La mission avait donc proposé d’effectuer une revue de la valeur ajoutée de chaque document de politique transversale pour identifier les documents caducs et non utilisés. Cette revue a été effectuée par le Rapporteur général en collaboration avec la direction du budget. Elle a permis d’identifier une liste de documents dont l’intérêt pour la discussion budgétaire paraissait limité. Les politiques publiques sous-jacentes ne sont pas – faut-il le préciser ? – remises en cause mais c’est la qualité ou l’intérêt de la documentation associée qui ne semblent plus suffisants.
B. Dispositif adoptÉ
Sur proposition de la commission des finances et à l’initiative du Rapporteur général ([455]), l’Assemblée nationale a ainsi voté avec l’avis favorable du Gouvernement, la suppression de six documents de politique transversale (1° du présent article) dont la liste est présentée dans le tableau ci-contre.
Liste des documents supprimÉs par le prÉsent article
| Annexe ( Fondement législatif au I de l’article 128 de la LFR 2005) | Motif de la suppression |
| Sécurité civile (4°) | La sécurité civile est une compétence largement dévolue aux collectivités territoriales. Le DPT n’agrégeant que les efforts de l’État, il n’est pas représentatif de cette politique publique. L’information relative aux indicateurs de performance et aux crédits mobilisés est redondante avec celle disponible dans les projets annuels de performance. |
| Inclusion sociale (6°) | Le document agrège de l’information déjà présente dans les projets annuels de performance. Il ne permet pas d’apporter d’éclairage nouveau sur des politiques publiques et des missions qui font déjà l’objet d’une appropriation importante par le Parlement (missions Solidarité, insertion et égalité des chances, Cohésion des territoires, Travail et emploi, etc.). |
| Politique en faveur de la jeunesse (11°) | Le document agrège l’ensemble de l’information budgétaire par ailleurs déjà disponible dont les bénéficiaires sont les jeunes. Les politiques publiques en faveur des jeunes font l’objet d’une documentation importante dont se saisissent les parlementaires à l’occasion de l’examen de diverses missions : Enseignement scolaire, Enseignement supérieur et recherche, Travail et emploi, Sport, Jeunesse et vie associative. |
| Justice des mineurs (16°) | Cette politique publique fait l’objet d’un pilotage par un acteur identifié, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, dotée d’un plan stratégique national (PSN) qui a été actualisé en septembre 2021. La publication annuelle d’un orange budgétaire n’a dès lors pas de valeur ajoutée suffisante pour justifier son maintien. Les indicateurs retenus sont redondants avec ceux de certaines missions budgétaires et souvent insuffisamment ciblés (ex : délai moyen de traitement des procédures civiles, nombre d’affaires civiles traitées par magistrat du siège, etc.) |
| Développement international de l'économie française et du commerce extérieur (20°) | Cette politique publique est concentrée sur quelques missions budgétaires dont les responsables sont clairement identifiés au sein de l’État. L’intérêt d’un DPT spécifique est relativement limité et le document ne fait pas l’objet d’une appropriation particulière au sein du Parlement. |
Source : commission des finances
Le 2° du présent article procède, par coordination, à la suppression d’une référence au 6° de l’article 126 de la loi de finances rectificative pour 2005.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.
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Article 41 quinquies Suppression du jaune Prévention en santé
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
Aux termes du 7° de l’article 51 de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances ([456]) (LOLF), sont jointes aux projets de lois de finances des annexes générales prévues par les lois et règlements destinées à l’information et au contrôle du Parlement.
Les jaunes budgétaires rassemblent l’ensemble de l’information financière d’une politique publique, sans être limitée à l’explicitation des dispositions contenues dans les lois de finances ou au cadre du budget de l’État. Ces documents permettent donc d’avoir une vision élargie d’une politique publique.
À l’initiative de M. Laurent Saint-Martin ([457]), et suivant une recommandation de son rapport d’information sur l’application de la LOLF ([458]), la liste des vingt-sept jaunes budgétaires est désormais établie par l’article 179 de la loi de finances pour 2020 ([459]).
Conformément à la démarche de rationalisation de la documentation budgétaire présentée par le commentaire de l’article précédent, le présent article résulte de l’adoption d’un amendement de la commission des finances, à l’initiative du Rapporteur général ([460]). Il supprime le 29°de l’article 179 de la loi de finances pour 2020 prévoyant le jaune Prévention en santé.
La prévention en santé est une politique qui est conduite par l’État de façon minoritaire et relève davantage des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales. L’action de l’État en matière de prévention fait déjà l’objet d’une information dans le cadre de l’examen de la mission Santé. Ainsi, le document de plus de 300 pages publié par le Gouvernement n’a que peu d’incidence sur les débats budgétaires.
II. La position du rapporteur gÉnÉral
Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.
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Article 41 sexies Rapport sur le bilan de l’exécution par l’État de ses engagements relatifs aux échanges de renseignements en matière fiscale au regard de la législation européenne en matière de protection des données personnelles
I. les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
La France dispose d’un réseau conventionnel important prévoyant des échanges d’informations en matière fiscale, qui respecte les standards posés par l’OCDE ([461]). Le lecteur est invité à se reporter au rapport annuel du Gouvernement portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d’échange de renseignements, annexé au projet de loi de finances, pour de plus amples informations sur ce réseau conventionnel.
Dans une déclaration du 13 avril 2021 ([462]), le comité européen de la protection des données a invité les États membres de l’Union européenne à évaluer les accords internationaux impliquant un transfert de données à caractère personnel vers des pays tiers, notamment dans le domaine fiscal, au regard de la législation européenne en vigueur en matière de protection des données dont le cadre est fixé par le règlement général sur la protection des données (RGPD) ([463]).
B. dispositif proposÉ
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Rapporteur général qui demande la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement, avant le 28 février 2022, sur le bilan de l’exécution des engagements de l’État en matière d’échanges de renseignements fiscaux dans les accords internationaux, notamment au regard du RGPD.
Ce rapport doit notamment s’attacher au suivi de la mise en œuvre de la recommandation du comité européen de la protection des données relative à l’évaluation des accords internationaux impliquant un transfert de données à caractère personnel vers des pays tiers dans le domaine fiscal.
II. La position du rapporteur gÉNÉral
Le Rapporteur général considère qu’il est nécessaire que la France suive les recommandations du comité européen de la protection des données et évalue les accords fiscaux passés pour s’assurer qu’ils sont bien conformes à la législation européenne en matière de protection des données personnelles. Cette demande de rapport doit être l’occasion pour le Gouvernement de faire un bilan de ces évaluations et d’en transmettre les résultats à la représentation nationale.
Le Rapporteur général sera particulièrement attentif aux résultats présentés relatifs à la conformité au droit européen de l’accord Foreign Account Tax Compliance Act (« FATCA ») conclu entre la France et les États-Unis, qui fixe le cadre de l’échange automatique d’informations fiscales entre les deux pays. Pour rappel, cet accord intergouvernemental pose aujourd’hui deux problématiques importantes :
– d’une part, le flux d’informations échangées entre les deux pays est asymétrique, ce manque de réciprocité se faisant au détriment de la France ;
– d’autre part, ces échanges sont la source de difficultés bancaires (tracasserie administrative, refus de services, clôture de comptes) pour certains contribuables français, les « Américains accidentels » ([464]), étant entendu que le coût de la renonciation à la nationalité américaine est élevé.
Le Rapporteur général reste pleinement engagé sur ce sujet ([465]).
Il propose d’adopter cet article sans modification.
II – Autres mesures
Aide publique au développement
Article 42 A Autorisation à souscrire à l’augmentation de capital de la Banque ouest-africaine de développement
Le présent article a été introduit à l’Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement, adopté avec un avis favorable du rapporteur spécial. Il vise à autoriser le Gouvernement à souscrire à l’augmentation de capital de la Banque ouest-africaine de développement.
I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale
La Banque ouest-africaine de développement, créée en 1973, est une institution de financement du développement des États de l’union monétaire ouest africaine (UMOA). Ses membres sont le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, la Guinée-Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo.
La Banque ouest-africaine de développement souhaite conduire en 2022 une augmentation de son capital à hauteur de 1,5 milliard de dollars USD, afin de renforcer ses capacités d’intervention au sein des pays membres et à l’échelle de sa zone d’activité.
La participation de la France à l’augmentation de capital s’inscrit pleinement dans la priorité africaine de l’aide publique au développement française, confirmée dans le cadre du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 8 février 2018 et lors du Sommet sur le financement des économies africaines du 18 mai 2021. En outre, la quasi-totalité des pays membres de la banque ouest-africaine de développement figurent dans la liste des pays prioritaires de l’aide française fixée dans le cadre du CICID ([466]).
Dans cette optique, le présent article propose d’autoriser le ministre de l’économie à souscrire à l’augmentation du capital de la banque dans la limite de 3,5 % de son capital total, permettant au demeurant de maintenir la part française dans le capital de l’institution à son niveau actuel. Cet engagement correspond à une participation totale de 43 millions d’euros.
Comme il est de coutume pour les opérations de souscription au capital des banques de développement, l’engagement français est composé d’une part ayant vocation à être appelée et correspondant à 40 % du montant total prévu, et d’une part appelable composée du reliquat.
Par conséquent, le coût certain de cette souscription serait de 17,2 millions d’euros entre 2022 et 2025, soit un montant de 4,3 millions d’euros par an.
II. la position du rapporteur gÉnÉral
Le rapporteur général est favorable à cette souscription au capital de la banque ouest-africaine de développement, qui permettra de confirmer et renforcer la priorité africaine au sein de l’aide multilatérale française et d’augmenter la part des ressources subventionnées des fonds multilatéraux affectée à l’Afrique subsaharienne, qui atteignait 64 % en 2021 ([467]).
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Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
Article 42 Mesure de revalorisation du point de pension militaire d’invalidité
Le présent article prévoit la modification de l’article L. 125-2 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG). Celle-ci a pour conséquence de faire évoluer la valeur ainsi que les futures modalités d’évolution du point de pension militaire d’invalidité. D’une part, il en prévoit une hausse de 2,38 % en portant la valeur du point de 14,70 € à 15,05 € ; d’autre part, il renvoie désormais à un décret en Conseil d’État le soin de fixer ses conditions futures d’évolution. Tout en demeurant indexée à l’indice d’ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l’État selon le mécanisme du « rapport constant », l’évolution de la valeur du point devrait se faire à date fixe et ainsi gagner en simplicité.
I. L’État actuel du droit
Le point Pension militaire d’indemnité (PMI) sert de base d’indexation à différentes prestations en faveur des anciens combattants. Ces prestations sont financées par le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation de la mission Anciens combattants.
Sont indexées sur le point PMI :
– la retraite du combattant (52 points annuels ([468])) pour laquelle sont prévus 809 millions d’euros en 2022 d’après le projet annuel de performance de la mission Anciens combattants ;
– la pension militaire d’invalidité (nombre de points PMI variable selon le degré d’invalidité du bénéficiaire ([469])), qui devrait mobiliser 604 millions d’euros en 2022 ;
– la rente mutualiste du combattant (plafond majoré à 125 points PMI ([470])) qui représenterait une dépense de 223 millions d’euros en 2022.
Ces prestations, ainsi que la rente mutualiste du combattant, varient comme l’indice de traitement brut de la fonction publique de l’État et ne peuvent se concevoir sans une prise en compte du contexte économique, notamment de l’inflation.
À l’heure actuelle, la valeur du point d’indice de la pension militaire d’invalidité (PMI) dont bénéficie un invalide ou un titulaire de la retraite du combattant est fixée selon le mécanisme du « rapport constant », indexée à l’indice de traitement brut - grille indiciaire de la fonction publique de l’État (ITB-GI) ([471]).
L’ITB-GI est publié trimestriellement par l’INSEE. Toutefois, la publication en fin de trimestre de l’indice entraîne une perte de lisibilité de l’évolution de la valeur du point PMI et des délais parfois importants de prise en compte. La valeur du point est en effet fixée par arrêté ministériel rétroactif après constatation de l’évolution de l’indice, situation inconfortable pour les bénéficiaires.
En outre, les décisions de gel du point d’indice de la fonction publique prises par les gouvernements successifs depuis 2010 ont conduit à un écart important entre l’inflation (indice des prix à la consommation hors tabac – IPC HT) et la valeur du point PMI, situation regrettée depuis de nombreuses années par les anciens combattants.
Pour répondre aux demandes des associations d’anciens combattants, la ministre déléguée aux anciens combattants a installé en décembre 2020 un groupe de travail tripartite sur le mode de calcul du point d’indice. Le rapport rendu par celui-ci le 17 mars 2021 fait état d’un écart de 5,9 % entre la valeur du point d’indice de PMI au 1er janvier 2020 et la valeur qu’aurait atteint le point, à la même date, si celle-ci avait progressé au même rythme que l’inflation depuis 2005.
La faible revalorisation du point d’indice de la fonction publique a donc entraîné des hausses a minima de la valeur du point de pension entraînant de ce fait une perte de pouvoir d’achat pour les bénéficiaires, pénalisant l’expression de la reconnaissance nationale envers eux. Aucun système n’était jusqu’alors prévu pour rattraper cette perte.
Le rapport de la commission tripartite a également pris en compte la nécessité d’un suivi renforcé de cet écart dans le futur
II. Le dispositif proposé
Le présent article prévoit une hausse de la valeur du point d’indice de la pension militaire d’invalidité ainsi qu’un décret en Conseil d’État pour modifier ses conditions d’évolution.
D’après l’analyse préalable du présent article, la hausse du point ainsi proposée à 15,05 euros vise à rattraper l’écart constaté sur la période 2018-2021 entre l’inflation et l’évolution de la valeur du point PMI.
Évolution de l’inflation et du point PMI
| Année | Valeur du point PMI au 1er janvier (en euros) | Évolution (en %) | Taux d’inflation (en %) |
| 2018 | 14,46 | ||
| 2019 | 14,57 | + 0,8 | + 1,1 |
| 2020 | 14,68 | + 0,8 | + 0,5 |
| 2021 | 14,70 | + 0,1 | + 1,1 |
| 2022 | 15,05 | + 2,4 | + 1,5 |
Source : arrêtés des 23 août 2019, 28 août 2020 et 31 août 2021 fixant la valeur du point d’indice de pension militaire d’invalidité en application des articles L. 125-2 et R. 125-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et rapport économique social et financier pour les taux d’inflation.
Le présent article représente une dépense de 32,8 millions d’euros répartie entre les PMI et la retraite du combattant, à hauteur respective de 18,8 et 14,04 millions d’euros.
Il s’agit donc d’une hausse de 18,2 euros de la retraite du combattant, l’établissant à 782,6 euros annuels, pour 793 226 anciens combattants de plus de 65 ans (ou 60 ans dans certaines conditions). Elle permet en outre à la majorité des pensionnés, les titulaires d’une pension de 500 points, d’obtenir au moins 175 euros annuels supplémentaires.
L’article prévoit en outre la modification des modalités d’indexation, qui seront désormais prévues par décret en Conseil d’État.
D’une part, ce point permettra d’améliorer la lisibilité du dispositif en prévoyant une évolution annuelle à date fixe. Le décret devra ainsi définir la date d’effet et la période de référence de l’évolution de l’ITB-GI prise en compte dans le calcul.
Il s’agira, d’autre part, de prévoir les modalités périodiques d’examen du décalage entre inflation et valeur du point, conformément aux recommandations du groupe de travail qui, sans mettre fin au mécanisme de « rapport constant » à l’ITB-GI, souhaitait la mise en place d’une « clause de revoyure ».
III. La position du rapporteur gÉNÉral
L’Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification en première lecture. Le Sénat n’a pas, quant à lui, étudié les missions en séance publique. La commission des finances avait toutefois proposé son adoption sans modification.
Pour ces raisons, le rapporteur général propose l’adoption, en nouvelle lecture, du texte de l’article tel qu’adopté par l’Assemblée en première lecture.
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Cohésion des territoires
Article 42 bis Application du barème APL pour les logements-foyers situés en outre-mer
I. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale
A. État du droit
Il existe trois types d’aides personnelles au logement :
– l’allocation de logement à caractère familial (ALF), prestation familiale destinée aux ménages ayant des personnes à charge ;
– l’aide personnalisée au logement (APL), allocation qui s’applique à un parc de logements déterminé, dans lequel seule l’APL peut être versée ;
– l’allocation de logement à caractère social (ALS), allocation d’aide au logement attribuée à toute personne qui ne peut ni bénéficier de l’APL ni de l’ALF.
Elles sont accordées sous conditions de ressources pour aider les personnes à financer le loyer de leur résidence principale.
Le logement-foyer est défini à l’article L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) comme un établissement destiné au logement collectif, comportant à la fois des locaux privatifs et des espaces communs. Si ce logement-foyer fait l’objet d’une convention d’aide personnalisée au logement (APL), dont le régime juridique est défini au chapitre III du titre V du livre III du CCH, l’occupant éligible peut bénéficier de l’APL, comme le prévoit le 5° de l’article L. 831-1 du CCH.
Dans les départements d’outre-mer, (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte), la réglementation ne prévoit pas de conventionnement APL : seules l’ALF et l’ALS peuvent être versées. Selon une réponse écrite formulée par le ministère de l’outre-mer le 8 mai 2018 à une question écrite de M. Ratenon datée du 17 octobre 2017 ([472]), cela s’explique par le caractère inadapté de l’APL à la situation particulière des territoires d’outre-mer.
En conséquence, les logements-foyers situés dans les départements d’outre-mer n’ouvrent pas droit à l’APL car ils ne sont pas conventionnés selon les termes prévus au 5° de l’article L. 831-1 du CCH. Leurs résidents peuvent néanmoins bénéficier de l’ALS ou de l’ALF.
B. Dispositif proposé
Le présent article résulte d’un amendement présenté par le Gouvernement et adopté par l’Assemblée nationale en première lecture avec l’avis favorable du rapporteur spécial, M. François Jolivet.
Le dispositif proposé introduit dans le CCH une nouvelle section dans le chapitre consacré aux aides personnelles au logement, dans le titre sur les dispositions particulières à l’outre-mer.
Cette nouvelle section prévoit que pour l’application de l’article L. 831-1 du CCH dans les départements d’outre-mer précités, les logements-foyers pourront bénéficier de l’aide au logement sans avoir fait l’objet d’une convention d’aide personnalisée au logement. Pour cela, une convention spécifique devra être signée entre le bailleur, le gestionnaire du logement-foyer et l’État pour que le barème de l’APL foyer en métropole, plus intéressant, puisse s’appliquer aux aides personnelles versées aux occupants.
Le coût de cet alignement est estimé à 2,5 millions d’euros, crédits portés par le programme 109 Aide à l’accès au logement de la mission Cohésion des territoires.
II. La position du Rapporteur général
Le Rapporteur général est favorable à ce rehaussement du barème des allocations versées pour les personnes qui vivent dans des logements-foyers en outre-mer et propose donc d’adopter cet article sans modification.
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Article 42 ter Augmentation des concours financiers en faveur du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)
I. état du droit
L’article 3 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ([473]) a instauré un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Le NPNRU prend le relais du programme national de rénovation urbaine (PNRU) : achevé en 2015, ce dernier a permis de transformer 596 quartiers situés en zones urbaines sensibles pour un total de 45 milliards d’euros investis.
L’article 3 de la loi susmentionnée insère les articles 9-1, 9-2 et 9-3 au sein du titre Ier de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ([474]) afin de préciser les objectifs du NPNRU et sa durée, les moyens affectés à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui apportent un soutien financier et opérationnel aux maîtres d’ouvrage, les modalités de participation de la Caisse des dépôts et consignations ainsi que le niveau minimal de restes à charge revenant aux porteurs de projets (collectivités territoriales, établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes). Contrairement au PNRU, aucun objectif de réalisations physiques n’est fixé par la loi.
L’article 9-1 précise les objectifs du programme qui couvre la période 2014-2024 et vise les « quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants », au nombre de 480 (216 quartiers d’intérêt national et 264 quartiers d’intérêt régional) ([475]). Le NPNRU doit assurer « une reconstitution de l’offre de logements locatifs sociaux démolis compatible avec les besoins structurels en logements locatifs sociaux ». Différents types d’opérations peuvent être inscrits dans les projets locaux concernant aussi bien les logements, les espaces et équipements publics et collectifs que les espaces d’activité économique et commerciale (démolition, création, réhabilitation, réorganisation, résidentalisation). Le NPNRU a vocation à s’articuler avec les actions de lutte contre les copropriétés dégradées.
L’article 9-2 prévoit les moyens à disposition de l’ANRU pour financer le NPNRU. Initialement fixée à 5 milliards d’euros en équivalents subventions par l’article 3 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, l’enveloppe totale a été successivement rehaussée de 5 à 6 milliards d’euros par l’article 137 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 ([476]), puis de 6 milliards à 10 milliards d’euros en équivalents subventions (12,1 milliards d’euros de concours financiers) par l’article 132 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 ([477]). La convention tripartite entre l’État, Action Logement et l’ANRU ([478]) du 11 juillet 2018 précise le niveau de participation au financement du NPNRU via le financement de l’ANRU par les différents acteurs :
– 1 milliard d’euros de subventions pour l’État ;
– 2,4 milliards d’euros de subventions pour les bailleurs sociaux via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), au moyen d’un versement annuel de 184 millions d’euros entre 2019 et 2031 fixé par l’article 224 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 ([479]) à l’article L. 452-1 du code de la construction et de l’habitation ;
– 6,6 milliards d’euros en équivalents subventions pour Action Logement (dont environ 600 millions d’euros de reliquat du PNRU). Les concours financiers d’Action Logement atteignent 8,1 milliards d’euros : ces concours se décomposent en 5,4 milliards d’euros de subventions et 3,3 milliards d’euros de prêts bonifiés (soit 1,2 milliard d’euros en équivalents subventions).
Aujourd’hui, pour chaque quartier couvert par le programme, une convention pluriannuelle de renouvellement urbain doit être signée suite à la validation du projet (par le comité d’engagement de l’ANRU pour les quartiers d’intérêt national et les quartiers d’intérêt régional bénéficiant de plus de 7 millions d’euros de concours financiers, ou par la décision du délégué territorial de l’Agence pour les autres quartiers d’intérêt régional). Au 31 juin 2021, l’ANRU a annoncé la validation des projets pour 411 quartiers représentant 34,5 milliards d’euros d’investissements tous financeurs confondus, soit un montant de 10,7 milliards d’euros de concours financiers prévisionnels (8 milliards d’euros en subventions et 2,7 milliards d’euros en prêts bonifiés). À cette date, les travaux avaient débuté dans 291 quartiers (426 opérations livrées pour 7 600 logements démolis et 3 875 logements réhabilités, ainsi que 973 opérations en travaux).
II. Le dispositif proposé
Le Premier ministre a annoncé à Grigny lors du Comité interministériel des villes du vendredi 29 janvier 2021 un abondement du NPNRU de 2 milliards d’euros supplémentaires. Ainsi rehaussé, le NPNRU devrait permettre de déboucher sur plus de 110 000 démolitions de logements sociaux, près de 100 000 constructions de nouveaux logements, la réhabilitation de plus de 150 000 logements et le soutien à plus de 1 000 équipements publics selon le communiqué de l’ANRU du 16 mars 2021. Alors que cette annonce est prise en compte par le nouvel accord liant l’État, l’ANRU et Action Logement signé le 10 juillet 2021, le présent article, issu d’un amendement du Gouvernement ayant reçu un avis favorable du rapporteur spécial Politique des territoires et adopté en séance publique par l’Assemblée nationale, traduit cette annonce dans la loi.
Le 2° du I modifie le niveau des moyens affectés à l’ANRU qui passent de 10 milliards d’euros à 12 milliards d’euros en équivalents subventions soit 14,1 milliards d’euros de concours financiers. Il précise que la participation de l’État atteint 1,2 milliard d’euros.
Le niveau de participation des différents financeurs au NPNRU est désormais le suivant :
– 1,2 milliard d’euros de subventions pour l’État (+ 200 millions d’euros) ;
– 2,768 milliards d’euros de subventions pour les bailleurs sociaux via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) (+ 368 millions d’euros). Pour ce faire, le versement annuel de 184 millions d’euros par les bailleurs sociaux à l’ANRU prévu jusqu’en 2031 est prolongé de deux années supplémentaires jusqu’en 2033 par le II du présent article ;
– 8 milliards d’euros en équivalents subventions pour Action Logement (+1,4 milliard d’euros de subventions) soit 10,1 milliards d’euros de concours financiers (soit 6,8 milliards d’euros de subventions et 3,3 milliards d’euros de prêts bonifiés) ;
L’enveloppe restante de 32 millions d’euros provient d’un reliquat supplémentaire du PNRU d’après l’exposé des motifs de l’amendement.
Par ailleurs, le 1° du I permet de repousser la date limite d’engagement du programme pour les collectivités concernées de 2024 à 2026.
III. La position du rapporteur général
La dotation supplémentaire de 2 milliards d’euros octroyée à l’ANRU est une très bonne nouvelle pour l’ensemble des quartiers couverts par le NPNRU. Souhaitée par l’ensemble des acteurs (bailleurs sociaux, élus locaux, etc.), cette enveloppe supplémentaire constitue un signal fort pour les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
Cette enveloppe majorée doit permettre d’étendre certaines opérations et d’inclure des projets d’opérations complémentaires et plus ambitieuses, avec une attention particulière portée aux nouvelles thématiques prioritaires (transition écologique et énergétique, égalité des chances, santé, développement économique) selon l’ANRU dans son communiqué du 16 mars 2021. Elle permettra notamment d’achever la validation des projets en suspens en répondant au bon niveau aux attentes des élus et des bailleurs et d’amplifier les projets déjà validés.
Les retards de déploiement que le NPNRU a connus entre 2015 et 2018, liés à la consolidation tardive du montage financier du programme, auxquels s’ajoutent l’inscription de nouvelles opérations financées par l’enveloppe supplémentaire de 2 milliards d’euros, nécessitent logiquement de reporter la date limite d’engagement de deux ans. C’est un délai raisonnable alors que l’accélération des chantiers et la validation des derniers projets en suspens est une priorité.
Le rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.
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Article 42 quater Compensation temporaire de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
1. Les logements locatifs sociaux sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties
Les constructions de logements sociaux font l’objet d’exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) prévues dans le code général des impôts (CGI).
Sont visés, à l’article 1384 A du CGI :
– les constructions neuves de logements locatifs sociaux financées à plus de 50 % par des prêts aidés de l’État, pour une durée de quinze ans à compter de l’année suivant celle leur achèvement. L’exonération est étendue à vingt-cinq ans lorsque la décision d’octroi de prêt ou de subvention a été prise entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2022 ;
– les constructions de logements neufs à usage locatif appartenant à l’Association Foncière Logement (AFL) ou à ses filiales, pour une durée de quinze ans à compter de l’année qui suit celle de leur achèvement ;
– les constructions de logements neufs faisant l’objet d’un contrat de location-accession, pour une durée de quinze ans à compter de l’année suivant celle de leur achèvement ;
– les logements anciens réhabilités et faisant l’objet d’un contrat de location-accession, pour une durée de quinze ans à compter de l’année suivant celle de leur achèvement.
L’article 1384 C vise trois catégories supplémentaires de logements pouvant être exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties :
– les logements à usage locatif acquis avec une aide de l’État ou de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, pour une période de quinze ans à compter de l’année qui suit celle de leur acquisition ;
– les logements ayant bénéficié d’une aide de l’Agence nationale de l’habitat et agréés pour l’intermédiation locative et la gestion locative sociale, pour une durée de quinze ans à compter de l’année suivant celle de l’achèvement des travaux ;
– les logements détenus directement ou indirectement par l’Établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais, qui sont financés et conventionnés avec l’Agence nationale de l’habitat.
L’article 1384 D prévoit d’exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties, pour une période de quinze ans, les structures d’hébergement temporaire ou d’urgence destinées aux personnes éligibles aux aides de la collectivité pour accéder à un logement en raison de l’inadaptation de leurs ressources, si ces structures font l’objet d’une convention avec l’État. La durée de l’exonération peut être portée à vingt-cinq ans pour les locaux conventionnés entre le 1er juillet 2005 et le 31 décembre 2022.
2. Ces exonérations sont aujourd’hui partiellement compensées
Ces exonérations, décidées par le législateur, font l’objet de compensations prévues par le code général des collectivités territoriales (CGCT). Le mécanisme de compensation est défini par la loi selon des modalités propres à chaque dispositif : aucune exigence constitutionnelle n’impose une compensation intégrale ou partielle de ces exonérations.
Ces compensations ont fait l’objet de minorations de 2009 à 2017, pour assurer le respect de l’enveloppe normée prévue en loi de programmation des finances publiques et assurer la hausse de certains concours financiers de l’État aux collectivités.
Les compensations et minorations sont prévues aux articles L. 2335-3 (communes), L. 5214-23-2 (communautés de communes), L. 5215-35 (communautés urbaines) et L. 5216-8-1 (communautés d’agglomérations) du CGCT.
Ces articles disposent que les collectivités ont droit à une compensation par l’État des exonérations de TFPB lorsque celles-ci entraînent pour elles « une perte de recettes substantielle ». L’article R. 2335-4 du CGCT fixe le seuil déclencheur de la compensation à un montant supérieur à 10 % du produit total de la TFPB. La compensation est ensuite égale au montant des pertes de recettes pour la collectivité, auquel est soustrait 10 % du produit de ces recettes.
Selon le rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur le coût pour les collectivités territoriales des mesures d’exonération et d’abattement d’impôts directs locaux remis en 2020, le montant pour les communes des exonérations de TFPB pour les logements sociaux s’élevait en 2019 à 502 millions d’euros. La compensation théorique de l’État avant l’application des minorations s’élevait à 245 millions d’euros – elle n’était que de 17 millions d’euros après l’application des minorations. Le taux de compensation s’élevait donc à 3,4 % du montant exonéré et à 7 % de l’allocation de compensation théorique initiale.
Si le rapport devant être remis en 2021 par le Gouvernement n’avait pas été transmis au Parlement lors de la rédaction du présent rapport, les documents budgétaires montrent qu’en 2020, la compensation par l’État aux collectivités pour l’exonération en faveur des immeubles à caractère social (articles 1384, 1384 A à D du CGI) était stable et s’élevait à 21 millions d’euros ([480]).
Ces compensations couvraient donc seulement une partie des pertes de recettes des collectivités.
Les exonérations liées aux logements sociaux ont été analysées dans le rapport publié en septembre 2021 par la commission présidée par M. Rebsamen ([481]), qui fait le constat d’une crise de l’offre de logements et formule un certain nombre de recommandations. Le rapport souligne notamment l’affaiblissement du lien fiscal entre la commune et les habitants. Cet affaiblissement, en diminuant les recettes associées à l’arrivée de nouveaux habitants, participerait à la dévalorisation de l’acte de construire. Pour y remédier, le rapport préconise plusieurs mesures, dont celle d’une compensation intégrale par l’État du coût pour les collectivités des exonérations de TFPB applicables au logement social.
B. Dispositif proposÉ
Le présent article résulte d’un amendement présenté par le Gouvernement et d’un sous-amendement rédactionnel présenté par M. Jolivet en première lecture, adopté par l’Assemblée nationale avec l’avis favorable du rapporteur spécial, M. François Jolivet.
