rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2021 (n°10). — Commentaire des rapports annuels de performances

2. Les CROUS, opérateurs du programme, fortement affectés par la crise sanitaire

Le programme 230 Vie étudiante se décompose en quatre actions : Aides directes (01), Aides indirectes (02), Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives (03), et Pilotage et animation du programme (04). L’impact de la crise sanitaire est particulièrement marqué sur les actions 01 Aides directes et 02 Aides indirectes.

En ce qui concerne l’action 01 Aides directes, qui porte essentiellement des crédits d’intervention sous la forme des bourses attribuées aux étudiants, la consommation des crédits excède la prévision en LFI 2021 en raison d’un nombre de boursiers plus élevé que prévu au premier semestre 2021, et des mesures d’accompagnement spécifiques en faveur des étudiants, telles que l’indemnité d’inflation accordée à l’automne 2021 (+ 61,70 millions d’euros).

L’action 02 « Aides indirectes » porte pour l’essentiel les crédits nécessaires au financement du réseau des œuvres universitaires et scolaires, via une subvention pour charges de service public (SCSP) qui lui est versé, qui représente 73 % des crédits de cette action.

Or, les ressources et les dépenses des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) ont été particulièrement affectées par la crise sanitaire, d’autant plus que le financement de ces opérateurs repose en grande partie sur des ressources propres.

L’activité de restauration des CROUS a été confrontée à des difficultés nombreuses en 2020 et 2021 en raison en premier lieu des restrictions sanitaires qui ont conduit à limiter les possibilités de restauration assise et à encourager la vente à emporter. La fréquentation a en outre diminué, du fait d’une moindre présence physique des étudiants dans les établissements d’enseignement supérieur. Pour 2021, les pertes d’exploitation sont estimées à 37 millions d’euros.

Ces pertes d’exploitation n’ont été que partiellement compensées en 2020, et n’ont pas été compensées en 2021 par le budget de la mission Recherche et enseignement supérieur. Le CNOUS a néanmoins pu verser aux CROUS 30 millions d’euros grâce à des économies de constatations sur les versements dus au CAS pensions ainsi qu’à un prélèvement sur fonds de roulement en fin d’exercice.

Par ailleurs, les mesures prises en faveur des étudiants ont également contribué à aggraver la situation financière des CROUS. Parmi celles-ci :

– La poursuite des repas sociaux à 1 euro pour les étudiants boursiers et non boursiers de janvier à août 2021, puis pour les étudiants boursiers et non boursiers précaires de septembre à décembre 2021 a eu un coût de 47,9 millions ;

– Le gel des loyers dans le parc des logements gérés par les CROUS a eu un coût de 3,7 millions d’euros en 2021.

Si pour le moment le budget des CROUS, qui s’élève à 1,2 milliard d’euros, reste à l’équilibre, les pertes de recettes propres dues à la crise sanitaire et les mesures sociales prises en faveur des étudiants pourraient à moyen terme remettre en cause cet équilibre. Le réseau des CROUS s’est néanmoins vu attribuer des financements en provenance du plan de relance à hauteur de 253 millions pour la mise en œuvre de projets d’investissements.

B. Analyse de la performance du programme

Le programme 231 Vie étudiante se fixe plusieurs objectifs qui ont trait à la promotion de l’égalité des chances pour l’accès aux études supérieures, à l’amélioration des conditions de vie et de travail des étudiants, et au suivi de la santé des étudiants.

En ce qui concerne l’accès aux études supérieures, les indicateurs renseignés à ce jour montrent une hausse de la proportion d’enfants d’ouvriers en licence et en master, mais une baisse en doctorat, ainsi qu’une baisse du pourcentage d’étudiants boursiers en classe préparatoire aux grandes écoles (CPGE).

En matière d’amélioration des conditions de vie et de travail des étudiants, les indicateurs restent globalement stables concernant la couverture des besoins en logement des étudiants boursiers, le niveau de satisfaction relative au logement et à la restauration dans le réseau des CROUS. Si le taux de couverture des dépenses d’hébergement par les ressources propres des CROUS est en légère hausse en 2021, il reste fortement dégradé en ce qui concerne les services de restauration, du fait de la crise sanitaire.

Enfin, l’indicateur relatif au nombre moyen de consultations par étudiant auprès des services universitaires de médecine préventive et de promotion de la santé reste élevé, dans les mêmes proportions qu’en 2020, témoignant du besoin d’accompagnement des étudiants dans le contexte de la crise sanitaire.

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

PENSIONS

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS
2. A. Le Programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invaliditÉ
3. B. Le Programme 742 Ouvriers des Établissements industriels de l’État
4. C. Le Programme 743 Pensions militaires d’invaliditÉ et des victimes de guerre et autres pensions
5. II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
6. A. Le Programme 198 RÉgimes sociaux et de retraite des transports terrestres
7. B. Le Programme 197 RÉgimes de retraite et de sÉcuritÉ sociale des marins.
8. C. Le Programme 195 RÉgimes de retraite des mines, de la SEITA et divers.

I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, créé par l’article 51 de la loi de finances pour 2006 ([240]), en application du I de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances ([241]), retrace les dépenses et les recettes concourant au financement des régimes de retraite et d’invalidité de la fonction publique d’État et des régimes assimilés. À ce titre, il comprend :

– les pensions de retraite et d’invalidité des fonctionnaires de l’État ;

– les pensions de retraite et d’invalidité des ouvriers de l’État ;

– les pensions de retraite des militaires, les pensions militaires d’invalidité ainsi que les pensions versées aux victimes de guerre.

L’exécution du CAS Pensions est restée maîtrisée en 2021, avec des niveaux de dépenses et de recettes proches des prévisions de la loi de finances initiale et un solde excédentaire de 362 millions d’euros.

● En 2021, les dépenses du CAS Pensions ont atteint 60,39 milliards d’euros. Elles sont supérieures de 169 millions d’euros (+ 0,3 %) aux prévisions de la loi de finances pour 2021 ([242]), un écart supérieur aux exercices précédents (– 0,1 % en 2020 et + 0,01 % en 2021), qui résulte principalement de la sur-exécution des transferts inter-régimes de compensation démographique (+ 208 millions d’euros) dont les montants sont temporairement affectés par les conséquences de la crise sanitaire.

ExÉcution des crÉdits du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses du CAS augmentent de 844 millions d’euros (+ 1,4 %) par rapport à l’exécution 2020, un rythme légèrement supérieur à celui de l’exercice précédent (+ 0,9 % entre 2020 et 2019). L’accélération observée résulte elle aussi de transferts inter-régimes de compensation démographique plus élevés que prévu, mais également de la hausse des dépenses des pensions civiles et militaires, qui représentent 91 % des crédits du CAS.

Évolution des crÉdits du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Les recettes du CAS Pensions s’établissent à 60,76 milliards d’euros en 2021. Elles sont inférieures de 227,8 millions d’euros (– 0,4 %) aux prévisions de la loi de finances, un écart similaire à celui constaté lors des exercices précédents. Les contributions employeurs de l’État et les cotisations versées par les fonctionnaires ont été plus faibles que prévu en raison de la non réalisation du schéma d’emplois initialement prévu dans certains ministères, en particulier ceux où les cotisants sont les plus nombreux (ministères de l’éducation nationale, de l’intérieur, de la justice et des armées).

ExÉcution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les recettes du CAS Pensions sont en légère diminution de 56 millions d’euros (– 0,1 %) par rapport à leur niveau de 2020 (contre + 0,8 % entre 2019 et 2020). Cette baisse résulte de l’évolution modérée des rémunérations indiciaires au sein de la fonction publique, liée au gel du point d’indice. Elle s’explique aussi par la stabilité du taux des cotisations des fonctionnaires ainsi que par de moindres besoins de subventions du programme 743.

Évolution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Le solde du CAS Pensions s’est élevé à 362 millions d’euros en 2021. Il est inférieur de 397 millions d’euros (– 52 %) aux prévisions de la loi de finances, mais le II de l’article 21 de la LOLF, qui impose que « [e]n cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées », a été respecté chaque mois de l’année.

Le solde cumulé du CAS atteint 9,5 milliards d’euros, soit presque 2 mois de prestations. Toutefois, aucune baisse des taux de contribution employeur n’est envisagée. En effet, la direction du budget anticipe, à compter de 2023, une éventuelle mobilisation du solde cumulé pour faire face à une dégradation de l’équilibre du CAS en cours d’année, permettant ainsi d’assurer le respect du II de l’article 21 de la LOLF.

A. Le Programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invaliditÉ

Le programme 741 finance les pensions de retraite versées par l’État aux anciens fonctionnaires, en application du code des pensions civiles et militaires de retraite, ainsi que les pensions d’invalidité servies aux fonctionnaires en activité ([243]). Ces pensions concernent uniquement les fonctionnaires titulaires ([244]).

Évolution du solde annuel du programme 741

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Les dépenses du programme 741 se sont élevées à 56,93 Md€ en 2021. Elles sont supérieures de 189,5 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale.

ExÉcution des crÉdits du programme 741

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses de pensions sont proches de la prévision. Les crédits relatifs aux pensions civiles ont atteint 45,92 milliards d’euros, soit une légère sur-exécution de 11 millions d’euros due à des entrées de pensions plus importantes que prévu (+ 3 500) et à un montant moyen de pension également supérieur à la prévision (+ 0,1 %). À l’inverse, les dépenses de pensions militaires ont été sous-exécutées de 29 millions d’euros en raison de sorties de pensions plus nombreuses (+ 1 300) et des entrées en pensions moins importantes qu’anticipé (– 500) ainsi qu’un montant moyen de pension en retrait (– 0,2 %).

Ce sont les autres dépenses du programme qui ont été sur-exécutées. Les dépenses liées aux transferts inter-régimes de compensation démographique sont supérieures à la prévision de 204 millions d’euros pour les pensions civiles et de 35 millions d’euros pour les pensions militaires tandis que le versement de l’État à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) est supérieur de 36 millions d’euros.

● En 2021, les recettes du programme 741 ont atteint 57,29 milliards d’euros, dont 49,3 milliards d’euros pour les contributions employeurs et 7,1 milliards d’euros pour les cotisations salariales.

ExÉcution des recettes du programme 741

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Elles sont inférieures de 222 millions d’euros (– 0,4 %) aux prévisions de la loi de finances initiale. Ce sont avant tout les cotisations salariales et les contributions patronales relatives aux pensions civiles qui sont inférieures à la prévision (– 367 millions d’euros), en raison de la non-réalisation du schéma d’emplois initialement prévu dans certains ministères, en particulier ceux où les cotisants sont les plus nombreux (ministères de l’éducation nationale, de l’intérieur, de la justice et des armées). Les cotisations et contributions de La Poste sont également plus faibles que prévu (– 140 millions d’euros), du fait d’une révision de leurs modalités de calcul. Ces écarts sont partiellement compensés par des cotisations salariales et contributions patronales militaires supérieures aux prévisions (+ 137 millions d’euros).

En outre, les recettes dues aux transferts inter-régimes de compensation démographique s’élèvent à 153 millions d’euros contre une prévision nulle ([245]). En effet, comme l’indique la Cour des comptes, la crise sanitaire a temporairement modifié les situations démographiques et financières relatives des régimes de retraite : « la contraction de la masse salariale dans les régimes des salariés a ainsi alourdi [l] a charge de compensation [du programme 741] au titre des pensions civiles et militaires de la fonction publique d’État pour les années 2020 et 2021 » ([246]).

Les recettes augmentent de 55 millions d’euros (+ 0,1 %) par rapport à 2020. Compte tenu du solde annuel positif du programme 741, aucune modification de taux n’a été nécessaire. Les taux de contribution de l’État au CAS n’ont plus été ajustés en cours d’année depuis 2013 ([247]). De même, aucun versement du budget général au CAS n’a eu lieu depuis 2012.

B. Le Programme 742 Ouvriers des Établissements industriels de l’État

Le programme 742 assure la couverture des risques vieillesse et invalidité des ouvriers de l’État. Il finance le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et le Fonds relatif aux rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), dont la gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations.

● En 2021, les dépenses du programme 742 ont atteint 1,92 milliard d’euros. Elles sont inférieures de 15,2 millions d’euros (– 0,8 %) aux prévisions de la loi de finances initiale.

ExÉcution des crÉdits du programme 742

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’écart observé résulte principalement de la sous-exécution des crédits du FSPOEIE, qui représentent 97 % de la dépense du programme, à hauteur de 11,6 millions d’euros. Cette sous-consommation est due, pour les pensions de droit direct, à une légère surestimation du nombre de pensionnés en 2021 (– 497) et du montant moyen de la pension de droit direct, qui induit un montant total de prestations de droit direct inférieur de 12,4 millions d’euros à la prévision. Elle est partiellement compensée par une sur-exécution des crédits relatifs aux pensions de droit indirect (+ 0,8 million d’euros).

L’écart par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2021 tient aussi à de moindres dépenses du Fonds des RATOCEM (– 3,4 millions d’euros) dues à un nombre de bénéficiaires plus réduit qu’anticipé.

● En 2021, les recettes du programme 742 se sont élevées à 1,92 milliards d’euros. Elles sont inférieures de 11,6 millions d’euros (– 0,6 %) à la prévision. La majeure partie de cet écart résulte de recettes dues aux transferts inter-régimes de compensation démographique inférieures de 9,5 millions d’euros à la prévision.

ExÉcution des recettes du programme 742

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les subventions de l’État au FSPOEIE et au Fonds des RATOCEM, qui assurent l’équilibre du programme 742, ont atteint 1,5 milliard d’euros en 2021. Elles sont inférieures de 3,4 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances, en raison de moindres dépenses du fonds des RATOCEM. Le taux de la contribution employeurs est demeuré inchangé (il est de 35,01 % depuis 2019).

Il convient de souligner que les cotisations salariales et contributions patronales, qui ont atteint 342 millions d’euros en 2021, sont légèrement supérieures à la prévision, de 1,6 million d’euros (+ 0,5 %). Ce sont les cotisations patronales qui ont été sur-exécutées, du fait d’un nombre de recrutements plus important qu’anticipé. Le taux de la retenue pour pension des personnels ouvriers de l’État n’a pas été modifié (il est de 11,10 % depuis 2020, comme pour les fonctionnaires civils).

C. Le Programme 743 Pensions militaires d’invaliditÉ et des victimes de guerre et autres pensions

Le programme 743 finance la retraite du combattant ainsi que les pensions militaires d’invalidité et les pensions des victimes de guerre ou d’actes de terrorisme, versées en application du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre. Il finance également diverses prestations, pensions, rentes et allocations dont l’État est redevable, notamment au titre d’engagements historiques et de la reconnaissance de la nation (Légion d’honneur, médaille militaire, pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien, avantages de pension des anciens agents de l’ORTF, pensions du régime concordataire des cultes d’Alsace-Moselle, pensions et rentes des sapeurs-pompiers volontaires victimes d’accident, allocations de reconnaissance des anciens supplétifs d’Algérie).

● En 2021, les dépenses du programme 743 ont atteint 1,54 milliard d’euros. Elles sont inférieures de 5,3 millions d’euros (– 0,3 %) aux prévisions de la loi de finances pour 2021.

ExÉcution des crÉdits du programme 743

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses de l’action 01 Reconnaissance de la Nation, qui finance essentiellement la retraite du combattant ([248]), sont inférieures à la prévision de 5,6 millions d’euros pour s’établir à 640 millions d’euros. À l’inverse, les crédits exécutés de l’action 02 Réparation, qui finance les pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ou d’actes de terrorisme, sont supérieurs de 0,9 million d’euros à la prévision. Comme chaque année, il est difficile d’estimer avec exactitude la mortalité des bénéficiaires de ces pensions et donc le coût réel des mesures de revalorisation des prestations.

● En 2021, les recettes s’établissent à 1,55 milliard d’euros. Elles sont supérieures de 6,1 millions d’euros (+ 0,4 %) à la prévision. L’écart se concentre sur les recettes relatives aux pensions militaires d’invalidités, qui ont été sur-exécutées de 6 millions d’euros.

ExÉcution des recettes du programme 743

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le programme 743 retrace des pensions et allocations qui ne sont soumises à aucune cotisation. Les recettes proviennent intégralement de versements effectués par les ministères depuis différents programmes du budget général. Les prévisions de recettes sont donc directement calquées sur les prévisions de dépenses.

II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

La mission Régimes sociaux et de retraite regroupe les subventions versées par l’État à différents régimes spéciaux de retraite au sens de l’article L. 711-1 du Code de la sécurité sociale qui sont, pour la plupart, des régimes anciens et antérieurs à la création de la sécurité sociale, tels que :

– le régime de retraite des agents du cadre permanent de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), fermé depuis le 1er janvier 2020 ;

– le régime des agents du cadre permanent de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ;

– le régime social des marins ;

– le régime des anciens mineurs, fermé ;

– le régime de la Société d’exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA), fermé.

Ces régimes sont dans l’impossibilité de s’autofinancer car leurs caractéristiques démographiques sont marquées par un fort déséquilibre entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés. Leur équilibre financier tient donc aux subventions qu’ils reçoivent de l’État. En 2021, les versements de l’État ont contribué à financer 67 % des dépenses de ces régimes.

Au total, les dépenses de la mission se sont élevées à 6,1 milliards d’euros. Elles diminuent de 136 millions d’euros (– 2,2 %) par rapport à l’exécution 2020. Les trois programmes de la mission voient leurs crédits exécutés diminuer. Si la crise sanitaire, notamment le dispositif d’activité partielle, a continué de diminuer les cotisations perçues par les caisses de retraite, en augmentant les subventions de l’État, ces effets ont été moindres qu’en 2020.

Évolution des crÉdits de paiement

de la mission RÉgimes sociaux et de retraite

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le montant des crédits exécutés est proche des prévisions de la loi de finances initiale, avec une légère sous-exécution de 45 millions d’euros (– 0,7 %). En fin de gestion, 41,5 millions d’euros ont ainsi pu être annulés par la seconde loi de finances rectificative pour 2021 ([249]).

ExÉcution des crÉdits de paiement

de la mission RÉgimes sociaux et de retraite

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La majeure partie (83 %) des 245,9 millions d’euros de crédits mis en réserve a été levée en gestion, à l’exception de 41,6 millions d’euros annulés sur les programmes 195 et 198 par la première loi de finances rectificative pour 2021 ([250]).

A. Le Programme 198 RÉgimes sociaux et de retraite des transports terrestres

Le programme 198 finance les régimes sociaux et de retraite ainsi que des dispositifs d’aide au départ spécifiques aux transports terrestres. Il s’agit, en particulier, des régimes de retraite des agents du cadre permanent de la SNCF et des agents du cadre permanent de la RATP, qui comportent des dispositions dérogatoires au droit commun et dont la structure démographique est déséquilibrée.

EXÉcution des crÉdits du programme 198

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

En 2021, les dépenses du programme 198 ont atteint 4,17 milliards d’euros. Elles sont inférieures de 26 millions d’euros (– 0,6 %) au montant voté dans la loi de finances initiale. En fin de gestion, 22,9 millions d’euros de crédits ont été annulés.

L’écart à la prévision est principalement porté par la subvention versée au régime de retraite du personnel de la SNCF (– 17,9 millions d’euros), qui diminue de 69,5 millions d’euros par rapport à l’exécution 2020. Les crédits prévus pour la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF ont été révisés à la baisse (– 27,7 millions d’euros) en raison, d’une part, d’un nombre de décès supérieur à la prévision, en partie dû à la crise sanitaire, ainsi que, d’autre part, à de moindres départs à la retraite. En parallèle, les cotisations collectées ont également été moins importantes (– 8,9 millions d’euros). L’exonération de cotisations sociales dues sur les rémunérations versées aux employés de la SNCF en activité partielle ([251]) en 2021 a été compensée par une subvention de 20 millions d’euros (contre 93 millions d’euros en 2020).

L’écart à la prévision résulte également de la sous-consommation de l’enveloppe prévue pour le congé de fin d’activité (dit « CFA ») des conducteurs routiers (– 6,1 millions d’euros), en raison d’une surévaluation du nombre de départs en CFA lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2022. Ces crédits sont néanmoins en forte hausse par rapport à l’exécution 2020 (+ 14,7 millions d’euros soit + 12 %), hausse que la Cour des comptes attribue « aux évolutions démographiques et à une précipitation de dépôts de dossiers de demande de CFA fin 2020, qui serait due à l’application au 1er janvier 2021 de l’accord du 17 juillet 2020 introduisant notamment une décote pour les départs en CFA avant 58 ans » ([252]).

Si la subvention versée à la Caisse de retraites du personnel de la RATP est conforme aux prévisions de la loi de finances, ce résultat masque une sous-exécution, pour des montants similaires, des dépenses de la caisse (– 14,2 millions d’euros) et des cotisations (– 18,3 millions d’euros). L’exonération de cotisations sociales dues sur les rémunérations versées aux employés de la RATP en activité partielle en 2021 a été compensée par une subvention de 8,6 millions d’euros (contre 16 millions d’euros en 2020). Le déficit de l’exercice a été couvert par la trésorerie de la caisse. Comme prévu, les dépenses augmentent de 5 millions d’euros par rapport à l’exécution 2020.

B. Le Programme 197 RÉgimes de retraite et de sÉcuritÉ sociale des marins

Le programme 197 finance la participation financière de l’État au régime spécial de sécurité sociale des marins et des gens de mer ainsi que la subvention pour charges de service public destinée à couvrir les coûts de fonctionnement de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) qui en assure la gestion.

En 2021, les dépenses du programme 197 ont atteint 809,6 millions d’euros, un montant conforme à la prévision. Elles diminuent de 2,4 millions d’euros par rapport à l’exercice 2020.

Si le montant des cotisations collectées est inférieur de 6 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances, ce manque à gagner est plus que compensé par un total de prestations inférieur de 19,7 millions d’euros à la prévision. Ces écarts sont partiellement dus aux effets de la crise sanitaire, qui a retardé certains départs en retraite mais aussi diminué le montant des cotisations durant les périodes d’activité partielle. Si la loi du 8 octobre 2021 ([253]) a instauré une cotisation sur les périodes d’activité partielle des marins, le produit de cette cotisation ne sera perçu par l’ENIM qu’en 2022.

Au total, le résultat de l’exercice 2021 permet à l’ENIM de dégager un excédent technique et de maintenir un niveau de trésorerie élevé pour la branche vieillesse (44 millions d’euros fin 2021, selon des données provisoires).

C. Le Programme 195 RÉgimes de retraite des mines, de la SEITA et divers

Le programme 195 finance des régimes spéciaux de retraite plus anciens et en voie d’extinction qui, en raison de leur déclin démographique, ne doivent leur équilibre financier qu’aux subventions qu’ils perçoivent de l’État. Il s’agit notamment du régime des mines, du régime de la société d’exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA), du régime de la caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer et du régime de l’Office radiodiffusion-télévision française (ORTF).

ExÉcution des crÉdits du programme 195

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les crédits exécutés du programme 195 s’élèvent à 1,13 milliard d’euros en 2021. Ils sont inférieurs de 18,90 millions d’euros (– 1,6 %) aux prévisions de la loi de finances initiale, ce qui a conduit à des annulations de crédits à hauteur de 18,60 millions d’euros en fin de gestion. La sous-exécution porte principalement sur les dépenses relatives au régime des mines, qui sont inférieures de 18,1 millions d’euros à la prévision. Elle est due à un nombre de décès plus élevé que prévu, dont une part est liée à la crise sanitaire.

Les crédits consommés diminuent de 69,7 millions d’euros (– 5,8 %) par rapport à l’exécution 2020. Cette diminution traduit, d’une part, la baisse de la subvention versée par l’État au régime des mines (– 63 millions d’euros) et, d’autre part, la baisse de la subvention versée au régime de la SEITA (– 6,3 millions d’euros).

Enfin, il convient de rappeler que la mission Régimes sociaux et de retraite ne retrace pas le coût pour l’État de l’intégralité des régimes spéciaux. En effet, d’autres régimes bénéficient d’un financement par l’État, soit via d’autres missions du budget général (régimes de l’Opéra de Paris et de la Comédie française), soit par le biais de taxes affectées (régime des non-salariés agricoles, qui relève de la Mutualité sociale agricole ([254]), régime de retraite de la branche des industries électriques et gazières). C’est pourquoi la Cour des comptes a réitéré sa demande d’une révision de l’architecture globale de la mission afin d’en clarifier le périmètre ([255]), notamment dans la perspective d’une réforme des retraites.

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
3. A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements
4. 1. Soutien aux projets des communes et groupements de communes (action 1) : une moindre sous-consommation en CP
5. 2. Dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle (action 9) : une incidence budgétaire encore à venir malgré une consommation accrue en CP
6. 3. Soutien aux projets des départements et des régions (action 3) : une ouverture de crédits importante pour le fonds de stabilisation des départements en cours d’exercice
7. 4. Dotations générales de décentralisation des communes, des départements, des régions et concours particuliers (actions 2, 4, 5 et 6) : des montants et une consommation stables en dehors des DGD concours particuliers
8. 5. Concours exceptionnels pour l’achat de masques (action 8) : une contribution renouvelée malgré une absence initiale en LFI 2021
9. 6. Objectif et indicateurs de performance : un léger recul de l’efficacité des dotations d’investissement de l’État
10. B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration
11. 1. Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales (action 1) : des crédits largement consacrés à la réparation des dégâts causés par la tempête Alex
12. 2. Administration des relations avec les collectivités territoriales (action 2) : une augmentation des crédits ouverts en cours d’exercice
13. 3. Dotations Outre-Mer (action 4)
14. 4. Un objectif et un indicateur de performance moins bien réalisés du fait de conditions d’indemnisation plus difficiles
15. II. LE compte d’avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN SOLDE EXCédentaire du fait de la reprise économique
16. 1. L’exécution du compte d’avances principalement portée par le programme 833.
17. 2. Objectifs et indicateurs de performance

INTRODUCTION

La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) ne constitue qu’une fraction d’environ 9 % des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, la plus grande partie se composant de prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales (82 %) et de TVA affectée aux régions (9 %).

La mission RCT regroupe deux types de dotations : d’une part, des dotations destinées à subventionner des projets d’investissements locaux – certaines étant libres d’emploi, la plupart étant attribuées sur appels à projets – d’autre part, des dotations de compensation de transferts de compétences ou de pertes de recettes fiscales liées à des réformes antérieures.

Entrent notamment dans la première catégorie la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID, ex-DGE ([256])) et la dotation « politique de la ville » (DPV). Ces dotations évoluent de façon dynamique. Les différentes dotations globales de décentralisation (DGD) – appartenant à la seconde catégorie – interviennent en compensation du transfert de certaines charges, elles sont « figées ».

La mission RCT est composée de deux programmes :

– le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ;

– le programme 122 Concours spécifiques et administrations.

La mission est associée au compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales qui, pour l’essentiel, retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes au titre des avances sur les impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte. En 2020 et 2021, ce compte spécial a également porté les crédits des avances remboursables au titre des pertes de recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), avances attribuées aux départements fragilisés par les conséquences économiques de la crise sanitaire.

I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les crédits ouverts en LFI pour 2021 au titre de la mission RCT se sont élevés à 4,18 milliards d’euros en AE et 3,92 milliards d’euros en CP, en progression respectivement de 345,66 millions d’euros (+ 9,0 %) et de 451,1 millions d’euros (+ 13,0 %) par rapport à la LFI pour 2020.

exécution 2021 des crédits de la mission RCT

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2021.

Le niveau de consommation des crédits observé en 2021 est supérieur à celui constaté en 2019 et en 2020. Entre 2019 et 2021, les dépenses de la mission ont ainsi crû de 798,05 millions d’euros en AE et de 748,45 millions d’euros en CP, soit une progression respective de 20,8 % et 21,8 % qui a débuté en 2020 et s’est poursuivie en 2021. Cette hausse est principalement le fait du programme 119, représentant 95,2 % des crédits en CP de la mission en 2021.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits De la mission RCT

au cours des trois derniÈres annÉes

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2021.

L’évolution du périmètre de la mission en 2021 a été limitée à quelques mesures concernant essentiellement le programme 119 dont la plus notable est l’ouverture de crédits au titre de la compensation du transfert du réseau routier national non concédé à l’Eurométropole de Strasbourg pour 4,1 millions d’euros ([257]).

La mission Relations avec les collectivités territoriales regroupe quasi exclusivement des crédits d’intervention. Une part importante des dépenses de la mission résulte d’obligations légales.

A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements

Le programme 119 représente plus de 95 % du montant de la mission et comprend principalement les dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités – en particulier la DETR, la DSIL et la DSID – ainsi que les crédits relatifs à la DGD déclinée à chaque échelon territorial.

Les crédits ouverts en LFI pour 2021 au titre du programme 119 se sont élevés à 3 981,26 millions d’euros en AE et 3 727,22 millions d’euros en CP, en progression respective de 11,0 % et 14,1 % par rapport à la LFI pour 2020.

La gestion budgétaire 2021 a été marquée par d’importants reports de crédits (516,42 millions d’euros en AE et 98,43 millions d’euros en CP) finançant, d’une part, le dispositif de DSIL exceptionnelle intégré au plan de relance et instauré fin 2020 pour soutenir l’effort d’investissement des communes et de leurs groupements et, d’autre part, le fonds de stabilisation des départements.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 ([258]) a ouvert 42,93 millions d’euros de crédits en AE et 201,91 millions d’euros de crédits en CP pour financer notamment le fonds de stabilisation des départements (28,1 millions d’euros en AE et 115 millions d’euros en CP) et pour le remboursement partiel des masques achetés par les collectivités (86,9 millions d’euros en CP).

Gestion budgÉtaire du programme 119 au cours de l’exercice 2021

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2021, Rapport annuel du CBCM 2021.

En 2021, les dépenses du programme 119 s’élèvent à 4,37 milliards d’euros en AE et 3,99 milliards d’euros en CP, en hausse respectivement de 3,0 % et 16,9 % par rapport à 2020. Les taux d’exécution s’établissent à 96,62 % sur la base des crédits disponibles en AE et à 99,15 % en CP, marquant une amélioration de la consommation des crédits par rapport à l’exercice précédent (voir tableau infra).

Cette hausse de la consommation des crédits par rapport à la gestion 2020 (+ 128,97 millions d’euros en AE et + 577,88 millions d’euros en CP) résulte principalement de trois mouvements. En premier lieu, les réformes de la fiscalité locale et des impôts de production à compter de 2021 ont conduit à l’adoption de compensations à destination des collectivités à hauteur de 312 millions d’euros en AE et en CP. Par ailleurs, les mesures de soutien faisant suite à la crise sanitaire continuent de produire leurs effets par le biais d’une hausse de la consommation de la DSIL exceptionnelle et du fonds de stabilisation des départements (+ 234 millions d’euros en CP). Enfin, plus structurellement, la progression tendancielle des dotations d’investissement de droit commun contribue à cette dynamique à hauteur de 47 millions d’euros en CP.

Consommation des crÉdits du programme 119

(en millions d’euros)

* point de base

Source : Rapport annuel de performances 2021.

1. Soutien aux projets des communes et groupements de communes (action 1) : une moindre sous-consommation en CP

Cette action regroupe divers transferts aux collectivités territoriales permettant à l’État d’allouer des subventions à des communes ou à des EPCI sur la base de projets qu’ils présentent aux préfets. Au titre de cette action, 1 829,28 millions d’euros d’AE et 1 606,52 millions d’euros de CP ont été inscrits en LFI 2021.

Les dotations rattachées à cette action ont fait l’objet d’une sous-consommation des crédits en AE ouverts en LFI 2021 de 210,39 millions d’euros (après 159,87 millions d’euros de sous-consommation lors de l’exercice 2020) marquant une baisse de la dépense des crédits en AE par rapport à la gestion 2020 de 3,03 %. Toutefois, l’exécution des crédits en CP est globalement en progrès par rapport à la gestion 2020 (+ 47,8 millions d’euros pour la DSIL, + 12,6 millions d’euros pour la DPV mais - 28,9 millions d’euros pour la DETR), donnant lieu à une sous-consommation moindre sur cet exercice (95,0 % des CP ouverts en LFI ont été consommés en 2021 contre 92,8 % en 2020).

– La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), créée en 2011, subventionne les dépenses d’équipement des communes et groupements de communes essentiellement en milieu rural. Les critères retenus dans son attribution sont fondés sur la population et la richesse fiscale des communes et EPCI. En 2021, 1 013,7 millions d’euros de crédits en AE ont été consommés au titre de cette dotation (99,96 % des AE disponibles) et 852,9 millions d’euros en CP (100,3 % des crédits disponibles). La surconsommation constatée en CP a été financée par une fongibilité interne de 2,9 millions d’euros de la DSID vers la DETR.

– La dotation politique de la ville (DPV), qui a remplacé en 2015 la dotation de développement urbain (DDU), tend à renforcer le soutien aux communes défavorisées et présentant des dysfonctionnements urbains. Répartie entre les départements, cette dotation est allouée par le préfet pour financer des projets portés par les communes éligibles au bénéfice des habitants des quartiers prioritaires de la ville. En 2021, 149,7 millions d’euros de crédits en AE ont été engagés, soit 99,79 % des crédits disponibles. En CP, la consommation s’est établie à 122,2 millions d’euros, soit 98,81 % des crédits disponibles, marquant une meilleure consommation que lors de l’exercice 2020 – celle-ci s’établissait alors à 95 % des crédits disponibles en CP.

– La dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements (DSIL), pérennisée depuis la LFI 2018, participe à la mise en œuvre des plans de financement de projets structurants au plan local. En 2021, 531,8 millions d’euros de crédits en AE ont été consommés – soit 99,98 % des crédits disponibles. La consommation des CP s’est améliorée par rapport aux années 2019 et 2020 (respectivement + 58 millions d’euros et + 48 millions d’euros) mais reste en deçà du niveau de consommation observé pour les autres dotations de soutien à l’investissement de bloc communal, s’établissant en 2021 à 97,89 % des crédits disponibles (493,3 millions d’euros). Par ailleurs, depuis l’exercice 2021, la DSIL a cessé de faire partie des vecteurs retenus pour porter les crédits du « Grand Plan d’Investissement » (GPI).

Évolution de la consommation des principales dotations de l’action 1

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performance 2020 et 2021.

– Les dotations gérées en AE = CP, dites « de compensation », sont exonérées de gel car leur montant est calibré au plus juste en LFI et représentent des crédits plus modestes (63,5 millions d’euros ouverts en LFI 2021, soit un montant similaire à la LFI 2020), dont 91 % ont été consommés. Cette sous-consommation plus marquée que lors de l’exercice précédent (97 % en 2020) s’explique par une sous-exécution importante de la dotation forfaitaire titres sécurisés (DTS) qui représente 72,4 % des crédits ouverts par la LFI 2021 au titre de cette sous-action (soit 45,8 millions d’euros en AE = CP). Ainsi, 40,1 millions d’euros ont été engagés dans le cadre de la DTS, faisant apparaître une sous-consommation de 5,7 millions d’euros, liée à une baisse du nombre de demandes de titres en 2021. Cette sous-exécution a donné lieu à une fongibilité interne en direction du fonds de stabilisation des départements en AE et a permis de financer des besoins complémentaires au titre de la DSIL exceptionnelle en CP.

2. Dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle (action 9) : une incidence budgétaire encore à venir malgré une consommation accrue en CP

Créée en 2020 à l’occasion de la troisième LFR ([259]) et dotée dès cette année-là d’un milliard d’euros en AE (mais sans ouverture de CP), la dotation de soutien à l’investissement (DSIL) exceptionnelle participe de l’effort de relance des projets des communes et de leurs groupements après la crise sanitaire. La LFI 2021, faisant suite à cette ouverture en AE, a donc abondé l’action 9 de 100 millions d’euros de CP pour assurer les premières demandes de paiement. Ces crédits ont été majorés en cours de gestion pour financer les besoins complémentaires de DSIL exceptionnelle, notamment par le dégel intégral de la réserve de précaution du programme 119, pour un montant de 74,7 millions d’euros en CP.

Le reliquat des crédits d’AE de DSIL exceptionnelle de 2020 non exécutés et reportés sur 2021 a été presque entièrement consommé (375 millions d’euros après 571 millions d’euros en 2020). Dans le même temps, la consommation de CP a largement augmenté, passant de 9 millions d’euros en 2020 (financés par fongibilité interne) à 158,2 millions d’euros en 2021. Le reste à payer s’élevant à près de 781 millions d’euros fin 2021, l’impact budgétaire de cette dotation portera davantage sur les exercices suivants.

3. Soutien aux projets des départements et des régions (action 3) : une ouverture de crédits importante pour le fonds de stabilisation des départements en cours d’exercice

La LFI 2021 prévoit de porter à l’action 3 les crédits affectés à la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) qui a remplacé en 2019 la DGE. Elle a ouvert 211,86 millions d’euros de crédit en AE – à un niveau stable par rapport à 2020 – et 160,57 millions d’euros en CP, en augmentation de 55,44 millions d’euros par rapport à 2020. La quasi-totalité des AE a été engagée au 31 décembre 2021. Toutefois, si l’exécution des CP a augmenté en comparaison avec les gestions précédentes (+ 14,8 millions d’euros par rapport à l’exécution 2020 et + 65,6 millions d’euros par rapport à l’exécution 2019), elle est demeurée inférieure à la prévision d’exécution pour 2021, accusant une sous-consommation de 29,4 millions d’euros par rapport aux CP disponibles. Cette importante sous-consommation s’explique notamment par des difficultés économiques conjoncturelles qui ont retardé l’exécution des travaux prévus par les départements et régions bénéficiaires. Ce reliquat a été reporté sur l’exercice 2022.

La LFI 2021 n’a par ailleurs prévu aucun crédit pour le fonds de stabilisation des départements (FSD) doté de 115 millions d’euros par an depuis sa création par la LFI 2019 ([260]) et qui a été exceptionnellement abondé de 200 millions d’euros par la LFR du 30 novembre 2020 ([261]) , répartis dans le cadre de l’accord de méthode État-départements du 14 décembre 2020 qui prévoyait une consommation de 115 millions d’euros en 2020 et un report de 85 millions d’euros (en AE et en CP) sur l’exercice 2021. En 2021, outre ce report, le financement de ce fonds a été assuré en AE par le dégel de la réserve des dotations de soutien à l’investissement et par un mouvement de fongibilité interne lié à la sous-exécution de la DTS. En CP, la LFR 2 ([262]) a ouvert 115 millions d’euros au bénéfice du FSD. In fine, il a été pourvu à hauteur de 200 millions d’euros en AE et en CP intégralement consommés.

Le financement du fonds de stabilisation des dÉpartements

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes.

4. Dotations générales de décentralisation des communes, des départements, des régions et concours particuliers (actions 2, 4, 5 et 6) : des montants et une consommation stables en dehors des DGD concours particuliers

Le montant total des crédits ouverts en LFI 2021 au titre de l’action 2 qui comprend la dotation générale de décentralisation (DGD) des communes s’élève à 134,39 millions d’euros en AE en comme en CP, un montant stable en valeur depuis la LFI 2009 car résultant d’obligations de compensation dans un cadre fixé par la loi ([263]). Leur consommation en 2021 a été quasi-intégrale.

De même, en LFI 2021, les DGD des départements et des régions – qui compensent financièrement les charges transférées à ces collectivités (actions 4 et 5) – n’ont connu aucun mouvement financier autre que ceux préexistant dans la LFI 2020. Les crédits ouverts s’élèvent respectivement à 266 millions d’euros et 1 206 millions d’euros en AE = CP et ont été quasi-intégralement consommés.

Les DGD concours particuliers regroupent des transferts financiers compensatoires à destination de toutes les catégories de collectivités territoriales et forment l’action 6 dotée en LFI 2021 de 253,6 millions d’euros en AE et en CP, en augmentation de 7,3 % par rapport à la gestion 2020. Cette hausse est la conséquence du fait que la LFI 2021, prévoyant la réduction de 50 % des valeurs locatives de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) pour les établissements industriels, a créé dans le même temps deux dotations de compensation – à destination des collectivités concernées – dotées de 17 millions d’euros en AE et en CP.

Par ailleurs, deux décrets de transfert ont modifié le montant des crédits des DGD concours particuliers. Ainsi, l’annulation de crédits de la DSIL exceptionnelle a permis d’abonder la DGD « bibliothèque » ([264]), mesure relevant du plan de relance ([265]), de 30 millions d’euros en AE et de 15 millions d’euros en CP. Cette dotation étant gérée en AE = CP, le différentiel de 15 millions d’euros en AE fait l’objet d’un report sur 2022. Un second décret a permis une augmentation mineure de la DGD domaine fluvial. In fine, 270,8 millions d’euros de crédits ont été ouverts pour l’action dont la quasi-totalité a été consommée.

5. Concours exceptionnels pour l’achat de masques (action 8) : une contribution renouvelée malgré une absence initiale en LFI 2021

En dépit de l’absence de CP (mais de 80 millions d’euros d’AE) prévus en loi de finances initiale pour 2021, la contribution de l’État aux achats de masques des collectivités territoriales a été renouvelée en 2021 au moyen de la LFR 2 et de reports de 2020, abondant cette contribution d’un total de 13,7 millions d’euros de crédits en AE et de 98,8 millions d’euros en CP. Ces crédits ont fait l’objet d’une consommation intégrale. Ce dispositif n’a pas vocation à être reconduit en 2022.

6. Objectif et indicateurs de performance : un léger recul de l’efficacité des dotations d’investissement de l’État

L’objectif unique du programme vise à Promouvoir les projets de développement local, en assurant un équilibre entre maximisation de l’effet de levier et concentration des fonds sur des projets structurants pour les collectivités. Au service de cet objectif visant à mesurer l’efficacité de la stratégie de dotation de l’État, cinq indicateurs ont été mis en place en 2021 qui apparaissent globalement en retrait par rapport à l’exercice précédent :

– L’indicateur 1.1, qui mesure le pourcentage de projets financés par la DETR avec un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % afin de s’assurer de l’effet de levier de la dotation, s’affiche en léger recul à 42 % contre 43,35 % en 2020.

– Les indicateurs 1.4 et 1.5 mesurent également l’effet de levier de deux autres dotations, la DSIL et la DPV, en rapportant le montant des subventions accordées au montant total des investissements engagés par les bénéficiaires. Ainsi, concernant la DSIL, le rapport s’élève à 4,27 ([266]) – en légère baisse par rapport à 2020 – et à 3,1 pour ce qui est de la DPV, un niveau stable par rapport à l’année précédente.

– L’indicateur 1.2 correspond au pourcentage que représente le volume des subventions accordées à des projets concourant à la transition écologique au titre de la DSIL et de la DETR. Créé en 2019, cet indicateur affiche un niveau équivalent à l’année précédente à 22,7 % (22,5 % en 2020), demeurant très éloigné des prévisions du projet annuel de performance de 2021 qui s’établissaient à 35 %.

– L’indicateur 1.3 mesure un autre aspect de l’efficacité de l’investissement de l’État en s’attachant au délai séparant la décision de subvention de DETR de la fin de réalisation du projet, ce qui permet d’identifier la capacité des services de l’État à sélectionner des projets suffisamment mûrs pour être réalisés rapidement. Ce délai s’est allongé en 2021, passant de 17 mois en 2020 à 23,08 mois.

B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration

Le programme 122 Concours spécifiques et administration, majoritairement constitué de dotations exceptionnelles et de dotations aux collectivités d’outre-mer, a été doté en LFI 2021 de 194,23 millions d’euros en AE et de 192,01 millions d’euros en CP (y compris fonds de concours et autorisations de paiement), en baisse de 48,43 millions d’euros en AE et de 9,53 millions d’euros en CP par rapport à l’exécution 2020.

En cours de gestion 2021, la LFR 1 ([267]) a abondé le programme 122 de 43,3 millions d’euros de crédits en AE et de 15 millions d’euros en CP. Cette hausse est principalement due aux dédommagements consentis aux collectivités au titre de la tempête Alex ([268]). Hormis cette augmentation de crédits intervenue en LFR 1, le périmètre du programme est resté quasiment identique en 2021 à celui de l’exercice précédent, et la variation tendancielle nette s’est avérée baissière en raison d’une diminution des crédits relatifs aux travaux divers d’intérêt local correspondant à l’ancienne réserve parlementaire, dispositif en extinction depuis 2017.

Le programme a également fait l’objet de reports importants (98,9 millions d’euros en AE et 32,5 millions d’euros en CP) dont la plus grande part relève de la dotation de soutien aux collectivités locales dans le cadre d’événements climatiques (DSEC). Outre la hausse des crédits alloués par la LFR 1, les conséquences de la tempête Alex ont également donné lieu à la création d’un fonds de concours alimenté par le fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) abondant le programme d’un montant de 59,3 millions d’euros en AE et en CP.

Gestion budgÉtaire du programme 122 au cours de l’exercice 2021

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2021, Rapport annuel du CBCM 2021.

Ainsi, pour l’exercice 2021, les crédits disponibles s’élèvent finalement pour le programme 122 à 397,1 millions d’euros en AE et 300,1 millions d’euros en CP, en hausse significative respectivement de 104,4 % et de 56,3 % par rapport aux ouvertures de crédits effectuées en LFI 2021. L’évolution de leur consommation par rapport à 2020 est contrastée, les crédits en AE ayant été l’objet d’une consommation nettement supérieure comparativement à la gestion 2020 (+ 105 millions d’euros soit + 60 %), alors que celle des CP a été sensiblement identique. Il demeure néanmoins que le taux de consommation des crédits en AE comme en CP est très faible, avec notamment une baisse de près de 2 000 points de base du taux de consommation des crédits en CP entre 2020 et 2021. Cette sous-budgétisation couplée à une sous-consommation toutes deux récurrentes et importantes tiennent à la nature des dépenses du programme qui relèvent pour beaucoup de dotations exceptionnelles qui sont, de ce fait, difficilement prévisibles.

Consommation des crÉdits du programme 122

(en millions d’euros)

* point de base.

Source : Cour des comptes.

1. Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales (action 1) : des crédits largement consacrés à la réparation des dégâts causés par la tempête Alex

Cette action regroupe des subventions uniquement constituées de transferts aux collectivités territoriales. Leur caractère exceptionnel rend la prévision peu aisée, ce qui explique d’une part la hausse significative des crédits alloués en cours d’exercice et d’autre part leur consommation relativement faible. Ainsi, la LFI 2021 prévoyait d’octroyer à cette action 49 millions d’euros de crédits en AE et 46,8 millions d’euros en CP.

La survenue de la tempête Alex en octobre 2020 a conduit à l’ouverture de crédits en 2020 largement reportés sur l’exercice 2021 ([269]) (92 millions d’euros en AE et 25 millions d’euros en CP) et abondés en LFI 2021 puis en LFR 1 pour apprécier au mieux la teneur finale des dommages. En outre, un fonds de concours a été créé en 2021 pour rattacher la contribution financière du FSUE au dédommagement de la tempête Alex, doté de 59 millions d’euros en AE et en CP. Des crédits ont également été ouverts au titre d’un fonds de reconstruction exceptionnel (35 millions d’euros en AE et 11 millions d’euros en CP) mais n’ont pas été consommés en 2021.

Impact budgétaire de la tempête alex

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes.

Ainsi, les crédits ouverts pour cette action ont été bien supérieurs à ceux prévus dans la LFI 2021, s’élevant à 252,87 millions d’euros en AE et 155,92 millions d’euros en CP. Leur consommation n’a toutefois été que partielle (51,4 % en AE et 35,9 % en CP) et le reste à payer important couplé aux reports induits par cette sous-consommation (report sur 2022 de l’intégralité des crédits ouverts en LFR 1 au titre du fonds exceptionnel et de 53,33 millions d’euros en AE et 58,07 millions d’euros en CP au titre du FSUE) indique que l’incidence budgétaire de cette catastrophe portera également sur les exercices suivants.

2. Administration des relations avec les collectivités territoriales (action 2) : une augmentation des crédits ouverts en cours d’exercice

Cette action regroupe des dépenses de fonctionnement au bénéfice de la direction générale des collectivités locales (DGCL) et d’organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales ainsi que des dépenses d’investissement à destination des outils informatiques employés par la DGCL (en particulier le programme ACTES). Dotée en LFI 2021 de 0,64 million d’euros en AE et 0,60 million d’euros en CP, l’action a été l’objet de la création de deux unités opérationnelles (UO) en cours d’année non prévue en LFI. Cette création a donné lieu à d’importants abondements au vu des crédits ouverts initialement, portant les crédits ouverts finalement à 3,81 millions d’euros en AE et 2,42 millions d’euros en CP.

gestion budgétaire de l’action 2

administration des relations avec les collectivités territoriales

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performance 2021.

L’action a connu une consommation relativement faible – en particulier en CP – s’établissant à 84,0 % des crédits ouverts en AE et à 43,4 % en CP.

3. Dotations Outre-Mer (action 4)

Cette action regroupe les crédits de la dotation globale de fonctionnement à destination de la Nouvelle-Calédonie, les dotations destinées à compenser les charges de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française résultant d’un transfert de compétences ainsi que des crédits à destination de Saint-Martin.

Ces dotations ouvertes en LFI 2021 ont représenté 145 millions d’euros en AE et en CP, en hausse de 2,5 millions d’euros du fait de la compensation des charges transférées au titre du transfert d’aérodromes à la Polynésie française ainsi qu’en raison d’une hausse tendancielle des dotations existantes. Ces crédits ont été quasiment entièrement consommés.

4. Un objectif et un indicateur de performance moins bien réalisés du fait de conditions d’indemnisation plus difficiles

L’unique objectif du programme porte sur le traitement rapide des demandes d’indemnisation pour les collectivités touchées par une catastrophe naturelle. Ainsi, l’indicateur 1.1 – qui mesure le délai moyen de versement des aides dans le cadre de cette procédure d’indemnisation – affiche un délai de 11,22 mois, loin de la cible affichée de 6 mois. Cette forte dégradation de l’indicateur (qui s’élevait à environ 9 mois et demi en 2019 et 2020) s’explique par un nombre important de dossiers présentant des dégâts pour des montants supérieurs à un million d’euros et par la crise sanitaire qui a engendré des difficultés organisationnelles ralentissant les missions d’inspection.

II. LE compte d’avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN SOLDE EXCédentaire du fait de la reprise économique

Le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales a pour objet de verser des avances de fiscalité aux collectivités territoriales, à des établissements publics nationaux et aux chambres consulaires. Il se compose de trois programmes :

- Le programme 832 – Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie n’a connu aucune dépense ni recette en 2021 comme c’est le cas depuis 2013, principalement en raison de conditions strictes d’octroi des d’avances.

- Le programme 833 – Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements publics et divers organismes retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes, correspondant au montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte.

- Le programme 834 – Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences de l’épidémie de Covid-19, créé en 2020 pour soutenir les collectivités confrontées à une perte de recettes de DMTO en raison du ralentissement de l’activité lié à la crise sanitaire.

Le programme 833 – portant l’essentiel des dépenses du compte d’avances – a connu une modification importante de son périmètre par la prise en compte de nouvelles affectations de ressources de fiscalité directe locale et l’adjonction de produits ne relevant pas de la fiscalité directe locale. Cette évolution du périmètre est due à deux réformes fiscales. Il s’agit en premier lieu de la suppression des recettes de taxe d’habitation (TH) pour les collectivités, conduisant à la mise en place de mécanismes de compensation principalement par l’affectation d’une fraction de TVA associée à un dispositif de coefficient correcteur. La seconde réforme est celle de la baisse des impôts de production se traduisant, d’une part, par la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) compensée par une fraction de TVA et, d’autre part, par la baisse de moitié des impôts fonciers (CFE et TFPB) sur les établissements industriels. L’effet sur les finances locales de la baisse des impôts de production est neutralisé par la mise en place de deux prélèvements sur les recettes de l’État.

Si la LFI 2021 avait retenu une prévision de solde négatif du compte d’avances à – 622 millions d’euros, son solde d’exécution en fin d’année 2021 est largement excédentaire à hauteur de 2,43 milliards d’euros, dépassant les prévisions initiales, y compris celles de la LFR 2. Ce solde excédentaire reflétant le solde positif des programmes 833 et 834 est dû à une hausse des recettes (+ 4,34 %) et une légère baisse des dépenses (– 1 %), toutes deux résultant de la reprise de l’activité économique en 2021. L’amélioration de la conjoncture a en effet conduit, d’une part, à une hausse des recettes de fiscalité directe locale et des fractions de TICPE attribuées aux départements (à hauteur de 4,9 milliards d’euros) et, d’autre part, à une meilleure situation financière de collectivités ayant bénéficié d’avances au titre du programme 834 finalement déclarées inéligibles, ce qui a mené à des remboursements ou à des rétablissements de crédits (à hauteur de 322 millions d’euros) participant à la baisse finale des dépenses du compte d’avances.

Prévisions et exécution du Compte d’avances

aux collectivités territoriales

(en milliards d’euros)

(*) En AE = CP

Source : Cour des comptes, DGFiP, Rapport annuel de performance 2021.

1. L’exécution du compte d’avances principalement portée par le programme 833

L’absence de mouvement de dépense ou de recette du programme 832 en 2021 et le faible volume de dépense du programme 834 (– 296,94 millions d’euros du fait des remboursements évoqués supra) font porter l’essentiel du solde du compte d’avances par le programme 833. Celui-ci affiche en 2021 un niveau de recettes en hausse de 4,34 % par rapport à 2020 à 110,24 milliards d’euros et des dépenses stables à 108,12 milliards d’euros (en AE et en CP). Le programme se décline en quatre actions :

– L’action 1, de loin la plus importante, a pour objet de garantir le versement par l’État aux collectivités ([270]) des avances sur le montant des impositions directes locales et, plus récemment, des fractions de TVA au titre de la compensation de pertes de recettes de fiscalité directe locale. Lors de l’exercice 2021, 100,98 milliards d’euros ont été consommés au titre de cette action.

– L’action 2 garantit aux départements le versement mensuel de la part de la TICPE leur revenant pour le financement du revenu minimum d’insertion (RMI) et du revenu de solidarité active (RSA). Le droit à compensation pérenne des départements au titre du RSA s’établit en 2021 à 5,40 milliards d’euros. Le solde de cette action est structurellement déficitaire, les recettes de TICPE s’avérant systématiquement inférieures aux droits à compensation, ce qui nécessite de mobiliser la trésorerie du compte d’avances.

– Les actions 3 et 4 ont pour objet principal l’attribution respectivement aux départements et aux régions de frais de gestion d’impôts locaux précédemment acquis à l’État. Ces deux dernières actions ne mobilisent chacune que 1 % des crédits du programme pour un montant consommé cumulé de 1 735,7 millions d’euros en 2021.

2. Objectifs et indicateurs de performance

Le programme 833 est assorti de deux objectifs visant à mettre à la disposition des collectivités territoriales les ressources fiscales leur revenant à une date certaine, pour leur permettre ainsi d’optimiser la gestion de leur trésorerie.

Maquette de performance du compte d’avances

aux collectivités locales

Source : Rapport annuel de performances 2021.

L’objectif 1 porte sur les contributions directes locales. En 2021, l’indicateur 1.1 est en léger recul par rapport aux années précédentes, s’établissant à 93,23 % contre 94,95 % en 2020.

L’objectif 2 porte sur les avances de TICPE et de frais de gestion. L’indicateur 2.1 se maintient à un niveau élevé avec 98,04 % de versements réalisés à la date prévue en 2021.

remboursements et dégrèvements

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’état
2. A. l’exécution budgétaire demeure marquée par la crise sanitaire
3. B. la performance observée témoigne de l’accélération du traitement des demandes des contribuables
4. II. le programmE 201 remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
5. A. la réforme de la taxe d’habitation entraîne une forte baisse des restitutions d’impôts locaux
6. B. la crise sanitaire contrarie l’ampleur de la baisse des remboursements d’impôts de production

La mission Remboursements et dégrèvements retrace les atténuations de recettes fiscales consenties aux contribuables pour diverses raisons : restitution de trop versés, application d’un crédit d’impôt ou encore rectification du montant d’imposition (erreur matérielle, issue d’un contentieux, stipulation d’une convention internationale…). Elle comprend deux programmes, l’un ayant trait aux impôts d’État (programme 200) et l’autre aux impôts locaux (programme 201).

En 2021, les remboursements et dégrèvements se sont élevés à 130,39 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) comme en autorisations d’engagement (AE) ([271]). Ils représentent 30,6 % des recettes fiscales brutes du budget général.

L’écart entre l’exécution et la prévision est très faible (+ 0,8 %), ce qui témoigne de la justesse de l’estimation réalisée par la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Par rapport à l’année précédente les crédits de la mission sont en baisse de 13,7 % (– 20,63 milliards d’euros). Ils représentaient alors 37,1 % des recettes fiscales brutes. En 2020, les remboursements et dégrèvements avaient, en effet, atteint un niveau inédit – tant pour le montant des crédits consommés que pour la part de recettes fiscales brutes à laquelle ils correspondaient – en raison de la crise sanitaire qui a vu le rythme des restitutions s’accélérer grâce aux facilités accordées par l’administration fiscale aux entreprises qui ont, en outre, davantage mobilisé les créances d’imposition auxquelles elles avaient droit.

évolution des crédits de la mission

(en milliards d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2021

I. le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’état

Le programme 200 se décline en trois actions qui correspondent chacune à une catégorie de restitution : l’action 11 Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l’impôt (trop versés), l’action 12 Remboursements et dégrèvements liés aux politiques publiques (crédits d’impôt) et l’action 13 Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État (corrections d’impôt en raison d’une erreur matérielle, un contentieux, une convention internationale…). Il concentre 93,8 % des crédits consommés de la mission.

En 2021, ces atténuations de recettes fiscales se sont élevées à 122,29 milliards d’euros, soit un montant quasi identique à celui évalué en loi de finances initiale (122,44 milliards d’euros). Les ouvertures nettes des annulations de crédits en lois de finances rectificative (LFR) n’ont été que de 534,8 millions d’euros en 2021 (– 198,1 millions d’euros en LFR 1 ([272]) et + 732,9 millions d’euros en LFR 2 ([273])), soit 0,04 % des crédits initiaux.

A. l’exécution budgétaire demeure marquée par la crise sanitaire

Si le réalisé est conforme au prévisionnel avec un écart de seulement – 0,13 %, il témoigne d’une baisse sensible de 5,8 milliards d’euros par rapport à l’année 2020 (– 4,5 %). Cette diminution dissimule des dynamiques opposées entre les trois catégories de restitutions retracées par les actions du programme.

décomposition du programme 200 par action

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2021.

Les reversements liés à la mécanique de l’impôt – principalement les trop versés de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ([274]), d’impôt sur les sociétés (IS) ([275]) et d’impôt sur le revenu (IR) ([276]) – ont augmenté de 1,28 milliard d’euros (+ 1,5 %). Cette hausse trouve son origine dans la hausse des restitutions d’IS aux entreprises en raison, d’une part, de l’impact de la crise sanitaire sur leur situation financière et, d’autre part, des facilités données à celles-ci pour qu’elles puissent obtenir plus rapidement les remboursements auxquels elles peuvent prétendre, dont le report en arrière du déficit (carry-back) sur les trois derniers exercices à titre exceptionnel ([277]).

À l’inverse, les crédits de l’action 12 Politiques publiques ont diminué de 6,7 % par rapport à 2020 en raison du tarissement des créances relatives au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), abrogé depuis le 1er janvier 2019 et transformé en allongement pérenne de cotisations sociales.

De même, les remboursements et les dégrèvements réalisés sur l’action 13 Gestion des produits de l’État ont baissé de 5,5 milliards d’euros. Il s’agit d’un retour à la normale après une année 2020 marquée par des décaissements importants suite à l’issue défavorable pour l’État de deux contentieux fiscaux (1,6 milliard d’euros dans l’affaire OPCVM et 800 millions d’euros dans l’affaire Précompte) ainsi que de la correction d’erreurs déclaratives à hauteur de 2 milliards d’euros.

B. la performance observée témoigne de l’accélération du traitement des demandes des contribuables

Deux indicateurs de performance affichent un résultat particulièrement satisfaisant dans le contexte de crise sanitaire qui affecte l’économie et, plus particulièrement, la santé financière des entreprises.

part des demandes de remboursement de crédits de tva et de trop versés d’is ayant reçu une suite favorable traitées sous 30 jours

(en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances 2021.

ancienneté moyenne des demandes de remboursement de crédit de tva

qui ont fait l’objet d’un remboursement après 30 jours

(en nombre de jours)

Source : rapport annuel de performances 2021

Ces résultats couronnent l’effort de l’administration fiscale pour améliorer les délais de traitement des demandes de remboursements depuis plusieurs années. À court terme, ils témoignent des instructions données par le ministère chargé de l’économie et des finances afin de soulager la trésorerie des petites et moyennes entreprises (PME) et, ainsi, soutenir l’économie française pendant la pandémie.

Cependant, cette célérité a reposé, en partie, sur un relâchement temporaire des contrôles. C’est pourquoi la cible de ces deux indicateurs de performance est maintenue à un niveau inférieur et rappelle que les niveaux constatés ont vocation à demeurer exceptionnels.

Quant au taux net de réclamations contentieuses en matière d’IR et de contribution à l’audiovisuel public traitées sous un mois, il s’avère stable en 2021 : 95,4 % contre 94,4 % en 2020 pour une cible fixée à 94,6 %.

II. le programmE 201 remboursements et dégrèvements d’impôts locaux

À la différence des Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, le programme 201 se décline, non pas par la nature des restitutions qu’il retrace, mais par l’imposition concernée : action 01 Contribution économique territoriale, action 02 Taxes foncières, action 03 Taxes d’habitation. Une quatrième action concerne les Admissions en non-valeur d’impôts locaux. À la suite des réformes de la fiscalité locale intervenues au cours des dernières années ([278]), il ne concentre plus que 6,2 % des crédits de la mission (contre 15,2 % en 2020).

En 2021, ces atténuations de recettes fiscales destinées aux collectivités territoriales se sont élevées à 8,1 milliards d’euros, soit un montant supérieur à celui évalué en loi de finances initiale (6,9 milliards d’euros). Les ouvertures de crédits en lois de finances rectificative (LFR) ont été conséquentes avec 880,2 millions d’euros (+ 203,2 millions d’euros en LFR 1 et + 677 millions d’euros en LFR 2), soit 12,8 % des crédits initiaux.

décomposition des crédits du programme 201 par action

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances

A. la réforme de la taxe d’habitation entraîne une forte baisse des restitutions d’impôts locaux

Par rapport à l’année précédente, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux sont en forte baisse : – 14,83 milliards d’euros, soit 64,7 % de moins qu’en 2020. Cette contraction est la cause principale du recul du montant des crédits consommés de la mission en 2021.

L’action 03 Taxe d’habitation (TH) enregistre la plus forte baisse puisque ses crédits passent de 14,47 milliards d’euros à 823 millions d’euros entre 2020 et 2021. Sa part dans le programme 201 ne représente plus qu’un dixième des crédits contre un peu moins des deux tiers l’année précédente.

Depuis 2018 ([279]), la TH sur la résidence principale est progressivement supprimée pour l’ensemble des contribuables (80 % des foyers en 2021). À compter du 1er janvier 2021, cette suppression prend la forme d’une exonération et non plus d’un dégrèvement. D’un point de vue budgétaire, la baisse par étapes du montant de la TH n’entraîne donc plus l’inscription d’une dépense sur les crédits du programme 201. Les sommes qui subsistent concernent essentiellement des remboursements consécutifs à des réclamations gracieuses et contentieuses.

B. la crise sanitaire contrarie l’ampleur de la baisse des remboursements d’impôts de production

Deux dispositions de la loi de finances initiale ([280]) visaient à alléger la contribution économique territoriale (CET), composée de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) : la suppression de la part régionale (50 %) de la CVAE et l’abaissement de 3 % à 2 % du taux de plafonnement de la CET en fonction de la valeur ajoutée.

Mécaniquement, la suppression de la part régionale de la CVAE a entraîné une diminution de moitié du dégrèvement barémique en 2021, ce qui explique la forte baisse de l’action 01 Contribution économique territoriale de 1,2 milliard d’euros (– 19,7 %).

Toutefois, la baisse n’a pas été aussi importante que celle attendue puisque la loi de finances initiale se fondait sur l’hypothèse d’un recul de 2,3 milliards d’euros. Cet écart a nécessité l’ouverture de 880,2 millions d’euros de crédits supplémentaires en LFR. Le programme 201 affiche ainsi un réalisé supérieur de 17,5 % par rapport au prévisionnel.

Cette moindre baisse s’explique par la forte contraction de la valeur ajoutée des entreprises du fait de la crise sanitaire. Ainsi, l’accroissement du nombre de bénéficiaires du plafonnement de la CET et l’abaissement de son taux voté en loi de finances initiale ont nettement modéré la diminution prévue.

SANTÉ

SOMMAIRE

Pages

1. I. lE PROGRAMME 204 PrÉvention, sÉcuritÉ sanitaire et offre de soins
2. A. Des dépenses plus modÉrÉes qu’au cours de l’exercice 2020
3. B. UN FONDS DE CONCOURS QUI RESTE MOBILISÉ DANS LE CADRE DE LA GESTION DE LA CRISE
4. II. lE PROGRAMME 183 Protection maladie
5. A. L’exÉcution du programme dans son ensemble
6. B. l’exÉcution des crÉdits de l’ame
7. C. l’exÉcution des crÉdits du fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante
8. D. Les dÉpenses fiscales

La mission Santé se décompose en deux programmes placés sous l’autorité du ministre des solidarités et de la santé : le programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins et le programme 183 Protection maladie. Onze dépenses fiscales, dont le montant total s’élève à 1,081 milliard d’euros en 2021, sont associées à la mission Santé.

● Les crédits ouverts en LFI 2021 s’élèvent à 1 315,18 millions d’euros en AE et à 1 320,48 millions d’euros en CP, ce qui a constitué une augmentation significative par rapport à la budgétisation initiale de 2020 (+ 16,99 % en AE et + 17,02 % en CP). Le montant des crédits disponibles sur la mission a toutefois été moins élevé en 2021 qu’en 2020 en raison :

– d’annulations de crédits en loi de finances rectificative (LFR) du 1er juillet 2021 ([281]) et du 1er décembre 2021 ([282]) (– 27,25 millions d’euros en AE et – 29,06 millions d’euros en CP au total sur la mission) ;

– et surtout d’une diminution des dépenses associées au fonds de concours dédié aux dépenses COVID par rapport à l’exercice précédent (– 420 millions d’euros en AE=CP par rapport à l’exercice 2020).

● Le taux de consommation des crédits de la mission ne s’est élevé qu’à 89,3 % tant en AE qu’en CP au cours de l’exercice 2021, en contraste avec la sur-exécution très prononcée de l’année précédente imputable à la crise sanitaire. Le taux de 89,3 % résulte d’un taux de consommation de 99,98 % sur le programme 183 et de seulement 74 % sur le programme 204 dont les dépenses avaient initialement largement augmenté pendant la crise sanitaire.

Au total, les dépenses de la mission en CP se sont élevées à 1 495,2 millions d’euros, un montant en nette diminution par rapport à l’exercice 2020 (– 13,2 %).

L’exÉcution 2021 des crÉdits de la mission santÉ

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

I. lE PROGRAMME 204 PrÉvention, sÉcuritÉ sanitaire et offre de soins

Le programme 204 finance la politique de modernisation de l’offre de soins, le pilotage de la politique de santé publique et deux opérateurs sanitaires (l’Institut national du cancer – INCa – et l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail – ANSES). Le programme a été le support de la gestion financière de la crise sanitaire à travers la création en 2020 d’un fonds de concours, reconduit en 2021.

A. Des dépenses plus modÉrÉes qu’au cours de l’exercice 2020

Les crédits du programme 204 prévus en LFI 2021 (250,29 millions d’euros en AE et 255,59 en CP) ont connu une hausse de 27,4 % par rapport à la budgétisation initiale pour 2020, cette hausse étant essentiellement liée aux 45 millions d’euros de crédits d’investissement ouverts dans le cadre du Ségur de la Santé et destinée au plan d’investissement de l’Agence de Santé de Wallis et Futuna.

● La régulation budgétaire du programme a été nettement moins intense qu’au cours de l’exercice précédent en s’appuyant sur la capacité à prévoir certains des effets de la crise sanitaire. Le programme a fait l’objet d’une mise en réserve qui s’est élevée à 3,4 % des AE et des CP ouverts en LFI 2021. Ces crédits n’ont pas été dégelés en fin de gestion puisque l’intégralité des crédits nécessaires pour couvrir le risque contentieux avec les laboratoires Servier ([283]) ont été ouverts en LFR 2 (34,52 millions d’euros en AE et 32,71 millions d’euros en CP). Des reports de crédits non-consommés en 2020 (14 millions d’euros) ont notamment permis de financer l’indemnisation des victimes de la Depakine à hauteur de 10 millions d’euros et le programme PHARE ([284]) à hauteur de 2 millions d’euros. Enfin, des transferts de crédits en provenance d’autres programmes ([285]) ont été effectués pour un montant total de 9,6 millions d’euros.

