rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (n°4523). — Commentaires d'articles et annexes

SOMMAIRE

Pages

1. commentaires d’articles
2. PremiÈre partie DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2020
3. Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2020
4. Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2020 (annexe A)
5. DeuxiÈme partie DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2021
6. Article 3 Affiliation, au titre de cette activité, d’une partie du personnel de santé mobilisé sur la vaccination contre la covid-19 et dérogations aux règles du cumul emploi-retraite pendant la crise sanitaire
7. Article 4 Allégement de la contribution « vente en gros » des spécialités pharmaceutiques
8. Article 5 Assouplissement de l’échéance de signature des contrats prévue à l’article 50 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021
9. Article 6 Transferts financiers entre branches en 2021
10. Article 7 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2021
11. Article 8 Rectification de l’objectif national d’assurance maladie (ONDAM) et des sous-ONDAM 2021
12. Article 9 Rectification de la dotation au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé
13. TROISIÈME PARTIE DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2022
14. TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE
15. Chapitre Ier Poursuivre les actions de simplification et d’équité du prélèvement
16. Article 10 Poursuite de l’unification du recouvrement dans la sphère sociale
17. Article 11 Développement du versement en temps réel des aides sociales et fiscales des services à la personne
18. Article 12 Harmonisation du régime fiscal et social des contributions des employeurs publics à la protection sociale complémentaire
19. Chapitre II Améliorer les droits sociaux des travailleurs indépendants
20. Article 13 Élargissement de l’expérimentation de l’auto-liquidation et suppression des pénalités en cas d’erreur d’estimation du revenu
21. Article 14 Réforme du régime social du conjoint collaborateur
22. Chapitre III Poursuivre les actions de lutte contre la fraude
23. Article 15 Modification du droit de communication pour optimiser les investigations
24. Chapitre IV Harmoniser les règles relatives aux contributions pharmaceutiques
25. Article 16 Mise en cohérence des contributions sur le champ des produits de santé
26. TITRE II CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
27. Article 17 Transferts financiers pour 2022
28. Article 18 Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionné à l’annexe 5
29. Articles 19 et 20 Approbation des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires, du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse pour 2022
30. Article 21 Approbation de l’annexe C, de l’objectif d’amortissement de la dette sociale ainsi que des prévisions de recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et de mises en réserve au Fonds de solidarité vieillesse
31. Article 22 Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l’emprunt
32. Article 23 Approbation du rapport sur l’évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale (annexe B)
33. QUATRIÈME PARTIE DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2022
34. TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES
35. Chapitre Ier Poursuivre la transformation du système de santé
36. Article 24 Prise en charge de la télésurveillance dans le droit commun
37. Article 25 Mise en œuvre des réformes de financement des établissements de santé
38. Article 26 Réforme du financement des urgences : honoraires des praticiens libéraux exerçant dans les structures d’urgence des établissements de santé ex-OQN et report de l’entrée en vigueur du forfait patient urgence au 1er janvier 2022
39. Article 27 Évolution des activités des hôpitaux des armées
40. Article 28 Isolement et contention
41. Chapitre II Renforcer la politique de soutien à la perte d’autonomie
42. Article 29 Revalorisations salariales dans le secteur médico-social
43. Article 30 Réforme du financement et transformation de l’offre des services à domicile de l’autonomie
44. Article 31 Extension des missions des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
45. Article 32 Création d’un système d’information national pour la gestion de l’allocation personnalisée d’autonomie
46. Chapitre III Rénover la régulation des dépenses de produits de santé
47. Article 33 Rénover la régulation des dépenses de produits de santé
48. Article 34 Conditions de prise en charge des médicaments dispensés en association de traitement et modalités d’inscription de certains dispositifs médicaux
49. Article 35 Production en urgence de médicaments critiques et règles relatives aux préparations magistrales et hospitalières
50. Article 36 Expérimentation de la prise en charge de certains médicaments directement après leur évaluation par la Haute Autorité de santé
51. Article 37 Possibilité, pour les pharmaciens d’officine, de substituer des biosimilaires aux médicaments biologiques de référence
52. Article 38 Prise en compte d’un critère de sécurité d’approvisionnement dans la tarification des produits de santé
53. Article 39 Mise en conformité avec l’obligation de sérialisation pour les pharmacies d’officine
54. Chapitre IV Renforcer l’accès aux soins et les actions de prévention en santé
55. Article 40 Autorisation des orthoptistes à réaliser certains actes en accès direct
56. Article 41 Renvoi aux négociations conventionnelles des modalités de prise en charge des renouvellements de prescriptions effectuées par les masseurs-kinésithérapeutes
57. Article 42 Généralisation d’expérimentations en santé
58. Article 43 Prolongation de l’expérimentation haltes soins addictions
59. Article 44 Extension de la prise en charge de la contraception aux assurées majeures jusqu’à 25 ans
60. Article 45 Simplification de l’accès à la complémentaire santé solidaire
61. Chapitre V Simplifier et moderniser le service public de la sécurité sociale
62. Article 46 Adaptation et prolongation du dispositif de prise en charge exceptionnelle par l’assurance maladie en cas de risque sanitaire grave
63. Article 47 Modernisation de la délivrance des prestations en espèces des travailleurs indépendants afin de tenir compte des enseignements de la crise sanitaire
64. Article 48 Simplification et modernisation des prestations en espèces pour les non-salariés agricoles
65. Article 49 Généralisation du recours à l’intermédiation financière des pensions alimentaires
66. Article 50 Amélioration de l’indemnisation des victimes professionnelles de pesticides
67. Article 51 Sécurisation des droits à retraite de base des travailleurs indépendants non agricoles affectés par les fermetures administratives
68. Article 52 Rachat de trimestres de base pour certaines professions indépendantes non affiliées et les travailleurs indépendants à Mayotte
69. Article 53 Extension de la retraite progressive aux salariés en convention de forfait et à certains travailleurs non-salariés
70. Titre II DOTATIONS ET DÉPENSES DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AUX RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE
71. Article 54 Dotations au Fonds pour la modernisation et l’investissement en santé, aux agences régionales de santé et à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux
72. Article 55 Objectifs de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès
73. Article 56 Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et sous-ONDAM 2022
74. Article 57 Dotation au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante, au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante, transfert au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles et dépenses engendrées par les dispositifs de prise en compte de la pénibilité
75. Article 58 Objectifs de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
76. Article 59 Objectifs de dépenses de la branche vieillesse
77. Article 60 Objectifs de dépense de la branche famille
78. Article 61 Objectifs de dépenses de la branche autonomie
79. Article 62 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires (Fonds de solidarité vieillesse)
80. ANNEXES
81. ANNEXE N° 1 : LISTE DES personnes auditionnÉes par le rapporteur gÉnÉral et les rapporteurs thÉmatiques
82. ANNEXE N° 2 : textes susceptibles d’Être abrogÉs ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi
83. ANNEXE N° 3 : liens vers LES ENREGISTREMENTS vidÉo DE l’examen du projet de loi par la COMMISSION

commentaires d’articles

PremiÈre partie DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2020

Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2020

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

Le Parlement est ainsi mis en mesure par les dispositions organiques de voter l’arrêté des comptes pour le dernier exercice clos, en l’occurrence l’année 2020, dans un exercice qui pourrait être rapproché de l’adoption d’une « loi de règlement » pour les finances de l’État. L’article arrêtant, outre les tableaux d’équilibre, un certain nombre d’autres montants, chaque élément appellera dans le présent commentaire un développement spécifique.

