rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2021 (n°10). — Commentaire des rapports annuels de performances

SOMMAIRE

Pages

Action extÉrieure de l’État … 5

Action extÉrieure de l’État : tourisme … 13

Administration gÉNÉrale et territoriale de l’État … 17

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural 27

Aide publique au dÉveloppement ; PrÊts À des États Étrangers … 43

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation … 53

CohÉsion des territoires : logement et hÉbergement d’urgence … 61

CohÉsion des territoires : politique des territoires … 77

Conseil et contrÔle de l’État … 87

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture … 101

Culture : Patrimoines … 111

DÉfense : PrÉparation de l’avenir ; Budget opÉrationnel de la dÉfense … 119

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative ; INVESTISSEMENTS D’AVENIR 139

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Paysage, eau et biodiversitÉ ; PrÉvention des risques ; Expertise, information gÉographique et mÉTÉorologie ;

Conduite et pilotage des politiques … 155

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Affaires maritimes … 171

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Énergie, climat et après-mines ; Service public de l’Énergie ;Financement des aides aux collectivitÉs pour l'Électrification rurale 177

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS ;

CHARGE DE LA DETTE DE SNCF RÉSEAU REPRISE PAR L’ÉTAT ;

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS … 193

Économie : DÉveloppement des entreprises et rÉgulations ;

PrÊts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Économie : Statistiques et Études Économiques ; StratÉgies Économiques et fiscale ; Accords monÉtaires internationaux 203

Économie : Commerce extÉrieur … 219

Engagements financiers de l’État … 225

Enseignement scolaire … 233

Gestion des finances publiques … 247

Transformation et fonction publiques ; CrÉdits non répartis ; Gestion du patrimoine immobilier de l'État 265

Immigration, asile et intÉgration … 291

Justice … 301

MÉdias, livre et industries culturelles ; Avances à l’audiovisuel public … 313

Outre-mer … 327

Pouvoirs publics … 335

Recherche et enseignement supÉrieur : Recherche … 339

Recherche et enseignement supÉrieur : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 349

RÉgimes sociaux et de retraite ; Pensions … 361

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; Avances aux collectivitÉs territoriales 377

Remboursements et dÉGRÈvements … 395

Santé … 403

SÉCURITÉs ; Police, gendarmerie, sÉCURITÉ routiÈre, ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers 415

SÉCURITÉs ; SÉCURITÉ civile … 429

SolidaritÉ, insertion et ÉGALITÉ des chances … 437

Sport, jeunesse et vie associative … 447

Travail et emploi … 459

Participations financiÈres de l’État ; Participation de la France au dÉsendettement de la GrÈce ; Avances à divers services de l’État

ou organismes gÉrant des services publics … 475

Plan d'urgence face à la crise sanitaire … 483

Plan de relance … 497

action extÉrieure de l’État

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde
2. A. une exÉcution conforme À la prÉvision malgrÉ les alÉas des relations internationales
3. B. la mise en place de la facilité europÉenne pour la paix tire les dÉpenses vers le haut
4. II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence
5. A. une consommation des crÉdits fidÈle À la prÉvision en dÉpit des effets persistants de la crise sanitaire
6. B. une performance encourageante pour l’influence culturelle, linguistique et Éducative de la france
7. III. le programme 151 français à l’Étranger et affaires consulaires
8. A. la baisse de la dotation pour l’aide À la scolaritÉ en faveur de l’aefe explique la baisse des crÉdits
9. B. un retour À la normale progressif pour l’administration consulaire depuis le dÉbut de la pandÉmie
10. action extÉrieure de l’ÉTAT TOURISME
11. I. le programme 354 administration territoriale de l’état
12. A. une exÉcution fidÈle à la prÉvision qui tÉmoigne d’une annÉe de consolidation pour ce programme crÉÉ en 2020
13. B. un schéma d’emploi neutre
14. C. une performance mitigÉe concernant les dÉlais de dÉlivrance des titres
15. II. le programme 232 vie politique, cultuelle et associative
16. A. le coût de l’organisation du double scrutin local de juin 2021 a eu un impact important sur l’exécution budgétaire même s’il demeure inférieur au montant prévu
17. B. hors Élections, le financement de la vie politique demeure stable
18. III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur
19. A. une exÉcution lÉGÈrement supÉrieure à la prÉvision en raison des dÉpenses immobiliÈres et informatiques
20. B. un recentrage autour des fonctions « support » du ministÈre en cours de consolidation
21. I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales
22. A. La consommation la plus forte depuis 2017
23. 1. Un dépassement de 18,5 % de la prévision initiale
24. 2. Des ouvertures massives de crédits en cours d’année
25. B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture
26. 1. Des crédits mis sous tension en raison de crises multiples
27. 2. Des moyens des opérateurs en hausse d’un cinquième
28. 3. Des dépenses fiscales équivalentes aux deux tiers des crédits de la mission
29. 4. Une maquette de performance bien construite mais non exhaustive
30. C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation
31. D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
32. II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural
33. A. Un solde dÉsormais Équivalent aux charges annuelles
34. B. Programme 775 DÉveloppement et transfert
35. C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation
36. I. Une exÉcution de la mission proche de la prÉvision, malgrÉ des alÉas en gestion liés principalement à la crise sanitaire
37. A. Une exÉcution du programme 110 Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement lÉGÈrement infÉrieure À l’autorisation accordÉe en Loi de finances initiale
38. B. des dÉpenses conformes à la prÉvision pour le programme 365 Renforcement des fonds propres de l'AFD
39. C. une exÉcution du PROGRAMME 209 SolidaritÉ À L’Égard des pays en dÉveloppement marquÉe par des besoins supplÉmentaires survenus en gestion
40. II. une exÉcution qui traduit la difficile anticipation des recettes et des dÉpenses du compte de concours financier PrÊts à des États Étrangers
41. I. Le programme 167 Liens entre la nation et son armée
42. A. ANALYSE DE L’EXÉCUTION
43. B. La démarche de performance
44. II. le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant
45. A. Analyse de l’exÉcution
46. B. Les dépenses fiscales
47. C. Les opérateurs
48. D. La démarche de performance
49. III. Le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale
50. A. Dynamique de la dépense et respect de la programmation
51. B. La démarche de performance
52. I. le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables marquée par l’ouverture de 700 millions d’euros en loi de finances rectificative
53. A. Des besoins supplémentaires sur l’action 12 liés aux mesures du plan de relance et au maintien du parc d’hébergement à 200 000 places
54. B. Une sous-budgétisation récurrente censée être corrigée à partir de 2022.
55. II. Le programme 109 Aide à l’accès au logement marqué par l’entrée en vigueur de la contemporanéisation du calcul des aides au logement
56. A. des économies importantes générées par le programme en 2021
57. B. La réduction de la dette du Fonds national d’aide au logement FNAL (FNAL)
58. III. Le programme 135 urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat marqué par l’exécution du plan de relance et des dépenses fiscales à mieux évaluer
59. A. La mise en œuvre du plan de relance
60. B. des dépenses fiscales à mieux évaluer
61. I. Le programme 112 a bénéficié des crédits du plan de relance
62. A. Le transfert des crédits du plan de relance
63. B. L’exécution des CPER-CPIER et autres dispositifs contractualisés (action 11)
64. C. La section générale du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT - action 12)
65. II. Le programme 147 : une exécution serrée malgré l’ouverture de 27 millions d’euros en LFR 1
66. C. L’ouverture de 27 millions d’euros par la LFR du 19 juillet a permis de financer l’opération « quartiers d’été »
67. B. l’avancée du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)
68. III. Le programme 162 : une exécution marquée par les retards du Contrat de convergence et de transformation de guyane (action 10)
69. A. L’importance des fonds de concours
70. B. Les points d’attention par action
71. I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
72. A. une exÉcution rigoureuse des crÉdits prévus en LFI
73. B. LES emplois
74. C. Une performance amÉliorÉe
75. II. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental
76. III. le PROGRAMME 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
77. A. Une grande stabilité des crédits exécutés
78. B. une légère sous-exécution du plafond d’emplois
79. C. une réduction des délais de jugement
80. IV. Le programme 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES
81. I. une sur-exécution significative d’environ 250 millions d’euros inégalement répartie entre Les trois programmes
82. II. l’exécution du programme 131 Création s’est distinguée par la mise en œuvre d’importantes mesures de soutien en réponse à la prolongation de la crise sanitaire
83. III. l’exécution du programme 224 SOUTIEN AUX POLITIQUES DU MINISTÈRE DE LA CULTURE s’est caractérisée par une légère sous-exécution, sans lien direct avec la crise sanitaire
84. IV. l’exécution du programme 361 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE s’est caractérisée par une sur-exécution partiellement due à la crise sanitaire
85. V. des dépenses fiscales nettement inférieures aux prévisions
86. I. une sur-exÉcution exceptionnelle des crÉdits en rÉPONSE À la prolongation de la crise sanitaire
87. A. Une sur-exécution exceptionnelle des crédits
88. B. Une sur-exécution en réponse à la prolongation de la crise sanitaire
89. 1. Une sur-exécution dont l’incidence sur le secteur du patrimoine a été très favorable
90. 2. Une sur-exécution source de tensions
91. II. des dÉpenses fiscales exÉCUTÉes dans des proportions proches des prÉvisions
92. L’exÉcution de LA mission DÉfense en 2021
93. I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense
94. A. Une exécution marquée par Des crédits en nette hausse
95. B. Des opérateurs confrontés À une diminution de leurs ressources propres
96. C. une faible utilisation des fonds sans personnalité juridique dédiés à l’innovation
97. II. Le Programme 146 Équipement des forces
98. A. La moitié des crédits ont été consacrés aux programmes à effet majeur
99. B. l’avancement des programmes militaires spatiaux
100. C. La poursuite des mesures décidées dans le cadre de la crise sanitaire
101. D. La soutenabilité des dépenses du programme 146
102. III. LE Programme 178 PrÉparation et emploi des forces
103. A. Une hausse des crÉdits en lien avec la trajectoire de la lpm
104. B. Un niveau de consommation plutôt soutenu
105. C. lES Dépenses supplémentaires liées à la gestion de la crise sanitaire
106. IV. LE Programme 212 soutien de la politique de dÉfense
107. A. lES CRÉDITS HORS TITRE 2 : une ExÉcution stable par rapport À 2020
108. B. Les crÉditS du titre 2 : une ExÉcution sous tension
109. C. Une ÉVOLUTION DES EFFECTIFS EN LÉGER DÉCALAGE AVEC L’objectif cible
110. I. La mission Direction de l’action du gouvernement
111. A. Exécution des crédits en 2021
112. B. Principales observations : programmes 129, 333 et 308
113. 1. Le programme 129 : Coordination du travail gouvernemental
114. 2. Le programme 308 : Protection des droits et libertés
115. 3. Le programme 359 : Présidence française du conseil de l’Union européenne en 2022
116. II. LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
117. A. Des Recettes en augmentation en raison de la reprise économique
118. B. des Dépenses contenues
119. III. la mission Investissements d’avenir
120. A. Une exécution du PIA 3 conforme à l’autorisation initiale sous réserve de redéploiements importants de crédits
121. B. Un lancement rapide du PIA 4
122. 1. Les crédits du PIA mobilisés pour la mise en œuvre du plan de relance
123. 2. Observations par programme
124. C. le dispositif de performance des programmes de la mission
125. I. Le programme 113 – Paysages, eau et biodiversité
126. A. L’exécution du programme en 2021
127. B. Les dépenses réalisées par les opérateurs du programme
128. II. Le programme 159 – expertise, information géographique et météorologie
129. A. L’exécution du programme en 2021
130. B. Une exécution concentrée sur les opérateurs du programme
131. III. Le programme 181 – prévention des risques
132. A. L’exécution du programme en 2021
133. B. Une sous-consommation essentiellement due à la budgétisation du fonds barnier
134. IV. Le programme 217 – Conduite et pilotage des politiques de l’écologie
135. A. L’exécution du programme en 2021
136. B. Un programme portant essentiellement des dépenses de personnel
137. I. L’exÉcution à l’échelle du programme 205 : l’impact de la crise sanitaire
138. A. La crise a nécessité d’importantes ouvertures de crédits
139. B. La crise a affecté la consommation des crédits
140. II. L’exécution par action : des exécutions éloignées de la prévision
141. A. Les actions 1 Sécurité et sûreté maritimes et 3 Flotte de commerce
142. B. L’action 2 Gens de mer et enseignement maritime
143. C. L’action 4 Action interministérielle de la mer
144. D. L’action 5 Soutien au programme
145. E. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports
146. I. Le Programme 174 Énergie, climat et aprÈs-mines
147. A. l’exÉcution budgÉtaire de 2021 du programme 174 s’est ÉloignÉe de la prÉvision initiale
148. B. des variations importantes au sein du programme 174 par rapport À 2020 malgrÉ une exÉcution globalement comparable
149. C. Des dÉpenses fiscales en diminution en 2021 qui demeurent À un niveau particuliÈrement ÉlevÉ
150. II. Le Programme 345 service public de l’énergie
151. A. une augmentation significative des crÉdits du programme 345 et une exÉcution globalement conforme À la prÉvision
152. B. Une amÉlioration de la lisibilitÉ des dispositifs portÉs par le programme mais une budgÉtisation perfectible
153. III. Le compte d’affectation spÉciale financement des aides aux collectivitÉs pour l’Électrification rurale
154. A. des dÉpenses du cas stabilisÉes et des restes À payer qui demeurent considÉrables
155. B. Le programme 793 Électrification rurale
156. C. Le programme 794 OpÉrations de maÎtrise de la demande d’ÉlectricitÉ, de production d’ÉlectricitÉ par des Énergies renouvelables ou de production de proximitÉ dans les zones non interconnectÉes
157. I. Le programme 203 infrastructures et services de transports
158. A. DES CRéDITS EXéCUTéS EN FORTE HAUSSE à L’éCHELLE DU PROGRAMME
159. B. LA TRAJECTOIRE FINANCIèRE INCERTAINE DE L’AFITF
160. II. Le programme 355 charge de la dette de SNCF rÉseau reprise par l’État
161. III. Le budget annexe contrôle et exploitation aÉriens
162. A. Des crédits exécutés en hausse
163. B. Des recettes très affectées par la crise sanitaire
164. I. Analyse au niveau de la mission
165. A. Une exécution supérieure à la prévision, principalement due à la maquette budgétaire
166. B. Des dépenses fiscales très importantes et insuffisamment chiffrées
167. II. Le programme 134, Développement des entreprises et régulations
168. III. Le programme 343, Plan France très haut débit
169. IV. Le programme 367, Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021
170. V. Le programme 220, Statistiques et études économiques
171. VI. Le programme 305, Stratégies économiques
172. VII. Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés
173. I. Le soutien financier à l’export
174. A. Le soutien au commerce extérieur apporté par les programmes appels en garantie de l’état et développement des entreprises et régulations
175. B. Une nette amélioration du compte de commerce 915 qui reflÈte le retournement de la conjoncture
176. II. la contribution de la mission relance au soutien au commerce extérieur
177. A. Le chèque-relance export
178. B. Le chèque-relance pour le volontariat international en entreprise (VIE)
179. C. Le lancement de la « marque France » à l’international
180. I. Le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État
181. A. Des dépenses allouées à la charge de la DETTE ET À la trésorerie de l’État en hausse
182. B. un besoin de financement élevé
183. II. le programme Appels en garantie de l’État
184. III. Le programme Épargne
185. IV. La dotation du mécanisme européen de stabilité
186. V. LA DÉPENSE DU FONDS DE SOUTIEN RELATIF AUX PRÊTS ET CONTRATS FINANCIERS STRUCTURÉS À RISQUE
187. I. L’exécution des crédits de la mission en 2021
188. A. Les dépenses de personnel et la gestion de la masse salariale
189. B. Les autres types de dépenses
190. C. les mouvements de crédits intervenus en 2021
191. 1. Les reports et mouvements de crédits
192. 2. Les fonds de concours et attributions de produits
193. 3. Les lois de finances rectificatives
194. 4. L’utilisation de la réserve de précaution
195. D. L’impact de la crise sanitaire sur l’exécution 2021
196. II. L’analyse des différents programmes sur le volet performance
197. A. L’enseignement scolaire public du premier degré (Programme 140)
198. B. L’enseignement scolaire public du second degré (programme 141)
199. C. Vie de l’élève (Programme 230)
200. D. L’enseignement privé des premier et second degrés (Programme 139)
201. E. Soutien à la politique de l’éducation nationale (Programme 214)
202. F. L’enseignement public agricole (programme 143)
203. I. Programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local
204. A. des dÉpenses en lÉgÈre diminution par rapport À 2020 pour une exÉcution 2021 proche de la prÉvision initiale
205. B. des indicateurs de performance globalement atteints
206. II. Programme 218 Conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres
207. A. un niveau de dÉpenses en augmentation par rapport À 2020 et une exÉcution budgÉtaire 2021 satisfaisante
208. B. des objectifs globalement atteints
209. III. Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges
210. A. des dÉpenses en progression par rapport À 2020 et une exÉcution budgÉtaire globalement respectueuse de la prÉvision initiale
211. B. La dÉmarche de performance : des rÉsultats 2021 en progression significative
212. I. mission Action et transformations publiques
213. A. Programme 148 Fonction publique
214. 1. Une consommation des crédits en hausse par rapport à 2020
215. 2. Des résultats en matière de performance proches des objectifs fixés
216. B. Programme 348 RÉnovation des citÉs administratives et autres sites domaniaux multi-occupants
217. 1. Une sous-exécution persistante malgré une consommation de crédits en hausse par rapport à 2020
218. 2. Une démarche de performance à confirmer une fois les projets mis en service
219. C. Programme 349 Fonds pour la Transformation de l’action publique
220. 1. Une augmentation de la dépense par rapport à 2020 mais une sous-consommation des crédits récurrente
221. 2. Des délais de contractualisation à améliorer
222. D. Programme 351 fonds d’accompagnement interministÉriel ressources humaines
223. E. Programme 352 Innovation et transformation numÉriques
224. 1. Une progression nette des dépenses du fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État
225. 2. Une évolution globalement positive de la performance
226. II. La mission CrÉdits non rÉpartis
227. A. Programme 551 Provision relatives aux rÉmunÉrations publiques
228. B. Programme 552 Dépenses accidentelles et imprévisibles
229. III. compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État
230. A. les recettes du cas gestion du patrimoine immobilier de l’État connaissent une diminution structurelle
231. B. Des dÉpenses en baisse par rapport à 2020 mais en hausse par rapport à la prÉvision initiale
232. I. l’exécution du programme 303 Immigration et asile s’est caractérisée par une sous-consommation notable imputable au ralentissement des flux migratoires causé par la crise sanitaire
233. II. l’exécution du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française s’est caractérisée par une sur-exécution inédite
234. III. la maquette budgétaire et le dispositif de performance
235. I. Une exÉcution de la mission conforme À la trajectoire fixÉe par la loi de programmation et de rÉforme pour la justice
236. A. Des crÉdits en hausse mais partiellement sous-consommÉs
237. B. Une soutenabilité budgÉtaire À surveiller
238. II. Observations par programme
239. A. Le programme 166 Justice judiciaire : un effort de sincÉrisation des frais de justice et un renforcement de la justice de proximitÉ
240. B. Le programme 107 Administration pÉnitentiaire : la poursuite du plan « 15 000 »
241. C. Le programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse : la rÉforme du code de justice pÉnale des mineurs
242. D. Le programme 101 AccÈs au droit et à la justice : la hausse des crÉdits allouÉs À l’aide juridictionnelle
243. E. Le programme 310 COnduite et pilotage de la politique de la justice : la mise en œuvre du plan de transformation numÉrique du ministÈre de la justice
244. F. le programme 335 Conseil supÉrieur de la magistrature
245. I. un soutien public important aux médias et à la presse en 2021 (programme 180)
246. A. Un soutien direct à la presse complété par le plan de relance
247. B. Des dépenses fiscales à réévaluer selon la cour des comptes
248. II. Le secteur des industries culturelles encore fortement touché par la crise sanitaire (Programme 334)
249. A. Le budget en faveur du livre et de la lecture marqué par le surcoût des travaux au sein de la galerie richelieu
250. B. une année encore marquée par un soutien exceptionnel au bénéfice du cinéma et de la musique
251. 1. Le CNM à la croisée des chemins
252. 2. Un soutien massif pour le cinéma
253. 3. Le lancement des investissements pour les industries culturelles et créatives (ICC) dans le cadre du quatrième plan d’investissements d’avenir
254. III. avances à l’audiovisuel public
255. A. l’exécution en recettes du compte de concours financiers
256. B. La mise en œuvre du plan de relance
257. I. les caractéristiques générales de l’exécution 2021
258. II. les mouvements de crédits – l’impact de la crise sanitaire
259. A. Les lois de finances rectificatives : les conséquences de la crise sanitaire et de la nouvelle politique de rémunération des militaires
260. B. Le concours de France relance – les transferts des missions Plan de relance et Relations avec les collectivités territoriales
261. III. Les activités de l’opérateur de la mission, LADOM
262. I. la présidence de la république
263. II. l’assemblée nationale et le Sénat
264. 1. L’Assemblée nationale
265. 2. Le Sénat
266. III. le conseil constitutionnel
267. IV. la cour de justice de la république
268. I. L’exÉcution budgÉtaire par programme
269. A. Le programme 142 Enseignement supÉrieur et recherche agricoles
270. B. Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
271. C. Le programme 190 Recherche dans les domaines de l'Énergie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables
272. D. Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire)
273. E. Le programme 192 Recherche et enseignement supÉrieur en matiÈre Économique et industrielle
274. F. Le programme 193 Recherche spatiale
275. II. Les dÉpenses fiscales
276. A. des dÉpenses fiscales importantes
277. B. L’efficacitÉ de ces dÉpenses
278. SOMMAIRE
279. I. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire
280. A. L’exÉcution des crÉdits du programme en 2021
281. 1. Une exécution globalement conforme à la loi de finances initiale pour 2021
282. 2. Des crédits et des emplois essentiellement portés par les opérateurs du programme
283. B. Analyse de la performance du programme
284. II. Le programme 231 vie Étudiante
285. A. L’exÉcution des crÉdits du programme en 2021
286. 1. Une exécution supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale en raison de la crise sanitaire
287. 2. Les CROUS, opérateurs du programme, fortement affectés par la crise sanitaire
288. B. Analyse de la performance du programme
289. I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS
290. A. Le Programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invaliditÉ
291. B. Le Programme 742 Ouvriers des Établissements industriels de l’État
292. C. Le Programme 743 Pensions militaires d’invaliditÉ et des victimes de guerre et autres pensions
293. II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
294. A. Le Programme 198 RÉgimes sociaux et de retraite des transports terrestres
295. B. Le Programme 197 RÉgimes de retraite et de sÉcuritÉ sociale des marins
296. C. Le Programme 195 RÉgimes de retraite des mines, de la SEITA et divers
297. INTRODUCTION
298. I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
299. A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements
300. 1. Soutien aux projets des communes et groupements de communes (action 1) : une moindre sous-consommation en CP
301. 2. Dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle (action 9) : une incidence budgétaire encore à venir malgré une consommation accrue en CP
302. 3. Soutien aux projets des départements et des régions (action 3) : une ouverture de crédits importante pour le fonds de stabilisation des départements en cours d’exercice
303. 4. Dotations générales de décentralisation des communes, des départements, des régions et concours particuliers (actions 2, 4, 5 et 6) : des montants et une consommation stables en dehors des DGD concours particuliers
304. 5. Concours exceptionnels pour l’achat de masques (action 8) : une contribution renouvelée malgré une absence initiale en LFI 2021
305. 6. Objectif et indicateurs de performance : un léger recul de l’efficacité des dotations d’investissement de l’État
306. B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration
307. 1. Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales (action 1) : des crédits largement consacrés à la réparation des dégâts causés par la tempête Alex
308. 2. Administration des relations avec les collectivités territoriales (action 2) : une augmentation des crédits ouverts en cours d’exercice
309. 3. Dotations Outre-Mer (action 4)
310. 4. Un objectif et un indicateur de performance moins bien réalisés du fait de conditions d’indemnisation plus difficiles
311. II. LE compte d’avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN SOLDE EXCédentaire du fait de la reprise économique
312. 1. L’exécution du compte d’avances principalement portée par le programme 833
313. 2. Objectifs et indicateurs de performance
314. I. le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’état
315. A. l’exécution budgétaire demeure marquée par la crise sanitaire
316. B. la performance observée témoigne de l’accélération du traitement des demandes des contribuables
317. II. le programmE 201 remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
318. A. la réforme de la taxe d’habitation entraîne une forte baisse des restitutions d’impôts locaux
319. B. la crise sanitaire contrarie l’ampleur de la baisse des remboursements d’impôts de production
320. I. lE PROGRAMME 204 PrÉvention, sÉcuritÉ sanitaire et offre de soins
321. A. Des dépenses plus modÉrÉes qu’au cours de l’exercice 2020
322. B. UN FONDS DE CONCOURS QUI RESTE MOBILISÉ DANS LE CADRE DE LA GESTION DE LA CRISE
323. II. lE PROGRAMME 183 Protection maladie
324. A. L’exÉcution du programme dans son ensemble
325. B. l’exÉcution des crÉdits de l’ame
326. C. l’exÉcution des crÉdits du fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante
327. D. Les dÉpenses fiscales
328. I. Les moyens des forces de sécurité intérieure
329. A. le programme 152 gendarmerie nationale
330. 1. Les crédits de titre 2 et les emplois
331. 2. Les crédits hors titre 2
332. B. Le programme 176 Police nationale
333. 1. Les crédits de titre 2 et les emplois
334. 2. Les crédits hors titre 2
335. II. Les moyens de la sécurité routière
336. A. le programme 207 Sécurité et éducation routières
337. B. Le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
338. 1. Une architecture complexe
339. 2. Une exécution en retrait de la programmation
340. SOMMAIRE
341. introduction
342. I. l’exÉcution budgÉtaire
343. A. Une sous-budgétisation importante donnant lieu à une modification significative des crédits
344. B. Des dépenses de fonctionnement et d’intervention en forte progression couplées à des niveaux d’investissement stables
345. C. Une meilleure consommation des crédits
346. II. Les performances du programme globalement en recul
347. I. l’ExÉcution des crÉdits de la mission en 2021
348. II. OBSERVATIONS par programme
349. A. lE PROGRAMME 304 INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES
350. B. lE PROGRAMME 157 HANDICAP ET DÉpendance
351. C. lE PROGRAMME 137 Égalité entre les hommes et les femmes
352. D. lE PROGRAMME 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
353. E. lE PROGRAMME 371 Prise en charge par l’État de l’indemnitÉ inflation
354. F. les DÉPENSES FISCALES
355. I. Analyse au niveau de la mission
356. II. Le programme 219 Sport
357. III. Le programme 163 Jeunesse et vie associative
358. IV. Le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024
359. I. Le programme 102 AccÈs et retour à l’emploi
360. A. Le report des crÉdits ouverts À la fin de l’annÉe 2020
361. B. la mise en œuvre du plan de relance
362. C. Des sous-exÉcutions justifiant des annulations nettes de crÉdits
363. II. Le programme 103 Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi
364. A. Des reports en hausse
365. B. La mise en œuvre du plan de relance
366. C. d’importantes ouvertures en LFR 2
367. D. un soutien maintenu À L’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes
368. E. un soutien exceptionnel À France compÉtences
369. III. Le programme 111 AmÉlioration de la qualitÉ de l’emploi et des relations du travail
370. IV. Le programme 155 Conception, gestion et Évaluation des politiques de l’emploi et du travail
371. A. Les crÉdits de titre 2 et les emplois
372. B. Les dÉpenses hors titre 2
373. V. Les dÉpenses fiscales
374. VI. le compte d'affectation spéciale participations financières de l'état
375. A. Les recettes du compte
376. B. Les dépenses du compte
377. C. Les observations de la Cour des comptes
378. VII. Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce
379. VIII. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics
380. A. Les recettes du compte
381. B. Les dépenses du compte
382. C. Les observations de la Cour des comptes
383. I. L’exÉcution de la mission en 2021
384. II. Principales observations
385. A. Programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chÔmage partiel à la suite de la crise sanitaire : le retour de certaines mesures restrictives a retardÉ l’amÉnagement du dispositif d’activitÉ partielle d’urgence
386. B. Le programme 357 fonds de solidaritÉ face À la crise sanitaire a été fortement mobilisé pendant l’annÉe 2021, contrairement aux prÉvisions
387. C. Des interventions limitÉes de l’État actionnaire expliquent la sous-exÉcution sur le programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financiÈres de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
388. D. La consommation sur le programme 360 compensation à la sÉCURITÉ sociale des allÉgements de prÉLÈvements pour les entreprises les plus touchÉes par la crise sanitaire a été plus importante qu’anticipÉe en 2021
389. E. La sous-consommation des crÉdits du programme 366 Matériels sanitaires pour faire face À la crise de la covid-19 s’explique par un besoin moindre d’Équipements de protection
390. I. L’exÉcution de la mission en 2021
391. A. l’Évolution de la rÉpartition des crÉdits en cours de gestion
392. B. Le rythme de dÉcaissement des crÉdits
393. 1. L’engagement et le décaissement rapide des crédits en 2021
394. 2. Les prévisions de décaissements se décalent au-delà de 2022
395. 3. La question de la pérennisation de certaines mesures
396. II. analyse des crÉdits budgÉtaires par programme
397. A. Programme 362 Écologie
398. B. Programme 363 CompÉtitivitÉ
399. C. Programme 364. CohÉsion

La mission Action extérieure de l’État comprend trois programmes qui relèvent du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) : le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde (support budgétaire de la diplomatie), le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence (diffusion de la langue française, attractivité universitaire, promotion de la recherche française…) ([1]) et le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires (relations administratives avec les expatriés, traitement des demandes de visas…).

En 2021, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 2,86 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP). Ce niveau est légèrement inférieur, de 2,5 %, au montant disponible en début d’exercice (2,93 milliards d’euros en AE et en CP). Cette sous-exécution concerne chacun des trois programmes de la mission.

Évolution des crÉdits et des emplois de la mission

(en millions d’euros pour les AE-CP)

Source : rapport annuel de performances.

Par rapport à l’année 2020, les dépenses sont en baisse de 2,6 %. Seul le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde accuse une légère hausse de 1,4 % en raison de la mise en place de la Facilité européenne pour la paix, les deux autres programmes étant, quant à eux, particulièrement touchés par la baisse des moyens consacrés à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE).

I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde

Ce programme concentre 63 % des AE et des CP de la mission Action extérieure de l’État. Le versement des contributions financières de la France aux organisations internationales dont elle est membre ainsi que les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique représentent plus des deux tiers des charges budgétaires du programme.

Il rémunère également 68 % des emplois de la mission, correspondant au personnel de l’administration centrale du MEAE ainsi que des ambassades.

Évolution des crÉdits et des emplois du programme 105

(en millions d’euros pour les AE-CP)

Source : rapport annuel de performances.

A. une exÉcution conforme À la prÉvision malgrÉ les alÉas des relations internationales

La consommation des crédits s’est élevée à 1,8 milliard d’euros en AE et en CP. L’exécution affiche ainsi un écart de – 44,6 millions d’euros en AE et de – 37,3 millions d’euros en CP par rapport à la prévision, soit un niveau inférieur de respectivement 2,4 % et 2 %. Toutes les actions mises en œuvre, à l’exception d’Action européenne, sont conformes à la loi de finances initiale (LFI) en raison de la nature relativement rigide des charges budgétaires retracées : contributions financières aux opérations de maintien de la paix et aux organisations internationales ainsi que dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique.

Par rapport à 2020, les crédits du programme 105 sont en hausse de 22,6 millions d’euros en AE et de 24,6 millions d’euros en CP. Cette augmentation trouve principalement son origine dans la mise en place de la Facilité européenne pour la paix (cf. infra).

L’exécution est ainsi très proche de la prévision malgré les événements ayant affecté la politique étrangère française comme le retrait des forces américaines d’Afghanistan en août 2021 ou la constitution de l’alliance AUKUS entre l’Australie, les États-Unis et le Royaume-Uni au détriment de la France en septembre, sans oublier l’investissement dans la lutte contre le terrorisme au Sahel depuis plusieurs années.

Concernant les effectifs, 8 210 équivalents temps plein travaillé (ETPT) ont été rémunérés en 2021 contre 8 088 ETPT anticipés, soit une augmentation de 122 ETPT. Cette surconsommation est principalement due aux recrutements menés dans la perspective de la présidence française du Conseil de l’Union européenne (UE) au premier semestre 2022. Toutefois, les dépenses de personnel demeurent stables (– 0,6 % par rapport à 2020, – 1,1 % par rapport à la LFI).

Les indicateurs de performance relatifs au renforcement de la sécurité internationale, à la promotion du multilatéralisme et à l’efficience du service diplomatique sont conformes à la prévision pour la majorité d’entre eux, et ce malgré la pandémie de covid-19, témoignant ainsi de l’efficacité des services du MEAE à l’étranger comme au quai d’Orsay pour assurer leurs missions. Par ailleurs, la part des contributions internationales concourant à des objectifs environnementaux diminue à 3,98 %, soit un niveau inférieur à celui de 2019 (4 %) et de 2020 (4,25 %).

