dressé procès-verbal de la mise en place des dispositifs techniques et des opérations effectuées, mentionnant la date et les horaires de celles-ci.

Les données enregistrées qui sont utiles à la manifestation de la vérité, sont décrites et retranscrites dans un procès-verbal. Par contre, aucune séquence relative à la vie privée étrangère aux infractions visées dans les ordonnances autorisant la mesure ne peut être conservée dans le dossier de la procédure ([224]).

Les enregistrements sont placés sous scellés fermés ([225]). Ils sont détruits à la diligence du procureur de la République ou du procureur général, à l’expiration du délai de prescription de l’action publique. Il est dressé procès-verbal de l’opération de destruction ([226]).

B. le projet de loi initial

1. L’activation à distance d’un appareil électronique aux fins de géolocalisation

a. Une nouvelle possibilité ouverte pour l’enquête et l’instruction

Le 12° du présent article insère un nouvel article 230-34-1 au sein du code de procédure pénale.

Cet article prévoit que, lorsque les nécessités de l’enquête ou de l’instruction l’exigent, l’activation à distance d’un appareil électronique à l’insu ou sans le consentement de son propriétaire ou possesseur peut être autorisée aux seules fins de procéder à sa localisation en temps réel.

En complément, le 13° du présent article insère un nouvel alinéa à l’article 230-36 du même code, qui précise quels agents peuvent s’introduire pour poser un dispositif de géolocalisation, afin d’indiquer quelles personnes physiques pourront effectuer l’activation à distance. Ces personnes seront désignées par le procureur de la République ou le juge d’instruction.

Il s’agit des experts figurant sur la liste nationale dressée par la Cour de cassation ou sur une des listes dressées par les cours d’appel ([227]).

Par ailleurs, le procureur ou le juge d’instruction pourront également prescrire de recourir aux moyens de l’État soumis au secret de la défense nationale pour réaliser les opérations techniques nécessaires à cette activation à distance aux fins de géolocalisation. Cette possibilité existe déjà pour la géolocalisation « classique » si la peine encourue est égale ou supérieure à deux ans d’emprisonnement ([228]). Ces dispositions, qui ont pour effet de soustraire au débat contradictoire les informations relatives à ces moyens, ont été validées récemment par le Conseil constitutionnel ([229]).

b. L’encadrement de l’activation à distance aux fins de géolocalisation

Inscrite dans le cadre général du recours à la géolocalisation, cette nouvelle possibilité d’activation à distance est toutefois encadrée par des garanties supplémentaires.

● Premièrement, si la géolocalisation classique, avec la pose d’un dispositif technique, est possible pour les crimes ou délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement, les conditions sont plus strictes pour la géolocalisation avec activation à distance puisque celle-ci ne serait possible que pour les crimes et les délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement.

Ainsi, cette opération ne sera pas possible pour les autres cas où la géolocalisation « classique » peut être autorisée : un crime ou un délit puni de trois ans d’emprisonnement ou moins, la recherche des causes de la mort en cas de découverte d’un cadavre si la cause en est inconnue ou suspecte ([230]) ou la disparition d’un mineur ou d’un majeur protégé ([231]), et la recherche d’une personne en fuite prévue à l’article 74-2 du code de procédure pénale ([232]).

● Deuxièmement, l’autorisation pour cette opération est donnée :

– dans le cadre de l’enquête, par le JLD à la requête du procureur de la République, pour une durée maximale d’un mois renouvelable dans les mêmes conditions de forme et de durée ;

– dans le cadre de l’information, par le juge d’instruction.

À la différence de la géolocalisation « classique », le procureur de la République ne pourra donc pas autoriser lui-même l’activation à distance ; il devra pour cela systématiquement saisir le JLD, même lorsque la durée est de quinze jours ou moins. Ce régime se rapproche finalement de celui des autorisations d’introduction dans des lieux privés aux fins de poser un dispositif de géolocalisation ([233]) et semble donc cohérent et adapté.

En outre, l’autorisation est complétée d’éléments additionnels puisqu’elle devra indiquer tous les éléments permettant d’identifier l’appareil visé par cette autorisation d’activation à distance.

● Troisièmement, en application du second alinéa du nouvel article 230-34-1, l’activation à distance aux fins de géolocalisation ne peut pas viser les appareils électroniques utilisés par :

– un député ou un sénateur ;

– un avocat ;

– un magistrat ([234]).

Le Conseil d’État a estimé, qu’eu égard aux garanties ainsi prévues, s’ajoutant à celle du cadre général des techniques de géolocalisation, cette activation à distance aux fins de géolocalisation n’appelle pas d’objection ([235]).

2. L’activation à distance d’un appareil électronique aux fins de sonorisation ou de captation d’images

a. Une nouvelle possibilité ouverte pour l’enquête et l’instruction

Le 18° du présent article insère dans le code de procédure pénale un nouvel article 706-96-2, au sein de la section relative aux autres techniques spéciales d’enquête, dans le paragraphe portant sur les sonorisations et les fixations d’images de certains lieux ou véhicules ([236]).

Il prévoit la possibilité d’activer à distance un appareil électronique, à l’insu ou sans le consentement de son propriétaire ou de son possesseur, aux seules fins de procéder aux opérations de captation, fixation, transmission et enregistrement de paroles ou d’images d’une ou de plusieurs personnes se trouvant dans un lieu privé.

Comme pour la géolocalisation, le présent article précise quelles personnes physiques pourront effectuer l’activation à distance. Celles-ci seront désignées par le procureur de la République ou le juge d’instruction. Il s’agit des experts figurant sur la liste nationale dressée par la Cour de cassation ou sur une des listes dressées par les cours d’appel ([237]).

Par ailleurs, le procureur ou le juge d’instruction pourront également prescrire de recourir aux moyens de l’État soumis au secret de la défense nationale pour réaliser les opérations techniques nécessaires à cette activation à distance aux fins de sonorisation ou captation d’images. Cette possibilité existe déjà pour la captation de données informatiques ([238]) ; ces dispositions, qui ont pour effet de soustraire au débat contradictoire les informations relatives à ces moyens, ont été validées récemment par le Conseil constitutionnel ([239]).

b. L’encadrement de l’activation à distance aux fins de sonorisation ou captation d’images

● Cette opération d’activation à distance est soumise à autorisation d’un magistrat et elle est soumise à des délais plus courts que pour les sonorisations ou captation d’images « classiques » ([240]).

Elle est autorisée :

– dans le cadre de l’enquête, par le JLD à la requête du procureur de la République, pour une durée maximale de quinze jours renouvelable une fois dans les mêmes conditions de forme et de durée ([241]) ;

– dans le cadre de l’information, par le juge d’instruction, après avis du procureur de la République, pour une durée maximale de deux mois, renouvelable dans les mêmes conditions de forme et de durée, sans que la durée totale des opérations ne puisse excéder six mois ([242]).

● En application du dernier alinéa du nouvel article 706-96-2, l’activation à distance ne peut viser les appareils électroniques utilisés par :

– un député ou un sénateur ;

– un avocat ;

– un magistrat ([243]).

● En outre, ne peuvent être retranscrites les données collectées provenant d’un appareil se trouvant dans l’un des lieux suivants :

– le cabinet d’un avocat ou à son domicile ([244]) ;

– les locaux d’une entreprise de presse, d’une entreprise de communication audiovisuelle, d’une entreprise de communication au public en ligne, d’une agence de presse, dans les véhicules professionnels de ces entreprises ou agences ou au domicile d’un journaliste ([245]) ;

– le cabinet d’un médecin, d’un notaire ou d’un huissier ([246]) ;

– les locaux d’une juridiction ou le domicile d’une personne exerçant des fonctions juridictionnelles ([247]).

● Le 19° du présent article complète d’un nouvel alinéa l’article 706-97 du code de procédure pénale. Cet article prévoit que la décision autorisant le recours à la sonorisation ou captation d’image doit comporter tous les éléments permettant d’identifier les véhicules ou les lieux privés ou publics visés, l’infraction qui motive le recours à ces mesures ainsi que la durée de celles-ci.

Le nouvel alinéa ajoute que lorsque cette opération provient d’une activation à distance, la décision comporte tous les éléments permettant d’identifier l’appareil électronique visé.

3. Le renforcement des garanties concernant les transcriptions des opérations de sonorisation ou captation d’images lorsqu’elles concernent des échanges avec des avocats ou des journalistes

Le 17° du présent article complète d’un nouvel alinéa l’article 706-96-1 du code de procédure pénale qui fixe les règles applicables aux introductions dans un véhicule ou lieu privé afin d’y installer un dispositif technique en vue d’une sonorisation ou captation d’images.

Ce nouvel alinéa intègre deux nouvelles garanties, qui doivent être respectées, à peine de nullité ([248]) :

– la transcription de ces opérations ne peut intégrer les échanges avec un avocat relevant de l’exercice des droits de la défense et couvertes par le secret professionnel de la défense et du conseil ([249]), hors les cas prévus à l’article 56-1-2 du même code ([250]) ;

– de même, la transcription de ces opérations ne peut intégrer des échanges avec un journaliste permettant d’identifier une source ([251]).

Il s’agit d’un renforcement important des garanties apportées par la loi en matière de protection des droits de la défense et du secret professionnel des avocats, ainsi qu’en matière de protection des sources En effet, s’agissant des captations d’images ou de sons, s’il est prévu qu’aucune séquence relative à la vie privée étrangère aux infractions visées dans les ordonnances autorisant la mesure ne peut être conservée dans le dossier de la procédure ([252]), cela ne protège pas directement les échanges avec un avocat ou avec un journaliste. En effet, si ces échanges ne sont pas relatifs à la vie privée étrangère aux infractions visées, alors ils peuvent faire l’objet d’une retranscription.

L’introduction de ce nouvel alinéa à l’article 706-96-1 constitue donc une réelle avancée quant aux garanties prévues par la loi pour la mise en œuvre des techniques spéciales d’enquête de sonorisation et de captation d’images.

C. Les modifications apportées par le Sénat

1. Les modifications apportées en commission

Aucune modification n’a été apportée à cette partie de l’article 3 durant l’examen du projet de loi en commission.

Le rapport souligne toutefois que ce sujet de l’activation à distance est sans doute celui qui a suscité le plus de débats. Selon les rapporteures, le manque de clarté de l’article 3 conduit à des amalgames entre les garanties encadrant le recours à cette technique selon qu’elle est employée à des fins de géolocalisation ou bien à des fins de captation d’images et de sons ([253]). Les garanties sont pourtant bien distinctes, l’une s’inscrivant dans le cadre des techniques d’enquête classiques, l’autre dans celui des techniques d’enquête spéciales.

2. Les modifications apportées en séance

Malgré les explications du rapport sur ce point, deux amendements ont été adoptés en séance, avec avis favorable de la commission et avis défavorable du Gouvernement, pour restreindre ces dispositifs.

● D’une part, le Sénat a restreint le champ des infractions pouvant être concernées par une géolocalisation via une activation à distance.

L’amendement n° 85 rect. bis de M. Bruno Retailleau limite ainsi la possibilité d’utiliser l’activation à distance d’un appareil électronique aux fins de géolocalisation aux infractions punies d’au moins dix ans d’emprisonnement.

● D’autre part, le Sénat a renforcé les exclusions prévues dans le dispositif de sonorisation ou captation d’images via une activation à distance.

L’amendement n° 279 des rapporteures exclut ainsi la possibilité d’utiliser l’activation à distance d’un appareil électronique aux fins de sonorisation ou captation d’images pour les « personnes qui résident ou exercent habituellement leur activité professionnelle dans les lieux visés au dernier alinéa de l’article 706-96-1 ». Cela signifie que sont exclus de l’activation à distance aux fins de sonorisation ou captation d’images les appareils électroniques de toute personne résidant ou exerçant habituellement dans :

– le cabinet ou le domicile d’un avocat ([254]) ;

– les locaux d’une entreprise de presse, d’une entreprise de communication audiovisuelle, d’une entreprise de communication au public en ligne, d’une agence de presse, dans les véhicules professionnels de ces entreprises ou agences ou le domicile d’un journaliste ([255]) ;

– le cabinet d’un médecin, d’un notaire ou d’un huissier ([256]) ;

– les locaux d’une juridiction ou le domicile d’une personne exerçant des fonctions juridictionnelles ([257]) ;

– le véhicule, le bureau ou le domicile d’un député ou d’un sénateur ([258]).

Contrairement au positionnement exprimé dans le rapport, selon lequel la commission avait estimé que « cette mesure, techniquement nécessaire face à l’évolution de la criminalité organisée, était suffisamment encadrée » considérant que « les lieux où la captation pourra être retranscrite sont par ailleurs limités et protègent, outre les parlementaires et avocats, le secret professionnel des journalistes, médecins, notaires et huissiers » ([259]), les rapporteures ont donc finalement préféré accroitre l’encadrement de cette mesure.

Cet amendement des rapporteures du Sénat traduit la position du Conseil d’État qui, dans son avis, a estimé nécessaire « d’interdire la mise en œuvre de la technique à l’égard des personnes qui résident ou exercent habituellement leur activité professionnelle dans les lieux visés au dernier alinéa de l’article » ([260]).

Cet ajout ne répond toutefois pas à l’inquiétude, évoquée notamment par les représentants de la profession d’avocat auditionnés par vos rapporteurs, sur le fait qu’un client, dont le téléphone serait sonorisé par activation à distance, introduirait avec lui un micro lorsqu’il se rendrait dans le cabinet de son avocat. Pour répondre à cette situation, le projet de loi prévoit que les données collectées provenant d’un appareil se trouvant dans le cabinet d’un avocat ou un autre des lieux mentionnés aux articles 56-1, 56-2, 56-3 et 56-5, ne peuvent être retranscrites, à peine de nullité.

● Sensibles aux enjeux posés par ce nouveau dispositif de captation de sons ou d’images par activation à distance, vos rapporteurs soulignent en effet l’importance du sujet de la protection de certains lieux ou de certaines personnes, en lien avec le respect du secret professionnel et la garantie des droits de la défense. Ils souhaitent toutefois rappeler que la sonorisation et la captation d’images s’inscrivent dans le cadre spécifique des techniques spéciales d’enquête, auxquelles l’autorité judiciaire ne peut recourir que pour des infractions d’une particulière gravité.

Ils considèrent que ce recours à l’activation à distance est particulièrement utile pour lutter contre une grande délinquance toujours mieux organisée et pour moderniser les techniques disponibles pour la poursuite des enquêtes et des instructions. Cette évolution des techniques implique nécessairement une évolution du cadre législatif, puisque pour l’instant la sonorisation ou captation d’images nécessite l’intervention physique d’un agent pour poser le dispositif technique – parfois dans des situations risquées. Le dispositif est donc fixé en un lieu déterminé, ce qui permet à la loi d’exclure explicitement certains lieux de cette possibilité de pose d’un moyen technique de sonorisation ou captation d’images. A contrario, la nouvelle technique d’activation à distance proposée par le présent projet de loi vise un appareil électronique portatif, qui peut être déplacé d’un lieu à l’autre, et cette évolution technologique ne permet donc pas à la loi de viser de la même manière les lieux exclus. Il est toutefois nécessaire d’apporter les adaptations nécessaires à cette évolution ; vos rapporteurs souhaitent donc prendre en compte ces interrogations et renforcer les garanties apportées à ces nouvelles dispositions.

À ce sujet, ils rappellent d’ailleurs que le texte prévoit déjà, pour la géolocalisation comme pour la captation d’images ou de sons, plusieurs garanties vis-à-vis de ces lieux et personnes spécialement protégés par la loi, récapitulées dans les tableaux présentés ci-après.

Encadrement des différentes techniques de géolocalisation

Le texte de l’article 3, dans sa version initiale comme dans celle adoptée par le Sénat, protège donc de toute géolocalisation par activation à distance, les appareils des députés, sénateurs, avocats et magistrats.

Encadrement des différentes techniques de sonorisation ou captation d’images

Le texte de l’article 3, dans sa version initiale, protège donc de toute sonorisation ou captation d’images par activation à distance, les appareils des députés, sénateurs, avocats et magistrats.

Le dispositif exclut en outre de toute retranscription les données obtenues lorsqu’elles proviennent d’un appareil se trouvant dans le cabinet ou le domicile d’un avocat, les locaux d’une entreprise de presse ([261]), le domicile d’un journaliste, le cabinet d’un médecin, d’un notaire ou d’un huissier ou encore les locaux d’une juridiction ou au domicile d’une personne exerçant des fonctions juridictionnelles.

Vos rapporteurs soulignent que ces protections doivent être comparées avec celles qui existent s’agissant des écoutes téléphoniques pouvant être ordonnées, au cours de l’instruction, par le juge d’instruction, ou, dans le cadre de l’enquête en matière de criminalité organisée, par le JLD à la demande du procureur de la République ([262]). L’article 100 du code de procédure pénale précise qu’« aucune interception ne peut porter sur une ligne dépendant du cabinet d’un avocat ou de son domicile ». Cette écoute est néanmoins possible s’il existe des raisons plausibles de soupçonner l’avocat d’avoir commis ou tenté de commettre, en tant qu’auteur ou complice, l’infraction qui fait l’objet de la procédure ou une infraction connexe et à la condition que la mesure soit proportionnée au regard de la nature et de la gravité des faits. Si tel est le cas, le bâtonnier devra être mis au courant de cette mise sur écoute ([263]).

En outre, aucune écoute ne peut avoir lieu sur la ligne d’un député ou d’un sénateur sans que le président de l’assemblée à laquelle il appartient en soit informé par le juge d’instruction. De même, aucune écoute ne peut avoir lieu sur une ligne dépendant du cabinet d’un magistrat ou de son domicile sans que le premier président ou le procureur général de la juridiction où il réside en soit informé.

Ces exclusions n’empêchent toutefois pas l’écoute téléphonique de porter sur un individu qui par la suite échangerait par ce biais avec son avocat, par exemple. Pour répondre à cette situation, l’article 100-5 prévoit, à peine de nullité, que ne peuvent pas être transcrites les correspondances avec un avocat relevant de l’exercice des droits de la défense et couvertes par le secret professionnel de la défense et du conseil ([264]), hors les cas prévus à l’article 56-1-2 du même code ([265]). De même, ne peuvent être transcrites les correspondances avec un journaliste permettant d’identifier une source ([266]).

D. La position de la commission

Afin d’apporter des garanties supplémentaires au développement de ces nouvelles techniques d’enquête par activation à distance d’un appareil électronique, la Commission a procédé à plusieurs ajouts. Des modifications rédactionnelles ont également été adoptées.

1. En matière d’activation à distance aux fins de géolocalisation

● En adoptant l’amendement CL874 de vos rapporteurs, la Commission a apporté des précisions sur la forme que prend la décision du JLD ou du juge d’instruction lorsqu’il autorise une activation à distance aux fins de géolocalisation. Ainsi, en plus des éléments permettant d’identifier l’appareil électronique visé, cette décision devra, conformément à l’article 230-33, être écrite et motivée par référence aux éléments de fait et de droit justifiant que l’opération est nécessaire. Elle n’aura pas de caractère juridictionnel et n’est susceptible d’aucun recours.

● En choisissant la rédaction proposée par l’amendement CL702 de Mme Naïma Moutchou, M. Philippe Pradal, M. Didier Lemaire et Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback, au détriment d’une autre rédaction proposée par vos rapporteurs, la Commission a complété la liste des personnes dont les appareils électroniques sont exclus de la possibilité d’activation à distance aux fins de géolocalisation.

En plus des députés, sénateurs, magistrats, avocats – déjà protégés par les dispositions du texte – cette nouvelle rédaction interdit l’activation des appareils utilisés par un médecin, un notaire, un huissier ou un journaliste ([267]).

Il est en outre précisé que cette interdiction est prescrite à peine de nullité.

2. En matière d’activation à distance aux fins de sonorisation ou de captation d’images

La Commission a apporté également de nouvelles garanties en matière d’activation à distance aux fins de sonorisation ou captation d’images.

● D’une part, l’amendement CL885 de vos rapporteurs a réécrit intégralement les dispositions du Sénat qui excluaient de cette opération les appareils de toutes les personnes résidant ou exerçant habituellement dans le cabinet ou le domicile d’un avocat, les locaux d’une entreprise de presse, d’une entreprise de communication audiovisuelle, d’une entreprise de communication au public en ligne, d’une agence de presse, dans les véhicules professionnels de ces entreprises ou agences ou le domicile d’un journaliste, le cabinet d’un médecin, d’un notaire ou d’un huissier, les locaux d’une juridiction ou le domicile d’une personne exerçant des fonctions juridictionnelles et, enfin, le véhicule, le bureau ou le domicile d’un député ou d’un sénateur.

Pour apporter des garanties suffisantes tout en conservant le caractère opérationnel de ces opérations, vos rapporteurs ont proposé une rédaction plus ramassée et plus claire selon laquelle, à peine de nullité, l’activation à distance d’un appareil électronique mentionnée au présent article ne peut pas concerner les appareils électroniques utilisés par un député, un sénateur, un magistrat, un avocat, un journaliste, un médecin, un notaire ou un huissier.

● D’autre part, en adoptant trois amendements identiques CL704 de Mme Naïma Moutchou, CL681 de Mme Caroline Abadie et CL884 de vos rapporteurs, la Commission a choisi de supprimer le 17° pour insérer les garanties concernant les échanges avec un avocat ou avec un journaliste dans un nouvel article 706-96-3.

Comme le 17°, cet article prévoit donc qu’à peine de nullité est interdite la retranscription des données collectées dans le cadre d’une sonorisation ou d’une captation d’images – par activation à distance ou par pose d’un dispositif technique – lorsqu’elles sont relatives aux échanges avec :

– un avocat relevant de l’exercice des droits de la défense et couverts par le secret professionnel de la défense et du conseil ([268]), hors les cas prévus à l’article 56-1-2 du même code ([269]) ;

– avec un journaliste permettant d’identifier une source ([270]).

En complément de ces garanties, d’autres sont ajoutées concernant spécifiquement le cas des sonorisations ou captation d’images par activation à distance. Est ainsi également prévue l’interdiction, à peine de nullité, de toute retranscription de données collectées grâce à l’activation à distance d’un appareil s’il apparaît que celui-ci se trouvait dans :

– le cabinet ou le domicile d’un avocat ;

– les locaux d’une entreprise de presse, d’une entreprise de communication audiovisuelle, d’une entreprise de communication au public en ligne, d’une agence de presse, dans les véhicules professionnels de ces entreprises ou agences ou au domicile d’un journaliste ;

– le cabinet d’un médecin, d’un notaire ou d’un huissier ;

– les locaux d’une juridiction ou au domicile d’une personne exerçant des fonctions juridictionnelles.

Enfin, le dernier alinéa de ce nouvel article 706-96-3 prévoit que le magistrat ayant autorisé la technique de sonorisation ou de captation d’images ordonne, dans les meilleurs délais et dans les conditions prévues par l’article 706-95-14 ([271]), la destruction des données dont la retranscription est interdite. Cela prévoit donc l’obligation de destruction des enregistrements des données dont la retranscription est interdite.

Il est en outre prévu que le magistrat ordonne également la destruction des procès-verbaux et des données collectées lorsque les opérations n’ont pas été réalisées conformément à son autorisation ou lorsque les dispositions applicables du présent code n’ont pas été respectées.

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X. L’Anonymat des interprètes sollicités dans le cadre des procédures en matière de terrorisme

L’article 3 a également été enrichi d’un nouveau 16° ter, portant sur l’anonymat des interprètes dans les procédures relatives au terrorisme, à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement ayant recueilli l’avis favorable de la commission ([272]).

A. L’état du droit

Afin de garantir la sécurité de personnes intervenant dans le cadre de procédures judiciaires, mais aussi celle de leurs familles et de leurs proches, il est possible de recourir à l’anonymat.

● Sont concernés par cette possibilité :

– les témoins, en application de l’article 706-58 du CPP, sur décision du JLD ;

– les officiers et agents de police judiciaire des services spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme, qui sont alors identifiés par leur numéro d’immatriculation administrative sur autorisation du procureur général près la cour d’appel de Paris (article 706-24 du CPP) ;

– les agents de la police nationale et de la gendarmerie nationale, dans certaines hypothèses, en application de l’article 15-4 du CPP ;

– les agents des services de renseignement, en application de l’article 656-1 du CPP.

Notons par ailleurs que le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024-2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 7 juin dernier, prévoit à son article 22 d’étendre le témoignage sous anonymat aux anciens agents des services de renseignement.

● En revanche, aucune disposition ne permet aux interprètes de bénéficier de la protection qu’offre le recours à l’anonymat lorsqu’ils interviennent dans des procédures en matière de terrorisme.

Cette lacune du droit en vigueur est regrettable, dans la mesure où la révélation de l’identité des interprètes peut mettre en danger ces derniers, leurs familles et leurs proches.

Elle n’est aussi pas cohérente, dans la mesure où les autres intervenants des procédures relatives au terrorisme bénéficient d’une telle protection.

B. Le dispositif introduit par le Sénat

Le dispositif introduit par le Sénat au nouveau 16° ter du présent article à l’initiative du Gouvernement vise à combler cette lacune.

En application de l’article 706-24-2 du CPP, rétabli à cet effet, les interprètes qui interviennent dans les procédures en matière de terrorisme pourront être autorisés à ne pas être identifiés par leurs noms et prénoms, mais par un numéro anonymisé.

Cette autorisation sera délivrée par le procureur général près la cour d’appel de Paris, si la révélation des noms et prénoms est de nature à présenter un danger.

C. La position de la Commission

La Commission n’a apporté aucune modification à ce dispositif.

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XI. Présence obligatoire de l’avocat pour procéder à la réalisation de relevés signalétiques sans consentement

Cet enrichissement de l’article 3 a été fait à l’initiative de vos rapporteurs.

A. L’état du droit

L’article 55-1 du CPP régit, notamment, les modalités selon lesquelles les officiers et agents de police judiciaire peuvent procéder, sur une personne susceptible de fournir des renseignements sur une infraction, ou soupçonnée d’avoir commis ou tenté de commettre une infraction, à la réalisation de relevés signalétiques – empreintes digitales et palmaires et photographies.

● Dans le cadre d’une audition libre ou d’une garde à vue, la prise d’empreintes ou d’une photographie peut être effectuée sans le consentement de la personne, si :

– elle est l’unique moyen d’identifier la personne entendue ou gardée à vue ;

– cette personne refuse de justifier son identité ou fournit des éléments d’identité manifestement incorrects ;

– est concerné un crime ou un délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement.

L’opération est alors réalisée sur autorisation du procureur de la République.

● S’agissant des mineurs, le régime de prise d’empreintes ou de photographies sans consentement est prévu à l’article L. 413-17 du code de la justice pénale des mineurs (CJPM), dont le sixième alinéa prévoit l’information préalable de l’avocat du mineur lorsqu’une telle opération est envisagée.

● Par une décision du 10 février 2023 ([273]) , le Conseil constitutionnel est venu préciser les hypothèses et modalités des opérations de relevés signalétiques sous contrainte :

– il a jugé contraire à la Constitution la possibilité, prévue à l’article 55-1 du CPP, de réaliser ces opérations sans le consentement de la personne dans le cadre d’une audition libre (§ 24 de la décision) ;

– il a en outre, dans le cadre d’une réserve d’interprétation, exclu que ces opérations, à l’égard d’un majeur comme d’un mineur, puissent être réalisées hors la présence de l’avocat (§ 23).

B. Le dispositif introduit par la Commission

Tirant les conséquences de cette décision du 10 février 2023, la Commission, sur proposition des rapporteurs et suivant l’avis favorable du Gouvernement, a modifié les articles 55-1 du CPP et L. 413-17 du CJPM, afin de prévoir que la prise d’empreintes et de photographies ne peut être réalisée en l’absence de l’avocat avant l’expiration d’un délai de deux heures (amendement CL844).

Ainsi, la présence obligatoire de l’avocat, résultant de la réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel, est garantie. Un délai de carence de deux heures a toutefois été prévu, afin de ne pas priver la loi de toute efficacité et pour satisfaire à l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d’infraction.

Ces dispositions figurent au sein du présent article aux nouveaux :

– 1° A du I, s’agissant des modifications apportées à l’article 55-1 du CPP ;

– I bis, s’agissant de celles faites à l’article L. 413-17 du CJPM.

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XII. La possibilité pour la JIRS de Fort-de-France de recourir à la visioconférence

Les dispositions concernées par les développements suivants ont été introduites par la Commission à l’initiative de son président.

A. L’état du droit

● Prévues au chapitre Ier du titre XXV du livre IV du CPP, les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) consistent à ce que la compétence d’un tribunal judiciaire et d’une cour d’assises, en application de l’article 706-75 du CPP, puisse s’étendre sur le ressort de plusieurs cours d’appel pour l’enquête, la poursuite, l’instruction et le jugement d’affaires d’une grande complexité concernant des infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisées au sens des articles 706-73, 706-73-1 et 706-74 du même code, hors certaines infractions (en matière de terrorisme, d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation et de prolifération d’armes de destruction massive).

Huit JIRS existent ; leurs ressorts géographiques respectifs sont prévus à l’article D. 47-12-7 du CPP.

● Parmi elles, la JIRS de Fort-de-France exerce sa compétence territoriale sur les ressorts des cours d’appel de Basse-Terre (Guadeloupe), Cayenne (Guyane) et Fort-de-France (Martinique).

Les caractéristiques territoriales de cette JIRS, entre éclatement géographique prononcé, insularité multiple et zone cyclonique, aboutissent à d’importantes difficultés matérielles et logistiques pour la tenue d’audiences, d’interrogatoires et de débats, qui exigent des liaisons aériennes ou maritimes parfois difficiles à mettre en œuvre et peuvent, dans certains cas, compromettre la réalisation effective de ces opérations.