La première phrase du premier alinéa du I prévoit une compensation par l’État des pertes de recettes supportées par les communes, les EPCI et la métropole de Lyon en application des exonérations prévues aux articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du code général des impôts. L’exonération de TFPB prévue à l’article 1384 B du même code est facultative et laissée à l’appréciation des communes et des EPCI à fiscalité propre, elle n’a donc pas vocation à faire l’objet d’une compensation par l’État.
Le montant de la compensation est défini comme la différence entre les montants exonérés et les compensations déjà perçues par les collectivités, prévues aux articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du CGCT. Le mécanisme de compensation prévu par cet article s’ajoute donc au mécanisme de compensation existant. Il s’appliquera uniquement pour les dix premières années d’exonération.
Sont visés :
– les logements financés par les subventions de l’État et les prêts de la Caisse des dépôts et consignations (1° et 2° du I) ;
– les logements financés par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine par le biais de subventions ou de prêts aidés (3° du I) ;
– les logements agréés par le représentant de l’État dans le département pour faire l’objet d’un contrat de location-accession (4° du I) ;
– les logements financés à plus de 50 % par des subventions versées au titre de la participation des employeurs à l’effort de construction et les logements appartenant à l’AFL ou à ses filiales (5° du I).
Les logements et locaux concernés seront ceux ayant été financés, subventionnés ou agréés selon les critères détaillés supra entre le 1er janvier 2021 et le 30 juin 2026.
Le II de l’article prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d’un rapport sur l’évaluation des conséquences de la mise en œuvre de la compensation sur la construction de logements sociaux avant le 30 septembre 2024.
Lors de l’examen en séance publique de son amendement, le Gouvernement a indiqué que le coût budgétaire de la mesure était estimé à 400 millions d’euros en rythme de croisière. Cela correspond à la période où l’intégralité des logements sociaux concernés par la compensation intégrale auront été agréés, financés ou subventionnés. Après une période de dix ans, donc à partir de 2031, les premiers logements sociaux éligibles à la compensation intégrale sortiront du stock de logements compensés intégralement pour rejoindre le stock de logements compensés partiellement.
II. La position du Rapporteur gÉNÉral
Le Rapporteur général est favorable à cet article qui s’inscrit dans la droite ligne des conclusions de la commission présidée par M. Rebsamen, dont le rapport préconise précisément une compensation intégrale des exonérations de TFPB liées aux logements sociaux.
Le choix de ne pas compenser les exonérations liées à des logements sociaux déjà construits s’explique par la volonté d’avoir un effet incitatif sur la future production de logements sociaux.
Comme l’indique le rapport de la commission Rebsamen, la compensation intégrale prévue dans cet article sera à la fois un soutien spécifique à la construction de nouveaux logements sociaux mais aussi à la construction de logements en général, les programmes étant souvent mixtes.
Le Rapporteur général propose donc d’adopter cet article sans modifications.
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Défense
Article 42 quinquies Majoration de traitement au bénéfice de certains personnels civils et militaires du ministère des armées exerçant des professions de santé au sein des centres médicaux et des équipes mobiles du service de santé des armées
I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE nationale
A. L’ÉTAT DU DROIT
Les accords du Ségur de la santé, signés le 13 juillet 2020, ont notamment prévu le versement d’un « complément de traitement indiciaire » (CTI) aux militaires, fonctionnaires et agents contractuels exerçant une profession de santé ou la profession de psychologue au sein des hôpitaux d’instruction des armées (HIA) et de l’Institut national des Invalides, ou exerçant leurs fonctions au profit de ces structures. Le CTI correspond à l’octroi de points d’indice supplémentaires (+ 49 points), équivalents à une augmentation moyenne de 180 euros nets par mois par bénéficiaire. 5 400 agents du ministère des armées sont concernés par ce CTI, entièrement en vigueur depuis le 1er mars 2021.
Ne sont pas concernés par cette mesure les médecins, chirurgiens-dentistes, pharmaciens, internes des hôpitaux des armées et élèves des écoles du service de santé des armées.
B. Le dispositif proposÉ
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, l’amendement II-933 du Gouvernement qui prévoit une majoration de traitement versée, dans des conditions fixées par décret, aux fonctionnaires et aux militaires exerçant une des professions de santé régies par la quatrième partie du code de la santé publique ou faisant usage du titre de psychologue au sein des centres médicaux et des équipes mobiles du service de santé des armées (SSA).
Ces structures sont, selon les mots de la ministre en séance publique à l’Assemblée nationale, de premier recours et au plus proche des forces, et incluent notamment celles accompagnant les forces spéciales ou les unités embarquées.
Lors de la présentation de l’amendement II-933 en séance, la ministre des armées a annoncé qu’au titre de l’année 2022, il serait prévu une majoration à hauteur de 10 points d’indice qui interviendrait à compter d’avril 2022.
Une indemnité équivalente à la majoration de traitement serait versée, dans des conditions fixées par décret, aux agents contractuels de droit public et aux ouvriers des établissements industriels de l’État du ministère des armées exerçant une des professions susmentionnées au sein des centres médicaux et des équipes mobiles du SSA.
La majoration ou l’indemnité prévue par le présent article ouvrirait droit à un supplément de pension.
De la même manière que dans le cadre du dispositif prévu par le Ségur de la santé, l’article prévoit l’exclusion des médecins, chirurgiens-dentistes, pharmaciens, internes des hôpitaux des armées et élèves des écoles du service de santé des armées, du bénéfice de cette majoration ou de cette indemnité.
Cette mesure interviendrait pour permettre aux agents concernés de se voir octroyer une hausse de leur traitement équivalente à ce qui a été mis en œuvre au bénéfice de certains agents du SSA exerçant au sein des hôpitaux des armées et de l’Institut national des Invalides à la suite des accords du « Ségur de la santé » (cf. supra).
En cas d’adoption définitive du présent article, le coût en 2022 de cette mesure est estimé à 700 000 euros, hors compte d’affectation spéciale Pensions.
II. La position du rapporteur gÉnÉral
Le rapporteur est favorable à l’adoption de cet article, qui est essentiel pour maintenir une cohérence de rémunération au sein du SSA. Il s’agit d’une mesure d’équité afin d’écarter d’emblée l’idée que les différentes activités du SSA pourraient ne pas être d’égale importance.
Il répond également à un enjeu de bon fonctionnement du SSA, qui doit pouvoir assurer une mobilité de son personnel entre ses différentes structures. Une différence de rémunération selon les structures viendrait inévitablement affaiblir cette mobilité et créerait par ailleurs un déficit d’attractivité global du SSA.
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Direction de l’action du Gouvernement
Article 42 sexies Allongement des délais de dépôt des demandes d’indemnisation des victimes des essais nucléaires
I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale
A. l’État du droit
1. Le dispositif d’indemnisation des victimes des essais nucléaires en Polynésie française et au Sahara algérien
La loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français, dite loi « Morin », a institué une procédure de reconnaissance des victimes des essais nucléaires et prévoit une procédure d’indemnisation pour ces mêmes personnes ou leurs ayants droit.
a. Les conditions ouvrant droit à réparation
L’article 1er de la loi Morin prévoit qu’un droit à réparation intégrale est ouvert pour toute personne souffrant d’une maladie radio-induite résultant d’une exposition à des rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires français et inscrite sur une liste fixée par décret en Conseil d’État. Au surplus, les personnes souffrant d’une telle pathologie doivent avoir résidé ou séjourné, selon les dispositions légales en vigueur ([482]) :
– soit entre le 13 février 1960 et le 31 décembre 1967 au Centre saharien des expérimentations militaires, ou entre le 7 novembre 1961 et le 31 décembre 1967 au Centre d’expérimentations militaires des oasis ou dans les zones périphériques à ces centres ;
– soit entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1998 en Polynésie française.
Les demandes d’indemnisation sont adressées au Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), chargé de se prononcer par une décision motivée sur ces mêmes demandes.
Devenu autorité administrative indépendante en 2013, en vertu des dispositions de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, le CIVEN est composé de neuf membres nommés par décret : un président, conseiller d’État ou magistrat de la Cour de cassation, et huit personnalités qualifiées, dont au moins cinq médecins.
Lorsque les conditions de temps, de lieu et de pathologie sont réunies, l’intéressé bénéficie d’une présomption de causalité aux essais nucléaires, sous réserve « qu’il ne soit établi que la dose annuelle de rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires français reçue par l’intéressé a été inférieure à la limite de dose efficace pour l’exposition de la population à des rayonnements ionisants fixée dans les conditions prévues au 3° de l’article L. 1333-2 du code de la santé publique ». Cette dose s’établit, selon les dispositions de l’article R. 1333-11 du code de la santé publique, auxquelles renvoie le 3° de l’article L. 1333-2 du même code, à 1 millisievert (mSv) par an ([483]).
b. Les délais applicables aux demandes d’indemnisation
Les délais fixés par la loi concernant les demandes d’indemnisation diffèrent selon l’identité du demandeur.
En premier lieu, la loi ne fixe pas de délai pour les personnes directement exposées et ayant contracté une maladie radio-induite.
Dans le cas où la personne exposée aux rayonnements est décédée, la demande de réparation peut être formulée par ses ayants droit. Dans ce cas, des délais, régulièrement aménagés, ont été fixés par la loi :
– la loi du 5 janvier 2010 prévoyait la possibilité, pour les ayants droit des personnes décédées avant sa promulgation, de formuler une demande d’indemnisation dans un délai de cinq ans. Le législateur n’avait néanmoins pas prévu de délai pour les ayants droit des personnes décédées après la promulgation de cette même loi ;
– l’article 54 de la loi du 18 décembre 2013 précitée a prévu un nouveau délai de cinq ans pour les demandes formulées par les ayants droit des personnes décédées avant la promulgation de cette même loi ;
– la loi de finances pour 2019 a prévu que pour les personnes décédées avant la promulgation de cette loi, la demande doit être présentée par l’ayant droit avant le 31 décembre 2021. Cette loi prévoit également que pour les personnes décédées après sa promulgation, l’ayant droit a la faculté de déposer une demande d’indemnisation au plus tard le 31 décembre de la troisième année qui suit le décès ([485]).
2. L’évolution du nombre de demandes d’indemnisation et du taux d’admission des demandes
Le nombre de demandes d’indemnisation enregistrées dans la base de données du CIVEN depuis sa création est de 1 868 au 21 juillet 2021. La stabilisation du dispositif juridique d’indemnisation depuis 2019 a entraîné une stabilisation du nombre de demandes déposées chaque année, compris entre 100 et 200. De la même manière, les évolutions législatives opérées entre 2017 et 2019 ont généré une augmentation du taux d’accord, qui ne dépassait pas 10 % avant 2017 et qui atteint près de 50 % actuellement.
Nombre de demandes d’indemnisation et Évolution du taux d’accord
| Année | Nombre de demandes enregistrées | Nombre de décisions prises | Nombre de décisions d’accord | Taux d’accord |
| 2010 | 406 | 905 | 20 | 2 % |
| 2011 | 268 | |||
| 2012 | 125 | |||
| 2013 | 81 | |||
| 2014 | 51 | |||
| 2015 | 112 | |||
| 2016 | 65 | 111 | 10 | 9 % |
| 2017 | 137 | 23 | 1 | 4 % |
| 2018 | 188 | 266 | 145 | 56 % |
| 2019 | 165 | 268 | 126 | 47 % |
| 2020 | 149 | 223 | 109 | 49 % |
| 2021 | 121 | 163 | 49 * | 30 % |
* Nombre de décisions favorables au premier semestre 2021.
Source : CIVEN.
Au sein de cet ensemble, 60 % des demandes émanent de victimes « directes », et 40 % des demandes sont formulées par des ayants droit.
Jusqu’en 2016, les demandeurs résidant en Polynésie française représentaient une part minoritaire des dossiers (6 % des demandes, soit 67 demandes sur 1 108 dossiers). Les dispositions de la loi EROM, prévoyant la suppression de la notion de risque négligeable et étendant le périmètre géographique ouvrant droit à indemnisation, ont généré un afflux de demandes en provenance de ce territoire.
Toutefois, en dépit des évolutions du cadre législatif applicable aux demandes d’indemnisation, le Président de la République a souligné, lors d’un discours prononcé à Papeete le 28 juillet 2021 ([486]), le faible nombre de dossiers ayant abouti concernant les demandes formulées par les personnes résidant ou ayant résidé en Polynésie française (186 dossiers finalisés sur 416 dossiers déposés).
Tout en reconnaissant la dette de la Nation à l’égard de la Polynésie française, il a par conséquent annoncé que les services de l’État iraient directement au contact des personnes « les plus éloignées dans les archipels pour constituer avec eux leurs dossiers, identifier les victimes et les aider à faire valoir ce qui leur revient » et que les délais de dépôt de dossiers seraient prolongés pour les ayants droit des personnes décédées.
B. Le dispositif proposÉ
Le présent article est issu d’un amendement déposé à l’initiative du Gouvernement et adopté par l’Assemblée nationale en première lecture après avoir reçu un avis favorable à titre personnel du rapporteur spécial Mme Marie-Christine Dalloz.
a. L’allongement des délais de recours pour les ayants droit des personnes décédées
Conformément aux annonces formulées par le Président de la République en juillet 2021, il est proposé de modifier le II de l’article 1er de la loi du 5 janvier 2010 afin d’allonger les délais suivants lesquels les ayants droit des personnes décédées peuvent déposer une demande d’indemnisation :
– pour les personnes décédées avant la promulgation de la loi de finances pour 2019, la demande pourra être présentée par l’ayant droit jusqu’au 31 décembre 2024 au plus tard ;
– pour les personnes décédées après la promulgation de la loi de finances pour 2019, la demande pourra être formulée par l’ayant droit le 31 décembre de la sixième année qui suit le décès.
b. Les conséquences budgétaires
Le Gouvernement a, dès le stade du dépôt du projet de loi de finances pour 2022, tiré les conséquences budgétaires des mesures annoncées par le Président de la République.
En raison de l’accroissement attendu du nombre de dossiers à traiter, les dépenses d’intervention du CIVEN, finançant les indemnités versées et portées par l’action 1 Coordination du travail gouvernemental du programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement, seraient en augmentation de 1,7 million d’euros en 2022 (ce qui porterait ces mêmes dépenses à 12,8 millions d’euros au total). Le CIVEN bénéficierait également de 2 ETP supplémentaires en 2022. Les dépenses de fonctionnement du comité, s’élevant à 55 000 euros en 2021, seraient portées à 200 000 euros en 2022.
II. la position du rapporteur gÉNÉral
Le Rapporteur général propose de conserver cet article dans sa rédaction issue de l’examen du projet de loi de finances pour 2022 par l’Assemblée nationale en première lecture.
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Écologie, développement et mobilité durables
Article 42 septies Augmentation du plafond de la contribution annuelle de l’OFB aux parcs nationaux
I. l’État du droit
L’article 137 de la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 ([487]) prévoit, à compter de 2020, le versement par l’Office français de la biodiversité (OFB) d’une contribution annuelle au profit des établissements publics chargés de la gestion des parcs nationaux. Le montant de cette contribution est compris entre 63 millions d’euros et 68,5 millions d’euros.
Un arrêté ministériel annuel fixe ensuite les montants et les échéanciers de paiement pour chaque parc national.
II. le dispositif proposÉ
Le présent article résulte d’un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par l’Assemblée nationale.
Il modifie l’article 137 de la loi de finances pour 2018 précitée, en prévoyant qu’à compter de l’année 2022, le plafond de la contribution annuelle versée par l’OFB aux parcs nationaux est porté à 69,7 millions d’euros.
III. La position du rapporteur gÉNÉral
Le rapporteur général salue cette évolution qui vient financer l’augmentation du plafond d’emplois des parcs nationaux à hauteur de 20 ETP supplémentaires, prévue pour 2022 ([488]). Cette hausse permettra également de régulariser l’augmentation en gestion de 20 ETP affectés aux parcs nationaux au titre de l’année 2021, qui n’est pas accompagnée d’une réévaluation de la contribution annuelle versée par l’OFB en 2021.
Cette mesure s’inscrit par ailleurs dans l’effort financier engagé par l’État en faveur de l’OFB et des parcs nationaux au titre du plan de relance.
Le rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.
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Article 42 octies Rattrapage et compensation des pertes de recettes subies par les fournisseurs de gaz naturel durant la période de gel des tarifs réglementés de vente
Cet article définit les modalités de rattrapage par les consommateurs résidentiels et de compensation par les charges de service public de l’énergie des pertes de recettes subies par les fournisseurs de gaz naturel durant la période de gel des tarifs réglementés de vente (TRV).
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. L’État du droit
● Au 30 juin 2021, 10,7 millions de consommateurs résidentiels utilisent le gaz naturel en France. Cette population se répartit en 3 catégories : 3 millions de consommateurs relèvent des tarifs réglementés de vente de gaz naturel (appelés à être supprimés le 30 juin 2023), 2 millions de consommateurs dépendent d’offres alternatives à prix variable indexées ou non sur les TRV et 5,5 millions de consommateurs relèvent d’offres à prix fixe d’une durée d’un à quatre ans ([489]). Seules les deux premières catégories de consommateurs, soit environ 5 millions de personnes, sont concernées par la hausse des prix du gaz observée depuis plusieurs mois et par la décision du Gouvernement de bloquer temporairement ces prix.
● Le décret n° 2021-1380 du 23 octobre 2021, pris sur le fondement de l’article R. 445-5 code de l’énergie ([490]), a bloqué les TRV de gaz naturel à leur tarif en vigueur en octobre 2021 pour une durée de huit mois allant du 1er novembre 2021 au 30 juin 2022. Cette mesure bénéficie directement aux consommateurs résidentiels clients d’Engie visés par le décret ([491]), et, indirectement, aux consommateurs résidentiels non visés par le décret mais ayant souscrit une offre tarifaire indexée sur les TRV.
● Si ce blocage tarifaire est favorable aux consommateurs résidentiels, il est en revanche défavorable aux fournisseurs de gaz naturel concernés par les TRV puisque, durant cette période de huit mois, ces sociétés continueront de s’approvisionner aux prix de marché au risque de revendre cette énergie à perte.
● Dans sa rédaction actuelle, le cinquième alinéa de l’article R. 445-5 du code de l’énergie prévoit implicitement que les pertes de recettes subies par les fournisseurs de gaz naturel en cas de blocage des TRV sont supportées par les consommateurs. Le droit actuel ne permet pas la prise en charge de tout ou partie de ces pertes de recettes par les charges de service public de l’énergie relatives au gaz définies aux articles L. 121-35 et L. 121-36 de ce même code. L’objet de ces charges est de financer « les surcoûts liés à certains dispositifs sociaux bénéficiant aux clients en situation de précarité et les surcoûts résultant de l’obligation d’achat de biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel » ([492]).
● L’ensemble des charges de service public de l’énergie sont supportées par le programme 345 Service public de l’énergie du budget de l’État. Le PLF évalue leur montant à 8 449,38 millions d’euros en 2022 dont 30,9 millions d’euros au titre des dispositions sociales pour les consommateurs en situation de précarité énergétique et 712,95 millions d’euros au titre de l’obligation d’achat de biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel ([493]).
B. Le Dispositif proposÉ
● Le présent article accompagne le gel des TRV de gaz naturel et prévoit les conditions dans lesquelles les pertes de recettes supportées par les fournisseurs durant cette période seront prises en charge par les consommateurs concernés et par les charges de service public de l’énergie.
● Cet article a été inséré à l’Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement ([494]) déposé après la réunion de la commission et non examiné par celle-ci. Cependant, lors de la séance publique du 5 novembre 2021, M. Julien Aubert, rapporteur spécial des crédits Énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables, s’est prononcé (à titre personnel) en faveur de son adoption.
● L’article comprend quinze alinéas répartis en cinq divisions.
● Le I rappelle le principe du gel tarifaire appliqué jusqu’au 30 juin 2022 aux TRV du gaz naturel distribué par Engie et prévoit que, jusqu’à cette échéance, les tarifs de vente du gaz appliqués par les entreprises locales de distribution et les concessionnaires de la distribution publique de gaz agréés par le ministre chargé de l’énergie ne peuvent être supérieurs aux TRV ou sont fixés à leur niveau au 31 octobre 2021. Le cinquième alinéa du I précise également que l’échéance du gel des TRV, actuellement prévue le 30 juin 2022, peut être aménagée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie de l’énergie pour être « fixée à une date comprise entre le 30 avril 2022 et le 31 décembre 2022 ». La durée de la période de gel tarifaire, fixée à huit mois par le décret n° 2021-1380 du 23 octobre 2021, pourrait donc être modifiée pour être comprise entre six et quatorze mois.
● Le II prévoit qu’à l’échéance de la période de gel tarifaire, les TRV retrouveront leurs modalités antérieures de détermination et incluront une « composante de rattrapage » supportée par les consommateurs résidentiels. La durée de ce rattrapage ne pourra excéder 12 mois ni aller au-delà du 30 juin 2023, date prévisionnelle de la fin des TRV. Le niveau des TRV (composante de rattrapage inclus) appliqués durant cette période ne pourra pas excéder le niveau des tarifs constaté le 31 octobre 2021.
● Le III ouvre la possibilité de faire supporter les pertes de recettes non couvertes par le rattrapage tarifaire précité par les charges de service public de l’énergie. Cette disposition s’appliquerait a posteriori, c’est-à-dire à l’issue de la période de rattrapage. Cependant, le second alinéa du III permet, à titre dérogatoire, aux fournisseurs de gaz naturel « dont moins de 300 000 clients sont concernés » par le gel tarifaire de solliciter le versement anticipé d’un acompte au titre des charges de service public de l’énergie. Ainsi, ces fournisseurs de petite et moyenne dimension pourront solliciter dès janvier 2022 le versement d’un acompte couvrant les pertes constatées en 2021 sous réserve de déclarer ces pertes le 10 janvier 2022 au plus tard à la Commission de régulation de l’énergie. Dans cette hypothèse, cette autorité administrative indépendante évaluera le 1er février 2022 le montant de ces pertes en vue d’un versement devant intervenir avant le 28 février 2022. Le même alinéa prévoit également que, par dérogation, la Commission de régulation de l’énergie peut proposer « un acompte supérieur » couvrant la totalité de la période de gel tarifaire (et non seulement l’année 2021) si les pertes de recettes attendues « sont de nature à compromettre la viabilité économique du fournisseur » notamment au regard de ses conséquences sur sa trésorerie.
● Le IV étend le principe de la prise en charge de ces pertes de recettes par les charges de service public de l’énergie aux fournisseurs de gaz naturel proposant des offres de marché dont le prix est « directement indexé » sur les TRV. Cette disposition concerne les seuls contrats en vigueur au 31 octobre 2021 et son bénéfice est subordonné au respect des trois conditions cumulatives suivantes :
➢ Le fournisseur ne devra pas avoir été à l’origine d’une modification des conditions contractuelles relatives à la détermination du prix du gaz conduisant à ce que ce prix « excède le niveau des tarifs réglementés de vente de gaz naturel fournis par Engie » ;
➢ Durant la période de gel des tarifs, le fournisseur ne devra pas avoir procédé à la résiliation du contrat « pour une autre cause que le non-paiement de facture » ;
➢ Le fournisseur ne doit pas avoir « entrepris de démarche ciblée […] pour inciter son client à changer d’offre » dans les trois mois précédant l’achèvement de cette période.
● Le V vise à garantir la transparence financière du dispositif et prévoit que durant la période de gel tarifaire, les fournisseurs concernés par les TRV adressent à la Commission de régulation de l’énergie les éléments permettant de déterminer l’évolution des prix qui serait intervenue en l’absence du gel des tarifs. Ces éléments sont rendus publics par ladite commission.
II. Les modifications apportÉes par le SÉnat
Le Sénat ayant rejeté le projet de loi de finances pour 2022, l’article 42 octies n’a donc pas été adopté par cette assemblée. Toutefois, le 15 novembre 2021, la commission des finances avait décidé de proposer au Sénat l’adoption de cet article sans modification.
III. La position du Rapporteur gÉNÉral
Le Rapporteur général soutient l’adoption de cet article dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.
En premier lieu, il rappelle son plein soutien au gel des TRV de gaz naturel décidé par le Gouvernement pour tenir compte de l’évolution récente des prix de cette énergie et de son maintien à des niveaux élevés ([495]). Cette mesure, complétée par la revalorisation exceptionnelle de 100 euros du chèque énergie et par « l’indemnité inflation », permettra de répondre aux tensions observées sur le prix de l’énergie.
En deuxième lieu, il observe que le dispositif proposé est protecteur pour les consommateurs comme pour les fournisseurs.
Durant la période de gel tarifaire, les consommateurs résidentiels seront protégés des importantes fluctuations du marché. Le 23 novembre 2021, la Commission de régulation de l’énergie a fait savoir qu’en l’absence du blocage temporaire des TRV, « le niveau moyen des tarifs réglementés de vente [de gaz naturel] au 1er décembre 2021, aurait été supérieur de 46,5 % HT, soit 41,9 % TTC par rapport au niveau en vigueur fixé au 1er octobre [2021] » ([496]). Une fois la période de gel tarifaire terminée, les consommateurs résidentiels devront supporter une « composante de rattrapage » mais le montant total acquitté au titre des TRV et de cette composante ne pourra excéder le prix du gaz supporté durant la période de gel tarifaire.
Les fournisseurs bénéficient pour leur part d’une indispensable protection. La mesure proposée est nécessaire puisque le gel tarifaire représente un coût important pour la quarantaine d’entreprises concernées ([497]). Durant plusieurs mois, ces sociétés vont vendre du gaz moins cher qu’elles ne l’achètent. La prise en charge de leurs pertes de recettes s’impose pour prévenir un risque de défaillance, notamment pour les entreprises de petite et moyenne dimension. À ce titre, le Rapporteur général souligne l’intérêt du principe du versement d’un acompte en faveur des fournisseurs comptant moins de 300 000 clients. Selon le Gouvernement, les 22 entreprises locales de distribution et l’ensemble des fournisseurs alternatifs (à l’exception d’Engie et de TotalEnergies) sont susceptibles de percevoir cet acompte.
En troisième lieu, le Rapporteur général approuve l’idée d’imputer sur les charges de service public de l’énergie le montant des pertes de recettes qui ne sera pas couvert par la « composante de rattrapage » supportée par les consommateurs résidentiels. Il observe ainsi que la croissance des prix de l’énergie aura pour effet de diminuer le montant des paiements attendus en 2022 au titre de ces charges. Dans une récente délibération, la Commission de régulation de l’énergie a estimé que « le contexte actuel de hausse exceptionnelle des prix de l’électricité et du gaz aura un impact important sur les charges de service public supportées par les opérateurs et compensées par l’État » et que « les charges effectivement constatées au titre de 2021 et 2022 s’établiront très probablement à des niveaux très significativement inférieurs aux charges prévisionnelles […]. La CRE estime les montants de ces régularisations à […] 2,7 milliards d’euros au titre de 2022 » ([498]). Les charges de service public de l’énergie effectivement versées en 2022 devraient donc être très inférieures aux charges prévisionnelles et il est tout à fait légitime d’utiliser une partie de ces économies pour supporter les pertes de recettes des fournisseurs de gaz naturel non couvertes par la « composante de rattrapage ».
Pour l’heure, le montant des pertes de recettes appelé à être couvert par les charges de service public de l’énergie ne peut pas être déterminé avec précision puisqu’il dépendra des évolutions des prix de marché du gaz. Le Gouvernement anticipe cependant un coût compris entre 600 millions et 1,1 milliard d’euros.
Le Rapporteur général est donc favorable à l’adoption de l’article 42 octies.
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Économie
Article 42 nonies Mise en place d’une avance sur la compensation carbone aux entreprises
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
La directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 ([499]) a mis en place un système européen des quotas d’émission (SEQE), couramment appelé « marché carbone ». Dans ce système, « les entreprises se voient allouer des autorisations pour les émissions de leurs gaz à effet de serre selon les ambitions gouvernementales, et qu’elles peuvent échanger entre elles » ([500]). Les entreprises peuvent dès lors acheter des quotas afin de couvrir des émissions supérieures aux quotas initialement reçus ([501]) ; et en vendre en cas d’émissions inférieures.
S’il vise à lutter contre l’émission de dioxyde de carbone, ce système européen de quotas peut néanmoins affecter la compétitivité prix des entreprises – et entraîner des délocalisations hors de l’Union européenne provoquant une fuite carbone ([502]). L’Union européenne autorise donc les États membres à mettre en place des aides pour les entreprises exposées à un risque significatif de fuite carbone en raison des coûts liés aux quotas.
L’article L. 122-8 du code de l’énergie prévoit ainsi le versement d’une aide « pour les entreprises exposées à un risque significatif de fuite de carbone en raison de la répercussion des coûts du système européen d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre sur les prix de l’électricité ». Cette aide d’État couvre 75 % des coûts des quotas. Elle est versée aux entreprises à l’année n+1, l’année n étant celle de l’émission de gaz.
Ce soutien partiel permet de maintenir l’effet incitatif des quotas. Cet effet est par ailleurs renforcé par des contreparties au versement de l’aide, qui seront à partir du 1er janvier 2022 ([503]) :
– soit la réalisation d’un audit énergétique et la mise en œuvre des recommandations contenues dans le rapport d’audit, dès lors que l’amortissement des investissements recommandés ne dépasse pas trois ans et que leurs coûts sont proportionnés à la situation financière de l’entreprise ([504]) ;
– soit la réduction de l’empreinte carbone de la consommation d’électricité de manière à couvrir au moins 30 % de leur consommation d’électricité générée par des sources décarbonées ([505]) ;
– le réinvestissement d’au moins 50 % du montant de l’aide dans des projets qui entraînent une réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’installation de l’activité considérée.
B. Dispositif proposÉ par l’assemblÉe nationale
L’article 42 nonies est issu d’un amendement du Gouvernement ([506]). Il n’a pas été étudié en commission des finances mais a reçu un avis favorable en séance publique des rapporteurs spéciaux Xavier Roseren et Valéria Faure-Muntian à titre personnel.
Il modifie l’article L.122-8 du code de l’énergie en :
– remplaçant la référence à « Londres » par « Amsterdam » pour tenir compte du déménagement de la plateforme Intercontinental Exchange d’échange des droits à polluer ;
– durcissant le système de contrepartie figurant ci-dessus : la possibilité d’investir « au moins 50 %, du montant de l’aide dans des projets qui entraînent une réduction substantielle des émissions de gaz à effet de serre » est supprimée, et les options de « mettre en œuvre les recommandations contenues dans le rapport d’audit ou de réduire l’empreinte carbone de leur consommation d’électricité » deviennent cumulatives, le « ou » étant remplacé par un « et » ;
– introduisant le versement d’une avance, dès l’année n, de 24,45 % du montant de la compensation devant être versée en n+1 ([507]). Cette avance est déduite du montant de l’aide devant être versée l’année suivante. Un mécanisme de remboursement est prévu en cas de trop-perçu.
II. La position du Rapporteur gÉNÉral
Le Sénat n’ayant pas adopté la première partie du projet de loi de finances, il n’a pas procédé à l’examen de la deuxième partie en séance publique. Sur recommandation des rapporteurs spéciaux, la commission des finances du Sénat avait néanmoins adopté cet article sans modification.
Cet article n’augmente pas le montant de la compensation carbone. Il en modifie les modalités de versement pour assurer un meilleur soutien à la trésorerie des entreprises, sans surcoût pour les finances publiques. En outre, il durcit la conditionnalité de l’aide, en fixant des contreparties plus strictes à son versement. Il poursuit donc la double finalité d’une efficacité accrue de la politique publique de soutien aux entreprises électro-intensives et d’incitation à la décarbonation.