● La surconsommation des crédits (+ 246,4 millions d’euros en AE et + 237,5 millions d’euros en CP) initialement ouverts sur le programme est liée, pour l’essentiel, aux dépenses réalisées au titre du fonds de concours « Participations diverses aux politiques de prévention, de sécurité sanitaire et d’offre de soins ». Ce fonds de concours est alimenté par des crédits de l’assurance maladie versés sur le programme 204 par Santé publique France. Les autres dépenses ont augmenté de 43 millions d’euros par rapport à l’exercice 2020, essentiellement du fait d’une hausse des dépenses d’intervention ([286]) liée notamment à l’indemnisation des victimes de la Dépakine et au financement non prévu dans la programmation de l’académie de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) de Lyon (10 millions d’euros) ([287]).

Il convient de souligner que plusieurs postes de dépenses sont caractérisés par une sous-consommation des crédits : les frais de justice, les crédits d’investissement alloués dans le cadre du Ségur de la Santé à l’agence de Wallis et Futuna et les crédits du titre 2 sur le budget opérationnel de programme de la direction générale de l’offre de soins (BOD DGOS).

ÉCART ENTRE LA PROGRAMMATION ET LA CONSOMMATION

DES crédits du programme 204

(en millions d’euros)

*Ces montants s’expliquent par les dépenses réalisées sur le fonds de concours.

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

● En matière de performance, la Cour des comptes souligne que certains indicateurs continuent de porter de manière prépondérante sur la gestion et les moyens ce qui ne permet que partiellement d’évaluer l’efficacité des dépenses.

● Huit dépenses fiscales sont associées au programme 204 pour un coût total estimé à 580 millions d’euros en 2021. Elles sont énumérées dans le tableau suivant.

dépenses fiscales rattachées au programme 204 et estimation de leur coût

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

La Cour des comptes recommande ([290]) de procéder à la revue des dépenses fiscales du programme 204. Elle observe notamment que certaines mesures envisagées ont pu être reportées en raison de la crise sanitaire.

B. UN FONDS DE CONCOURS QUI RESTE MOBILISÉ DANS LE CADRE DE LA GESTION DE LA CRISE

Le programme 204 a servi de support à la gestion financière de la crise sanitaire via la création d’un fonds de concours « Participations diverses aux politiques de prévention, de sécurité sanitaire et d’offres de soins » ([291]) alimenté par Santé Publique France (SPF) ([292]). Les crédits correspondants visent uniquement à financer des dépenses en lien avec la crise sanitaire. Ce fonds de concours, dont la mise en extinction était prévue au plus tard le 31 décembre 2021, a été maintenu en 2022.

● Quatre avenants à la convention passée entre SPF et le ministère des solidarités et de la santé ([293]) ont été signés au cours de l’année 2021 pour permettre l’affectation de recettes à l’État au titre de ce fonds de concours (284,53 millions d’euros en AE=CP). Le fonds de concours a également fait l’objet de report de crédits en 2020 sur l’exercice 2021 à hauteur de 41 millions d’euros en AE et 78 millions d’euros en CP ([294]). 283,9 millions d’euros en AE et 284,41 millions d’euros en CP ont été consommés au titre du dernier exercice, ce qui correspond à une réduction importante à hauteur de 57 % en AE et de 54 % en CP par rapport à l’exercice 2020.

Dépenses rÉalisÉes sur le fonds de concours

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Santé.

La répartition des dépenses associées au fonds de concours a évolué en 2021 par rapport à l’exercice précèdent. Alors que les achats de matériels (principalement des masques FFP2 et des blouses) ne représentent plus que 6 % du montant total des dépenses contre près de la moitié des dépenses en 2020, celles destinées aux numéros verts et aux systèmes d’information sont largement montées en charge. En effet, les deux numéros verts nationaux dédiés à la gestion de la crise sanitaire et l’application TousAntiCovid ont porté en 2021 l’essentiel des dépenses en matière de communication et de systèmes d’information.

Il est à noter que les surcoûts liés à la crise sanitaire supportés par l’Agence de santé de Wallis-et-Futuna ([295]) (+ 4 millions d’euros) ont été financés par les crédits alloués au fonds de concours.

La Cour des comptes avait recommandé en juillet 2021 dans un rapport remis à la commission des finances de l’Assemblée nationale ([296]) d’éteindre le fond de concours en 2022 dans la mesure où il contribuait à créer une confusion entre les missions relevant du ministère de la santé et celles de Santé publique France. Dans un objectif de clarification des compétences, le ministère a cessé de faire l’acquisition de matériels dont l’approvisionnement incombe désormais à SPF. La Cour des comptes recommande désormais dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2021 de la mission Santé de mettre fin au fond de cours au terme de l’exercice 2022.

II. lE PROGRAMME 183 Protection maladie

Sous la responsabilité du directeur de la sécurité sociale, le programme 183 finance l’aide médicale de l’État (AME) organisant la prise en charge sanitaire des étrangers en situation irrégulière résidant en France et le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA).

A. L’exÉcution du programme dans son ensemble

Le programme a été doté en LFI 2021 de 1 064,89 millions d’euros en AE=CP, ce qui représente une hausse de 14,83 % par rapport à la LFI 2020. La programmation en LFI a en effet tenu compte des effets du premier confinement et d’un potentiel effet rebond de soins non consommés en 2020. Cette hausse des crédits ouverts est également liée à l’anticipation d’un déport partiel des soins de la protection universelle maladie (PUMA) vers l’AME de droit commun ([297]) à hauteur de + 30 millions d’euros.

ExÉcution 2021 des crÉdits du programme 183 Protection maladie

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’exécution pour l’exercice 2021 a été de 1 002,03 millions d’euros en AE=CP par rapport aux crédits finalement ouverts, soit un taux de consommation des crédits disponibles de 99,98 %. En cours de gestion, le tendanciel de dépenses d’AME ayant été établi, les LFR de juillet et de décembre 2021 ont opéré des annulations pour un montant total de 62,8 millions d’euros.

MOuvements en cours de gestion du programme 183

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes.

● En matière de performance, la Cour des comptes observe que les indicateurs associés au programme 183 continuent de porter de manière prépondérante sur la gestion et les moyens ce qui ne permet pas d’apprécier l’efficacité des politiques publiques portées par le programme.

B. l’exÉcution des crÉdits de l’ame

● L’aide médicale d’État constitue le principal poste de la mission et la quasi-intégralité des crédits du programme 183. Le dispositif de l’AME comporte trois éléments distincts : l’AME de droit commun, le dispositif dédié aux soins urgents et l’AME « humanitaire ». L’ensemble du dispositif est géré par l’assurance maladie pour le compte de l’État. Les dépenses d’AME sont réalisées dans le cadre d’une convention qui prévoit que le programme 183 effectue des virements annuels à la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM).

● La budgétisation initiale 2021 a doté l’AME de droit commun de 985,4 millions d’euros (+ 12 % par rapport à la LFI 2020), l’AME soins urgents de 70 millions d’euros et les autres formes d’AME de 2 millions d’euros. L’augmentation de la programmation initiale 2021 au regard de la LFI 2020 tenait compte de la sous-budgétisation structurelle du programme et du potentiel effet rebond de la consommation de soins.

● L’exécution des crédits consacrés aux dépenses d’AME est en hausse de 7 % par rapport à l’exercice 2020, notamment en raison d’un effet rebond après la forte baisse observée pendant la crise sanitaire et de la hausse des tarifs hospitaliers résultant des mesures prises dans le cadre du Ségur de la Santé. Par ailleurs, certaines dispositions dérogatoires ([299]) mises en place en 2020 pour garantir la continuité des soins ont été reconduites en 2021. Ces dispositions ont eu pour conséquences de relever le niveau de dépenses d’AME.

ExÉcution 2021 des diffÉrentes composantes de l’Aide médicale de l’État

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

C. l’exÉcution des crÉdits du fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante

Le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) est un établissement public administratif créé par l’article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ([301]) dans le but d’assurer la répartition des préjudices subis par des victimes de l’amiante.

La dotation de l’État au FIVA s’élève à 8 millions d’euros en AE/CP en LFI 2021. En 2021, le nombre de nouvelles victimes enregistrées a été relativement faible par rapport aux années précédentes en raison de la poursuite de la crise sanitaire. Ainsi, le montant des dépenses d’indemnisation du FIVA fut en retrait par rapport aux projections réalisées dans le cadre de la LFI 2021 (– 14,6 %). Les crédits ont été consommés à hauteur de 7,68 millions d’euros et la réserve de précaution (0,3 million d’euros) a été entièrement redéployée vers l’action n°2 Aide médicale d’État.

En 2021, l’activité du FIVA est restée perturbée par la crise sanitaire mais retrouve progressivement son niveau observé avant la survenue de la pandémie. La demande globale est en légère hausse par rapport à 2020 (17 214 unités, soit une hausse de + 1,1 %), ce qui reste toutefois inférieur au niveau de 2019 (19 725 demandes). Le délai moyen de présentation des décisions demeure inférieur au délai légal de 6 mois ([302]), alors que le nombre de décisions émises est en nette augmentation par rapport à 2020 (+ 16,1 %).

D. Les dÉpenses fiscales

Le programme 183 comprend trois dépenses fiscales, d’un montant total de 501 millions d’euros en 2021 :

dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 183 et estimation* de leur coût

(en millions d’euros)

* Le rapport annuel de performances 2021 indique que « le niveau de fiabilité des chiffrages de dépenses fiscales dépend de la disponibilité des données nécessaires à la reconstitution de l’impôt qui sera dû en l’absence des dépenses fiscales considérées ».

Source : Projet annuel de performances.

La dépense fiscale d’exonération totale pour les prestations et rentes viagères servies aux victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles croît régulièrement ([303]) tandis que l’exonération des indemnités versées aux victimes de l’amiante est stable. Si l’existence de ces dépenses fiscales apparaît cohérente avec les objectifs de la mission, la Cour des comptes recommande, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission ([304]), de procéder à une évaluation de ces exonérations.

Sécurités

police, gendarmerie, sécurité routière,

ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les moyens des forces de sécurité intérieure
2. A. le programme 152 gendarmerie nationale
3. 1. Les crédits de titre 2 et les emplois
4. 2. Les crédits hors titre 2
5. B. Le programme 176 Police nationale
6. 1. Les crédits de titre 2 et les emplois
7. 2. Les crédits hors titre 2
8. II. Les moyens de la sécurité routière
9. A. le programme 207 Sécurité et éducation routières
10. B. Le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
11. 1. Une architecture complexe
12. 2. Une exécution en retrait de la programmation

Les moyens alloués aux forces de sécurité intérieure et à la sécurité routière sont retracés par trois programmes de la mission Sécurités, qui représentaient en 2021 près de 96,8 % des crédits de paiement exécutés de celle-ci ([305]) :

– le programme 152 Gendarmerie nationale, placé sous la responsabilité du directeur général de la police nationale ;

– le programme 176 Police nationale, placé sous la responsabilité du directeur général de la police nationale.

– le programme 207 Sécurité et éducation routières, placé sous la responsabilité de la déléguée à la sécurité routière.

Il convient toutefois de noter qu’au-delà des crédits du budget général de l’État, le produit des amendes de la circulation, majoritairement affecté au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, dit CAS Radars, finance également d’importantes dépenses contribuant à la sécurité routière.

I. Les moyens des forces de sécurité intérieure

En 2021, la police et la gendarmerie nationale auront bénéficié, en exécution, d’un montant de 20,27 milliards d’euros de crédits de paiement (CP), en progression de 1,3 % par rapport aux crédits exécutés de l’année 2020.

l’exécution des crédits de paiement des programmes 176 et 152 depuis 2016

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances de la mission Sécurités pour les années 2016 à 2021.

Au total, leurs moyens auront progressé de près de 10,1 % depuis 2016.

A. le programme 152 gendarmerie nationale

Les crédits exécutés du programme 152 Gendarmerie nationale connaissent une progression de 119,3 millions d’euros en CP, soit environ 1,3 %. L’écart au montant prévu en loi de finances initiale est inférieur à 1 %, tant en AE qu’en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 152 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP 2021 de la mission Sécurités.

Représentant en 81,2 % en AE et 84,8 % en CP du montant des crédits consommés, les dépenses de personnel constituent le premier poste de dépenses du programme.

EXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 152

(en millions d’euros)

* : cette dépense négative s’explique par l’imputation, dans le cadre du système d’information budgétaire de l’État Chorus, des retraits d’engagements juridiques budgétaires devenus sans objet à la consommation de l’année en cours et par l’exécution sur le programme 363 Compétitivité de dépenses programmées sur l’action 4 du programme 152.

Source : RAP 2021 de la mission Sécurités.

1. Les crédits de titre 2 et les emplois

Atteignant un montant de près de 7,82 milliards d’euros euros tant en AE qu’en CP, l’exécution des crédits de titre 2 prévus en LFI atteint un niveau de 99,8 %, tandis que le plafond d’emplois, fixé à 101 449 ETPT en LFI, est consommé à hauteur de 100 085,7 ETPT.

Tant les sorties que les entrées ont été plus nombreuses que prévu : alors que 11 414 sorties étaient prévues, leur nombre a atteint 13 046, tandis que l’on comptabilisait 13 397 entrées au lieu des 11 731 entrées prévues. Des incorporations de gendarmes adjoints volontaires et de sous-officiers de gendarmerie ont notamment été effectuées pour compenser les départs du programme, mais leur nombre, compte tenu des modalités des campagnes de recrutement, excédait celui des départs. Le schéma d’emploi, fixé à 317 ETP, a ainsi été réalisé, une fois pris en compte et retraités certains transferts budgétaires, à 370 ETP ([306]).

2. Les crédits hors titre 2

Hors titre 2, le montant des crédits exécutés s’est établi à près de 1,81 milliard d’euros en AE et 1,4 milliard d’euros en CP, comme en 2020.

Les reports de crédit entrants, limités à 14,9 millions d’euros en AE et 0,5 million d’euros en CP en 2020, progressent nettement en 2021 en AE pour atteindre un montant de 216,19 millions d’euros en AE et 0,03 million d’euros en CP. Il s’agit essentiellement :

– d’une part, à hauteur de 14,2 millions d’euros en AE, de reports d’autorisations d’engagement affectées sur tranches fonctionnelles non engagées, dont 13,9 millions d’euros consacrés à des opérations immobilières ;

– d’autre part, à hauteur de 202 millions d’euros en AE, de reports d’AE issus de la gestion 2020 visant à permettre de lancer les opérations d’investissement relatives au renouvellement des véhicules blindés et véhicules de maintien de l’ordre de la gendarmerie.

Parmi les mouvements réglementaires – qui auront augmenté de 49 millions d’euros en AE et en CP les crédits du programme –, est particulièrement notable, dans le cadre de la mise en œuvre du plan de relance, un transfert d’un montant de 43,63 millions d’euros en AE et en CP en provenance du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance. Il était destiné au financement du maintien en condition opérationnelle des moyens aéronautiques et à la modernisation des systèmes d’information et de communication, notamment avec le déploiement de terminaux numériques mobiles NEO.

Par ailleurs, si la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 ([307]) (LFR 1) avait annulé 10,13 millions d’euros, tant en AE qu’en CP, sur les crédits mis en réserve, une ouverture de crédits à hauteur de 18,36 millions d’euros en CP en loi de finances rectificative de fin de gestion ([308]) (LFR 2) aura permis de compenser la sous-budgétisation des dépenses liées à la sécurisation du référendum qui se tenait le 12 décembre en Nouvelle-Calédonie ([309]).

B. Le programme 176 Police nationale

Les crédits exécutés du programme 176 Police nationale connaissent une progression de 207,3 millions d’euros en AE par rapport à l’exercice 2020, soit une augmentation d’environ 1,9 %, et de 134,1 millions d’euros en CP, soit une hausse d’environ 1,2 %. Le taux d’exécution des montants prévus en LFI est élevé, s’établissant à 98,8 % en AE et 98,9 % en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 176 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP 2021 de la mission Sécurités.

Comme le programme 152 Gendarmerie nationale, le programme 176 Police nationale porte essentiellement des crédits de titre 2. Ceux-ci représentent effectivement près de 90 % des montants exécutés, tant en AE qu’en CP.

EXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 176

(en millions d’euros)

Source : RAP de la mission Sécurités pour l’année 2021.

1. Les crédits de titre 2 et les emplois

Atteignant un montant de plus de 9,93 milliards d’euros euros tant en AE qu’en CP, l’exécution des crédits de titre 2 prévus en LFI s’établit à 97,8 %, tandis que le plafond d’emplois, fixé à 148 571 ETPT en LFI, est consommé à hauteur de 147 283 ETPT, soit un taux de consommation de 99,1 %.

Quoique, comme pour le programme 152 Gendarmerie nationale, les sorties et les entrées aient été plus nombreuses que prévu, le programme 176 Police nationale a exactement respecté son schéma d’emploi, fixé à 1 145 ETP en loi de finances initiale, malgré plusieurs écarts à la prévision tant en ce qui concerne les entrées qu’en ce qui concerne les sorties. Peuvent particulièrement être notés :

– des départs en retraite mais aussi des détachements sortants et autres départs temporaires plus nombreux que prévu au sein du corps d’encadrement et d’application ;

– la persistance de difficultés de recrutement dans la filière scientifique ;

– des révisions à la hausse des entrées et des sorties au sein du personnel administratif, le volume de recrutement des contractuels ayant été fortement augmenté et ayant finalement compensé une hausse du nombre de fins de contrats et de départs à la retraite.

Finalement, alors que 7 371 sorties étaient prévues, leur nombre a atteint 9 264, dont 2 563 départs à la retraite, tandis que l’on comptabilisait 10 409 entrées, au lieu des 8 516 prévues.

La sous-exécution des crédits de titre 2 résulte notamment du caractère tardif des recrutements, concentrés en fin d’année, auxquels il a été procédé pour compenser les départs plus nombreux que prévu. Les marges de manœuvre budgétaire ainsi dégagées auront permis que le programme procède, pour la deuxième fois depuis 2011, à une opération de fongibilité asymétrique de 87 millions d’euros.

2. Les crédits hors titre 2

Hors titre 2, le montant des crédits exécutés a dépassé 11,102 milliards d’euros en AE, en hausse de 5,9 %, tandis que les CP consommés atteignaient 11,05milliards d’euros, en légère baisse de 0,8 %.

Les reports de crédits entrants s’établissent à 86,53 millions d’euros en AE et 9,79 millions d’euros en CP([310]).

Les mouvements réglementaires n’auront, au total, que très marginalement affecté le montant des crédits hors titre 2 du programme, augmentant les AE de 0,66 million d’euros tout en réduisant les CP de 3,8 millions d’euros. Peuvent toutefois être signalés :

– une série de mouvements entrants en provenance des programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense, 178 Préparation et emploi des forces et 302 Facilitation et sécurisation des échanges, pour un montant global de 5,6 millions d’euros en AE et 2,6 millions d’euros en CP, destiné au financement du service national des données de voyage ([311]) ;

– un mouvement entant en provenance du programme 129 Coordination du travail gouvernemental, d’un montant de 1,44 million d’euros en AE et en CP destiné au financement de la direction générale de la sécurité intérieure ;

– un mouvement entrant en provenance du même programme, d’un montant de 1 million d’euros en AE et en CP, destiné au financement du centre de certification des unités cynotechniques privées pour la détection des explosifs (Cynodex) ;

– un mouvement sortant à destination du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, notamment destiné à financer, à hauteur de 3,6 millions d’euros en AE et en CP, le stock stratégique des postes informatiques NOEMI ([312]).

Par ailleurs, si la LFR 1 avait annulé 7,51 millions d’euros, tant en AE qu’en CP, sur les crédits mis en réserve, la LFR 2 a procédé à l’ouverture de 7,22 millions d’euros en AE pour financer la mesure de gratuité des transports annoncée dans le cadre du « Beauvau de la sécurité », tout en annulant 44,35 millions d’euros en AE et en CP sur les crédits de titre 2 hors CAS Pensions mis en réserve.

Par ailleurs, il convient de noter que l’opération de fongibilité asymétrique précitée aura permis de financer des dépenses liées à la crise sanitaire, aux réparations automobiles ou à la transformation de la CRS 8 pour en faire une compagnie d’intervention rapide. La fongibilité asymétrique aura également permis de faire face aux dépenses de fonctionnement occasionnées par le référendum en Nouvelle-Calédonie, à hauteur de 3,9 millions d’euros, et d’acheter, pour 4 millions d’euros, 5 000 caméras piétons, en sus des 10 000 prévues sur le programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance.

II. Les moyens de la sécurité routière

Les dépenses du programme 207 Sécurité et éducation routières et des programmes financés par le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, dit CAS Radars, se sont élevées en 2021 à plus de 1,27 milliard d’euros. Il convient toutefois de noter que les crédits du CAS ne sont pas destinés exclusivement à la politique de sécurité routière.

A. le programme 207 Sécurité et éducation routières

Le programme 207 Sécurité et éducation routières aura consommé 39,5 millions d’euros en AE et 40,12 millions d’euros en CP, soit des montants légèrement inférieurs à ceux programmés en loi de finances initiale. Les crédits exécutés sont également inférieurs de 5,6 % en AE et de 3,1 % en CP aux dépenses de l’année 2020.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 207 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

La modestie des crédits du programme, en valeur absolue et à l’échelle de la mission, incline à relativiser les écarts à la programmation et l’évolution de l’exécution. Il convient toutefois de noter :

– une très légère hausse des dépenses de fonctionnement, qui progressent de 1,5 % en CP, pour s’établir à 31,7 millions d’euros ;

– l’absence de crédits de titre 2, les effectifs du programme et les rémunérations correspondantes ayant été transféré en 2015 au programme 216 Conduite et pilotages des politiques de l’intérieur ;

– une exécution des crédits d’investissement limitée à 2,1 millions d’euros en AE, soit 56 % des AE ouvertes en LFI, et 1,7 million d’euros en CP, soit 44 % des CP votés, la Cour des comptes indiquant que « [cela] s’explique par la nature des opérations d’investissement qui concernent essentiellement des constructions de nouveaux centres d’examen (Bar-le-Duc, Les Abymes, etc.), leur mise en sécurité ou leur rénovation (Bobigny, Cergy-Pontoise) » et que « réalisés sur plusieurs exercices budgétaires, ces projets sont par ailleurs sujets à des glissements calendaires ».

B. Le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Aux termes de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances, « les comptes d’affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

La clarté de l’énoncé ne doit cependant pas dissimuler la complexité de l’architecture d’un CAS qui voit ses recettes et ses dépenses diminuer.

1. Une architecture complexe

Le CAS est divisé en deux sections, qui financent quatre programmes.

Le produit des amendes forfaitaires issues des radars automatisés est affecté au CAS dans la limite de 510 millions d’euros, les sommes excédant ce plafond étant affectées au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS) dans la limite de 26 millions d’euros, et le solde à l’Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF).

Est également affecté au CAS le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général de l’État.

Aux termes de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 ([313]), les recettes issues des amendes forfaitaires issues des radars automatisés sont ventilées à hauteur de 340 millions d’euros au sein de la première section Contrôle automatisé et à hauteur de 170 millions d’euros au sein de la deuxième section Circulation et stationnement routiers, tandis que le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré de 45 millions d’euros, est affecté à la deuxième section.

La première section est principalement consacrée aux radars. Dans le cadre du programme 751, elle finance leur installation et leur entretien, ainsi que la gestion du système de permis à points.

L’objet de la seconde section est plus imprécis. Si les programmes 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, qui porte des crédits destinés à la généralisation du procès-verbal électronique, et 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, qui participe au financement d’opérations destinées à rendre plus sûrs la circulation et les transports en commun, contribuent à la politique de sécurité routière, les dépenses du programme 755 Contribution au désendettement de l’État sont affectées au budget général de l’État en recettes non fiscales.

2. Une exécution en retrait de la programmation

Les recettes d’amendes de la circulation prévues en LFI s’élevaient à 1,96 milliard d’euros, dont 809 millions d’euros pour les amendes forfaitaires radar non majorées et 1,151 milliard d’euros pour les amendes forfaitaires hors radar et les amendes forfaitaires majorées. Devaient être affectées au CAS 82 % de ces recettes, soit 1,611 milliard d’euros. Cependant, les périodes de couvre-feu et de fermeture des établissements de nuit ont, selon la délégation à la sécurité routière, eu un effet important sur les résultats de la sécurité routière, et les recettes d’amendes se sont révélées inférieures de 13 % à la prévision.

Cette baisse aura principalement affecté le CAS, dont le montant des recettes aura finalement été inférieur de 14,2 % à la prévision initiale, la dotation du FMIS et la dotation de l’AFITF étant préservée, de même que le reversement de 45 millions d’euros au projet.

L’article 2 de la LFR 2 aura ainsi eu pour objet d’ajuster le montant des ressources affectées au CAS pour tirer les conséquences de la révision à la baisse de l’estimation du produit des amendes de contrôle automatisé non majorées. Par dérogation aux dispositions de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 précédemment évoquées, cet article a ainsi plafonné, pour l’année 2021, à 355,4 millions d’euros le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction affecté au CAS, 316,32 millions d’euros étant destinés à la première section Contrôle automatisé et 39,08 millions d’euros à la deuxième section Circulation et stationnement routiers, ces ajustements permettant de compenser à hauteur de 150 millions d’euros une partie de la réduction des recettes affectées à l’AFITF.

recettes du CAS RADARS en 2021

(en millions d’euros)

La limitation des ressources du CAS par l’article 2 de la LFR 2 et certaines sous-consommations ont conduit à modifier les crédits des différents programmes, pour un montant total de 124,56 millions d’euros en AE et 136,57 millions d’euros en CP :

– sur le programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière, ont été annulés 7,1 millions d’euros en AE et 19,1 millions d’euros en CP ;

– sur le programme 755 Désendettement de l’État, ont été annulés, tant en AE qu’en CP, 117,49 millions d’euros.

dépenses du CAS Radars en 2021

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers pour 2021

Au-delà de ces ajustements, il convient de noter que les dépenses du programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière ont été supérieures, en AE, à la programmation initiale, en raison du report de 19,08 millions d’euros, qui correspondent à des engagements relatifs à la poursuite de l’externalisation de la conduite des véhicules radars et à la modernisation du système d’information des permis de conduire. Les crédits de l’action 1 Dispositifs de contrôle auront permis de disposer de 198 radars de plus qu’en 2020 et d’achever la remise en état des radars les plus dégradés lors de la crise des gilets jaunes, tandis que la subvention versée à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) par le programme dans le cadre de l’action 2 Centre national de traitement, subit une réfaction de 18,4 millions d’euros en AE et en CP et se voit ainsi imputer l’essentiel de l’annulation de 19,08 millions d’euros en LFR 2, ce choix s’expliquant par la trésorerie de l’opérateur, bénéficiaire à hauteur d’environ 60 millions d’euros. Enfin, si l’exécution des crédits de l’action 4 est très supérieure à la programmation, cela s’explique par les investissements réalisés pour la modernisation du système d’information de l’éducation routière et du permis de conduire, en partie grâce au redéploiement de crédits de l’action 2 Centre national de traitement.

SECURITÉS

SÉCURITÉ CIVILE

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. I. l’exÉcution budgÉtaire
3. A. Une sous-budgétisation importante donnant lieu à une modification significative des crédits
4. B. Des dépenses de fonctionnement et d’intervention en forte progression couplées à des niveaux d’investissement stables
5. C. Une meilleure consommation des crédits
6. II. Les performances du programme globalement en recul

introduction

Le programme 161 Sécurité civile de la mission Sécurités retrace les crédits finançant les actions du ministère de l’intérieur consacrées à la protection des populations et la gestion des crises.

Le programme 161 Sécurité civile a été doté en LFI pour 2021 de 415,08 millions d’euros en AE et de 520,41 millions d’euros en CP (soit 2,5 % des crédits de l’ensemble de la mission Sécurités).

Le programme a fait l’objet d’une gestion budgétaire modifiant de manière significative le montant des crédits de telle sorte que les crédits disponibles ont été portés à 756,96 millions d’euros en AE et à 735,94 millions d’euros en CP, principalement du fait d’un important report de crédits en AE et de la création d’un fonds de concours finançant les centres de tests et de vaccination.

Quant aux crédits consommés, ils se sont élevés à 669,5 millions d’euros en AE et de 678 millions d’euros en CP, en forte hausse par rapport à l’exercice précédent (+ 41,2 % en AE et + 22,1 % en CP) en raison d’une augmentation des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’intervention. Les taux de consommation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement disponibles se sont ainsi établis respectivement à 88,4 % et à 92,1 %.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits de la mission

au cours des trois derniÈres annÉes à périmètre courant ([314])

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performance 2019, 2020 et 2021.

L’exercice budgétaire 2020 du programme 161, marqué par la pandémie de Covid-19, s’est caractérisé par des dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire qui n’ont pas été totalement compensées par les économies réalisées du fait de la baisse des interventions classiques de sécurité civile pendant les confinements. L’exercice 2021 a correspondu à un retour à un niveau normal d’activité opérationnelle, dans la moyenne des années d’avant-crise, couplée à la persistance de certaines dépenses en lien avec la crise sanitaire. Le cumul de ces deux facteurs explique la hausse globale en AE et en CP des crédits consommés.

En 2021, les interventions des forces de sécurité civile sur le territoire national (feux de forêt, déminages, catastrophes naturelles, technologiques ou sanitaires…) ont retrouvé leur niveau d’avant-crise – hors engagement dans la lutte contre la Covid. L’année 2021 a par ailleurs été l’occasion d’un record d’engagement aux niveaux européen et international avec 105 coopérations réalisées avec des services de sécurité civile étrangers, principalement lors d’inondations en Belgique et de feux de forêt dans le pourtour méditerranéen. Ces coopérations ne représentent toutefois qu’une part minime dans le total des interventions. La « saison feux » 2021 en France a été d’intensité moyenne, les moyens nationaux ayant été engagés sur 200 incendies environ.

I. l’exÉcution budgÉtaire

A. Une sous-budgétisation importante donnant lieu à une modification significative des crédits

La LFI pour 2021 a doté le programme Sécurité civile de 413,44 millions d’euros de crédit en AE (– 15,9 % par rapport à la LFI 2020) et 518,77 millions d’euros en CP (+ 0,1 % par rapport à la LFI 2020), hors fonds de concours et attributions de produits. Par la suite, les deux lois de finances rectificatives ont ouvert des montants nets de 25,9 millions d’euros en AE et 21,88 millions d’euros en CP, permettant notamment de financer des surcoûts opérationnels et d’engager l’achat de deux hélicoptères décidé en fin d’année 2021 au titre du plan de relance.

Le programme a en outre fait l’objet de reports, de transferts et d’abondements divers dont les montants ont été en hausse par rapport à l’exercice précédent. Ainsi, le programme a notamment bénéficié de 126,22 millions d’euros de reports d’AE, en augmentation de 66 %, finançant notamment des dépenses de fonctionnement non exécutées en 2020 et reportées l’année suivante. Un décret de transfert ([315]) a en outre ouvert 23,45 millions d’euros en CP sur le programme, s’ajoutant au transfert ([316]) de 35,93 millions d’euros en AE et 11,13 millions d’euros en CP provenant du programme 363 Compétitivité. Par ailleurs, la création en cours de gestion d’un fonds de concours afin de financer les centres de tests et de vaccination a alimenté le programme à hauteur de 160,18 millions d’euros de crédits (en AE et en CP). Ce fonds de concours a été abondé par Santé Publique France et placé sous la responsabilité des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) et d’associations agréées.

Enfin, un dégel de 80 % de la réserve de précaution hors titre 2 de 8,6 millions d’euros a participé à la prise en compte des différents surcoûts apparus en cours de gestion. L’ensemble des dispositifs de gestion mis en place en cours d’exécution budgétaire ont donc pallié une sous-budgétisation importante du programme en loi de finances initiale.

Les crédits consommés représentent ainsi 162 % des crédits ouverts en AE et 131 % de ceux ouverts en CP par la LFI pour 2021. Le tableau suivant reprend l’intégralité des éléments propres à la gestion en 2021 du programme Sécurité civile.

Gestion budgÉtaire 2021

(en millions d’euros)

(*) Crédits ouverts hors ceux mis en réserve.

Source : Rapport annuel de performances 2021.

La Cour des comptes a pointé les risques d’un « programme budgétaire particulièrement rigide » ([317]) alors que la vocation même du programme est de gérer des crises, par nature imprévisibles, nécessitant une marge de manœuvre budgétaire. Cela a d’ailleurs conduit le CBCM à émettre un avis favorable assorti de réserves sur le document prévisionnel unique (DPU) pour 2021. Ainsi, si une « saison feux » d’intensité moyenne et l’absence de calamité majeure ont permis d’éviter une pression trop importante sur les dépenses du programme en 2021, tel n’aurait pas été le cas dans l’éventualité d’un épisode climatique extraordinaire, dont l’occurrence est rendue de plus en plus fréquente par le changement climatique.

B. Des dépenses de fonctionnement et d’intervention en forte progression couplées à des niveaux d’investissement stables

Les crédits de fonctionnement exécutés au titre du programme Sécurité civile se sont élevés à 177,87 millions d’euros en AE et à 163,52 millions d’euros en CP, en croissance respectivement de 79,8 % et 26,8 % par rapport à 2020, affichant un niveau bien supérieur à celui initialement programmé (+ 96,9 millions d’euros en AE et + 58,3 millions d’euros en CP). Les dépenses de fonctionnement étant majoritairement portées par l’action n° 12 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » (77,01 % des crédits de fonctionnement du programme 161 en AE et 74,9 % en CP) qui recouvre notamment la maintenance de l’ensemble des moyens d’intervention (aériens, terrestres et de déminage), la progression des crédits de fonctionnement s’explique donc en grande partie par la reprise des activités de maintenance qui avaient été limitées pendant la crise sanitaire ou repoussées à 2021. Ainsi, le maintien en conditions opérationnelles (MCO) des cellules des hélicoptères initialement prévu en 2020 a été repoussé à 2021 et financé par un report d’un montant de 47,92 millions d’euros en AE.

De même, les dépenses d’intervention sont en progression importante atteignant 264,27 millions d’euros en AE (+ 120,01 millions d’euros par rapport à 2020) et 230,79 millions d’euros en CP (+ 88,74 millions d’euros par rapport à 2020), excédant largement les crédits programmés (+ 132 % en AE et + 102 % en CP). Cette sous-budgétisation est la résultante du caractère relativement imprévisible des dépenses d’intervention qui financent, au sein du programme 161, l’anticipation et la gestion des crises ainsi que les personnels d’intervention (sapeurs-pompiers de Paris, sapeurs-pompiers volontaires…). Ces activités, portées intégralement par les actions n° 11 « Prévention et gestion des crises » et n° 13 « Soutien aux acteurs de la sécurité civile », sont soumises à d’importantes variations d’un exercice budgétaire à l’autre. Le dépassement qui caractérise l’année 2021 est dû aux dépenses occasionnées par la pandémie (campagne de vaccination et de tests) et financées par le fonds de concours ouvert par Santé Publique France. Par ailleurs, la subvention au budget spécial de la Ville de Paris au titre du financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) a progressé en 2021, s’établissant à 93,6 millions d’euros (+ 2,2 % par rapport à 2020).

