rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2021 (n°10). — Commentaire des rapports annuels de performances

L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transport est à rattacher à la politique de l’État en matière maritime.

CRéDITS alloués aux affaires maritimes : budgétisation initiale, ouvertures en gestion, consommation et ratios d’exécution

(en millions d’euros)

(1) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

(2) Hors prévisions de fonds de concours et d’attributions de produits.

(3) Fonds de concours.

(4) Attributions de produits.

(5) Autorisations d’engagement.

(6) Crédits de paiement.

(7) Le RAP ne mentionne, pour l’action.

Source : Commission des finances d’après les données des documents budgétaires (RAP ([115]) 2021).

Cette politique a aussi été soutenue par des crédits hors programme 205, ceux de la mission Plan de relance, fléchés pour moderniser les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) (20 millions d’euros) et la signalisation maritime (25 millions d’euros).

Les crédits consommés sur le programme 205 s’élèvent à 166,962 millions d’euros en AE et 165,704 millions d’euros en CP, en hausse respectivement de 8,10 % et 3,63 % par rapport à 2020.

Le programme 205 a fait l’objet d’ouvertures de crédit importantes par rapport aux crédits initialement budgétés.

Évolution en gestion des crédits sur le programme 205

(en millions d’euros)

(1) Hors prévisions de fonds de concours et d’attributions de produits.

(2) AE affectées non engagées.

(3) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

(4) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

Source : Commission des finances d’après les données des documents budgétaires (RAP 2021).

Ces ouvertures de crédits résultent notamment de la LFR 2, à hauteur de 35,617 millions d’euros en AE et 34,450 millions d’euros en CP, afin de permettre le versement de crédits d’aide exceptionnelle à l’entreprise Brittany ferries. Cette entreprise a en effet rencontré des difficultés face aux conséquences du Brexit et de la crise sanitaire, alors que son rôle économique est important en Bretagne et en Normandie.

D’un montant total de 45 millions d’euros, cette aide a également été financée par le dégel intégral de la réserve de précaution, à hauteur de 3,383 millions d’euros en AE et 3,550 millions d’euros en CP. Le solde de la subvention a été financé par des sous-consommations des aides aux entreprises budgétées sur l’action 3 du programme 205 (exonérations de charges et aide exceptionnelle au secteur des ferries).

B. La crise a affecté la consommation des crédits

Le taux de consommation des crédits du programme 205 s’élève à 72 %. Ce chiffre, nettement inférieur à celui de la mission (85 %), est la conséquence de l’impact de la crise sanitaire sur le transport maritime :

– D’une part, les crédits de la subvention exceptionnelle à Brittany Ferries, d’un montant de 45 millions d’euros, sont conditionnés à une participation des banques. Bien que les échanges soient décrits par la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DG AMPA) comme « très avancés », les négociations n’ont pas encore été conclues. Par conséquent, les crédits n’ont pas été décaissés et ont été intégralement reportés en 2022 ;

– D’autre part, les crédits du dispositif dit de « salaire net », budgétés sur l’action 3, finançant des exonérations de charges sociales afin de soutenir l’employabilité des marins français et la compétitivité des navires immatriculés en France, ont fait l’objet d’une sous-exécution, du fait de la dynamique complexe de la demande d’utilisation de cette aide et de changements de méthode dans l’élaboration des échéanciers. Les crédits non consommés ont été utilisés pour financer des investissements dans les moyens nautiques.

CRéDITS alloués aux affaires maritimes par action ([116])

(en millions d’euros)

II. L’exécution par action : des exécutions éloignées de la prévision

A. Les actions 1 Sécurité et sûreté maritimes et 3 Flotte de commerce

L’action 1 finance les missions régaliennes d’organisation du sauvetage en mer, de contrôle de sécurité à bord des navires et de maintenance des phares et balises.

Le taux d’exécution élevé s’explique par l’acquisition d’un baliseur à hauteur de 5,6 millions d’euros, engagés en AE.

Cette dépense a été permise en partie par un redéploiement des crédits non consommés de l’action 3 Flotte de commerce, qui finance les compensations aux caisses d’assurance sociale des exonérations de charges patronales dont bénéficient les armateurs de la flotte de commerce.

En outre, un contentieux de l’État impliquant les CROSS, l’affaire Célacante, a conduit à un décaissement à hauteur de 4,6 millions d’euros.

B. L’action 2 Gens de mer et enseignement maritime

Cette action finance l’enseignement maritime, ce qui inclut notamment le versement d’une subvention à l’École nationale supérieure maritime (ENSM).

Le taux d’exécution modéré s’explique par le décalage temporel de dépenses d’investissement et de moindres dépenses d’intervention des professeurs dans les lycées professionnels maritimes en raison de la crise sanitaire.

C. L’action 4 Action interministérielle de la mer

Cette action finance essentiellement la flotte utilisée pour les missions de police des pêches et de la navigation, ainsi que les centres de stockage du matériel anti-pollution.

Elle a fait l’objet d’une sous-exécution, en dépit d’un abondement exceptionnel de 1 million d’euros en AE et CP pour le CEREMA ([117]), opérateur apportant une expertise en matière d’aménagement du territoire et d’adaptation au changement climatique. Les explications contenues dans les documents budgétaires concernant l’écart entre prévision en LFI et consommation sont lacunaires.

Le décalage entre AE et CP exécutés correspond au paiement d’une tranche complémentaire pour le patrouilleur Méditerranée engagée lors d’un exercice précédent.

D. L’action 5 Soutien au programme

Cette action finance le fonctionnement courant des services centraux et déconcentrés de la DG AMPA.

Le décalage entre crédits votés et crédits exécutés s’explique par le changement d’imputation budgétaire en cours de gestion de montants relatifs à des projets informatiques.

E. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports

Cette action couvre les dépenses relatives à l’entretien, au fonctionnement et à la modernisation des ports.

Si le taux très élevé de consommation des crédits par rapport à ceux ouverts en LFI est à relativiser eu égard à l’importance classique des fonds de concours, comme pour les autres actions du programme 203, les crédits exécutés demeurent très supérieurs aux crédits anticipés en LFI y compris en incluant les fonds de concours et les attributions de produits attendus. Les documents budgétaires mentionnent que 80 millions d’euros de fonds de concours ont été versés par l’AFITF pour le volet portuaire du plan de relance, dont il n’avait pas été tenu compte dans la LFI. Ces fonds ont soutenu des opérations de verdissement des grands ports maritimes. Plus de 36 millions d’euros ont été consacrés au dispositif d’alimentation électrique pour les terminaux, afin de diminuer les émissions polluantes des navires à quai.

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables

Énergie, climat et aprÈs-mines, service public de l’Énergie,

financement des aides aux collectivitÉs pour

l’Électrification rurale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le Programme 174 Énergie, climat et aprÈs-mines
2. A. l’exÉcution budgÉtaire de 2021 du programme 174 s’est ÉloignÉe de la prÉvision initiale
3. B. des variations importantes au sein du programme 174 par rapport À 2020 malgrÉ une exÉcution globalement comparable
4. C. Des dÉpenses fiscales en diminution en 2021 qui demeurent À un niveau particuliÈrement ÉlevÉ
5. II. Le Programme 345 service public de l’énergie
6. A. une augmentation significative des crÉdits du programme 345 et une exÉcution globalement conforme À la prÉvision
7. B. Une amÉlioration de la lisibilitÉ des dispositifs portÉs par le programme mais une budgÉtisation perfectible
8. III. Le compte d’affectation spÉciale financement des aides aux collectivitÉs pour l’Électrification rurale
9. A. des dÉpenses du cas stabilisÉes et des restes À payer qui demeurent considÉrables
10. B. Le programme 793 Électrification rurale
11. C.Le programme 794 OpÉrations de maÎtrise de la demande d’ÉlectricitÉ, de production d’ÉlectricitÉ par des Énergies renouvelables ou de production de proximitÉ dans les zones non interconnectÉes

La mission Écologie, développement et mobilité durables a pour objet la mise en œuvre de la politique de transition énergétique, écologique et environnementale de la France.

Au sein de cette mission, le présent développement expose la nature et l’évolution des crédits accordés aux programmes 174 Énergie, climat et après-mines et 345 Service public de l’énergie, ainsi qu’au compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, placés sous la responsabilité du directeur général de l’énergie et du climat (DGEC). La loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 (LFI pour 2021) a porté les crédits concernés à 12 061,4 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 11 974 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

La consommation finale s’élève à 12 275,1 millions d’euros en AE et à 12 226,04 millions d’euros en CP, soit des taux d’exécution respectivement de 101,8 % et de 102,1 %.

I. Le Programme 174 Énergie, climat et aprÈs-mines

Le programme 174 Énergie, climat et après–mines rassemble les crédits budgétaires destinés notamment à :

– mettre en œuvre une politique énergétique qui satisfasse à la fois aux impératifs de coûts, de sécurité d’approvisionnement et d’utilisation rationnelle de l’énergie ;

– accompagner la transition énergétique et lutter contre le réchauffement climatique et la pollution de l’air ;

– accompagner la transition des territoires affectés par les mutations industrielles liées à la transition énergétique.

L’année 2021 a été marquée par la poursuite de la mise en œuvre de la prime de transition énergétique dite « MaPrimeRénov’ », distribuée par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), ainsi que par le versement en décembre 2021 d’un montant supplémentaire de 100 euros aux 5,8 millions de ménages bénéficiaires du « chèque énergie » au titre de 2021, dans un contexte d’inflation des prix de l’énergie.

Sur le plan budgétaire, ont été rattachés au programme 174 au cours de l’année 2021 une partie des crédits de l’ancien compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique, supprimé depuis le 1er janvier 2021 ([118]), ainsi qu’une partie des crédits auparavant portés par le programme 345 Service public de l’énergie.

Il s’agit de crédits affectés :

– à la réalisation des études relatives aux énergies renouvelables ainsi qu’aux dépenses relatives à l’organisation des consultations du public ;

– au développement des interconnexions ;

– au dispositif de médiation dans le secteur de l’énergie ;

– au portage des coûts d’ingénierie et de traitement des dossiers contentieux liés à l’ancien mécanisme de contribution au service public de l’énergie.

A. l’exÉcution budgÉtaire de 2021 du programme 174 s’est ÉloignÉe de la prÉvision initiale

L’exécution budgétaire de 2021 s’est sensiblement éloignée de la prévision initiale pour s’établir à 2,78 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 2,73 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit des taux d’exécution respectivement de 109 % et de 111 %.

taux d’ExÉcution 2021 des crÉdits du programme 174

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de + 597,84 M€ en AE et de + 484,88 M€ en CP.

Source : rapport annuel de performance 2021.

Le programme 174 a bénéficié en cours de gestion 2021 d’ouvertures de crédits pour des montants de 617,60 millions d’euros en AE et de 504,70 millions d’euros en CP. Ces ouvertures résultent principalement du vote, par la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR 2), de l’ouverture de 533,30 millions d’euros en AE et de 436,10 millions d’euros en CP afin de :

– financer la revalorisation exceptionnelle de 100 euros du montant du chèque énergie, annoncée par le gouvernement en septembre 2021 ;

– payer l’astreinte prononcée par le Conseil d’État au titre du non-respect par l’État de ses engagements en matière de pollution de l’air ([119]).

Au-delà de la LFR 2, l’écart entre les crédits initialement ouverts et ceux finalement mis à disposition s’explique notamment par l’arrêté portant report de crédits du 19 mars 2021 qui a ouvert 83 millions d’euros en AE et 67 millions d’euros en CP.

Sur le plan de la prévision budgétaire, l’exécution se révèle peu satisfaisante : le taux d’exécution varie ainsi en CP de 34 % pour l’action Politique de l’énergie à 123 % pour l’action Accompagnement transition énergétique.

Le programme 174 a alloué en 2021 2,74 milliards d’euros en AE et 2,58 milliards d’euros en CP à vingt opérateurs tels que l’Agence de services et de paiement (ASP), l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ou encore l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), soit une consommation respectivement supérieure de 15 % et 13 % par rapport à la prévision initiale de la loi de finances pour 2021. Cet écart s’explique principalement par l’augmentation des crédits alloués à l’ASP à la suite de la revalorisation exceptionnelle du chèque énergie dont elle est chargée de la distribution.

● L’action Politique de l’énergie

D’après le rapport annuel de performances (RAP) de la mission Écologie, développement et mobilités durables pour 2021, la sous-consommation importante des crédits de l’action Politique de l’énergie s’explique principalement par des retraits d’engagements relatifs au « désengagement du solde de l’indemnisation d’EDF dans le cadre du protocole de fermeture de la centrale de Fessenheim ». En effet, les deux réacteurs de la centrale de Fessenheim ont été fermés en 2020 conformément aux engagements du président de la République. Le protocole d’accord signé en 2019 prévoyait le versement par l’État d’une indemnisation à EDF sur plusieurs années en raison de l’arrêt anticipé de la centrale nucléaire. Il a finalement été décidé de procéder à une ouverture de crédits en 2020 par la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020 (LFR 4 pour 2020), afin de payer l’intégralité de l’indemnisation à EDF.

● L’action Accompagnement transition énergétique

Créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et pour la croissante verte ([120]), le chèque énergie varie entre 48 et 277 euros et concerne en 2021 environ 5,8 millions de bénéficiaires. La LFR 2 a apporté un complément exceptionnel de 100 euros aux bénéficiaires du chèque énergie pour un montant de 560,00 millions d’euros, portant l’ensemble des crédits du chèque énergie pour 2021 à 1 429,10 millions d’euros en AE et 1 281,70 millions d’euros en CP. Ce versement exceptionnel explique l’augmentation des crédits de l’action Accompagnement transition énergétique par rapport à la prévision initiale.

La Cour des comptes note que « l’exécution a été conforme aux attentes », même si le taux d’usage du chèque a été néanmoins « légèrement surestimé » pour s’établir à 86,5 % en fin de gestion ([121]). Toutefois, la Cour déplore l’inclusion contestable du « chèque énergie » au sein de l’action Accompagnement transition énergétique : elle estime ainsi qu’avec seulement 0,02 % des chèques utilisés en 2021 dans le cadre de travaux de rénovation et d’efficacité énergétiques, la vocation du chèque énergie « est avant tout sociale et non environnementale ».

Le dispositif « MaPrimeRénov’ » a été mis en place en 2020 à la suite de la suppression progressive du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) : son montant n’est désormais plus fixé en fonction du montant des travaux, mais des économies d’énergie et de la production de chaleur et de froid renouvelable constatées du fait des travaux. D’abord ciblée sur les ménages à revenus modestes, la prime a été étendue en 2021 à l’ensemble des ménages bien que les revenus soient pris en compte afin de déterminer le montant de la prime et les travaux éligibles, ainsi qu’à de nouveaux bénéficiaires comme les copropriétés. En 2021, 1 855 millions d’euros de CP ont été ouverts pour ce dispositif : 740 millions d’euros par la LFI pour 2021 et 1 115 millions d’euros au sein du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance. 1 298 millions d’euros ont été consommés, soit un taux d’exécution de 70 %. L’extinction du CITE et les conditions élargies d’éligibilité à MaPrimeRénov’ ont contribué à une consommation de crédits au titre de la prime en augmentation de 185,3 % par rapport à 2020. Toutefois, la Cour des comptes souligne que cette augmentation présentée grâce aux effets du Plan de relance est à mettre en perspective puisque cette hausse ne s’élèverait qu’à 3,8 % entre 2020 et 2021 lorsque l’on ajoute la dépense fiscale représentée par le CITE, qui a un objet similaire à MaPrimeRénov’.

À ce titre, la Cour des comptes note que la gestion 2021 a fait l’objet d’une « articulation complexe entre les crédits communs et les crédits du plan de relance ». La Cour des comptes recommande ainsi la mise en œuvre d’une clé de répartition qui distinguerait au titre des crédits de droit commun du programme 174 les dépenses de rénovation pour les publics déjà bénéficiaires de MaPrimeRénov’ en 2020 et les dépenses pour les nouveaux publics au titre du programme 362.

● L’action Aide à l’acquisition de véhicules propres

L’action Aide à l’acquisition de véhicules propres porte les crédits du bonus automobile et de la prime à la conversion, ces deux dispositifs étant par ailleurs abondés par le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance. En 2021, ces aides ont représenté 17,5 % (505,10 millions d’euros) des CP du programme 174.

L’année 2021 a été marquée par des dépenses plus dynamiques sur le bonus automobile que sur la prime à la conversion, ce qui a entraîné un redéploiement d’une partie des crédits de la prime à la conversion sur le bonus automobile. Le durcissement prévu du barème des aides au 1er janvier 2021 a été reporté jusqu’au 30 juin 2021 afin de soutenir la filière automobile dans le contexte du deuxième confinement à l’automne 2020. La Cour des comptes note que les aides pour l’année 2021 « excèdent de loin le montant collecté au titre du malus » ([122]). Dès lors, la Cour renouvelle sa recommandation de subordonner toute modification des dispositifs de bonus-malus automobile et d’aide à la conversion à une étude d’impact et d’évaluer en profondeur leur efficacité environnementale, en notant que l’assouplissement des critères d’éligibilité dans le cadre du plan de relance « conduit vraisemblablement à faire de cette mesure un instrument de soutien à l’industrie automobile avant tout ».

● L’action Gestion économique et sociale de l’après-mines

Cette action assure principalement le financement et le versement de prestations diverses aux retraités ou retraités anticipés des mines fermées et de certaines mines et ardoisières en activité. Elle prend notamment en charge les prestations de chauffage et de logement, les pensions de retraites anticipées, les allocations de raccordement et de pré-raccordement ainsi que les indemnités conventionnelles de cessation anticipée d’activité. La DGEC exerce dans ce cadre la tutelle de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), dont la mission est de garantir les droits sociaux des mineurs en cas de fermetures d’entreprises minières et ardoisières.

L’action Gestion économique et sociale de l’après-mines poursuit sa baisse structurelle : en 2021, l’ANGDM a géré les droits de 86 344 personnes contre 93 510 personnes en 2020, soit une diminution de 7,66 %. L’âge moyen des bénéficiaires est de 76 ans pour les ayants droit et de 85 ans pour les veuves.

● L’action Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air

Concernant l’action Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l’air, la différence provient pour l’essentiel selon le RAP pour 2021 d’un retrait d’engagement de 90,20 M€ sur l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE), fond dont la gestion administrative et financière est confiée à la Caisse des dépôts et consignations. Ce dispositif, créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et pour la croissance verte, a pour objectif de soutenir les initiatives prises par les collectivités territoriales en matière de transition énergétique. Toutefois, ce fonds ne prend plus de nouveaux engagements depuis plusieurs années et il a donc été décidé de procéder à un retrait correspondant à son solde.

● L’action Soutien

L’écart important avec la prévision initiale pour l’action Soutien s’explique par l’astreinte de 10 millions d’euros à laquelle le Conseil d’État a condamné l’État le 10 juillet 2020 en raison de l’absence de justification de la non-exécution de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la qualité de l’air ambiant ([123]).

B. des variations importantes au sein du programme 174 par rapport À 2020 malgrÉ une exÉcution globalement comparable

L’exécution budgétaire 2021 du programme 174 se révèle globalement similaire à l’année 2020, avec une diminution des AE de 5 % et des CP de 3 % par rapport à la loi de règlement de 2020. Toutefois, on observe des variations importantes au sein des actions du programme : comme le souligne la Cour des comptes, cette baisse s’explique d’abord par la forte diminution de l’aide à l’acquisition de « véhicules propres » (– 752,05 millions d’euros), dont l’ampleur n’est pas compensée par l’augmentation des dépenses « du chèque énergie » (+ 435,42 millions d’euros) et de MaPrimeRénov’(+ 254,92 millions d’euros). ([124])

Évolution de l’exÉcution du programme 174 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performance 2020 et 2021.

C. Des dÉpenses fiscales en diminution en 2021 qui demeurent À un niveau particuliÈrement ÉlevÉ

Le RAP dénombre 36 dépenses fiscales rattachées au programme 174 en 2021. Elles sont évaluées à 4,23 milliards d’euros contre 4,74 milliards d’euros en 2020, soit une diminution d’environ 11 %. Ces dépenses fiscales, près de deux fois supérieures aux crédits budgétaires alloués au programme, constituent l’un des principaux leviers d’action dans le domaine de la politique énergétique. Les principales dépenses fiscales du programme en 2021 sont :

– le taux de 5,5 % de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation, pour un montant de 1,39 milliard d’euros ;

– le tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles, pour un montant de 1,15 milliard d’euros – soit pratiquement le double de la prévision initiale en raison du report – en principe au 1er janvier 2023 – de l’extinction de cette dépense fiscale, initialement prévue pour le 1er juillet 2021 ;

– le tarif réduit pour le gaz naturel et le méthane utilisés dans les installations grandes consommatrices d’énergie et soumises au régime d’émission de gaz à effet de serre du dispositif de système d’échange de quotas d’émission (ETS), pour un montant de 467 millions d’euros ;

– le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), pour un montant de 300 millions d’euros, soit pratiquement – du fait de son extinction progressive – une division par trois de son montant par rapport à l’année 2020. Cette évolution explique une large partie de la diminution du niveau des dépenses fiscales du programme 174 en 2021.

II. Le Programme 345 service public de l’énergie

Le programme 345 Service public de l’énergie finance la compensation par l’État des charges de service public de l’énergie que le code de l’énergie assigne aux entreprises du secteur de l’électricité (articles L. 121-7, L. 121-8 et L. 121-8-1 de ce code) et du gaz (article L. 121-36 du même code). Les charges de service public, supportées par les différents acteurs du secteur de l’énergie, permettent de financer des dispositifs de soutien au développement des énergies renouvelables ou d’assurer la péréquation tarifaire sur l’ensemble du territoire.

A. une augmentation significative des crÉdits du programme 345 et une exÉcution globalement conforme À la prÉvision

Les crédits du programme 345 retracent en AE=CP les versements annuels aux opérateurs du service public de l’énergie au titre de la compensation de leurs charges, telles qu’établies par la délibération du 15 juillet 2020 de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) relative à l’évaluation des charges du service public de l’énergie pour 2021.

Du fait du rassemblement de l’ensemble des crédits relatifs à la compensation des charges supportées par les opérateurs au sein du programme 345, les crédits du programme ont augmenté fortement, avec un triplement de leur consommation en AE et en CP entre 2020 et 2021.

Évolution de l’exÉcution du programme 345 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performance 2021.

Ainsi, le périmètre du programme 345 a évolué à compter de 2021 afin de regrouper l’ensemble des dépenses associées aux charges du service public de l’énergie en :

– intégrant les dispositifs de compensation portés par le programme 764 Soutien à la transition énergétique de l’ancien compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique, supprimé à compter du 1er janvier 2021 par la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;

– transférant des dépenses non liées au règlement des charges du service public de l’énergie auparavant portées par le programme 345 et le CAS Transition énergétique vers le programme 174, comme le financement du dispositif public de médiation dans le secteur de l’énergie ;

– transférant le financement du « chèque énergie » sur le programme 174, le programme 345 continuant néanmoins de financer les compensations du service public de l’énergie concernant la situation des consommateurs en situation de précarité énergétique.

En conséquence des changements de périmètre du programme 345, 9 149,40 millions d’euros de CP ont été consommés sur le programme 345, soit 37 % des CP de la mission, contre 18 % en 2020. L’exécution budgétaire 2021 est satisfaisante au regard de la prévision initiale, tant en AE qu’en CP. En outre, les principales actions du programme présentent des taux d’exécution proches de 100 %.

taux d’ExÉcution 2021 des crÉdits du programme 345

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2021.

B. Une amÉlioration de la lisibilitÉ des dispositifs portÉs par le programme mais une budgÉtisation perfectible

L’évolution du périmètre du programme 345 est saluée par la Cour des comptes, qui considère que cette évolution a contribué « à améliorer la lisibilité et le suivi de ces dispositifs », tout en regrettant qu’elle n’ait pas conduit à une évolution des mécanismes de budgétisation et de paiement des compensations des charges de service public ([125]).

Une part importante des charges de service public de l’énergie financées par le programme 345 relève de contrats de long terme signés entre les opérateurs de service public de l’énergie et les producteurs d’énergie, auxquels ils garantissent une rémunération de référence de l’énergie pendant toute la durée de leur contrat, soit souvent 15 ou 20 ans. Depuis 2018, les engagements pluriannuels pris par l’État au titre de la compensation des charges liées à ces contrats font l’objet d’une comptabilisation en engagements hors bilan dans le compte général de l’État.

Le fait que les dépenses relatives au soutien aux énergies renouvelables ne font pas nécessairement l’objet d’une budgétisation en AE différente des CP peut représenter un problème en matière de transparence pour la Cour des comptes. En effet, la budgétisation en AE=CP semble peu cohérente avec la durée de vie généralement longue de ces engagements : elle ne permet que l’inscription du montant des charges annuelles de soutien, sans appréciation de la valeur globale de l’engagement, et non l’inscription en AE du véritable montant des engagements juridiques de l’année budgétaire. Cette situation est insatisfaisante au regard des montants considérables en jeu.

engagements hors bilan pris au 31 dÉcembre 2021

inscrits dans les comptes de l’État

(en millions d’euros courants)

Source : rapport annuel de performance 2021.

Ainsi, au 31 décembre 2021, ces engagements hors bilan en métropole continentale s’élèvent à environ 102 milliards d’euros courants, dont 88,2 milliards d’euros de soutien aux énergies renouvelables électriques et 10,7 milliards d’euros de soutien à l’injection de biométhane. Le comité de gestion des charges de service public de l’électricité (CGCSPE) évalue les engagements prévisionnels pris au cours de l’année 2021 entre 5,1 milliards d’euros et 7,9 milliards d’euros. Il évalue également le coût total des engagements pris par l’État depuis le début des années 2000 au titre du soutien aux énergies renouvelables électriques et à la cogénération au gaz naturel à un montant compris entre 153 milliards d’euros et 172 milliards d’euros, dont 45 milliards d’euros ont déjà été payés.

Toutefois, ces montants indicatifs sont à considérer avec précaution : en effet, le niveau des engagements hors bilan peut varier fortement d’une année à l’autre, par exemple en fonction des volumes d’énergies renouvelables mis en service ou prévisionnels ou encore des changements de trajectoire de prix. Ainsi, plus les prix de l’énergie sont élevés et moins les montants des charges de service public à compenser sont élevés et inversement : dans le contexte actuel d’inflation et de niveau élevé des prix de l’énergie, le montant de ces engagements hors bilan semble ainsi appelé à diminuer de façon significative.

III. Le compte d’affectation spÉciale financement des aides aux collectivitÉs pour l’Électrification rurale

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ), crée en 2012 ([126]), soutient des collectivités territoriales qui, en zone rurale ([127]) et en outre-mer, financent et exercent elles-mêmes la maîtrise d’ouvrage de travaux d’électrification, en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE).

Le CAS FACÉ retrace en recettes les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution ([128]) et en dépenses les aides liées au financement d’une partie du coût des travaux de développement et d’adaptation des réseaux ruraux de distribution publique d’électricité ([129]), ainsi que les frais de gestion liés à ces aides.

Les dépenses du CAS sont réparties entre deux programmes :

– le programme 793 Électrification rurale, qui a pour objet principal le renforcement et la sécurisation des réseaux d’électrification rurale et la suppression des « départs mal alimentés », définis comme une capacité électrique de l’ouvrage de distribution insuffisante au regard du nombre d’abonnés ;

– le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production par des énergies renouvelables ou de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d’utilité publique et intempéries, qui finance des actions en zones non interconnectées (ZNI) au réseau continental et dont l’objectif prioritaire est le financement d’unités de production décentralisée d’électricité, notamment dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer.

Le CAS FACÉ a fait l’objet en 2021 d’une modification de son périmètre et de sa mise en œuvre. En effet, le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l’électrification rurale et l’arrêté du 13 avril 2021 pris en application de ce texte ont notamment redéfini et étendu le cadre des missions du CAS aux communes nouvelles et ont ouvert la possibilité de financer des opérations soutenant la transition énergétique en milieu rural. Cette réforme prévoit aussi de faire porter des pénalités sur les AODE qui ne réaliseraient pas les efforts nécessaires pour consommer le stock de crédits qui leur ont été affectés sur les exercices antérieurs.

A. des dÉpenses du cas stabilisÉes et des restes À payer qui demeurent considÉrables

Les recettes du CAS FACÉ, qui reposent quasi intégralement sur la contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution, s’élèvent en 2021 à 376,9 millions d’euros, soit un niveau pratiquement identique à la prévision initiale. L’exécution 2021 du CAS FACÉ fait apparaître une dépense totale de 343,4 millions d’euros en AE et de 344,8 millions d’euros en CP. Les taux d’exécution pour 2021 s’élevaient à près de 95 % en AE et 96 % en CP. La consommation de CP sur les deux programmes est supérieure de près de 48 millions d’euros à celle de 2020.

Le niveau supérieur des recettes par rapport aux dépenses s’explique par la volonté de poursuivre la démarche d’apurement des restes à payer. Par conséquent, le CAS affiche en 2021 un solde positif de 32,2 millions d’euros. Le solde cumulé du compte depuis sa création est de 446,4 millions d’euros.

Équilibre 2021 du cas financement des aides aux collectivités

pour l’électrification rurale

(en millions d’euros)

(1) Après traitement des retraits d’engagement.

Source : rapport annuel de performances 2021.

L’exercice 2021 a été marqué, d’une part, par un important report de crédit par arrêté du 16 février 2021 de 34 millions d’euros en AE et de 355 millions d’euros en CP, et, d’autre part, par une forte sous-consommation récurrente depuis plusieurs années de crédits sur le programme 794. En effet, la consommation de CP reste à un niveau faible : 48,2 % des crédits ouverts en 2021, même si la consommation hors reports est plus satisfaisante avec un taux de 96 %. Toutefois, au regard de la sous-consommation de CP et du faible montant des pénalités associées aux aides non consommées par les AODE (4,70 millions d’euros en 2021), la Cour des comptes considère nécessaire « d’accentuer l’effort de pédagogie et de rendre le système de pénalités plus efficace » ([130]). À cet égard, les effets des nouvelles dispositions réglementaires sur la consommation de crédits en 2022 sont à surveiller ([131]).

À ce titre, la Cour des comptes souligne les questions posées par le niveau élevé des reports de crédits et des restes à payer (668,65 millions d’euros au 31 décembre 2021) observés sur le CAS. En effet, si une partie de cette situation s’explique par la nature pluriannuelle des travaux et des paiements engagés, ainsi que par les difficultés créées par la crise sanitaire en matière de consommation de crédits, ces éléments ne sauraient expliquer à eux seuls les sous-consommations en AE et en CP. La Cour note que les AODE ont « de manière plus structurelle des difficultés à monter des projets et à les mener à bien dans les délais impartis » et regrette qu’elles ne « soient pas suffisamment au fait des possibilités de financements de projets ».

En outre, le système de gestion des subventions, le SI-FACÉ, qui représente la majeure partie des dépenses de fonctionnement du CAS, est « non seulement plus coûteux que prévu » selon la Cour des comptes, mais toujours en développement, avec un coût total estimé à plus de quatre fois le coût attendu pour atteindre environ 1,30 M€.

Enfin, l’action Infrastructures et mobilité vertes du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance prévoit une sous-action Résilience des réseaux électriques qui a fait l’objet d’une consommation de 15,10 millions d’euros en AE et de 0,10 millions d’euros en CP. Cette mesure vise à affecter des crédits à plusieurs opérations relevant de la transition écologique, comme la résorption de fils nus ou l’enfouissement du réseau de distribution en milieu rural pour réduire son exposition aux intempéries. Si l’intérêt de ces dépenses est réel, ces crédits pourraient relever directement du CAS FACÉ afin d’améliorer leur lisibilité.

B. Le programme 793 Électrification rurale

Le programme 793 soutient des actions visant au renforcement et à la sécurisation des réseaux de distribution d’électricité.

En 2021, le programme enregistre une consommation d’AE plus faible qu’en 2020 du fait des règles sanitaires, des élections départementales, du raccourcissement des délais réglementaires et de la mise en service progressive du nouveau SI-FACÉ. En revanche, la consommation des CP s’est sensiblement améliorée par rapport à 2020.

C. Le programme 794 OpÉrations de maÎtrise de la demande d’ÉlectricitÉ, de production d’ÉlectricitÉ par des Énergies renouvelables ou de production de proximitÉ dans les zones non interconnectÉes

Le programme 794 finance des unités de production décentralisées d’électricité, notamment dans les départements et régions d’outre-mer. Il soutient également des actions situées dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain dans le but « de favoriser la production d’électricité via les énergies renouvelables, en évitant des extensions trop coûteuses du réseau de distribution ».

Deux nouvelles actions ont été créées sur le programme à compter de 2021. L’action 7 Transition énergétique a pour objet l’installation sur les réseaux en basse tension de dispositifs intelligents de gestion de la demande en puissance ou de stockage. L’action 8 Appel à projets innovants doit permettre la réalisation d’opérations exceptionnelles présentant un caractère innovant pour la distribution d’électricité.

Si le principe de l’accroissement des moyens de programme n’est pas contestable, il convient néanmoins de souligner les difficultés observées à consommer les crédits ouverts avec un taux d’exécution en CP de seulement 39 %, confirmant la tendance des exercices précédents.

Au cours de l’exercice 2021, le programme a ainsi connu un niveau de sous-exécution élevé, notamment en raison de l’absence d’aléa climatique et de la concentration de l’effort des AODE sur des thématiques proches soutenues par le plan de relance.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS

CHARGE DE LA DETTE DE SNCF RÉSEAU REPRISE PAR L’ÉTAT

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 203 infrastructures et services de transports
2. A. DES CRéDITS EXéCUTéS EN FORTE HAUSSE à L’éCHELLE DU PROGRAMME
3. B. LA TRAJECTOIRE FINANCIèRE INCERTAINE DE L’AFITF
4. II. Le programme 355 charge de la dette de SNCF rÉseau reprise par l’État.
5. III. Le budget annexe contrôle et exploitation aÉriens
6. A. Des crédits exécutés en hausse
7. B. Des recettes très affectées par la crise sanitaire

Les crédits relatifs aux transports se répartissent entre :

– ceux consacrés aux transports terrestres au sein de la mission Écologie, développement et mobilités durables du budget général de l’État. Ils sont inscrits, d’une part, sur le programme 203 Infrastructures et services de transports, incluant les transports ferroviaires, routiers, fluviaux et collectifs et, d’autre part, sur le programme 355 Charge de la dette de SNCF réseau reprise par l’État ;

– ceux consacrés aux transports aériens, inscrits sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA).

CRÉDITS allouÉs aux transports

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les données issues du RAP ([137]) 2021.