Pour ces raisons, le rapporteur général propose l’adoption du texte de l’article tel qu’adopté par l’Assemblée en première lecture.
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Article 42 decies Inscription dans la loi de la compensation à verser à La Poste au titre de sa mission de service universel
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
La loi du 9 février 2010 ([508]) relative à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales a posé dans son article 1er le principe de la libéralisation du service postal tout en précisant que cette transformation ne pouvait « remettre en cause le caractère de service public national de La Poste ». L’article 2 de la même loi confie ainsi à la Poste quatre missions de service public : le service universel postal, la contribution à l’aménagement et au développement du territoire via le réseau de points de contact de La Poste, le transport et la distribution de presse et l’accessibilité bancaire.
La Poste, « prestataire du service universel postal pour une durée de quinze ans à compter du 1er janvier 2011 » ([509]), est à ce titre soumise à un certain nombre d’obligations « en matière de qualité et d’accessibilité du service, de traitement des réclamations des utilisateurs et, pour des prestations déterminées, de dédommagement en cas non-respect des engagements des qualités de service » ([510]). En application de l’article 3 de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil ([511]), elle doit fournir « une offre de services postaux de qualité déterminée, de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs. »
Alors que les coûts engendrés par ses trois autres missions de service public sont couverts par des dispositifs de nature différente ([512]), le service universel postal ne fait l’objet d’aucune compensation spécifique.
Certes, l’article L. 2-2 du code des postes et des communications électroniques instaure un « fonds de compensation du service universel postal » qui « assure le financement des coûts nets liés aux obligations de service universel ». Y contribuent les « prestataire de services postaux titulaires de l’autorisation prévue à l’article L. 3 [du même code] ». Toutefois, ainsi que cela figure dans l’exposé des motifs de l’amendement déposé par le Gouvernement, « ce fonds n’a jamais été activité puisque La Poste en serait l’unique contributeur ».
Outre l’état du droit, il convient de souligner la baisse continue des volumes du service universel, qui rend désormais cette activité fortement déficitaire – une tendance aggravée par la crise sanitaire. Dans leur rapport spécial, les sénateurs Thierry Cozic et Frédérique Espagnac notent ainsi que « depuis 10 ans, La Poste perd en moyenne 600 millions de lettres par an. En 2020, nous avons enregistré une baisse de 1,6 milliard de plis en moins, soit l’équivalent de trois années de baisse. » ([513]) Au regard de cette situation notamment, une évolution du service universel postal a été recommandée par Jean Launay, ancien député, dans son rapport sur « Les mutations du service universel postal », remis le 27 mai 2021 à M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance ([514]).
B. Dispositif proposÉ par l’assemblÉe nationale
L’article 42 decies est issu d’un amendement du Gouvernement ([515]). Il n’a pas été examiné par la commission des finances de l’Assemblée nationale, mais a reçu un avis favorable des rapporteurs spéciaux Xavier Roseren et Valéria Faure-Muntian à titre personnel.
L’article modifie l’article L. 2-2 du code des postes et des communications électroniques pour y inscrire le principe d’une compensation du prestataire du service universel postal, dans les conditions fixées par le contrat d’entreprise prévu à l’article 9 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et à France Télécom.
Chaque année, l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) évaluera le coût net du service universel postal pour le prestataire, qui devra transmettre à l’Arcep, sur sa demande, les informations et les documents comptables nécessaires à cette évaluation.
Un décret en Conseil d’État, pris après avis de l’Arcep et de la commission supérieure du numérique et des postes (CSNP) devra déterminer la méthode d’évaluation pour établir le coût net de cette mission de service universel postal.
L’Arcep sera également chargée de rendre, annuellement, un rapport sur le coût de ce service. Le rapport fera l’objet d’un avis de la CSNP.
II. La position du Rapporteur gÉNÉral
Le Sénat n’ayant pas adopté la première partie du projet de loi de finances, il n’a pas procédé à l’examen de la deuxième partie en séance publique. Sur recommandation des rapporteurs spéciaux, la commission des finances du Sénat avait néanmoins adopté cet article sans modification.
Parce qu’il juge indispensable de préserver le service universel postal, le rapporteur général salue la création de cette compensation. Il sera vigilant aux critères qui seront retenus par l’Arcep pour déterminer le coût net du service.
Le rapporteur général propose l’adoption du texte de l’article tel qu’adopté par l’Assemblée en première lecture.
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Article 42 undecies Prolongation du dispositif de prêts participatifs jusqu’au 30 juin 2022
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Le dispositif de prêt exceptionnel aux petites entreprises consiste en des prêts, accordés par l’État au bénéfice des entreprises fragilisées par la crise sanitaire, via des prêts participatifs, au sens des articles L. 313-13 et suivants du code monétaire et financier. Il a été instauré par la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([516]). Intégrés dans l’enveloppe du fonds de développement économique et social (FDES) ([517]), ces prêts sont destinés à garantir le financement des entreprises de moins de 50 salariés qui rencontrent des difficultés d’accès à l’emprunt, en dépit des autres dispositifs mis en œuvre. Les prêts participatifs ont ainsi été un outil majeur de soutien des entreprises durant la crise sanitaire, au côté des prêts garantis par l’État (PGE), du dispositif de prêts bonifiés et d’avances remboursables à destination des PME, et du renforcement du FDES.
L’objectif de ces prêts participatifs est de soutenir la trésorerie des très petites et petites entreprises fragilisées et n’ayant pas pu obtenir de prêt garanti par l’État, tout en améliorant leur structure de bilan.
Le prêt participatif est donc :
un moyen de financement intermédiaire entre le prêt à long terme et la prise de participation. Dans l’ordre des créanciers, le prêteur se trouve placé après l’ensemble des créances bancaires. Ce type de prêt n’est pas inclus dans l’endettement de l’entreprise ;
un dispositif subsidiaire dans la mesure où les entreprises doivent auparavant avoir sollicité un prêt garanti par l’État et ne pas être parvenu à l’obtenir, et ce malgré l’intervention du Médiateur de crédit.
Les entreprises éligibles doivent en outre justifier de perspectives réelles de redressement de l’exploitation, ne pas faire l’objet de l’une des procédures collectives d’insolvabilité prévues aux titres II, III et IV du livre VI du code de commerce au 31 décembre 2019, et être à jour de leurs obligations fiscales et sociales.
Le plafond de prêt est variable selon le nombre de salariés et le secteur d’activité :
- pour les entreprises de 0 à 10 salariés : 20 000 euros ;
- pour les entreprises actives dans le secteur de l’agriculture, employant de 0 à 49 salariés : 20 000 euros ;
- pour les entreprises actives dans le secteur de la pêche et de l’aquaculture, employant de 0 à 49 salariés : 30 000 euros ;
- pour les entreprises employant de 11 à 49 salariés et n’étant pas actives dans les secteurs précités : 50 000 euros (avec des dérogations possibles au cas par cas).
Au 30 septembre 2021, environ 500 prêts avaient été octroyés depuis le lancement du dispositif au second semestre 2020, pour un montant moyen de prêt de 36 000 euros.
Ce dispositif est disponible jusqu’au 31 décembre 2021, en application de la loi de finances initiale pour 2021.
B. Dispositif proposÉ par l’assemblÉe nationale
L’article 42 undecies est issu d’un amendement du Gouvernement ([518]). Il n’a pas été étudié par la commission des finances de l’Assemblée nationale, mais a reçu un avis favorable des rapporteurs spéciaux Xavier Roseren et Valéria Faure-Muntian à titre personnel.
Il vise à proroger le dispositif de prêts participatifs aux très petites entreprises jusqu’au 30 juin 2022.
Cette évolution est conforme aux règles temporaires d’encadrement des aides d’État fixées par la communication de la Commission européenne du 19 mars 2020 ([519]) telle que modifiée par les communications du 3 avril, du 8 mai et du 13 octobre 2020, ainsi que par celles du 28 janvier et du 30 septembre 2021.
II. La position du Rapporteur gÉNÉral
Le Sénat n’ayant pas adopté la première partie du projet de loi de finances, il n’a pas procédé à l’examen de la deuxième partie en séance publique. Sur recommandation des rapporteurs spéciaux, la commission des finances du Sénat avait néanmoins adopté cet article sans modification.
Eu égard aux difficultés de financement rencontrées par certaines très petites entreprises dont les perspectives d’avenir sont pourtant réelles, le rapporteur général souligne que la prolongation du dispositif apparaît pleinement justifiée.
Pour ces raisons, le rapporteur général propose l’adoption du texte de l’article tel qu’adopté par l’Assemblée en première lecture.
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Article 42 duodecies Création d’un document de politique transversale portant sur les activités de Bpifrance SA
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Bpifrance est un organisme de financement public au service du financement et du développement des entreprises, constitué par la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012. Il résulte du rapprochement des entités précédemment chargées du soutien public à l’économie afin de constituer un « guichet unique » et est, depuis cette date, un des principaux acteurs publics du soutien à l’économie, à travers ses activités, de garantie notamment.
Bpifrance a joué un rôle central durant la crise sanitaire. C’est à cette structure qu’a été confiée la mise en œuvre du dispositif des prêts garantis par l’État (PGE), créé par la loi de finances rectificative du 24 mars 2020 ([520]). À la fin du mois d’octobre 2021, les PGE représentaient un encours total de 141,5 milliards d’euros. Le Gouvernement a déposé un amendement sur ce projet de loi de finances pour 2022 visant à prolonger le dispositif des PGE jusqu’au 30 juin 2022 ([521]).
Le soutien de Bpifrance aux entreprises passe également par l’octroi de garanties de prêts aux PME et TPE. Historiquement financée sur le programme 134 Développement des entreprises et régulations, cette activité relève actuellement de la mission Plan de relance. 464 millions d’euros en autorisations d’engagement ont été ouverts à ce titre en loi de finances initiale pour 2021.
Bpifrance a en outre été mobilisé pour mettre en œuvre divers dispositifs du plan de relance et notamment : le soutien à la filière aéronautique et automobile et des appels à projet de soutien à la modernisation, à la diversification, à la transformation numérique et écologique de l’outil de production (programme Écologie de la mission Plan de relance), la mise en œuvre de l’appel à projet portant sur la relocalisation d’activités dans les secteurs critiques et de celui portant sur la localisation d’activité industrielle dans les territoires (programme Compétitivité de la mission Plan de relance), ou encore la distribution des aides financières pour favoriser le volontariat territorial en entreprise dans les métiers de la transition écologique (programme Cohésion de la mission Plan de relance).
De plus, la restructuration de la banque publique en décembre 2020 ([522]) a conduit à augmenter nettement sa capacité d’endettement. Ainsi, 3 milliards d’euros d’investissement doivent être réalisés dans l’économie via l’endettement de la nouvelle entité de tête (Bpifrance SA) et une augmentation en capital de la filiale Bpifrance Participations.
Au regard du rôle central de Bpifrance et de la multitude de dispositifs qu’elle met en œuvre, ainsi que du peu d’informations disponibles dans les documents budgétaires la concernant, les rapporteurs spéciaux Xavier Roseren et Valéria Faure-Muntian ont considéré qu’un document de politique transversale devait être créé afin de renforcer l’information des parlementaires et des citoyens.
B. Dispositif proposÉ par l’assemblÉe nationale
L’article 42 duodecies a été introduit à l’Assemblée nationale en première lecture par l’adoption de l’amendement II-2733 des rapporteurs spéciaux Xavier Roseren et Valéria Faure-Muntian (LREM) ainsi que d’autres députés LREM. Cet amendement n’a pas été étudié par la commission des finances. Il a été adopté avec avis favorable du Gouvernement.
L’article modifie le e du I de l’article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 qui énumère les annexes générales transmises avec le projet de loi de finances de l’année, prévues au 7° de l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, appelés documents de politiques transversales.
Il crée une nouvelle annexe, portant sur « les activités de la société anonyme Bpifrance visée à l’article 6 de l’ordonnance n° 2005 722 du 29 juin 2005 relative à la Banque publique d’investissement, de toutes ses filiales directes et indirectes et de l’établissement public industriel et commercial Bpifrance, ci-après dénommés « Bpifrance », pour les activités qui sont financées par dotations de l’État. »
En sont exclues « les activités de Bpifrance qui ne pourraient être rendues publiques du fait de contraintes liées au secret des affaires, ainsi que les informations dont la présentation pourrait porter atteinte aux intérêts financiers de Bpifrance ».
Le rapport présentera les informations relatives :
– au montant de prise de garantie des principaux fonds de garantie bénéficiaires de dotations de l’État et les flux ayant affecté le niveau de ces fonds au cours de l’exercice précédent ;
– une synthèse des flux financiers intervenus entre l’État et Bpifrance entre entités au sein du groupe notamment pour ce qui concerne la distribution de dividendes ou l’octroi de prêts ou de lignes de trésorerie, et leur contribution éventuelle au financement de l’activité de Bpifrance ;
– une liste des dispositifs mis en œuvre par Bpifrance au nom et pour le compte de l’État et financés sur dotations publiques ;
– la rémunération perçue par Bpifrance pour la gestion des dispositifs confiés par l’État, et une analyse de son adéquation avec les moyens déployés par Bpifrance dans ce cadre ;
– un état financier synthétique des fonds d’investissements financés par dotation publique ;
– la liste des participations financières significatives détenues dans des entreprises au sein du portefeuille du groupe.
II. La position du Rapporteur gÉNÉral
Le Sénat n’ayant pas adopté la première partie du projet de loi de finances, il n’a pas procédé à l’examen de la deuxième partie en séance publique. Sur recommandation des rapporteurs spéciaux, la commission des finances du Sénat avait néanmoins adopté cet article sans modification.
La multitude des dispositifs dont la gestion a été confiée à Bpifrance ainsi que l’importance des deniers publics mobilisés justifie pleinement qu’une information complète soit transmise au Parlement.
Pour ces raisons, le rapporteur général propose l’adoption du texte de l’article tel qu’adopté par l’Assemblée en première lecture.
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Enseignement scolaire
Article 42 terdecies Rapport évaluant le coût des décharges d’enseignement des directeurs d’école
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
L'article premier du décret n° 89-122 du 24 février 1989 relatif aux directeurs d'école dispose que « l'instituteur ou le professeur des écoles nommé dans l’emploi de directeur d'école peut être déchargé totalement ou partiellement d’enseignement dans les conditions fixées par le ministre chargé de l'éducation nationale », ce afin de disposer du temps nécessaire à l’exercice des responsabilités que comporte la fonction de directeur d'école en matière de pilotage pédagogique, de fonctionnement de l’école et de relations avec les parents et les partenaires de l'école.
Le système de décharge des directeurs des écoles, prévu à l’article premier du décret précité, est précisé par la circulaire du 2 avril 2021, publiée au Bulletin officiel de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports (BOENJS) du 6 mai 2021, qui a abrogé celle du 3 septembre 2014. Cette circulaire prévoit une amélioration des décharges d’enseignement dont bénéficient les directeurs (41 350 ETPT pour 44 262 écoles publiques) à compter du 1er septembre 2021.
À la rentrée 2020, les décharges d’enseignement des directeurs d’école représentaient 11 519 ETP. À partir de la rentrée 2021, 600 ETP supplémentaires sont consacrés au renforcement de ces décharges, en mettant l’accent sur les petites écoles et en rapprochant les conditions d’exercice des directeurs d’écoles maternelles et élémentaires.
Ainsi, les directeurs d’école à classe unique bénéficieront de 6 jours de décharges par an (soit deux jours supplémentaires). Les directeurs d’école à deux ou trois classes bénéficieront de 12 jours de décharges fractionnables à raison d’une journée par mois (soit deux jours supplémentaires). Les directeurs d’école élémentaire de neuf classes seront déchargés, comme leurs homologues d’écoles maternelles, de la moitié de leurs heures de cours hebdomadaires (contre un tiers de temps de décharge auparavant). Enfin, les directeurs d’écoles élémentaire de treize classes sont déchargés des trois-quarts de leurs heures de cours hebdomadaires (contre la moitié auparavant).
Le tableau ci-après synthétise les décharges d’enseignement dont bénéficient, à compter du 1er septembre 2021, les directeurs selon la taille de leurs écoles (maternelle, élémentaire ou comprenant à la fois des classes maternelles et élémentaires).
Source : DGESCO.
Ces décharges d’enseignement sont distinctes des deux jours de formation prévus par la circulaire du 25 août 2020 relative aux fonctions et conditions de travail des directeurs d’école.
Par ailleurs, la circulaire du 2 avril 2021 a réformé les conditions de décharges des directeurs dont l’école comporte des unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS). Une ULIS compte pour une classe dans la définition de la quotité de décharge du directeur d'école. Les directeurs d’école comptant au moins trois ULIS bénéficient du régime de décharge d’enseignement de droit commun lorsque leur école compte moins de cinq classes. Lorsqu’elle compte cinq classes ou plus, ils bénéficient d’une décharge totale d’enseignement.
Cet élargissement des décharges d’enseignement s’inscrit dans le contexte de la proposition de loi, modifiée par le Sénat en deuxième lecture ([523]), créant la fonction de directrice ou de directeur d’école déposée par Mme Cécile Rilhac, députée, qui donne aux directeurs d’école une autorité fonctionnelle et leur attribue une délégation de compétences de l’autorité académique.
B. Dispositif proposÉ
Par un amendement déposé par Mme Cécile Rilhac (amendement II-745), l’Assemblée nationale a introduit, avec l’avis favorable de la rapporteure spéciale, Mme Catherine Osson, et un avis de sagesse du Gouvernement, le présent article qui invite le Gouvernement à remettre au Parlement, avant le 30 juin 2022, un rapport évaluant le coût des décharges d’enseignement pour les directeurs d’école en fonction des spécificités des écoles.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
Le régime des décharges d’enseignement des directeurs d’école a fait l’objet d’une adaptation récente, entrée en vigueur à la rentrée 2021. Cette adaptation prend en compte la spécificité des petites écoles (une à trois classes) et aligne les conditions d’exercice des décharges des écoles élémentaires de plus grande taille (plus de neuf classes) sur celles des écoles maternelles de taille équivalente. Elle prend également en compte la situation des écoles comprenant une ou plusieurs classes ULIS.
Une étude plus précise sur les décharges d’enseignement des directeurs d’école permettra de mieux appréhender l’adéquation aux besoins de décharges supplémentaires éventuelles, en particulier pour une meilleure gestion des classes ULIS et des classes d’élèves à besoins particuliers, dans le prolongement de la proposition de loi « Rilhac ».
Le rapporteur général propose en conséquence d’adopter l’article sans modification.
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Investir pour la France de 2030
Article 42 quaterdecies Adaptation et extension aux crédits du plan France 2030 des règles de gouvernance et de gestion des fonds applicables au programme d’investissements d’avenir
I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale
A. l’État du droit
Le programme d’investissements d’avenir (PIA) a été créé par l’article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010. Structuré suivant les recommandations formulées par la commission présidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard ([524]), il a pour objectif d’investir de manière exceptionnelle et ciblée sur des projets structurants et innovants, au-delà des politiques publiques mises en œuvre par les ministères.
Ce programme se compose de quatre volets, successivement lancés en 2010, 2014, 2017 et 2021.
RÉpartition de l’enveloppe des diffÉrents volets du PIA
| Année de lancement | Enveloppe (en milliards d’euros) | |
| PIA 1 | 2010 | 35 |
| PIA 2 | 2014 | 12 |
| PIA 3 | 2017 | 10 |
| PIA 4 | 2021 | 20 |
| Total | 77 |
Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.
Au total, l’enveloppe allouée au PIA s’élève à 77 milliards d’euros. Celui-ci repose sur des modalités de gouvernance et de gestion des fonds spécifiques, fixées par la loi.
1. Les modalités de gestion des fonds du programme d’investissements d’avenir
Le cadre budgétaire du PIA répond à des règles dérogatoires du droit commun afin de préserver la vocation pluriannuelle de cet outil et le soustraire aux contraintes politiques et administratives de court terme. La gestion des fonds du PIA a ainsi été confiée à des établissements publics de l’État et des sociétés dans lesquelles l’État détient la majorité du capital ou des droits de vote, qualifiés d’opérateurs. Le A du I de l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 prévoit que ceux-ci comprennent l’Agence nationale de la recherche (ANR) ainsi que la Caisse des dépôts et consignations, et que la liste des autres opérateurs est fixée par décret.
S’agissant des PIA 1 et 2, douze opérateurs assurent la gestion des fonds. L’ensemble des crédits budgétaires a été ouvert en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) par la loi de finances rectificative pour 2010 et la loi de finances initiale pour 2014 ([525]) sur des programmes éphémères au sein de plusieurs missions du budget général et a été directement versé aux opérateurs.
Afin de répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes et le Parlement concernant les modalités de gestion extrabudgétaire de ces crédits, le PIA 3 a fait l’objet d’une budgétisation sur une mission pérenne, la mission Investissements d’avenir. Les AE ont été intégralement ouvertes par la loi de finances initiale pour 2017. Les CP sont ouverts progressivement en loi de finances suivant le rythme d’avancement des projets et sont versés sur les comptes au Trésor détenus par les opérateurs. De plus, ces derniers ont été restreints au nombre de quatre : la Caisse des dépôts et consignations, l’ANR, Bpifrance et l’Agence de la transition écologique (ADEME).
Les conditions d’utilisation des fonds sont définies par des conventions conclues entre l’État et les opérateurs pour chaque action du PIA. Le A du II de l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative prévoit que celles-ci précisent :
– les objectifs à atteindre par l’organisme gestionnaire et les indicateurs mesurant les résultats obtenus ;
– les modalités d’instruction des dossiers ;
– les modalités d’utilisation des fonds par l’organisme gestionnaire ainsi que les conditions selon lesquelles l’État contrôle cette utilisation ;
– les modalités du suivi et de l’évaluation de la rentabilité des projets d’investissement financés ainsi que les conditions dans lesquelles est organisé, le cas échéant, l’intéressement financier de l’État au succès des projets ;
– l’organisation comptable et les modalités d’un suivi comptable propre ainsi que de l’information préalable de l’État sur les paiements envisagés ;
– le cas échéant, les conditions dans lesquelles les fonds versés sont, pour un montant déterminé, conservés pour produire intérêt par l’organisme gestionnaire ou par le bénéficiaire auquel il les attribue ;
– le rythme prévisionnel d’abondement des fonds des programmes de la mission Investissements d’avenir.
La durée de ces conventions est fixée pour quinze ans. La loi de finances initiale pour 2021 a de surcroît prévu que celle-ci pouvait être prolongée pour cinq ans supplémentaires afin d’assurer l’extinction de l’action concernée par la convention.
2. La doctrine d’investissement du programme d’investissements d’avenir
Le B du I de l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, introduit par les dispositions de l’article 233 de la loi de finances initiale pour 2021 ([526]), institue plusieurs principes liant l’État et les opérateurs concernant la mise en œuvre des investissements :
– les projets financés sont innovants et destinés à augmenter le potentiel de croissance de l’économie, accélérer la transition écologique et augmenter la résilience de l’organisation socio-économique du pays ;
– les procédures de sélection des projets sont ouvertes et objectives, favorisent la concurrence entre ceux-ci et font appel à des experts indépendants ou à de jurys comprenant, le cas échéant, des personnalités étrangères ;
– les décisions d’investissement sont prises en considération d’un retour sur investissement, financier ou extrafinancier ;
– les projets sont cofinancés ;
– les décisions d’investissement ainsi que les éléments ayant contribué à leur sélection sont rendues publiques, dans le respect des dispositions relatives au secret des affaires.
3. Les modalités d’information du Parlement
Dès la création du PIA 1 le législateur a veillé à assurer la bonne information du Parlement concernant la mise en œuvre des investissements d’avenir.
Ce contrôle s’opère en premier lieu au moyen du rapport économique social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances, qui indique les conséquences sur les finances publiques des investissements financés par les crédits ouverts.
En second lieu, les parlementaires bénéficient d’une information consolidée sur la mise en œuvre et le suivi des investissements d’avenir, dans le cadre d’un « jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances initiale ([527]).
Au surplus, l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 prévoit la transmission périodique d’informations supplémentaires aux commissions des finances et aux autres commissions permanentes compétentes des deux assemblées. Le B du II de cet article prévoit que celles-ci reçoivent, avant leur signature, les conventions conclues entre l’État et les opérateurs, ainsi que leurs éventuels avenants. Le III du même article prévoit que les commissions sont également informées des redéploiements de crédits entre les différentes actions des programmes, et reçoivent un bilan trimestriel de la situation et des mouvements des comptes au Trésor détenus par les opérateurs sur lesquels sont déposés les fonds du PIA.
4. Le rôle du comité de surveillance des investissements d’avenir
Le IV de l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 précitée institue un comité de surveillance des investissements d’avenir, comprenant notamment quatre députés et quatre sénateurs, chargé d’évaluer le programme d’investissements et de dresser un bilan annuel de son exécution. L’article 233 de la loi de finances initiale pour 2021 a complété ses missions en le chargeant de conseiller le Gouvernement sur les priorités d’investissement du programme.
B. Le dispositif proposÉ
1. Le lancement du plan France 2030
Le Président de la République a annoncé le 12 octobre 2021 le lancement d’une nouvelle stratégie d’investissement nommée « France 2030 ». Celle-ci a pour principal objectif de « donner les moyens à la France de répondre aux grands défis du monde contemporain, de promouvoir son modèle et ses valeurs, de mieux produire, mieux vivre et mieux comprendre le monde » ([528]).
Dans ce cadre, dix priorités stratégiques ont été définies afin de permettre à l’économie nationale de se positionner sur certains secteurs stratégiques. Ces objectifs s’accompagnent de quatre conditions essentielles à leur réalisation.
France 2030 serait dotée de 34 milliards d’euros au total, dont 4 milliards d’euros alloués à des investissements en fonds propres et 30 milliards d’euros alloués à des outils subventionnels.
À cette fin, l’Assemblée nationale a adopté un amendement en première lecture, déposé à l’initiative du Gouvernement et ayant reçu un avis favorable à titre personnel du rapporteur spécial suppléant de Mme Marie-Christine Dalloz, M. Fabrice Brun, majorant de 34 milliards d’euros en AE et 3,5 milliards d’euros en CP au total les crédits des programmes 424 Financement des investissements stratégiques et 425 Financement structurel des écosystèmes d’innovation de la mission Investissements d’avenir, portant actuellement les crédits alloués au PIA 4. Comme pour les PIA 3 et 4, la totalité des AE serait ouverte en une seule fois. Les CP seraient ouverts selon le rythme d’avancement des projets.
Ventilation des crÉdits de FRance 2030
(en millions d’euros)
| AE | CP 2022 | |
| Faire émerger en France d’ici 2030 des réacteurs nucléaires de petite taille, innovants et avec une meilleure gestion des déchets | 1 000 | 100 |
| Devenir le leader de l’hydrogène vert en 2030 | 2 300 | 340 |
| Décarboner notre industrie | 5 000 | 50 |
| Produire en France, à l’horizon 2030, près de 2 millions de véhicules électriques et hybrides | 2 500 | 270 |
| Produire en France le premier avion bas-carbone | 1 200 | 150 |
| Innover pour une alimentation saine, durable et traçable | 1 500 | 205 |
| Produire en France au moins 20 biomédicaments, notamment contre les cancers, les maladies chroniques dont celles liées à l’âge et créer les dispositifs médicaux de demain | 3 000 | 440 |
| Placer la France en tête de la production des contenus culturels et créatifs | 600 | 265 |
| Prendre toute notre part à la nouvelle aventure spatiale | 1 500 | 65 |
| Investir le champ des fonds marins | 300 | 40 |
| Total « Objectifs » | 18 900 | 1 925 |
| Sécuriser l’accès aux matières premières | 2 000 | 125 |
| Sécuriser l’accès aux composants stratégiques, notamment électronique, robotique et machines intelligentes | 5 500 | 260 |
| Développer les talents en construisant les formations de demain | 2 500 | 350 |
| Capital-Innovation de rupture, start-up industrielles et accélération de la croissance | 5 100 | 840 |
| Total « Conditions de réalisation des objectifs » | 15 100 | 1 575 |
| Total France 2030 | 34 000 | 3 500 |
Source : commission des finances, d’après les documents transmis à la rapporteure spéciale.
En conséquence, un deuxième amendement déposé par le Gouvernement, ayant reçu un avis favorable du rapporteur suppléant, a été adopté par l’Assemblée nationale en première lecture afin de renommer la mission Investissements d’avenir, qui serait intitulée, à compter de l’année 2022, Investir pour la France de 2030 ([529]).
2. L’extension aux crédits du plan France 2030 des règles de gestion des fonds et d’information du Parlement applicables aux programmes d’investissements d’avenir
Le présent article est issu de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement déposé à l’initiative du Gouvernement, ayant reçu un avis favorable à titre personnel du rapporteur spécial suppléant M. Fabrice Brun et ayant été modifié par deux sous-amendements de coordination déposés à l’initiative de la rapporteure spéciale Mme Marie-Christine Dalloz, ayant eux-mêmes reçu un avis favorable du Gouvernement.
Le choix a été fait de rattacher le plan France 2030 à la mission Investissements d’avenir pour plusieurs raisons :
– le PIA 4 et France 2030 présentent de nombreux points communs en ce qui concerne leurs objectifs et les secteurs qu’ils visent à financer. Le regroupement des crédits sur un même support budgétaire est de nature à favoriser l’articulation entre les deux outils et faciliter les redéploiements de crédits rendus nécessaires par les succès ou échecs constatés au fil de l’avancement des projets ;
– de la même manière, le fait de s’appuyer sur le cadre budgétaire et juridique déjà mis en place pour la gestion des investissements d’avenir favorisera un déploiement rapide de France 2030.
En conséquence, le présent article étend les règles applicables à la gouvernance et à la gestion des fonds du PIA aux crédits de France 2030. Cette extension concerne autant le principe de délégation de la gestion des fonds à des opérateurs que les modalités d’information du Parlement.
Par coordination, il substitue aux mentions de la mission Investissements d’avenir dans l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 les mentions de la mission Investir pour la France de 2030.
3. Le renforcement des procédures d’évaluation des investissements et l’adaptation de la doctrine du PIA
Le présent article procède de surcroît à deux ajustements.
En premier lieu, le Parlement, la Cour des comptes et le comité de surveillance des investissements d’avenir ont à plusieurs reprises souligné les faiblesses des exercices d’évaluation des investissements d’avenir. À titre d’exemple, la Cour des comptes remarquait récemment que la démarche d’évaluation du PIA présentait un caractère tardif et partiel qu’il conviendrait de corriger à l’avenir ([530]).
Le présent article modifie le A du II de l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 portant sur le contenu des conventions signées entre l’État et les opérateurs afin que celles-ci précisent « les modalités de suivi et de l’évaluation a priori, en cours de déploiement et a posteriori de la rentabilité des projets d’investissement financés ».
Selon les informations communiquées par le Gouvernement, ces nouvelles modalités d’évaluation se traduiront par la mise en œuvre de revues stratégiques annuelles.
En second lieu, le PIA a pour objectif de soutenir le développement des innovations de l’amont à l’aval de la chaîne de valeur. Les investissements réalisés dans le cadre de France 2030 se concentreront davantage sur l’aval de la chaîne de valeur pour favoriser l’émergence de nouveaux acteurs, le déploiement des innovations et l’industrialisation du pays. 13 milliards d’euros en AE ont ainsi été inscrits sur une nouvelle action du programme 424 Financement des investissements stratégiques intitulée Industrialisation et déploiement.