Les crédits d’investissement exécutés sur le programme sont restés à un niveau équivalent à celui de 2020, accusant une légère baisse de 4,15 millions d’euros en AE (portant ces crédits à 38,32 millions d’euros) et d’un million d’euros en CP (atteignant ainsi 94,61 millions d’euros). Les investissements les plus significatifs ont porté sur l’acquisition de deux hélicoptères de type H145D3 Airbus Helicopters pour un montant de 13 millions d’euros. L’investissement immobilier a été relancé en 2021, représentant pour l’exercice 7 % des crédits d’investissement exécutés (contre 3,8 % en 2020).

ExÉcution 2021 du programme 161 par titre

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2021.

C. Une meilleure consommation des crédits

Le taux de consommation des crédits hors titre 2 s’est nettement amélioré par rapport à 2020, passant de 76,5 % à 83,9 %. La sous-consommation subsistante repose notamment sur le fonds de concours Participation de Santé Publique France à la lutte contre la Covid-19.

L’exécution 2021 des crédits du titre 2 du programme 161 Sécurité civile reste marquée par une sous-consommation à hauteur de 5,05 millions d’euros en AE = CP. Contrairement à l’année précédente, cette sous-exécution n’est pas la conséquence directe de la crise sanitaire – qui avait réduit l’activité opérationnelle des forces de sécurité civile – mais plutôt la résultante des difficultés de recrutement et de la suppression de la prime d’astreinte des Formations militaires de la Sécurité Civile (ForMiSC) qui n’a pas encore été compensée par la hausse du taux de l’indemnité spéciale SECCIV ([318]). La consommation du plafond d’emplois du programme est de 2 470 ETPT pour un plafond à 2 490 ETPT, soit une vacance de 20 ETPT.

II. Les performances du programme globalement en recul

Le rapport annuel de performances 2021 affiche, pour les objectifs les plus significatifs du programme, des niveaux d’indicateur plutôt dégradés et souvent inférieurs aux prévisions inscrites dans le bleu budgétaire 2021.

Maquette de performance du programme 161

Source : rapport annuel de performances 2021.

Ainsi, la disponibilité des moyens aériens – nécessaire à l’efficacité des interventions – demeure en deçà des cibles retenues. La disponibilité opérationnelle des avions de la sécurité civile est sensiblement similaire à celle de 2021 mais moindre que celle prévue dans le programme annuel de performances (94,15 % contre 98 % en prévision). De même, la disponibilité des hélicoptères EC145 en base affiche un niveau en retrait par rapport aux prévisions du PAP mais également en recul vis-à-vis des exercices précédents (passant de 92,2 % en 2020 à 91,2 % en 2021).

L’efficacité du dispositif de protection des forêts pendant la campagne « saison feux » évolue en fait assez peu par rapport à 2020. L’objectif pâtit d’un indicateur très dégradé mesurant le nombre d’hectares brûlés en fonction de l’intensité de l’aléa climatique et s’élevant à 36,78 ha en 2021 contre 7,58 ha en 2020. Cette hausse est principalement due au feu de Gonfaron (Var) en août 2021 qui a fortement détérioré l’indicateur qui, sans lui, aurait été nettement meilleur (10,10 ha), bien qu’en retrait par rapport à 2020.

Enfin, l’objectif tendant à « faire évoluer la cartographie des centres de déminage pour éliminer les munitions historiques et faire face à la menace terroriste » affiche des résultats contrastés. Ainsi, du fait de l’insuffisante disponibilité des terrains de destruction, les stocks collectés de munitions anciennes continuent de très légèrement progresser (+ 0,27 %) alors que la prévision du PAP tablait sur une destruction de 10 % de ces stocks. À l’inverse, les interventions sur objets suspects pour les équipes non prépositionnées s’effectuent quasi systématiquement dans les délais attendus (98 % du temps), atteignant la cible du PAP 2021.

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’ExÉcution des crÉdits de la mission en 2021
2. II. OBSERVATIONS par programme
3. A. lE PROGRAMME 304 INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES
4. B. lE PROGRAMME 157 HANDICAP ET DÉpendance
5. C. lE PROGRAMME 137 Égalité entre les hommes et les femmes
6. D. lE PROGRAMME 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
7. E. lE PROGRAMME 371 Prise en charge par l’État de l’indemnitÉ inflation
8. F. les DÉPENSES FISCALES

I. l’ExÉcution des crÉdits de la mission en 2021

La mission Solidarité, insertion et égalité des chances porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l’État en faveur des personnes les plus fragiles.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2021 a prévu l’ouverture de 26 256,28 millions d’euros en autorisation d’engagement (AE) et 26 253,10 millions d’euros en crédits de paiement (CP) pour l’ensemble de la mission, soit un montant en retrait par rapport à la programmation initiale pour 2020 (– 0,21% en AE et – 0,11% en CP). Cette légère diminution, qui doit être rapportée à la nette augmentation des crédits ouverts sur la mission depuis 2017 (+ 40 %), s’explique d’une part par des modifications de périmètre ([320]) et d’autre part par les allocations exceptionnelles de solidarité mises en place en 2020 dans le contexte de la crise sanitaire.

En 2021, les crédits exécutés sur la mission se sont élevés à 29 450,87 millions d’euros en AE et à 29 476,13 millions d’euros en CP ce qui correspond, à périmètre constant, à une évolution de – 0,7 % en AE et à – 1,1 % en CP par rapport à l’exécution de l’exercice 2020. Cette surconsommation des crédits par rapport aux montants ouverts en LFI résulte notamment de la mise en place de l’indemnité d’inflation, d’une sous-budgétisation dans la programmation initiale et d’aléas de gestion ([321]).

Le poids des dépenses d’intervention continue d’augmenter, elles représentent 95,9 % des dépenses totales de la mission, soit un montant de 28,27 milliards d’euros. Ces dépenses relèvent en majeure partie du financement de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et de la prime d’activité ([322]). Les dépenses de personnels représentent 400,25 millions d’euros ce qui correspond à une chute de 31 % par rapport à l’exercice précédent mais à une hausse de 1 % à périmètre constant. Au total, les dépenses de la mission ont connu une progression modérée en 2021 (+ 1,6 %) au regard des exercices précédents (+ 15 % entre 2019 et 2020), en partie du fait des réductions de périmètre (pour 413,39 millions d’euros).

MOuvements en cours de gestion sur la mission

solidaritÉ, insertion et ÉgalitÉ des chances

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires

Comme au cours des exercices précédents, la mission a fait l’objet d’ouvertures de crédits importantes (3 526,22 millions d’euros en AE et 3 525,56 millions d’euros en CP), en l’espèce dans le cadre de la seconde loi de finances rectificative ([323]), essentiellement pour financer la mise en place de l’indemnité inflation. En effet, la LFR 2 a créé un programme 371 provisoire rattaché à la mission Solidarité, insertion et égalité des chances afin de financer le versement de cette indemnité.

ExÉcution des crÉdits de la mission

solidaritÉ, insertion et ÉGALITÉ des chances en 2021

(en millions d’euros)

* Ce programme a été créé en LFR 2 et a été doté de 3 200 M€ en 2021.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2021.

II. OBSERVATIONS par programme

A. lE PROGRAMME 304 INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES

Le programme 304 finance des actions diversifiées dont notamment les dépenses de l’État consacrées à la prime d’activité, les dispositifs d’aide alimentaire ou encore les actions d’accompagnement et de protection des enfants.

Alors qu’elles avaient connu une croissance soutenue en 2020 ([324]) (+ 30 %), les dépenses du programme ont baissé de 14,8 % en 2021 et se sont élevées à 12 428 millions d’euros en AE et à 12 426 M€ en CP. À périmètre constant, c’est-à-dire en tenant compte du caractère ponctuel en 2020 du versement d’aides exceptionnelles de solidarité (AES), la baisse se limite à 1 %, les dépenses de prime d’activité ayant été plutôt dynamiques en 2021 (+ 1,6 %).

L’écart avec la budgétisation initiale, qui résulte de dépenses supplémentaires de prime d’activité et d’aide alimentaire, a été financé par une levée intégrale de la réserve de précaution (61,9 millions d’euros) et une ouverture de crédits en LFR 2 du 1er décembre (137,3 millions d’euros en AE et 130 millions d’euros en CP). Le taux d’exécution des crédits ouverts est élevé puisqu’il s’établit à 99,17 % en AE et à 99,15 % en CP.

B. lE PROGRAMME 157 HANDICAP ET DÉpendance

Les dépenses du programme 157, qui visent essentiellement à financer l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et l’aide au poste dans le cadre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH), sont en augmentation continue depuis plusieurs années. La hausse du nombre de bénéficiaires et la revalorisation des prestations expliquent cette dynamique. Les mesures visant à maîtriser les dépenses ([325]) n’ont pas infléchi la croissance des montants consommés. D’autant plus que la budgétisation pour 2022 intègre désormais le coût de l’abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint de 5 000 euros, majoré de 1 300 euros par enfant, qui a été mis en place par l’article 202 de la LFI pour 2022 ([326]). Le coût de cette mesure a été évalué à 185 millions d’euros dans la programmation initiale pour 2022.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES BÉNÉFICIAIRES DE L’AAH

et des dÉpenses associÉes

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 157 a été doté en LFI 2021 de 12,66 millions d’euros en AE/CP. Le taux de consommation des crédits disponibles est proche de 100 % tant en AE qu’en CP.

La budgétisation initiale de l’AAH a été insuffisante avec une programmation qui s’établissait à 11,164 milliards d’euros pour une exécution des crédits qui s’est finalement élevée à 11,4 milliards d’euros. Ainsi, la réserve de précaution, de 63,3 millions d’euros en AE/CP, a été intégralement levée. La LFR 2 du 1er décembre 2021 a ouvert des crédits à hauteur de 170,2 millions d’euros en AE et de 172,4 millions d’euros en CP. Dans sa note d’analyse budgétaire de la mission ([327]), la Cour des comptes a réitéré sa recommandation visant à améliorer le processus de budgétisation de l’AAH.

C. lE PROGRAMME 137 Égalité entre les hommes et les femmes

Le programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes a été doté en LFI 2021 de 48,7 millions d’euros en AE et de 41,5 millions d’euros en CP, soit une augmentation de 37 % par rapport à la LFI 2020. Après report et transfert, les crédits disponibles se sont élevés à 48,61 millions d’euros en AE et à 41,91 millions d’euros en CP. L’exercice budgétaire du programme est marqué par une consommation presque totale des crédits (99,46 % en AE et 98,42 % en CP) et une levée intégrale de la réserve de précaution.

Avec 80 % des crédits du programme, l’action 21 Politiques publiques – Accès au droit – qui finance notamment la plateforme d’écoute téléphonique « 39.19 » et l’ouverture de nouveaux centres de prise en charge – a constitué le principal poste de dépenses.

En matière de performance, les résultats, qui avaient subi une nette dégradation en raison de la crise sanitaire, sont en amélioration. À titre d’exemple, le Taux d’appels traités par la permanence téléphonique nationale de référence (39.19) est passé de 84,1 % en 2019 à 60,3 % en 2020 en raison de la recrudescence des appels lors du premier semestre 2020. Grâce au renforcement des moyens humains et techniques de la plateforme, l’indicateur s’est élevé à 85 % en 2021.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 137

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

D. lE PROGRAMME 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

Le programme 124 finance les moyens de fonctionnement des « ministères sociaux », hors secteur travail et emploi, ainsi que ceux des agences régionales de santé (ARS). Les crédits initialement ouverts sur le programme sont en baisse en 2021 par rapport à la LFI 2020 (– 13,68 % en AE et – 11,13 % en CP) principalement en raison d’effets de périmètre.

variation des dÉpenses par titre sur le programme 124 entre 2020 et 2021

(en millions euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La réforme de l’organisation territoriale de l’État ([328]) a conduit à une diminution d’environ un tiers des effectifs du programme 124 via des transferts d’emplois nombreux vers le ministère de l’Intérieur et vers le ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports ([329]). En 2021, le programme 124 a été affecté par la prolongation de la crise sanitaire, ce qui a notamment nécessité une augmentation du nombre de recrutements de profils spécialisés par le centre de crise (+ 95 ETPT au cours de l’exercice 2021).

La crise sanitaire a également pesé sur les moyens de fonctionnement du ministère et des autres services en 2021. Au total, les surcoûts liés à la crise se sont élevés à 56,73 millions d’euros en AE et 56,92 millions d’euros hors titre 2. Ces surcoûts ont été financés à hauteur de 57 % en AE et de 59 % en CP par l’action des ARS qui ont compensé une part importante de ces surcoûts par des prélèvements sur leur trésorerie. Le dégel de la réserve initiale (12,3 millions d’euros en AE et 12,6 millions d’euros en CP) et une ouverte en LFR 2 de 12,1 millions d’euros en AE et 10,7 millions d’euros en CP ont également été nécessaires pour financer le solde. Ces crédits supplémentaires ont aussi permis de compenser les surcoûts liés à la communication (surcoûts de 8,9 millions d’euros en AE et de 7,5 millions d’euros en CP), aux systèmes d’information (6 millions d’euros en CP) et aux ARS (35,24 millions d’euros).

Le plafond d’emplois, fixé à 4 819 ETPT par la LFI 2021, a été rehaussé de 261 ETPT en cours d’année par la LFR 2 et de 29 ETPT par des transferts en gestion. Ainsi, au cours de l’exercice 2021, le niveau d’exécution s’élève à 5 083 ETP alors que le plafond d’emplois consolidé s’élevait à 5 109 ETPT, ce qui correspond à une légère sous-consommation de 26 ETPT (0,5 % du plafond autorisé).

Plafond d’emplois de la mission (en etp)

* Les transferts prévus désignent les transferts programmés dans le cadre de

la réforme territoriale de l’État.

Source : Cour des comptes, d’après les rapports annuels de performance.

E. lE PROGRAMME 371 Prise en charge par l’État de l’indemnitÉ inflation

L’article 13 de la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 ([330]) a mis en place une « indemnité d’inflation » qui prend la forme d’une aide exceptionnelle de 100 euros ayant vocation à bénéficier à 38 millions de personnes. Placé sous la responsabilité du directeur de la sécurité sociale, le programme 371 a servi de support financier à la compensation des organismes de sécurité sociale supportant le versement de l’aide ([331]).

Sur la base d’une estimation du nombre de bénéficiaires de l’indemnité, 3,2 milliards d’euros ont été ouverts en LFR 2 sur l’action unique composant le programme. 3 milliards d’euros ont été consommés en 2021 via un transfert à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), les 200 millions d’euros restants ont fait l’objet d’un report de crédits au cours de l’exercice 2022 ([332]). En 2021, le programme 371 a ainsi représenté un peu plus de 10 % des crédits ouverts sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, ce qui explique en majeure partie la sur-exécution des crédits de la mission.

F. les DÉPENSES FISCALES

30 dépenses fiscales sont rattachées aux programmes de la mission en 2021, pour un coût total de 11 140 millions d’euros contre 13 942 millions d’euros en 2020. Cet écart résulte essentiellement de la suppression progressive de la taxe d’habitation qui a conduit à la suppression de la dépense fiscale « Exonération en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste ». Les dépenses fiscales constituent un enjeu majeur pour la mission puisqu’elles représentent 38 % des crédits budgétaires qu’elle porte et 12,3 % du total des dépenses fiscales. Il convient toutefois de souligner que le poids des dépenses fiscales au sein du programme est en diminution constante depuis 2018 ([333]). Si le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission est important, il n’est porté que par un nombre relativement réduit de dispositifs.

Comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission ([334]), les informations disponibles sur les dépenses fiscales sont lacunaires, leur chiffrage n’étant pas systématiquement renseigné et le nombre de bénéficiaires n’étant pas toujours connu.

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

SOMMAIRE

Pages

1. I. Analyse au niveau de la mission
2. II. Le programme 219 Sport
3. III. Le programme 163 Jeunesse et vie associative
4. IV. Le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024

I. Analyse au niveau de la mission

La mission Sport, jeunesse et vie associative (SJVA) est composée de trois programmes : le programme 219 Sport, le programme 163 Vie associative et le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024, qui relèvent du ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports (MENJS). L’exécution 2021 s’élève à près de 2 123 millions d’euros consommés en autorisations d’engagement (AE) et plus de 1 533 millions d’euros en crédits de paiement (CP), des chiffres proches de la totalité des crédits ouverts en 2021 (près de 2 190 millions et 1 695 millions respectivement).

Le budget de la mission SJVA a été en augmentation entre 2020 et 2021, ce qui s’explique principalement par les crédits ouverts pour répondre à la crise sanitaire, ainsi qu’à la préparation des jeux olympiques ; l’augmentation s’observe en comparant les crédits initiaux (+ 142,4 millions d’euros en CP par rapport à la LFI 2020) et encore davantage en considérant l’exécution (+ 271,1 millions d’euros par rapport à la loi de règlement 2020, en hausse de 21,5 %).

Comparaison des crédits de la mission sport, jeunesse et vie associative entre 2020 et 2021 (en CP)

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir des rapports annuels de performance de la mission Économie pour les années 2020 et 2021.

Cette augmentation globale masque d’importantes disparités en fonction des programmes. Le programme 163 Jeunesse et vie associative est ainsi sous-exécuté à hauteur de près de 100 millions d’euros ; alors que le programme 219 Sport a bénéficié des crédits liés au déploiement du Pass’Sport et des compensations de perte de billetterie et que le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques a enregistré la montée en charge de la société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO).

Au total, les crédits disponibles en cours d’exercice ont été supérieurs à ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2021 de 331 millions d’euros en AE et 333 millions d’euros en CP. In fine, les crédits consommés ont été supérieurs à ceux ouverts en loi de finances initiale de 266,13 millions d’euros en AE et 173,64 millions d’euros en CP ; le différentiel s’expliquant par une sous-consommation des crédits ouverts en cours d’année pour financer le Pass’Sport et le dispositif de compensation de pertes de billetterie.

Comparaison entre crédits ouverts, disponibles et consommés en 2021 (en CP)

en milliards d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Les dépenses fiscales rattachées à la mission ont constitué un coût de 3,36 milliards d’euros, soit une augmentation de + 2,7 % par rapport à l’exécution 2020, mais une baisse du poids relatif des dépenses fiscales par rapport au financement budgétaire.

Dépenses fiscales et budgétaires (en CP)

en milliards d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Comparaison du poids des dépenses fiscales dans les dépenses totales

de la mission Sport, jeunesse et vie associative 2020-2021

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Les politiques publiques portées par la mission Sport, jeunesse et vie associative ont bénéficié en 2021 de crédits complémentaires en provenance de la mission Plan de relance :

– 370 millions d’euros en AE et en CP en provenance du programme 364 Cohésion qui ont bénéficié au service civique et au Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire ;

– 92 millions d’euros en AE et 67 millions d’euros en CP en provenance des programmes 362 Écologie, 363 Compétitivité et 364 Cohésion pour contribuer au soutien du monde sportif.

exécution des crédits DE LA MISSION Sport, jeunesse et vie associative en 2021

par rapport À la loi de finances initiale

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

II. Le programme 219 Sport

Le programme 219 Sport affiche 765,06 millions d’euros consommés en AE, pour 433,13 millions prévus en LFI, et 685,80 millions d’euros consommés en CP pour 432,23 millions prévus en LFI. Le taux d’exécution s’élève donc à 177 % en AE et 159 % en CP. Cette forte augmentation en cours d’année des crédits de la mission s’explique en grande partie par les mesures d’urgences prises pour répondre à la crise sanitaire.

ExÉcution DES CRÉDITS du programme Sport en 2021

par rapport À la loi de finances initiale (y compris les fonds de concours et attributions de produits)

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Au total, ce sont près de 360 millions d’euros de crédits (AE et CP) qui ont été ouverts en cours d’exécution, soit 80 % des crédits ouverts en LFI ; en plus desquels le programme Sport a bénéficié de financements complémentaires en provenance de la mission Plan de relance à hauteur de 92 millions d’euros en AE et 67 millions d’euros en CP.

Principaux mouvements de crédit durant l’exécution 2021 (hors t2)

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

La grande majorité des dépenses du programme Sport sont des dépenses d’intervention : 574,64 millions d’euros en AE (75 % des AE consommées) et 493,46 millions d’euros en CP (72 % des CP consommés). Suivent les dépenses de personnel, avec 118,54 millions d’euros en AE comme en CP (17 % des CP consommés).

Les nombreux abondements ainsi intervenus en cours de gestion ont bénéficié principalement aux actions 1 et 2 du programme. L’action 1 Promotion du sport pour le plus grand nombre, présente ainsi un taux d’exécution de 222,8 %, après avoir été abondée des crédits destinés notamment au Pass’Sport, et des crédits complémentaires alloués à l’Agence nationale du sport (ANS) au titre du fonds de solidarité et du comité interministériel à la ville ; l’action 2 Développement du sport de haut niveau a été exécutée à hauteur de 154,5 %, car elle a été le support des crédits relatifs aux dispositifs de compensation des pertes de billetterie.

L’action 4 Promotion des métiers du sport, a quant à elle été sous-exécutée à hauteur de 5 millions d’euros, sans qu’aucune explication ne figure dans les documents budgétaires ; le rapport annuel de performance se contentant de constater que « la consommation des crédits est inférieure à la LFI ».

III. Le programme 163 Jeunesse et vie associative

627,43 millions d’euros d’AE et 611,78 millions d’euros de CP ont été consommés sur le programme 163 Jeunesse et vie associative, soit un taux d’exécution de 88 % et 86 % respectivement. Ces taux recouvrent des réalités diverses selon les actions du programme ; les crédits des actions 1 Développement de la vie associative, 4 Développement du service civique et 6 Service national universel ont été largement sous exécutés, alors qu’on observe une importante surconsommation de crédits sur l’action 2 Actions en faveur de la jeunesse et de l’éducation populaire.

ExÉcution DES CRÉDITS du programme Jeunesse et vie associative en 2021

par rapport À la loi de finances initiale (y compris les fonds de concours et attributions de produits)

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

La France compte près de 1,5 million d’associations (et autant de bénévoles), qui emploient 1,8 million de salariés et ont 20 millions d’adhérents. L’action 1 Développement de la vie associative porte les crédits destinés au fonds de développement de la vie associative, au soutien aux associations agréées Jeunesse et Éducation populaire ou encore au compte d’engagement citoyen. La sous-consommation des crédits de cette action s’explique principalement par une consommation inférieure de 16 millions d’euros aux crédits prévus pour le compte d’engagement citoyen (CEC), partiellement compensée par une surconsommation de crédits du fonds de développement de la vie associative (+ 4 millions d’euros).

Cette sous-consommation des crédits du CEC est due selon les documents budgétaires à un « recours au CEC moindre que prévu, tant en 2020 qu’en 2021 » ; symptomatique d’un dispositif qui n’est toujours pas opérationnel. La recommandation exprimée les années précédentes par les rapporteurs spéciaux d’agir pour assurer l’effectivité du dispositif est ainsi d’actualité, alors que la Cour des comptes souligne qu’à défaut « d’actions correctrices résolues », « la pérennité du CEC dans sa forme actuelle pourrait être mise en question alors même que la valorisation de l’engagement sous ses différentes formes est primordiale » ([335]).

L’action 2 Actions en faveur de la jeunesse et de l’Éducation populaire doit permettre l’accès des jeunes à une information générale ([336]) accessible et lisible, favoriser la mobilité locale et internationale ainsi que l’accès à des loisirs sécurisés et de qualité. À cet effet, les crédits de cette action sont destinés aux loisirs éducatifs des jeunes (comme le dispositif « Colos apprenantes »), au fonds de coopération de la jeunesse et de l’Éducation populaire (FONJEP), aux échanges internationaux des jeunes ou encore à la politique de mentorat pour les jeunes – tel le dispositif « 1 jeune, 1 mentor » annoncé par le Président de la République le 1er mars 2021.

L’important écart de plus de 64 millions d’euros en AE et 53 millions d’euros en CP constaté sur cette action entre l’exécution et les crédits prévus en loi de finances initiale provient notamment de la mise en œuvre des politiques de mentorat (23 millions d’euros en AE et 12 millions d’euros en CP) et de loisirs éducatifs (43 millions d’euros en AE et en CP consacrés au financement des Colos apprenantes et du Plan mercredi). Ces crédits ont été redéployés au sein du programme depuis ceux initialement affectés au service civique (action 4) et au compte d’engagement citoyen (action 1).

L’action 4 Développement du service civique a bénéficié en loi de finances initiale d’une dotation inédite de près de 500 millions d’euros, destinée à accompagner l’Agence du service civique dans la réalisation des ambitieux objectifs fixés dans le Plan de relance. Le plan « 1 jeune, 1 solution », inscrit dans le Plan de relance présenté le 3 septembre 2020, prévoyait en effet 100 000 missions de service civique supplémentaire sur deux ans, en sus de ce qui était normalement prévu par l’Agence. Pour 2021, 245 000 jeunes devaient ainsi être recrutés au total. En raison de la crise sanitaire, qui s’est poursuivie en 2021, l’agence n’a cependant pu atteindre cet objectif – 145 500 jeunes ont au total été recrutés. En conséquence, seuls 380 millions d’euros ont été consommés sur cette action. Le reliquat a permis le financement des dépenses supplémentaires enregistrées sur l’action 2 (cf. supra). Il convient cependant de souligner que l’Agence du service civique a également massivement bénéficié de financements en provenance de la mission Plan de relance – portant le total de ses ressources disponibles en 2021 à 737,7 millions d’euros.

Enfin, le service national universel, dont les crédits sont portés par l’action 6 éponyme, a poursuivi en 2021 sa montée en charge, après une préfiguration réussie en 2019 mais une édition 2020 annulée à cause de la crise sanitaire. Plus de 62 millions d’euros lui ont été alloués en loi de finances initiale pour 2021, avec un objectif de 25 000 jeunes à accueillir. Les effets de la crise s’étant poursuivis en 2021, seuls 15 000 jeunes ont finalement été pris en charge lors de cette édition 2021 ; et seuls 44,39 millions d’euros en AE et 39,93 millions d’euros en CP ont in fine été consommés.

Principaux mouvements de crédit durant l’exécution 2021

(En millions d’euros)

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

On notera également l’importance des montants rattachés en 2021 au titre des fonds de concours et attributions de produits : plus de 19,18 millions d’euros. Cela s’explique notamment par le dispositif de fléchage d’une quote-part des sommes issus des comptes bancaires inactifs pour financer le FDVA, introduit dans la loi de finances pour 2020 ([337]) par amendement parlementaire. Le FDVA a bénéficié par ce biais de 19,15 millions d’euros complémentaires. 17,65 millions ont été délégués aux services déconcentrés et consommés essentiellement au titre du FDVA « Fonctionnement et innovation » ; s’agissant des 1,5 million d’euros restants, affectés à l’administration centrale, seuls 462 700 ont été consommés au titre du FDVA « Formation des bénévoles ».

IV. Le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024

ExÉcution DES CRÉDITS du programme jeux olympiques et paralympiques en 2021 par rapport À la loi de finances initiale (y compris les fonds de concours et attributions de produits)

en millions d’euros

Source : Assemblée nationale, commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Le programme 350, Jeux olympiques et paralympiques affiche une exécution quasi-conforme à la prévision s’agissant des crédits de paiement, mais une très importante sur-exécution s’agissant des autorisations d’engagement, pour lesquelles le taux d’exécution s’élève à 205,94 %. L’arrêté du 12 février 2021 portant report des crédits a en effet ouvert sur la gestion 2021 plus de 375,76 millions d’euros en AE et 1,52 million d’euros en CP. Ces AE ont abondé les transferts aux collectivités non territoriales prévus par l’action 1.

La poursuite de la construction des ouvrages olympiques, supervisée par la Solidéo, a été conforme en 2021 au calendrier prévu. Aucun aléa majeur sur le respect des délais n’est intervenu en cours d’année. De la même manière, la maquette budgétaire a été respectée.

En 2021, la Solidéo a tenu cinq conseils d’administration, qui ont notamment permis :

– d’approuver la convention cadre entre Paris 2024 et la Solidéo relative aux opérations d’aménagement, qui détermine notamment le cadre de la mise à disposition durant la période des Jeux de 62 ouvrages olympiques construits par la Solidéo et les différents maîtres d’ouvrage ([338]) ;

– de valider d’une nouvelle maquette financière après prise en compte des coûts actualisés des années 2018 à 2021 ;

– de lancer des travaux de construction de l’Arena Porte de la Chapelle et du centre aquatique olympique à Saint-Denis.

Cependant, l’impact potentiel sur l’activité de la Solidéo du contexte d’inflation (en particulier ses conséquences sur le coût des matières premières), ainsi que des risques d’approvisionnement, devra être évalué.

L’action 4, Héritage des jeux olympiques et paralympiques, créée en vue de financer des projets en lien avec les JOP qui laisseront un héritage durable au sport français, ne porte pour le moment que les crédits dévolus au déménagement du laboratoire d’analyses anti-dopage de l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) dans des locaux plus adaptés – afin d’améliorer les capacités d’analyse et ainsi répondre aux enjeux liés aux jeux.

travail et emploi

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 102 AccÈs et retour à l’emploi
2. A. Le report des crÉdits ouverts À la fin de l’annÉe 2020
3. B. la mise en œuvre du plan de relance
4. C. Des sous-exÉcutions justifiant des annulations nettes de crÉdits
5. II. Le programme 103 Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi
6. A. Des reports en hausse
7. B. La mise en œuvre du plan de relance
8. C. d’importantes ouvertures en LFR 2
9. D. un soutien maintenu À L’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes
10. E. un soutien exceptionnel À France compÉtences
11. III. Le programme 111 AmÉlioration de la qualitÉ de l’emploi et des relations du travail
12. IV. Le programme 155 Conception, gestion et Évaluation des politiques de l’emploi et du travail
13. A. Les crÉdits de titre 2 et les emplois
14. B. Les dÉpenses hors titre 2
15. V. Les dÉpenses fiscales

La mission Travail et emploi compte quatre programmes, dont les deux premiers – placés sous la responsabilité du délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle – financent la politique de l’emploi, tandis que le dernier est le programme support du ministère du travail, du plein-emploi et de l’insertion :

– le programme 102 Accès et retour à l’emploi structure l’aide aux demandeurs d’emploi pour leur permettre de retrouver un emploi de qualité ;

– le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi vise à accompagner les actifs et les entreprises dans leurs phases de transition et de montée en compétences, à accompagner les restructurations sur les territoires, à stimuler l’emploi et la compétitivité et à financer les opérateurs nationaux de la formation professionnelle ;

– le programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail vise à l’amélioration des conditions d’emploi et de travail des salariés du secteur concurrentiel par la qualité du droit et sa diffusion, le contrôle de sa mise en œuvre, le conseil et l’appui au dialogue social ;

– le programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail, programme d’appui et de soutien aux politiques publiques du ministère du travail, de l’emploi, et de l’insertion.

Au total, en 2021, le montant des crédits exécutés de la mission Travail et emploi aura connu une progression sensible de plus de 36 % en autorisations d’engagement (AE) et de presque 20 % en crédits de paiement (CP) pour atteindre 20,98 milliards d’euros en AE et 17,68 milliards d’euros en CP.

l’exécution des Crédits de la mission Travail et emploi depuis 2016

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performance de la mission Travail et emploi pour les années 2016 à 2021.

Ce niveau sans précédent s’explique non seulement par les ambitions de la programmation initiale des crédits de la mission mais aussi par les mouvements intervenus en gestion. Aux ressources initialement prévues dans le cadre de la mission Travail et emploi se sont ajoutées une partie de celles mobilisées dans le cadre du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance, tandis que d’importants reports, notamment de crédits ouverts en loi de finances rectificative à la fin de l’année 2020, et des ouvertures nettes à la fin de l’année 2021 ont conforté les moyens alloués aux politiques de l’emploi et de la formation professionnelle et à leurs opérateurs, particulièrement France compétences. Ainsi les résultats de l’exercice 2021 font apparaître une surexécution sensible des montants prévus en loi de finances initiale, à hauteur de 31,3 % en AE et 16,13 % en CP.

exÉcution des crÉdits de la mission travail et emploi EN 2021

(en millions d’euros)

* : sont présentés dans cette colonne les montants de la consommation réelle des AE, après retraitement des données du système d’information budgétaire de l’État Chorus ([339]).

Source : commission des finances, d’après le RAP 2021 de la mission Travail et emploi et le rapport pour l’année 2021 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel des ministères sociaux.

S’ajoutent aux crédits budgétaires des dépenses fiscales dont le montant global, relativement stable par rapport à l’année 2020, s’élève à 9,78 milliards d’euros, portant le coût consolidé de la mission Travail et emploi à 27,46 milliards d’euros.

I. Le programme 102 AccÈs et retour à l’emploi

Les crédits exécutés du programme 102 Accès et retour à l’emploi connaissent, par rapport à 2020, une progression de plus de 1,272 milliard d’euros en AE, soit une hausse d’environ 20,1 %, et de plus de 565 millions d’euros en CP, soit une augmentation de près de 9 %. La surexécution des crédits programmés en loi de finances initiale demeure cependant mesurée, se limitant à 1,5 % en CP, notamment en raison de sous-exécutions.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 102 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

* : sont indiqués dans cette colonne non les montants extraits de Chorus, figurant dans le RAP, mais ceux de la consommation réelle des AE, une fois neutralisé l’effet des retraits d’engagements juridiques budgétaires.

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021 et données communiquées par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).

A. Le report des crÉdits ouverts À la fin de l’annÉe 2020

Au cours de l’examen de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 ([340]), alors que d’importantes annulations d’un montant de 344 millions d’euros en AE et de 193,7 millions d’euros en CP étaient prévues sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi, un amendement du Gouvernement a été adopté par l’Assemblée nationale, dont objet l’était d’ouvrir des crédits d’un montant de 330 millions d’euros en AE et 176,5 millions d’euros en CP au titre de l’acte II de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Il s’agissait de financer un renforcement de l’insertion par l’activité économique, des aides à la mobilité et le service public de l’insertion. N’ayant pas vocation à couvrir des dépenses en 2020, les crédits ainsi ouverts ont été immédiatement gelés en vue de leur report sur 2021.

S’y sont notamment ajoutés des reports sur les lignes budgétaires relatives aux expérimentations réalisées dans le cadre du service public de l’insertion et de l’emploi, à hauteur de 45 millions d’euros en AE et de 30 millions d’euros en CP, et aux parcours emploi compétences, à hauteur de 120 millions d’euros en AE et 59 millions d’euros en CP.