I. Le programme 203 infrastructures et services de transports

L’exécution du programme 203 s’inscrit dans un contexte de fort investissement de l’État en faveur des transports, notamment ferroviaires, qui se traduit par la trajectoire de la loi d’orientation des mobilités (LOM) ([138]), la recapitalisation de la SNCF, la reprise par l’État de la dette de SNCF réseau et l’engagement exceptionnel de l’État face aux conséquences de la crise sanitaire.

Les crédits des programmes 203 et 355 de la mission Écologie, développement et mobilité durables et du BACEA ont été complétés par des dotations inscrites dans la mission Plan de relance.

A. DES CRéDITS EXéCUTéS EN FORTE HAUSSE à L’éCHELLE DU PROGRAMME

Les changements de périmètre du programme

Le programme 203 a connu le 1er janvier 2021 un important élargissement de son périmètre, conformément à la LFI 2021. En effet, le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs (CAS SNCTV), par lequel l’État compensait à SNCF voyageurs le déficit d’exploitation des trains d’équilibre du territoire (TET), dont il est l’autorité organisatrice depuis 2011, a été clôturé. Ses moyens, qui avaient atteint 297 millions d’euros en AE et 276 millions d’euros en CP en 2020, ont été inscrits sur le programme 203.

Ce changement de périmètre a comme conséquence que les transferts du programme à SNCF voyageurs augmentent de 9 % en 2021 à 2 330 millions d’euros.

Deux autres changements de périmètre mineurs sont intervenus :

– la budgétisation de l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), anciennement financé par une taxe affectée (le droit de sécurité) et désormais par une SCSP ([139]) à hauteur de 13 millions d’euros ;

– les transferts du réseau routier alsacien et d’une partie du domaine public fluvial aux collectivités, qui ont entraîné une diminution des crédits de 26 millions d’euros.

Des crédits exécutés en hausse par rapport à 2020

Les crédits exécutés sur le programme 203 augmentent fortement en 2021 par rapport à 2020 à périmètre courant, de 6 569 à 8 070 millions d’euros en AE (+ 23 %) et de 5 909 à 7 750 millions d’euros en CP (+ 31 %). Si les élargissements de périmètre du programme ont contribué à cette hausse, son ordre de grandeur en neutralisant ces changements demeure similaire (+ 26 % en CP ([140])).

Cette augmentation s’explique principalement par la recapitalisation de la SNCF, exécutée à hauteur de 1 645 millions d’euros en 2021. Hors cette opération, l’évolution est plus modérée (– 145 millions d’euros en AE et + 196 millions d’euros en CP).

Le plan de relance contribue à l’augmentation de certains crédits, par exemple ceux de la sous-action 44-01 Infrastructures de transport collectif, consacrés à des dépenses d’intervention en faveur de projets d’infrastructures de transports collectifs, qui augmentent de 155 millions d’euros en AE et 166 millions d’euros en CP, grâce à une augmentation du budget des contrats de plan État-régions (CPER) liée au plan de relance.

Les crédits de la sous-action 41-06 Régénération ferroviaire de l’action 41 Ferroviaire n’augmentent que de 903 millions d’euros alors que cette sous-action porte les crédits de la recapitalisation de la SNCF, qui constituent en 2021 la totalité des crédits. En effet, la recapitalisation de la SNCF s’est substituée en 2021 au versement du fonds de concours abondé par SNCF voyageurs grâce à ses dividendes et destiné à SNCF réseau afin de financer les investissements pour la régénération du réseau ferré national. Compte tenu de la crise sanitaire, la société SNCF voyageurs n’a pas versé de dividendes en 2021. Le surplus de financement pour le réseau ferré par rapport à 2020 et aux années antérieures est donc inférieur au montant de la recapitalisation de la SNCF. Compte tenu des montants précédents du fonds de concours, budgété sur cette sous-action (537 millions d’euros en 2019 et 762 millions d’euros en 2020), le premier versement de 1 645 millions d’euros marque tout de même un effort très significatif en faveur des investissements ferroviaires.

D’importants transferts internes sont intervenus en cours de gestion entre deux sous-actions de l’action 41. 260 millions d’euros ont ainsi été transférés en AE et en CP de la sous-action 41-02 Sub. SNCF Réseau (TER), consacrée au paiement par l’État, pour le compte des régions, de la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l’utilisation par les TER du réseau ferré national hors Île-de-France, au profit de la sous-action 41-03 Sub. SNCF réseau (TET), qui finance le paiement par l’État de la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l’utilisation par les TET (trains dits « Intercités ») du réseau ferré national, afin de tenir compte des évolutions de périmètre de chaque concours après prise en compte des transferts de lignes TET vers les TER.

La sous-exécution des crédits adoptés en loi de finances initiale

Le taux d’exécution des crédits du programme 203 est de 63,3 % en AE et 73,4 % en CP. Ces chiffres particulièrement faibles doivent être relativisés car ils prennent en compte l’opération de recapitalisation de la SNCF. Celle-ci a fait l’objet en 2021 d’une exécution limitée (1 645 millions d’euros sur 4 050) puisque l’utilisation des fonds est prévue pour s’étaler sur la période 2021-2023 (1 761 millions d’euros en 2022 et 644 millions d’euros en 2023).

Hors cette opération, le taux d’exécution s’élève à 74 % en AE et 94 % en CP, soit un taux semblable à celui de 2020 (91 %) pour les CP, et très inférieur à celui de 2020 (98 %) en AE en raison d’un changement de méthode consistant à intégrer l’ensemble des AE des projets jusqu’à leur mise en service.

Les restes à payer sont en augmentation de 8 % à 4 940 millions d’euros ; ils représentent 70 % de ceux de la mission. Cette augmentation s’explique par la hausse des engagements permise par le plan de relance.

L’importance des fonds de concours

Les crédits consommés sur le programme représentent 206 % en AE et 210 % en CP des crédits initialement ouverts. Il est habituel que les crédits exécutés sur le programme 203 soient largement supérieurs aux crédits votés en LFI.

Cet écart s’explique par le poids des fonds de concours dans la politique de l’État en faveur des transports. En 2021, le programme a ainsi vu rattachés 3 252 millions d’euros de fonds de concours en AE et 2 372 millions d’euros en CP, ce qui représente respectivement 83 et 64 % des crédits votés en LFI, auxquels il faut ajouter 18 millions d’euros en AE et en CP d’attributions de produits.

Les montants de fonds de concours et d’attributions de produits attendus en 2021, tels qu’anticipés dans le PAP (2 107 millions d’euros en AE et 2 151 millions d’euros en CP) correspondent globalement aux fonds de concours exécutés en CP mais sont significativement inférieurs aux fonds de concours exécutés en AE, en raison du report massif d’AE affectées non engagées (AENE). Ces dernières financent les opérations d’investissement pluriannuelles de l’État dont les engagements et les paiements interviennent sur plusieurs exercices budgétaires.

Les fonds de concours proviennent essentiellement de l’AFITF, principal opérateur du programme, en charge de contribuer au financement de projets de transports conformément aux orientations décidées par le Gouvernement. Les fonds de concours de l’AFITF à destination du programme atteignent ainsi 2 683 millions d’euros en AE et 1 783 millions d’euros en CP.

Le programme reçoit aussi des fonds de concours en provenance des collectivités territoriales dans le cadre de leur participation financière aux CPER.

L’importance des reports

Le programme a également fait l’objet d’ouvertures hors fonds de concours et attributions de produits à hauteur de 5 618 millions d’euros en AE et 4 483 millions d’euros en CP.

Ces ouvertures sont principalement des reports de fonds de concours, en date du 28 janvier, à hauteur de 4 443 millions d’euros en AE et 4 287 millions d’euros en CP. Ces reports élevés correspondent aux crédits liés à la recapitalisation de la SNCF rattachés en fin d’année 2020 et non dépensés, soit 4 050 millions d’euros en AE et en CP.

Le solde des ouvertures en AE correspond essentiellement à 1 062 millions d’euros de reports d’AENE évoqués.

Enfin, une partie des reports est imputable à la faible exécution des crédits en fin de gestion à cause des mesures sanitaires.

Une exécution par action inégale

Ratios d'exÉcution du programme 203 par rapport aux crÉdits prÉvus en LFI 2021, y compris fonds de concours et attributions de produits

(en pourcentages)

Source : Commission des finances d’après le RAP 2021.

L’action 41 Ferroviaire, dont les crédits consommés représentent 57 % en AE et 59 % en CP de ceux de la mission, doit sa sur-exécution à l’opération de recapitalisation de la SNCF. En neutralisant cette opération, le taux d’exécution à l’échelle de l’action indique une budgétisation relativement fiable.

L’action 51 Sécurité ferroviaire, qui finance la lutte contre les accidents ferroviaires et les actes de malveillance, enregistre une sous-exécution marquée des AE en 2021, en raison de décalages d’opérations reportées pour 2022.

Pour l’action 44 Transports collectifs, la sur-exécution est attribuée au report de la fin 2020 à 2021 d’un engagement important, à hauteur de 90 millions d’euros, sur le projet de prolongement du RER E à l’ouest de Paris.

Pour l’action 50 Transport routier, qui finance les aires de contrôle des véhicules de transport routier, le soutien économique et social et les dépenses liées à la régulation de ce secteur, l’écart entre les crédits projetés et les crédits consommés est limité en valeur absolue (moins de 2 millions d’euros) du fait de la faiblesse des montants.

B. LA TRAJECTOIRE FINANCIèRE INCERTAINE DE L’AFITF

Des dépenses en hausse

La LOM prévoit une trajectoire de hausse de 40 % des dépenses d’investissement de l’AFITF sur la période 2019-2023 par rapport à la période 2013-2017. De 9,2 milliards d’euros sur la période 2013-2017, ces dépenses devraient ainsi s’élever à 13,4 milliards d’euros en 2019-2023 puis à 14,3 milliards d’euros en 2023-2027.

Le budget initial de l’AFITF s’est établi à 4,35 milliards d’euros en AE en 2021, en forte hausse par rapport à 2020 (2,60 milliards d’euros exécutés).

Les dépenses de l’Agence exécutées s’élèvent à 4,43 milliards d’euros en AE et 3,05 milliards d’euros en CP en 2021[142], en hausse de 8 % par rapport à 2020. Cette progression de 0,23 milliard d’euros bénéficie aux voies navigables et aux transports collectifs.

Des recettes plus faibles que prévu

Alors que la LFI prévoyait 2 782 millions d’euros de recettes pour l’AFITF en 2021, les recettes effectivement perçues hors mesures exceptionnelles ne se sont élevées qu’à 2 303 millions d’euros. Plusieurs facteurs ont en effet affecté les recettes de l’AFITF :

– en raison d’un contentieux avec les sociétés concessionnaires d’autoroute, la contribution volontaire exceptionnelle, évaluée à 60 millions d’euros dans la LFI 2021, n’a pas été versée ;

– du fait de la crise sanitaire et de son impact sur le secteur aérien, l’AFITF n’a pu bénéficier de la part de la taxe de solidarité sur les billets d’avion qui lui est affectée, prévue dans la LFI 2020[143] à hauteur de 230 millions d’euros ;

– le produit des amendes-radar s’est établi à 271 millions d’euros. Ce montant est conforme à la prévision de la LFI (278 millions d’euros), mais demeure faible. À titre de comparaison, il était en 2017 de 409 millions d’euros, dernière année avant les crises successives ayant affecté cette recette (mouvement des gilets jaunes puis covid-19).

Un nécessaire soutien de l’État

Pour faire face à cette situation difficile, un versement exceptionnel à l’AFITF d’un montant de 599 millions d’euros est intervenu dans le cadre du plan de relance, budgété sur les programmes 362 et 364 de la mission Plan de relance.

En outre, les mesures suivantes ont été prises pour assurer la soutenabilité financière de l’AFITF :

– une subvention de 100 millions d’euros du programme 203, en grande partie financée par des ouvertures en LFR 2 à hauteur de 94 millions d’euros en AE et 94 millions d’euros en CP, et budgétée sur l’action 53 Dotation exceptionnelle à l'AFITF ;

– la modification des modalités d’attribution des amendes-radar pour renforcer la part de l’AFITF, décidée en LFR 2, ce qui a permis au produit des amendes-radar reversé à l’AFITF d’augmenter de 150 millions d’euros ;

– l’annulation de la réserve pour 32 millions d’euros en AE et 31 en CP ;

– une ouverture de crédits à hauteur de 8 millions d’euros pour compenser les pertes de recettes de la taxe sur les nuisances sonores aériennes.

L’effet de ces différentes compensations a été que, malgré la crise sanitaire, les ressources de l’Agence ont finalement augmenté de 9 %, passant de 2 888 à 3 152 millions d’euros.

II. Le programme 355 charge de la dette de SNCF rÉseau reprise par l’État

Les crédits du programme 355 ne financent pas la dette de SNCF réseau reprise par l’État, mais uniquement les charges d’intérêt de celle-ci. Aucune nouvelle reprise de dette n’est intervenue en 2021, 25 milliards d’euros ayant été repris en 2020 et 10 milliards d’euros au 1er janvier 2022.

Les crédits du programme, qui s’établissent à 688,789 millions d’euros en AE comme en CP, sont en hausse de 72 % par rapport à 2020. Ils ont été exécutés conformément à la prévision.

III. Le budget annexe contrôle et exploitation aÉriens

Le BACEA retrace les moyens de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) pour mettre en œuvre ses missions de sécurité du transport aérien. Le budget annexe est alimenté par des redevances et des taxes affectées et peut, en outre, recourir à l’emprunt.

A. Des crédits exécutés en hausse

Les crédits accordés en LFI s’élevaient à 2 336 millions d’euros en AE et 2 266 millions d’euros en CP, un montant supérieur de 9 % en AE et de 6 % en CP aux crédits accordés en LFI 2020.

L’écart entre crédits ouverts en LFI et crédits disponibles s’explique essentiellement par les reports de crédits dont a bénéficié le BACEA, à hauteur de 70 millions d’euros en AE et 59 millions d’euros en CP, principalement sur le programme 612. La Cour des comptes indique dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021[144] que « les AE reportées concernent pour l’essentiel des crédits positionnés sur tranches fonctionnelles pour les projets d’investissements portés par la DSNA [direction des services de la navigation aérienne]. Pareillement les CP reportés concernent pour l’essentiel les projets techniques de la DSNA : 4-Flight, CAUTRA, SYSAT, Communications Vocales, COFLIGHT, NCS, Surveillance Radars, Opérations Outre-mer, SESAR ».

Les crédits exécutés se sont élevés à 2 231 millions d’euros en AE et 2 214 millions d’euros en CP, en hausse de 6 % en AE et en CP par rapport à 2020. Ils sont en légère baisse par rapport aux crédits ouverts, dont ils représentent 92 % en AE et 95 % en CP, en raison de l’annulation de 61 millions d’euros d'AE et 62 millions d’euros de CP en LFR 2[145].

L’essentiel de l’écart entre les crédits ouverts et les crédits exécutés se concentre sur le programme 612, qui regroupe les moyens consacrés à la navigation aérienne. Les taux d’exécution de ce programme (83 % en AE et 92 % en CP) s’expliquent par la crise sanitaire, qui a retardé certains projets d’investissements et a conduit à la baisse de certaines dépenses de fonctionnement, par exemple en matière de déplacement.

Le programme 613, programme support de la direction, enregistre des taux d’exécution de l’ordre de 96 % en AE et en CP.

Pour le programme 614, qui reçoit les moyens consacrés à la politique de sécurité et sûreté, le taux d’exécution des crédits ouverts s’établit à 87 %.

Les dépenses d’investissement du titre 5 du BACEA augmentent de 52 % en AE et 40 % en CP en raison du poids croissant de la charge de la dette (222 millions d’euros en 2021 contre 106 millions d’euros en 2020). Les autres dépenses d’investissement concernent la modernisation des systèmes et la transition écologique, avec un réexamen systématique de l’ensemble des projets d’investissement pour vérifier leur nécessité, dans une perspective de soutenabilité budgétaire.

L’École nationale de l’aviation civile (ENAC), unique opérateur du programme, en charge de la formation aux métiers du transport aérien, voit sa dotation atteindre 98 millions d’euros en exécution, en baisse de 8 % par rapport à 2020, du fait de la diminution des dépenses de l’école et de recettes supérieures à celles attendues.

B. Des recettes très affectées par la crise sanitaire

La crise sanitaire a provoqué une forte diminution des recettes du BACEA. L’année 2021 a certes été marquée par une reprise du nombre de vols, en augmentation de 30 % par rapport à 2020, mais ce nombre ne représente que 54 % de celui de 2019.

Cette reprise très modérée du trafic aérien a permis l’augmentation des recettes (1 035 millions d’euros) par rapport à 2020 (853 millions d’euros), mais elles restent sensiblement inférieures à celles de 2019 (2 195 millions d’euros) comme à celles budgétées en LFI (1 210 millions d’euros). L’écart entre recettes budgétées et recettes exécutées est essentiellement imputable à la redevance de route (- 88 millions d’euros) et à la taxe de l’aviation civile (- 88 millions d’euros), qui sont aussi les deux principales recettes (635 millions d’euros pour la redevance de route et 206 millions d’euros pour la taxe de l’aviation civile). La taxe de solidarité sur les billets d’avion, dont le BACEA est affectataire de l’éventuelle part du produit au-delà de 440 millions d’euros, n’a rien rapporté au BACEA en 2021 en raison de la chute du trafic aérien (173 millions d’euros de produit total).

Cette diminution des recettes a nécessité un recours massif à l’emprunt, à hauteur de 1 101 millions d’euros. L’encours de la dette atteint ainsi 2,7 milliards d’euros fin 2021, ce chiffre ayant plus que quadruplé depuis 2019 (667 millions d’euros).

ÉCONOMIE

DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATIONS

PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

ÉCONOMIE

STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES

STRATÉGIES ÉCONOMIQUES ;

ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

SOMMAIRE

Pages

1. I. Analyse au niveau de la mission
2. A. Une exécution supérieure à la prévision, principalement due à la maquette budgétaire
3. B. Des dépenses fiscales très importantes et insuffisamment chiffrées
4. II. Le programme 134, Développement des entreprises et régulations
5. III. Le programme 343, Plan France très haut débit
6. IV. Le programme 367, Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021
7. V. Le programme 220, Statistiques et études économiques
8. VI. Le programme 305, Stratégies économiques
9. VII. Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

I. Analyse au niveau de la mission

La mission Économie se compose de cinq programmes : les programmes 134 Développement des entreprises et régulations 220, Statistiques et études économiques et 305 Stratégies économiques, ainsi que le programme 343 France Très haut débit, consacré intégralement au développement du plan éponyme. En cours d’année, le périmètre de la mission a été élargi avec la création d’un nouveau programme Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

A. Une exécution supérieure à la prévision, principalement due à la maquette budgétaire

L’exécution au niveau de la mission s’élève en 2021 à plus de 3 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et plus de 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), un montant supérieur de près de 20 % aux crédits consommés sur cette même mission en 2020 (en CP).

Mission Économie - exÉcution 2020, créditS votÉs en LFI 2021 et ExÉcution 2021 (en crédits de paiement)

en millions d’euros

Note de lecture : Les crédits LFI 2021 recouvrent les crédits votés en LFI ainsi que des fonds de concours et attributions de produits prévus lors de la LFI.

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie.

La différence entre crédits prévus en loi de finances initiale (LFI) et exécution 2021 s’explique principalement par l’abondement à hauteur de deux milliards d’euros du programme 367, Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021, créé en cours d’année 2021 par la première loi de finances rectificative pour 2021 du 19 juillet 2021 ([146]). Un milliard d’euros ont finalement été consommés sur cette enveloppe.

Mission Économie – comparaison entre crÉdits votÉs en LFI 2021 et exÉcution 2021

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie.

L’exécution 2021 de la mission a également été marquée par la très forte diminution des dépenses liées à la crise sanitaire, pour atteindre 65,8 millions d’euros en 2021, un montant en très forte diminution par rapport à l’exécution 2020 (816 millions d’euros). Cette baisse s’explique par la création de programmes spécifiques au sein de la mission Plan de relance pour mettre en œuvre les mesures d’urgence et de relance – par exemple le soutien aux filières automobiles et aéronautiques, financé par le programme 134 en 2020 à hauteur de 366 millions d’euros en CP, a été porté par le programme 362, Écologie de la mission Plan de relance à compter de l’exercice 2021.

B. Des dépenses fiscales très importantes et insuffisamment chiffrées

En 2021, les dépenses fiscales rattachées à la mission Économie sont estimées à 20,4 milliards d’euros, soit près de six fois le montant des crédits de paiement consommés cette même année., contre 18,9 milliards d’euros estimés en 2020. Alors que certaines dépenses fiscales diminuent, comme le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) mis en voie d’extinction, d’autres mesures fiscales exceptionnelles liées à la crise voient leur coût se répercuter sur l’exercice 2021 pour un montant estimé à 2,8 milliards d’euros selon la Cour des comptes ([147]). Il s’agit principalement de l’exonération d’impôt sur le revenu des aides versées par le fonds de solidarité institué en 2020 ([148]), entraînant une moindre recette fiscale estimée à 2,5 milliards d’euros, ou encore de l’exonération concernant les aides exceptionnelles versées par le Conseil de protection sociale des travailleurs indépendants (coût estimé à 160 millions d’euros). En retranchant le CICE et les mesures liées à la crise, les dépenses fiscales atteignent, toujours selon la Cour, le montant de 10,6 milliards d’euros, soit 0,5 milliard de plus qu’en 2020.

Poids des dépenses fiscales dans l’exécution 2021 de la mission Économie

en milliards d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie

En dépit des recommandations faites ces dernières années par les rapporteurs spéciaux, le chiffrage des dépenses fiscales reste très largement insuffisant. Seules 44 mesures sur 70 sont chiffrées dans les documents budgétaires ; dont 11 qui n’ont jamais fait l’objet d’un chiffrage depuis leur création.

II. Le programme 134, Développement des entreprises et régulations

exécution 2021 des crédits du programme 134, Développement des entreprises et régulations en 2021 par rapport À la loi de finances initiale

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie.

Le programme 134 présente un taux d’exécution de 96 % en AE et 97 % en CP, avec 1,2 milliard d’euros consommés en 2021.

Plus de la moitié des dépenses du programme sont des dépenses d’intervention (dépenses de titre 6 - 631,78 millions d’euros en CP), elles-mêmes constituées pour l’essentiel de la compensation carbone (391,2 millions d’euros) et de la compensation versée à la Poste concernant le transport postal de presse (137,8 millions d’euros).

La compensation carbone est une dépense qui correspond à la compensation, pour les entreprises électro-intensives, des coûts indirects de l’électricité dus au système d’échange de quotas d’émission de carbone de l’Union européenne ; la forte hausse du prix du carbone induite par ce système entraînant en effet par ricochet celle de l’électricité. Cette compensation a ainsi vocation à prévenir le risque de « fuite carbone », c’est-à-dire la délocalisation des entreprises hors de l’Union européenne en raison d’un plus faible coût du carbone. La somme versée en 2021 correspond à la compensation des charges indirectes subies par les entreprises au titre de l’exercice 2020.

Évolution de la compensation carbone 2019-2021

en millions d’euros

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performance de la mission Économie 2019, 2021 et 2021.

III. Le programme 343, Plan France très haut débit

exécution des crédits du programme 363, Plan France très haut débit en 2021 par rapport À la loi de finances initiale

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie.

Si les crédits ouverts en LFI pour 2021 s’élèvent à 0,25 million d’euros en AE et 609 millions d’euros en CP, ils ont été minorés de la réserve de précaution et majorés des reports de 2020 sur 2021. Au total, 110,1 millions d’euros d’AE et 577 millions d’euros de CP ont été ouverts en faveur du Plan France très haut débit en 2021 sur le programme 343.

Aucune AE n’a été consommée en 2021, ce que les documents budgétaires transmis par le Gouvernement justifient d’une part par « la priorisation de la consommation des crédits restant disponibles sur le Fonds national pour la société numérique (FSN) » et d’autre part du fait « des économies générées par la réallocation de plusieurs projets en cours d’année ». Le financement du FSN a en effet été assuré dans un premier temps par le PIA à hauteur de 900 millions d’euros, avant d’être complété par les crédits du programme 343. Les ressources du FSN en provenance du PIA n’ayant pas encore été intégralement consommées, elles ont été mobilisées pour répondre aux besoins de cette année 2021. Il n’a donc pas été nécessaire d’engager les AE votées sur le programme 343. L’intégralité des 110,14 millions d’AE 2021 non consommées ont été reportées sur 2022 ([150])

S’agissant des CP, la sous-consommation s’explique à la fois par la priorisation de la consommation des crédits du PIA disponibles sur le FSN, pour les mêmes raisons qu’exposées supra, et par le décalage de calendrier de certaines opérations. À noter que sur les 141,5 millions de CP disponibles en fin de gestion après des annulations intervenues en LFR, seuls 18,3 millions d’euros soit 3 % des crédits ouverts en LFI 2021 ont été reportés sur 2022 ([151]). . En effet le montant de CP prévu en LFI 2022 (600 millions d’euros) doit permettre de couvrir les besoins estimés sur 2022.

IV. Le programme 367, Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021

exécution 2021 des crédits du programme 367, FINANCEMENT DES OPÉRATIONS PATRIMONIALES ENVISAGÉES EN 2021 par rapport À la loi de finances initiale

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie.

Le programme 367 relatif au financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 sur le CAS PFE a été créé en cours d’année 2021 par la loi du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 ([152]) au sein de la mission Économie, pour répondre aux conséquences de la crise sanitaire. Ce programme avait vocation à abonder le CAS PFE en recettes dans le but de financer des opérations qui n’avaient pas pu être identifiées en début de gestion 2021.

Le programme 367 a été abondé par la loi de finances rectificatives du 19 juillet 2021 à hauteur de deux milliards d’euros ; et le CAS a bénéficié d’un financement d’un milliard d’euros à partir de ce programme en août 2021.

La création de ce programme peut poser question au regard du principe de spécialité des crédits figurant dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2021 ([153]).Son article 7 dispose en effet qu’« une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie […]. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis [...] ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d'une évaluation ».

Dans sa note sur l’exécution budgétaire 2021 de la mission Économie, la Cour des comptes souligne de surcroît que le milliard d’euros en provenance du programme 367 a essentiellement permis, via le CAS FPE, de racheter à Areva ses participations dans Orano, « une opération sans rapport avec la crise [sanitaire] et dont plusieurs volets étaient prévisibles avant le début de l’exercice 2021 ».

V. Le programme 220, Statistiques et études économiques

exécution des crédits du programme 220, Statistiques et Études Économiques en 2021 par rapport À la loi de finances initiale

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie.

Le programme 220 porte exclusivement les crédits destinés à l’Institut national de la statistique et des études économiques. Il présente un taux d’exécution de 98 % en AE comme en CP. Ce taux cache cependant une exécution perturbée par la crise sanitaire, qui a modifié la structure des dépenses habituellement marquée par un poids important des frais de déplacement ainsi que des dépenses liées à l’enquête de recensement, ainsi qu’une nouvelle organisation des enquêtes de l’Insee pour gagner en efficacité.

On constate plusieurs sous-exécutions du fait de l’annulation de l’enquête de recensement initialement prévue en 2021. Sur l’action 1 Infrastructures statistiques et missions régaliennes, qui porte les crédits de l’enquête recensement, les dépenses d’intervention (titre 6), destinées pour la plupart à une dotation forfaitaire versée aux communes pour le recensement, s’établissent ainsi à 124 340 euros contre 5,26 millions d’euros prévus dans le PLF 2021 (en AE comme en CP). On constate également une sous-consommation des dépenses de fonctionnement (7 millions d’euros contre 10 millions d’euros prévus en LFI) du fait de l’annulation de déplacements liés à l’enquête.

L’impact de l’annulation de l’enquête recensement sur l’exécution 2021 sur l’exécution reste cependant limité pour trois raisons :

– d’abord parce que l’annulation de l’enquête a été décidée entre la publication du projet de loi de finances pour 2021 et le vote de la LFI 2021. De ce fait, un amendement a annulé 15 millions d’euros sur le programme 220 ;

– ensuite parce que les dépenses relatives au recensement de la population sont réparties sur deux années. Si bien qu’en dépit de l’absence de collecte en 2021, il subsiste les dépenses relatives à la préparation du recensement 2022 ;

– enfin parce que le report de l'enquête annuelle de recensement a occasionné des réaffectations provisoires de ressources au sein des services au bénéfice des activités de production statistique, qui ont été fortement sollicitées du fait de la crise sanitaire. On constate ainsi une sur-exécution des dépenses de personnel sur l’action 1, qui s’établissent à 108 millions d’euros contre 101 millions prévus en LFI.

Plus largement, la crise sanitaire a entraîné une diminution des recrutements contractuels. Alors que le projet de loi de finances pour 2021 prévoyait 604 entrées, les mouvements réellement intervenus en 2021 s’élèvent à 612,3 ETP.

On observe par ailleurs une sous-exécution des dépenses de personnel sur l’action 8, Information économique, démographique et sociale, du fait la mise en place de nouvelles zones d'enquêtes, qui s'est traduite par une diminution des effectifs d’enquêteurs.

Ces sous-exécutions sont cependant compensées par une sur-exécution des dépenses de fonctionnement des actions 6 Action régionale et 8 Information économique, démographique et sociale, du fait d’importants frais de communication et d’études, ainsi que de l’action 9 Pilotage, soutien et formation initiale du fait d’achats informatiques pour permettre le travail à distance dans le contexte de crise sanitaire.

VI. Le programme 305, Stratégies économiques

exécution des crédits du programme 305, StratÉgies Économiques en 2021 par rapport À la loi de finances initiale

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie.

Le programme 305 Stratégies économiques porte les moyens de la direction générale du Trésor (DG Trésor), à l’exclusion des dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale, imputées sur le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières.

Des crédits complémentaires ont été ouverts en cours d’exécution, pour un total de 44,53 millions d’euros en AE et 8,84 millions d’euros en CP. Au total, ce sont 462,7 millions d’euros en AE et 454,12 millions d’euros en CP qui ont été disponibles au cours de l’année 2021 sur le programme 305, pour une consommation finale de 442,89 millions d’euros en AE et 439,26 millions d’euros en CP. Le taux d’exécution s’établit à 106 % en AE et 105 % en CP par rapport aux crédits ouverts en LFI.

Cette sur-exécution s’explique principalement par une consommation de crédits très supérieure à la programmation en LFI sur l’action 4 Économie sociale, solidaire et responsable. Si les crédits ouverts en loi de finances initiale sur cette action étaient d’environ 17,5 millions d’euros, les crédits disponibles se sont élevés à 59,9 millions d’euros en AE et 51,4 millions d’euros en CP en raison de reports consécutifs à une ouverture tardive des crédits fin 2020. Nouvellement créée dans la maquette budgétaire en LFI 2021, cette action vise à financer le développement de l’économie sociale et solidaire (ESS), le soutien à l’investissement à impact social (sous-action 1) et les dispositifs locaux d’accompagnement (sous-action 2).

La sous-action 1, Développement de l’économie sociale et solidaire et soutien à l’investissement à impact social (IIS), a mobilisé 38 millions d’euros en AE et près de 36 millions d’euros en CP contre 9 millions prévus dans la LFI pour 2021. Cette sur-exécution s’explique par la mise en place du dispositif exceptionnel « Urgenc’ESS », pour faire face à la crise sanitaire. Ce fonds d’urgence à destination des petites structures de l’ESS a permis de verser des subventions de 5 000 à 8 000 euros à un nombre important de structures de moins de 10 ETP, en fonction de critères tenant compte de la dégradation de leur situation financière. Le nombre exact de bénéficiaires ne figure cependant pas dans les documents budgétaires.

Portée par l’action 1 Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen, la rémunération versée à la Banque de France en contrepartie des missions d’intérêt général qu’elle réalise pour le compte de l’État, qui représente la majorité des dépenses du programme, poursuit sa baisse en s’établissant à 222 millions d’euros, soit 3,3 % de moins qu’en 2020.

Évolution de la compensation versÉe À la banque de France

entre 2012 et 2021

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir des rapports annuels de performance 2017 à 2021 de la mission Économie.

Cette baisse, permise par la diminution du nombre de dossiers de surendettement déposés – le traitement du surendettement représentant la prestation la plus coûteuse parmi les sept rémunérées par l’État – est également le fruit des réformes menées par la Banque de France pour gagner en efficacité.

décomposition par postes de la rémunération versée par l’État à la banque de France figurant dans le projet annuel de performance 2021 de la missIon Économie ([154])

Source : Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du projet annuel de performance 2021 de la mission Économie.

VII. Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés se compose de quatre sections :

– section n° 1 : « Prêts et avances pour le logement des agents de l’État » ;

– section n° 2 : « Prêts pour le développement économique et social »

– section n° 3 : « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle » ;

– section n° 4 : « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19 ».

Le taux d’exécution global de ce CCF s’élève pour 2021 à 252 %. Il masque des disparités fortes en fonction des sections et des programmes.

Ainsi, le solde constaté pour la section n° 1 Prêts et avances pour le logement des agents de l'État est positif, en l’absence de dépenses sur le programme 861 en 2021. Le programme 868 Prêts et avances pour le développement du commerce avec l’Iran, qui figure au sein de la section n° 2, a également été inactif en 2021. Pour des raisons de clarté dans la lecture du budget, il convient de s’interroger sur l’opportunité de maintenir l’existence de ces deux programmes au sein de la maquette.

La section n° 3 Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle accuse un important déficit de près de 300 millions d’euros du fait de l’absence de recettes encaissées ; un déficit qui reste cependant largement inférieur au déficit prévu en LFI (416 millions d’euros) en raison de dépenses plus faibles que prévues.

La section n° 2 Prêts pour le développement économique et social présente un très fort taux d’exécution de 222 % en AE et près de 200 % en CP. Ces chiffres s’expliquent par l’importante ouverture de crédits dont a bénéficié le programme 862, Prêts pour le développement économique et social, en cours d’année 2021 pour répondre à la crise sanitaire.

Le programme 862 a en effet bénéficié de reports à hauteur de près de 600 millions d’euros en AE et 700 millions d’euros en CP par arrêté du 13 janvier 2021, puis de 600 millions d’euros en AE et en CP ouverts par la loi de finances rectificative de juillet 2021 ([155]) pour accroître la capacité de financement du fonds de transition dont l'objectif est de soutenir, par des prêts et des instruments de quasi-fonds propres, les entreprises qui ont besoin de liquidités ou de renforcer leur haut de bilan, du fait de leur endettement et de la dégradation de leur solvabilité.

À noter, au sein de cette section n °2, la création en 2021 du programme 878 Soutien à la filière du nickel en Nouvelle-Calédonie qui doit permettre de financer la société Prony Ressources Nouvelle-Calédonie, qui a repris en avril 2021 l’activité d’extraction de minerai et de production de nickel du groupe Vale Nouvelle-Calédonie.