Concrètement, les crédits ouverts au titre de ce plan pourront en partie financer la construction d’usines pour assurer la diffusion des innovations ou la décarbonation de sites industriels, ce qui implique d’adapter la doctrine du PIA.
En conséquence, le présent article modifie le B du I de l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 pour préciser que les programmes d’investissement pourront « de manière complémentaire, financer des projets de développement et de transformation de la base industrielle du pays ».
4. L’extension du rôle du comité de surveillance des investissements d’avenir
Le présent article modifie le IV de l’article 8 de la loi du 9 mars 2010 précitée pour étendre le rôle d’évaluation et de conseil au Gouvernement du comité de surveillance des investissements d’avenir à la gestion des crédits du plan France 2030.
II. La position du rapporteur gÉNÉral
Le Rapporteur général propose de conserver cet article dans sa rédaction issue de l’examen du projet de loi de finances pour 2022 par l’Assemblée nationale en première lecture.
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Justice
Article 44 Revalorisation de l’aide juridictionnelle
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
L’article 44 prévoit une augmentation de la rétribution des avocats qui prêtent leur concours aux justiciables bénéficiaires de l’aide juridictionnelle ou de l’aide à l’intervention d’un avocat dans les procédures pénales non juridictionnelles.
Régie par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, l’aide juridictionnelle est une aide financière accordée par l’État aux personnes disposant de ressources modestes afin de prendre en charge les frais engendrés par un procès (comme la rétribution d’un avocat ou d’un huissier de justice ou les frais d’expertise) ou les frais de procédure pénale (comme la rétribution d’un avocat intervenant lors d’une garde à vue, d’une audition libre ou d’une présentation devant le procureur de la République).
L’avocat qui assiste un justiciable bénéficiaire de l’aide juridictionnelle a droit à une rétribution, dont le montant résulte, d’une part, du produit d’une unité de valeur de référence fixée par la loi ([531]) et d’un coefficient par type de procédure fixé par voie réglementaire ([532]) ainsi que, d’autre part, du nombre de missions d’aide juridictionnelle accomplies par l’avocat.
La mission d’information sur l’aide juridictionnelle, rapportée par M. Philippe Gosselin et Mme Naïma Moutchou, a mis en évidence, en 2019, la nécessité d’améliorer la rétribution des auxiliaires de justice et a, en conséquence, proposé une revalorisation régulière de la rétribution des avocats prenant en compte l’évolution des contentieux et des frais de fonctionnement des avocats ainsi qu’une revalorisation de l’aide juridictionnelle en cas de médiation ([533]).
Partageant le même constat, la mission relative à l’avenir de la profession d’avocat, présidée par M. Dominique Perben, a suggéré, en 2020, de revaloriser la rétribution versée aux avocats au titre de l’aide juridictionnelle ou de l’aide à l’intervention d’un avocat dans les procédures pénales non juridictionnelles ([534]).
Il s’en est suivi, en 2021, une première revalorisation de la rétribution des avocats. D’une part, l’article 234 de la loi de finances pour 2021 ([535]) a augmenté l’unité de valeur de référence de 32 à 34 euros hors taxe à compter du 1er janvier 2021. D’autre part, les coefficients associés à certains types de procédures éligibles à l’aide juridictionnelle ou à l’aide à l’intervention d’un avocat ont été revalorisés au niveau réglementaire. Le coût de ces mesures devrait s’élever à 25 millions d’euros en 2021 et à 40 millions d’euros en année pleine ([536]).
Dans le prolongement de cette réforme, l’article 44 prévoit une nouvelle augmentation de l’unité de valeur de référence, de 34 à 36 euros hors taxe, à compter du 1er janvier 2022. Le coût de la réforme est estimé à 12,2 millions d’euros en 2022, puis 21,6 millions d’euros en 2023 et 25 millions d’euros en 2024 ([537]). Les crédits correspondants sont inscrits sur le programme 101 Justice judiciaire de la mission Justice.
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
Le Rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.
Article 44 bis Création d’une réserve de la protection judiciaire de la jeunesse
I. Le droit existant
La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) est, au sein du ministère de la justice, chargée des questions relatives à la justice des mineurs. Sa mission principale consiste à prendre en charge les mineurs et jeunes majeurs placés, du fait des décisions des tribunaux pour enfants, dans une structure de placement ou en milieu ouvert. La prise en charge des mineurs et jeunes majeurs sous mandat judiciaire se fait directement par les services de la DPJJ au sein des structures de l’État ou, le plus souvent, indirectement par des associations habilitées, subventionnées et contrôlées par la DPJJ.
Les professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse – éducateurs, assistants sociaux, psychologues, professeurs techniques, infirmières – mènent des actions d’insertion sociale et professionnelle ou d’éducation au bénéfice des jeunes sous protection judiciaire ainsi que de leur famille.
Après une diminution temporaire du nombre de mineurs et de jeunes majeurs pris en charge, due à la crise sanitaire, le taux d’occupation des établissements de placement de la protection judiciaire de la jeunesse devrait retrouver en 2022 un niveau similaire à celui de 2019. En juillet 2021, 891 jeunes sont concernés, dont 844 mineurs et 47 jeunes majeurs.
La DPJJ est confrontée à un fort taux de rotation de ses équipes éducatives et à des difficultés de recrutement, tant pour les éducateurs que pour les cadres, qui peuvent entraîner d’importants problèmes d’organisation et de fonctionnement, notamment dans les centres éducatifs fermés, que ce soit dans le secteur public ou dans le secteur associatif habilité.
II. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale
L’article 44 bis prévoit la création d’une réserve de la protection judiciaire de la jeunesse.
Il résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale, en première lecture, d’un amendement n° II-737 du Gouvernement, avec un avis favorable du rapporteur spécial M. Patrick Hetzel. À l’instar d’autres réserves, comme la réserve civile pénitentiaire ou la réserve judiciaire, la réserve de la protection judiciaire de la jeunesse est ainsi créée par la loi.
A. composition et Missions de la rÉserve
Le I du présent article prévoit que la réserve de la protection judiciaire de la jeunesse est composée de personnels retraités de la fonction publique ainsi que de citoyens volontaires issus de la société civile âgés de soixante-quinze ans au plus.
Elle est principalement destinée à accueillir des réservistes militaires, conformément à l’accord de partenariat conclu entre les ministres de la justice et des armées, le 27 juillet 2021, pour favoriser l’insertion des jeunes délinquants. Toutefois, la réserve pourra aussi s’appuyer sur d’anciens fonctionnaires issus d’autres ministères comme ceux chargés de la justice, de l’intérieur et de l’éducation nationale.
Les réservistes volontaires assureront des missions de soutien à la prise en charge des mineurs délinquants, en particulier dans les centres éducatifs renforcés, de mise en œuvre d’actions éducatives, de formation et de mentorat des personnels ou encore d’études. Ils pourront aussi répondre à des besoins ponctuels et participer à la mise en œuvre d’actions spécifiques et limitées dans le temps.
L’emploi de réservistes offrira une plus grande souplesse à la DPJJ, qui disposera d’un vivier de personnels expérimenté, diversifié et susceptible de répondre à des besoins non couverts en interne ou disposant de compétences rares et recherchées.
B. Conditions de recrutement
Le I définit également les conditions de recrutement des réservistes afin de garantir la sécurité des mineurs et jeunes majeurs concernés.
Les réservistes seront recrutés par le directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, les directeurs interrégionaux de la protection judiciaire de la jeunesse ou le directeur général de l’École nationale de la protection judiciaire de la jeunesse.
Ne pourront être admis les personnes ayant fait l’objet soit d’une condamnation à la perte de ses droits civiques ou à l’interdiction d’exercer un emploi public, soit d’une peine criminelle ou correctionnelle, soit d’une sanction disciplinaire pour des motifs incompatibles avec l’exercice des missions de la réserve.
Par ailleurs, les réservistes seront soumis aux obligations prévues par les dispositions générales de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
C. EXERCICE DES MISSIONS
Le II prévoit que les réservistes volontaires dont la candidature a été acceptée et qui remplissent les conditions d’aptitude souscrivent un engagement contractuel d’une durée minimale d’un an renouvelable. Ils accomplissent les missions qui leur sont confiées dans la limite de 150 jours par an.
Si les réservistes ne remplissent plus les conditions d’aptitude requises ou qu’ils ne respectent pas les obligations prévues par leur contrat d’engagement, l’administration peut mettre fin au contrat ou le suspendre, sans condition de préavis.
Le III précise que les réservistes peuvent bénéficier d’actions de formation et de perfectionnement assurées par l’École nationale de la protection judiciaire de la jeunesse ou par tout autre organisme de formation.
D. Indemnisation des rÉservistes
Le V prévoit que les activités accomplies au titre de la réserve sont indemnisées. Les réservistes bénéficieront d’indemnités journalières. En 2022, 0,2 million d’euros sont prévus à cet effet sur le programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse de la mission Justice.
Le VI précise que l’indemnité journalière de réserve sera attribuée après service fait et couvrira tous les frais et sujétions directement liés aux périodes d’emploi et de formation dans la réserve, à l’exception des frais de déplacement.
Les réservistes bénéficieront des dispositions du code des pensions civiles et militaires ou du Code de la sécurité sociale relatives au cumul de pensions avec des rémunérations d’activités.
Pendant leur période d’activité dans la réserve, les réservistes bénéficieront, pour eux-mêmes et pour leurs ayants droit, des prestations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès du régime de sécurité sociale dont ils relèvent en dehors de leur service dans la réserve, dans les conditions prévues à l’article L. 161-8 du Code de la sécurité sociale.
E. Cumul avec un emploi
L’article autorise les personnes exerçant des fonctions salariées à effectuer des missions pour la réserve de la protection judiciaire de la jeunesse.
Dans ce cas, le IV précise qu’un réserviste ne peut effectuer des missions pour la réserve pendant son temps de travail qu’avec l’accord exprès de son employeur.
Le VI prévoit en outre que son contrat de travail peut être suspendu pendant la période où il effectue des missions au titre de la réserve. Toutefois, cette période est considérée comme une période de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en matière d’ancienneté, d’avancement, de congés payés et de droits aux prestations sociales. En outre, aucun licenciement ou déclassement professionnel, ni aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcées à l’encontre d’un salarié en raison de ses absences liées à la réserve.
F. Dispositions diverses
Le VIII renvoie à un décret la fixation des modalités d’application de l’article.
Le VII impose au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport d’évaluation du dispositif deux ans après la mise en place de la réserve « afin de confirmer la pérennisation du dispositif ».
III. La position du rapporteur gÉnÉral
Le Rapporteur général propose d’adopter l’article 44 bis sans modification.
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Outre-mer
Article 44 ter Demande de rapport visant à évaluer l’activité d’accompagnement et d’insertion des étudiants ultramarins par l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité
I. L’ÉTAT DU DROIT
L’agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur de l’État, est un établissement public administratif ([538]) placé sous la tutelle du ministère chargé des outre-mer et du ministère du budget ([539]), dont les activités relèvent des domaines de la mobilité et de la continuité territoriale.
Ses crédits relèvent de la mission Outre-mer, tant pour sa subvention de service public que pour ses crédits d’intervention, soit 59,8 millions d’euros en AE et 54,6 millions en CP prévus par le présent projet de loi de finances. Comptent aussi parmi ses recettes des crédits du Fonds social européen (FSE) et de certaines collectivités territoriales ultramarines sur la base de conventions bipartites, à hauteur respectivement de 19,2 millions d’euros et de 3,3 millions d’euros en 2020.
Plusieurs dispositifs sont mis en œuvre par LADOM en vue d’améliorer l’accès à l’emploi des résidents ultramarins, en particulier des jeunes. Les caractéristiques économiques et la taille des territoires ultramarins posent en effet des enjeux particuliers en termes d’insertion professionnelle. Le taux de chômage des jeunes de moins de 24 ans était en 2020 de 38,3 % à la Martinique, 41,5 % en Guadeloupe, 42,3 % à la Réunion contre 20,2 % en France hexagonale ([540]).
Les programmes mis en œuvre par LADOM pour favoriser l’accès aux études supérieures, à la formation professionnelle et à l’emploi des résidents ultramarins sont principalement les suivants ([541]) :
– le passeport pour la mobilité des études (PME) et le passeport pour la mobilité en stage professionnel (PMSP), qui financent sous condition une partie du déplacement des étudiants et des stagiaires ([542]) ;
– le passeport mobilité formation professionnelle (PMFP), à destination des demandeurs d’emploi désireux d’accéder à une formation en mobilité en raison de la saturation ou de l’inexistence de la formation souhaitée dans leur collectivité de résidence ([543]). Le dispositif comprend un volet « formation » (frais pédagogiques, aide à l’installation, complément éventuel de rémunération, suivi individualisé) et un volet « transport » qui peut également être mobilisé pour un déplacement en vue des épreuves d’admission de certains concours administratifs.
Le financement de ces dispositifs est prévu par :
– l’action n° 2 Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle du programme Emploi outre-mer pour le volet « formation » du PMFP (23,7 millions d’euros en AE et 18,5 millions d’euros en CP sur le programme Emploi outre-mer en 2022) ;
– l’action n° 3 Continuité territoriale du programme Conditions de vie outre-mer pour le PME, le PMSP et le volet « transport » du PMFP, qui relèvent du fonds de continuité territoriale dont les crédits totaux, aide à la continuité territoriale comprise, s’élèveraient à 33,9 millions d’euros en AE et 33,5 millions d’euros en CP en 2022 ([544]).
Le nombre de bénéficiaires de ces programmes est en recul depuis 2020, du fait des conséquences de la crise sanitaire sur l’activité économique, ainsi que des restrictions de transport et de conditions restrictives d’accueil mises en place par certains organismes de formation dans le contexte de cette crise. À titre d’exemple, en 2020, 14 209 demandes au titre du PME et 1 500 demandes au titre du PMFP ont été financées contre respectivement 16 909 et 2 962 en 2019 ([545]).
II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale, avec l’avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement, de l’amendement II-2826 de Mme Justine Bénin. Il s’agit d’une demande de rapport dont l’objectif est d’évaluer l’activité d’accompagnement et d’insertion des étudiants ultramarins par LADOM, en particulier le dispositif PMFP présenté supra, au regard du phénomène de non-retour de nombreux jeunes ultramarins dans leur territoire d’origine après la conclusion de leur parcours dans l’enseignement supérieur.
III. LA POSITION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL
Les activités de LADOM, orientées vers l’aide à la mobilité des résidents ultramarins, ont été fortement perturbées par la crise sanitaire : le recul en 2020 et 2021 du nombre d’étudiants bénéficiaires d’aides de LADOM apparaît comme un phénomène conjoncturel, conséquence des mesures de restriction de circulation et de confinement, ainsi que de décisions de report ou d’abandon de projets de mobilité. Depuis le début de la crise sanitaire, l’agence a par ailleurs mis en place des actions exceptionnelles tel que, pendant le premier confinement, l’organisation du retour dans leur territoire d’origine d’environ 600 étudiants en difficulté.
Pour autant, plusieurs facteurs plaident en faveur de cette demande de rapport au Gouvernement :
– le maintien de taux de chômage des jeunes en outre-mer à des niveaux particulièrement élevés, et une proportion de jeunes actifs de 15-29 ans sans diplôme encore deux fois supérieure à celle de la France hexagonale ([546]) ;
– des dynamiques de population qui, sur certains territoires ultramarins, présentent des taux de croissance de la population inférieurs à la moyenne française voire négatifs ([547]), un vieillissement de la population plus marqué qu’en France hexagonale, et le constat du non-retour de nombreux jeunes sur le territoire de leur collectivité d’origine à la fin de leurs études ou de leur formation professionnelle ;
– le rapprochement en cours entre LADOM et Pôle emploi, dans le cadre d’un accord triennal de partenariat validé en 2021 par les conseils d’administration des deux opérateurs, dont le rapport demandé au Gouvernement pourra faire un premier bilan.
Pour ces différentes raisons, cette demande de rapport semble pertinente. Le rapporteur général propose un amendement rédactionnel tendant à préciser le contexte dans lequel s’inscrit cette demande de rapport.
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Relations avec les collectivités territoriales
Article 45 Réforme des modalités d’attribution de la dotation de soutien à l’investissement des départements
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
La dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) a remplacé la dotation globale d’équipement (DGE) des départements, supprimée en loi de finances pour 2019.
1. La DGE des départements permettait de financer l’équipement en milieu rural
Créée par la loi « Deferre » du 7 janvier 1983, la DGE avait pour objet de financer les dépenses d’aménagement foncier et d’équipement rural des départements.
En application de l’article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2006, la fraction principale de la DGE (76 % de son montant) était déléguée aux préfectures de département, en AE=CP, sur la base des dépenses éligibles à la dotation (infrastructures publiques en milieu rural, aménagement foncier rural, habitat rural, etc.) engagées par les conseils départementaux sur présentation des factures. Son montant ne dépendait donc pas de la situation effective du département en termes de ressources et de charges mais de son niveau de dépenses (application d’un taux de concours sur l’ensemble des dépenses éligibles de la dernière année connue, c’est-à-dire la pénultième année, ce qui signifie un décalage d’un an entre la subvention et la réalisation des investissements).
Une fraction plus petite (9 % de son montant) permettait de majorer les attributions versées à certains départements au titre des dépenses d’aménagement foncier de la dernière année connue.
Enfin, une troisième fraction (15 % de son montant) servait à majorer la dotation des départements dont le potentiel fiscal par habitant était inférieur d’au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré était inférieur d’au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l’ensemble des départements.
L’article 259 de la loi de finances pour 2019 a procédé à une refonte de la DGE en la simplifiant et en alignant partiellement son fonctionnement sur celui de la DSIL du bloc communal.
2. La DSID obéit à une logique duale tout en conservant certaines caractéristiques de l’ancienne DGE
La DSID, qui a remplacé la DGE en 2019, est également codifiée à l’article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales. Elle poursuit deux logiques :
– la première part de la DSID (part « projets ») est destinée au financement de projets d’investissement portés par les départements, dans un objectif de cohésion des territoires ;
– la seconde part de la DSID (part « péréquation ») abonde directement la section d’investissement du budget de certains départements en fonction de critères de péréquation. Cette part s’inspire de et prolonge les deux majorations de l’ancienne DGE, qui étaient versées directement aux départements.
Le champ couvert par la DSID est plus large que celui de la DGE qui concernait des points très spécifiques des dépenses d’équipement des départements. Cette souplesse permet de soutenir la plupart des projets portés par les départements, par exemple en incluant les projets de rénovation de collèges, ce qui n’était pas possible avec l’ancienne DGE. Par ailleurs, la DSID n’implique plus d’efforts de trésorerie de la part des départements, les crédits versés pouvant être inscrits au budget de l’exercice « n » et non plus en récupération sur l’exercice « n+1 ».
En 2019, année de la réforme du dispositif, l’attribution d’une collectivité éligible ne pouvait être inférieure à 70 % de la moyenne des fractions attribuées à la collectivité en 2016, 2017 et 2018 au titre des majorations « dépenses d’aménagement foncier » et « insuffisance de potentiel fiscal » de la DGE. Elle ne pouvait pas non plus excéder le double de la moyenne de ces attributions au cours des trois derniers exercices. Cette règle de liaison avec l’ancienne DGE a disparu en 2020.
Les crédits ouverts pour la DSID dans les lois de finances depuis 2019 sont stables à 212 millions d’euros en AE ([548]).
a. Une part « projets » largement calquée sur la DSIL
La part « projets » concentre 77 % des crédits de la DSID (soit 163,1 millions d’euros), proportion très comparable à celle de la fraction principale de l’ancienne DGE (76 %).
Elle obéit à une logique d’appel à projets, au sein d’enveloppes régionales déterminées selon des critères de charges, définis au 1° de l’article L. 3334-10 précité. L’enveloppe est calculée selon les critères suivants :
– à hauteur de 40 %, en fonction de la population des communes situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants ou n'appartenant pas à une unité urbaine ([549]) ;
– à hauteur de 35 %, en fonction de la longueur de voirie classée dans le domaine public départemental, la longueur de voirie située en zone de montagne étant affectée d’un coefficient multiplicateur de 2 ;
– à hauteur de 25 %, en fonction du nombre d’enfants de 11 à 15 ans domiciliés dans les communes de la région ([550]).
Le montant des enveloppes ainsi calculées ne peut être inférieur à 1,5 million d’euros ni supérieur à 20 millions d’euros. Les sommes déléguées sont ensuite réparties entre les départements par les préfets de région, en fonction des projets présentés par les départements. Les projets retenus doivent concourir à un objectif de cohésion des territoires. Il revient aux préfets de région de définir, en fonction des spécificités de leur territoire et en association avec les préfets de département, la liste des projets qui feront l’objet d’un soutien.
Il convient de souligner que la réserve de précaution sur la DSID est appliquée en totalité sur les crédits en AE et en CP de la part « projets ».
b. Les critères de répartition de la part « péréquation » sont très peu discriminants
La part « péréquation » regroupe 23 % des crédits de la DSID (soit 48,7 millions d’euros), c’est-à-dire une proportion de crédits comparable à la somme des deux majorations de l’ancienne DGE (24 %). Cette part composée de crédits libres est attribuée directement aux départements en AE=CP, sous réserve que leur potentiel fiscal par habitant soit inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des départements et que leur potentiel fiscal par kilomètre carré soit inférieur au double du potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l’ensemble des départements.
Par dérogation, les collectivités de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy perçoivent une part égale pour chacune d’elles au rapport, majoré de 10 %, entre la population de chacune de ces collectivités et la population nationale.
L’application des deux critères cumulatifs de potentiel fiscal par habitant et par kilomètre carré à la part « péréquation » de la DSID conduit à en accorder le bénéfice à la quasi-totalité des départements (87 départements), en excluant les seuls départements présentant le potentiel fiscal par habitant le plus élevé (Bouches-du-Rhône, Haute-Garonne, Nord, Haute-Savoie ainsi que les départements d’Alsace et d’Île-de-France et la métropole de Lyon).
Du fait du grand nombre de bénéficiaires et de sa logique de « guichet », la part « péréquation » de la DSID souffre d’un effet de « saupoudrage » et d’un ciblage peu efficient : elle ne représente que 1,1 euro par habitant en moyenne. Son effet de levier sur l’investissement est donc limité.
B. Dispositif proposÉ
La réforme proposée vise à harmoniser et simplifier la gestion de la DSID, en confiant au représentant de l’État dans la région l’attribution des crédits des enveloppes régionales. Afin d’accompagner la réforme, les modalités de calcul actuelles de la DSID seraient préservées et les crédits seraient attribuées uniquement sous forme de subventions sur appels à projets. L’objectif est de soutenir plus efficacement les projets d’investissement au niveau local en générant un effet de levier.
À cet effet, le présent article modifie l’article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales.
L’alinéa 2 reformule la liste des collectivités éligibles à la DSID, à savoir tous les départements (de métropole comme d’outre-mer) ainsi que les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy.
Les alinéas 5 à 16 procèdent à une nouvelle rédaction du I de l’article précité en supprimant la distinction du mode d’attribution des deux parts de la DSID tout en conservant inchangés les critères d’éligibilité à l’une et l’autre part. Une précision est apportée s’agissant de la longueur de voirie prise en compte dans le deuxième critère de répartition de la première part de la DSID.
Enfin, les alinéas 18 et 19 mettent en place au profit des collectivités de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy une garantie que l’enveloppe qui leur est attribuée chaque année ne sera pas inférieure à 95 % de celle attribuée l’année précédente.
Le présent article a été adopté sans modification en première lecture par l’Assemblée nationale.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
La réforme proposée pour 2022 étend la logique d’appels à projets, qui génère réellement un effet de levier sur l’investissement local et ne génère aucune sous-consommation, à l’ensemble de la dotation de soutien à l’investissement des départements, sous la responsabilité des préfets de région, tout en conservant les critères péréquateurs qui permettent de flécher des crédits vers les départements plus fragiles.
Le rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.
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Article 45 bis Harmonisation du calendrier de notification et de publicité des dotations de soutien de l’État à l’investissement des collectivités territoriales
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Les délais de notification des subventions d’investissement de l’État aux collectivités territoriales et ceux de publicité des listes des opérations subventionnées ([551]) sont fixés de façon hétérogène par la loi.
a. La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)
Les deux derniers alinéas de l’article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales prévoient, d’une part, que les subventions au titre de la DETR doivent être notifiées en totalité au cours du premier trimestre de l’année civile, d’autre part, que la liste des opérations ayant bénéficié d’une subvention ainsi que les montants des projets et celui de la subvention attribuée par l’État sont publiés sur le site internet officiel de l’État dans le département avant le 30 septembre de l’exercice en cours. Le dernier alinéa du même article précise que, si cette liste est modifiée ou complétée entre cette publication et la fin de l’exercice, une liste rectificative ou complémentaire est publiée selon les mêmes modalités avant le 30 janvier de l’exercice suivant.
b. La dotation de soutien à l’investissement local (DSIL)
S’agissant de la DSIL, aucun délai pour la notification des subventions n’est prévu par la loi. Le dernier alinéa du C de l’article L. 2334-42 du code précité prévoit toutefois que la publicité de la liste des opérations ayant bénéficié d’une subvention ainsi que les montants des projets et celui de la subvention attribuée doit intervenir dans les mêmes conditions de délai et de forme que pour la DETR, y compris lorsque la liste est modifiée ou complétée après publication.
c. La dotation politique de la ville (DPV)
Le deuxième alinéa du III de l’article L. 2334-40 du code précité prévoit, s’agissant de la DPV, que le représentant de l’État dans le département notifie les crédits aux collectivités bénéficiaires avant le 31 mars de chaque année. En revanche, aucune disposition législative ne porte sur les modalités de publication de la liste des opérations subventionnées.
d. La dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID)
Enfin, s’agissant de la DSID, la loi est silencieuse sur le délai de notification des subventions aux départements par les préfets de région et sur l’organisation de la publicité des opérations subventionnées et des montants correspondants. La circulaire ministérielle annuelle aux préfets ([552]) demande aux préfets de publier les listes de projets subventionnés « dans les mêmes conditions » que pour la DSIL et la DETR.
B. Dispositif proposÉ
L’Assemblée nationale a introduit le présent article par l’adoption d’un amendement de Mme Christine Pires Beaune (amendement II-1265), avec l’avis favorable des rapporteurs spéciaux et du Gouvernement, qui prévoit, pour chacune des quatre dotations précitées, que :
– au moins 80 % des subventions devront être notifiées au cours du premier semestre de l'année civile ;
– la publicité de la liste des projets retenus, de leurs montants et des subventions attribuées devra être effectuée sur le site officiel du représentant dans l’État avant le 31 juillet de l’exercice en cours, et les modifications et compléments à cette liste devront être publiés avant le 30 janvier de l’exercice suivant.
L’amendement tire les conséquences de plusieurs constatations réalisées par la mission d’information sur les dotations de soutien à l’investissement du bloc communal ([553]). Notamment, si la date-butoir du 31 mars pour la notification de toutes les subventions au titre de la DETR ou de la DPV n’est pas respectée car irréaliste, la majeure partie des attributions sont cependant exécutées avant la fin du premier semestre dans la plupart des préfectures. Un constat similaire est posé pour la DSIL : dans les faits, la quasi-totalité des attributions de l’année sont opérées au cours du premier semestre.
L’amendement propose donc de fixer un cadre simple, unifié et réaliste pour les quatre dotations, compatible avec les contraintes liées à l’instruction des dossiers et à la publicité des projets subventionnés et des montants attribués.
L’amendement prévoit enfin que ces dispositions nouvelles entreront en vigueur en 2023, afin de ne pas interférer avec le calendrier électoral de 2022.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
L’unification et la simplification des calendriers d’attribution des trois subventions de soutien à l’investissement du bloc communal (DETR, DSIL et DPV) et de la subvention de soutien à l’investissement des départements (DSID) proposées par cet amendement permettra aux acteurs locaux et aux citoyens de mieux appréhender la consommation annuelle de ces crédits et de s’assurer de la transparence des dossiers subventionnés et des montants attribués.
Le rapporteur général propose en conséquence l’adoption de cet article sans modification.
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Article 46 Réforme des modalités d’attribution de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Le rapport du Gouvernement remis au Parlement en septembre 2018, relatif aux charges supportées par les communes pour la protection de la biodiversité sur leur territoire, a montré que ces charges étaient insuffisamment prises en compte dans la répartition de la DGF ([554]).
1. Une dotation « verte » conçue pour accompagner financièrement les communes situées en zone Natura 2000
Suivant ce constat, l’article 256 de la loi de finances pour 2019 a créé une dotation « Natura 2000 » dont l’objet est d’apporter une aide financière aux communes assumant un certain nombre de charges liées à la protection de la biodiversité sur leur territoire lorsque celui-ci est couvert partiellement ou totalement par une zone Natura 2000.
L’article précité a prévu que cette nouvelle dotation de 5 millions d’euros au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales, financée en 2019 par écrêtement de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF), serait attribuée aux communes réunissant les trois critères cumulatifs suivants :
– une population inférieure à 10 000 habitants ;
– un potentiel fiscal par habitant inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique ;
– un territoire terrestre couvert aux trois-quarts par un site Natura 2000.
La dotation est versée libre d’emploi en section de fonctionnement aux communes éligibles. Au titre de la première répartition qui a eu lieu en avril 2019, 1 122 communes ont bénéficié d’attributions comprises entre 141 euros et 78 649 euros.
2. En 2020, le périmètre de la dotation a été étendu aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins
L’article 252 de la loi de finances pour 2020 a pérennisé cette dotation sous la forme d’une dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité, codifiée à l’article L. 2335-17 du code général des collectivités territoriales.
a. Une dotation qui se décompose en trois fraction de tailles inégales
La nouvelle dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité comprend désormais trois fractions :
– une fraction « Natura 2000 », égale à 55 % du montant total de la dotation, dont les critères d’éligibilité sont identiques à ceux de la dotation « Natura 2000 » de 2019, exception faite du critère du potentiel fiscal par habitant qui est légèrement élargi ([555]) ;
– une fraction « Parcs nationaux », égale à 40 % du montant total de la dotation, pour laquelle sont éligibles les communes respectant les mêmes critères de population et de potentiel fiscal d’éligibilité à la fraction « Natura 2000 » et qui, ayant adhéré au 1er janvier 2020 à la charte propre au parc national concerné, ont un territoire compris en tout ou en partie dans un cœur de parc national, tel que défini à l’article L. 331-1 du code de l’environnement ;
– une fraction « Parcs naturels marins », égale à 5 % du montant total de la dotation, pour laquelle sont éligibles les communes respectant les critères de population et de potentiel fiscal d’éligibilité à la fraction « Natura 2000 » et dont tout ou partie du territoire est situé au sein d’un parc naturel marin mentionné à l’article L. 334-3 du code de l’environnement.