● Le législateur a déjà prévu des dispositions spécifiques pour certaines collectivités ultramarines :

– en application de l’article 884 du CPP, les audiences de la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion peuvent se tenir en visioconférence si elles portent sur certaines décisions du tribunal de grande instance de Mamoudzou (Mayotte) ;

– l’article 936 du CPP permet le recours à la visioconférence pour les débats contradictoires en matière de détention provisoire dans le cadre d’une comparution immédiate, lorsqu’ils sont tenus par le JLD de Basse-Terre pour un prévenu de Saint-Martin.

B. Le dispositif introduit par la Commission

Face à la nécessité de permettre à la JIRS de Fort-de-France de mener à bien ses missions, dans des matières infractionnelles particulièrement délicates et complexes, la Commission a introduit un dispositif offrant aux magistrats et au procureur de la République de cette JIRS, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, la possibilité de recourir à des moyens de télécommunication audiovisuelle pour :

– les interrogatoires de première comparution prévus à l’article 116 du CPP, lorsque le juge d’instruction envisage de mettre une personne en examen ;

– les débats prévus à l’article 137-1 du même code, relatifs au placement en détention provisoire ou à la prolongation de la détention provisoire ;

– les jugements de personnes libres.

Ce dispositif, prévu dans un nouvel article 706-79-2, résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement de son président Sacha Houlié (RE) et de votre rapporteur général Jean Terlier (RE), suivant les avis favorables de votre rapporteur Erwan Balanant et du Gouvernement (amendement CL961).

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XIII. Les pourvois devant la chambre criminelle de la Cour de cassation

Lors de l’examen en commission des Lois, l’article 3 a été complété, à l’initiative du Gouvernement (amendement CL779) de nouvelles dispositions concernant les pourvois devant la chambre criminelle de la Cour de cassation.

A. L’état du droit

Le pourvoi en cassation permet au justiciable de contester une décision d’appel ou rendue en dernier ressort, et donc non susceptible d’appel, au regard de sa conformité au droit en vigueur ([274]).

1. La procédure en matière pénale

Les arrêts de la chambre de l’instruction et les arrêts et jugements rendus en dernier ressort en matière criminelle, correctionnelle et de police peuvent être annulés par la chambre criminelle de la cour de Cassation en cas de violation de la loi sur pourvoi en cassation formé par le ministère public ou par la partie à laquelle il est fait grief ([275]).

Le président de cette chambre commet un conseiller pour le rapport après le dépôt des mémoires du ou des avocats constitués ([276]). L’article 602 du code de procédure pénale précise que les rapports sont faits à l’audience, pendant laquelle les avocats présentent leurs observations et le ministère public ses réquisitions.

2. La procédure en matière civile

Le président de la formation à laquelle l’affaire est distribuée désigne un conseiller ou un conseiller référendaire de cette formation en qualité de rapporteur ([277]). En dehors des cas dans lesquels la chambre statue en formation restreinte, le président peut, notamment lorsque la complexité de l’affaire le justifie, désigner deux rapporteurs parmi les conseillers ou les conseillers référendaires ([278]).

En outre, lorsque l’affaire nécessite une instruction approfondie, il est tenu, avant le dépôt du rapport, une séance d’instruction à laquelle participent le président de la chambre, le ou les doyens de section, le ou les rapporteurs désignés, le ou les conseillers et conseillers référendaires choisis par le président de chambre, ainsi que le ou les avocats généraux ([279]).

Il est en outre possible à la chambre désignée de saisir une autre chambre sur un point de droit relevant de la compétence de celle-ci. L’avocat général et les parties sont avisés de cette saisine par le président de la chambre désignée et peuvent présenter des observations devant la chambre appelée à donner son avis. Le rapporteur de la formation désignée assiste au délibéré de la formation saisie pour avis. Le rapporteur de la formation qui a rendu l’avis assiste ensuite au délibéré de celle chargée de statuer sur le pourvoi ([280]).

B. Le dispositif

L’amendement CL779 du Gouvernement modifie le code de procédure pénale afin d’appliquer à la chambre criminelle de la Cour de cassation des modalités d’instruction similaires à celles prévues pour les chambres civiles.

● Il complète l’article 602 du code de procédure pénale pour :

– offrir la possibilité au président de la chambre de désigner deux rapporteurs lorsque la complexité ou la nature de l’affaire le justifie ;

– prévoir que, si l’affaire nécessite une instruction approfondie, il peut être tenu une séance d’instruction avant le dépôt du rapport. Comme en matière civile, participent à cette séance le président de la chambre, le ou les doyens de section, le ou les rapporteurs désignés, le ou les conseillers et conseillers référendaires choisis par le président, ainsi que le ou les avocats généraux.

● Il crée en outre un nouvel article 602-1 qui permet à la chambre criminelle de solliciter l’avis d’une autre chambre saisie sur un point de droit qui relève de la compétence de celle-ci. La procédure applicable est la même qu’en matière civile : l’avocat général et les parties sont avisés par le président et ils peuvent présenter des observations devant la chambre appelée à donner son avis. Le ou les rapporteurs de la chambre criminelle assistent au délibéré de la formation chargée de rendre l’avis. Le rapporteur de la formation qui a rendu l’avis assiste ensuite au délibéré de la chambre criminelle.

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XIV. Les améliorations concernant la justice pénale des mineurs

À l’initiative de vos rapporteurs, la Commission a enrichi l’article 3 de deux mesures améliorant les dispositions relatives à la justice pénale des mineurs – chacune ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement.

Ces mesures, si elles ne mettent pas en œuvre des recommandations particulières du rapport de votre rapporteur général et de Mme Cécile Untermaier (SOC) sur le code de la justice pénale des mineurs (CJPM) ([281]), s’inscrivent dans sa continuité et dans sa logique d’améliorer et simplifier la procédure pénale applicable aux mineurs.

A. La possibilité d’avancer la date d’audience pour les mineurs en détention provisoire

1. L’état du droit

● La détention provisoire pour les mineurs est régie par les articles L. 334-1 à L. 334-6 du CJPM ; elle est ordonnée ou prolongée par le juge des enfants, le tribunal pour enfants ou le JLD.

Elle n’est possible que si, au regard des circonstances de l’espèce et de la personnalité du mineur, elle constitue l’unique moyen d’atteindre l’un des objectifs prévus à l’article 144 du CPP – relatif au droit commun de la détention provisoire – et si le placement sous contrôle judiciaire ou l’ARSE ne le permettent pas.

Exclue à l’égard des mineurs de moins de treize ans, elle n’est possible pour un mineur de moins de seize ans que s’il encourt :

– une peine criminelle ;

– ou une peine correctionnelle, s’il s’est volontairement soustrait à l’obligation prononcée dans le cadre d’un contrôle judiciaire de respecter les conditions d’un placement dans un centre éducatif fermé.

Le mineur d’au moins seize ans peut être placé en détention provisoire s’il encourt une peine criminelle, une peine d’emprisonnement de trois ans ou plus, ou s’il s’est volontairement soustrait aux obligations d’un contrôle judiciaire ou d’une ARSE en cas de violation répétée ou d’une particulière gravité.

● Avant la comparution du mineur devant la juridiction de jugement, si une mesure de sûreté est jugée nécessaire, le procureur, en application de l’article L. 423-9 du CJPM, fait comparaître le mineur :

– devant le juge des enfants, pour le prononcé d’une mesure éducative judiciaire provisoire, pour le placement sous contrôle judiciaire ou pour le placement sous ARSE ;

– devant le JLD, afin qu’il soit statué sur les réquisitions du procureur tendant au placement du mineur en détention provisoire jusqu’à l’audience.

Si le mineur est placé en détention provisoire en application de ces dispositions, l’audience de jugement doit avoir lieu dans un délai d’un mois au plus, sans quoi le mineur est remis d’office en liberté.

● En application de l’article L. 423-11, si un mineur placé sous contrôle judiciaire ou ARSE n’a pas respecté les obligations prévues à ce titre, le juge des enfants peut communiquer le dossier au procureur et saisir le JLD aux fins de révocation du contrôle judiciaire ou de l’ARSE, et de placement en détention provisoire.

Dans l’hypothèse où le contrôle judiciaire ou l’ARSE est révoqué, et le placement en détention provisoire ordonné, l’audience de jugement doit avoir lieu devant le tribunal pour enfant dans un délai maximal d’un mois ; à défaut, le mineur est remis en liberté d’office, ainsi que le prévoit l’article L. 423-12 du CJPM – par parallélisme avec les dispositions de l’article L. 423-9.

2. Le dispositif introduit par la Commission

Afin de limiter le plus possible la durée de la détention provisoire des mineurs, et en application du principe d’opportunité des poursuites, la Commission a complété l’article L. 423-12 du CJPM d’un nouvel alinéa qui permet au procureur de la République d’avancer la date d’audience et de changer la juridiction initialement saisie pour retenir le tribunal pour enfants à la place du juge des enfants.

Dans une telle hypothèse, le procureur remet au mineur concerné et à ses représentants légaux une nouvelle convocation à comparaître devant le tribunal pour enfants ; le juge des enfants en est avisé sans délai.

Cette modification résulte de l’adoption de l’amendement CL794.

B. La simplification de la notification des actes de procédure

1. L’état du droit

a. Les modalités de citation et de signification

Les modalités de citation à l’audience et de signification d’une décision (telle qu’un jugement) sont prévues au titre IV du livre II du CPP – articles 550 à 566.

Aux termes de l’article 550, les citations et significations sont faites par exploit d’huissier, qui doit faire toutes diligences pour parvenir à la délivrance de son exploit à la personne même du destinataire (article 555). Cette délivrance est encadrée par des délais stricts :

– la citation doit être délivrée au moins 10 jours avant la date de la comparution devant le tribunal, ainsi que le prévoit l’article 551 ([282]) ;

– lorsque l’exploit concerne une signification, les diligences de l’huissier doivent avoir été réalisées dans un délai maximal de 45 jours à compter de la requête tendant à ce qu’elle soit effectuée, en application de l’article 559-1 ; si, à l’issue de ce délai, la signification n’a pu être accomplie, le ministère public en est informé et fait procéder aux recherches nécessaires pour découvrir la personne.

b. La mise à l’épreuve éducative des mineurs déclarés coupables

● L’une des principales évolutions procédurales de la justice pénale des mineurs résultant du CJPM est la césure du procès pénal du mineur : deux audiences ont lieu, l’une sur l’examen de culpabilité, l’autre sur le prononcé de la sanction.

Entre ces deux audiences, le mineur déclaré coupable est soumis à une mise à l’épreuve éducative, importante innovation du CJPM qui résulte de la césure du procès pénal, et régie par ses articles L. 521-7 à L. 521-25. L’article L. 521-14 décline les mesures pouvant être ordonnées pendant la période de la mise à l’épreuve éducative – telles qu’une expertise, une mesure éducative judiciaire provisoire, ou un contrôle judiciaire ou une ARSE.

● En application de l’article L. 521-9 du CJPM, si le mineur est déclaré coupable, la juridiction fixe, dans son jugement, la date de l’audience de prononcé de la sanction, qui doit avoir lieu entre six et neuf mois après la déclaration de culpabilité. Les parties absentes, et celles non représentées, sont citées pour l’audience de prononcé de la sanction selon les modalités prévues par le CPP et précédemment présentées.

La date de l’audience de prononcé de la sanction peut être modifiée si l’évolution de la situation du mineur pendant la mise à l’épreuve éducative le justifie, ainsi qu’en dispose l’article L. 521-19 du CJPM ; les parties sont citées à la nouvelle audience selon les mêmes modalités. La nouvelle audience ne peut intervenir avant au moins dix jours.

2. Le dispositif introduit par la Commission

Pour simplifier la procédure pénale des mineurs, réaliser des gains de temps et réduire les frais d’huissiers, la Commission, à l’initiative de vos rapporteurs (amendement CL793), a permis le recours à un seul acte d’huissier, commun à la signification de la décision de justice et à la citation :

– pour les parties absentes ou non représentées, un seul acte serait ainsi possible pour la signification du jugement de culpabilité et la citation à l’audience de prononcé de la sanction prévues à l’article L. 521-9 ;

– en cas de modification de la date d’audience de prononcé de sanction au titre de l’article L. 521-19, un seul acte serait également possible pour la signification de l’ordonnance modifiant la date et la citation à la nouvelle audience.

Cette modification permet à la fois une réduction du coût de la procédure et un allègement de la charge administrative supportée par les greffiers, qui doivent déjà faire face à une augmentation du nombre d’actes liée au dédoublement des audiences dans le cadre de la césure du procès pénal des mineurs.

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Article 3 bis AA (nouveau) (art. 2-1 du code de procédure pénale) Élargissement des possibilités ouvertes aux associations de lutte contre le racisme et d’assistance aux victimes de discrimination en matière d’exercice des droits reconnus à la partie civile

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission à l’initiative de M. Ugo Bernalicis, ouvre aux associations de lutte contre le racisme et d’assistance aux victimes de discrimination la possibilité d’exercer les droits reconnus à la partie civile pour les destructions ou dégradations de monuments ou les violations de sépultures.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi de 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a modifié l’article 2-1 du code de procédure pénale en précisant qu’en cas d’atteinte volontaire à la vie, si la victime est décédée, l’association doit justifier avoir reçu l’accord de ses ayants droit ([283]).

1. L’état du droit

a. Les possibilités ouvertes aux associations de lutte contre le racisme et d’assistance aux victimes de discrimination

L’article 2-1 du code de procédure pénale permet à toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans dont les statuts lui fixent comme objet la lutte contre le racisme ou d’assister les victimes de discrimination d’exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions de discrimination ([284]) et les fichiers à caractère discriminatoire ([285]), ainsi que pour les atteintes volontaires à la vie et à l’intégrité de la personne, les menaces, les vols, les extorsions et les destructions, dégradations et détériorations qui ont été commis à raison d’une origine nationale, d’une appartenance à une ethnie, une race ou une religion.

b. Les associations pouvant se porter partie civile en cas de destructions ou dégradations de monuments ou les violations de sépultures

L’article 2-5 du code de procédure pénale ouvre cette possibilité d’exercer les droits reconnus à la partie civile aux associations dont l’objet est de défendre les intérêts moraux et l’honneur de la Résistance ou des déportés pour trois types d’infractions : l’apologie des crimes de guerre ou des crimes ou délits de collaboration avec l’ennemi ; les destructions ou dégradations de monuments ou les violations de sépultures ; les délits de diffamation ou injures.

S’agissant uniquement des destructions ou dégradations de monuments ou des violations de sépultures, l’article 2-11 ouvre également cette possibilité aux associations dont l’objet est de défendre les intérêts moraux et l’honneur des anciens combattants et victimes de guerre et des morts pour la France.

2. Le dispositif adopté par la commission des Lois

En adoptant l’amendement CL399 de M. Ugo Bernalicis, la Commission a ouvert aux associations de lutte contre le racisme et d’assistance aux victimes de discrimination la possibilité d’exercer les droits reconnus à la partie civile pour les destructions ou dégradations de monuments ou les violations de sépultures.

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Article 3 bis AB (nouveau) (art. 41-1-3 du code de procédure pénale) Dispositions relatives au contrôle de certaines des obligations pouvant être imposées dans le cadre d’une convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission à l’initiative de M. Jérémie Iordanoff, place sous la direction du procureur de la République certaines des obligations pouvant être imposées dans le cadre d’une convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) en matière environnementale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 41-1-3 du code de procédure pénale a été modifié en 2017 pour placer sous le contrôle des services de l’Office français de la biodiversité, en plus des services du ministère de l’environnement, la régularisation dans le cadre d’un programme de mise en conformité pouvant être imposée par une CJIP en matière environnementale.

1. L’état du droit

La convention judiciaire d’intérêt public a été créée par la loi de 2016 dite « Sapin II » ([286]). Il s’agit d’une mesure alternative aux poursuites qui prend la forme d’un dispositif transactionnel ouvert uniquement aux personnes morales. Cette procédure est applicable à certaines infractions uniquement, notamment les faits de corruption et trafic d’influence ou de fraude fiscale, ainsi que, depuis 2020, les délits prévus par le code de l’environnement et infractions connexes ([287]).

En matière environnementale, l’article 41-1-3 du code de procédure pénale permet ainsi au procureur de la République de proposer à une personne morale mise en cause pour un ou plusieurs délits prévus par le code de l’environnement, ainsi que pour des infractions connexes ([288]), de conclure une CJIP imposant une ou plusieurs des obligations suivantes :

– le versement d’une amende d’intérêt public au Trésor public ;

– la régularisation de sa situation au regard de la loi ou des règlements dans le cadre d’un programme de mise en conformité d’une durée maximale de trois ans, sous le contrôle des services compétents du ministère chargé de l’environnement et des services de l’Office français de la biodiversité ;

– la réparation, dans un délai maximal de trois ans et sous le contrôle des mêmes services, du préjudice écologique résultant des infractions commises.

2. Le dispositif adopté par la commission des Lois

L’amendement CL660 de M. Jérémie Iordanoff modifie l’article 41-1-3 du code de procédure pénale afin de modifier la forme que prend le contrôle de certaines des obligations pouvant être imposée dans le cadre d’une CJIP en matière environnementale.

Aujourd’hui placée « sous le contrôle des services compétents du ministère chargé de l’environnement et des services de l’Office français de la biodiversité », la régulation par un programme de mise en conformité sera dorénavant dirigée par le procureur de la République et suivie par les services compétents du ministère chargé de l’environnement et des services de l’Office français de la biodiversité.

De même, la réparation du préjudice sera placée sous le contrôle de ces services, dans les mêmes conditions.

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Article 3 bis A (art. 41-4 du code de procédure pénale) Interdiction de la destruction des scellés pour une période étendue en cas de non résolution d’une affaire criminelle

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance au Sénat, le présent article prévoit que, dans le cadre des affaires criminelles non résolues, la destruction des scellés est interdite pendant dix ans à compter de l’acquisition de la prescription de l’action publique.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 41-4 du code de procédure pénale a été modifié par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, afin de permettre le défèrement des décisions de non-restitution prises par le procureur, non seulement devant la chambre de l’instruction, mais aussi devant le président de la chambre de l’instruction ([289]).

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission n’a apporté qu’une modification d’ordre rédactionnel.

1. L’état du droit

a. Les décisions du procureur concernant les objets placés sous main de justice

L’article 41-4 du code de procédure pénale prévoit la compétence du procureur de la République ou du procureur général pour décider, d’office ou sur requête, de la restitution ou de la non-restitution des objets placés sous main de justice.

Cette compétence vaut dans trois cas :

– au cours de l’enquête ;

– lorsqu’aucune juridiction n’a été saisie ;

– lorsque la juridiction saisie a épuisé sa compétence sans avoir statué sur la restitution de ces objets placés sous main de justice.

● La décision de restitution peut être prise lorsque la propriété des objets n’est pas sérieusement contestée.

● Le procureur peut également décider de la non-restitution pour tout autre motif. Il y est tenu dans trois cas :

– lorsque restitution est de nature à créer un danger pour les personnes ou les biens ;

– lorsque le bien saisi est l’instrument ou le produit direct ou indirect de l’infraction ;

– lorsqu’une disposition particulière prévoit la destruction des objets placés sous main de justice.

La décision de non-restitution peut être déférée par l’intéressé au président de la chambre de l’instruction ou à la chambre de l’instruction, dans le délai d’un mois suivant sa notification ; ce recours est suspensif.

● Les objets deviennent propriété de l’État, sous réserve des droits des tiers :

– si la restitution n’a pas été demandée ou décidée dans un délai de six mois ([290]) ;

– si le propriétaire ou la personne à laquelle la restitution a été accordée ne réclame pas l’objet dans un délai d’un mois ([291]) ;

– si la restitution des objets est de nature à créer un danger pour les personnes ou les biens, dès que la décision de non-restitution ne peut plus être contestée ou dès que l’arrêt de non-restitution est devenu définitif.

b. La destruction sur décision du procureur des objets placés sous main de justice au cours de l’enquête

En application de l’article 41-5 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut, au cours de l’enquête, prendre certaines décisions concernant les biens meubles saisis ([292]) dont la conservation n’est plus nécessaire à la manifestation de la vérité. Il peut ainsi :

‒ décider de leur destruction ou de leur remise à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) aux fins d’aliénation, si leur restitution s’avère impossible ([293]) ;

‒ décider de leur remise à l’AGRASC, en vue de leur aliénation, lorsque le maintien de la saisie serait de nature à diminuer leur valeur et si la confiscation est prévue par la loi ;

‒ ordonner leur remise à l’AGRASC, en vue de leur affectation à certains services publics ([294]), lorsque le maintien de la saisie serait de nature à diminuer la valeur du bien et si la confiscation est prévue par la loi ;

‒ ordonner leur destruction, s’il s’agit d’objets qualifiés par la loi de dangereux ou nuisibles ou dont la détention est illicite.

Ces décisions peuvent être contestées devant la chambre de l’instruction, dans un délai de 5 jours. Ces délais sont ramenés à 24 heures en cas de notification orale d’une décision de destruction de produits stupéfiants. Ces délais et les recours ont un caractère suspensif.

c. Les affaires criminelles sérielles ou non élucidées

S’agissant des crimes d’atteintes volontaires à la vie, actes de torture et de barbarie, viol, enlèvement et séquestration – et de tous les délits connexes à ces crimes – l’article 706-106-1 du code de procédure pénale ([295]) prévoit la compétence concurrente d’un ou plusieurs tribunaux judiciaires pour les crimes suivants, si les investigations présentent une complexité particulière et si l’une de ces deux conditions alternatives est remplie : soit il s’agit de crimes sériels, soit l’auteur n’a pu être identifié dix-huit mois après la commission des faits.

2. Le projet de loi initial

Les amendements identiques n° 24 rect. de M. Hervé Marseille et n° 191 de Mme Cécile Cukierman, adoptés avec avis favorable de la commission et avis défavorable du Gouvernement, insèrent un nouvel alinéa à l’article 41-4 du code de procédure pénale, prévoyant que, dans le cadre des affaires criminelles non résolues, la destruction des scellés est interdite pendant dix ans à compter de l’acquisition de la prescription de l’action publique.

Cela signifie que, pour les crimes d’atteintes volontaires à la vie, actes de torture et de barbarie, viol, enlèvement et séquestration pour lesquels l’auteur n’a pu être identifié 18 mois après la commission des faits, le procureur sera limité dans les décisions qu’il peut prendre en application des articles 41-4 et 41-5. Cela ne concerne pas, en revanche, ces mêmes décisions lorsqu’elles sont prises par le juge d’instruction au cours d’une information judiciaire ([296]).

D’après les auteurs de l’amendement, cette disposition vise à encadrer spécifiquement la conservation des scellés criminels prenant en compte les délais de prescription de l’action publique, en vue de concourir à la manifestation de la vérité et de limiter les recours en responsabilité de l’État pour défaut de conservation des scellés.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article en y apportant uniquement une modification d’ordre rédactionnel proposée par vos rapporteurs (amendement CL887).

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Article 3 bis B (art. 689-11 du code de procédure pénale) Assouplissement de la condition de double incrimination pour la compétence universelle de la justice française

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

La compétence universelle de la justice française en matière de crimes contre l’humanité et de crimes et délits de guerre, prévue à l’article 689-11 du code de procédure pénale, est subordonnée à une condition de double incrimination, en application de laquelle les faits commis dans un autre État, pour relever de la compétence de la justice française, doivent être punis par la législation de l’autre État.

Le présent article inscrit dans la loi, à l’article 689-11 de ce code, l’interprétation de cette condition de double incrimination faite par la Cour de cassation le 12 mai 2023, qui écarte l’exigence d’une identité de qualification pénale des faits entre la législation française et la législation étrangère.

➢ Dernières modifications intervenues

Dans un arrêt du 24 novembre 2021, la chambre criminelle de la Cour de cassation a écarté la compétence universelle de la justice française au motif que la législation étrangère (syrienne) ne prévoyait pas d’incrimination autonome des crimes contre l’humanité.

Cet arrêt a été déclaré nul et non avenu, le 12 mai 2023, par l’assemblée plénière de la Cour, qui a jugé que la condition de double incrimination n’implique pas que la qualification pénale des faits soit identique dans les deux législations.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

a. La compétence universelle de la justice française pour les crimes internationaux

L’article 689-11 du code de procédure pénale (CPP) consacre la compétence universelle de la justice française, c’est-à-dire la possibilité que soient poursuivies et jugées par des juridictions françaises des personnes qui résident habituellement en France et qui sont soupçonnées d’avoir commis à l’étranger certains crimes internationaux.

Les infractions relevant de cette compétence universelle sont :

– le crime de génocide ;

– les autres crimes contre l’humanité ;

– les crimes et les délits de guerre.

Toutefois, à l’exception du crime de génocide, la compétence de la justice française n’est reconnue que si :

– l’État où les faits ont été commis ou l’État dont la personne soupçonnée a la nationalité est partie à la convention de Rome du 18 juillet 1998 portant statut de la Cour pénale internationale ;

– ou les faits sont punis par la législation de l’État où ils ont été commis – il y a donc une condition de double incrimination, dans la législation française et dans la loi étrangère considérée.

b. L’interprétation restrictive de la condition de double incrimination par la Cour de cassation en 2021

Dans un arrêt rendu par sa chambre criminelle le 24 novembre 2021, la Cour de cassation a fait une interprétation stricte de cette condition de double incrimination, et avait écarté la compétence de la justice française ([297]).

Était en cause la mise en examen d’un ressortissant syrien pour complicité de crimes contre l’humanité pour des faits commis en Syrie entre 2011 et 2013.

La Cour a indiqué que, dans le droit français, un crime contre l’humanité suppose l’exécution d’un plan concerté à l’encontre d’une population civile dans le cadre d’une attaque généralisée ou systématique, aux termes du premier alinéa de l’article 212-1 du code pénal.

Or, si le droit syrien sanctionne le meurtre, les actes de barbarie, le viol, les violences et la torture, actes pouvant relever de la qualification de crimes contre l’humanité en droit français, il n’incrimine pas de manière autonome les crimes contre l’humanité, et ne retient donc pas l’exigence d’une attaque contre une population civile en exécution d’un plan concerté.

La Cour de cassation en a déduit que la justice française n’était pas compétente – cassant l’arrêt de la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris qui avait reconnu cette compétence.

c. Le revirement du 12 mai 2023 et l’interprétation souple de la condition de double incrimination

Cet arrêt du 24 novembre 2021 a suscité un certain émoi, et a conduit les ministères de la justice et des affaires étrangères, dans un communiqué conjoint publié le 9 février 2022, à indiquer qu’ils se tenaient prêts, en fonction des décisions de justice futures, « à définir rapidement les évolutions, y compris législatives, qui devraient être effectuées » pour permettre à la France de continuer son action contre l’impunité des auteurs de crimes internationaux ([298]).

Le 12 mai 2023, la Cour de cassation, en formation d’assemblée plénière, a déclaré nul et non avenu l’arrêt précité du 24 novembre 2021.

Elle a jugé que la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris « avait fait l’exacte application des textes » en relevant que le droit syrien, bien que n’incriminant pas de manière autonome les crimes contre l’humanité, incrimine le meurtre, les actes de barbarie, le viol, les violences et la torture, et réprime ainsi les faits à l’origine de l’affaire ([299]).

La Cour de cassation a en effet précisé que « la condition de double incrimination, exigée pour la poursuite des crimes contre l’humanité et des crimes et délits de guerre, n’implique pas que la qualification pénale des faits soit identique dans les deux législations, mais requiert seulement qu’ils soient incriminés par l’une et l’autre. » ([300])

Elle a donc reconnu dans cette affaire la compétence de la justice française, la condition de double incrimination étant remplie.

Le raisonnement de la Cour s’appuie notamment sur l’interprétation donnée à la condition de double incrimination en matière d’extradition, dont l’appréciation est indépendante de la qualification donnée par l’État requérant. Or, comme le rappelle la Cour, il ne serait pas justifié d’interpréter différemment la condition de double incrimination exigée pour les crimes internationaux de celle faite en matière d’extradition, dans la mesure où « la compétence universelle constitue une alternative au mécanisme de coopération pénale qu’est l’extradition et trouve à s’appliquer dans le cas où l’État étranger est défaillant dans son obligation de poursuivre les crimes internationaux. » ([301])

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Cet article est le fruit de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Jean-Pierre Sueur et des membres du groupe SER qui a fait l’objet d’un avis favorable de la commission – le Gouvernement s’en remettant à la sagesse du Sénat ([302]).

Il vise à inscrire à l’article 689-11 du CPP la jurisprudence de la Cour de cassation résultant de son arrêt du 12 mai 2023 précité, en indiquant que la condition de double incrimination ne suppose pas identité de qualification pénale entre la législation française et la législation de l’autre État.

3. La position de la Commission

Si cet article ne modifie pas l’état du droit, puisqu’il reprend la position actuelle de la Cour de cassation, il a le mérite de consacrer expressément celle-ci dans la loi. Il définit ainsi clairement la condition de double incrimination, et prémunit la compétence universelle de la justice française de tout éventuel revirement de jurisprudence – s’inscrivant à cet égard dans la continuité du communiqué conjoint précité du 9 février 2022.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 3 bis C

(art. 693 et 706-106-1 du code de procédure pénale)

Élargissement du champ de la compétence concurrente

du pôle dédié au traitement des crimes sériels ou non élucidés

du tribunal judiciaire de Nanterre

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance au Sénat, le présent article élargit le champ de la compétence concurrente du pôle dédié au traitement des crimes sériels ou non élucidés du tribunal judiciaire de Nanterre aux faits d’atteintes aux personnes graves et non résolus, commis sur des ressortissants français à l’étranger, et à l’égard de toutes les infractions connexes aux crimes relevant de sa compétence.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 706-106-1 du code de procédure pénale a été créé par l’article 8 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission n’a apporté qu’une modification d’ordre rédactionnel.