B. la mise en place de la facilité europÉenne pour la paix tire les dÉpenses vers le haut

L’action 02 Action européenne enregistre une hausse importante de ses crédits à hauteur de 40,8 millions d’euros en AE et en CP par rapport à 2020 ainsi qu’une surconsommation de 32,6 millions d’euros par rapport à la prévision.

Ce constat est imputable au financement de la contribution française à la Facilité européenne pour la paix (FEP). Cet instrument extrabudgétaire de l’UE a pour objectif d’améliorer la paix et de renforcer la sécurité internationale. La FEP doit permettre le financement d’opérations relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et ayant des implications militaires.

Établie en mars 2021 par le Conseil ([2]), la quote-part française n’était donc pas encore connue au moment de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2021. Elle s’élève à 37,2 millions d’euros, soit près de la moitié du montant des contributions aux organisations internationales à vocation européenne (l’autre moitié étant principalement affectée au financement du Conseil de l’Europe).

II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

Ce programme regroupe un quart des AE et des CP de la mission Action extérieure de l’État. La subvention pour charges de service public versée à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) représente, à elle seule, 60 % des crédits. De manière générale, le programme constitue le support budgétaire du financement de quatre opérateurs (AEFE, Atout France, Campus France et l’Institut français). Le total de ces subventions représente 68 % des crédits exécutés.

À la différence des deux autres programmes, les dépenses de personnel ne sont pas significatives (moins d’un dixième des crédits) puisque le programme ne rémunère que 6 % des emplois de la mission.

Évolution des crÉdits et des emplois du programme 185

(en millions d’euros pour les AE-CP)

Source : rapport annuel de performances.

A. une consommation des crÉdits fidÈle À la prÉvision en dÉpit des effets persistants de la crise sanitaire

Avec presque 707 millions d’euros d’AE et de CP consommés, les crédits de la mission sont très proches du niveau prévisionnel (717 millions d’euros), l’écart n’étant que de – 1,5 %. Par rapport à l’année 2020, les crédits sont en baisse de 6,7 % (– 51 millions d’euros en AE et en CP).

Cette diminution trouve principalement son origine dans la réduction de 30,6 millions d’euros des crédits alloués à l’AEFE. Outre le fait qu’elle doit être mise en regard avec le montant total de la subvention pour charges de service public consacrée à cet opérateur (424 millions d’euros en 2021), cet ajustement de la dotation de l’AEFE résulte du niveau particulièrement élevé de l’enveloppe accordée en 2020 en raison de la crise sanitaire. La troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([3]) avait en effet permis la mise en place d’un plan d’urgence de 100 millions d’euros afin d’apporter une aide aux familles en difficulté et de soutenir les établissements scolaires fragilisés.

Cette baisse attendue du soutien à l’AEFE n’a cependant pas été aussi forte que prévu. L’action AEFE du programme a, en effet, été surexécutée à hauteur de 7 millions d’euros en raison de la mise en œuvre du « plan Liban » pour soutenir les établissements en difficulté ainsi que les familles des élèves scolarisés dans ce pays à hauteur de 10,9 millions d’euros. Cet écart à la prévision a pu être compensé par la sous-exécution d’autres actions du programme, encore affectées par la crise sanitaire, notamment celles ayant trait à l’attractivité universitaire de la France et à l’insertion de la recherche française dans les réseaux internationaux.

B. une performance encourageante pour l’influence culturelle, linguistique et Éducative de la france

La crise sanitaire a eu un impact majeur sur l’enseignement du français à l’étranger en diminuant de près de moitié le nombre d’élèves inscrits aux cours du réseau des Alliances françaises et des autres établissements culturels ainsi que le nombre d’heures dispensées entre 2019 et 2020.

Dans ce contexte, le rapprochement des indicateurs de performance liés à la diffusion de la langue française de leurs cibles doit être salué. En 2021, près de 930 000 élèves étaient inscrits, représentant plus de 32 millions d’heures de cours. Quant au nombre de candidats aux certifications de français, il atteint pratiquement 600 000, soit le niveau d’avant-crise.

Ce constat de rattrapage est encore plus important pour ce qui concerne l’enseignement français à l’étranger, dont les indicateurs de performance dépassent la prévision et atteignent leurs cibles. Le nombre d’élèves inscrits dans le réseau AEFE a augmenté de 2,8 % en 2021 et de 4 % si l’on ne prend en compte que les élèves étrangers. Enfin, près de 185 000 élèves étaient inscrits dans une section ou un établissement scolaire labellisé « Francéducation ».

III. le programme 151 français à l’Étranger et affaires consulaires

Ce programme regroupe 12 % des AE et des CP de la mission Action extérieure de l’État. L’offre d’un service public de qualité aux Français de l’étranger constitue sa principale action (60 % des crédits).

En effet, le programme est le support de l’administration consulaire, dont les dépenses de personnel représentent près des deux tiers des charges budgétaires. Il rémunère d’ailleurs un quart des emplois de la mission.

Évolution des crÉdits et des emplois du programme 151

(en millions d’euros pour les AE-CP)

Source : rapport annuel de performances.

A. la baisse de la dotation pour l’aide À la scolaritÉ en faveur de l’aefe explique la baisse des crÉdits

En 2021, les dépenses du programme se sont élevées à 350 millions d’euros en AE et à 348 millions d’euros en CP. Ce montant est sensiblement inférieur à la prévision (– 6,01 % en AE et – 6,58 % en CP). Cet écart de 24,5 millions d’euros est directement imputable au montant moins important qu’anticipé du transfert à l’AEFE au titre de l’aide à la scolarité.

Par rapport à 2020, les crédits sont en recul de plus de 12 % (environ – 50 millions d’euros) en raison, là encore, de la baisse de la dotation de ce programme au réseau de l’enseignement français à l’étranger.

En effet, des excédents de trésorerie sont apparus chez l’opérateur en fin de gestion 2020 grâce au plan d’urgence de 100 millions d’euros porté par le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence (cf. supra). La volonté de résorber ce surplus a permis au responsable de programme d’ajuster la dotation à la baisse. Initialement fixée à 104,8 millions d’euros, elle s’est finalement élevée à 80,5 millions d’euros en 2021, ce qui ne signifie pas que l’aide à la scolarité versée aux familles par l’AEFE ait baissé. Au contraire, une hausse de 5,7 % a été observée lors de la dernière campagne d’attribution.

Enfin, il convient de saluer la suppression de la condition de boursier pour bénéficier de l’aide à la scolarisation pour les enfants en situation de handicap depuis la rentrée 2021.

B. un retour À la normale progressif pour l’administration consulaire depuis le dÉbut de la pandÉmie

À l’exception de l’aide à la scolarité de l’enseignement français à l’étranger, les crédits du programme sont conformes à la prévision (écart de – 0,3 % pour l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger et de + 0,6 % pour l’action 03 Instruction des demandes de visa).

Par rapport à 2020, les crédits de ces deux actions relatives à l’administration consulaire ont augmenté de 10 millions d’euros. Cette hausse témoigne en réalité d’un retour à la normale après un exercice particulièrement marqué par la crise sanitaire et une sous-consommation des crédits.

Toutefois, les indicateurs de performance ayant trait à « la qualité et l’efficience du service consulaire » rappellent que l’activité des services n’a pas encore retrouvé son niveau d’avant-crise. Le nombre de documents délivrés proportionnellement au nombre d’emplois du réseau des consulats (visas, passeports, inscriptions au registre mondial des Français établis hors de France, déclarations de perte ou de vol…) et du service central d’état-civil (copies et extraits d’actes de naissance, mariage, décès, livrets de famille…) demeurent nettement en deçà du niveau de 2019. Il en est de même pour le délai de traitement de ces documents de manière générale.

action extÉrieure de l’ÉTAT TOURISME

Le budget de la politique du tourisme réside essentiellement dans l’action 7 Diplomatie économique et développement du tourisme du programme 185 de la mission Action extérieure de l’État. Pour cette action, prise dans sa globalité, la loi de finances initiale pour 2021 (LFI 2021) prévoyait des crédits à hauteur de 30,2 millions d’euros. In fine, la consommation s’élève à 34,3 millions d’euros AE=CP.

Concernant le titre 3 (dépenses de fonctionnement), la LFI 2021 prévoyait 28,2 millions d’euros (AE=CP) pour 27,3 millions d’euros finalement consommés. La subvention pour charges de service public (SCSP) d’Atout France, unique opérateur étatique en matière de tourisme, s’élevait en LFI 2021 à 28,3 millions d’euros avant mise en réserve – ce qui représentait une diminution de 2,6 millions d’euros par rapport à la LFI 2020, en raison de la réalisation d’une économie de 4 millions d’euros par l’opérateur en 2019 et d’une diminution de la subvention de – 0,4 million d’euros.

Toutefois, ces économies sont à relativiser compte tenu de la prise en charge par la Direction générale des entreprises, sur le programme 134 de la mission Économie, des mises à disposition de 13 agents de l’État auprès du réseau de l’opérateur, pour 1,5 million d’euros.

En outre, les dépenses de masse salariale ont diminué de 18 % entre 2019 et 2021 en raison de la mise en place d’un accord de rupture conventionnelle collective en 2020 (– 21 ETPT). En LFI 2021, le plafond d’emplois est demeuré inchangé par rapport à 2020 et s’établit à 338 ETPT, dont 278 ETPT sous plafond et 60 ETPT hors plafond. En 2020, le plafond d’emplois avait été baissé de 10 ETPT compte tenu de la vacance d’emplois constatée sur l’effectif sous plafond et par cohérence avec les économies de structures demandées à l’opérateur. Le plan d’économies de 4 millions d’euros a également porté sur la masse salariale et les emplois de l’opérateur (suppression de 30 postes depuis 2018 et diminution du plafond d’emplois de l’opérateur).

La SCSP effectivement versée à l’opérateur, après mise en réserve, s’est élevée à 27,3 millions d’euros.

Les charges de fonctionnement, hors personnels, ont diminué de manière significative sur les trois dernières années, passant de 12,7 millions d’euros en 2019 à 7 millions en 2021 ; ce qui résulte à la fois de la baisse d’activité induite par la crise sanitaire, mais également du plan d’économies de 4 millions d’euros lancé sur la période, avec une forte diminution des dépenses immobilières couplée à une rationalisation des dépenses de logistique.

En ce qui concerne le titre 6 (dépenses d’intervention), la consommation 2021 s’est élevée à 7 millions d’euros. Elle correspond :

– Au reversement d’une partie des recettes de visas à Atout France avec un soutien exceptionnel en compensation de la baisse de l’attribution de produits résultant de la crise du Covid et de la baisse du nombre de visiteurs étrangers, à hauteur de 3,6 millions d’euros ;

– Au financement de la participation française à l’Exposition universelle de Dubaï, reportée en 2021, à hauteur de 2,23 millions d’euros, auxquels il faut ajouter le versement de la cotisation française au Bureau international des expositions à hauteur de 600 000 euros ;

– Au financement des contributions 2020 et 2021 du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères pour le Partenariat mondial pour l’intelligence artificielle à hauteur de 558 000 euros en AE et en CP ;

– Au financement du sommet Choose France à hauteur de 300 000 euros, par suite du surcoût généré par la mise en place d’un protocole sanitaire pour la tenue de l’événement, reporté de janvier à juin 2021 ;

– À l’organisation, en partenariat avec Atout France, de la première édition du Sommet Destination France, à hauteur de 126 155 euros en AE et 126 051 euros en CP, avec pour but la valorisation touristique de la France auprès des entreprises leaders du secteur, des opérateurs de voyage et prescripteurs.

Globalement, le montant des crédits consommés en 2021 est en baisse par rapport à 2020.

Consommation des crédits de l’action 7 du programme 185 de la mission Action extérieure de l’État

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 354 administration territoriale de l’état
2. A. une exécution fidèle à la prévision qui témoigne d’une année de consolidation pour ce programme créé en 2020
3. B. un schéma d’emploi neutre
4. C. une performance mitigée concernant les délais de délivrance des titres
5. II. le programme 232 vie politique, cultuelle et associative
6. A. le coût de l’organisation du double scrutin local de juin 2021 a eu un impact important sur l’exécution budgétaire même s’il demeure inférieur au montant prévu
7. B. hors élections, le financement de la vie politique demeure stable
8. III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
9. A. une exécution légèrement supérieure à la prévision en raison des dépenses immobilières et informatiques
10. B. un recentrage autour des fonctions « support » du ministère en cours de consolidation

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) comprend trois programmes placés sous la responsabilité du secrétaire général du ministère de l’intérieur : le programme 354 Administration territoriale de l’État qui retrace les dépenses des préfectures, le programme 232 Vie politique, culturelle et associative qui permet l’organisation des élections et le financement des partis ainsi que le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur qui assure les fonctions « support » d’une grande partie de l’administration centrale du ministère.

En 2021, les dépenses de la mission AGTE se sont élevées à 4,243 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit un niveau très proche du montant ouvert par la loi de finances initiale ([5]) (4,203 milliards d’euros). Par rapport à l’année 2020, elles ont augmenté de 370 millions d’euros, principalement en raison de l’organisation des élections départementales et régionales de juin 2021 (programme 232) et de la hausse des dépenses immobilières du ministère de l’intérieur.

Évolution des crÉdits de la mission

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2021.

I. le programme 354 administration territoriale de l’état

Ce programme a été créé le 1er janvier 2020 par la fusion des anciens programmes 307 Administration territoriale de la mission AGTE et 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées de la mission Direction de l’action du Gouvernement dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE). L’exercice 2021 a donc été une année de consolidation pour la structure budgétaire de ce programme qui concentre plus de la moitié des crédits de la mission (2,33 milliards d’euros en AE et 2,36 milliards d’euros en CP).

La neutralité du schéma d’emploi, par son caractère inédit, constitue un élément important de l’exécution budgétaire en 2021 compte tenu du fait que les dépenses de personnel représentent les trois quarts des crédits du programme 354. Elle semble marquer la fin du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG) lancé en 2017.

L’année 2021 a également été marquée par une nette dégradation des indicateurs de performance relatifs à la délivrance des titres d’identité.

A. une exÉcution fidÈle à la prÉvision qui tÉmoigne d’une annÉe de consolidation pour ce programme crÉÉ en 2020

Avec 2,36 milliards d’euros de CP et 2,33 milliards d’euros d’AE consommés en 2021, l’exécution du programme 354 a été proche du montant prévu en loi de finances initiale (2,41 milliards d’euros en CP et en AE). Ce constat s’explique par la nature des charges budgétaires, composées à 76 % de dépenses de personnel. Depuis le 1er janvier 2020, ce programme réunit en effet les emplois et la masse salariale des agents des préfectures et des directions départementales interministérielles (DDI).

À compter du 1er janvier 2021 ont été créés les secrétariats généraux communs départementaux (SGCD), chargés de mutualiser les fonctions « support » des préfectures et des DDI, qui s’inscrivent dans la réforme de l’OTE dont plusieurs objectifs visent à « réorganiser le réseau déconcentré de l’État pour mieux répondre aux priorités du Gouvernement » et « conférer aux responsables déconcentrés des pouvoirs de gestion accrus et garantir la cohérence de l’action de l’État au profit des territoires » ([6]).

Le 1er avril 2021, les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) sont venues remplacer les anciennes directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) et les directions régionales de la cohésion sociale (DRCS) ([7]). Quant aux plateformes « main-d’œuvre étrangère » (PFMOE), chargées de recueillir les demandes d’autorisation de travail pour recruter un salarié étranger, qui relevaient des DIRECCTE, elles ont été directement rattachées aux préfectures à compter cette même date.

B. un schéma d’emploi neutre

L’année 2021 présente un caractère inédit en ce qui concerne les dépenses de personnel du programme 354. Il a, en effet, bénéficié d’un schéma d’emplois quasiment neutre puisque le solde des entrées et des sorties a été égal à 0, si l’on exclut la création temporaire de 23 emplois d’experts de haut niveau et de directeurs de projet auprès des préfets afin de renforcer le pilotage de projets prioritaires dans les départements.

Cette situation marque un tournant par rapport à la décennie écoulée puisque la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) de 2010 puis le PPNG en 2017 ont conduit à la réduction d’environ 11 000 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en dix ans, soit 14 % de l’effectif initial ([8]). Tirant les enseignements de la crise sanitaire, le Gouvernement a en effet souhaité préserver l’administration déconcentrée et renforcer son action de proximité, la pandémie ayant « mis en lumière les attentes fortes des citoyens envers les services de l’État » ([9]).

C. une performance mitigÉe concernant les dÉlais de dÉlivrance des titres

Les délais d’instruction des demandes de titres d’identité des personnes physiques et des véhicules ont augmenté entre 2020 et 2021. Bien que moins important que prévu, l’allongement du délai de délivrance des passeports et cartes d’identité s’établit à plus de 80 %.

dÉlai moyen d’instruction des titres

(en nombre de jours)

Source : rapport annuel de performances.

La dégradation observée de l’indicateur de performance trouve principalement son origine dans l’effet de rattrapage constaté après la première année de la crise sanitaire au cours de laquelle les demandes de délivrance s’étaient fortement taries (restrictions des séjours à l’étranger, report des examens de conduite…).

II. le programme 232 vie politique, cultuelle et associative

Si le programme ne représente que moins d’un dixième des crédits de la mission avec 371 millions d’euros en AE et 366 millions d’euros en CP, il est celui qui enregistre la hausse la plus importante de ses dépenses par rapport à 2020 (+ 144 millions d’euros), due en quasi-totalité à l’organisation du double scrutin local de juin 2021.

Les autres dépenses portées par le programme (financement des partis politiques et entretien des cultes concordataires en Alsace et en Moselle) sont relativement stables.

A. le coût de l’organisation du double scrutin local de juin 2021 a eu un impact important sur l’exécution budgétaire même s’il demeure inférieur au montant prévu

L’élection des conseillers départementaux et des conseillers régionaux a eu lieu, pour la première fois, simultanément les mêmes jours (20 et 27 juin 2021) ([10]). Les dépenses de fonctionnement (acheminement de la propagande électorale, remboursement des dépenses de campagne) se sont élevées à 114,6 millions d’euros pour les élections départementales et à 103,8 millions d’euros pour les élections régionales. Quatre élections législatives partielles et un référendum en Nouvelle-Calédonie ont également été organisés pour un montant de 8,1 millions d’euros en CP.

Les dépenses de personnel – principalement constituées des indemnités pour travaux supplémentaires, des indemnités de mise sous pli ainsi que des indemnités dues aux membres des commissions de contrôle et de propagande – ont représenté un coût de 7,5 millions d’euros en CP pour l’ensemble des scrutins.

L’externalisation des opérations de mise sous pli, confiées par une majorité de préfectures à des prestataires privés (routeurs), explique la sous-consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale (– 18 % en CP). En témoigne également la baisse du coût moyen de ces scrutins selon les indicateurs de performance du programme.

coÛt moyen des Élections

(en euros par électeur inscrit)

Source : rapport annuel de performances 2021.

La question du recours à des entreprises pour assurer la diffusion de la propagande électorale a été mise en exergue par les dysfonctionnements constatés lors de l’envoi des professions de foi chez les électeurs et sur lesquels se sont penchées deux missions d’information parlementaires, au Sénat en juillet 2021 ([11]) puis à l’Assemblée nationale en octobre 2021 ([12]). En réponse, le ministère de l’intérieur « a décidé d’internaliser la mise sous pli de la propagande qui sera désormais réalisée soit par la préfecture en régie, soit par des communes via une convention » ([13]).

B. hors Élections, le financement de la vie politique demeure stable

En dehors des frais d’organisation des élections, le programme 232 retrace les dépenses liées au financement des partis politiques ainsi qu’au fonctionnement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

L’aide publique aux partis a coûté 66,06 millions d’euros en 2021, soit un montant très proche des crédits ouverts. Cette dépense varie peu puisque ce financement dépend des résultats des dernières élections législatives ainsi que du rattachement des parlementaires à une formation politique.

Les crédits alloués à la CNCCFP (9,2 millions d’euros en AE et 10,1 millions d’euros en CP) ont été consommés à un niveau moindre que celui estimé en loi de finances initiale (respectivement – 11 % et – 27 %) en raison, d’une part, du décalage dans le temps des opérations de contrôle du double scrutin local de juin 2021 et, d’autre part, des économies générées à la suite de la signature d’un nouveau bail pour les locaux de la commission. À noter que les seuls emplois rémunérés par le programme (57,41 ETPT) le sont pour la CNCCFP.

III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur

Avec 1,707 milliard d’euros en AE et 1,514 milliard d’euros en CP, ce programme concentre plus du tiers des crédits de la mission AGTE. Il prend essentiellement en charge les fonctions de pilotage, d’expertise et de soutien exercées par l’administration centrale du ministère de l’intérieur, hors police et gendarmerie.

Comme pour le programme 354 Administration territoriale de l’État, l’année 2021 constitue une année de consolidation après avoir été marquée en 2020 par d’importants transferts en provenance d’autres missions dans le but de renforcer la fonction « support » du programme.

L’importance croissante des restes à payer interroge néanmoins la soutenabilité de la gestion budgétaire pour les années à venir.

A. une exÉcution lÉGÈrement supÉrieure à la prÉvision en raison des dÉpenses immobiliÈres et informatiques

Le programme 216 apparaît comme le seul programme de la mission AGTE dont le réalisé est supérieur au prévisionnel, quoique dans des proportions relativement modérées en ce qui concerne les CP (+ 5,4 %). En revanche, l’engagement de dépenses dépasse de 20,6 % le montant d’AE ouvertes.

consommation des autorisations d’engagement

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

La surconsommation des crédits alloués à l’action 05 Affaires immobilières a été permise par une ouverture d’AE de 290,3 millions d’euros par la seconde loi de finances rectificative pour 2021 ([14]). Il s’est ainsi agi d’acquérir un ensemble immobilier pour l’installation des services « support » du ministère de l’intérieur d’ici à 2026 et de procéder à des prises à bail de surfaces supplémentaires pour les sites « Lumière » (Paris, 12e arrondissement) et « Capitole » (Nanterre, Hauts-de-Seine).

Quant à l’écart entre la prévision et l’exécution des dépenses informatiques (+ 28,7 millions d’euros en AE et + 42,7 millions d’euros en CP), il s’explique essentiellement par des crédits supplémentaires issus du Plan de relance afin de financer deux projets informatiques d’importance : le Réseau radio du futur (RRF) et le SI Européen.

Au 31 décembre 2021, le montant des restes à payer s’élevait à 973 millions d’euros. Ils relèvent essentiellement de dépenses immobilières (712 millions d’euros) et informatiques (201 millions d’euros). Ces engagements ont doublé en dix ans, comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire.

B. un recentrage autour des fonctions « support » du ministÈre en cours de consolidation

En 2020, le programme 216 a vu son périmètre recentré sur les fonctions « support » de l’administration centrale du ministère de l’intérieur. Le solde de transferts s’est élevé à + 472 millions d’euros en AE, + 457,5 millions d’euros en CP et à 4 356 ETPT, soit l’équivalent du tiers des crédits du programme. Ils ont permis la création de la direction du numérique (DNUM), du service de l’achat, de l’innovation et de la logistique du ministère de l’intérieur (SAILMI) ainsi que le transfert des dépenses de personnel et de fonctionnement des secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI).

Le SAILMI a pour but de renforcer la performance de la chaîne « achat » du ministère et de permettre l’économie de près de 222 millions d’euros d’ici à 2022 selon le plan triennal de transformation ministérielle. Il semble encore trop tôt pour analyser l’efficience de la fonction « achat ». Toutefois, l’indicateur de performance relatif aux gains apportés par celle-ci révèle un réalisé en deçà du niveau attendu : si ces gains étaient estimés à 51,6 millions d’euros d’économie par le projet annuel de performances, ils n’ont finalement été que 7,3 millions d’euros.

À noter que le programme 216 regroupe également les crédits du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), qui se sont élevés à 70,3 millions d’euros en 2021. Si le FIPD représente moins de 5 % des CP, il constitue néanmoins un des principaux axes de la stratégie pour 2021. La consommation des crédits a été supérieure de 5 millions d’euros au montant prévisionnel en raison de « l’engagement politique à un soutien renforcé à la création de postes d’intervenants sociaux en commissariat et gendarmerie, ainsi qu’au renforcement du programme « sécurisation » dont le soutien à la vidéoprotection ».

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

SOMMAIRE

Pages

1. I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales
2. A. La consommation la plus forte depuis 2017
3. 1. Un dépassement de 18,5 % de la prévision initiale
4. 2. Des ouvertures massives de crédits en cours d’année
5. B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture
6. 1. Des crédits mis sous tension en raison de crises multiples
7. 2. Des moyens des opérateurs en hausse d’un cinquième
8. 3. Des dépenses fiscales équivalentes aux deux tiers des crédits de la mission
9. 4. Une maquette de performance bien construite mais non exhaustive
10. C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation
11. D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
12. II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural
13. A. Un solde dÉsormais Équivalent aux charges annuelles
14. B. Programme 775 DÉveloppement et transfert
15. C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) est composée des trois programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation et 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.

Même additionnée à celle du compte Développement agricole et rural (cf. infra), cette enveloppe ne constitue qu’une part minoritaire des concours publics à l’agriculture :

– au plan budgétaire, s’y ajoutent ceux de l’Union européenne (UE), à hauteur de 9,5 milliards d’euros, ceux portés par la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER) du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), soit 1,5 milliard d’euros et, à un degré moindre, les aides des régions et des agences de l’eau, pour 0,5 milliard d’euros ;

– l’on compte 7,3 milliards d’euros d’allègements fiscaux et sociaux.

A. La consommation la plus forte depuis 2017

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2021 fait apparaître une mobilisation de 3,58 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 3,6 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) par la mission AAFAR.

La consommation atteint (en CP) 118,5 % de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI) et 88,8 % des sommes ouvertes au long de l’exercice.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR de 2012 À 2021

(CP en milliards d’euros)

Source : lois de règlement pour 2012 à 2020 ; rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Le décaissement de 3,6 milliards d’euros en CP est le plus important depuis 2017 mais ne se situe que légèrement au-dessus de la moyenne des dix derniers exercices (soit 3,54 milliards d’euros).

1. Un dépassement de 18,5 % de la prévision initiale

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 sollicitait l’ouverture de 2,96 milliards d’euros en AE et 2,97 milliards d’euros en CP pour la mission AAFAR. Au titre de la LFI pour 2021, cette unité de vote a finalement été dotée de 3,03 milliards d’euros en AE et 3,04 milliards d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

La consommation est donc de 118,4 % en AE et 118,5 % en CP pour 2021, alors que les trois exercices précédents avaient été marqués par des dépenses, en CP, très proches de la programmation (100,3 % en 2018, 100,7 % en 2019 et 98,3 % en 2020).

2. Des ouvertures massives de crédits en cours d’année

Les mouvements en gestion ont porté les montants disponibles à 4,05 milliards d’euros en AE et 4,06 milliards d’euros en CP, soit une augmentation de plus d’un tiers par rapport à la LFI. Ils correspondent surtout aux réponses apportées à la crise sanitaire et aux aléas environnementaux (cf. infra).

De premières opérations ont été réalisées par la voie réglementaire : reports de 84,2 millions d’euros en AE et 136 millions d’euros en CP (reliquats de 2020) ; virements sortants de 0,1 million d’euros en AE et en CP ; transferts entrants de 73,8 millions d’euros en AE et 20,5 millions d’euros en CP ; annulation de 0,3 million d’euros en AE et en CP ; fonds de concours et attributions de produits à hauteur de 26,2 millions d’euros en AE et en CP.

L’essentiel des moyens supplémentaires a été mobilisé dans le cadre des deux lois de finances rectificatives (LFR) de juillet et décembre 2021. Elles se sont traduites par des abondements nets de 835,1 millions d’euros en AE et 834,5 millions d’euros en CP : 348,4 millions d’euros en AE et en CP pour la première ([15]), 486,7 millions d’euros en AE et 486,1 millions d’euros en CP pour la seconde ([16]).

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2021

par rapport À l’ensemble des crÉdits ouverts

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Sur cette base, ont été consommés 88,6 % des AE et 88,8 % des CP.

B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture

Le programme 149, dont est responsable la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), représente 66 % des crédits de la mission.

1. Des crédits mis sous tension en raison de crises multiples

Le rapport annuel de performances (RAP) indique une consommation de 132 % des AE et 131,6 % des CP votés, contre 98,2 % et 97,5 % en 2020.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

La prise en compte des mouvements en gestion relatifs à ce programme fait apparaître une exécution de 86 % en AE et 86,3 % en CP : la quasi-totalité des ouvertures de crédits faites par voie réglementaire (83 %) et législative (97,5 %) a été réalisée à son profit et sa réserve de précaution a été entièrement dégelée (59,6 millions d’euros).

Trois situations se présentent pour la consommation des actions.

Premièrement, celle des actions 21, 23 et 24 respecte la LFI.

Deuxièmement, celle des actions 25, 27 et 28 est inférieure à la prévision :

– la dépense atteint seulement 4 millions d’euros (sur une enveloppe de 80 millions d’euros) pour la compensation à la sécurité sociale d’une exonération spécifique en faveur des employeurs de la filière viticole affectés par les sanctions américaines sur les exportations françaises, lesquels pouvaient formuler leur demande de remise jusqu’au premier trimestre 2022 ou se tourner vers un dispositif plus favorable (cf. infra) ;

– les 190 millions d’euros de la provision pour aléas ont été redéployés vers l’action 22, qui correspond mieux à son objet que la couverture des refus d’apurement prononcés par la Commission européenne (121,2 millions d’euros) ;

– la mobilisation des interventions économiques traditionnelles au profit des pêcheurs et des aquaculteurs (chômage pour intempéries et avaries, soutien à l’acquisition d’équipements, etc.) a été réduite de moitié du fait de leur émargement à d’autres instruments de soutien transversaux.

Troisièmement, celle de l’action 26 dépasse légèrement l’autorisation, avec l’octroi d’une subvention exceptionnelle de 30 millions d’euros à l’Office national des forêts via la seconde LFR, et celle de l’action 22 atteint 14 645,7 %, du fait de l’imputation sur cette ligne de la plupart des aides de crise : difficultés économiques liées au covid-19, épizooties, aléas climatiques, etc.

En volume, ce taux spectaculaire tient à ce que la dotation de départ de l’action 22 n’était que de 5 millions d’euros, comme depuis la LFI pour 2016. En valeur, la sur-exécution de 739,9 millions d’euros ([17]) se répartit entre :

– 480 millions d’euros de dépenses de titre 7 (opérations financières) pour abonder le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), dont 70 millions d’euros pour les épisodes récurrents de sécheresse ou de grêle et 410 millions d’euros en réponse au gel d’avril 2021 ;

– 258,7 millions d’euros sur le fonds d’allègement des charges (FAC), majoritairement pour des aides dans les secteurs bovin, betteravier et aviaire ;

– 5,3 millions d’euros de dépenses de titre 6 (intervention) sur le FNGRA, pour l’avance proposée aux producteurs de fruits à noyaux touchés par le gel.

Mesures en faveur des filiÈres agricoles (covid-19)

(en crédits de paiement et en millions d’euros)

Source : note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2021.

Mesures en faveur des filiÈres agricoles (alÉas naturels)

(en crédits de paiement et en millions d’euros)

(en autorisations d’engagement et en millions d’euros)

Source : note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2021 ; rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) pour 2021.

Note : les chiffres concernant l’épisode de gel ne sont exprimés qu’en AE dans la documentation budgétaire.

2. Des moyens des opérateurs en hausse d’un cinquième

Le programme 149 comprend huit des dix opérateurs de la mission.

Avec 1,55 milliard d’euros en CP, le total des subventions pour charges de service public (456,69 millions d’euros), dotations en fonds propres (30,84 millions d’euros) et transferts (1,06 milliard d’euros) attribués à ses établissements mobilise 65 % des moyens du programme. Ce niveau dépasse l’exécution de 2020 et la prévision pour 2021 de 20 % : la différence s’explique par l’attribution à l’Établissement national pour les produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) des sommes nécessaires au décaissement des aides de crise dont la gestion lui a été confiée. Il faut ajouter à ce montant 41,03 millions d’euros de taxes affectées – dont près des deux tiers pour l’Office national des forêts (ONF) – qui s’élèvent à un niveau supérieur de 2,3 % à la prévision mais inférieur de 7,5 % à celui de 2020.

Les opérateurs ont respecté le plafond d’emplois, avec 11 711 ETPT pour une autorisation de 12 288 ETPT, ainsi que leur schéma, soit – 194 ETP.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs du programme 149 en 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

En outre, plusieurs établissements rattachés à d’autres ministères ont bénéficié d’un soutien à partir du programme 149, pour un montant total de 22,5 millions d’euros en CP ([19]).

3. Des dépenses fiscales équivalentes aux deux tiers des crédits de la mission

Toutes les dépenses fiscales de la mission relèvent du programme 149. Elles représentent un effort de 2,2 milliards d’euros en 2021.

Comme le précédent, l’exercice 2021 est marqué par une amélioration de l’information quant au nombre de leurs bénéficiaires et au montant des plus modestes d’entre elles, alors que les données étaient auparavant lacunaires.

● Vingt-cinq « niches » portent sur des impôts d’État, pour un montant estimé à 2,1 milliards d’euros.