Les crédits budgétaires de la dotation « biodiversité » ont été portés à 10 millions d’euros en 2020 et ont été reconduits à ce niveau en 2021.
b. Mille cinq cents communes bénéficient de la dotation « biodiversité »
L’article L. 2334-17 précité prévoit le calcul des attributions individuelles de la façon suivante :
– pour la fraction « Natura 2000 », chaque commune éligible reçoit une attribution calculée au prorata de la population et de la proportion du territoire terrestre de la commune couverte par un site Natura 2000 au 1er janvier de l'année précédente ;
– pour la fraction « Parcs nationaux », l’attribution individuelle est déterminée en fonction de la population et de la superficie de chaque commune comprise dans le cœur de parc national. Pour les communes dont le territoire terrestre est en tout ou partie compris dans un cœur de parc national créé depuis moins de sept ans, l’attribution individuelle est triplée ;
– pour la fraction « Parcs naturels marins », chaque commune reçoit une attribution égale au montant de la fraction divisée par le nombre de communes éligibles, soit 2 283 euros en 2021.
Le tableau ci-après récapitule le nombre de communes éligibles à chacune des fractions ainsi que les montants attribués depuis 2019. Il convient de souligner qu’un petit nombre de communes sont éligibles à la fois à la fraction « Natura 2000 » et à l’une ou l’autre des deux autres fractions.
Évolution du nombre de communes Éligibles aux trois fractions
de la dotation « BIODIVERSITÉ » ET DES MONTANTS ATTRIBUÉS DEPUIS 2019
(en euros)
| Fraction | Dotation « Natura 2000 » | Dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité | |||||||
| 2019 | 2020 | 2021 | |||||||
| Nombre de communes éligibles | Montants attribués | Montant moyen | Nombre de communes éligibles | Montants attribués | Montant moyen | Nombre de communes éligibles | Montants attribués | Montant moyen | |
| Natura 2000 | 1 122 | 5 000 000 | 4 456 | 1 223 | 5 500 000 | 4 497 | 1 228 | 5 500 000 | 4 479 |
| Parcs nationaux | - | - | - | 140 | 4 000 000 | 28 571 | 141 | 4 000 000 | 28 369 |
| Parcs naturels marins | - | - | - | 219 | 500 000 | 2 283 | 219 | 500 000 | 2 283 |
| dont Natura 2000 + Parcs nationaux | - | - | - | 32 | 463 159 | 14 474 | 32 | 451 089 | 14 097 |
| dont Natura 2000 + Parcs naturels marins | - | - | - | 16 | 230 903 | 14 431 | 16 | 236 293 | 14 768 |
| TOTAL | 1 122 | 5 000 000 | 4 456 | 1 534 | 10 000 000 | 6 519 | 1 540 | 10 000 000 | 6 494 |
Source : DGCL et commission des finances.
B. Dispositif proposÉ
La réforme proposée par le présent article fait suite aux travaux de l’agenda rural qui cherchent à mieux définir et mettre en valeur les aménités rurales. Elle vise également à poursuivre le « verdissement » des concours financiers de l’État. Elle s’accompagne d’un doublement des autorisations d’engagement et des crédits de paiement de la dotation qui sont ainsi portés de 10 millions d’euros en 2021 à 20 millions d’euros dans le présent projet de loi de finances.
L’alinéa 2 modifie l’intitulé de la dotation qui devient « dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales ».
L’alinéa 5 institue une quatrième fraction destinée aux communes dont une part importante du territoire est située au sein d’un parc naturel régional (PNR).
L’alinéa 7 substitue au critère de potentiel fiscal celui de potentiel financier pour les trois fractions actuellement existantes, l’objectif étant de mieux refléter la richesse mobilisable des communes.
Les alinéas 8 à 11 redéfinissent la part de la dotation réservée à chacune des quatre fractions de la dotation, de la façon suivante :
Évolution proposÉe de la rÉpartition de la dotation « biodiversitÉ »
| Fraction de la dotation | Répartition actuelle | Répartition proposée |
| Natura 2000 | 55 % | 52,5 % |
| Parcs nationaux | 40 % | 20 % |
| Parcs naturels marins | 5 % | 2,5 % |
| Parcs naturels régionaux | - | 25 % |
L’alinéa 8 procède également à un élargissement du nombre de bénéficiaires de la fraction « Natura 2000 » en abaissant à 60 % (contre 75 % actuellement) le taux de couverture du territoire Natura 2000 par celui de la commune.
L’alinéa 9 prévoit une augmentation progressive sur trois ans du montant attribué aux communes qui adhèrent à la charte d’un parc national, ce afin de lisser dans le temps la prise en compte des effets de cette adhésion sur les charges qu’elle entraîne.
Les alinéas 13 et 14 déterminent les critères d’éligibilité à la nouvelle fraction PNR. Comme les trois autres fractions, la fraction PNR est réservée aux communes de moins de 10 000 habitants sous condition de potentiel financier par habitant. Toutefois, seules les communes peu denses ou très peu denses au sens de la grille de densité de l’INSEE sont prises en compte, ce qui permet de cibler les petites et moyennes communes réellement rurales. Un dispositif identique à celui de la fraction « Parcs nationaux » est prévu pour la fraction PNR s’agissant de la montée en charge de l’attribution sur une période de trois ans à compter de l’adhésion à la charte d’un PNR.
Enfin, l’alinéa 6 pose qu’aucune attribution individuelle au titre de chaque fraction ne peut être inférieure à 1 000 euros.
L’amendement II-1252 du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture apporte trois évolutions à cette réforme :
– il procède à un élargissement plus important du nombre de bénéficiaires de la fraction « Natura 2000 » en abaissant à 50 % le taux de couverture du territoire par la zone protégée (au lieu de 60 % initialement prévus à l’alinéa 8 de l’article 46 et 75 % actuellement). Ainsi, 443 communes supplémentaires deviendraient éligibles au dispositif ainsi amendé (c’est-à-dire environ 2 200 contre 1 800 dans l’évaluation préalable et 1 228 actuellement) ;
– il prévoit que, pour la fraction « Parcs nationaux », les attributions ne peuvent être inférieures à 3 000 euros (18 communes éligibles sur 141 perçoivent actuellement une dotation inférieure à 3 000 euros) ;
– à titre de précision rédactionnelle, l’éligibilité à la nouvelle fraction « Parcs naturels régionaux » est conditionnée à la signature d’un décret portant classement ou renouvellement de classement d’un parc naturel régional.
L’extension du nombre de bénéficiaires de la fraction « Natura 2000 » s’accompagne d’une majoration des crédits de la dotation de 4,3 millions d’euros (amendement II-1658 du Gouvernement) qui sera ainsi portée à 24,3 millions d’euros.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
L’amendement du Gouvernement améliore la réforme initialement proposée de la dotation de soutien à la protection de la biodiversité. Près de 450 communes supplémentaires vont bénéficier de cet accompagnement financier en faveur de la préservation de la biodiversité de leur territoire et cela, sans que les attributions individuelles ne diminuent puisque le montant de la dotation est également revalorisé.
Le rapporteur général propose ainsi d’adopter le présent article sans modification.
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Article 47 Répartition de la dotation globale de fonctionnement
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
Le présent article prévoit diverses mesures en lien avec la répartition de la dotation générale de fonctionnement (DGF) pour 2022 :
1° il prévoit une hausse de 200 millions d’euros des composantes péréquées de la DGF dont 190 millions d’euros pour le bloc communal et 10 millions d’euros pour les départements, étant rappelé que la dotation d’intercommunalité est revalorisée chaque année de 30 millions d’euros de manière automatique ;
2° il poursuit la réforme de la dotation d’aménagement des communes et circonscriptions territoriales d’outre-mer (DACOM), en prévoyant une augmentation de son montant et de son intensité péréquatrice ;
3° il règle pour 2022 les modalités de la répartition du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (FNP DMTO) ;
4° il procède à la poursuite de la réforme des indicateurs financiers entamée en loi de finances pour 2021, dans le prolongement des travaux réalisés par le comité des finances locales (CFL) en 2020 et 2021.
L’Assemblée nationale a adopté en première lecture dix amendements à cet article.
A. État du droit
1. La péréquation verticale au sein du bloc communal
Certains concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ont un objectif de péréquation, c’est-à-dire de redistribution financière entre collectivités. On parle de péréquation verticale. Elle résulte notamment de la DGF, dont plusieurs composantes sont « péréquatrices ». Elle se distingue de la péréquation horizontale, opérée directement entre les collectivités, sans concours de l’État autre que l’intervention du législateur pour en prévoir les modalités ([556]).
Les composantes péréquatrices de la DGF des communes sont :
– la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ;
– la dotation de solidarité rurale (DSR) ;
– la dotation nationale de péréquation (DNP).
Le bloc communal bénéficie également de la dotation d’intercommunalité, versée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
Ces dotations péréquatrices sont construites sur des critères de ressources (potentiel financier, potentiel fiscal, etc.) et de charges (population DGF notamment) qui permettent de prendre en compte les différentes situations financières des communes et intercommunalités.
La DSR soutient les communes rurales, la DSU est versée aux communes urbaines ayant des ressources insuffisantes et des charges élevées, la DNP compense les écarts de potentiel de fiscalité économique et la dotation d’intercommunalité incite à l’intégration intercommunale.
L’enveloppe annuelle de chacune de ces dotations est répartie entre les communes et EPCI éligibles en application des critères prévus par la loi.
L’enveloppe de la DSU et celle de la DSR sont augmentées chaque année en loi de finances, d’un montant variable en fonction des choix du législateur. En 2021, elles ont chacune progressé de 90 millions d’euros. Le montant en répartition s’est élevé en 2021 à 2,47 milliards d’euros pour la DSU et 1,78 milliard d’euros pour la DSR. La DNP est stable à 794 millions depuis la loi de finances pour 2015. La dotation d’intercommunalité a été réformée en loi de finances pour 2019. Il a été prévu à cette occasion qu’elle soit augmentée automatiquement chaque année de 30 millions d’euros.
La progression des dotations de péréquation est financée au sein de la DGF, dans le cadre de l’enveloppe normée, par l’écrêtement de la dotation forfaitaire, modulé en fonction du potentiel fiscal des communes et selon les modalités prévues par le CFL ([557]).
2. La réforme de la DACOM
Les communes d’outre-mer bénéficient de la péréquation verticale au sein de la DGF dans des conditions dérogatoires au droit commun.
Elles perçoivent une dotation d’aménagement des communes et circonscriptions territoriales d’outre-mer (DACOM). La DACOM est composée d’une quote-part alimentée par une fraction de la DSU et de la DSR, et d’une quote-part alimentée par la DNP ([558]).
Afin de traduire la solidarité nationale en faveur des communes d’outre-mer, le montant de la DACOM est calculé par application au montant mis en répartition au titre de la DSU, de la DSR et de la DNP au niveau national, d’un ratio démographique majoré, de sorte que la quote-part qui leur est affectée est plus importante que celle résultant du strict poids démographique.
Ce ratio démographique correspond ainsi au rapport, majoré d’un coefficient, entre la population INSEE des communes d’outre-mer et la population totale des communes de métropole et d’outre-mer. En 2019, ce coefficient de majoration était de 35 %.
Jusqu’en 2019, le versement de la DACOM s’effectuait ainsi :
● La DACOM était versée aux communes des départements d’outre-mer (DOM) selon des critères dérogatoires par rapport à la métropole :
– la DACOM était d’abord divisée en enveloppes départementales proportionnelles à la population de chaque département, puis répartie entre les communes ;
– toutes les communes étaient éligibles à la DACOM, indépendamment de leurs ressources et de leurs charges ;
– la quote-part de DSU et de DSR était répartie au prorata de la population ;
– la quote-part de la DNP était répartie pour moitié au prorata de la population et pour moitié au prorata des impôts levés par les communes sur les contribuables locaux.
En outre, les communes aurifères de Guyane bénéficiaient d’une majoration spécifique, depuis 2018, de 1,5 million d’euros ([559]).
● La répartition de la quote-part s’effectuait entre les collectivités d’outre-mer (COM) au prorata de leur population INSEE. La quote-part de chaque COM était ensuite répartie entre ses communes en fonction de critères propres à chacune d’elles, qui permettent de les singulariser.
Les études menées par la DGCL et les conclusions de la mission parlementaire confiée par le Premier ministre au sénateur Georges Patient et au rapporteur Jean-René Cazeneuve en juin 2019 ([560]) ont montré que les attributions versées aux communes des DOM étaient inférieures de 55 millions d’euros à celles qu’elles auraient perçu en appliquant les critères de droit commun de la DSU, de la DSR et de la DNP.
Le Gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre une réforme de la DACOM selon une trajectoire de rattrapage sur cinq ans.
Cette réforme a trouvé sa traduction avec l’article 250 de la loi de finances pour 2020 qui a modifié l’article L. 2334-23-1 du code général des collectivités territoriales de la façon suivante :
● Le coefficient de majoration démographique applicable au calcul de la DACOM a été porté de 35 % à 40,7 %.
● La répartition de la DACOM est opérée de la façon suivante :
– une part est attribuée aux communes des DOM, répartie selon les mêmes modalités qu’en 2019 et égale à 95 % de la masse mise en répartition ([561]) en 2019 (c’est-à-dire les quotes-parts DSU/DSR et DNP des communes des DOM) ;
– une part est attribuée aux communes des COM, répartie et calculée selon les modalités applicables en 2019 (coefficient de majoration de 35 %), et majorée de 637 000 euros au titre des communes de Saint-Pierre-et-Miquelon ;
– une dotation de péréquation des communes des départements d’outre-mer (DPOM) destinée à renforcer l’intensité péréquatrice de la DACOM. Son montant est calculé par différence entre le montant de la DACOM et les deux parts mentionnées ci-dessus.
Chaque commune d’un département d’outre-mer perçoit une attribution au titre de la DPOM calculée à partir de sa population, multipliée par un indice synthétique composé d’indicateurs de ressources et de charges (potentiel financier par habitant, revenu par habitant, proportion de bénéficiaires du RSA, proportion de bénéficiaires d’une aide au logement, proportion d’enfants de 3 à 16 ans). Une clause de garantie assure à chaque commune de ne pas percevoir un montant de dotation par habitant inférieur au montant par habitant perçu en 2019.
L’article 252 de la loi de finances pour 2021 a poursuivi la réforme engagée en 2020 en portant le coefficient de majoration démographique de 40,7 % à 48,9 % tandis que la part de la DACOM attribuée sans péréquation aux communes des DOM est passée de 95 % à 85 % de l’ancienne répartition de 2019, augmentant très fortement le montant de la DPOM.
Le tableau suivant récapitule l’évolution de la DACOM et sa décomposition sur les cinq dernières années.
ÉVOLUTION DE LA DACOM DE 2017 À 2021
(en euros)
| 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | |
| Coefficient de majoration | 33,0 % | 35,0 % | 35,0 % | 40,7 % | 48,9 % |
| DACOM | 233 263 398 | 248 648 946 | 258 192 095 | 279 054 462 | 305 964 456 |
| Quote-part DSU/DSR | 190 259 254 | 204 842 425 | 214 451 192 | ||
| Communes DOM | 147 583 906 | 159 275 061 | 166 839 059 | ||
| Communes COM | 42 675 348 | 45 567 364 | 47 612 133 | ||
| Quote-part DNP | 43 004 144 | 43 806 521 | 43 740 903 | ||
| Communes DOM | 33 352 351 | 34 081 140 | 34 048 347 | ||
| Communes COM | 9 651 793 | 9 725 381 | 9 692 556 | ||
| DACOM communes DOM | - | - | - | 190 918 036 | 170 979 095 |
| DACOM communes COM | - | - | - | 60 601 979 | 62 623 956 |
| Dotation de péréquation des communes des DOM (DPOM) | - | - | - | 27 534 447 | 72 361 405 |
Source : commission des finances, d’après les données DGCL.
3. La refonte des indicateurs financiers nécessitée par les réformes de la fiscalité locale et des impôts de production
L’article 16 de la loi de finances pour 2020 a procédé à la réforme de la taxe d’habitation sur les locaux meublés affectés à l’habitation principale (THRP). Le produit de cet impôt est perçu depuis 2021, et jusqu’à sa suppression définitive en 2023, par l’État.
Afin de compenser les collectivités locales des moindres recettes résultant de la disparition de cet impôt, il a été introduit un nouveau schéma de financement applicable à compter du 1er janvier 2021. Il s’agit d’attribuer :
– aux communes la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en neutralisant les éventuels écarts de compensation par la mise en application d’un coefficient correcteur ([562]) captant une partie de la dynamique des bases ;
– aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à la métropole de Lyon et à la Ville de Paris une fraction dynamique de TVA équivalente à leurs recettes de taxe d’habitation sur les résidences principales ;
– aux départements, à la métropole de Lyon et à plusieurs collectivités territoriales uniques (CTU), une fraction de TVA équivalente à leurs recettes de TFPB.
La taxe d’habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties interviennent dans le calcul de plusieurs indicateurs financiers utilisés pour la détermination des attributions au titre des dotations et fonds de péréquation : potentiel fiscal pour les communes et les ensembles intercommunaux, potentiel financier pour les communes et les départements et potentiel financier agrégé pour les ensembles intercommunaux, effort fiscal pour les intercommunalités et effort fiscal agrégé pour les départements, coefficient d’intégration fiscale pour les intercommunalités. Le tableau de la page suivante rend compte des dotations et fonds de péréquation impactés par ces indicateurs financiers.
L’application du nouveau schéma de financement des collectivités locales prévu à l’article 16 de la loi de finances pour 2020 poserait, sans correction, plusieurs difficultés.
S’agissant des potentiels fiscal et financier des communes, l’introduction du coefficient correcteur induirait une divergence entre la richesse potentielle mesurée comme le produit des bases brutes de taxes foncières et du taux moyen national, d’une part, et le montant du produit qui peut réellement être levé sur le territoire, d’autre part.
En effet, pour une commune « surcompensée », un coefficient correcteur inférieur à un sera appliqué chaque année à son produit de taxe foncière. Il en découle que même si la commune délibérait un taux de TFPB égal au taux national et n’appliquait aucune mesure d’allègement à la base, le produit qui en résulterait serait toujours inférieur à sa richesse potentielle au sens du potentiel fiscal.
S’agissant du potentiel financier des EPCI et des départements, la réforme implique de substituer un produit réel (la TVA) à une recette potentielle (la taxe d’habitation ou la taxe foncière).
Or la richesse potentielle d’une collectivité locale est appréciée en référence aux bases brutes d’imposition dont dispose son territoire. Ainsi à produit équivalent, une collectivité locale dont les bases fiscales sont importantes mais qui a délibéré un taux d’imposition faible sera bien considérée comme « plus riche » qu’un territoire dont les bases d’imposition sont faibles mais qui a délibéré un taux d’imposition plus important.
Avec la TVA, cette logique de richesse potentielle n’est plus opérante.
L’effort fiscal, qui mesure la pression fiscale qui pèse sur le contribuable local, pose également une difficulté dans la mesure où il intègre, en l’état, le coefficient correcteur et la fraction de TVA perçue par l’intercommunalité.
Dans la mesure où les indicateurs sont déterminés par référence aux ressources perçue l’année précédente, la nécessaire réforme des indicateurs financiers doit entrer en vigueur en 2022.
En conséquence, une nouvelle définition de ces indicateurs a fait l’objet d’échanges approfondis au sein du comité des finances locales lors de quatre groupes de travail de janvier à juillet 2020, qui se sont poursuivis en 2021.
TABLEAU DES INDICATEURS FINANCIERS AVEC LES RÉFÉRENCES LÉGISLATIVES ASSOCIÉES
ET LES DOTATIONS ET FONDS DE PÉRÉQUATION DANS LE CALCUL DESQUELS ILS INTERVIENNENT
| Commune | EPCI à fiscalité propre | Ensemble intercommunal | Département | |||||||
| Potentiel fiscal | Potentiel financier | Effort fiscal | Coefficient d’intégration fiscale | Potentiel fiscal | Potentiel financier agrégé | Effort fiscal agrégé | Potentiel financier | |||
| Niveau de collectivité | Dotation / Fonds de péréquation | Sigle | I et II de l’article L. 2334-4 du CGCT | IV de l’article L. 2334-4 du CGCT | Articles L. 2334-5 et L. 2334-6 du CGCT | I de l’article L. 5211-29 du CGCT | II de l’article L. 5211-29 du CGCT | I, II et III de l’article L. 2336-2 du CGCT | V de l’article L. 2336-2 du CGCT | Article L. 3334-6 du CGCT |
| Départements | Fonds de mobilisation départemental pour l’insertion | FMDI | ||||||||
| Départements | Dotation forfaitaire | DF dép. | ||||||||
| Départements | Dotation de fonctionnement minimale | DFM | ||||||||
| Départements | Dotation de péréquation urbaine | DPU | ||||||||
| Départements | Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux | FNP DMTO | ||||||||
| Départements | Fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée perçue par les départements | FP CVAE | ||||||||
| Départements | Fonds de solidarité pour les départements de la région d’Île-de-France | FSDRIF | ||||||||
| Départements | Dotation de soutien à l’investissement des départements | DSID | ||||||||
| Bloc communal | Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales | FPIC | ||||||||
| EPCI à FP | Dotation d’intercommunalité | DI | ||||||||
| Communes | Dotation forfaitaire | DF comm. | ||||||||
| Communes | Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale | DSU | ||||||||
| Communes | Dotation de solidarité rurale | DSR | ||||||||
| Communes | Dotation nationale de péréquation | DNP | ||||||||
| Communes | Dotation d’aménagement et dotation de péréquation des communes d’outre-mer | DACOM-DPOM | ||||||||
| Communes | Dotation d’équipement des territoires ruraux | DETR | ||||||||
| Communes | Dotation politique de la ville | DPV | ||||||||
| Communes | Dotation particulière "élu local" | DPEL | ||||||||
| Communes | Fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France | FSRIF |
Une case grisée indique que l’indicateur financier concerné intervient dans le calcul du prélèvement ou de la répartition du fonds ou de la dotation considéré.
Tout en conservant la structure et la finalité des indicateurs existants, l’article 252 de la loi de finances pour 2021, qui est la traduction législative d’une première partie de la réforme, a organisé des ajustements afin d’intégrer à compter de 2022 les nouvelles ressources locales que sont la TVA et la TFPB communale, ainsi que le coefficient correcteur permettant d’ajuster la TFPB communale, dans le calcul du potentiel fiscal et de l’effort fiscal des communes, du potentiel fiscal de la Ville de Paris, du potentiel fiscal des EPCI, du potentiel fiscal agrégé des ensembles intercommunaux (EI) et du potentiel fiscal des départements.
L’article 8 de la loi de finances pour 2021 a procédé à une réduction des principaux impôts de production (CFE, CVAE et TFPB acquittée par les entreprises).
L’article 252 de la loi de finances pour 2021 a, en conséquence, également mis en place un mécanisme de correction des effets induits par la réforme des impôts de production, avec une modification du calcul du potentiel fiscal des communes, du potentiel fiscal des EPCI et du potentiel fiscal agrégé des EI.
Enfin, l’article 252 de la loi de finances pour 2021 prévoit qu’une fraction de correction sera calculée à partir de 2022 de manière à lisser les variations des indicateurs financiers et éviter d’éventuels impacts déstabilisateurs. Cette fraction sera dégressive de 2023 à 2027 et disparaîtra en 2028.
4. Le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux
Institué par l’article L. 3335-2 du Code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de l’article 255 de la loi de finances pour 2020 et doté de 1,6 milliard d’euros, le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (FNP DMTO) est un fonds de péréquation horizontale visant à redistribuer entre les départements le produit des DMTO perçus par ceux-ci en fonction de critères de ressources et de charges. Il regroupe trois anciens fonds de péréquation (l’ancien fonds des DMTO des départements, le fonds de solidarité des départements et le fonds de soutien interdépartemental).
Ce fonds est alimenté par deux prélèvements. Le premier prélèvement est égal à 0,34 % (0,1 % pour le département de Mayotte) du montant de l’assiette des DMTO perçus par chaque département l’année précédant celle de la répartition. Le second prélèvement, d’un montant global de 750 millions d’euros, est effectué sur les départements dont le montant de l’assiette de DMTO est supérieur à 0,75 fois le montant moyen par habitant de ladite assiette pour l’ensemble des départements ([563]).
Les ressources du fonds sont réparties en trois enveloppes qui font l’objet de reversements aux départements selon des critères spécifiques. La répartition de la première enveloppe, égale à 250 millions d’euros, fait intervenir le rapport entre le taux départemental de TFPB et le taux moyen national de l’année précédant celle de la répartition.
Or la part départementale de la TFPB est transférée aux communes à compter de 2021, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, en compensation de la suppression de la THRP.
La répartition de la première enveloppe du FNP DMTO en 2022 ne peut donc être effectuée sur la base du droit existant.
5. Les communes nouvelles rurales peuvent être exclues du bénéfice de la dotation de solidarité rurale
a. La dotation de solidarité rurale
La loi du 31 décembre 1993 portant réforme de la DGF a créé une dotation de solidarité rurale (DSR) au sein de la DGF composée de deux fractions, une fraction « cible » et une fraction « péréquation ». La loi de finances pour 2011 a créé une troisième fraction « bourg-centre ».
La fraction « cible » est destinée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classées en fonction d’un indice synthétique composé :
– pour 70 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des communes de même groupe démographique, et le potentiel financier par habitant de la commune ;
– pour 30 % du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes de même groupe démographique et le revenu par habitant de la commune.
La fraction « péréquation » est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel par habitant moyen de leur strate démographique.
La fraction « bourg-centre » est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants, bureaux centralisateurs ou chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la population du canton, ainsi qu’aux chefs-lieux d’arrondissement comptant entre 10 000 et 20 000 habitants.
Les répartitions 2019 et 2020 de cette fraction ont été marquées par la prise en compte du nouveau classement des zones de revitalisation rurale (ZRR). En effet, les communes classées en ZRR et éligibles à la première fraction de la DSR bénéficient d’une majoration de leur attribution de 30 %, sous réserve du respect du plafonnement de l’augmentation des attributions individuelles.
Pour chacune des fractions, les communes bénéficient de garanties de sortie non renouvelables égale à la moitié de l’attribution de l’année précédente.
b. Les communes nouvelles
Les communes nouvelles bénéficient de dispositions favorables dans le cadre du calcul des différentes composantes de la DGF, codifiées aux articles L. 2113-20 et suivants du Code général des collectivités territoriales.
Ces dispositions ont été introduites par plusieurs textes successifs :
– Article 21 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales créant une garantie au titre de la DSR ;
– Article 133 de la loi de finances pour 2014 créant une garantie au titre de la DNP ;
– Article 14 de la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle (dite « loi Pélissard ») ;
– Article 250 de la loi de finances pour 2020 créant une dotation d’amorçage pour les communes nouvelles.
Malgré des ajustements portant notamment sur les seuils démographiques d’éligibilité, les principes de base de ce régime sont restés les mêmes :
● Une éligibilité de droit commun des communes fusionnées à l’ensemble des dotations au sein de la DGF (la commune nouvelle est, à cet égard, une « commune comme une autre ») ;
● Un soutien transitoire, pendant les trois premières années de perception de la DGF, assis sur les composantes suivantes :
– une garantie de non-baisse des diverses composantes de la DGF (forfaitaire et péréquatrices) par rapport à la somme des dotations perçues par les communes l’année précédant la fusion ;
– l’exonération de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) lors de son application de 2014 à 2017 ;
– la perception, pour une commune nouvelle regroupant l’intégralité des communes membres d’un même EPCI (ou de plusieurs EPCI), des dotations anciennement perçues par l’EPCI ;
– une majoration de la dotation forfaitaire de 5 % la première année d’existence de la commune nouvelle appliquée jusqu’à la répartition de la DGF 2020 et remplacée, depuis 2021, par une dotation d’amorçage de 6 euros par habitant.
c. Une commune nouvelle rurale peut perdre l’éligibilité à la DSR
La fusion de communes rurales de moins de 10 000 habitants, éligibles aux différentes fractions de la DSR, peut aboutir à la constitution d’une commune nouvelle rurale de plus de 10 000 habitants. Dans ce cas, la commune nouvelle n’est plus éligible à la DSR et le devient à la DSU.
Le calcul de la DSU peut aboutir à ce que le montant de celle-ci soit inférieur à la somme des montants de la DSR de chacune des anciennes communes, en contradiction avec le principe précédemment mentionné de non-baisse des différentes composantes de la DGF par rapport à la somme des dotations perçues par les communes l’année précédant la fusion.
Treize communes nouvelles sont dans cette situation en 2021.
6. Les communes sans fiscalité ne perçoivent pas la dotation nationale de péréquation
La dotation nationale de péréquation (DNP) est issue de l’intégration et de la transformation de l’ancien fonds national de péréquation (FNP) au sein de la DGF à compter de 2004. Son montant est stable depuis 2015 (794,1 millions d’euros).
La DNP présente la particularité d’opérer une péréquation centrée sur les ressources fiscales et donc de ne pas prendre en compte de critères de charges spécifiques, à l’inverse de la DSR et de la DSU.
Définie à l’article L. 2334-14-1 du Code général des collectivités territoriales, la DNP se compose de deux parts :
– une part principale, qui vise à corriger les insuffisances de potentiel financier ;
– une part « majoration », plus spécifiquement destinée à la réduction des écarts de potentiel fiscal, calculée par référence aux produits fiscaux s’étant substitué à la taxe professionnelle.
Les conditions d’éligibilité reposent essentiellement sur le potentiel financier par habitant et l’effort fiscal. Ainsi, une commune est éligible à la part principale si :
– son potentiel financier par habitant est inférieur à 105 % du potentiel financier par habitant moyen de la strate démographique à laquelle la commune appartient ;
– et son effort fiscal est supérieur à l’effort fiscal moyen de la strate démographique.
21 535 communes de métropole sont éligibles à la DNP.
Dès lors que l’éligibilité de la DNP fait intervenir le calcul de l’effort fiscal, indicateur qui intègre les produits de la TH sur les résidences secondaires, de la TFPB, de la TFPNB et de la taxe additionnelle à la TFPNB, une commune qui n’a pas de fiscalité directe locale présente un effort fiscal nul et ne peut en conséquence bénéficier de la DNP.
Trois communes, situées dans le Finistère, sont, pour des raisons historiques, dépourvues de fiscalité directe locale.
B. Dispositif proposÉ
1. La péréquation verticale des communes portées à son niveau historiquement le plus élevé
a. La péréquation verticale du bloc communal
L’alinéa 14 (II du présent article) porte à 95 millions d’euros les majorations de la DSU et de la DSR pour 2022, poursuivant ainsi l’effort de péréquation verticale selon une trajectoire légèrement accélérée par rapport à 2020 et 2021 (+ 90 millions d’euros pour chacune des dotations).
Les montants mis en jeu dans la péréquation verticale versée aux communes atteindraient ainsi 2,57 milliards d’euros pour la DSU et 1,88 milliard pour la DSR, soit un montant global péréqué, après pris en compte de la DNP, de 5,24 milliards d’euros contre 5,05 milliards d’euros en 2021. La péréquation des communes représenterait ainsi environ 43,7 % du total de la DGF des communes (11,9 milliards d’euros) en 2022 contre 42,2 % en 2021. La péréquation du bloc communal s’intensifierait également à 37,6 % du total de la DGF des communes et des EPCI (18,3 milliards d’euros) en 2022 contre 36,4 % en 2021.
b. La péréquation verticale des départements
La dotation de péréquation des départements, constituée de la dotation de péréquation urbaine (DPU) prévue à l’article L. 3334-6-1 du CGCT pour les départements urbains et de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) prévue à l’article L. 3334-7 du même code pour les départements ruraux, est majorée de 10 millions d’euros, financés par écrêtement de la dotation forfaitaire (alinéa 24).