S’agissant de la section n° 4 Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19, elle ne contient qu’un unique programme éponyme (programme n° 877) créé en 2020 ([157]) pour répondre à l’urgence économique provoquée par la crise sanitaire. Le programme a été prorogé in fine jusqu'au 31 décembre 2021 par le décret n° 2021-839 du 29 juin 2021.

Aucun crédit n’était prévu en LFI 2021, le programme ayant été alimenté par les reports de crédits 2020 ([158]) sur 2021. Près de 460 millions (AE et CP) ont ainsi été reportés par l’arrêté du 13 janvier 2021 ; mais seuls 123,4 millions ont in fine été consommés en 2021, une sous-consommation qui s’explique par le recours alternatif au prêt garanti par l’État notamment.

ÉCONOMIE

COMMERCE EXTÉRIEUR

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le soutien financier à l’export
2. A. Le soutien au commerce extérieur apporté par les programmes appels en garantie de l’état et développement des entreprises et régulations
3. B. Une nette amélioration du compte de commerce 915 qui reflÈte le retournement de la conjoncture
4. II. la contribution de la mission relance au soutien au commerce extérieur.
5. A. Le chèque-relance export
6. B. Le chèque-relance pour le volontariat international en entreprise (VIE)
7. C. Le lancement de la « marque France » à l’international

Le soutien financier au commerce extérieur est constitué de crédits répartis entre deux actions :

– l’action 4 Développement international de l’économie française du programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État.

– l’action 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie.

Par ailleurs, dans le cadre du plan de relance, des moyens exceptionnels ont été mobilisés pour soutenir le commerce extérieur dans un contexte de crise. Ainsi, l’action 3 Plan de soutien à l’export du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance regroupe les crédits versés aux divers organismes en charge du soutien aux entreprises exportatrices (Business France, BPI assurance export ainsi que les Fonds d’études et d’aide au secteur privé).

Enfin, l’ensemble des prévisions et résultats des procédures financières de soutien à l’export sont retracées dans le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur.

I. Le soutien financier à l’export

A. Le soutien au commerce extérieur apporté par les programmes appels en garantie de l’état et développement des entreprises et régulations

Au sein du budget général de l’État, deux actions relevant de programmes rattachés à deux missions différentes sont mobilisées en faveur du soutien à l’export.

● L’action 4 Développement international de l’économie française du programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État regroupe les dispositifs de garantie aux entreprises qui font face à des risques liés à leur développement international. Les dépenses engagées en 2021 sur cette action ont compensé le déficit constaté en 2020 sur le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur au titre de l’assurance prospection ([159]).La LFI 2021 a ouvert 113 millions d’euros en AE et en CP au bénéfice de cette action, dont 52 millions d’euros au titre de la contribution au plan de relance. Seuls 74,2 millions d’euros – dont 19 millions du titre du plan de relance – ont été consommés, l’assurance prospection s’avérant moins déficitaire qu’anticipé du fait de l’amélioration de la conjoncture économique.

Le taux d’exécution de l’action (65,7 % des crédits ouverts en LFI 2021) s’explique notamment par les restrictions sanitaires qui ont limité les démarches de prospection à l’export.

● L’action 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie comprend principalement des crédits destinés à soutenir le développement international des entreprises françaises par l’intermédiaire de Bpifrance assurance export (Bpifrance AE) et de Business France. Ainsi, sur les 140,2 millions d’euros ouverts en LFI 2021 en AE et en CP (en baisse de 2,1 % par rapport aux crédits ouverts en LFI 2020) au sein de cette action, 46,4 millions d’euros en AE et en CP ont été versés à Bpifrance AE au titre de la rémunération des opérations réalisées pour le compte de l’État ([160]) et 87,2 millions d’euros de crédits (AE = CP) ont été perçus par Business France pour financer l’internationalisation de l’économie française. Ces montants sont sensiblement similaires à ceux versés lors de l’exercice 2020.

L’action affiche un taux de consommation de 99,6 % des crédits ouverts en LFI 2021, tant en AE qu’en CP.

B. Une nette amélioration du compte de commerce 915 qui reflÈte le retournement de la conjoncture

Après avoir accusé un déficit ([161]) de 29 millions d’euros en 2020 du fait de la crise sanitaire, le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur affiche en 2021 un solde positif de 333 millions d’euros, loin de la prévision de la LFI 2021 de – 66 millions d’euros. Si une partie de cet excédent s’explique par un décalage temporel du report du versement des sections du compte excédentaire, il repose aussi sur des recettes supérieures (+ 26 %, soit 206,67 millions d’euros de plus par rapport à la LFI 2021) et des dépenses inférieures aux prévisions (– 30 %, soit 233,09 millions d’euros de moins par rapport à la LFI 2021). En particulier, les recettes de l’assurance-crédit ont été nettement plus élevées que ce qui était prévu initialement (+ 199 millions d’euros par rapport à la LFI 2021). En outre, les dépenses de la section CAP Francexport et CAP Francexport +, qui soutient les opérations d’exportation, ont été bien moindres que prévu initialement (1 million d’euros contre 24 millions d’euros en LFI 2021) du fait d’un moindre désengagement des assureurs privés qu’anticipé.

Ainsi, la reprise de l’activité économique mondiale a conduit à une baisse des dépenses d’indemnisation de l’assurance-crédit par rapport à celles prévues en LFI qui compense largement la hausse des dépenses de réassurance. Cette moindre indemnisation est à mettre sur le compte de la résistance plus grande que prévu de certains secteurs face à la crise sanitaire, en particulier l’aéronautique.

Par ailleurs, les montants encaissés de primes et de récupérations sont plus élevés du fait du rôle contracyclique de l’assurance-crédit publique, les acteurs financiers privés montrant davantage d’aversion au risque dans un contexte économique qui reste incertain. Ainsi, l’assurance-crédit, l’assurance-prospection, le risque exportateur et le financement de la construction navale ont vu le nombre de leurs bénéficiaires augmenter en 2021.

Écart entre la prévision et l’exécution du compte de commerce

soutien financier au commerce extérieur en 2021 ([162])

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021.

II. la contribution de la mission relance au soutien au commerce extérieur

L’action 3 Plan de soutien à l’export du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance vise à financer les dispositifs de soutien à l’export portés par plusieurs structures. Ces crédits contribuent à financer des dispositifs de soutien aux entreprises exportatrices tels que le chèque-relance export et le chèque-relance VIE à travers des dotations auprès de Business France, Bpifrance AE et des Fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP). Cette action a été dotée en LFI 2021 de 103,9 millions d’euros en AE et de 69,6 millions d’euros en CP.

répartition des crédits de l’action 3 plan de soutien À l’export en LFI 2021

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2021.

La consommation de l’action 3 du programme 363 s’est établie à un niveau élevé au cours de l’exercice 2021, puisqu’elle s’élève à 91,77 % des crédits ouverts en LFI 2021 en AE et 90,55 % en CP.

A. Le chèque-relance export

Ce chèque participe au financement des démarches export des PME et ETI. Le champ des prestations couvertes par le dispositif est large, comprenant les prestations dispensées en présentiel comme les salons internationaux ou celles se déroulant à distance (salons digitalisés, missions de prospection à distance en visioconférence…). 5 686 chèques-relance export ont été délivrés au 30 août 2021 pour un montant d’aide de 9,65 millions d’euros. Le dispositif a été prolongé jusqu’au 30 juin 2022.

L’indicateur 4.2 du programme 363 intitulé Taux d’impact en termes de courant d’affaire du chèque export mesure la part des entreprises bénéficiant de ce chèque ayant déclaré avoir conclu un nouveau courant d’affaires. Cet indicateur s’est avéré inférieur aux prévisions, s’élevant à 35 % contre 47 % prévus en LFI 2021.

B. Le chèque-relance pour le volontariat international en entreprise (VIE)

Le chèque-relance VIE permet de financer l’envoi en mission d’un VIE par une entreprise à hauteur de 5 000 euros. Au 30 août 2021, 627 chèques-relance VIE avaient été octroyés.

L’indicateur 4.1 du programme 363 intitulé Nombre de missions VIE engagées dans les PME et ETI permet de mesurer la popularité du dispositif auprès des PME et ETI qui sont les principales cibles des missions VIE. S’établissant à 824, l’indicateur se situe bien en deçà des prévisions du projet annuel de performances pour 2021 (de 2 700 missions VIE) du fait de la fermeture prolongée d’une grande partie des pays de destination hors Union européenne (Royaume-Uni, Australie, États-Unis…).

C. Le lancement de la « marque France » à l’international

La campagne internationale relative à la « Marque France » menée par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères vise à coordonner les actions de promotion de l’image de la France à travers le monde. 8,3 millions d’euros ont ainsi été ouverts en AE et en CP dans le cadre de la LFR 3 ([163]) pour financer le dispositif.

Toutefois, les crédits du dispositif « Marque France » accusent une sous-consommation très importante (3,6 % de consommation des crédits en AE et en CP par rapport à la LFI 2021) liée au retard dans le lancement de cette campagne de promotion. Les 8 millions d’euros restants ont été reportés sur l’exercice 2022.

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État
2. A. Des dépenses allouées à la charge de la DETTE ET a la trésorerie de l’État en hausse
3. B. un besoin de financement élevé
4. II. le programme Appels en garantie de l’État
5. III. Le programme Épargne
6. IV. La dotation du mécanisme européen de stabilité
7. V. LA DÉPENSE DU FONDS DE SOUTIEN RELATIF AUX PRÊTS ET CONTRATS FINANCIERS STRUCTURÉS À RISQUE

Les crédits consommés de la mission Engagements financiers de l’État se sont élevés à 38,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 38,4 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), un niveau inférieur de 600 millions d’euros en AE et de 500 millions d’euros en CP à la prévision de la loi de finances initiale (LFI) pour 2021.

Deux écarts significatifs à la prévision initiale peuvent être relevés : d’une part, les appels en garantie de l’État ont été moins importants qu’anticipés et, d’autre part, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État a été plus élevée qu’initialement prévu.

comparaison prÉVISION (y compris fonds de concours) ET EXÉCUTION 2022

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2021.

I. Le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État

En 2021, l’exécution du programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État s’établit à 37,8 milliards d’euros, soit un niveau supérieur de 1,7 milliard d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, ce qui constitue une rupture avec la tendance à la sous-exécution du programme observée ces dernières années.

comparaison entre prÉVISION ET EXÉCUTION des crÉdits affectÉs

À la charge de la dette et À la trÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

N.B. : hors swaps.

Source : lois de finances initiales et lois de règlement, projet de loi de règlement pour 2021.

Cet écart s’explique principalement par l’accélération de l’inflation en 2021, qui a entraîné un coût supplémentaire pour les titres de dette dont le taux d’intérêt est indexé sur celle-ci. Ce coût s’est établi à 3 milliards d’euros en 2021, en hausse de plus de 2 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale (958 millions d’euros) ([164]). Cet effet inflation n’a été que partiellement compensé par le maintien à un niveau plus bas qu’anticipé des taux d’intérêt de court terme (2).

A. Des dépenses allouées à la charge de la DETTE ET À la trésorerie de l’État en hausse

L’année 2021 marque un renversement de tendance, bien que limité à ce stade, concernant le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État. Après plusieurs années de diminution, les crédits alloués à la charge de la dette, qui représente 96 % des crédits du programme, et à la gestion de la trésorerie de l’État augmentent de 2 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2020.

Évolution des crédits du programme charge de la dette

et trÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

N.B. : hors swaps.

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

Cette augmentation est portée quasi exclusivement par la hausse de la charge de la dette de l’État qui résulte des facteurs haussiers et baissiers suivants :

– un effet inflation défavorable (impact de + 2,6 milliards d’euros) ;

– un effet volume défavorable (impact de + 0,9 milliard d’euros), lié à l’augmentation significative de l’encours de dette qui s’établit à 2 145 milliards d’euros fin 2021 (+ 144 milliards d’euros après + 178 milliards d’euros en 2020). Comme en 2020, la hausse de l’encours de la dette de l’État se poursuit à un rythme exceptionnel en 2021 ;

– un effet taux favorable (impact de – 1,5 milliard d’euros).

La charge de la dette reste ainsi maîtrisée grâce à un environnement de taux d’intérêt très favorable en 2021. Le taux moyen des émissions de moyen et long termes s’est établi à – 0,05 % sur l’année 2021, après – 0,13 % en 2020. Les taux à l’émission de court terme ont été en moyenne de – 0,67 %, après – 0,56 % en 2020.

Évolution de la dette et de la charge de la dette de l’État

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

S’agissant de la trésorerie de l’État (dépôts des correspondants et disponibilités de l’État), la dépense budgétaire a augmenté de 20 millions d’euros en 2021 par rapport à 2020, compte tenu de l’évolution à la baisse des taux de court terme.

B. un besoin de financement élevé

Le besoin de financement de l’État s’est établi à un niveau toujours élevé en 2021, à 285,2 milliards d’euros. Il diminue cependant de 24,3 milliards d’euros par rapport au niveau historique atteint en 2020 (309,5 milliards d’euros). Ce besoin de financement est inférieur de 7,8 milliards d’euros à celui initialement prévu, notamment en raison d’un déficit budgétaire moins élevé qu’anticipé en loi de finances initiale (– 170,7 milliards d’euros contre – 173,3 milliards d’euros). Il est également très inférieur à celui prévu dans les lois de finances rectificatives adoptées en cours d’année (– 34,4 milliards d’euros par rapport à la LFR 2).

le besoin de financement de l’ÉTAT

(en milliards d’euros)

(*) Hors dépenses affectées au Programme d’Investissements d’Avenir (PIA).

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2021.

Afin de financer ce besoin de financement, l’État a émis 260 milliards d’euros de titres de dette à moyen et long termes, un volume identique à celui de 2020 et conforme à la prévision initiale. Un montant de 17,2 milliards d’euros de primes nettes à l’émission a été enregistré, en repli par rapport à 2020 (30,7 milliards d’euros), en raison de la légère hausse des taux d’intérêt et de la moindre proportion des émissions sur souches anciennes par rapport à 2020.

L’AFT a procédé à une diminution des émissions de court terme (– 6,2 milliards d’euros) après une hausse significative en 2020 (+ 54,7 milliards d’euros).

Enfin, il est important de souligner que le surplus de trésorerie (63,4 milliards d’euros) accumulé fin 2020 en raison d’un déficit moins élevé qu’anticipé, s’est accru en 2021 (4,4 milliards d’euros), alors que la LFR 2 envisageait la mobilisation de ce surplus à hauteur de 33 milliards d’euros pour financer la hausse du déficit budgétaire.

II. le programme Appels en garantie de l’État

Le programme Appels en garantie de l’État porte les dépenses budgétaires résultant de la mise en jeu des garanties octroyées par l’État, de nature diverses (garanties de dettes émises par des tiers, garanties de passifs, opérations d’assurance). Il présente un niveau d’exécution de 297,6 millions d’euros, inférieur de 2,2 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale (2,5 milliards d’euros).

prÉvision et exÉcution du programme appels en garantie de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Cette importante sous-exécution est principalement liée à un décaissement d’appels en garantie des prêts garantis par l’État (PGE) très inférieur aux anticipations (191,2 millions d’euros contre 1,3 milliard d’euros prévu en LFI). Cet écart s’explique par l’ouverture, en début d’année 2021, de la possibilité pour les entreprises de différer d’un an supplémentaire le début du remboursement du capital de leur PGE. La LFR 1 avait annulé 995 millions d’euros sur le programme 114 pour tenir compte de la modification de la prévision induite par l’allongement de la durée des PGE.

Cette sous-exécution s’explique également par la très faible contribution française au fonds de garantie paneuropéen porté par la Banque européenne d’investissement en 2021 (191 000 euros contre 731 millions d’euros prévus en LFI), en raison de la montée en charge de ce fonds plus progressive qu’anticipée initialement. La LFR 2 avait d’ailleurs procédé à l’annulation des crédits alloués à cette dépense.

III. Le programme Épargne

L’exécution du programme Épargne, qui recouvre quasi exclusivement les primes d’épargne-logement versées à la clôture des plans et comptes d’épargne-logement, s’établit à 64,9 millions d’euros en CP, un niveau supérieur de 3,3 millions d’euros à la prévision et en hausse de 7,1 millions d’euros par rapport à 2020. L’année 2021 a en effet été caractérisée par le rebond du nombre de primes octroyées en 2021, après une année 2020 perturbée par la crise sanitaire.

Évolution des crÉDITS DU PROGRAMME ÉPARGNE

(en millions d’euros, crédits de paiement)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

Le montant versé en 2021 s’inscrit toutefois dans la trajectoire à la baisse constatée les années précédentes (70,7 millions d’euros versés en 2019), en raison du désintérêt des épargnants à l’égard des prêts d’épargne-logement, qui sont actuellement peu compétitifs eu égard aux taux d’intérêt proposés au titre des prêts immobiliers du marché.

IV. La dotation du mécanisme européen de stabilité

L’exécution 2021 du programme Dotation du Mécanisme européen de stabilité, qui vise à rétrocéder les intérêts perçus par la Banque de France en 2020 sur le capital placé par le MES auprès de celle-ci, s’élève à 62,4 millions d’euros, un niveau inférieur de 16,6 millions d’euros à la prévision initiale (79 millions d’euros) mais conforme à la notification effectuée en janvier 2021.

V. LA DÉPENSE DU FONDS DE SOUTIEN RELATIF AUX PRÊTS ET CONTRATS FINANCIERS STRUCTURÉS À RISQUE

L’exécution 2021 du programme Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque, qui vise à apporter une aide financière aux organismes publics ayant souscrit de tels contrats, s’élève à 191,2 millions d’euros pour 201 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale et par fonds de concours, l’écart s’expliquant par l’annulation de la réserve de précaution.

Le niveau d’exécution des AE s’établit à – 120 millions d’euros en raison d’un désengagement réalisé en août 2021 au titre de la convention signée avec l’Agence de services et de paiement (ASP).

Enseignement scolaire

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exécution des crédits de la mission en 2021
2. A. Les dépenses de personnel et la gestion de la masse salariale
3. B. Les autres types de dépenses
4. C. les mouvements de crédits intervenus en 2021
5. 1. Les reports et mouvements de crédits
6. 2. Les fonds de concours et attributions de produits
7. 3. Les lois de finances rectificatives
8. 4. L’utilisation de la réserve de précaution
9. D. L’impact de la crise sanitaire sur l’exécution 2021
10. II. L’analyse des différents programmes sur le volet performance
11. A. L’enseignement scolaire public du premier degré (Programme 140)
12. B. L’enseignement scolaire public du second degré (programme 141)
13. C. Vie de l’élève (Programme 230)
14. D. L’enseignement privé des premier et second degrés (Programme 139)
15. E. Soutien à la politique de l’éducation nationale (Programme 214)
16. F. L’enseignement public agricole (programme 143)

La mission Enseignement scolaire (MIES) regroupe l’ensemble des crédits consacrés à l’enseignement scolaire relevant pour l’essentiel du ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse et des sports (MENJS) et, pour une part résiduelle, du ministère de l’agriculture et de l’alimentation (MAA). Ces crédits constituent le premier poste de dépenses du budget de l’État : en loi de finances initiales pour 2021, les crédits de paiement de la MIES se sont élevés en effet à 75,9 milliards d’euros.

En 2021, la mission était composée de six programmes, cinq d’entre eux relevant du MENJS, et le sixième étant piloté par le MAA. En LFI pour 2021, les quatre programmes consacrés stricto sensu à l’enseignement – les programmes 140 Enseignement scolaire public du premier degré, 141 Enseignement scolaire public du second degré, 139 Enseignement privé du premier et du second degrés et 143 Enseignement technique agricole – ont représenté 67 milliards d’euros de crédits de paiement, soit 88 % des moyens initiaux alloués à la mission. Les deux autres programmes, à vocation transverse, concernent les aspects logistiques et stratégiques de la mission. Il s’agit du programme 230 Vie de l’élève et du programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale. Ils ont correspondu à 12 % des crédits de paiement initiaux de la mission, soit 8,9 milliards d’euros.

La mission Enseignement scolaire se caractérise par le poids prépondérant des dépenses de personnel : les dépenses de titre 2 représentent en effet 92,4 % de celles de la mission en loi de finances initiale, soit 70,13 milliards d’euros. Ainsi, les 1 037 762 ETPT rémunérés par la mission représentent 53,4 % du plafond d’emplois autorisés par la LFI pour le budget général et les budgets annexes.

Les autres dépenses de la mission Enseignement scolaire correspondent soit indirectement à des charges de personnel – au travers des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs du ministère ou aux établissements publics locaux d’enseignement pour l’assistance éducative –, soit à des dépenses de guichet tout aussi contraintes, notamment les bourses d’enseignement à destination des élèves du second degré.

I. L’exécution des crédits de la mission en 2021

Les crédits de la mission Enseignement scolaire prévus en loi de finances initiale se sont élevés, pour 2021, à 76,05 milliards d’euros en AE et à 75,91 milliards d’euros en CP.

Les crédits ouverts ont finalement été de 76,62 milliards d’euros en AE et de 76,29 milliards d’euros en CP.

Les crédits consommés ont été de 76,00 milliards d’euros en AE et de 75,90 milliards d’euros en CP, soit très légèrement inférieurs à l’autorisation budgétaire accordée par le Parlement. Ainsi, le taux de consommation des crédits sur la mission Enseignement scolaire est de 99,95 % en AE et de 99,98 % en CP.

Prévision et exécution 2021

(en euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

A. Les dépenses de personnel et la gestion de la masse salariale

En 2021, le montant des crédits de titre 2 consommés sur le périmètre de la mission Enseignement scolaire a été de 69,93 milliards d’euros. Il est inférieur au montant des crédits de titre 2 ouverts en loi de finances initiales (70,13 milliards d’euros). Le niveau d’exécution des crédits de titre 2 s’établit ainsi à 99,7 %, près de 200 millions d’euros n’ayant pas été consommés.

Le plafond d’emplois de la mission a été fixé en loi de finances initiale à 1 037 762 ETPT, et 1 026 362 ETPT ont été consommés. L’exercice 2021 est marqué par une sous-exécution du plafond d’emplois à hauteur de 11 400 ETPT (soit 98,9 % de la prévision en LFI).

Le schéma d’emplois de la mission Enseignement scolaire ne prévoyait pour l’année 2021 qu’une baisse de 80 ETP sur le programme 143. Néanmoins, l’exécution révèle une baisse de – 4 059 ETP, dont – 3 987 ETP pour les programmes relevant du MENJS et – 72 pour le programme 143 piloté par le MAA. Cet écart entre la prévision et l’exécution s’explique par un nombre d’emplois créés effectivement pourvus inférieur de 762 ETP pour les programmes 139 et 140, et de 3 124 ETP pour le programme 141, avec des entrées en net recul et des sorties (dont les départs à la retraite) en plus grand nombre qu’attendu.

Cette sous-exécution du schéma d’emplois serait principalement due aux difficultés de recrutement de l’Éducation nationale (1 299 entrées de moins que prévu sur les programmes 139, 140 et 141), à l’augmentation sensible des cessations de fonctions d’enseignants, et à des départs en retraite plus nombreux que prévus (les sorties sont supérieures de 2 693 ETP aux prévisions pour les programmes 139, 140 et 141). À cet égard, la Cour des comptes souligne que le ministère de l’éducation nationale doit conforter sa vision de long terme de la gestion de ses effectifs et inscrire davantage sa gestion des ressources humaines dans une logique pluriannuelle ([165]).

Par ailleurs, un grand nombre d’emplois permanents contribuant à la mission Enseignement scolaire n’apparaissent pas dans les plafonds d’emplois ministériels. Il s’agit principalement des assistants d’éducation (AED) et d’une partie des emplois d’accompagnement des élèves en situation de handicap (AESH), rémunérés par les établissements scolaires via les crédits d’intervention qui leur sont transférés. Ces crédits sont essentiellement portés par le programme 230 Vie de l’élève. Ainsi, pour les AED, 52 529 ETPT ont été rémunérés à hauteur de 1,47 milliard d’euros, via des subventions versées aux établissements publics locaux d’enseignement (EPLE). En ce qui concerne les AESH, 38 439 ETPT sont rémunérés hors titre 2 pour un montant de 1,06 milliard d’euros. 35 266 ETPT d’AESH sont par ailleurs rémunérés sur le titre 2 pour 925 millions d’euros.

Entre 2020 et 2021, la masse salariale a progressé de 2,5 % et s’établit à 49,04 milliards d’euros. Deux facteurs sont à l’origine de l’augmentation relative de la masse salariale : les mesures catégorielles pérennes d’une part (notamment la revalorisation des traitements des enseignants), et l’impact des mouvements structurels d’autre part (en particulier, le glissement vieillesse-technicité). En 2021, contrairement aux années précédentes, les mouvements structurels ont eu un impact inférieur aux diverses mesures catégorielles.

Principaux facteurs d’évolution de la masse salariale de la MIES

(hors CAS pensions)

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

Parmi les mesures catégorielles ayant un impact sur l’évolution de la masse salariale, les plus importantes correspondent à la poursuite de la mise en œuvre du protocole parcours, carrières et rémunérations (PPCR), à hauteur de 26 millions d’euros (hors CAS Pensions) et à la mise en œuvre des mesures annoncées dans le cadre du Grenelle de l’éducation, pour un montant global de 420 millions d’euros de revalorisations.

Les personnels enseignants, ainsi que les conseillers principaux d’éducation, les psychologues de l’éducation nationale et les contractuels ont ainsi pu bénéficier d’une prime d’attractivité versée à compter du mois de mai 2020, d’une prime d’équipement informatique et d’un relèvement du taux de promotion à la hors classe. Les AESH ont également bénéficié de revalorisations salariales, avec une grille indiciaire permettant une progression automatique tous les trois ans (20,7 millions d’euros répartis à la fois sur le titre 2 et hors titre 2).

B. Les autres types de dépenses

Les dépenses hors titre 2 représentent 6,07 milliards d’euros en AE et 5,96 milliards d’euros en CP. Il s’agit principalement de dépenses de fonctionnement (titre 3) et de dépenses d’intervention (titre 6).

Les dépenses de fonctionnement représentent 0,97 milliard d’euros en AE et 0,89 milliard d’euros en CP. Elles sont, pour l’essentiel, portées par le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale, en particulier par l’action 08 « Logistique, système d’information, immobilier » qui regroupe les crédits relatifs aux dépenses de fonctionnement général, aux systèmes d’information, aux équipements informatiques et à l’immobilier du ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports.

Les dépenses de fonctionnement sont en hausse en 2021, et supérieures à la prévision en LFI en raison des mesures de lutte contre l’épidémie. En effet, le programme 214 a été abondé par les fonds de concours de Santé publique France à hauteur de 244 millions d’euros. 187 millions d’euros en CP ont été consommés pour financer les mesures prophylactiques liées à la crise sanitaire.

En 2021, les dépenses d’intervention s’élèvent à 4,94 milliards d’euros en AE et 4,93 milliards d’euros en CP. Elles sont essentiellement portées par le programme 230 Vie de l’élève (3,51 milliards d’euros en AE et en CP), et se concentrent en particulier sur les actions 01 « Vie scolaire et éducation à la responsabilité » (1,50 milliard d’euros) au titre du financement de l’assistance éducative, 03 « Inclusion scolaire des élèves en situation de handicap » (1,06 milliard d’euros) pour le financement de la rémunération des AESH hors titre 2, et 04 « Action sociale » (0,76 milliard d’euros) qui finance les bourses d’études attribuées aux familles des élèves du second degré (204,9 millions d’euros pour les bourses de collège et 379 millions pour les bourses de lycée).

Enfin, les dépenses d’investissement représentent 153 millions d’euros en AE et 132 millions d’euros en CP. Pour l’essentiel, elles sont portées par le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale et concernent des opérations immobilières (112 millions d’euros en AE et 92 millions d’euros en CP) – en particulier les constructions scolaires outre-mer, l’entretien lourd des bâtiments, et les grands projets immobiliers –, et des dépenses informatiques (52 millions d’euros en AE et 50 millions d’euros en CP), notamment en matière de gestion des ressources humaines.

C. les mouvements de crédits intervenus en 2021

La gestion des crédits de la LFI à l’exécution

(CP, en milliards d’euros)

Sources : RAP 2021, Cour des comptes.

1. Les reports et mouvements de crédits

Le montant total des reports de crédits s’est élevé à 254,11 millions d’euros en AE (dont 33,65 millions d’euros de reports sur fonds de concours) et 52,37 millions d’euros en CP (dont 41,5 millions d’euros de reports sur fonds de concours). Les principaux reports concernent le programme 141 (7,6 millions d’euros au titre de l’action « Innovation numérique pour l’excellence éducative » du programme d’investissement d’avenir) et le programme 214 (19,5 millions d’euros en AE et 26,3 millions d’euros en CP au titre du financement des équipements et ressources numériques pour les établissements scolaires).

Le solde des transferts de crédits au cours de la gestion 2021 est positif et s’élève à 35,8 millions d’euros pour les crédits de titre 2 et à 30 millions d’euros pour les crédits hors titre 2. Parmi les plus élevés, le transfert de 33,4 millions d’euros en provenance du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance vers les programmes 139 et 141 a permis de financer la création de places supplémentaires dans l’enseignement supérieur pour les néo-bacheliers et les cordées de la réussite.

Trois décrets de virement sont intervenus pour redéployer des crédits entre les programmes de la mission. Les montants les plus significatifs concernent le redéploiement de crédits de titre 2 afin d’assurer la bonne exécution de la paie de décembre 2021 (25 millions d’euros redéployés des programmes 141 et 214 vers les programmes 139 et 230).

Enfin, l’arrêté du 3 novembre 2021 a réparti 45,9 millions d’euros de crédits en provenance du programme 551 – Provision relative aux rémunérations publiques de la mission Crédits non répartis au titre de la dotation pour mesures générales (article 11 de la LOLF) sur les cinq programmes relevant du ministère de l’éducation nationale.

2. Les fonds de concours et attributions de produits

Les crédits de fonds de concours ouverts par arrêtés se sont élevés à 300,1 millions d’euros en AE et 298 millions d’euros en CP. Pour l’essentiel, ces montants comprennent le versement au programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale d’un fonds de concours de 264 millions d’euros en provenance de Santé Publique France dans le cadre de la lutte contre le Covid-19, et d’un fonds de concours de 25,1 millions d’euros au titre du PIA – Innovation numérique pour l’excellence éducative.

3. Les lois de finances rectificatives

Les crédits de la mission Enseignement scolaire ont été modifiés par la loi de finances rectificatives du 19 juillet 2021 (LFR 1) et par celle du 1er décembre 2021 (LFR 2).

La LFR 1 a procédé à une annulation de crédits de 16,3 millions d’euros en AE et CP. En raison de moindres dépenses liées à la crise sanitaire, cette annulation, qui concerne l’ensemble des programmes de la mission à l’exception du programme 214, a porté sur des crédits hors titre 2 mis en réserve.

La LFR 2 a procédé à une ouverture de crédits hors titre 2 de 8,1 millions d’euros sur le programme 143 afin de soutenir les établissements d’enseignement technique agricole confrontés à des difficultés financières consécutives à la crise sanitaire.

La LFR 2 a également procédé à l’annulation de 75 millions d’euros de crédits hors titre 2 portant sur tous les programmes pilotés par le ministère de l’Éducation nationale. Cette annulation concerne une partie des crédits mis en réserve et des crédits non consommés en raison de la crise sanitaire.

Au total, les deux lois de finances rectificatives ont procédé à une annulation nette de 83,2 millions d’euros en AE et CP sur les crédits hors titre 2. Par ailleurs, la Cour des comptes relève que pour la première fois depuis l’exercice 2017, il n’a pas été nécessaire d’abonder les crédits du titre 2 en loi de finances rectificatives de fin de gestion.

4. L’utilisation de la réserve de précaution

Au titre de l’année 2021, la mise en réserve initiale des crédits (457,1 millions d’euros en AE et 451,8 millions d’euros en CP) a été effectuée selon un taux de 0,5 % pour les crédits de titre 2 et un taux de 4 % pour les crédits hors titre 2, avec quelques exceptions. Les crédits du programme 230 ont fait l’objet d’un surgel à hauteur de 86 millions d’euros.

La réserve de précaution du titre 2 (350,6 millions d’euros) été entièrement levée en novembre 2021 pour tous les programmes de la mission dans le cadre des travaux de préliquidation pour la paie de décembre.

Hors titre 2, trois programmes (139, 214 et 230) ont bénéficié d’un dégel de crédits pour un montant total de 115,5 millions en AE et 110,2 millions en CP. Les crédits du programme 230 ont ainsi été abondés de 96,3 millions d’euros. Enfin, 91,3 millions de crédits gelés ont été annulés en loi de finances rectificatives, en raison de moindres dépenses liées à la crise sanitaire.

La Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire, relève que la nécessité de lever la quasi-totalité de la réserve de précaution avait été exprimée dans les documents prévisionnels de gestion de février et de mars, en contradiction avec le principe même de la réserve tel que défini par la LOLF ([166]). La Cour des comptes formule en conséquence une recommandation selon laquelle le dégel de la réserve de précaution ne doit jamais être anticipé au stade des documents prévisionnels de gestion soumis au visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) ([167]).

D. L’impact de la crise sanitaire sur l’exécution 2021

La crise sanitaire liée à la Covid-19 a eu des conséquences budgétaires relativement limitées sur la mission Enseignement scolaire. Au total, selon la Cour des comptes, le ministère a dû engager 450,18 millions d’euros de dépenses supplémentaires dans le cadre de la gestion de crise. Ces dépenses ont été en partie couverte par la participation de Santé Publique France à hauteur de 200 millions d’euros.

Près de 190 millions d’euros de dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire concernent la masse salariale. Parmi les mesures financées les plus importantes, il y a le recrutement d’AED Covid pour un coût de 42,6 millions d’euros, la rémunération des remplaçants des enseignants vulnérables dans le premier degré pour un coût de 32,9 millions d’euros ou encore les reports de paiements de 2020 sur 2021 en titre 2 pour un montant de 48,5 millions d’euros.

Ces dépenses supplémentaires ont été en partie atténuées par 81,88 millions de moindres dépenses, relatives notamment aux heures supplémentaires (27,5 millions d’euros), aux modalités exceptionnelles de validation des examens et concours en 2021 (21 millions d’euros) ou encore à l’annulation de certaines formations ou de leur organisation à distance (13,08 millions d’euros).