1. L’état du droit

S’agissant des crimes d’atteintes volontaires à la vie, actes de torture et de barbarie, viol, enlèvement et séquestration – et de tous les délits connexes à ces crimes – l’article 706-106-1 du code de procédure pénale ([303]) prévoit la compétence concurrente d’un ou plusieurs tribunaux judiciaires pour les crimes suivants, si les investigations présentent une complexité particulière et si l’une de ces deux conditions alternatives suivantes est remplie : soit il s’agit de crimes sériels, soit l’auteur n’a pu être identifié 18 mois après la commission des faits.

En application de l’article D. 47-12-8 du même code ([304]), le tribunal judiciaire de Nanterre exerce cette compétence sur l’ensemble du territoire national.

2. Le projet de loi initial

Les amendements identiques n° 26 rect. bis de M. Hervé Marseille et n° 193 rect. de Mme Cécile Cukierman, adoptés avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, modifient deux points à l’article 706-106-1 :

– ils élargissent le champ de la compétence concurrente aux infractions commises hors du territoire de la République en application de l’article 693 ;

– ils ajoutent à cette compétence les crimes connexes – alors que n’étaient jusque-là compris que les délits connexes.

En conséquence, ils procèdent à une coordination à l’article 693.

Comme l’a expliqué Mme Cécile Cukierman en séance publique, ces dispositions visent à « renforcer l’efficacité de la lutte contre les crimes sériels ou non élucidés en conférant au pôle dédié [au traitement des crimes sériels ou non élucidés du tribunal judiciaire de Nanterre] une compétence étendue » ([305]).

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article en y apportant uniquement une modification d’ordre rédactionnel proposée par vos rapporteurs (amendement CL888).

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Article 3 bis (supprimé)

(art. 48-2 [nouveau] du code de procédure pénale)

Accès des statisticiens publics aux données des affaires en cours

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission au Sénat, le présent article autorise les services de la statistique publique dépendant du ministère de l’intérieur et du ministère de la justice à accéder aux données ou aux informations relatives aux affaires en cours.

➢ Dernières modifications intervenues

Aucune.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

Sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète ([306]). Selon les rapporteures du Sénat ([307]), une difficulté provient « d’une interprétation restrictive par la direction des affaires juridiques du ministère de l’intérieur » donnant primat à ces dispositions sur celles de l’article 7 bis de la loi du 7 juin 1951, qui prévoit que « le service statistique public accède aux données détenues par les administrations nonobstant toutes dispositions contraires relatives au secret professionnel » ([308]).

Leur rapport renvoie également à l’une des préoccupations formulées dans le dernier rapport annuel de l’Autorité de la statistique publique :

« La question de l’accès aux données se pose également avec acuité pour le service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) qui, pour mener à bien ses missions, doit pouvoir disposer des données brutes détaillées issues des sources administratives de la police et de la gendarmerie nationales. Cet accès s’est heurté, du côté de cette dernière, à des interrogations juridiques dont la portée est en débat, mais qu’une disposition législative appropriée permettrait de lever sans ambiguïté. L’Autorité de la statistique publique (ASP) appelle les ministères de l’intérieur et de la justice à proposer le plus rapidement possible une solution juridique adéquate, notamment pour permettre le lancement du projet structurant de suivi transversal commun des procédures pénales, dont le Conseil national de l’information statistique (CNIS) et l’ASP ont souligné l’intérêt et la nécessité » ([309]).

2. Le projet de loi initial

Lors de l’examen en commission, un nouvel article 48-2 est inséré dans le code de procédure pénale, au sein de la section relative au bureau d’ordre national automatisé des procédures judiciaires, par l’amendement n° 108 des rapporteures.

Cet article autorise les services de la statistique publique dépendant du ministère de l’intérieur et du ministère de la justice à accéder aux données ou aux informations relatives aux affaires en cours, qu’il s’agisse d’une enquête ou d’une instruction. Il précise que ces données ou ces informations sont alors anonymisées et que les agents sont tenus au secret professionnel ([310]) les concernant.

D’après les rapporteures, cet amendement vise ainsi à « permettre aux deux services statistiques de faire face sans difficultés à leurs missions et de préparer un grand projet de suivi longitudinal commun des procédures pénales, appelé de ses vœux par le Conseil national de l’information statistique et par la commission des lois » ([311]).

3. La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article en adoptant deux amendements identiques CL400 de M. Ugo Bernalicis et CL786 du Gouvernement.

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Article 4 (art. 131-8 et 131-9 du code pénal, art. 464-2, 474, 702-1, 703, 712-6, 712-13, 723-2, 723-7-1, 747-1 et 747-1-1 du code de procédure pénale, art. L 122-1 du code de la justice pénale des mineurs) Dispositions visant à favoriser le recours au travail d’intérêt général

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article élargit les possibilités de recours au travail d’intérêt général (TIG) selon quatre axes :

– l’expérimentation dans vingt départements, prévue par l’article 71 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, de l’accueil de personnes condamnées à un TIG est pérennisée au sein des sociétés commerciales de l’économie sociale et solidaire ([312]) et est prorogée dans les sociétés à mission ([313]) ;

– l’obligation pour la juridiction de jugement de fixer la peine encourue en cas d’inexécution du TIG ;

– la remise lors de l’audience d’une convocation devant le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) dans les quarante-cinq jours à la personne condamnée à l’exécution d’un TIG ou à une peine d’ajournement avec probation ;

– sont clarifiées les possibilités, pour le juge d’application des peines, de convertir une peine d’emprisonnement en peine de TIG ou en sursis probatoire comportant l’obligation d’accomplir un TIG.

➢ Dernières modifications intervenues

La loi n° 2019 222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a augmenté la durée maximale d’un TIG à 400 heures et a permis son prononcé lorsque le prévenu n’est pas présent à l’audience.

➢ Modifications apportées par le Sénat

En séance, le Sénat a inséré à l’article 4 plusieurs dispositions concernant le renvoi vers la juridiction compétente à l’égard des majeurs des personnes poursuivies devant la juridiction pour mineurs mais dont il est finalement avéré qu’elles étaient majeures au moment de la commission des faits.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a procédé à trois évolutions :

– l’ouverture de la possibilité pour le JAP de convertir une peine d’amende en peine de TIG ;

– la modification de la juridiction compétente en matière de relèvement d’une interdiction, déchéance ou incapacité ou d’une mesure de publication quelconque résultant de plein droit d’une condamnation pénale ou prononcée dans le jugement de condamnation à titre de peine complémentaire ;

– l’élargissement des possibilités de comparution de la personne condamnée lorsqu’un appel est porté devant la chambre de l’application des peines.

I. L’état du droit

Le travail d’intérêt général (TIG) est une alternative à l’emprisonnement créée par l’article 4 de la loi du 10 juin 1983 ([314]) et fait partie des peines correctionnelles prévues à l’article 131-3 du code pénal.

En application de l’article 131-8 du code pénal, le TIG consiste, pour le condamné, à l’accomplissement d’un travail non rémunéré au profit soit d’une personne morale de droit public, soit d’une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public ou d’une association habilitées à mettre en œuvre des travaux d’intérêt général.

En outre, à titre expérimental, de nouvelles structures peuvent accueillir des TIG : les sociétés privées de l’économie sociale et solidaire et les sociétés à mission dont les statuts précisent une mission de poursuite d’objectifs sociaux et environnementaux ([315]).

A. Le prononcÉ d’une peine de travail d’intÉrÊt gÉnéral

1. Les peines de TIG pouvant être prononcées

Le TIG peut être prononcé en tant que peine correctionnelle principale. Il ne constitue pas une peine principale autonome, mais il peut, en matière correctionnelle, lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement, être prescrit à la place de l’emprisonnement ([316]). Il peut alors être prononcé pour une durée allant de 20 à 400 heures et ne peut pas être prononcé cumulativement avec l’emprisonnement ([317]).

Le TIG peut également être prononcé à en tant que peine complémentaire pour certaines contraventions de la 5e classe, pour une durée de 20 à 120 heures ([318]).

Les dispositions relatives au TIG sont applicables aux mineurs sous certaines conditions.

Le TIG peut en outre être prononcé par le juge dans le cadre de la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale, lorsque le prévenu a déclaré, au cours de l’enquête, qu’il accepterait l’accomplissement d’un tel travail ([319]).

Enfin, le TIG peut également constituer l’une des obligations prévues à l’article 132-45 du code pénal ([320])pouvant être prononcées par le juge au titre du sursis probatoire ou du sursis probatoire renforcé.

2. Les conditions du prononcé de la peine de TIG

Le TIG ne peut être prononcé qu’avec l’accord de la personne prévenue ([321]) :

– si la personne est présente à l’audience, le président du tribunal l’informe de son droit de refuser l’accomplissement du TIG et reçoit sa réponse ;

– si la personne est absente à l’audience, mais y est représentée par son avocat, le TIG peut être prononcé si la personne a fait connaître par écrit son accord ([322]) ;

– si la personne est absente à l’audience et n’a pas fait connaître son accord, le TIG peut être prononcé à la condition que le tribunal fixe la durée d’emprisonnement ou le montant de l’amende maximum encourus en cas d’inexécution de la peine de TIG ([323]). Ce sera par la suite le juge de l’application des peines qui informera le condamné de son droit de refuser l’accomplissement d’un TIG et qui recevra sa réponse. En cas de refus, tout ou partie de l’emprisonnement ou de l’amende fixée par le tribunal pourra être mis à exécution, sous réserve des possibilités d’aménagement ou de conversion.

3. Les conversions d’une peine en un travail d’intérêt général

Une peine d’emprisonnement ferme – ou une partie ferme d’une peine d’emprisonnement – inférieure ou égale à six mois peut être convertie, par le juge de l’application des peines, en peine de détention à domicile sous surveillance électronique, en peine de travail d’intérêt général, en peine de jours-amende ou en un emprisonnement assorti d’un sursis probatoire renforcé ([324]), lorsque cette conversion paraît de nature à assurer la réinsertion du condamné et à prévenir sa récidive ([325]).

En outre, si la situation du condamné depuis la condamnation a changé et ne permet plus la mise à exécution de la peine initialement prononcée, le juge de l’application des peines peut également convertir une peine de détention à domicile sous surveillance électronique ou une peine de jours-amendes en une peine de TIG ([326]).

Comme pour une peine de TIG prononcée directement par le tribunal, la conversion de peine en TIG n’est possible que si après avoir été informé du droit de refuser l’accomplissement d’un tel travail, le condamné a expressément déclaré renoncer à se prévaloir de ce droit.

Dans l’objectif de limiter les courtes peines de prison, la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a fixé un principe d’aménagement des peines d’emprisonnement inférieures ou égales à un an et une obligation d’aménagement des peines inférieures ou égales à six mois ([327]). L’aménagement peut être prononcé ab initio par le tribunal correctionnel ou, par la suite, par le juge de l’application des peines conformément à l’article 723-15 du code de procédure pénale. Dans ce cadre de l’article 723-15, si la peine est de six mois ou moins, le juge de l’application des peines peut certes aménager la peine, mais il peut également ordonner une conversion en peine de TIG.

B. L’exÉcution de la peine de tig

1. Les règles applicables à l’exécution

Le juge prononçant un TIG fixe sa durée ([328]) et son délai d’exécution ; le TIG doit être accompli dans la limite de 18 mois ([329]).

Le TIG est ensuite exécuté sous le contrôle du service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP). Depuis octobre 2021, le directeur du SPIP est compétent pour en fixer les modalités d’exécution, sauf à ce que le juge d’application des peines décide d’exercer cette compétence ([330]). L’objectif de cette déjudiciarisation de la procédure pénale en matière de TIG était de fluidifier la gestion de son exécution.

Pendant la période d’exécution du TIG, le condamné doit respecter les mesures de contrôle prévues à l’article 132-44 du code pénal : répondre aux convocations du juge de l’application des peines ou du SPIP, recevoir les visites du SPIP et les communiquer les renseignements et informations lui permettant de contrôler le respect des obligations, prévenir le SPIP des changements d’emploi, des changements de résidence ou de tout déplacement dont la durée excède 15 jours, obtenir l’autorisation préalable du juge de l’application des peines pour tout changement d’emploi ou de résidence, informer le juge de l’application des peines de tout déplacement à l’étranger.

2. Le nombre de TIG

Le nombre de places de TIG a été considérablement accru au cours des dernières années, grâce notamment à la création et au travail de l’Agence pour le travail d’intérêt général et l’insertion professionnelle, créée en 2018 ([331]). Cela a d’ailleurs été souligné par le directeur de cette agence, M. Albin Heuman, auditionné par vos rapporteurs : en moins de quatre ans, le nombre de places ouvertes aux TIG est passé de moins de 18 000 à 36 636 places.

Malgré ces efforts, les TIG ont connu une baisse significative : le nombre de personnes effectuant une peine de TIG est passé de 35 320 au 31 décembre 2019 à 23 557 au 31 décembre 2022, ce qui représente une baisse de 33 %. Cette baisse est due notamment au moindre prononcé de l’obligation d’effectuer un TIG dans le cadre d’un sursis probatoire et, selon l’étude d’impact ([332]), à une diminution importante des conversions de peines d’emprisonnement en peine de TIG. À l’inverse, les peines de TIG en tant que peines principales connaissent quant à elle une hausse de plus de 30 % entre 2019 et 2022.

3. Les cas d’inexécution du TIG

L’inexécution de la peine de TIG dans le délai de 18 mois ou le non-respect des obligations imposées dans le cadre du TIG entraîne une sanction par le juge.

Si le tribunal a fixé la peine encourue en cas de non-exécution du TIG ou de manquement aux obligations fixées, le juge de l’application des peines décide de la mise à exécution de tout ou partie de la peine prévue. Cette peine ne peut être supérieure à deux ans de prison et 30 000 euros d’amende, ni excéder la peine encourue pour le délit pour lequel la personne a été condamnée ([333]).

Si le tribunal n’a pas fixé la peine encourue en cas d’inexécution, le procureur de la République peut engager des poursuites contre la personne condamnée qui risque alors jusqu’à deux ans de prison et 30 000 euros d’amende ([334]).

II. le projet de loi initial

Le présent article complète plusieurs dispositions du code pénal, du code de procédure pénale et du code de la justice pénale des mineurs dans l’objectif de favoriser le recours à la peine de TIG.

Cet article n’a appelé aucune observation particulière du Conseil d’État dans son avis rendu sur le présent projet de loi ([335]).

1. L’accueil de TIG dans des sociétés commerciales de l’économie sociale et solidaire et dans des sociétés à mission

Les dispositions proposées par le présent article traduisent les recommandations qui ont été formulées par le rapport du comité d’évaluation ([336]) relatif à l’expérimentation du travail d’intérêt général dans les entreprises commerciales de l’économie sociale et solidaire et les sociétés à mission, remis au Parlement le 12 juillet 2022 en application des dispositions prévues par la loi du 23 mars 2019 ([337]).

a. La généralisation de l’expérimentation du TIG dans les sociétés commerciales de l’économie sociale et solidaire

Le 1° du I du présent article complète l’article 131-8 du code pénal afin d’ajouter aux structures pouvant accueillir des TIG les sociétés commerciales de l’économie sociale et solidaire poursuivant un but d’utilité sociale. Elles devront pour cela faire l’objet d’une habilitation, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Cette disposition pérennise ainsi la partie concernant les sociétés de l’économie sociale et solidaire de l’expérimentation prévue, dans vingt départements, par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Le rapport d’évaluation de cette expérimentation a montré qu’elle avait permis l’émergence de nouveaux partenariats dans 15 des 20 départements concernés. Pour 31 % de ces nouveaux partenariats, les habilitations se sont concrétisées par l’accueil de personnes en TIG et, au total, ce sont 69 personnes qui ont ainsi exécuté cette peine au sein d’une structure commerciale de l’économie sociale et solidaire. Pour le rapport d’évaluation, cela « démontre amplement le caractère opérationnel » de cette expérimentation.

b. La prorogation de l’expérimentation du TIG dans les sociétés à mission

Le IV du présent article proroge quant à lui la partie concernant les sociétés à mission de l’expérimentation prévue, dans vingt départements, par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

L’expérimentation n’a pu être menée effectivement dès lors qu’aucune habilitation de ce type de société n’a eu lieu au cours de la période. En effet, ce type de sociétés a été créé quelque mois seulement avant le début de l’expérimentation par l’article 176 de la loi dite « Pacte » ([338]) et était tenu de présenter un rapport annuel avant de pouvoir prétendre à l’habilitation. En raison de ces contraintes, aucune société à mission n’a finalement pu être habilitée à accueillir un TIG pendant la période. La crise sanitaire de Covid-19 ajoutant aux difficultés et les délais retenus étant trop restreint, l’expérimentation doit donc être prorogée.

Cette prorogation est faite pour une nouvelle période de trois ans à compter de la publication de la présente loi. Six mois avant le terme de l’expérimentation, le Gouvernement devra adresser un rapport d’évaluation de celle-ci au Parlement.

Il est en outre prévu que les conditions d’habilitation de ces sociétés à mission soient prévues par décret en Conseil d’État et que la liste des départements où se tiendra l’expérimentation soit déterminée par arrêté du ministre de la justice.

2. La systématisation de la fixation par le tribunal de la peine encourue en cas d’inexécution d’un travail d’intérêt général

● Le 2° du I du présent article modifie le deuxième alinéa de l’article 131-9 du code pénal pour rendre obligatoire, et non plus facultatif, la fixation par la juridiction de jugement du quantum maximum de la peine d’emprisonnement ou du montant maximum de l’amende encourus par le condamné n’ayant pas exécuté dans le délai imparti sa peine de TIG. Le juge de l’application des peines pourra, le cas échéant, ordonner l’exécution de cette peine lorsque le condamné ne respecte pas ses obligations.

Cette évolution permettra ainsi d’éviter qu’en cas d’inexécution, le tribunal doive être ressaisi par le procureur de la République.

● Par coordination, le III modifie l’article L. 122-1 du code de la justice pénale des mineurs, clarifiant ainsi que dorénavant l’article 131-9 du code pénal ne permet plus simplement de fixer la peine encourue en cas d’inexécution, mais impose que celle-ci soit fixée par le tribunal.

Ce faisant, ainsi que le souligne l’étude d’impact ([339]), il n’a pas été fait le choix d’imposer au juge des enfants statuant en chambre du conseil de fixer lui aussi la peine encourue en cas d’inexécution du TIG. Toutefois, ce sera le cas lorsque le TIG est prononcé par le tribunal pour enfants.

3. La clarification de la possibilité de conversion de peines d’emprisonnement en peine de TIG

Afin d’endiguer la diminution des conversions de peines d’emprisonnement en peines de TIG, le présent article procède à plusieurs clarifications au sein du code de procédure pénale. Il répond ainsi également à des doutes sur l’application des possibilités de conversion, nés d’un arrêt n° 503 de la Cour de cassation du 11 mai 2021 ([340]) qui a réaffirmé le caractère obligatoire de l’aménagement des peines inférieures ou égales à six mois, sans mentionner la possibilité de convertir ces peines.

a. La possibilité de conversion lorsque le tribunal correctionnel renvoie au juge de l’application des peines l’aménagement d’une peine inférieure ou égale à six mois d’emprisonnement ferme

Le 1° du II complète l’article 464-2 du code de procédure pénale, qui prévoit l’aménagement des peines d’emprisonnement ferme inférieures ou égales à un an. Il clarifie la possibilité de conversion pour le juge de l’application des peines auquel le tribunal renvoie le soin de fixer la mesure d’aménagement de peine appropriée car il ne dispose pas des éléments lui permettant de prononcer cet aménagement.

Pour ce faire, il insère au 2° de l’article 464-2 la précision selon laquelle, dans ce cas, le juge de l’application des peines aménage la peine sans préjudice de la possibilité de décider d’une conversion de peine. Si le 2° est applicable pour les peines inférieures ou égale à un an, il convient de souligner que la conversion en peine de TIG ne sera toutefois possible que lorsque la peine est inférieure ou égale à six mois.

Par souci d’exhaustivité, il précise que le juge peut alors aussi prononcer une libération conditionnelle, un fractionnement ou une suspension de peine.

Cette modification permet ainsi de dissiper les doutes issus de la décision de la Cour de cassation du 11 mai 2021 quant à la possibilité, pour le juge de l’application des peines, de convertir la peine plutôt que de prononcer une détention à domicile sous surveillance électronique, une semi-liberté ou un placement extérieur.

b. La possibilité de conversion par le juge de l’application des peines lorsque le tribunal correctionnel a aménagé ab initio une peine inférieure ou égale à six mois

Le 4° du II complète la dernière phrase des articles 723-2 et 723-7-1 du même code afin de prévoir qu’une peine aménagée ab initio décidée par la juridiction de jugement, au titre de l’article 132-25 du code pénal ([341]), peut elle aussi être convertie en une autre peine, dont la peine de TIG. Le juge de l’application des peines prend cette décision si la personnalité du condamné ou les moyens disponibles le justifient.

Dans cette même visée de clarifier la possibilité de conversion d’une peine de six mois ou moins qui a été aménagée, le a du 5° du II procède à une modification au premier alinéa de l’article 747-1 du même code.

c. La possibilité de conversion d’une peine inférieure ou égale à six mois en un sursis probatoire comportant obligation de réaliser un TIG

Le b du 5° du II modifie également le premier alinéa de l’article 747-1 du même code et offre au juge de l’application des peines une nouvelle possibilité de conversion des peines d’emprisonnement inférieures ou égales à six mois en un emprisonnement assorti d’un sursis probatoire comportant nécessairement l’obligation d’accomplir un TIG.

Cette modification ouvre alors une alternative médiane au juge de l’application des peines entre la conversion en TIG et la conversion en sursis probatoire renforcé, qui peut d’ailleurs lui aussi comprendre l’obligation d’effectuer un TIG.

d. L’application de la procédure devant la juridiction de l’application des peines

● Le 3° du II intègre la décision de conversion à l’article 712-6 du même code qui fixe la procédure devant la juridiction de l’application des peines : le premier alinéa fixe la procédure avec débat contradictoire tenu en chambre du conseil ; le deuxième prévoit la procédure hors débat lorsque le procureur et le condamné sont d’accord ; le troisième précise que le jugement peut être renvoyé devant le tribunal de l’application des peines. La conversion de peine sera donc possible lors de ces différentes procédures.

4. La systématisation de la remise d’une convocation auprès du service pénitentiaire d’insertion et de probation

Enfin, le 2° du II modifie l’article 474 du code de procédure pénale qui prévoit la remise au condamné ([342]) d’une convocation, dans un délai de trente jours, devant le juge de l’application des peines, et d’une convocation, dans un délai de quarante-cinq jours, devant le service pénitentiaire d’insertion et de probation.

Le dernier alinéa de cet article précise que cette convocation devant le SPIP est également applicable lorsque la personne est condamnée à une peine d’emprisonnement assortie du sursis probatoire. Cette convocation vaut alors saisine du SPIP. Le présent article modifie cet alinéa afin que ces dispositions s’appliquent également pour les peines de TIG et les peines d’ajournement avec probation.

III. Les modifications apportées par le Sénat

1. Les modifications apportées en commission

Aucune modification n’a été apportée à cet article en commission.

2. Les modifications apportées en séance

Adopté en séance avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, l’amendement n° 220 de M. Mohamed Soilihi insère à l’article 4 un nouveau sujet qui concerne le renvoi vers la juridiction compétente des personnes poursuivies devant la juridiction pour mineurs mais dont il est finalement avéré qu’elles étaient majeures au moment de la commission des faits.

● Cet amendement procède à plusieurs modifications au sein du code de la justice pénale des mineurs (CJPM) :

– Il complète l’article L. 13-2, qui dispose que la juridiction compétente, la procédure applicable ainsi que les mesures et peines encourues sont déterminées selon l’âge du mineur à la date des faits, à moins que le CJPM n’en dispose autrement. Il insère un nouvel alinéa précisant que, s’il apparaît au juge des enfants ([343]), au tribunal pour enfants ([344]), au JLD chargé spécialement des affaires concernant les mineurs ([345]) ou à la chambre spéciale des mineurs de la cour d’appel, que la personne présentée ou comparaissant devant elle était majeure au moment des faits, la juridiction se déclare incompétente et renvoie le dossier au procureur (nouveau 1° du III).

– Il réécrit le premier alinéa de l’article L 423-14 (a du nouveau 3° du III). En l’état du droit, cet article prévoit que, s’il apparaît au juge des enfants ou au JLD que la personne présentée ([346]) devant lui est majeure, ce juge doit renvoyer le dossier au procureur de la République. La réécriture proposée apporte trois évolutions :

○ ces dispositions s’appliquent également pour la juridiction de jugement – soit le juge des enfants, soit le tribunal des enfants – lorsqu’elle est saisie par convocation ([347]) ou par procès-verbal du procureur lors d’un défèrement, en application de l’article L. 423-7 du même code ;

○ l’âge de la personne à prendre en compte est celui au moment des faits ;

○ le dossier est non seulement renvoyé au procureur, mais en outre la juridiction se déclare alors incompétente, en application de la nouvelle rédaction de l’article L. 13-2.

– En complément, cet amendement apporter deux autres précisions sein de ce même article L. 423-14 :

○ au deuxième alinéa, il précise que cette procédure concerne le juge des enfants qu’il statue en cabinet ou en présidant le tribunal pour enfants (b du nouveau 3° du III) ;

○ il ajoute un nouvel alinéa précisant que les dispositions de cet article sont également applicables devant la chambre spéciale des mineurs (c du nouveau 3° du III).

– Enfin, il ajoute un nouvel article L. 521-23-1 qui prévoit le cas où un mineur est découvert comme étant majeur au cours de sa période de mise à l’épreuve éducative, c’est-à-dire une fois que sa culpabilité a été prononcée et qu’il a été renvoyé devant une juridiction pour mineurs en vue du prononcé de la sanction, mais avant la tenue de cette seconde audience (nouveau 4° du III).

Dans ce cas, le juge des enfants met fin aux mesures provisoires mises en œuvre au cours de la période de mise à l’épreuve éducative, se déclare incompétent et renvoie le dossier au procureur en application de la nouvelle rédaction de l’article L. 13-2. Afin de coordonner les procédures, ce nouvel article précise que :

○ la déclaration de culpabilité prononcée par la juridiction pour enfants conserve son autorité ;

○ la décision sur l’action civile prononcée par la juridiction pour enfants conserve elle aussi son autorité ;

○ si la personne est placée en détention provisoire, le juge des enfants statue ([348]) sur son maintien en détention provisoire jusqu’à sa comparution devant le tribunal correctionnel, qui doit alors avoir lieu au plus tard le troisième jour ouvrable suivant ([349]).

● Pour permettre la coordination de ces nouvelles dispositions du code de la justice pénale des mineurs avec les juridictions compétentes pour les majeurs, cet amendement insère en outre, dans la section relative à la compétence et à la saisine du tribunal correctionnel, un nouvel article 385-3 dans le code de procédure pénale qui précise que lorsque ce tribunal statue alors sur la peine dans les conditions prévues pour l’audience de renvoi aux articles 132-61 ([350]) et 132-65 ([351]) du code pénal (nouveau 1° A du II de l’article 4).

IV. La position de la commission

La Commission a adopté douze modifications rédactionnelles de vos rapporteurs et trois dispositions complémentaires, l’une en lien avec le TIG, les deux autres sur de nouveaux sujets liés à l’exécution des peines.

1. Disposition en lien avec le travail d’intérêt général

L’adoption de l’amendement CL667 de M. Jérémie Iordanoff a conduit à compléter l’article 747-1-1 du code de procédure pénale qui offre plusieurs possibilités de conversion de peine au juge de l’application des peines (JAP) en cas de modification de la situation du condamné depuis la condamnation. Ces conversions peuvent être décidées par le JAP d’office, à la demande du condamné ou sur réquisition du procureur de la République. Elles sont de trois ordres :

– conversion d’une peine de TIG ou d’une peine de sursis probatoire comportant l’obligation d’accomplir un TIG en une peine de jours-amende ou une peine de détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE) ;

– conversion d’une peine de DDSE en une peine de TIG ou une peine de jours-amende ;

– conversion d’une peine de jours-amende en une peine de TIG ou une peine de DDSE.

À ces trois cas, la Commission a ajouté la possibilité pour le JAP de convertir une peine d’amende en une peine de TIG.

2. Nouvelles dispositions en lien avec l’exécution des peines

a. Dispositions relatives aux juridictions compétentes pour une demande de relèvement des interdictions, déchéance ou incapacité, ou d’une mesure de publication quelconque

Déposé par vos rapporteurs, l’amendement CL893 modifie deux éléments de la procédure applicable au relèvement des interdictions, déchéances, incapacités et mesures de publication résultant d’une condamnation pénale.

● D’une part, cet amendement modifie l’article 702-1 afin de confier au tribunal correctionnel la compétence s’agissant des demandes de relèvement, en tout ou partie, d’une interdiction, déchéance ou incapacité ou d’une mesure de publication quelconque résultant de plein droit d’une condamnation pénale ou prononcée dans le jugement de condamnation à titre de peine complémentaire.

En l’état du droit, cette demande est adressée à la juridiction qui a prononcé la condamnation ou, en cas de pluralité de condamnations, à la dernière juridiction qui a statué. Si la condamnation a été prononcée par une cour d’assises, la chambre de l’instruction dans le ressort de laquelle la cour d’assises a son siège est la juridiction compétente.

Il est également précisé que sera compétent le tribunal correctionnel ayant prononcé la condamnation ou celui se trouvant au siège de la juridiction ayant prononcé cette condamnation ou celui du lieu de détention du condamné. En cas de pluralité de condamnations, c’est le tribunal correctionnel ayant prononcé la dernière condamnation ou celui où se trouve le siège de la juridiction l’ayant prononcée qui sera compétent. En outre, si la peine a été prononcée par une juridiction criminelle, le renvoi à la formation collégiale du tribunal sera de droit s’il est demandé par le condamné ou le ministère public.