Ce total doit être mis en perspective avec celui des crédits de la mission (3,6 milliards d’euros) et fait apparaître une grande hétérogénéité :

– 68 % de l’ensemble, soit 1,4 milliard d’euros, correspondent uniquement aux taux réduits de taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) sur le gazole sous condition d’emploi et à l’avantage spécifique pour le gazole non routier (GNR), le fioul lourd, le gaz naturel et le gaz de pétrole liquéfié utilisés par les exploitants agricoles ;

– parmi les suivantes, l’ordre de grandeur reste très éclaté, avec trois allègements de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ou d’impôt sur les sociétés (IS) de plus de 100 millions d’euros, six dépenses fiscales dont le coût s’élève à plus de 20 millions d’euros, neuf autres comprises entre 1 et 10 millions d’euros, et, enfin, trois dépenses fiscales affichées comme « non-chiffrables » et deux comme d’un coût « epsilonesque », c’est-à-dire inférieur à 500 000 euros.

● Six dépenses fiscales diminuent le rendement de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TFPNB), impôt local, pour 119 millions d’euros (soit un niveau conforme à la prévision). Elles sont assumées par l’État.

4. Une maquette de performance bien construite mais non exhaustive

Concernant les quatre objectifs associés au programme et leurs quatorze indicateurs de performance, si la part de la surface agricole consacrée en 2021 à la production biologique – elle devait être de 12,4 % et une première actualisation avait ramené ce taux à 10,5 % ([20]) – et le coût de gestion des aides de la PAC ne sont pas renseignés dans le RAP, la plupart des autres items ont des résultats positifs. Il en va ainsi, par exemple, du maintien des installations aidées, des investissements du plan pour la compétitivité et l’adaptation des entreprises (PCAE) ou du ratio entre les aides publiques et l’excédent brut d’exploitation (EBE) – même si le chiffre de 23,3 % doit être interprété à l’aune du rebond conjoncturel du premier semestre en comparaison avec 2020 et de l’inflation observée lors du second semestre.

C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

Le programme 206 est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’alimentation (DGAL). Avec 612 millions d’euros en AE et 608,3 millions d’euros en CP, sa consommation ne dépasse que légèrement la prévision, mais affiche une hausse de 9,7 % et 9,5 % par rapport à l’exercice 2020.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 206 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Une fois pris en compte les mouvements en gestion – 10,7 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits, 7,4 millions d’euros de reports, 4,2 millions d’euros de transferts et un solde positif de 33,5 millions d’euros avec les deux LFR ([21]) –, le taux de consommation s’établit à 93,3 % en AE et 92,2 % en CP.

La sous-exécution des actions 1, 4, 6 et 8 s’explique notamment par les moindres besoins liés à la bactérie xylella fastidiosa ou au capricorne asiatique, par la restriction des travaux de la brigade nationale d’enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP) compte tenu des suites de la crise du covid-19 et par le ralentissement des contrôles du service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP) à la suite de la sortie du Royaume-Uni de l’UE.

En sens inverse, les actions 2, 3 et 5 ont été fortement sollicitées par le double épisode d’influenza aviaire (47 millions d’euros pour les visites, les mesures d’abattage ou de désinfection et les indemnisations), la progression des analyses en laboratoire sur des zoonoses comme la salmonelle et le report de charges depuis l’exercice 2020 concernant les marchés publics d’équarrissage.

La rémunération des 4 842 ETPT du programme et les contributions ou cotisations afférentes (titre 2) comptent pour la moitié des crédits du programme.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée à ce programme.

Son unique opérateur, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), est placé sous la responsabilité de six directions d’administration centrale ([22]). Sur les 108 millions d’euros en CP que lui a attribués l’État en 2021, la contribution du MASA est de 63,5 millions d’euros (+ 0,7 % par rapport à 2020), ce à quoi s’ajoutent 24,2 millions d’euros de taxes affectées (+ 6,7 %). Le programme 206 a aussi financé cinq opérateurs relevant des deux autres programmes de la mission AAFAR ([23]) et douze extérieurs à elle ([24]), pour 15,9 millions d’euros en CP.

Les objectifs et indicateurs de performance enregistrent des résultats positifs, avec un dépassement de la cible s’agissant des doses de pesticides vendues ou des traitements d’animaux à la colistine (plans « Ecophyto » et « Ecoantibio ») et de l’existence de projets alimentaires territoriaux (PAT) dans 98 départements.

D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme 215, géré par le secrétariat général du MASA, retrace les crédits mobilisés en faveur des programmes informatiques et immobiliers, d’une simplification des démarches des usagers, de la formation continue, de l’action sanitaire et sociale, de la communication, etc.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 215 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Son exécution à hauteur de 95,6 % en AE et 96,7 % en CP en prenant pour base la LFI peut être ramenée à un taux de 94,6 % en AE et 95,7 % en CP après neutralisation des mouvements de gestion (fonds de concours et attributions de produits à hauteur de 10,2 millions d’euros en AE et en CP ; report de 4,5 millions d’euros en AE et 5,4 millions d’euros en CP ; virements et transferts de 3,7 millions d’euros en AE et en CP ; annulations à hauteur de 1,6 million d’euros en AE et en CP via la première LFR puis de 10,8 millions d’euros en AE et 11,4 millions d’euros en CP via la seconde LFR). Cela correspond à un recul de 2,1 % en AE et 1,6 % en CP en comparaison avec 2020.

L’exécution de l’action 1 est conforme à l’autorisation.

La sous-exécution de l’action 2 tient essentiellement à 4,1 millions d’euros en AE et 2,3 millions d’euros en CP économisés grâce à l’efficacité des prestataires choisis pour le recensement agricole décennal.

D’après le RAP, celle des actions 3 et 4 est justifiée par la « baisse de la fréquentation des restaurants ministériels du fait de la crise » du covid-19, la réduction du plan de formation pour le même motif, de moindres frais de contentieux et le décalage de certains travaux immobiliers.

Les crédits de titre 2 représentent 85 % de l’enveloppe. Le plafond d’emplois, prévu à 6 686 ETPT, avait été porté à 6 857 ETPT en cours de gestion, notamment via la mission Plan de relance, et est finalement exécuté à hauteur de 6 788 ETPT.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 215.

L’Institut national de formation des personnels du ministère de l’agriculture (INFOMA), son seul opérateur, a bénéficié d’une subvention pour charges de service public à hauteur de 1,3 million d’euros en 2021 (– 0,2 % par rapport à 2020). Aucun schéma d’emplois ne lui a été appliqué : les ETPT hors plafond et sous plafond s’élèvent respectivement à 48 et 4. Ont aussi, malgré leur rattachement à d’autres programmes, été soutenus FranceAgriMer et plusieurs établissements d’enseignement supérieur à hauteur de 0,5 million d’euros.

Sur les sept indicateurs de performance, cinq affichent des résultats inférieurs aux cibles, avec notamment un recul dans l’utilisation des téléprocédures (73 % en 2021 contre une cible de 81,3 % et un taux de 74 % en 2020) liée à des difficultés quant aux logiciels Expadon et Logics, une chute dans le respect de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés ([25]) – que le ministère estime « non conforme à la réalité du terrain » à cause de mauvaises imputations dans son système d’information de ressources humaines, alors qu’une pénalité a dû être versée au Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) – et des données ambivalentes en matière d’achat, d’immobilier et d’informatique.

II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale ([26]) Développement agricole et rural (CAS-DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture.

Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, prévue à l’article 302 bis MB du code général des impôts. Son objet est de permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR pour 2014-2020, prolongé en 2021), visant à rendre l’agriculture moins dépendante aux intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

A. Un solde dÉsormais Équivalent aux charges annuelles

En 2021, le CAS enregistre 138,4 millions d’euros de recettes, soit 9,8 % de plus que les 126 millions prévus par la LFI (– 1,3 % par rapport à 2020). À l’inverse, ses 113,7 millions d’euros de dépenses en CP sont en retrait de 9,7 % par rapport au plafond autorisé (– 10,5 %). Il en résulte un excédent de 24,6 millions d’euros en 2021.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS-DAR EN 2021

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

S’agissant des seuls CP, ont été reportés 76,1 millions d’euros depuis l’exercice 2020, puis la seconde LFR a ouvert 10 millions d’euros.

1. Un huitième exercice consécutif excédentaire

Puisque les excédents rappelés ci-avant interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante », le solde cumulé du compte atteint 117,8 millions d’euros.

Évolution du solde du CAS-DAR depuis 2006

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les lois de règlement pour les exercices 2006 à 2020 et le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

2. La nécessité persistante d’une réforme

Les recommandations suivantes ont été plusieurs fois émises par les rapporteurs spéciaux ou la Cour des comptes :

– identifier l’origine de la différence persistante entre le solde comptable et les crédits reportés d’un exercice à l’autre, soit 7 millions d’euros depuis la création du CAS, ainsi qu’entre les recettes cumulées et les engagements consommés, soit 22 millions d’euros en 2021 d’après le conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et l’inspection générale des finances (IGF), voire 23 millions d’euros d’après le ministère ;

– mieux anticiper le produit du prélèvement abondant le compte, qui doit, pour chaque contribuable, être retraité du montant de diverses aides avant de se voir appliquer une part forfaitaire et une part variable, au sein de laquelle les effets de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) doivent eux-mêmes être neutralisés ;

– être plus sélectif quant aux bénéficiaires, souvent reconduits, puis hausser le plafond de dépenses pour diminuer le solde en quelques exercices, conformément aux deuxième et troisième alinéas du II de l’article 21 de la LOLF, qui disposent que « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes […] » et que « si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations […], des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté » ;

– poursuivre la réflexion sur un éventuel rapatriement au sein du budget général de l’État, par exemple sur le modèle retenu pour les comptes Financement du développement et de la modernisation de l’apprentissage, Aides à l’acquisition de véhicules propres et Transition énergétique ([27]).

Il conviendra d’être attentif à la mise en œuvre de la circulaire relative au PNDAR pour les années 2022 à 2027, qui vise à « simplifier et fluidifier [son] fonctionnement », grâce à une « harmonisation des règles administratives et budgétaires » ([28]). Devraient y contribuer le passage de vingt et un thèmes à neuf et le remaniement complet de la maquette de performance, opérés par la loi de finances initiale pour 2022.

B. Programme 775 DÉveloppement et transfert

Porté par la DGPE, le programme 775 vise à diffuser, auprès des agriculteurs, les progrès et les innovations scientifiques, techniques ou culturales du secteur. Le RAP détaille ainsi les AE consommées :

– 40,4 millions d’euros d’aides aux chambres d’agriculture ;

– 8 millions d’euros fléchés vers le programme de génétique animale ;

– 7,7 millions d’euros attribués aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) ou aux coopératives et à leur tête de réseau ;

– 7 millions d’euros pour financer divers appels à projets et actions régionales, dont 2,1 millions d’euros pour la sortie du glyphosate.

C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

Géré par la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER), le programme tend à mener des expérimentations, pour in fine renouveler les formes d’exercice de l’activité agricole. Les dépenses se répartissent en deux grandes catégories :

– 40 millions d’euros pour les études des instituts techniques agricoles (ITA) et l’Association de coordination technique agricole (ACTA) ;

– 15,8 millions d’euros pour six appels à projets, dont plus de la moitié au travers d’une cinquantaine d’expérimentations gérées par FranceAgriMer, avec une enveloppe de 4,9 millions d’euros pour la réduction du glyphosate.

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une exécution de la mission proche de la prévision, malgré des aléas en gestion liés principalement à la crise sanitaire
2. A. Une exécution du programme 110 Aide économique et financière au développement légèrement inférieure À l’autorisation accordée en Loi de finances initiale
3. B. des dépenses conformes à la prévision pour le programme 365 Renforcement des fonds propres de l'AFD
4. C. une exécution du PROGRAMME 209 Solidarité à l'égard des pays en développement marquée par des besoins supplémentaires survenus en gestion
5. II. une exécution qui traduit la difficile anticipation des recettes et des dépenses du compte de concours financier Prêts à des états Étrangers

La mission Aide publique au développement regroupe les crédits du programme 110 Aide économique et financière au développement, du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, et, depuis la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances initiale pour 2021, du programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement.

Si cette mission budgétaire est centrale dans le déploiement de l’aide française, la politique d’aide publique au développement ne s’y résume pas : en 2020, les crédits budgétaires de la mission représentaient 48 % de l’effort national en matière d’APD ([29]). D’autres programmes budgétaires contribuent à cette politique, à hauteur de 2,9 milliards d’euros en 2020 (par exemple, les programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire et 231 Vie étudiante de la mission Recherche et enseignement supérieur pour les bourses et les frais d’écolages). Sont également comptabilisés au titre de l’effort national les prélèvements sur recettes finançant l’APD de l’Union européenne via le Fonds européen de développement (FED – 1,7 milliard d’euros en 2020), les opérations de traitement de dettes (500 millions d’euros) et les prêts du Trésor (119 millions d’euros).

Deux ressources extrabudgétaires tirées d’une partie des recettes de la taxe sur les billets d’avion (TSBA – 150,4 millions d’euros collectés en 2021, pour un plafond fixé à 210 millions d’euros par an) et d’une partie des recettes de la taxe sur les transactions financières (TTF – 528 millions d’euros collectés en 2021, un montant équivalent à celui du plafond fixé) contribuent au financement de l’aide publique au développement en alimentant le Fonds de solidarité pour le développement (FSD), dont les dépenses sont également comprises dans le calcul de l’aide française.

Enfin, en sus de l’effort budgétaire de l’État, sont comptabilisés dans l’APD française les actions des collectivités territoriales et des agences de l’eau en faveur du développement (138 millions d’euros en 2020) ainsi que les frais administratifs de l’Agence française de développement (AFD - 384 millions d’euros en 2020) ([30]).

I. Une exÉcution de la mission proche de la prÉvision, malgrÉ des alÉas en gestion liés principalement à la crise sanitaire

● La mission Aide publique au développement se caractérise par le dynamisme de ses moyens

La mission Aide publique au développement a bénéficié d’une croissance importante de ses moyens au cours des dernières années, conformément aux objectifs fixés par le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 8 février 2018 et traduits par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Cette dernière a notamment fixé l’objectif de consacrer 0,55 % du RNB à l’aide au développement en 2022. En 2021, 0,52 % du RNB y est dédié, hors allègements de dettes ([31]), en cohérence avec les prévisions de la loi de programmation.

Après neutralisation du programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement créé en 2021, les crédits de paiement ouverts au titre de la mission Aide publique au développement ont progressé de 46 % entre la LFI pour 2018 et la LFI pour 2021 tandis que ceux exécutés ont augmenté de 58 % entre 2018 et 2021 ([32]).

Évolution des crÉdits de paiement exÉcutés pour la mission

Aide publique au dÉveloppement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performances de la mission Aide publique au développement des années 2018 à 2021.

● L’exécution pour 2021 est fidèle à l’autorisation accordée en LFI, malgré une légère sur-consommation des crédits de paiement

2021 confirme la croissance des moyens accordés à la mission Aide publique au développement.

prÉvision et exÉcution des crÉdits de la mission

Aide publique au dÉveloppement en 2020 et en 2021

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de la mission Aide publique au développement pour 2021.

Ainsi, les CP ouverts s’élèvent à 5,4 milliards d’euros, en progression de 60 % par rapport à 2020, et font l’objet d’une sur-exécution (103,2 %). Cela s’explique principalement par des dépenses supplémentaires et imprévues liées à la pandémie (financement complémentaire de 100 millions d’euros au profit de l’initiative ACT-A) ([33]) et par le soutien apporté par la France à des États en difficulté (Syrie et Afghanistan).

Les AE ouvertes s’établissent à 5,6 milliards d’euros, en baisse de 23,2 % par rapport à 2020. Cette baisse doit être relativisée car elle résulte principalement du rythme triennal de reconstitution des fonds multilatéraux. Ainsi, la baisse conséquente observée en 2020 et 2021, visible tout particulièrement sur le programme 110, s’explique par le fait que l’année 2020 a été marquée par la reconstitution de quatre grands fonds ([34]). La baisse des AE consommées est moindre (– 13,9 %), en raison des dépenses imprévues liées à la pandémie et de l’aide apportée à la Syrie et à l’Afghanistan. La sur-exécution est cependant moins importante pour les AE que pour les CP, en raison de moindres consommations en AE enregistrées sur d’autres postes de dépenses dépendant du programme 110 (principalement l’actualisation à la baisse du besoin pour les bonifications de prêts aux États étrangers liée au maintien d’un environnement de taux d’intérêt bas).

Au total, malgré des disparités selon les programmes, l’exécution globale pour l’année 2021 s’avère très proche des crédits ouverts concernant les autorisations d’engagement (100,3 % des AE ont été consommées), mais excède légèrement les crédits de paiement votés (103,2 % des CP ont été exécutés), en raison de mouvements budgétaires ([35]) justifiés par des besoins supérieurs aux prévisions sur le programme 209.

A. Une exÉcution du programme 110 Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement lÉGÈrement infÉrieure À l’autorisation accordÉe en Loi de finances initiale

Le programme 110, géré par la direction générale du Trésor du ministère de l’économie et des finances, regroupe les crédits destinés au financement des institutions multilatérales de développement et ceux destinés au financement des annulations de dettes. Il comprend également des crédits d’aide bilatérale, principalement des crédits de bonification permettant de rendre les prêts de l’AFD moins coûteux pour les pays emprunteurs.

PrÉvision et exÉcution des crÉdits du programme 110

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de la mission Aide publique au développement pour 2021.

La majeure partie des dépenses du programme 110 (86 %) ([36]) est constituée de dépenses obligatoires, qui résultent des engagements internationaux de financement de grandes institutions internationales et du versement à l’AFD de crédits de bonification de prêts d’ores et déjà engagés. Les reconstitutions de fonds multilatéraux en 2021, moins coûteuses que celles de 2020, expliquent l’importante baisse des AE consommées sur le programme. Les CP exécutés en 2021 ont en revanche augmenté de 23,13 % pour couvrir, à titre principal, les engagements pris par le passé pour la reconstitution du Fonds vert pour le climat et de l’AID, mais également la contribution de la France au Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT) du FMI. Cette dernière, d’un montant de 40 millions d’euros, a eu pour objet d’accorder, sous la forme de dons et, dans le contexte de crise liée à la pandémie, un allégement de la dette due au FMI par les pays bénéficiaires.

La crise liée au Covid-19 a également entraîné une baisse importante des ressources extrabudgétaires. Le programme 110 a donc été mis à contribution pour compenser ces moindres recettes : en 2021, un versement complémentaire de 47 millions d’euros en AE et en CP a été réalisé pour alimenter le FSD. 7,46 millions d’euros ont été ouverts à cette fin en loi n° 2021-1549 de finances rectificative du 1er décembre 2021. Le reliquat a été financé par des économies sur l’action 2, permises par la persistance de taux bas qui a concouru à diminuer le coût de bonification des prêts, de moindres dépenses de coopération technique et d’ingénierie et, enfin, par le report du sommet France-Afrique. De moindres dépenses significatives ont également été enregistrées en raison du retard pris par la mise en place de la Commission d'évaluation de l'aide publique au développement, prévue par l’article 12 de la loi du 4 août 2021 de programmation et dotée en LFI d’un budget de 3 millions d’euros.

Alors qu’en 2020, un versement de 18,26 millions d’euros a déjà dû être réalisé à partir du programme 110 pour combler le manque de recettes affectées au FSD, le déficit de ressources tirées de la TSBA et ses conséquences sur le budget général de l’État, observées depuis le début de la crise sanitaire, soulignent les risques inhérents à la débudgétisation et appellent un suivi particulier au cours des exercices budgétaires à venir.

D’autres éléments ont conduit à des mouvements en gestion. Après des reports importants (53,91 millions en AE et 7,30 millions d’euros en CP) affectés principalement à des initiatives multilatérales dédiées aux droits des femmes (AFAWA et initiatives G7 sur l’inclusion numérique financière des femmes en Afrique), une annulation de 95,44 millions d’euros a été réalisée en AE en loi de finances rectificative du 1er décembre 2021. Elle a été permise principalement par l’actualisation à la baisse du besoin de financement au titre des bonifications de prêts aux États étrangers, en raison du maintien de taux bas. Les AE ont également fait l’objet d’un surgel en cours de gestion, le portant à 9 %, avant d’être partiellement dégelées (en fin de gestion, 4,7 % des AE étaient toujours gelées).

B. des dÉpenses conformes à la prÉvision pour le programme 365 Renforcement des fonds propres de l'AFD

Le programme 365, créé par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances initiale pour 2021, a pour objet d’allouer des capitaux supplémentaires à l’AFD afin de renforcer ses fonds propres et, ainsi, de lui permettre de respecter les obligations prudentielles attachées à son statut de société de financement.

Sur les 1 453 millions d’euros initialement ouverts, 953 millions étaient destinés à des remboursements anticipés par l’AFD et 500 millions à la contribution de l’État à l’Agence. 33 millions d’euros ont été annulés par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021, conduisant à une exécution presque conforme à la prévision (97,7 %).

PrÉvision et exÉcution des crÉdits du programme 110

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de la mission Aide publique au développement pour 2021.

C. une exÉcution du PROGRAMME 209 SolidaritÉ À L’Égard des pays en dÉveloppement marquÉe par des besoins supplÉmentaires survenus en gestion

Le programme 209, mis en œuvre par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), regroupe la majeure partie des moyens d’intervention en dons. Le principal poste de dépenses est constitué du don-projet mis en œuvre par l’AFD. L’aide humanitaire, le soutien aux organisations de la société civile ou encore les moyens d’intervention directe du MEAE en dons sont également financés par ce programme.

PrÉvision et exÉcution des crÉdits du programme 209

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de la mission Aide publique au développement pour 2021.

La programmation et l’exécution du programme 209 traduisent tout d’abord les orientations politiques décidées par le Président de la République et autorisées par le Parlement au cours des exercices budgétaires successifs. La croissance importante des AE (+ 65,6 %) et des CP (+ 58,2 %) du programme depuis 2018 a notamment permis l’attribution d’un milliard d’euros d’AE au bénéfice du don-projet de l’AFD dès 2019 – montant stabilisé à 837,94 millions d’euros en AE en 2021 – et l’augmentation de l’aide humanitaire bilatérale, dont le niveau atteint 326,24 millions d’euros de CP ([37]) en 2021. Si les moyens consacrés à l’aide humanitaire ont fortement progressé depuis 2018, leur niveau reste inférieur à la cible de 500 millions d’euros en 2022 fixée par le CICID.

L’augmentation des moyens consacrés au programme est confirmée en 2021 : les AE exécutées augmentent de 8,09 % et les CP consommés progressent de 22,48 % par rapport à 2020. Les CP exécutés au titre de l’aide bilatérale sont particulièrement en hausse par rapport à 2020, en raison notamment de la croissance des crédits alloués au don-projet de l’AFD (592,44 millions d’euros en 2021) et à l’aide alimentaire (90,47 millions d’euros)

Le programme 209 se caractérise par une importante sur-exécution (107,6 % en AE et 108,8 % en CP), permise par des mouvements de crédits massifs en cours de gestion et concentrée sur la coopération multilatérale. Plusieurs facteurs justifient ces besoins supplémentaires, parmi lesquels la crise sanitaire, qui a entraîné des versements supplémentaires au profit de l’initiative ACT-A (100 millions d’euros supplémentaires, pour un coût total de 225 millions d’euros en 2021) et l’engagement pris par la France de verser une aide humanitaire de 100 millions d’euros à l’Afghanistan et de 50 millions d’euros à la Syrie (40 millions d’euros étaient prévus en LFI).

Les moyens nécessaires ont été mobilisés par :

– le redéploiement de crédits à partir des actions autres que l’action 5 Coopération multilatérale, permis par une sous-consommation des moyens destinés aux dépenses de personnel (retards dans les prises de fonction dus à la crise sanitaire) ainsi qu’à la coopération communautaire (dotation en baisse constante du fait de l’absorption du FED au sein de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI), abondé par le prélèvement sur recettes pour l’Union européenne et non plus par la mission) ;

– le dégel intégral de la réserve de précaution du programme (104,4 millions d’euros en AE et 92,6 millions d’euros en CP) ;

– le transfert de 50 millions d’euros en AE et en CP issu du programme 364 Cohésion de la mission Relance ;

– l’ouverture nette de 165,38 millions d’euros en AE et 175,63 millions d’euros en CP en loi de finances rectificative du 1er décembre 2021.

II. une exÉcution qui traduit la difficile anticipation des recettes et des dÉpenses du compte de concours financier PrÊts à des États Étrangers

Le compte de concours financier Prêts à des États étrangers retrace les prêts consentis par la France à des États étrangers. Les recettes du compte sont composées des remboursements en capital effectués par les débiteurs, tandis que ses dépenses retracent les versements réalisés au titre des prêts consentis à des États étrangers et à l’AFD.

Le compte présente en 2021 un excédent de 1 256,5 millions d’euros. Premier excédent constaté depuis 2016, il s’établit à 644,5 millions d’euros, soit le double du montant prévu en LFI pour 2021.

Prévision et exécution des recettes et des dépenses

du compte de concours financier

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances du compte de concours financier Prêts à des États étrangers pour 2021.

Cet écart par rapport à la prévision s’explique par de moindres dépenses en AE et en CP, enregistrées majoritairement sur le programme 852, dont les crédits, initialement inscrits à hauteur de 554,74 millions d’euros, n’ont pas été consommés. Cette sous-consommation, récurrente, illustre les difficultés d’évaluation au stade de la LFI. Les dépenses du programme 851 n’atteignent, quant à elles, que 44 % de la prévision.

Les recettes sont également inférieures à la prévision : elles ont été réduites de 77,4 millions d’euros par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 compte tenu du report en 2022 de l’opération de refinancement du Soudan à la suite du coup d’État survenu en octobre 2021 (cf. infra).

Le compte de concours financier est divisé en quatre sections.

Le programme 851 Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France permet le financement par des prêts du Trésor de projets participant au développement de pays étrangers faisant appel à des biens et services produits en France. Il peut s’agir de prêts concessionnels, pour les pays en développement, et de prêts non concessionnels, pour un ensemble plus large de pays. En 2021, 853,1 millions d’AE ont été consommés, sur un milliard d’AE ouvertes, pour les onze protocoles signés en 2021 (financement de projets d’éclairage solaire au Togo, modernisation d’une centrale hydroélectrique à Madagascar…). Le montant consommé est très dépendant des aléas qui surviennent lors de la réalisation des projets.

Le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France retrace les flux financiers liés à la mise en œuvre des accords de consolidation de dette négociés dans le cadre du Club de Paris. Les dépenses du programme correspondent aux nouveaux prêts accordés pour procéder au remboursement des anciens. Alors que 554,7 millions d’euros avaient été inscrits en LFI pour l’opération de refinancement de la dette du Soudan, ces moyens n’ont pu être mobilisés en raison du coup d’État intervenu dans le pays en octobre 2021.

Le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers retrace le versement à l’AFD de prêts très préférentiels (« ressource à conditions spéciales ») qui sont la contrepartie lui permettant de faire des prêts concessionnels à des États étrangers. L’encours total des prêts de l’AFD en 2021 s’élevait à 39,4 milliards d’euros. Depuis 2018, les prêts de l’État à l’AFD sont comptabilisés en comptabilité nationale, et sont donc financés via le programme 110 de la mission. Par conséquent, aucune AE n’est ouverte sur le programme 853. Les CP ouverts correspondent aux prévisions de décaissement destiné à couvrir les AE des années précédentes. La sous-consommation s’explique par de moindres versements sur les prêts adossés à la ressource à conditions spéciales pour 2021.

Le programme 854 Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l’euro, créé pour retracer la contribution française au premier plan d’assistance financière à la Grèce, perçoit désormais les recettes du remboursement en capital des prêts accordés à la Grèce. En 2021, ces remboursements s’élèvent à 444,6 millions d’euros.

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 167 Liens entre la nation et son armée
2. A. ANALYSE DE L’EXÉCUTION
3. B. La démarche de performance
4. II. le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant
5. A. Analyse de l’exÉcution
6. B. Les dépenses fiscales
7. C. Les opérateurs
8. D. La démarche de performance
9. III. Le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale
10. A. Dynamique de la dépense et respect de la programmation
11. B. La démarche de performance

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation finance les actions en faveur du monde des anciens combattants, les politiques de transmission et de mémoire impliquant l’armée, la jeunesse et la Nation, et la réparation des actes subis par les victimes de la Seconde guerre mondiale.

Elle se compose de trois programmes :

– Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée ;

– Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ;

– Le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.

Elle permet également le financement de trois opérateurs, l’Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG), l’Institution nationale des Invalides (INI) et le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (CNCCL).

La mission se caractérise par une diminution tendancielle des crédits programmés et consommés, principalement en raison de la diminution naturelle du nombre d’ayants droit. Ainsi, la consommation annuelle de crédits de paiement s’est réduite de 19 % entre 2017 et 2021. Les ressources de la mission sont essentiellement des moyens d’intervention (96 % des crédits), correspondant à des prestations servies aux ayants droit des différents dispositifs de reconnaissance, de réparation et d’indemnisation. Cette diminution tendancielle s’est confirmée en 2021, mais à un rythme moins soutenu qu’anticipé.

Cette baisse tendancielle a été également modérée par des hausses de moyens accordées à certains dispositifs (politique de la mémoire, pension de réversion des conjoints survivants et service militaire volontaire).

En 2021, le montant des crédits consommés a été de 2,01 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 2,10 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en baisse sur un an de 3,5 % en AE et de 3,9 % en CP. L’exécution des crédits ouverts s’élève à 100 %.

L’analyse de l’exécution budgétaire ne fait donc pas apparaître de difficultés majeures, à l’exception de tensions attachées au programme 169. Ces tensions appellent à une réflexion sur les anticipations notamment démographiques sous-tendant la prévision de dépenses des différentes allocations servies aux anciens combattants.

C’est grâce à des mouvements de gestion internes à la mission que l’exécution a pu s’achever à l’équilibre.

S’ajoute aux crédits budgétaires le coût des six dépenses fiscales rattachées, estimé à 705 millions d’euros pour 2021, niveau élevé qui représente près de 34 % des crédits budgétaires, en très légère baisse par rapport à 2020. Les dépenses fiscales sont concentrées au sein du programme 169.

évolution de l’exécution des CRédits de la mission Anciens combattants et liens avec la nation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. Le programme 167 Liens entre la nation et son armée

Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée finance d’une part les politiques publiques destinées à resserrer le lien entre l’armée et la jeunesse et d’autre part les actions et les lieux de mémoire. Ce programme porte 1,8 % des crédits de la mission.

A. ANALYSE DE L’EXÉCUTION

La hausse importante en 2021 par rapport en 2020 en exécution connue par le programme en CP provient principalement de la croissance des crédits alloués au service militaire volontaire (+ 6,8 millions d’euros) et à la politique de la mémoire (+ 6,6 millions d’euros sur un an – hausse qui ramène son budget à celui antérieure à 2020).

Son exécution n’a pas soulevé de difficultés majeures, même si la crise liée à l’épidémie de la Covid-19 l’a affectée. Cette crise a en effet eu des conséquences importantes sur les journées Défense et citoyenneté (JDC) qui ont été effectuées soit de manière dématérialisée soit sur une demi-journée.

Les moindres coûts résultant de ces modalités adaptées d’organisation des JDC ont amené en particulier à une annulation par la loi de finances du 1er décembre de finances rectificative pour 2021 de 4,3 millions d’euros en AE et 4,7 millions d’euros en CP.

Évolution des crédits consommés du programme 167

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

En loi de finances rectificative de fin de gestion, l’annulation de la totalité de la réserve de précaution du programme (7,47 millions d’euros) a été rendue possible par les moindres consommations, ce qui a permis d’ouvrir une partie des crédits nécessaires pour répondre aux tensions connues sur le programme 169.

B. La démarche de performance

Trois indicateurs évaluent la performance du programme.

Les deux premiers indicateurs répondent à l’objectif « Sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JDC de qualité et pour un coût maîtrisé ».

Le premier de ces deux indicateurs, qui mesure le taux de satisfaction de l’usager (le « jeune ») au regard de la JDC affiche des résultats bien supérieurs à la prévision pour 2021 (90 % de satisfaction pour une cible à 84 %).

S’agissant du second indicateur, qui mesure le coût moyen par participant de la JDC, la cible est également atteinte car le résultat est de 100,96 euros contre une cible actualisée de 107 euros (la cible initiale dans le projet annuel de performance était de 140 euros).

Le dernier indicateur répond à l’objectif « favoriser l’insertion professionnelle des jeunes éloignés de l’emploi ». Il mesure le taux d’insertion professionnelle des volontaires du service militaire volontaire. Ce taux correspond à la proportion de volontaires stagiaires qui connaissent une sortie de dispositif vers l’emploi durable (CDI, CDD long, fonction publique, contrat aidé etc.), vers l’emploi de transition (CDD court, contrat à temps partiel, contrat d’extra etc.) ou vers une « sortie positive » (reprise d’étude, d’un cursus qualifiant ou certifiant).

En 2021, le résultat est bien supérieur à la cible (82 % contre 70 %).

II. le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

Ce programme retrace les actions et les interventions réalisées au profit des anciens combattants. Il finance principalement la « dette viagère » constituée des pensions militaires d’invalidité (PMI) et des retraites du combattant. Il porte 94 % des crédits de la mission.

A. Analyse de l’exÉcution

Évolution des crédits consommés du programme 169

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

* Pensions militaires d’invalidité.

La loi de finances pour 2021 a doté le programme 169 de 1 957,9 millions de crédits de paiement, en baisse de 79,1 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2020, soit une diminution d’environ 5 %.