I. La clÔture d’un exercice budgÉtaire 2020 particuliÈrement dÉgradÉ

Comme prévu par le législateur organique depuis 2006 ([2]), les tableaux d’équilibre de la loi de financement de la sécurité sociale distinguent désormais la présentation des comptes du régime général et celle de l’ensemble des régimes obligatoires de base, appelant quelques remarques sur la « clé de passage » entre ces deux notions. Ces remarques sont d’ailleurs valables aussi bien pour le commentaire des tableaux d’équilibre de l’exercice rectifié ou de l’exercice à venir, présentés respectivement en deuxième et troisième parties du projet de loi.

1. Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale témoigne d’une stabilisation de la situation financière

a. Le tableau d’équilibre des ROBSS

● Le 1° de cet article porte approbation du tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS).

Afin de le mettre en perspective, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales (article 27 de la LFSS 2020 ([17])) ou révisées (article 10 de la LFSS 2021 ([18])).

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2020 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2020, LFSS 2021 et PLFSS 2022.

Le résultat définitif pour 2020 fait apparaître un déficit de – 39,7 milliards d’euros pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, incluant le Fonds de solidarité vieillesse. Ce solde doit être apprécié tant à l’aune de l’exercice 2019, d’une part, que des différentes prévisions dont il a fait l’objet avant la clôture des comptes, d’autre part.

b. Un déficit des comptes de la sécurité sociale considérablement aggravé par rapport à 2019 dans un contexte de crise économique et sanitaire

● S’agissant de l’évolution par rapport à l’exercice 2019, les « comptes 2020 » font état d’une très importante dégradation du solde, indissociable de la crise économique.

Comparaison du solde des rÉgimes obligatoires de base avec l’exercice prÉcÉdent

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2021 et PLFSS 2022.

Cette dégradation considérable par rapport à l’exercice précédent de 38 milliards d’euros du solde constitue une première pour la sécurité sociale, qui retrouve et même dépasse ses « plus bas » historiques ([19]).

L’ampleur du phénomène n’est d’ailleurs compréhensible qu’en le décomposant par branche, en recettes et en solde.

● La structure du déficit révèle une situation dégradée pour toutes les branches mais d’une ampleur variable.

dÉcomposition de l’Évolution du solde DES ROBSS en 2020

par rapport À 2019

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2021 et PLFSS 2022.

La branche maladie subit la majeure partie de l’impact (29 milliards sur les 38 milliards de dégradation du solde), avec un puissant effet en dépenses (22,1 milliards d’euros) mais aussi en recettes (6,8 milliards d’euros de moins qu’en 2019). On peut signaler parmi les dépenses les plus explicatives les dépenses liées à la crise sanitaire et au Ségur pour les établissements (11,3 milliards d’euros de plus qu’en 2019), les soins de ville dynamisés par les tests et les indemnités journalières (6,4 milliards d’euros de plus qu’en 2019) ainsi que les transferts de la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) vers Santé publique France (4,8 milliards d’euros, contre 150 millions d’euros prévus et compensés à la sécurité sociale). En recettes, la branche a subi une forte réaction de sa ressource « TVA » à la baisse de la consommation (– 10,2 %), ce qui explique qu’elle ait subi en proportion une plus forte baisse de ses recettes que les autres branches. Seuls les droits « tabacs » qui lui sont affectés ont connu une dynamique significative (+ 14 %), en raison des effets du confinement et de la fermeture des frontières.

La branche vieillesse a vu son solde se détériorer également mais de manière beaucoup plus modeste au regard de son poids financier (quasiment la moitié des dépenses de sécurité sociale) : les dépenses ont continué à évoluer à un rythme soutenu (2,2 % de hausse des dépenses de prestations de retraite) – sans lien particulier avec le contexte sanitaire – tandis que les recettes ont continué à croître par le double effet :

– de la moindre exposition de certains régimes à la conjoncture et aux effets de l’activité partielle (notamment ceux des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales) ;

– d’un produit exceptionnel de 5 milliards d’euros lié à la vente de la soulte des industries électriques et gazières ([20]) ; cette ressource ponctuelle disparaîtra dès 2021 et la branche devrait naturellement en subir le contrecoup.

La branche famille, qui renoue pour la première fois depuis 2018 avec un déficit, a connu une dégradation significative de son solde, liée essentiellement à ses produits de cotisations sociales et de CSG « activité ». En dépenses, la revalorisation exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire en 2020 pour un coût de 500 millions d’euros, qui a tiré le volet « allocations aux familles » à la hausse, a été en partie compensée par une baisse exceptionnelle des dépenses de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) (– 6,7 % en 2020). Au global, et compte tenu de la relative stabilité des dépenses, c’est quasiment un « effet pur » en recettes qui explique l’évolution du solde entre 2019 et 2020.

La branche AT-MP a elle aussi renoué avec un déficit pour la première fois depuis 2012, dans un contexte certes de ralentissement de ses dépenses lié au confinement et au télétravail, mais qui a été surcompensé par un effondrement des recettes supérieur à celui de la sécurité sociale en général (– 8,8 %). Cette « sur-réaction » en recettes s’explique par la nature même des produits :

– les cotisations qui varient en fonction des accidents du travail ont chuté plus fortement (– 7,4 %) que l’assiette de cotisations (– 5,7 %), car la crise a fait diminuer les taux de sinistres dans les secteurs les plus exposés ;

– les recours contre tiers qui permettent aux régimes de récupérer auprès du tiers responsable des accidents ont fortement diminué (– 24,5 %) dans un contexte de forte diminution des accidents du travail.

Au total, c’est donc la forte diminution des accidents dans un contexte de travail profondément transformé, lorsque ce dernier n’était pas totalement suspendu, qui a dominé les évolutions en recettes comme en dépenses de la branche.

La situation du FSV, enfin, s’est dégradée également de manière significative en recettes comme en dépenses, en cohérence avec sa double dépendance au cycle économique :

– en recettes, les produits ont reculé quoique moins fortement que pour d’autres régimes (– 3,2 %) ; cette évolution mitigée s’explique par la combinaison de ressources très dépendantes de la conjoncture qui ont fortement réagi à la crise (– 5,9 % sur la CSG sur les revenus du capital et – 10,5 % sur les revenus de placements) et de ressources plutôt stables comme la CSG sur les revenus de remplacement plutôt dynamique dans un contexte de forte mobilisation du chômage partiel (+ 3,9 %) ;

– en dépenses, le FSV a eu à prendre en charge davantage de cotisations « chômage » (+ 4,9 %), « maladie » en raison du recours accru aux arrêts maladie (+ 11,3 %) et d’activité partielle (dépenses totalement nouvelles de 255 millions d’euros supplémentaires en 2020).

c. En 2020, un puissant « effet de ciseau » entre diminution très forte des recettes dans un environnement économique dégradé et hausse des dépenses liée au contexte sanitaire

Au-delà d’une analyse par branche, on peut observer plus globalement que la hausse des dépenses a joué un rôle plus grand (+ 27,3 milliards d’euros) que la baisse des recettes (– 10,8 milliards d’euros). Dit autrement, la seule conjoncture économique qui a joué essentiellement en recettes n’explique qu’une partie minoritaire de cette détérioration de la situation de la sécurité sociale en 2020.

Prises globalement, les recettes n’ont diminué « que » de 2,1 % en 2020 alors que le produit intérieur brut avait baissé de 7,9 % d’après l’INSEE et que la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations avait diminué de 5,7 %.

Cette relative « résilience » des recettes s’explique d’abord et avant tout par la diversité des assiettes de sécurité sociale :

– une part des cotisants et contribuables sociaux n’a pas été directement impactée par la crise même avec des chocs aussi massifs (fonctionnaires, retraités, …) ce qui explique que les cotisations sociales n’ont diminué « que » de 4,6 % et la CSG de seulement 3,5 % dans la période ;

– les impôts et taxes ont continué à être dynamiques dans un contexte de hausse des droits « tabacs » et avec la mise en place d’une contribution exceptionnelle à la charge des organismes complémentaires par la LFSS 2021.