● D’autre part, cet amendement modifie l’article 703 afin de confier au seul procureur de la République – et non plus aussi au procureur général – la réception des demandes de relèvement évoquées ci-avant. En outre, en cohérence avec le changement de juridiction compétente pour ces décisions, les modalités d’appel sont modifiées afin de prévoir qu’il soit porté devant la chambre des appels correctionnels, qui est composée de son seul président sauf s’il s’agit d’une condamnation prononcée par une juridiction criminelle.

b. Dispositions relatives à la comparution d’un condamné devant la chambre de l’application des peines

Également à l’initiative de vos rapporteurs, l’amendement CL894 modifie l’article 712-13 du code de procédure pénale qui fixe les modalités de l’appel devant la chambre de l’application des peines. En l’état, celui-ci prévoit que le condamné n’est alors pas entendu par la chambre, sauf si celle-ci en décide autrement.

Dans une logique de renforcement des droits, cet amendement prévoit que le condamné n’est pas entendu par la chambre, sauf s’il en fait la demande ou si celle-ci en décide autrement. Il offre toutefois au président de la chambre de l’application des peines la possibilité de refuser la comparution personnelle du condamné par une décision motivée qui n’est susceptible d’aucun recours.

*

Section 2 Dispositions améliorant l’indemnisation des victimes

Article 5 (art. L. 214-1, L. 217-6, L. 532-2, L. 552-2 et L. 562-2 du code de l’organisation judiciaire, art. 706-3, 706-14, 706-14-2 et 706-14-3 [nouveau] du code de procédure pénale) Dispositions améliorant l’indemnisation des victimes

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article élargit, sur trois aspects, l’indemnisation des victimes d’infraction par les commissions d’indemnisation des victimes d’infraction (CIVI) :

– le régime d’indemnisation sans conditions de ressources en cas d’atteintes aux personnes, prévu à l’article 706-3 du code de procédure pénale (CPP), est étendu aux victimes de violences familiales ayant entraîné une incapacité totale de travail de plus de huit jours – le seuil actuel étant d’un mois –, l’indemnité étant alors plafonnée ;

– le régime d’indemnisation plafonnée et sous condition de ressources prévu à l’article 706-14 du CPP est étendu aux victimes de chantage, d’abus de faiblesse ou d’atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données ;

– une nouvelle hypothèse d’indemnisation plafonnée est créée pour les victimes de violation de domicile.

➢ Dernières modifications intervenues

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a modifié la procédure d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat :

– a expressément inclus parmi les victimes de violences familiales les victimes de violences commises par l’ex-conjoint, concubin ou partenaire ;

– a fixé à la majorité d’une victime mineure au moment de l’infraction le point de départ du délai de forclusion pour saisir la CIVI d’une demande d’indemnité ;

– et a amélioré la prise en charge des frais de déplacement des personnes victimes d’une infraction à l’étranger.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre des aménagements rédactionnels, la Commission, à l’initiative de vos rapporteurs, a clarifié les conditions de mise en œuvre de la prise en charge des frais de déplacement en cas d’infraction commise à l’étranger.

1. L’état du droit

● La victime d’une infraction dispose de plusieurs voies pour obtenir l’indemnisation de son préjudice. Ainsi, elle peut saisir à cette fin :

– le juge pénal, en cas de constitution de partie civile, celui-ci tranchant les demandes d’indemnisation après avoir statué sur la culpabilité et la peine de l’auteur de l’infraction ;

– le juge civil, en l’absence de constitution de partie civile devant le juge pénal ;

– la commission d’indemnisation des victimes d’infractions (CIVI), selon une procédure régie par le code de procédure pénale (CPP).

● L’indemnité allouée par la CIVI l’est au titre de la solidarité nationale, et fait intervenir le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), financé par une contribution sur les contrats d’assurance de biens.

La CIVI est une commission ayant le caractère d’une juridiction civile, instituée dans le ressort de chaque tribunal judiciaire et composée de deux magistrats du siège et d’une personne française majeure qui s’est signalée par l’intérêt porté aux victimes (article 706-4 du CPP). Elle traite environ 20 000 affaires par an ([352]).

Deux hypothèses principales d’indemnisation font intervenir la CIVI :

– une indemnisation intégrale sans condition de ressources, pour certaines infractions relevant des atteintes aux personnes (article 706-3 du CPP) ;

– une indemnisation plafonnée, sous conditions de ressources (article 706-14 du CPP).

a. L’indemnisation intégrale sans condition de ressources des victimes d’atteintes aux personnes

La première hypothèse d’indemnisation faisant intervenir la CIVI est prévue à l’article 706-3 du CPP, aux termes duquel toute personne qui a subi un préjudice résultant de faits présentant le caractère matériel d’une infraction peut obtenir réparation intégrale des dommages résultant d’une atteinte à la personne – la réparation peut toutefois être réduite, voire refusée, en cas de faute de la victime.

Ce régime d’indemnisation suppose la satisfaction de trois conditions cumulatives.

● En premier lieu, il ne doit pas s’agir de l’une des atteintes à la personne qui sont expressément exclues par le 1° de l’article 706-3 du CPP, dans la mesure où elles font l’objet de procédures d’indemnisation spécifiques.

Ainsi, l’atteinte ne doit pas résulter :

– d’une exposition à l’amiante, mentionnée à l’article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ([353]), la réparation des préjudices liés à l’amiante étant prise en charge par le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) ;

– d’un acte de terrorisme, mentionné à l’article L. 126-1 du code des assurances et dont la réparation est assurée par le FGTI aux termes de l’article L. 422-1 du même code ;

– d’accidents de la circulation, dont l’indemnisation est régie par la loi du 5 juillet 1985 ([354]) et prise en charge par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), prévu par les articles L. 421-1 et suivants du code des assurances ;

– d’actes de chasse ou de destruction des animaux, dont l’indemnisation est elle aussi prise en charge par le FGAO en application de l’article L. 421-8 du code des assurances.

● En second lieu, seuls certains faits présentant le caractère matériel d’une infraction sont concernés, en application du 2° de l’article 706-3 du CPP :

– les faits ayant entraîné la mort, une incapacité permanente ou une incapacité totale de travail (ITT) d’au moins un mois ;

– ou les faits constitutifs de viols, d’agressions sexuelles ou d’atteintes sexuelles sur mineurs, d’esclavage, de traite d’êtres humains, de proxénétisme, de travail forcé, de servitude, par renvoi aux dispositions du code pénal sanctionnant ces infractions.

● Enfin, la personne lésée doit être de nationalité française, ou les faits ayant causé le préjudice doivent avoir été commis sur le territoire national.

b. L’indemnisation plafonnée sous condition de ressources

Un autre régime d’indemnisation est prévu à l’article 706-14 du CPP et concerne certaines atteintes matérielles et les dommages corporels légers (par rapport à ceux mentionnés à l’article 706-3).

● D’une part, ce régime concerne deux catégories de victimes :

– les victimes de vol, d’escroquerie, d’abus de confiance, d’extorsion de fonds ou d’atteinte aux biens, qui n’ont pu obtenir de réparation suffisante et effective de leur préjudice à un autre titre, et si cette impossibilité d’obtenir réparation les place dans une « situation matérielle ou psychologique grave » ;

– et les victimes qui ne peuvent prétendre au régime de réparation intégrale prévu à l’article 706-3, dans la mesure où leur préjudice résulte de faits ayant entraîné une ITT inférieure à un mois.

● D’autre part, l’indemnisation est soumise à condition de ressources, et fait l’objet d’un plafonnement.

Les ressources de la victime doivent en effet être inférieures au plafond de l’aide juridictionnelle partielle, en tenant compte des éventuelles charges de famille. Ce plafond, prévu à l’article 4 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ([355]) et fixé par les articles 3 à 6 du décret du 28 décembre 2020 ([356]), est revalorisé chaque année en fonction de l’inflation. Le plafond annuel est actuellement de 18 404 euros pour une personne seule, et augmente en fonction du nombre de personnes à charge (atteignant, à titre d’illustration, 31 657 euros pour quatre personnes à charge).

● Si ces conditions sont remplies, l’indemnisation prévue à l’article 706-14 du CPP est possible.

L’indemnité ainsi accordée est plafonnée à trois fois le montant mensuel du plafond de ressources, soit 4 601 euros.

● Notons, enfin, que le régime d’indemnisation prévu à l’article 706-14 du CPP est applicable aux victimes de la destruction par incendie de leur véhicule terrestre à moteur, selon des modalités spécifiques prévues à l’article 706-14-1 du même code :

– la victime a satisfait aux obligations en matière de certificat d’immatriculation et de contrôle technique du véhicule ;

– elle est couverte par une assurance responsabilité conformément à l’article L. 211-1 du code des assurances ;

– ses ressources n’excèdent pas une fois et demie le plafond de ressources annuelles prévu à l’article 706-14 (soit 27 608 euros) ;

– le fait générateur du préjudice doit avoir été commis sur le territoire national.

Dans le cadre de ce régime particulier, la victime n’a pas à établir la gravité de la situation matérielle ou psychologique dans laquelle elle se trouve.

c. La procédure d’indemnisation

● La demande d’indemnité doit être présentée à la CIVI dans un délai de trois ans à compter de la date de l’infraction, ainsi que le prévoit l’article 706-5 du CPP.

Si des poursuites pénales sont engagées, le délai de trois ans est prorogé et expire un an après la décision de la juridiction statuant définitivement sur l’action publique ou l’action civile. Par ailleurs, la CIVI peut relever la victime de la forclusion, et donc accueillir la demande, pour tout motif légitime.

La requête présentée à la CIVI doit mentionner les éléments utiles à la décision de la commission, qui sont précisés aux articles R. 50-9 à R. 50-11 du CPP.

● En application de l’article 706-5-1 du CPP, le greffe de la CIVI transmet la demande d’indemnité au FGTI, qui :

– doit présenter, dans un délai de deux mois, une offre d’indemnisation ;

– ou, en cas de refus d’offre, doit motiver ce refus.

Une provision peut être versée à la victime par le fonds, si ce dernier ne conteste pas le droit à indemnisation mais que le préjudice n’est pas en état d’être liquidé.

Si la victime accepte l’offre, le FGTI transmet le constat d’accord à la CIVI aux fins d’homologation ; une fois homologué par le président de la CIVI, ce constat a force exécutoire, et le FGTI doit verser l’indemnisation.

Notons que le groupe de travail sur la simplification de la justice civile des États généraux de la justice (EGJ) préconisait une saisine directe du FGTI et la suppression de l’homologation du constat d’accord par le président de la CIVI ; ces propositions n’ont pas été retenues par le comité des EGJ, qui a jugé nécessaire une réflexion approfondie sur ces aspects ([357]).

● Si la victime n’accepte pas l’offre ([358]), ou si le fonds refuse d’offrir une indemnisation, l’instruction de l’affaire par la CIVI se poursuit.

La CIVI peut, aux termes de l’article 706-6 du CPP, procéder ou faire procéder à toutes auditions et investigations utiles, et requérir la communication de renseignements – tels que ceux relatifs à la situation de la personne ayant à répondre du dommage.

Pour fixer le montant de l’indemnité, la CIVI tient compte des prestations sociales perçues par la victime, des sommes perçues au titre du remboursement de frais médicaux, ou encore des indemnités journalières.

● Dans l’hypothèse où la victime s’est vu reconnaître par le juge des dommages et intérêts supérieurs à l’indemnité accordée par la CIVI, elle peut demander dans un délai d’un an un complément d’indemnité (article 706-8 du CPP).

La victime se constituant partie civile ou engageant une action contre les responsables du dommage doit indiquer si elle a saisi la CIVI et si celle-ci l’a indemnisée, à peine de nullité des dispositions civiles du jugement (article 706-12 du CPP).

● En application du dernier alinéa de l’article 706-9 du CPP, l’indemnité est versée par le FGTI, dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision de la CIVI ou de l’homologation du constat d’accord (article R. 50-24 du CPP).

Le FGTI est subrogé dans les droits de la victime pour obtenir des personnes responsables du dommage le remboursement de l’indemnité. À ce titre, le FGTI peut se constituer partie civile, y compris pour la première fois en cause d’appel (article 706-11 du CPP).

● La décision de la CIVI peut faire l’objet d’un recours devant la cour d’appel (article R. 50-23 du CPP).

2. Le projet de loi initial

Le présent article améliore l’indemnisation des victimes d’infraction, en étendant les hypothèses existantes d’indemnisation, ce qui devrait conduire à un surcroît d’environ 6 000 dossiers par an, représentant, d’après l’étude d’impact, un coût compris entre 20 et 40 millions d’euros. Des emplois supplémentaires sont prévus pour traiter ces nouveaux dossiers (douze magistrats et dix-huit personnels de greffe).

Les nouvelles dispositions, aux termes du IV, s’appliqueront à la réparation des dommages résultant de faits commis à compter de la publication de la loi issue de l’adoption du présent projet de loi.

Cet article n’a appelé aucune observation particulière du Conseil d’État dans son avis rendu sur le présent projet de loi ([359]).

a. L’ouverture de l’indemnisation sans condition de ressources aux victimes de violences familiales

Le I du présent article complète le 2° de l’article 706-3 du CPP par une nouvelle hypothèse ouvrant droit à l’indemnisation sans condition de ressources prévue à cet article, en y ajoutant les violences familiales.

● Dans le détail, sont visées :

– les violences volontaires et les violences habituelles commises sur un mineur ou par le conjoint, le concubin ou le partenaire de la victime ;

– et qui ont entraîné une ITT supérieure à huit jours, par renvoi à l’article 222-12 du code pénal ainsi qu’au 3° et au sixième alinéa de l’article 222-14 du même code.

Cette extension a pour effet concret d’ouvrir le régime d’indemnisation prévu à l’article 706-3 du CPP aux victimes de ces violences ayant subi une ITT supérieure à huit jours mais inférieure à un mois – les victimes de telles violences ayant subi une ITT d’un mois ou plus pouvant déjà prétendre à l’indemnisation.

● Dans le cadre de cette nouvelle hypothèse d’indemnisation, la réparation du préjudice sera plafonnée.

Le dispositif proposé prévoit, en effet, de déroger au principe de la réparation intégrale en cas d’ITT inférieure à un mois, renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer le montant maximal de la réparation.

● Le 2° du II du présent article tire les conséquences, pour le régime d’indemnisation sous condition de ressources prévu à l’article 706-14 du CPP, de l’extension du régime prévu à l’article 706-3, en supprimant la référence à l’ITT inférieure à un mois.

b. L’élargissement du régime d’indemnisation sous condition de ressources

● Le régime d’indemnisation sous condition de ressources prévu à l’article 706-14 du CPP est lui aussi élargi, dans la mesure où le 1° du II du présent article étend ses hypothèses d’ouverture aux victimes :

– de chantage ;

– d’abus de faiblesse ;

– d’atteinte aux systèmes de traitement automatisé de données.

Les autres conditions prévues pour bénéficier de l’indemnisation au titre de ce régime demeurent applicables : la victime devra se trouver dans une situation matérielle ou psychologique grave, et ses ressources ne devront pas excéder le plafond annuel de l’aide juridictionnelle partielle (de 18 404 euros).

● Notons que le 2° du VI de l’article 27 du projet de loi tire les conséquences des modifications apportées à l’article 706-14 du CPP pour les rendre applicables en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie, en modifiant à cet effet l’article 864 du CPP.

c. La création d’une hypothèse d’indemnisation plafonnée en cas de violation de domicile

Enfin, le présent article prévoit, à son III, une nouvelle hypothèse d’indemnisation plafonnée, consacrée dans un nouvel article 706-14-3 du CPP et concernant les victimes du délit de violation de domicile.

● Est visé le maintien dans le domicile d’autrui à la suite de l’introduction à l’aide de manœuvre, menaces, voies de fait ou contrainte, hors les cas où la loi le permet, par renvoi au second alinéa de l’article 226-4 du code pénal – ce délit est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

Pour bénéficier de l’indemnisation ainsi ouverte, la victime devra justifier se trouver, en raison de la violation de domicile et de l’absence d’indemnisation à un autre titre, dans une situation matérielle grave.

● Si ce nouvel article 706-14-3 du CPP prévoit, pour les victimes de violation de domicile, que « l’article 706-14 est applicable », il s’écarte de ce dernier sur plusieurs points :

– la situation psychologique grave n’est pas prévue, seule la situation matérielle étant retenue ;

– aucune condition de ressources n’est exigée ;

– si l’indemnité est plafonnée, ce plafond n’est pas celui prévu à l’article 706-14, mais devra être fixé par voie réglementaire.

Le renvoi au pouvoir réglementaire du soin de fixer le plafond de l’indemnité est logique. En effet, l’actuel montant maximal prévu à l’article 706-14 est défini par référence au plafond de ressources ouvrant droit à l’indemnisation. Or, le nouveau dispositif d’indemnisation n’étant pas subordonné à une condition de ressources, il n’y aurait guère de sens d’établir le plafond de l’indemnité par rapport à un plafond de ressources.

3. Les modifications apportées par le Sénat

a. Les modifications apportées en commission

Deux modifications ont été apportées en commission, chacune résultant de l’adoption d’amendements identiques des rapporteures et du Gouvernement ([360]) .

● D’une part, l’indemnisation des victimes de violences familiales sur le fondement de l’article 706-3 du CPP a été précisée pour inclure expressément les victimes de violences commises par l’ancien conjoint, concubin ou partenaire ([361]).

Cette clarification bienvenue est parfaitement cohérente avec l’état du droit : rappelons en effet que le code pénal, à son article 132-80, prévoit de manière générale que la circonstance aggravante constituée par la commission d’une infraction par le conjoint, le concubin ou le partenaire est également constituée si l’auteur est l’ancien conjoint, concubin ou partenaire.

● D’autre part, l’article 706-5 du CPP a été modifié pour prévoir que, lorsque la victime est mineure au moment de l’infraction, le point de départ du délai de forclusion de la demande d’indemnité est fixé à sa majorité ([362]).

À titre d’exemple, si la victime a 16 ans, le délai de forclusion de trois ans n’expirera pas à ses 19 ans, mais commencera à courir à compter de ses 18 ans, pour prendre fin, en principe, à ses 21 ans.

b. Les modifications apportées en séance

En séance, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ayant recueilli l’avis favorable de la commission, pour améliorer la prise en charge des frais de déplacement de personnes victimes d’infractions à l’étranger ([363]).

Le principe de cette prise en charge est prévu à l’article 706-14-2 du CPP et vise à couvrir les frais de voyage et de séjour engagés pour répondre à une convocation à l’audience de jugement d’un procès se tenant à l’étranger.

● L’amendement du Gouvernement réécrit cet article 706-14-2, afin :

– d’étendre cette prise en charge aux ayants droit de la victime ;

– de prévoir que les demandes d’aide au titre de la prise en charge des frais de déplacement sont assimilées aux demandes d’indemnisation présentées devant la CIVI, si l’infraction répond aux dispositions de l’article 706-3 du CPP (qui concerne les atteintes aux personnes) ;

– et de prévoir que ces demandes sont assimilées aux demandes d’indemnisation devant le FGTI, en cas d’actes de terrorisme.

● Cet amendement modifie également les dispositions du code de l’organisation judiciaire relatives à la compétence pour les demandes d’indemnisation des victimes d’infraction. Il a ainsi pour effet d’étendre cette compétence aux demandes relatives à la prise en charge des frais de déplacement, en procédant aux deux modifications suivantes :

– l’extension de la compétence de la CIVI est obtenue par une réécriture de l’article L. 214-1 du COJ ;

– l’extension de la compétence du tribunal de grande instance de Paris, compétent pour les demandes d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme, résulte d’une modification du 1° de l’article L. 217-6 du COJ.

4. La position de la Commission

En plus de cinq amendements rédactionnels de vos rapporteurs, la Commission, là aussi à l’initiative de vos rapporteurs et suivant l’avis favorable du Gouvernement, a apporté une clarification au dispositif relatif à la prise en charge des frais de déplacement introduit au Sénat, afin de tenir compte des critères de nationalité existants s’agissant des victimes et des ayants droit (amendement CL883).

La modification apportée par la Commission vise à retenir, pour cette prise en charge, les mêmes conditions liées à la nationalité que celles prévues dans les dispositifs d’indemnisation des dommages causés par les infractions, aux articles 706-3 du CPP et L. 126-1 du code des assurances.

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

*

titre III

DISPOSITIONS RELATIVES À LA JUSTICE COMMERCIALE ET AUX JUGES NON PROFESSIONNELS

Chapitre 1er Diverses dispositions portant expérimentation d’un tribunal des activités économiques

Article 6

Diverses dispositions portant expérimentation d’un tribunal des activités économiques (TAE)

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit, à titre expérimental pour une durée de quatre années, de renommer neuf à douze tribunaux de commerce (TC) en tribunaux des activités économiques (TAE), d’étendre leur compétence en matière de procédures collectives à tous les débiteurs à l’exception de certaines professions libérales réglementées du droit (avocats et officiers ministériels), et d’instituer en leur sein une possibilité d’échevinage, en permettant la désignation de magistrats du siège en qualité d’assesseur.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 95 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a étendu, à compter du 1er janvier 2022, la compétence des tribunaux de commerce aux contestations relatives aux engagements entre artisans.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté le présent article modifié par plusieurs amendements.

Ces amendements ont conduit à :

– supprimer la possibilité, pour les magistrats professionnels du tribunal judiciaire, de siéger en qualité d’assesseur au sein du TAE ;

– étendre le transfert de compétence prévu dans le cadre de l’expérimentation des TAE aux procédures amiables et collectives des avocats et officiers ministériels ;

– confier au TAE l’intégralité du contentieux des baux commerciaux, des baux professionnels et des conventions d’occupation précaire dès lors que les parties relèvent de sa compétence ordinaire (commerçants et artisans) ;

– permettre au garde des Sceaux de nommer des juges représentants des agriculteurs, des avocats et des officiers ministériels dans les TAE le temps de l’expérimentation (les avocats et officiers ministériels ne pourront siéger que dans un TAE situé dans le ressort d’une cour d’appel différente) ;

– et associer le Parlement à l’évaluation de l'expérimentation.

➢ Modifications apportées par la Commission

Le présent article a été adopté par la Commission modifié par cinq amendements.

Outre trois amendements rédactionnels, ces amendements ont supprimé plusieurs modifications introduites par le Sénat portant tant sur la composition du TAE que sur sa compétence.

Sur la composition, l’un des amendements adoptés a supprimé l’ajout de juges nommés par arrêté du ministre de la Justice.

Sur la compétence, les amendements adoptés ont conduit à :

– exclure les professions du droit réglementées (avocats, notaires, commissaires de justice, administrateur et mandataire judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce) du champ de compétence des TAE en matière de procédures amiables et collectives ;

– et limiter la compétence du TAE aux seules actions ou contestations relatives aux baux commerciaux, baux professionnels et conventions d’occupation précaires qui présentent avec la procédure des liens de connexité suffisants.

I. L’État du droit

L’état du droit se caractérise, en matière de compétence juridictionnelle, par une distinction entre les activités commerciales et artisanales, d’une part, et les autres activités économiques, d’autre part.

Les premières relèvent du tribunal de commerce, juridiction judiciaire du premier degré disposant d’une compétence d’attribution et composée de juges élus.

Les secondes relèvent du tribunal judiciaire, composé de magistrats professionnels du corps judiciaire, en vertu de sa compétence de principe pour les litiges de première instance.

Cette distinction et cette répartition de compétence entre ces deux juridictions se retrouvent en matière de procédures collectives.

Par exception, les litiges relatifs aux baux commerciaux relèvent de la compétence exclusive du tribunal judiciaire ou de son président, malgré le fait qu’ils sont conclus, la plupart du temps, dans le cadre d’une activité commerciale ou artisanale.

A. composition et compÉtence ordinaire du tribunal de commerce

1. Composition

● Le tribunal de commerce est institué et régi par le titre II du livre VII du code de commerce (articles L. 721-1 à L. 724-7). Il s’agit d’une juridiction du premier degré composée « de juges élus et d’un greffier » (article L. 721-1).

Il est soumis aux dispositions communes aux juridictions judiciaires prévues par le livre Ier du code de l’organisation judiciaire (articles L. 111-1 à L.141-3), parmi lesquelles figure le principe selon lequel les juridictions judiciaires – à l’exception de la Cour de cassation, des cours d’appel et des tribunaux judiciaires – peuvent être composées « soit de magistrats du corps judiciaire, soit de juges non professionnels ».

Les juges des tribunaux de commerce – que l’on désigne également sous l’expression « juges consulaires » – sont élus par un collège électoral composé de commerçants et d’artisans. Ils exercent leurs fonctions à titre bénévole.

Selon l’étude d’impact, en 2022, « 3 477 juges consulaires étaient en fonction (2 805 hommes et 672 femmes) ».

Le mandat de juge du tribunal de commerce est incompatible avec l’exercice des professions « d’avocat, de notaire, d’huissier de justice, de commissaire-priseur judiciaire, de greffier de tribunal de commerce, d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire » (article L. 722-6-1 du code de commerce.

● Le tribunal de commerce, composé exclusivement de juges élus non professionnels, ne repose donc pas sur l’échevinage, qui désigne l’organisation d’une juridiction composée à la fois de magistrats professionnels et de personnes n’appartenant pas à la magistrature professionnelle.

Par exception, la justice commerciale est organisée selon un système échevinal en Alsace-Moselle et en outre-mer.

Ainsi, il n’y a pas de tribunaux de commerce dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Des chambres commerciales du tribunal judiciaire exercent les compétences du tribunal de commerce. La chambre commerciale est composée d’un membre du tribunal judiciaire, président, de deux assesseurs élus et d’un greffier (articles L. 731-1 à L. 731-3 du code de commerce).

Dans les départements et régions d’outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, des tribunaux mixtes de commerce sont institués et sont composés du président du tribunal judiciaire et de juges élus (article L. 732-1 L. 732-3, L. 937-1 et L. 947-1 du code de commerce)[364].

Dans les circonscriptions où il n’est pas établi de tribunal mixte de commerce, le tribunal judiciaire connaît des matières attribuées aux tribunaux mixtes de commerce (article L. 732-4 du code de commerce).

L’étude d’impact mentionne que « le territoire métropolitain est composé de :

- 134 tribunaux de commerce (TC) ;

- 7 tribunaux judiciaires (TJ) dotés d’une chambre commerciale en Alsace-Moselle, composée d’un magistrat du TJ et de deux assesseurs élus ;

- 9 tribunaux mixtes de commerce propres à l’outre-mer et 2 tribunaux de première instance statuant en matière commerciale, composés du président du tribunal et de juges élus ».

2. Compétence ordinaire d’attribution

La compétence d’attribution des tribunaux de commerce est centrée sur les activités commerciales et artisanales.

La compétence dite ordinaire des tribunaux de commerce est déterminée par l’article L. 721-3 du code de commerce. Cet article dispose que « les tribunaux de commerce connaissent :

– des contestations relatives aux engagements entre commerçants, entre artisans, entre établissements de crédit, entre sociétés de financement ou entre eux ;

– de celles relatives aux sociétés commerciales ;

– et de celles relatives aux actes de commerce entre toutes personnes ».

Autrement dit, sont exclus de la compétence des tribunaux de commerce des pans entiers de l’activité économique au sens large, tels que les activités agricoles, libérales, ou encore les activités immobilières d’ordre patrimonial.

B. compÉtence juridictionnelle en matiÈre de procÉdures collectives

La compétence juridictionnelle en matière de procédures collectives est répartie entre le tribunal judiciaire et le tribunal de commerce.

Selon l’étude d’impact, les tribunaux de grande instance (ancienne dénomination des tribunaux judiciaires) ont rendu 3 407 décisions en matière de procédures amiables et collectives, contre 24 845 pour les tribunaux de commerce. Le volume des procédures traitées par les tribunaux judiciaires, rapporté à celui traité par les tribunaux de commerce, s’élève donc à 14 %.

Les procédures amiables et collectives

On désigne par procédures collectives l’ensemble des mécanismes juridiques mis en place pour traiter les difficultés financières ou économiques rencontrées par une entreprise, dans le but de préserver son activité et d’assurer le règlement équitable de ses dettes envers ses créanciers.

Les procédures amiables ont pour objet de prévenir les difficultés des entreprises.

Ces procédures sont prévues par le livre VI du code de commerce et, pour les exploitants agricoles, par le chapitre Ier du titre V du livre III du code rural et de la pêche maritime.

Les différentes procédures collectives sont la procédure de sauvegarde, la procédure de redressement judiciaire et la procédure de liquidation judiciaire.

La procédure de sauvegarde est ouverte sur demande du débiteur qui, sans être en cessation des paiements, justifie de difficultés qu'il n’est pas en mesure de surmonter (article L. 620-1 du code de commerce).

La procédure de redressement judiciaire bénéficie au débiteur qui, dans l’impossibilité de faire face au passif exigible avec son actif disponible, est en cessation des paiements (article L. 631-1 du code de commerce).

La procédure de liquidation judiciaire s’applique au débiteur en cessation des paiements et dont le redressement est manifestement impossible (article L. 640-1 du code de commerce).

Bien que régies par le code de commerce, ces procédures peuvent concerner toutes les activités économiques. Elles sont en effet applicables à « toute personne exerçant une activité commerciale, artisanale ou une activité agricole définie à l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime et à toute autre personne physique exerçant une activité professionnelle indépendante, y compris une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé, ainsi qu’à toute personne morale de droit privé » (articles L. 620-2 du code de commerce pour la procédure de sauvegarde, L. 631-2 du même code pour le redressement judiciaire et L. 640-2 du même code pour la liquidation judiciaire).

Les procédures amiables comprenent notamment des procédures d’alerte et des procédures de conciliaton prévues au titre Ier du livre VI du code de commerce. Pour les exploitations agricoles, une procédure spécifique de règlement amiable est prévue par les articles L. 351-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime.