Enfin, la mission Enseignement scolaire bénéficie de manière marginale des crédits du plan de relance, pour un montant de 316 millions d’euros. Les mesures gérées par le MENJS concernent l’ouverture de formations pour les nouveaux bacheliers (92 millions d’euros), le développement des « cordées de la réussite » (8 millions d’euros) ou encore le développement du numérique dans l’éducation (175 millions d’euros), mesure qui avait été initiée dans le cadre des PIA successifs.

II. L’analyse des différents programmes sur le volet performance

À titre liminaire, il convient de noter que de nombreux indicateurs de performance au sein des différents programmes de la mission Enseignement scolaire n’ont pas été renseignés, soit en raison de la crise sanitaire qui n’a pas permis le recueil exhaustif des données nécessaires à leur calcul, soit en raison de la cyclicité triennale des évaluations du niveau des élèves, qui n’ont donc pas nécessairement eu lieu en 2021.

A. L’enseignement scolaire public du premier degré (Programme 140)

Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré porte les crédits finançant l’enseignement scolaire du premier degré, des classes de maternelle jusqu’au CM2. Il vise à conduire tous les élèves à la maîtrise des connaissances et compétences du socle commun exigibles au terme de la scolarité primaire, et à promouvoir un aménagement équilibré du territoire éducatif en optimisant les moyens alloués.

Le programme 140 a été doté, en loi de finances initiale pour 2021, de 23,65 milliards d’euros en AE et en CP, y compris fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP). 23,59 milliards d’euros ont été consommés, en AE comme en CP, dont 23,55 milliards d’euros en dépenses de personnel.

L’indicateur 1.1 qui évalue le niveau des élèves en fin de CE2 n’est pas renseigné et ne permet donc pas d’évaluer la progression du niveau des élèves. En revanche l’indicateur 1.2 montre une diminution progressive de la proportion d’élèves entrant en sixième avec au moins un an de retard.

Les autres indicateurs montrent une progression de la scolarisation des élèves du premier degré en situation de handicap, bien qu’elle soit en deçà des cibles envisagées, la stabilité du nombre d’académies bénéficiant d’une dotation globale équilibrée (celle-ci est calculée sur la base du nombre d’enseignants pour cent élèves constaté dans chaque académie, et comparé à un nombre théorique calculé par le ministère ; la dotation est considérée comme équilibrée lorsque l’écart entre la dotation effective et la dotation théorique est compris entre – 2 % et + 2 %), et une réduction des écarts de taux d’encadrement entre les écoles situées en éducation prioritaire et celles situées hors éducation prioritaire. La proportion d’enseignants avec 5 ans et plus d’ancienneté dans les écoles situées en éducation prioritaire continue également de progresser.

B. L’enseignement scolaire public du second degré (programme 141)

Le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré porte les crédits finançant l’enseignement scolaire secondaire, de la classe de sixième jusqu’à la classe terminale. Il a pour objectif de conduire le maximum de jeunes aux compétences attendues en fin de formation initiale et à l’obtention des diplômes correspondants, à favoriser la poursuite d’études ou l’insertion professionnelle des jeunes à l’issue de leur scolarité secondaire, et à promouvoir un aménagement équilibré du territoire éducatif.

Le programme 141 a été doté, en loi de finances initiale pour 2021, de 34,09 milliards d’euros en AE et en CP, y compris fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP). 33,98 milliards d’euros ont été consommés, en AE comme en CP, dont 33,36 milliards d’euros en dépenses de personnel.

L’indicateur 1.1 relatif au niveau des élèves en fin de sixième montre des résultats entre 5 et 10 points inférieurs aux cibles envisagées pour 2021. Cette situation serait due à la crise sanitaire, qui a entraîné la mise en place d’une continuité pédagogique parfois difficile, notamment pour les élèves les plus défavorisés. L’indicateur 1.2 évaluant le niveau des élèves en fin de troisième n’est pas renseigné car les évaluations ne sont prévues qu’en 2022. La proportion d’élèves entrant en troisième avec au moins un an de retard est néanmoins en baisse.

Pour les indicateurs relatifs à la réduction des inégalités, ils montrent des écarts de taux de réussite au diplôme national du brevet entre éducation prioritaire et hors éducation prioritaire plutôt en réduction (par rapport à 2019, l’année 2020 pouvant difficilement être utilisée pour les comparaisons en raison des modalités particulières de l’examen du brevet cette année-là), bien que supérieurs aux cibles fixées par le projet annuel de performance. La mixité des filles et des garçons dans les formations technologiques et professionnelles est également en progression. En revanche, la scolarisation des élèves du second degré en situation de handicap est en baisse par rapport à 2019 et 2020.

Le nombre d’académies bénéficiant d’une dotation équilibrée reste stable, de même que les écarts de taux d’encadrement au collège entre l’éducation prioritaire et hors éducation prioritaire. En revanche, la proportion des enseignants avec 5 ans d’ancienneté et plus en éducation prioritaire continue de progresser, de même que le pourcentage d’heures d’enseignement délivrées devant des groupes de dix élèves ou moins.

C. Vie de l’élève (Programme 230)

Le programme 230 Vie de l’élève rassemble les actions relatives à la prévention de la violence et au harcèlement, à l’accompagnement des élèves en situation de handicap, ou encore à la politique de santé des établissements.

Le programme 230 a été doté, en loi de finances initiale pour 2021, de 6,42 milliards d’euros en AE et en CP, y compris fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP). 6,38 milliards d’euros ont été consommés, en AE comme en CP, dont 2,82 milliards d’euros en dépenses de personnel.

Les indicateurs de performance montrent un taux d’absentéisme en baisse en 2021, peut-être en partie lié aux modalités d’enseignement à distance au lycée qui ont rendu la gestion des absences plus difficiles. La proportion d’actes de violence graves signalés est également en baisse. Le taux de participation des lycées aux élections des conseils délégués pour la vie lycéenne est globalement en augmentation.

En revanche, la crise sanitaire a fortement perturbé l’organisation des visites médicales en sixième et l’indicateur n’a pas pu être renseigné. Surtout, les sous-indicateurs relatifs à la qualité de vie perçue des élèves de troisièmes montrent une dégradation de la satisfaction de vie des élèves. Néanmoins, on constate une évolution favorable sur la perception du harcèlement. Enfin, le taux de couverture des prescriptions des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées sont en baisse, en raison d’une augmentation du nombre de prescriptions d’aide humaine et des difficultés à remplacer les absences des AESH dans le contexte de l’épidémie de Covid-19.

D. L’enseignement privé des premier et second degrés (Programme 139)

Le programme 139 Enseignement privé des premier et second degrés regroupe les crédits destinés aux établissements d’enseignement privés sous contrat. Il se voit assigner les mêmes objectifs que les programmes 140 et 141 relatifs à l’enseignement public.

Le programme 139 a été doté, en loi de finances initiale pour 2021, de 7,76 milliards d’euros en AE et en CP, y compris fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP). 7,76 milliards d’euros ont été consommés, en AE comme en CP, dont 6,96 milliards d’euros en dépenses de personnel.

L’indicateur relatif au niveau des élèves en fin de CE2 n’est pas renseigné. Celui relatif au niveau des élèves en fin de sixième montre une proportion en baisse d’élèves maîtrisant les composantes du socle commun. La proportion d’élèves issus de l’enseignement privé entrant en sixième avec un an de retard est en hausse depuis 2020, ce qui serait dû à la crise sanitaire.

L’indicateur relatif à la scolarisation des élèves en situation de handicap dans l’enseignement primaire et secondaire est en baisse, mais doit être analysé au regard de la forte augmentation du nombre de notifications d’affectation à traiter.

E. Soutien à la politique de l’éducation nationale (Programme 214)

Le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale porte les ressources nécessaires aux fonctions supports du MENJS et du ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI).

Le programme 214 a été doté, en loi de finances initiale pour 2021, de 2,6 milliards d’euros en AE et de 2,5 milliards d’euros en CP, y compris fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP). 2,8 milliards d’euros en AE et 2,7 milliards d’euros en CP ont été consommés, dont 1,75 milliard d’euros en dépenses de personnel.

Les indicateurs relatifs aux vacances de postes montrent un nombre de postes d’enseignants non pourvus à la rentrée scolaire bien supérieur à l’année 2020 et aux cibles fixées en loi de finances initiales. De même, la durée moyenne des vacances de postes est largement supérieure aux années précédentes et aux cibles fixées.

Le coût moyen des examens des élèves par candidat présent est très inférieur au coût des années précédentes, en raison des annulations d’épreuves remplacées par des évaluations en contrôle continu. En revanche, le coût moyen des concours de personnels enseignants par candidat présent a été presque multiplié par deux par rapport aux années précédentes, en raison des mesures prophylactiques mises en œuvre du fait de la crise sanitaire (aménagements liés à la nécessité d’une distanciation sociale, mesures de prévention sanitaire) et de la diminution du nombre de candidats présents.

Les indicateurs relatifs à la performance de la gestion des ressources humaines montrent une stabilité du ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines (qui reflète le nombre de gestionnaires pour 1 000 agents gérés), et une diminution de la part des surnombres disciplinaires, c’est-à-dire des enseignants recensés au-delà des besoins d’enseignement et de remplacement pour une année donnée. Le taux de remplacement des personnels enseignants est légèrement en baisse dans les premier et second degrés publics, en raison de l’impact de la crise sanitaire.

F. L’enseignement public agricole (programme 143)

Le programme 143 Enseignement technique agricole finance les formations dispensées par les établissements de l’enseignement agricole technique, de la classe de quatrième aux classes préparatoire aux concours d’entrée des grandes écoles ou au brevet de technicien supérieur agricole.

Le programme 143 a été doté, en loi de finances initiale pour 2021, de 1,48 milliard d’euros en AE et en CP, y compris fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP). 1,49 milliard d’euros en AE et 1,48 milliard d’euros en CP ont été consommés, dont 0,95 milliard d’euros en dépenses de personnel.

Les indicateurs de performance montrent un taux de réussite aux examens en hausse par rapport à l’année 2019 (l’année 2020 ne pouvant que difficilement être utilisée pour la comparaison en raison des modalités particulières d’organisation liées à la crise sanitaire). Le coût unitaire de formation par élève, qui s’élève à 10 563 euros en 2021 est en augmentation, conformément aux prévisions.

Gestion des finances publiques

SOMMAIRE

Pages

1. I. Programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local
2. A. des dÉpenses en lÉgÈre diminution par rapport À 2020 pour une exÉcution 2021 proche de la prÉvision initiale
3. B. des indicateurs de performance globalement atteints
4. II. Programme 218 Conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres
5. A. un niveau de dÉpenses en augmentation par rapport À 2020 et une exÉcution budgÉtaire 2021 satisfaisante
6. B. des objectifs globalement atteints
7. III. Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges
8. A. des dÉpenses en progression par rapport À 2020 et une exÉcution budgÉtaire globalement respectueuse de la prÉvision initiale
9. B. La dÉmarche de performance : des rÉsultats 2021 en progression significative

La mission Gestion des finances publiques porte les activités douanières, les politiques publiques relatives au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l’État, ainsi que des fonctions de conseil, de contrôle et d’animation de politiques ministérielles et interministérielles, au soutien de l’administration centrale.

Le périmètre de la mission a évolué en 2021 avec le rattachement du programme 148 Fonction publique à la mission Transformation et fonction publiques. La mission regroupe désormais trois programmes :

– le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, mis en œuvre par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui retrace les moyens consacrés aux opérations de recettes de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques et à la tenue des comptes publics ;

– le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, qui porte des fonctions de pilotage, de coordination interministérielle et de soutien, principalement pour le ministère de l’économie et des finances et le ministère de la transformation et de la fonction publiques ;

– le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, qui regroupe l’ensemble des moyens de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

La loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 (LFI pour 2021) a porté les crédits de la mission à 10 167,20 M€ en autorisations d’engagement (AE) et 10 095,30 M€ en crédits de paiement (CP), soit des montants en légère augmentation en AE (0,4 %) et équivalents en CP par rapport à 2020. La consommation finale s’élève à 10 146,60 M€ en AE et à 10 105,40 M€ en CP, pour un taux d’exécution de pratiquement 100 % en AE et en CP. La Cour des comptes souligne que « cette mission ne comporte pas de risques identifiés de sous-budgétisation » ([168]).

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION Gestion des finances publiques en 2021 par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2021.

En outre, la LFI pour 2021 prévoyait 119 655 équivalents temps pleins travaillés (ETPT) pour la mission : la consommation d’emplois a finalement été en retrait de 2 % par rapport à la prévision initiale, avec 117 108 ETPT.

I. Programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local

Le programme 156 finance les opérations d’établissement de l’assiette, de recouvrement et de contrôle des recettes de l’État et des collectivités locales, ainsi que le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics. Ce programme est mis en œuvre par les services de la DGFiP.

A. des dÉpenses en lÉgÈre diminution par rapport À 2020 pour une exÉcution 2021 proche de la prÉvision initiale

La consommation de crédits en 2021 a été inférieure de 43,82 millions d’euros en AE (– 0,6 %) et de 23 millions d’euros en CP (– 0,3 %) à celle de l’exercice 2020.

Évolution de l’exÉcution du programme 156 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

À l’exception des actions Fiscalité des PME et Soutien, les actions du programme 156 ont connu en 2021 une diminution du montant des crédits consommés tant en CP qu’en AE par rapport à 2020. Cette situation s’explique principalement par la baisse des dépenses de personnel rattachées à ces actions, dans un contexte de poursuite de la diminution des effectifs de la DGFiP.

Concernant l’action Fiscalité des PME, la hausse du montant des crédits consommés par rapport à 2020 s’explique par une forte augmentation des dépenses informatiques des services centraux. De nombreux travaux de modernisation et de maintien en conditions techniques de plusieurs applications, comme MEDOC (mécanisation des opérations comptables), ont été conduits en 2021.

S’agissant de la qualité de la programmation, la consommation de crédits sur le programme 156 en 2021 se révèle proche de la prévision initiale avec un taux d’exécution en AE et en CP de 99 %.

taux d’éxÉcution 2021 des crÉdits du programme 156

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de 109,10 M€ en AE et de 46,70 M€ en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2021.

L’exécution 2021 du programme 156 décomposée par action est satisfaisante au regard de la prévision initiale. Le taux d’exécution de 108 % de l’action Soutien s’explique principalement par une augmentation de ses dépenses informatiques de fonctionnement, en hausse de 73,10 millions d’euros en AE et 54,86 millions d’euros en CP par rapport aux prévisions de la LFI pour 2021. Les dépenses de fonctionnement courant ont également augmenté avec la poursuite de la crise sanitaire en 2021 et la mise en place de nouvelles normes sanitaires au sein des directions de la DGFiP, contribuant ainsi à la croissance des dépenses de l’action Soutien.

Ce programme a bénéficié par décret du 19 novembre 2021 du transfert de 10,30 M€ en provenance du programme 351 Fonds d’accompagnement interministériel des ressources humaines (FAIRH) au titre des dépenses de personnel liées aux restructurations de la DGFiP. À l’inverse, des crédits ont été transférés depuis le programme 156 vers le programme 129 Coordination du travail gouvernemental (12,10 millions d’euros en CP) pour permettre l’achat d’ordinateurs portables sur le stock stratégique de la direction interministérielle du numérique (DINUM) et vers le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire au titre de la contribution annuelle de la DGFiP à France Services (3,30 millions d’euros).

Au total, les mouvements de crédit effectués durant l’exécution budgétaire 2021 ont ouvert 154,61 millions d’euros en AE et 89,98 millions d’euros en CP. Ils ont annulé 45,47 millions d’euros en AE et 43,25 millions d’euros en CP.

La baisse sensible des crédits de personnel, liée à une diminution de la consommation d’emplois de – 2071 ETPT, s’accompagne d’une légère augmentation des crédits d’investissement (+ 5 millions d’euros) et de fonctionnement (+ 23 M€) par rapport à la prévision initiale. Entre 2020 et 2021, la dépense de titre 2 a poursuivi sa diminution. Le recul des dépenses de personnel est la conséquence des réformes engagées depuis près d’une dizaine d’années par la DGFiP, s’appuyant sur la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts, en 2008. Le nombre d’ETPT a été réduit de près de 30 000 depuis le rapprochement de ces deux directions.

Évolution de la consommation des crÉdits de paiement

du programme 156 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Le plafond autorisé d’emplois s’élève à 97 358 ETPT en LFI 2021. La consommation moyenne annuelle s’établit au terme de 2021 à 95 221 ETPT, avec un taux de consommation de 97,8 %. Cet écart a pour origine le niveau de vacances récurrentes constatées en exécution, en raison d’une saisonnalité différente des départs en retraite et des recrutements.

rÉpartition du plafond d’emploi par action du programme 156

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Depuis plusieurs années, la Cour des comptes souligne que les mesures prises pour assurer l’évolution à la hausse ou à la baisse des ETPT ne sont pas présentées de manière satisfaisante dans les documents budgétaires accompagnant le projet de loi de finances. Malgré les progrès réalisés à l’occasion du PLF 2022, qui intègre désormais pour chacun des programmes de la mission la déclinaison du schéma d’emplois fixé suivant la localisation des effectifs au sein des grandes catégories de services, la Cour considère nécessaire d’améliorer l’information des parlementaires sur les effets des réformes conduites au sein des programmes de la mission. Elle observe ainsi, pour le programme 156, que la mesure des gains de productivité résultant de la mise en place du prélèvement à la source, bien que difficile à mesurer, demeure nécessaire même si la réforme n’a pas encore produit tous ses effets.

Enfin, le programme compte une seule dépense fiscale : la réduction d’impôt pour frais de comptabilité et d’adhésion à un centre de gestion ou une association agréés prévue par l’article 199 quater B du code général des impôts (CGI). Elle s’élève à 110 millions d’euros en 2021, soit une augmentation de 9 % par rapport à 2020 : l’article 22 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 ayant rehaussé les plafonds des régimes d’imposition des micro-entreprises, le nombre de potentiels bénéficiaires de la dépense fiscale augmente mécaniquement depuis 2018

B. des indicateurs de performance globalement atteints

Le programme 156 poursuit quatre objectifs principaux :

– améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale ;

– assurer le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses publiques ;

– renforcer la qualité de service au profit des usagers et des partenaires ;

– maîtriser les coûts de gestion de la DGFiP.

En matière de lutte contre la fraude fiscale, les résultats obtenus en 2021 sont globalement conformes à la prévision. La part des contrôles ciblés par intelligence artificielle et exploration de données (data mining) s’établit à 44,85 %, soit un niveau quasiment identique à la prévision de 45 % et en progression de plus de 12 points en un an. En revanche, la part des dossiers répressifs transmis au parquet en application de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude ne s’établit qu’à 8,78 %, soit un niveau inférieur de six points par rapport à 2020 et de plus de trois points par rapport à la prévision (12 %).

Le taux de recouvrement des créances nettes issues du contrôle fiscal externe ou sur pièces s’établit en 2021 à 72,44 %, soit – 2,12 points par rapport à 2020, mais reste sensiblement supérieur à la prévision initiale de 67 %. Cette diminution en 2021 s’explique principalement par le contrecoup en 2021 de l’absence de deux créances aux montants exceptionnels qui avaient majoré l’indicateur d’environ trois points en 2020. En matière de paiement des dépenses de l’État, le délai global s’établit à 15,40 jours, c’est-à-dire un résultat meilleur que l’objectif fixé de 20 jours.

En 2021, le pourcentage des instructions fiscales publiées dans le délai de 6 mois après l’entrée en vigueur du texte concerné s’établit à 61,1 %, une progression nette par rapport à 2020 (58,2 %), mais toujours largement inférieure à la prévision de 75 %. Cette situation est censée s’expliquer par l’importante activité législative en 2021, avec la promulgation de deux lois de finances rectificatives, et par la résorption progressive du retard pris dans la rédaction des instructions fiscales initialement prévues pour l’année 2020.

En matière de qualité de service, l’indicateur Marianne, qui mesure la satisfaction des usagers vis-à-vis de leur accueil physique, par messagerie et par téléphone, s’établit à 78,2 %, un niveau conforme à la prévision.

Enfin, concernant la maîtrise des coûts de gestion de la DGFiP, l’amélioration du taux d’intervention sur la dépense publique est à souligner. Cet indicateur mesure les dépenses engagées directement et indirectement par la DGFiP pour le contrôle et le paiement des dépenses de l’État et du secteur public par rapport au total des dépenses payées par le réseau DGFiP dans l’année. Il s’élèverait en 2021 à 0,08 %, en amélioration de 0,01 point par rapport à l’exécution définitive de 2020.

II. Programme 218 Conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres

Le programme 218 finance des activités d’expertise, de conseil et de

contrôle, principalement afin d’assurer l’impulsion des politiques publiques menées par le ministère de l’économie et des finances. Il porte également des fonctions de pilotage, de coordination interministérielle et de soutien.

Sous la responsabilité de la secrétaire générale des ministères économiques et financiers, il porte les crédits de politiques ministérielles et interministérielles transversales et comprend, à ce titre, une grande partie des effectifs et des crédits correspondant aux missions mises en œuvre notamment par :

– la direction du budget (DB) ;

– la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) ;

– l’inspection générale des finances (IGF) et le contrôle général économique et financier (CGEFI) ;

– la cellule de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (TRACFIN), la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF) ou encore l’Agence française anti-corruption (AFA).

L’année 2021 a été marquée par le renforcement des moyens dédiés aux systèmes d’information et à la numérisation, tel que le déploiement fin 2021 du système d’information des achats (APPACH) par la direction des achats de l’État (DAE). L’activité en matière de régulation, de contrôle et de lutte contre la fraude financière est restée soutenue, avec 36 contrôles engagés par l’AFA et la refonte par TRACFIN du formulaire de déclaration de soupçons. De nombreuses structures financées par le programme 218, comme le secrétariat général chargé du plan de relance (SGPR), ont contribué au pilotage et à la mise en place des dispositifs du Plan de relance.

A. un niveau de dÉpenses en augmentation par rapport À 2020 et une exÉcution budgÉtaire 2021 satisfaisante

La consommation de crédits en 2021 a été supérieure de 14,36 millions d’euros en AE (+ 1,6 %) et de 22,60 millions d’euros en CP (+ 2,5 %) à celle de l’exercice 2020.

Évolution de l’exÉcution du programme 218 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

La consommation de crédits du programme 218 est globalement stable entre 2020 et 2021, avec néanmoins des évolutions plus significatives entre actions. L’action Prestation d’appui et de support a ainsi connu une croissance de 11,3 % en raison d’une augmentation sensible des dépenses informatiques en 2021.

La consommation de crédits sur le programme 156 en 2021 se révèle légèrement inférieure à la prévision initiale avec des taux d’exécution en AE et en CP de respectivement 96 % et 98 %.

taux d’éxÉcution 2021 des crÉdits du programme 218

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de 2,10 M€ en AE et de 37,20 M€ en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2021.

L’action Expertise, audit, évaluation et contrôle fait l’objet d’un taux d’exécution de 95 %, principalement en raison d’une diminution des dépenses de titre 2.

La différence d’exécution entre les AE et les CP de l’action Accompagnement du changement de l’action publique s’explique par une forte réduction en AE des dépenses d’investissement, à l’inverse de la croissance en CP des dépenses de fonctionnement – il s’agit d’une reprise du rythme d’exécution de certains projets ralentis durant la crise sanitaire de 2020. La Cour des comptes note ainsi que le programme 218 a été confronté « à des difficultés de réalisation de projets ».

Concernant l’action Action sociale ministérielle, la consommation moindre que prévu de crédits s’explique essentiellement par la poursuite de la crise sanitaire en 2021 : celle-ci a affecté les actions mises en œuvre dans le cadre de la politique ministérielle d’action sociale, par exemple avec la fermeture de certains restaurants administratifs.

Les mouvements de crédits infra-annuels ont été de faible ampleur. Parmi les principaux mouvements, on peut noter le transfert de 1 million d’euros en AE et en CP hors titre 2 par le décret du 28 juin 2021 à destination du programme 129 Coordination du travail gouvernemental afin de participer au financement d’ordinateurs sur le stock stratégique de l’État géré par la DINUM.

Au total, ces différents mouvements ont ouvert 25,78 millions d’euros en AE et 60,57 millions d’euros en CP. Ils ont annulé 23,70 millions d’euros en AE et 23,34 millions d’euros en CP.

La consommation des crédits de paiement du programme 218 est en augmentation de 2,5 % par rapport à 2020, principalement en raison de l’augmentation des dépenses hors titre 2. En effet, les dépenses de personnel, qui représentent 55 % des dépenses du programme 218, ne progressent que légèrement en 2021.

Évolution de la consommation des crÉdits de paiement du programme 218 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Le plafond autorisé d’emplois s’élève à 5 337 ETPT en LFI 2021. La consommation moyenne annuelle s’établit au terme de 2021 à 5 243 ETPT, avec un taux de consommation de 98 %. Cet écart a pour origine l’exécution perturbée de l’année 2021, caractérisée par une vacance conjoncturelle importante du fait de la crise sanitaire qui n’a été que partiellement résorbée en 2021.

rÉpartition du plafond d’emploi par action du programme 218

Source : rapport annuel de performances de 2021.

B. des objectifs globalement atteints

Le programme 218 a pour objectifs principaux :

– l’amélioration de l’information du Parlement et des services rendus aux administrations ;

– l’amélioration des conditions d’emploi des personnels ;

– la maîtrise du coût des fonctions support.

Concernant l’information du Parlement, des ministères et de la Cour des comptes, le taux de satisfaction global exprimé à l’égard des PAP et des RAP s’élève à 84 % en 2021, en diminution de neuf points par rapport à 2020. Les principales propositions d’évolution concernant les PAP et les RAP concernent une meilleure mise en perspective pluriannuelle afin de mieux visualiser les évolutions d’un exercice à l’autre. La satisfaction des structures clients sur les consultations juridiques de la direction des affaires juridiques (DAJ) s’établit à 95,54 %, soit + 2,54 points par rapport à la cible initiale.

En 2021, 74,53 % des agents ont accès à une solution de restauration collective, soit un niveau inférieur à la prévision fixée à 77 %. La crise sanitaire a en effet fragilisé les structures de restauration collective, avec la fermeture de plus d’une dizaine de restaurants administratifs ou privés conventionnés. Le programme 218 permet également une politique d’aide au logement, qui est déclinée en réservations de logements sociaux et prestations d’aides et de prêts servies sous conditions de ressources. Le sous-indicateur « logement » permet ainsi de vérifier que le parc immobilier est prioritairement dédié aux foyers les plus modestes : en 2021, 92,75 % des logements sociaux ont été réservés en prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI), prêts locatifs à usage social (PLUS) et prêts locatifs sociaux (PLS) et équivalents.

Le ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines est stable depuis 2019 et conforme à la prévision, avec un ratio entre agents consacrant la majeure partie de leur temps de travail à la gestion de personnel et le nombre d’agents gérés de 2,3. Le ratio d’efficience bureautique, qui rapporte la somme des dépenses bureautiques sur le nombre de postes bureautiques gérés, s’élève à 851 en 2021. L’écart important avec la prévision actualisée pour 2021 établie à 950 s’explique par l’incertitude sur les niveaux de prix et l’indisponibilité des équipements les plus économiques qui avait conduit à surestimer la prévision de dépenses.

III. Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges

Le programme 302 regroupe l’ensemble des actions de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Cette direction assure plusieurs missions : la protection du territoire national et européen, l’attractivité du territoire et l’amélioration de la compétitivité des entreprises, le recouvrement de divers droits et taxes, ainsi que la lutte contre les fraudes fiscales et financières.

L’année 2021 a correspondu à une reprise forte de l’activité après une année 2020 marquée par la crise sanitaire, tant en matière de lutte contre les trafics avec des montants de saisies et de redressements particulièrement élevés, qu’au niveau de la poursuite des travaux relatifs aux transferts d’une partie des missions fiscales de la DGDDI vers la DGFIP ([169]). La quatrième vague de transferts, intervenue au 1er janvier 2022, a eu pour objet :

– la généralisation de l’auto-liquidation de la TVA à l’importation ;

– le transfert de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) et du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN).

A. des dÉpenses en progression par rapport À 2020 et une exÉcution budgÉtaire globalement respectueuse de la prÉvision initiale

La consommation de crédits en 2021 a été supérieure de 65,76 millions d’euros en AE (+ 4,2 %) et de 79,02 millions d’euros en CP (+ 5,1 %) à celle de l’exercice 2020.

Évolution de l’exÉcution du programme 302 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

La consommation des crédits du programme 302 est en hausse de 4,2 % en AE et de 5,1 % en CP entre 2020 et 2021, principalement portée par l’augmentation des dépenses des actions Soutien des services opérationnels et Soutien au réseau des débitants de tabac par la loi de finances rectificative n° 2021-1 549 du 1er décembre 2021 (LFR 2 pour 2021).

En 2021, le taux d’exécution en AE et CP sur le programme 302 est de 99 %, mettant en évidence le respect de l’enveloppe globale allouée par la prévision initiale malgré des mouvements significatifs au sein des actions du programme.

taux d’exÉcution 2021 des crÉdits du programme 302

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de 80,60 M€ en AE et de 88,70 M€ en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Ainsi, les crédits votés en LFI pour 2021 ont été affectés en cours de gestion 2021 par plusieurs mouvements qui expliquent les consommations de crédits supérieures à la prévision des actions Soutien des services opérationnels et Soutien au réseau des débitants de tabac. Des crédits supplémentaires (83,10 millions d’euros en AE et 88 millions d’euros en CP) ont été ouverts sur le programme 302 par la LFR 2 pour 2021, en raison notamment ; du financement des montants notifiés par la Commission européenne concernant des droits de douane non collectés par la France en raison de fraudes à l’échelle de l’Union européenne consistant à minorer la valeur déclarée d’importation de textiles et de chaussures provenant de Chine ; des aides aux buralistes ; et des moyens de fonctionnement des services dont la passation des marchés de vedettes des garde-côtes des douanes. En outre, le décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 portant annulation de crédits d’un montant de 2,52 millions d’euros en AE et 1,65 million d’euros en CP hors titre 2 a notamment transféré 1,13 million d’euros en AE et 0,32 million d’euros en CP à destination du programme 176 Police nationale afin de contribuer au financement du service national des données de voyage (SNDV).

Le taux d’exécution de 78 % en AE de l’action Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen s’explique par une forte diminution de près de 28 millions d’euros en AE et en CP des dépenses de titre 2 en raison d’une réduction d’environ 11 % des rémunérations d’activité dans un contexte de baisse d’effectifs, mais également par une réduction significative des dépenses d’investissement en AE. Cet écart en AE par rapport à la prévision résulte essentiellement du report en 2022 de l’acquisition d’une vedette garde-côtes positionnée à Port-Vendres.

Au total, les différents mouvements sur le programme 302 ont ouvert 100,23 millions d’euros en AE et 107,25 millions d’euros en CP. Ils ont annulé 19,49 millions d’euros en AE et 18,61 millions d’euros en CP.

L’évolution des crédits du programme 302 est marquée par une diminution des crédits de personnel (– 7,60 millions d’euros) après plusieurs années de hausse continue. Cette baisse s’explique en 2021 par un schéma d’emplois établi à – 178 ETP et une diminution du plafond d’emplois de 213,78 ETPT à périmètre constant pour la première fois depuis plusieurs années.

Évolution de la consommation des crÉdits de paiement

du programme 302 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Le plafond autorisé d’emplois s’élevait en LFI pour 2021 à 16 965 ETPT, pour une consommation d’emplois de 16 644 en 2021, soit un taux de consommation de 98,1 %. L’écart entre la réalisation et la prévision initiale s’explique notamment par la reprogrammation des concours qui a entraîné des recrutements plus tardifs.

rÉpartition du plafond d’emploi par action du programme 302

Source : rapport annuel de performances de 2021.

La Cour des comptes constate que les suppressions d’emplois au sein des hypothèses de construction du plafond d’emplois du programme 302 mériteraient d’être précisés. À cet égard, la Cour avait rappelé la nécessité de tirer les conséquences, en termes d’effectifs et d’implantations territoriales, de la nécessaire révision du réseau fiscal de la Douane liée au transfert de ses missions fiscales à la DGFiP. Au regard des enjeux des transformations en cours dans les grandes directions du ministère, il apparaîtrait pertinent d’améliorer l’information du Parlement sur les évolutions des schémas d’emplois dans les documents budgétaires et, en particulier, leur lien avec les réformes en cours d’application ([170]).

En outre, le programme 302 finance une dépense fiscale, l’exclusion de la base d’imposition de la taxe sur la valeur ajoutée des marges commerciales sur la distribution de tabac en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion (article 298 sexdecies du CGI), pour un montant de 85 M€, en hausse de 13 % par rapport à la prévision de 2021.

B. La dÉmarche de performance : des rÉsultats 2021 en progression significative

Le programme 302 se donne pour objectif de répondre à trois grands enjeux :

– la lutte contre la fraude et la protection des entreprises et des consommateurs ;

– le soutien au développement des entreprises à l’international ;

– l’amélioration de l’efficacité de la collecte et des contrôles en matière douanière et fiscale.

En matière de lutte contre la fraude, le nombre de contentieux à enjeu enregistre une hausse très significative en 2021 pour s’établir à 16 211, dépassant largement la prévision initiale fixée à 10 500. Ce résultat s’explique par une forte augmentation des constatations à enjeu en matière de stupéfiants, notamment en raison du redéploiement des unités de la surveillance de la direction de Roissy voyageurs vers des missions de contrôle du fret express et postal. Avec 94 organisations criminelles entravées par les services d’enquête douaniers contre 75 dans la prévision, la performance est en hausse par rapport aux années antérieures. Si la contribution de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) à ce résultat est stable, le service des enquêtes judiciaires des finances (SEJF) voit sa performance augmenter de manière significative en raison de la clôture en 2021 d’un nombre important de dossiers d’enquête relatifs à la criminalité organisée.

S’agissant du soutien aux entreprises à l’international, le taux de réponse aux demandes de rescrit dans les délais réglementaires, indicateur introduit pour la première fois en 2020, poursuit sa tendance haussière pour s’établir à 97 % en 2021, soit sept points de plus que la prévision. Ainsi, la DGDDI aura délivré près de 8 300 rescrits en 2021, ce qui représente une augmentation de 25 % par rapport à 2018.

Enfin, au regard de l’efficacité des contrôles, le coût de collecte de la fiscalité douanière s’établit en 2021 pour la DGDDI à 46 centimes pour 100 euros collectés, pour une prévision fixée à 40 centimes. Ce coût n’était néanmoins que de 39 centimes pour 100 euros collectés en 2019 : cette hausse s’explique intégralement par la baisse des perceptions fiscales de la DGDDI (– 13,6 % par rapport à 2019) en raison du transfert du recouvrement de certaines taxes vers la DGFIP intervenu au 1er janvier 2021, le coût de collecte diminuant en réalité légèrement.

TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES

CRÉDITS NON RÉPARTIS

GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILER DE L’ÉTAT

SOMMAIRE

Pages

1. I. mission Action et transformations publiques..........…………………...
2. A. Programme 148 Fonction publique
3. 1. Une consommation des crédits en hausse par rapport à 2020
4. 2. Des résultats en matière de performance proches des objectifs fixés
5. B. Programme 348 RÉnovation des citÉs administratives et autres sites domaniaux multi-occupants
6. 1. Une sous-exécution persistante malgré une consommation de crédits en hausse par rapport à 2020
7. 2. Une démarche de performance à confirmer une fois les projets mis en service
8. C. Programme 349 Fonds pour la Transformation de l’action publique
9. 1. Une augmentation de la dépense par rapport à 2020 mais une sous-consommation des crédits récurrente
10. 2. Des délais de contractualisation à améliorer
11. D. Programme 351 fonds d’accompagnement interministÉriel ressources humaines
12. E. Programme 352 Innovation et transformation numÉriques
13. 1. Une progression nette des dépenses du fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État
14. 2. Une évolution globalement positive de la performance
15. II. La mission CrÉdits non rÉpartis
16. A. Programme 551 Provision relatives aux rÉmunÉrations publiques
17. B. Programme 552 Dépenses accidentelles et imprévisibles
18. III. compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État 242

A. les recettes du cas gestion du patrimoine immobilier de l’État connaissent une diminution structurelle

B. Des dÉpenses en baisse par rapport à 2020 mais en hausse par rapport à la prÉvision initiale

La mission Action et transformation publiques, créée en 2018, s’intitule désormais Transformation et fonction publiques, tirant les conséquences de l’adjonction en 2021 du programme 148 Fonction publique.

Elle compte désormais cinq programmes au sein de la loi de finances initiale (LFI) pour 2021 :

– le programme 148 Fonction publique, placé sous la responsabilité de la directrice générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), retrace les crédits alloués à la formation des fonctionnaires de l’État, à l’action sociale interministérielle et à l’appui dans le domaine des ressources humaines. En outre, l’Institut national du service public (INSP), créé le 1er janvier 2022, est rattaché à ce programme, comme auparavant l’École nationale d’administration (ENA), ainsi que les instituts régionaux d’administration (IRA) ;

– le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants, créé en 2018 et porté par le directeur de l’immobilier de l’État (DIE), a pour objectif de contribuer à la modernisation du parc immobilier de l’État ;

– le programme 349 Fonds pour la transformation de l’action publique, créé également en 2018 et placé depuis 2021 sous la responsabilité du délégué interministériel de la transformation publique (DITP), finance des projets visant à adapter les services publics aux besoins des usagers ou à améliorer les conditions de travail des agents publics ;

– le programme 351 Fonds d’accompagnement interministériel ressources humaines, créé en 2019, a pour responsable la directrice générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Il permet de financer des dispositifs de formation dans le cadre de projets professionnels ainsi que les indemnités liées à la mobilité ou au départ des agents publics ;

– le programme 352 Innovation et transformation numériques est placé sous la responsabilité du directeur interministériel du numérique (DINUM). Ce programme participe au financement du fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État (FAST) et au recrutement de profils rares dans le domaine de l’innovation numérique.

Par ailleurs, la mission Crédits non répartis regroupe les moyens qui ont pour vocation de soutenir rapidement par voie réglementaire des dépenses imprévues en cours d’exécution budgétaire.

I. mission Action et transformations publiques

La loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 (LFI pour 2021) a porté les crédits de la mission à 323,4 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 691,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit une diminution de près de 42 % des AE et une augmentation de 6 % en CP par rapport à 2020.

Toutefois, le montant total d’AE ouverts en 2021 s’élève à 1099 millions d’euros. Ainsi, le programme 348 non doté d’AE en LFI a bénéficié d’un report d’AE de 737,8 millions d’euros tandis que le programme 349 doté de 40 millions d’euros d’AE en LFI a été abondé par 392,58 millions d’euros d’AE reportés. La Cour des comptes relève que 77 % des AE disponibles de la mission résultent d’arrêtés de reports et même 92 % hors programme 148 ([171]).

ExÉcution budgÉtaire 2021 de la Mission Transformation et fonction publiques

(en millions d’euros ; crédits de paiement)

Source : rapport annuel de performances de 2021.

La Cour note que la programmation des CP s’est partiellement améliorée en 2021 avec un taux d’exécution de 66 %, bien que 28 % des CP ouverts en LFI pour 2021 aient été annulés en LFR hors programme 148. Elle ajoute que celle des AE demeure, en revanche, « excessivement optimiste », entraînant des reports critiquables au regard des règles budgétaires, avant de conclure que « depuis sa création, le fonctionnement de la mission se caractérise par des reports massifs des AE, ces AE reportées n’étant en outre pas consommées dans leur intégralité l’année suivante » ([172]).

Évolution des crÉdits de la mission

transformation et fonction publiques en 2021

(en millions d’euros ; crédits de paiement)

Source : commission des finances, d’après la note d’analyse budgétaire de la Cour des comptes sur la mission Transformation et fonction publiques pour l’année 2021.

A. Programme 148 Fonction publique

Le programme 148 Fonction publique ne couvre qu’une partie de la politique conduite en matière de fonction publique et ne porte en réalité que sur les trois volets interministériels suivants : la formation des fonctionnaires, l’action sociale interministérielle et l’appui aux politiques de ressources humaines.

L’année 2021 a été marquée par la mise en œuvre de la réforme de la haute fonction publique, avec la création de l’Institut national du service public (INSP) à compter du 1er janvier 2022.

1. Une consommation des crédits en hausse par rapport à 2020

La consommation des crédits en 2021 a été supérieure de 25,9 millions d’euros en AE (+ 13 %) et de 18 millions d’euros en CP (+ 9 %) à celle de l’exercice 2020.

Évolution de l’exÉcution du programme 148 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

Le programme 148 regroupe 72 % des AE et 32 % des CP ouverts en LFI pour 2021 sur la mission. La consommation des crédits en 2021 se révèle légèrement inférieure à la prévision initiale, avec des taux d’exécution en AE et en CP respectivement de 97 % et 96 %, qui s’avèrent néanmoins bien supérieurs à ceux des autres programmes de la mission.

taux d’éxÉcution 2021 des crÉdits du programme 148

(en millions d’euros)

Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de – 1,1 million d’euros en AE et de 3,3 millions d’euros en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Le taux d’exécution de 95 % de l’action Action sociale interministérielle s’explique notamment par la baisse des ouvertures de plan de chèques-vacances en 2020 et par la faible consommation des chèques emploi-services universels (CESU) pour la garde des enfants de moins de six ans en raison de la crise sanitaire.

Parmi les principaux mouvements, les transferts de 2,1 millions d’euros en AE par le décret n° 2021-831 du 28 juin 2021 et de 4,4 millions d’euros en AE et 4,0 millions d’euros en CP par le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021 à destination du programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants ont permis de financer des opérations de rénovation des restaurants inter-administratifs de Strasbourg, Alençon, Nantes et Lille.

Au total, les différents mouvements ont ouvert 11,49 millions d’euros en AE et 13,19 millions d’euros en CP. Ils ont annulé 12,63 millions d’euros en AE et 9,89 millions d’euros en CP.

En outre, le programme 148 finance dix opérateurs en 2021, pour un montant de 78,5 millions d’euros en AE et 75,93 millions d’euros en CP, en hausse par rapport à la prévision initiale de 70,67 millions d’euros en AE et CP. 32,08 millions d’euros en AE et CP ont été alloués à l’ENA (41 % du total des opérateurs financés par la mission). 41,24 millions d’euros en AE et 40,58 millions d’euros en CP ont été alloués aux IRA en 2021, ce qui représente 53 % du total des opérateurs financés par la mission.

2. Des résultats en matière de performance proches des objectifs fixés

Le programme 148 a pour objectifs :

– d’œuvrer à l’adaptation des règles actuelles aux exigences d’une gestion modernisée des ressources humaines de la fonction publique ;

– d’optimiser la formation initiale des fonctionnaires ;

– d’optimiser la réponse aux besoins des agents en matière d’action sociale.

Le nombre du corps de fonctionnaires relevant de l’État ou des établissements publics administratifs s’établit en 2021 à 284, conformément à l’objectif fixé dans le PAP 2021. C’est quatre corps de moins qu’en 2020, grâce aux créations d’un corps unique de maître des conférences des universités – praticiens hospitaliers et d’un corps unique de professeurs des universités – praticiens hospitaliers ([173]).

Concernant la formation initiale dans les IRA et à l’ENA, le coût complet de l’élève d’un IRA en 2021 a connu une hausse par rapport à la prévision initiale en s’établissant à 46 959 euros au lieu de 43 130 euros. Plusieurs mesures sont en effet intervenues en 2021, comme le passage en octobre 2021 de l’indice majoré 321 à l’indice majoré 340 conformément au relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique, ou encore le passage de l’indemnité de formation des élèves de 87,20 euros à 200 euros afin d’améliorer l’attractivité des concours des IRA. Pour les élèves en formation initiale à l’ENA, le coût complet annuel moyen est évalué à 87 584 euros, en baisse de 2,12 % par rapport à la prévision actualisée du PAP 2021 en raison des économies entraînées notamment par la crise sanitaire sur les coûts de recrutement et les enseignements.

En matière d’action sociale, le coût moyen de réservation d’une place en crèche en 2021 est de 7 402 euros, en légère diminution par rapport à 2020, mais inférieure à la prévision de 7 189 euros. Ce montant s’inscrit dans une tendance à la baisse depuis 2019 en raison de la passation de nouveaux marchés qui ont permis une diminution des prix.

B. Programme 348 RÉnovation des citÉs administratives et autres sites domaniaux multi-occupants

Le programme 348, créé en 2018, a pour objectif le financement interministériel de la rénovation des cités administratives et des sites occupés par plusieurs administrations de l’État et par ses opérateurs. Il a été créé dans le cadre du Grand plan d’investissement (GPI) et doté d’un milliard d’euros sur cinq ans. Il finance des opérations de restructuration immobilière, d’acquisition ou de reconstruction de bâtiments, ainsi que des travaux lourds relevant du propriétaire, dans les cités administratives de l’État en priorité.

Le nombre de projets validés au 31 décembre 2020 est de 38. Au 31 décembre 2021, 657 millions d’euros ont été engagés pour 17 projets dont 12 en 2021, avec des travaux démarrés pour 10 d’entre eux.

1. Une sous-exécution persistante malgré une consommation de crédits en hausse par rapport à 2020

La consommation de crédits en 2021 a été supérieure de 249,6 millions d’euros en AE (+ 151 %) et de 55,4 millions d’euros en CP (+ 158 %) à celle de l’exercice 2020.

Évolution de l’exÉcution du programme 348 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

La consommation des crédits sur le programme 348 en 2021 se révèle éloignée de la prévision initiale avec un taux d’exécution de 34 % en CP, et de 56 % en AE après mouvements.

L’ensemble des AE prévues pour la conduite du programme de rénovation ont été ouvertes en LFI entre 2018 et 2020. Les AE non engagées ont été reportées en 2021. L’année 2021 a été marquée par l’engagement de 415 millions d’euros, dont 387 millions d’euros au titre de la notification des marchés globaux de sept cités administratives et de quatre marchés de travaux. Alors que seulement 26 % des AE avaient été engagées avant le 1er janvier 2021, leur consommation a connu une forte progression en 2021 avec une exécution cumulée qui s’établit à 680 millions d’euros à la fin de l’année. La Cour des comptes relève ainsi que l’objectif de la DIE d’engager la totalité des AE en 2022 « ne pourra être tenu que si le rythme d’engagement des AE constaté en 2021 se maintient en 2022 ».

Toutefois, des retards au niveau de l’engagement de marchés de travaux de nombreuses cités et le report en 2022 du démarrage de chantiers des principaux marchés globaux ont eu un impact significatif sur la consommation des CP.

taux d’éxÉcution 2021 des crÉdits du programme 348

(en millions d’euros)

Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de 744,2 millions d’euros en AE et de – 153,6 millions d’euros en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Les mouvements effectués durant la gestion 2021 ont ouvert 744,23 millions d’euros en AE et 9 millions d’euros en CP. Ils ont annulé 162,64 millions d’euros en CP. Du fait de l’absence d’AE ouvertes en LFI, la totalité des AE disponibles, hors décrets de transfert, provient des reports de 2020 vers 2021 (737,8 millions d’euros). Malgré l’annulation par la LFR 1 de 15,2 millions d’euros de CP et la LFR 2 de 147,4 millions d’euros de CP en raison d’un décalage des projets dans le temps, seuls 55,8 % des AE et 32,8 % des CP disponibles ont été consommés soit une sous-exécution forte et persistante depuis 2019. Ces écarts par rapport à la prévision d’exécution s’expliquent par des surestimations des prévisions de paiement pour les cités effectivement notifiées en 2021.

2. Une démarche de performance à confirmer une fois les projets mis en service

Le programme 348 vise à assurer la transition énergétique dans le cadre de la politique immobilière de l’État (PIE), ainsi que l’efficience des projets financés.

À ce titre, les économies d’énergie attendues grâce aux travaux améliorant la performance énergétique et la libération de biens locatifs et domaniaux sont de 132 500 000 kilowattheures (kWh) en 2021, un niveau inférieur à la prévision de 139 000 000 kWh. Cette diminution s’explique par l’abandon du projet de rénovation de la cité administrative de Melun, les crédits affectés à ce projet n’ayant pas été redéployés afin de couvrir les révisions de prix issues de l’augmentation du coût des matériaux. En outre, l’optimisation de la surface occupée par les services et opérateurs de l’État est de 246 000 m2 de surface utile brute (SUB), supérieure à l’objectif de 239 000 m2 en raison d’une augmentation des surfaces libérées entre la situation initiale et la situation à la livraison des projets.

Concernant l’efficience énergétique, l’estimation actualisée pour 2021 du coût du kWh économisé est de 7,5 euros, en baisse par rapport à la prévision de 7,1 euros en raison de l’abandon du projet de Melun. Les résultats de cet indicateur ne pourront néanmoins être mesurés qu’après la mise en service des cités rénovées ou construites.

C. Programme 349 Fonds pour la Transformation de l’action publique

Désormais sous la responsabilité de la direction interministérielle à la transformation publique (DITP) en conséquence de son rattachement au ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP), le programme 349 relevait depuis 2019 de la direction du budget (DB). Ce transfert de responsabilité a permis de regrouper au sein du MTFP le suivi budgétaire des projets et leur suivi sur le fond.

Ce programme retrace les moyens du Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP), dispositif à vocation interministérielle qui finance les coûts d’investissement nécessaires à la mise en œuvre de projets sur le long terme. Son objectif est de réaliser des économies pérennes et d’améliorer l’efficacité de la dépense publique.

Fin 2021, 107 projets sont lauréats du FTAP et l’intégralité de l’enveloppe 2018-2021 a été attribuée. Le montant total des projets portés par ces lauréats s’élève à près de 1 200 millions d’euros, dont 691,4 millions d’euros sont financés par le FTAP. Le FTAP a ainsi sélectionné 30 projets lauréats en 2018, 32 en 2019 et 35 en 2020. En 2021, 12 projets seulement ont été sélectionnés, avec une contribution de 80 millions d’euros du FTAP.

1. Une augmentation de la dépense par rapport à 2020 mais une sous-consommation des crédits récurrente

La consommation de crédits en 2021 a été supérieure de 15,1 millions d’euros en AE (+ 10 %) et de 62 millions d’euros en CP (+ 86 %) à celle de l’exercice 2020.

Évolution de l’exÉcution du programme 349 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

L’augmentation de la consommation des crédits de paiement en 2021 par rapport à 2020 s’explique par le rattrapage au cours de l’année du retard entraîné par les difficultés de contractualisation rencontrées initialement en raison des contraintes de la crise sanitaire.

La consommation des crédits du programme 349 en 2021 témoigne d’une forte sous-exécution, puisque seulement 39 % des AE et 91 % des CP disponibles après mouvements ont été consommés.

exÉcution 2021 des crÉdits du programme 349

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de 387,8 millions d’euros en AE et de – 0,8 million d’euros en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2021.

La sous-exécution par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2021 s’explique principalement par une montée en charge plus lente que prévu des projets sélectionnés, ainsi que par un décalage dans l’année de sélection des projets à la suite de la crise sanitaire. Une autre raison de cette sous-exécution est la volonté de la DITP de surveiller l’avancée des projets en conditionnant le versement de crédits à la réalisation d’objectifs, ce qui a entraîné un report de versements pour certains projets. En outre, la Cour des comptes relève que l’objectif initial, lié au GPI, d’une extinction du programme en 2022 ne sera pas atteint du fait de cette montée en charge bien moins rapide qu’anticipé.

La Cour des comptes souligne que les lauréats du FTAP rencontrent néanmoins de nombreuses difficultés : « 51 projets donnent lieu à une sur ou sous-consommation notable, 49 projets connaissent un retard supérieur à 3 mois dont 30 présentent un retard supérieur à un an ». La DITP a classé 27 projets en « vigilance accrue » ou « poursuite compromise ».

Avec 40 millions d’euros d’AE ouverts en LFI pour 2021 et 392,6 millions d’euros d’AE provenant des reports de 2020 vers 2021, la plus large part des AE disponibles est issue de reports pour la deuxième année consécutive. Une annulation de 3,52 millions d’euros en AE et en CP est intervenue en LFR 1 et LFR 2. Un décret de transfert de 1,3 million d’euros en AE et en CP a été pris le 28 juin pour financer sept projets lauréats relevant de quatre autres programmes budgétaires.

Ainsi, ces différents mouvements ont ouvert 154,61 millions d’euros en AE et 89,98 millions d’euros en CP. Ils ont annulé 45,47 millions d’euros en AE et 43,25 millions d’euros en CP.

Enfin, le programme 349 a alloué en 2021 34,1 millions d’euros en AE et 24,3 millions d’euros en CP à 15 opérateurs, par exemple l’Office national des forêts (ONF) pour son projet « Forêt 4.0 » et Pôle emploi pour « Intelligence Emploi », en hausse de respectivement 21 % et 118 % par rapport à 2020.

2. Des délais de contractualisation à améliorer

Le délai moyen d’instruction des projets s’établit à 45 jours en 2021, en nette diminution par rapport à 2020 (95 jours) et à la prévision du PAP 2021 (60 jours). En effet, la levée progressive des contraintes liées à la crise sanitaire a permis le raccourcissement des délais entre la clôture des dépôts de candidature et la tenue du comité de pilotage. Malgré cette amélioration, la lenteur de la procédure de contractualisation, dont témoigne le nouvel indicateur mesurant le pourcentage de lauréats pour lesquels le contrat est signé au cours de leur année de sélection – 30 % pour un objectif de 100 % dans la prévision actualisée –, conduit toujours à une sous-consommation des crédits.

Concernant l’efficacité des projets financés, 62 % des projets ont eu un impact direct sur la qualité du service rendu aux usagers et 100 % ont eu un effet sur la qualité de travail des agents. Cette réalisation est proche voire, pour le second objectif, bien supérieure à la prévision, qui fixait des cibles de 70 % et 60 %.

Les économies attendues à la suite du déploiement des projets sont estimées par la DITP à fin 2021 à 944 millions d’euros, soit un retour sur investissement de 1,4 supérieur à la cible de 1 de la prévision initiale. Cependant, la Cour des comptes relève, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, qu’à compter de l’appel à projet 2021, « l’accent a été mis sur l’effectivité de l’amélioration présentée par le projet et son inscription dans les orientations stratégiques du Gouvernement, au détriment du critère d’économie pérenne », faisant ainsi « courir un risque de non-atteinte de l’objectif d’économie, au fondement de la création du FTAP ».

D. Programme 351 fonds d’accompagnement interministÉriel ressources humaines

Le fonds d’accompagnement interministériel ressources humaines (FAIRH), inscrit sur le programme 351, est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’administration et de la fonction publique. Il participe au financement de la conception et de la mise en œuvre de plans accompagnant les réformes en matière de ressources humaines. Les projets soutenus permettent d’accompagner les agents publics dont les missions et les emplois évoluent, d’acquérir et de valoriser leurs compétences, ainsi que de leur verser des indemnités pour faciliter leur mobilité ou leur départ de la fonction publique.

Le programme 351 participe, par des transferts de crédits, au financement des plans d’accompagnement de réforme en matière de ressources humaines. Ainsi, le programme ne consomme pas directement ses crédits mais les transfère dans le cadre de cofinancement de projets.

En 2021, 20,97 millions d’euros dont 14,63 millions d’euros de crédits de titre 2 ont été mobilisés sur ce programme pour participer au financement de dix-huit projets tels que la mise en œuvre du nouveau réseau de proximité des finances publiques par la DGFiP, la réorganisation des services du ministère de la transition écologique et la réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE).

crÉdits affectÉs au programme 349 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de – 37,13 millions d’euros en AE et de – 39,13 millions d’euros en CP en 2021.

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

Pour la troisième année de son existence, avec 50,7 % des CP (20,97 millions d’euros) ouverts en LFI pour 2021 consommés, le programme 351 se caractérise par une sous-exécution forte. En 2021, le programme a soutenu 18 projets à hauteur de 21 millions d’euros en AE et en CP, dont 14,6 millions d’euros de dépenses de personnel.

transferts de crÉdits du programme 351 en 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2021.

En cours de gestion, le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021 a transféré vers 14 programmes 14,6 millions d’euros en titre 2 et 6,3 millions d’euros en hors titre 2. L’écart entre les dossiers présentés et les crédits consommés s’explique par le retard dû à la crise sanitaire : les dépenses n’ayant pas été engagées en 2021, les transferts n’ont pu être opérés vers les programmes prévus.

La Cour des comptes souligne « la nécessité d’améliorer la consommation des crédits accordés par le FAIRH », afin de ne pas reporter sur les années ultérieures les dépenses nécessaires à la poursuite des réformes en matière de ressources humaines.

E. Programme 352 Innovation et transformation numÉriques

Sous la responsabilité de la direction interministérielle du numérique (DINUM), le programme 352 développe des produits et des services orientés vers l’innovation afin de favoriser la transformation numérique de l’État.

Le programme 352 comporte deux actions :

– la première comprend le fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État (FAST), qui a pour objectif d’investir dans des projets apportant des solutions à des problèmes rencontrés dans la conduite des politiques publiques ;

– la seconde cofinance le recrutement de profils rares dans le domaine de l’action numérique depuis 2021.

L’année 2021 a notamment été marquée par la poursuite du déploiement du fonds FAST, qui a permis de sélectionner 14 services numériques et trois incubateurs.

1. Une progression nette des dépenses du fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État

La consommation des crédits du programme 352 en 2021 a été supérieure de 3,4 millions d’euros en AE (+ 35 %) et de 8,5 millions d’euros en CP (+ 137 %) à celle de l’exercice 2020, marquant la dynamique budgétaire en faveur de l’innovation et de la transformation numériques.

Évolution de l’exÉcution du programme 352 entre 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

La consommation de crédits sur le programme 352 en 2021 se révèle proche de la prévision initiale en CP avec un taux d’exécution de 101 %, alors que les AE ont été sous-consommées avec un taux d’exécution de 89 %.

exÉcution 2021 des crÉdits du programme 352

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les rattachements par voie de fonds de concours.

(2) Intégrant les ouvertures et les annulations des crédits pour un montant de 5,0 millions d’euros en AE et de 7,7 millions d’euros en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2021.

L’écart entre la prévision et la réalisation pour l’action Fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État s’explique principalement par des rattachements de crédits par voie de fonds de concours (5,7 millions d’euros en AE=CP) supérieurs à la prévision.

L’action Soutien au recrutement de profils rares dédiés à l’innovation numériques regroupe principalement des crédits de titre 2, à hauteur de 3 millions d’euros, pour 0,3 million d’euros de crédits de fonctionnement. Elle a fait l’objet de deux transferts pour un montant total de 2,3 millions d’euros :

– 0,9 million d’euros en AE et CP vers le programme 129 afin de financer la brigade d’intervention numérique à partir des emplois de la DINUM ;

– 1,4 million d’euros en AE et CP de contribution aux ministères et à destination du programme 129 pour financer la rémunération des « entrepreneurs d’intérêt général » (EIG).

Les différents mouvements intervenus au cours de la gestion 2021 ont ouvert 9,21 millions d’euros en AE et 11,91 millions d’euros en CP. Ils ont annulé 4,3 millions d’euros en AE et en CP. Parmi les principaux mouvements, le décret n° 2021-831 a transféré un montant de 3 millions d’euros en provenance du programme 129 afin de rembourser l’avance faite pour le financement d’ordinateurs sur le stock stratégique de l’État. La sous-exécution constatée au cours de l’année a conduit à une annulation de 1,9 million d’euros en AE et en CP en LFR.

En outre, le programme 352 a financé deux types d’opérateurs pour un montant de 0,84 million d’euros en AE et 0,75 million d’euros en CP en 2021, les universités ainsi que les opérateurs de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche.

2. Une évolution globalement positive de la performance

Le programme 352 a pour objectifs de favoriser l’émergence de produits numériques utiles aux usagers et aux agents, ainsi que de développer des méthodes de recrutement innovantes afin de répondre aux problèmes relatifs à l’action publique.

En 2021, 50 start-up d’État ont été lancées, soit un résultat supérieur à la prévision fixée à 40, comme par exemple « Santé Psy étudiants » qui propose un accompagnement psychologique pour les étudiants avec le partenariat du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Cinq produits sont devenus en 2021 des services publics à impact national majeur, c’est-à-dire qu’ils ont atteint un seuil d’impact significatif sur la vie des Français, ont été déployés sur l’ensemble du territoire et suivent les standards d’un service numérique de qualité. Parmi ces produits, l’application web et mobile « Pass Culture » relaie les possibilités culturelles et artistiques à proximité, avec 817 400 utilisateurs bénéficiaires et 5,63 millions de réservations.

Un appel à candidatures à destination des talents du numérique est ouvert chaque année afin d’accélérer la transformation numérique de l’État. 38 entrepreneurs d’intérêt général ont été sélectionnés afin de favoriser l’innovation numérique et dix talents du numérique ont rejoint la « brigade d’intervention numérique » afin de conseiller et concevoir des services numériques au sein du programme beta.gouv.fr. Cela représente 48 talents du numérique, soit légèrement moins que la prévision initiale fixée à 60 sélections. Le nombre d’EIG recrutés dans l’administration à la suite de leurs projets est de 28, un résultat sensiblement supérieur à la prévision de 16 dans le PAP 2021.

II. La mission CrÉdits non rÉpartis

Définies par l’article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les dotations de la mission Crédits non répartis permettent de soutenir rapidement par voie réglementaire des dépenses imprévues en cours d’exécution budgétaire.

L’article 11 de la LOLF précise que les crédits ouverts sur ces dotations sont répartis « en tant que de besoin » par :

– un arrêté du ministre chargé des finances qui ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel, s’agissant des crédits du programme 551 ;

– un décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances annulant et ouvrant à due concurrence les crédits sur les programmes concernés, pour les crédits du programme 552.

La procédure de répartition des crédits par décret simple dispense de l’avis des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que de l’examen du Conseil d’État, par exception aux règles générales établies par la LOLF ([174]). En outre, la mission Crédits non répartis n’est pas dotée d’objectifs et d’indicateurs et ne s’inscrit pas dans une stratégie de performance, ses programmes ne contribuant pas à une politique publique définie. Autre particularité au regard de l’exécution budgétaire, cette mission regroupe des crédits indicatifs, c’est-à-dire des crédits qui n’ont pas vocation à être entièrement consommés.

Le montant des crédits de la mission pour l’année 2021 a augmenté de 41 % en AE et de 130 % en CP par rapport à la LFI 2020, en raison de la hausse de 182,5 millions d’euros en AE et CP des crédits du programme 551.

exÉcutions 2020 et 2021 de la mission crÉdits non rÉpartis

(en millions d’euros)

(1) Montant des crédits répartis vers d’autres programmes en cours de gestion.

Source : rapports annuels de performances de 2020 et 2021.

ExÉcution des crÉdits de la mission en 2021

(AE, M€)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances de 2021.

ExÉcution des crÉdits de la mission en 2021

(CP, M€)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances de 2021.

A. Programme 551 Provision relatives aux rÉmunÉrations publiques

Le programme 551 est constitué de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération, prévue par l’article 7 de la LOLF. Cette dotation permet de programmer des crédits sur le titre 2 des dépenses de personnel « dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits » selon les termes de la LOLF.

Des crédits ont été affectés au programme 551 en LFI 2021 pour la troisième année consécutive, soit la sixième fois depuis l’entrée en vigueur de la LOLF. Le montant exceptionnel atteint en 2021 avec 198,5 millions d’euros en AE = CP n’est toutefois « pas entièrement justifié dans les documents budgétaires » annexés au PLF 2021 selon la Cour des comptes, notamment parce que la base forfaitaire utilisée par la direction du budget pour la prévision budgétaire n’est pas connue ([175]).

L’arrêté du 3 novembre 2021 portant répartition de crédits a annulé 83,5 millions d’euros (AE=CP) sur le programme 551 et a ouvert un montant équivalent au profit du titre 2 de vingt-sept programmes de quinze missions du budget général de l’État.

Évolution des crÉdits du programme 551 pour l’annÉe 2021

(en CP et en M€)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2021 et la NEB Cour des comptes.

Trois catégories de mesures salariales présentées dans la LFI 2021 ont ainsi fait l’objet d’une répartition de crédits en 2021 :

– la poursuite de la convergence indemnitaire au sein des corps interministériels de la filière administrative et sociale, liée au « rendez-vous salarial » du 24 juillet 2020 (48,8 millions d’euros) ;

– la création d’une prime de fidélisation territoriale de 10 000 euros dans la fonction publique de l’État après cinq années continues de service dans le ressort du département de la Seine-Saint-Denis (93) ([176]) (2,61 millions d’euros répartis entre sept programmes et trois missions) ;

– le « forfait mobilité durables », créé par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, et entré en vigueur en 2020 ([177]) (7,64 millions d’euros répartis entre vingt-cinq programmes et quatorze missions).

Trois mesures non mentionnées dans la LFI 2021 ont fait l’objet d’une répartition de crédits :

– la revalorisation du capital décès ([178]), avec la modification des modalités de calcul du montant versé aux ayants droit des agents publics et contractuels décédés au cours de l’année (13,91 millions d’euros répartis vers seize programmes et huit missions) ;

– la revalorisation des rémunérations des médecins du travail exerçant au sein de l’État (7,04 millions d’euros répartis entre onze programmes et onze missions) ;

– la revalorisation de l’indice minimum de traitement en raison de l’inflation, avec une augmentation du minimum indiciaire portant l’indice majoré de 309 à 340 ([179]) (3,54 millions d’euros répartis à destination de quatre programmes de la mission Justice).

Enfin, la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 a annulé 101,8 millions d’euros sur le programme 551, sur le constat que ces crédits n’avaient plus vocation à être consommés d’ici la fin de l’année 2021.

Ainsi, le solde de fin d’exercice du programme 551 pour l’année 2021 est de 13,1 millions d’euros en AE=CP.

La Cour des comptes considère nécessaire de « rester vigilant » sur les modalités de recours à la dotation du programme 551. Elle recommande ainsi d’améliorer l’information parlementaire sur ce que recouvre cette dotation dans les documents budgétaires. Il importe, en particulier, d’y faire figurer « la liste exhaustive des mesures salariales connues au moment de la préparation des documents budgétaires » en décrivant ces mesures, les objectifs poursuivis et en estimant leur coût. Cet enjeu d’information du Parlement se justifie d’autant plus qu’il est désormais fait un recours régulier au programme 551, contrairement à la pratique de la décennie précédente, pour des montants croissants ([180]).

B. Programme 552 Dépenses accidentelles et imprévisibles

Le programme 552 est composé de la « dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles » (DDAI) ([181]) dont la répartition par programme ne peut être déterminée au moment du vote de la loi de finances initiale.

Évolution des crÉdits du programme 552 pour l’annÉe 2021

(en CP et M€)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances de 2021.

Depuis 2018, année de réduction du taux de mise en réserve de 8 % à 3 %, la dotation a été majorée pour atteindre 424 millions d’euros en AE et 124 millions d’euros en CP. Ce niveau de crédits a été maintenu depuis, malgré une utilisation importante du programme 552 en 2020 et la persistance de la crise sanitaire au moment du vote de la LFI pour 2021.

Afin de financer d’éventuelles dépenses supplémentaires en réponse aux effets économiques et sociaux de la crise sanitaire au cours de l’année 2021, la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR 1) a augmenté de 1,5 milliard d’euros en AE et CP les crédits du programme 552, portant ainsi le montant des crédits disponibles à 1,92 milliard d’euros en AE et à 1,62 milliard d’euros en CP.

En pratique, l’amélioration relative de la situation sanitaire et la reprise de l’activité économique au second semestre 2021 n’ont pas nécessité le recours à ces crédits supplémentaires, prévus au programme 552. La loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR 2) en a tiré les conséquences et a donc annulé les crédits ouverts par la LFR 1.

Ainsi, en fin d’exercice 2021, le programme 552 affiche un solde équivalent à son montant initial de 424 millions d’euros en AE et 124 millions d’euros en CP.

III. compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État

La mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État est constituée du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Ce CAS a été créé par l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Il a pour vocation de mutualiser les recettes issues du produit des cessions de biens immobiliers, des redevances domaniales et des loyers perçus par l’État. Ces ressources permettent au CAS de financer des opérations immobilières structurantes et des travaux d’entretien dits « du propriétaire » pour le compte d’administrations occupantes.

Il comprend deux programmes dont le responsable est le directeur immobilier de l’État (DIE) :

– le programme 723 Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État ;

– le programme 721 Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État, qui n’est plus abondé depuis 2018 ([182]).

A. les recettes du cas gestion du patrimoine immobilier de l’État connaissent une diminution structurelle

Le compte retrace notamment en recettes le produit des cessions de biens immobiliers de l’État, les versements du budget général, les fonds de concours ainsi que les redevances des concessions ou autorisations de toute nature, les redevances des logements concédés par l’État dont il est propriétaire, les loyers et indemnités d’occupation.

Alors que les recettes provenant des redevances domaniales et des loyers ont été supérieures à la prévision de la LFI pour 2021, les recettes des cessions immobilières se sont révélées inférieures de 30 % à la prévision initiale, pour un total des recettes inférieur de 10 % à la prévision de la LFI pour 2021.