Ce résultat est d’autant plus significatif que d’autres mouvements jouaient en sens inverse pour aggraver la dimension macro-économique de la crise, et notamment l’inscription d’une charge de non-recouvrement de 5,8 milliards d’euros dans un contexte de report massif des obligations sociales des entreprises et des travailleurs indépendants.

Il convient par ailleurs de rappeler que les exonérations et aides au paiement exceptionnelles pour soutenir les entreprises ont fait diminuer les cotisations proprement dites (2,9 milliards d’euros) mais ont été entièrement compensées par l’État aux régimes.

En dépenses, ce sont les prestations sociales mais plus encore les transferts qui ont tiré la dynamique (+ 5,3 % de charges nettes dont + 57,2 % de transferts). Sur les 5 milliards d’euros de transferts supplémentaires, 4,8 s’expliquent par la dotation de l’assurance maladie à Santé publique France dont le financement venait d’être transféré en 2020 à la sécurité sociale. Quant à la hausse des prestations, plus de la moitié s’expliquerait par la crise sanitaire (+ 2,8 % sur les + 4,7 % de hausse des prestations légales).

Les charges de gestion, traditionnellement limitées pour la sécurité sociale (12,5 milliards d’euros sur 509,8 milliards d’euros de dépenses en 2020), ont quant à elles continué à diminuer en 2020 (– 0,4 %).

d. Le déficit constaté est beaucoup plus élevé que la prévision initiale de la LFSS 2020, mais plus faible que la prévision révisée en LFSS 2021

Initialement, la LFSS 2020 avait prévu un déficit relativement important de 5,9 milliards d’euros dans un contexte macroéconomique moins favorable que prévu et une dégradation de la prévision pour le système de retraite.

Comme le soulève le tableau suivant, les prévisions ont été largement révisées à l’occasion de la LFSS 2021, dans un contexte de crise sanitaire, qui a porté à 46,1 milliards d’euros la prévision du déficit des ROBSS et du FSV. Cette rectification anticipait une situation très dégradée en recettes pour toutes les branches et une forte hausse des dépenses pour la branche maladie liée à la crise sanitaire et à la mise en place – non anticipée en 2020 – d’une partie du Ségur de la santé dès l’automne 2020 ([21]).

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2020 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2019 et LFSS 2020

Le rapporteur général avait déjà eu l’occasion de commenter cette nouvelle prévision dans le cadre du commentaire de l’année dernière sur les tableaux d’équilibre rectifiés en reprenant l’ensemble des nouvelles hypothèses macroéconomiques mais aussi l’état prévisionnel des dépenses liées à la crise.

● Le solde définitivement constaté dans le présent article est lui aussi très éloigné des prévisions révisées en LFSS 2021, puisque l’écart constaté, favorable cette fois-ci, est de 6,4 milliards d’euros.

TABLEAUX D’Équilibre 2020 de l’ensemble des rÉgimes obligatoires de base

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2021 et PLFSS 2022

Cette « bonne surprise » conséquente est la combinaison de mouvements en sens contraires en recettes et en dépenses :

– la prévision en recettes est meilleure de 9,1 milliards d’euros par rapport à ce que prévoyait la LFSS 2021 ; cette amélioration des prévisions est due à une amélioration substantielle du cadrage macro-économique qui s’est révélé rétrospectivement excessivement pessimiste : la masse salariale n’a ainsi reculé « que » de 5,7 points alors que la LFSS 2021 faisait l’hypothèse d’un recul de 8,9 % et le PIB a chuté de trois points de moins que prévu (– 7,9 % au lieu de – 11 %) ;

– la prévision en dépenses était quant à elle surestimée par la LFSS 2021 à hauteur de 0,4 milliards d’euros.

2. Le régime général est dans une situation légèrement meilleure que celle des autres régimes de base

Le 2° porte approbation du tableau d’équilibre du seul régime général. Comme pour l’ensemble des régimes obligatoires, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales de la loi de financement pour 2020 ou rectifiées par la loi de financement pour 2021.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2020 DU RÉGIME GéNéRAL DE LA SÉCURITé SOCIALE

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Source : LFSS 2020, LFSS 2021 et PLFSS 2022.

Le résultat définitif pour 2020 fait apparaître un déficit, incluant le FSV, de 38,7 milliards d’euros contre 1,9 milliard en 2019, soit une dégradation du solde de 36,8 milliards d’euros.

Compte tenu de son poids et de l’intégration financière croissante, le solde du régime général est souvent très proche de celui de l’ensemble des régimes obligatoires. Les branches maladie et famille étant quasi-totalement intégrées dans le régime général, et compte tenu du poids financier plus limité de la branche AT-MP, les écarts aux données relevés pour l’ensemble des ROBSS concernent par construction davantage la branche vieillesse.

En 2020, l’écart entre le solde de l’ensemble des ROBSS et le solde du régime général est d’1 milliard d’euros, qui s’explique :

– par une situation plus détériorée des régimes obligatoires que celle du régime général sur les branches vieillesse (1,2 milliard d’euros) et « maladie » (100 millions d’euros) ;

– par une situation un peu meilleure du régime général que les régimes obligatoires sur la branche AT-MP (100 millions d’euros).

Le solde constaté du régime général, FSV compris, s’éloigne des prévisions initiales, telles qu’elles ont été présentées dans la LFSS 2019 et s’éloigne encore davantage des prévisions révisées dans la LFSS 2020. Les raisons de ces écarts reposent très largement sur les explications données pour l’ensemble des régimes obligatoires de base.

3. Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base retrace exclusivement le recul du déficit du FSV

● Le 3° porte approbation du tableau d’équilibre du seul organisme de cette catégorie, à savoir le Fonds de solidarité vieillesse ([22]).

Ce fonds, prévu aux articles L. 135-1 et suivants du code de la sécurité sociale, est doté de 16,7 milliards d’euros de recettes en 2020 et finance des prestations non contributives servies par les régimes de base d’assurance vieillesse, notamment :

– la prise en charge du financement des droits pour les périodes pendant lesquelles les assurés n’ont pas pu cotiser, par exemple en cas de chômage (12,2 milliards d’euros en 2020) ou d’arrêt maladie (2,1 milliards d’euros en 2020) ; l’activité partielle s’est ajoutée à ces prises en charge à partir de 2020 (255 millions d’euros) ;

– l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) pour 3,9 milliards d’euros en 2020 – prestation « socle » différentielle ouverte à tous les pensionnés qui s’est substituée au « minimum vieillesse ».

À compter de 2020, le Fonds ne finance plus le minimum contributif qui comptait encore pour 967 millions d’euros dans ses charges en 2019.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2020 DES ORGANISMES CONCOURANT

AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE (FsV)

(en milliards d’euros)

Source : LFSS 2020, LFSS 2021 et PLFSS 2022.

● Le solde du FSV s’est détérioré par rapport à 2019 (– 1,6 milliard d’euros), avec un déficit accru de 0,9 milliard d’euros, en raison :

– d’une diminution des ressources en 2020 par rapport à 2019 (– 500 millions d’euros) ;

– d’une hausse des dépenses dans le contexte de crise, liée à la dynamique forte de l’ASPA mais aussi à une hausse des prises en charge de droits « chômage » et « maladie », auxquelles s’est ajoutée celle de l’activité partielle.

● Ce résultat « final » est moins bon que la prévision initiale qui anticipait beaucoup moins de dépenses notamment, mais meilleur que ce qu’anticipait la LFSS 2021 qui avait en partie surestimé ces mêmes dépenses (hypothèse de chômage, notamment).

4. Un objectif national de dépenses d’assurance maladie en très légère sous-exécution

Créé en 1996 en même temps que les lois de financement, l’ONDAM est un plafond indicatif de la quasi-totalité des dépenses d’assurance maladie voté par le Parlement pour l’année à venir, et dont le niveau est définitivement arrêté dans la première partie de la LFSS pour l’exercice N–2.