Par ailleurs, les alinéas 28 et 30 prévoient que les garanties de maintien d’un montant minimal de la DPU et de la DFM égal au montant perçu l’année précédente sont également financées par prélèvement sur la dotation forfaitaire.
Enfin, s’agissant de la DPU, l’alinéa 26 substitue la référence à la grille de densité établie par l’INSEE à celle de la population issue du dernier recensement pour la détermination des départements urbains.
2. Le rattrapage de la DACOM sera achevé en 2023 avec un an d’avance
Dans la continuité de la réforme de la DACOM engagée en loi de finances pour 2020, les alinéas 16 à 18 prévoient un nouvel ajustement à la hausse du coefficient de majoration démographique du calcul de cette dotation qui est porté de 48,9 % en 2021 à 56,5 % en 2022.
Comme en 2021, le montant de l’enveloppe « socle » destinée aux communes des DOM est minoré de dix points en 2022, passant de 85 % du montant de la masse mise en répartition en 2019 au titre de l’ancienne DACOM, à 75 %.
Au total, la DACOM sera ainsi portée de 258,2 millions d’euros en 2019 à 334 millions d’euros en 2022 (+ 29,4 %), la dotation de péréquation (DPOM) s’établissant à 118 millions d’euros. Le rattrapage de la DACOM sera achevé en 2023, c’est-à-dire en quatre ans au lieu de cinq initialement prévus.
3. La poursuite de la réforme des indicateurs financiers entamée en loi de finances pour 2021
Dans la continuité de la réforme engagée à l’article 252 de la loi de finances pour 2021, le VI du présent article procède à une mise à jour des indicateurs financiers utilisés dans la répartition des dotations et fonds de péréquation des différentes catégories de collectivités, qui entreront en vigueur à compter du 1er janvier 2022. Il s’agit de tirer les conséquences des modifications intervenues au sein des paniers de ressources des collectivités locales du fait de la réforme fiscale prévue à l’article 16 de la loi de finances pour 2020 (suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale et transfert de la part départementale de la TFPB aux communes) et de la réforme des impôts de production inscrite à l’article 8 de la loi de finances pour 2021 (réduction de moitié du taux de CVAE et abaissement du taux de plafonnement de la CET en fonction de la valeur ajoutée).
Les modifications portant sur les indicateurs financiers proposées dans le présent PLF sont le résultat des travaux du CFL en 2020 et 2021 présentés dans sa séance du 20 avril 2021. Elles tiennent compte des simulations réalisées à partir des effets des corrections opérées sur les indicateurs financiers en loi de finances pour 2021 appliquées au nouveau panier de recettes des collectivités.
Les alinéas 35 à 52 (A du VI) procèdent à un élargissement du périmètre du potentiel fiscal et du potentiel financier des communes (article L. 2334-4 du CGCT), en y intégrant notamment les DMTO, la taxe sur les pylônes et la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE).
Les alinéas 53 à 63 (B du VI) et l’alinéa 64 (C du VI) procèdent à une simplification du calcul de l’effort fiscal des communes (articles L. 2334-5 et L. 2334-6 du CGCT).
Les alinéas 65 à 90 (D du VI) procèdent à un ajustement du calcul du potentiel fiscal agrégé et du potentiel financier agrégé des ensembles intercommunaux (EI) utilisé pour le FPIC (article L. 2336-2 du CGCT).
Les alinéas 91 à 102 (E du VI) opèrent un ajustement en supprimant la minoration du potentiel financier de la Ville de Paris (article L. 2 512-28 du CGCT).
Les alinéas 103 à 110 (F du VI) procèdent à un ajustement du calcul du potentiel fiscal des EPCI (article L. 5219-29 du CGCT) et les alinéas 111 à 117 (G du VI) font de même s’agissant de la MGP (article L. 5219-8 du CGCT).
Enfin, les alinéas 118 à 129 (VII) réalisent un ajustement de la fraction de correction dégressive destinée à éviter les variations fortes que pourrait engendrer la refonte des indicateurs financiers, pendant une période transitoire qui s’achèvera en 2027.
L’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement des rapporteurs spéciaux, M. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie (amendement II-1300), qui tend à apporter des ajustements de portée limitée à trois indicateurs financiers.
Le premier ajustement porte sur calcul du potentiel financier des communes et du potentiel financier agrégé des EI, afin de prendre en compte le prélèvement sur recettes (PSR) institué par l’article 29 de la loi de finances pour 2021 compensant les pertes de recettes liées à la réforme des impôts de production.
Le deuxième ajustement porte sur le calcul du potentiel fiscal des communes utilisé pour la répartition de la DNP : il s’agit également d’inclure dans ce calcul le PSR précédemment mentionné.
Enfin, le troisième ajustement vise à inclure dans le calcul des trois indicateurs précités l’imposition forfaitaire sur les pylônes.
4. La répartition du fonds national de péréquation des DMTO sera calculée en 2022 avec le taux de la taxe foncière départementale de 2020
L’alinéa 32 (IV du présent article) tire les conséquences de l’évolution du panier de recettes des départements issue de la réforme de la fiscalité, sur le calcul de la répartition du FNP DMTO qui faisait intervenir le taux départemental de la TFPB.
Dans la mesure où les départements ne perçoivent plus la TFPB à compter de 2021, l’alinéa prévoit, à titre provisoire, que le taux départemental de TFPB qui sera utilisé dans le calcul de la répartition du FNP DMTO est celui adopté en 2020, en attendant une solution pérenne qui devra être conçue en 2022, en lien avec le comité des finances locales.
5. La dotation d’amorçage des communes nouvelles regroupant des petites communes sera majorée
Les alinéas 1 à 11 (I du présent article) procèdent à la suppression de certaines dispositions devenues obsolètes concernant les garanties de dotations forfaitaire et de péréquation dont bénéficient les communes nouvelles pendant les trois années qui suivent leur création en application de l’article L. 2113-20 du Code général des collectivités territoriales. Sont supprimées les dispositions portant sur les communes nouvelles dont l’arrêté de création est antérieur au 1er janvier 2019, dispositions qui n’auront donc plus d’effets à compter du 1er janvier 2022. Ces alinéas prévoient également une garantie s’agissant de l’attribution de la DACOM pour les communes nouvelles des DOM de moins de 150 000 habitants pendant les trois années qui suivent leur création.
Un amendement du rapporteur spécial M. Christophe Jerretie, déposé au nom de la commission des finances (amendement II-522), adopté avec l’avis favorable du Gouvernement, a apporté une modification à la dotation d’amorçage des communes nouvelles définie à l’article L. 2113-22-1 du Code général des collectivités territoriales. Cet amendement prévoit que la dotation d’amorçage est majorée de 4 euros par habitant lorsque la commune nouvelle n’est composée que d’anciennes communes de moins de 3 500 habitants.
6. Les communes nouvelles rurales de plus de 10 000 habitants seront, sous certaines conditions, éligibles à la dotation de solidarité rurale
Deux amendements identiques du Gouvernement (amendement II-1347) et de Mme Stella Dupont (amendement II-1248), adoptés avec un avis de sagesse des rapporteurs spéciaux, MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, procèdent également à une évolution des dispositions législatives concernant les communes nouvelles.
Les alinéas 7 à 15 de l’amendement créent un nouvel article L. 2334-22-2 au sein du Code général des collectivités territoriales. Ce nouvel article prévoit que les communes nouvelles qui comptent 10 000 habitants ou plus peuvent être éligibles aux trois fractions de la DSR lorsqu’elles remplissent les deux conditions cumulatives suivantes (I du nouvel article) :
– aucune des communes anciennes ne comptait, l’année précédant la fusion, 10 000 habitants ou plus ;
– la commune nouvelle (ou à défaut d’information, l’ensemble des communes anciennes) est peu dense ou très peu dense au sens de la grille de densité de l’INSEE.
Dans ce cas, la DSR est versée sous réserve des dispositions suivantes (II du nouvel article) :
– la condition, pour bénéficier de la première fraction de la DSR, de ne pas être située dans un canton dont la commune chef-lieu compte plus de 10 000 habitants n’est pas opposable si la commune nouvelle est chef-lieu de canton ;
– le potentiel financier par habitant et le revenu par habitant sont comparés aux valeurs des communes de 7 500 à 9 999 habitants ;
– la population prise en compte pour la deuxième fraction de la DSR est plafonnée à 10 000 habitants.
Les communes nouvelles éligibles à la DSR ne sont pas éligibles à la DSU (III du nouvel article).
Les alinéas 1er à 6 de l’amendement procèdent aux coordinations nécessaires au sein du Code général des collectivités territoriales.
7. L’écrêtement de la dotation forfaitaire fera l’objet d’un ciblage vers les communes dont le potentiel fiscal par habitant est le plus élevé
L’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, deux amendements identiques (amendements II-1288 et II-1303), déposés respectivement par les rapporteurs spéciaux, MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, et par Mme Christine Pires Beaune, qui tend à modifier l’article L. 2334-7 du Code général des collectivités territoriales en relevant de 0,75 à 0,85 fois le potentiel fiscal moyen national le seuil à partir duquel le mécanisme d’écrêtement de la dotation forfaitaire s’applique.
Ces dispositions ont pour effet d’exclure du financement des gages supportés par la dotation forfaitaire les communes les moins riches du point de vue du potentiel fiscal par habitant, mais également d’accroître le montant des prélèvements sur la dotation forfaitaire des communes qui continueront à contribuer au mécanisme. Actuellement, environ 21 000 communes sont concernées par l’écrêtement. Ce nombre passerait à 15 500 en 2022. Sur la base du montant écrêté en 2021 (142 millions d’euros), l’écrêtement moyen par commune augmenterait de près de 30 % pour atteindre 9 500 euros.
8. L’adaptation de la dotation nationale de péréquation aux communes sans fiscalité
L’Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Didier Le Gac (amendement II-999), avec un avis favorable du Gouvernement et des rapporteurs spéciaux, qui modifie les articles L. 2334-14-1 et L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales, de façon à permettre aux communes ne percevant aucune recette de TH sur les résidences secondaires, de TFPB, de TFPNB et de taxe additionnelle sur la TFPNB, d’être éligibles à la DNP et, le cas échéant, aux différentes fractions de la DSR.
Le pénultième alinéa de l’amendement prévoit qu’une commune sans fiscalité est réputée éligible à la part principale de la DNP et que l’attribution par habitant à ce titre est égale à huit fois celle moyenne nationale par habitant.
Le dernier alinéa de l’amendement prévoit que l’effort fiscal pris en compte pour l’éligibilité à la DSR est l’effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.
9. Les conséquences sur la DGF de la recentralisation du RSA à La Réunion et de la mise en place de l’expérimentation de la recentralisation du RSA dans les autres départements
L’article 77 de la loi de finances pour 2020 a prévu la recentralisation du RSA à La Réunion à compter du 1er janvier 2020.
Pour neutraliser le coût budgétaire pour l’État, la loi de finances pour 2020 a procédé à une minoration provisionnelle de la DGF de La Réunion de 98,1 millions d’euros. La loi de finances pour 2021 a opéré une minoration supplémentaire de 59 millions, la moitié étant pérenne, l’autre moitié correspondant à l’actualisation du droit à compensation de l’État au titre de 2020.
L’article 12 du présent projet de loi de finances prévoit pour les départements la possibilité d’expérimenter la recentralisation du RSA à compter du 1er janvier 2022.
L’Assemblée nationale a adopté un amendement des rapporteurs spéciaux, MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie (amendement II-1289), avec l’avis favorable du Gouvernement.
Cet amendement prévoit qu’en 2022, la DGF est majorée de la différence entre la compensation due par le département de La Réunion au titre des charges transférées à l’État en application du IX de l’article 77 de la loi de finances pour 2020 précité, et le droit à compensation dont bénéficie l’État au titre du VII de l’article 12 du présent projet de loi de finances (I de l’amendement). Il tire les conséquences du nouveau cadre d’expérimentation de la recentralisation du RSA sur la recentralisation du RSA déjà opérée à La Réunion en procédant à une réévaluation de la DGF de La Réunion.
L’amendement prévoit également que les montants de la dotation forfaitaire et de la dotation de compensation des départements expérimentant la recentralisation du RSA sont minorés dans les conditions prévues à l’article 12 du présent projet de loi de finances (II et III de l’amendement).
De même, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement (amendement II-1253), avec un avis favorable des rapporteurs spéciaux, qui vise à neutraliser les effets des éventuelles recentralisations du RSA sur le fonctionnement du FNP DMTO.
L’amendement prévoit ainsi que, pour les départements expérimentant la recentralisation du RSA et auxquels il est repris au profit de l’État un pourcentage du produit des DMTO qu’ils perçoivent afin d’assurer son droit à compensation, l’assiette des DMTO utilisée pour le calcul des prélèvements est minorée du même pourcentage. Ainsi, les prélèvements effectués, le cas échéant, sur les recettes de ces départements au titre du FNP DMTO ne porteront pas sur la part de cette assiette dont le produit qui en est issu ne leur est pas affecté. Logiquement, ainsi, la fraction de DMTO « recentralisée » est soustraite de l’assiette des recettes mise en jeu dans la péréquation.
Cette mesure aura un impact sur les montants prélevés sur les départements au titre du FNP DMTO ([564]), d’autant plus marqué qu’il y aura un nombre important de départements expérimentant la recentralisation du RSA.
10. Un soutien conjoncturel aux communes forestières en difficulté
L’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement (amendement II-1249), avec l’avis favorable des rapporteurs spéciaux, qui vise à autoriser le représentant de l’État dans les départements à attribuer des subventions aux communes forestières en difficulté financière en raison de l’épidémie de scolytes qui touchent les forêts de résineux.
Cet amendement permettra de soutenir en 2022 les petites communes forestières par le biais d'une aide déconcentrée évaluée entre un et deux millions d’euros, qui sera portée par le programme 122 Concours spécifiques et administration.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
Le rapporteur général est favorable aux différentes dispositions proposées dans le cadre de la répartition de la DGF pour 2022.
En premier lieu, le présent article procède à un nouvel approfondissement de la péréquation verticale du bloc communal et des départements au sein de la DGF. Le rapporteur général relève que ces composantes péréquatrices auront progressé en 2022 de près d’un milliard d’euros depuis 2018. Toutefois, la participation d’un nombre décroissant de communes au mécanisme de péréquation, du fait d’une dotation forfaitaire nulle, pose la question de la soutenabilité du financement des contraintes internes à la DGF uniquement par écrêtement de la dotation forfaitaire. Les deux amendements identiques des rapporteurs spéciaux et de Mme Christine Pires Beaune, adoptés en première lecture, constituent une mesure d’équité vis-à-vis des communes dont le potentiel fiscal par habitant est faible. Le problème soulevé appelle cependant une réponse pérenne qui devra être apportée dans les années à venir.
Le présent article poursuit également deux réformes entamées en 2020 et 2021 : celle de la DACOM qui sera achevée avec un an d’avance en 2023 et celle des indicateurs financiers, rendue nécessaire par les réformes de la fiscalité locale et des impôts de production, qui est réalisée conformément aux préconisations du comité des finances locales.
Enfin, le présent article met en œuvre plusieurs adaptations nécessitées par l’expérimentation de la recentralisation du RSA.
Le rapporteur général propose donc d’adopter cet article ainsi amendé sans modification.
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Article 47 bis Publication dans un format ouvert et réutilisable de la liste des opérations subventionnées au titre des dotations d’équipement des territoires ruraux et de soutien à l’investissement local
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Aux termes du dernier alinéa de l’article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales, la liste des opérations ayant bénéficié d’une subvention au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ainsi que le montant des projets et celui de la subvention attribuée par l’État sont publiés sur le site internet officiel de l'État dans le département avant le 30 septembre de l’exercice en cours.
Le dernier alinéa du C de l’article L. 2334-42 du même code prévoit des délais et modalités de publicité identiques s’agissant de la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention au titre de la DSIL.
Cependant, aucune disposition législative ni règlementaire ne détermine le format des données mises à disposition du public. Ainsi, la circulaire ministérielle annuelle aux préfets ([565]) rappelle les obligations en matière de publicité des projets financés mais ne précise pas sous quels formats sont restituées ces données.
La mission d’information sur les dotations de soutien à l’investissement du bloc communal ([566]) a constaté lors de ses travaux, que, dans la pratique, les données rendues publiques par les préfectures le sont sous des formes et niveaux de détail et de complétude variables : tantôt sous format réutilisable (excel, open office), tantôt sous format pdf, ce qui ne permet pas aux personnes intéressées, et notamment les élus locaux, d’exploiter et d’analyser aisément ces données. Cette hétérogénéité de formats rend également plus long le traitement de consolidation de ces données au niveau national par la DGCL et les autres organismes intéressés (les données consolidées relatives aux subventions de la DSIL et de la DETR pour 2020 n’ont pu être rendues publiques qu’en octobre 2021).
B. Dispositif proposÉ
L’Assemblée nationale a introduit le présent article par l’adoption d’un amendement de Mme Christine Pires Beaune (amendement II-1264), avec l’avis favorable des rapporteurs spéciaux et du Gouvernement, qui prévoit que la publicité dont font l’objet les listes des opérations subventionnées au titre de la DETR et de la DSIL, est réalisée dans un format ouvert et aisément réutilisable.
Cet amendement s’inscrit ainsi dans le cadre des travaux conduits par la mission d’information sur les dotations de soutien à l’investissement du bloc communal. Il met également en œuvre une des recommandations formulées par la Cour des comptes en décembre 2020 dans ses observations définitives sur les concours financiers de l’État en soutien à l’investissement public local.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
Ces dispositions vont dans le sens d’une amélioration de la transparence des subventions versées par l’État.
Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.
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Article 47 ter Création d’un fonds de solidarité régional
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
La péréquation des ressources régionales a connu plusieurs évolutions depuis 2012. Dans un premier temps, seule la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) faisait l’objet d’une péréquation entre les régions. La péréquation a été ensuite été étendue à d’autres ressources fiscales. La réforme des impôts de production intervenue en loi de finances pour 2021, la suppression de la part régionale de la CVAE et son remplacement par une fraction de TVA ont rendu nécessaire une refonte du dispositif de solidarité régionale.
1. Le fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des régions mis en place en 2012
À la suite de la suppression de la taxe professionnelle, a été créé un fonds de péréquation des ressources pour les régions et la collectivité de Corse, permettant la redistribution d’une fraction des ressources fiscales entre ces dernières. L’article 124 de la loi de finances pour 2011 a ainsi institué un fonds de péréquation de la CVAE, codifié à l’article L. 4332-9 du code général des collectivités territoriales.
Étaient contributrices au fonds les régions disposant d’un potentiel financier par habitant supérieur à la moyenne et enregistrant une évolution de leur CVAE supérieure à la progression moyenne de la CVAE des régions et de la collectivité de Corse. Le montant prélevé correspondait à la moitié de la CVAE excédant le montant de la CVAE de l’année 2011 multiplié par le taux moyen d’évolution de cette ressource, sans que la contribution ne puisse avoir pour conséquence d’abaisser le potentiel financier de la région concernée en-dessous du potentiel financier moyen de l’ensemble des régions et de la collectivité de Corse.
Étaient bénéficiaires du fonds les régions dont le potentiel financier par habitant était inférieur à 0,85 fois le potentiel financier moyen par habitant, la répartition s’effectuant selon quatre enveloppes, la première (la moitié du fonds) en fonction du potentiel financier par habitant, la seconde (un sixième du fonds) en fonction de la population, la troisième (un sixième du fonds) en fonction de l’effectif des élèves scolarisés en lycées, la dernière (un sixième du fonds) en fonction de la superficie.
Cependant, le fonds est apparu insatisfaisant, notamment parce qu’il ne mettait en jeu que 0,15 % du montant de la CVAE perçu par les régions, soit 6 millions d’euros environ.
2. L’extension du fonds de péréquation de la CVAE aux autres ressources fiscales des régions
Pour tenir compte des imperfections du fonds, l’article 113 de la loi de finances pour 2013 a procédé à un élargissement des ressources prises en comptes, en intégrant l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les prélèvements et reversements au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources régionales (FNGIR). La référence au potentiel financier et aux charges a été abandonnée.
Les collectivités prélevées sont celles dont les ressources connaissent une dynamique supérieure à la dynamique moyenne des ressources de l’ensemble des collectivités participant à la péréquation.
Les collectivités bénéficiaires sont celles dont les ressources connaissent une dynamique inférieure à la dynamique moyenne des ressources de l’ensemble des collectivités participant à la péréquation. Les montants prélevés et attribués correspondent aux différences positives ou négatives d’écart avec la moyenne des ressources de l’ensemble des collectivités participant à la péréquation. Les régions d’outre-mer sont exonérées de contribution et bénéficiaires « de droit » du fonds, leur quote-part étant répartie selon leur population.
Le fonds de péréquation, basé sur le différentiel de dynamique des ressources prises en compte, a donc pour effet de favoriser une convergence des taux de croissance de ces ressources vers la moyenne nationale.
L’article 163 de la loi de finances pour 2018 a modifié l’article L. 4332-9 du code général des collectivités territoriales afin de prendre en compte les effets du transfert en 2017 d’une part supplémentaire de CVAE aux régions, portant la part régionale de la CVAE à 50 % (au lieu de 25 %) de la CVAE nationale. Seule la moitié de la CVAE est prise en compte pour la péréquation.
La suppression de la part régionale de la CVAE, compensée par l’affectation aux régions du produit d’une fraction de TVA, adoptée en loi de finances pour 2021, a rendu nécessaire une évolution du mécanisme de péréquation des ressources régionales.
3. La mise en place en loi de finances pour 2021 d’un premier jalon pour la création d’un fonds de péréquation des ressources régionales à partir de 2022
En conséquence, l’accord de partenariat État-régions du 28 septembre 2020 comportait l’engagement de « revoir le système de péréquation existant entre les régions » de façon à mettre en place un nouveau mécanisme de péréquation à compter du 1er janvier 2022, les règles de péréquation restant inchangées en 2021 et la répartition de la fraction de TVA perçue par les régions en substitution de la CVAE se faisant sur la base des montants nets perçus en 2020, après application des prélèvements et reversements effectués au titre du fonds de péréquation des ressources des régions.
En prévision de la mise en place d’un nouveau système de péréquation des régions, le 9° du II de l’article 252 de la loi de finances pour 2021 a modifié l’article L. 4332-9 du code général des collectivités territoriales à compter du 1er janvier 2022. Les dispositions adoptées à l’automne 2020 ont posé les contours du futur mécanisme de solidarité financière entre les régions, articulé autour du principe général selon lequel ce fonds de péréquation sera alimenté par un prélèvement déterminé à partir de critères de ressources et de charges, les sommes prélevées étant réparties entre les collectivités en fonction de critères de ressources et de charges ([567]).
B. Dispositif proposÉ
Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement (amendement II-1302), pour lequel les rapporteurs spéciaux, MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie ont émis un avis favorable à titre personnel, modifié par deux sous-amendements de Mme Cendra Motin (sous-amendements II-1660 et II-1661), adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement et un avis de sagesse des rapporteurs spéciaux. Cet article procède à une nouvelle rédaction de l’article L. 4332-9 du Code général des collectivités territoriales.
1. Le projet initial proposé par l’amendement du Gouvernement
En premier lieu (I de l’article), il crée un fonds de solidarité régional, destiné à renforcer la solidarité financière entre les régions, y compris le département de Mayotte (alinéa premier du nouvel article L. 4332-9).
Le fonds est alimenté en 2022 à hauteur de 0,2 % de la fraction de TVA attribuée aux régions et au département de Mayotte en compensation de la suppression de la part régionale de la CVAE adoptée à l’article 8 de la loi de finances pour 2021. Par la suite, le fonds est alimenté chaque année par 5 % de la dynamique de la fraction de TVA de l’année précédente (alinéa 2). Compte tenu d’une prévision de TVA transférée d’environ 9,75 milliards d’euros en 2022, le premier prélèvement représenterait environ 19,5 millions d’euros. Dans l’hypothèse d’une augmentation annuelle de 2 % du produit de la TVA, les montants mis en répartition au titre du fonds progresseraient chaque année d’environ 10 millions d’euros à partir de 2023.
Le fonds est alimenté par deux prélèvements opérés sur les collectivités concernées (alinéa 3). Le premier prélèvement, qui correspond à la moitié du montant total prélevé, est réparti entre les collectivités selon un indice de ressources (alinéas 4 à 9) égal à la somme :
– du produit net de TVA perçu l’année précédente ;
– du montant de la DRCTP perçu l’année précédente ;
– du produit des IFER perçu l’année précédente ;
– du produit de la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules perçu l’année précédente.
L’alinéa 10 prévoit que, lorsque cet indice rapporté au nombre d’habitants de la collectivité concernée est inférieur à 0,8 fois l’indice moyen de l’ensemble des régions et du département de Mayotte, ce prélèvement n’est pas effectué.
Le second prélèvement, qui correspond à l’autre moitié du montant total prélevé, est basé sur la richesse des régions. Il est en effet réparti entre les collectivités dont le PIB par habitant est supérieur à 0,9 fois le PIB par habitant de l’ensemble des régions et du département de Mayotte. Le prélèvement est effectué en fonction du PIB (alinéa 11).
Les collectivités bénéficiaires sont celles qui ne font l’objet d’aucun des deux prélèvements. La répartition est effectuée en tenant compte de la population, du revenu par habitant, du nombre de personnes âgées de quinze à dix-huit ans et de la densité de population (alinéa 12).
L’alinéa 13 prévoit qu’un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du nouvel article L. 4332-9.
En deuxième lieu, l’amendement du Gouvernement modifie le calcul de la fraction de TVA affectée à chaque région et au département de Mayotte en précisant que le produit perçu par chaque collectivité est majoré des attributions reçues et minoré des prélèvements subis en 2020 et 2021 au titre de l’actuel fonds de péréquation. Il prévoit également que cette fraction est majorée des attributions reçues et minorée des prélèvements subis en 2021 au titre de la part régionale du FNGIR (III du présent article).
Par coordination, il abroge l’actuel fonds de péréquation des ressources régionales et supprime la part régionale du FNGIR à compter du 1er janvier 2022 (II du présent article).
Enfin, le IV du présent article prévoit une entrée en vigueur du fonds de solidarité régional à compter du 1er janvier 2022.
2. Les modifications opérées par les deux sous-amendements
Les deux sous-amendements adoptés, qui traduisent la volonté de Régions de France, réduisent l’ambition péréquatrice du projet proposé par le Gouvernement.
Le sous-amendement II-1660 divise par deux, à 0,1 % de la fraction de TVA, le montant initial du fonds de solidarité régional (soit un peu moins de 10 millions d’euros). Parallèlement, la part de la dynamique de TVA allouée chaque année au fonds est réduite à 1,5 % au lieu de 5 % (soit 3 millions d’euros supplémentaires chaque année environ sous l’hypothèse d’une croissance annuelle de 2 % du produit de TVA).
Le sous-amendement II-1661 modifie les modalités de prélèvements alimentant le fonds : si les collectivités supportant le prélèvement demeurent celles déterminées par l’indice de ressources précédemment décrit, les deux prélèvements sont remplacés par un prélèvement unique, réparti entre les collectivités au prorata de la seule population.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
Le rapporteur général salue la traduction, en loi de finances, de l’accord trouvé cet automne entre le Gouvernement et les régions pour mettre en place un mécanisme de péréquation horizontale des ressources régionales.
Il regrette cependant que le dispositif sous-amendé adopté en première lecture apparaisse nettement moins ambitieux que celui initialement proposé par le Gouvernement, puisque la péréquation ne portera que sur dix millions d’euros en 2022, montant qui n’évoluera plus dans des proportions significatives, à droit inchangé, dans les prochaines années.
Une évaluation des effets péréquateurs du nouveau fonds de solidarité régional devra être menée en 2022 pour permettre d’apporter les évolutions législatives nécessaires le cas échéant. Sous cette réserve, le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification.
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Article 47 quater Encadrement de la procédure de révision des attributions de compensation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
L’attribution de compensation (AC) est le principal flux financier entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU). Elle correspond à la différence entre la fiscalité économique et les charges transférées par les communes à leur intercommunalité.
1. Une dépense obligatoire pour les EPCI et les communes membres
Aux termes de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, les EPCI à FPU sont substitués aux communes membres pour l’application des dispositions relatives à la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et pour la perception du produit de ces taxes, pour la perception du produit de certaines autres taxes (composantes de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux – IFER –, taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties – TFPNB –, taxe sur les surfaces commerciales – TASCOM –, etc.), ainsi que pour le reversement du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).
Le V de l’article précité prévoit que l’EPCI verse à chaque commune membre une AC dont le montant n’est pas indexé (alinéa premier du 1° du V).
L’AC est égale à la somme des impositions professionnelles minorée du montant des transferts de compétence qui ont été évalués par la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) définie au IV du même article (alinéa premier du 2° du V).
Lorsque le montant des charges transférées dépasse le produit de la fiscalité professionnelle, l’AC est négative et peut donner lieu à un versement de la commune au profit de l’EPCI (alinéa 2 du 1° du V).
Les AC constituent une dépense obligatoire pour l’EPCI ou, le cas échéant, pour les communes membres (alinéa 3 du 1° du V).
2. Les différentes possibilités de révision du montant de l’attribution de compensation
Le montant de l’AC peut faire l’objet d’une révision à tout moment. Quatre procédures de révision sont prévues par le V de l’article 1609 nonies C du Code général des impôts :
– la révision libre qui nécessite un accord entre l’EPCI et ses communes membres (1° bis du V). Cette procédure de révision implique un rapport favorable de la CLECT ainsi qu’une délibération à la majorité des deux-tiers du conseil communautaire et une délibération à la majorité simple de chaque commune intéressée sur le montant révisé. Il convient de souligner que l’opposition d’une commune à la révision de son AC n’empêche pas l’EPCI et les autres communes de s’accorder sur leur AC ;
– la révision liée à un nouveau transfert de charges entre l’EPCI et ses communes membres (2° du V). Lors de chaque transfert de charges, la CLECT produit un rapport évaluant leur montant. Le montant de l’AC de chaque commune est majoré ou minoré du coût du transfert par délibération de l’EPCI sans que les communes n’aient à délibérer pour adopter cette révision ;
– la révision unilatérale du montant de l’AC opérée sans accord entre l’EPCI et ses communes membres. Cette procédure ne peut être mise en œuvre que dans deux cas :
● lors d’une diminution des bases imposables de fiscalité professionnelle de l’EPCI : dans le cas où une diminution des bases imposables réduit le produit global disponible des impositions professionnelles, l’organe délibérant de l’EPCI peut décider de réduire les attributions de compensation versées aux communes (dernier alinéa du 1° du V) ;
● lors d’une fusion ou en cas de modification de périmètre de l’EPCI (a et b du 5° du V).
– la révision « individualisée » qui nécessite un accord entre l’EPCI et une majorité qualifiée de ses communes membres (7° du V). Cette révision consiste en une diminution de l’AC des communes membres dont le potentiel financier par habitant est supérieur de plus de 20 % au potentiel financier par habitant moyen de l’ensemble des communes membres de l’EPCI. La majorité qualifiée est celle prévue au II de l’article L. 5211-5 du Code général des collectivités territoriales, à savoir les deux-tiers des conseils municipaux de toutes les communes de l’EPCI représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou la moitié des conseils municipaux de toutes les communes de l’EPCI représentant plus des deux-tiers de la population totale de celles-ci. Toutes les communes sont donc amenées à se prononcer sur une révision « individualisée ».