Recettes du cas gestion du patrimoine immobilier de l’État en 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Les produits de cessions ont néanmoins été supérieurs de 23,7 % à la réalisation de 2020. En effet, plusieurs opérations significatives ont été réalisées en 2021 :

– le versement de la redevance capitalisée du bail emphytéotique de l’hôtel de Grenelle à Paris pour un montant de 30,2 millions d’euros ;

– la cession du domaine thermal de Vichy réalisée le 5 mars 2021, pour un montant de 25 millions d’euros. Les deux premiers versements de 9 millions d’euros et 8 millions d’euros sont intervenus en 2021 ;

– la cession de l’ensemble immobilier situé à New-York anciennement occupé par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, réalisée le 23 septembre 2021, pour un montant de 12,6 millions d’euros ;

– la cession de locaux situés dans le douzième arrondissement de Paris précédemment occupés par le ministère des armées, pour 9,95 millions d’euros.

En 2021, 688 biens ont été cédés (contre 567 en 2020 et 663 en 2019). Ce résultat est en hausse de 21,3 % par rapport à 2020.

Sans l’opération exceptionnelle de cession par bail emphytéotique de l’hôtel de Grenelle pour 30,2 millions d’euros, la Cour des comptes note que les recettes de cession sont stables en 2021 (164,8 millions d’euros, contre 157,5 millions d’euros en 2020), pour un nombre de biens cédés qui progresse (687, soit + 21 % par rapport à 2020). Cette situation d’ensemble s’explique par la raréfaction des biens attractifs au fur et à mesure des cessions depuis 2006.

Le programme 723 a également participé au financement de l’action « verdissement » du plan de relance à hauteur de 4,07 millions d’euros en AE et 0,05 million d’euros en CP en 2021 afin de financer des travaux d’économie d’énergie présentant un temps de retour sur investissement court. Le programme 723 a ainsi servi dès 2020 à financer en amont des dépenses immobilières relatives au plan de relance qui ne disposait alors pas de support budgétaire dédié.

B. Des dÉpenses en baisse par rapport à 2020 mais en hausse par rapport à la prÉvision initiale

dÉpenses du cas gestion du patrimoine immobiliER de l’État en 2020 et 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2021.

Après avoir diminué de 35 % en 2020, la consommation des autorisations d’engagement connaît une nouvelle baisse en 2021 (– 14 %), comme celle des crédits de paiement (– 18 %). Cette diminution s’explique dans le premier cas par la priorité donnée aux projets immobiliers financés par la mission Plan de relance et, dans le second, par l’acquisition en 2020 de deux terrains à Saint-Ouen par le ministère de l’intérieur afin de construire le futur site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI).

Concernant l’exécution 2021, la dotation prévue en LFI 2021 s’élevait à 285 millions d’euros en AE et 275 millions d’euros en CP. Elle se fondait sur l’hypothèse d’un financement intégral des besoins en matière immobilière du ministère des armées à partir de la mission Défense. Ces moyens ont toutefois été réintégrés sur le CAS en cours d’année. La consommation des crédits s’avère donc supérieure à ce qui était prévu en LFI puisqu’elle s’élève à 337,4 millions d’euros en AE et 426,9 millions d’euros en CP, soit un niveau supérieur en CP de 55,2 % à la prévision.

ExÉcution budgÉtaire du cas gestion du patrimoine immobilier de l’État depuis 2006

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances.

La vente d’implantations a rapporté près de 8 milliards d’euros entre 2006 et 2021. Le solde du CAS, de 785 millions d’euros au 1er janvier 2021, s’est finalement établi à 691,1 millions d’euros au 31 décembre pour un déficit de 93,9 millions d’euros sur l’exercice 2021.

Les principales opérations immobilières financées en 2021 sur le CAS sont :

– une acquisition foncière (25 millions d’euros) dans le cadre du projet de centre hospitalo-universitaire Grand Paris Nord pour le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ;

– la poursuite des études et des travaux préalables à la cession de sites militaires et des restructurations et travaux lourds sur les immeubles de bureau, de logement et les bâtiments techniques des bases de défense relevant du ministère des armées ;

– le financement à l’étranger d’acquisitions, d’opérations de construction, regroupement et aménagement de services et postes diplomatiques et de travaux de sécurité des implantations diplomatiques de la France à l’étranger qui relèvent du ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

En outre, le programme 723 finance neuf opérateurs tels que l’Office national des forêts (ONF) qui a bénéficié en 2021 de rétrocessions à hauteur de 100 % du produit de la vente de ses biens, pour un montant total de 4,92 millions d’euros en AE et 5,64 millions d’euros en CP.

IMMIGRATION, asile et intégration

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exécution du programme 303 Immigration et asile s’est caractérisée par une sous-consommation notable imputable au ralentissement des flux migratoires causé par la crise sanitaire
2. II. l’exécution du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française s’est caractérisée par une sur-exécution inédite
3. III. la maquette budgétaire et le dispositif de performance

La mission Immigration, asile et intégration regroupe les financements alloués par l’État aux politiques publiques pilotées par le ministère de l’intérieur en matière de garantie de l’exercice du droit d’asile, de lutte contre l’immigration irrégulière, d’accueil et d’intégration des étrangers primo-arrivants et de procédures de naturalisation.

Les crédits ouverts par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 en faveur de la mission Immigration, asile et intégration s’établissaient à 1 750,73 millions d’euros en AE et à 1 841,89 millions d’euros en CP, en retrait de 9,19 % en AE et en progression de 1,63 % en CP par rapport aux crédits initiaux de l’exercice 2020. Ces crédits étaient répartis entre les programmes 104 Intégration et accès à la nationalité française et 303 Immigration et asile.

L’exécution 2021 de ces crédits s’est établie, fonds de concours et attributions de produits inclus, à 1 703,68 millions d’euros en AE et à 1 806,44 millions d’euros en CP, soit une sous-exécution de 47,06 millions d’euros en AE et de 35,45 millions d’euros en CP par rapport aux crédits ouverts, soit environ – 2 %. Cette évolution s’est faite de manière hétérogène : si le programme 303 Immigration et asile présente une sous-consommation notable imputable au ralentissement des flux migratoires causé par la crise sanitaire, le programme 104 Intégration et accès à la nationalité française se distingue en revanche par une surconsommation modérée mais inédite de ses crédits.

exécution 2021 des crédits de la mission Immigration, asile et intégration (FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS INCLUS)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performance et la Cour des comptes.

La sous-consommation des crédits de la mission Immigration, asile et intégration observée en 2021 prolonge celle constatée en 2020 mais contraste avec la sur-exécution récurrente intervenue antérieurement ([183]).

Évolution de l’exÉcution des crÉdits de la mission Immigration, asile et intégration au cours des trois derniÈres annÉes

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performance et la Cour des comptes.

La sous-exécution de la mission Immigration, asile et intégration intervenue en 2021 a conduit en fin d’exercice à des annulations de crédits par les lois de finances rectificatives n° 2021-953 du 19 juillet 2021 et n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 ([184]).

Après avoir été marquée pendant plusieurs années par des prévisions initiales très imparfaites et un besoin récurrent de financement en cours d’exercice, l’exécution des crédits de la mission Immigration, asile et intégration a retrouvé une forme de normalité à la faveur, d’une part, du contexte particulier né de la crise sanitaire et, d’autre part, d’un meilleur dimensionnement des crédits initiaux. Comme le note la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, « la gestion 2021 est la première depuis 2016 qui ne nécessite pas un schéma de fin de gestion exigeant afin de couvrir des besoins initialement sous-estimés. Il convient de saluer ce résultat » ([185]).

L’analyse des programmes interviendra selon leur importance financière.

I. l’exécution du programme 303 Immigration et asile s’est caractérisée par une sous-consommation notable imputable au ralentissement des flux migratoires causé par la crise sanitaire

Le programme 303 soutient le fonctionnement de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), la garantie de l’exercice du droit d’asile et la lutte contre l’immigration irrégulière.

Doté de 1 319,83 millions d’euros en AE et de 1 410,93 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale, ce programme a connu en 2021 une sous-exécution d’environ 5 % des crédits ouverts : 1 260,58 millions d’euros ont été dépensés en AE et 1 364,19 millions d’euros en CP. Les crédits exécutés ont été inférieurs de 59,25 millions d’euros en AE et de 46,74 millions d’euros en CP aux crédits initiaux.

Cette sous-exécution s’est ainsi répartie entre les différentes actions du programme 303 :

exécution 2021 des crédits du programme 303 IMMIGRATION ET ASILE

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performance et la Cour des comptes.

La sous-exécution des crédits du programme 303 concerne les actions 1 Circulation des étrangers et politique des visas, 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile et 3 Lutte contre l’immigration irrégulière du programme. À l’inverse, l’action 4 Soutien connaît une surconsommation d’environ 10 millions d’euros en AE et de 6,25 millions d’euros en CP imputable d’une part à des dépenses complémentaires d’appui et d’audit, et d’autre part à l’adaptation d’applications informatiques.

Les actions 1, 2 et 3 se distinguent par une sous-exécution des crédits représentant près de 70 millions d’euros en AE et 50 millions d’euros en CP.

Cette sous-exécution concerne l’action 1 de manière marginale (- 0,06 million d’euros en AE et - 0,1 million d’euros en CP) et affecte l’action 3 de manière plus significative (– 4,05 millions d’euros en AE et – 9,5 millions d’euros en CP). L’exécution de cette dernière action relative à la lutte contre l’immigration irrégulière a été notamment pénalisée par la diminution des possibilités d’éloignement des étrangers en situation irrégulière consécutive à la fermeture des frontières de certains pays durant la pandémie.

L’essentiel de la sous-exécution du programme 303 se concentre sur l’action 2 Garantie de l’exercice du droit d'asile qui finance l’OFPRA, l’allocation pour demandeurs d’asile et l’hébergement des demandeurs d’asile. En 2021, cette action a été sous-exécutée à hauteur de 65,27 millions d’euros en AE et de 43,44 millions d’euros en CP, soit une sous-consommation de – 5,5 % et – 3,4 % par rapport aux crédits initiaux. Cette situation n’est cependant pas homogène et masque des réalités différentes.

En premier lieu, l’OFPRA a connu une exécution budgétaire proche des prévisions : la subvention pour charges de service public de 92,8 millions d’euros accordée à cet établissement a été consommée à hauteur de 91 millions d’euros (l’écart de 1,8 million d’euros correspondant à la réserve de précaution de 2 % appliquée à cet établissement) ([186]).

En deuxième lieu, les crédits finançant l’allocation pour demandeurs d’asile ont enregistré une sous-exécution inédite de 67,1 millions d’euros (en AE et en CP) : 387,6 millions d’euros ont été dépensés contre une prévision initiale de 454,7 millions d’euros. Cette situation résulte tout d’abord d’un meilleur dimensionnement des crédits initiaux. Le montant de 454,7 millions d’euros inscrit en loi de finances était proche du montant consommé en 2020 (485,2 millions d’euros) et très supérieur à celui budgété en 2017 (220 millions d’euros), 2018 (318,1 millions d’euros) et 2019 (335,8 millions d’euros). La sous-consommation des crédits observée résulte tout d’abord de l’enregistrement d’un nombre de demandes d’asile nettement inférieur aux prévisions. En 2021, en raison de la prolongation de la pandémie, 103 000 demandes d’asile ont été déposées à l’OFPRA alors que la loi de finances anticipait, comme en 2019, le dépôt de 132 800 demandes ([187]). Concomitamment, l’OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile ont accru le nombre de décisions rendues ([188]) (ce qui a eu pour effet de réduire la durée moyenne de versement de l’allocation) et l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) a poursuivi sa gestion rigoureuse de cette prestation.

La combinaison de ces différents éléments explique la sous-consommation inédite des crédits attachés au financement de l’allocation pour demandeurs d’asile. Cette situation contraste fortement avec le besoin de financement récurrent de cette allocation observé en 2016 (167,3 millions d’euros), 2017 (128,8 millions d’euros), 2018 (106,1 millions d’euros), 2019 (156,7 millions d’euros) et, dans une moindre mesure, 2020 (37,2 millions d’euros) ([189]).

En 2021, les dépenses d’hébergement des demandeurs d’asile ont en revanche été supérieures de 18,1 millions d’euros aux prévisions : 744,7 millions d’euros ont été dépensés pour 726,6 millions d’euros de crédits ouverts. Ce besoin de financement s’explique par la persistance de certaines tensions sur l’hébergement des demandeurs d’asile. Si, sous l’effet de la création de nouvelles places dans le dispositif national d’accueil, la proportion de demandeurs d’asile hébergés est passée de 52 % en 2020 à 58 % en 2021, des besoins demeurent non satisfaits. Par ailleurs, des dépenses non anticipées ont été engagées à hauteur de 20,3 millions d’euros pour permettre l’accueil de 3 000 demandeurs d’asile évacués d’Afghanistan à l’été 2021, pour faire face à la forte croissance du nombre de demandes d’asile déposées à Mayotte et en Guyane et pour répondre aux tensions observées sur le dispositif national d’accueil en Provence-Alpes-Côte-d’Azur et en Occitanie.

II. l’exécution du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française s’est caractérisée par une sur-exécution inédite

Le programme 104 finance l’OFII, l’accueil des étrangers primo-arrivants, les actions d’intégration et les procédures de naturalisation.

Doté de 430,89 millions d’euros en AE et de 430,95 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale, ce programme a connu en 2021 une sur-exécution d’environ 3 % des crédits ouverts : 443,10 millions d’euros ont été dépensés en AE (+ 12,21 millions d’euros) et 442,25 millions d’euros en CP (+ 11,3 millions d’euros). Les crédits exécutés ont été supérieurs d’environ 12 millions d’euros aux crédits initiaux.

Cette sur-exécution contraste avec les exercices antérieurs marqués par une sous-exécution significative (- 55,1 millions d’euros en AE et - 55,8 millions d’euros en CP en 2019 et - 82,9 millions d’euros en AE et - 83,5 millions d’euros en CP en 2020). En 2021, et contrairement aux exercices antérieurs, le programme 104 n’a pas servi de variable d’ajustement aux besoins de financement du programme 303 et a au contraire été exécuté au-delà des besoins initiaux.

Cette surconsommation s’est ainsi répartie entre les différentes actions du programme 104 :

exécution 2021 des crédits du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS

À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performance et la Cour des comptes.

Si l’exécution globale du programme 104 se caractérise par une surconsommation d’environ 12 millions d’euros, l’exécution des crédits diverge selon les actions : deux actions connaissent une sous-exécution budgétaire et trois actions se caractérisent par une sur-exécution d’ampleur variable.

Les dépenses des actions 11 Accueil des étrangers primo-arrivants et 16 Accompagnement du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants ont connu une sous-exécution représentant, dans son ensemble, environ 16 millions d’euros en AE et en CP. Dans les deux cas, l’écart constaté entre la prévision et l’exécution s’explique, pour l’essentiel, par l’application de la réserve de précaution qui représente 0,71 million d’euros (en AE et en CP) pour l’action 16 et près de 15 millions d’euros pour l’action 11.

Les dépenses des actions 12 Actions d'intégration des primo-arrivants, 14 Accès à la nationalité française et 15 Accompagnement des réfugiés ont connu une sur-exécution représentant, dans son ensemble, environ 28 millions d’euros.

La sur-exécution des actions 12 Actions d’intégration des primo-arrivants et 14 Accès à la nationalité française est limitée et représente, dans son ensemble, moins de 3 millions d’euros en AE et en CP (+ 2,6 millions d’euros en AE et + 1,69 million d’euros en CP pour l’action 12 et + 0,53 million d’euros en AE et + 0,29 million d’euros en CP pour l’action 14). Ces surcroîts de dépenses s’expliquent, pour l’action 12, par la bonne tenue des actions d’accompagnement facilitant, au-delà du contrat d’intégration républicaine, la poursuite du parcours d’intégration durant les cinq années suivant l’obtention d’un titre de séjour et, pour l’action 14, par l’engagement de dépenses informatiques complémentaires.

L’essentiel de la surconsommation des crédits du programme 104 concerne l’action 15 Accompagnement des réfugiés (+ 25 millions d’euros) qui supporte le fonctionnement des centres provisoires d’hébergement accueillant des réfugiés vulnérables, des dépenses d’intégration et des programmes de réinstallation de réfugiés. Les dépenses des centres provisoires d’hébergement et les dépenses d’intégration ont été exécutées de manière proche des crédits ouverts en loi de finances. En revanche, environ 25 millions de crédits ont financé des dispositifs d’accueil et d’accompagnement des personnes réinstallées dans le cadre des programmes européens. Non couvertes initialement par la loi de finances, ces dépenses ont été financées par l’apport de fonds de concours européens.

III. la maquette budgétaire et le dispositif de performance

La maquette budgétaire de la mission Immigration, asile et intégration est globalement satisfaisante mais pourrait être améliorée à la marge en supprimant l’action n° 1 Circulation des étrangers et politique des visas du programme 303 dont le montant très limité (0,52 million d’euros) ne justifie pas l’existence.

Le dispositif de performance de la mission repose sur 5 objectifs et 9 indicateurs ainsi répartis entre les programmes 104 et 303.

DISPOSITIF DE PERFORMANCE DE LA MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

Sous la XVe législature, plusieurs ajustements ont été sollicités par M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont, alors rapporteurs spéciaux de la mission Immigration, asile et intégration. Le ministère de l’intérieur a ainsi été invité à créer au sein du programme 104 un indicateur rendant compte de l’activité des centres provisoires d’hébergement en raison des montants significatifs engagés en faveur de ces structures (plus de 80 millions d’euros) ainsi qu’un indicateur permettant d’apprécier la durée totale de traitement d’une demande de titre de séjour ([190]). Ces propositions méritent toujours d’être étudiées.

JUSTICE

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une exÉcution de la mission conforme À la trajectoire fixÉe par la loi de programmation et de rÉforme pour la justice
2. A. Des crÉdits en hausse mais partiellement sous-consommÉs
3. B. Une soutenabilité budgÉtaire À surveiller
4. II. Observations par programme
5. A. Le programme 166 Justice judiciaire : un effort de sincÉrisation des frais de justice et un renforcement de la justice de proximitÉ
6. B. Le programme 107 Administration pÉnitentiaire : la poursuite du plan « 15 000 »
7. C. Le programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse : la rÉforme du code de justice pÉnale des mineurs
8. D. Le programme 101 AccÈs au droit et à la justice : la hausse des crÉdits allouÉs À l’aide juridictionnelle
9. E. Le programme 310 COnduite et pilotage de la politique de la justice : la mise en œuvre du plan de transformation numÉrique du ministÈre de la justice
10. F. le programme 335 Conseil supÉrieur de la magistrature

La mission Justice finance l’ensemble des moyens humains et matériels du ministère de la justice. Elle est composée de six programmes, dont trois programmes « métiers », qui concentrent près de 90 % des crédits de la mission :

– le programme 166 Justice judiciaire ;

– le programme 107 Administration pénitentiaire ;

– le programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse.

La mission comprend également :

– un programme support (310 Conduite et pilotage de la politique de la justice) ;

– un programme consacré au financement de l’accès au droit et la justice (101 Accès au droit et à la justice) ;

– un programme retraçant les moyens du Conseil supérieur de la magistrature (335 Conseil supérieur de la magistrature).

I. Une exÉcution de la mission conforme À la trajectoire fixÉe par la loi de programmation et de rÉforme pour la justice

En 2021, la mission Justice était dotée de 12,07 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 10,06 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale (LFI) ([191]). 10,20 milliards d’euros en AE et 9,87 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit 84,5 % des AE et 98 % des CP ouverts en LFI.

A. Des crÉdits en hausse mais partiellement sous-consommÉs

Le taux de consommation des AE est en net recul par rapport à celui constaté lors de l’exercice 2020 (110 %), principalement en raison du décalage en 2022 de la passation, par l’administration pénitentiaire, des marchés de gestion déléguée des prisons.

Cette sous-consommation a conduit à l’annulation de 1,69 milliard d’euros en AE sur le périmètre de la mission en loi de finances rectificative (LFR) de fin d’année ([192]), dont 1,6 milliard d’euros ont été imputés sur le programme 107 Administration pénitentiaire.

En revanche, le taux de consommation des CP progresse par rapport à celui constaté en 2020 (97,4 %). 184,8 millions d’euros en CP ont été annulés en LFR de fin d’année. De manière générale, l’analyse de l’exécution des différents programmes composant la mission révèle une grande hétérogénéité du taux de consommation des crédits – autant en AE qu’en CP – certains programmes ayant consommé un montant de crédits excédant l’autorisation initiale, tandis que d’autres ont sous-consommé leur dotation.

Autorisation initiale et exÉcution des crÉdits de la mission justice en 2021

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

Le budget de la mission poursuit par ailleurs sa progression, avec une hausse des AE (+ 1,7 %) et des CP (+ 7,9 %) consommés en 2021 par rapport à 2020. Pour la première fois, le montant des crédits ouverts et consommés respecte la loi de programmation et de réforme pour la justice (LPRJ) ([193]). Cette évolution atteste de l’effort consenti par l’État pour renforcer les moyens alloués aux ministères régaliens.

ExÉcution de la mission justice

et trajectoire budgÉtaire prÉvue par la LPRJ

(en millions d’euros)

Source : LPRJ, Rapport annuel de performances.

En tenant compte du CAS Pensions, le budget de la mission a progressé de 20,7 % en AE et de 14,7 % en CP depuis 2018. Les augmentations les plus notables de crédits concernent le programme 107 Administration pénitentiaire, qui a vu son budget progresser de 640,4 millions d’euros sur la période (+ 18,3 %) et le programme 101 Accès au droit et à la justice, dont la dotation a connu une hausse de 171,7 millions d’euros (+ 39,9 %).

Évolution de l’exÉcution de la mission Justice entre 2018 et 2021

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances 2018 à 2021.

De plus, les effectifs de la mission Justice progressent significativement par rapport à l’année 2020 (+ 2 543 ETPT). Le plafond d’emplois des programmes de la mission a été exécuté conformément à l’autorisation initiale et s’établit à 89 489 ETPT (contre un plafond d’emplois fixé à 89 882 en LFI).

La LFI prévoyait par ailleurs une hausse du schéma d’emplois de la mission de 1 500 ETP. En raison du renforcement des moyens alloués à la justice de proximité (cf. infra), le schéma d’emplois a été exécuté à hauteur de 1 901 ETP, soit un écart de 401 ETP par rapport à l’autorisation initiale.

Enfin, les effets de la crise ont été de moindre ampleur en 2021 par rapport à 2020. L’ensemble des surcoûts constatés est estimé à 50,9 millions d’euros, contre 77,1 millions d’euros en 2020. Ils se concentrent sur les dépenses informatiques (32,5 millions d’euros supplémentaires alloués, principalement pour financer l’achat de 3 000 ordinateurs portables), les prestations de nettoyage renforcé (8,9 millions d’euros), la subvention téléphonique mise en place au profit des détenus durant les confinements et couvre-feux et les dispositifs de protection sanitaire (4,6 millions d’euros).

Les économies constatées en raison de la crise sanitaire sont quant à elles en nette baisse : elles se sont élevées à 9,25 millions d’euros en 2021, contre 262,7 millions d’euros en 2020.

B. Une soutenabilité budgÉtaire À surveiller

S’agissant de la soutenabilité budgétaire de la mission, il convient de noter que les restes à payer poursuivent leur progression (+ 4,7 % par rapport à 2020) et atteignent 7,85 milliards d’euros en 2021. Ceux-ci sont principalement composés des dépenses immobilières inscrites sur le programme 107 Administration pénitentiaire (5,3 milliards d’euros).

Au-delà de leur montant élevé, la Cour des comptes ([194]) souligne que les restes à payer sont sous-estimés par les documents budgétaires dans la mesure où le mode de comptabilisation des AE sur les contrats de partenariat public-privé du ministère « conduit à ne pas engager la totalité des AE relatives aux parts de fonctionnement et de financement dès la livraison, mais uniquement chaque année à hauteur des CP ». Leur évolution constitue donc un point de vigilance.

II. Observations par programme

Avec le renforcement de la justice de proximité et l’application de la loi de programmation et de réforme pour la justice, l’entrée en vigueur du code de justice pénale des mineurs ou encore le plan « 15 000 », les différents projets et réformes lancés sur les cinq dernières années se poursuivent mais n’ont pas encore pleinement produit leurs effets.

A. Le programme 166 Justice judiciaire : un effort de sincÉrisation des frais de justice et un renforcement de la justice de proximitÉ

Le programme 166 Justice judiciaire a été exécuté à hauteur de 3,80 milliards euros en AE et 3,68 milliards d’euros en CP en 2021. Si l’exécution des CP est conforme à la prévision, les AE consommées excèdent de 30 millions d’euros les crédits ouverts en LFI.

Les dépenses de personnel du programme ont notamment été sur-exécutées à hauteur de 3 millions d’euros et s’établissent à 2,54 milliards d’euros. Cette tension budgétaire sur les dépenses de titre 2 (T2) s’explique par la décision prise par le Premier ministre en juin 2021 de renforcer le volet civil de la justice de proximité ([195]).

À cet effet, le ministère de la justice a été autorisé à recruter 500 ETP sous forme de contrat à durée déterminée (CDD) ou de contrats de projet d’une durée de trois ans, pour un coût de 42 millions d’euros. Ces dépenses supplémentaires ont été en partie financées en gestion au moyen d’un virement de crédits au profit du programme 166 à hauteur de 4,5 millions d’euros en juin 2021, du dégel de la réserve de précaution (8,6 millions d’euros) et d’un abondement en LFR de fin de gestion à hauteur de 18,5 millions d’euros.

Par ailleurs, le programme 166 retrace les crédits alloués aux frais de justice, qui se sont élevés à 613,2 millions d’euros en 2021, soit une augmentation de 13 % par rapport à 2020. Leur dynamisme s’explique principalement par l’augmentation des dépenses relatives aux analyses et expertises médicales (+ 17,5 %), aux traductions et interprétariats (+ 17,5 %) et aux scellés-gardiennages (+ 16,7 %).

D’autre part, si la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) a permis une économie sur les opérateurs de communication électronique de 12,5 millions d’euros en 2021, contre 7,5 millions d’euros en 2020, la mise en œuvre de la géolocalisation des téléphones, initialement prévue en 2019, a pris du retard.

La Cour des comptes ([196]) constate également que la budgétisation des frais de justice est davantage sincère que par le passé, dans la mesure où la prévision établie en LFI s’élevait à 618,2 millions d’euros. En revanche, le résultat des expérimentations menées par le ministère afin d’en rationaliser la gestion (recrutement d’interprètes contractuels, gardiennage externalisé des scellés) n’est toujours pas connu.

Les moyens de fonctionnement des juridictions s’élèvent quant à eux à 178,1 millions d’euros, en hausse de 15 % par rapport à 2020, en raison de la reprise de leur activité après la crise sanitaire. Ils sont supérieurs de 5,2 millions d’euros par rapport aux crédits votés en LFI.

Les dépenses immobilières du programme s’élèvent à 410 millions d’euros. Quatre projets ont été livrés en 2021 (le site Carnot du tribunal judiciaire d’Aix-en-Provence, le palais de justice de Mont-de-Marsan, la salle d’audience provisoire au sein de la salle des pas perdus de la cour d’appel de Paris et la réhabilitation du palais de justice historique de Cayenne).

S’agissant des indicateurs de performance du programme, les délais moyens de traitement des procédures civiles hors procédures courtes continuent de se dégrader : les délais à la Cour de cassation atteignent ainsi 19,1 mois, contre 16,7 en 2019. S’agissant des tribunaux judiciaires et des cours d’appel, ces mêmes délais atteignent respectivement 13,7 mois et 17,5 mois, contre 11,4 mois et 15,8 mois en 2019. En revanche, le taux d’alternatives aux poursuites progresse, celles-ci, en cas de rappel à la loi, concernant 40,5 % des affaires poursuivables (+ 0,3 point) et 23,5 % des affaires poursuivables hors rappel à la loi (+ 0,9 point).

B. Le programme 107 Administration pÉnitentiaire : la poursuite du plan « 15 000 »

4,34 milliards d’euros en AE et 4,14 milliards d’euros en CP ont été consommés sur le programme 107 Administration pénitentiaire. Le taux de consommation des AE s’établit à 69,2 % tandis que celui des CP s’établit à 97 % par rapport à l’autorisation initiale. Cet écart, s’agissant des AE, s’explique par le décalage de la passation des marchés de gestion déléguée des prisons en 2022.

Les dépenses de personnel du programme ont été exécutées à hauteur de 2,7 milliards d’euros et sont en progression de 3,5 % par rapport à 2020. Le plafond d’emplois du programme, qui s’élevait à 43 343 emplois en LFI, a été sous-exécuté à hauteur de 474 ETPT, en raison du décalage de l’entrée en formation des promotions à l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP).

Les dépenses de fonctionnement du programme s’élèvent à 654,6 millions d’euros, en progression de 7,7 % par rapport à 2020. Cette hausse s’explique principalement par les dépenses réalisées en gestion publique (+ 40 millions d’euros) ([197]), dont la progression s’explique par un abondement réalisé sur le compte de commerce n° 912 Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire (17 millions d’euros) ([198]), l’attribution d’une subvention téléphonique versée aux détenus entre janvier et juin 2021 au cours des périodes de confinement (5 millions d’euros), la hausse des dépenses allouées aux fluides et aux frais de pilotage des établissements pénitentiaires (+ 9,6 millions d’euros par rapport à 2020) et le renforcement du déploiement de dispositifs de brouillage de télécommunications dans les prisons (+ 3,3 millions d’euros par rapport à 2020).

Les dépenses du programme sont également fortement dépendantes de l’évolution du nombre de personnes détenues. Au 1er janvier 2022, ce nombre s’établissait à 69 448, soit une hausse de 6 775 détenus par rapport au 1er janvier 2021. Les crédits consommés dans le cadre de la gestion déléguée progressent ainsi de 8,3 millions d’euros en 2020.

Les dépenses d’investissement du programm 107 s’élèvent à 861,1 millions d’euros en AE et 440,1 millions d’euros en CP. Elles financent principalement le programme de création de 15 000 places de prisons (programme « 15 000 ») qui se décompose lui-même en deux programmes :

– le programme « 7 000 », dont la maîtrise foncière est assurée, et pour lequel 28 % des places sont d’ores et déjà livrées ;

– le programme « 8 000 », déployé entre 2020 et 2022, et dont la maîtrise foncière est assurée à hauteur de 10 % des places. Neuf opérations ont été lancées en 2020 et 2021 ; les opérations restantes débuteront en 2022.

Il convient toutefois de noter que des aléas de chantier et la pénurie des matières premières ont conduit à des retards dans l’exécution des travaux, ce qui explique en partie la sous-exécution des CP du titre 5 (– 115,7 millions d’euros par rapport à la prévision) du programme 107 en 2021.

Par ailleurs, les programmes 166 et 107 portent tous deux des dépenses consacrées au financement des partenariats publics-privés, dont le poids croissant des loyers génère un risque d’éviction au détriment d’autres projets ou de dépenses d’entretien. Au total, 242 millions d’euros en AE et 274,4 millions d’euros en CP y sont consacrés.

S’agissant des indicateurs de performance du programme, il peut être noté que le taux d’occupation des places en maison d’arrêt progresse de 6,6 points par rapport à 2020 et s’établit à 126 %. Le taux d’occupation des centres de détention progresse quant à lui de 1,7 point et s’établit à 89 %. Cette hausse est le fruit de la reprise des incarcérations à compter du mois de mai 2020, conjugué au fait que le programme 15 000 n’a pas encore produit l’intégralité de ses effets.

Les indicateurs du programme montrent également les efforts croissants de l’administration pénitentiaire pour diversifier les aménagements de peines. Le taux des personnes placées sous écrou et bénéficiant d’une mesure de détention alternative a ainsi progressé de 6,5 points depuis 2017 et s’élève en 2021 à 27 %.

C. Le programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse : la rÉforme du code de justice pÉnale des mineurs

Le programme 182, qui finance les moyens affectés à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, a été exécuté à hauteur de 923,7 millions d’euros en AE et 915,2 millions d’euros en CP, conformément à la prévision.

Les dépenses de personnel et les dépenses d’intervention composent la majeure partie des crédits du programme. Les premières ont été exécutées à hauteur de 552,8 millions d’euros, et les secondes s’élèvent à 278 millions d’euros en 2021.

Les dépenses de titre 6 financent principalement le secteur associatif habilité qui conduit certaines mesures judiciaires d’investigation éducative (MJIE) décidées par le juge et prend en charge les mineurs délinquants dans les centres d’hébergement et les centres éducatifs fermés (CEF). En 2021, le montant des crédits consommés à ce titre s’élève à 247,7 millions d’euros, ce qui représente une hausse de 5,7 % par rapport à l’année 2020, et une sous-consommation de 30,3 millions d’euros par rapport à la prévision. L’écart entre les crédits votés en LFI et l’exécution résulte principalement de la crise sanitaire, qui a retardé certains projets, et de décalages d’ouverture de services.

Les dépenses immobilières du programme (26,2 millions d’euros en AE et 24,7 millions d’euros en CP) financent principalement le plan relatif aux centres éducatifs fermés, lancé en 2018. Ce dernier a pour objectif la création de 20 CEF supplémentaires, qui s’ajouteront aux 51 centres en activité. À ce stade, un CEF a été livré à Épernay en 2021, des travaux ont été lancés à Bergerac et des études de maîtrise d’œuvre ont débuté à Rochefort.

L’exécution du programme 182 a enfin été marquée par l’entrée en vigueur du code de justice pénale des mineurs (CJPM) en septembre 2021. Cette réforme, dont les effets budgétaires ne peuvent pas encore être mesurés, réaffirme les grands principes applicables à la justice pénale des mineurs (atténuation de la responsabilité des mineurs, priorité de l’éducatif sur le répressif, spécialisation des juridictions et des procédures) et a pour objectif de renforcer la célérité des procédures et la prise en charge des mineurs.

Les indicateurs de performance du programme permettront de suivre ces évolutions. À ce stade, sans que ce résultat puisse être imputé à la réforme de la justice pénale des mineurs, le délai moyen de prise en charge éducative hors MJIE a ainsi diminué de 4,3 jours entre 2020 et 2021 pour s’élever à 16,7 jours, tandis que ce délai pour les prises en charge dans le cadre d’une MJIE a baissé de 5 jours, pour s’établir à 16,9 jours.

D. Le programme 101 AccÈs au droit et à la justice : la hausse des crÉdits allouÉs À l’aide juridictionnelle

Exécuté à hauteur de 601,3 millions d’euros en AE et 601,8 millions d’euros en CP en 2021, le programme 101 Accès au droit et à la justice finance principalement les dépenses d’intervention versées aux justiciables bénéficiant de l’aide juridictionnelle, aux associations apportant une aide aux personnes victimes d’infraction pénale, aux conseils départementaux de l’accès au droit et aux associations œuvrant dans ce domaine.