La LFSS 2020 avait fixé le montant de l’ONDAM à 205,6 milliards d’euros. Cet objectif était en progression de 2,45 % à périmètre constant, après un ONDAM déjà fixé à 2,5 % en 2019. L’ONDAM a été lourdement rectifié en LFSS 2021, dans le cadre de la crise, pour être fixé à 218,9 milliards d’euros, soit 9,2 % de hausse.

Le 4° arrête finalement un montant de 219,4 milliards d’euros de dépenses relevant du champ de l’ONDAM en 2020 (+ 9,4 % que 2019 à périmètre constant), soit un niveau supérieur de 13,8 milliards d’euros à l’objectif initial et de 500 millions de plus que l’objectif rectifié.

Plus précisément, l’exécution de l’ONDAM par sous-objectif se décompose comme suit.

● Les dépenses de soins de ville ont représenté 94,7 milliards d’euros, soit un montant en progression de 3,7 % par rapport à 2019 et en forte hausse tant par rapport à la prévision initiale (93,6 milliards d’euros) que par rapport à la prévision rectifiée (93,8 milliards) ; cette augmentation significative mais moindre que la tendance générale de l’ONDAM s’explique par des évolutions contrastées :

– d’un côté, 6,2 milliards d’euros de surcoûts liés à la crise avec, au premier chef, 2,4 milliards d’euros d’indemnités journalières dérogatoires ou de droit commun, 2,2 milliards de dépenses liées aux tests réalisés en ville et 1,3 milliard d’euros de compensation pour perte d’activité pour les professions libérales ;

– de l’autre, 4 milliards d’euros de sous-exécution, dans un contexte de ralentissement de l’activité lors des périodes de confinement, sur certains postes comme les honoraires médicaux et dentaires (2,2 milliards d’euros) ainsi que ceux des auxiliaires médicaux (0,7 milliard d’euros) ; on peut également citer les transports (0,6 milliard d’euros) ou les moindres remboursements des produits de santé (0,3 milliard d’euros).

2,2 milliards d’euros se sont donc ajoutés aux dépenses initialement prévues, auxquels il faut soustraire la taxe exceptionnelle sur les organismes complémentaires prévue par la LFSS 2021, soit l’écart d’1,2 milliard signalé par le rapport remis à la Commission des comptes de la sécurité sociale en juin ou par l’annexe 7.

La taxe est en effet considérée comme une recette « atténuative » de l’ONDAM susceptible de faire l’objet d’un traitement en moindres dépenses, à l’instar des remises sur le médicament. Elle est conventionnellement traitée en « ville » car il est généralement considéré que l’effet de substitution se joue principalement sur ce sous-objectif.

● Les dépenses à destination des établissements de santé ont représenté 89,7 milliards d’euros, en progression de 8,8 % par rapport à 2019 et en sous-exécution de 300 millions d’euros par rapport à l’objectif rectifié en LFSS 2021. Elles ont donc fortement « tiré » les dépenses de santé en 2020, ce qui n’est pas illogique dans le cadre d’une crise pandémique sans précédent.

Là aussi et quoique dans une moindre mesure, la crise a eu des effets contrastés :

– d’un côté, des surcoûts (5 milliards d’euros au total) aisément compréhensibles dans ce contexte sanitaire, et notamment les dotations de l’assurance maladie aux établissements (2,9 milliards d’euros) ainsi que les primes et revalorisations des heures supplémentaires pour les personnels de ces établissements (1,6 milliard d’euros) ; la mise en œuvre des premières revalorisations liées au Ségur de la santé a par ailleurs augmenté d’1,1 milliard d’euros les dépenses sur ce poste ;

– de l’autre, des moindres dépenses (700 millions d’euros) liées aux effets combinés de plusieurs facteurs ; le moindre recours aux dispositifs médicaux de la liste en sus lié aux déprogrammations a surcompensé la hausse des anticancéreux (100 millions d’euros en moins au total) mais il a été neutralisé par un reclassement des forfaits techniques d’imagerie en dépenses hospitalières pour un montant équivalent ; au final, ce sont les remises supérieures aux prévisions qui ont permis d’atteindre ces 700 millions d’euros.

Au total, c’est donc un dépassement de 4,3 milliards d’euros de l’enveloppe initialement fixée qui est ainsi constaté en 2020.

● Les dépenses des sous-objectifs médico-sociaux ont crû de manière particulièrement importante (+14,4 %) pour atteindre 24 milliards d’euros contre 21,6 milliards d’euros prévus initialement, montant conforme à l’objectif rectifié l’année dernière. On retrouve là encore différentes composantes de la crise et des réponses qui lui ont été apportées, même si elles ont toutes joué dans le même sens sur ce poste :

– 2 milliards d’euros liés à la réponse immédiate à la crise, avec les primes et revalorisations des personnels (800 millions d’euros), les dotations pour la couverture des surcoûts des établissements (800 millions d’euros), la compensation des pertes de recettes de la section hébergement (300 millions d’euros) ou celles de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (200 millions d’euros) ;

– 300 millions d’euros de revalorisations dans le cadre du Ségur pour les personnels des établissements médico-sociaux.

● Les dépenses relatives aux « autres prises en charge » ont quant à elles explosé en 2020, passant de 2,4 milliards d’euros prévus en LFSS 2020 à 7 milliards d’euros (+ 211,7 %) dans les résultats définitifs (légèrement inférieurs à la prévision de la LFSS 2021 cependant). Cette révision de 4,6 milliards d’euros s’explique très largement par la dotation supplémentaire considérable de l’assurance maladie à Santé publique France pour financer des équipements individuels, des respirateurs, des tests ainsi que des masques chirurgicaux pour faire face à la crise (4,8 milliards d’euros), partiellement compensée par de moindres remboursements à l’étranger (200 millions d’euros).

Interrogée sur ce dernier point, la direction de la sécurité sociale a précisé au rapporteur général que ces moindres remboursements étaient liés en partie aux contraintes pesant sur les déplacements mais aussi à la moindre dépense liée à la prise en charge des enfants en situation de handicap en Belgique, qui ont par construction, moins pu être pris en charge à ce titre pour les mêmes raisons.

● Enfin, la contribution de l’assurance maladie aux dépenses relatives au fonds d’intervention régional (FIR) a été relevée de 300 millions d’euros dès la LFSS 2021 par rapport à la prévision initiale (3,9 au lieu de 3,6 milliards d’euros). Le résultat conforme à la prévision rectifiée s’explique en totalité par le financement de dépenses en lien avec la gestion locale de la crise sanitaire, et notamment des dépenses d’intervention des ARS sur le terrain.

5. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et au Fonds de solidarité vieillesse

● Le 5° porte approbation du montant de la dotation au FRR, constamment nul depuis 2011. Il constitue une donnée obligatoire en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui fait obligation au législateur de mentionner dans la première partie de la LFSS le montant des recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires, catégorie comprenant le seul FRR dans le droit positif.

En effet, en application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le Fonds a été mis en extinction : aucune recette ne lui est plus affectée, tandis qu’il décaisse chaque année 2,1 milliards d’euros au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) afin de participer au financement des déficits des organismes chargés d’assurer les prestations du régime de base de l’assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2024, en application de la LFSS 2011 ([23]).

Créé en 1999 ([24]), le Fonds de réserve pour les retraites était chargé de mettre en réserve et de faire fructifier des ressources qui lui étaient affectées afin de maintenir voire d’améliorer le niveau des pensions à horizon 2020, dans la perspective d’une dégradation prévisible des équilibres financiers. Compte tenu de la forte dégradation des régimes d’assurance vieillesse à la suite de la crise financière des années 2008-2009, il a été décidé de mettre à contribution le Fonds avant l’horizon initialement prévu, pour « alimenter » la CADES.