Cette diminution trouvait son fondement dans une projection de diminution naturelle du nombre d’ayants droit des deux dispositifs d’intervention les plus importants du programme (et donc de la mission) : les pensions militaires d’invalidité et la retraite du combattant.

Cette baisse devait être en partie compensée par l’augmentation de la valeur du point d’indice de pension militaire d’invalidité, en raison de son mécanisme d’indexation légale sur l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l’État. Ce point d’indice de pension militaire d’invalidité sert de base au calcul des pensions et retraites servies par le programme 169.

Toutefois, la baisse d’ensemble programmée a été établie sur une hypothèse de diminution de la démographie des ayants droit démentie par les faits, cette diminution ayant été plus modérée qu’attendu. Il s’en est suivi une exécution marquée par des tensions.

Les dépenses se sont ainsi élevées à 1 975,2 millions d’euros, nécessitant un abondement du programme par des crédits supplémentaires. Celui-ci a été opéré par la loi du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 via une ouverture de 18,1 millions d’euros en AE et CP.

Les écarts en 2021 entre les prévisions démographiques et la réalité constatée justifient de nouveau la nécessité que le ministère des armées engage une étude statistique déterminant plus finement les caractéristiques de la population bénéficiaire des deux principaux dispositifs d’intervention évoqués, recommandation déjà formulée par la Cour des comptes en 2014.

B. Les dépenses fiscales

Les six dépenses fiscales attachées au programme 169, si elles portent sur des impositions diverses (impôt sur le revenu des personnes physiques, droits de mutation à titre gratuit) et prennent des formes également diverses (demi-part supplémentaire, déduction, exonération, réduction) ont pour objet commun de réduire la fiscalité affectant les revenus et les successions des bénéficiaires des différents dispositifs d’intervention du programme et, dans une moindre mesure, de leurs proches.

Malgré la recommandation constante de la Cour des comptes depuis 2017, l’évaluation des dépenses fiscales n’a une nouvelle fois pas été menée aux motifs que l’appréciation de ces dépenses fiscales relèverait d’une prérogative exclusive du ministère de l’économie d’une part, et que ces mesures n’ont jamais été remises en cause par le Gouvernement d’autre part. Cela correspond à une position constante du ministère des armées qui est la même pour les dépenses fiscales associées à la mission Défense.

C. Les opérateurs

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation rassemblent trois opérateurs, rattachés au programme 169 :

– L’Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG) ;

– L’Institution nationale des invalides (INI) ;

– Le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (CNCCL).

En 2021, ces opérateurs ont perçu 69,9 millions d’euros de subventions pour charges de service public, en hausse de 18 % par rapport à 2020 (+ 10,9 millions d’euros). Cette hausse, en majeure partie au titre de la subvention accordée à l’ONAC-VG, ne correspond pas toutefois à une réelle hausse des moyens des opérateurs et résulte de deux mouvements :

– Un « retour à la normale » après une année de baisse en 2020 destinée à diminuer le niveau de trésorerie de l’ONAC-VG, jugé excessif ;

– Une mesure de périmètre avec le transfert à ce même opérateur depuis le programme 167 de 2,5 millions d’euros dédiés à l’entretien courant des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale.

D. La démarche de performance

Cinq indicateurs, associés à quatre objectifs différents, évaluent la performance du programme.

Les cibles attachées aux indicateurs 1.1 ([38]), 2.1 ([39]) et 4.1 ([40]) sont atteintes tandis que s’agissant des indicateurs 3.1 (Nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent) et 3.2 (Nombre de titres/cartes anciens combattants traités et délai moyen des dossiers), si les résultats sont en dessous des cibles, cela s’explique principalement par la baisse du nombre de demandes et non pas d’une baisse de la productivité. La performance attachée au programme eu égard aux cibles est donc globalement satisfaisante.

III. Le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

Placé sous la responsabilité du premier ministre, ce programme finance trois dispositifs d’indemnisation des personnes spoliées sous l’Occupation et des enfants des victimes des persécutions antisémites et d’actes barbares.

A. Dynamique de la dépense et respect de la programmation

Ce programme porte 4,2 % des crédits de la mission. Il a été pourvu par la loi de finances pour 2021 de 91,6 millions d’euros en AE et CP, dont 1,48 million d’euros de crédits pour le titre 2.

évolution des crédits consommés du programme 158

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’exécution des crédits de ce programme n’a pas été marquée par des difficultés particulières, elle s’élève à 87,3 millions d’euros en AE et CP (soit 94 % des crédits ouverts), en baisse de 1,1 % par rapport à 2020.

Après reports de crédits de 2020, l’exécution a fait apparaître une sous-consommation, ce qui a conduit à une annulation de 4,96 millions d’euros par la loi du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 et de 5,0 millions d’euros par la loi du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

Si le programme 158 connaît à l’instar du programme 169 une baisse tendancielle de ses dépenses liées à une diminution naturelle du nombre des ayants droit, cette évolution est partiellement compensée par une revalorisation des dispositifs, soit en 2021 une augmentation du montant de la rente à hauteur de 2,5 %.

B. La démarche de performance

La performance du programme est mesurée par l’indicateur Délai moyen de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliation (résidents français et non-résidents) après émission de la recommandation. Ses résultats sont conformes à la cible pour 2021.

COHÉSION DES TERRITOIRES

LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables marquée par l’ouverture de 700 millions d’euros en loi de finances rectificative
2. A. Des besoins supplémentaires sur l’action 12 liés aux mesures du plan de relance et au maintien du parc d’hébergement à 200 000 places
3. B. Une sous-budgétisation récurrente censée être corrigée à partir de 2022..
4. II. Le programme 109 Aide à l’accès au logement marqué par l’entrée en vigueur de la contemporanéisation du calcul des aides au logement
5. A. des économies importantes générées par le programme en 2021
6. B. La réduction de la dette du Fonds national d’aide au logement FNAL (FNAL)
7. III. Le programme 135 urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat marqué par l’exécution du plan de relance et des dépenses fiscales à mieux évaluer
8. A. La mise en œuvre du plan de relance
9. B. des dépenses fiscales à mieux évaluer

La mission Cohésion des territoires est composée de six programmes dont trois forment un ensemble cohérent lié aux politiques publiques du logement et de l’hébergement d’urgence : le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables, le programme 109 Aide à l’accès au logement et le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat. Ces trois programmes représentent en 2021 une exécution de 16,711 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 15,812 milliards d’euros en crédits de paiement, soit plus de 90 % des crédits de la mission.

exécution des crédits par rapport aux prévisions de la LFI pour 2021

(en millions d’euros)

fonds de concours compris

Source : Documents budgétaires.

Comme depuis plusieurs années, le programme 177 a souffert d’une budgétisation initiale insuffisante au regard des besoins liés à l’hébergement d’urgence, ce qui a nécessité l’ouverture de 700 millions d’euros supplémentaires par la loi de finances rectificatives n° 2021-953 du 19 juillet 2021 (LFR 1). Le programme 135 a bénéficié de transferts significatifs de AE et de CP liés au plan de relance. La comparaison de l’exécution 2021 à l’exécution 2020 permet de noter la nette baisse du montant des aides au logement portées par le programme 109.

évolution de l’exécution des crédits depuis 2019

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires.

Par ailleurs, les dépenses fiscales rattachées aux trois programmes à titre principal ou subsidiaire représenteraient d’après la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes 13,35 milliards d’euros en 2021 soit plus de ¾ des dépenses budgétaires des trois programmes.

I. le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables marquée par l’ouverture de 700 millions d’euros en loi de finances rectificative

Le programme 177 est composé de trois actions d’ampleur inégale :

– l’action 11 Prévention de l’exclusion et l’action 13 Conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale représentent à elles deux 88 millions d’euros de CP consommés en 2021 (61 millions d’euros prévus en LFI pour 2021), soit 3 % des crédits du programme. La première finance des prestations sociales à destination des personnes sans domicile âgées et en situation de handicap ainsi que des actions de prévention et d’accès aux droits en faveur des gens du voyage. La seconde porte principalement les subventions accordées aux associations intervenant dans le champ social et les dépenses liées au système d’information des services intégrés d’accueil et d’orientation (SI-SIAO) ;

– l’action 12 Hébergement et logement adapté représente 97 % des crédits du programme (2,809 milliards d’euros de crédits de paiement consommés pour une prévision de 2,139 milliards d’euros en LFI). Elle porte les crédits de la veille sociale, de l’hébergement d’urgence, des centres d’hébergement et de réinsertion sociale et du logement adapté.

2 175 millions d’euros en AE et 2 200 millions d’euros en CP ont été ouverts en LFI pour 2021 sur le programme 177. En cours d’exercice, 709 millions d’euros de crédits de paiement supplémentaires ont abondé le programme dont 700 millions d’euros ouverts par la loi de finances rectificatives n° 2021-953 du 19 juillet 2021 (LFR 1).

A. Des besoins supplémentaires sur l’action 12 liés aux mesures du plan de relance et au maintien du parc d’hébergement à 200 000 places

En avril 2021, la ministre en charge du logement a décidé de maintenir le parc d’hébergement à 200 000 places jusqu’à la fin du mois de mars 2022, en rupture avec la pratique traditionnelle de réduction du nombre de places à la sortie de l’hiver. Les 40 000 places exceptionnelles ouvertes en mars 2020 au début de la crise sanitaire ont ainsi été prolongées une année supplémentaire afin de faciliter une décrue progressive et une transformation pluriannuelle de l’offre vers le logement dans le cadre du dispositif « Logement d’abord ». D’autres mesures non prévues en LFI ont également été financées grâce à cette enveloppe supplémentaire.

Dispositifs exceptionnels non prévus financés par lA LFR 1

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires.

Au total, les dépenses en CP au titre de l’action 12 se ventilent en 2022 de la manière suivante :

– 188,5 millions d’euros au titre de la veille sociale ;

– 1 536,5 millions d’euros au titre de l’hébergement d’urgence pour 153 249 places ouvertes au 31 décembre 2021 (dont 69 433 places à l’hôtel) ;

– 661,7 millions d’euros au titre des places en CHRS (centres d’hébergement et de réinsertion sociale) pour 46 257 places au 31 décembre 2021 ;

– 422,9 millions d’euros au titre du logement adapté (pensions de famille, maisons-relais, intermédiation locative), soit un montant légèrement en deçà des objectifs de la LFI (432,4 millions d’euros) mais sensiblement supérieur au niveau atteint en 2020 (366 millions d’euros) reflétant la montée en charge du plan « Logement d’abord » (l’extension en année pleine des places ouvertes en 2020 ainsi que les nouvelles places ouvertes en 2021).

Source : Documents budgétaires et note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.

B. Une sous-budgétisation récurrente censée être corrigée à partir de 2022.

Outre le financement des mesures exceptionnelles, l’ouverture des crédits par la LFR du 19 juillet 2021 a également permis de couvrir les charges de 2020 non couvertes par le collectif budgétaire de fin d’année à hauteur de 108 millions. Cette ouverture de crédits supplémentaires en gestion est récurrente depuis plusieurs années.

Cette sous-budgétisation est liée selon la Cour des comptes à une « construction historiquement mal calibrée sur ces actions et la non-intégration d’un certain nombre de charges pourtant connues fin 2020 ». Pour améliorer la sincérité de la prévision budgétaire et soulager les opérateurs contraints d’assumer des avances de trésorerie, la direction interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), dorénavant chargée de la gestion du programme, a engagé un travail de renforcement du pilotage de la politique de l’hébergement d’urgence et d’accès au logement en lien avec les budgets opérationnels de programme régionaux : programmation pluriannuelle, enveloppes limitatives, suivi par tableau de bord de la consommation, dialogues de gestion stratégique, etc. Un rebasage de la dotation accordée à l’action 12 a été opéré en LFI pour 2022 ce qui doit permettre d’éviter l’ouverture de nouveaux crédits en gestion cette année pour répondre aux besoins structurels.

Par ailleurs, cette sous-budgétisation, couplée à une mise en réserve initiale au taux de 4 %, conduit à une mise sous tension du programme 177. En 2021, le responsable a demandé le dégel d’une partie des crédits mis en réserve (43 millions d’euros sur 88 millions d’euros) dès janvier 2021 afin de financer l’acte II de la stratégie Pauvreté. Il a demandé le dégel intégral dès avril pour couvrir les mesures d’urgence liées au Covid-19. Au regard du caractère quasi-obligatoire des dépenses financées par l’action 12, la Cour des comptes recommande depuis plusieurs années que soit appliqué un taux de mise en réserve de 0,5 % aux crédits de l’action 12, soit le taux qui s’applique aux dépenses de guichet.

En outre, la Cour des comptes note la nécessité de mieux évaluer les déports budgétaires pesant sur le programme 177, notamment ceux relatifs à l’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés relevant normalement du ministère de l’intérieur. Non budgétés, ces déports pourraient à nouveau mettre sous tension l’exécution du programme 177. Elle recommande aussi de mieux objectiver les coûts de l’hébergement, très variables selon les structures.

II. Le programme 109 Aide à l’accès au logement marqué par l’entrée en vigueur de la contemporanéisation du calcul des aides au logement

Les crédits du programme 109 sont consacrés dans leur quasi-totalité (plus de 99,9 %) à l’action 01 Aides personnelles qui financent les différentes aides personnelles au logement. L’exécution de cette action atteint 12,430 milliards d’euros en 2021 soit un montant correspondant à la prévision en LFI (12,427 milliards d’euros) et inférieur de 1,456 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2020.

Le montant des crédits exécutés des deux autres actions du programme (02 Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté et 03 Sécurisation des risques locatifs) qui portent le financement de différents acteurs (l’Agence nationale pour l’information sur le logement, les agences départementales d’information sur le logement – ADIL – et diverses associations) ainsi que le financement du reliquat des contrats couverts par la garantie des risques locatifs, en voie d’extinction, atteint 8,6 millions d’euros pour une prévision de 12,3 millions d’euros en LFI pour 2021.

A. des économies importantes générées par le programme en 2021

Le montant des aides au logement décaissées en 2021 a été affecté par différentes mesures.

La contemporanéisation des aides au logement – c’est-à-dire le calcul des aides sur les ressources des douze derniers mois glissants et non sur les revenus de l’année N-2 – a été mis en œuvre à partir du 1er janvier 2021. Évaluées à 746 millions d’euros à l’automne 2021, les économies engendrées par la mesure ont finalement atteint 1,114 milliard d’euros, soit 368 millions d’euros de plus que les prévisions. Le maintien transitoire de droits pour accompagner divers publics perdants de la réforme a cependant coûté 82 millions d’euros.

D’autres mesures non prévues en LFI sont également à noter :

– le report au 1er janvier 2022 de la mise en œuvre du partage des aides en cas de garde partagée des enfants entre parents séparés, pour éviter une surcharge des systèmes d’information fortement sollicités par la contemporanéisation du calcul des aides, a généré 22 millions d’euros d’économie ;

– l’abattement social sur les contrats de professionnalisation décidé en cours d’année 2021 pour faire face à la crise sanitaire a constitué un coût supplémentaire estimé à 107 millions d’euros en 2021.

Il est également à noter que la réduction de loyer de solidarité telle que prévue à l’article L. 442-1-1 du code de la construction et de l’habitation, qui constitue une baisse du loyer appliquée par les bailleurs aux locataires dont les ressources sont inférieures à un certain plafond et diminue ainsi le montant des aides au logement, n’était pas en mesure d’apporter le rendement souhaité de 1,3 milliard d’euros en raison d’un flux de nouveaux bénéficiaires amenés par la réforme du calcul des aides plus faible qu’attendu. Cela a nécessité un ajustement de son calcul en octobre 2021 ([41]) pour atteindre le rendement de 1,275 milliard d’euros d’économie.

B. La réduction de la dette du Fonds national d’aide au logement FNAL (FNAL)

Côté recettes, le FNAL a pu bénéficier d’une hausse des recettes non prévue des cotisations employeurs à hauteur de 113 millions d’euros. La surtaxe sur les plus-values immobilières, dont la suppression est prévue en 2022 a rapporté 43 millions d’euros et la taxe sur les locaux à usage de bureaux 66 millions d’euros.

tableau des recettes et dépenses du fnal

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires.

Grâce aux économies non prévues engendrées par la contemporanéisation du calcul des aides et le dynamisme des recettes des cotisations employeurs, les crédits non décaissés de l’action 01 au titre des charges du FNAL ont permis de résorber partiellement le niveau de dette constituée par le FNAL vis-à-vis des organismes payeurs au 31 décembre 2021. Ce niveau de dette atteint 96 millions d’euros soit une diminution de 147 millions d’euros par rapport à 2020.

III. Le programme 135 urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat marqué par l’exécution du plan de relance et des dépenses fiscales à mieux évaluer

Le programme 305 est composé de neuf actions en 2021 dont deux créées en gestion par le transfert des crédits du plan de relance :

– l’action 01 porte les crédits du Fonds national d’aides à la pierre (FNAP) qui finance la construction et l’amélioration du parc locatif social. Ses recettes proviennent de deux fonds de concours financés par une fraction de la cotisation des bailleurs sociaux collectée par la Caisse de garantie du logement locatif social, d’une contribution d’Action Logement, d’une partie du prélèvement SRU et de la totalité de la majoration SRU. L’exécution des deux fonds de concours du FNAP est en deçà des attentes (392,3 millions d’euros en AE et 302 millions d’euros en CP contre 459 millions d’euros prévus en LFI). Alors qu’un objectif de 120 000 agréments dont 45 000 en PLAI avait été fixé pour 2021 (250 000 pour 2021 et 2022 dans le cadre du protocole en faveur de la relance de la production de logements sociaux), seuls 94 775 logements ont été agréés en 2021 dont 31 058 en PLAI ;

– les actions 02 et 03 financent respectivement les frais de gestion des dispositifs d’accession sociale à la propriété (3,6 millions d’euros en 2021) ainsi que divers dispositifs de lutte et de protection contre l’insalubrité et l’exposition au plomb (10,7 millions d’euros en CP en 2021) ;

– l’exécution de l’action 04 Réglementation, politique technique et qualité de la construction témoigne de la montée en puissance du programme « Habiter mieux » mis en œuvre par l’Agence nationale de l’habitat (Anah). Outre l’inscription d’une enveloppe supplémentaire de 88 millions d’euros en LFI pour 2021 (170 millions d’euros en tout) afin de lutter contre les passoires thermiques dans le cadre du programme « Habiter mieux », 100 millions d’euros supplémentaires ont été accordés à l’Agence grâce à l’ouverture de 92 millions d’euros de crédits par la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 afin d’assurer la soutenabilité financière du programme. Le dispositif a également bénéficié d’une fraction des recettes issue de la mise aux enchères des quotas carbones à hauteur de 420 millions euros et d’une fraction de la taxe sur les logements vacants d’un montant de 61 millions d’euros. En 2021, 57 117 logements ont ainsi été traités par le dispositif « Habiter mieux » avec un montant d’aides progressant de 22 % par rapport à 2020 (plus de 560 millions d’euros d’aides) ;

– l’action 5 Soutien comporte différentes actions qui favorisent la mise en œuvre des politiques d’aménagement, de l’urbanisme et du logement ;

– l’action 07 Urbanisme en aménagement – finance différents dispositifs de soutien à l’aménagement au niveau local, les opérations des établissements publics d’aménagement et des établissements publics fonciers d’aménagement, les projets partenariaux d’aménagement. Elle compense également, pour la première fois en 2021, le montant de la taxe spéciale d’équipement (TSE), assise sur la taxe d’habitation et ayant vocation à disparaître en 2023 pour les résidences principales. Ce montant était affecté avant 2021 aux établissements publics fonciers (EPF), aux établissements publics fonciers et d’aménagement (EPFA) ainsi qu’aux agences des 50 pas géométriques. Cela représente une dépense nouvelle de 175,3 millions d’euros par rapport à 2020, conformément aux prévisions de la LFI.

exécution du programme 305

(en millions d’euros)

Incluant les fonds de concours du FNAP sur l’action 01

Source : Documents budgétaires

* Après prise en compte des retraits d’engagements non recyclés sur les années antérieures, le montant d’AE réellement exécutées en 2021 est de 392,3 millions d’euros.

A. La mise en œuvre du plan de relance

Le programme 135 a reçu par transfert 448,7 millions d’euros en AE et 79,5 millions d’euros en CP des programmes 362 et 364 de la mission Plan de relance.

exécution des crédits relance sur le programme 135

(en millions d’euros)

Source : DHUP.

Les crédits transférés du programme Cohésion de la mission Plan de relance ont permis de financer plusieurs opérations regroupées dans la nouvelle action 09 du programme 135 :

– 118 aires permanentes d’accueil des gens du voyage correspondant à 2 500 places aires d’accueil ont été réhabilitées (9,7 millions d’euros en AE et 1,2 million d’euros en CP) ;

– au vu des besoins, l’enveloppe budgétée sur le programme Cohésion pour la réhabilitation des permanences d’accueil de jour accessibles aux personnes sans abri a été revue à la hausse. Les crédits ont été exécutés à hauteur de 15,4 millions d’euros en AE et 1,1 million d’euros en CP dans le cadre d’un appel à projets permettant d’en retenir 145 dont 9 créations de structure ;

– plusieurs expérimentations ont également été lancées : un projet de rachat d’un hôtel à Paris en vue de sa transformation à des fins de logement adapté, et de construction modulaire et déplaçable de 150 logements à Antony – ce qui a conduit à engager 5,1 millions d’euros.

La nouvelle action 10 a bénéficié de 415 millions d’euros en AE et 65 millions d’euros en CP en provenance du programme Écologie de la mission Plan de relance fléchés vers les réhabilitations lourdes (qui ne conservent que l’enveloppe du bâtiment) et les rénovations thermiques des logements sociaux en métropole (de classe G ou F selon le diagnostic de performance énergétique en vigueur). Ces crédits ont également permis le lancement d’un appel à projet pour faire émerger des solutions industrielles de rénovations massives (« Massiréno »). Si le rapport de performance souligne que les paiements ont été peu importants au regard de la nature pluriannuelle des investissements qui ont été planifiés, ceux-ci devraient s’accélérer à partir de 2022. En 2021, 37 791 logements avaient été instruits au titre des réhabilitations lourdes et rénovations thermiques

B. des dépenses fiscales à mieux évaluer

Neufs des dix dépenses fiscales les plus coûteuses de la mission Cohésion des territoires relèvent du programme 135 ([42]).

tableau retraçant les principales dépenses fiscales

rattachées au programme 135

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après la note d’exécution budgétaire.

Ces montants significatifs appellent plusieurs remarques :

– concernant le chiffrage, le montant de plusieurs dépenses fiscales est indiqué comme non calculé dans le RAP 2021 : c’est le cas par exemple du taux de TVA de 10 % pour certaines opérations relatives aux logements locatifs sociaux (chiffrée à 885 millions en 2020). Comme dans le tome II « Voies et moyens » annexé au PLF, les RAP pourraient reprendre le chiffrage des années précédentes même en l’absence de données fiables, afin d’afficher un montant total de dépenses fiscales cohérent. Au-delà de cette question de présentation, l’absence de chiffrage témoigne des difficultés rencontrées par la direction de la législation fiscale dans son travail d’estimation : si la DLF peut, en l’absence de données propres, reconstituer la base taxable à partir des informations transmises par d’autres administrations, cela n’est pas toujours possible sans obligation déclarative supplémentaire imposée aux contribuables. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes réitère sa recommandation « d’améliorer la présentation des documents budgétaires annexés au PLF traitant de dépenses fiscales en faveur du logement pour les rendre plus lisibles, complets et à jour, en précisant les méthodologies de chiffrage utilisées et actualiser leurs contenus sur la base des évaluations qui ont été produites » ;

– concernant l’évaluation de ces dépenses fiscales, la Cour des comptes fait état d’un échec relatif des conférences fiscales qui doivent normalement permettre de réunir depuis 2013 les directions financières et les directions métiers des responsables de programmes concernés. Trop souvent, les responsables de programme attendent que la DLF joue un rôle moteur, faute d’expertise et d’outils en interne, et souhaiteraient un engagement plus approfondi de la direction métier de la DGFiP. La Cour des comptes constate « l’absence de mise en commun des informations dont pourraient disposer les administrations et de données élémentaires fiables ne permet ni d’étayer suffisamment les propositions présentées dans le projet de loi de finances, ni de dépasser les positions de principe. » Alors que le partage d’un cadre d’évaluation avec le Parlement, pour mieux éclairer sa prise de décision, est souhaité par la Cour, cette dernière appelle de ses vœux une évaluation plus régulière et approfondie des dépenses fiscales liées au logement ainsi que la suppression « de toutes celles dont l’efficacité et l’efficience apparaissent insuffisantes ou non démontrées. »

COHÉSION DES TERRITOIRES

POLITIQUE DES TERRITOIRES

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 112 a bénéficié des crédits du plan de relance
2. A. Le transfert des crédits du plan de relance
3. B. L’exécution des CPER-CPIER et autres dispositifs contractualisés (action 11)
4. C. La section générale du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT - action 12)
5. II. Le programme 147 : une exécution serrée malgré l’ouverture de 27 millions d’euros en LFR 1
6. A. L’ouverture de 27 millions d’euros par la LFR du 19 juillet a permis de financer l’opération « quartiers d’été »
7. B. l’avancée du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)
8. III. Le programme 162 : une exécution marquée par les retards du Contrat de convergence et de transformation de guyane (action 10)
9. A. L’importance des fonds de concours
10. B. Les points d’attention par action

Trois programmes de la mission Cohésion des territoires ont fait l’objet d’un rapport spécial intitulé Politique des territoires tout au long de la XVe législature :

– le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire porte les crédits de différents dispositifs contractualisés (contrats de plan État-région – CPER – et contrats de plan interrégionaux État-région – CPIER –, contrats de convergence et de transformation, pactes territoriaux), les subventions de fonctionnement de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et de Business France, la contribution au fonctionnement des maisons France services et des maisons de service au public (MSAP), le financement de certaines mesures de l’Agenda rural ainsi que diverses autres dépenses d’intervention discrétionnaires ;

– le programme 162 Interventions territoriales de l’État regroupe les crédits de sept actions territorialisées. Provenant de différents ministères, ces crédits sont mis à disposition des préfets pour favoriser rapidité et souplesse de mise en œuvre ;

– le programme 147 Politique de la ville mobilise les crédits spécifiques accordés aux 1 514 quartiers prioritaires de la ville (QPV) dont la liste a été fixée par le décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014.

exécution des crédits des programmes de la politique des territoires

(en millions d’euros - y.c fonds de concours

Source : Documents budgétaires.

*Les tableaux ci-dessus corrigent le montant des AE consommées indiquées par les rapports annuels de performance qui diminuent le montant réel des AE consommées chaque année par le montant correspondant aux annulations d’AE engagées sur des années antérieures devenues sans objet et n’ayant pas fait l’objet d’une autorisation de recyclage.

Après une année exceptionnelle 2020 marquée par l’ouverture de 110 millions d’euros supplémentaires pour la politique de la ville en raison de la crise sanitaire, un léger reflux s’opère sur le programme 147 malgré les mesures nouvelles décidées en LFI et l’ouverture de 27 millions d’euros par la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR1). L’exécution en hausse par rapport à 2020 du programme 162 est essentiellement due à la montée en puissance du contrat de convergence et de transformation (CCT) de Guyane fortement, un temps ralenti par différents retards liés à la crise sanitaire. Quant au programme 112, il a bénéficié de transferts exceptionnels liés à l’exécution du plan de relance (115,5 millions d’euros en AE et 44,6 millions d’euros en CP).

écart entre la prévision et l’exécution des crédits

des programmes de la politique des territoires

(en millions d’euro -y.c fonds de concours

Source : Documents budgétaires.

Les dépenses fiscales atteignent 827 millions d’euros (598 millions d’euros pour le programme 112 et 229 millions d’euros pour le programme 147) La principale dépense fiscale liée au taux de TVA de 5,5 % pour certaines opérations relatives à l’accession sociale à la propriété à usage de résidence principale sur le programme 147 (rattachée depuis la LFI pour 2022 au programme 135) est non chiffrée : elle représentait un coût de 1,035 milliard d’euros selon le chiffrage définitif de 2020.

I. Le programme 112 a bénéficié des crédits du plan de relance

Le programme 112 connaît une surexécution concentrée sur les actions 11 et 12 (voir infra).

Les actions 13 (subventions à Business France et l’Agence nationale de la cohésion des territoires - ANCT) et 14 (crédits liés à la prime d’aménagement du territoire en voie d’extinction ainsi qu’aux contrats de ruralité et au pacte État-métropoles) ont été exécutées conformément à la prévision : respectivement 68,6 millions d’euros en AE et 68,9 millions d’euros en CP pour la première et 21,8 millions d’euros en CP pour la seconde.

A. Le transfert des crédits du plan de relance

La montée en charge du programme 112 est due au transfert en gestion des crédits du plan de relance en provenance du programme 364 Cohésion à hauteur de 115,5 millions d’euros en AE et de 44,6 millions d’euros en CP. Le transfert en AE correspond à la moitié des AE ouvertes en LFI 2021 au titre du « Soutien aux actions de développement local », l’autre moitié ayant été reportée en 2022.

exécution des crédits du plan de relance

transférés sur le programme 112

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires.

B. L’exécution des CPER-CPIER et autres dispositifs contractualisés (action 11)

Concernant les crédits du plan de relance, le ciblage des crédits dédiés à la nouvelle génération des CPER-CPIER 2021-2027 sur des opérations prêtes à démarrer a permis d’atteindre un niveau élevé d’exécution.

Agrégé aux crédits classiques inscrits sur le programme 112, le niveau d’AE consommées pour la génération 2021-2027 atteint 141 millions d’euros (78 millions d’euros de crédits relance et 63 millions d’euros inscrits initialement sur le programme 112) soit le montant annuel moyen estimé par la direction générale des collectivités locales pour la nouvelle génération de CPER-CPIER. Un rebasage des crédits dans le PLF 2023 sur l’action 11 équivalent au montant des autorisations d’engagement consommées sur le programme 112 en 2021 sera nécessaire dans le PLF pour 2023. Le montant des CP exécutés des différentes générations de CPER-CPIER atteint 77 millions d’euros environ, dont 19,7 millions d’euros au titre de la nouvelle génération 2021-2027 et 56,6 millions d’euros au titre des contrats 2015-2020.

L’exécution de l’action 11 qui inclut l’ensemble des dispositifs contractualisés (pactes de développement territorial, CPER-CPIER, contrats de convergence et de transformation) atteint ainsi 151,7 millions d’euros en AE et 105,7 millions d’euros en CP pour une prévision initiale en LFI de 75,2 millions d’euros en AE et 103 millions d’euros en CP.

C. La section générale du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT - action 12)

Concernant l’action 12, l’exécution atteint 91,7 millions d’euros en AE et 85,8 millions d’euros en CP contre une prévision de 51,9 millions d’euros en AE et 56,6 millions d’euros en CP dans les prévisions de la LFI, en raison des crédits du plan de relance liés aux fabriques du territoire, au Plan de transformation, d’innovation et d’investissement pour la Corse (PTIC) et à l’Agenda rural (financement des postes de volontariat territorial en administration, soutien au patrimoine, simulateurs de conduite dans les missions locales).

Plusieurs points peuvent être notés :

– les crédits des « fabriques du territoire » issus du plan de relance ont été entièrement consommés : les 300 tiers lieux labellisés ont ainsi été soutenus à hauteur de 50 000 euros chacun ;

– le financement consacré aux maisons France services atteint 42 millions d’euros en CP en 2021, soit 10 millions d’euros de plus qu’en 2020. Le schéma budgétaire est relativement complexe : outre la subvention supportée par le FNADT à hauteur de 21 millions d’euros en 2021, les opérateurs nationaux participant au fonctionnement des maisons France services et des MSAP ont contribué à hauteur de 21 millions d’euros grâce à un transfert entrant de 7,5 millions d’euros en ce qui concerne les trois ministères de l’économie, des finances et de la relance, de l’intérieur et de la justice ainsi que, pour les autres opérateurs, par un fonds de concours qui atteint 12,3 millions d’euros (auxquels s’ajoutent les reports de ce fonds concours qui atteignent 1,8 million d’euros de 2020 à 2021). L’Inspection générale de l’administration recommande dans son rapport « Mission d’expertise sur le modèle de financement du réseau France Services » de 2021 une simplification des circuits de financement en attribuant directement en LFI les crédits des opérateurs contributeurs au programme 112, la quote-part de chaque contributeur étant par ailleurs fixée dans un accord cadre pluriannuel ;

– des retards ont été pris dans le recrutement des chefs de projets du programme « petites villes de demain » (9 millions d’euros consommés en CP contre 13,5 millions d’euros ouverts par fonds de concours) : sur les 900 recrutements prévus, seuls 619 étaient en poste fin 2021.

In fine l’exécution de l’action 12 atteint 91,4 millions d’euros en AE et 86 millions d’euros en CP pour une prévision de 51,9 millions d’euros en AE et 56,6 millions d’euros en CP.

II. Le programme 147 : une exécution serrée malgré l’ouverture de 27 millions d’euros en LFR 1

524 millions d’euros en CP ont été exécutés au titre du programme 147 en 2021, soit une baisse de plus de 40 millions d’euros par rapport à l’année 2020 marquée par l’ouverture de crédits exceptionnels pour faire face à la crise sanitaire (110 millions d’euros supplémentaires mobilisés pour les dispositifs « quartiers d’été », « vacances apprenantes », « quartiers solidaires »).