La consommation des crédits sur le programme, excédant l’autorisation initiale en raison de reports de crédits non consommés en 2020, progresse fortement (+ 29 %) par rapport à l’exécution 2020.

Les crédits alloués à l’aide juridictionnelle s’élèvent à 542,3 millions d’euros et progressent de 10,6 % par rapport à 2020, principalement du fait de l’augmentation du nombre de missions rétribuées et de la revalorisation de l’unité de valeur servant au calcul de la rétribution des avocats opérée par la loi de finances initiale pour 2021.

Il convient également de noter que deux mesures de simplification du processus d’attribution de l’aide juridictionnelle ont été adoptées :

– l’instauration du revenu fiscal de référence (RFR) comme principal critère d’attribution de l’aide juridictionnelle depuis le 1er janvier 2021 ;

– l’exemption de dépôt de demande d’aide juridictionnelle pour les avocats commis ou désignés d’office dans le cadre de certaines procédures ([199]).

Les crédits alloués à l’aide aux victimes d’infraction pénale ont quant à eux progressé de 5,5 % par rapport à 2020 pour atteindre 30,8 millions d’euros, alors que les crédits alloués à l’aide à l’accès au droit s’élèvent à 9,5 millions d’euros (+ 13,7 % par rapport à 2020).

E. Le programme 310 COnduite et pilotage de la politique de la justice : la mise en œuvre du plan de transformation numÉrique du ministÈre de la justice

Le programme 310 a été exécuté à hauteur de 507,1 millions d’euros en AE et 529,9 millions d’euros en CP.

Ce programme a par le passé bénéficié d’un renforcement de ses moyens afin de rationaliser la gestion du ministère et de piloter son plan de transformation numérique (PTN), qui a été retenu au titre du grand plan d’investissement (GPI). Le recrutement de 260 ETP supplémentaires au sein du service numérique avait ainsi été programmé en 2017 sur 5 ans. En 2021, les 50 ETP programmés ont été pourvus et 108,9 millions d’euros ont été directement alloués au déploiement du PTN.

La Cour des comptes ([200]) a par ailleurs souligné que, s’agissant du PTN, les progrès réalisés en matière d’infrastructure sont tangibles. En 2021, les moyens alloués au ministère ont ainsi permis de poursuivre l’équipement des agents en ordinateurs portables et de raccorder l’ensemble des sites au réseau interministériel de l’État (RIE). En revanche, la mise en œuvre des projets applicatifs a donné lieu à des résultats contrastés. La Cour recommande ainsi de réaliser un suivi plus fin par nature des dépenses de tous les projets informatiques afin d’améliorer leur pilotage.

F. le programme 335 Conseil supÉrieur de la magistrature

Les crédits du programme 335 ont été exécutés à hauteur de 4,4 millions d’euros, ce qui représente 82,7 % des crédits ouverts en LFI et une hausse de 3,5 % par rapport aux crédits consommés en 2020.

La sous-consommation des crédits s’explique principalement par la surestimation au stade de la loi de finances initiale du coût du transfert entrant de deux magistrats, le report de la date d’installation de plusieurs personnels et plusieurs départs non programmés. Le plafond d’emplois, fixé à 24 ETPT, a ainsi été consommé à hauteur de 20,6 ETPT.

Par ailleurs, l’augmentation des dépenses du CSM en 2021 s’explique majoritairement par des moyens plus importants alloués aux investissements informatiques, afin de financer l’acquisition de nouveaux serveurs et des travaux de câblage.

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

SOMMAIRE

Pages

1. I. un soutien public important aux médias et à la presse en 2021 (programme 180)
2. A. Un soutien direct à la presse complété par le plan de relance
3. B. Des dépenses fiscales à réévaluer selon la cour des comptes
4. II. Le secteur des industries culturelles encore fortement touché par la crise sanitaire (Programme 334)
5. A. Le budget en faveur du livre et de la lecture marqué par le surcoût des travaux au sein de la galerie richelieu
6. B. une année encore marquée par un soutien exceptionnel au bénéfice du cinéma et de la musique
7. 1. Le CNM à la croisée des chemins
8. 2. Un soutien massif pour le cinéma
9. 3. Le lancement des investissements pour les industries culturelles et créatives (ICC) dans le cadre du quatrième plan d’investissements d’avenir
10. iii. avances à l’audiovisuel public
11. A. l’exécution en recettes du compte de concours financiers
12. B. La mise en œuvre du plan de relance

La mission Médias, livre et industries culturelles est composée de deux programmes : le programme 180 Presse et Médias et le programme 334 Livre et industries culturelles. L’exécution de la mission dans son ensemble atteint 764,6 millions d’euros en AE et 745,5 millions d’euros en CP, soit une hausse de 23 % par rapport aux prévisions de la LFI pour 2021. Dans le contexte de crise sanitaire, des crédits supplémentaires ont été ouverts en gestion sur le programme 334 pour faire face à la fermeture des salles de spectacle et de cinéma du 1er janvier au 19 mai 2021 ainsi qu’aux mesures de restriction maintenues après la réouverture des salles (jauges, couvre-feu, pass sanitaire).

exécution en 2021 de la mission médias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances (RAP) 2021.

Si l’on y ajoute les crédits destinés aux secteurs couverts par la mission (la presse, le livre, le cinéma, la musique et le soutien aux industries culturelles) mais exécutés sur l’action 05 Culture du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance ([201]), le niveau d’exécution 2021 est proche de celui de 2020.

exécution 2021 des crédits destinés aux médias, à la presse, au livre

et aux industries culturelles ouverts sur le programme 363 Compétitivité

(en millions d’euros)

Source : RAP 2021.

comparaison des exécutions 2019, 2020 et 2021 des crédits consacrés

aux médias, à la presse, au livre et aux industries culturelles

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après le RAP 2021.

I. un soutien public important aux médias et à la presse en 2021 (programme 180)

Le programme 180 est composé de cinq actions :

– les crédits de l’action 01 ont été alloués à l’Agence France Presse (AFP) à hauteur de 135 millions d’euros comme prévu en LFI pour 2021 (135,5 millions d’euros en 2020). 113,3 millions d’euros ont été versés au titre de la compensation des missions d’intérêt général et 21,7 millions d’euros au titre des abonnements des administrations de l’État ;

– le montant des diverses aides à la presse (aide au pluralisme, aide à la distribution, aides à la modernisation) inscrites à l’action 02 atteint 91,9 millions d’euros en AE et 92,2 millions d’euros en CP soit une baisse de 25 millions d’euros en AE et de 24,6 millions d’euros en CP par rapport aux prévisions de la LFI ;

– l’action 03 Soutien à l’expression radiophonique locale est exécutée à hauteur de 45,3 millions d’euros. Outre les 32 millions d’euros prévus en LFI qui ont abondé le fonds de soutien à l’expression radiophonique locale et ont bénéficié en 2021 à 720 radios associatives à hauteur de 31,9 millions d’euros, 31 millions ouverts en 2020 ont fait l’objet d’un report sur l’action en 2021 au titre du dispositif exceptionnel d’aide à la diffusion des télévisions locales et des radios ([202]). Il n’a été exécuté in fine qu’à hauteur de 13,4 millions d’euros. Selon le rapport annuel de performances, « la sous-exécution s’explique à la fois par les règles de plafonnement des aides, liées notamment à l’inscription du dispositif sous le régime-cadre temporaire pour le soutien aux entreprises dans le cadre de la crise sanitaire, et l’absence de dépôt de dossier de certains éditeurs. » Les crédits restants ont fait l’objet d’un redéploiement à destination du fonds de soutien au développement de la presse (3 millions d’euros) ou ont été annulés par la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 (9,8 millions d’euros) ;

– l’action 05 Soutien aux médias de proximité a été exécutée à hauteur de 1,9 million d’euros et a permis de financer 152 médias de proximité en 2021 ;

– la Compagnie internationale de radio et de télévision (action 06) a bénéficié d’une subvention de 1,7 million d’euros comme prévu.

A. Un soutien direct à la presse complété par le plan de relance

La presse bénéficie en France d’aides directes et indirectes. Les aides indirectes relèvent des dépenses fiscales rattachées au programme 180 (voir infra), de plusieurs dispositifs sociaux (la déduction forfaitaire pour frais professionnels des journalistes estimée à 56 millions d’euros et l’abattement de 20 % du taux de cotisations sociales estimé à 58 millions d’euros en 2021) ainsi que de l’aide au transport postal exécutée à hauteur de 137,8 millions d’euros en 2021 (87,8 millions d’euros prévus en LFI et 50 millions d’euros au titre du versement anticipé du solde dû au titre de l’exercice 2021) sur le programme 134 ([203]).

exécution des aides à la presse en CP (action 02 du programme 180)

(en millions d’euros)

Source : RAP 2021.

Plusieurs points peuvent être notés :

– la parution tardive du décret ([204]) instituant l’aide au pluralisme des services de presse en ligne, faute d’autorisation de la Commission européenne, n’a pas permis de consommer les crédits prévus à cet effet ;

– le montant d’aide aux publications nationales d’information politique et générale à faibles ressources publicitaires atteint 14,3 millions d’euros. L’écart avec la prévision (+1,1 million d’euros) correspond à l’aide allouée au journal l’Opinion dont ne tenait pas compte la LFI pour 2021, la direction générale des médias et des industries culturelles n’ayant pas voulu, comme c’est le cas depuis cinq ans, diminuer le montant des aides accordées aux autres publications éligibles. Dans sa note d’exécution budgétaire 2021, la Cour des comptes appelle de ses vœux une mise en adéquation du calibrage de l’enveloppe et de la dépense effectivement constatée au titre de l’aide aux publications nationales d’information politique et générale à faibles ressources publicitaires.

Par ailleurs, l’exécution des aides à la presse sur le programme 180 doit être rapportée à celle des crédits inscrits sur la mission Plan de relance :

– de façon inédite, l’aide à la modernisation des diffuseurs n’a quasiment pas été consommée en 2021 (0,2 million d’euros consommé pour 6 millions d’euros prévus). En réalité, un dispositif similaire et doté du même montant a été créé sur le programme 363 de la mission Plan de relance dont les crédits ont été entièrement consommés. Les crédits non consommés ont fait l’objet d’un redéploiement en gestion vers d’autres dispositifs pour compenser l’annulation de la réserve de précaution (action 01 et aide aux publications nationales d’information politique et générale) ;

– les crédits consommés au titre du FSDP atteignent au total 30,2 millions d’euros en AE et 14,8 millions d’euros en CP (dont 19,5 millions d’euros en AE et 4,4 millions d’euros en CP sur le programme 363 et 10,7 millions d’euros en AE et 10,4 millions d’euros en CP sur le programme 180) soit un montant sensiblement supérieur à 2020 (consommation de 16,3 millions d’euros en AE et 10,5 millions d’euros en CP). Le renforcement des aides du FSDP ([205]) semble donc porter ses fruits.

Parmi les aides du plan de relance inscrites sur l’action Culture du programme 363, on notera l’exécution efficace des crédits liés au dispositif de grande commande photographique opéré par la Bibliothèque nationale de France (4,6 millions d’euros exécutés en CP contre 5,5 millions d’euros prévus en LFI). A contrario, les crédits en faveur de la transition écologique du secteur n’ont pas pu être réellement consommés (2,3 millions d'euros en AE contre 15,9 prévues en LFI pour 2021) l’appel à projet ayant couru jusqu’au 15 décembre 2021. Le rapport annuel de performances précise d’ailleurs que ses critères d’attribution pourraient être redéfinis en 2022. C’est aussi le cas de l’aide aux pigistes qui n’a été consommée qu’à hauteur de 2,7 millions d’euros pour 594 bénéficiaires contre 14,8 millions d’euros prévus en LFI. Une campagne complémentaire a permis d’assouplir les conditions d’éligibilité début 2022.

B. Des dépenses fiscales à réévaluer selon la cour des comptes

Les dépenses fiscales relevant du programme 180 sont estimées à 511 millions d’euros en 2021 contre 491 millions d’euros en 2020. En dehors du taux de TVA réduit à 10 % applicable aux abonnements souscrits pour recevoir des services de télévision (350 millions d’euros en 2021), du taux de TVA réduit à 2,1 % applicable aux publications de presse (152 millions d’euros) et du crédit d’impôt au titre du premier abonnement à une publication ou à un service de presse en ligne entré en vigueur en 2021 (60 millions d’euros à partir de 2022), l’ensemble des sept autres dépenses fiscales représentent des montants inférieurs à 5 millions d’euros.

Dans ce contexte, la Cour des comptes s’interroge sur l’efficacité de ces dépenses. Elle demande la suppression de deux dépenses fiscales introduites en 2015 : la réduction d’impôt des particuliers pour souscription en numéraire au capital des sociétés de presse (estimée à 0,5 million d’euros pour 237 bénéficiaires en 2020) et la réduction d’impôt assise sur les dons ([206]) effectués en faveur des entreprises de presse par les particuliers (estimée à 5 millions d’euros). La Cour « persiste à souligner la grande complexité des dépenses fiscales actuellement en vigueur pour le secteur de la presse, leur faible lisibilité pour les citoyens, la difficulté à apprécier leur impact, et même leur coût ».

II. Le secteur des industries culturelles encore fortement touché par la crise sanitaire (Programme 334)

Le programme 334 est composé de deux actions : l’action 01 Livre et lecture dotée de 305,7 millions d’euros en AE et de 290,3 millions d’euros en CP en LFI pour 2021 et l’action 02 Industries culturelles (30 millions d’euros en AE=CP).

A. Le budget en faveur du livre et de la lecture marqué par le surcoût des travaux au sein de la galerie richelieu

L’action 01 retrace notamment :

– les subventions de fonctionnement et les dotations en fonds propres de la Bibliothèque nationale de France (BnF), soit 214,1 millions d’euros exécutés en 2021, et de la Bibliothèque publique d’information (Bpi) – soit 10,1 millions d’euros en 2021 – ;

– les dépenses de fonctionnement liées au droit de prêt en bibliothèque (9,9 millions d’euros en 2021) ;

– la subvention accordée au Centre national du livre (CNL) qui atteint 23,5 millions d’euros en 2021 ;

– plusieurs dépenses d’intervention allouées à différents organismes nationaux (comme la Centrale de l’édition à hauteur de 5 millions d’euros ou le Bureau international de l’édition française à hauteur de 2,3 millions d’euros) et acteurs locaux (bibliothèques, maisons d’édition, librairies) pour un montant total de 15,8 millions d’euros en 2021.

L’action contient également les crédits d’investissement concernant le chantier du quadrilatère Richelieu de la BnF. La crise sanitaire et l’arrêt des travaux qui s’en est suivi ont occasionné un surcoût du chantier : l’échéancier actualisé des travaux figurant dans les RAP présente une dépense totale supportée par le programme 334 de 174,2 millions d’euros en 2021 contre 164,8 millions d’euros en 2020. Les dépenses d’investissement liées au quadrilatère Richelieu ont ainsi atteint 10,9 millions d’euros en AE et 16,5 millions d’euros en CP contre 8 millions de CP prévus en 2020, ce qui explique une exécution de l’action 01 (310 millions d’euros en AE et 290,4 millions d’euros en CP) légèrement supérieure aux prévisions.

Concernant le plan de relance consacré au livre sur le programme 363 Compétitivité, le dispositif d’« aide à la modernisation » a été consommé au-delà des prévisions (7,6 millions d’euros contre 6 millions d’euros prévus en LFI) et le dispositif « acquisition de livres des bibliothèques » a également rencontré un vif succès (7 millions d’euros en CP consommés pour 5 millions d’euros prévus en LFI). À l’inverse, le dispositif « Jeunes en librairie » opéré par les DRAC (7 millions d’euros en AE et 3,5 millions d’euros en CP en LFI pour 2021) n’a pas été pleinement déployé du fait de sa nouveauté et du contexte sanitaire (consommation de 1,9 million d’euros).

B. une année encore marquée par un soutien exceptionnel au bénéfice du cinéma et de la musique

L’action 02 était dotée de 30 millions d’euros en LFI pour 2021. Conformément à l’autorisation parlementaire et après mise en réserve des crédits, le Centre national de la musique (CNM) a bénéficié de 20,3 millions (intégrant les financements des organismes ayant fusionné avec le nouvel opérateur public à l’automne 2020) et 7,8 millions d’euros ont été versés à la HADOPI.

En dehors des reports liés notamment au fonds créé par le décret n° 2020-1794 du 30 décembre 2020 pour l’indemnisation des interruptions de tournage des programmes « de flux » (10 millions d’euros reportés intégralement de 2021 à 2021), les crédits de l’action 02 ont été abondés en cours de gestion à hauteur de 145,9 millions d’euros pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire :

– 80 millions d’euros à destination du Centre national du cinéma (CNC) et 38 millions d’euros à destination du CNM pour le cinéma au titre du décret n° 2021-931 du 28 juin 2021, afin de compenser les fermetures imposées avant le 19 mai et les jauges imposées à la réouverture des salles le 19 mai ;

– 27,9 d’euros ont été ouverts par la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021. Complétés par la mobilisation des crédits mis en réserve sur le programme 334, ces crédits ont permis d’honorer les annonces faites par la ministre de la Culture le 23 septembre 2021 à Deauville à l’occasion du congrès de la Fédération nationale des cinémas français en attribuant 32 millions d’euros au CNC pour le soutien de la filière.

L’exécution de l’action 02 atteint ainsi 178,9 millions d’euros en AE et 179,1 millions d’euros en CP.

1. Le CNM à la croisée des chemins

Outre l’enveloppe prévue en LFI de 20 millions d’euros, de la dotation supplémentaire de 38 millions euros ouverte en gestion pour permettre au spectacle vivant de faire face à la crise sanitaire (voir supra), le CNM a également bénéficié d’une enveloppe de 30 millions d’euros issue du programme 131 Création et destinée aux festivals, captations de spectacles et à la compensation des pertes de billetterie résultant des mesures de réduction de jauges, ainsi que d’une enveloppe de 175 millions d’euros prévue par le programme 363 Compétitivité du plan de relance. Ainsi, au total, les moyens du CNM se sont élevés à 272 millions d’euros en 2021 ([207]).

Au sein de l’enveloppe du plan de relance, 93,3 millions d’euros ont été engagés et 85,6 millions d’euros ont été décaissés par le CNM à destination de la filière musicale. Au total, le CNM a octroyé 161 millions d’euros d’aides en 2021 pour un total de 8 711 dossiers soutenus (sur 9 854 dossiers instruits), selon le rapport d’activité de l’opérateur. Sur ce total, 130 millions d’euros ont été répartis entre les fonds de sauvegarde (66,5 millions d’euros) et les fonds de reprise d’activité (64 millions d’euros). Les aides nationales pérennes ont, pour leur part, mobilisé 24,80 M€ pour 2 171 dossiers soutenus.

Les reports des crédits du plan de relance en 2022 doivent permettre d’accompagner un secteur encore affaibli par la crise sanitaire. Comme le remarque la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, le modèle de financement de l’établissement public apparaît fragilisé : le changement des habitudes culturelles devrait conduire à un niveau structurel sensiblement plus bas qu’avant-crise du produit de la taxe sur les spectacles de variété affectée au CNM (15 millions d’euros attendus en 2022 contre 35,5 millions d’euros recouvrés par le Centre national des variétés et du jazz en 2019). Par ailleurs, les organismes de gestion collective (OGC) devaient, à terme, contribuer au financement de l’établissement public mais l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne du 8 septembre 2020 ([208]) sur les droits voisins (« droits irrépartissables ») fragilise cette participation et pourrait même conduire à une sollicitation accrue des aides du CNM. En effet, aux termes de cet arrêt, les sommes perçues au titre des droits voisins liés aux artistes non ressortissants de l’espace économique européen devront leur revenir alors qu’elles étaient auparavant utilisées par les OGC pour soutenir la création.

2. Un soutien massif pour le cinéma

Le CNC a bénéficié en 2021 :

– du produit des différentes taxes qui lui sont affectées pour un montant de 625,9 millions d’euros qui traduit à la fois la forte baisse des entrées en salle (le produit de la taxe sur les entrées de cinéma atteint 56,9 millions d’euros en 2021 contre 154,4 millions d’euros en 2019) et le dynamisme de la taxe sur la diffusion de vidéo physique en ligne qui atteint 111,6 millions d’euros en 2021 contre 87,3 millions d’euros en 2020. La taxe sur les services de télévision (composée d’une fraction éditeurs et d’une fraction distributeurs) atteint 457,4 millions d’euros soit un montant semblable à 2020 (461,1 millions d’euros) ;

– des aides ouvertes en gestion pour faire face à la crise sanitaire (voir supra) pour un montant total de 112 millions d’euros ;

– des crédits du plan de relance à hauteur de 165 millions d’euros (dont 48,5 millions d’euros pour consolider l’ensemble des dispositifs d’aide à la création et à la diffusion du CNC et 114 millions d’euros pour des dispositifs d’aide exceptionnels).

Hors plan de relance et autres mesures exceptionnelles liées à la crise sanitaire, les dépenses du CNC progressent de 6,1 % pour atteindre 614,7 millions d’euros (hausse de 9,2 millions d’euros des soutiens automatiques et de 26,2 millions d’euros des soutiens sélectifs). Concernant les crédits du plan de relance consacrés aux dispositifs exceptionnels de sauvegarde et de soutien à la filière, 108,3 millions d’euros ont été consommés au 31 décembre 2021.

Par ailleurs, le cinéma et l’audiovisuel bénéficient de cinq dépenses fiscales rattachées au programme 334 pour un total de 339 millions d’euros.

Dépenses fiscales bénéficiant au cinéma et à l’audiovisuel

(en millions d’euros)

Source : CNC.

Selon le rapport d’évaluation des crédits d’impôt 2020 remis par le CNC au Parlement en septembre 2021, la réforme de cette réduction et de ces crédits d’impôt entrée en vigueur le 1er janvier 2016 a permis de relocaliser les tournages et de consolider la production cinématographique et audiovisuelle malgré une forte concurrence internationale. Le crédit d’impôt international, dont le taux a été porté à 30 % en 2016 puis à 40 % en 2020, a ainsi permis de doubler le nombre de projets agréés par rapport à 2015 : les dépenses en France éligibles au crédit d’impôt international représentent 188 millions d’euros de plus qu’en 2015.

3. Le lancement des investissements pour les industries culturelles et créatives (ICC) dans le cadre du quatrième plan d’investissements d’avenir

Outre la dotation de 14 millions d’euros entièrement versée à Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) sur le programme 363 de la mission Plan de relance, 91 millions d’euros étaient prévus pour les ICC sur le quatrième programme d’investissements d’avenir pour l’année 2021 (enveloppe de 400 millions d’euros sur l’ensemble du PIA) :

– quatre dispositifs dotés de 10 millions d’euros chacun ont été lancés en septembre 2021 pour accompagner et accélérer la transition écologique des industries culturelles et créatives (deux appels à projets destinés à soutenir le développement, l'expérimentation et la structuration d'innovations environnementales et sociétales durables pour la filière et deux appels à manifestation d’intérêt portant sur les compétences et le développement de solutions de billetterie innovantes). Le calendrier de mise en œuvre des dispositifs n’a pas permis la consommation de ces crédits ;

– 25 millions d’euros ont été versés à l’IFCIC pour abonder son fonds de prêt à l’innovation ;

– le concours d’innovation i-Nov opéré par Bpifrance et financé à hauteur de 36 millions d’euros en 2021 a été ouvert aux industries culturelles et créatives. Il permet d’accompagner le développement de start-ups ayant vocation à devenir des leaders d’envergure mondiale dans leur domaine par des financements, une labellisation et un soutien en communication. La septième et dernière vague de sélection des projets en 2021 a permis de retenir des entreprises des ICC. Tous secteurs confondus, 12,7 millions d’euros avaient été consommés en 2021.

III. avances à l’audiovisuel public

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public regroupe les dotations accordées aux six sociétés de l’audiovisuel public.

L’exécution 2021, conforme aux prévisions de la LFI, atteint 3,642 milliards d’euros hors taxes (3,719 milliards d’euros toutes taxes comprises) ce qui correspond à une baisse de 68 millions d’euros par rapport à 2020 hors soutien exceptionnel lié au plan de relance. Le montant cumulé de baisse des dotations atteint ainsi 171,3 millions d’euros entre 2018 et 2021 alors que le plan d’économie prévoit une baisse des dotations de 190 millions d’euros entre 2018 et 2022.

exécution du compte de concours financiers avances à l’audiovisuel public

(en millions d’euros HT)

Source : RAP 2021.

Les résultats nets de toutes les sociétés sont à l’équilibre ou excédentaires, à l’exception de France Télévisions, qui enregistre un résultat net de – 11,8 millions d’euros, supérieur de 23,9 millions d’euros au budget initial.

A. l’exécution en recettes du compte de concours financiers

Le montant d’encaissements nets de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) enregistré en 2020 (3,189 milliards d’euros) étant inférieur aux prévisions (3,231 milliards d’euros), le montant des dégrèvements nets prévu par la LFI a été augmenté à due concurrence pour garantir aux sociétés de l’audiovisuel public les recettes prévues en LFI. Le « mécanisme de garantie » a ainsi été activé à hauteur de 42,7 millions d’euros en 2021 pour la troisième année consécutive. Les dégrèvements en faveur des personnes de condition modeste atteignent 624 millions d’euros, en constante progression depuis 2018 à l’inverse du dégrèvement au titre des droits acquis qui s’élève à 7 millions d’euros, en diminution constante depuis cinq ans.

exécution en recettes du compte de concours financiers

(en millions d’euros)

Source : Note d’exécution budgétaire.

Si le nombre de foyers assujettis à la CAP se stabilise en 2021 après une première baisse en 2020 (27,61 millions de foyers assujettis en 2021 contre 27,60 en 2020), l’érosion du nombre de foyers payants observée depuis 2019 se poursuit (23,19 millions de foyers payants en 2019 contre 22,98 en 2021).

B. La mise en œuvre du plan de relance

Une enveloppe de 70 millions d’euros sur la période 2021-2022 avait été prévue sur le programme 363 de la mission Plan de relance. Cette enveloppe devrait finalement être consommée à hauteur de 73 millions d’euros. En effet, 3 millions d’euros supplémentaires ont été dégagés au sein du programme grâce à un redéploiement de crédits initialement prévus pour le Fonds stratégique pour le développement de la presse.

La dotation de 45 millions d’euros qui devait être intégralement versée à France Télévisions en 2021 a été reportée pour moitié en 2022 au regard de l’étalement des surcoûts générés par la crise sanitaire (reports en 2022 d’événements sportifs, coûts de grille de l’information nationale ou du programme régional de France 3 en retrait par rapport au budget prévisionnel en raison des restrictions d’activité liées au contexte sanitaire, etc.).

Alors qu’Arte France ne devait bénéficier d’une aide du plan de relance qu’à hauteur de 2 millions d’euros, l’opérateur a finalement bénéficié de 5 millions d’euros, permettant de régler une dette de 3 millions d’euros envers l’Institut national de l’audiovisuel qui a intégralement consacré ces crédits à des dépenses d’investissement.

exécution du plan de relance (crédits du programme 363 compétitivité)

pour l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Source : DGMIC.

OUTRE-MER

SOMMAIRE

Pages

1. I. les caractéristiques générales de l’exécution 2021
2. II. les mouvements de crédits – l’impact de la crise sanitaire
3. A. Les lois de finances rectificatives : les conséquences de la crise sanitaire et de la nouvelle politique de rémunération des militaires
4. B. Le concours de France relance – les transferts des missions Plan de relance et Relations avec les collectivités territoriales
5. III. Les activités de l’opérateur de la mission, LADOM

La mission Outre-mer est composée de deux programmes, le programme Emploi Outre-mer (128) qui porte les moyens budgétaires en faveur de l’emploi dans les territoires ultra-marins et le programme Conditions de vie outre-mer (123) qui vise « à réduire les écarts de niveaux de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale » ([209]). 2,55 milliards d’euros en AE et 2,37 milliards d’euros en CP ont été consommés en 2021 au titre de la mission Outre-mer. Les montants exécutés sont en hausse par rapport à 2020, de 7,1 % en AE et de 1,7 % en CP.

En 2021, la crise sanitaire a donné lieu dans les territoires ultra-marins à de nouvelles mesures de restriction de circulation. Cela s’est traduit lors de l’exécution des crédits de la mission Outre-mer par des besoins supplémentaires, ou des sous-consommations (en particulier, dans ce dernier cas, pour l’action 1 Soutien aux entreprises du programme Emploi outre-mer).

Il convient de rappeler que la mission Outre-mer ne représente qu’une fraction relative de la politique de l’État en faveur des territoires ultra-marins. La politique transversale de l’État, au sens du document de politique transversale « Outre-mer », était porté en 2021 par 94 programmes au sein de 31 missions. La mission Outre-mer portait en 2021 11,3 % des CP en faveur des outre-mer, qui représentaient eux-mêmes 0,4 % des CP du budget général.

I. les caractéristiques générales de l’exécution 2021

La progression des crédits exécutés en AE et en CP par rapport à 2020 reflète au premier chef une augmentation sensible des crédits de la mission Outre-mer en LFI pour 2021 par rapport à la LFI pour 2020, qu’il s’agisse par exemple des crédits en faveur du logement et des politiques urbaines, en faveur des collectivités territoriales et de mesures nouvelles consécutives à la crise sanitaire.

Cette progression par rapport aux crédits exécutés en 2020 masque des sous-consommations par rapport à la LFI pour 2021 relevées principalement sur le programme 138 Emploi outre-mer (effet mécanique des moindres compensations de charges patronales, détaillé ci-après) et sur certaines actions du programme 123 Conditions de vie outre-mer.

L’exÉcution des crÉdits de la mission en 2021

(en millions d’euros)

Source : RAP pour 2021.

S’agissant du programme 138, l’accentuation de la sous-consommation des crédits par rapport à 2020 est principalement le fait de l’action Soutien aux entreprises.

Évolution annuelle de la consommation

des crédits du programme 138 Emploi outre-mer par action

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La surconsommation des crédits du programme 123 en AE et en CP par rapport à la LFI pour 2021 a été permise par des mouvements de crédits opérés en cours de gestion au profit de dispositifs mis en place dans le contexte de la crise sanitaire. Certaines actions présentent toutefois des crédits sous-consommés, telle l’action 3 Continuité territoriale (29,2 millions d’euros de CP consommés pour 41,3 millions d’euros prévus), conséquence des restrictions de circulation dans les territoires ultra-marins mises en place dans le cadre de cette crise.

Évolution annuelle de la consommation

des crédits du programme 123 par action

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Les ETPT de la mission sont consacrés aux effectifs du service militaire adapté (SMA), volontaires et personnels. La crise sanitaire s’est traduite, comme en 2020, par une sous-consommation du plafond d’emploi inscrit en LFI 2021 (5 290 ETPT réalisés pour 5 618 prévus), en raison principalement d’un recul du nombre des « volontaires-stagiaires ». Le taux d’exécution, qui s’élève à 94 %, s’avère toutefois en légère hausse par rapport à 2020.

L’évaluation de l’exécution des crédits de la mission en 2021 est l’occasion de relever une expérimentation budgétaire que la direction générale des outre-mer (DGOM) a rejointe en 2021. Cette expérimentation est relative à l’élaboration, à la validation, et au contrôle des documents de programmation et de répartition budgétaires à laquelle participaient déjà certaines administrations centrales. Un document unique de programmation a été soumis en début de gestion au contrôleur budgétaire et comptable ministériel, « ce qui a permis une gestion simplifiée de la mission » ([210]). Les résultats seront à étudier dans une perspective longue, en premier lieu à l’occasion de l’exécution des crédits de l’année 2022.

II. les mouvements de crédits – l’impact de la crise sanitaire

Les principaux mouvements de crédits au cours de l’exercice ont pour origine les conséquences de la crise sanitaire, des transferts du plan « France relance », ainsi que de manière plus limitée, une évaluation insuffisante en LFI pour 2021 des conséquences de la nouvelle indemnité de mobilité géographique des militaires (IMGM).

Ces mouvements de crédits sont recensés dans le tableau ci-après.

Évolution des crédits en gestion et taux de consommation

calculé après prise en compte des mouvements de crédit

(en millions d’euros)

* Hors reports vers 2022.

Source : Cour des comptes, NEB pour 2021.

A. Les lois de finances rectificatives : les conséquences de la crise sanitaire et de la nouvelle politique de rémunération des militaires

La crise sanitaire s’est à la fois traduite par des annulations et des ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives. Il s’agit principalement des opérations suivantes :

– l’ouverture de 82 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 123 par la LFR 1 afin de couvrir des dépenses exceptionnelles engagées par la Nouvelle-Calédonie pour la gestion de la crise sanitaire ;

– conséquence du moindre volume des compensations d’exonérations de cotisations sociales, étant donné la poursuite des dispositifs de prise en charge du chômage partiel en 2021, l’annulation sur le programme 138 de 26,23 millions d’euros en AE et CP par la LFR 1 (imputés sur les crédits mis en réserve) puis de 171,68 millions d’euros et 166,89 en CP (hors titre 2) par la LFR 2.

Il convient également de signaler l’ouverture de 1,70 million d’euros de crédits de titre 2 en AE et en CP en LFR 2, en raison de la sous-évaluation en LFI pour 2021 de l’indemnité de mobilité géographique des militaires (IMGM), et en particulier du montant des indemnités relatives aux mutations des militaires en outre-mer ([211]).

B. Le concours de France relance – les transferts des missions Plan de relance et Relations avec les collectivités territoriales

70 millions d’euros en AE et 30 millions d’euros en CP ont été transférés sur le programme 123 au titre du plan de relance, en provenance non seulement de la mission Plan de relance, mais également de la mission Relations avec les collectivités territoriales. Ces crédits ont financé principalement une aide aux collectivités dans le domaine de l’ingénierie (30 millions d’euros en AE et 15 millions d’euros en CP depuis le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements), un déploiement accéléré des contrats de convergence et de transformation (20 millions d’euros en AE et 6 millions d’euros en CP en provenance du programme 119), des actions de réhabilitation énergétique des logements sociaux (15 millions d’euros en AE et 7,50 millions en CP en provenance du programme 362 Écologie), et la construction de centres d’hébergement à Guyane et Mayotte (5 millions d’euros en AE et 1,5 million d’euros en CP en provenance du programme 362.)

Le rapport annuel de performances pour 2021 présente ces crédits comme entièrement engagés. La consommation des CP s’élève quant à elle à 15,17 millions d’euros, le reliquat faisant l’objet d’un report en 2022 d’après la note d’analyse d’exécution budgétaire de la Cour des comptes pour 2021.