Cette absence de mise en réserve n’est pas synonyme d’absence de produits pour le FRR. Comme rappelé à l’annexe 8 au présent projet de loi, au 31 décembre 2020, la valeur des actifs du FRR était de 26,3 milliards d’euros, en baisse de 7,3 milliards d’euros par rapport à 2019 (33,6 milliards d’euros). Ce recul est dû en grande partie au versement de 5 milliards d’euros à la CNAV correspondant à la soulte des IEG, mais aussi au versement de 2,1 milliards d’euros à la CADES qu’une performance modérée des actifs (+1 % contre +9,7 % en 2019) n’a pas permis de compenser. 45,7 % de ces actifs sont placés de manière très sûre (poche dite « de couverture ») afin de permettre de poursuivre les versements à la CADES jusqu’à l’extinction de cette dernière, et 54,3 % sont placés de manière plus dynamique afin de produire du rendement (poche dite « de performance »).

Ces placements permettent de dégager un résultat financier en 2020 de 722 millions d’euros, en légère baisse par rapport aux 842 millions enregistrés en 2019.

● Dans la même logique, le 6° prévoit que le FSV ne met aucune somme en réserve, comme chaque année depuis 2011 ([25]).

6. La dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale

La CADES a été créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 portant mesures relatives au remboursement de la dette sociale pour amortir et éteindre la dette du régime général de la sécurité sociale. Elle est historiquement affectataire :

– depuis sa création, d’une ressource exclusive, la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ;

– depuis la LFSS 2008, d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG)([26]) ;

– depuis 2011, du versement annuel du FRR précité ([27]).

Ces ressources lui permettent chaque année d’assurer l’amortissement d’une partie de la dette sociale reprise et financée par des opérations d’emprunt sur les marchés ([28]). L’amortissement est égal à la différence entre le produit des ressources affectées et le montant des charges financières nettes de la Caisse (déduction faite, donc, des produits financiers qu’elle peut percevoir).

Le 7° porte ainsi approbation du montant de la dette amortie par la CADES en 2020, à savoir 16,1 milliards d’euros.

Ce chiffre, légèrement supérieur à l’objectif fixé dans la partie rectificative de la LFSS 2021 (16 milliards d’euros), s’explique à la fois par l’amélioration des recettes et par des conditions d’emprunt toujours très favorables.

II. Ces comptes sont validÉs par la COUR des comptes, qui formule nÉanmoins comme chaque annÉe certaines rÉserves

En application de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes est chargée de produire, dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance du Parlement et du Gouvernement, un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos ainsi qu’un rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos ([29]).

1. Une cohérence des tableaux d’équilibre confirmée, sous trois réserves

L’avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre figure dans le rapport sur l’application des LFSS (RALFSS), produit annuellement par la Cour en application du 1° du VIII de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Les principales conclusions de l’avis rendu dans le « RALFSS 2021 » sont reproduites dans l’encadré suivant.

Source : Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2021.

● Contrairement aux années précédentes, la Cour des comptes semble avoir disposé d’un projet d’annexe 4 pour effectuer sa mission, ce qui explique que la réserve récurrente tenant à son absence ait disparu de son avis. Le rapporteur général s’en félicite bien entendu tout en soulignant l’intérêt au moins aussi grand qui s’attache à ce document pour les parlementaires dans le cadre de leur travail d’examen de la loi proprement dite.

● La première observation formulée par la Cour, tout aussi récurrente, reproche au Gouvernement sa méthode de contractions de produits et de charges, qui méconnaîtrait le cadre normatif organique. Ces consolidations sont retracées dans l’annexe 4 précitée et répondent à une double préoccupation de neutralisation :

– la première consiste à neutraliser les transferts entre régimes de sécurité sociale et permet d’éviter une double comptabilisation de recettes ou de produits qui correspondraient en réalité aux relations financières entre deux régimes, ou entre des branches d’un même régime ; l’utilité de cette neutralisation est entièrement reconnue, notamment pour la question des remises sur les produits de santé qui constituent une alternative-substitution à des baisses de prix ;

– la seconde consiste à neutraliser les écritures d’inventaire et c’est elle qui fait l’objet des critiques renouvelées de la Cour ; interrogée lors de l’examen de la LFSS 2018 sur ce même point, la direction de la sécurité sociale avait fait savoir que ce retraitement des données répondait à la préoccupation assumée de « neutraliser l’hétérogénéité des modes de comptabilisation d’un petit nombre d’écritures entre régimes et dans le temps pour un même régime » ; en effet, les régimes appliquent des règles de comptabilité différentes et les modifient parfois entre deux exercices ; c’est pourquoi il est procédé à une harmonisation des présentations comptables des différents régimes, d’une part, et dans le temps, d’autre part ; par ailleurs, la direction de la sécurité sociale se réserve la possibilité de ne pas faire figurer des écritures comptables n’ayant aucune contrepartie économique ou de conséquence sur le solde.

Au regard de ces explications, le rapporteur général se satisfait de cette présentation comptable, dont la méthodologie est présentée de manière détaillée et illustrée dans l’annexe 4, et sous réserve :

– que ces règles soient suffisamment constantes pour rendre les chiffres comparables d’une année sur l’autre ;

– qu’elles n’aient jamais pour incidence de modifier artificiellement le solde ou d’occulter une réalité économique ou financière.

De fait, la récurrence de ces désaccords montre qu’a minima la première condition est remplie.

● Les deuxième et troisième observations reproduisent synthétiquement les réserves émises par la Cour à l’occasion de son rapport sur la certification des comptes du régime général (cf. infra), s’agissant :

– de l’activité de recouvrement du régime général ;

– des dispositifs de contrôle interne, en visant cette année plus spécifiquement la Mutualité sociale agricole pour laquelle le commissaire aux comptes aurait émis certaines réserves liées à la fiabilité des données.

2. Des comptes du régime général certifiés en formulant vingt-huit réserves, contre vingt-neuf l’année précédente

Conformément à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes certifie les comptes du régime général ([30]), au même titre que les comptes de l’État.

Dans son rapport remis en mai 2021 ([32]), la Cour a certifié les comptes du régime général tout en formulant vingt-deux réserves, contre seize l’année précédente.

Sans prétendre rappeler l’ensemble des observations formulées par la Cour, on peut retenir qu’un nombre important des réserves repose sur les difficultés rencontrées dans la maîtrise des risques de portée financière mais aussi à « l’importance inédite des incertitudes ou des désaccords portant sur les produits, les charges, les créances, les dettes ou les provisions comptabilisées au titre des mesures exceptionnelles décidées par les pouvoirs publics ».

La Cour s’est par ailleurs estimée dans l’impossibilité de certifier les comptes de l’activité de recouvrement du régime général ([33]).

À l’initiative du rapporteur général mais aussi de plusieurs de ses collègues, cette dernière question a été abordée de front pendant le Printemps social de l’évaluation tant avec le directeur de la sécurité sociale qu’avec le directeur général de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Le directeur de la sécurité sociale a ainsi plaidé « une divergence d’appréciation » qu’il a décrite en ces termes :

« Le refus de certification a fait l’objet de nombreux échanges entre la Cour des comptes, la direction de la sécurité sociale et l’ACOSS. Nous avons une divergence d’appréciation. Il s’agit pour l’essentiel de savoir comment comptabiliser les cotisations qui n’ont pas été payées par les travailleurs indépendants en 2020.