Comme en 2020, les crédits de l’action 03 liés à la rémunération des délégués du préfet ont fait l’objet de deux transferts sortants (- 14,9 millions d’euros) en direction des ministères contributeurs

ExÉcution 2020 des crÉdits du programme 147 politique de la ville

(en millions d’euros -y.c fonds de concours)

* Les erreurs d’imputation du RAP ont été directement corrigées sur ce tableau.

Source : Documents budgétaires.

C. L’ouverture de 27 millions d’euros par la LFR du 19 juillet a permis de financer l’opération « quartiers d’été »

Outre les mesures nouvelles votées en LFI (17,2 millions d’euros pour le financement des 47 nouvelles cités éducatives, 8,4 millions d’euros pour le financement de 1 514 adultes-relais supplémentaires, le renforcement du soutien à l’EPIDE à hauteur de 3,2 millions d’euros), le programme 147 a bénéficié d’une ouverture de 27 millions d’euros en LFR 1 qui a permis de financer le renouvellement de l’opération « Quartiers d’été ». Contrairement à 2020, le dispositif « vacances apprenantes », auquel les crédits du programme 147 avaient contribué en 2020, a été intégralement pris en charge par le ministère de l’éducation nationale. Selon les indications de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes ([43]), l’opération « Quartiers d’été » s’est « concentrée sur les actions d’animation destinées à maintenir un climat apaisé dans les quartiers selon trois orientations nationales : respiration, divertissement et découverte ; préparation et accompagnement à l’après-covid ; rencontres et renforcement du lien social. »

Deux autres mesures annoncées par le comité interministériel de la ville (CIV) du 29 janvier 2021 ont pu être financées par le dégel de la réserve de précaution (20 millions d’euros) : le renouvellement de l’opération « quartiers solidaires » (qui a pris la forme d’appels à projets en direction des associations de proximité) pour un montant de 10 millions d’euros et l’amorçage des « bataillons de prévention » (création de 300 éducateurs et 300 adultes-relais) pour un montant de 6 millions d’euros.

Enfin, on constate la sous-exécution des crédits dédiés aux cités éducatives (36,4 millions d’euros au lieu de 48 millions d’euros prévus en LFI), qui constitue une des priorités du programme 147 et a bénéficié de crédits supplémentaires en LFI pour 2021.

B. l’avancée du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)

14,6 millions d’euros ont été alloués à l’Agence nationale de renouvellement urbain (ANRU) conformément aux prévisions de la LFI (15 millions d’euros). Le comité interministériel de la ville du 29 janvier 2022 a annoncé une augmentation du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) à hauteur de 2 milliards d’euros (dont 200 millions d’euros pris en charge par le budget de l’État) soit 12 milliards d’euros d’équivalent-subvention au total (dont 1,2 milliard d’euros pris en charge par le budget de l’État). La participation cumulée exécutée de l’État atteint à ce jour 79,2 millions d’euros.

Au 31 décembre 2021, les projets du NPNRU étaient désormais validés dans 435 quartiers sur 452 : les engagements contractualisés atteignaient 1,4 milliard d’euros en subventions et 501,5 millions d’euros avaient été effectivement versés aux porteurs de projet.

III. Le programme 162 : une exécution marquée par les retards du Contrat de convergence et de transformation de guyane (action 10)

Avec 40,8 millions d’euros en AE et 40,4 millions d’euros en CP, les crédits du noyau budgétaire de la LFI ne représentent que 15,2 % en AE et 43,3 % des CP disponibles.

Récapitulation des mouvements de crédits sur le programme 162

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires.

A. L’importance des fonds de concours

Outre les transferts du ministère de l’agriculture pour l’action 02 Eau et agriculture en Bretagne à hauteur 5 millions d’euros au titre de la mise en œuvre du plan de lutte contre les algues verses, pour l’action 08 Volet territorialisé du plan national d’action chlordécone, les transferts de différents ministères à hauteur 1,5 million d’euros en vue de déployer de nouvelles stratégies dans le cadre du plan chlordécone ainsi que différents reports des crédits du noyau budgétaire atteignant 4 millions d’euros en CP en 2021, les fonds de concours (195,7 millions d’euros en AE et 37 millions d’euros en CP en 2021) et reports de fonds de concours (24,5 millions d’euros en AE et 7 millions d’euros en CP) contribuent pour une majeure part à l’exécution du programme 162. Ces fonds de concours se concentrent sur deux actions :

– l’action 04 Plan exceptionnel d’investissement pour la Corse (PEI Corse) avec la contribution de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) (report de 18 millions d’euros d’AE et rattachement de 20 millions d’euros en AE et de 20,7 millions d’euros en CP) ;

– l’action 10 Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane, (report de 7,5 millions d’euros en AE et 7 millions d’euros en CP et rattachement de 149 millions d’euros en AE et 16,2 millions d’euros en CP en provenance de l’AFITF, de l’Ademe et de l’Office français de la biodiversité).

B. Les points d’attention par action

Si les restes à payer du PEI Corse ont baissé de 17,7 millions d’euros (pour atteindre 177 millions d’euros en 2021), l’accélération nécessaire de la programmation pour clôturer le paiement de la totalité des opérations avant le 31 décembre 2026 conduit la Cour des comptes à réitérer sa recommandation de poursuivre un pilotage serré des restes à payer.

Alors que les crédits disponibles de l’action Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane participant à la mise en œuvre du contrat de convergence et de transformation atteignent 168,3 millions d’euros en AE et 30,3 millions d’euros en CP, l’exécution atteint 49,8 millions d’euros en AE et 14,8 millions d’euros, soit un niveau sensiblement inférieur aux prévisions : les « retards opérationnels sont liés à des difficultés d’approvisionnement notamment dans le secteur du bâtiment et à des difficultés de recrutement de main-d’œuvre » selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes. Ce retard avait déjà été constaté en 2020.

L’action 11 Reconquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire ne fait toujours pas l’objet d’un financement interministériel, modalité qui constitue pourtant la raison d’être des actions inscrites sur le programme 162. Seul le ministère de l’agriculture et de l’alimentation contribue à l’action. La Cour des comptes réitère sa recommandation de rapatrier les crédits de l’action 11 sur un programme du ministère de l’agriculture et de l’alimentation à défaut de contribution de l’Agence de l’eau de Loire Bretagne et du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Enfin, l’action 02 Eau – Agriculture en Bretagne, exécutée à hauteur de 6,7 millions d’euros en AE et 6,9 millions d’euros en CP en 2021, a bénéficié du transfert habituel de 5 millions d’euros en provenance du ministère de l’agriculture et de l’alimentation, fléché vers le plan de lutte contre les algues vertes (PLAN). L’arrêt du tribunal administratif de Rennes du 4 juin 2022 ayant enjoint l’État à renforcer les mesures réglementaires dans les baies envahies par les algues vertes, doit conduire à renforcer le PLAN pour accompagner les agriculteurs dans leur changement de pratiques.

conseil et contrôle de l’état

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
2. A. une exÉcution rigoureuse des crÉdits prévus en LFI
3. B. LES emplois
4. C. Une performance amÉliorÉe
5. II. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental
6. III. le PROGRAMME 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
7. A. Une grande stabilité des crédits exécutés
8. B. une légère sous-exécution du plafond d’emplois
9. C. une réduction des délais de jugement
10. IV. Le programme 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

La mission Conseil et contrôle de l’État regroupe quatre programmes :

– le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, cadre de gestion des crédits et des emplois alloués au juge administratif, ainsi qu’à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ;

– le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, qui vise à procurer audit Conseil les ressources nécessaires à l’exercice des compétences que lui reconnaissent les articles 69 à 71 de la Constitution ;

– le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières relatif aux ressources humaines et financières consacrées au fonctionnement et à l’activité de la Cour des comptes, des chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi qu’aux institutions associées à la Cour des comptes que sont la Cour de discipline budgétaire et financière ([44]), le Conseil des prélèvements obligatoires et la Commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits ;

– le programme 340 Haut Conseil des finances publiques, qui porte les moyens de fonctionnement de l’organisme éponyme, lequel doit apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement, notamment par rapport aux engagements européens de la France.

exÉcution des crÉdits de la mission cONSEIL ET contrôle DE L’ÉTAT EN 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le RAP 2021 de la mission Conseil et contrôle de l’État.

Limitée à 4,9 millions d’euros, soit 0,7 %, entre 2019 et 2020, la progression des crédits de paiement exécutés s’accélère légèrement en 2021, pour atteindre 2,1 %, sous l’effet de la dynamique du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, qui voit le montant de ses crédits de paiement consommés augmenter de 21,7 millions d’euros, soit 5 %.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits de la mission

au cours des trois derniÈres annÉes

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performance de la mission Conseil et contrôle de l’État pour les années 2019, 2020 et 2021.

I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Placé sous la responsabilité du vice–président du Conseil d’État, le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives constitue le support budgétaire des ressources humaines et matérielles allouées au Conseil d’État, aux 8 cours administratives d’appel ([45]), aux 42 tribunaux administratifs, ainsi qu’à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Il intègre également les dépenses de titre 2 relatives aux magistrats administratifs affectés à la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP).

EXÉCUTION PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performance de la mission Conseil et contrôle de l’État, pour les années 2019, 2020 et 2021.

(1) Dont crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Les crédits effectivement ouverts peuvent être supérieurs aux crédits prévus en LFI en raison de fonds de concours et attributions de produits supérieurs à la prévision, de reports de crédits, d’ouvertures de crédits en LFR, ainsi que de mouvements réglementaires.

Malgré une hausse de leur montant, qui atteint 456,6 millions d’euros en AE et 450 millions d’euros en CP, les crédits exécutés demeurent très légèrement inférieurs à ceux prévus en loi de finances initiale. Parallèlement, des indicateurs reflétant la qualité du fonctionnement de la juridiction administrative connaissent une amélioration notable.

Les dépenses de personnel représentent 80,1 % des crédits de paiement exécutés. Il convient de noter que les dépenses de fonctionnement et d’investissement sont imputées sur la seule action 6 Soutien, les autres actions ne portant donc que des crédits de titre 2.

EXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de la mission Conseil et contrôle de l’État, pour l’année 2021.

A. une exÉcution rigoureuse des crÉdits prévus en LFI

Avec une consommation de 97,2 % des AE et 99,6 % des CP prévus en loi de finances initiale, au-delà des taux d’exécution atteints au cours des dernières années, la gestion des crédits se révèle rigoureuse. Par rapport à l’exercice 2020, le taux d’engagement des crédits progresse ainsi de 7,4 points en AE et de 2,2 points en CP.

Un écart important peut en revanche être noté entre le montant des AE exécutés et le montant des AE disponibles, puisque le taux de consommation de ces dernières n’atteint que 75,5 %. Comme le relève la Cour des comptes, cela « résulte pour une large partie du stock des AE affectées non engagées disponibles au 31 décembre 2021 (123,60 millions d’euros dont 111,50 millions d’euros affectées à la réhabilitation de l’immeuble AFPA pour la CNDA et le TA de Montreuil), destinées aux opérations d’investissement pour lesquelles il est prévu d’engager prochainement les travaux » ([46]). Plus généralement, le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives avait bénéficié du report sur l’exercice 2021 de crédits 2020 à hauteur de 140,89 millions d’euros en AE et de 17,89 millions d’euros en CP :

– 69,97 millions d’euros d’autorisations d’engagement affectées sur tranches fonctionnelles mais non engagées, concernant notamment le relogement de la CNDA et du tribunal administratif de Montreuil (58,75 millions d’euros), l’acquisition et relogement du tribunal administratif de Marseille (1,97 million d’euros), la restructuration du tribunal administratif de Nice (1,87 million d’euros) et l’extension du tribunal administratif de Dijon (1,4 million d’euros).

– 70,92 millions d’euros en AE et 17,89 millions d’euros en CP de reports généraux, hors tranches fonctionnelles et fonds de concours, dont 7,05 millions d’euros de CP correspondant au financement de l’opération de relogement du tribunal administratif de Marseille, pour laquelle les crédits avaient été ouverts en loi de finances rectificatives en 2017.

Par ailleurs, un effort particulier de maîtrise des dépenses de fonctionnement conduit à limiter la progression de celles-ci à 0,6 %, le montant des CP exécutés en titre 3 passant de 64,26 millions d’euros à 64,63 millions d’euros. La Cour des comptes note effectivement que « la recherche systématique d’économies, obtenues notamment grâce à la renégociation de certains baux, la professionnalisation de l’achat public et la dématérialisation des procédures avec la mise en œuvre de Télérecours, permet de limiter l’évolution des dépenses de titre 3, malgré l’augmentation régulière de l’activité des juridictions, et donc des frais de justice, et l’accroissement des charges locatives » ([47]).

B. LES emplois

Tant en AE qu’en CP, les dépenses de personnel atteignent un montant de 360,34 millions d’euros. Le taux d’exécution des crédits de titre 2 prévus en LFI atteint ainsi 98,1 %, tandis que le plafond d’emploi, fixé à 4 254 ETPT, en hausse de 28 ETPT, est consommé à hauteur de 4 194 ETPT, soit 98,6 %, en progression de 80 ETPT par rapport à 2020.

Le schéma d’emploi comportait à la fois des reports et des créations de postes. D’une part, il intégrait 45 emplois non pourvus en 2020, sous l’effet de la crise sanitaire, et destinés à la CNDA. D’autre part, il prévoyait 28 créations de postes destinées à faire face à l’alourdissement du contentieux administratif et à la création de la neuvième cour administrative d’appel.

Le schéma d’emploi ainsi autorisé à 73 ETP n’est réalisé qu’à hauteur de 42 ETP. Plusieurs facteurs l’expliquent :

– un plus grand nombre de départs temporaires de magistrats, notamment au titre de la mobilité ;

– le report à l’année 2022 de l’ouverture de la cour administrative d’appel de Toulouse ;

– un décalage d’une grande partie des emplois ouverts en loi de finances initiale ;

– des départs en retraite plus nombreux que prévu.

La Cour nationale du droit d’asile n’en aura pas moins atteint au 31 décembre 2021, grâce au report d’une partie des créations d’emplois initialement prévues en 2020, son organisation cible, soit 650,3 ETPT, après avoir bénéficié de nombreuses créations d’emplois au cours des années précédentes : 23 en 2015, 24 en 2016, 40 en 2017,102 en 2018, 122 en 2019 et 59 en 2020, soit près de 85 % des créations d’emplois du programme au cours de ces six dernières années.

C. Une performance amÉliorÉe

Alors que la crise sanitaire avait entraîné une dégradation contenue des principaux indicateurs de performance, les délais moyens constatés de jugement des affaires s’améliorent sensiblement devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et le Conseil d’État, allant au-delà même des prévisions ou des cibles fixées.

dÉlais moyens constatÉs de jugement

Source : RAP 2021 de la mission Conseil et contrôle de l’État.

À la Cour nationale du droit d’asile, le délai moyen constaté des affaires relevant de la procédure normale s’est amélioré de presque deux mois, pour atteindre 8 mois et 16 jours contre 10 mois et 19 jours à la fin de l’année 2020. En revanche, le délai moyen constaté des affaires relevant de la procédure accélérée s’est dégradé, passant de 3 mois et 21 jours à 4 mois. Le délai moyen constaté global baisse ainsi de presque un mois, passant de 8 mois et 8 jours à 7 mois et 8 jours. Pourtant, après une baisse de 22 % en 2020, du fait du recul de la demande d’asile en raison de la pandémie, le nombre de recours enregistré renoue avec sa tendance haussière pour s’établir à 68 243 en 2021, tandis que la Cour rendait 68 403 décisions – nombre jamais atteint depuis sa création –, notamment grâce au renforcement régulier de ses effectifs.

nombre d’affaires réglÉes par membre du Conseil d’État,

par magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appeL ou par rapporteur de la cour nationale du droit d’asile

Source : rapport annuel de performance de la mission Conseil et contrôle de l’État, pour l’année 2021.

La productivité des magistrats administratifs et des membres du Conseil d’État croît sensiblement, le nombre de dossiers réglés par personne dépassant même les cibles fixées dans le projet annuel de performance. Les résultats de l’année 2021 sont supérieurs non seulement à ceux de l’année 2020, marquée par une baisse conjoncturelle liée aux conséquences de la pandémie, mais aussi à ceux de l’année 2019.

Seul le nombre d’affaires réglées par rapporteur de la Cour nationale du droit d’asile reste en deçà de l’objectif fixé. Force est de constater qu’il aura tout de même progressé de 67,4 % entre 2020 et 2021.

II. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

En raison du régime comptable et administratif spécifique, dérogatoire aux règles de la comptabilité publique, du Conseil économique, social et environnemental ([48]), celui-ci ne dispose pas d’un comptable public et ses dépenses ne sont pas retracées dans Chorus, de sorte que les tableaux synthétiques figurant dans le rapport annuel de performances présentent des chiffres inexacts. Le CESE tient cependant une comptabilité de dépenses afin de suivre les opérations quotidiennes et leurs montants sont précisés dans les développements du RAP.

EXÉCUTION PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 126

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performance de la mission Conseil et contrôle de l’État, pour les années 2019, 2020 et 2021.

(1) Dont crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Les crédits effectivement ouverts peuvent être supérieurs aux crédits prévus en LFI en raison de fonds de concours et attributions de produits supérieurs à la prévision, de reports de crédits, d’ouvertures de crédits en LFR ainsi que de mouvements réglementaires.

Avec une consommation effective de 36,3 millions d’euros en AE et de 36,1 millions d’euros en CP, l’exécution du budget du Conseil économique, social et environnemental paraît en 2021 sensiblement en retrait de ce qu’elle était les années précédentes, que l’on considère le montant absolu des dépenses, le taux d’exécution des crédits prévus en loi de finances initiale ou le taux de consommation des crédits ouverts. Selon, la Cour des comptes, l’écart entre les crédits disponibles et l’exécution est ainsi « historiquement élevé » ([49]).

Plusieurs facteurs expliquent cette situation.

– La réforme du Conseil ([50]) est entrée en vigueur le 1er avril 2021. Or elle a notamment pour objet de réduire le nombre de membres, qui passe de 233 à 175, soit 58 membres de moins, et de supprimer les « personnalités associées ». En a notamment résulté une baisse des indemnités versées d’un montant de 2,335 millions d’euros – 1,435 million d’euros au titre des indemnités versées aux membres et 900 000 euros au titre des indemnités versées aux personnalités associées. La baisse des dépenses de déplacement, à hauteur d’environ 190 000 euros, procède également en partie de cette diminution du nombre de membres et de cette suppression des personnalités associées.

– L’intermandature a entraîné des économies sur les frais de restauration, de déplacement, d’hébergement et de restauration, ainsi qu’en matière de rémunérations.

– Les dispositifs visant à recueillir ou susciter la parole citoyenne ont eu un coût sensiblement inférieur à la convention citoyenne pour le climat de 2020. Ainsi, les deux lois de finances rectificatives de l’exercice 2021 ont annulé, outre la totalité de la réserve de précaution d’un montant de 509 000 euros, la part non consommée de l’enveloppe dédiée à la participation citoyenne, soit 920 000 euros sur les 4,2 millions d’euros prévus initialement.

Il convient de noter que la crise sanitaire, qui a pu contribuer à réduire certaines dépenses en limitant les activités et les déplacements, a également eu un impact sur les attributions de produit. Le CESE trouve en effet une part de ses ressources dans la valorisation du Palais d’Iéna par l’organisation dans ses murs de colloques ou d’événements culturels et médiatiques, qui permet de contribuer à ses investissements et dans une moindre mesure à son fonctionnement. Or, en 2021, en raison de la poursuite de la crise sanitaire et d’un troisième confinement, seuls 25 événements ont pu être organisés – soit bien moins que les 143 évènements de l’année 2019. Les attributions de produits, qui se composent à 71 % de recettes de location, à 17 % de recettes de mécénat, en particulier grâce à la mise en place d’un fonds de dotation en 2020, et à 12 % du remboursement de frais techniques engagés dans l’organisation des évènements, diminuent donc, passant de 2,2 millions d’euros en 2020 à 1,8 million d’euros en 2021.

III. le PROGRAMME 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

En 2021, les juridictions financières ont consommé 218,32 millions d’euros en crédits de paiement, soit un montant quasi identique à la consommation de l’année 2020 et atteignant 98,3 % des montants prévus en LFI.

EXÉCUTION PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 164

(en millions d’euros)

(1) Dont crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Les crédits effectivement ouverts peuvent être supérieurs aux crédits prévus en LFI en raison de fonds de concours et attributions de produits supérieurs à la prévision, de reports de crédits ou d’ouvertures de crédits en LFR.

Source : RAP 2020 et 2021 de la mission Conseil et contrôle de l’État.

Les dépenses de personnel forment l’essentiel des dépenses du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières : d’un montant de 192,65 millions d’euros, elles représentent plus de 88,4 % des crédits de paiement exécutés.

EXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 164

(en millions d’euros)

Source : RAP 2021 de la mission Conseil et contrôle de l’État.

A. Une grande stabilité des crédits exécutés

Hors titre 2, les crédits programmés atteignaient des montants de 25,91 millions d’euros en CP et 29,92 millions d’euros en AE, en progression très limitée de 1,6 % en CP et de 1,4 % en AE par rapport à l’année 2020. Cette stabilité témoigne de la maîtrise des besoins d’investissement et des dépenses de fonctionnement de la Cour des comptes et des autres juridictions financières. L’exécution s’est en outre montrée particulièrement rigoureuse, avec un taux d’exécution des crédits de paiement programmés supérieur à 99 %.

Il convient de noter que les crédits hors titre 2 se concentrent sur les actions 21 Examen des comptes publics et 27 Pilotage et soutien des juridictions financières.

Dans le cadre de l’action 21 Examen des comptes publics, ils auront notamment financé les dépenses des marchés d’expertise liés à la certification des comptes de l’État et du régime général de la sécurité sociale, à hauteur de 0,46 million d’euros, et les dépenses réalisées dans le cadre des activités à caractère international de la Cour des comptes, à hauteur de 0,38 million d’euros.

Dans le cadre de l’action 27 Pilotage et soutien des juridictions financières, ils auront notamment permis de financer :

– les dépenses immobilières et les frais liés aux locaux, à hauteur de 9,3 millions d’euros en CP, notamment les travaux immobiliers, les prises à bail et charges associées et les services aux bâtiments ;

– les dépenses de fonctionnement courant, à hauteur de 5,67 millions d’euros en CP ;

– les dépenses informatiques et de télécommunication, à hauteur de 6,48 millions d’euros, dans un contexte de développement des technologies numériques au sein des juridictions financières et d’accompagnement de la transformation des métiers ;

– des dépenses liées à la gestion des personnels, à hauteur de 2,75 millions d’euros en CP ;

– seule dépense d’intervention de la mission Conseil et contrôle de l’État, les cotisations 2021 des chambres régionales et territoriales des comptes à l’Organisation européenne des institutions régionales de contrôle externe des finances publiques (EURORAI), à hauteur de 14 491 euros.

B. une légère sous-exécution du plafond d’emplois

S’établissant à 196,23 millions d’euros tant en AE qu’en CP, les crédits de titre 2 prévus en LFI voyaient leur montant progresser de 3,6 %. Leur taux d’exécution s’est élevé à 98,2 %. Le plafond d’emploi, fixé à 1 802 ETPT, est consommé à hauteur de 1 758 ETPT, soit 97,6 %, en baisse de 5 ETPT.

Comme l’année précédente, le schéma d’emploi – fixé en 2021 à + 10 ETP – n’a pas pu être réalisé, notamment en raison de difficultés de recrutement, le solde de fin d’année s’établissant à + 7,5 ETP – tant les entrées que les sorties réalisées ont été supérieures à la prévision. Le nombre total des sorties s’établit ainsi à 244,5 ETP pour 207 ETP initialement prévus, tandis que le nombre total des entrées s’établit à 252 ETP pour 217 ETP initialement prévus.

Le taux de rotation des personnels est traditionnellement élevé dans les juridictions financières, pouvant atteindre jusqu’à 25 % de la fonction de contrôle. Contrainte en gestion, ce rythme de mouvement est également considéré par les juridictions financières comme un atout puisqu’il permet de diversifier les profils et les expériences ; pour les magistrats, les carrières alternées entre le Cour ou les chambres régionales des comptes, d’une part, et d’autres administrations, d’autre part, perçues comme contribuant à la richesse des expertises et à la qualité des échanges et de travaux des juridictions financières, sont d’ailleurs encouragées. Il convient par ailleurs de noter que la politique de requalification des emplois menée dans les juridictions financières se traduit par le remplacement des agents partants par des profils de catégorie A sur les fonctions de contrôle.

C. une réduction des délais de jugement

La maquette de performance du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières comporte quatorze indicateurs et sous-indicateurs, déclinant cinq objectifs ([51]). Le bilan stratégique du programme indique que la réalisation 2021 « met en évidence des évolutions hétérogènes » : « onze d’entre eux sont en progression et trois sont en baisse. Par ailleurs, six de ces indicateurs atteignent la cible 2023, fixée lors de l’élaboration du projet de loi de finances 2021. Pour cinq autres, l’écart à la cible est inférieur à 10 %. »

Une attention plus particulière peut toutefois être accordée, s’agissant de juridictions, à l’indicateur des délais de jugement, au service de l’objectif de la sanction des irrégularités et de la mauvaise gestion.

dÉlais de jugement

(en mois)

Source : RAP 2021.

Alors que les délais de jugement à la Cour des comptes excédaient encore 12 mois en 2018 et 2019, la réalisation 2020 s’est pour la première fois située dans la cible comprise entre 10 et 11 mois, nonobstant la crise sanitaire. Ces délais s’améliorent encore en 2021 pour s’établir à 8,8 mois en moyenne, « même si ce constat doit être un peu tempéré par le fait qu’aucun dossier comportant des délais de procédure anormalement longs n’a été jugé au cours de cette année », précise le rapport annuel de performances. Pour les chambres régionales et territoriales des comptes, le délai moyen de jugement est légèrement supérieur à la cible mais inférieur à la réalisation 2020.

Pour la Cour de discipline budgétaire et financière, le délai moyen de traitement des affaires en 2021 est conforme aux objectifs de performance et il traduit une amélioration des procédures de la Cour.

IV. Le programme 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

En application de l’article 22 de la loi organique n° 2012–1403 du 17 décembre 2012 ([52]), le programme 340 a pour objet le financement des moyens de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui doit apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement, notamment par rapport aux engagements européens de la France.

Le montant des crédits prévus en 2021 au titre de la loi de finance initiale s’élevait à 1 103 078 euros en AE et en CP, soit une progression de près de 130 %. Le projet de loi de finances initiale prévoyait même un triplement des moyens du HCFP, qui auraient alors atteint le montant de 1 503 078 euros, évolution que le projet annuel de performances de la mission Conseil et contrôle de l’État justifiait brièvement par le recrutement en 2021 de cinq nouveaux rapporteurs. Lors de l’examen, en première lecture, des crédits de la mission par l’Assemblée nationale, celle-ci, au terme d’un vif débat, avait finalement adopté, avec l’avis favorable du rapporteur spécial, un amendement ([53]) dont l’objet était de réduire des deux cinquièmes l’ampleur de cette progression.

Les dépenses réalisées s’élèvent à 554 287 euros en AE et 535 153 euros en CP, soit une progression de 44,8 % en AE et de 39,7 % en CP, très inférieure à la progression de la dotation initiale. Les crédits consommés représentent ainsi un peu plus de 50 % des crédits prévus en AE par la loi de finances initiale et environ 49 % des crédits prévus en CP, presque exclusivement des crédits de titre 2, d’un montant de 512 324 euros, tant en AE qu’en CP : la rémunération des 3,54 ETPT consommés, 5 ETP étant présents au 31 décembre 2020. Il s’agit des agents qui assument les fonctions de rapporteur général et de rapporteurs généraux adjoints. Le rapport annuel de performances fait état d’un « retard constaté sur les recrutements prévus ».

Force est de constater que, depuis sa création, le Haut Conseil a systématiquement sous-consommé les crédits dont il était doté.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 340

(en euros)

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances de la mission Conseil et contrôle de l’État pour les années 2013 à 2021.

L’indicateur unique de performance du programme est la remise des avis dans les délais. En 2021, comme les années précédentes, 100 % des avis ont été rendus dans les délais.

CULTURE

CRÉATION, TRANSMISSION DES SAVOIRS

ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

SOMMAIRE

Pages

1. I. une sur-exécution significative d’environ 250 millions d’euros inégalement répartie entre Les trois programmes
2. II. l’exécution du programme 131 Création s’est distinguée par la mise en œuvre d’importantes mesures de soutien en réponse à la prolongation de la crise sanitaire
3. III. l’exécution du programme 224 SOUTIEN AUX POLITIQUES DU MINISTÈRE DE LA CULTURE s’est caractérisée par une légère sous-exécution, sans lien direct avec la crise sanitaire
4. IV. l’exécution du programme 361 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE s’est caractérisée par une sur-exécution partiellement due à la crise sanitaire
5. V. des dépenses fiscales nettement inférieures aux prévisions

La mission Culture « regroupe, d’une part, les financements alloués par l’État aux politiques publiques pilotées par le ministère de la Culture en matière de patrimoine, de création artistique, de démocratisation de la culture et de transmission des savoirs et, d’autre part, les moyens consacrés aux fonctions support du ministère » ([55]). Les crédits correspondants sont répartis entre les programmes suivants 131 Création, 175 Patrimoines, 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture et 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

L’exécution budgétaire (fonds de concours et attributions de produits inclus) des programmes 131, 224 et 361 s’est caractérisée, en 2021, par une sur-exécution significative d’environ 250 millions d’euros (252,71 millions d’euros en AE et 250,89 millions d’euros en CP) qui, inégalement répartie entre ces trois programmes, est partiellement due à la prolongation de la crise sanitaire.

I. une sur-exécution significative d’environ 250 millions d’euros inégalement répartie entre Les trois programmes

L’exécution 2021 des crédits des programmes 131 Création, 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture et 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture est la suivante.

exÉcution 2021 des crÉdits des programmes 131, 224 et 361

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2021 et la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la Cour des comptes.

Le niveau de consommation des crédits observé en 2021 est très supérieur à celui constaté en 2019 et en 2020. Entre 2019 et 2021, les dépenses cumulées des programmes 131, 224 et 361 ont ainsi crû de près de 420 millions d’euros en AE (+ 419,4 millions d’euros en AE) et de près de 440 millions d’euros en CP (+ 439,24 millions d’euros en CP), soit une progression d’environ 20 % qui a débuté en 2020 et s’est nettement accentuée en 2021.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits des programmes 131, 224 et 361

au cours des trois derniÈres annÉes

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2021 et la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la Cour des comptes.

Si la forte progression des crédits du programme 131 témoigne d’une réponse budgétaire massive à la prolongation de la crise sanitaire, l’exécution du programme 224 est sans lien direct avec la pandémie tandis que celle du programme 361 est partiellement liée au contexte sanitaire.

II. l’exécution du programme 131 Création s’est distinguée par la mise en œuvre d’importantes mesures de soutien en réponse à la prolongation de la crise sanitaire

Le programme 131 finance la création artistique dans le spectacle vivant (musique, théâtre, danse, cirque, arts de la rue, conte, marionnettes, etc.) et les arts visuels (céramique, design, dessin, graphisme, gravure, illustration, nouveaux médias, peinture, photographie, sculpture, vidéo, etc.).

Doté de 884,48 millions d’euros en AE et de 860,69 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale, ce programme a connu en 2021 une exécution des crédits supérieure de plus de 20 % aux prévisions : 1 081,83 millions d’euros ont été dépensés en AE et 1 044,46 millions d’euros en CP. Les crédits finalement consommés ont excédé de près de 200 millions d’euros les crédits initiaux (+ 197,35 millions d’euros en AE et + 183,77 millions d’euros en CP).

Cette sur-exécution exceptionnelle s’est répartie entre les différentes actions du programme 131 de la manière suivante.

exÉcution 2021 des crÉdits du programme 131 crÉation

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances et note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la Cour des comptes.

L’écart entre les crédits initialement ouverts et les crédits finalement consommés (197,35 millions d’euros en AE et 183,77 millions d’euros en CP) résulte principalement de l’ouverture de crédits complémentaires en lois de finances rectificatives, de reports de crédits de 2020 et de décrets de transferts ([57]). Ces moyens supplémentaires ont financé une dizaine de mesures parmi lesquelles :

– le soutien aux opérateurs de la création (41,9 millions d’euros en CP) ;

– le financement d’aides à l’emploi artistique (40 millions d’euros en CP) incluant un soutien de 10 millions d’euros à destination des artistes et des techniciens intermittents du spectacle exclus du dispositif de « l’année blanche » ([58]) ;

– le soutien à des festivals (30 millions d’euros en CP) ;

– le soutien au théâtre privé et au spectacle vivant subventionné en région (30 millions d’euros en CP) ;

– la mise en place d’un « filet de sécurité » pour les artistes-auteurs du secteur des arts visuels et du spectacle vivant non musical (10 millions d’euros en CP).

L’évolution de ces crédits témoigne de l’effort sans précédent accompli par l’État en faveur de la création depuis le début de la crise sanitaire sans, toutefois, en rendre complètement compte.