3. La révision du montant de l’attribution de compensation pour cause de pertes de bases imposables apparaît insuffisamment encadrée
La diminution des bases imposables découle le plus souvent du départ d’entreprises importantes en terme d’effectif et de chiffre d’affaires du territoire de l’EPCI, ce qui a pour effet de diminuer le produit de la fiscalité professionnelle.
La décision de l’EPCI de réduire les AC pour ce motif requiert une délibération à la majorité simple du conseil communautaire et ne nécessite pas l’accord des conseils municipaux intéressés.
La loi ne précise pas de méthode particulière de répartition de la réduction des AC entre les communes. La mise en œuvre de la réduction des AC peut entraîner des déséquilibres budgétaires importants pour certaines communes membres. Par ailleurs, la loi ne tire pas les conséquences de la perte de bases imposables sur les prélèvements au titre du FNGIR qui sont « figés » dans leurs montants, ni de la mise en place du prélèvement sur recettes (PSR) institué par l’article 79 de la loi de finances pour 2021 relatif au FNGIR ([568]).
B. Dispositif proposÉ
L’Assemblée nationale a introduit le présent article par l’adoption d’un amendement des rapporteurs spéciaux MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie (amendement II-1282), avec l’avis favorable du Gouvernement.
En premier lieu, cet amendement fixe trois grands principes applicables aux procédures de réduction des attributions de compensation ayant pour origine une perte de bases fiscales (deuxième alinéa du II de l’amendement) :
– la baisse des AC ne peut pas être supérieure à la perte de recettes fiscales subie par l’EPCI à fiscalité propre ;
– l’EPCI à fiscalité propre peut décider de répercuter la baisse des AC sur tout ou partie de ses communes, ou sur la seule commune à l’origine de la perte de recettes fiscales ;
– la baisse de l’attribution de compensation ne peut être supérieure au montant le plus élevé entre, d’une part, 5 % des recettes réelles de fonctionnement (RRF) de la commune intéressée l’année précédant la révision et, d’autre part, l’éventuel montant perçu par la commune au titre du PSR institué par l’article 79 de la loi de finances pour 2021.
Il définit également un cadre spécifique pour les EPCI à fiscalité propre qui bénéficient d’un mécanisme de compensation pour pertes de bases amenant une diminution conséquente du produit de CFE, de CVAE et d’IFER ou du fonds de compensation horizontal pour l’accompagnement de la fermeture des centrales de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique (dernier alinéa du II de l’article).
Enfin, l’amendement intègre le PSR de compensation de la diminution de moitié des bases de la CFE prévu à l’article 29 de la loi de finances pour 2021 dans le calcul de la dotation de solidarité communautaire (article L. 5111-28-4 du Code général des collectivités territoriales) en complément du produit de CFE (I de l’article).
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
Ces dispositions permettent de mieux encadrer la procédure de réduction des attributions de compensation en cas de pertes de bases imposables. Elles apportent une réponse législative s’agissant de la répartition de la baisse des attributions de compensation, plafonnent la réduction d’AC et articulent la procédure de révision avec le PSR mis en place pour compenser partiellement le prélèvement FNGIR pour les communes constatant une forte baisse du produit de leur CFE.
Le rapporteur général propose en conséquence d’adopter cet article sans modification.
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Article 47 quinquies Versement exceptionnel d’une partie de la dynamique de la cotisation foncière des entreprises perçue par les établissements publics territoriaux au bénéfice de la métropole du Grand Paris en 2022
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
1. La Métropole du Grand Paris
La loi MAPTAM ([569]) du 27 janvier 2014 et la loi NOTRe ([570]) du 7 août 2015 ont instauré principalement sur le ressort territorial de Paris et des départements de petite couronne ([571]), à partir du 1er janvier 2016, un double niveau d’intercommunalité dérogatoire au droit commun.
Le premier niveau est constitué par la Métropole du Grand Paris (MGP), établissement public de coopération intercommunal (EPCI) à fiscalité propre.
Le second est celui des onze établissements publics territoriaux (EPT). Les EPT remplacent les anciens EPCI qui existaient sur le territoire et ont été étendus aux communes isolées au moment de la création de la MGP.
La MGP regroupe ainsi 131 communes (dont la ville de Paris), qui sont à la fois membres de la MGP et des EPT.
De multiples flux financiers croisés résultent de cette architecture institutionnelle et juridique complexe :
– entre la MGP et les communes : elle leur verse une attribution de compensation métropolitaine (AC) ;
– entre les communes et les EPT : les communes versent une contribution au fonds de compensation des charges transférées (FCCT) de leur EPT ;
– et entre la MGP et les EPT : elle leur verse une dotation d’équilibre.
Ces versements croisés permettent de garantir aux communes et aux EPT la « neutralité financière » de la MGP. Ils leur assurent les montants de ressources qu’ils percevaient en 2015, avant la création de la MGP, et permettent d’équilibrer financièrement la répartition des compétences.
Flux financiers croisés au sein de la MGP
Source : site internet de la Métropole du Grand Paris.
L’avenir institutionnel et juridique, le ressort territorial, la répartition des compétences et, en conséquence, l’organisation fiscale et budgétaire de l’ensemble de la structure composée de la MGP et des EPT, restent à ce jour en suspens.
2. Le statu quo financier au sein de la MGP depuis 2019
a. La dotation d’équilibre
La dotation d’équilibre vise à garantir à la MGP et aux EPT une répartition des ressources qui corresponde, pour les EPT, à celles perçues par les anciens établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en 2015. L’éventuel excédent est versé par les EPT à la MGP ; l’éventuel manque à gagner est compensé par la MGP aux EPT.
Les ressources prises en compte pour le calcul de la dotation d’équilibre incluent la dotation d’intercommunalité. Elle ne devait plus être prise en compte à compter de 2019 ([572]), ce qui aurait conduit à minorer d’autant le montant revenant aux EPT, au bénéfice de la MGP. Or, les compétences que ces sommes permettent d’assumer restent à ce jour à la charge des EPT.
Il a donc été prévu par l’article 255 de la loi de finances pour 2019 que la dotation d’intercommunalité demeure prise en compte pour la fixation du montant de la dotation d’équilibre pour la seule année 2019, ce qui revenait à ce que son montant reste perçu par les EPT cette année-là. Ceci a permis d’éviter une forte dégradation des finances de nombreux EPT. La MGP a donc dû verser 54,9 millions d’euros de dotation d’intercommunalité aux EPT en 2019.
b. La dotation de soutien à l’investissement territorial
En outre, une dotation de soutien à l’investissement territorial (DSIT) a été instituée par l’article 59 de la loi NOTRe au profit des EPT. Elle leur est versée par la MGP. Elle est prélevée sur la CVAE et la CFE, et calculée en fonction de la dynamique de ces impositions d’une année sur l’autre. À titre dérogatoire, entre 2016 et 2020, seule la dynamique de la CVAE est prise en compte pour le calcul de la DSIT.
En 2017, en application de ces dispositions, la MGP a versé 13,9 millions d’euros de DSIT aux EPT, soit 30 % de la dynamique de la CVAE. En revanche, en 2018, la CVAE perçue par la MGP a baissé ; cette dynamique négative a conduit à un montant nul de DSIT pour cette année et à une perte de 10,8 millions pour la MGP, correspondant à cette baisse de la CVAE. L’article 255 de la loi de finances pour 2019 précité a suspendu en 2019 le versement de la DSIT aux EPT.
Un mécanisme de prorogation pour un an de la dotation d’intercommunalité et de suspension de la DSIT a été prévu pour 2020 par l’article 257 de la loi de finances pour 2020.
c. Le versement d’une partie de la dynamique de CFE à la MGP en 2021
Dans le contexte d’absence d’évolution du schéma institutionnel de la MGP, l’article 255 de la loi de finances pour 2021 a :
– reporté de 2021 à 2023 la fin de la période au cours de laquelle la CFE est perçue de façon dérogatoire par les EPT ;
– reconduit en 2021 le versement de la dotation d’intercommunalité par la MGP et, parallèlement, suspendu le versement de la DSIT ;
– stabilisé jusqu’en 2023 les règles de fonctionnement du FCCT.
En outre, la survenue de la crise sanitaire, et ses répercussions sur la valeur ajoutée produite par les entreprises en 2020 et, par voie de conséquence, sur le produit de la CVAE perçu par la MGP en 2021 et en 2022, ont conduit à majorer, dans un premier temps et à titre exceptionnel en 2021, la dotation d’équilibre versée par les EPT et la ville de Paris à la MGP, d’un montant égal aux deux-tiers de la dynamique de CFE observée entre 2021 et 2020.
Le tableau ci-après récapitule les montants de CFE perçus par les EPT et la Ville de Paris en 2020 et 2021 et la dynamique de CFE versée à la MGP.
montants de cfe reversÉs par les ept et la ville de paris
À la mgp en 2021
(en euros)
| CFE 2020 | CFE 2021 | Prélèvement 2/3 de la dynamique en 2021 | |
| Ville de Paris | 336 311 333 | 337 580 000 | 845 778 |
| Vallée Sud Grand Paris | 50 062 463 | 51 900 538 | 1 225 383 |
| Grand Paris Seine Ouest | 59 133 833 | 61 647 448 | 1 675 743 |
| Paris-Ouest-La-Défense | 173 555 715 | 177 203 561 | 2 431 897 |
| Boucle Nord de Seine | 68 837 422 | U 639 225 | 534 535 |
| Plaine Commune | 113 734 080 | 120 951 946 | 4 811 911 |
| Paris Terres d'envol | 82 685 652 | 84 046 598 | 907 297 |
| Est Ensemble | 66 071 392 | 69 156 160 | 2 056 512 |
| Grand Paris Grand Est | 39 690 240 | 40 899 102 | 805 908 |
| Paris Est Marne et Bois | 55 808 875 | 57 993 191 | 1 456 211 |
| Grand Paris Sud Est avenir | 43 216 853 | 44 014 113 | 531 507 |
| Grand Orly Seine Bièvre | 136 208 403 | 139 304 476 | 2 064 049 |
| Total | 1 225 316 261 | 1 254 336 358 | 19 346 731 |
Source : DGCL.
Compte tenu de la mécanique de liquidation et de perception propre à la CVAE, de la poursuite de la crise sanitaire en 2021 et de son impact sur l’activité économique, une contraction d’un peu moins de 5 % du produit de CVAE est anticipée en 2022 (contre – 1,1 % en 2021), variable selon les secteurs d’activité. Pour la MGP, la perte de recettes de CVAE représenterait environ 50 millions d’euros et pourrait déséquilibrer son budget.
B. Dispositif proposÉ
Le présent article a été introduit par un amendement des rapporteurs spéciaux MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie (amendement II-1167), sous-amendé par le Gouvernement (sous-amendement II-1664), adopté ainsi sous-amendé avec l’avis favorable du Gouvernement et des rapporteurs spéciaux à titre personnel.
1. Le dispositif proposé par les rapporteurs spéciaux
L’amendement des rapporteurs spéciaux vise à transférer, comme en 2021, une partie de la dynamique de CFE des ETP vers la MGP, mais en conditionnant ce transfert à une perte de recettes de CVAE.
L’alinéa 2 prévoit ainsi que la dotation d’équilibre versée par les EPT en 2022 est majorée d’un montant égal à la moitié de la dynamique de CFE (au lieu des deux-tiers en 2021), sous réserve que le produit de la CVAE perçu en 2022 par la MGP soit inférieur de 5 % ou plus à celui perçu en 2021.
L’alinéa 3 prévoit le même dispositif s’agissant de la dotation d’équilibre versée par la ville de Paris.
2. Les modifications opérées par le sous-amendement du Gouvernement
Le sous-amendement du Gouvernement prévoit un retour au dispositif adopté en loi de finances pour 2021, c’est-à-dire le transfert des deux-tiers de la dynamique de CFE, sans condition.
3. La position de la commission des finances du Sénat
Lors de l’examen de l’article, la commission des finances du Sénat a constaté que les recettes de CVAE de la MGP ont certes diminué de 2,7 % en 2021, mais que la dotation d’équilibre qu’elle a perçu en 2021 (946 millions d’euros) a été supérieure de 15 millions d’euros à celle perçue en 2020 (931 millions d’euros). Ainsi, la majoration de cette dotation provenant du versement des deux-tiers de la dynamique de CFE par les EPT et de la Ville de Paris, soit 19,3 millions d’euros, a plus que compensé la baisse de la dotation d’équilibre.
Elle reconnaît que le versement exceptionnel se justifie davantage en 2022 du fait de la baisse attendue de CVAE plus importante qu’en 2021. Elle propose de revenir à la rédaction proposée par les rapporteurs spéciaux qu’elle considère « comme un compromis plus équilibré entre la Métropole du Grand Paris et les territoires qui la composent ».
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Article 48 Compensation des effets de la baisse des impôts de production sur le dispositif de compensation péréquée
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Le dispositif de compensation péréquée (DCP) a été institué par l’article 42 de la loi de finances pour 2014. Il est la traduction des engagements pris par le Gouvernement, lors de la signature du « Pacte de confiance et de responsabilité » conclu entre l’État et les collectivités locales le 16 juillet 2013, de compenser intégralement les revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA) socle.
1. Le DCP compense les revalorisations du RSA socle décidées par le Gouvernement
L’objectif du DCP est d’assurer la soutenabilité du financement des dépenses départementales d’action sociale qui représentent en 2020 environ 47,8 % des dépenses nettes avec, parmi celles-ci, un poids prépondérant pour le RSA (54,1 %) ([573]).
Le DCP consiste à affecter aux départements les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), soit 3 % de la TFPB, qui étaient auparavant perçus par l’État, en compensation des revalorisations du montant forfaitaire du RSA.
Les modalités de répartition du DCP entre les départements sont définies à l’article L. 3334-16-3 du code général des collectivités territoriales.
Le dispositif est composé de deux parts :
– la première part, à hauteur de 70 % des frais de gestion de la TFPB, est répartie sur la base du reste à charge des allocations individuelles de solidarité (AIS) du département ;
– la seconde part, à hauteur de 30 % des frais de gestion de la TFPB, est répartie selon un indice synthétique qui prend en compte, d’une part, pour 30 % de l’indice, le revenu par habitant du département concerné par rapport au revenu moyen par habitant de l’ensemble des départements, d’autre part, la proportion de bénéficiaires du RSA, de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) dans la population du département par rapport à cette même proportion dans l’ensemble des départements, pour respectivement 20 %, 30 % et 20 % de l’indice.
Le montant attribué à chaque département est enfin calculé en pondérant la somme des attributions au titre des deux parts par le rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements et le revenu par habitant du département.
Les attributions sont versées mensuellement aux départements.
La collectivité de Guyane et les départements de Mayotte puis de La Réunion ont été exclus du DCP.
En effet, l’article 81 de la loi de finances pour 2019 a procédé à la recentralisation de la compétence relative à l’attribution et au financement du RSA en Guyane et à Mayotte. Les compétences relatives à l’instruction, l’attribution et l’orientation des bénéficiaires sont déléguées de droit à la CAF de Guyane et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte.
L’article 77 de la loi de finances pour 2020 a ensuite prévu la recentralisation du RSA à La Réunion. Depuis le 1er janvier 2020, la CAF de La Réunion exerce les compétences d’instruction et d’attribution du droit. La loi prévoit en outre la recentralisation du revenu de solidarité (RSO) en Guyane et à La Réunion.
2. La réforme des impôts de production entraînera une diminution transitoire du DCP en 2022
La baisse de moitié de la valeur locative prise en compte pour la TFPB des établissements industriels prévue par l’article 29 de la loi de finances pour 2021 implique une diminution des frais de gestion afférents en 2021 qui se répercutera en 2022 sur le montant du DCP à répartir aux départements. Ainsi, le DCP pour 2022 est estimé à 974 millions d’euros au lieu de 1 025,6 millions d’euros hors impact de la réforme des impôts de production.
B. Dispositif proposÉ
Le présent article vise à créer une dotation destinée à compenser en 2022 la perte sur le DCP résultant de la baisse de la TFPB des établissements industriels. Les crédits de cette dotation particulière sont portés par l’action n° 4 (dotation globale de décentralisation des départements) du programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements.
L’alinéa premier institue une dotation d’un montant de 51,6 millions d’euros qui sera versée aux départements, à l’exception de la Guyane, de Mayotte et de La Réunion, c’est-à-dire des collectivités pour lesquels le RSA a déjà été recentralisé. La dotation n’est versée qu’en 2022, dans la mesure où le DCP retrouvera son dynamisme dès 2023.
Le second alinéa prévoit que la répartition de cette dotation s’effectue selon les conditions décrites à l’article L. 3334-16-3 précité.
Cet article a été adopté sans modification en première lecture par l’Assemblée nationale.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
La dotation proposée compense la perte sur le DCP pour 2022 sur la base des frais nets de gestion de la TFPB à percevoir en 2021. Un ajustement sera opéré si nécessaire dans le projet de loi de finances pour 2023, pour tenir compte, d’une part, du produit net des frais de gestion réellement perçu, d’autre part, du financement du droit à compensation de l’État, conformément au 2° du IX de l’article 12 du présent projet de loi de finances, en cas de mise en œuvre effective de l’expérimentation de la recentralisation du RSA par un ou plusieurs départements. La compensation sera donc à l’euro près.
Le rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.
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Article 49 Compensation en faveur des régions de la baisse des frais de gestion associés à la CVAE due à la suppression de moitié de cette imposition
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Aux termes de l’article 41 de la loi de finances pour 2014, les régions bénéficient du versement des frais de gestion de la taxe d’habitation (TH), de la cotisation de la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) en compensation de l’exercice des compétences régionales en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage.
En raison de la suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale (THRP), le G du V de l’article 16 de la loi de finances pour 2020 a prévu de substituer aux frais de gestion de la TH une dotation fixe d’un montant égal aux frais versés en 2020 aux régions, soit 292,7 millions d’euros. Ces crédits sont inscrits dans l’action n° 5 (dotation globale de décentralisation des régions) du programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements, en loi de finances initiale pour 2021 comme dans le présent projet de loi de finances.
S’agissant de la réforme des impôts de production, l’article 29 de la loi de finances pour 2021 modifie les modalités de détermination de la valeur locative des établissements industriels évalués en application de l’article 1499 du code général des impôts (méthode dite « comptable »). Les taux d’intérêt applicables aux prix de revient des éléments d’immobilisations industrielles sont ainsi divisés par deux à 4 % pour les sols et terrains (contre 8 % avant la réforme) et 6 % pour les constructions et installations (contre 12 % avant la réforme), ce qui revient à alléger de moitié la CFE.
L’article 8 de la même loi procède à la réduction de moitié de la CVAE due au titre de l’année 2021, correspondant à la part régionale, à travers une division par deux tant du taux théorique qui passe de 1,5 % à 0,75 % que du taux effectif par une modification de l’article 1586 octies du code général des impôts, ainsi que par un plafonnement de la valeur ajoutée ramené à 2 % au lieu de 3 % afin de neutraliser un ressaut éventuel de la CFE.
Il résulte de la réforme des impôts de production une diminution de l’assiette de chacune des deux impositions composant la contribution économique territoriale et, en conséquence, une diminution des frais de gestion de la CFE et de la CVAE perçus au profit des régions à partir de 2022. Ces frais de gestion, attendus à 416 millions d’euros en 2021, sont estimés à 289 millions d’euros en 2022, soit une diminution de 127 millions d’euros.
Cependant, les régions, la collectivité de Corse et le département de Mayotte perçoivent également, en application du B du I de l’article 41 de la loi de finances pour 2014, au titre du financement de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage, une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) composée de deux parts :
– une première part dédiée au financement des transferts de compétence avec un niveau plancher constitutionnellement garanti ;
– une deuxième part dite « Grenelle » assise sur la consommation. La baisse de produit de TICPE induite par une baisse de la consommation des carburants concerne uniquement cette part.
Le dernier alinéa 2 du A du II de l’article 41 précité prévoit, pour cette dernière part, un mécanisme de garantie lorsque « le montant annuel est inférieur à 902 681 080 euros, la différence faisant l’objet d’une attribution d’une part correspondante du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques revenant à l’État ». La garantie s’élèverait à 20 millions d’euros en 2022 qui viendraient en déduction de la compensation au titre de la diminution des frais de gestion de la CFE et de la CVAE, soit un solde de 107 millions d’euros à compenser par l’État.
B. Dispositif proposÉ
Le présent article est issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement (II-1255), modifié par un sous-amendement rédactionnel (II-1656) du rapporteur spécial M. Christophe Jerretie
Le présent article est issu de l’adoption d’un amendement du Gouvernement (II-1255), modifié par un sous-amendement rédactionnel (II-1656) du rapporteur spécial M. Christophe Jerretie.
L’alinéa premier institue une dotation d’un montant de 107 millions d’euros qui sera répartie au bénéfice des régions, du département de Mayotte, de la collectivité de Corse et des collectivités territoriales de Martinique et de Guyane au titre de la formation.
Le second alinéa, sur lequel porte le sous-amendement rédactionnel, prévoit que la répartition de cette dotation s’effectue entre les collectivités bénéficiaires selon les conditions décrites au B du II de l’article 41 de la loi de finances pour 2014, c’est-à-dire selon le tableau qui attribue à chaque collectivité une proportion du produit global des frais de gestion de CFE et de CVAE, de la fraction régionale de TICPE et de la dotation compensant, depuis 2020, la suppression de la THRP.
Un amendement de crédits II-1659 du Gouvernement a majoré de 107 millions d’euros en AE et en CP les crédits portés par l’action n° 5 (dotation globale de décentralisation des régions) du programme 119.
II. La position du Rapporteur gÉnÉral
La dotation proposée compensera la perte nette, pour les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique ainsi que le département de Mayotte, pour le financement de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage, liée à la réforme des impôts de production et à ses conséquences sur les frais de gestion de la CFE et de la CVAE.
Le rapporteur général propose d’adopter le présent article sans modification.
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Remboursements et dégrèvements
Article 50 Rapport sur l’évolution des intérêts de retard et des intérêts moratoires
Le présent article prévoit la remise au Parlement, avant le 1er juillet 2022, d’un rapport détaillant l’évolution précise du montant des intérêts de retard et des intérêts moratoires perçus et versés depuis 2006 ainsi qu’une évaluation de leur montant potentiel dans les années à venir.
Ce rapport devra présenter, le cas échéant, les évolutions des systèmes d’information de l’administration fiscale requises pour produire les informations manquantes relatives aux intérêts de retard et aux intérêts moratoires.
I. les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale
L’article 50 a été introduit en première lecture par l’adoption de l’amendement II-2115 de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale de la mission Remboursements et dégrèvements. Cet amendement a été adopté par la commission des finances (II-CF1065).
L’Assemblée nationale l’a adopté en séance contre l’avis du Gouvernement.
Il ressort des réponses au questionnaire budgétaire de la rapporteure spéciale qu’une provision de 565 millions d’euros est prévue au titre du coût des intérêts moratoires pour l’État au titre des contentieux fiscaux dits « de série ».
L’administration fiscale est, en effet, tenue de verser des sommes supplémentaires en plus du remboursement du produit des impositions indûment perçues, comme l’impose l’article L. 208 du livre des procédures fiscales. Le taux de ces intérêts moratoires est égal à celui des intérêts de retard qui, quant à eux, sont dus par un contribuable en cas d’acquittement de ses créances fiscales hors délai (article 1727 du code général des impôts).
Depuis 2018 ([574]), le taux des intérêts de retard – et donc des intérêts moratoires – s’élève à 0,2 % par mois au lieu de 0,4 % auparavant.
Le retracement de ces paiements est mélangé avec les dations et les remises de débets au sein d’une sous-action de l’action Gestion des produits de l’État du programme 200 de la mission Remboursements et dégrèvements. Les crédits évalués pour cette sous-action s’élèvent 779 millions d’euros pour 2022 contre 674 millions d’euros pour 2021. Compte tenu du caractère très laconique de l’information fournie, à ce sujet, par les documents budgétaires, il est souhaité un rapport détaillant l’évolution du coût de ces intérêts moratoires mais aussi du montant des intérêts de retard perçus depuis 2006 et les estimant pour les années à venir.
L’administration fiscale expliquant, à l’occasion des auditions, qu’il est difficile d’obtenir la totalité de ces informations, l’article additionnel prévoit que le rapport peut présenter, le cas échéant, les évolutions nécessaires des systèmes d’information de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
II. les modifications apportÉes par le sÉnat
N’ayant pas adopté la première partie du projet de loi de finances, le Sénat n’a pas examiné cet article en séance. Toutefois, il a fait l’objet d’une discussion en commission des finances.
Le rapporteur spécial de la mission Remboursements et dégrèvements, le sénateur Pascal Savoldelli, estimait que ce rapport contribuerait utilement à l’information du Parlement. Comme son homologue à l’Assemblée nationale, il constatait être « confronté à des informations par trop parcellaires dans le cadre des réponses envoyées par l’administration fiscale à son questionnaire budgétaire ».
Sur sa proposition, la commission des finances du Sénat a adopté, sans modification, cet article additionnel.
III. la position du rapporteur gÉnÉral
Comme il l’a exprimé en séance, en première lecture, le rapporteur général apporte son soutien à cet amendement car les intérêts de retard et moratoires ont des conséquences budgétaires importantes et posent donc problème en matière de pilotage. Il estime que la demande de rapport pourra accélérer le processus de clarification.
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Solidarité, insertion et égalité des chances
Article 51 Création d’un abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint du bénéficiaire de l’allocation aux adultes handicapés (AAH)
I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale
A. l’État du droit
1. Les critères d’attribution de l’AAH
L’allocation aux adultes handicapés (AAH) est une prestation, créée par les dispositions de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées, ayant pour objectif de garantir un minimum de ressources aux personnes en situation de handicap.
Elle peut être attribuée par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) aux personnes présentant un taux d’incapacité d’au moins 80 % (AAH-1) ainsi qu’aux personnes pour lesquelles ce taux est compris entre 50 et 79 % (AAH-2) et présentant une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi (RSDAE) ([575]).
En dehors de ce premier critère, l’AAH est versée sous condition d’âge et de résidence ([576]). Son attribution est également subsidiaire à la perception d’une pension de retraite, d’un avantage invalidité ou d’une rente d’accident du travail d’un montant au moins égal à l’AAH ([577]).
2. Le montant de l’AAH
L’AAH est une allocation dite « différentielle » : son montant vient s’ajouter aux revenus du bénéficiaire et de son conjoint sans que le total de la prestation et de ces mêmes revenus puisse excéder un plafond.
Le montant à taux plein de l’AAH est fixé par décret et s’élève au 1er avril 2021 à 903,6 euros par mois ([578]). Le plafond de ressources, également fixé par voie réglementaire, varie en fonction de la composition du foyer.
Plafond de ressources de l’AAH au 1er avril 2021 en fonction
de la composition famiLIale du foyer
(en euros)
| Nombre d’enfants à charge | Plafond pour une personne seule | Plafond pour une personne en couple |
| 0 | 10 843 | 19 626 |
| 1 | 16 265 | 25 048 |
| 2 | 21 686 | 30 469 |
| 3 | 27 108 | 35 891 |
| 4 | 32 530 | 41 313 |
Source : Caisse nationale des allocations familiales.
3. Les modalités de prise en compte des revenus du bénéficiaire et de son conjoint dans le calcul de l’AAH
Les ressources dont il est tenu compte pour calculer l’AAH sont constituées des revenus nets catégoriels ([579]). Le législateur a, dès 1975, prévu que l’AAH pouvait se cumuler avec les ressources personnelles de l’intéressé.
Afin de favoriser une plus grande inclusion dans l’emploi des personnes en situation de handicap, des mécanismes d’abattement sont pratiqués sur les revenus du bénéficiaire de l’AAH. Pour les bénéficiaires en activité depuis moins de 6 mois, leurs revenus d’activité ne sont pas pris en compte. Pour les bénéficiaires en activité depuis plus de 6 mois :
– un abattement de 80 % est appliqué sur la fraction de revenus inférieure ou égale à 30 % de la valeur mensuelle du Smic ;
– un abattement de 40 % est appliqué sur la fraction de revenus excédant 30 % de la valeur mensuelle du Smic.
L’AAH étant une allocation conjugalisée, les revenus du conjoint du bénéficiaire sont également pris en compte pour calculer le montant de prestation versé. Toutefois, ceux-ci sont en partie neutralisés par l’application d’un abattement de 20 % venant s’ajouter à l’abattement de 10 % pour frais professionnel ([580]).
4. Des modalités de prise en compte des revenus du conjoint produisant des effets non redistributifs
En 2021, 1,28 million de personnes bénéficient de l’AAH. Parmi celles-ci, 270 000 sont en couple.
Si l’application d’un abattement proportionnel de 20 % sur les revenus du conjoint est favorable au bénéficiaire de l’AAH, deux inconvénients peuvent être relevés concernant ces modalités de calcul.
En premier lieu, l’avantage tiré par le bénéficiaire de la prestation de l’application d’un abattement proportionnel est plus important à mesure que les revenus du conjoint progressent. Les règles de calcul en vigueur présentent donc un caractère non redistributif qui pourrait être corrigé.
En second lieu, la combinaison des règles de prise en compte des revenus du conjoint et du niveau du plafond de ressources a pour effet de garantir aux bénéficiaires inactifs en couple sans enfant de conserver une AAH à taux plein tant que leur conjoint ne perçoit pas des revenus d’activité supérieurs à 1 020 euros par mois. Au-delà de ce seuil, l’AAH est dégressive et s’éteint à lorsque les revenus du conjoint atteignent 2 275 euros par mois.
Le seuil d’écrêtement de l’AAH pour les bénéficiaires inactifs en couple sans enfant est donc peu élevé et se situe sous le niveau du Smic.
B. Le dispositif proposÉ
Le I du présent article, modifié par un amendement rédactionnel déposé à l’initiative du rapporteur spécial M. Patrice Anato ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, modifie l’article L. 821-3 du code de la sécurité sociale et prévoit que les revenus perçus par le conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité du bénéficiaire de l’AAH font l’objet d’un abattement forfaitaire dont les modalités sont fixées par décret.
L’évaluation préalable de l’article indique que cet abattement, qui viendrait se substituer à l’abattement proportionnel actuellement applicable, s’élèverait à 5 000 euros par an, majoré de 1 100 euros par enfant à charge.
En premier lieu, la mesure proposée aurait pour effet, pour les bénéficiaires de l’AAH inactifs en couple sans enfant, de porter le niveau de revenus perçus par le conjoint à partir duquel le montant de la prestation passe sous le taux plein à 1 270 euros par mois. Au-delà de ce seuil, le montant d’allocation versé diminuerait jusqu’à ce que les revenus du conjoint atteignent 2 280 euros par mois. Cette mesure permettrait ainsi de revaloriser l’AAH de 120 000 bénéficiaires en couple de 110 euros par mois en moyenne. Ce gain atteindrait au maximum 186 euros par mois pour certains bénéficiaires.
Évolution du montant d’AAh versÉ aprÈs l’entrÉe en vigueur
de la rÉforme pour un bÉnÉficiaire inactif en couple sans enfant
(en euros)
Source : commission des finances.
D’autre part, cette mesure permettrait à 60 % des 150 000 bénéficiaires de l’AAH inactifs en couple de percevoir une allocation à taux plein, contre 45 % actuellement.