« Le Gouvernement a en effet fait le choix en 2020 d’abattre les cotisations des travailleurs indépendants. Elles n’ont pas été prélevées durant le premier confinement et, à partir de l’été, il a été décidé d’abaisser les cotisations de 50 %. Si nous ne l’avions pas fait, les cotisations non payées pendant le premier confinement auraient dû être payées à la fin de l’année par les travailleurs indépendants. Ils auraient dû payer en quatre ou cinq mois tout ce qu’ils n’avaient pas payé pendant le premier confinement. Ils auraient donc payé des cotisations bien supérieures à d’habitude puisque ce sont des cotisations mensuelles, payées tout au long de l’année et faisant l’objet d’une régularisation l’année suivante au moment de la déclaration de revenus.

« Nous avons décidé que ces cotisations seraient uniquement de 50 %. La divergence avec la Cour des comptes provient de ce qu’elle a considéré qu’il aurait fallu passer les produits à recevoir dans les comptes de l’ACOSS au titre des cotisations non appelées. Nous n’avons pas voulu le faire parce que nous n’avons pas la visibilité sur les revenus des travailleurs indépendants en 2020. Ceux-ci les déclarent encore actuellement, jusqu’au mois de juin. Ce n’est qu’à l’issue de ces déclarations que nous connaîtrons réellement ces revenus. Nous avons donc préféré appliquer un principe de prudence, comme nous le faisons toujours dans ce cas, et considérer que les cotisations qui seront à payer à partir de 2021 seront rattachées à l’année 2021, au moment des régularisations. Nous avons ainsi appliqué la règle habituelle. La Cour des comptes avait une divergence sur ce point. »

La réponse du directeur général de l’ACOSS a plus particulièrement souligné l’instabilité méthodologique qu’aurait apporté la solution proposée par la Cour des comptes au regard des règles habituelles :

« S’agissant de la position de la Cour des comptes sur nos comptes, je précise d’abord qu’il ne s’agit pas techniquement d’un refus de certifier mais d’une impossibilité de certifier. Le refus de certifier aurait signifié que la Cour des comptes considérait qu’il existait des défaillances dans le contrôle interne et dans la maîtrise des risques qui pouvaient affecter la sincérité des risques et leur capacité à donner une image fiable de la situation comptable de la sécurité sociale. L’impossibilité de certifier traduit par contre un niveau d’incertitude élevé, l’incertitude n’étant pas imputable aux mesures prises par les Urssaf mais au contexte économique.

« Ainsi, nous provisionnons chaque année des pertes au titre des créances apparues au cours de l’année. Nous le faisons classiquement sur les constats statistiques de non-recouvrement des créances nées au cours de l’année. Cette hypothèse historique n’était absolument pas applicable au montant des reports de cotisations apparus au cours de l’année 2020 et nous avons donc, de manière partagée avec la Cour des comptes, retenu des hypothèses différentes. La Cour des comptes considère qu’il existe des incertitudes pour savoir si, effectivement, les cotisations reportées en 2020 ne seront pas recouvrées à la hauteur que nous estimons. Il existe évidemment une incertitude et elle est intrinsèque au contexte exceptionnel que nous avons connu.

« Concernant le point particulier des travailleurs indépendants évoqué par le directeur de la sécurité sociale, la Cour des comptes aurait souhaité que nous inscrivions dans nos comptes un produit à recevoir lié au fait que les cotisations pour 2020 des travailleurs indépendants, telles qu’elles seront connues après leurs déclarations, ne seront pas nécessairement égales à 50 % de leur valeur en 2019 et donc ne seront pas égales à ce qui a été appelé. Elle aurait aussi voulu que nous appliquions à ce produit à recevoir une dépréciation tenant compte des difficultés de paiement des indépendants.

« Nous n’avons jamais procédé ainsi. En accord avec les normes comptables rendues par le Conseil de normalisation des comptes publics, il est acquis de n’inscrire chaque année dans les comptes que les montants certains, c’est-à-dire les montants appelés. Ce qui résulte l’année suivante de la régularisation se retrouve dans l’exercice suivant. Ce point a été acquis au cours de travaux qui ont montré que retenir les régularisations, très variables car très tributaires de l’évolution des revenus des indépendants, aurait créé davantage d’incertitudes dans les comptes. Cela est encore plus vrai pour une année comme 2020 pour laquelle il n’existe aucun moyen sérieux ni aucune source permettant de connaître ce qu’ont été les revenus des indépendants. Nous les connaîtrons à la fin du mois de juin, lorsque la campagne de déclaration des revenus sera terminée.

« La position de la Cour des comptes nous surprend donc car elle nous semble ne respecter ni le principe important de permanence des méthodes comptables, ni le principe de prudence. Elle conduirait à introduire dans nos comptes un produit en dérogation flagrante avec tout ce qui a été fait depuis que les comptes de la sécurité sociale existent, sur des bases absolument impossibles à évaluer, tant sur la nature du produit lui-même que sur les risques de dépréciation du fait des difficultés des indépendants. Si nous avions fait ce choix, il aurait dû être considéré comme très hasardeux par la Cour des comptes. Nous maintenons donc cette divergence de position et nous considérons que notre position est la plus conforme aux principes de permanence et de prudence comptables. »

Au total, et sans prétendre trancher sur le fond ce différend comptable, le rapporteur général estime que ce dernier est d’abord et avant tout lié à un contexte exceptionnel que l’ensemble du commentaire de l’article 1er n’a cessé de rappeler. Il reviendra, au regard notamment du déroulement de l’exercice 2021, de constater si les hypothèses retenues pour ces créances non recouvrées étaient pertinentes ou non. Il estime par ailleurs difficile de blâmer l’administration d’avoir souhaité maintenir – dans des temps compliqués – une méthode éprouvée et favorisant la comparabilité de l’exercice 2020 avec les exercices précédents.

*

Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2020 (annexe A)

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement sur l’état de la situation patrimoniale d’une partie des régimes faisant partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale ([37]). Celui-ci permet, au-delà du solde qui peut s’analyser comme un « flux » à un moment donné, d’apprécier la situation financière nette consolidée, en y intégrant l’ensemble de l’actif et du passif du champ des lois de financement. Les « stocks » sont ainsi présentés (réserves, dettes) ainsi que la manière dont les déficits sont finalement pris en charge concrètement.

1. Le tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale reflète une détérioration de la situation des comptes sociaux en 2020

L’annexe A reflète, en rupture avec l’évolution positive depuis 2014, une détérioration du solde des régimes de sécurité sociale en 2020, qu’il s’agisse du passif net (dette) ou du passif financier net (endettement financier).

a. Un passif net en hausse

Le passif net en 2020, retracé dans la première partie du tableau du I de l’annexe A, s’est accru de 25,3 milliards d’euros par rapport à 2019.

Cet agrégat, comme le rappelle la Cour des comptes chaque année dans son RALFSS, « pourrait être assimilé à la situation nette consolidée des entités entrant dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale ».

Évolution du passif net de la sÉcuritÉ sociale depuis 2009

Source : annexe A du PLFSS 2022.

Cette évolution traduit assez largement la détérioration de la situation financière de la sécurité sociale en 2020, avec un déficit de 39,7 milliards d’euros des régimes de base et du FSV, d’une part, que ne permet pas de compenser l’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) (16,1 milliards d’euros) et le résultat du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), d’autre part. Le résultat net global des organismes dans le champ serait de – 22,9 milliards d’euros, soit une dégradation de 38,3 milliards d’euros par rapport à 2019.

Quelques effets de « reports à nouveau » permettent d’atténuer l’effet du résultat net global de l’année sur l’évolution du passif net, et notamment les « excédents » 2019 de la CADES et du FRR pour 14,7 milliards d’euros et la couverture par la CADES des reports à nouveau des branches pour 20 milliards d’euros (ce second effet, cité par la Cour des comptes comme « positif » pour les régimes, est toutefois neutre au total, car il augmente le passif net de la CADES à due concurrence).

b. Un endettement financier également en forte hausse

La deuxième partie du tableau présente la différence entre l’actif et le passif financier de la sécurité sociale. Assez logiquement, son évolution suit largement celle du passif net, même s’il est davantage modifié par les variations liées aux opérations de trésorerie.