Ainsi, en 2020 et 2021, d’importants montants ont été également mobilisés en faveur des métiers de la création par la mission Plan de relance : 154 millions d’euros ont été délégués en ce sens au responsable du programme 131. Ce budget complémentaire, qui représente près de 18 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale sur le programme 131, a permis le financement de plusieurs mesures dont un soutien exceptionnel en fonctionnement et en investissement aux opérateurs nationaux de la création (74,9 millions d’euros en AE et en CP) ([59]), un « plan spectacle vivant hors musique » (23 millions d’euros), un « plan musique » (ensembles, orchestres et festivals) (18,4 millions d’euros) et un soutien complémentaire au théâtre privé (10 millions d’euros). Cet effort budgétaire sans précédent a également été complété par des mesures non budgétaires comme « l’année blanche » accordée aux intermittents du spectacle.

Ces dépenses, étroitement liées à la prolongation de la crise sanitaire, ont permis au secteur de la création de faire face à des difficultés sans précédent. Ces mesures financières exceptionnelles ont rompu avec la stabilité des dépenses de l’État en faveur de la création observée depuis 10 ans ([60]) et leur mise en œuvre s’est appuyée sur la mobilisation efficace du ministère de la Culture et de ses relais ([61]).

Aux yeux de la Cour des comptes, l’emploi de ces crédits budgétaires exceptionnels soulève certaines réserves. D’une part, la « superposition » des financements a conduit à en rendre « la gestion et le contrôle plus complexes » ([62]). D’autre part, l’utilisation d’une part des crédits ainsi mobilisés ne s’est finalement pas avérée conforme à leur objet initial. Ainsi, sur les « 10 millions d’euros destinés à accompagner les intermittents exclus de l’année blanche (ré-abondement du Fonds d’urgence spécifique de solidarité pour les artistes et les techniciens du spectacle FUSSAT) [8,4 millions d’euros] ont permis de financer des travaux à réaliser à la Philharmonie de Paris » ([63]).

III. l’exécution du programme 224 SOUTIEN AUX POLITIQUES DU MINISTÈRE DE LA CULTURE s’est caractérisée par une légère sous-exécution, sans lien direct avec la crise sanitaire

Depuis 2021, le programme 224 est recentré sur le financement des fonctions opérationnelles (dépenses logistiques, de systèmes d’information, de ressources humaines, etc.) et internationales du ministère de la Culture. Ce programme porte notamment la masse salariale de l’ensemble du ministère.

Doté de 755,27 millions d’euros en AE et de 751,51 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale, le programme 224 a connu en 2021 une légère sous-exécution, inférieure à 10 millions d’euros (– 9,03 millions d’euros en AE, soit – 1,20 %, et – 8,18 millions d’euros en CP, soit – 1,09 %).

Les dépenses de ce programme se sont réparties de la manière suivante.

exÉcution 2021 des crÉdits du programme 224 SOUTIEN AUX POLITIQUES DU MINISTÈRE DE LA CULTURE

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances et la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la Cour des comptes.

L’exécution 2021 du programme 224 se caractérise à la fois par une légère sous-exécution et par l’incidence marginale de la crise sanitaire sur la consommation des crédits.

La sous-exécution observée distingue le programme 224 des autres composantes de la mission Culture. Le programme 224 est ainsi le seul programme de cette mission ayant connu en 2021 des annulations nettes de crédits en lois de finances rectificatives à hauteur de 5,07 millions d’euros ([64]). Cette situation n’est cependant pas nouvelle puisque, depuis 2017, ce programme en est à sa cinquième année consécutive de légère sous-exécution.

Par ailleurs, les dépenses du programme 224 exécutées en 2021 ont été peu affectées par la prolongation de la crise sanitaire. La principale dépense du programme concerne la masse salariale du ministère (659,82 millions d’euros) qui est relativement rigide et peu sensible au contexte général.

La crise sanitaire n’a pesé que sur un volume limité de dépenses. Le rapport annuel de performances observe ainsi que « le ministère s’est tout particulièrement mobilisé pour faciliter la mobilité vers le territoire français des artistes étrangers durant la période de crise sanitaire » ([65]). Pour ce motif, les crédits associés à « la diffusion des cultures étrangères en France et à l’accueil des professionnels de la culture et des artistes étrangers en France » ont crû de 1,1 million d’euros pour atteindre 4,28 millions d’euros en AE et en CP. Les dépenses informatiques ont également progressé sous l’effet de la crise sanitaire pour s’établir à 27,95 millions d’euros en AE et 26,82 millions d’euros en CP contre, respectivement, 21,61 millions et 16,35 millions d’euros en 2020 pour favoriser notamment le télétravail des agents du ministère. En revanche, la mise en œuvre ainsi que le calendrier de financement du projet informatique Adamant, relatif au traitement des archives numériques, ont dû être retardés à la suite de la crise sanitaire.

Contrairement aux autres programmes, l’exécution du programme 224 en 2021 n’a donc pas été bouleversée par le contexte sanitaire.

IV. l’exécution du programme 361 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE s’est caractérisée par une sur-exécution partiellement due à la crise sanitaire

Le programme 361 soutient les établissements d'enseignement supérieur et d’insertion professionnelle, la démocratisation et l'éducation artistique et culturelle (au moyen notamment du « pass Culture »), la langue française et les langues de France ainsi que la recherche culturelle et la culture scientifique et technique. Créé par la loi de finances initiale pour 2021, ce programme rassemble des crédits qui figuraient auparavant dans le programme 224 ([66]) ainsi que les crédits du programme 186 Recherche culturelle et culture scientifique précédemment rattaché à la mission Recherche et enseignement supérieur ([67]).

Doté initialement de 581,54 millions d’euros en AE et de 576,65 millions d’euros en CP, le programme 361 a connu en 2021 une sur-exécution proche de 60 millions d’euros en AE (+ 64,39 millions d’euros, soit + 11,07 %) et de 75 millions d’euros en CP (+ 75,3 millions d’euros, soit + 13,06 %). La consommation des crédits a été supérieure de plus de 10 % aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

Les moyens mobilisés sur ce programme ont été complétés par des crédits de la mission Plan de relance à hauteur de 58 millions d’euros en AE et 35,4 millions d'euros en CP afin de contribuer notamment à la rénovation et la modernisation du réseau des écoles d’architecture et de création ([68]).

Les crédits du programme 361 exécutés en 2021 se sont répartis entre les différentes actions du programme de la manière suivante.

exÉcution 2021 des crÉdits du programme 361 Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances et la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la Cour des comptes.

La sur-exécution constatée en 2021 trouve partiellement son origine dans le contexte sanitaire. Ainsi, l’ouverture de 23 millions d’euros par la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 en faveur de l’établissement public Universcience, qui gère le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie, est directement liée à la crise sanitaire. Fragilisé par le recul de la fréquentation et par la fermeture pour travaux du Palais de la découverte, cet établissement a en effet connu une forte baisse de ses ressources propres qui a rendu nécessaire un soutien budgétaire exceptionnel. Dans la même perspective, l’ouverture par la loi de finances rectificative de fin d’année de 6 millions d’euros de crédits pour financer les bourses de certains étudiants d’établissements d’enseignement culturel a répondu à la volonté de soutenir l’insertion professionnelle dans un contexte difficile.

En revanche, l’abondement, par cette même loi de finances rectificative, de 27 millions d’euros des crédits du « pass Culture » est sans lien avec la pandémie et répond à une erreur d’anticipation en loi de finances initiale du coût de l’extension de ce dispositif à l’ensemble des jeunes de 18 ans intervenue en mai 2021 ([69]).

V. des dépenses fiscales nettement inférieures aux prévisions

Sur les 23 dépenses fiscales rattachées à la mission Culture en 2021, 11 l’étaient au programme 131. Leur coût est estimé à 717 millions d’euros, soit un montant nettement inférieur (– 190 millions d’euros) aux prévisions figurant dans le projet annuel de performances de la mission Culture (907 millions d’euros).

COÛT ESTIMÉ DES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME 131

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire.

L’écart observé entre les dépenses fiscales prévisionnelles et les dépenses fiscales exécutées résulte également du contexte sanitaire. Ainsi, le coût des trois taux réduits de TVA applicables aux foires, jeux et manèges forains (10 %), aux théâtres, cirques, concerts et spectacles de variété (5,5 %) et aux droits d'entrée des 140 premières représentations de certains spectacles (2,10 %) est inférieur de 205 millions d’euros aux prévisions (650 millions d’euros exécutés contre 855 millions d’euros prévus) en raison de la faible fréquentation de ces lieux durant la crise sanitaire.

Par ailleurs, la Cour des comptes s’interroge sur l’intérêt de conserver les dépenses fiscales dont le coût est très limité (trois d’entre elles associées au programme 131 ont un coût inférieur ou égal à 1 million d’euros ou bien qui n’est pas calculé) et regrette que les dépenses fiscales associées à la mission Culture soient « insuffisamment documentées » ([70]).

CULTURE

PATRIMOINES

SOMMAIRE

Pages

1. I. une sur-exÉcution exceptionnelle des crÉdits en rÉPONSE À la prolongation de la crise sanitaire
2. A. Une sur-exécution exceptionnelle des crédits
3. B. Une sur-exécution en réponse à la prolongation de la crise sanitaire
4. 1. Une sur-exécution dont l’incidence sur le secteur du patrimoine a été très favorable
5. 2. Une sur-exécution source de tensions
6. II. des dÉpenses fiscales exÉCUTÉes dans des proportions proches des prÉvisions

Au sein de la mission Culture, le programme 175 Patrimoines soutient différentes actions en faveur des monuments historiques, des musées de France, des Archives nationales et de différents acteurs de l’archéologie.

I. une sur-exÉcution exceptionnelle des crÉdits en rÉPONSE À la prolongation de la crise sanitaire

A. Une sur-exécution exceptionnelle des crédits

Doté de 1 007,14 millions d’euros en AE et de 1 012,33 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale, ce programme a connu en 2021 une sur-exécution exceptionnelle (fonds de concours et attributions de produits inclus) : 1 391,53 millions d’euros ont été mobilisés en AE et 1 395,28 millions d’euros en CP. Les crédits consommés ont ainsi excédé de plus de 380 millions d’euros ceux ouverts par la loi de finances initiale, soit un niveau de dépenses supérieur de près de 40 % aux crédits initiaux.

Le tableau suivant retrace le détail de l’exécution du programme par action.

exÉcution 2021 des crÉdits du programme 175 PATrIMOINES

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances et note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la Cour des comptes.

Si les actions 2 Architecture et espaces protégés, 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques et 9 Patrimoine archéologique ont connu une exécution relativement conforme aux prévisions (c’est-à-dire comprise entre – 4,65 % et + 3,07 % et conduisant à une sous-consommation cumulée d’environ 10 millions d’euros), les actions 1 Monuments historiques et patrimoine et monumental et 3 Patrimoine des musées de France ont connu une surconsommation cumulée de près de 390 millions d’euros en AE (385,1 millions d’euros) et en CP (389,9 millions d’euros).

Dans un contexte marqué par la prolongation de la crise sanitaire, l’action 1 s’est distinguée par une sur-exécution d’environ 250 millions d’euros (247,67 millions d’euros en AE et 257,22 millions d’euros en CP) principalement liée aux abondements exceptionnels consentis en faveur de la Réunion des musées nationaux – Grand palais, de l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles, du Centre des monuments nationaux et de l’établissement public administratif chargé de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris.

Le schéma directeur de restauration et d'aménagement de la Réunion des musées nationaux - Grand palais a été abondé à hauteur de 160 millions d’euros. Ce mouvement, réalisé sous la forme d’un transfert de crédits autorisé par le décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 ([71]), s’est substitué au schéma initial prévoyant un financement sur trois exercices (50 millions d’euros en 2021, 50 millions d’euros en 2022 et 60 millions d’euros en 2023), ce que la Cour des comptes a regretté et assimilé à un « contournement de la norme budgétaire » ([72]).

Les subventions pour charges de service public versées, d’une part, à l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles et, d’autre part, au Centre des monuments nationaux ont été majorées de près de 60 millions d’euros (+ 58,34 millions d’euros en AE et en CP) pour répondre à la baisse des ressources causée par la prolongation de la crise sanitaire. Le montant cumulé des subventions versées à ces opérateurs s’est ainsi élevé à 128,73 millions d’euros en AE et en CP alors que l’enveloppe initiale s’établissait à 70,39 millions d’euros. Cet abondement complémentaire a été autorisé par la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

En 2021, le programme 175 a également financé l’établissement public administratif chargé de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris à hauteur de 48,41 millions d’euros en AE et en CP. Ces versements ont été effectués sous la forme de rattachement par voie de fonds de concours et de reports de fonds de concours de dons collectés dans le cadre de la souscription nationale ouverte par la loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris.

B. Une sur-exécution en réponse à la prolongation de la crise sanitaire

Réponse à la prolongation de la crise sanitaire, cette sur-exécution budgétaire massive a eu une incidence très favorable sur le secteur du patrimoine même si, à la marge, elle a également provoqué certaines tensions.

1. Une sur-exécution dont l’incidence sur le secteur du patrimoine a été très favorable

Le niveau de consommation des crédits du programme 175 témoigne de l’effort sans précédent accompli par l’État en faveur du secteur du patrimoine depuis l’engagement de la crise sanitaire. Le déploiement entre 2020 et 2021 de 500 millions d’euros de crédits complémentaires (112 millions d’euros en AE et 129 millions d’euros en CP en 2020 et 384 millions d’euros en AE et 383 millions d’euros en CP en 2021) a apporté un indispensable concours au secteur du patrimoine.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits du programme patrimoines

au cours des trois derniÈres annÉes

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances et note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la Cour des comptes.

À l’exception du financement de l’établissement public administratif chargé de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris, ces dépenses complémentaires sont directement liées à la prolongation de la crise sanitaire qui affecte fortement l’activité du secteur. En 2021, le château de Versailles a par exemple enregistré 2,5 millions de visites, soit un niveau légèrement supérieur à 2020 (2 millions de visites) mais représentant toujours moins d’un tiers du niveau observé en 2019 (8,2 millions). En 2021, le Centre des monuments nationaux, qui ouvre à la visite et anime près de 100 monuments de l'État sur l'ensemble du territoire, a enregistré 4,7 millions de visites, soit un niveau nettement supérieur à 2020 (3,5 millions) mais inférieur de moitié à celui observé en 2019 (9,9 millions). Par ailleurs, comme le souligne le rapport annuel de performances, « le taux de visiteurs bénéficiant d’exonération du droit d’entrée demeure élevé par rapport à 2019 (40,3 % en 2021 contre 33,5 % en 2019) » ([73]).

En 2021, les visiteurs demeurent donc moins nombreux qu’en 2019 et une proportion croissante d’entre eux n’acquitte pas de droits d’entrée.

La fragilisation sans précédent des ressources des établissements patrimoniaux justifie pleinement le soutien apporté par l’État. Ce soutien ne se limite pas au programme 175 Patrimoines. En 2021, la mission Plan de relance a ainsi délégué 345,7 millions d'euros de crédits complémentaires au gestionnaire du programme 175. Ces fonds ont permis de soutenir les opérateurs patrimoniaux (208,7 millions d’euros) ([74]), de participer au financement de la restauration du château de Villers-Cotterêts (62 millions), d’apporter un soutien complémentaire au Centre des monuments nationaux (20 millions) ou de soutenir le Plan cathédrales (9,2 millions) ([75]). L’effort budgétaire de l’État a également été complété par le produit du Loto du patrimoine (estimé à 25,4 millions).

2. Une sur-exécution source de tensions

Le soutien sans précédent accordé par l’État au secteur du patrimoine en réponse à la prolongation de la crise sanitaire n’est pas sans susciter des tensions.

La Cour des comptes observe ainsi que le soutien massif au patrimoine « est porteur d’un risque de surchauffe et de désorganisation des services patrimoniaux » à l’origine de surcoûts et de retards de livraison ([76]). Les entreprises du secteur peinent à suivre le niveau sans précédent des commandes publiques en raison de difficultés à recruter une main-d’œuvre qualifiée et de tensions dans certains approvisionnements.

Cette situation favorise également la constitution de restes à payer, c’est-à-dire d’engagements n’ayant pas encore donné lieu à la consommation des crédits de paiement correspondants. Au 31 décembre 2021, le montant des restes à payer du programme 175 s’est ainsi établi à 728,72 millions d’euros en CP, soit la moitié des crédits de ce programme. La Cour des comptes considère que cette situation expose le ministère à des « demandes de crédits de paiements dans les années futures très supérieures [aux] disponibilités » ([77]).

La multiplicité des soutiens publics au patrimoine (programme 175, mission Plan de relance, Loto du patrimoine, dépenses fiscales) altère enfin la lisibilité des politiques mises en œuvre. La Cour des comptes regrette ainsi la « superposition » de ces financements dont l’addition rend « la gestion et le contrôle plus complexes » ([78]).

II. des dÉpenses fiscales exÉCUTÉes dans des proportions proches des prÉvisions

En 2021, la mission Culture comportait 23 dépenses fiscales dont 12 étaient rattachées au programme 175. Le coût de ces différents dispositifs est estimé à 169 millions d’euros, soit un montant proche des prévisions (161 millions d’euros).

COÛT ESTIMÉ DES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES EN 2021

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire.

Si la Cour des comptes évoque une « fiscalité appropriée et efficace » ([79]), elle regrette l’absence d’approche consolidée des dépenses budgétaires et fiscales et déplore que les mesures fiscales soient « insuffisamment documentées » ([80]).

DÉFENSE

PRÉPARATION DE L’AVENIR

BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense 123
2. A. Une exécution marquée par Des crédits en nette hausse
3. B. Des opérateurs confrontés À une diminution de leurs ressources propres
4. C. une faible utilisation des fonds sans personnalité juridique dédiés à l’innovation
5. II. Le Programme 146 Équipement des forces
6. A. La moitié des crédits ont été consacrés aux programmes à effet majeur
7. B. l’avancement des programmes militaires spatiaux
8. C. La poursuite des mesures décidées dans le cadre de la crise sanitaire
9. D. La soutenabilité des dépenses du programme 146
10. III. LE Programme 178 PrÉparation et emploi des forces
11. A. Une hausse des crÉdits en lien avec la trajectoire de la lpm
12. B. Un niveau de consommation plutôt soutenu
13. C. lES Dépenses supplémentaires liées à la gestion de la crise sanitaire
14. IV. LE Programme 212 soutien de la politique de dÉfense
15. A. lES CRÉDITS HORS TITRE 2 : une ExÉcution stable par rapport À 2020
16. B. Les crÉditS du titre 2 : une ExÉcution sous tension
17. C. Une ÉVOLUTION DES EFFECTIFS EN LÉGER DÉCALAGE AVEC L’objectif cible

L’exÉcution de LA mission DÉfense en 2021

● Comme les années précédentes, la trajectoire budgétaire fixée dans la loi de programmation militaire (LPM) pour 2019-2025 ([81]) a été respectée dans la loi de finances initiale ([82]) :

– les crédits votés pour 2021 s’élevaient à 65,2 milliards d’euros en AE et 47,7 milliards d’euros en CP. Hors contribution au CAS Pensions, les CP s’élevaient à 39,2 milliards d’euros – l’écart par rapport aux 39,3 milliards d’euros prévus à l’article 3 de la LPM provenait, comme en 2020, d’une mesure de périmètre liée à la suppression des loyers budgétaires ;

– le schéma d’emplois (+ 300 ETP) était conforme à la trajectoire prévue à l’article 6 de la LPM ;

– la dotation relative aux opérations extérieures (OPEX) et aux missions intérieures (MISSINT) s’élevait à 1,1 milliard d’euros (1,07 milliard d’euros pour les OPEX et 130 millions d’euros pour les MISSINT), conformément à l’article 4 de la LPM. S’y ajoutaient en outre 100 millions d’euros de crédits de titre 2 pour les MISSINT (250 millions d’euros de titre 2 étant déjà inclus pour les OPEX).

● L’exécution 2021 se caractérise par une surconsommation des crédits à la fois en AE et en CP. Les AE exécutées en 2021 s’élèvent à 68,6 milliards d’euros. Elles sont supérieures de 3,39 milliards d’euros aux crédits votés dans la loi de finances initiale, soit un taux d’exécution de 105,2 %. Les CP consommés atteignent 49,4 milliards d’euros, soit une sur-exécution de 1,74 milliard d’euros et un taux d’exécution de 103,6 %.

exÉcution des crÉdits de la mission DÉfense en 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La surconsommation observée s’explique, d’une part, par l’importance des reports de crédits, qui ont atteint 50,8 milliards d’euros en AE et 0,5 million d’euros en CP, en raison du report de 2020 vers 2021 du lancement de certains grands programmes d’armement. D’autre part, le montant des fonds de concours et attributions de produits reversés à la mission Défense en 2021 a atteint 1,54 milliard d’euros en CP pour une prévision initiale de 652 millions d’euros (et contre 728 millions d’euros en 2020). Ils proviennent principalement des ventes d’avions de chasse RAFALE à la Grèce et à la Croatie (656 millions d’euros).

● Le montant des crédits exécutés en 2021 augmente à la fois en AE et en CP, conformément à la trajectoire budgétaire prévue dans la LPM.

Évolution des crÉdits de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Le volume d’emplois consommés par la mission Défense s’élève à 271 268 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une hausse de 1 510 ETPT par rapport à l’exercice 2020. Ce volume d’emplois est toutefois inférieur de 954 ETPT au plafond fixé dans la loi de finances pour 2021. En outre, l’exécution 2021 se caractérise par un schéma d’emplois négatif de – 485 équivalents temps plein (ETP), inférieur de 785 ETP au schéma fixé dans la loi de finances. Cet écart est lié à des départs de personnels plus importants que prévu ainsi qu’à des difficultés de recrutement, notamment pour l’armée de l’air et de l’espace, le service de santé des armées, le renseignement et la cyberdéfense.

● Les surcoûts liés aux OPEX-MISSINT se sont élevés à 1,56 milliard d’euros en 2021. Ils sont plus élevés qu’en 2020 (+ 8 %) et qu’en 2019 (+ 12 %), notamment en raison du redimensionnement de l’opération Barkhane en Afrique subsaharienne. Les 360 millions d’euros excédant la provision votée en loi de finances ont été financés par des contributions internationales (33,7 millions d’euros), des redéploiements de crédits (45,7 millions d’euros) ainsi que, en loi de finances rectificative ([83]), par des ouvertures de crédits compensées par l’annulation d’une partie de la réserve de précaution (179 millions d’euros) et par une ouverture nette de 100 millions d’euros. Contrairement aux trois exercices précédents, les surcoûts n’ont donc pas été intégralement financés par la mission Défense.

● Les restes à payer (AE non couverts par des CP) de la mission Défense ont atteint 83 milliards d’euros au 31 décembre 2021, dont 52,2 milliards d’euros (soit 63 %) pour le programme 146 qui porte les grands programmes d’armement pluriannuels. Ils ont augmenté de près de 20 milliards d’euros en un an, en raison d’importantes passations de marchés liées aux acquisitions de matériels prévues par le ministère des armées ainsi que de la verticalisation des contrats de maintien en condition opérationnelle (MCO) ([84]). Leur niveau est « particulièrement élevé et dynamique » ([85]) selon la Cour des comptes, qui ajoute que « [l] a soutenabilité de ces engagements devra être examinée à la lumière des choix pris lors de l’ajustement annuel de la LPM en 2022, afin de s’assurer de disposer de la ressource nécessaire » ([86]).

Évolution des restes À payer de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les reports de charges (paiements comptabilisés mais non encore réalisés) s’élèvent à 3,88 milliards d’euros fin 2021, contre 3,77 milliards d’euros fin 2020. Ils représentent 14,39 % des crédits hors titre 2 ouverts dans la loi de finances pour 2021 et dépassent donc la limite de 14 % (3,7 milliards d’euros) prévue dans le rapport annexé à la LPM. Toutefois, les intérêts moratoires de la mission, qui s’élèvent à 18,8 millions d’euros en 2021, diminuent de 7 % par rapport à l’exécution 2020.

I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense

Le programme 144 Environnement et prospective de la politique de la défense ne représente que 3,5 % des crédits exécutés en 2021 mais finance des actions décisives visant à « éclairer le ministère des armées sur l’environnement stratégique présent et futur » ([87]). Cela comprend notamment les moyens affectés au renseignement intérieur et extérieur, les moyens de prospective et le soutien à l’innovation de défense ainsi que les ressources de six opérateurs de la mission.

A. Une exécution marquée par Des crédits en nette hausse

En 2021, les dépenses du programme 144 ont atteint 2,44 milliards d’euros en AE et 1,74 milliard d’euros en CP. Les crédits consommés sont nettement supérieurs à ceux de l’exercice précédent, à la fois en AE (+ 658,4 millions d’euros) et en CP (+ 195 millions d’euros). Cette hausse traduit la mise en œuvre de deux grandes priorités fixées dans la LPM. L’exécution confirme, d’une part, la montée en puissance des études amont menées par la DGA pour soutenir l’innovation et les technologies militaires de rupture, dans le but d’adapter les systèmes d’armes aux nouvelles menaces (901 millions d’euros de CP). L’augmentation des crédits consommés résulte, d’autre part, de l’accroissement des moyens affectés au renseignement des armées : direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) et direction du renseignement militaire (DRM).

exÉcution des crÉdits du programme 144 en 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les CP consommés sont supérieurs de 51,4 millions d’euros (+ 3 %) aux crédits ouverts en loi de finances initiale. Le programme 144 a bénéficié d’un transfert de 114,9 millions d’euros en provenance du programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle pour financer le régime d’appui pour l’innovation duale (RAPID) destiné aux PME et ETI ainsi que d’un transfert de 76,4 millions d’euros du programme 129 Coordination du travail gouvernemental pour financer des investissements en matière de systèmes d’information. En outre, un virement de 50 millions d’euros a été opéré depuis le programme 146 pour financer des études préparatoires au projet de char de combat du programme MGCS (main ground combat system).

Les AE consommées sont inférieures de 663,3 millions d’euros

(– 21,4 %) aux crédits votés dans la loi de finances initiale. Cette sous-exécution résulte principalement du report à 2022 d’opérations liées à la construction du nouveau siège de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) au Fort neuf de Vincennes (889 millions d’euros) ainsi que des programmes menés en coopération européenne MAWS (maritime aircraft warfare system) et MGCS.

En fin de gestion, la seconde loi de finances rectificative pour 2021 ([88]) a annulé 30,1 millions d’euros en AE et en CP pour compenser une partie des surcoûts liés aux OPEX-MISSINT de 2021.

B. Des opérateurs confrontés À une diminution de leurs ressources propres

Les crédits du programme 144 alloués aux opérateurs rattachés à la mission Défense ont atteint 356,8 millions d’euros en AE et 322,5 millions d’euros en CP. Ils sont supérieurs à ceux de l’exécution 2020 (+ 30 millions d’euros en AE et + 12 millions d’euros en CP) et excèdent largement les crédits votés dans la loi de finances pour 2021 (+ 75 millions d’euros en AE et + 41 millions d’euros en CP).

La sur-exécution constatée profite en premier lieu aux écoles sous tutelle de la DGA (École nationale supérieure de techniques avancées de Bretagne, École nationale supérieure de techniques avancées de Paris, Institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace, École polytechnique et Institut polytechnique de Paris) qui, comme en 2020, ont vu leurs recettes propres diminuer du fait de la crise sanitaire.

S’agissant des emplois des opérateurs du programme 144, la consommation des emplois sous plafond s’établit à 5 191 ETPT, un niveau proche de la prévision (99,6 %). Les emplois hors plafond sont toutefois largement supérieurs à la prévision (877 ETPT pour une prévision de 732 ETPT). En effet, la reprise économique a entraîné une augmentation des recrutements dans le domaine de la recherche, notamment à l’École polytechnique (+ 46 ETPT), à l’ISAE (+ 23 ETPT) et à l’ENSTA Paris (+ 33 ETPT).

L’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA) a quant à lui bénéficié, outre la subvention pour charges de service public de 110 millions d’euros prévue en loi de finances et intégralement dégelée, de transferts à hauteur de 2,3 millions d’euros en AE et 3,3 millions d’euros en CP. Une prime exceptionnelle de 200 euros bruts a été versée à ses salariés pour compenser les sujétions individuelles liées à la crise sanitaire. En outre, l’ONERA a reçu 1,9 million d’euros du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance dans le cadre du plan de soutien au secteur aéronautique.

Par ailleurs, avec une réalisation de 1 776 ETPT sous plafond et 407 ETPT hors plafond, l’ONERA a dépassé à la fois son plafond d’emplois (+ 16 ETPT) et son quota d’emplois hors plafond (+ 43 ETPT). Cette surconsommation procède notamment d’un nombre de départs à la retraite plus faible que prévu, mais aussi du prolongement de contrats de doctorants (7 ETPT) et du recrutement de nouveaux contractuels en CDI rendu nécessaire par les commandes liées au plan de relance.

C. une faible utilisation des fonds sans personnalité juridique dédiés à l’innovation

Le fonds d’investissement DEFINVEST, créé en 2017, permet à l’État de prendre des participations au capital de PME et ETI dont les activités présentent un intérêt stratégique pour la défense afin de protéger ces entreprises contre d’éventuelles tentatives d’ingérence étrangère. Si la loi de finances pour 2021 avait doublé les crédits de DEFINVEST (de 100 millions d’euros en 2020 à 200 millions d’euros pour la période 2018-2025), les crédits exécutés n’ont atteint que 10 millions d’euros en 2021, un montant inchangé depuis 2018.

Le Fonds innovation défense (anciennement appelé DEFINNOV), créé en 2020, vise à prendre des participations dans des entreprises en phase de croissance et porteuses de projets pouvant intéresser la défense afin de favoriser le développement des technologies militaires, duales et transverses. Il est doté de 200 millions d’euros sur sept ans. En 2021, seuls 20 millions d’euros ont été exécutés (contre une prévision de 30 millions d’euros en loi de finances), pour soutenir deux sociétés spécialisées dans les technologies quantiques.

La dotation Def’Fi (anciennement SOFIRED PME Défense), dispositif créé en 2014, vise à soutenir le développement et la transmission de PME stratégiques, fournisseures du ministère des armées, mais affectées par les restructurations du secteur de la défense. Aucun crédit n’a été consommé ni en 2020, ni en 2021, ce qui pose la question du maintien ou de la réaffectation de cette dotation.

II. Le Programme 146 Équipement des forces

En 2021, 23,44 milliards d’euros d’AE et 14,22 milliards d’euros de CP ont été consommés sur le programme 146. Ils sont concentrés sur les opérations stratégiques « programmes à effet majeur » et « dissuasion ».

Ces crédits excèdent les montants ouverts dans la loi de finances pour 2021 (21 milliards d’euros en AE et 13,6 milliards d’euros en CP) en raison d’importants mouvements de crédits intervenus en gestion. Le programme 146 a bénéficié d’un montant record de reports d’AE de 2020 (25,55 milliards d’euros, dont 25,47 milliards d’euros d’AE affectées sans être engagées sur des tranches fonctionnelles) et de quelques reports de CP (3 millions d’euros).

En outre, les fonds de concours (244,2 millions d’euros d’AE et 62 millions d’euros de CP), les attributions de produits (616,9 millions d’euros d’AE et de CP) et les recettes exceptionnelles (522 millions d’euros) ont été sensiblement supérieurs aux prévisions de la loi de finances. Ils sont notamment issus du produit des cessions de vingt-quatre avions de chasse RAFALE d’occasion à la Grèce ainsi qu’à la Croatie.

exÉcution des crÉdits du programme 146 en 2021

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

En fin de gestion, la seconde loi de finances rectificative pour 2021 a annulé 179 millions d’euros en AE et en CP, prélevés sur la réserve de précaution du programme 146, pour compenser une partie des surcoûts liés aux OPEX-MISSINT de 2021.

A. La moitié des crédits ont été consacrés aux programmes à effet majeur

Près de 49 % des crédits ont été consommés pour les programmes d’armement dits à effet majeur, dont la mise en œuvre est prévue dans la LPM. Les AE, en hausse de 9,7 milliards d’euros (+ 71 %) par rapport à l’exécution 2020, ont notamment été consacrées aux programmes suivants :

– 3 milliards d’euros pour le programme d’hélicoptères interarmées légers (HIL), qui vise à doter les trois armées d’une flotte unique d’hélicoptères Guépard, en remplacement des cinq modèles en service depuis les années 1970 (Fennec, Gazelle, Panther, Alouette III et Dauphin) ;

– 2,9 milliards d’euros pour le programme d’hélicoptères de combat TIGRE, qui comprend notamment la modernisation de 42 ([89]) hélicoptères de l’armée de terre au standard Mark 3, menée dans le cadre de l’Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr) avec l’Espagne mais à ce stade sans l’Allemagne ;

– 1,4 milliard d’euros pour les programmes liés aux avions de chasse RAFALE, qui ont notamment permis l’achat de 12 appareils neufs en remplacement des 12 avions cédés à la Grèce (les paiements s’étaleront sur la période 2021-2025). Une autre commande de 12 appareils est prévue pour 2023.

S’agissant des CP, en hausse de 1,6 milliard d’euros (+ 12,6 %) par rapport à l’exécution 2020, ils ont contribué à l’avancement des programmes liés aux avions de chasse Rafale (756 millions d’euros), au programme Scorpion de modernisation des groupements tactiques interarmées (692 millions d’euros) et au programme Barracuda de sous-marins nucléaires d’attaque de nouvelle génération (598 millions d’euros).

Les dépenses liées à la dissuasion, quant à elles, ont principalement porté sur les activités liées au missile mer-sol balistique et stratégique M51 (1,29 milliard d’euros) ainsi que sur le programme de SNLE de troisième génération (432 millions d’euros).