III. Les activités de l’opérateur de la mission, LADOM

L’agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM) mène des actions en faveur de la mobilité territoriale des résidents ultra-marins et de leur qualification et insertion professionnelle. Elle a bénéficié à ce titre en 2021 d’une subvention pour charges de service public (inscrite sur le programme 138) et de crédits d’intervention (inscrits sur les deux programmes de la mission Outre-mer).

En 2021, les freins à la mobilité territoriale et ses conséquences sur la mobilité des résidents ultra-marins ont justifié un ajustement à la baisse du financement de l’État en cours de gestion, comme le présente le tableau ci-dessous. Le rapport annuel de performances signale que « si l’activité de mobilité dans le cadre de la formation professionnelle a connu un rebond en 2021 [par rapport à 2020], [elle] n’a pas repris [en 2021] son niveau d’avant crise sanitaire ». La subvention pour charge de service public a quant à elle été réduite en application des dispositions de mise en réserve.

Ces éléments apparaissent dans le tableau ci-après.

les dotations de l’État à ladom en 2021

(en milliers d’euros)

Source : RAP pour 2021.

LADOM a signé avec Pôle emploi en septembre 2021 un accord-cadre, première traduction des travaux conduits en vue d’un rapprochement des deux opérateurs portant principalement sur le transfert à Pôle emploi de l’achat de formations. Il répond à une recommandation formulée par la Cour des comptes en 2019 ([212]). L’accord-cadre sera suivi d’une convention de gestion et de conventions régionales déclinant l’accord national.

POUVOIRS PUBLICS

SOMMAIRE

Pages

1. I. la présidence de la république...............................………….
2. II. l’assemblée nationale et le Sénat
3. 1. L’Assemblée nationale
4. 2. Le Sénat
5. III. le conseil constitutionnel
6. IV. la cour de justice de la république

La mission Pouvoirs publics porte les dotations budgétaires de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil constitutionnel et de la Cour de Justice de la République.

Sont présentés ici les traits principaux de l’exécution de leurs dotations inscrites en LFI pour 2021, tout en rappelant qu’en application du principe d’autonomie financière de ces institutions, qui découle de la séparation des pouvoirs, l’évaluation de l’exécution des dotations qui leur sont versées ne peut s’inscrire dans le cadre constitutionnel du contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement.

I. la présidence de la république

En 2021, les dépenses de la Présidence de la République se sont élevées à 110,28 millions d’euros en AE et 106,80 millions d’euros en CP, en progression de 3,27 % par rapport à 2020. Ces dépenses ont été financées par la dotation inscrite en LFI (105,30 millions d’euros) et 1,56 million d’euros de recettes propres.

À la clôture de l’exécution, le solde budgétaire était positif (63 378,98 euros) rendant sans objet le prélèvement de trésorerie de 2,5 millions d’euros prévus au budget prévisionnel.

budget de la présidence de la république : dépenses exécutées 2017-2021

(en euros et en crédits de paiement)

Source : annexes aux PLR 2017 à 2021.

La crise sanitaire, comme en 2020, s’est traduite par une diminution des consommations au titre des déplacements du président de la République hors Europe au début de l’année 2021 (10,4 millions d’euros en CP contre 15,4 millions d’euros prévus). Des redéploiements des crédits de l’enveloppe dédiée aux déplacements au profit principalement de l’enveloppe dédiée aux investissements ont été réalisés (8,84 millions d’euros en CP contre 7,39 millions d’euros prévus).

L’exécution des dépenses de personnel est équivalente au budget prévu, soit 70,17 millions d’euros contre 71,09 millions d’euros en budget initial.

II. l’assemblée nationale et le Sénat

En 2021, les dotations annuelles de l’Assemblée nationale et du Sénat se sont élevées respectivement à 517,89 millions d’euros et 323,58 millions d’euros, deux dotations inchangées depuis 2012.

Chacune des deux assemblées présentait un budget initial supérieur à sa dotation, complété notamment par un prélèvement sur les réserves.

1. L’Assemblée nationale

Le budget adopté par le bureau de l’Assemblée nationale pour 2021 prévoyait un total de dépenses de 562,62 millions d’euros, soit un montant inférieur de 1,01 % à celui du budget initial pour 2020.

Comme il est d’usage lors des années de renouvellement de l’Assemblée nationale, la tenue de la réunion de la commission d’apurement des comptes devrait se tenir dans les premières semaines de la constitution de la nouvelle assemblée, raison pour laquelle les informations relatives à l’exécution du budget en 2021 ne sont pas encore diffusées.

2. Le Sénat

● Le budget adopté par le bureau du Sénat pour 2021 s’établissait à 336,95 millions d’euros, hors jardin et musée du Luxembourg. Le rapport de commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne sur les comptes du Sénat indique qu’il fut porté à 339,34 millions d’euros après report des crédits d’opérations pluriannuelles et répartition des crédits en début d’exercice.

Le budget du Sénat exécuté en 2021 s’élève à 314,99 millions d’euros, soit un taux d’exécution de 92,82 %. Selon la commission spéciale, l’écart de 24,35 millions d’euros « est la conséquence de décalages dans l’exécution des investissements, notamment en matière de travaux, dont témoigne l’écart d’exécution de la section d’investissement (– 8,72 millions d’euros). »

La commission a également relevé des moindres consommations relatives « aux différentes aides à l’exercice du mandat parlementaire (…) du fait de la non-consommation intégrale de l’enveloppe de frais de mandat par les sénateurs » (sous-consommation de 2,75 millions d’euros par rapport à la prévision) ainsi que des frais de déplacements, missions et réceptions, « pour lesquels les conséquences de la crise sanitaire ont continué à se faire sentir. » ([213])

III. le conseil constitutionnel

Le budget prévisionnel du Conseil constitutionnel pour 2021 était de 12 millions d’euros, montant de la dotation inscrite sur le budget de l’État. Les réserves du Conseil s’établissaient par ailleurs au 31 décembre 2020 à 1,77 million d’euros ([214]).

Les dépenses se sont élevées à 13,4 millions d’euros, reflétant une « légère hausse » des dépenses de personnel « du fait de la poursuite de la professionnalisation des équipes du Conseil constitutionnel, dont celle dédiée au projet de portail de référence de la QPC ainsi que l’engagement en 2021 de dépenses de fonctionnement exceptionnelles, en particulier pour la captation des audiences en dehors de la salle d’audience ». ([215])

dotation au conseil constitutionnel en 2021 et exécution

(en millions d’euros)

Source : RAP pour 2021.

IV. la cour de justice de la république

La dotation allouée à la Cour de justice de la République en 2021 s’élevait à 871 500 euros, à laquelle s’est ajouté le solde de la dotation accordée en 2020 (94 426 euros) soit un montant total de 965 926 euros.

L’exécution du budget de la Cour en 2021 présente les principaux caractères résumés dans le tableau suivant

dotation à la cour de justice de la république en 2021 et exécution

(en euros)

Source : RAP Pouvoirs publics 2021.

Le solde de l’exécution constaté en fin d’année 2021 (72 532 euros) a été reversé en janvier 2022 au budget de l’État.

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

RECHERCHE

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exÉcution budgÉtaire par programme
2. A. Le programme 142 Enseignement supÉrieur et recherche agricoles
3. B. Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
4. C. Le programme 190 Recherche dans les domaines de l'Énergie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables
5. D. Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire)
6. E. Le programme 192 Recherche et enseignement supÉrieur en matiÈre Économique et industrielle
7. F. Le programme 193 Recherche spatiale
8. II. Les dÉpenses fiscales
9. A. des dÉpenses fiscales importantes
10. B. L’efficacitÉ de ces dÉpenses

Le secteur de la recherche a été affecté en 2021 par le début des ouvertures de crédits résultant de la loi de programmation de la recherche (LPR) ([216]) et par la crise de la covid-19, à laquelle le Parlement a répondu en votant un plan de relance.

Outre les différents programmes de la mission Recherche et enseignement supérieur, la politique de l’État en matière de recherche est aussi financée par les programmes d’investissement d’avenir (budgétés sur la mission Investissements d’avenir), le plan de relance (via la mission éponyme), les contrats de plan État-régions (CPER) 2021-2027 et les financements sur fonds européens.

I. L’exÉcution budgÉtaire par programme

CRÉDITS allouÉs À la recherche

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les données des documents budgétaires (RAP ([223]) 2021).

A. Le programme 142 Enseignement supÉrieur et recherche agricoles

Le programme 142 regroupe des crédits relatifs à la recherche agricole et à la formation de divers professionnels dont des ingénieurs et des chercheurs. La LFI l’a doté de 362,250 millions d’euros en AE et 363,113 millions d’euros en CP, en hausse de 1,79 % en AE et en CP par rapport à la LFI 2020.

Il a bénéficié d’un report de crédits de 2020 à hauteur de 88,56 millions d’euros en AE lié au projet de regroupement des sites franciliens d’AgroParisTech et des laboratoires associés de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) sur le campus de Saclay.

La LFR 2 ([224]) a procédé à l’annulation de 4,16 millions d’euros en AE et 4,50 millions d’euros en CP, des montants supérieurs à la réserve de précaution encore disponible (3,5 millions d’euros).

B. Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

Un programme majeur

Le programme 172 finance la recherche par des moyens diversifiés. Il soutient la recherche sur projets via la subvention d’intervention à l’Agence nationale de la recherche (ANR), subventionne les grands instituts nationaux de recherche comme l’Institut national du cancer (INCa) ou le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), et favorise l’accroissement de l’effort de recherche des entreprises par le crédit d’impôt recherche (CIR).

La LFI l’a doté de 7 315,288 millions d’euros en AE et 7 163,123 millions d’euros en CP, en hausse respectivement de 5,10 % et 3,20 % par rapport à la LFI 2020.

Le dégel de la réserve

Sa réserve initiale, de 134,79 millions d’euros en AE et 128,70 millions d’euros en CP, a été dégelée à hauteur de 43,9 millions d’euros de crédits en AE et en CP, afin de faire face aux dépenses liées à la crise sanitaire. Deux dépenses principales expliquent ce dégel.

La première est le financement du comité de pilotage national des essais thérapeutiques et autres recherches sur la covid-19, dit comité CAPNET, afin de conduire des études sur la pandémie de covid-19. 31 millions d’euros ont été budgétés sur le programme 172, auxquels se sont ajoutés 20 millions d’euros de financements en provenance de l’ONDAM ([225]).

La seconde est la prolongation de contrats de doctorants à durée déterminée, pour 11,2 millions d’euros.

Le solde de la réserve a été annulé :

- 24,85 millions d’euros en AE et en CP ont été annulés par la LFR 1 ([226]) ;

- 65,98 millions d’euros en AE et 59,90 millions d’euros en CP ont été annulés par la LFR 2.

L’augmentation des moyens de l’ANR

La LPR prévoit une augmentation des crédits du programme 172, qui a ainsi bénéficié en 2021 de 358 millions d’euros en AE et 224 millions d’euros en CP supplémentaires.

Ce surplus de crédits a notamment financé l’ANR, qui a consommé une subvention d’intervention à hauteur de 869,02 millions d’euros en AE et 723,44 millions d’euros en CP, soit une exécution conforme à la LFI à la mise en réserve près (904,67 millions d’euros en AE et 753,03 millions d’euros en CP). Ces crédits augmentent continûment depuis 2015 (+ 621,7 millions d’euros en cumulé entre 2015 et 2021), ce qui montre l’engagement de l’État en faveur des programmes de recherche financés par l’établissement.

En parallèle, l’ANR a bénéficié de 286 millions d’euros de CP en 2021 budgétisés sur la mission Plan de relance.

Les indicateurs de performance reflètent la hausse des moyens

Ces moyens supplémentaires se matérialisent par une amélioration du résultat de deux indicateurs, le taux de succès aux appels à projets passant de 17 % en 2020 à 23 % en 2021 (soit 550 projets supplémentaires soutenus), et le taux de préciput ([227]) croissant de 19 % en 2020 à 25 % en 2021.

Un tableau indexé à l’indicateur 1.1 « Production scientifique des opérateurs du programme » témoigne cependant des difficultés de la France à maintenir son poids relatif dans la recherche mondiale et européenne, en raison du dynamisme des pays émergents en matière de recherche, notamment la Chine, et de celui de ses partenaires européens comme la Pologne ([228]).

La programmation en LFI s’est avérée sincère

Contrairement à une pratique antérieure, et à celle encore en vigueur sur le programme 193, aucun dégel de la réserve ne s’est avéré nécessaire pour financer la contribution française aux frais de fonctionnement des organisations scientifiques mondiales, ce qui constitue une avancée pour le principe de sincérité budgétaire.

Les taux d’exécution témoignent de la budgétisation sincère du plus important des programmes de recherche.

C. Le programme 190 Recherche dans les domaines de l'Énergie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables

Le programme 190 finance la recherche dans les domaines du développement durable, de l’énergie et des transports. La LFI l’a doté de 1 914,122 millions d’euros en AE et 1 755,421 millions d’euros en CP, en hausse de 7,15 % pour les AE et en baisse de 0,36 % pour les CP par rapport à la LFI 2020.

La première loi de finances rectificative (LFR 1) a ouvert 37,43 millions d’euros en AE et en CP pour le programme 190, la réserve de précaution ayant de surcroît été dégelée à hauteur de 8,7 millions d’euros, afin de financer la recherche dans le domaine des avions à hydrogène.

De plus, 744 millions d’euros en AE et 233 millions d’euros en CP ont été transférés par décrets de la mission Plan de relance pour financer le plan de relance aéronautique, conformément à une demande de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), en charge de l’attribution des crédits, pour que le soutien à la recherche et développement du secteur aéronautique puisse être géré de manière concentrée sur le programme.

Les principaux projets soutenus par le programme en 2021 sont notamment le développement du futur avion de ligne « vert » compatible avec de nouveaux carburants ou combustibles bas carbone ou la préparation de nouveaux avions d’affaires compatibles avec des carburants écologiques.

Ces transferts de crédits expliquent l’écart important entre crédits initialement adoptés et crédits consommés, les seconds représentant 140 % des premiers en AE et 115 % en CP.

D. Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire)

Le programme 191 finançait la recherche en matière de défense par des subventions à deux opérateurs, le Centre national d’études spatiales (CNES) pour la recherche aérospatiale et le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) pour la recherche duale, notamment nucléaire.

La LFI 2021 a prévu le transfert des crédits du programme 191 au nouveau programme 362 Compétitivité de la mission Plan de relance (alors même qu’aucun moyen supplémentaire n’a en réalité été ouvert). Le programme 191 a cependant été maintenu mais est doté de 0 euro en AE comme en CP, en baisse donc de 100 % par rapport à la LFI 2020.

La question du rétablissement de crédits attachés à ce programme – une fois la mission plan de relance clôturée – se pose.

E. Le programme 192 Recherche et enseignement supÉrieur en matiÈre Économique et industrielle

Un programme de soutien à l’innovation

Le programme 192 finance des programmes d’innovation à destination des entreprises, dont :

– le plan Nano 2022, qui soutient les industriels français dans la fabrication de composants électroniques ;

– le plan Batteries, qui aide la recherche pour le développement et l’industrialisation de cellules de batteries lithium ion.

Il porte aussi les moyens de grandes écoles comme le Groupe Mines Télécom.

La LFI 2021 l’a doté de 572,523 millions d’euros en AE et 653,996 millions d’euros en CP, en baisse respectivement de 24,63 % et 16,41 % par rapport à la LFI 2020.

Une exécution dynamique

Le programme a connu une évolution de périmètre en 2021 pour deux raisons. Premièrement, les aides à l’innovation ont été transférées au quatrième plan d’investissements d’avenir (PIA 4), budgété sur la mission Investissements d’avenir. En second lieu, le dispositif RAPID (régime d’appui à l’innovation duale) a été repris par le ministère des armées ; par conséquent, le programme a vu transférés 114,78 millions d’euros en AE au programme 144.

Par ailleurs, le programme a connu des reports importants (28,55 millions d’euros en AE et 28,75 millions d’euros en CP), essentiellement au profit du fonds de compétitivité des entreprises (FCE) hors plan Nano 2022 pour les AE (25,3 millions d’euros) et du plan Nano pour les CP (21,3 millions d’euros).

Ce plan a reçu des fonds de concours à hauteur de 84 millions d’euros en AE et en CP, issus du fonds pour l’innovation et l’industrie pour 25 millions d’euros et du PIA 4 à hauteur de 59 millions d’euros.

Enfin, la LFR 1 a annulé une partie de la réserve de précaution à hauteur de 5,7 millions d’euros en AE et en CP. 4,8 millions d’euros ont en outre été dégelés pour le Groupe Mines Télécom.

Ces différents mouvements expliquent le taux de consommation des AE particulièrement bas.

Un avenir en question

La pertinence de ce programme pose question et la Cour des comptes alerte sur la dispersion des dispositifs de soutien à l’innovation. Le PIA 4 a en effet réuni dans une mission budgétaire unique investissements d’avenir de nombreux outils de soutien financier à l’innovation précédemment répartis entre plusieurs programmes, dont le 192. Par conséquent, ce programme est progressivement réduit à un petit nombre de dispositifs d’intervention.

F. Le programme 193 Recherche spatiale

Le programme 193 finance la recherche spatiale par l’intermédiaire du CNES et de subventions à l’Agence spatiale européenne (ESA) et à l’Organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques (Eumetsat). La LFI 2021 l’a doté de 1 635,886 millions d’euros en AE et en CP, en baisse de 19,08 % en AE et en CP par rapport à la LFI 2020, principalement justifiée par une baisse de la cotisation française à l’Agence spatiale européenne (du fait du rythme de décaissement des programmes), et une diminution des besoins tendanciels.

Ce programme fait l’objet d’un transfert de ministère de tutelle, du ministère en charge de la recherche à celui en charge de l’économie. La direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI) a conservé la responsabilité de la gestion en 2021, mais c’est la direction générale des entreprises (DGE) qui a assuré la préparation de la loi de finances 2022 et c’est elle qui assure la gestion complète du programme depuis 2022.

L’application de la réserve de précaution du programme, de 62,34 millions d’euros en AE et en CP, aurait fait obstacle au paiement de la contribution de la France à l’ESA, qui s’élève à 1 075,32 millions d’euros. Le dégel de la réserve était donc dès le départ conçu comme le moyen de financer cette contribution. La réserve a ainsi été dégelée à hauteur de 43,01 millions d’euros. Cette utilisation de la réserve s’avère problématique au regard du principe de sincérité budgétaire. Le solde de la réserve a été annulé par la LFR 2, à hauteur de 19 millions d’euros.

Sous cette réserve, l’exécution est conforme à la prévision en LFI.

II. Les dÉpenses fiscales

A. des dÉpenses fiscales importantes

Le programme 172 porte la principale dépense fiscale de la mission, le crédit d’impôt recherche (CIR), créé en 1983, et qui représente en 2021 88 % du montant total des dépenses fiscales rattachées à la mission. Son coût n’a cessé de croître depuis sa mise en place et atteint 6 520 millions d’euros d’après le chiffrage actualisé du RAP 2021, en baisse par rapport à 2020 (7 460 millions d’euros). Le montant du CIR fluctue fortement d’année en année et s’avère difficile à anticiper, car il dépend du contexte économique et de l’écosystème de la recherche et développement. 23 324 entreprises en ont bénéficié.

Le crédit d’impôt innovation (CII), créé en 2013 et porté par le programme 192, atteint lui 233 millions d’euros pour 8 791 entreprises bénéficiaires, contre 247 millions d’euros en 2020.

Le dispositif Jeunes entreprises innovantes (JEI), lui aussi porté par le programme 192, voit son montant s’élever à 203,2 millions d’euros. Le dispositif, qui fait l’objet d’un bornage régulièrement repoussé depuis sa création, a été prolongé aux entreprises créées depuis moins de 11 ans par la LFI.

B. L’efficacitÉ de ces dÉpenses

L’utilité des dépenses fiscales les plus importantes

La plus importante dépense fiscale de la mission, le CIR, a régulièrement été jugée efficace, en dernier lieu par une note de la direction générale du Trésor de septembre 2021 ([229]), qui estime que la réforme de 2008, depuis laquelle un taux de 30 % est applicable pour la plupart des entreprises, uniquement en volume et sans plafond, aurait permis d’accroître l’activité de 0,5 point de PIB et de créer 30 000 emplois. L’indicateur 2.2. Mesures de l'impact du crédit d'impôt recherche (CIR) du programme 172 du RAP 2021, qui estime à 1’euro en 2021 la dépense de R & D privée supplémentaire par euro de crédit d’impôt recherche, témoigne également de son impact positif. Enfin, dans le rapport d’information 2021 de la commission des finances sur l’application des mesures fiscales ([230]), le rapporteur général faisait remarquer que « si les gains de R & D ne sont pas équivalents selon les différentes tailles des entreprises et les secteurs d’activité, un fait transversal est indéniable : dans la dernière décennie, les multinationales françaises ont proportionnellement accru davantage leurs dépenses de R & D en France qu’à l’étranger, et le CIR y a probablement contribué ».

De même, le CII a été jugé positif par une étude de l’INSEE ([231]), qui montre que les petites et moyennes entreprises (PME) qui bénéficient du CII connaissent un développement plus dynamique que celles qui n’en disposent pas.

L’utilité du dispositif JEI semble elle aussi positive. Un comparatif des dispositifs d’incitation fiscaux à la R & D, réalisé par la Commission européenne en 2014, l’a classé en première position au niveau européen, et l’indicateur de performance 2.1. du programme 192 témoigne d’un effet favorable du dispositif sur la dynamique d’emplois des entreprises touchant cette aide.

Une efficacité à démontrer pour d’autres

La Cour des comptes porte un regard critique sur l’absence d’évaluation systématique de l’efficacité des dépenses fiscales de la mission, la dernière évaluation d’ampleur ayant eu lieu en 2011 ; elle avait alors fait apparaître que 5 des 7 dépenses évaluées avaient une efficacité nulle ou faible.

Sur les 11 dépenses fiscales de la mission en 2021, 4 n’ont jamais fait l’objet d’évaluation, par exemple la dépense fiscale 300208 ([232]), rattachée au programme 172, dont le nombre de bénéficiaires est en outre indéterminé.

RECHERCHE ET enseignement supÉrieur

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET VIE ÉTUDIANTE

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire
2. A. L’exÉcution des crÉdits du programme en 2021
3. 1. Une exécution globalement conforme à la loi de finances initiale pour 2021
4. 2. Des crédits et des emplois essentiellement portés par les opérateurs du programme
5. B. Analyse de la performance du programme
6. II. Le programme 231 vie Étudiante
7. A. L’exÉcution des crÉdits du programme en 2021
8. 1. Une exécution supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale en raison de la crise sanitaire
9. 2. Les CROUS, opérateurs du programme, fortement affectés par la crise sanitaire
10. B. Analyse de la performance du programme

La mission Recherche et enseignement supérieur (MIRES) regroupe la quasi-totalité des dépenses de recherche civile de l’État ainsi que l’essentiel des dépenses consacrées à l’enseignement supérieur. Il s’agit d’une mission interministérielle qui réunissait, en 2021, autour du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI), le ministère de la transition écologique, le ministère de l’économie, des finances et de la relance, le ministère des armées, et le ministère de l’agriculture et de l’alimentation.

En 2021, les crédits alloués à la MIRES par la loi de finances initiales (LFI) se sont élevés à un peu plus de 29 milliards d’euros en AE et en CP. Au sein de la mission budgétaire, les crédits consacrés à l’enseignement supérieur sont regroupés dans les programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire et 231 Vie étudiante. Ces deux programmes, respectivement dotés de 14 milliards d’euros et de 2,9 milliards d’euros en loi de finances initiale, représentent 58 % des crédits alloués à la MIRES.

À la fin de l’année 2021, les crédits consommés au titre du financement de l’enseignement supérieur s’élèvent à 16,9 millions d’euros en AE et à 16,9 millions d’euros en CP. Le taux de consommation des crédits dépasse légèrement les 100 % par rapport à la prévision en loi de finances initiale.

PrÉvision et exÉcution en 2021 des crÉdits

alloués À l’enseignement supÉrieur

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

La programmation et l’exécution budgétaires des crédits consacrés à l’enseignement supérieur ont été marquées, en 2021, tant par la crise sanitaire que par le plan de relance, ainsi que par le début de la mise en œuvre de la loi de programmation pour la recherche 2021-2030 ([233]).

I. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire

A. L’exÉcution des crÉdits du programme en 2021

1. Une exécution globalement conforme à la loi de finances initiale pour 2021

Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire était doté, en LFI 2021, de 13 910 millions d’euros en AE et de 14 023 millions d’euros en CP, soit une progression de 1,25 % en AE et de 1,84 % en CP par rapport à la LFI 2020.

Cette progression s’explique par la poursuite de la mise en œuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) à hauteur de 12,5 millions d’euros, de la loi relative à l’orientation et à la réussite des étudiants ([234]), pour 54 millions d’euros supplémentaires, et du lancement du deuxième cycle de la réforme des études de santé, avec 19 millions d’euros supplémentaires. La programmation initiale tenait néanmoins compte de moindres dépenses immobilières en raison du lancement d’une nouvelle génération de contrats de plan État-régions dont l’impact budgétaire sera constaté dans les prochaines années.

Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire a également bénéficié de moyens nouveaux en 2021 à hauteur de 177,9 millions d’euros en AE et en CP. Ces crédits relèvent pour l’essentiel de la mise en œuvre de la loi de programmation de la recherche (165,1 millions d’euros).

PrÉvision et exÉcution en 2021 du programme 150

Formations supÉrieures et recherche universitaire (y c. FdC et AdP)

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

En 2021, 13 935 millions d’euros en AE et 13 998 millions d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 100,17 % en AE et de 99,82 % en CP par rapport à la loi de finances initiales.

Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire a connu plusieurs mouvements de crédits en cours d’exécution, qui ont porté le total des crédits disponibles à 14 022 millions d’euros en AE et à 14 094 millions d’euros en CP :

● Il a bénéficié de 126,44 millions d’euros en AE et de 96,03 millions d’euros en CP au titre des reports de l’année 2020. Ces crédits concernent essentiellement des opérations immobilières, et le report de crédits de fonds de concours rattachés trop tardivement sur 2020 pour être consommés durant cet exercice.

● 3,54 millions d’euros en AE et 10,79 millions d’euros en CP de fonds de concours et d’attributions de produits ont été rattachés au programme 150. Les fonds de concours, notamment en provenance du FEDER, sont relatifs à l’aménagement et à la construction de logements universitaires. Les attributions de produits sont destinées au Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (Hcéres).

● L’arrêté de répartition du 3 novembre 2021[235] a abondé le titre 2 du programme 150 à hauteur de 8,29 millions d’euros en AE et en CP, en provenance du programme 551 Provision relative aux rémunérations publiques, pour financer les mesures décidées lors du rendez-vous salarial de juillet 2020, en particulier la convergence indemnitaire des services déconcentrés en Île-de-France.

● Plusieurs décrets de virement et de transfert sont intervenus sur le programme 150. Leur solde s’élève à – 1,4 million d’euros en AE et à 0,15 million d’euros en CP. La majorité d’entre ces mouvements, entrants comme sortants, transfèrent des crédits au titre de mesures de convergence indemnitaire entre ministères.

● La loi de finances rectificatives du 1er décembre 2021 (LFR 2) a procédé à l’annulation de 18,87 millions d’euros en AE et 23,58 millions d’euros en CP, soit le solde de la réserve de précaution des crédits hors titre 2, après que 39,50 millions d’euros en AE et CP aient été dégelés pour couvrir les surcoûts liés à la compensation aux établissements des prolongations des contrats doctoraux, au financement des tutorats étudiants, au recrutement de psychologues et au dispositif « chèque psy », dans le contexte de la crise sanitaire.

De la LFI À l’exÉcution 2021

(CP, en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

Par rapport à l’ensemble des crédits rendus disponibles en cours de gestion, le taux de consommation des crédits se porte à 99,37 % en AE et 99,31 % en CP.

2. Des crédits et des emplois essentiellement portés par les opérateurs du programme

Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire finançait, en 2021, 163 opérateurs, soit plus d’un tiers des opérateurs de l’État. Les opérateurs du programme relèvent de plusieurs catégories :

– Les universités et assimilés (70) ;

– Les écoles et les formations d’ingénieurs (33) ;

– La catégorie des « autres opérateurs d’enseignement supérieur et de recherche », qui regroupe les établissements d’enseignement restants (37) ;

– Les opérateurs de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche, qui n’ont pas de mission de formation supérieure et/ou de recherche mais qui interviennent en soutien auprès des autres opérateurs du programme (13) ;

– L’établissement public d’aménagement universitaire de la région Île-de-France (EPAURIF) (1) ;

– Les communautés d’universités et d’établissements (9).

En 2021, l’ensemble des opérateurs du programme 150, via les subventions pour charges de service public (SCSP) et les dotations en fonds propres qui leur sont attribuées, ont consommé 13 009 millions d’euros en AE et 13 092 millions d’euros en CP, soit 93 % des crédits alloués au programme. Parmi les opérateurs du programme, ce sont les universités qui perçoivent la plus grande proportion des crédits transférés via les SCSP (86 % des crédits finançant les SCSP).

À ce titre, en raison de l’importance des SCSP dans les crédits du programme, il est difficile d’identifier la nature réelle des dépenses qui sont réalisées. En effet, les SCSP sont identifiées comme des dépenses de fonctionnement (titre 3), mais supportent en réalité essentiellement des dépenses de personnel. Ainsi, la masse salariale des opérateurs du programme a représenté, en 2021, 89 % des dépenses de titre 3, soit 11 831 millions d’euros.

Pour l’année 2021, 187 240 ETPT ont été rémunérés par les opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire, dont 156 965 ETPT sont décomptés sous plafond d’emplois et 30 275 ETPT hors plafond d’emplois.

En revanche, seuls 5 502 ETPT ont été rémunérés directement par le programme 150 : ce sont les personnels enseignants, les personnels d’encadrement et les agents des bibliothèques et musées. Le plafond d’emplois, fixé à 6 794 ETPT en LFI 2021, a été retraité à 5 538 ETPT en raison des changements de périmètre intervenus sur le programme en cours de gestion 2021 (changements essentiellement liés au passage à des responsabilités et compétences élargies pour certains opérateurs).

Le schéma d’emplois s’établit à +35 ETP, contre + 15 ETP prévus en LFI 2021 au titre de la loi de programmation de la recherche. 20 ETP supplémentaires ont été créés au titre du rattrapage partiel des emplois exceptionnellement non pourvus en raison de la crise sanitaire en 2020.

B. Analyse de la performance du programme

Sont associés au programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire plusieurs objectifs qui ont trait à l’amélioration du niveau des étudiants et de leur insertion professionnelle, à la production de connaissances scientifiques et à la valorisation de la recherche française, à l’ouverture européenne et internationale des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, et enfin à l’amélioration de l’efficience des opérateurs du programme.

Il est difficile d’apprécier les résultats relatifs au niveau des étudiants et à leur insertion professionnelle car la quasi-totalité des indicateurs ne sont pas renseignés, les données n’étant pas encore disponibles pour 2021. Certaines d’entre elles seront produites à l’automne, d’autres ne seront pas obtenues avant plusieurs années.

Les indicateurs relatifs à la production scientifique et à la valorisation des résultats de la recherche française montrent une poursuite de l’érosion de la position de la France au niveau européen et international. Les résultats des démarches de valorisation de la recherche publique ne sont pas renseignés, car les enquêtes ne seront lancées qu’à l’automne 2022.

En ce qui concerne l’ouverture européenne et internationale des établissements, les indicateurs montrent une réduction de la part des étudiants étrangers en mobilité internationale en France, en lien direct avec la pandémie de Covid-19 et la diminution générale de la mobilité des personnes à l’échelle globale. En revanche, la hausse de la proportion d’étrangers dans les recrutements d’enseignants-chercheurs montre que les efforts faits par les établissements en matière d’attractivité internationale portent leurs fruits.

Enfin, l’efficience des opérateurs semble être en cours d’amélioration. La part des mentions à faibles effectifs (soit moins de 50 étudiants dans une licence, et moins de 30 étudiants dans un master) continue à diminuer. Les indicateurs relatifs à la qualité de la gestion immobilière montrent que celle-ci reste stable : le taux d’occupation des locaux se maintient à 64 %, et le pourcentage de sites secondaires recevant moins de 1 000 étudiants à 67,3 %.

II. Le programme 231 vie Étudiante

A. L’exÉcution des crÉdits du programme en 2021

1. Une exécution supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale en raison de la crise sanitaire

Le programme 230 Vie étudiante était doté, en LFI 2021, de 2 902 millions d’euros en AE et de 2 901 millions d’euros en CP.

PrÉvision et exÉcution en 2021 du programme 231

Vie Étudiante (y c. FdC et AdP)

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

Le programme 231 Vie étudiante a connu plusieurs mouvements de crédits en cours d’exécution, qui ont porté le total des crédits disponibles à 3 086 millions d’euros en AE et 3 098 millions d’euros en CP :

● Le programme 231 a bénéficié de 2,7 millions d’euros en AE et de 14,2 millions d’euros en CP au titre des reports de l’année 2020.

● 0,9 million d’euros en AE et en CP de fonds de concours et attributions de produits ont été rattachés au programme 231. Ils concernent essentiellement le remboursement de prêts d’honneur par leurs bénéficiaires et le contrat de plan État-région « Logement étudiant ».

● La loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 ([236]) (LFR 1) a abondé le programme 231 à hauteur de 150 millions d’euros en AE et en CP afin de financer la possible forte croissance des effectifs de boursiers au cours de l’année universitaire 2020-2021 dans le contexte de la crise sanitaire.

● La loi de finances rectificatives du 1er décembre 2021 ([237]) (LFR 2) a ouvert 31,46 millions d’euros en AE et 32,25 millions d’euros en CP supplémentaires afin notamment de financer l’indemnité d’inflation de 100 euros attribuée aux boursiers non-salariés.

● Enfin, deux décrets de transfert sont intervenus en cours de gestion. Le décret du 28 janvier 2021 ([238]) a abondé le programme 231 à hauteur de 2 millions d’euros en AE et de 1 million d’euros en CP en provenance du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance au titre du financement des cordées de la réussite. Le décret du 8 décembre 2021 ([239]) procède à un transfert sortant de 2,7 millions d’euros en AE et CP au bénéfice des programmes 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, 144 Environnement et prospective de la politique de défense, 143 Enseignement technique agricole, 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles et 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle, au titre du financement de l’indemnité d’inflation de 100 euros au bénéfice des étudiants boursiers relevant de ces programmes.

De la LFI À l’exÉcution 2021

(CP, en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances

Par rapport à l’ensemble des crédits rendus disponibles en cours de gestion, le taux de consommation des crédits se porte à 98,62 % en AE et à 98,14 % en CP.