Cet endettement financier s’est lui aussi fortement accru en 2020 (+ 36 milliards d’euros par rapport à 2019), dans des proportions qui correspondent mécaniquement à la hausse du passif net mais aussi à l’augmentation du besoin de fonds de roulement dans une période particulièrement incertaine sur le plan financier.

Évolution de l’endettement financier depuis 2009

Source : Annexe A PLFSS 2022

c. L’avis de la Cour des comptes sur le tableau patrimonial

Conformément à l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence du tableau patrimonial.

Dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale d’octobre 2021, la Cour des comptes juge que le tableau patrimonial figurant à l’annexe A du présent projet « fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2020 » ([38]).

Elle formule toutefois une observation liée à l’impossibilité de certifier l’activité de recouvrement (cf. commentaire de l’article 1er) et à la réserve lors de la certification des comptes de la mutualité sociale agricole (MSA) en raison de la « fiabilité insuffisante des données notifiées par l’État et par les organismes de sécurité sociale tiers à la MSA ».

2. La description des mesures prévues pour la couverture des déficits constatés et l’affectation des excédents illustrent l’hétérogénéité des situations financières de chaque régime

S’il est difficile de résumer en quelques lignes des opérations propres à la situation financière de chaque régime, certaines mesures méritent d’être soulignées dans le cadre du présent commentaire :

– le régime général et le FSV étaient en déficit de 36,2 milliards d’euros en 2020, et celui-ci s’est ainsi ajouté à la dette gérée par l’ACOSS, en attendant une reprise par la CADES qui devrait intervenir entre 2021 et 2023 (les législateurs organique ([39]) et ordinaire ([40]) ont en effet provisionné 92 milliards d’euros pour la reprise des déficits 2020-2023) ;

– de nouveau en léger excédent depuis 2020, le régime de retraite des exploitants agricoles voyait jusqu’ici les déficits cumulés financés (3,6 milliards d’euros en 2020) par des avances rémunérées de l’ACOSS, conformément aux nouvelles dispositions adoptées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ; ces déficits sont ou seront désormais entièrement repris par la CADES en 2020 et 2021 ; les perspectives démographiques combinées à cet « apurement » de la situation financière devraient donc permettre au régime de ne plus solliciter que des ressources non permanentes pour couvrir sa trésorerie dans les années à venir ;

– la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) a de nouveau enregistré un déficit en 2020 (– 1,5 milliard) lié à la dégradation de ses recettes, dans un contexte de « gel » des rémunérations et de forte hausse de ses prestations, l’effet du report de l’âge légal ayant pris fin ; la CADES a repris ses déficits 2018 et 2019 dans le cadre d’une reprise intervenue au 1er janvier 2021 ;

– la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) a accusé un léger déficit en 2020 de 0,02 milliard d’euros qui devrait pouvoir être couvert par les excédents passés du régime (2,3 milliards d’euros fin 2019) ;

– la plupart des autres régimes de base sont à l’équilibre ou en excédent en 2018 grâce à l’intégration financière (maladie pour tous les régimes, salariés agricoles et régime social des indépendants), par des subventions d’équilibre de l’État comme garant de l’équilibre financier de ces régimes (SNCF, RATP, mines, marins) ou par des subventions de l’État en tant qu’employeur (fonction publique d’État, industries électriques et gazières) ;

– les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,1 milliard) et du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (0,1 milliard) sont affectés aux réserves de ces deux régimes.

● Comme chaque année, l’annexe A rappelle par ailleurs que les déficits passés accumulés par le régime des mines avant qu’il ne bénéficie de la subvention d’équilibre ont été transférés à la CNAMTS à hauteur de 0,7 milliard d’euros en 2016.

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DeuxiÈme partie DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2021

Article 3 Affiliation, au titre de cette activité, d’une partie du personnel de santé mobilisé sur la vaccination contre la covid-19 et dérogations aux règles du cumul emploi-retraite pendant la crise sanitaire

I. L’article 3 clarifie les rÈgles d’affiliation des personnels ayant participÉ À la campagne de vaccination

A. le recours massif et urgent au personnel vaccinant n’a pas permis de clarifier le rÉgime applicable À leur rÉmunÉration

1. Le recours à un important personnel vaccinant

● L’évaluation préalable du Gouvernement présente quelques chiffres éclairants :

– au 4 juillet 2021, 457 millions d’euros ont été versés à l’ensemble des personnels participant à la vaccination à ce titre et qui ont été rémunérés pour le faire ;

– au 31 mai 2021, 15,5 millions de rémunérations brutes ont été versées à 12 301 professionnels (1 047 étudiants, 5 259 retraités, 5 271 salariés ou fonctionnaires, 724 autres types de professionnels).

La campagne n’étant pas terminée, il s’agit bien sûr de chiffres provisoires.

● Ce recrutement massif ainsi que ces montants significatifs sont naturellement à rapporter à l’ampleur – et le rapporteur général ajoute volontiers : à la réussite – de la campagne de vaccination.

Sans prétendre décrire cette dernière en détail dans le cadre d’un article portant exclusivement sur une question d’affiliation, quelques éléments chiffrés ([41]) permettent d’en prendre la pleine mesure :

– en 2021, 4,7 milliards d’euros ont été consacrés aux vaccins et à la campagne de vaccination ; parmi les 3,2 milliards d’euros supplémentaires consacrés à la vaccination par rapport à la prévision initiale, 700 millions d’euros sont liés à la rémunération des personnels ;

– 115 millions de doses seraient injectées en 2021, dont 109 millions « en ville » (95 %).

Le récapitulatif des rémunérations par catégorie professionnelle, par statut et par lieux de vaccination est détaillé dans les tableaux ci-dessous.

RémunÉration des professionnels de santÉ libÉraux

Source : réponses de la DSS au questionnaire du rapporteur général.

La direction de la sécurité sociale a précisé au rapporteur général que les professionnels libéraux habilités, titulaires de la carte de Professionnel de Santé (CPS) bénéficient d’une rémunération de 5,40 euros pour le renseignement pour chaque patient des données relatives à la vaccination dans le système d’information SI-VAC. Cette rémunération est plafonnée à 270 euros par jour dans la limite de 3 000 euros par mois.

RÉmunération horaire des professionnels salariÉs,

agents publics ou retraitÉs

Source : réponses de la DSS au questionnaire du rapporteur général.

Les résultats de ces importants moyens ont été au rendez-vous puisqu’à date, 50 555 192 de personnes ont reçu une dose parmi lesquelles 49 048 908 personnes sont entièrement vaccinées. Dit autrement, 89 % de la population adulte a reçu au moins une dose et 86 % est entièrement vaccinée. Ces proportions montent respectivement à 92 et 90 % chez les personnes âgées de 65 ans et plus ([42]).

2. Des rémunérations au régime social incertain

● Si la question de l’affiliation à un régime de sécurité sociale de ces personnels n’était pas au rang des priorités au moment de la mise en place de la campagne, elle n’en devait pas moins être tranchée par voie législative. En l’absence de détermination du législateur, le régime applicable aurait été en effet peu adapté sur des plans pratique comme financier.

À rigoureusement parler, ces personnels constituent juridiquement des collaborateurs occasionnels du service public au sens du 21° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale ([43]) qui les assimile à des salariés et les affilie d’office au régime général.

L’article D. 311-1 du code énumère limitativement, comme l’y invite le législateur, la liste des activités susceptibles de correspondre à une collaboration occasionnelle au service public.

L’article D. 311-2 du même code précise que leur sont alors applicables l’ensemble des cotisations dues par les salariés du secteur privé, et que les taux de droit commun s’appliquent à l’ensemble de la rémunération versée au premier euro.