B. l’avancement des programmes militaires spatiaux

En 2021, le programme 146 a également financé des projets militaires spatiaux, à hauteur de 944,8 millions d’euros en AE et 553,1 millions d’euros en CP.

En matière de télécommunications militaires, le lancement de Syracuse 4A, le premier satellite du programme SYRACUSE IV (qui succède au programme SYRACUSE III), a eu lieu en octobre 2021. Toutefois, la mise en service du second incrément du segment sol du satellite a dû être reportée en 2022.

Dans le domaine du renseignement d’origine image, le programme 146 a contribué à l’avancement du programme MUSIS-CSO (composante spatiale optique du programme européen Multinational space based system) – le lancement du troisième et dernier satellite CSO-3 est prévu pour 2022 – ainsi qu’à celui du programme IRIS qui doit lui succéder à l’horizon 2030.

Le programme 146 a également financé la poursuite du programme CERES (capacité de renseignement électromagnétique spatiale), qui doit succéder au programme CELESTE en matière de surveillance radar et d’écoute.

Les crédits consommés ont aussi permis d’initier le programme ARES (action et résilience spatiale), qui vise à doter les satellites militaires français d’instruments de protection contre les agressions étrangères. Dans ce cadre, le projet YODA (yeux en orbite pour un démonstrateur agile) prévoit la fabrication d’ici 2023 de deux nano-satellites prototypes de patrouilleur spatial.

Enfin, 100 millions d’euros ont été versés par le programme 146 au Centre national d’études spatiales (CNES), en compensation de la diminution des crédits du programme 191 Recherche duale qui finance traditionnellement les activités civiles et militaires de l’opérateur.

C. La poursuite des mesures décidées dans le cadre de la crise sanitaire

L’exécution 2021 est également marquée par la poursuite des mesures de rebond et relance décidées dans le cadre de la crise sanitaire pour soutenir l’industrie aéronautique.

En 2020, les programmes d’avion multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport MRTT (multi role tanker transport) – avec l’achat de trois appareils A 330 – et le programme de système de mini-drones aériens embarqués pour la marine (SMDM) avaient été engagés par anticipation, respectivement pour 213 millions d’euros et 4 millions d’euros. En 2021, ont eu lieu les commandes de huit hélicoptères H225M Caracal (317 millions d’euros d’AE), d’un d’avion léger de surveillance et de reconnaissance (56 millions d’euros) et d’un prototype pour le système de drone aérien pour la marine (SDAM). Les CP afférents se sont élevés à 132 millions d’euros en 2021 mais doivent s’étaler jusqu’en 2026.

Le lancement de certains programmes, initialement prévu en 2020, avait été décalé et a finalement eu lieu en 2021. C’est le cas du programme de mise à niveau de l’avion de transport et de ravitaillement MRTT au standard 2 (473 millions d’euros de CP) ainsi que du programme de sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) de troisième génération (2,9 milliards d’euros d’AE et 432 millions d’euros de CP).

C’est aussi le cas du programme de système de combat aérien du futur (SCAF), par ailleurs confronté à des difficultés de négociations industrielles et commerciales, pour lequel seule la phase de conception des démonstrateurs a été engagée, mais sans les phases de conception et de réalisation, d’où un report d’1,3 milliard d’euros en AE et de 156 millions d’euros en CP de 2020 vers 2021.

En outre, le ministère des armées a bénéficié de crédits du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance, qui ont permis à la DGA d’investir dans un projet de cloud sécurisé et souverain (4 millions d’euros en AE et 1 million d’euros en CP, auxquels doivent s’ajouter 7 millions d’euros en AE et 10 millions d’euros en CP en 2022).

D. La soutenabilité des dépenses du programme 146

Le montant des AE engagées et non affectées du programme 146 s’élève à 23,32 milliards d’euros à la fin de l’exécution 2021. Elles sont particulièrement élevées, en raison des modalités de paiement utilisées pour les programmes d’armement, mais sont néanmoins en baisse par rapport à la fin 2020 (– 7,9 %). Les restes à payer du programme 146 s’élèvent quant à eux à 52,2 milliards d’euros au 31 décembre 2021, soit 63 % des restes à payer de la mission. Ils progressent de 21,5 % par rapport à la fin 2020.

L’importance des AE engagées et non affectées fragilise la gestion du programme 146, qui concentre par ailleurs 74 % des dettes fournisseurs (2 milliards d’euros) et 32 % des charges à payer (383 millions d’euros) de la mission.

Comme le révèle la Cour des comptes, le programme « est ainsi, chaque mois d’octobre, en situation de rupture de paiement pour des services faits constatés par la DGA, ce qui entraîne un décalage de paiement à l’année suivante » ([90]) et ce qui donne lieu au paiement d’intérêts moratoires au titre des factures impayées (13,7 millions d’euros en 2021). Ce phénomène de rupture de paiement « nécessite une vigilance particulière pour éviter un dépassement du plafond des reports de charges, certes respecté au regard des crédits disponibles mais dépassé au regard des crédits ouverts en LFI ».

III. LE Programme 178 PrÉparation et emploi des forces

Sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, le programme 178 Préparation et emploi des forces assure la préparation des forces et la conduite des opérations. Il occupe une place centrale dans le dispositif de Défense car ses quatre objectifs (assurer les fonctions stratégiques de connaissance et communication, de prévention, de protection, d’intervention) correspondent, avec la dissuasion, à la totalité des fonctions stratégiques assignées aux forces armées.

A. Une hausse des crÉdits en lien avec la trajectoire de la lpm

● En 2021, le programme a été doté de 19 020,33 millions d’euros en AE et de 10 337,26 millions d’euros en CP, ce qui représente une hausse de 17,06 % en AE et 3,33 % en CP par rapport à la LFI 2020. Ainsi, hors CAS Pensions ([91]), le poids du programme 178 Préparation et emploi des forces s’accroît puisqu’il représente 27 % des crédits exécutés sur la mission Défense contre seulement 22,6 % en 2020. Le programme a en effet bénéficié de la hausse des crédits attribués à la mission pour financer les mesures prévues dans la LPM ([92]).

AE OUVERTES ET ae cONSOMMÉES DEPUIS 2015 SUR LE PROGRAMME 178 PRéparation et emploi des forces

(en millions d’euros)

Sources : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

● S’agissant de la maquette budgétaire, pour la première fois les activités spatiales sont spécifiquement identifiées dans la sous-action 04-12 Activités spatiales, qui a été dotée de 26,23 millions d’euros d’AE et 25,72 millions d’euros de CP en LFI 2021. La nouvelle architecture budgétaire, mise en place en 2020 a transféré au programme 178 Préparation et emploi des forces la gestion des crédits relatifs aux infrastructures opérationnelles et aux infrastructures de base de défense. En 2021, les crédits dédiés aux infrastructures SIC ([93]) se sont élevés à 12,6 millions d’euros contre seulement 2,55 millions d’euros en LFI 2020, soit une augmentation de 380 %.

● En cours de gestion, le programme s’est vu attribuer un total de 842,74 millions d’euros de CP supplémentaires par rapport à la budgétisation initiale. Ces crédits supplémentaires proviennent en particulier :

– des produits de remboursement de soins pour un montant proche de 209 millions d’euros ;

– de recettes exceptionnelles encaissées sur fonds de concours et issues des produits de cession des RAFALE d’occasion à la Grèce et à la Croatie pour un montant de 134,2 millions d’euros ;

– d’ouvertures de crédits dans le cadre des LFR2 ([94]) afin de financer le surcoût OPEX-MISSINT (279 millions d’euros en AE/CP) et celui lié à l’augmentation des prix du baril de pétrole (50 millions d’euros) ;

– 860 000 euros sont venus abonder le programme afin de compenser le surcoût de TVA lié à l’externalisation de certains sites de restauration.

B. Un niveau de consommation plutôt soutenu

● Le taux de consommation des crédits en AE est élevé (107,2 %) puisque 20 382,3 millions d’euros ont été exécutés pour une ouverture en LFI de 19 020,3. Cette surexécution des crédits marque une rupture par rapport aux exercices précédents. Le taux de consommation des crédits ouverts en AE par la LFI ne s’élevait qu’à 81,6 % en 2020 et à 90,7 % en 2019. L’exécution des CP progresse également de 6 points entre les exercices 2020 et 2021. Il convient de noter que la totalité des crédits ouverts (24 665,6 millions d’euros en AE et 11 202,2 millions d’euros en CP) n’a pas été consommée, l’effet de rattrapage par rapport aux deux années précédentes n’a donc pas été complet.

exÉcution des crÉdits du programme 178

Préparation et emploi des forces en 2021

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La gestion budgétaire 2021 est marquée par une réduction importante des AE affectées non engagées (AEANE) qui s’élevaient à 746 millions d’euros en 2020 et qui ne représentent plus désormais que 439 millions d’euros, soit une baisse de 41,22 %.

● En matière de dépenses, l’opération stratégique (OS) Entretien programmé de matériels constitue le principal poste de dépenses en 2021 avec 44 % des dépenses du programme. Cette OS, qui correspond aux dépenses de maintien en conditions opérationnelles (MCO) réalisées par des industriels ou en régie, connaît une augmentation de + 11 % par rapport à l’exécution 2020. À l’inverse les crédits prévus en LFI pour l’OS Dissuasion sont en baisse de 7 % par rapport à la LFI 2020 et n’ont été exécutés qu’à hauteur de 89 %.

répartition par opérations stratégiques des consommations en cp

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

● Les restes à payer du programme 178 atteignent leur niveau le plus haut depuis 10 ans et s’élèvent à 26,25 milliards d’euros, ce qui représente une hausse de 54 % par rapport à l’année 2020. Cette augmentation significative des restes à payer traduit le niveau élevé d’engagements financiers du ministère à moyen terme. Les engagements liés à l’entretien programmé du matériel portés par le budget opérationnel de programme (BOP) Air ([95]) représentent 32 % du total des restes à payer.

C. lES Dépenses supplémentaires liées à la gestion de la crise sanitaire

En 2021, le programme 178 a supporté 70 % du total des dépenses liées à la crise sanitaire. Ces dernières se sont élevées à 45,9 millions d’euros auxquelles il faut rajouter le financement de la mission intérieure Résilience ([96]) pour un coût de 4,8 millions d’euros. Les dépenses de l’opération Résilience ont toutefois largement diminué en 2021 puisqu’elles s’élevaient à 263 millions d’euros en 2020. L’opération Résilience a notamment permis l’achat d’éléments modulaires de réanimation et la mise en œuvre d’une campagne de vaccination au profit de la population civile par le Service de santé des armées (SSA).

Dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire sur le programme 178 Préparation et emplois des forces

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, d’après les données du ministère des armées.

IV. LE Programme 212 soutien de la politique de dÉfense

Placé sous la responsabilité du secrétaire général de l’administration, le programme 212 Soutien de la politique de la défense rassemble les fonctions de soutien mutualisé et les politiques transverses au ministère des Armées. Les crédits de ce programme représentent 34 % de ceux de la mission Défense et financent essentiellement les dépenses de titre 2.

Les crédits ouverts en LFI 2021 sont en augmentation de 93 millions d’euros (+ 0,4 %) par rapport à la programmation 2020. Cette légère hausse des crédits est intégralement portée par le titre 2.

A. lES CRÉDITS HORS TITRE 2 : une ExÉcution stable par rapport À 2020

Hors titre 2, le programme a été doté en LFI 2021 de 1 345 millions d’euros en AE et de 1 278,2 millions d’euros en CP, ce qui correspond aux montants alloués en 2020 (1 322,4 millions d’euros en AE et 1 278 millions d’euros en CP) après une baisse importante liée à la nouvelle architecture budgétaire.

● Le programme a été l’objet de plusieurs virements et transferts de crédits en cours d’année mais a également bénéficié d’un report de crédits pour un montant de 28,4 millions d’euros en AE et 17,6 millions d’euros en CP. La réserve de précaution, qui s’élevait à 48,9 millions d’euros, a été intégralement levée pour financer les surcoûts OPEX-MISSINT. En tenant compte de l’ensemble de ces mouvements budgétaires, les crédits hors titre 2 se sont élevés à 1 323 millions d’euros en AE et 1 251 millions d’euros en CP. L’exécution a été conforme aux prévisions, avec un taux d’exécution des autorisations d’engagement de 97,5 % et de 99,5 % des crédits de paiement.

MOuvements en cours de gestion sur le programme 212 hors titre 2

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

● Les deux principaux postes de dépenses sont :

– L’opération stratégique (OS) Fonctionnement et activité spécifique (FAS) qui représente 53 % des dépenses du programme hors titre 2 et qui finance essentiellement le loyer du partenariat public–privé Balard, la subvention à l’Institution de gestion sociale des armées et les dépenses de contentieux ;

– L’OS Infrastructures de défense dont le montant des dépenses constitue 34 % des crédits du programme. Cette OS finance la politique de logement familial, l’hébergement en enceinte militaire, les locaux de travail ou encore les réseaux d’intérêt général.

répartition par opérations stratégiques des consommationS en cp

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

B. Les crÉditS du titre 2 : une ExÉcution sous tension

● Les crédits du titre 2 ouverts en LFI ont connu une légère augmentation de + 0,45 % entre les LFI 2020 et 2021 (de 20 659,1 millions d’euros en 2020 à 20 752,1 millions d’euros en 2021). La gestion 2021 des crédits du titre 2 s’est caractérisée par une hausse des recettes par rapport à la prévision initiale (+ 57,4 millions d’euros) provenant essentiellement des attributions de produits versées au Service de santé des armées (SSA) liée à la garantie de financement mise en place dans le cadre de la crise sanitaire.

L’exécution des crédits du titre 2 s’est élevée à 21 053,9 millions d’euros en AE=CP, soit un montant approchant le total des crédits ouverts (21 065,8 millions d’euros en AE=CP) :

– La contribution du programme 212 au CAS Pensions a baissé de 82,1 millions d’euros entre les LFI 2020 et 2021, cette diminution résultant de la révision de la méthode de calcul et de la fiabilisation de l’assiette et des effectifs pour lesquels le ministère contribue au CAS. Ce travail a contribué à une sous-consommation de la contribution au CAS Pensions prévue en LFI à hauteur de 12 millions d’euros (8 488,6 millions d’euros ouverts en LFI contre 8 476,6 millions d’euros exécutés), qui doit être rapportée à celle de l’exercice 2020 qui s’élevait à 165 millions d’euros ;

– Hors CAS Pensions, l’exécution des crédits du titre 2 s’est déroulée sous tension en raison d’une insuffisance de crédits à hauteur de 14,3 millions d’euros (hors CAS et hors OPEX-MISSINT). Cette insuffisance de crédits s’explique par les surcoûts liés aux mesures du Ségur de la santé ([97]) et notamment par la hausse du SMIC qui a engendré 5,8 millions d’euros de dépenses supplémentaires. Les conséquences budgétaires de la crise sanitaire ont été plus modestes qu’en 2020 mais ont néanmoins pesé sur les dépenses du titre 2 ([98]) (un surcoût de + 18,2 millions d’euros en 2021 contre 29 millions d’euros en 2020).

– Les dépenses au titre des opérations extérieures (OPEX) ont représenté 305,9 millions d’euros contre une prévision en LFI de 250 millions d’euros, soit un écart de + 55,9 millions d’euros.

– À l’inverse, les dépenses au titre des missions intérieures (MISSINT) portées par l’opération Sentinelle ne se sont élevées qu’à 84 millions d’euros pour une ouverture de 100 millions d’euros en LFI, soit une sous-exécution de - 16 millions d’euros.

S’agissant de la couverture du besoin de financement sur le titre 2, la dotation budgétaire OPEX-MISSINT s’est élevée à 350 millions d’euros, ce qui n’a pas permis de couvrir les surcoûts constatés (+ 39,9 millions d’euros). Cette sous-budgétisation a été financée par des ressources complémentaires (1,8 million d’euros) et par un autofinancement de 38,1 millions d’euros lié aux crédits libérés par la sous-exécution du schéma d’emploi.

C. Une ÉVOLUTION DES EFFECTIFS EN LÉGER DÉCALAGE AVEC L’objectif cible

● Le plafond d’emploi ministériel a été fixé à 272 224 ETPT en LFI 2021 (+ 1 478 ETPT par rapport à la LFI 2020), dont 63 312 personnels civils et 208 912 personnels militaires. Ce plafond d’emploi s’inscrit dans l’objectif d’augmentation des effectifs porté dans la LPM qui prévoit une montée en puissance des effectifs selon une trajectoire de + 6 000 emplois à l’horizon de 2025. Au cours de l’exercice 2021, le plafond ministériel des emplois autorisés (PMEA) a été affecté par un transfert de 230 postes du PMEA du programme 129 sans masse salariale associée ([99]). Le volume d’ETPT consommé par le programme 212 a été inférieur de – 954 ETPT au plafond alloué en LFI, ce qui représente une sous-consommation de 0,35 %. Cette vacance sous plafond permet au ministère des Armées de faire face aux aléas de gestion ([100]) et a été observée sur les exercices précédents (– 0,36 % au cours de l’exercice 2020).

● Le schéma d’emplois de l’année 2021 prévu par la LPM (+ 300 ETP) a été abaissé de 67 ETP en cours de gestion dans le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP) pour tenir compte de la « sur-réalisation » du schéma d’emplois 2020, soit un objectif réajusté à + 233 ETP. En fin de gestion, il a été révisé à – 123 ETP en raison des mesures d’économies prises pour contribuer à l’équilibre des dépenses du titre 2. Il est constaté une sous-réalisation de 718 EPT (641 personnels militaires et 77 personnels civils), ce qui correspond à un schéma d’emploi de – 485 ETP. En 2020, la crise sanitaire avait conduit à constater un nombre réduit de départs ce qui avait permis de compenser la réduction du volume de recrutement et donc de réaliser le schéma d’emploi. À l’inverse, en 2021, la reprise économique a conduit à une augmentation des départs de l’institution ce qui explique en partie la sous-réalisation du schéma prévisionnel.

sCHÉMA D’EMPLOIS 2021

(en ETP)

(*) Document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel.

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le volume de recrutements n’a pas été affecté par la crise sanitaire, les plans de recrutement (PR) ayant pérennisé certaines pratiques de distanciation physique. Le ministère a ainsi offert plus de 26 000 postes tout en procédant à 1 000 recrutements supplémentaires par rapport à l’année 2020. Cette situation globale masque toutefois un effort de recrutement différencié selon les catégories de personnels. En effet, les recrutements ont principalement concerné des personnels de catégorie A mieux formés et plus coûteux ([101]). La Cour des comptes ([102]) souligne que ce phénomène de « repyramidage », c’est-à-dire l’utilisation d’une ressource humaine d’expert au détriment d’une autre moins coûteuse, pourrait, à terme, porter atteinte à la soutenabilité de la masse salariale du ministère et à l’équilibre entre les catégories de personnel.

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

INVESTISSEMENTS D’AVENIR

SOMMAIRE

Pages

I. La mission Direction de l’action du gouvernement

A. Exécution des crédits en 2021

B. Principales observations : programmes 129, 333 et 308

1. Le programme 129 : Coordination du travail gouvernemental

2. Le programme 308 : Protection des droits et libertés

3. Le programme 359 : Présidence française du conseil de l’Union européenne en 2022

II. LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

A. Des Recettes en augmentation en raison de la reprise économique

B. des Dépenses contenues

III. la mission Investissements d’avenir

A. Une exécution du PIA 3 conforme à l’autorisation initiale sous réserve de redéploiements importants de crédits

B. Un lancement rapide du PIA 4

1. Les crédits du PIA mobilisés pour la mise en œuvre du plan de relance

2. Observations par programme

C. le dispositif de performance des programmes de la mission

I. La mission Direction de l’action du gouvernement

En 2021, la mission Direction de l’action du Gouvernement se composait des trois programmes suivants :

– le programme 129 Coordination du travail gouvernemental qui concourt au financement des services du Premier ministre ainsi que des ministres et des secrétaires d’État qui y sont rattachés et chargés des fonctions d’état-major, de stratégie et de prospective, de coordination et de soutien ;

– le programme 308 Protection des droits et libertés qui regroupe notamment les crédits de sept autorités administratives indépendantes et d’une autorité publique indépendante, compétentes en matière de protection des droits et libertés ;

– le programme 359 Présidence française du Conseil de l’Union européenne en 2022, nouveau programme, qui porte les crédits du secrétariat général de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, chargé de coordonner l’ensemble des manifestations liées à la présidence française.

A. Exécution des crédits en 2021

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) pour 2021 prévoyait des crédits à hauteur de 972 262 378 euros en autorisations d’engagement (AE) et de 878 709 400 euros en crédits de paiement (CP), y compris les fonds de concours et les attributions de produit.

Ainsi, à l’échelle de la mission, le taux d’exécution s’élève à 76,4 % en AE et à 83,5 % en CP.

Exécution 2021 des crédits de la mission

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

L’année 2021 révèle une sous-exécution notable des crédits, particulièrement en ce qui concerne les programmes 129 Coordination du travail gouvernemental et 359 Présidence française du Conseil de l’UE en 2022. En ce qui concerne le programme 129, ce décalage avec les prévisions s’explique par des retards dans les opérations d’investissement ainsi que par des sous-consommations au cours de l’exercice 2021, notamment l’absence de consommation de 56,3 millions d’euros en AE et 74,6 millions d’euros en CP par la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA). Pour le programme 359, la crise sanitaire a conduit au report, voire à l’annulation, de plusieurs événements.

Si le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a émis un avis favorable sur la programmation initiale des crédits du programme 129, il l’a toutefois assorti de réserves « résultant des aléas budgétaires pesant sur la gestion 2021 mais également des dépenses non programmées faute de ressources suffisantes ». Il a en revanche émis un avis favorable sur la programmation des crédits du programme 308.

B. Principales observations : programmes 129, 333 et 308

1. Le programme 129 : Coordination du travail gouvernemental

Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental porte les dépenses du Premier ministre et des ministres et secrétariats d’État lui étant rattachés, ainsi que les dépenses des entités placées sous son autorité. Il porte désormais les crédits de trois opérateurs : la Grande chancellerie de la Légion d’honneur (GCLH), l’Observatoire français des drogues et tendances addictives (OFDT) et l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN).

L’année 2021 marque la disparition de deux des cinq opérateurs rattachés au programme 129 Coordination du travail gouvernemental. D’une part, conformément à l'arrêté du 7 février 2020 portant approbation de la dissolution du groupement d'intérêt public « Centre interministériel de formation anti-drogue de Fort-de-France » et nomination du liquidateur, le Centre interministériel de formation anti-drogues (CIFAD) est supprimé. Ses missions sont reprises par l’Office anti-stupéfiant (OFAST), qui relève du ministère de l’intérieur. D’autre part, l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), qui était rattaché au Secrétariat de la défense et à la sécurité nationale (SGDSN), est supprimé en application du décret n° 2020-1591 du 16 décembre 2020. L'essentiel de ses missions est repris par l’Institut des hautes études du ministère de l’intérieur, créé par arrêté du 3 septembre 2020. En termes d’exécution budgétaire, seul l’IHEDN présente un écart notable à la prévision (– 15,9 %) du fait de la crise sanitaire ayant eu pour conséquence de réduire ou modifier les missions programmées ainsi que le soutien aux projets de recherche.

Exécution 2021 du programme 129

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

Sur l’action 1 Coordination du travail gouvernemental, il existe un écart significatif entre la prévision et l’exécution. D’une part, sur les dépenses de fonctionnement, les crédits concourant à l’intendance du Premier ministre ont été sous-exécutés de 0,3 million d’euros en AE et de 0,6 million d’euros en CP du fait de la crise sanitaire qui a réduit l’activité de l’intendance ; et le service d’information du Gouvernement (SIG) a sur-exécuté ses crédits à hauteur de + 22,4 millions d’euros en AE et + 23,7 millions d’euros en CP en raison de la prise en charge de projets interministériels majeurs ayant bénéficié d’abondements supplémentaires en cours d’année. D’autre part, les crédits d’intervention versés au comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) ont été sur-exécutés de + 4,6 millions d’euros en AE et en CP. Cet écart a pu être couvert par un mouvement de fongibilité asymétrique et un dégel partiel de la réserve de précaution. En effet, les crédits du CIVEN se caractérisent par leur constante augmentation due à la croissance du nombre de reconnaissances de la qualité de victime des essais nucléaires, aux décisions de justice et à la réorganisation interne de l’organisme.

La sous-consommation observée sur l’action 3 Coordination de la politique européenne est due à une absence d’appel de fonds de la part du Conseil de l’UE pour la prise en charge par la France d’une partie des frais d’interprétation des réunions organisées par le Conseil en 2021, ainsi qu’à de moindres dépenses antérieures qui se sont traduites par un rétablissement de crédits de la part du secrétariat général du Conseil de l’UE. En outre, seuls 68 000 euros sur le 1,4 million d’euros prévu en AE ont pu être engagés du fait de la notification tardive du marché de numérisation des archives du secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

Par ailleurs, l’importante surconsommation des crédits de paiement de l’action 16 Coordination de la politique numérique résulte du paiement du stock stratégique de 50 000 ordinateurs portables pour les personnels administratifs. La constitution de ce stock stratégique a été lancée en 2020 par la direction interministérielle du numérique (DINUM) et s’est poursuivie en 2021 grâce à des transferts de crédits.

Le taux de consommation des crédits de titre 2 disponibles s’élève à 96 %. La sous-consommation de 10,6 ETP s’explique essentiellement du fait de la vacance de 27,5 ETPT en raison notamment des difficultés de recrutement (– 13,5 ETP) de la DINUM et de postes vacants (– 6 ETP) au secrétariat général du Gouvernement (SGG). Ces sous-exécutions ont été partiellement compensées par une sur-exécution du schéma d’emplois, en particulier dans les cabinets ministériels (+10,5 ETP).

Le programme 129 a fait l’objet de plusieurs mouvements significatifs de crédits. Tout d’abord, le SIG a bénéficié de 10,7 millions d’euros en AE et en CP par le décret de transfert n° 2021-831 du 28 juin 2021 depuis les programmes 362, 363 et 364 de la mission Plan de relance afin de mettre en œuvre des actions de communication relatives au plan de relance.

Le SIG a également bénéficié d’un virement de crédits de 10 millions d’euros en provenance du programme 157 Handicap et dépendance afin d’assurer la mise en accessibilité de la communication gouvernementale ([103]). Conformément aux propos de la rapporteure spéciale, l’arrêté du 28 janvier 2022 a procédé au report de 5 millions d’euros. Or, la rapporteure spéciale de la mission indiquait dans le rapport spécial de première lecture n° 4524, « qu’en raison de la crise seule la moitié de cette enveloppe avait pu être consommée en 2021. Une demande de report du reliquat de 5 millions d’euros sera formulée pour l’année 2022 ».

Ensuite, le SGDSN, dont les crédits sont portés par l’action 2 Coordination de la sécurité et de la défense, fait l’objet de transferts de crédits sortants au profit d’autres missions de manière récurrente. Il est rappelé que cette procédure est justifiée par la fonction de financeur de projets liés à la sécurité de l’État qu’endosse le secrétariat général. Néanmoins, la Cour des comptes rappelle que ces mouvements ont pour conséquence de faire échapper la gestion de ces crédits au responsable du programme 129, ainsi qu’à majorer initialement, de manière artificielle, les crédits du SGDSN. La Cour soulève enfin les difficultés d’estimation des montants transférés pour le responsable du programme. Toutefois, la direction du budget estime qu’une perte de maîtrise de ces crédits par le SGDSN affaiblirait son rôle de coordinateur et que le responsable de programme n’a, en tout état de cause, pas à connaître des projets menés par la direction générale de la sécurité extérieure et la direction générale de la sécurité intérieure ainsi financées.

Le programme 129 bénéficie de onze fonds de concours, dont un est particulièrement significatif – le fonds « Produit des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants » (hors titre 2), dit : « fonds de concours drogue ». Ce fond, dont les crédits financent l’action 15 Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives, a été abondé de 52,7 millions d’euros en AE et en CP en 2021 ([104]) mais le montant rattaché en 2020 pour la gestion 2021 s’élève à 19,8 millions d’euros. La Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA) redistribue ces crédits aux ministères de l’intérieur (police nationale à hauteur de 35 % et gendarmerie nationale pour 25 %), de la justice (20 %) et des finances (douanes, 10 %) afin de financer des projets en matière de lutte contre les trafics de stupéfiants. En outre, 10 % de ces crédits sont dédiés à des actions de prévention pilotées par la MILDECA. Pour l’année 2021, la consommation de ces crédits s’élève à 19,22 millions d’euros en AE et 20,37 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de 91 %.

Enfin, la Cour des comptes souligne que les dépenses non programmées en 2021 sur le programme 129 sont des risques budgétaires qui affectent la direction interministérielle du numérique (DINUM), le SGDSN avec la (création du nouveau service contre la manipulation des informations dit : « VIGINUM »), la couverture du loyer annuel du site de Ségur (partiellement gelé), la mise en réserve d’une partie des fonds spéciaux, le report de charges du CIVEN (2,3 millions d’euros) et les incertitudes sur les dépenses du SIG dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire. Néanmoins, le CBCM estimait dans son avis sur la programmation du 25 février 2021 que ces dépassements pourraient être couverts par la mobilisation des reports, de la réserve pour aléas de gestion et des crédits non répartis, voire un dégel de la réserve de précaution.

2. Le programme 308 : Protection des droits et libertés

Le programme 308 Protection des droits et libertés finance sept autorités administratives indépendantes (AAI), une autorité publique indépendante (API), le comité consultatif national d’éthique et la commission nationale consultative des droits de l’homme.

Le taux de consommation des crédits du programme s’élève à 97,3 % pour les AE et à 97,0 % pour les CP.

Exécution 2021 du programme 308

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

En ce qui concerne les actions 5 Contrôleur général des lieux de privation de liberté, 6 Autres autorités indépendantes et 12 Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, la sous-consommation résulte des effets de la crise sanitaire sur l’activité des entités concernées.

Pour l’action 9 Défenseur des droits, il existe une surconsommation significative (+ 1,05 million d’euros en AE et en CP) en raison du déploiement de la plateforme nationale « Anti-discriminations » pour un coût de 1,5 million d’euros, et dont le financement n’était pas prévu en LFI.

Le schéma d’emploi du programme a été porté à 45 ETP par la lettre plafond du 29 juillet 2021, ce qui correspond à une augmentation de + 75 %. Ces 18 ETP sont affectés pour une partie (15 ETP) à la nouvelle plateforme « Anti-discriminations » du Défenseur des droits, instituée en 2021, et pour l’autre (3 ETP) au Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

3. Le programme 359 : Présidence française du conseil de l’Union européenne en 2022

En 2021, le programme 359 Présidence française du Conseil de l’Union européenne en 2022 a été créé afin de préparer et d’organiser la présidence française du Conseil de l’Union européenne (UE).

Exécution 2021 du programme 359

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

Les trois actions sont sous-consommées de manière notable. Sur l’action 1 Activités obligatoires de la présidence, les crédits financent les manifestations incombant traditionnellement à l’État membre. Or, l’intégralité de ces manifestations a été planifiée au premier semestre 2022. La Cour des comptes indique que les ministères devaient initialement engager les crédits correspondants aux six réunions prévues en janvier 2022 avant la fin de l’année 2021 mais que la crise sanitaire les a conduits à repousser ces engagements. L’action 2 Manifestations correspondant à l’initiative propre de la Présidence finance les manifestations à l’initiative particulière de la présidence de la République. Les raisons du report de ces engagements sont identiques à celles présentées pour l’action 1. Enfin, l’action 3 Fonctionnement du SGPFUE et des « biens collectifs » a permis de mettre en place les outils ministériels pour l’année 2022, tels que les accréditations, le site internet ou l’interprétariat, ce qui justifie un niveau d’exécution un peu meilleur.

Aussi, la sous-exécution des autorisations d’engagement s’explique par l’ouverture anticipée en 2021 de 80 % de leur montant total. En ce qui concerne les crédits de paiement, 30 % de l’enveloppe totale a été programmé en 2021 afin de couvrir les acomptes, avances et premiers paiements.

Enfin, le responsable de programme a décidé de créer une réserve supplémentaire de crédits pour couvrir les aléas. Elle représente 10 % de l’enveloppe et s’élève à 11,8 millions d’euros en AE et 4,24 millions d’euros en CP pour 2021. Ces montants ont été reportés sur l’année 2022.

II. LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Le budget annexe Publication officielles et information administrative fixe les moyens financiers de la direction de l’information légale et administrative (DILA). Il a pour objectif de garantir l’accès au droit des citoyens, de contribuer à la transparence de la vie publique et d’éclairer le débat public.

Le budget annexe se compose de deux programmes :

– le programme 623 Édition et diffusion, qui regroupe l’ensemble des activités « métiers » de la DILA ;

– le programme 624 Pilotage et ressources humaines, qui porte les fonctions support.

A. Des Recettes en augmentation en raison de la reprise économique

Évolution des recettes de la DILA

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

Si la DILA était depuis plusieurs années confrontée à une érosion progressive de ses recettes, l’exécution pour l’année 2021 marque un revirement. En effet, le montant des recettes budgétaires s’est élevé à 204,1 millions d’euros, une hausse notable par rapport à l’année 2020 (+ 17,9 %), marquée par le ralentissement économique dû à la crise sanitaire, mais également par rapport à l’année 2019 (+ 3,0 %), où figuraient encore les recettes issues des annonces des associations et fondations d’entreprise (JOAFE), gratuites depuis 2020.