1. Répartition entre tribunal judiciaire et tribunal de commerce

La clé de répartition est fixée par l’article L. 621-2 du code de commerce, lequel énonce que « le tribunal compétent est le tribunal de commerce si le débiteur exerce une activité commerciale ou artisanale » et que « le tribunal judiciaire est compétent dans les autres cas ». Cet article est inséré dans une division spécifique à la procédure de sauvegarde, mais s’applique également en cas de redressement judiciaire en raison d’un renvoi de l’article L. 631-7, et en cas de liquidation judiciaire du fait d’un renvoi de l’article L. 641-1 du même code.

Cette règle est reprise dans la partie réglementaire du code de l’organisation judiciaire, qui prévoit que le tribunal judiciaire a une compétence exclusive lorsque le débiteur n’exerce ni une activité commerciale, ni une activité artisanale (8° de l’article R. 211-3-26 du code de l’organisation judiciaire).

Il s’ensuit que le tribunal judiciaire est compétent pour connaître des procédures collectives des agriculteurs, des professions libérales, des sociétés civiles immobilières, ou encore des associations.

2. Compétence réservée au président de la juridiction

Les présidents des juridictions compétentes disposent de certaines prérogatives et compétences pour aider à la prévention des difficultés susceptibles d’être rencontrées par les entreprises.

a. Le pouvoir de convocation des dirigeants

Le président du tribunal de commerce peut convoquer les dirigeants pour que soient envisagées les mesures propres à redresser la situation « lorsqu’il résulte de tout acte, document ou procédure qu’une société commerciale, un groupement d’intérêt économique, ou une entreprise individuelle, commerciale ou artisanale connaît des difficultés de nature à compromettre la continuité de l’exploitation » (article L. 611-2 du code de commerce).

Le même pouvoir de convocation est reconnu au président du tribunal judiciaire pour les personnes morales de droit privé et les personnes physiques exerçant une activité professionnelle agricole ou indépendante, y compris une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé (article L. 611-2-1 du code de commerce).

b. Le pouvoir de désignation d’un mandataire ad hoc

Le président du tribunal de commerce peut, à la demande d’un débiteur, désigner un mandataire ad hoc dont il détermine la mission (article L. 611-3 du code de commerce).

c. La procédure de conciliation ou la désignation d’un conciliateur dans le cadre du règlement amiable

Le président du tribunal de commerce ou du tribunal judiciaire est compétent pour ouvrir une procédure de conciliation (article L. 611-6 du code de commerce).

Devant le tribunal de commerce, les débiteurs pouvant bénéficier de cette procédure de conciliation doivent exercer une activité commerciale ou artisanale (article L. 611-4 du code de commerce).

Devant le tribunal judiciaire, cette procédure de conciliation peut bénéficier aux personnes morales de droit privé et aux personnes physiques exerçant une activité professionnelle indépendante, y compris une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé (article L. 611-5 du code de commerce).

Cette procédure de conciliation n’est pas applicable pour les exploitations agricoles.

Toutefois, dans le cadre de la procédure de règlement amiable prévue pour les exploitations agricoles en difficulté, le président du tribunal judiciaire est compétent pour désigner un conciliateur, à la demande du débiteur ou à celle de ses créanciers (article L. 351-2 du code rural et de la pêche maritime).

3. Spécialisation des tribunaux

Des tribunaux spécialisés peuvent être désignés pour traiter, en tout ou partie, des procédures collectives, tant parmi les tribunaux judiciaires que parmi les tribunaux de commerce.

a. Tribunaux judiciaires spécialisés

S’agissant des tribunaux judiciaires, la partie réglementaire du code de l’organisation judiciaire prévoit que certains d’entre eux peuvent être spécialement désignés pour connaître seuls des procédures collectives dans l’ensemble des ressorts des tribunaux judiciaires d’un même département ou de deux départements (6° du I de l’article R. 211-4 du code de l’organisation judiciaire).

Toutefois, il n’a pas été désigné à ce jour de tribunaux judiciaires spécialisés pour les procédures collectives.

b. Tribunaux de commerce spécialisés

S’agissant des tribunaux de commerce, la spécialisation est prévue dans la loi – à l’article L. 721-8 du code de commerce – et ne concerne que les entreprises les plus importantes ou qui présentent un caractère international.

Des tribunaux de commerce sont ainsi spécialisés en matière de procédures collectives pour les entreprises commerciales et artisanales « dont le nombre de salariés est égal ou supérieur à 250 et dont le montant net du chiffre d'affaires est d’au moins 20 millions d'euros », ainsi que pour celles, sans condition d’un minimum d’effectif de salariés « dont le montant net du chiffre d’affaires est d’au moins 40 millions d’euros ». Cette spécialisation de compétence porte également sur les sociétés qui détiennent ou contrôlent une société qui remplit les mêmes conditions de dépassement de seuil en matière d’effectifs ou de chiffre d’affaires.

Ces tribunaux de commerce spécialisés sont également compétents pour les débiteurs qui possèdent un établissement sur le territoire d’un autre État membre, ou encore lorsque la compétence internationale résulte de la présence dans son ressort du centre principal des intérêts du débiteur.

Il est indiqué dans l’étude d’impact que 18 tribunaux de commerce ont été spécialisés pour traiter des procédures collectives de ces catégories de débiteurs ([365]).

C. CompÉtence juridictionnelle en matiÈre de baux commerciaux

Il existe certaines exceptions à la compétence ordinaire du tribunal de commerce, par exemple en matière de baux commerciaux.

1. Bail commercial

Le régime juridique du bail commercial est prévu aux articles L. 145-1 à L.145-60 du code de commerce. Ce type de bail est spécifique aux activités commerciales, artisanales ou industrielles.

Il se caractérise par un encadrement très strict :

– du refus de renouvellement du bail par le bailleur, lequel peut être sanctionné par le paiement d’une indemnité d’éviction équivalente à la valeur du fonds de commerce, ce qui confère au preneur une sorte de « propriété commerciale » sur les locaux ;

– et de la révision du montant du loyer en cours de bail ou lors du renouvellement du bail.

2. Compétence exclusive du tribunal judiciaire et de son président

Le président du tribunal judiciaire connaît des contestations relatives à la fixation du loyer du bail révisé ou renouvelé. Les autres contestations sont portées devant le tribunal judiciaire qui peut, accessoirement, se prononcer sur les demandes relatives aux loyers (article R. 145-23 du code de commerce).

Ces règles sont reprises dans la partie réglementaire du code de l’organisation judiciaire. Celle-ci prévoit que le tribunal judiciaire dispose d’une compétence exclusive en matière de baux commerciaux, à l’exception des contestations relatives à la fixation du prix du bail révisé ou renouvelé (11° de l’article R. 211-3-26 du code de l’organisation judiciaire).

II. le projet de loi initial

● Le présent article prévoit, à titre expérimental pour une durée de quatre années, de renommer neuf à douze tribunaux en commerce (TC) en tribunaux des activités économiques (TAE), d’étendre leur compétence en matière de procédures collectives à tous les débiteurs à l’exception de certaines professions libérales réglementées du droit, et d’instituer en leur sein une possibilité d’échevinage en permettant la désignation d’un magistrat du siège en qualité d’assesseur.

Il traduit en partie les préconisations formulées par le comité des États généraux de la justice.

Ainsi que le rappelle l’étude d’impact, « le groupe de travail « justice économique et sociale » mené dans le cadre des États généraux de la justice [a proposé] à titre expérimental la création d’un tribunal des activités économiques (TAE) non écheviné et sans modification du collège électoral mais aux compétences plus étendues […] pour connaître de toutes les procédures amiables et collectives, quels que soient le statut et le domaine d'activité des opérateurs économiques (commerçants, artisans, agriculteurs, professions libérales, SCI, associations) sans changement des règles de fond applicables à ces professions ».

● Le présent article, qui comprend treize alinéas, est divisé en trois parties :

– le I porte sur l’organisation et la composition du TAE (alinéas 1 à 5) ;

– le II porte sur la compétence du TAE (alinéas 6 à 10) ;

– enfin, le III est relatif aux conditions de l’expérimentation (alinéas 11 à 13) et prévoit notamment une évaluation, sous la forme d’un rapport que le Gouvernement devra remettre au Parlement.

A. organisation et composition du tribunal des activitÉs Économiques (TAE)

1. Changement de dénomination du tribunal de commerce

Le TAE institué par le présent article n’est pas une juridiction nouvelle. Il correspond au tribunal de commerce qui est simplement renommé (alinéa 1).

Il est donc composé des juges élus du tribunal de commerce (alinéa 2). Le collège électoral n’est pas modifié.

Le Gouvernement explique, dans l’étude d’impact, que « la réforme du collège électoral ne peut pas se faire à court terme dans le cadre de l’expérimentation dans la mesure où l’intégration dans le collège électoral des autres acteurs économiques concernés nécessite des concertations et un examen approfondi des conditions de cette intégration (calcul de la représentativité, équilibre du collège électoral, etc.) ».

De même, le greffe du TAE est assuré par le greffier du tribunal de commerce (alinéa 3).

Le TAE est soumis aux dispositions, communes à toutes les juridictions, du livre Ier du code de l’organisation judiciaire (alinéa 4).

Les voies de recours sont inchangées (alinéa 5).

2. Introduction d’un magistrat professionnel assesseur

● Le comité des États généraux de la justice avait également proposé la création, au sein du TAE, d’une chambre mixte des sanctions des procédures collectives présidée par un magistrat professionnel du premier grade.

Selon l’étude d’impact, « cette option a néanmoins soulevé une double interrogation liée à l’acceptabilité d’une telle mesure tant pour le monde judiciaire que pour le monde des professions intéressées par la réforme ».

Tout en introduisant une possibilité d’échevinage dans la composition du TAE, le présent article ne met donc pas en œuvre la recommandation du comité des États généraux de la justice.

● Le présent article prévoit que les formations de jugement du TAE « peuvent comprendre un magistrat du siège en qualité d’assesseur » (alinéa 2). A contrario, les magistrats du siège désignés ne pourront donc pas présider l’une des chambres du TAE.

Il est précisé que ces magistrats du siège « sont désignés chaque année par ordonnance du président du tribunal judiciaire dans le ressort duquel est situé le siège du tribunal des activités économiques, après avis du président du tribunal des activités économiques ».

Toutefois, cet avis n’est pas contraignant. Il « porte uniquement sur la répartition de ces magistrats dans les différentes formations de jugement de la juridiction ».

Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que « le projet de loi détermine avec suffisamment de précision les modalités de désignation et les fonctions des magistrats du siège qui pourront être amenés à rejoindre les formations de jugement » (considérant n° 21).

B. CompÉtence du tribunal des activitÉs Économiques (TAE)

La compétence des TAE est étendue, par rapport à celle des tribunaux de commerce, à deux domaines principaux, qui relèvent directement ou indirectement des procédures collectives prévues par le livre VI du code de commerce et le chapitre Ier du titre V du livre III du code rural et de la pêche maritime.

1. Extension de compétence en matière de procédures amiables et collectives

a. Extension de compétence relevant du TAE

● De manière générale, il est prévu à l’alinéa 8 que le TAE « connaît des procédures collectives quels que soient le statut et l’activité du débiteur ».

Il s’ensuit que des acteurs économiques qui ne sont pas représentés au sein du collège électoral qui élit les juges du tribunal de commerce pourront faire l’objet d’une procédure collective par le TAE, composé majoritairement de ces mêmes juges.

Dans son avis, le Conseil d’État a considéré que, « si pendant la période d’expérimentation prévue pour durer quatre ans, le corps électoral des juges consulaires ne sera pas modifié et que, par suite, les juges consulaires seront nécessairement des commerçants ou des artisans sans que des représentants des nouveaux secteurs d’activités entrant dans le champ de compétence élargi du TAE puissent être désignés, cette situation ne saurait constituer un obstacle au déroulement de l’expérimentation, aucune exigence constitutionnelle n’imposant que les justiciables aient un droit à l’élection des juges ou que les juges soient choisis parmi leurs pairs » (considérant n° 21).

● Par exception, le présent article prévoit d’exclure de l’extension de compétence l’ensemble des professions dont l’exercice est incompatible avec l’exercice d’un mandat de juge du tribunal de commerce.

Ces professions sont visées par le deuxième alinéa de l’article L. 722-6-1 du code de commerce. Il s’agit des professions « d’avocat, de notaire, d’huissier de justice, de commissaire-priseur judiciaire, de greffier de tribunal de commerce, d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire ».

Autrement dit, les procédures collectives des avocats et des officiers ministériels demeureraient de la compétence du seul tribunal judiciaire.

L’argument avancé par le Gouvernement dans l’étude d’impact pour écarter la compétence du TAE est que les membres de ces professions ne sont pas éligibles aux fonctions de juges consulaires et qu’« il n'y aurait que peu de sens » à les inclure dans l’expérimentation. En effet, même en cas d’élargissement du collège électoral pour l’élection des juges consulaires à l’issue de l’expérimentation, le Gouvernement n’envisage pas de proposer de lever les incompatibilités pour les avocats et officiers ministériels.

b. Extension de compétence relevant du président du TAE

Par cohérence, la compétence du président du TAE est également étendue pour les procédures d’alerte et amiables, ainsi que pour les demandes de désignation de conciliateur (alinéas 6 et 7).

c. Maintien des tribunaux spécialisés

De même, par cohérence, les tribunaux de commerce spécialisés pour les entreprises les plus importantes conservent leur spécialisation s’ils sont concernés par l’expérimentation (alinéa 10).

2. Extension de compétence en matières de baux commerciaux en présence d’un lien de connexité avec une procédure collective

Le TAE connaît également de toutes les actions ou contestations relatives aux baux commerciaux nées de la procédure collective dont il est saisi et qui présentent avec celle-ci « des liens de connexité suffisants » (alinéa 9).

Autrement dit, le présent article a pour effet de partager la compétence juridictionnelle en matière de baux commerciaux entre :

– le tribunal judiciaire, qui conserve sa compétence de principe ;

– et le TAE, qui est compétent uniquement en cas de connexité avec une procédure collective.

C. Encadrement de l’expÉrimentation

● Le TAE est institué par le présent article à titre expérimental comme le permet l’article 37-1 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Article 37-1 de la Constitution

« La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

L’expérimentation doit concerner au moins neuf et au plus douze tribunaux de commerce désignés par arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, pendant une durée de quatre ans à compter de la date fixée par cet arrêté (alinéa 11).

L’expérimentation débutera donc à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté ministériel désignant les juridictions concernées.

● Il est prévu qu’une évaluation soit opérée « six mois au moins avant le terme de l’expérimentation » et prenne la forme d’un rapport du Gouvernement au Parlement. L’évaluation doit notamment porter « sur la durée des procédures de liquidation judiciaire, le taux de réformation des décisions, la qualité du service rendu au justiciable et l’appréciation des auxiliaires de justice, au vu des statistiques fournies par le ministère de la justice, d’une part, et de questionnaires de satisfaction, d’autre part » (alinéa 12).

Concernant les effectifs de juges, l’étude d’impact mentionne qu’une augmentation des effectifs actuels des TAE « pourra être sollicitée si besoin par les chefs de cours d’appel et les présidents des tribunaux de commerce concernés », mais que celle-ci n’aura pas d’impact budgétaire, dès lors que ces juges sont bénévoles. En revanche, l’étude d’impact n’indique pas quel serait le nombre de magistrats du siège nommés dans les différents TAE.

● L’alinéa 13 prévoit qu’un décret en Conseil d’État doit préciser les modalités d’application du présent article, « notamment les modalités de pilotage et d’évaluation de l’expérimentation ainsi que les règles d’information des usagers ».

Cet alinéa traduit une recommandation du Conseil d’État, qui a, dans son avis, estimé nécessaire « de prévoir qu’un décret en Conseil d’État vienne préciser les modalités de mise en œuvre et d’évaluation de cette expérimentation » (considérant n° 21).

III. LES Modifications du SÉnat

● Le Sénat a adopté le présent article modifié par plusieurs amendements.

Ces amendements ont été adoptés lors de l’examen du texte par la commission des Lois du Sénat.

● Cinq des amendements adoptés ont été présentés par les rapporteurs.

Outre un amendement rédactionnel (n° com-116), ces amendements ont conduit à :

– supprimer la possibilité, pour les magistrats professionnels du tribunal judiciaire, de siéger en qualité d’assesseur au sein du TAE (n° com-115,com11 et com-25, identiques, présentés M. Hussein Bourgi et Mme Nathalie Goulet) ;

– étendre le transfert de compétence prévu dans le cadre de l’expérimentation des TAE aux procédures amiables et collectives des avocats et des officiers ministériels (n° com-118) ;

– confier au TAE l’intégralité du contentieux des baux commerciaux, des baux professionnels et des conventions d’occupation précaire, dès lors que l’ensemble des parties relèvent de sa compétence ordinaire (commerçants et artisans) (n° com-119) ;

– permettre au garde des Sceaux de nommer des juges représentants des agriculteurs, des avocats et des officiers ministériels dans les TAE, pendant la durée de l’expérimentation, sachant que les avocats et officiers ministériels ne pourront siéger que dans un TAE situé dans le ressort d’une cour d’appel différente (n° com-114).

● La commission des Lois du Sénat a adopté un sixième amendement, présenté par les membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, qui a pour objet d’associer le Parlement à l’évaluation de l’expérimentation (n° com-90).

Cet amendement prévoit que l’évaluation doit associer, « dans le respect du principe de parité entre les femmes et les hommes, deux députés et deux sénateurs, dont au moins un député et un sénateur appartenant à un groupe d’opposition, désignés respectivement par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat ».

IV. LA Position de la commission

Le présent article a été adopté par la commission modifié par cinq amendements présentés par vos rapporteurs et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.

Outre trois amendements rédactionnels, ces amendements ont supprimé plusieurs modifications introduites par le Sénat portant tant sur la composition du TAE que sur sa compétence.

Sur la composition, l’un des amendements (CL773) adoptés a supprimé l’ajout de juges nommés par arrêté du ministre de la Justice. La commission n’est pas revenue en revanche sur la suppression du magistrat professionnel en qualité d’assesseur.

Sur la compétence, les amendements adoptés ont conduit à :

– exclure les professions du droit réglementées (avocats, notaires, commissaires de justice, administrateur et mandataire judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce) du champ de compétence des TAE en matière de procédures amiables et collectives ; ces procédures demeurent ainsi dans le champ de compétence du tribunal judiciaire (amendement CL773) ;

– et limiter la compétence du TAE aux seules actions ou contestations relatives aux baux commerciaux, baux professionnels et conventions d’occupation précaires qui présentent avec la procédure des liens de connexité suffisants ; ceci a pour effet de préserver la compétence exclusive du tribunal judiciaire et de son président pour les autres actions ou contestations relatives aux baux commerciaux (amendements CL761 et CL54).

*

Article 7

Expérimentation portant sur la contribution pour la justice économique

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit, à titre expérimental, l’institution d’une contribution pour la justice économique, due à peine d’irrecevabilité par le demandeur lors de l’introduction d’une instance devant le tribunal aux activités économiques (TAE) expérimenté en application de l’article 6.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 128 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a abrogé la contribution pour l’aide juridique prévue à l’article 1635 bis Q du code général des impôts. Cette contribution était due par le justiciable introduisant une procédure en matière civile, commerciale, prud’homale, sociale et rurale, ainsi qu’en matière administrative.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté le présent article modifié par deux amendements :

– l’un relatif à l’assiette de la contribution définie comme le « montant des demandes cumulées au stade de l’acte introductif d’instance » ;

– et l’autre visant à associer le Parlement à l’évaluation de l’expérimentation.

➢ Modifications apportées par la Commission

Le présent article a été adopté par la Commission modifié par quatre amendements.

Outre deux amendements rédactionnels, ces amendements ont modifié le champ des exonérations prévues en recentrant l'exonération des personnes morales de droit public sur l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, d’une part, et en ajoutant une exonération générale pour les entreprises de moins de 250 salariés, d’autre part.

I. L’État du droit

● Le principe de gratuité de la justice est mentionné à l’article L. 111-2 du code de l’organisation judiciaire.

Il se traduit notamment par le fait que les décisions des juridictions de l’ordre judiciaire ne sont pas soumises au droit d’enregistrement (article 1089 A du code général des impôts), de même que les « actes des secrétariats des juridictions judiciaires » (article 1089 B du même code).

Selon l’étude d’impact, « le système judiciaire français est, avec ceux de l’Espagne (s’agissant des personnes physiques) et du Luxembourg, l’un des rares systèmes entièrement gratuits en Europe ». Elle expose, à titre d’illustration, qu’« en Allemagne, les frais et taxes de justice représentent 41 % du budget du système judiciaire en 2020, pour 4 835 046 992 € de taxes perçues », ou encore qu’ « en Autriche, les frais et taxes de justice représentent 97 % du budget du système judiciaire en 2020, pour 1 192 600 680 € de taxes perçues ».

● Par exception au principe de gratuité de la justice, l’article 1635 bis P du code général des impôts institue un droit de timbre d’un montant de 225 euros dû par les parties à l’instance d’appel, lorsque la constitution d’avocat est obligatoire devant la cour d’appel. Ce droit doit être perçu jusqu’au 31 décembre 2026. Son produit est affecté au fonds d’indemnisation de la profession d’avoués près les cours d’appel.

Par ailleurs, jusqu’à son abrogation par l’article 128 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, l’article 1635 bis Q du code général des impôts instituait une contribution pour l’aide juridique de 35 euros par instance introduite en matière civile, commerciale, prud’homale, sociale ou rurale devant une juridiction judiciaire, ou par instance introduite devant une juridiction administrative. Son produit était affecté au Conseil national des barreaux (CNB).

Dans sa décision n° 2012-231/234 QPC du 13 avril 2012, le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution ces deux impôts, aux motifs que « le législateur a poursuivi des buts d’intérêt général », que « eu égard à leur montant et aux conditions dans lesquelles ils sont dus, la contribution pour l’aide juridique et le droit […] dû par les parties en instance d’appel n’ont pas porté une atteinte disproportionnée au droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction ou aux droits de la défense » (considérant n° 9).

● L’article 34 de la Constitution, qui définit le domaine de la loi, prévoit notamment que le législateur doit fixer « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

II. le projet de loi initial

Le présent article prévoit, à titre expérimental, l’institution d’une contribution pour la justice économique, due à peine d’irrecevabilité par le demandeur lors de l’introduction d’une instance devant le tribunal aux activités économiques (TAE) expérimenté en application de l’article 6.

Selon l’étude d’impact, le produit annuel attendu de la contribution pour la justice économique se situe dans une fourchette comprise entre 5,3 et 33,2 millions d’euros. Le Gouvernement indique également, dans l’étude d’impact, que le produit de cette contribution a vocation à concourir, via le budget général de l’État, au service public de la justice.

Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que l’institution de cette contribution « ne vient heurter aucun principe d’ordre constitutionnel ou conventionnel, dès lors que la mesure est fondée sur un motif d’intérêt général et que ses modalités ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction ou aux droits de la défense » (considérant n° 22).

A. ExpÉrimentation d’une contribution pour la justice Économique

● Le présent article met en œuvre une recommandation issue des États généraux de la justice.

Le comité des États généraux de la justice a indiqué, dans son rapport, adhérer « pleinement à la proposition d’expérimenter une dérogation au principe de la gratuité de la justice, en particulier pour les procès commerciaux et, plus largement, économiques opposant des entreprises ».

Il a également souligné « que l’application sans aucun tempérament du principe de la gratuité de la justice conduit à un défaut de responsabilisation des parties dans l’engagement des procédures et l’épuisement des voies de recours, et qu’elle n’encourage pas suffisamment au règlement extra-judiciaire sous la forme d’une médiation ».

● La contribution pour la justice économique est instituée par le présent article à titre expérimental, comme le permet l’article 37-1 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Il est prévu que cette expérimentation se déroule dans les tribunaux de commerce désignés dans les conditions fixées au III de l’article 6.

En conséquence, l’expérimentation doit concerner au moins neuf et au plus douze tribunaux de commerce désignés par arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, pendant une durée de quatre ans à compter de la date fixée par cet arrêté.

L’expérimentation débutera à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté ministériel désignant les juridictions concernées.

A contrario, durant l’expérimentation, cette contribution ne sera pas due pour l’introduction d’une instance devant un tribunal de commerce.

● Il est prévu, à l’alinéa 12 du présent article, qu’une évaluation soit opérée « six mois au moins avant le terme de l’expérimentation » et prenne la forme d’un rapport du Gouvernement au Parlement. L’évaluation doit notamment porter « sur une appréciation de l’évolution de la part d’activité contentieuse subordonnée à la contribution ainsi que sur les effets de celle-ci, selon les domaines contentieux, en matière de recours à des modes de règlement alternatif des conflits ainsi que sur l’appréciation des auxiliaires de justice, au vu des statistiques fournies par le Ministère de la Justice ».

B. CaractÉristiques de la contribution pour la justice Économique

1. Champ d’application

● Le présent article prévoit, à l’alinéa 1, que la contribution pour la justice économique est due par le demandeur à peine d’irrecevabilité et que « le juge peut prononcer d’office » cette irrecevabilité.

Le fait générateur de la contribution est l’introduction de l’instance devant le TAE.

L’assiette est le « montant du litige ».

Le taux est fixé par « un barème défini par décret en Conseil d’État, dans la limite de 5 % du montant du litige ». Il est toutefois prévu un plafonnement de la contribution à « un montant maximal de 100 000 euros ».

Il est précisé, à l’alinéa 2 du présent article, que le barème doit tenir compte « du montant de la demande, de la nature du litige, de la capacité contributive de la partie demanderesse appréciée en fonction de son chiffre d’affaires ou de son revenu fiscal de référence et de sa qualité de personne physique ou morale ».

Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que « l’application du barème de l’aide juridictionnelle pour établir un seuil d’éligibilité au versement de la contribution par les demandeurs n’était pas adaptée à la situation de personnes physiques agissant en qualité d’entrepreneurs individuels ». Il a recommandé, en conséquence, que « cette particularité soit prise en compte parmi les critères qui permettront d’élaborer un barème définitif par voie réglementaire au titre de cette expérimentation » (considérant n° 22).

● Le recouvrement de cette contribution est assuré gratuitement et, le cas échéant, par voie électronique, par les greffiers des tribunaux de commerce, lesquels émettent à cet effet un titre exécutoire. Le président de la juridiction, ou le magistrat délégué à cet effet, statue par ordonnance en cas de contestation (alinéa 8 du présent article).

Ces dispositions mettent en œuvre une préconisation du Conseil d’État, qui avait estimé, dans son avis, « nécessaire de compléter le projet en précisant que la contribution est rendue exigible par un titre exécutoire du greffier compétent et que la contestation de son montant est portée devant le président du tribunal concerné », dans la mesure où cette contribution revêt « le caractère d’une imposition au sens de l’article 34 de la Constitution » (considérant n° 22).

2. Exonérations et remboursement

● Trois cas d’exonération sont prévus aux alinéas 3 à 6 du présent article.

La contribution n’est pas due :

– par la partie bénéficiaire de l’aide juridictionnelle ;

– par le demandeur à l’ouverture d’une procédure amiable ou collective prévue au livre VI du code de commerce et aux articles L. 351-1 à L. 351-7-1 du code rural et de la pêche maritime ;

– et par les personnes morales de droit public.

Vos rapporteurs s’interrogent sur l’opportunité de ce dernier cas d’exonération, qui leur paraît trop large dans la mesure où des personnes morales de droit public peuvent avoir des activités économiques sur un marché concurrentiel. En équité et en opportunité, l’exonération en faveur de ces dernières peut se discuter.

● Par ailleurs, il est prévu à l’alinéa 9 du présent article que la contribution est remboursée « en cas de recours à un mode amiable de règlement du différend emportant extinction de l’instance et de l’action ou de désistement ». Ceci est de nature à inciter les parties à se concilier ou à transiger, ce qui peut contribuer à désengorger la juridiction.

C. autres dispositions

● Il est prévu à l’alinéa 7 du présent article que « les dispositions du code de procédure civile relatives aux dépens sont applicables à la contribution ». Il s’ensuit que la charge définitive de la contribution incombe à la partie condamnée aux dépens.

● Le présent article ouvre, à l’alinéa 10, la faculté au TAE de condamner une partie au litige à une amende civile d’un montant maximum de 10 000 euros « en cas de comportement dilatoire ou abusif ».

Cette disposition est prévue en l’état du droit à l’article 32-1 du code de procédure civile.

● Enfin, l’alinéa 13 du présent article prévoit qu’un décret en Conseil d’État doit préciser les modalités d’application du présent article, « notamment les conditions de collaboration des greffiers des tribunaux de commerce ainsi que les modalités de pilotage et d’évaluation de l’expérimentation ».

Cet alinéa traduit une recommandation du Conseil d’État, qui a estimé nécessaire, dans son avis, de prévoir qu’un décret en Conseil d’État vienne « compléter ces dispositions pour préciser les modalités concrètes de mise en œuvre de cette expérimentation, concernant en particulier le détail du barème du montant de cette contribution, le rôle attendu des greffiers pour sa perception, ainsi que les conditions de son évaluation » (considérant n° 22).

III. LES Modifications du SÉnat

Le Sénat a adopté le présent article modifié par deux amendements.

Ces deux amendements ont été adoptés lors de l’examen du texte par la commission des Lois du Sénat.

En premier lieu, un amendement présenté par les rapporteurs a apporté des précisions concernant la fixation du montant de la contribution pour la justice économique (n° com-120).

L’amendement adopté définit l’assiette de la contribution comme devant correspondre au « montant des demandes cumulées au stade de l’acte introductif d’instance », afin d’éviter d’éventuelles difficultés en cas de demandes nouvelles formulées par la partie demanderesse au cours de l’instance.

Il précise en outre que le chiffre d’affaires dont il doit être tenu compte pour la fixation du barème par décret sera le chiffre d’affaires « annuel moyen sur les trois dernières années ».

Enfin, il ajoute les « bénéfices » à la liste des critères dont devra tenir compte le barème de l’impôt.

En second lieu, la commission des lois du Sénat a également adopté un amendement, présenté par les membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, qui a pour objet d’associer le Parlement à l’évaluation de l’expérimentation d’une contribution pour la justice économique (n° com-91).