Comme le précise l’évaluation préalable de l’article, l’abattement forfaitaire présente l’avantage « d’être fortement redistributif et de cibler les plus précaires de façon plus efficiente ».
Le II du présent article, introduit au stade de l’examen en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement de coordination déposé à l’initiative du rapporteur spécial M. Patrice Anato et ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, transpose les dispositions prévues au I du même article dans le code de l’action sociale et des familles.
Le III du présent article prévoit que les allocations dues à compter du mois de janvier 2022 seront calculées en appliquant l’abattement forfaitaire prévu au I et II du présent article.
Enfin, cette mesure générerait une dépense supplémentaire d’AAH de 185 millions d’euros par an, ce qui porterait la dépense totale afférente à cette prestation à 11,78 milliards d’euros pour 2022.
II. la position du rapporteur gÉNÉral
Le rapporteur général propose de conserver cet article dans sa rédaction issue de l’examen du projet de loi de finances pour 2022 par l’Assemblée nationale en première lecture.
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Article 52 Remise d’un rapport au Parlement sur la publication de certaines données relatives à l’allocation aux adultes handicapés (AAH)
I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale
A. l’État du droit
L’allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minima social, créé par les dispositions de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées, versé sous conditions de ressources aux personnes de plus de vingt ans présentant soit un taux d’incapacité d’au moins 80 %, soit un taux d’incapacité compris entre 50 et 79 % assorti d’une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi (RSDAE) ([581]).
Le montant à taux plein de l’AAH est fixé par décret et s’élève depuis le 1er avril 2021 à 903,6 euros par mois ([582]).
L’AAH est conjugalisée, ce qui signifie que les revenus du conjoint, concubin ou partenaire d’un pacte civil et de solidarité du bénéficiaire sont pris en compte dans le calcul du montant de la prestation ([583]). Le plafond de ressources conditionnant le versement de cette dernière, également fixé par décret, varie selon la composition familiale du foyer.
L’instruction des dossiers est réalisée par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et la décision d’attribution de la prestation revient à la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH).
En 2021, 1,28 million de personnes bénéficient de l’AAH. La dépense afférente à cette prestation devrait s’élever à 11,78 milliards d’euros en 2022, selon le projet annuel de performances de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances annexé au projet de loi de finances pour 2022.
Plusieurs difficultés concernant le pilotage de l’allocation ont été relevées par des travaux récents, réalisés par la Cour des comptes ([584]) et la commission des finances du Sénat ([585]). Les constats dressés par ces deux rapports portent principalement sur le déficit de connaissance concernant les bénéficiaires de l’AAH, en dépit d’une obligation légale incombant aux MDPH de réaliser un suivi statistique sur leurs propres activités et les caractéristiques des bénéficiaires ([586]), ainsi que sur les importantes disparités territoriales concernant les pratiques des MDPH et les taux d’attribution de l’allocation.
B. le dispositif proposÉ
Le présent article est issu d’un amendement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, déposé au nom de la commission des affaires sociales par la rapporteure pour avis Mme Christine Cloarec-Le Nabour et ayant reçu des avis favorables du rapporteur spécial M. Patrice Anato et du Gouvernement.
Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d’un rapport, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi de finances pour 2022, sur l’opportunité de rendre publiques les données nécessaires à l’appréciation précise de l’application des critères de conjugalité de l’allocation aux adultes handicapés, afin, en particulier, de compléter l’information sur les bénéficiaires et d’étudier précisément le pilotage de l’allocation.
II. La position du rapporteur gÉNÉral
Le rapporteur général propose de conserver cet article dans sa rédaction issue de l’examen du projet de loi de finances pour 2022 par l’Assemblée nationale en première lecture.
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Article 53 Remise d’un rapport au Parlement sur les travaux menés concernant la modernisation de la délivrance de la prime d’activité
I. Les dispositions adoptÉes par l’assemblÉe nationale
A. l’État du droit
La prime d’activité est une prestation venant compléter les revenus d’activité des travailleurs dont les revenus sont modestes. Instituée par les dispositions de la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi ([587]), elle est issue de la fusion entre le volet « complément de revenus d’activité » du revenu de solidarité active (dit « RSA activité ») et la prime pour l’emploi.
La prime d’activité est ouverte, sous conditions de ressources, aux personnes majeures résidant en France et percevant des revenus d’activité. Elle est également ouverte aux étudiants et apprentis ayant perçu au cours des trois derniers mois un revenu supérieur à 78 % du Smic. Les revenus de l’ensemble du foyer sont pris en compte pour calculer l’éligibilité à la prestation et son montant.
Le montant de la prime d’activité est égal à la différence entre ([588]) :
– un montant forfaitaire, variable selon la composition du foyer et majoré de 61 % des revenus d’activité perçus par les membres du foyer, auquel peut s’ajouter une bonification individuelle dont bénéficie chaque personne du foyer en activité percevant un revenu professionnel supérieur à 0,5 Smic. Le montant de la bonification croît en fonction du revenu et atteint un plafond lorsque celui-ci est égal à 1 Smic.
– l’ensemble des ressources du foyer, au sein desquelles les allocations logements sont prises en compte par le biais d’un forfait logement.
Le réexamen du respect des conditions d’éligibilité et de ressources pour le bénéfice de la prime d’activité est réalisé chaque trimestre par les caisses des allocations familiales (CAF) ([589]), au moyen de l’envoi, par les foyers bénéficiaires aux CAF, d’une déclaration trimestrielle de ressources.
Conformément aux annonces formulées par le Président de la République en décembre 2018, la prime d’activité a été revalorisée au 1er janvier 2019, afin de garantir aux personnes percevant un revenu d’activité au niveau du Smic de bénéficier d’un gain de pouvoir d’achat de 100 euros au total, dont 90 euros issus de la hausse du montant de la prime d’activité ([590]).
Cette revalorisation a de surcroît accéléré la montée en charge de la prestation. Selon la CNAF, le nombre de foyers bénéficiaires s’élevait à 4,3 millions en mars 2021.
Afin d’améliorer le taux de recours à la prime et faciliter les démarches des bénéficiaires, la ministre des solidarités et de la santé avait annoncé en décembre 2019 que des travaux seraient lancés pour assurer un versement automatique de cette prestation.
La CNAF a ainsi développé des outils de datamining ([591]) ayant permis, à ce stade, de contacter 45 000 allocataires d’une ou plusieurs prestations versées par les caisses d’allocations familiales potentiellement éligibles à la prime d’activité et de réaliser plus de 3 150 ouvertures de droit à la prime ([592]). Ces résultats ont notamment été rendus possible par l’exploitation du dispositif de ressources mensuelles (DRM), institué par les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([593]) et alimenté par la déclaration sociale nominative (DSN) et le dispositif PASRAU (Prélèvement à la source pour les revenus autres).
Au-delà d’une ouverture automatique du droit à la prime d’activité, le versement automatique de cette prestation permettrait de simplifier les démarches administratives des bénéficiaires en les déchargeant de l’obligation de communiquer leur déclaration trimestrielle de ressources aux CAF.
B. le dispositif proposÉ
Le présent article est issu d’un amendement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, déposé au nom de la commission des finances par le rapporteur spécial M. Patrice Anato et ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement.
Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d’un rapport, avant le 1er septembre 2022, dressant un état des lieux des travaux menés concernant la modernisation de la délivrance de la prime d’activité et le développement d’outils de récupération automatique des données déclaratoires des bénéficiaires.
II. La position du rapporteur gÉNÉral
Le Gouvernement a indiqué, lors de l’examen en première lecture en séance publique de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, que les travaux menés étaient toujours en cours concernant la modernisation de la délivrance de la prime d’activité. La date de remise du rapport a ainsi été jugée prématurée par le Gouvernement, ne permettant pas d’assurer une parfaite information des parlementaires. Le Gouvernement a ainsi proposé de modifier, au cours de la navette parlementaire, la date de la remise du rapport pour la porter au 1er septembre 2023.
De surcroît, la commission des finances du Sénat a adopté un amendement visant à supprimer cet article au cours de l’examen du projet de loi de finances en première lecture. Cette suppression a été justifiée par MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet, rapporteurs spéciaux, en raison du caractère prématuré de la date de remise du rapport.
Considérant que la simplification des démarches administratives des foyers bénéficiaires de la prime d’activité dans le cadre du réexamen de leur droit et la lutte contre le non recours sont des objectifs prioritaires, le rapporteur général propose d’adopter cet article en repoussant la date de remise du rapport au 1er septembre 2023. Cette modification, qui apparaît pertinente compte tenu de l’état d’avancement des travaux menés par le Gouvernement, permettra d’assurer une information la plus complète possible du Parlement.
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Sport, jeunesse et vie associative
Article 54 Stabilisation de la quote-part des avoirs des comptes inactifs affectée au fonds de développement de la vie associative (FDVA)
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Créé en 2011 ([594]) et ayant aujourd’hui comme base juridique le décret n° 2018-460 du 8 juin 2018, le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) est destiné à accompagner le secteur associatif national et local.
L’activité du fonds comporte plusieurs objets. Le « FDVA 1 » contribue à l’organisation de formations par les associations à destination de leurs bénévoles et responsables élus et permet le financement d’études tendant à favoriser le développement de la vie associative et l’expérimentation de nouveaux services porteurs d’innovation sociale ; et le « FDVA 2 » permet le financement global du fonctionnement d’une association ou la mise en œuvre de projets ou d’activités qu’elle a créées dans le cadre du développement de nouveaux services à la population ([595]).
Le FDVA est traditionnellement financé par le budget de l’État. Dans le projet de loi de finances pour 2022, comme en loi de finances initiale pour 2021, 33 millions d’euros sont proposés pour son financement sur le programme 163 Jeunesse et vie associative, dont 8 millions pour le FDVA 1 et 25 millions pour le FDVA 2.
Le FDVA bénéficie également d’une quote-part des sommes acquises à l’État au titre des comptes inactifs ([596]). Ce dispositif de fléchage des avoirs de comptes inactifs a été introduit par l’article 272 de la loi de finances pour 2020 ([597]). La quote-part des sommes fléchés vers le FDVA est déterminée annuellement en loi de finances. Elle est fixée à 20 % pour 2021.
Mis en œuvre pour la première fois en 2021, il a permis au FDVA de bénéficier de 19,1 millions d’euros supplémentaires (au 30 septembre 2021).
II. Le Dispositif proposÉ par l’AssemblÉe nationale
Le présent article a été introduit par deux amendements identiques du Gouvernement et du rapporteur spécial, M. Benjamin Dirx ([598]). Ces amendements n’ont pas été examinés par la commission des finances.
Cet article supprime la mention selon laquelle le taux de la quote-part est fixé annuellement en loi de finances et pérennise le taux de 20 % fixé par la loi de finances pour 2020.
III. La position du Rapporteur gÉNÉral
Le Sénat n’ayant pas adopté la première partie du projet de loi de finances, il n’a pas procédé à l’examen de la deuxième partie en séance publique. Sur recommandation du rapporteur spécial, la commission des finances du Sénat avait néanmoins adopté cet article sans modification.
Les modifications proposées par cet article permettent d’offrir au FDVA une visibilité accrue quant à ses financements et d’accroître les sommes destinés au soutien des associations. Ce taux de 20 % pourra toutefois être modifié dans les lois de finances ultérieures, afin de l’adapter si la situation l’exige.
Pour ces raisons, le rapporteur général propose l’adoption du texte de l’action tel qu’adopté, par l’Assemblée nationale, en première lecture.
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Article 55 Rapport sur les moyens d’encourager les dépenses de partenariat sportif des entreprises dans la perspective de l’accueil des jeux olympiques et paralympiques de Paris en 2024.
I. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L’assemblÉe nationale
A. ÉTAT DU DROIT
Le secteur du sport a lourdement souffert des effets de la crise sanitaire. Dès la mi-avril 2020, la perte de valeur pour la filière était estimée à 19,4 milliards d’euros. Les 180 000 associations sportives dénombrées sur le territoire ont enregistré des pertes estimées à 30 % de leur budget sur les saisons 2019-2020 et 2021-2021 et, à la rentrée 2020, une baisse équivalente de leur nombre de licenciés ([599]).
L’État a mis en œuvre d’importants dispositifs pour soutenir la filière. Sur la période 2020-2021, 7,1 milliards d’euros ont ainsi été débloqués ([600]), en prenant en compte les aides transversales (chômage partiel, mobilisation du fonds de solidarité etc.) et les aides spécifiques (fonds de solidarité de l’Agence nationale du sport, compensation des pertes de billetterie etc.). 100 millions d’euros, ouverts par la loi de finances rectificative n° 2021-953 du 19 juillet 2021, ont été mobilisés pour financer le dispositif « Pass’sport » destiné à encourager la reprise du sport chez les jeunes – un dispositif reconduit dans le projet de loi de finances pour 2022.
Il est cependant difficile d’obtenir des données sur les dépenses de partenariat sportif des entreprises, en raison notamment de la crise sanitaire. Les seules données disponibles sont celles relatives au Comité d’organisation des jeux olympiques et paralympiques (COJOP) dont le financement relève à 97 % de fonds privés. Les recettes du COJOP issues des partenariats s’élèvent ainsi à près d’1,1 milliard d’euros.
Le redémarrage de l’activité économique invite à considérer de nouveau l’action des opérateurs privés, financeurs traditionnels du sport, au moment où, à l’approche des Jeux olympique de Paris 2024, la stimulation du secteur est la plus nécessaire.
B. DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article a été introduit par un amendement de M. Cédric Roussel ([601]) et modifié par un sous-amendement de M. Benjamin Dirx ([602]). Il n’a pas été examiné en commission des finances mais a reçu un avis favorable du rapporteur spécial Benjamin Dirx à titre personnel. L’amendement comme le sous-amendement ont reçu un avis favorable du Gouvernement.
Il prévoit dans un délai de six mois après la promulgation de la présente loi de finances, la remise d’un rapport sur les moyens d’encourager les dépenses de partenariat sportif des entreprises, dans la perspective de l’accueil des jeux olympiques et paralympiques de Paris en 2024.
Bien que cela n’apparaisse pas dans le dispositif, l’exposé des motifs de l’amendement précise que le rapport a également vocation à analyser les effets de la crise sanitaire sur les recettes provenant des partenariats avec les entreprises.
II. La position du rapporteur gÉnÉral
Le Sénat n’ayant pas adopté la première partie du projet de loi de finances, il n’a pas procédé à l’examen de la deuxième partie en séance publique. Sur recommandation du rapporteur spécial, la commission des finances du Sénat avait néanmoins adopté cet article sans modification
La proximité des Jeux olympiques et les difficultés rencontrées par la filière pendant la crise sanitaire incitent à mobiliser l’ensemble des ressources disponibles. Si les usagers ont d’ores et déjà fait l’objet d’une attention particulière via la campagne de communication « EnVie de sport », les entreprises privées, représentent une source de financement décisive. La remise d’un rapport sur les moyens de mobiliser ces acteurs apparaît donc particulièrement opportune.
Pour ces raisons, le rapporteur général propose l’adoption du texte de l’action tel qu’adopté, par l’Assemblée nationale, en première lecture.
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Travail et emploi
Article 56 Pérennisation de dispositions relatives à l’activité partielle
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Face à la crise sanitaire, le Gouvernement a mis en place un ensemble de dispositifs visant à préserver « quoi qu’il en coûte » l’emploi, les entreprises et le pouvoir d’achat des salariés, parmi lesquelles des modifications des paramètres de l’activité partielle.
Prise sur le fondement du b) du 1° du I de l’article 11 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ([603]), l’ordonnance du 27 mars 2020 ([604]) portant mesures d’urgence en matière d’activité partielle vise notamment à :
– étendre le bénéfice du dispositif d’activité partielle aux salariés qui en étaient jusqu’alors exclus ;
– aménager les règles d’indemnisation en faveur des salariés et des apprentis et les adapter pour tenir compte des situations dans lesquelles les salariés sont soumis à des régimes d’équivalence en matière de durée du travail ou dans lesquelles ils ne sont pas rémunérés sur la base d’une durée horaire ;
– faciliter la mise en œuvre du dispositif en simplifiant pour les salariés les modalités de calcul de la contribution sociale généralisée de manière exceptionnelle et temporaire.
Ses dispositions ont notamment pour objet :
– à l’article 1er de l’ordonnance du 27 mars 2020 précitée, de prendre en compte, pour le calcul de l’indemnité et de l’allocation d’activité partielle et pour celui du nombre d’heures indemnisables, des heures d’équivalence ;
– à son article 1er bis, de prendre en compte, pour la détermination du nombre d’heures indemnisées des salariés ayant conclu une convention individuelle de forfait en heures incluant des heures supplémentaires et pour les salariés dont la durée de travail est supérieure à la durée légale en application d’une convention ou d’un accord collectif de travail, les heures supplémentaires stipulées par ces conventions ou accords ;
– aux deux premiers alinéas de son article 8, de permettre, en renvoyant à un décret, l’intégration au régime d’activité partielle des salariés dont la durée du travail n’est pas décomptée en heures ou qui ne sont pas soumis aux dispositions légales ou conventionnelles relatives à la durée du travail ;
– au troisième alinéa du même article 8, d’ouvrir l’activité partielle aux cadres dirigeants dans les seuls cas de fermeture temporaire de leur établissement ou partie d’établissement.
Par ailleurs, l’article 2 de l’ordonnance du 14 octobre 2020 relative à l’adaptation de l’allocation et de l’indemnité d’activité partielle ([605]), prise sur le fondement de l’article 1er de la loi du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire ([606]), adapte les dispositions relatives au calcul de l’indemnité et de l’allocation d’activité partielle aux salariés en contrat d’apprentissage ou de professionnalisation. Sont prévus :
– pour ceux de ces salariés dont la rémunération est inférieure au SMIC, le maintien d’une indemnité d’activité partielle d’un montant égal au niveau de leur rémunération antérieure ;
– pour ceux de ces salariés dont la rémunération est supérieure au SMIC, un taux horaire de l’indemnité d’activité partielle au moins égal au taux horaire du SMIC.
Il est en outre prévu, pour ces deux catégories de salariés, que le reste à charge de l’employeur soit nul, celui-ci recevant une allocation d’activité partielle d’un montant égal à l’indemnité d’activité partielle qu’il verse.
En application de l’article 12 de l’ordonnance du 27 mars 2020 précitée, modifié par l’article 2 de l’ordonnance du 22 septembre 2021 portant adaptation de mesures d’urgence en matière d’activité partielle ([607]), et de l’article 3 de l’ordonnance du 14 octobre 2020 précitée, modifié par l’article 5 de l’ordonnance du 21 décembre 2020 portant mesures d’urgence en matière d’activité partielle ([608]), l’ensemble de ces dispositions est en vigueur jusqu’au 31 décembre 2021.
B. Dispositif introduit par l’assemblÉe nationale
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure spéciale, Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, l’amendement II-2204 du Gouvernement visant à pérenniser les dispositions précitées.
Le 1° a pour objet d’intégrer à l’article L. 5122-3 du code du travail celles issues des articles 1er, 1er bis et 8 de l’ordonnance du 27 mars 2020 précitée.
Le 2° a pour objet d’intégrer à l’article L. 5122-5 du code du travail celles issues de l’article 2 de l’ordonnance du 14 octobre 2020 précitée.
Le 3° a pour objet d’insérer dans le code du travail un article L. 5122-6 renvoyant, à l’instar des ordonnances dont les dispositions qu’il s’agit de pérenniser sont issues, à un décret en Conseil d’État leurs modalités d’application.
II. La position du rapporteur gÉNÉral
Le Rapporteur général propose de conserver cet article dans sa rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale en première lecture.
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Article 57 Création du contrat d’engagement jeune
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
L’article L. 5131-3 du code du travail dispose que « tout jeune de seize à vingt-cinq ans révolus en difficulté et confronté à un risque d’exclusion professionnelle a droit à un accompagnement vers l’emploi et l’autonomie, organisé par l’État ». Cet accompagnement peut notamment prendre la forme du parcours d’accompagnement contractualisé vers l’emploi et l’autonomie (PACEA) et la garantie jeunes.
Objet des articles L. 5131-4 et L. 5131-5 du code du travail, le PACEA est constitué, en fonction des besoins et des attentes du jeune, de phases d’accompagnement de durée et d’intensité variables, qui peuvent être fractionnables dans la limite de vingt-quatre mois consécutifs. Un jeune intégrant un PACEA peut se voir accorder, en fonction de sa situation et de ses besoins pendant le parcours, le bénéfice ponctuel d’une allocation ne pouvant excéder 497 euros par mois et ne pouvant être versée plus de six fois en un an.
Régie par les articles L. 5131-6 et L. 5131-6-1 du même code, la garantie jeunes, phase la plus intensive du PACEA, est un « droit ouvert aux jeunes de seize à vingt-cinq ans qui vivent hors du foyer de leurs parents ou au sein de ce foyer sans recevoir de soutien financier de leurs parents, qui ne sont pas étudiants, ne suivent pas une formation et n’occupent pas un emploi et dont le niveau de ressources ne dépasse pas un montant fixé par décret, dès lors qu’ils s’engagent à respecter les engagements conclus dans le cadre de leur parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie » ([609]). Sa durée est de neuf à douze mois, mais peut être prolongée jusqu’à dix-huit mois consécutifs. Sous réserve du respect par le jeune bénéficiaire de ses engagements, elle ouvre droit à une allocation dégressive en fonction des ressources du jeune bénéficiaire, plafonnée à 497 euros par mois.
Par ailleurs, dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution », un décret du 30 décembre 2020 ([610]) prévoit qu’à compter du 18 janvier 2021 une aide financière exceptionnelle, également d’un montant maximal de 497 euros, puisse être versée aux bénéficiaires du dispositif d’accompagnement intensif des jeunes (AIJ) déployé par Pôle emploi dans le cadre de sa mission globale d’orientation et d’accompagnement des personnes en recherche d’emploi prévue par l’article L. 5312-1.
B. dispositif introduit par l’assemblÉe nationale
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté les amendements identiques II-2419 du Gouvernement, II-2440 de Mme Michèle de Vaucouleurs et plusieurs de ses collègues, II-2441 de Mme Sylvie Charrière et plusieurs de ses collègues, II-2453 de la rapporteure spéciale, Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, et II-2488 de M. Paul Christophe et plusieurs de ses collègues, dont l’objet est, par une réforme structurelle consistant en la création d’un « contrat d’engagement jeune », de renforcer l’accompagnement des jeunes dans leur parcours d’insertion professionnelle mis en œuvre par le service public de l’emploi.
Le I vise à inscrire ce nouveau dispositif dans le code du travail.
Le 3° a pour objet de proposer une nouvelle rédaction de l’article L. 5131-6, aux termes de laquelle le contrat d’engagement jeune se substituerait à la garantie jeunes. Ses principales différences avec la garantie jeunes sont les suivantes :
– son bénéfice serait ouvert jusqu’à l’âge de vingt-neuf ans pour les travailleurs handicapés ;
– il serait réservé aux jeunes ni en études ni en formation – non pas sans emploi mais « rencontrant des difficultés d’accès à l’emploi durable » ;
– serait exigé non la signature et le respect d’un contrat PACEA mais le « respect d’exigences d’engagement, d’assiduité et de motivation précisées par voie réglementaire » ;
– le montant de l’allocation, qui serait plafonné comme celui de la garantie jeunes, serait calculé en tenant compte de l’âge et de la situation du jeune, et du niveau de soutien financier de ses parents ;
– ce dispositif pourra être mis en œuvre non seulement par les missions locales mais aussi par Pôle emploi et, dans des conditions définies par décret, par tout organisme public ou privé fournissant des services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation ou au maintien dans l’emploi.
Au-delà de ces dispositions législatives, le Gouvernement a précisé que la durée du contrat serait de six à douze mois. En outre, l’accompagnement proposé aux jeunes serait individualisé et d’une intensité inédite, particulièrement du fait de sa durée hebdomadaire minimale de quinze à vingt heures tout au long du contrat ([611]), et donnerait lieu à une mise en activité systématique et régulière du jeune du premier au dernier jour visant à l’orienter vers l’emploi ou l’alternance le plus rapidement possible.
Les 1°, 4°, 5° et 6° prévoient les coordinations nécessaires.
Le 2° tend à ouvrir aux jeunes suivis par Pôle emploi bénéficiant du droit à un accompagnement prévu à l’article L. 5131-3 du code du travail la possibilité de percevoir une allocation ponctuelle. Ainsi le dispositif d’aide financière exceptionnelle versée au profit des jeunes bénéficiaires de l’AIJ se trouverait-il pérennisé. La création du contrat d’engagement jeune permettrait ainsi d’harmoniser les réponses proposées au sein de l’ensemble du service public de l’emploi.
Le II prévoit que le contrat d’engagement jeune entre en vigueur le 1er mars 2022.
Il dispose en outre que les jeunes bénéficiant à cette date de la garantie jeunes continuent de bénéficier de leur allocation dans les conditions en vigueur à la date de contractualisation de leur parcours.
D’un point de vue budgétaire, cette réforme s’accompagne, aux termes des amendements identiques II-2420 du Gouvernement, II-2425 de la rapporteure spéciale, Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, II-2430 de Mme Sylvie Charrière et plusieurs de ses collègues, II-2433 de Mme Michèle de Vaucouleurs et plusieurs de ses collègues et II-2490 de M. Paul Christophe et plusieurs de ses collègues, également adoptés par l’Assemblée nationale en première lecture, d’un abondement, tant en autorisations d’engagement (AE) qu’en crédits de paiement (CP), des crédits des programmes 102 Accès et retour à l’emploi, à hauteur de 546,1 millions d’euros, et 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, à hauteur de 4,7 millions d’euros.
Les crédits du programme 102 ainsi rehaussés permettront :
– pour un montant de 268 millions d’euros en AE et en CP, de renforcer le service public de l’emploi pour intensifier le suivi des jeunes placés en contrat d’engagement jeune ;
– pour un montant de 140 millions d’euros en AE et en CP, le versement de l’allocation différentielle aux jeunes placés en contrat d’engagement jeunes ;
– pour un montant de 118,1 millions d’euros en AE et en CP, dont 23,1 millions d’euros destinés à l’Établissement pour l’insertion dans l’emploi, la mise en œuvre d’actions de mobilisation des jeunes les plus en difficulté ;
– pour un montant de 20 millions d’euros, le développement d’un outil de diagnostic de la situation du jeune et d’une application qui simplifie l’information sur le contrat d’engagement jeune, le dialogue entre le jeune et son conseiller et l’accès aux modules et solutions déployés.
L’abondement des crédits du programme 103 renforcera la dotation affectée aux écoles de production, qui auront vocation à être mobilisées dans le cadre du contrat d’engagement jeune pour les jeunes en rupture.
En outre, l’intensification de l’accompagnement donnera lieu à un renforcement des équipes de Pôle emploi, à hauteur de 900 emplois, et de l’Établissement pour l’insertion dans l’emploi, à hauteur de 46 emplois.
II. La position du rapporteur gÉNÉral
Le Rapporteur général propose de conserver l’article dans sa rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale en première lecture.
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Article 58 Prolongation de l’expérimentation des entreprises d’insertion par le travail indépendant
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Les structures de l’insertion par l’activité économique permettent le retour vers l’emploi de personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières qui les éloignent durablement de l’emploi. Elles offrent un accompagnement renforcé et global se caractérisant par une mise en situation de travail et un accompagnement social visant à lever les freins périphériques à l’emploi. Jusqu’en 2018, elles se répartissaient en quatre catégories :
– les entreprises d’insertion ;
– les entreprises de travail temporaire d’insertion ;
– les ateliers et chantiers d’insertion ;
– les associations intermédiaires.
L’article 83 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([612]) a ouvert à l’État la possibilité d’expérimenter l’élargissement des formes d’insertion par l’activité économique au travail indépendant, pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret qui en définirait les modalités. La mise en place de cette expérimentation fut précisément l’objet d’un décret du 20 décembre 2018 ([613]), publié au Journal officiel le 22 décembre 2018. Le dispositif devait donc s’éteindre le 23 décembre 2021.
À ce jour, dix-huit entreprises d’insertion par le travail indépendant (EITI) ont été créées. Le Gouvernement relève qu’elles constituent un levier intéressant dans un contexte où environ 200 000 indépendants, soit 0,8 % des actifs occupés et 6,9 % des indépendants, recourent, exclusivement ou non, à un intermédiaire pour entrer en contact avec leurs clients. Elles permettent en outre d’offrir une solution à certaines situations personnelles – femmes seules avec enfants, personnes rencontrant de grandes difficultés sociales, etc. – difficilement conciliables avec un cadre de travail salarié classique, tout en assurant une grande flexibilité dans l’élaboration des parcours d’insertion et en rendant la personne plus autonome dans la construction de celui-ci.
B. Dispositif introduit par l’assemblÉe nationale
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté les amendements identiques II-2197 du Gouvernement, II-2181 de la rapporteure spéciale, Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, et II-2184 de Mme Fadila Khattabi et plusieurs de ses collègues tendant à prolonger de deux années l’expérimentation.
Cette prolongation est justifiée, d’une part, par la crise sanitaire et économique, qui a perturbé sa dynamique, et, d’autre part, par la volonté de poursuivre le développement des EITI. En outre, l’évaluation de l’expérimentation, qui, en application du VI de l’article 83 de la loi du 5 septembre 2018 précitée, doit intervenir au plus tard six mois avant son terme, pourra ainsi reposer sur un plus grand nombre d’entreprises et une plus grande variété de secteurs d’activité.
II. La position du rapporteur gÉnÉral
Le Rapporteur général propose d’adopter l’article sans modification.
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Article 59 Prorogation de l’accès à l’activité partielle pour les salariés des entreprises publiques, de certaines firmes étrangères et de certaines régies
I. Les dispositions adoptÉes par l’AssemblÉe nationale
A. État du droit
Dans le cadre des mesures d’urgence prises pour faire face à la crise sanitaire et à ses conséquences économiques, l’ordonnance du 27 mars 2020 portant mesures d’urgence en matière d’activité partielle ([614]) prévoyait notamment que bénéficient du dispositif d’activité partielle trois catégories de salariés qui en étaient précédemment exclus :
– en application de l’article 2 de cette ordonnance, les salariés de droit privé de certaines structures publiques ou parapubliques ;
– en application de son article 9, ceux de firmes étrangères, qui emploient des salariés en France, mais qui ne disposent pas d’établissement en France et qui cotisent au Centre national des firmes étrangères, désormais appelé Urssaf services firmes étrangères ;
– en application de son article 10, ceux des régies dotées de la seule autonomie financière qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial de remontées mécaniques, de pistes de ski ou de cure thermale.
En application de l’article 12 de la même ordonnance, modifié par l’ordonnance du 22 septembre 2021 portant adaptation de mesures d’urgence en matière d’activité partielle ([615]), le bénéfice du dispositif d’activité partielle n’était ouvert à ces catégories de salariés que jusqu’au 31 décembre 2021.
B. Dispositif introduit par l’assemblÉe nationale
En première lecture, l’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure spéciale Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, un amendement II-2203 du Gouvernement, qui tend à prolonger d’un an l’éligibilité dérogatoire de ces catégories de salariés à l’activité partielle.
En séance, la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion, Mme Élisabeth Borne, a précisé qu’il s’agissait notamment de « sécuriser les accords conclus sur le fondement des dispositions [en vigueur] par les branches » ([616]).