B. des Dépenses contenues

Comme les années précédentes, l’exécution budgétaire des programmes 623 Édition et diffusion et 624 Pilotage et ressources humaines est inférieure à la prévision associée à la LFI.

Sur l’action 1 Diffusion légale du programme 623 Édition et diffusion, l’écart entre la prévision et l’exécution s’explique par l’impact du reversement du traitement des annonces légales du quatrième trimestre 2020 ayant été réalisé en 2021, et dont le chiffre d’affaires a diminué du fait des effets économiques de la crise sanitaire. La moindre consommation sur l’action 2 Information administrative, édition publique et promotion s’explique, d’une part, par les effets de la crise sanitaire et, d’autre part par une limitation du recours à la sous-traitance d’impression. Par ailleurs, le report du projet d’acquisition d’imprimerie a contribué, dans une moindre mesure, à cette sous-consommation des crédits.

La moindre exécution observée sur le programme 624 Pilotage et ressources humaines s’explique par l’incidence durable de l’application des mesures sanitaires au cours de l’année 2021 pour les crédits portés par l’action 1 Pilotage, modernisation et activités numériques.

Exécution 2021 des programmes 623 et 624

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

III. la mission Investissements d’avenir

La mission Investissement d’avenir rassemble les moyens alloués au troisième volet du programme d’investissements d’avenir (PIA 3) et, depuis l’année 2021, au PIA 4. Depuis le début de l’année 2022, elle est également le support des crédits du plan France 2030.

Elle est composée de cinq programmes, qui reflètent la structuration des troisième et quatrième volets du PIA :

– trois programmes portent les crédits du PIA 3, structuré de l’amont à l’aval de la chaîne de valeur : le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement supérieur et de la recherche, le programme 422 Valorisation de la recherche et le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises ;

– deux programmes portent les crédits du PIA 4, composé d’un volet dit dirigé, lui-même décliné en un nombre limité de stratégies nationales et un volet dit structurel, soutenant les acteurs de l’enseignement et de la recherche : le programme 424 Financement des investissements stratégiques et le programme 425 Financement des écosystèmes d’innovation.

Les autorisations d’engagement (AE) de la mission ont été intégralement ouvertes en deux étapes, en premier lieu par la loi de finances pour 2017 lors du lancement du PIA 3 – à hauteur de 10 milliards d’euros –, et par la loi de finances pour 2021 lors du lancement du PIA 4 – à hauteur de 16,56 milliards d’euros ([105]).

Les crédits de paiement sont ouverts et consommés progressivement en fonction de l’avancée des projets financés par le PIA.

En 2021, 16,56 milliards d’euros en AE et 3,98 milliards d’euros en CP ont été ouverts par la loi de finances initiale (LFI) sur la mission. 14,09 milliards d’euros en AE et 3,82 milliards d’euros ont été consommés, soit 85,1 % des AE et 96 % des CP ouverts.

ExÉcution de la mission Investissements d’avenir en 2021

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

A. Une exécution du PIA 3 conforme à l’autorisation initiale sous réserve de redéploiements importants de crédits

Les trois programmes portant les crédits du PIA 3 étaient dotés de 1,9 milliard d’euros en CP en LFI pour 2021.

En tenant compte des crédits exécutés en 2021, 96 % des AE ouvertes au titre du PIA 3 sont désormais consommées. Par ailleurs, 59 % des AE ouvertes en 2017 ont été couvertes par des CP ouverts par les lois de finances pour 2018 à 2021.

Source : Cour des comptes et rapport annuel de performances.

Au total, 1,75 milliard d’euros en CP ont été exécutés sur les trois programmes portant les crédits du PIA 3 en 2021, ce qui représente 91 % des crédits ouverts en LFI.

Toutefois, de nombreux redéploiements et transferts ont été effectués en cours de gestion, afin de tenir compte de l’avancée des projets et des remarques de la Cour des comptes en matière de substitution de crédits.

En ce qui concerne le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement supérieur et de la recherche, pour lequel seuls 48 % des CP ouverts en LFI ont été consommés :

– 160 millions d’euros ont été prélevés par décret de transfert pour abonder le programme 175 Patrimoines, afin de financer les travaux de rénovation du Grand Palais et éviter que le PIA ne se substitue à la mission Culture ;

– en loi de finances rectificative de fin de gestion (LFR 2), 150 millions d’euros ont été redéployés vers le programme 423 pour abonder le fonds Sociétés de projets industriels (SPI) et 70 millions d’euros ont été annulés ;

– 62 millions d’euros en AE et 32 millions d’euros en CP ont enfin abondé le programme 421 pour financer le projet de création d’un collecteur et analyseur de données (CAD) et recharger l’action Territoires d’innovation pédagogique.

S’agissant du programme 422 Valorisation de la recherche :

– 50 millions d’euros ont été redéployés vers l’action Accompagnement et transformation des filières du programme 423 ;

– 30 millions d’euros ont abondé le programme 421 pour financer le projet CAD.

Les plus grandes divergences entre la prévision et l’exécution budgétaire concernent le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises avec une ouverture nette de 242 millions d’euros en AE et 92 millions d’euros en CP en cours de gestion :

– 50 millions d’euros ont abondé l’action Accompagnement et transformation des filières, en provenance du programme 422 ;

– 220 millions d’euros en AE et 70 millions d’euros en CP ont été ouverts en LFR 2 pour abonder le fonds SPI 2 ;

– 50 millions d’euros ont été transférés sur le programme 423 depuis le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi afin de financer un nouveau dispositif intitulé « Défi-num » consacré à la formation innovante ;

– 46 millions d’euros ont été annulés après un rétablissement depuis le PIA 2 pour abonder le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables afin de financer le développement de l’avion à hydrogène ;

– 32 millions d’euros ont été annulés pour abonder l’action Territoire d’innovation pédagogique et le développement du projet CAD sur le programme 421.

B. Un lancement rapide du PIA 4

Le PIA 4 se différencie des précédents volets du PIA par sa structuration ainsi que par sa gouvernance simplifiée.

En premier lieu, le nombre de conventions liant l’État aux opérateurs du PIA a été réduit à une dizaine, contre plus de 110 conventions pour les volets précédents du PIA :

– une convention encadrant les dispositions communes relatives à la mise en œuvre du PIA ;

– une convention par action budgétaire, fixant leur cadre général d’intervention ;

– une convention financière par opérateur, en cours d’élaboration.

En second lieu, la procédure d’engagement des crédits a été simplifiée : pour les PIA 1 à 3, la consommation des AE résultait de la publication des conventions au Journal officiel. Pour le PIA 4, les AE sont consommées sur autorisation du Premier ministre, dont la décision est publiée au Journal officiel.

Enfin, le PIA 4 repose sur une nouvelle gouvernance, composée d’un comité interministériel de l’innovation, présidé par le Premier ministre et chargé de valider les stratégies d’accélération ainsi que leur mode d’exécution ; un comité exécutif, présidé par le secrétaire général pour l’investissement (SGPI) et assurant le pilotage des projets ; ainsi qu’un comité de surveillance, assurant l’évaluation des volets du PIA et donnant son avis sur les priorités d’investissement.

Ces ajustements ont permis un lancement rapide de l’exécution du PIA 4.

Sur les 16,56 milliards d’euros en AE et 2,06 milliards d’euros en CP inscrits au titre du PIA 4 sur la mission Investissements d’avenir en 2021, 14,25 milliards d’euros en AE (86 % des crédits ouverts) et 2,06 milliards d’euros en CP ont été consommés (100 % des crédits ouverts). 2,27 milliards d’euros en AE ont donc fait l’objet d’un report pour l’année 2022.

Ce résultat montre un rythme d’exécution plus rapide que pour les volets précédents du PIA, dans la mesure où seule la moitié des AE ouverte au titre du PIA 3 avaient été consommées lors de sa première année d’exécution.

1. Les crédits du PIA mobilisés pour la mise en œuvre du plan de relance

Le PIA 4 contribue à hauteur de 11 milliards d’euros aux 100 milliards d’euros du plan de relance. Ces crédits se répartissent à hauteur de 2,5 milliards d’euros pour le volet cohésion (financement de l’écosystème de l’enseignement supérieur et de la recherche), 5,5 milliards d’euros pour le volet compétitivité et 3,4 milliards d’euros pour le volet écologie (nucléaire, décarbonation des industries, batteries électriques).

Au 30 décembre 2021, 5,7 milliards d’euros de l’enveloppe rattachée au plan de relance ont été consommés, étant entendu que ce suivi se fonde sur les engagements de crédits placés sur le compte des opérateurs durant la phase de contractualisation avec le bénéficiaire final.

Montant des crédits du PIA 4 engagés dans le plan de relance

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la mission Investissements d’avenir.

Il convient néanmoins de noter que ces crédits, contrairement aux autres crédits du plan de relance faisant l’objet d’un suivi spécifique dans chorus, font l’objet de procédures de suivi dérogatoires ne mobilisant qu’une simple table de correspondance permettant de déterminer si l’engagement est intégré dans le plan de relance. Ces modalités de suivi, selon la Cour des comptes, conduisent « à s’interroger sur la capacité du SGPI à assurer réellement la traçabilité [de ces crédits] dans les exercices suivants » ([106]).

2. Observations par programme

Le programme 424, support du volet dirigé du PIA 4, est composé de quatre actions structurées selon le degré de maturité des innovations, auxquelles s’ajoute une action consacrée aux interventions en fonds propres.

Au 31 décembre 2021, 23 stratégies avaient été validées par la gouvernance et sont désormais en cours de déploiement. Ces stratégies concernent par exemple la biothérapie et les bioproductions de thérapies innovantes (800 millions d’euros), la santé numérique (650 millions d’euros) ou encore l’hydrogène décarboné (922 millions d’euros). Ce déploiement rapide explique que 10,5 milliards d’euros sur les 12,5 milliards d’euros en AE ouverts sur ce programme, ainsi que l’intégralité des CP ouverts, ont été consommés en 2021.

Sur le programme 425, seuls 321 millions d’euros en AE n’avaient pas été consommés à la fin de l’année 2021 sur les 4,15 milliards d’euros dont il était doté. S’agissant des CP, 564,7 millions d’euros ont été consommés, soit l’intégralité de la dotation initiale.

Par ailleurs, le pilotage budgétaire du programme 425 intègre un mécanisme de compensation avec le fonds pour l’innovation et l’industrie : pour tenir compte des revenus annuels générés par ce dernier, l’enveloppe de 2,8 milliards d’euros en AE ouverte en 2021 sur le programme est ajustée en cours de gestion chaque année. En 2021, 41,5 millions d’euros ont ainsi été annulés à ce titre.

Concernant les projets financés par le programme, trois appels à projets (AAP) ont été lancés en 2021 pour soutenir l’écosystème de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ces derniers ont pour objectifs de soutenir les projets de transformation des établissements d’enseignement supérieur (AAP « ExcellencES »), de diversification des ressources des établissements supérieurs et de recherche, et de développement des nouvelles formes scolaires.

S’agissant du volet consacré aux aides à l’innovation, il convient de noter que le PIA 4 a permis de concentrer l’ensemble des dispositifs portés par Bpifrance et les autres programmes du budget général au sein d’un unique support budgétaire. L’enveloppe consacrée aux aides régionales, également nommé « PIA régionalisé » a été doublée par rapport aux précédents volets du PIA ; elle s’élève désormais à 500 millions d’euros.

C. le dispositif de performance des programmes de la mission

Le SGPI a entamé des travaux ayant pour objectif d’améliorer la mesure de la performance de la mission Investissements d’avenir. Cette démarche a abouti à la création de nouveaux indicateurs transversaux qui, suivant les recommandations de la Cour des comptes, permettent d’évaluer la contribution du PIA 3 à l’effort de recherche et développement (R&D) national, ou encore de mesurer l’impact socio-économique du PIA dans le domaine de la santé et des innovations pédagogiques.

Toutefois, ces indicateurs renseignés dans les projets et rapports annuels de performance s’additionnent avec les indicateurs prévus dans les conventions signées avec les opérateurs et ceux du « jaune budgétaire », plus détaillés. Cette superposition, selon la Cour des comptes, porte préjudice à la lisibilité de la démarche de performance.

Le SGPI a également entamé des travaux pour limiter la volatilité des prévisions relatives aux retours financiers générés par le PIA. La présentation de ces retours ne tenait auparavant pas compte du niveau de risque associé à chaque instrument financier ; une présentation distinguant les retours attendus en fonction de chaque instrument et de leur niveau de sinistralité est désormais proposée, ce qui sera de nature à améliorer la fiabilité des prévisions. Au total, les estimations proposées dans le cadre de l’examen du PLF pour 2022 prévoyaient que le montant des retours financiers des PIA 1 à 3 atteindrait 6,67 milliards d’euros, dont 1,87 milliard d’euros qui ont d’ores et déjà été encaissés au titre de la période 2010-2020.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

PAYSAGE, EAU ET BIODIVERSITÉ ;

PRÉVENTION DES RISQUES ;

EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 113 – Paysages, eau et biodiversité
2. A. L’exécution du programme en 2021
3. B. Les dépenses réalisées par les opérateurs du programme
4. II. Le programme 159 – expertise, information géographique et météorologie
5. A. L’exécution du programme en 2021
6. B. Une exécution concentrée sur les opérateurs du programme
7. III. Le programme 181 – prévention des risques
8. A. L’exécution du programme en 2021
9. B. Une sous-consommation essentiellement due à la budgétisation du fonds barnier
10. IV. Le programme 217 – Conduite et pilotage des politiques de l’écologie
11. A. L’exécution du programme en 2021
12. B. Un programme portant essentiellement des dépenses de personnel

La mission Écologie, développement et mobilités durables porte des politiques publiques variées dans les domaines des transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels et technologiques. En loi de finances initiale pour 2021, elle était dotée de 23,4 milliards d’euros en AE et de 22,9 milliards d’euros en CP.

Cette mission comprend neuf programmes, dont quatre sont relatifs aux politiques de l’écologie et à la prévention des risques. Il s’agit des programmes 113 Paysages, eau et biodiversité, 159 Expertise, information géographique et météorologie, 181 Prévention des risques et 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie. Ensemble, ces quatre programmes représentaient 19,70 % des crédits alloués à la mission Écologie, développement et mobilités durables en LFI 2021.

Prévision et exécution en 2021

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

Au total, sur les quatre programmes relatifs aux politiques de l’écologie et à la prévention des risques, 4,6 milliards d’euros en AE et 4,5 milliards d’euros en CP ont été consommés.

I. Le programme 113 – Paysages, eau et biodiversité

A. L’exécution du programme en 2021

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité finance les actions visant à garantir un usage équilibré de l’eau et à préserver les espaces naturels, la biodiversité terrestre et marine, les paysages et les ressources minérales non énergétiques. En LFI 2021, il était doté de 240 millions d’euros en AE et en CP.

Prévision (Y c. FdP et adp) et exécution en 2021 du programme 113

Paysages, eau et biodiversité

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

En 2021, 229,17 millions d’euros en AE et 240,78 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 113, soit un taux de consommation des crédits de 95,42 % en AE et de 100,25 % en CP par rapport à la loi de finances initiale.

Plusieurs mouvements de crédits sont intervenus sur le programme au cours de gestion 2021 :

● Le programme 113 a bénéficié de 14,9 millions d’euros en AE et de 34,6 millions d’euros en CP au titre des reports de 2020 vers 2021.

● 2,88 millions d’euros en AE et 5,48 millions d’euros en CP de fonds de concours et d’attributions de produit ont été rattachés au programme 113 en cours de gestion. Ils ont été employés pour financer des actions en faveur de la continuité écologique des cours d’eau et de la lutte contre l’érosion marine (par les agences de l’eau et par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF), de la politique Natura 2000 (par l’Union européenne), ou pour le financement du congrès de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) qui aurait dû être organisé en 2020 et qui a eu lieu en 2021.

● Plusieurs décrets de transfert et de virement sont intervenus en cours de gestion pour un solde de – 1,98 million d’euros en AE et + 3,3 millions d’euros en CP. Les mouvements entrants ont contribué au financement du Congrès de l’UICN, et à la poursuite de l’accompagnement de la création de l’Office français de la biodiversité (OFB). Les crédits sortants ont été destinés au financement des dépenses de gestion du loup (programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture), au financement des aides financières pour les cirques et les zoos dans la contexte de la crise sanitaire (programme 134 Développement des entreprises et régulations), au remboursement des frais de quarantaine obligatoire en Nouvelle-Calédonie (programme 123 Conditions de vie outre-mer) et au financement d’applications informatiques en matière d’eau (programme 181 Prévention des risques et lutte contre les pollutions).

● Enfin, la loi de finances rectificatives du 1er décembre 2021 ([107]) (LFR 2) a procédé à l’annulation de 2,9 millions d’euros en AE et de 13,48 millions d’euros en CP qui correspondent aux crédits du surgel et de la réserve résiduelle de précaution, ainsi qu’au solde des crédits non utilisés au titre du financement du congrès de l’UICN.

Au total, 242 millions d’euros en AE et 259 millions d’euros en CP ont été ouverts en 2021. Le taux de consommation du programme par rapport à l’ensemble des crédits disponibles en cours de gestion s’établit donc à 94,65 % pour les AE et à 92,89 % pour les CP.

De la LFI à l’exécution (CP)

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

B. Les dépenses réalisées par les opérateurs du programme

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité couvre cinq catégories d’opérateurs.

● Les agences de l’eau, au nombre de six, participent, au niveau d’un ou plusieurs bassins hydrographiques, à la mise en œuvre des politiques nationales de l’eau et de préservation de la biodiversité.

En 2021, elles ont perçu 2 197,6 millions d’euros de redevances sous plafond, qui constituent la quasi-totalité de leurs ressources et ont également bénéficié de financements en provenance du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance à hauteur de 258 millions d’euros en AE et de 64 millions d’euros en CP au titre de la restauration écologique, de la modernisation des réseaux d’eau et d’assainissement en métropole et de la rénovation énergétique des bâtiments publics.

En 2021, leurs dépenses se sont élevées à 2,7 milliards d’euros en AE et à 2,3 milliards d’euros en CP. Il s’agit essentiellement de dépenses d’intervention.

● Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) met en œuvre les politiques publiques de protection du littoral, en relation avec les collectivités territoriales concernées.

En 2021, les financements alloués par le programme 113 au CELRL se sont élevés à 0,5 million d’euros auxquels s’ajoutent des financements en provenance du programme 362 – Écologie (15 millions d’euros en AE et 6,25 millions d’euros en CP).

● L’Établissement public du Marais poitevin (EPMP) a pour charge la gestion de l’eau et de la biodiversité sur la zone humide du Marais poitevin et son bassin-versant. En 2021, l’EPMP a reçu une subvention pour charges de service public (SCSP) de 486 000 euros qui, outre le financement des dépenses de personnel et des frais de structure, vise à accompagner les contrats de marais, outils de contractualisation avec les associations syndicales de marais pour la mise en œuvre de mesures vertueuses de gestion des niveaux d’eau.

● L’Office français de la biodiversité (OFB) est chargé de la protection et de la restauration de la biodiversité en métropole et en outre-mer.

Le programme 113 supporte l’essentiel de la subvention pour charges de service public de l’OFB (51,2 millions d’euros en AE et en CP), bien que celui-ci perçoive aussi d’autres financements par l’État, pour un total de 78,2 millions d’euros en CP, ainsi que la contribution des agences de l’eau à hauteur de 331,9 millions d’euros et, en 2021, des financements en provenance du programme 362 – Écologie de la mission Plan de relance, au titre de la biodiversité et de la restauration biologique, de la modernisation des réseaux d’eau et d’assainissement en outre-mer, et de la rénovation énergétique des bâtiments publics.

Les dépenses de l’OFB en 2021 se sont élevées à 515,1 millions d’euros en AE et 460 millions d’euros en CP. Les dépenses de personnels se sont établies à 188 millions d’euros en AE et CP, et les dépenses d’intervention, incluant la contribution aux parcs nationaux, ont atteint 270,4 millions d’euros en AE et 215,7 millions d’euros en CP. Elles ont concerné : le plan Ecophyto II+, des interventions en outre-mer, des actions de protection et de reconquête de la biodiversité via un dispositif d’écocontribution, ou encore l’appui aux stratégies et le soutien aux acteurs associatifs et citoyens de la biodiversité.

● Les parcs nationaux, au nombre de 11, sont des établissements publics dont la mission et de préserver la biodiversité et de contribuer au développement durable sur un territoire protégé.

Leurs ressources, en 2021, ont été constituées essentiellement par les dotations en fonds propres (3,31 millions d’euros) et les transferts (2,9 millions d’euros) en provenance du programme 113, par la contribution de fonctionnement versée par l’OFB (67,5 millions d’euros) ainsi que par 5,46 millions d’euros au titre du plan de relance. En 2021, les dépenses des parcs nationaux se sont élevées à 96 millions d’euros en AE et 58 millions d’euros en CP. Il s’agit essentiellement de dépenses de personnel, de fonctionnement et d’investissement.

II. Le programme 159 – expertise, information géographique et météorologie

A. L’exécution du programme en 2021

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie porte les crédits de financement de quatre opérateurs : le commissariat général au développement durable (CGDD), le centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), l’institut national de l’information géographique et forestière (IGN) et Météo-France.

En LFI 2021, le programme 159 était doté de 481,9 millions d’euros en AE et en CP. 477,4 millions d’euros en AE et 477,68 millions d’euros en CP ont été consommés en 2021, soit un taux de consommation de 99,07 % en AE et de 99,12 % en CP.

Prévision et exécution en 2021 du programme 159 Expertise, information géographique et météorologie

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

Plusieurs mouvements de crédits sont intervenus sur le programme au cours de la gestion 2021 :

● Le programme 159 a bénéficié de 82 450 € en AE et de 26 347 € en CP au titre des reports de l’année 2020.

● 88 865 € en AE et en CP de fonds de concours et d’attributions de produits ont été rattachés au programme 159 en cours d’exécution, issus du remboursement de prestations réalisées par le CGDD ou de recettes provenant de la vente de publications, de documents et de données produits par le CGDD.

● Un virement de transfert a abondé le programme à hauteur de 2,68 millions d’euros en AE et en CP.

● La loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 ([108]) (LFR 1) a procédé à l’annulation de 2,5 millions d’euros en AE et en CP, correspondant à une partie de la réserve de précaution.

● De même, la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 ([109]) (LFR 2) a procédé à l’annulation du reste de la réserve de précaution, pour un montant de 3,54 millions d’euros en AE et en CP.

Au total, 478,7 millions d’euros d’AE et 478,6 millions d’euros de CP ont été ouverts en 2021. Ainsi, le taux d’exécution par rapport à l’ensemble des crédits rendus disponibles en cours de gestion se porte à 99,73 % en AE et 99,79 % en CP.

De la LFI à l’exécution (CP)

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

B. Une exécution concentrée sur les opérateurs du programme

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie porte les subventions pour charges de service public (SCSP) de quatre opérateurs. Les SCSP de l’IGN, du CEREMA et de Météo-France représentent plus de 95 % des dépenses du programme, en AE comme en CP.

● L’action 10 Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable rassemble les crédits dédiés au commissariat général au développement durable (CGDD), opérateur du ministère de la transition écologique (MTE) qui élabore et met en œuvre la transition écologique, à travers des études de prospective et d’évaluation en matière de développement durable (8 millions d’euros en 2021).

● L’action 11 Études et expertise en matière de développement durable est intégralement constituée par la subvention pour charges de service public (191 millions d’euros en AE et en CP) du Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), établissement public qui apporte son concours à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques publiques du pôle ministériel dans ses différents domaines de compétence.

● L’action 12 Information géographique et cartographique supporte la subvention pour charges de service public de l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) qui s’élève à 87,8 millions en AE et en CP. L’essentiel des actions de l’IGN concernent la production d’informations géographiques et cartographiques (74,69 millions d’euros en AE et en CP).

● L’action 13 Météorologie supporte le financement des attributions de l’État en matière de prévision et de recherche météorologiques et climatiques, confiées à l’établissement public administratif Météo-France (184,7 millions d’euros en AE et CP de SCSP).

III. Le programme 181 – prévention des risques

A. L’exécution du programme en 2021

Le programme 181 Prévention des risques élabore et met en œuvre les politiques publiques de prévention des risques industriels, miniers et naturels, de lutte contre les pollutions, de sûreté nucléaire et de radioprotection. Il finance également l’Agence de la transition écologique (ADEME) et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS).

En LFI 2021, le programme 181 était doté de 1 244 millions d’euros en AE et de 997 millions d’euros en CP.

Prévision et exécution en 2021 du programme 181 – Prévention des risques

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

En 2021, 1 088 millions d’euros en AE et 923,59 millions d’euros en CP ont été consommés. Le taux de consommation des crédits par rapport à la prévision en LFI s’élève à 87,45 % pour les AE et à 92,61 % pour les CP.

Plusieurs mouvements sont intervenus en cours de gestion 2021 sur le programme 181 – Prévention des risques :

● Le programme 181 a bénéficié de 14,3 millions d’euros d’AE et de 19,3 millions d’euros de CP au titre des reports de l’année 2020.

● 1,76 million d’euros en AE et 4,09 millions d’euros en CP de fonds de concours et d’attributions de produits ont été rattachés au programme 181. Ces crédits correspondent, entre autres, aux participations des collectivités territoriales au plan « Loire grandeur nature », aux contributions de l’Union européenne à des actions de coopération dans le domaine de la sécurité nucléaire, à la contribution des éco-organismes aux actions de communication grand public sur le recyclage, et aux rémunérations des prestations fournies à des tiers dans le domaine de la prévention des risques. Ces ressources ont toutefois été diminuées par l’annulation de trop-perçus pour un total de – 1,47 million d’euros en AE et CP.

● Plusieurs décrets de transfert et de virement ont procédé à un abondement net du programme à hauteur de 410 637 euros en AE et à une annulation nette de – 868 686 euros en CP.

Les mouvements sortants ont contribué au fonctionnement courant de l’Autorité de sûreté nucléaire (programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières), au financement de la formation de la mise à niveau des inspecteurs du travail (programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail), au financement du plan de dépollution des sols « chlordécone IV » (programme 162 Interventions territoriales de l’État) et au financement du bureau d’enquête créé suite à l’incendie de l’usine Lubrizol (programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables).

Les mouvements entrants ont été reçus au titre du financement de la prolongation de la mobilisation d’un entrepreneur d’intérêt général sur le défi « SIANCE » de l’Agence de sûreté nucléaire, du financement d’une campagne de prévention et de changement de comportement par rapport aux ondes des téléphones portables qui n’a finalement pas été réalisée, et du financement de travaux informatiques sur le Guichet unique numérique de l’environnement.

● La loi de finances rectificatives du 19 juillet 2021 ([110]) (LFR 1) a procédé à une annulation de 10,3 millions d’euros en AE et en CP, et la loi de finances rectificatives du 1er décembre 2021 ([111]) (LFR 2) à une annulation de près de 23 millions en AE et de 14,8 millions en CP. Ces mouvements correspondent à l’annulation de la réserve de précaution et aux crédits économisés sur le renouvellement du bail du siège de l’ASN.

Au total, 1 220 millions d’euros en AE et 984 millions d’euros en CP ont été ouverts en cours de gestion 2021. Le taux de consommation par rapport à l’ensemble des crédits disponibles en 2021 s’élève donc à 89,13 % en AE et 93,78 % en CP.

de la LFI à l’exécution 2021 (CP)

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

B. Une sous-consommation essentiellement due à la budgétisation du fonds barnier

En LFI 2021, le programme 181 avait connu un changement de périmètre lié à la création de deux nouvelles actions :

– l’action 13 « INERIS », qui porte la subvention pour charges de service publique de l’opérateur ;

– l’action 14 Fonds de prévention des risques naturels majeurs sur laquelle sont regroupés les crédits du fonds éponyme, jusqu’alors gérés de manière extrabudgétaire.

Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) finance des actions de prévention contre les risques naturels. Il est alimenté par un prélèvement de 12 % sur le produit des primes et cotisations additionnelles relatives à la garantie contre les effets des catastrophes naturelles.

La budgétisation du FPRNM en 2021 sur le programme 181 s’est accompagnée d’un accroissement de ses ressources portées à 415 millions d’euros en AE et de 205 millions d’euros en CP, contre 131,5 millions d’euros jusqu’alors. Ces crédits ont été exécutés à hauteur de 72,3 % en AE et de 79,1 % en CP du fait d’une faible consommation des AE complémentaires issues d’une dotation de 160 millions d’euros destinés à couvrir des opérations n’ayant pas été concrétisées par un acte juridique, mais représentant un engagement moral de l’État. La sous-consommation sur le programme 181 Prévention des risques s’explique ainsi essentiellement par celle des crédits alloués au FPPRN.

Toutefois, une part de cette sous-consommation sur l’ensemble du programme résulte également de l’action 12 Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), pour près de 20 millions d’AE et de CP non consommés. Cette moindre consommation s’explique par des demandes de versements inférieures aux prévisions pour les dépenses d’intervention, en raison de retards pris sur certains projets dans le contexte de la crise sanitaire.

IV. Le programme 217 – Conduite et pilotage des politiques de l’écologie

A. L’exécution du programme en 2021

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie est le programme support de la mise en œuvre des politiques publiques du pôle ministériel regroupant en 2021 le ministère de la transition écologique (MTE), le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) et le ministère de la mer.

Le programme 217 était doté, en LFI 2021, de 2,86 milliards d’euros en AE et de 2,88 milliards d’euros en CP. 2,83 milliards d’euros d’AE et 2,87 milliards d’euros de CP ont été consommés en 2021. Le taux de consommation des crédits par rapport à la loi de finances initiales s’établit donc à 98,83 % en AE et à 99,69 % en CP.

Prévision (y c. FdC et AdP) et exécution 2021 sur le programme 217 – Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

Plusieurs mouvements sont intervenus sur le programme 217 au cours de la gestion 2021 :

● Il a bénéficié de 2 millions d’euros d’AE et de 6,6 millions d’euros de CP au titre des reports de l’année 2020.

● 16,8 millions d’euros en AE et en CP de fonds de concours et d’attributions de produits lui ont été rattachés en cours d’exécution 2021. Ils correspondent à des participations diverses à des actions de communication et de formation, au fonds d’insertion des personnes handicapées dans la Fonction publique, à la vente de publications, de documents, d’espaces publicitaires, à la cession de biens immobiliers, et à la rémunération des prestations fournies par les services et les écoles du ministère.

● L’arrêté du 3 novembre 2021 portant répartition de crédits a procédé à une majoration des crédits de titre 2 du programme 217 à hauteur de 3,56 millions d’euros en AE et en CP au titre du financement du forfait mobilité durable et de mesures de convergence indemnitaire entre ministères.

● Plusieurs décrets de transfert et de virement sont intervenus pour un solde positif de 16 millions d’euros en AE et en CP. Il s’agissait pour l’essentiel de procéder au transfert entrant de 238 ETPT et des crédits de titre 2 correspondants sur le programme 217 depuis différents ministères, notamment en vue de la constitution des secrétariats généraux communs départementaux.

● La loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 ([112]) (LFR 1) a annulé 3,17 millions d’euros en AE et en CP et la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 ([113]) (LFR 2) a annulé 3,6 millions d’euros en AE et 4,5 millions d’euros en CP, correspondants à la réserve de précaution.

de la LFI à l’exécution (CP)

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances

B. Un programme portant essentiellement des dépenses de personnel

Le titre 2 représente 10,8 % des CP consommés sur la mission Écologie, développement et mobilité durables en 2021. Ces dépenses de personnel sont en quasi-totalité portées par le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables, pour un montant de 2,65 milliards d’euros en AE et en CP.

La masse salariale progresse de 0,98 % par rapport à l’exécution 2020 retraitée (hors CAS pensions). Cette augmentation est notamment due :

– à des mesures de transfert et de périmètre de 2020 qui impactent la gestion 2021

– à des mesures catégorielles, dont la poursuite du protocole « Parcours professionnelles, carrières et rémunérations » ;

– au glissement-vieillesse-technicité (GVT).

La consommation d’emplois en 2021 sur le programme 217 s’établit à 35 859 ETPT, soit une sous-consommation de 135 ETPT par rapport au plafond disponible en gestion pour le programme.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

AFFAIRES MARITIMES

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exécution à l’échelle du programme 205: l’impact de la crise sanitaire.
2. A. La crise a nécessité d’importantes ouvertures de crédits
3. B. La crise a affecté la consommation des crédits
4. II. L’exécution par action : des exécutions éloignées de la prévision
5. A. Les actions 1 Sécurité et sûreté maritimes et 3 Flotte de commerce
6. B. L’action 2 Gens de mer et enseignement maritime
7. C. L’action 4 Action interministérielle de la mer
8. D. L’action 5 Soutien au programme
9. E. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports

I. L’exÉcution à l’échelle du programme 205 : l’impact de la crise sanitaire

A. La crise a nécessité d’importantes ouvertures de crédits

Le programme 205 rassemble les crédits visant, d’une part, à prévenir et lutter contre les risques en matière de sécurité maritime et de pollution marine et, d’autre part, à former aux métiers de la mer et les soutenir économiquement. La LFI l’a doté de 154,875 millions d’euros en AE et 159,068 millions d’euros en CP, en baisse respectivement de 3,07 % et 1,21 %.