L’amendement adopté prévoit que l’évaluation doit associer, « dans le respect du principe de parité entre les femmes et les hommes, deux députés et deux sénateurs, dont au moins un député et un sénateur appartenant à un groupe d’opposition, désignés respectivement par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat ».

IV. LA Position de la commission

Le présent article a été adopté par la commission modifié par quatre amendements présentés par vos rapporteurs et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.

Outre deux amendements rédactionnels, ces amendements ont modifié le champ des exonérations prévues en recentrant l'exonération des personnes morales de droit public sur l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements (amendement CL971), d’une part, et en ajoutant une exonération générale pour les entreprises de moins de 250 salariés, d’autre part (amendement CL983).

*

Chapitre II Diverses dispositions relatives à la formation et à la responsabilité des juges non professionnels

Article 8

(art. L. 1441-11 et L. 1442-14-1 [nouveau] du code du travail)

Conditions de candidature aux fonctions de conseillers prud’hommes et régime disciplinaire applicable

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article étend les possibilités de candidature aux fonctions de conseillers prud’hommes, en autorisant les candidats qui peuvent déjà postuler dans le ressort de leur domicile à postuler dans les ressorts qui lui sont limitrophes, et en ouvrant ces deux possibilités aux salariés qui exercent leur activité professionnelle à domicile ou en dehors de toute entreprise.

Il précise le régime disciplinaire applicable et prévoit que la cessation de fonction d’un conseiller prud’hommes ne fait plus obstacle à l’engagement de poursuites disciplinaires et au prononcé de sanctions à son égard ; en outre, il définit les sanctions applicables en pareil cas.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2014-1528 du 18 décembre 2014 relative à la désignation des conseillers prud’hommes a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions prévoyant la désignation des conseillers prud’hommes en fonction de l’audience des organisations syndicales de salariés, mettant fin au système électif qui prévalait jusqu’alors. L’ordonnance n° 2016-388 du 31 mars 2016 relative à la désignation des conseillers prud’hommes a défini les modalités de ce nouveau mode de désignation, en procédant à la rédaction du chapitre Ier du titre IV du livre IV du code du travail intitulé « désignation des conseillers prud’hommes ». L’article L. 1441-11 résulte de cette rédaction et n’a depuis fait l’objet d’aucune modification.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas modifié cet article.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs.

1. L’état du droit

a. Les conditions de candidature aux fonctions de conseillers prud’homme

En 2016, le mode de désignation des conseillers prud’hommes a fait l’objet d’une importante réforme, en passant d’un système électif à un système de désignation sur la base de l’audience syndicale. Le système électif, coûteux et qui faisait face à un important taux d’abstention, a été supprimé par la loi n° 2014-1528 du 18 décembre 2014 relative à la désignation des conseillers prud’hommes, qui a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions prévoyant la désignation des conseillers prud'hommes en fonction de l’audience des organisations syndicales de salariés.

L’ordonnance n° 2016-388 du 31 mars 2016 relative à la désignation des conseillers prud’hommes, ratifiée par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, a précisé les conditions de désignation des conseillers prud’hommes dans un chapitre comprenant les articles L. 1441-1 à 1441-31 du code du travail.

Désormais, en application de l’article L. 1441-1 du code du travail, les conseillers prud’hommes « sont nommés conjointement par le garde des Sceaux, ministre de la justice, et le ministre chargé du travail tous les quatre ans par conseil de prud’hommes, collège et section ([366]) , sur proposition des organisations syndicales et professionnelles selon les modalités fixées au présent chapitre ».

La désignation des conseillers prud’hommes suit une procédure en deux temps.

Elle débute par une phase, menée tous les quatre ans, de répartition des sièges entre les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs. Cette phase est menée conjointement par le ministère de la justice et le ministère du travail. Elle aboutit à la publication d’un arrêté portant attribution des sièges de conseillers prud’hommes et d’un arrêté ouvrant la période de dépôt des candidatures.

S’ensuit la phase de dépôt des candidatures, dont la conformité aux règles applicables est contrôlée par le ministère de la justice.

Les conditions de candidature aux fonctions de conseillers prud’hommes sont précisées aux articles L. 1441-6 à L. 1141-23 du code du travail.

Peuvent présenter leur candidature :

– les salariés et les employeurs ;

– les personnes à la recherche d’un emploi inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi ;

– les personnes ayant cessé d’exercer toute activité professionnelle.

Toutes ces personnes sont soumises à certaines conditions communes de nationalité, de moralité, d’âge – il faut être âgé au moins de vingt-et-un ans. Les candidats doivent en outre avoir exercé une activité professionnelle pendant deux ans ou des fonctions prud’homales dans les dix ans précédant leur candidature.

Les candidatures doivent encore répondre à un critère géographique. L’article L. 1441-11 du code du travail définit pour chaque catégorie de candidat le ressort dans lequel sa candidature peut être effectuée, et ajoute certaines exceptions.

Les salariés et employeurs peuvent postuler :

– soit dans la section du conseil de prud’hommes dans le ressort duquel ils exercent leur activité principale ;

– soit dans la section de l’un des conseils de prud’hommes limitrophes.

Au sein de cette catégorie de candidats figurent deux exceptions :

– les voyageurs, représentants ou placiers bénéficient d’un troisième choix : ils peuvent aussi être candidats dans le conseil de prud’hommes dans le ressort duquel est situé leur domicile ;

– les employés de maison et leurs employeurs quant à eux ne postulent pas sur le lieu d’activité : ils doivent être candidats dans la section du conseil de prud’hommes dans le ressort duquel est situé leur domicile, ou dans la section de même nature de l’un des conseils de prud’hommes limitrophes.

Les personnes à la recherche d’un emploi inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi et celles ayant cessé d’exercer toute activité professionnelle ont quant à elles un triple choix. Elles peuvent être candidates :

– dans la section du conseil de prud’hommes dans le ressort duquel elles exerçaient leur dernière activité professionnelle,

– dans la section de même nature de l’un des conseils de prud’hommes limitrophes ;

– dans la section du conseil de prud’hommes dans le ressort duquel est situé leur domicile.

Il en résulte que la candidature dans le conseil de prud’hommes du lieu de domicile n’est applicable, parmi les salariés et employeurs, que pour les voyageurs, représentants ou placiers, ainsi que pour les employés de maison et leurs employeurs.

La candidature dans un conseil limitrophe du conseil correspondant à leur domicile n’est, quant à elle, ouverte qu’aux employés de maison.

Ce critère géographique restreint le vivier de candidatures, alors même que les organisations syndicales et professionnelles rencontrent des difficultés pour présenter des candidats. Il conduit d’ailleurs à ce qu’un certain nombre de candidatures soient rejetées : lors du dernier renouvellement général survenu en 2022, 50 demandes de candidature n’ont pas pu être prises en compte à cause des règles sur les candidatures dans les ressorts limitrophes. Cela apparaît d’autant plus problématique que le taux de vacances des sièges de conseillers prud’hommes s’élève actuellement à 8 %.

b. Le régime disciplinaire des conseillers prud’hommes

Lors de leur prise de fonction, les conseillers prud’hommes prêtent le serment suivant : « Je jure de remplir mes devoirs avec zèle et intégrité et de garder le secret des délibérations ». Ces devoirs et obligations déontologiques sont définis par le code du travail.

L’article L. 1421-2 dudit code dispose que les conseillers prud’hommes « exercent leurs fonctions en toute indépendance, impartialité, dignité et probité et se comportent de façon à exclure tout doute légitime à cet égard. Ils s’abstiennent, notamment, de tout acte ou comportement public incompatible avec leurs fonctions. Ils sont tenus au secret des délibérations. Leur est interdite toute action concertée de nature à arrêter ou à entraver le fonctionnement des juridictions lorsque le renvoi de l’examen d’un dossier risquerait d’entraîner des conséquences irrémédiables ou manifestement excessives pour les droits d’une partie. »

Lorsque ces devoirs ne sont pas respectés, l’article L. 1442-13-1 du code du travail permet aux premiers présidents de cour d’appel, en dehors de toute procédure disciplinaire, de « rappeler à leurs obligations les conseillers prud’hommes des conseils de prud’hommes situés dans le ressort de leur cour ».

En dehors de cette procédure de rappel aux obligations, c’est la procédure disciplinaire qui devra être engagée pour déterminer si le manquement à l’un de ces devoirs, dans l’exercice des fonctions, est constitutif d’une faute disciplinaire. Depuis 2015 ([367]) , cette procédure est confiée à un organe disciplinaire propre aux conseillers prud’hommes : la commission nationale de discipline des conseillers prud’hommes.

La commission nationale de discipline des conseillers prud’hommes (CNDCP)

Siégeant à la Cour de cassation et présidée par un président de chambre à la Cour de cassation, désigné par le premier président de cette dernière, la CNDCP comprend, en application de l’article L. 1442-13-2 du code du travail :

– un membre du Conseil d’État, désigné par le vice-président de celui-ci ;

– un magistrat et une magistrate du siège des cours d’appel, désignés par le premier président de la Cour de cassation sur une liste établie par les premiers présidents des cours d’appel, chacun d’eux arrêtant le nom d’un magistrat et d’une magistrate du siège de sa cour d’appel après avis de l’assemblée générale des magistrats du siège de celle-ci ;

– un représentant et une représentante des salariés, conseillers prud’hommes ou ayant exercé les fonctions de conseiller prud’homme, désignés par les représentants des salariés au Conseil supérieur de la prud’homie en son sein ;

– un représentant et une représentante des employeurs, conseillers prud’hommes ou ayant exercé les fonctions de conseiller prud’homme, désignés par les représentants des employeurs au Conseil supérieur de la prud’homie en son sein.

Le mandat de ses membres est de quatre ans depuis la publication du décret n° 2017-1603 du 23 novembre 2017 portant modification des dispositions relatives à la désignation des membres de la commission nationale de discipline des conseillers prud’hommes.

Ses membres sont désignés dans les trois mois suivant le renouvellement du Conseil Supérieur de la prud’homie, dont ils sont en partie issus.

La procédure disciplinaire se déroule devant la commission nationale de discipline des conseillers prud’hommes selon les phases suivantes :

● la saisine : la procédure débute par la saisine de la commission par le ministre de la justice ou le premier président de la cour d’appel dans le ressort de laquelle le conseiller prud’homme siège, après audition de celui-ci par le premier président.

● l’instruction : une fois la commission saisie, son président désigne un rapporteur chargé de mener l’instruction. Durant cette phase, il mène toutes les investigations utiles : le conseiller et tout témoin peuvent être entendus. Le conseiller peut verser toute pièce utile au dossier.

● l’audience : lorsque la phase d’instruction est achevée, le conseiller est cité à comparaître, en personne, à l’audience. Celle-ci est publique. Le conseiller, qui peut être assisté d’un pair ou d’un avocat, est invité à présenter sa défense sur les faits qui lui sont reprochés.

● le prononcé d’éventuelles sanctions. Après l’audience, la commission délibère à huis clos. Sa décision, motivée et rendue publique, est notifiée à l’intéressé ; elle est susceptible de recours devant la Cour de cassation.

Si la commission considère qu’est caractérisé le manquement aux devoirs applicables aux conseillers prud’hommes, la commission prononce une sanction disciplinaire. L’éventail des sanctions est fixé à l’article L. 1442-14 du code du travail. Il comprend, par ordre de gravité :

– le blâme ;

– la suspension pour une durée ne pouvant excéder six mois ;

– la déchéance assortie d’une interdiction d’exercer les fonctions de conseiller prud’homme pour une durée maximale de dix ans ;

– la déchéance assortie d’une interdiction définitive d’exercer les fonctions de conseiller prud’homme.

Il faut encore noter qu’en cas de non-respect de l’article L. 1442-11 du code du travail, qui prévoit que « l’acceptation par un conseiller prud’homme d’un mandat impératif, avant ou après son entrée en fonction et sous quelque forme que ce soit, constitue un manquement grave à ses devoirs », l’ordonnance n°2016-388 du 31 mars 2016 précitée prévoit que la sanction est nécessairement la déchéance du mandat.

Sauf recours contre la décision de la commission, la procédure disciplinaire prend en principe fin avec la publication de la décision.

Toutefois, la circulaire du 7 août 2018 relative à la déontologie et la discipline des conseillers prud’hommes précise que « la cessation des fonctions fait obstacle à l’engagement de poursuites et au prononcé de sanctions. Aucune procédure disciplinaire ne peut donc être engagée à l’encontre d’un ancien conseiller prud’homme ».

La procédure disciplinaire peut donc ne pas être initiée si cessent les fonctions du conseiller poursuivi, en raison d’une démission, de l’achèvement de son mandat ou s’il est atteint par la limite d’âge.

Si la procédure était déjà engagée au moment de la cessation de fonctions de la personne poursuivie, elle ne pourra aboutir au prononcé d’une sanction. En effet, la Commission nationale de discipline des conseillers prud’hommes observe qu’il lui appartient « de poursuivre la procédure disciplinaire engagée, quand bien même aucune des sanctions prévues à l’article L. 1442-14 ne pourra être prononcée, quelle que soit la réalité des faits poursuivis et leur qualification » ([368]) .

Depuis 2017, sur les seize procédures achevées, treize ont mené au prononcé d’une décision de la commission. À l’inverse, à trois reprises, la commission a été contrainte de constater la démission du conseiller poursuivi au cours de la procédure. La commission observe qu’en pareil cas, alors même qu’elle était « régulièrement saisie de faits survenus, révélés et poursuivis avant la cessation de fonctions du conseiller prud’homme », elle se trouve « tenue de vider sa saisine, c’est-à-dire d’analyser les faits et de les qualifier », sans toutefois pouvoir prononcer de sanction à l’égard du conseiller poursuivi. La faute disciplinaire est ainsi qualifiée, mais son auteur ne peut être sanctionné.

Par ailleurs, au cours de la même période, les poursuites disciplinaires n’ont pu être engagées face à six conseillers, qui ont démissionné avant que la procédure ne soit régulièrement initiée. Comme l’a indiqué en audition M. Sommer, Président de la commission nationale de discipline des conseillers prud’hommes, ces manœuvres fragilisent l’autorité des poursuites et appellent une réponse.

2. Le projet de loi initial

a. L’assouplissement des conditions de candidature aux fonctions de conseillers prud’homme

L’article 8 du projet de loi assouplit doublement les conditions de candidature aux fonctions de conseillers prud’homme :

– Il prévoit que les voyageurs, représentants ou placiers, les demandeurs d’emploi et les personnes ayant cessé d’exercer toute activité professionnelle, qui peuvent déjà être candidats dans le conseil de prud'hommes dans le ressort duquel est situé leur domicile, puissent désormais également se porter candidats dans les ressorts limitrophes de leur domicile ;

– Il ouvre ces deux mêmes possibilités aux salariés exerçant à domicile ou en dehors de toute entreprise. Il s’agit ainsi de favoriser les candidatures de salariés qui n’ont pas de lieu fixe de travail ou exercent en dehors d’un établissement, tels que les travailleurs saisonniers, les personnels naviguant ou travaillant sur des chantiers.

En assouplissant les conditions géographiques de candidature aux fonctions de conseiller prud’homme, l’article 8 du projet de loi reprend une revendication, portée par les syndicats dans le cadre des États généraux de la justice, en faveur d’une amélioration des conditions de candidatures aux fonctions de conseillers prud’hommes.

L’assouplissement des conditions de candidature afin d’élargir le vivier de recrutement et de renforcer l’attractivité des fonctions est de nature à réduire les difficultés de recrutement et, partant, à diminuer les vacances de sièges et donc les délais de traitement des affaires. Il devrait également améliorer la qualité des candidatures, au bénéfice de la qualité de la justice prud’homale.

b. Le maintien de la possibilité de poursuites disciplinaires en cas de cessation des fonctions d’un conseiller prud’homme.

L’article 8 du projet de loi prévoit que la cessation des fonctions d’un conseiller prud’homme, quelle que soit la cause de cette cessation de fonction, ne fait plus obstacle ni à l’engagement des poursuites disciplinaires, ni à l’achèvement des poursuites si celles-ci étaient déjà engagées au moment de la cessation de fonctions.

Afin de « renforcer l’efficience du régime disciplinaire des conseillers prud’hommes » et de mettre fin à l’impunité conférée par la démission, l’article 8 prévoit que la procédure disciplinaire peut être engagée, et que des sanctions peuvent être prononcées, même lorsque les fonctions de la personne poursuivie ont pris fin.

L’article 8 prévoit que, dans ce cas, peuvent être prononcées deux nouvelles sanctions disciplinaires, qui visent à empêcher qu’un conseiller ayant commis une faute disciplinaire puisse de nouveau se porter candidat :

– l’interdiction d’exercer les fonctions de conseiller prud’homme pour une durée maximale de dix ans ;

– l’interdiction définitive d’exercer les fonctions de conseiller prud’homme.

Ce dispositif, déjà en vigueur pour les juges consulaires ([369]), permet d’empêcher un conseiller fautif ayant démissionné pour éviter une sanction disciplinaire de se faire désigner de nouveau pendant une certaine durée.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas apporté de modification à cet article.

4. La position de la Commission

Le dispositif prévu au présent article est apparu utile à la Commission pour élargir le vivier de recrutement des conseillers prud’hommes et améliorer leur régime de responsabilité.

La Commission a adopté cet article, modifié par deux amendements rédactionnels du rapporteur.

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Article 8 bis A

(art. L. 1442-17 et L. 1442-18 du code du travail)

Adaptation et ouverture de la procédure de relèvement d’incapacité aux conseillers prud’hommes réputés démissionnaires pour défaut de formation initiale

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article, introduit par le Sénat en séance avec avis favorable du Gouvernement, ouvre la procédure de relèvement d’incapacité aux conseillers prud’hommes réputés démissionnaires pour non-respect de l’obligation de formation, et prévoit que le relèvement est effectué par arrêté.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social a supprimé, pour les conseillers prud’hommes déchus de leurs fonctions, le bénéfice de la procédure de relèvement de capacité.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 1441-10 du code du travail interdit de se porter candidat aux fonctions de conseiller prud’homme dans un délai de quatre ans à tout conseiller qui est :

– déclaré déchu au cours d’une procédure disciplinaire ;

– nommé mais refuse de se faire installer ;

– déclaré démissionnaire ;

– réputé démissionnaire pour n’avoir pas satisfait à l’obligation de formation initiale prescrite à l’article L. 1442-1 du code du travail.

L’incapacité est d’une durée de quatre ans à compter du refus d’être installé, de la décision du tribunal qui a déclaré le conseiller démissionnaire ou de l’expiration du délai au cours duquel doit être faite la formation initiale obligatoire.

Une procédure de relèvement de l’incapacité est prévue à l’article L. 1442-17 du code du travail pour les seuls conseillers prud’hommes qui ont refusé de se faire installer ou qui ont été déclarés démissionnaires. Les conseillers réputés démissionnaires au titre du non-respect de l’obligation de formation ne peuvent donc, en l’état du droit, bénéficier de la procédure de relèvement d’incapacité.

En application de l’article L. 1442-18, la demande en relèvement d’incapacité est adressée au ministre de la justice. Elle n’est recevable qu’après écoulement d’un délai d’un an depuis le refus d’installation ou la démission. En cas de rejet, un nouveau délai d’un an doit être respecté pour demander de nouveau le relèvement de la capacité, dont la décision est prise par décret.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Cet article, introduit au Sénat en séance avec avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement, ouvre la procédure de relèvement d’incapacité aux conseillers prud’hommes réputés démissionnaires pour non-respect de l’obligation de formation.

Cette disposition devra permettre de tenir compte d’éventuels motifs légitimes ayant conduit le conseiller prud’homme à ne pas respecter la réalisation de son obligation de formation initiale dans le délai de quinze mois prescrit à l’article D. 1442-10-1 du code du travail.

Par parallélisme des formes avec les conditions de nomination des conseillers prud’hommes, l’article 8 bis A prévoit qu’il est procédé au relèvement d’incapacité par arrêté et non plus par décret.

3. La position de la Commission

Le dispositif prévu au présent article perfectionne l’obligation de formation initiale des conseillers prud’hommes en organisant les conditions de relèvement d’incapacité de ces juges non professionnels réputés démissionnaires pour non-respect de cette obligation. Ce faisant, il procède à une harmonisation louable avec le régime applicable aux juges consulaires, et améliore la lisibilité du statut de ces juges.

La Commission a, en conséquence, adopté cet article sans modification.

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Article 8 bis

(art. 1421-3 [nouveau] du code du travail)

Création d’une obligation de déclaration d’intérêts pour les conseillers prud’hommes

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article, introduit par le Sénat en commission, institue une obligation de déclaration d’intérêts pour les conseillers prud’hommes.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 215-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a introduit dans le code du travail un article L. 1421-2 énumérant les obligations déontologiques applicables aux conseillers prud’hommes.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a porté à six mois le délai au terme duquel les conseillers prud’hommes doivent avoir déposé leur déclaration d’intérêts.

1. L’état du droit

Les obligations déontologiques des conseillers prud’hommes sont définies à l’article L. 1421-2 du code du travail. Les conseillers prud’hommes doivent exercer leurs fonctions en toute indépendance, impartialité, dignité et probité. Ils doivent se comporter « de façon à exclure tout doute légitime à cet égard », et doivent s’abstenir « de tout acte ou comportement public incompatible avec leurs fonctions ».

Ils sont, en outre, tenus au secret des délibérations, et leur est interdite toute action concertée de nature à arrêter ou à entraver le fonctionnement des juridictions lorsque le renvoi de l’examen d’un dossier risquerait d’entraîner des conséquences irrémédiables ou manifestement excessives pour les droits d’une partie.

L’article L. 1442-11 du code du travail prévoit par ailleurs que « l’acceptation par un conseiller prud’homme d’un mandat impératif, avant ou après son entrée en fonction constitue un manquant grave à ses devoirs », qui « entraîne la déchéance [de son] mandat ».

L’inscription de ces obligations déontologiques dans le code du travail n’a pas été accompagnée d’une obligation de déclaration d’intérêts, exigée des magistrats professionnels depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 ([370]), qui a instauré cette obligation à l’article 7-2 de l’ordonnance statutaire.

Les juges non professionnels que sont les juges consulaires ont également été soumis à une déclaration d’intérêts par la loi n° 2016-1547 ([371]), qui a inséré dans le code de commerce un article L. 722-21 prévoyant les contours de cette obligation.

L’obligation de déclaration d’intérêts des juges consulaires

Les juges des tribunaux de commerce doivent remettre une déclaration de leurs intérêts dans un délai de deux mois à compter de leur prise de fonctions.

La déclaration est remise :

– au président du tribunal pour les juges consulaires ;

– au premier président de la cour d’appel pour les présidents des tribunaux de commerce du ressort de cette cour.

La remise de la déclaration donne lieu à l’organisation d’un entretien déontologique du juge avec l’autorité à qui il doit remettre la déclaration ; cette dernière peut être modifiée à l’issue de l’entretien.

Si la déclaration ne peut être communiquée aux tiers, elle peut en revanche être transmise à la commission nationale de discipline, à sa demande, en cas d’engagement d’une procédure disciplinaire.

Des sanctions sont prévues en cas de non-respect de cette obligation.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Introduit en commission par un amendement des rapporteures de la commission des Lois du Sénat, le présent article prévoit la remise d’une déclaration d’intérêts au président ou au vice-président du conseil de prud’hommes (ou au premier président de la cour d’appel pour les présidents des conseils de prud’hommes) dans un délai de deux mois suivant l’installation dans les fonctions.

La remise de la déclaration a lieu lors d’un entretien déontologique dont l’objet est de prévenir les éventuels conflits d’intérêts.

Le dispositif est analogue à celui applicable aux juges consulaires, et la mesure doit ainsi permettre d’harmoniser le régime déontologique des juges professionnels et non professionnels.

La déclaration doit mentionner « les liens et les intérêts détenus de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions que le déclarant a ou a eues pendant les cinq années précédant sa prise de fonction ».

Des sanctions sont prévues en cas d’inexécution de l’obligation : le fait de ne pas remettre la déclaration ou d’en adresser une n’évoquant pas une partie substantielle des intérêts qui devraient être mentionnés est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende. En outre, l’interdiction des droits civiques et l’interdiction d’exercer une fonction publique peuvent être prononcées à titre complémentaire.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de vos rapporteurs, ayant reçu l’avis favorable du Gouvernement, afin d’apporter une précision rédactionnelle et de porter le délai de dépôt des déclarations d’intérêts des conseillers prud’hommes à six mois. Le dispositif inscrit à l’article 8 bis étend légitimement aux conseillers prud’hommes cette obligation déclarative, déjà applicable aux juges consulaires. Toutefois, dans la mesure où la remise de la déclaration s’accompagne d’un entretien déontologique, il est apparu nécessaire de prévoir un délai plus long pour tenir compte du nombre d’entretiens que les présidents et vice-présidents de conseils des prud’hommes auront à organiser.

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Article 8 ter

(art. 1441-9 et 1442-3 du code du travail)

Instauration d’une limitation du cumul des mandats de conseiller prud’hommes et d’une limite d’âge pour l’exercice de cette fonction

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article, introduit par le Sénat en séance, limite à cinq le nombre de mandats consécutifs qu’un conseiller prud’homme peut exercer au sein d’une même juridiction, et fixe une limite d’âge maximal de 75 ans pour l’exercice des fonctions de conseiller prud’homme.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune disposition législative n’a récemment porté sur une limitation du cumul dans le temps des mandats de conseillers prud’hommes ou sur la fixation d’un âge maximal pour exercer cette fonction.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 1441-9 du code du travail énumère un certain nombre de limites s’appliquant aux candidatures aux fonctions de conseiller prud’hommes.

Il prévoit que nul ne peut être candidat :

– sur plus d’une liste de candidats, parmi les listes de candidats déposées pour chaque conseil de prud’hommes par les mandataires des organisations auxquelles ont été attribués des sièges ; toute personne ne peut donc être candidate que dans un seul conseil de prud’homme ;

– dans plus d’une section ;

– dans un conseil de prud’hommes, un collège ou une section autres que ceux au titre desquels il remplit les conditions pour être candidat.

Le code du travail ne fixe en revanche aucune limitation quant au nombre de mandats qu’un conseiller prud’hommes peut effectuer, que ce soit au sein d’un même conseil des prud’hommes ou de différents conseils.

À titre de comparaison, l’article L. 723-7 du code de commerce limite à cinq le nombre de mandats qu’un juge consulaire peut faire dans un même tribunal de commerce, que ces mandats soient consécutifs ou non.

S’agissant des limites d’âge, les dispositifs varient.

Certains juges non professionnels ne sont soumis à aucune limite d’âge maximal. C’est le cas des conseillers prud’hommes, mais également des assesseurs des pôles sociaux des tribunaux judiciaires lorsqu’ils statuent sur des litiges relevant du contentieux de la sécurité sociale et de l’admission à l’aide sociale, ou des assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux.

D’autres juges, professionnels ou non professionnels, sont soumis à une limite d’âge maximal qui, pour la plus haute, est fixée à soixante-quinze ans.

Limites d’âge maximal appliquées aux différents magistrats.

L’article L. 723-7 du code de commerce dispose que les juges consulaires ne peuvent siéger au-delà de l’année civile au cours de laquelle ils ont atteint l’âge de soixante-quinze ans.

Les magistrats exerçant à titre temporaire ([372]) sont soumis à la même limite d’âge de soixante-quinze ans.

Les magistrats honoraires sont, en l’état du droit, soumis à la même limite d’âge pour les activités non juridictionnelles ([373]), et soumis à la limite de soixante-douze ans pour les activités juridictionnelles ([374]) . Toutefois, l’article 7 du projet de loi organique propose d’harmoniser ces dispositions afin de porter la limite d’âge maximal à 75 ans quelles que soient les fonctions occupées par le magistrat honoraire.

Les magistrats professionnels sont soumis à une limite d’âge de soixante-sept ans, sous réserve des reculs de limite d’âge pouvant être appliqués à l’ensemble des agents de l’État ([375]).

La limite d’âge des magistrats occupant les fonctions de premier président et de procureur général de la Cour de cassation est fixée à soixante-huit ans ([376]).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Introduit par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de ses rapporteures, l’article 8 ter tend à aligner les règles temporelles applicables aux mandats des juges consulaires à ceux des conseillers prud’hommes.

Il instaure, d’une part, une limitation du nombre de mandats qu’un conseiller peut cumuler dans une même juridiction, fixée à cinq mandats.

Il instaure, d’autre part, une limite d’âge maximale de 75 ans pour l’exercice des fonctions prud’homales.

Tout en soulignant que l’expérience est un atout, ces mesures sont présentées par la commission des Lois du Sénat comme étant susceptibles d’éviter que « le poids des habitudes prises » soit « un obstacle à un fonctionnement fluide des conseils de prud’hommes ».

3. La position de la Commission

La Commission a adhéré à l’objectif d’harmonisation des statuts des juges consulaires et des conseillers prud’hommes, et a adopté, sans modification, le dispositif consistant à fixer des limites au nombre de mandats consécutifs pouvant être exercés dans un même conseil de prud’hommes et à l’âge maximal pour exercer la fonction de conseiller prud’homme.

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Article 8 quater

(art. 1441-19 et 1441-29 du code du travail)

Assouplissement des règles de parité femmes-hommes pour les listes de candidats aux fonctions de conseillers prud’hommes.

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article, introduit par le Sénat en séance avec avis favorable du Gouvernement et de la commission des Lois, assouplit les règles de parité pour le dépôt des listes de candidats aux fonctions de conseillers prud’hommes, afin d’éviter que des candidatures ne soient empêchées faute, pour les organisations syndicales, d’être en mesure de respecter la règle d’alternance des sexes.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance n° 2016-388 du 31 mars 2016 relative à la désignation des conseillers prud’hommes a introduit à l’article L. 1441-19 du code du travail la règle selon laquelle les listes de candidature contiennent alternativement un candidat de chaque sexe, et l’article L. 1441-29 précisant les modalités d’application de la parité pour les élections complémentaires.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

La procédure de désignation des conseillers prud’hommes (voir le commentaire sur l’article 8 du projet de loi) implique une phase de présentation des listes de candidatures déposées, pour chaque conseil de prud’hommes, par les mandataires des organisations syndicales et professionnelles lors du renouvellement général.