Cela explique que le montant des reports entrants de crédits soit sensiblement plus élevé en 2021, atteignant 328,5 millions d’euros en AE et 175 millions d’euros en CP, qu’en 2020, année au cours de laquelle il ne s’était élevé qu’à 65 millions d’euros en AE et 20 millions d’euros en CP.

B. la mise en œuvre du plan de relance

Comme l’indique la Cour des comptes, la mission Travail et emploi aura connu en 2021 des transferts « de grande ampleur » ([341]) dans le cadre de la mise en œuvre du plan de relance. Au cours de l’année, le programme 102 Accès et retour à l’emploi aura ainsi été l’objet de mouvements réglementaires entrants nets d’un montant de 867,9 millions d’euros en AE et d’un peu plus de 547,04 millions d’euros en CP.

Sont particulièrement notables :

– un virement sortant vers le programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail, d’un montant de 4,06 millions d’euros en AE et en CP, destiné au financement de dépenses liées aux systèmes d’information et de communication dans le cadre de la mise en œuvre de l’obligation de formation et des politiques d’inclusion ;

– dans le cadre du déploiement du plan #1jeune1solution, un transfert entrant de 871,9 millions d’euros en AE et 551,1 millions d’euros en CP en provenance du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance, visant à financer les contrats aidés destinés aux jeunes, les dispositifs d’insertion par l’activité économique, la garantie jeunes et l’allocation versée dans le cadre du parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (PACEA).

La Cour des comptes estime que « du point de vue de la mission Travail et emploi, le choix fait de transférer les crédits du programme 364 est le bon : il permet une unité de gestion, tout en garantissant la lisibilité et la traçabilité du plan de relance, rendue nécessaire à la fois du fait de la composante européenne de ce dernier et de l’identification des dépenses non pérennes associées à la relance, dans une logique de transparence de l’information financière du citoyen » ([342]).

C. Des sous-exÉcutions justifiant des annulations nettes de crÉdits

Par rapport à la loi de finances initiale, la surexécution du programme 102 Accès et retour à l’emploi tient au déploiement du plan #1jeune1solution. Sont particulièrement notables :

– une surexécution de 158 millions d’euros en CP sur les contrats aidés, qui correspond notamment aux crédits exécutés du plan de relance relatifs aux parcours emploi compétence et contrats d’insertion dans l’emploi destinés aux jeunes, d’un montant de 186 millions d’euros, nets de la sous-exécution de 28 millions d’euros des crédits socle ;

– une surexécution de 106 millions d’euros en CP sur les mesures d’allocations et d’accompagnement des jeunes, l’exécution de 211 millions d’euros de CP au titre du plan de relance étant amputée par une sous-exécution des crédits hors relance.

Hors relance, les écarts à la prévision sont essentiellement des sous-exécutions. Peuvent être plus particulièrement relevées :

– une sous-exécution de 290 millions d’euros du financement de l’allocation de solidarité spécifique, partiellement compensée par la dépense effectuée au titre de l’indemnité d’inflation (cf. infra) ;

– une sous-exécution de 105 millions d’euros des mesures en faveur des jeunes, liée au faible succès des aides nouvelles, tel l’accompagnement intensif des jeunes (AIJ) ou les aides aux anciens étudiants boursiers, et aux efforts faits en matière de garantie jeunes.

Les sous-exécutions ont conduit à des annulations nettes sur le programme 102, à hauteur de 50 millions d’euros en AE et en CP dans le cadre de la première loi de finances rectificatives pour l’année 2021 (LFR 1) ([343]), et de 271,48 millions d’euros en AE et 401,98 millions d’euros en CP dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin de gestion (LFR 2) ([344]), et permis le financement d’une partie de l’indemnité d’inflation.

II. Le programme 103 Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi

En hausse de près de 4,22 milliards d’euros en AE, soit une progression supérieure à 50 %, et de 2,4 milliards d’euros en CP, soit une augmentation de plus de 31 %, les crédits du programme 103 connaissent une surexécution marquée de plus de 54 % en AE et de 30,3 % en CP. À l’échelle de la mission Travail et emploi, le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi aura effectivement été le principal bénéficiaire de mouvements intervenus en gestion et des ouvertures de crédit prévues par la LFR 2.

Par ailleurs, la situation de deux opérateurs rattachés au programme 103, l’Agence pour la formation professionnelle des adultes et France compétences, et le soutien budgétaire dont ils ont bénéficié justifiaient que le programme soit particulièrement soutenu.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 103 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

* : sont indiqués dans cette colonne non les montants extraits de Chorus, figurant dans le RAP, mais ceux de la consommation réelle des AE, une fois neutralisé l’effet des retraits d’engagements juridiques budgétaires.

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021 et données communiquées par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle.

A. Des reports en hausse

Comme le programme 102 Accès et retour à l’emploi, le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi aura bénéficié en 2021 de reports de crédits en hausse par rapport à 2020. Ils atteignent effectivement 281 millions d’euros en AE et 747 millions d’euros en CP, alors qu’ils n’étaient en 2020 que de 108 millions d’euros en AE et de 355 millions d’euros en CP. Il s’agit notamment, à hauteur de 266 millions d’euros en AE et de 683 millions d’euros en CP, des crédits disponibles restants du fonds de concours de France compétences destiné à financer le plan d’investissement dans les compétences (PIC).

B. La mise en œuvre du plan de relance

Comme pour le programme 102 Accès et retour à l’emploi, la mise en œuvre du plan de relance s’est traduite pour le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi par d’importants transferts nets en provenance du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance.

Au titre du déploiement du plan #1jeune1solution, ont ainsi été transférés vers le programme 103 1,484 milliard d’euros en AE et 757,3 millions d’euros en CP, qui ont notamment permis de financer les entrées en formation de jeunes dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences, les emplois francs+ destinés aux jeunes, le FNE-Formation et la revalorisation de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

Plusieurs transferts sortants, y compris à destination du programme 364 Cohésion, méritent toutefois d’être signalés :

– un transfert sortant de 50 millions d’euros en AE et en CP vers le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises de la mission Investissements d’avenir ([345]), destiné au financement de l’appel à projets Deffinum (dispositifs France formation innovante numérique) dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences ;

– un transfert sortant de 416,5 millions d’euros en AE seulement vers le programme 364 Cohésion, destiné au financement de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage.

La Cour des comptes précise à ce propos que « seules les dépenses liées à l’aide exceptionnelle (AECA) constituant un surcoût par rapport à l’aide unique aux employeurs d’apprentis (AUEA) devaient originellement être financées sur le programme 364 » mais que « devant la complexité de la reconstitution par l’ASP, organisme payeur, du coût de l’AUEA pour chaque paiement effectué au titre de l’AECA, la DGEFP et la [direction du budget] ont décidé d’imputer la totalité des paiements AECA sur le programme 364 ».

C. d’importantes ouvertures en LFR 2

Si, dans le cadre de la LFR 1, le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi a été l’objet, à hauteur de 47,52 millions d’euros, tant en AE qu’en CP, d’annulations imputées sur le montant des crédits mis en réserve, il aura en revanche bénéficié d’ouvertures massives en LFR 2. D’un montant global de 3,626 milliards d’euros en AE et de 2,54 milliards d’euros en CP, ces crédits supplémentaires visaient notamment à :

– couvrir les besoins de trésorerie de France compétences par le versement d’une subvention exceptionnelle de 2 milliards d’euros (cf. infra) ;

– financer l’annuité 2021 du plan de réduction des tensions de recrutement, à hauteur de 450 millions d’euros en AE et 216 millions d’euros en CP sur le volet salarié et de 450 millions d’euros en AE et 204 millions d’euros en CP sur le volet demandeurs d’emploi ;

– financer la révision à la hausse de la dépense au titre des compensations d’exonérations de cotisations sociales financées par le programme.

D. un soutien maintenu À L’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes

Établissement public industriel et commercial (EPIC), placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l’emploi, de la formation professionnelle et du budget, qui a succédé au 1er janvier 2017 à l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) bénéficiait, aux termes de la loi de finances initiale, d’une subvention pour charges de service public de 110 millions d’euros, soit un versement effectif de 107,8 millions d’euros après déduction de la mise en réserve de 2,2 millions d’euros.

L’opérateur poursuit la mise en œuvre de son plan de transformation, qui vise à assurer la soutenabilité financière de l’établissement ainsi qu’à moderniser et à refonder son projet social. En 2021, l’AFPA aura ainsi finalisé un nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière pour 2020-2025, qui prévoit la fermeture de plusieurs centres.

Dans un contexte de difficultés financières structurelles, l’État s’est engagé à soutenir budgétairement l’AFPA dans sa transformation. Pour éviter toute cessation de paiement de l’opérateur, des versements complémentaires ont donc été effectués en 2021 pour un montant de 106,5 millions d’euros en AE et en CP.

E. un soutien exceptionnel À France compÉtences

Établissement public administratif sui generis, opérateur de l’État, créé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, France compétences est chargé de la régulation et du financement de l’alternance et de la formation professionnelle.

La crise sanitaire et ses conséquences économiques ont conduit à une baisse des recettes de l’organisme, assises sur la masse salariale, tandis que les dépenses poursuivaient leur progression dans le contexte de l’essor sans précédent de l’apprentissage et d’une mobilisation croissante par les actifs des droits dont ils disposaient dans le cadre du compte professionnel de formation. Aussi une première subvention avait-elle été inscrite en loi de finances initiales pour 2021, d’un montant de 750 millions d’euros en AE et en CP, portée par le programme 364 Cohésion, à laquelle s’ajoutaient 100 millions d’euros en AE et en CP pour financer les projets de transition professionnelle, montant également porté par le programme 364 Cohésion. L’article 239 de la loi de finances initiale subordonnait toutefois le versement de la subvention au vote par le conseil d’administration de l’institution, au plus tard le 30 novembre 2021, d’un budget à l’équilibre pour 2022.

Compte tenu de la situation, le soutien budgétaire accordé à France compétences a été conforté à deux titres par la deuxième loi de finances rectificative pour 2021 :

– d’une part, a été supprimée la condition de présentation par l’opérateur d’un budget à l’équilibre pour 2022 à laquelle était soumis le versement de la totalité de la subvention de 750 millions d’euros prévue en loi de finances initiale ;

– d’autre part, il a été décidé, dans le cadre des ouvertures de crédit dont le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi bénéficiait, d’accorder à l’opérateur une nouvelle subvention, d’un montant de 2 milliards d’euros, tant en AE qu’en CP.

III. Le programme 111 AmÉlioration de la qualitÉ de l’emploi et des relations du travail

Passant de 54,5 millions d’euros à 151,2 millions d’euros, le montant des AE consommées par le programme 111 aura presque triplé en 2020 et 2021, tandis que le montant des CP exécutés est demeuré relativement stable, ne progressant que d’un peu moins de 1,1 million d’euros pour s’établir à 83,8 millions d’euros. La consommation des AE aura été très légèrement supérieure à la prévision, tandis que les CP exécutés sont en retrait de 5,5 % par rapport au montant de 88,7 millions d’euros inscrit en loi de finances initiale, lui-même inférieur de 10,5 % à la programmation de la précédente loi de finances initiale.

Tant les variations, parfois fortes d’une année sur l’autre, des crédits programmés et consommés que la discordance entre les niveaux respectifs des AE et des CP s’expliquent par le caractère cyclique de l’activité du programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail, les cycles correspondant notamment au renouvellement des conventions pluriannuelles de financement du paritarisme et de la formation syndicale et aux besoins de financement des mesures d’audience des représentativités syndicale et patronale.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 111 EN 2021 par rapport À la loi de finances initiale (y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

* : sont indiqués dans cette colonne non les montants extraits de Chorus, figurant dans le RAP, mais ceux de la consommation réelle des AE, une fois neutralisé l’effet des retraits d’engagements juridiques budgétaires.

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021 et données communiquées par la direction générale du travail.

L’année 2021 a ainsi été celle du renouvellement de la convention triennale entre l’État et le fonds paritaire national ([346])ainsi qu’avec les organismes chargés de la formation syndicale, justifiant que les crédits prévus en AE pour l’action 3 connaissent un quasi quadruplement, passant de 27,8 millions d’euros à 107,1 millions d’euros. La consommation aura finalement été de 116,8 millions d’euros.

La sous-exécution des CP du programme s’explique principalement par de moindres dépenses liées au défenseur syndical ([347]), compte tenu de la lenteur de la montée en charge du dispositif, par le report du renouvellement général des conseillers prud’homaux et par les modifications subies par la formation continue des conseillers prud’homaux, notamment sous l’effet de la crise.

Il convient par ailleurs de noter que le programme 111 avait bénéficié d’un report à hauteur de 7 millions d’euros en AE et 9 millions d’euros en CP, correspondant aux dépenses d’organisation des élections syndicales dans les TPE, sous l’effet de la crise sanitaire.

En fin de gestion, la LFR 2 aura annulé 4,6 millions d’euros en AE et 7,3 millions d’euros en CP sur le programme.

IV. Le programme 155 Conception, gestion et Évaluation des politiques de l’emploi et du travail

Programme support du ministère du travail, du plein-emploi et de l’insertion, le programme 155 finance notamment la totalité des dépenses de personnel de la mission Travail et emploi. Aussi les dépenses de titre 2 représentent-elles près de 87 % des crédits de paiement exécutés du programme. Tous titres confondus, les crédits du programme 155 présentent une surexécution de 3,85 % en AE et 3,23 % en CP, pour atteindre 670,1 millions d’euros en AE et 660,4 millions d’euros en CP.

Comme les autres programmes de la mission, le programme 155 aura bénéficié de reports de crédits 2020 et de crédits supplémentaires transférés ou ouverts en gestion :

– le report de crédits non consommés, à hauteur de 10,02 millions d’euros en AE et 25,31 millions d’euros en CP ;

– des virements et transferts d’un montant net de 9,8 millions d’euros en AE et de 4,18 millions d’euros, notamment en provenance des programmes 102 Accès et retour à l’emploi et 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, notamment au titre du financement de l’accompagnement du PIC, des actions de communication relatives au plan de relance et des systèmes d’information métier de la DGEFP ;

– l’ouverture nette, dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative de l’année de 9,52 millions d’euros en AE et 9,74 millions d’euros en CP, au titre de l’accompagnement de la réforme de l’organisation territoriale de l’État et des renforts nécessaires à la gestion de la crise sanitaire.

La maquette budgétaire aura en outre connu une évolution de nature à améliorer la lisibilité de l’information budgétaire. En effet, une action 1 Soutien au plan d’investissement dans les compétences porte désormais les crédits et les dépenses dédiés à l’accompagnement du PIC, tandis qu’au cours des exercices précédents les crédits correspondants étaient inscrits en LFI sur les actions 8 Fonctionnement des services, 09 Systèmes d’information, 11 Communication et 12 Études, statistiques, évaluation et recherche et exécutés sur la seule action 8 Fonctionnement des services. L’ensemble de cette dépense aura atteint en 2021 un montant de 16,87 millions d’euros en CP.

A. Les crÉdits de titre 2 et les emplois

Passant de 602,88 millions d’euros en 2020 à 574,36 millions d’euros en 2021, le montant des dépenses de personnel aura diminué de plus de 4,7 %. Ainsi, la mission Travail et emploi a continué de contribuer à la maîtrise des effectifs de l’État.

les emplois de la mission Travail et emploi depuis 2017

(en ETPT)

Source : Cour des comptes, d’après les données de la direction des finances, des achats et des services des ministères sociaux.

Les crédits inscrits en loi de finances initiale sont toutefois légèrement surexécutés, puisque les dépenses de titre 2 du programme représentent finalement 102,3 % du montant prévu, qui s’élevait à 561,64 millions d’euros.

Le plafond d’emplois pour 2021, fixé à 7 804 ETPT en LFI, a été porté à 8 201 ETPT, soit une hausse de 397 ETPT, par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021. Ce relèvement procède de deux facteurs :

– d’une part, des inadéquations constatées entre les transferts inscrits en LFI 2021 au titre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE) et la réalité de départs justifiaient de relever le plafond de 160 ETPT ;

– d’autre part, à hauteur de 237 ETPT, la poursuite de la crise sanitaire et du recrutement d’agents contractuels dans les services déconcentrés, chargés d’instruire les demandes d’activité partielle et de réaliser les contrôles en la matière.

En outre, le plafond d’emplois de la mission a été actualisé par des transferts en gestion à hauteur de 49 ETPT :

– 12 ETPT entrants au titre des délégués du préfet dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

– 54 ETPT entrants permettant de corriger les décalages de paie constatés au titre des transferts vers le ministère de l’intérieur dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État ;

– 17 ETPT sortants correspondant à divers autres transferts en gestion.

En conséquence, le plafond d’emplois consolidé en gestion pour 2021 s’élève à 8 250 ETPT.

La consommation des emplois constatée en 2021 s’est élevée à 8 215 ETPT. Elle intègre en particulier 233 ETPT qui ont poursuivi leur activité au sein des directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS).

B. Les dÉpenses hors titre 2

Hors titre 2, le montant des AE consommées s’élève à 95,74 millions d’euros une fois neutralisé l’effet des retraits d’engagements juridiques des années antérieures, tandis que celui des CP exécutés atteint 86,02 millions d’euros. Ainsi la consommation des CP progresse-t-elle de 12,02 millions d’euros.

V. Les dÉpenses fiscales

Les dépenses fiscales rattachées à la mission Travail et emploi atteignent le montant substantiel de 9,783 milliards d’euros. Représentant un montant équivalent à 55 % des crédits budgétaires, elles constituent 35,6 % du coût consolidé de la mission.

coÛt consolidÉ de la mission travail et emploi

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le RAP 2021.

Une seule dépense fiscale est rattachée au programme 102 Accès et retour à l’emploi : l’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée des associations intermédiaires conventionnées dont la gestion est désintéressée. Son coût est estimé à 95 millions d’euros en 2021, en hausse de 13 millions d’euros.

Douze dépenses fiscales sont rattachées au programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi pour un coût total d’environ 8,528 milliards d’euros en 2021.

Six dépenses fiscales sont rattachées au programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail, pour un coût estimé à 1,16 milliard d’euros en 2021, notamment au titre du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dont bénéficie le secteur de la restauration collective.

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

SOMMAIRE

Pages

1. I. le compte d'affectation spéciale participations financières de l'état
2. A. Les recettes du compte
3. B. Les dépenses du compte
4. C. Les observations de la Cour des comptes
5. II. Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce
6. III. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics
7. A. Les recettes du compte
8. B. Les dépenses du compte
9. C. Les observations de la Cour des comptes

VI. le compte d'affectation spéciale participations financières de l'état

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement (versement à la Caisse de la dette publique) – le programme budgétaire concerné ayant récemment changé de destination (voir infra) – et investissement (opérations en capital). Les dividendes sont affectés, en revanche, au budget général de l'État.

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État est déficitaire de 0,8 milliard d’euros en 2021 : 4,8 milliards d’euros de recettes pour 5,5 milliards d’euros de dépenses. Ce déficit est imputé sur le solde excédentaire du compte arrêté au 31 décembre 2020, qui s’établit ainsi, au 31 décembre 2021, à 1,7 milliard d’euros.

compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

Fin 2021, la valorisation du portefeuille de participations cotées de l’Agence des participations de l’État (APE) atteignait 70 milliards d’euros. Les dividendes reçus en 2021 se sont élevés à 2,09 milliards d’euros, dont 0,92 milliard d’euros versés en numéraire et 1,17 milliard d’euros versés sous forme d’actions.

A. Les recettes du compte

L’essentiel des recettes 2021 du compte provient de versements du budget général sur le CAS, pour un total de 4 207 millions d’euros (88 % des recettes totales), dans un contexte sanitaire et économique qui a conduit à la suspension de l’ensemble des opérations de cession. Dans ce contexte, les opérations sur les recettes du compte sont directement justifiées par les opérations en dépenses.

Les principales opérations financées à ce titre sont :

– les dotations en capital de l’Agence française de développement (1 420 millions d’euros) et des programmes d’investissement d’avenir (1 070 millions d’euros) ;

– le financement d’une partie de la souscription de l’État à l’augmentation de capital d’Air France-KLM d’avril 2021 pour un montant de 593 millions d’euros ;

– le financement de la souscription à différents fonds : Fonds d’avenir automobile n° 2 pour 105 millions d’euros, Fonds France nucléaire pour 50 millions d’euros, Fonds Innovation Défense pour 20 millions d’euros, Fonds de Fonds France Relance État-Régions pour 15 millions et fonds commun de placement « Definvest » pour 10 millions d’euros.

Par ailleurs, une recette de 1 milliard d’euros depuis la mission Économie a été versée pour une opération restée confidentielle et qui n’a finalement pas eu lieu.

Les recettes prévues initialement pour le CAS étaient constituées du solde du compte en 2020 reporté sur 2021 (2 455 millions d’euros) et des reports des crédits du programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire (11 696 millions d’euros) de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire. Le total des recettes prévues a donc été largement sous-exécuté. Le décret d’avance du 19 mai 2021 ([348]), ratifié par la première loi de finances rectificatives pour 2021 ([349]), a d’ailleurs annulé 7,2 milliards d’euros de crédits sur le programme 358.

B. Les dépenses du compte

Les dépenses du compte se sont élevées à 5,5 milliards d’euros. Les principales opérations réalisées en 2021 ont été les suivantes :

– le rachat de titres Orano à Areva (1 782 millions d’euros), afin de permettre à la société Areva de faire face à ses besoins de liquidité ;

– la recapitalisation du groupe AFD (1 420 millions d’euros) pour lui permettre de respecter son ratio de solvabilité, dans un contexte de dégradation du risque sur ses contreparties ;

– les opérations relatives aux PIA (1 092 millions d’euros).

Enfin, la deuxième loi de finances rectificative pour 2021 ([350]) a annulé la contribution du CAS pour le désendettement de l’État prévue à un montant initial de 100 millions d’euros (voir infra).

C. Les observations de la Cour des comptes

Dans sa note d’analyse d’exécution budgétaire ([351]), la Cour des comptes regrette l’absence de pilotage centralisé des prises de participation de l’État dans des fonds sectoriels, c’est-à-dire des fonds d’investissements confiés en gestion à des opérateurs extérieurs. D’autant que le rendement de ces fonds est difficile à anticiper : ainsi, il s’est élevé à 498 millions d’euros en 2021, contre 96 millions d’euros en prévision. Ces recettes ont d’ailleurs été affectées au CAS, contrairement aux dividendes versés à l’État en numéraire qui reviennent au budget général.

De plus, la méthode d’investissement dans ces fonds ne correspond pas toujours à la logique budgétaire du CAS : si les crédits requis pour la totalité de la souscription sont versés en une fois, les appels de fonds depuis le compte n’interviennent que progressivement, aboutissant à des crédits « bloqués », ce qui impose un suivi extrabudgétaire de ces engagements. À l’inverse, les souscriptions dans le cadre des PIA donnent lieu à des versements qui correspondent, chaque année, aux montants effectivement décaissés.

Aussi, la Cour recommande (recommandation n° 1) de définir, à l’occasion du prochain projet de loi de finances, la doctrine du recours par l’État à des fonds d’investissement.

Par ailleurs, la Cour des comptes renouvelle ses critiques concernant le Fonds pour l’innovation et l’industrie (F2I). Ce fonds avait été constitué en 2018 avec une dotation de 10 milliards d’euros censée dégager un revenu de 250 millions d’euros par an afin de financer l’innovation de rupture. La Cour avait noté, dès le début ([352]), sa construction complexe et souligne désormais que, du fait de la crise, les recettes tirées du mécanisme ont été fragilisées, l’objectif des 250 millions d’euros n’ayant pas été atteint en 2020 et 2021.

Aussi, la Cour propose de nouveau sa suppression (recommandation n° 3) et l’ouverture des crédits correspondants au sein de la mission Investissements d’avenir.

VII. Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce

Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce a été créé par l’article 21 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012. Il constitue le véhicule budgétaire permettant de rembourser à l’État grec les revenus perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011.

Le compte retrace en recettes les versements de la Banque de France à l’État correspondant aux intérêts versés par la Grèce et en dépenses les remboursements de la France à la Grèce de ces mêmes intérêts. Il ne fait pas l’objet d’un suivi de performance par des indicateurs.

Sur le plan budgétaire, les recettes et les dépenses annuelles du compte ont été fixées en fonction d’un calendrier résultant du plan de désendettement de la Grèce.

Le montant global à reverser à l’État Grec devait s’élever à 2 814,3 millions d’euros dont 754,3 millions au titre des obligations détenues en compte propre par la Banque de France et 2 060,0 millions d’euros concernant les obligations acquises au titre du programme pour les marchés de titres (PMT) mis en œuvre par la Banque centrale européenne entre 2010 et 2012.

chronique des dÉcaissements prÉvisionnels

(en millions d’euros)

* effet d’arrondi au dixième.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016.

Cependant, le mécanisme de rétrocession des intérêts à la Grèce a été suspendu le 30 juin 2015 par l’Eurogroupe parallèlement à la fin du deuxième programme d’assistance financière à la Grèce, au motif que la Grèce ne remplissait pas les engagements pris en contrepartie de la rétrocession proposée. Le compte a dès lors affiché un très fort excédent budgétaire entre 2015 et 2018, la Banque de France continuant ses rétrocessions alors que les versements au profit de la Grèce étaient bloqués.

Le dispositif a été réactivé suite à l’accord de l’Eurogroupe du 22 juin 2018, qui a permis de reprendre les versements au titre des intérêts versés à partir de l’année 2017, à la fois pour les obligations détenues en compte propre et pour les obligations du programme PMT. La reprise des versements initialement prévus pour les années 2015 et 2016 reste cependant exclue.

En 2021, 209 millions d’euros ont été versés depuis le compte, dont 201 millions pour le portefeuille PMT et 8,3 millions s’agissant des intérêts des titres détenus en compte propre.

compte d’affectation spéciale Participation de la France

au désendettement de la grèce

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

L’exécution 2021 est marquée par plusieurs décalages dans les décaissements prévisionnels, qui ont des effets de sens contraire sur les dépenses du compte. En effet, l’Eurogroupe a décidé de reporter à mars 2021 le versement de 121,22 millions d’euros initialement prévu en juillet 2020 et de reporter à janvier 2022 le versement de la tranche PMT prévu en juillet 2021 d’un montant de 33,9 millions d’euros.

La Cour des comptes n’a pas formulé de recommandation au sein de sa note afférente d’analyse de l’exécution budgétaire ([353]).

VIII. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (dit compte « Avances ») a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. La création de ce compte constitue la mise en œuvre de l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Aux termes de cet article, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État, qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt des titres de l’État de maturité équivalente,

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions qui ne diraient pas leur nom. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant son remboursement est certaine.

Les dépenses et recettes du compte n’affectent donc pas le déficit public au sens de la comptabilité nationale – aussi longtemps que les avances sont effectivement remboursées ou considérées comme remboursables.

Le compte affiche un déficit de 2,6 milliards d’euros en 2021. Le solde cumulé du compte depuis sa création est au demeurant largement déficitaire à – 6,2 milliards d’euros. Le stock d’avance restant à rembourser est donc encore important.

compte de concours financiers avances à divers services de l'état ou organismes gérant des services publics

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

A. Les recettes du compte

Le compte retrace, en recettes, les remboursements perçus dans l’année en provenance des services de l’État ou organismes gérant des services publics bénéficiaires d’avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général de l'État.

Les remboursements ont été de 8 384,1 millions d’euros en 2021, un montant stable par rapport à 2020 (8 303,5 millions d’euros).

Recettes constatées

(en millions d’euros)

* effet d’arrondi au dixième.

Source : rapport annuel de performances.

B. Les dépenses du compte

Le compte retrace, en dépenses, l’octroi d’avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics, à savoir :

– l’Agence des services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (programme 821) ;

– des organismes distincts de l’État et gérant des services publics (programme 823), tels que des établissements publics nationaux, des services concédés, des sociétés d’économie mixte, des organismes divers de caractère social ;

– des services de l’État (programme 824), tels que des budgets annexes, des services autonomes de l’État, des services nationalisés ;

– l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex (programme 825) ;

Depuis le début de la crise sanitaire, trois nouveaux programmes ont été créés au sein du compte afin de financer des avances au bénéfice :

– des exploitants d’aéroports touchés par la crise de Covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité (programme 826) ;

– d’Île-de-France Mobilités face aux pertes de recettes tarifaires liées à l’épidémie (programme 827) ;

– aux autres autorités organisatrices de la mobilité, pour des raisons similaires (programme 929).

Le montant global des avances a été de 10 971 millions d’euros en 2021, un montant similaire à celui de 2020 (10 923 millions d’euros).

CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR PROGRAMME

(en millions d’euros)

* effet d’arrondi au dixième.

Source : rapport annuel de performances.

Le compte a été particulièrement sollicité, au cours de l’exercice 2021, afin de fournir des avances au budget annexe Contrôle et exploitation aériens dont les recettes ont été très affectées par la baisse marquée du trafic aérien depuis le déclenchement de la crise sanitaire.

Ainsi, la dette totale du BACEA vis-à-vis du compte Avances atteint 2 688 millions d’euros à la fin 2021, après 667,4 millions d’euros fin 2019.

C. Les observations de la Cour des comptes

Face à l’augmentation massive de l’endettement du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, la Cour des comptes recommande (recommandation n° 1) de définir une trajectoire actualisée de désendettement en prenant en compte les effets de la crise sur les recettes de celui-ci.

PLAN D’URGENCE FACE À LA CRISE SANITAIRE

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exécution de la mission en 2021
2. II. Principales observations
3. A. Programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire : le retour de certaines mesures restrictives a retardé l’aménagement du dispositif d’activité partielle d’urgence
4. B. Le programme 357 fonds de solidarité face à la crise sanitaire a été fortement mobilisé pendant l’année 2021, contrairement aux prévisions
5. C. Des interventions limitées de l’État actionnaire expliqueNT la sous-exécution sur le programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
6. D. La consommation sur le programme 360 compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire a été plus importante qu’anticipée en 2021
7. E. La sous-consommation des crédits du programme 366 Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19 s’explique par un besoin moindre d’équipements de protection

I. L’exÉcution de la mission en 2021

Prévue initialement pour le seul exercice 2020 et dénommée Plan d’urgence face à la crise sanitaire, cette mission a été créée par la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 (LFR 1 pour 2020) pour accueillir les crédits finançant les principales mesures en faveur des entreprises (à l’exception notable des prêts garantis par l’État – PGE) : fonds de solidarité et activité partielle (LFR 1 pour 2020) puis renforcement des participations financières de l’État (LFR 2 pour 2020) ([354]), exonérations de cotisations sociales (LFR 3 pour 2020) ([355]) et achat de matériels sanitaires pour faire face à la covid-19 (LFI pour 2021) ([356]).

Pour financer les mesures de soutien à l’économie et l’emploi, le choix a été fait par les pouvoirs publics d’une mission budgétaire unique, qui devait garantir une certaine visibilité de l’autorisation parlementaire pour les acteurs économiques. Elle a été dotée de 70,6 milliards d’euros en 2020 : 41,8 milliards ont été consommés.

Cette mission n’avait pas été dotée de crédits dans le projet de loi de finances pour 2021, les dispositifs de soutien à l’économie ayant vocation à s’éteindre une fois la crise sanitaire terminée.

La reprise de l’épidémie au cours du deuxième semestre de l’année 2020 et la mise en place de nouvelles restrictions (entre autres la fermeture des remontées mécaniques) ont justifié d’ajouter des crédits supplémentaires sur cette mission en fin d’exercice. La loi n° 2020-1473 du 30 novembre de finances rectificative pour 2020 (LFR 4 pour 2020) a ainsi procédé à des ouvertures substantielles de crédits sur cette mission, soit 17,2 milliards d’euros, dont 10,8 milliards d’euros destinés à abonder le fonds de solidarité.

En parallèle, dans le cadre de la navette parlementaire, deux programmes seulement ont finalement été dotés de crédits par la loi de finances initiale pour 2021 : le Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire à hauteur de 5,6 milliards d’euros et le nouveau programme Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19 à hauteur de 430 millions d’euros.

La persistance de la crise sanitaire en 2021 a nécessité la mise en place de nouvelles restrictions, ce qui s’est traduit par des ouvertures de crédits en cours de gestion pour abonder les différents dispositifs d’urgence.

Sur l’année 2021, le montant total des crédits disponibles sur la mission s’élève finalement à 42,2 milliards d’euros (en CP). Les crédits ouverts en loi de finances initiale n’ont donc représenté que 14,3 % des crédits disponibles sur l’exercice 2021.

Tableau rÉcapitulatif des mouvements en gestion sur la mission Plan d’urgence face À la crise sanitaire en 2021

* Différenciation entre reports en provenance du fonds de solidarité (6 627 millions d’euros) et reports en provenance d’autres programmes de la mission Plan d’urgence (7 928 millions d’euros)

Les reports de crédits de l’exercice 2020 vers l’exercice 2021 représentent 68,2 % des crédits disponibles sur l’année 2021 : la Cour des comptes avait évoqué, dans son rapport sur le budget de l’État en 2020, une certaine confusion des exercices budgétaires qui aurait, au moins partiellement, été évitée en ouvrant un montant plus important de crédits en loi de finances initiale pour 2021. Un montant aussi important de report contrevient en effet au principe d’annualité budgétaire.

Certains dispositifs, comme l’activité partielle de crise ou le fonds de solidarité, ont été à nouveau fortement sollicités en 2021, pour soutenir les entreprises fortement touchées par les mesures de restrictions sanitaires. À l’inverse, peu d’entreprises ont fait l’objet d’une prise de participation par l’État, ce qui explique le faible taux d’exécution du programme Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la situation sanitaire. Finalement, sur les 42,2 milliards d’euros disponibles, 34,4 milliards d’euros ont été consommés sur l’année 2021, soit un taux d’exécution de 81,6 %.

Sur les exercices 2020-2021, ce sont 76,2 milliards d’euros qui ont été consommés sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, auxquels peuvent être ajoutés le financement par l’Unédic d’un tiers de l’activité partielle de crise (8,9 milliards d’euros en 2020 et 2,4 milliards d’euros en 2021), et les crédits de l’activité partielle de longue durée utilisés pour financer l’activité partielle (3,7 milliards d’euros), soit un total de 91,2 milliards d’euros.

Sur les cinq programmes de la mission, trois n’ont pas été dotés de crédits en loi de finances initiale pour 2021. Ce choix originel a nécessité de nombreux mouvements en gestion, parfois contradictoires (annulations puis ouvertures de crédits sur le même programme) et souvent contraires aux principes budgétaires de spécialité et d’annualité.