Le code du travail fixe un certain nombre de règles encadrant le contenu de ces listes. Il est ainsi prévu que les listes ne peuvent comporter plus de candidats qu’il n’y a de postes attribués par section et par conseil de prud’hommes.

Surtout, l’article L. 1441-19 du code du travail consacre le principe de parité, en prévoyant que la liste de candidats « est composée alternativement d’un candidat de chaque sexe ». Il en résulte que l’écart maximal autorisé entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un.

En pratique, la liste comprend alternativement un candidat de chaque sexe, et s’arrête lorsqu’une alternance n’est plus possible. Les organisations syndicales ne peuvent compléter la liste dans sa totalité si les derniers candidats restants sont tous du même sexe, faute de respecter le critère d’alternance.

Cette mesure destinée à favoriser la parité dans la composition des conseils des prud’hommes peut donc avoir pour conséquence d’empêcher des femmes ou des hommes de se porter candidats, lorsque, dans certains ressorts, il y a plus candidats d’un sexe que de l’autre.

Le même principe de parité s’applique aux désignations complémentaires, qui peuvent être organisées pour pourvoir les sièges de conseillers prud’homaux qui deviennent vacants en cours de mandat.

Toutefois, dans ce cadre, le principe de parité a fait l’objet d’une adaptation, afin de tenir compte du fait que ces vacances, qui ne sont pas prévisibles, peuvent affecter davantage un sexe que l’autre. L’article L. 1441-29 précise donc les modalités de constitution des listes dans ce cas de figure :

– la liste de candidats doit être composée de façon à ce que l’écart entre le nombre de femmes et d’hommes au sein du conseil de prud’hommes concerné ne soit pas supérieur à un ;

– si la liste comprend un nombre de candidats inférieur au nombre de sièges à pourvoir, la liste doit être établie de manière à diminuer l’écart entre le nombre de conseillers de chaque sexe.

Il résulte de l’application de cet article que si, dans le conseil de prud’hommes qui fait l’objet de l’élection complémentaire, la parité parmi les sièges occupés est déjà respectée, et qu’il reste au moins deux sièges vacants, il n’est pas permis de déposer une liste ne comprenant qu’un seul candidat au motif qu’une telle candidature ne permettra pas de « diminuer l’écart » entre le nombre de conseillers de chaque sexe.

Qu’il s’agisse du renouvellement général ou des élections complémentaires, les règles relatives à la parité conduisent à empêcher les organisations syndicales de présenter toutes les candidatures dont elles disposent si celles-ci ne permettent pas de respecter le principe de l’alternance des sexes. L’impossibilité de présenter une part des candidatures apparaît problématique, alors que 13 % des sièges de conseillers prud’hommes sont actuellement vacants et que le vivier de candidatures est présenté comme insuffisant.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 8 quater a été introduit en séance au Sénat par un amendement de Mme Billon ayant reçu un avis favorable du Gouvernement et de la commission des Lois.

L’objectif poursuivi par l’article 8 quater est d’éviter que des candidatures aux fonctions de conseiller prud’homme ne soient perdues en raison de l’application des règles de parité.

Si l’exposé sommaire de l’amendement indique qu’il ne remet pas en cause le principe de parité, il lui apporte toutefois un aménagement, en modifiant les règles de présentation des candidatures.

● Dans le cadre du renouvellement général :

Le principe de parité reste le même en cas de présentation d’une liste complète de candidats : le principe d’alternance des candidats de chaque sexe doit être respecté.

En revanche, un aménagement à ce principe est apporté en cas de présentation d’une liste incomplète de candidats. L’organisation pourra alors désigner des candidats d’un même sexe jusqu’à 50 % de la totalité des sièges qui lui sont attribués et, en cas de nombre impair de sièges attribués, jusqu’à 50 % plus un siège.

● Pour les désignations complémentaires, l’article 8 quater réécrit l’article L. 1441-29 du code du travail, afin de préciser que :

– pour la présentation d’une liste complète de candidats, l’écart entre le nombre de femmes et d’hommes parmi le nombre de candidats désignés dans chaque conseil ne doit pas être supérieur à un ;

– dans le cas du dépôt d’une liste incomplète de candidats, l’organisation pourra désigner des candidats d’un même sexe jusqu’à 50 % de la totalité des sièges qui lui sont attribués et, en cas de nombre impair de sièges attribués, jusqu’à 50 % plus un siège.

Cette modulation des règles de parité s’inscrit dans le mouvement d’assouplissement des conditions de candidature aux fonctions de conseillers prud’hommes également promu par l’article 8 du projet de loi, afin de pallier l’important taux de vacance des postes.

3. La position de la Commission

Après avoir pris connaissance des difficultés rencontrées par les organisations représentatives pour déposer des listes respectant le critère de l’alternance des sexes et des stratégies de contournement mises en œuvre, la commission des Lois a constaté que le dispositif actuel n’était pas satisfaisant. Compte tenu de la nécessité d’élargir le vivier de recrutement et de ne pas empêcher des candidatures qui pourraient utilement pourvoir les conseils de prud’hommes des juges indispensables à leur fonctionnement, elle a adopté, sans modification, l’article 8 quater assouplissant les règles de parité pour le dépôt des candidatures aux fonctions de conseiller prud’homme.

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Article 9

(art. L. 722-6, L. 722-11-1 [nouveau] et L. 723-5 [nouveau] et L. 723-6 [nouveau] et L. 724-1-2 [nouveau] du code de commerce)

Sanction de l’obligation de formation des présidents de tribunal de commerce et du refus de siéger sans motif légitime des juges consulaires

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article institue une obligation de formation initiale pour les juges consulaires élus présidents d’un tribunal de commerce, sanctionnée, en cas de non réalisation de la formation dans un délai d’un an, par la démission d’office de la fonction de président du tribunal.

L’article 9 fait par ailleurs du refus de siéger sans motif légitime une nouvelle cause de cessation des fonctions de juge d’un tribunal de commerce.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 722-8 a été intégré au livre VII du code de commerce par l’ordonnance n° 2006-673 du 8 juin 2006 portant refonte du code de l’organisation judiciaire et modifiant le code de commerce. Cet article a ensuite, sans modification sur le fond, été intégré dans une sous-section 1 intitulée « Du mandat » par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a supprimé le caractère automatique de la cessation de fonctions en cas de refus de siéger d’un juge consulaire et a renforcé l’obligation de formation des juges consulaires, en prévoyant qu’en cas de non-exécution de cette obligation, la déchéance du mandat, déjà prévue par les textes, peut s’accompagner d’une peine d’inéligibilité aux mêmes fonctions pendant quatre années.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a renvoyé au décret le soin de préciser le délai au terme duquel les présidents des tribunaux de commerce doivent avoir satisfait à leur obligation de formation spécifique, afin d’éviter que ne puissent être prises en compte les formations effectuées par anticipation ou lors d’un précédent mandat.

1. L’état du droit

a. Une obligation de formation applicable aux seuls juges consulaires

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 portant modernisation de la justice du XXIème siècle a instauré une obligation de formation des juges consulaires, à la fois initiale et continue.

L’article L. 722-17 du code de commerce dispose que « les juges des tribunaux de commerce sont tenus de suivre une formation initiale et une formation continue organisées dans des conditions fixées par décret. Tout juge d’un tribunal de commerce qui n’a pas satisfait à l’obligation de formation initiale dans un délai fixé par décret est réputé démissionnaire. ».

Seule l’obligation de formation initiale aboutit, en cas d’inexécution, à une démission d’office.

L’obligation de formation initiale des juges consulaires

La teneur de l’obligation de formation initiale des juges consulaires et les conséquences de son inexécution ont été définies par le décret n° 2018-664 du 27 juillet 2018 relatif à la formation initiale et continue des juges des tribunaux de commerce, qui a intégré un article D. 722-28 au code de commerce.

Les juges consulaires concernés par l’obligation sont :

– les juges élus n’ayant jamais exercé de mandat ;

– les juges réélus mais n’ayant pas accompli l’obligation de formation au cours de leur mandat précédent.

L’obligation de formation initiale consiste en une formation d’une durée de 8 jours, dispensée par l’École nationale de la magistrature (ENM). Elle porte notamment sur la procédure, le fonctionnement d’une juridiction, la déontologie, la rédaction des jugements et de tenue d’une audience.

Lorsque le juge consulaire suit cette formation, il se voit remettre une attestation individuelle qu’il transmet au président du tribunal de commerce, tandis que l’ENM informe le garde des Sceaux de la participation assidue du juge à la formation.

Si la formation n’est pas suivie dans un délai de 20 mois à compter du premier jour du mois suivant l’élection du juge du tribunal de commerce, il revient au premier président de la cour d’appel de constater l’inexécution de l’obligation de formation et la date de cessation des fonctions. Il en informe sans délai le juge du tribunal de commerce concerné, ainsi que le ministre de la justice, le procureur général près la cour d’appel, le président et le greffier du tribunal de commerce concernés.

La déchéance du mandat, prévue en cas de non-exécution de l’obligation de formation, ne peut, en l’état du droit, être assortie d’une sanction d’inéligibilité aux mêmes fonctions.

Par ailleurs, si l’obligation de formation continue s’applique à tous les juges consulaires, qu’ils soient ou non élus président d’un tribunal de commerce, aucune obligation de formation spécifique à la fonction de président n’est prévue par la loi.

Or, l’étude d’impact accompagnant le projet de loi souligne que la formation intitulée « Présider un tribunal de commerce », d’une durée de deux jours, que l’École nationale de la magistrature propose depuis plusieurs années, est peu suivie : seuls 50 % des nouveaux présidents de tribunal de commerce la suivraient. Il en résulte que certains présidents nouvellement élus manquent de connaissances sur le fonctionnement des tribunaux de commerce.

b. Les conséquences du refus de siéger des juges consulaires

Le ministère de la justice indique, dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, que « le refus de siéger sans motif légitime est une situation fréquemment rencontrée au sein des tribunaux de commerce ». D’après la conférence nationale des juges consulaires de France, ce phénomène concernerait 15 juges par an, soit 10 % des effectifs.

Le refus de siéger ne figure pas parmi les quatre motifs provoquant la cessation de fonctions de juge d’un tribunal de commerce énumérés à l’article L. 722-8 du code de commerce, que sont l’expiration du mandat électoral, la suppression du tribunal, la démission ou la déchéance du juge consulaire.

Aussi, lorsqu’un juge consulaire refuse de siéger, les premiers présidents de cour d’appel ayant dans leur ressort le tribunal de commerce dont relève le juge concerné n’ont à leur disposition que deux voies d’intervention, qui ne semblent pas apporter de réponse satisfaisante au problème.

La première consiste, sur le fondement de l’article L. 724-1-1 du code de commerce, à donner un avertissement au juge consulaire concerné. Le Premier président doit, pour ce faire, avoir au préalable recueilli l’avis du président du tribunal de commerce dont relève le juge concerné.

La seconde consiste à engager des poursuites disciplinaires, afin de caractériser le « manquement aux devoirs de son état », constitutif d’une faute disciplinaire en application de l’article L. 724-1 du code de commerce. La commission nationale de discipline peut, en cas de caractérisation de la faute, prononcer l’une des quatre sanctions disciplinaires possibles que sont, en application de l’article L 724-3-1 du code de commerce, le blâme, l’interdiction d’être désigné dans des fonctions de juge unique pendant une durée maximale de cinq ans, la déchéance assortie de l'inéligibilité pour une durée maximale de dix ans et la déchéance assortie de l’inéligibilité définitive.

Depuis cinq ans, aucune procédure disciplinaire n’a été menée pour faire face à un refus de siéger. La procédure ne semble pas adaptée, notamment en raison de son absence de célérité, qu’exige le respect des garanties s’appliquant dans ce cadre. Par ailleurs, s’agissant de juges non professionnels, il est observé qu’en pratique, les présidents de Cour d’appel ne souhaitent pas traiter ce problème sur le plan disciplinaire.

Les présidents de tribunaux de commerce ne disposent donc pas, contrairement aux présidents des conseils de prud’hommes, d’une procédure spécifique destinée à faire face au refus de siéger.

Le traitement du refus de siéger au sein des Conseils de prud’hommes

L’article L. 1442-12 du code du travail dispose que « tout conseiller prud’homme qui, sans motif légitime et après mise en demeure, refuse de remplir le service auquel il est appelé peut-être déclaré démissionnaire ».

La procédure se déroule de la façon suivante :

- le président du Conseil de prud’hommes entend ou appelle dûment le conseiller concerné, en vue d’établir le procès-verbal constatant le refus de service du conseiller ;

- la section ou la chambre dont le conseiller relève doit donner son avis motivé dans un délai d’un mois ;

- si, à l’expiration de ce délai, l’avis de la section ou de la chambre n’est pas rendu, le président du Conseil de prud’homme mentionne cette absention dans le procès-verbal, qu’il transmet au procureur général près la cour d’appel, qui saisit la cour d’appel ;

- le conseiller concerné est appelé devant la cour d’appel, qui statue sur sa démission au vu du procès-verbal ;

- s’il est donné suite à la saisine, le conseiller prud’homme est réputé démissionnaire à titre disciplinaire.

Source : Rapport n° 296 fait par Mme Clara Chassaniol au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur la proposition de loi visant à actualiser le régime de réélection des juges consulaires dans les tribunaux de commerce

Il faut encore souligner qu’en raison de la limitation par décret du nombre de juges consulaires dans chaque tribunal, il n’est pas possible, pour faire face à ce phénomène, de faire élire un nouveau juge pour remplacer le juge défaillant. Les tribunaux de commerce comprenant un juge consulaire refusant de siéger sans motif légitime sont ainsi confrontés à des difficultés d’organisation et de fonctionnement, puisque le travail non effectué par le juge consulaire absent est reporté sur les autres juges.

2. Le projet de loi initial

a. L’introduction d’une obligation de formation pour les présidents de tribunaux de commerce

L’article 9 du projet de loi introduit une obligation de formation pour les présidents de tribunaux de commerce, accompagnée, en cas d’inexécution de l’obligation, de la démission d’office du juge concerné.

Cette mesure transpose le mécanisme existant en matière de formation des juges consulaires nouvellement élus aux présidents de tribunaux de commerce, afin de renforcer leur accompagnement dans leur prise de fonctions.

Ce dispositif, souhaité par la Conférence générale des juges consulaires de France et le Conseil national des tribunaux de commerce, est considéré comme judicieux par le ministère de la justice, qui souligne l’importance des exigences liées à cette fonction. Ces fonctions impliquent, pour être bien exercées, que les présidents aient des connaissances notamment sur le statut des juges, les obligations déontologiques, mais également sur l’organisation et le budget d’un tribunal de commerce.

En conséquence, le projet de loi a retenu qu’un président de tribunal de commerce qui n’aura pas satisfait à cette obligation de formation dans un délai d’un an à compter de son élection est réputé démissionnaire de sa fonction de président. C’est l’élection à la fonction de président qui est le point de départ du délai au cours duquel la formation doit être réalisée.

La sanction du manquement à l’obligation de formation aboutit à la remise en cause de la seule fonction de président du tribunal. L’élection en tant que juge consulaire est quant à elle maintenue : le président d’un tribunal de commerce peut, avant son élection, avoir satisfait aux obligations de formation qui incombent aux juges consulaires. Il n’est ainsi mis un terme aux fonctions de juge consulaire qu’en cas d’inexécution de l’obligation de formation initiale s’appliquant aux juges consulaires sur le fondement de l’article L. 722-7 du code de commerce.

La fixation du délai au terme duquel la démission des fonctions de président de tribunal de commerce survient a été fixée à un an. La rédaction du dispositif sur ce point appelle plusieurs remarques :

– contrairement à l’obligation de formation des juges consulaires, l’article L. 722-11-1 introduit par le présent article définit le délai au terme duquel la sanction est appliquée, sans renvoyer cette précision au décret ;

– le délai légalement prévu est d’un an, contre 20 mois dans le cadre de l’obligation de formation des juges consulaires. L’étude d’impact précise qu’un délai de deux ans était initialement envisagé, mais qu’il a été réduit afin de « permettre à l’ENM de disposer de plus de souplesse pour organiser la formation, y compris en cas de rattrapage tout en restant cohérent avec la durée du mandat ». Le président d’un tribunal de commerce est élu pour quatre ans, soit la même durée que les juges consulaires.

– le délai court à compter de l’élection en tant que président du tribunal de commerce. N’est donc pas pris en compte le cas dans lequel la formation aurait été suivie par anticipation par un juge consulaire, avant son élection au poste de président.

b. L’introduction du refus de siéger parmi les causes de cessation des fonctions de juge consulaire

L’article 3 prévoit d’instaurer en cas de refus de siéger une procédure spécifique, qui permettrait d’écarter le juge concerné sans mener à son encontre une procédure disciplinaire.

Ce dispositif s’inspire de la procédure de refus de siéger des conseillers prud’hommes, prévue aux articles L. 1442-12 et D. 1442-20 du code du travail, celle-ci ayant, d’après le ministère de la justice, montré son efficacité. Depuis le 14 décembre 2017, six conseillers prud’hommes ont fait l’objet d’une telle mesure.

L’article 9 précise que seul le refus de siéger « sans motif légitime » est concerné par la mesure. Par ailleurs, la procédure de démission d’office n’interviendrait qu’après mise en demeure de l’intéressé d’exercer sa fonction. La mise en demeure et l’appréciation de la légitimité du motif seraient effectuées par les chefs de cour.

Les conditions de mise en œuvre de cette procédure seront précisées par décret en Conseil d’État, et devraient s’inspirer de la procédure existante pour les conseillers prud’hommes.

En particulier, afin d’apporter des garanties au juge consulaire concerné, la mise en demeure, l’appréciation de l’absence de motif légitime et la mise en application de la procédure relèveraient non pas du président du tribunal de commerce, mais du président de la cour d’appel dans le ressort de laquelle se situe le tribunal de commerce concerné.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a approuvé en l’état le dispositif d’obligation de formation des présidents de tribunal de commerce ; il a, toutefois, adopté un amendement de ses rapporteurs introduisant plusieurs modifications destinées à modifier le dispositif prévu en cas de refus de siéger, à renforcer l’obligation de formation initiale des juges consulaires et à clarifier les modalités de computation des mandats des juges consulaires.

● La commission des Lois du Sénat a souhaité modifier l’équilibre du dispositif prévu en cas de refus de siéger. Estimant que ce comportement « s’apparente davantage à un manquement aux devoirs d’un juge », elle a supprimé le caractère automatique de la cessation des fonctions en cas de refus de siéger. Elle a, en effet, jugé excessif l’application systématique de la cessation de fonctions alors que l’explication de l’absence de suivi de la formation peut avoir une cause temporaire à laquelle il est possible de remédier.

Elle a, pour ce motif :

– déplacé le dispositif dans le chapitre consacré à la discipline des juges consulaires ;

– précisé que la cessation de fonctions est une possibilité – et non une conséquence systématique du refus de siéger ;

– précisé que la cessation de fonctions ne peut intervenir qu’après mise en demeure de l’intéressé, et dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’État, qui précisera les conditions de mise en œuvre d’une procédure contradictoire.

● La commission des Lois du Sénat a renforcé l’obligation de formation initiale des juges consulaires. Alors que son absence de réalisation conduit à ce que le juge consulaire soit réputé démissionnaire, aucune inéligibilité n’est prévue, ce qui risque de priver d’effet réel le dispositif.

L’amendement adopté instaure, en conséquence, une inéligibilité de quatre ans pour tout juge consulaire réputé démissionnaire. Une procédure de relèvement d’inéligibilité est également instaurée, afin de permettre la prise en compte de circonstances qui justifieraient la non réalisation de la formation dans le temps imparti.

Les demandes de relèvement d’incapacité sont adressées au garde des Sceaux, ministre de la justice, et prononcées par arrêté. Elles ne sont recevables que dans un délai d’un an à compter de l’expiration du délai de formation initiale.

● La commission des Lois du Sénat a également entendu remédier à certaines difficultés rencontrées par les préfectures s’agissant de la computation des mandats des juges consulaires.

L’article L. 722-6 relatif à la computation des mandats des juges consulaires prévoit que, lors de leur première élection, les juges consulaires sont élus pour deux ans, sous réserve d’une exception : celle des élections complémentaires. Dans ce cas, l’article L. 723-11 du code de commerce prévoit que le mandat des juges élus expire à la fin de l’année judiciaire.

En revanche, l’article L. 722-6 ne prévoit pas d’exception tenant à l’annulation de l’élection d’un juge consulaire par le tribunal judiciaire. Or, le code de commerce prévoit que le tribunal judiciaire peut annuler l’élection des juges des tribunaux de commerce en cas de non-respect des règles relatives à l’électorat, à l’éligibilité et aux opérations électorales.

L’amendement adopté par la commission des Lois du Sénat prévoit d’insérer à l’article L. 722-6 du code de commerce l’exception de l’annulation des élections, afin d’éclairer les préfectures sur la computation des mandats des juges consulaires. Le mandat des juges élus en cours d’année à la suite d’une telle annulation d’élection s’achèvera ainsi deux ans ou quatre ans après le 1er janvier de l’année civile suivant l’élection annulée.

4. La position de la Commission

La Commission des lois a adhéré au dispositif proposé visant à renforcer l’obligation de formation spécifique des présidents de tribunaux de commerce, qui jouent un rôle déterminant dans le bon fonctionnement de ces juridictions. Elle a adopté un amendement de vos rapporteurs, qui a reçu l’avis favorable du Gouvernement, afin d’autoriser la prise en compte des formations effectuées par anticipation ou lors d’un précédent mandat.

*

Article 10

(art. L. 218-3, L. 218-4, L. 218-6, L. 218-12 et L. 218-13 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire)

Sanction par la démission d’office en cas d’absence de suivi de la formation initiale par les assesseurs de pôle sociaux

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 du projet de loi prévoit qu’un assesseur des pôles sociaux de tribunaux judiciaires n’ayant pas satisfait à l’obligation de formation initiale dans un délai fixé par décret est réputé démissionnaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions relatives aux assesseurs des pôles sociaux ont été introduites dans le code de l’organisation judiciaire par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle, qui a transféré les contentieux sociaux au tribunal de grande instance.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a complété l’article 10 en permettant la sanction du refus de siéger d’un assesseur et en limitant la prestation de serment aux seuls assesseurs n’ayant jamais exercé cette fonction au préalable, et en supprimant la distinction entre assesseurs titulaires et suppléants.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle a attribué au tribunal de grande instance les compétences des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux du contentieux de l’incapacité et d’une partie du contentieux des commissions départementales d’aide sociale.

Pour traiter ce contentieux, la loi a doté le tribunal de grande instance, devenu tribunal judiciaire, d’une formation collégiale composée du président du tribunal judiciaire, d’un magistrat du siège désigné par lui pour le remplacer, et de deux assesseurs, l’un représentant les travailleurs salariés, l’autre représentant les employeurs et les travailleurs indépendants.

Ces assesseurs des pôles sociaux, choisis pour une durée de trois ans par le premier président de la cour d’appel sur une liste dressée dans le ressort de chaque tribunal judiciaire, sur proposition des organisations professionnelles intéressées les plus représentatives, ne sont donc pas des magistrats professionnels.

La loi n° 2016-1547 précitée a soumis leur nomination à diverses conditions : d’âge, de nationalité, de moralité. Avant d’entrer en fonction, les assesseurs prêtent serment.

L’article L. 218-12 du code de l’organisation judiciaire soumet par ailleurs les assesseurs des pôles sociaux des tribunaux judiciaires à une obligation de formation initiale.

Les conditions de l’obligation de formation initiales prévues par décret

Le décret n° 2019-185 du 12 mars 2019 relatif à la désignation et à la formation initiale des assesseurs des tribunaux de grande instance et de la cour d’appel spécialement désignés aux articles L. 211-16 et L. 311-16 du code de l’organisation judiciaire a inséré dans la partie réglementaire du code de l’organisation judiciaire une section relative à l’obligation de formation initiale.

Il y est précisé que la formation initiale obligatoire, organisée par l’École nationale de la magistrature, dure une journée.

La formation porte sur « des enseignements relatifs à l’organisation judiciaire, au statut et à la déontologie, aux principes de la procédure devant les juridictions désignées ainsi qu’aux grands principes de la protection sociale ».

À son issue, l’assesseur se voit remettre une attestation individuelle, qui lui permet de justifier la réalisation de son obligation de formation.

Le suivi de la formation donne droit à des indemnités et aux remboursement des frais engagés.

Pour les seuls assesseurs sociaux exerçant leur premier mandat, l’article L. 218-12 du code de l’organisation judiciaire prévoit une impossibilité de siéger s’ils ne justifient pas avoir suivi la formation initiale. En pareille circonstance, le poste ne devient pas vacant : il demeure occupé par l’assesseur, qui ne peut toutefois pas participer aux audiences.

L’obligation est énoncée de manière générale, et ni l’article L. 218-12 précité, ni les articles D. 218-13 à D. 218-17 du code de l’organisation judiciaire, ne prévoient le délai durant lequel il doit être satisfait à l’obligation de formation.

Le taux de suivi de la formation initiale était, au 11 janvier 2023, de 68 % ([377]). Le non-respect de l’obligation de formation compromet le bon fonctionnement de la formation collégiale du tribunal judiciaire, en raison de l’impossibilité, pour le président de celle-ci, de convoquer un assesseur n’ayant pas satisfait à cette obligation.

L’article L. 218-12 du code de l’organisation judiciaire n’apporte, en effet, qu’une réponse imparfaite en cas de non-respect de l’obligation de formation, puisque la seule conséquence légalement prévue est que l’assesseur concerné « ne peut siéger ». Le président du pôle social ne pourra donc pas convoquer ce conseiller pour qu’il siège, mais il ne dispose pas pour autant de levier lui permettant de contraindre le conseiller à suivre la formation dans un certain délai, ou de rendre le poste vacant. Aucun remplacement de l’assesseur se soustrayant à son obligation de formation ne peut avoir lieu, et la charge de travail est donc reportée sur les autres assesseurs.

L’étude d’impact relève que les moyens à disposition de la juridiction que sont la procédure disciplinaire, la constatation d’une défaillance constitutive d’un cas de vacance des fonctions, ou l’invitation faite à l’assesseur de démissionner « sont inadaptés au besoin des juridictions ».

Le président de la formation collégiale peut certes toujours demander à l’assesseur de démissionner afin que le poste soit vacant, mais il ne dispose pas du pouvoir de l’y contraindre. En application de l’article L. 218-10 du code de l’organisation judiciaire, le premier président de la cour d’appel peut aussi donner un avertissement aux assesseurs des tribunaux judiciaires, après avoir recueilli l’avis du président du tribunal concerné, mais la procédure semble peu utilisée.

La procédure disciplinaire apparaît, quant à elle, particulièrement lourde à mettre en œuvre pour faire face à l’inexécution d’une obligation de formation.

La procédure disciplinaire applicable aux assesseurs des pôles sociaux des tribunaux judiciaires

La procédure disciplinaire est prévue à l’article L. 218-11 du code de l’organisation judiciaire.

Le pouvoir disciplinaire est exercé par le ministre de la justice.

Cette procédure implique de caractériser une faute disciplinaire, que constitue « tout manquement d’un assesseur […)] aux devoirs de son état, à l’honneur, à la probité ou à la dignité ».

La procédure est engagée par le premier président de la cour d’appel dans le ressort de laquelle le tribunal judiciaire de l’assesseur concerné a son siège. Le premier président doit, avant de saisir le ministre, auditionner, avec l’assistance du président du tribunal, l’assesseur concerné.

Les sanctions disciplinaires applicables sont le blâme, la suspension des fonctions pour une durée maximale de six mois, la déchéance assortie de l’interdiction d’être désigné assesseur pour une durée maximale de dix ans, et la déchéance assortie de l’interdiction définitive d’être désigné assesseur.

2. Le projet de loi initial

L’article 10 vise à préciser les conséquences de l’inexécution de l’obligation de formation des assesseurs des pôles sociaux. Il complète l’article L. 218-12 du code de l’organisation judiciaire, afin de faire de l’inexécution de l’obligation de formation, dans un délai fixé par décret, une cause de démission.

L’objectif poursuivi est à la fois de prévoir un mécanisme adapté pour faire face au non-respect de l’obligation de formation, mais aussi, d’après l’étude d’impact, « d’inciter les pôles sociaux à renforcer le suivi de leurs assesseurs s’agissant de la réalisation de la formation ».

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteures ne modifiant pas le dispositif prévu en cas de non-exécution de l’obligation de formation, mais en le complétant de plusieurs mesures visant à :

– sanctionner le refus de siéger en déclarant l’assesseur démissionnaire ;

– exempter les assesseurs réélus d’une nouvelle prestation de serment, afin de simplifier leur prise de fonctions ;

– supprimer la distinction entre assesseurs titulaires et suppléants, celle-ci n’emportant pas de conséquence sur le mandat ou l’exercice des fonctions.

4. La position de la Commission

La Commission des lois a été convaincue par l’opportunité d’harmoniser le statut des assesseurs des pôles sociaux des tribunaux judiciaires avec le statut des autres magistrats non professionnels s’agissant de la sanction du refus de siéger. Elle a aussi apprécié la mesure de simplification consistant à éviter le renouvellement de la prestation de serment.

La Commission a, en conséquence, adopté cet article sans modification.

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Article 10 bis

(art. 251-5 du code de l’organisation judiciaire)

Suppression de la prestation de serment pour les assesseurs des tribunaux pour enfants qui ont déjà exercé des fonctions judiciaires au sein d’un tel tribunal

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article, introduit par le Sénat en séance avec un avis favorable du Gouvernement, supprime la prestation de serment pour les assesseurs des tribunaux pour enfants qui ont déjà exercé des fonctions judiciaires au sein d’un tel tribunal.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 251-5 a été introduit dans le code de l’organisation judiciaire par ordonnance ([378]) en 2006. La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle a supprimé la mention selon laquelle les assesseurs prêtaient serment de garder « religieusement » le secret des délibérations. La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a substitué, dans cet article, la mention du tribunal judiciaire à celle du tribunal de grande instance.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 251-5 du code de l’organisation judiciaire soumet les assesseurs titulaires et suppléants des tribunaux pour enfants à une prestation de serment.

Celle-ci se déroule devant le tribunal judiciaire.

Par ce serment, les assesseurs jurent de « bien et fidèlement remplir leurs fonctions et de garder le secret des délibérations ».

L’article L. 251-5 prévoit que la prestation de serment a lieu avant l’entrée en fonctions de l’assesseur. Il en résulte que l’assesseur doit prêter serment à chaque désignation, qu’il s’agisse d’une première nomination ou d’un renouvellement.

En pratique, cela s’avère particulièrement lourd pour les juridictions, tenues d’organiser ces audiences de prestation de serment avant les désignations. Cela engendre également un coût pour l’institution judiciaire, puisque la prestation de serment donne droit à l’indemnité à laquelle peuvent prétendre les assesseurs pour la participation à une audience.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

L’article 10 bis, introduit en séance par un amendement de M. Soilihi ayant reçu un avis favorable du Gouvernement et de la commission des Lois, précise à l’article L. 251-5 du code de l’organisation judiciaire que seuls les assesseurs n’ayant jamais exercé de fonctions judiciaires au sein d’un tribunal pour enfants doivent prêter serment.

3. La position de la Commission

La Commission des lois a apprécié la mesure de simplification portée par l’article 10 bis, qui évitera que doive être renouvelée la prestation de serment d’assesseurs au sein d’un tribunal pour enfants ayant déjà prêté serment lors d’une première affectation. Il s’agit en outre d’une mesure d’harmonisation en lien avec le dispositif inscrit à l’article 10 du projet de loi pour les assesseurs des pôles sociaux.

La Commission a adopté cet article sans modification.

titre IV

OUVERTURE ET MODERNISATION DE L’INSTITUTION JUDICIAIRE

Chapitre Ier Juridictions judiciaires

Article 11 (art. L. 123-4 du code de l’organisation judiciaire, art. L. 123-5 du code de l’organisation judiciaire [nouveau], art. 706 du code de procédure pénale et art. 803-9 du code de procédure pénale [nouveau]) Organisation de l’équipe autour du magistrat

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée la fonction d’attaché de justice, pour remplacer les juristes assistants. Il inscrit par ailleurs la fonction d’assistant spécialisé dans le code de l’organisation judiciaire, ouvrant la possibilité d’en recruter dans des matières autres que la matière pénale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a diminué le nombre d’années d’expérience professionnelle exigées pour devenir juriste assistant à une année, contre deux auparavant.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement des rapporteurs en commission, visant à renommer le chapitre III bis, et un amendement du Gouvernement en séance, qui prévoit que les agents des finances publiques peuvent être déliés du secret professionnel vis-à-vis des assistants spécialisés.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements qui apportent des précisions sur la fonction d’attaché de justice.

1. L’état du droit

a. Le juriste assistant, un soutien du magistrat dont le rôle nécessite d’être redéfini

● Des juristes assistants initialement positionnés sur les contentieux complexes

Le statut de juriste assistant a été créé par l’article 24 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIè siècle.

La disposition a été introduite en première lecture à l’Assemblée nationale par le Gouvernement. Il ressort des débats parlementaires que les juristes assistants devaient intervenir au soutien des magistrats dans les domaines complexes et participer à l’élaboration de la décision, pour permettre aux magistrats de se concentrer sur leur office.

L’article L. 123-4 du code de l’organisation judiciaire détaille les modalités de recrutement des juristes assistants, qui sont nommés auprès des magistrats des tribunaux judiciaires, des cours d’appel et à la Cour de cassation. Les candidats doivent être titulaires d’un diplôme de doctorat en droit ou sanctionnant une formation juridique au moins égale à cinq années d’études supérieures après le baccalauréat, avec une année d’expérience professionnelle dans le domaine juridique. Ils sont nommés pour une durée maximale de trois années, renouvelable une fois.

La condition d’expérience professionnelle a été réduite par l’article 61 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire : elle était auparavant de deux ans.

Les articles R. 123-30 à R. 123-39 du code de l’organisation judiciaire détaillent les modalités de recrutement des juristes assistants et prévoient notamment que ceux-ci ne participent ni à la procédure, ni aux audiences, et ne peuvent assister aux délibérés.

L’article R. 123-38 du même code prévoit que les juristes assistants suivent une formation. Alors que cette formation était initialement organisée seulement par les chefs de cour et les chefs de juridiction, le décret n° 2022-1258 du 26 septembre 2022 relatif à la formation des juristes assistants a modifié l’article R. 123-38 pour y inclure une formation organisée par l’École nationale de la magistrature (ENM).

● L’évolution des missions des juristes assistants

Alors que les juristes assistants étaient initialement chargés des contentieux complexes, leur champ d’intervention a été élargi, notamment pour assister les magistrats dans les contentieux à forte volumétrie. Constatant qu’ils jouaient un rôle essentiel au sein des juridictions, le Gouvernement a organisé, à deux reprises, un recrutement important de juristes assistants, en 2020 puis en 2021. Alors qu’ils étaient 189 en 2017 en poste dans les juridictions, leur nombre s’élevait à 935 au 1er janvier 2023.

Au-delà des contentieux complexes, l’arrivée des juristes assistants auprès des magistrats devait surtout aider à la résorption des stocks pénaux et civils.

Ce décalage entre la doctrine d’emploi théorique et les missions réellement accomplies dans les juridictions illustre les difficultés à cerner précisément les missions que les magistrats peuvent déléguer, et celles qui relèvent exclusivement de leur office.

La réflexion sur le sujet n’est pas nouvelle : l’Institut des hautes études de la justice (IHEJ), en mai 2013, rendait ainsi un rapport intitulé « La prudence et l’autorité, l’office du juge au XXIè siècle », qui succédait lui-même à plusieurs rapports sur le même sujet. Le rapport rendu par l’IHEJ faisait ainsi le constat que la justice souffrait « d’une organisation "individualiste" de son travail » et proposait, en conséquence, « d’entourer le juge d’une équipe » ([379]).

Si le magistrat n’est pas seul à œuvrer pour rendre la justice, la définition des rôles de chacun reste floue : l’équipe n’est pas réellement structurée.

Dans un rapport remis au garde des Sceaux, Mme Dominique Lottin, première présidente honoraire et ancienne membre du Conseil constitutionnel, évoque ainsi « les vagues de renfort successives qui ont été proposées [aux magistrats] de manière sporadique et sans réelle cohérence depuis 1996 » ([380]). Si elle constate que le besoin de travail en équipe fait l’unanimité au sein du corps judiciaire, elle constate que la mise en œuvre se heurte à des résistances.

Elle rejoint les conclusions du comité des États généraux de la justice (EGJ). Celui-ci rappelle la multiplicité des acteurs qui évoluent autour du magistrat et souligne « l’absence de frontières claires entre les tâches dévolues à chacun dans un environnement professionnel évolutif, car conditionné par les besoins de la juridiction » ([381]).

S’agissant plus précisément des juristes assistants, Mme Dominique Lottin recommande de remplacer le statut par la fonction d’assistant juridictionnel, pour mieux rendre compte de l’ensemble des missions exercées. Elle suggère de leur confier des missions en lien avec les activités juridictionnelles, mais également des missions plus administratives d’appui aux chefs de juridiction, pour les assister dans le développement des politiques partenariales. Comme le comité des EGJ, elle suggère de créer non pas un corps de fonctionnaires, mais de privilégier les contrats à durée indéterminée pour les assistants juridictionnels.

b. L’assistant spécialisé, un statut qui a fait ses preuves

La fonction d’assistant spécialisé n’est pas inscrite dans le code de l’organisation judiciaire, mais dans le code de procédure pénale. Elle a été créée par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier. Au 1er janvier 2023, il y avait 141 assistants spécialisés dans les juridictions.

L’article 706 du code de procédure pénale (CPP) prévoit que peuvent exercer les fonctions d’assistant spécialisé les fonctionnaires de catégorie A ou B, ainsi que les personnes titulaires d’un diplôme sanctionnant une formation de quatre années après le baccalauréat et justifiant de quatre années d’exercice professionnel au moins.

Les assistants spécialisés exercent auprès d’un pôle de l’instruction mentionné à l’article 52-1 du CPP ou d’un tribunal judiciaire mentionné à l’article 704 ou 705 du même code, soit, respectivement, les juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière et le tribunal judiciaire de Paris en matière économique et financière et de crimes contre l’humanité, et le procureur de la République financier.

Si le principe général est celui de la non-délégation de signature, les assistants spécialisés, sous la responsabilité des magistrats, peuvent recevoir délégation de signature pour une liste limitée de réquisitions dans différents cadres d’enquête : celles prévues aux articles 60-1 et 60-2 du CPP (enquête de flagrance), à ses articles 77-1-1 et 77-1-2 (enquête préliminaire), ou encore à ses articles 99-3 et 99-4 (commission rogatoire).

Les exceptions au principe de non-délégation de signature ont été insérées dans l’article 706 du code de procédure pénale par l’article 21 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, et ont été justifiées par le fait que les assistants spécialisés étaient souvent ceux qui rédigeaient ces réquisitions.

Parmi les tâches que leur confient les magistrats, les assistants spécialisés peuvent :

– assister les juges d’instruction dans tous les actes d’information ;

– assister les magistrats du ministère public dans l’exercice de l’action publique ;

– assister les officiers de police judiciaire agissant sur délégation des magistrats ;

– remettre aux magistrats des documents de synthèse ou d’analyse qui peuvent être versés au dossier de la procédure ;

– mettre en œuvre le droit de communication reconnu aux magistrats en application de l’article 132-22 du code pénal.

Les assistants spécialisés sont soumis au secret professionnel. Ils peuvent être amenés, sur demande du procureur général, à assister le ministère public devant la juridiction d’appel.

Initialement positionnés sur le contentieux de la grande délinquance financière, leur champ d’intervention a été progressivement élargi à d’autres matières complexes, comme le terrorisme et les accidents collectifs. L’étude d’impact indique que les magistrats, particulièrement dans les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) et dans les services spécialisés du parquet ou de l’instruction, apprécient particulièrement l’apport des assistants spécialisés.

2. Le projet de loi initial

Le présent article modifie en premier lieu le code de l’organisation judiciaire pour structurer l’équipe autour du magistrat.

Le I du présent article remplace ainsi le chapitre III bis du titre II du livre Ier de la partie législative du code de l’organisation judiciaire, qui concerne aujourd’hui seulement les juristes assistants, par un chapitre III bis intitulé « De l’équipe autour des magistrats ». Ce chapitre comporte deux articles : l’article L. 123-4 crée une nouvelle fonction, attaché de justice, qui remplace la fonction de juriste assistant, et l’article L. 123-5 précise les missions des assistants spécialisés.

Dans un deuxième temps, le présent article modifie le CPP pour l’adapter aux évolutions de fonctions des attachés de justice et des assistants spécialisés.

a. Les attachés de justice : une nouvelle catégorie aux responsabilités élargies

L’article L. 123-4 du code de l’organisation judiciaire, dans la rédaction issue du I présent article, précise les missions des attachés de justice. Il reprend en grande partie les recommandations formulées par Mme Dominique Lottin dans son rapport sur la structuration des équipes juridictionnelles.

Il prévoit que les attachés de justice puissent être fonctionnaires ou agents contractuels : cela élargit le vivier possible des attachés de justice, puisque les fonctionnaires ne pouvaient pas devenir juristes assistants. Les attachés de justice contractuels se verront proposer un contrat à durée indéterminée : l’objectif est à la fois de fidéliser les juristes assistants déjà en place et de garantir l’attractivité de la future fonction d’attaché de justice.

Cette transformation de statut s’accompagne d’une volonté affichée de recrutement massif d’attachés de justice. L’étude d’impact mentionne ainsi le recrutement de 1 700 attachés de justice jusqu’en 2027, avec, à terme, la possibilité d’avoir 3 000 à 4 000 attachés de justice. Cette dernière estimation se fonde sur une évaluation du besoin d’un attaché de justice pour environ trois magistrats.

Le niveau de recrutement des attachés de justice n’est pas précisé dans l’article, à l’inverse des juristes assistants. Comme les juristes assistants, les attachés de justice prêtent serment et sont tenus au secret professionnel.

L’article identifie quatre missions possibles pour les attachés de justice :

– l’assistance ;

– l’aide à la décision ;

– le soutien à l’activité administrative ;

– la mise en œuvre des politiques publiques.

Le spectre des missions pouvant être confiées aux attachés de justice est plus large que celui des missions accomplies aujourd’hui par les juristes assistants. Ce choix s’explique par le constat que les missions d’animation de politiques publiques et partenariales des magistrats se sont beaucoup développées, et rejoint les préconisations du rapport de Mme Dominique Lottin.

L’étude d’impact précise ainsi les activités que peut inclure l’aide à la mise en œuvre des politiques publiques : mesure de l’activité juridictionnelle, assistance à la préparation de l’accueil de délégations extérieures, soutien à l’organisation des conseils de juridiction, préparation de rapports d’activité et de dossiers thématiques.

L’objectif est d’arriver à une meilleure distinction des missions dévolues aux greffiers, qui relèvent de l’assistance procédurale renforcée et de l’accueil du justiciable, des missions d’aide à la décision, confiées aux attachés de justice. Le directeur des services judiciaires a indiqué qu’une doctrine d’emploi des attachés de justice serait élaborée à destination des juridictions.

Les conditions à remplir pour être attaché de justice ainsi que leur formation seront déterminées par décret. La direction des services judiciaires a indiqué que les fonctions d’attachés de justice seraient ouvertes à des fonctionnaires de catégorie A.

Les attachés de justice peuvent assister aux audiences et accéder au dossier de la procédure pour l’exécution des tâches qui leur sont confiées, ce qui était déjà le cas des juristes assistants.

Le cinquième alinéa de l’article L. 123-4 prévoit explicitement que les attachés de justice qui exercent auprès des magistrats du siège peuvent assister au délibéré. Cette possibilité n’était pas ouverte aux juristes assistants.

Les attachés de justice peuvent, sous la responsabilité des magistrats, participer au traitement des procédures. S’agissant des délégations de signatures par les magistrats aux attachés de justice, un principe général d’interdiction est fixé, avec deux exceptions :

– les délégations de signature dont la liste est dressée par l’article 803-9 du CPP, créé par le présent article ;

– les délégations de signature liées à des matières particulières, dont la liste sera fixée par la voie réglementaire. La direction des services judiciaires a évoqué, en matière civile, la mise en état.

Le 2° du II insère dans le CPP un nouvel article 803-9, qui ouvre la possibilité pour les attachés de justice de recevoir des délégations de signature pour une liste limitée aux réquisitions dans différents cadres d’enquête, prévues aux articles 60-1 et 60-2 de ce code (enquête de flagrance), à ses articles 77-1-1 et 77-1-2 (enquête préliminaire), ainsi qu’à ses articles 99-3 et 99-4 (commission rogatoire). Il reprend en ce sens les dispositions existant actuellement pour les assistants spécialisés.

Cette délégation de signature n’exonère en rien le magistrat de sa responsabilité : il lui revient de vérifier la légalité, mais aussi la nécessité et l’opportunité de la réquisition signée par l’attaché de justice.

b. L’intégration formelle des assistants spécialisés dans l’équipe autour du magistrat

L’article 11 du présent projet de loi crée au sein du chapitre du code de l’organisation judiciaire sur l’équipe autour du magistrat un nouvel article L. 123-5, qui concerne les assistants spécialisés.

Ce nouvel article, en introduisant la fonction d’assistant spécialisé au sein de ce code, permet le recrutement d’assistants spécialisés en matière civile ou commerciale. Son placement au sein du chapitre intitulé « De l’équipe autour des magistrats » marque également sa place au sein de l’organisation judiciaire.

Le nouvel article L. 123-5 du code de l’organisation judiciaire reprend les dispositions prévues par l’article 706 du CPP :

– les assistants spécialisés sont fonctionnaires ou agent contractuel ;

– ils prêtent serment et sont tenus au secret professionnel ;

– ils accomplissent les tâches confiées par les magistrats et peuvent accéder au dossier de la procédure ;

– les documents de synthèse ou d’analyse qu’ils remettent aux magistrats peuvent être versés au dossier.

L’article introduit le fait qu’ils sont nommés pour participer au traitement de procédures relevant de contentieux techniques ou spécifiques, conduites sous la responsabilité de magistrats du siège ou du parquet des tribunaux judiciaires ; cette mention est aujourd’hui absente de l’article 706 du CPP.

Il ne comporte cependant pas de mention du niveau de recrutement des agents contractuels, contrairement à la version actuellement en vigueur de cet article 706, et renvoie à un décret la fixation des conditions à remplir pour être nommé assistant spécialisé, ainsi que des modalités de leur formation.

Le 1° du II procède à trois modifications à l’article 706 du CPP.

En premier lieu, les deux premiers alinéas de l’article 706 sont réécrits. La mention d’une formation obligatoire préalable à l’entrée en fonction et les conditions pour exercer des fonctions d’assistant spécialisé sont supprimées. Le deuxième alinéa de ce même article renvoie à l’article L. 323-5 du code de l’organisation judiciaire s’agissant des dispositions régissant les assistants spécialisés.

En deuxième lieu, l’alinéa prévoyant l’accès des assistants spécialisés au dossier de la procédure et le fait qu’ils soient soumis au secret professionnel est supprimé, ces éléments figurant maintenant dans l’article L. 123-5 du code de l’organisation judiciaire.

En troisième lieu, il procède à une deuxième coordination, en supprimant la référence aux assistants spécialisés qui prêtent serment, l’article L. 123-5 du code de l’organisation judiciaire le prévoyant également.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement des rapporteurs en commission et un amendement déposé par le Gouvernement en séance.

L’amendement COM-126 a modifié le titre du chapitre III bis, en substituant : « Des attachés de justice et assistants spécialisés » au titre prévu initialement, qui était : « De l’équipe autour des magistrats ». La commission des lois du Sénat a ainsi souhaité éviter que l’équipe autour du magistrat soit limitée aux seuls attachés de justice et assistants spécialisés.

L’amendement n° 272 du Gouvernement, adopté avec l’avis favorable de la commission des lois, a complété l’article 11 du présent projet de loi pour élargir les missions des assistants spécialisés. Il a ainsi modifié l’article L. 142 A du livre des procédures fiscales, lequel prévoit que les agents des finances publiques sont déliés du secret professionnel à l’égard du procureur de la République, avec lequel ils peuvent échanger des informations en l’absence même de l’existence d’une plainte, d’une dénonciation ou d’une procédure judiciaire en cours. L’amendement a explicitement prévu que, sur autorisation du procureur de la République, les agents des finances publiques puissent être déliés du secret professionnel à l’égard des assistants spécialisés.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté cinq amendements de votre rapporteur général M. Jean Terlier, dont trois amendements rédactionnels.

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a adopté deux amendements qui apportent des précisions sur la nouvelle fonction d’attaché de justice.

L’amendement CL938, adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement, précise le niveau de recrutement des attachés de justice contractuels : ils doivent être titulaires d’un diplôme sanctionnant une formation juridique au moins égale à cinq années d’études supérieures après le baccalauréat. Les exigences de diplôme et d’expérience professionnelle des juristes assistants étaient fixées dans l’article L. 123-4 du code de l’organisation judiciaire : par parallélisme, il était cohérent d’inscrire celui des attachés de justice dans la loi plutôt que de renvoyer sa fixation à la voie réglementaire. Le niveau choisi, une formation juridique de cinq années après le baccalauréat, est un équilibre entre le niveau actuel de recrutement des juristes assistants (doctorat en droit ou formation de cinq années avec un an d’expérience professionnelle dans le domaine juridique) et la volonté d’élargir le vivier de recrutement des futurs attachés de justice.

L’amendement CL931, adopté avec un avis favorable du Gouvernement, énumère les matières dans lesquelles des délégations de signature au profit des attachés de justice pourront être prévues par la voie réglementaire. Si votre rapporteur est favorable à la possibilité pour des magistrats de pouvoir procéder à des délégations de signature, il souhaite que le champ des matières concernées soit fixé dans la loi.

*

Article 12

(art. L. 212-9 du code de l’organisation judiciaire [nouveau], art. L. 312-9 du code de l’organisation judiciaire [nouveau], art. L. 436-1 du code de l’organisation judiciaire [nouveau], art. L. 122-4, L. 221-2-2 et L. 222-3-1 du code de justice administrative [nouveaux])

Participation des parlementaires au conseil de juridiction

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 élève au niveau législatif le conseil de juridiction placé auprès du tribunal judiciaire et le conseil de juridiction placé auprès de la cour d’appel et prévoit en leur sein la participation d’un député et d’un sénateur élus dans les circonscriptions situées dans le ressort de la juridiction.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 95 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a créé l’article L. 212-8 du code de l’organisation judiciaire qui prévoit la consultation du conseil de juridiction concerné lorsqu’une chambre de proximité se voit attribuer de nouvelles compétences matérielles.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La commission des lois du Sénat a élargi l’accès au conseil de juridiction à tous les parlementaires et créé un conseil de juridiction auprès de la Cour de cassation, du Conseil d’État, des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs. En séance, le Sénat a adopté un amendement précisant les modalités de fonctionnement du conseil de juridiction auprès de la Cour de cassation.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission est revenue sur l’instauration d’un conseil de juridiction dans les juridictions administratives et à la Cour de cassation, prévue par le Sénat. Elle a également facilité la participation des parlementaires aux conseils de juridiction en prévoyant qu’ils y étaient conviés quel que soit l’ordre du jour.

1. L’état du droit

a. Le conseil de juridiction, lieu d’échanges entre une juridiction et ses partenaires

Après avoir été expérimenté dans trois cours d’appel et dix-sept tribunaux de grande instance, le conseil de juridiction a été élargi à l’ensemble des cours d’appel et des tribunaux de grande instance, devenus tribunaux judiciaires, par le décret n° 2016-514 du 26 avril 2016 relatif à l’organisation judiciaire, aux modes alternatifs de résolution des litiges et à la déontologie des juges consulaires.

Le conseil de juridiction pour les tribunaux judiciaires est prévu par l’article R. 212-64 du code de l’organisation judiciaire, qui en fait un lieu d’échanges et de communication entre la juridiction et la cité. Les dossiers individuels dont la juridiction est saisie ne peuvent y être discutés. Le conseil n’est pas compétent s’agissant de l’activité juridictionnelle ou de l’organisation de la juridiction.

Le projet de juridiction, élaboré à l’initiative des chefs de juridiction et en concertation avec l’ensemble des magistrats et fonctionnaires de la juridiction, doit être présenté aux partenaires de la juridiction au sein du conseil de juridiction (article R. 212-63 du COJ).

Le conseil est coprésidé par le président du tribunal judiciaire et le procureur de la République et doit se réunir au moins une fois par an. Les magistrats et fonctionnaires de la juridiction qui siègent au sein du conseil sont désignés par la commission restreinte ou l’assemblée plénière, selon la taille de la juridiction. L’ordre du jour est arrêté par les chefs de cours après avis du directeur de greffe et de l’assemblée plénière des magistrats et fonctionnaires.

La composition et les modalités d’organisation de l’assemblée générale d’un tribunal sont prévues aux articles R. 212-22 à R. 212-57 du COJ. La commission restreinte, obligatoire dans les tribunaux judiciaires ayant un effectif d’au moins vingt magistrats, prépare les réunions de l’assemblée générale (article R. 215-55 du COJ).

La composition du conseil de juridiction varie en fonction de son ordre du jour, et peut comprendre notamment :

– les représentants de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse ;

– les représentants locaux de l’État ;

– les représentants des collectivités territoriales ;

– des personnes exerçant une mission de service public auprès des juridictions ;

– le bâtonnier de l’ordre des avocats du ressort et de représentants des autres professions du droit ;

– des représentants d’association ;

– les représentants des conciliateurs de justice.

La consultation du conseil de juridiction peut être prévue par des dispositions législatives et réglementaires. La formation du conseil de juridiction est alors explicitement prévue au II de l’article R. 212-64. Elle comprend :

– le directeur de greffe ;

– au moins un magistrat du siège (désigné par l’assemblée des magistrats du siège) ;

– au moins un magistrat du parquet (désigné par l’assemblée des magistrats du parquet) ;

– au moins un fonctionnaire désigné par l’assemblée des fonctionnaires du greffe ;

– le maire de la commune siège du tribunal judiciaire ;

– le président du conseil départemental ou le président de l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale exerçant les compétences du département, ou, en Guyane, le président de l’Assemblée de Guyane ;

– le bâtonnier de l’ordre des avocats du ressort.

À titre d’exemple, le conseil de juridiction doit être consulté lorsqu’une extension des compétences matérielles des tribunaux de proximité est envisagée (article L. 212-8 du COJ).

Le conseil de juridiction pour les cours d’appel est prévu par l’article R. 312-85 du COJ. Les modalités d’organisation sont similaires à celles prévues pour le conseil de juridiction pour les tribunaux judiciaires. Les chefs de cour coprésident le conseil. Ils arrêtent l’ordre du jour du conseil après consultation du directeur de greffe et avis de l’assemblée plénière des magistrats et fonctionnaires.

La liste des personnes pouvant être membres du conseil, identique à celle prévue pour le tribunal judiciaire, est rappelée à l’article R. 312-85 du COJ. Une formation spécifique est également prévue lorsque le conseil de juridiction est consulté en vertu d’une disposition législative ou réglementaire.

b. L’absence de parlementaires dans ce conseil de juridiction

Dans sa rédaction initiale, l’article 9 du décret n° 2016-514 du 26 avril 2016 (codifié ensuite aux articles R. 212-64 et R. 312-85 du COJ) prévoyait la participation des parlementaires élus du ressort de la juridiction au conseil de juridiction.

Saisi en juillet 2019 par le Gouvernement d’un projet de décret pris en application de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui prévoyait la création d’une composition spécifique du conseil de juridiction lorsqu’il devait être consulté, le Conseil d’État a écarté les dispositions concernant la participation des parlementaires au motif que l’article 13 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique prévoyait qu’un député ne pouvait être désigné membre d’une institution ou d’un organisme extérieur qu’en vertu d’une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation.

Les dispositions réglementaires prévoyant la participation des parlementaires au conseil de juridiction ont donc été abrogées, supprimant les parlementaires de la liste des membres du conseil de juridiction.

L’étude d’impact du projet de loi mentionne néanmoins plusieurs cas de participation de parlementaires à des conseils de juridiction.

2. Le projet de loi initial

L’article 12 crée deux nouvelles sections dans la partie législative du code de l’organisation judiciaire pour élever au niveau législatif le conseil de juridiction des tribunaux judiciaires (article L. 212-9) et des cours d’appel (article L. 312-9).

Les deux articles prévoient la participation d’un député et d’un sénateur élus dans les circonscriptions situées dans le ressort de la juridiction au conseil de juridiction « en fonction de son ordre du jour ou lorsque sa consultation est requise par des dispositions législatives ou réglementaires ».

Le choix a été fait de ne nommer qu’un seul député et qu’un seul sénateur suite à l’avis du Conseil d’État, cité dans l’étude d’impact du présent projet de loi ([382]) : « la participation de l’ensemble des députés et sénateurs du ressort n’apparaît pas nécessairement appropriée au regard du nombre, le cas échéant, important de parlementaires concernés ».

Au vu de la carte judiciaire, qui comprend 164 tribunaux judiciaires et 36 cours d’appel, cela représenterait environ 200 nominations dans chaque chambre à chaque mandature. À titre de comparaison, à l’Assemblée nationale, au début de la XVIe législature, plus de 900 nominations dans des organismes extra-parlementaires ont été réalisées.

Le présent article ne mentionne pas expressément les modalités de désignation des parlementaires au sein des conseils de juridiction, considérant que l’article 4 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination (ci-après « loi du 3 août 2018 ») précise les modalités de nomination des députés dans les organismes extérieurs au Parlement. Son article 4 prévoit ainsi que les nominations de députés et de sénateurs sont effectuées respectivement par le président de l’Assemblée nationale et par le président du Sénat.

Les nominations faites par les présidents des deux chambres sont encadrées par la loi du 3 août 2018. Le I de l’article 2 de la loi prévoit ainsi que, dans l’hypothèse où une loi prévoit la nomination d’un député et d’un sénateur, les présidents doivent nommer un homme et une femme, alternativement.

Au principe de parité des nominations s’ajoute celui de respect de la pluralité politique des assemblées.

Ainsi, en vertu de l’article 28 du règlement de l’Assemblée nationale, les nominations des députés dans les organismes extra-parlementaires reflètent aujourd’hui la configuration politique de l’Assemblée.

Cette formulation, issue de la réforme du règlement de l’Assemblée de 2009, visait « à mieux prendre en compte les groupes d’opposition et les groupes minoritaires pour les nominations de députés dans une commission, un organisme ou une assemblée » ([383]). La liste des députés membres d’organismes extraparlementaires est disponible sur le site de l’Assemblée nationale ([384]).

Le règlement du Sénat comporte également une disposition garantissant le respect du pluralisme sénatorial lors des nominations au sein d’organismes extérieurs, ajoutée en juin 2009 ([385]). L’article 9 du règlement du Sénat prévoit ainsi, s’agissant des nominations de sénateurs dans un organisme extérieur au Parlement, que « pour les désignations effectuées en application du présent article, il est tenu compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes et du respect de la parité entre les femmes et les hommes » ([386]).