Pour évaluer l’efficacité de l’intervention publique en faveur de l’économie, un comité de suivi et d’évaluation, dit « comité Cœuré », a été créé par l’article 6 de la LFR 1. Son champ d’analyse couvre les mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19. Le comité a publié son rapport final en juillet 2021. Il souligne que « les montants des dispositifs ont été globalement suffisants pour préserver la situation financière de la grande majorité des entreprises » et estime que les effets d’aubaines ont été limités. Il alerte cependant sur le niveau de la dette publique et sur la nécessité de surveiller les entreprises les plus fragilisées par la crise ([357]).

II. Principales observations

A. Programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chÔmage partiel à la suite de la crise sanitaire : le retour de certaines mesures restrictives a retardÉ l’amÉnagement du dispositif d’activitÉ partielle d’urgence

Le programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire a été créé par la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 (LFR 1 pour 2020) pour porter les crédits de l’activité partielle d’urgence, prévue par l’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

Ce dispositif d’indemnisation de périodes chômées, qui préexistait à la crise sanitaire, a été renforcé pour éviter une hausse importante du taux de chômage suite aux diverses mesures de restrictions prises pour limiter l’évolution de l’épidémie. Le dispositif est financé pour deux tiers par l’État et pour un tiers par l’Unédic.

Au titre du dispositif d’urgence mis en place dès le mois d’avril 2020, le salarié était indemnisé à hauteur de 70 % de son salaire brut, et l’État et l’Unédic prenaient en charge 100 % de ces indemnités jusqu’à 4,5 fois le Smic. Le dispositif a été aménagé dès juin 2020 : seuls les secteurs les plus touchés par la crise ont continué de bénéficier d’un reste à charge nul pour les salariés en activité partielle, les autres entreprises devant assumer un reste à charge équivalent à 15 % de l’indemnité versée pour les salariés en activité partielle (ce qui équivalait à une prise en charge par l’État et l’Unédic abaissée à 60 % du salaire).

Le programme 356, qui porte uniquement les crédits de l’État, avait été doté de 22,6 milliards d’euros en 2020 et a été exécuté à hauteur de 17,8 milliards d’euros.

La loi de finances pour 2021 n’a ouvert aucun crédit sur le programme 356 : une sortie progressive des restrictions sanitaires était anticipée et le relais de l’activité partielle d’urgence devait être notamment pris par l’activité partielle de longue durée (APLD), financée par le plan de relance.

L’accélération de la propagation du virus a cependant nécessité de nouvelles mesures de restrictions au premier semestre 2021 : le calendrier de réduction des montants d’allocation et d’indemnité activité partielle a donc été revu. Deux dispositifs de soutien ont également été créés par la loi de finances de 2021 : la prise en charge par l’État d’une partie des congés payés des salariés des entreprises éligibles et une aide exceptionnelle pour les actifs « permittents », c’est-à-dire travaillant comme extras ou saisonniers. Leur financement était aussi porté par le programme 356, ce qui a justifié son changement de nom.

Ces différents éléments ont entraîné des mouvements de crédits en cours de gestion.

– L’arrêté de report du 24 décembre 2020 ([358]) annule 1 500 millions d’euros de crédits sur le programme 356 au titre de l’exercice 2020 et ouvre un montant identique de crédits sur le même programme au titre de l’exercice 2021.

– L’arrêté de report daté du 17 mars 2021 ([359]) annule 1 000 millions d’euros de crédits sur le programme 356 au titre de l’exercice 2020 et ouvre un montant identique de crédits sur le même programme au titre de l’exercice 2021.

– L’arrêté de report daté du 18 mars 2021 ([360]) procède à un report croisé : il annule 2 327 millions d’euros de crédits sur le programme 360 au titre de l’exercice 2020 et ouvre un montant identique sur le programme Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire au titre de l’exercice 2021.

– Le décret d’avance du 19 mai 2021 ([361]) procède à l’ouverture de 500 millions d’euros de crédits sur le programme 356.

– La loi n° 2021-953 du 19 juillet de finances rectificative pour 2021 ouvre 2 200 millions d’euros de crédits pour financer le dispositif d’activité partielle.

– La loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 annule 1 392 millions d’euros sur le programme 356.

Ouvertures et annulations de crÉdits sur le programme 356 en 2021

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires

Sur l’année 2021, le montant des crédits disponibles s’élève donc à 3 808 millions d’euros, dont 2 606 millions d’euros ont été consommés, soit un taux d’exécution de 68,4 %.

– Le dispositif d’activité partielle d’urgence concentre 40,6 % des crédits consommés, soit 1 058 millions d’euros.

– L’indemnisation d’une partie des congés payés des salariés pour les établissements dont l’activité a été interrompue ou réduite pendant les périodes de 2020 où l’état d’urgence était déclaré a coûté 241 millions d’euros à l’État en 2021.

– L’aide aux « permittents » a été versée au titre de la période de novembre 2020 à juin 2021 à une moyenne de 270 000 bénéficiaires par mois, pour un coût total du dispositif de 1 308 millions d’euros, exécutés sur l’exercice 2021.

L’exécution du programme 356 ne donne pas une vision complète du coût du dispositif d’activité partielle d’urgence. Il faut y ajouter en premier lieu les financements apportés par l’Unédic, soit 2,4 milliards d’euros. Le dispositif d’activité partielle d’urgence a également été financé par les crédits en provenance du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance, initialement fléchés vers le financement de l’activité partielle de longue durée (APLD). Le manque de crédits suffisants sur le programme 356 pour faire face aux besoins a justifié ce que la Cour des comptes qualifie « d’entorse aux principes de la LOLF » dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire ([362]), c’est-à-dire l’utilisation de crédits pour une destination autre que celle prévue par le Parlement.

Sur les 4 450 millions d’euros exécutés sur l’action APLD du programme en 2021, 3 740 millions d’euros ont été utilisés pour financer l’activité partielle d’urgence. Le coût total de l’activité partielle d’urgence s’élève donc à 7 190 millions d’euros.

Le manque d’anticipation de besoins plus importants que prévus, qui s’explique par l’imprévisibilité de l’évolution de la crise sanitaire, a nécessité des mouvements significatifs en gestion pour éviter toute rupture dans le versement des indemnités d’activité partielle. Néanmoins, le recours à des crédits provenant d’un autre programme et la combinaison de reports croisés et d’ouvertures en cours de gestion ne facilitent pas la lisibilité de l’exécution sur le programme 356.

Le programme n’a pas été doté de crédits en 2022, mais des reports ont été réalisés par un arrêté daté du 24 mars 2022 ([363]), à hauteur de 1 202 millions d’euros. Une partie de ces crédits a ensuite été annulée par le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

B. Le programme 357 fonds de solidaritÉ face À la crise sanitaire a été fortement mobilisé pendant l’annÉe 2021, contrairement aux prÉvisions

Le fonds de solidarité a été créé par l’ordonnance n° 2020-317 du 27 mars 2020 portant création d’un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation. Le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire a été créé par la première loi de finances rectificative de l’année 2020.

Le fonds de solidarité était initialement centré sur les entreprises ayant un effectif inférieur ou égal à 10 salariés et le montant de l’aide était plafonné à 1 500 euros. L’évolution de l’épidémie au cours de l’année 2020 a entraîné le maintien et le renouvellement de restrictions sanitaires dans la durée, ce qui a nécessité l’élargissement des conditions d’accès au fonds de solidarité : le seuil de chiffre d’affaires, le critère de la taille de l’entreprise et le plafond de l’aide versée ont été rehaussés, ce qui a mécaniquement augmenté les versements faits par le fonds de solidarité sur la fin de l’année 2020. 11,8 milliards d’euros ont été consommés sur le programme sur l’exercice 2020.

Ces conditions d’accès plus large ont été maintenues en 2021 et de nouvelles aides ont été créées, entraînant un rythme soutenu de consommation des crédits du fonds de solidarité sur les premiers mois de l’année 2021. L’amélioration de la situation sanitaire s’est traduite par la mise en extinction du fonds de solidarité à compter du 30 septembre 2021. Certaines aides complémentaires ont été maintenues : les entreprises éligibles avaient jusqu’au 15 juin 2022 pour déposer des demandes, ce qui explique que des crédits seront également consommés au titre du fonds de solidarité sur l’exercice 2022.

Sur l’année 2021, 29 263 millions d’euros de crédits ont été ouverts, dont seulement 19,1 % en loi de finances initiale. Le montant important de crédits rendus disponibles par d’autres vecteurs s’explique par le caractère imprévisible de l’épidémie, qui a nécessité des ajustements réguliers des restrictions sanitaires tout au long de l’année 2021.

Alors que seuls 5,6 milliards d’euros de crédits avaient été ouverts en loi de finances initiale, plusieurs mouvements sont donc intervenus en gestion pour abonder le fonds de solidarité.

– L’arrêté de report daté du 22 janvier 2021 ([364]) annule 7 928 millions d’euros de crédits sur le programme Fonds de solidarité au titre de l’année 2020 pour les ouvrir sur l’année 2021, soit l’intégralité des crédits non consommés au titre de l’exercice 2020.

– L’arrêté de report du 18 mars 2021 ([365]) procède à un report croisé à hauteur de 6 627 millions d’euros : des crédits ouverts en 2020 sur les programmes 356 (2 327 millions d’euros) et 360 (4 300 millions d’euros) sont annulés au titre de 2020 et ouverts au titre de 2021 sur le programme 357, qui finance le fonds de solidarité.

– Le décret d’avance du 19 mai 2021 ([366]) ouvre 6 700 millions d’euros sur le programme du fonds de solidarité et annule le même montant de crédits au titre de 2021 sur le programme Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire.

– La loi n° 2021-953 du 19 juillet de finances rectificative pour 2021 ouvre 3 603 millions d’euros de crédits sur le fonds de solidarité.

– La loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 annule 800 millions d’euros sur le programme Fonds de solidarité.

– Enfin, sur l’année, 394 millions d’euros ont été transférés ou virés vers d’autres programmes.

Ouvertures et annulations de crÉdits sur le programme

Fonds de solidaritÉ en 2021

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires

S’il était difficile d’anticiper les besoins de crédits pour l’année 2021 en décembre 2020, le choix a été fait de procéder à une ouverture importante de crédits dans la loi de finances de fin de gestion de 2020 plutôt que d’ajuster le niveau des crédits ouverts sur le programme Fonds de solidarité à l’occasion de la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2021. Comme le souligne la Cour des comptes ([367]), cela contrevient au principe d’annualité budgétaire et atténue la portée de l’autorisation parlementaire.

Le mécanisme de reports croisés pose également question au regard du principe de spécialité budgétaire, selon lequel les crédits sont ouverts pour une destination précise, votée par le Parlement.

L’exécution 2021 est proche des montants ouverts : 26 785 millions d’euros ont été consommés en AE et 26 772 en CP, soit 91,5 % des crédits disponibles sur l’année.

Des aides complémentaires à celles versées par le fonds de solidarité et financées par le programme 357 ont été créées au cours de l’année 2021 pour soutenir les secteurs particulièrement affectés par les conséquences de la crise sanitaire. Ainsi, 1,7 milliard d’euros ont été versés au titre du dispositif « coûts fixes », qui finance une partie des coûts fixes des entreprises éligibles. Une aide pour les exploitants de remontées mécaniques a également été mise en place suite à la fermeture des remontées mécaniques annoncée en décembre 2020 : 600 millions d’euros ont été versés à ce titre en 2021.

Sur l’année 2021, les aides versées au titre du fonds de solidarité s’élevaient à 24,1 milliards d’euros et les aides versées au titre des dispositifs complémentaires à 2,7 milliards d’euros. Les décaissements du fonds de solidarité sur l’année 2021 ont donc été beaucoup plus massifs que sur l’année 2020.

Le programme n’a fait l’objet d’aucune ouverture en 2022 mais 2,28 milliards d’euros ouverts au titre de l’exercice 2021 ont fait l’objet de reports sur l’exercice 2022 ([368]). Au 24 juin 2022, plus de 2 millions d’entreprises avaient bénéficié du fonds de solidarité, pour un montant de subventions versées équivalent à 41 milliards d’euros.

C. Des interventions limitÉes de l’État actionnaire expliquent la sous-exÉcution sur le programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financiÈres de l’État dans le cadre de la crise sanitaire

Le programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire a été créé par la loi de n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020. Les crédits ouverts sur ce programme étaient destinés à alimenter le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État au fur et à mesure des participations financières décidées par l’État. L’objectif était de protéger les entreprises françaises stratégiques fragilisées par la crise contre toute prise de contrôle inamicale.

La nature des dépenses financées par le programme limite les informations dont les parlementaires pouvaient disposer sur les prises de participation envisagées par l’État lors du vote du budget et rendent difficile d’évaluer le niveau des crédits ouverts en loi de finances initiale.

En 2020, 20 milliards d’euros de crédits avaient été ouverts sur ce programme : 8,3 milliards d’euros ont été consommés, dont 4,05 milliards d’euros pour financer l’augmentation de capital de la SNCF en décembre 2020 et 3 milliards d’euros pour financer l’avance en compte courant d’actionnaire à la société Air France-KLM.

La loi de finances pour 2021 n’a procédé à aucune ouverture de crédits mais des reports de crédits ont alimenté le programme pour 2021 : l’arrêté de report du 21 décembre 2020 ([369]) a annulé 11 696 millions d’euros au titre de l’exercice 2020 et a ouvert un montant équivalent de crédits sur le même programme au titre de l’exercice 2021. Selon les documents budgétaires ([370]), ces reports se justifiaient par le potentiel décalage dans le temps entre le début de la crise sanitaire et le besoin en capital de certaines entreprises.

Au cours de l’exercice, le constat d’un besoin moindre de renforcement des fonds propres des entreprises françaises a entraîné une diminution conséquente des crédits ouverts sur le programme :

– le décret d’avance du 19 mai 2021 annule 7 200 millions d’euros de crédits sur le programme 358 ;

– la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 annule 429 millions d’euros.

65,2 % des crédits initiaux ont donc été annulés en cours d’exécution.

Ouvertures et annulations de crÉdits sur le programme 358 en 2021

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires

Le montant total de crédits disponibles sur le programme en 2021 s’élève donc à 4 068 millions d’euros. L’exécution a été très inférieure à la prévision : 672 millions d’euros ont finalement été consommés sur le programme, soit un taux d’exécution de 16,5 %.

– 593 millions d’euros ont été utilisés pour financer la souscription par l’État à l’augmentation de capital de la société Air France-KLM pour 122 560 251 actions (dont 76 millions d’euros déjà sur le CAS participations financières de l’État), société déjà bénéficiaire de crédits du programme en 2020.

– 155 millions d’euros ont été versés à des fonds sectoriels : 105 millions d’euros au fonds Avenir Automobile 2, qui soutient les sous-traitants de la filière automobile, et 50 millions d’euros au fonds France Nucléaire.

Les crédits non consommés au titre de l’exercice 2021 ont fait l’objet d’un report sur l’exercice 2022 : l’arrêté du 25 mars 2022 a annulé 3 395 millions d’euros au titre de 2021 et a ouvert 2 349 millions d’euros au titre de l’exercice 2022. Le solde entre les annulations et les ouvertures a été ouvert sur d’autres programmes.

Cette enveloppe de crédits rendus disponibles pour l’exercice 2022 a été réduite par le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance : 1 924 millions d’euros ont été annulés sur le programme 358 pour financer des ouvertures de crédits sur divers autres programmes.

D. La consommation sur le programme 360 compensation à la sÉCURITÉ sociale des allÉgements de prÉLÈvements pour les entreprises les plus touchÉes par la crise sanitaire a été plus importante qu’anticipÉe en 2021

Un dispositif d’allègement et de soutien au paiement des prélèvements sociaux a été instauré par l’article 65 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 (LFR 3 pour 2020). Les entreprises éligibles ont bénéficié d’exonérations de l’ensemble des cotisations sociales patronales (à l’exception des cotisations de retraite complémentaire Agirc-Arcco), associées à une aide au paiement des cotisations et des contributions sociales patronales et salariales correspondant à 20 % de la masse salariale des mois considérés. Les critères d’éligibilité des entreprises ont été assouplis lors du deuxième semestre de l’année 2020 pour prendre en compte le maintien des restrictions sanitaires.

Toute mesure d’exonération ou de réduction de cotisations ou contributions sociales doit faire l’objet d’une compensation intégrale de l’État à la sécurité sociale et aux organismes concernés, sauf à ce qu’une disposition adoptée en loi de financement de la sécurité sociale déroge à cette règle. Les crédits équivalents à cette compensation sont portés par le programme 360 Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire, créé à l’occasion de la LFR 3 pour 2020. Il avait été doté de 8,2 milliards d’euros en 2020, dont 3,9 milliards avaient été décaissés.

La loi de finances initiale pour 2021 n’a procédé à aucune ouverture de crédits sur le programme 360, mais plusieurs mouvements sont intervenus en gestion.

L’arrêté du 18 mars 2021 procède à un report croisé de crédits : il annule 4 300 millions d’euros sur le programme 360 au titre de l’exercice 2020 et ouvre ces crédits sur le programme Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire au titre de l’exercice 2021.

L’évolution de la crise sanitaire en 2021 n’a pas permis la mise en extinction des dispositifs d’allègements de cotisations : si les exonérations de cotisations patronales ont été supprimées, l’aide au paiement a été maintenue, ce qui a nécessité un abondement de crédits en cours d’année. La première loi de finances rectificative pour 2021 a ouvert 4 000 millions d’euros de crédits sur le programme 360, notamment pour financer la prolongation pour trois mois du dispositif d’aide au paiement.

Enfin, la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 a ouvert 500 millions d’euros supplémentaires sur le programme 360, pour financer les dispositifs de réduction de cotisations et de contributions sociales mis en place pour les travailleurs indépendants.

Ainsi, en cours de gestion, les annulations de crédits ont donc été suivies d’ouvertures d’un montant quasiment équivalent : le fait de procéder à un report croisé vers un programme insuffisamment doté en loi de finances initiale pour ensuite ouvrir de nouveaux crédits sur le programme 360 grâce à une loi de finances rectificative affaiblit la portée de l’autorisation parlementaire et le principe de spécialité budgétaire. La Cour des comptes ([371]) relève ainsi qu’« aucun crédit n’a été ouvert sur la gestion 2021 du programme 360 – alors que les besoins étaient certains – jusqu’à l’adoption de la LFR 1 du 19 juillet 2021 ».

Sur l’année, 4 000 millions d’euros ont été consommés, sur une enveloppe de 4 500 millions d’euros ouverte, soit un taux d’exécution de 88,9 %. L’enveloppe de 500 millions d’euros destinée aux travailleurs indépendants n’a pas pu être consommée sur l’année 2021 car leurs déclarations n’ont été transmises qu’en 2022. L’arrêté de report du 25 mars 2022 annule ainsi 500 millions d’euros sur le programme 360 au titre de l’exercice 2021 et ouvre un montant équivalent de crédits sur le même programme au titre de l’exercice 2022. Aucun crédit n’a été ouvert par la loi de finances pour 2022.

L’indicateur de performance Nombre d’entreprises ayant bénéficié de l’aide au paiement de cotisations et contributions sociales s’établit à 497 816 entreprises en 2021, contre 413 605 entreprises en 2020. Selon les documents budgétaires, cela représente 16 % du nombre total d’établissements tous secteurs confondus en 2021, un ratio qui illustrerait « une bonne appropriation des dispositifs par les employeurs concernés » ([372]).

E. La sous-consommation des crÉdits du programme 366 Matériels sanitaires pour faire face À la crise de la covid-19 s’explique par un besoin moindre d’Équipements de protection

Le programme 366 a été créé par la loi de finances pour 2020. Il finance l’achat par l’État d’équipements de protection et de tests antigéniques destinés aux agents de la fonction publique de l’État et aux personnes vulnérables.

Il a été doté de 430 millions d’euros en AE et CP par la loi de finances initiale pour 2021 avec l’objectif d’acheter 335 millions de masques textiles à usage non sanitaire (pour un montant estimé à 400 millions d’euros) et pour 30 millions d’euros de tests antigéniques. Les différents mouvements en cours de gestion (reports et transferts) ont porté le total des crédits disponibles à 445 millions d’euros en AE et 511 millions d’euros en CP.

Les besoins des ministères ont été revus à la baisse au cours de l’année, entraînant une sous-consommation importante des crédits sur le programme 366 : seuls 262 millions d’euros en AE et 307 millions d’euros en CP ont finalement été consommés sur le programme en 2021, soit un taux d’exécution des AE de 59 %. Le prix des masques était inférieur à celui anticipé lors du vote des crédits du programme, ce qui explique également la sous-consommation constatée.

Ce sont 223,5 millions de masques qui ont été achetés : 74 millions pour alimenter le stock stratégique de masques et 149,5 millions au titre des publics bénéficiaires (agents de l’État et personnes vulnérables). Contrairement aux prévisions, aucun test antigénique n’a été demandé par les ministères qui pouvaient en bénéficier.

Le programme a été doté de 200 millions d’euros en 2022, crédits auxquels s’ajoutent 182 millions d’euros de crédits ouverts au titre de 2021 et reportés en 2022 ([373]).

Plan de rELANCE

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exÉcution de la mission en 2021
2. A. l’Évolution de la rÉpartition des crÉdits en cours de gestion
3. B. Le rythme de dÉcaissement des crÉdits
4. 1. L’engagement et le décaissement rapide des crédits en 2021
5. 2. Les prévisions de décaissements se décalent au-delà de 2022
6. 3. La question de la pérennisation de certaines mesures
7. II. analyse des crÉdits budgÉtaires par programme
8. A. Programme 362 Écologie
9. B. Programme 363 CompÉtitivitÉ
10. C. Programme 364. CohÉsion

Le plan de relance français, présenté par le Premier Ministre le 3 septembre 2020 et dénommé France Relance, est doté de 100 milliards d’euros, mêlant outils fiscaux, outils budgétaires, et garanties d’État. Il se décompose en trois volets correspondant aux trois priorités qu’il finance : Écologie (30 milliards d’euros), Compétitivité (34 milliards d’euros) et Cohésion (36 milliards d’euros).

Deux objectifs de court terme lui ont été attribués : permettre à la France de retrouver d’ici l’été 2022 son niveau d’activité économique d’avant crise, et faire baisser le chômage dès 2021. À plus long terme, les financements du plan de relance devaient permettre de soutenir la compétitivité et préparer l’adaptation de la France aux enjeux futurs.

L’ampleur du plan France Relance est comparable à celle des plans de relance engagés par les partenaires européens de la France, autour de 4 % du PIB. À l’instar de l’Espagne, de l’Italie et de l’Allemagne, le plan de relance français est en partie financé par des subventions en provenance de la facilité européenne pour la reprise et la résilience. Le contenu du plan France Relance est en outre similaire à celui d’autres plans de relance en Europe, qui mettent l’accent sur la rénovation énergétique des bâtiments, sur la cohésion sociale, sur l’innovation, ou encore sur le développement des mobilités vertes.

Le budget total du plan de relance français comprend : des minorations d’impôts, avec la baisse des impôts de production à hauteur de 20 milliards d’euros sur les années 2021 et 2022 ; des financements directs apportés par l’État (64 milliards d’euros), par les administrations de sécurité sociale (9 milliards d’euros) et par la Banque des territoires et Bpifrance (respectivement 3 et 2 milliards d’euros) ; et enfin, par des garanties d’État (2 milliards d’euros).

La mission budgétaire Plan de relance a été créée par la loi de finances initiale pour 2021, afin de regrouper les crédits de l’État finançant les mesures de relance. La création d’une telle mission ad hoc présentait en effet un certain nombre d’avantages :

– assurer une visibilité de l’effort consenti par l’État pour répondre à la crise économique grâce à une identification des masses budgétaires affectées au plan de relance ;

– permettre la sanctuarisation des crédits exceptionnels ouverts au titre de la relance et garantir leur utilisation au seul service des objectifs et des actions prévus par le plan de relance ;

– éviter la pérennisation des crédits au-delà de l’échéance du plan de relance ;

– assurer une affectation et une consommation rapide des crédits et permettre un suivi étroit de leur rythme d’exécution.

Toutefois, l’intégralité des 64 milliards d’euros de financements directs de l’État relevant du plan France Relance ne sont pas portés par la mission budgétaire Plan de relance. Ainsi, près de 28 milliards d’euros en AE et 24,6 milliards d’euros en CP sont financés par d’autres missions budgétaires que la mission Plan de relance dont 11 milliards d’euros par la mission Investissement d’avenir, au titre du quatrième programme d’investissement d’avenir (PIA 4). Dès lors, la mission budgétaire Plan de relance, dotée de 36 milliards d’euros, ne représente qu’un peu plus du tiers des dépenses prévues au titre du plan de relance, et moins de 60 % des crédits budgétaires qui lui sont alloués.

La mission Plan de relance est découpée en trois programmes budgétaires qui reflètent les trois volets prioritaires du plan France Relance :

– le programme 362 Écologie, qui finance des actions contribuant à la transition écologique ;

– le programme 363 Compétitivité, qui a pour objectif de soutenir la compétitivité des entreprises françaises et la modernisation de l’État, en particulier dans le domaine numérique ;

– le programme 364 Cohésion, qui vise à promouvoir la cohésion sociale et territoriale par le biais de mesures en faveur de l’emploi.

Le pilotage des trois programmes de la mission Plan de relance a été confié à la direction du budget, sous l’autorité du ministre de l’Économie, des finances et de la relance, bien que la mise en œuvre effective des mesures portées par les programmes 362, 363, et 364, relève in fine des ministères compétents et de leurs opérateurs, par le biais de délégations de gestion avec les administrations concernées et de transferts de crédits vers les autres programmes du budget général.

Le plan France Relance se caractérise par un rythme de décaissement particulièrement soutenu. Ainsi, l’objectif fixé par le Gouvernement d’engager 70 % du plan de relance d’ici la fin de l’année 2021 a été atteint. En effet, au 31 décembre 2021, 72 milliards d’euros ont été engagés et 42 milliards d’euros ont été décaissés sur l’ensemble du périmètre du plan. En 2022, l’objectif est désormais d’engager la totalité des financements du plan.

I. L’exÉcution de la mission en 2021

A. l’Évolution de la rÉpartition des crÉdits en cours de gestion

En loi de finances initiale pour 2021, la mission Plan de relance a été dotée de 36,19 milliards d’euros en AE et de 21,84 milliards d’euros en CP. Elle a bénéficié de reports au titre de l’année 2020 à hauteur de 3,14 milliards en AE et 0,33 milliard en CP.

La loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 (LFR 1) a abondé la mission Plan de relance à hauteur de 4,2 milliards d’euros en AE et de 4,89 milliards d’euros en CP. Les ouvertures et annulations sont ainsi réparties :

● Sur le programme 362 Écologie, 260 millions d’euros en CP ont été ouverts en LFR 1 pour financer notamment l’accélération des décaissements du dispositif MaPrimeRénov’. 474 millions d’euros d’AE ont été annulés, (une annulation de 534 millions d’euros d’AE sur la stratégie hydrogène a été partiellement compensée par une ouverture de 60 millions d’euros sur les actions 05 « Transition agricole » et 07 « Infrastructures et mobilités vertes »).

● Le programme 363 Compétitivité a été abondé à hauteur de 492 millions de CP supplémentaires. En outre, 534 millions d’euros d’AE supplémentaires ont été « transférés » depuis le programme 362, afin d’accélérer les opérations de soutien à la relocalisation et d’accompagner l’accélération des dépenses de guichet du dispositif Industrie du futur.

● Au titre du programme 364 Cohésion, 4 140 millions d’euros en AE et en CP ont été ouverts afin de restaurer les crédits alloués aux dispositifs d’activité partielle de longue durée et d’activité partielle de droit commun, utilisés pour couvrir les dépenses liées à l’activité partielle d’urgence.

L’activité partielle de crise était en principe financée par le programme 356 Chômage partiel et aides d’urgence aux employeurs et aux actifs de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire et, en LFI pour 2021, les crédits accordés à ce programme ne visaient qu’à couvrir les restes à payer de l’année 2020. Les nouveaux dispositifs d’activité partielle de longue durée et d’activité partielle de droit commun devaient quant à eux être pris en charge par le programme 364 sur la mission Plan de relance. Or, la persistance de la crise sanitaire en 2021 et de nouvelles mesures de restriction de l’activité décidées par le Gouvernement ont conduit à prolonger l’activité partielle d’urgence notamment au cours du premier semestre de l’année 2021. Pour financer le surcroît de dépenses par rapport aux crédits initiaux, le choix a été fait de mobiliser une partie des crédits du programme 364 pour financer l’activité partielle de crise. Ainsi, l’enveloppe de 4 140 millions d’euros attribuée au programme Cohésion en LFR 1 vise à rétablir les crédits destinés au financement des mesures du plan de relance, qui avaient été mobilisés dans le cadre des dispositifs d’urgence face à la crise sanitaire.

La loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 (LFR 2) a quant à elle abondé la mission à hauteur de 2,27 milliards d’euros d’AE supplémentaires.

● Sur le programme 362 Écologie, 524 millions d’euros en AE ont été ouverts pour apporter des financements complémentaires concernant le soutien aux autorités organisatrices de transports en commun, le fonds de réhabilitation des friches, de nouvelles mesures de transition agricole et de soutien au secteur de la pêche ainsi qu’à la filière forêt-bois, et le renforcement des financements alloués au développement d’infrastructures cyclables.

● Le programme 363 Compétitivité a bénéficié de l’ouverture de 257 millions d’euros d’AE supplémentaires afin de majorer l’enveloppe allouée au dispositif « Relocalisation : soutien aux projets industriels dans les territoires », en complément d’un redéploiement interne à hauteur de 68,3 millions d’euros en AE. 8 millions d’euros d’AE complémentaires ont également été attribués à l’action 06 « Commandes militaires » pour financer l’acquisition d’hélicoptères pour la gendarmerie nationale et la sécurité civile.

● Sur le programme 364 Cohésion, 1 489 millions d’euros en AE ont été ouverts afin de financer trois dispositifs : le plan « 1 jeune, 1 solution » ; le plan Avenir montagne et les manufactures de proximité.

Par ailleurs, plusieurs décrets de transfert et de virement sont intervenus en cours de gestion 2021. Le solde des mouvements de crédits auxquels ils ont procédé s’élève à – 3,64 milliards d’euros en AE et – 1,96 milliard d’euros en CP.

Au total, en tenant compte de l’ensemble des ouvertures et annulations de crédits réalisées sur la mission au cours de l’année 2021, les crédits disponibles se sont élevés à 42,16 milliards d’euros en AE, et 25,1 milliards d’euros en CP.

De la LFI à l’exécution (AE)

(en milliards d’euros)

Source : Rapport annuel de performance 2021.

De la LFI à l’exécution (CP)

(en milliards d’euros)

Source : Rapport annuel de performance 2021.

En 2021, 34,96 milliards d’euros d’AE et 18,85 milliards d’euros de CP ont été consommés, soit un taux de consommation des crédits de 96,6 % en AE et de 86,3 % en CP par rapport aux crédits ouverts en LFI, et de 82,9 % en AE et 75 % en CP par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’exécution budgétaires, en excluant du calcul les crédits du programme 364 Cohésion consommés au titre du financement de l’activité partielle d’urgence et le ré-abondement réalisé par la LFR 1.

Il convient toutefois de noter que les crédits sont considérés comme consommés dès lors qu’ils ont fait l’objet de virements ou de transferts depuis la mission Plan de relance vers les programmes budgétaires des ministères chargés de mettre en œuvre les mesures de relance. Le suivi de leur consommation à ce stade est néanmoins difficile et ne permet pas de retracer exactement la totalité des crédits consommés.

Consommation des AE et CP ouverts en 2021 sur la mission Plan de relance

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

Au final, en 2021, 7,2 milliards d’AE et 6,25 milliards de CP n’ont pas été consommés, et ont fait l’objet d’un report sur 2 022 dans leur totalité ([374]).

B. Le rythme de dÉcaissement des crÉdits

1. L’engagement et le décaissement rapide des crédits en 2021

Sur la mission Plan de relance, le principe retenu par le Gouvernement a été celui d’une grande rapidité d’engagement et d’exécution des crédits. Cela a impliqué :

– la mise en œuvre dès 2020 de dispositifs de relance (ouvertures d’AE), dont les CP ont été accueillis et exécutés en 2021 sur la mission Plan de relance ;

– l’ouverture, au terme de l’exercice 2021, de l’ensemble des AE portées par la mission ;

– la possibilité de redéployer des crédits vers d’autres mesures en cas de lenteurs injustifiées dans l’exécution ;

– l’absence de mesures de régulation au cours de la gestion 2021 (notamment l’absence de mise en réserve initiale d’une fraction des crédits de la mission).

Les objectifs fixés pour fin 2021 prévoyaient l’engagement d’au moins 70 % des AE sur l’ensemble du plan de relance. Fin 2021, 72,2 milliards d’euros ont été engagés et 42,1 milliards d’euros ont été décaissés. Sur la seule mission budgétaire Plan de relance, en excluant du calcul les dépenses réalisées au titre de l’activité partielle d’urgence sur le programme 364 Cohésion, 31,4 milliards d’euros ont été engagés, et 15,2 milliards d’euros ont été décaissés. Ainsi, pour l’année 2021 au titre du plan dans son ensemble, les objectifs fixés ont été respectés.

Dépenses mensuelles en 2021 (CP)

(en millions d’euros)

Sources : Chorus, Commission des finances.

La rapidité d’exécution du plan de relance permet également à la France de respecter ses engagements auprès de l’Union européenne afin de bénéficier des financements communautaires au titre de la facilité pour la relance et la résilience (FRR) dans le cadre du plan de relance européen NextGenerationEU. En effet, le versement des financements européens est conditionné à l’atteinte de cibles et de jalons, suite à la mise en œuvre d’actions de court et de moyen termes, prévus par le programme national de relance et de résilience (PNRR). Au-delà du préfinancement de 5,1 milliards d’euros perçu en août 2021, la France a ainsi pu bénéficier d’un premier versement de 7,4 milliards d’euros en mars 2022 suite à la validation de sa première demande de paiement déposée fin 2021, l’ensemble des objectifs fixés au titre de cette première tranche ayant été atteints dans les délais impartis.

La Cour des comptes relève néanmoins que cette volonté d’exécution rapide du plan de relance a nécessité une recherche active de candidats pour les appels à projets et appels à manifestation, et une large communication sur l’existence des aides de guichet portées par les programmes de la mission. Or, ces modalités ont pu entraîner des effets d’aubaine, notamment pour le soutien à la transition énergétique des équipements sportifs ou le soutien à la demande en « véhicules propres ».

2. Les prévisions de décaissements se décalent au-delà de 2022

La consommation des crédits de paiement est logiquement moins rapide que celle des engagements. En 2021, 20,8 milliards d’euros ont été consommés, soit directement par les programmes de la mission Plan de relance, soit par l’intermédiaire des décrets de transfert ou des décrets de virement (qui représentent 1,96 milliard d’euros), à condition toutefois que les crédits aient bien été consommés par les programmes budgétaires vers lesquels ils ont été déplacés.

La poursuite des décaissements devrait en conséquence s’étaler bien au-delà de 2022, au moins jusqu’en 2026. L’échéancier de décaissement des programmes de la mission qui figure au sein du PAP 2022 prévoit un besoin en CP en 2022 et au-delà de 14,3 milliards d’euros. Toutefois, il ne tient pas compte des reports de crédits de paiement de 2021 vers 2022, ni des ouvertures d’AE réalisées en LFR 2. Selon la Cour des comptes, la sous-consommation en 2021 ainsi que les AE ouvertes en LFR 2 induisent un décalage supplémentaire, en 2022 et au-delà, d’un besoin en CP de 12,2 milliards d’euros. Ce décalage devrait entraîner une révision des prévisions de décaissement des programmes pour les années à venir.

Cette extension des décaissements au-delà de 2022 pourrait avoir un effet négatif sur l’accès aux financements européens. La France doit en effet recevoir 12,7 milliards d’euros de crédits européens début 2023, à la condition d’avoir atteint 66 engagements, dont certains relèvent des actions de la mission Plan de relance. Le retard pris en 2021, s’il n’est pas rattrapé en 2022, pourrait donc avoir des conséquences sur la prochaine tranche de versement en provenance de l’Union européenne.

La Cour des comptes renouvelle par ailleurs la recommandation adressée à la direction du budget, qu’elle a déjà formulée dans une communication à la commission des finances du Sénat en mars 2022 : dans la mesure où l’objet même de la mission budgétaire Plan de relance est de soutenir des actions ponctuelles et circonscrites dans le temps, au service de la relance économique du pays, aucune AE supplémentaire ne devrait être ouverte au-delà de 2022, et la mission devra être supprimée le plus tôt possible après cette date. Cette recommandation trouve un écho auprès du Gouvernement, qui a pour objectif d’avoir consommé la totalité des engagements avant la fin de l’année 2022.

3. La question de la pérennisation de certaines mesures

Certaines mesures du plan de relance ont rencontré un grand succès, ce qui a conduit le Gouvernement à ré-abonder leurs dispositifs de financement, soit par le biais de décrets de transfert ou de virement, soit en demandant l’ouverture de nouveaux crédits en loi de finances rectificative. À titre d’exemple, parmi ces mesures, figurent :

● Le dispositif MaPrimeRénov’, créé par la loi de finances pour 2020 en remplacement du crédit d’impôt pour la transition énergétique, qui prend en charge une partie du financement des travaux de rénovation énergétique réalisés par des propriétaires occupants du parc privé. En 2020, cette prime n’était ouverte qu’aux seuls propriétaires occupants aux revenus modestes et très modestes. En janvier 2021, MaPrimeRénov’ a été étendue aux propriétaires occupants aux revenus intermédiaires. Dans le cadre exceptionnel du plan de relance, le dispositif a également été ouvert aux propriétaires occupants de revenus supérieurs, puis, en juillet 2021, aux propriétaires bailleurs. Un dispositif « MaPrimeRénov’ Copros » a également été instauré en 2021.

Doté initialement de 575 millions d’euros en 2020, en provenance des programmes 174 Énergie, climat et après-mines et 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat, le dispositif MaPrimeRénov’ est progressivement monté en puissance sous l’effet des financements en provenance du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance (2 milliards d’euros en AE et 0,91 milliard d’euros en CP en LFI 2021). Au regard du rythme de validation des dossiers, 200 millions d’euros de CP supplémentaires ont été attribués en LFR 1 pour 2021. Enfin, la loi de finances initiales pour 2022 alloue 1,7 milliard d’euros en AE et 1,95 milliard d’euros en CP à MaPrimeRénov’, dont 565,5 millions d’euros de CP sont financés par le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance.

● Le fonds de soutien à la reconversion des friches a été mis en place dans le cadre du plan de relance, afin de permettre le recyclage foncier et la dépollution des friches urbaines et industrielles. La loi de finances initiale pour 2021 prévoyait que le fonds « friches » soit abondé à hauteur de 300 millions d’euros sur deux ans. Ces financements étaient mobilisés dans le cadre d’appels à projets nationaux et régionaux, sous la responsabilité de l’ADEME et du Ministère de la transition écologique.

Ce dispositif a connu une dynamique importante puisque la totalité de l’enveloppe prévue pour deux ans a été consommée avant la fin de l’année 2021. Dès le mois de mai 2021, le Gouvernement avait annoncé porter le financement du fonds « friches » à 650 millions euros, soit un doublement de l’enveloppe initiale. Le fonds a finalement bénéficié d’un ré-abondement de 350 millions d’euros en AE financés par des redéploiements de crédits au sein du programme 362 Écologie et du PIA 4.

Le 7 septembre 2021, le Président de la République a par ailleurs annoncé le maintien du fonds de recyclage des friches. En 2022, celui-ci a été doté de 133,5 millions d’euros en CP.

● Le plan « 1 jeune, 1 solution » a été présenté par le Gouvernement le 23 juillet 2020 et comprend 26 mesures destinées à faciliter l’entrée des jeunes dans la vie professionnelle, à accompagner les jeunes éloignés de l’emploi grâce à des parcours d’insertion, et à orienter, tout en les formant, les jeunes vers des secteurs d’avenir. Parmi ces mesures, le soutien exceptionnel de l’État à l’apprentissage et la prime à l’embauche des jeunes ont connu un succès important.

La loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 a instauré une prime exceptionnelle à l’apprentissage, financée par la mission Travail et emploi, pour tous les nouveaux contrats d’apprentissage signés entre le 1er juillet 2020 et le 28 février 2021. En loi de finances initiale pour 2021, 57 millions d’euros en AE et 801 millions d’euros en CP ont été ouverts pour la prise en compte des nouveaux contrats éligibles signés en janvier et février 2021. Ces crédits ont été complétés en cours de gestion par des reports de crédits 2020 (1,76 milliard d’euros en AE et 18,46 millions d’euros en CP) ; par un transfert de crédits (416 millions d’euros en AE uniquement) ; et par l’ouverture de crédits supplémentaires en LFR 2 (3,5 milliards d’euros en AE et 2,3 milliards d’euros en CP) afin de tenir compte de la prolongation du dispositif décidée par le Gouvernement et pour intégrer la forte dynamique constatée des entrées en apprentissage. Cette aide a été prolongée à plusieurs reprises, et doit rester en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022. La loi de finances initiale pour 2022 alloue 1,63 milliard d’euros à la prime exceptionnelle à l’apprentissage pour 2022.

L’aide à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans a été instaurée par le décret n° 2020-982 du 5 août 2020 dans le cadre du plan de relance. Cette aide consiste en une prime accordée aux employeurs pour l’embauche d’un jeune de moins de 26 ans entre le 1er août 2020 et le 31 janvier 2021. Cette mesure était financée par des crédits ouverts par la loi de finances rectificatives du 30 juillet 2020, sur la mission Travail et emploi, à hauteur de 1 milliard d’euros en AE et de 0,1 milliard d’euros en CP. En loi de finances initiale pour 2021, les crédits inscrits au titre du plan de relance pour l’aide à l’embauche des jeunes ont été portés à 100 millions d’euros en AE, et à 900 millions d’euros en CP. Cette aide a été prolongée à plusieurs reprises, finalement jusqu’au 31 décembre 2022. La loi de finances initiale pour 2022 alloue 94,7 millions d’euros de CP supplémentaires.

Le maintien dans le temps, au-delà des délais initialement anticipés, de certaines mesures du plan de relance témoigne de leur efficacité et s’inscrit dans la logique qui avait présidé au choix d’une mission budgétaire ad hoc, qui visait notamment à garantir une souplesse de gestion permettant de redéployer rapidement les crédits des dispositifs dont le rythme d’exécution serait insuffisamment soutenu vers les dispositifs qui connaîtraient un rythme d’engagement et de décaissement plus rapide.

Cependant, la Cour des comptes met en avant le risque d’un « effet cliquet » induit par la pérennisation de certaines mesures du plan de relance qui, par définition, auraient dû rester temporaires. Au regard du succès rencontré, leur éventuelle suppression sera délicate. En tout état de cause, si le maintien à plus long terme de ces mesures devait être décidé, il serait souhaitable qu’elles soient désormais financées par les missions budgétaires dont elles relèvent, et non par la mission Plan de relance qui a pour perspective d’être supprimée dans les prochaines années.

II. analyse des crÉdits budgÉtaires par programme

A. Programme 362 Écologie

Le programme 362 Écologie regroupe les crédits du plan de relance qui contribuent à la transition écologique de l’économie pour générer une croissance durable et juste. Il finance, entre autres, un grand plan de rénovation énergétique des bâtiments, publics comme privés, et des investissements relatifs aux infrastructures et aux mobilités vertes.

Le programme 362 supporte 18,3 milliards d’euros sur les 30 milliards d’euros dédiés au volet « Écologie » du plan de relance, le reste étant financé par le programme d’investissements d’avenir, d’autres programmes budgétaires, ou encore Bpifrance.

En 2021, 18 316 millions d’euros en AE et 6 564 millions d’euros en CP ont été ouverts par la loi de finances initiales. Plusieurs mouvements sont intervenus en cours d’année :

● Le programme 362 a bénéficié de 156 millions d’euros en AE et de 166 millions d’euros en CP au titre des reports de crédits de 2020.

● La loi de finances rectificatives du 19 juillet 2021 (LFR 1) a procédé à une annulation nette de 474 millions d’euros d’AE sur le programme (annulation de 534 millions d’euros alloués à la stratégie hydrogène en partie compensée par l’ouverture de 60 millions d’euros répartis sur les actions 05 et 07), et a ouvert 260 millions d’euros de CP, pour l’essentiel destinés au dispositif MaPrimeRénov (200 millions d’euros).

● La loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 (LFR 2) a ouvert 524 millions d’euros en AE qui, en parallèle de redéploiements au sein du plan de relance, étaient destinés à couvrir les besoins à hauteur de 1,3 milliard d’euros pour les investissements en matière de transports collectifs et d’infrastructures cyclables, le fonds « friches », la transition agricole, ainsi que le soutien au secteur de la pêche et à la filière forêt bois.

● Trois décrets de transfert ont également procédé à des annulations pour un montant total de 1 242 millions d’euros en AE et de 320 millions d’euros en CP.

Au total, au cours de la gestion 2021, par l’effet des ouvertures et annulations de crédits, 17 280 millions d’euros d’AE et 6 670 millions d’euros de CP ont été ouverts. Le taux d’exécution s’élève à 79,7 % en AE et à 57,1 % en CP par rapport à l’ensemble des crédits disponibles, avec 3 503 millions d’euros d’AE et 2 860 millions de CP non consommés.

PrÉvision et exÉcution des AE et CP du programme 362 – Écologie, par action

(en millions d’euros)

Sources : Rapport annuel de performance 2021, Commission des finances.

En tenant compte de leur montant et du taux de consommation de leurs crédits, plusieurs actions du programme appellent des remarques complémentaires.

● L’action 01 Rénovation énergétique regroupe les dépenses du plan de relance en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments publics de l’État, des collectivités territoriales, des logements sociaux, des logements privés et des locaux des TPE/PME. Elle était dotée, en LFI 2021, de 6 295 millions d’euros en AE et de 2 825 millions d’euros en CP. Au titre de la rénovation thermique des bâtiments publics de l’État et de ses opérateurs, 2 529 millions d’euros ont été consommés en AE, et 487 millions d’euros en CP. La direction de l’immobilier de l’État (DIE) a notifié 16 000 marchés, et a ainsi atteint l’objectif d’engagement de la quasi-totalité des marchés au 31 décembre 2021.

● L’action 03 Décarbonation de l’industrie vise à faire évoluer les modes de production industrielle vers un modèle bas carbone. Elle était dotée par la LFI 2021 de 1 milliard d’euros en AE et de 281 millions en CP. Au total, 516 millions d’euros en AE et 83,9 millions d’euros en CP ont été consommés. Via des appels à projets, l’action 03 finance la participation de l’État aux investissements dans des procédés de fabrication moins émetteurs ainsi qu’aux investissements en faveur de la substitution d’une solution chaleur bas-carbone à une solution fossile. La sous-consommation de cette action s’explique par la temporalité des appels à projets, qui ont eu lieu plutôt en fin d’année 2021. Les autorisations d’engagements ont donc été reportées vers 2022.

● L’action 04 Économie circulaire et circuits courts s’appuyait en 2021 sur une enveloppe de 500 millions d’euros en AE et de 84 millions d’euros en CP, destinée à favoriser le développement d’un modèle de production et de consommation circulaires visant à limiter la production de déchets et à préserver les ressources naturelles, la biodiversité et le climat. En 2021, 246 millions d’euros en AE et 68 millions d’euros en CP ont été consommés. Cette sous-consommation s’explique, là également, par la temporalité des appels à projets et des procédures de sélection menés par l’ADEME.

● L’action 05 Transition agricole, qui vise à accélérer la transformation industrielle, sanitaire et écologique de l’agriculture et de l’alimentation, était dotée de 1 124 millions d’euros en AE et de 390 millions d’euros en CP en LFI 2021. Plusieurs dispositifs de cette action ont connu une consommation très dynamique et ont dû être ré-abondés en 2021. C’est notamment le cas du Plan Protéines, du dispositif de soutien au renouvellement et au développement des agroéquipements, notamment de l’aide à l’investissement dans des équipements de protection contre les aléas climatiques (100 millions d’euros supplémentaires ont été annoncés par le Premier Ministre suite à l’important épisode de gel du mois d’avril 2021).

● L’action 07 Infrastructures et mobilités vertes finance des solutions de mobilité plus respectueuses de l’environnement. Elle vise à la fois les transports individuels et les transports collectifs. En LFI 2021, elle était dotée de 3,6 milliards d’euros en AE et de 1,3 milliard d’euros en CP. Cette action a connu une consommation dynamique, tant en ce qui concerne le secteur ferroviaire (650 millions d’euros en AE et 154,2 millions en CP) que les mobilités du quotidien (900 millions d’euros consommés au titre des transports, et 150 millions d’euros pour le plan vélo suite à un ré-abondement en LFR 2). Le dispositif de soutien à la demande en véhicules propres a donné lieu à une consommation de 719 millions d’euros en AE et en CP, en baisse de 60 % par rapport à 2020, pour 242 830 primes à la conversion et 353 613 bonus écologiques accordés ([375]).

● L’action 08 Énergies et technologies vertes était dotée en LFI 2021 de 3,72 milliards d’euros en AE et de 898 millions d’euros en CP. Elle vise à positionner la France à la pointe des technologies de production d’hydrogène renouvelable, à soutenir les innovations au service de la transition écologique (via le PIA), à renforcer la compétitivité des entreprises dans la filière nucléaire et à aider les secteurs aéronautique et automobile. Au total, 1,9 milliard d’euros d’AE et 256 millions d’euros de CP ont été consommés. Cette action a connu une sous-consommation importante, principalement en raison du report de mise en œuvre de la stratégie hydrogène, qui ne sera finalement pas financée par le plan de relance.

B. Programme 363 CompÉtitivitÉ

Le programme 363 Compétitivité supporte les crédits du plan de relance qui visent au renforcement de la compétitivité et de la résilience économique et technologique de la France, en soutenant les entreprises et l’innovation.

En loi de finances initiales pour 2021, le programme 363 était doté de 5,92 milliards d’euros en AE et de 3,91 milliards d’euros en CP. En février 2021, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) du ministère de l’économie, des finances et de la relance (MEFR) avait émis un avis défavorable sur la soutenabilité du programme pour les dispositifs gérés par le MEFR. Le besoin de financement s’élevait à 214 millions d’euros en AE et à 96,6 millions d’euros en CP.

Ce besoin de financement a été traité en cours de gestion par des redéploiements internes à la mission et par l’ouverture de crédits en loi de finances rectificative, ce qui a ensuite conduit le CBCM à formuler un avis favorable sur la soutenabilité budgétaire du programme. Les mouvements intervenus en cours d’année sont les suivants :

– Le programme 363 a bénéficié d’un report de crédits de 2020 vers 2021 à hauteur de 321 millions d’euros en AE et de 109 millions d’euros en CP.

– La loi de finances rectificatives du 19 juillet 2021 (LFR 1) a procédé un abondement de 534 millions d’euros en AE, en provenance du programme 362 Écologie et de 492 millions d’euros en CP afin d’augmenter l’enveloppe prévue pour le dispositif « Industrie du futur ».

– La loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 (LFR 2) a ouvert 257 millions d’AE supplémentaires afin de majorer l’enveloppe allouée au dispositif « Relocalisation ».

– Trois décrets de transfert ont également procédé à des annulations pour un montant total de 206 millions d’euros en AE et de 182 millions d’euros en CP.

Au total, le niveau de crédits ouverts en cours de gestion a été supérieur de 15 % en AE (981 millions d’euros) et de 11 % en CP (476 millions d’euros) aux crédits autorisés en LFI 2021. Le taux d’exécution s’élève à 76,6 % en AE et à 67,8 % en CP par rapport à l’ensemble des crédits ouverts, avec 1,6 milliard d’euros d’AE et 1,3 milliard d’euros de CP non consommés.

PrÉvision et exÉcution des AE et CP du programme 363 – compÉtitivitÉ,

par action

(en millions d’euros)

Sources : Rapport annuel de performance 2021, Commission des finances.

La répartition des crédits et l’exécution du programme 363 Compétitivité appellent plusieurs remarques.

● L’action 01 Financement des entreprises connaît une forte sous-exécution : seuls 56,97 % des AE et 49,89 % des CP ont été consommés. Le dispositif des fonds régionaux d’investissement, qui doivent permettre de renforcer le capital des PME dans les territoires, a donné lieu à la consommation de 15 millions d’euros en AE et en CP, alors qu’il était doté de 250 millions d’euros en AE et CP en LFI 2021. Ce niveau de dépenses s’explique par le retard pris dans le déploiement du dispositif.

● L’action 02 Souveraineté technologique et résilience a connu une exécution conforme aux prévisions en 2021. 1 557 millions d’euros en AE et 893 millions d’euros en CP ont été consommés. Les actions en faveur de la relocalisation, avec le fonds d’accélération des investissements industriels dans les territoires et l'appel à projets « Relocalisation : sécurisation des approvisionnements dans des secteurs critiques » ont été largement sollicités. Par ailleurs, le dispositif « Relocalisation : soutien aux projets industriels dans les territoires » a bénéficié d’une majoration d’enveloppe de 50 millions d’euros de CP supplémentaires en LFR 1 et de 257 millions d’euros supplémentaires en LFR 2, ainsi que d’un redéploiement interne de 68,3 millions d’euros en AE, afin de financer davantage de projets.

● La Cour des comptes a relevé que le programme 363 supporte de nombreuses dépenses courantes du budget général ([376]). Ainsi, l’action 04 Mise à niveau numérique de l’État, des territoires et des entreprises – modernisation des administrations régaliennes s’est avérée propice au rattachement de dépenses courantes prises en charge par d’autres programmes avant 2021 tels que des projets immobiliers de la police nationale (63,9 millions de CP en 2021) ou encore le maintien en condition opérationnelle des hélicoptères et des avions de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile (208 millions d’euros d’AE consommés).

Par ailleurs, l’action 04 connaît une sous-exécution importante en CP (58,16 %), en raison des retards pris pour les mesures relatives à la numérisation des entreprises ou à la mise à niveau numérique des administrations, du fait des délais de sélection des dossiers. Le dispositif IA Booster a quant à lui fait l’objet d’une annulation intégrale en LFR 2 (– 5 millions d’euros d’AE).

Le dispositif « Industrie du futur » connaît en revanche une dynamique positive. Il s’agit d’une dépense de guichet en faveur des entreprises pour soutenir des dépenses d’investissements industriels. Près de 7 900 lauréats ont été sélectionnés en 2021, pour un montant d’environ 838 millions d’euros de subventions. 70 % des projets sont portés par des petites entreprises.

● L’exécution de l’action 06 Commandes militaires est presque nulle (2 millions d’euros de CP consommés sur 42 millions d’euros ouverts en LFI 2021), en raison de retards de livraison.

C. Programme 364. CohÉsion

Le programme 364 Cohésion regroupe les crédits qui visent à garantir l’équité et la cohésion sociale, en particulier grâce à des mesures de soutien à l’emploi sur tout le territoire.

En loi de finances initiales pour 2021, le programme 364 était doté de 11,9 milliards d’euros en AE et de 11,3 milliards d’euros en CP. Plusieurs mouvements sont intervenus en cours d’année sur ce programme :

– Le programme 364 a bénéficié de 2,66 millions d’euros en AE et de 53 millions d’euros en CP au titre des reports de crédits de 2020.

– La loi de finances rectificatives du 19 juillet 2021 (LFR 1) a ouvert 4,14 milliards d’euros supplémentaires en AE et en CP pour compenser le financement, par les crédits du plan de relance, de l’activité partielle de crise.

– La loi de finances rectificatives du 1er décembre 2021 (LFR 2) a procédé à l’ouverture de 1,49 milliards d’euros d’AE supplémentaires afin de ré-abonder trois dispositifs financés par le programme : le plan « 1 jeune, 1 solution », le plan Avenir montagne et les manufactures de proximité.

– Enfin, trois décrets de transfert sont intervenus en cours de gestion : ils ont procédé à l’ouverture de 27,6 millions d’euros d’AE, et à l’annulation de 33 millions d’euros d’AE et de CP sur le titre 2, ainsi qu’à l’annulation de 2 milliards d’euros d’AE et de 1,4 milliard d’euros de CP hors titre 2, transférés pour l’essentiel à la mission Travail et emploi, au titre du financement du plan « 1 jeune, 1 solution ».

Au total, au cours de l’exécution 2021, par l’effet des ouvertures et annulations de crédits, 18 milliards d’euros en AE et 14 milliards d’euros en CP ont été ouverts. Le taux d’exécution s’élève à 88 % en AE et à 86 % en CP par rapport à l’ensemble des crédits disponibles en cours de gestion, avec 2,1 milliards d’euros en AE et 1,9 milliard d’euros en CP non consommés.

Prévision et exécution des AE et CP du programme 364 – CohÉsion, par action

(en millions d’euros)

Sources : RAP 2021, Commission des finances.

En tenant compte de leur montant et du taux de consommation de leurs crédits, plusieurs actions du programme appellent des remarques complémentaires.

● L’action 01 Sauvegarde de l’emploi dotée de 4 988 millions d’euros en AE et CP par la LFI, connaît une consommation de 4 450 millions d’euros en AE et en CP. Toutefois, comme expliqué supra, près de 3,7 milliards d’euros ont été dépensés au titre du financement de l’activité partielle de crise. En fin de gestion, la LFR 2 a annulé 2,8 milliards d’euros en AE et 2,2 milliards d’euros en CP pour tenir compte du moindre recours à l’activité partielle de crise en raison de la reprise économique.

● L’action 02 Jeunes connaît une consommation bien supérieure à la prévision en LFI 2021 : 8,6 milliards d’euros en AE et 5,8 milliards d’euros en CP. Cette forte sur-exécution résulte notamment de la prolongation du dispositif de soutien exceptionnel à l’apprentissage, initialement doté de 57 millions d’euros en AE et de 801 millions d’euros en CP et dont la consommation finale se porte à 5 768 millions d’euros en AE et à 3 157 millions d’euros en CP, suite à plusieurs abondements successifs (reports de crédits, virement de transfert et ouvertures en LFR 2).

● La sous-consommation des crédits de paiement sur l’action 03 Handicap s’explique par le rythme d’exécution de la dépense et par la trésorerie de l’Agence de services et de paiement (ASP) qui verse les crédits relatifs à l’aide à l’embauche des travailleurs handicapés. La consommation des crédits de paiement ouverts en LFI n’a ainsi pas été nécessaire en 2021.

● L’action 06 Coopération sanitaire était dotée de 50 millions d’AE et de CP en LFI 2021. La consommation apparaît nulle sur le programme 364 car ces crédits ont été transférés vers le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, et y ont été entièrement consommés.

● L’action 07 Cohésion territoriale était dotée de 1 246 millions d’euros en AE et de 369 millions d’euros en CP. La sous-consommation des CP, à hauteur de 53 % par rapport à l’enveloppe, s’explique essentiellement par un décalage entre la vitesse d’engagement des crédits, et celle de décaissement, notamment sur la mesure relative au Plan France Très Haut Débit.

([1]) Ce programme regroupe également les crédits destinés à mettre en œuvre l’action Diplomatie économique et développement du tourisme et à subventionner l’opérateur Atout France. Ces crédits font l’objet d’un commentaire à part (Tourisme) dans le présent rapport.

([2]) Décision (PESC) 2021/509 du Conseil du 22 mars 2021 établissant une facilité européenne pour la paix et abrogeant la décision (PESC) 2015/528.

([3]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([4]) Cette surconsommation est due à des erreurs d’imputation qui ont impacté les crédits initiaux.

([5]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([6]) Circulaire n° 6092/SG du 12 juin 2019.

([7]) Décret n° 2020-1545 du 9 décembre 2020.

([8]) Cour des comptes, « Les effectifs de l’administration territoriale de l’État, exercices 2010-2021 », mai 2022.

([9]) Rapport annuel de performances 2021.

([10]) Les précédentes élections départementales et régionales s’étaient tenues la même année mais à des dates différentes : 22 et 29 mars 2015 pour les premières, 6 et 13 décembre 2015 pour les secondes. Il s’agissait des premiers renouvellements complets des conseils départementaux et non plus par moitié.

([11]) Sénat, rapport d’information n° 785 présenté pour la commission des lois par M. François-Noël Buffet, rapporteur (21 juillet 2021).

([12]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 4561 présenté pour la commission des lois par MM. Jean-Michel Mis et Raphaël Schellenberger, rapporteurs (13 octobre 2021).

([13]) Rapport annuel de performances, 2021.

([14]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([15]) Ouverture de 350 millions d’euros en AE et en CP, mais annulation de 1,6 million d’euros en AE et en CP.

([16]) Ouverture de 500 millions d’euros en AE et en CP, mais annulation de 13,3 millions d’euros en AE et 13,8 millions d’euros en CP.

([17]) Des 744 millions d’euros de surcoûts doivent être retranchés 4,1 millions d’euros d’économies.

([18]) Hors soutien de 20 millions d’euros en AE et 8 millions d’euros en CP au profit de la filière équestre, géré par l’Institut français du cheval et de l’équitation (IFCE), et de 10 millions d’euros en AE et 3,1 millions d’euros en CP à celui des pêcheurs et des aquaculteurs, assuré par l’Agence de services et de paiement (ASP).

([19]) Météo France, l’Office national de la biodiversité (OFB), l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), Business France, le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l’Institut de recherche pour le développement (IRD), des universités et écoles d’ingénieurs, l’Association de coordination technique agricole (ACTA) et celle des industries agroalimentaires (ACTIA), ainsi que l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE).

([20]) D’après les Chiffres clefs publiés le 10 juin 2022 par l’Agence bio, ce taux serait de 10,3 %, ce qui correspond à 2,8 millions d’hectares, répartis dans 58 413 fermes.

([21]) Ouverture de 36 millions d’euros en AE et en CP par la première et annulation de 2,5 millions d’euros en AE et en CP par la seconde.

([22]) Directions générales de l’alimentation (DGAL), de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF), de la prévention des risques (DGPR), de la santé (DGS) et du travail (DGT) et direction du budget (DB).

([23]) Le CNPF, FranceAgriMer, l’INAO et l’ONF (cf. supra), ainsi que l’INFOMA (cf. infra).

([24]) Outre ceux que soutient aussi le programme 149 (cf. supra), l’ensemble est constitué par les onze parcs nationaux et l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

([25]) Loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés.

([26]) L’article 21 de la LOLF dispose que : « les comptes d’affectation spéciale retracent […] des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées […] ».

([27]) Articles 87, 89 et 90 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([28]) Bulletin officiel du MAA, instructions nos CAB/C2021-561 DGER/SDRICI/2021-561 du 19 juillet 2021.

([29]) Document de politique transversale Politique française en faveur du développement, annexé au projet de loi de finances pour 2022.

([30]) Ibid.

([31]) Données préliminaires de l’OCDE pour 2021.

([32]) Hors programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, d’après les rapports annuels de performances de la mission pour les années 2018 et 2021

([33]) L’initiative ACT-A, ou Accélérateur ACT, est une initiative internationale de coordination de la réponse des États à la crise sanitaire, pilotée par l’OMS, et visant à accélérer l’accès aux outils de lutte contre la Covid-19 (tests de dépistage, traitements et vaccins).

([34]) Association internationale pour le développement (AID), Fonds africain de développement (FAD), Fonds asiatique de développement (FasD), Fond vert pour le climat.

([35]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021, redéploiements et transferts de crédits, dégel de la réserve de précaution.

([36]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire sur la mission interministérielle Aide publique au développement pour l’exercice 2021.

([37]) En incluant l’aide budgétaire post-conflit et sortie de crise, le fonds d’urgence humanitaire, l’aide alimentaire, et le fonds Paix et résilience Minka.

([38]) Délai moyen de traitement du flux des dossiers de pension militaire d’invalidité.

([39]) Nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent.

([40]) Coût de la journée d'un pensionnaire de l’INI.

([41]) Cf. Arrêté du 17 septembre 2021 modifiant l'arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer de solidarité

([42]) La dépense fiscale liée au taux de TVA de 5,5 % pour certaines opérations relatives à l’accession sociale à la propriété à usage de résidence principale rattachée au programme 147 dans le RAP 2021 a été transférée au programme 135 dans le PLF 2022. Elle fait partie des dix dépenses fiscales les plus coûteuses de la mission.

([43]) Note d’exécution budgétaire 2021, p. 75.

([44]) Créée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 afin de sanctionner les actes des agents publics constituant des fautes lourdes ou des irrégularités dans la gestion des finances publiques, la Cour de discipline budgétaire et financière disparaîtra le 1er janvier 2023 en application de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, prise sur le fondement de l’article 168 de la n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([45]) La neuvième cour administrative d’appel, établie à Toulouse, créée à compter du 1er janvier 2022, tenait ses premières audiences au printemps 2022. Ses locaux ont été réceptionnés et inaugurés au mois de décembre 2021.

([46]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Conseil et contrôle de l’État, p. 15.

([47]) Ibid., p. 20.

([48]) Décret n° 2017-934 du 10 mai 2017 relatif au régime administratif et financier du Conseil économique, social et environnemental.

([49]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Conseil et contrôle de l’État, p. 15.

([50]) Loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social et environnemental.

([51]) « Garantir la qualité des comptes publics » ; « Contribuer à l’amélioration de la gestion publique et des politiques publiques » ; « Assister les pouvoirs publics » ; « Informer les citoyens » ; « Sanctionner les irrégularités et la mauvaise gestion ».

([52]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des Finances publiques

([53]) Amendement II-1470 de Mme Christine Pires Beaune et plusieurs de ses collègues au projet de loi de finances pour 2021.

([54]) Pour l’année 2013, les montants sont ceux ouverts par le décret d’avance n° 2013-398 du 13 mai 2013 et prélevés, à due concurrence, sur les crédits ouverts au sein du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, le calendrier d’examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2013 n’ayant pas permis de doter le programme 340.

([55]) Rapport annuel de performances 2021 de la mission Culture, page 8.

([56]) Jusqu’à la loi de finances pour 2021, le programme 224 finançait les dépenses de soutien du ministère ainsi que les dépenses liées à la transmission des savoirs et la démocratisation de la culture. Ces dernières dépenses ont été transférées en 2021 dans le nouveau programme 361.

([57]) Ainsi :

● 54,90 millions d’euros en AE et 49,90 millions d’euros en CP ont été ouverts en faveur du programme 131 par la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 (5 millions d’euros en AE et en CP) et la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 (49,9 millions d’euros en AE et 43,9 millions d’euros en CP) ;

● Les reports de crédits de 2020 s’établissent à 10,9 millions d’euros en AE et 2,81 millions d’euros en CP ;

● Les décrets de transfert s’établissent à 140 millions d’euros en AE et en CP.

([58]) Du 1er mars 2020 au 31 décembre 2021, le dispositif dit de « l’année blanche » a permis de garantir les droits sociaux et les revenus des artistes et des techniciens intermittents du spectacle en prolongeant les droits aux allocations chômage des intéressés et en aménageant des modalités spécifiques de réadmission. Dans un récent rapport, la Cour des comptes considère que « le coût de l’année blanche de l’intermittence et de sa prolongation jusqu’à fin 2021 est estimé à 1,3 milliard d’euros (spectacle vivant et audiovisuel) ». (Cour des comptes, Le soutien du ministère de la culture au spectacle vivant, mai 2022, page 105).

([59]) Ces dépenses incluent notamment 56 millions d’euros pour l’Opéra national de Paris.

([60]) « Globalement stable ces 10 dernières années, la dépense de Création destinée au spectacle vivant a fortement augmenté, de façon conjoncturelle, depuis le début de la crise sanitaire, avec le déploiement des mesures d’urgence et de relance », Cour des comptes, Le soutien du ministère de la culture au spectacle vivant, mai 2022, page 34.

([61]) Selon la Cour des comptes, le ministère a « joué son rôle » (Cour des comptes, Le soutien du ministère de la culture au spectacle vivant pendant la crise de la covid 19, septembre 2021, page 6).

([62]) Ce plan a pour objectif d’assurer une restauration des 87 cathédrales sur l’ensemble du territoire.

([63]) Cour des comptes, mission Culture, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, page 26.

([64]) La loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 a annulé 640 479 euros de crédits en AE et en CP sur le programme 224 et la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 a annulé 4,43 millions d’euros en AE et 4,28 millions d’euros en CP sur ce même programme.

([65]) Rapport annuel de performances, op. cit., page 404.

([66]) Au 1er janvier 2021, les crédits des actions 1 Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle, 2 Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle et 9 Langue française et langues de France du programme 224 ont été transférés vers le nouveau programme 361.

([67]) En 2020, lors de sa dernière année d’exécution, le programme 186 comprenait deux actions (action 1 Recherche culturelle et action 3 Culture scientifique et technique) d'un montant cumulé de 110,58 millions d'euros en AE et 109,88 millions d'euros en CP.

([68]) Selon le rapport annuel de performances (page 370), « dans le cadre du volet « culture » du Plan de relance, un montant total de 38,6 millions d’euros a été obtenu pour le financement de huit opérations immobilières du réseau des ENSA. En complément, dix projets de rénovation énergétique portés par huit ENSA ont été lauréats de l’appel à projet lancé par la Direction de l’immobilier de l’État dans le cadre du volet « écologie » du Plan de relance. Ces dix projets représentent 20,37 millions d’euros d’investissement sur la période 2020-2022 ». Des financements ont été accordés à d’autres structures. Le Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon a, par exemple, reçu un financement de 2,69 millions d'euros en AE et 411 000 euros en CP pour la mise-en-œuvre de travaux de rénovation énergétique.

([69]) Le « pass Culture » vise à faciliter l’accès des jeunes à la culture. Expérimenté en 2019 - 2020 dans 14 départements, ce dispositif a été étendu en mai 2021 à l’ensemble des jeunes de 18 ans sous la forme d’un crédit de 300 euros utilisable pendant 24 mois pour acquérir des biens ou des services culturels.

([70]) Cour des comptes, op. cit., pages 69 à 74.

([71]) Les 160 millions d’euros concernés ont été transférés du programme 421 Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche de la mission Investissements d’avenir vers le programme 175.

([72]) Cour des comptes, mission Culture, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, page 4.

([73]) Rapport annuel de performances 2021, op. cit., page 75.

([74]) Selon le rapport annuel de performances de la mission Plan de relance (page 118), le dispositif « Soutien aux opérateurs nationaux du patrimoine en fonctionnement » a notamment concerné le domaine national de Chambord (4,5millions d’euros en AE et en CP), la RMN - Grand Palais (26,75 millions d’euros en AE et en CP), l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles (35 millions d’euros en AE et en CP), le musée du Louvre (40 millions d’euros en AE et en CP) et le Centre des monuments nationaux (50 millions d’euros en AE et en CP).

([75]) Cour des comptes, op. cit., page 4.

([76]) Cour des comptes, La politique de l’État en faveur du patrimoine monumental, juin 2022, page 25.

([77]) Cour des comptes, op. cit., pages 6 et 51. Sur l'ensemble de la mission Culture, les restes à payer s'établissent à 1 012,95 millions d'euros en CP.

([78]) Ce plan a pour objectif d’assurer une restauration d’ampleur de 87 cathédrales sur l’ensemble du territoire.

([79]) Cour des comptes, La politique de l’État en faveur du patrimoine monumental, juin 2022, page 7.

([80]) Cour des comptes, op. cit., pages 69 à 74.

([81]) Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

([82]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([83]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([84]) La verticalisation des contrats de MCO consiste, d’une part, à confier la maîtrise d’œuvre d’ensemble à un seul opérateur industriel, qui s’en trouve davantage responsabilisé et, d’autre part, à regrouper des contrats portant sur un même ensemble d’équipements, en y incluant les équipements améliorant la disponibilité des appareils concernés. La durée des contrats s’en trouve allongée.

([85]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la mission Défense, page 33.

([86]) Cour des comptes, ibid., page 35.

([87]) Rapport annuel de performances du programme 144 Environnement et prospective de la politique de la défense de la mission Défense, annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2021, juin 2022, page 20.

([88]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([89]) L’armée de terre a prévu de moderniser 42 de ses 67 hélicoptères, auxquels s’ajoutent 18 appareils de l’armée espagnole.

([90]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, page 49.

([91]) Compte d’affectation spéciale Pensions.

([92]) Il s’agit, entre autres, du renouvellement des marchés annuels dimensionnant ou encore de nouvelles dépenses liées aux conditions de vie.

([93]) Systèmes d’information et de communication.

([94]) Loi de finances rectificative n° 2021-1549 du 1er décembre 2021.

([95])Moteur Rafale M88, Mirage 2000 et système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales.

([96]) Le financement de cette mission est géré sur la provision OPEX-MISSINT.

([97]) Les attributions de produits n’ont été perçues qu’en cours d’année.

([98]) Par exemple, les dépenses relatives à l’indemnisation du chômage ont connu une augmentation de + 4,9 millions d’euros par rapport à 2020.

([99]) Le ministère des armées rémunérait déjà ces personnels.

([100]) Décalage dans le cadencement des sorties ou dans les recrutements.

([101]) Il s’agit notamment de combattants cyber.

([102]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Défense, 2022.

([103]) Décret n° 2021-830 du 28 juin 2021.

([104]) Ce montant fera l’objet d’un report sur l’exercice n+1, comme chaque année.

([105]) Au total, le PIA 4 est doté de 20 milliards d’euros. 3,4 milliards d’euros supplémentaires s’ajoutent aux 16,56 milliards d’euros ouverts en AE sur la mission Investissements d’avenir et sont issus des intérêts générés par les dotations non consommables (DNC) ouvertes dans le cadre des PIA précédents ainsi que par les revenus annuels générés par le fonds pour l’innovation et l’industrie (FII).

([106]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la mission Investissements d’avenir.

([107]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021

([108]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([109]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([110]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([111]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([112]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([113]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([114]) Le RAP ne mentionne, pour l’action 43, que les crédits ouverts par fonds de concours ou attributions de produits, et se montre lacunaire sur l’origine du surplus de crédits ouverts sur cette action.

([115]) Rapport annuel de performances.

([116]) Les prévisions incluent celles de fonds de concours et d’attributions de produits telles qu’exposées dans la LFI.

([117]) Centre d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement.

([118]) Article 89 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([119]) CE, 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France et autres, n° 428409.

([120]) Articles L. 124-1 et suivants du code de l’énergie.

([121]) Cour des comptes, Mission Écologie, développement et mobilité durables, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, 2022, p. 53.

([122]) Cour des comptes, Mission Écologie, développement et mobilité durables, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, 2022, p. 52.

([123]) CE, 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre France et autres, n° 428409.

([124]) Cour des comptes, Mission Écologie, développement et mobilité durables, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, 2022, p. 48.

([125]) Cour des comptes, Mission Écologie, développement et mobilité durables, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, 2022, p. 57.

([126]) Article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

([127]) La zone rurale regroupe les communes de moins de 2 000 habitants non comprises dans une unité urbaine de plus de 5 000 habitants.

([128]) I bis de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales.

([129]) Septième et huitième alinéas du I bis de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales.

([130]) Cour des comptes, CAS Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, p. 19.

([131]) Décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l’électrification rurale et arrêté du 13 avril 2021.

([132]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([133]) Fonds de concours.

([134]) Attributions de produits.

([135]) Autorisations d’engagement.

([136]) Crédits de paiement.

([137]) Rapport annuel de performances.

([138]) Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

([139]) Subvention pour charges de service public.

([140]) D’après les calculs de la Cour des comptes.

([141]) Présentée à titre indicatif, analysée dans la note relative aux affaires maritimes.

([142]) Dont 594 millions d’euros de dépenses support en AE et en CP.

([143]) Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([144]) Budget annexe Contrôle et exploitation aériens : Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021.

([145]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([146]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([147]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2021 de la mission Économie.

([148]) Le fonds de solidarité a été institué par l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020.

[149] À partir du rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie et de la note d’exécution du budget 2021 de la mission Économie de la Cour des comptes.

([150]) Arrêté du 17 mars 2022 portant report de crédits.

([151]) Ibid.

([152]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([153]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([154]) Une telle décomposition de figure pas dans le rapport annuel de performance 2021 de la mission Économie. Toutefois, le montant global de la rémunération versée à la Banque de France figurant dans le rapport annuel de performance, 222 millions d’euros, est identique à celui figurant dans le projet annuel de performance 2021 de cette même mission.

([155]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([156]) Rapport annuel de performance 2021 du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés.

([157]) Le programme a été créé par la loi de finances rectificative n° 2020-473 du 25 avril 2020.

([158]) La loi de finances rectificative n° 2020-473 du 25 avril 2020 avait ouvert 500 millions d’euros en AE et CP sur ce programme.

([159]) Le programme 114 compense en année N l’éventuel déficit constaté en année N-1 sur la section dédiée du compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur.

([160]) Elles sont retracées dans le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur.

([161]) Formellement, le compte général affiche chaque année un équilibre général car les excédents de l’activité sont reversés au budget général et les procédures déficitaires sont abondées par une dotation budgétaire.

([162]) La section 4 « risque économique » est en extinction, aucune recette ni dépense n’étant prévue pour ce dispositif pour 2022.

([163]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([164]) Pour rappel, la loi du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR 1) a prévu l’ouverture de 1,9 milliard d’euros en AE/CP sur le programme 117 pour tenir compte de la hausse de l’inflation.

(2) Afin de tenir compte de la révision du scénario des taux d’intérêt, la loi du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR 2) a annulé 438 millions d’euros sur le programme 117.

([165]) Cour des comptes, NEB 2021.

([166]) La LOLF prévoit une mise en réserve des crédits limitatifs pour assurer « le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement ». La mise à disposition de cette réserve « doit être limitée à la couverture des aléas de gestion qui ne pouvaient être anticipés par le responsable de programme ».

([167]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire.

([168]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, Mission Gestion des finances publiques, 2022, p. 16.

([169]) Après les boissons non alcoolisées (BNA) en 2019 et la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en 2020, trois nouvelles taxes ont été transférées à la DGFIP le 1er janvier 2021 : la composante « déchets » de la TGAP, la TVA Pétrole et la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (TSVR).

([170]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, Mission Gestion des finances publiques, 2022, pp. 31-32.

([171]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, Mission Transformation et fonction publiques, 2022.

([172]) Ibid, p. 14.

([173]) Décret n° 2021-1645 du 13 décembre 2021 relatif au personnel enseignant et hospitalier des centres hospitaliers et universitaires.

([174]) Article 12 de la LOLF concernant les virements et transferts et article 13 de la LOLF pour les décrets d’avance.

([175]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, Mission Crédits non répartis, 2022, p. 12.

([176]) Décret n° 2020-1299 du 24 octobre 2020 portant création d’une prime de fidélisation territoriale dans la fonction publique de l’État et arrêté du 24 octobre 2020 pris en application de l'article 3 du décret n° 2020-1299.

([177]) Décret n° 2020-543 du 9 mai 2020 relatif au versement du « forfait mobilité durables » dans la fonction publique de l’État, décret n° 2020-1547 du 9 décembre 2020 relatif au versement du « forfait mobilité durables » dans la fonction publique territoriale et décret n° 2020-1554 du 9 décembre 2020 relatif au versement du « forfait mobilités durables » dans les établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux.

([178]) Décret n° 2021-176 du 17 février 2021 portant modification temporaire des modalités de calcul du capital décès de l’agent public décédé et décret n° 2021-1860 du 27 décembre 2021 relatif aux modalités de calcul du capital décès servi aux ayants droit de l'agent public décédé.

([179]) Décret n° 2021-1270 du 29 septembre 2021 portant relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique.

([180]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, Mission Crédits non répartis, 2022, p. 35.

([181]) Article 7 de la LOLF.

([182]) En effet, le législateur a décidé de ne plus faire participer le CAS à la réduction de la dette publique à compter du 1er janvier 2018. Aussi, le maintien du programme 721 répond à la volonté de respecter formellement l’article 20 de la LOLF selon lequel un CAS est une mission au sens de l’article 7 de cette même loi, c’est-à-dire « un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie », au nombre minimum de deux.

([183]) Créée en 2008, la mission Immigration, asile et intégration a été sous-exécutée en 2008 puis sur-exécutée de 2009 à 2019 durant onze exercices consécutifs.

([184]) Ces annulations de crédits ont porté sur 65,73 millions d’euros en AE et sur 69,37 millions d’euros en CP. Ce montant est supérieur au montant de la sous-consommation observée sur les crédits ouverts par la loi de finances initiale puisque ces derniers crédits ont été complétés en gestion par :

 des reports de crédits 2020 sur l’année 2021 (à hauteur de 12 millions d'euros en AE et 12,9 millions d’euros en CP pour le programme 104 et à hauteur de 39,3 millions d'euros en AE et 35,1 millions d'euros en CP pour le programme 303) ;

 un décret de transfert d’un million d'euros en AE et en CP en faveur du programme 303 ;

 des fonds de concours européens et britanniques à hauteur de 59,4 millions d’euros (32,2 millions d'euros pour le programme 104 et 27,2 millions d'euros pour le programme 303). Ces fonds ont été consommés à hauteur de 33,4 millions d'euros.

([185]) Cour des comptes, Mission immigration, asile et intégration, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, page 55.

([186]) La réserve de précaution, dont le principe est posé par l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, « consiste à rendre indisponible, dès le début de la gestion, une fraction des crédits ouverts en lois de finances » afin que le Gouvernement dispose « d’une enveloppe de crédits facilement mobilisable pour faire face aux aléas survenant en cours de gestion ». Cette réserve contribue « à la responsabilisation des gestionnaires qui doivent s’efforcer d’établir leur programmation en considérant que l'emploi des crédits ainsi mis en réserve ne seront pas disponibles, afin de garantir d’une part la capacité d’auto-assurance ministérielle, en cas de dépenses plus dynamiques que prévu ou de mise en œuvre de mesures nouvelles, et d'autre part la capacité de faire face aux besoins de solidarité interministérielle » (Les principaux outils de pilotage de l’exécution du budget,

https://www.budget.gouv.fr/reperes/budget/articles/les-principaux-outils-de-pilotage-de-lexecution-du-budget ). Comme la Cour des comptes le relève dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la mission Immigration, asile et intégration, le taux de mise en réserve de 2 % appliqué au budget de l’OFPRA est inférieur au taux de 4 % déterminé par la circulaire budgétaire du 10 novembre 2020 relative au lancement de la gestion 2021. Si ce taux de 4 % s’applique à l’ensemble de la mission, il peut cependant être modulé selon ses composantes. De ce point de vue, la situation de l’OFPRA est plus favorable que celle de l’OFII auquel un taux de mise en réserve de 6 % a été appliqué en 2021.

([187]) En 2020, 96 400 demandes d’asile ont été enregistrées à l’OFPRA.

([188]) L’OFPRA a rendu près de 140 000 décisions en 2021 contre 89 800 en 2020. La CNDA a rendu 68 400 décisions en 2021 contre 42 000 en 2020.

([189]) Ces différents montants correspondent à l’écart entre les crédits ouverts par la loi de finances et les crédits exécutés.

([190]) Dans un récent rapport d'information, la commission des lois du Sénat s’est référée à la demande de création d’un indicateur permettant d’apprécier la durée totale de traitement d’une demande de titre de séjour et l’a enrichie en proposant d’établir « un indicateur permettant de rendre compte de la durée réelle totale d’examen des demandes d’asile par la France, en intégrant, lorsqu’il y a lieu, le délai pendant lequel les demandeurs ont été placés sous procédure Dublin avant de voir leur demande prise en charge par la France » (Sénat, commission des lois, M. François-Noël Buffet, Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité, rapport d'information n° 626 (2021-2022), mai 2022, page 18).

([191]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([192]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([193]) La LPRJ fixe une trajectoire d’évolution des crédits de paiement de la mission Justice hors crédits alloués au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions.

([194]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire de la mission Justice pour 2021.

([195]) À cette décision s’ajoute un recrutement de 25 emplois à la fin de l’année 2020 au titre de l’année 2021 afin de renforcer le volet pénal de la justice de proximité.

([196]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire de la mission Justice pour 2021.

([197]) La gestion des établissements pénitentiaires peut prendre deux formes différentes. S’agissant des établissements en gestion déléguée, l’administration peut, dans le cadre de contrats conclus avec des prestataires privés, leur confier plusieurs missions non régaliennes (construction, nettoyage, transport, gestion des cantines, restauration, accueil des familles). À l’inverse, l’administration assume directement la charge de ces missions pour les établissements en gestion publique.

([198]) Le compte de commerce n° 912 retrace les opérations d’achat de biens et de services par l’administration pénitentiaire et leur revente aux personnes détenues. Le versement de 17 millions d’euros réalisé en 2021 a pour objet de rééquilibrer le compte de commerce, dont le déficit accumulé a atteint 21,6 millions d’euros à la fin de l’année 2020.

([199]) Ces procédures sont mentionnées à l’article 19-1 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.

([200]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire de la mission Justice pour 2021.

([201]) Sont exclus du calcul les crédits du plan d’investissement dans les bibliothèques (30 millions d’euros en AE et 15 millions d’euros en CP en LFI pour 2021) et les crédits du plan de modernisation des imprimeries de presse (31 millions d’euros en AE et 15,5 millions d’euros en CP) ayant fait l’objet d’un transfert en gestion respectivement vers le programme 119 et le programme 103.

([202]) 30,5 millions d’euros avaient été ouverts par la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 au titre de ce dispositif exceptionnel mais n’ont pas pu être décaissés en 2020 faute d’aval de la Commission européenne, finalement reçu en avril 2021.

([203]) Rapatriés sur le programme 180 dans la LFI pour 2022, les crédits de l’aide au transport postal financent dorénavant l’aide à l’exemplaire posté dans le cadre de la réforme du transport de la presse.

([204]) Cf. décret n° 2021-1666 du 15 décembre 2021 instituant une aide au pluralisme des services de presse tout en ligne d'information politique et générale

([205]) Cf. décret n° 2020-1552 du 9 décembre 2020 portant réforme du fonds stratégique pour le développement de la presse et du fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse.

([206]) Cette dépense fiscale n’est pas rattachée au programme 180.

([207]) Ce montant total prend également en compte diverses autres subventions publiques d’un faible montant, le produit de la taxe affectée sur les spectacles de variété qui a atteint 3,1 millions d’euros en 2021 ainsi que des recettes propres à hauteur de 0,5 million d’euros.

([208]) CJUE, 8 septembre 2020, Recorded Artists Actors Performers Ltd/ Phonographic Performance, C-265/19.

([209]) RAP pour 2021.

([210]) Cour des comptes, NEB pour 2021.

([211]) La nouvelle Indemnité de mobilité géographique des militaires (IMGM) fait partie de la Nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM), réforme engagée par le ministère des Armées

([212]) Cour des comptes, référé relatif à la situation et aux perspectives de l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité, janvier 2019.

([213]) Sénat, rapport d’information fait au nom de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne sur les comptes du Sénat de l’exercice 2021, mai 2022.

([214]) Annexe n° 31 Pouvoirs publics au rapport fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2022 par M. Christophe Naegelen, député.

([215]) RAP pour 2021.

([216]) Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.

([217]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([218]) Fonds de concours.

([219]) Attributions de produits.

([220]) Autorisations d’engagement.

([221]) Crédits de paiement.

([222]) Ce programme a été maintenu en LFI en étant doté de 0 euro.

([223]) Rapport annuel de performance.

([224]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificatives pour 2021.

([225]) Objectif national de dépenses d’assurance maladie.

([226]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificatives pour 2021.

([227]) Le RAP explique l’importance du taux de préciput : « Le préciput est un abondement financier directement versé aux établissements pour soutenir les laboratoires et les unités de recherche. Le préciput inclut, outre les frais généraux, des moyens permettant de développer les capacités d’action en matière de politique scientifique. »

([228]) La part des publications scientifiques françaises dans l’ensemble des publications est ainsi passée de 3,5 % en 2012 à 2,6 % en 2020.

([229]) Le Gall et al., « Évaluation de la réforme du Crédit d’Impôt Recherche de 2008 », 2021.

([230]) Rapport d’information n° 4402, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 21 juillet 2021, par MM. Laurent Saint-Martin, Francis Chouat et Mme Christine Pires Beaune au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, sur l’application des mesures fiscales.

([231]) Bunel et al., Évaluation du crédit d’impôt innovation, 2019.

([232]) Exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public.

([233]) Loi n°2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche (LPR).

([234]) Loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants.

([235]) Arrêté du 3 novembre 2021 portant répartition de crédits.

([236]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([237]) LOI n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([238]) Décret n° 2021-84 du 28 janvier 2021 portant transfert de crédits.

([239]) Décret n° 20$21-1598 du 8 décembre 2021 portant transfert de crédits.

([240]) Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

([241]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([242]) Loi n° 2020-1 721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([243]) En cas d’invalidité n’empêchant pas la reprise de ses fonctions, un fonctionnaire perçoit une allocation temporaire d’invalidité. Si son incapacité est permanente, il est mis à la retraite et perçoit une pension.

([244]) Les agents contractuels de la fonction publique relèvent du régime général pour leur retraite de base et de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) pour leur retraite complémentaire.

([245]) Le CAS Pensions demeure toutefois contributeur nette : les recettes de transferts (153 M€) sont contrebalancées par des dépenses (473 M€), soit un solde négatif (– 320 M€).

([246]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 du compte d’affectation spéciale Pensions, juin 2022, page 17.

([247]) Les taux de contribution de l’État sont de 74,28 % du traitement indiciaire pour les pensions de retraite civiles, de 126,07 % pour les pensions militaires et de 0,32 % pour les allocations temporaires d’invalidité.

([248]) La retraite du combattant est une allocation accordée aux titulaires de la carte du combattant âgés de plus de 65 ans ainsi que, sous certaines conditions, aux titulaires d’autres pensions dès l’âge de 60 ans.

([249]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([250]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([251]) Dans le cadre de la crise sanitaire, l’ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d’urgence en matière d’activité partielle a rendu éligible au dispositif les salariés de droit privé des entreprises inscrites au répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l’État.

([252]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la mission Régimes sociaux et de retraite, page 28.

([253]) Loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine des transports, de l’environnement, de l’économie et des finances.

([254]) Le régime de retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles a été retiré du périmètre de la mission au 1er janvier 2020.

([255]) Cour des comptes, ibid., page 14.

([256]) En 2019, la dotation générale d’équipement a été transformée en une dotation de soutien à l’investissement des départements comportant une part « péréquation » et une part « projet ». À compter de l’exercice budgétaire 2022, ces deux parts sont fusionnées.

([257]) Article 9 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace.

([258]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([259]) Article 28 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([260]) Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

([261]) Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

([262]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([263]) Les DGD sont des allocations annuelles versées par l’État aux collectivités territoriales pour financer des accroissements de charges dus aux transferts de compétences résultant du processus de décentralisation. Ces compensations de charges nouvelles sont prévues par l’article 72-2 de la Constitution qui précise qu’il appartient au législateur de déterminer les ressources compensatrices.

([264]) Décret de transfert n° 2021-84 du 28 janvier 2021.

([265]) Soutien à l’investissement des collectivités territoriales, en 2021 et 2022, pour la construction et la rénovation énergétique de leurs bibliothèques et pour l’extension de leurs horaires d’ouverture.

([266]) Cela signifie que pour chaque euro accordé au titre de la DSIL, 4,27 euros sont au total investis dans le projet.

([267]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificatives pour 2021.

([268]) Tempête apparue entre le 30 septembre et le 3 octobre 2020, dont l’essentiel des dégâts causés en France a eu lieu dans les Alpes-Maritimes et en Bretagne.

([269]) Ce volume important de report a été permis par l’article 102 de la loi de finances pour 2021 déplafonnant, pour le programme 122, les crédits pouvant faire l’objet d’un report sur 2021.

([270]) Hormis les collectivités territoriales et organismes assimilés, des fonds de péréquation et du budget de l’État bénéficient également de ces versements ainsi que le pointe la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 en déplorant le manque de visibilité des différents bénéficiaires.

([271]) En prévision, les montants ouverts en AE et en CP sont identiques compte tenu de la nature des dépenses qu’ils retracent (moindres recettes) et du caractère évaluatif de ces crédits en application de l’article 10 de la LOLF. En exécution, les AE et les CP sont quasi identiques pour ces mêmes raisons (0,004 % de différence en 2021).

([272]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([273]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([274]) Une entreprise bénéficie d’un crédit de TVA lorsque la TVA déductible est supérieure à la TVA collectée.

([275]) Le paiement de l’IS sous la forme d’acomptes trimestriels peut conduire à ce que le montant dû soit inférieur au montant versé.

([276]) Dans le cadre du prélèvement à la source, l’administration fiscale peut être amenée à compenser un trop-versé en application d’un taux d’imposition inexact.

([277]) Article 5 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 et article 1er de la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([278]) Suppression progressive de la taxe d’habitation pour la résidence principale et baisse des impôts de production.

([279]) Article 5 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([280]) Article 8 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([281]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([282]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([283]) Les laboratoires Servier ont introduit une requête visant à obtenir de l’État le remboursement des sommes versées dans le cadre de l’indemnisation des victimes du médicament Médiator.

([284]) Lancé en 2011, le programme PHARE est un programme de structuration de la fonction achat dans les établissements hospitaliers.

([285]) Ces transferts de crédits ont été reçus des programmes 364 Cohésion, 209 Solidarité avec les pays en développement et 150 Formations supérieures et recherches universitaires.

([286]) Les dépenses d’intervention financent notamment les dotations à l’ONIAM et les subventions aux associations.

([287]) L’OMS installe à Lyon une nouvelle division entièrement dédiée à la formation des acteurs de la santé des États membres.

([288]) L'ANSES est placée sous la tutelle de cinq ministères respectivement chargés de l'agriculture, de l’écologie, de la santé, du travail et de la consommation et n’est donc pas financé à titre principal par le programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins.

([289]) La subvention pour charge publique de l’INCa s’élevait à 41,20 M€ en AE et CP en 2018, elle est donc en légère diminution depuis plusieurs exercices.

([290]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Santé, 2022.

([291]) La création du fonds de concours a été actée par un arrêté du 27 mars 2020.

([292]) SPF est un opérateur dont le budget est financé en totalité par l’Assurance maladie depuis 2020.

([293]) Il s’agit de la convention passée entre SPF et le ministère des solidarités et de la santé autorisant l’abondement du fonds de concours.

([294]) En 2021, le fonds de concours a fait l’objet de report de crédits sur l’exercice 2022 à hauteur de 44 M€ en AE et 76 M€ en CP.

([295]) Il s’agit essentiellement du coût de l’hébergement au titre des confinements successifs imposé à tout passager souhaitant se rendre sur ce territoire.

([296]) Cour des comptes, Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation, juillet 2021.

([297]) Depuis le 1er janvier 2020, les droits à l’assurance maladie sont maintenus sur une période de six mois après expiration du visa, au lieu de douze mois auparavant. Les personnes qui demeurent sur le territoire français au-delà de ces 6 mois deviennent donc potentiellement éligibles à l’AME.

([298]) La garantie de financement avait pour objectif d’assurer aux établissements de santé qu’ils ne perdraient pas de ressources en dépit de leur mobilisation accrue dans le contexte de la crise sanitaire.

([299]) Il s’agit en particulier de la suspension de l’obligation de dépôt physique des primo-demandes ou encore de prolongations de droits.

([300]) Il s’agit de l’AME dite « humanitaire » ainsi que du remboursement des frais pharmaceutiques et dépenses de soins infirmiers pour les personnes gardées à vue.

([301]) Loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001.

([302]) Article 53 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001.

([303]) Cette dépense fiscale s’élevait à 375 millions d’euros 2015 et à 415 millions d’euros en 2018.

([304]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Santé, 2022.

([305]) Objet d’un rapport spécial spécifique tout au long de la XVe législature, le programme 161 Sécurité civile, qui portait en 2021 un peu plus de 3,2 % des crédits exécutés de la mission Sécurités, est traité dans la section ad hoc du présent tome du rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2021.

([306]) Hors prise en compte et retraitement des transferts budgétaires, le schéma est réalisé à hauteur de 351 ETP.

([307]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([308]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([309]) Après ceux du 4 novembre 2018 et du 4 octobre 2020, le référendum d’autodétermination du 12 décembre 2021 était le troisième et dernier référendum prévu par l’accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998.

([310]) Le RAP de la mission Sécurités ne donne aucune précision complémentaire sur la destination des AE ainsi reportées.

([311]) Renommé « Agence nationale des données de voyage », à la suite de l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2022, du décret n° 2022-752 du 29 avril 2022 portant création d’un service à compétence nationale dénommé « Agence nationale des données de voyage », ce service, créé par un arrêté du 16 décembre 2019, est chargé de la mise en place et de l’amélioration des dispositifs de collecte et d’exploitation des données de voyage, à savoir les données de réservation, d’enregistrement et d’embarquement des personnes présentes à bord des transports aériens, maritimes et terrestres, pour les besoins de la prévention, de la recherche, de la constatation ou de la poursuite des infractions pénales ou de l’exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté, de la prévention et de la répression du terrorisme, de la sûreté de l’État, de la défense, de la sécurité publique, de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, du contrôle des frontières, de la lutte contre l’immigration irrégulière et de la sûreté des transports.

([312]) Solutions permettant le télétravail, les postes NOEMI sont des ordinateurs portables sécurisés et chiffrés qui permettent à l’utilisateur de se connecter à l’environnement numérique du ministère de l’intérieur.

([313]) Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

([314]) Une partie des évolutions s’expliquent par des mesures de périmètres et de transferts.

([315]) Décret n° 2021-831 du 28 juin 2021.

([316]) Par le décret n° 2021-84 du 28 janvier 2021.

([317]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021.

([318]) Indemnité spéciale allouée au personnel des formations militaires de la sécurité civile prévue à l’article 11 du décret n° 88-286 du 24 mars 1988 relatif au commandement des formations militaires de la sécurité civile.

([319]) Cet indicateur est amené à disparaître, un nouvel indicateur relatif au « taux de déploiement du système NexSIS 18-112 au sein des SDIS » a été mis en œuvre depuis la LFI 2022.

([320]) Le soutien des politiques du sport, de la jeunesse et de la vie associative a par exemple été transféré du programme 124 au ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports. D’autres mesures ont induit une modification de la répartition de compétences entre l’État et les administrations de Sécurité sociale, entraînant une variation du périmètre de la mission.

([321]) La sous-budgétisation et les aléas de gestion représentent un montant total de 458,80 M€.

([322]) En exécution, les dépenses d’AAH s’élèvent en effet à 11 399,83 M€ et celles relatives à la prime d’activité à 9 893,46 M€.

([323]) LOI n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([324]) Cette croissance importante est liée à la création d’aides exceptionnelles de solidarité (AES) et à la recentralisation du financement du RSA versé à la Réunion.

([325]) Ces mesures d’économie sont passées par l’abaissement du plafond de ressources pour les bénéficiaires en couple sans enfant et la fusion des compléments d’AAH (le complément de ressources et la majoration pour la vie autonome).

([326]) LOI n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([327]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, 2022.

([328]) Cette réforme a affecté le programme en raison d’une fusion de deux réseaux territoriaux préexistants.

([329]) Vers le programme 354 Administration générale et territoriale de l’État et vers le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale.

([330]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([331]) Soit par dépense supplémentaire, soit par moindre recette liée au dispositif d’aide au paiement de cotisations sociales.

([332]) Ce report de crédits permet notamment de financer les indemnités qui doivent être versées aux bénéficiaires qui ne sont couverts par aucun organisme verseur identifié.

([333]) Les dépenses fiscales représentaient 72 % du montant des crédits budgétaires de la mission en 2018.

([334]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, 2022.

([335]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2021 du budget de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

([336]) À ce titre, les crédits de l’action 4 soutiennent notamment la structuration du réseau « info-jeunesse », composé du Centre d’information et de documentation jeunesse (CIDJ), centre de ressources national, ainsi que des centres régionaux d’information jeunesse (CRIJ) qui animent un réseau de proximité constitué des bureaux information jeunesse (BIJ) et des points information jeunesse (PIJ).

([337]) Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, article 272.

([338]) Rappelons que, sauf exception (notamment le village olympique et paralympique et le village des médias), la Solidéo n’a pas vocation à assurer elle-même la maîtrise d’ouvrage des infrastructures et équipements nécessaires à l’organisation des JOP 2024, mais elle a pour mission de répartir les financements sur les 29 maîtres d’ouvrage, publics ou privés, responsables de la construction, de la rénovation et de la reconfiguration après les Jeux desdits infrastructures et équipements.

([339]) Comme les années antérieures, les responsables de programme ont procédé, en lien avec le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, au retrait d’engagements juridiques budgétaires des années antérieures devenus sans objet. Ces opérations leur donnent une vue plus juste des restes à payer, mais dans le cadre du système d’information budgétaire de l’État, Chorus, ils constituent une consommation négative qui s’impute sur la consommation de l’année en cours et la minore donc artificiellement. La lisibilité de l’information budgétaire peut ainsi s’en trouver brouillée.

([340]) Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

([341]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Travail et emploi pour l’année 2021, p. 18.

([342]) Ibid., p. 38.

([343]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([344]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([345]) À compter de l’exercice 2022, l’intitulé de cette mission est désormais Investir pour la France de 2030.

([346]) Prévu par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, un fonds paritaire contribue au financement des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs. Il répartit environ 120 millions d’euros par an, qui proviennent de trois sources : une contribution obligatoire des entreprises, une cotisation acquittée volontairement par les organismes paritaires du champ social et une subvention de l’État. Il finance notamment : la participation à la gestion d’organismes paritaires ; l’association des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs à la conception et la mise en œuvre de politiques publiques à travers la négociation interprofessionnelle et la participation à des instances de concertation ; la formation des militants des organisations syndicales.

([347]) Bénéficiant du statut de salarié protégé, le défenseur syndical est une personne autorisée à assister ou représenter un autre salarié engagé dans une procédure contentieuse devant les conseils de prud’hommes et les cours d’appel en matière prud’homale. Il est inscrit sur une liste établie par la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités sur proposition des organisations d’employeurs et de salariés.

([348]) Décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([349]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([350]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([351]) Cour des comptes, Compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021.

([352]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019.

([353]) Cour des comptes, Compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021.

([354]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

([355]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([356]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([357]) Avis du comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19, rapport final, juillet 2021.

([358]) Arrêté du 24 décembre 2020 portant report de crédits – Journal officiel du 27 décembre 2020.

([359]) Arrêté du 17 mars 2021 portant report de crédits – Journal officiel du 20 mars 2021.

([360]) Arrêté du 18 mars 2021 portant reports de crédits – Journal officiel du 21 mars 2021.

([361]) Décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance – Journal officiel du 20 mai 2021.

([362]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire de 2021 de la Cour des comptes sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, p 7.

([363]) Arrêté du 24 mars 2022 portant report de crédits – Journal officiel du 26 mars 2022.

([364]) Arrêté du 22 janvier 2021 portant reports de crédits - Journal officiel du 27 janvier 2021.

([365]) Arrêté du 18 mars 2021 portant reports de crédits – Journal officiel du 21 mars 2021.

([366]) Décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance – Journal officiel du 20 mai 2021.

([367]) Rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2021, p 58.

([368]) Entre autres : arrêté du 6 janvier 2022 portant report de crédits – Journal officiel du 7 janvier 2022 et arrêté du 25 mars 2022 portant reports de crédits – Journal officiel du 30 mars 2022.

([369]) Arrêté du 21 décembre 2020 portant report de crédits – Journal officiel du 3 janvier 2021.

([370]) Rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2021 – Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

([371]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire de 2021 de la Cour des comptes sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, p 56.

([372]) Rapport annuel de performance cité supra, p 75.

([373]) Arrêté du 25 mars 2022 portant report de crédits – Journal officiel du 30 mars 2022.

([374]) Arrêté du 13 janvier 2022 portant report de crédits.

([375]) Tableau de bord du plan de relance, au 31 décembre 2021.

([376]) Cour des comptes, NEB 2021.