C’est donc le barème complet du régime général qui devrait s’appliquer dans cette hypothèse, à savoir :

prÉlÈvements sociaux applicables aux rÉmunérations versÉes À un collaborateur occasionnel du service public

Ce barème aurait objectivement constitué un prélèvement extrêmement élevé sur la rémunération brute, en ne tenant compte d’aucune exonération. Il serait par ailleurs, pour une même mission de vaccination, beaucoup plus élevé que le régime des praticiens et auxiliaires médicaux ou celui des professionnels libéraux.

● En attendant la détermination du régime légalement applicable, un précompte de 19 % a été appliqué aux sommes versées par les caisses primaires d’assurance maladie qui ont rémunéré ces personnels.

Ce taux correspond aux prélèvements sociaux applicables aux actifs rattachés au régime général (cf. supra), après application d’un abattement de 60 %. Cet abattement a été retenu d’abord et avant tout pour des raisons pratiques : il correspond à l’abattement pour frais professionnels des loueurs de meublés. Si l’assimilation peut sembler surprenante au premier abord, elle est en réalité doublement compréhensible :

– les personnels concernés ont dû utiliser l’interface déclarative desdits loueurs de meublés, car dans l’urgence, il s’agissait de la plus adaptée pour déclarer leur activité commodément ;

– cet abattement n’est pas isolé : il est aussi utilisé pour le régime dit des « nano-activités » de moins de 1 500 euros par an créé en LFSS 2021, avec lequel la comparaison est plus aisée.

Le taux retenu serait par ailleurs du même ordre que celui retenu pour les praticiens et auxiliaires médicaux ou les professionnels libéraux.

B. L’article 3 propose de « ratifier » a posteriori une affiliation simple et claire au rÉgime gÉnÉral

Le dispositif, temporaire et par conséquent non-codifié, pose le principe du rattachement au régime général des « personnes participant à la campagne vaccinale dans le cadre de la lutte contre la covid-19 en centre de vaccination », tout en prévoyant un barème aménagé.

1. Un rattachement de principe au régime général

● La rédaction du I de l’article prévoit deux types de situation : celle des médecins salariés ou agents publics, auxquels sont assimilés les médecins retraités et les étudiants en médecine et celle de toutes les autres personnes ayant participé à la campagne.

Les personnes ayant déjà le statut de travailleur indépendant, et qui possédaient déjà une structure et un régime d’affiliation adapté, ne sont pas concernées.

Seul le cas des centres de vaccination est visé, les autres modes de vaccination « en ville » (cabinets médicaux, pharmacies, …) ayant déjà prévu leur mode de rémunération dans le cadre de l’affiliation « classique » des professionnels.

● Le 1° du I vise les médecins salariés ou agents publics qui participent à la campagne ainsi que les médecins retraités et les étudiants en médecine. Ces publics seront affiliés au régime général au titre de la sécurité sociale des travailleurs indépendants, lorsqu’ils relèvent de cette catégorie, et au régime des professionnels libéraux ou des praticiens et auxiliaires médicaux, lorsqu’ils sont déjà affiliés à ces régimes.

La nouvelle formulation issue du Conseil d’État n’est vraiment pas claire, avec l’exclusion d’emblée de ceux qui sont déjà affiliés à un régime d’indépendant.

● Le 2° du I en imposant l’obligation prévue à l’article L. 311-2 du code de la sécurité sociale entraîne l’affiliation des personnels concernés au régime général, au même titre que les salariés et assimilés, s’ils n’ont pas déjà un statut d’indépendant.

Ce rattachement s’explique autant pour des motifs de simplicité (les sommes ont déjà été versées à ce titre, via la plateforme pour les loueurs de meublés) que dans un souci de cohérence des statuts.

En effet, si les personnes étaient employées dans les centres de vaccination et non par ces centres, il était plus difficile encore de les assimiler à des travailleurs indépendants. Une telle assimilation aurait en outre, comme le rappelle à juste titre le Gouvernement dans l’évaluation préalable, eu pour effet d’engendrer « des formalités administratives peu opportunes », en obligeant les personnes concernées à créer une structure juridique, a minima sous la forme d’une microentreprise.

2. Un barème de prélèvement aménagé

● Le 1° du I renvoie pour les médecins salariés, agents publics, retraités ou étudiants au taux global prévu pour les médecins remplaçants et pour les étudiants en médecine (régime simplifié des professions médicales – RSPM).

Ce régime comprend en principe deux taux selon que le revenu est inférieur ou supérieur à 19 000 euros (respectivement 13,30 % et 21 %).

Toutefois, l’évaluation préalable du Gouvernement ne fait allusion qu’à l’application du taux de 13,30 %, ce qui laisserait à penser qu’il serait le seul possible au regard des rémunérations versées.

taux applicables aux mÉdecins « vaccinants » sous diffÉrents statuts

(taux du rspm)

Source : Gouvernement, évaluation préalable (annexe 9 du PLFSS).

● Le 2° du I prévoit cette fois pour les autres catégories que l’assiette des cotisations fera l’objet d’un abattement forfaitaire, calqué sur la « fourchette » prévue pour les loueurs de meublés.

Si le dispositif prévoit un plafond et un plancher pour cet abattement, l’évaluation préalable précise qu’il s’agira de l’abattement de 60 % déjà applicable aux loueurs de meublés. Compte tenu du barème des cotisations applicables, la somme des taux applicables – abattement compris – reviendrait à 19 % dans le cas général et à 19,60 % dans les départements d’Alsace-Moselle, pour lesquels la cotisation maladie est un peu plus élevée.

L’évaluation préalable du Gouvernement précise qu’au regard de « la situation spécifique de cette population rattachée », les professionnels concernés ne seront pas rattachés à l’AGIRC-ARRCO pour leur retraite complémentaire.

● L’avant-dernier alinéa du I prévoit que les sommes versées au titre du 1° (médecins sous divers statuts) ou du 2° (autres) ne font pas l’objet du prélèvement à la source, prévu à l’article 204 A du code général des impôts. Elles devront donc être déclarées par leurs bénéficiaires à leur initiative, au moment d’ajuster leur déclaration de revenu.

En l’absence d’employeur clairement désigné et compte tenu de l’urgence dans laquelle il a été fait appel à ces personnes, il n’était en effet pas envisageable de mettre en place un système de prélèvement à la source « de fortune » qui aurait supposé la transmission d’un taux aux CPAM ainsi qu’un circuit de reversement spécifique.

Cette disposition qui, prise isolément, n’aurait pas sa place en loi de financement est difficilement détachable de la mesure d’affiliation et a été opportunément prévue dans le même article.

● Ces dispositions nécessairement rétroactives s’appliqueraient à compter du 1er janvier 2021, ce qui permet « d’embrasser » l’ensemble de la campagne de vaccination ([44]).

II. L’article 3 propose Également un ASSOUPLISSEMENT DU CUMul emploi-retraite pour les soignants

A. le RÉGIME JURIDIQUE DU cumul emploi-retraite

Le cumul emploi-retraite permet à un retraité de reprendre une activité professionnelle et de cumuler les revenus de cette activité avec ses pensions de retraite. Le cumul peut être total ou partiel selon la situation du retraité. En tout état de cause, les cotisations versées au titre de la nouvelle activité professionnelle ne créent pas de nouveaux droits ([45]).

● Les revenus de retraite et d’activité peuvent être entièrement cumulés lorsque l’assuré a liquidé tous ses droits à retraite – de base et complémentaire – et s’il a atteint les conditions pour obtenir une retraite à taux plein, que ce soit par le nombre d’annuités ou l’âge d’annulation de la décote.

À défaut, ce cumul est plafonné – la pension est réduite du montant du dépassement – de différentes façons selon les régimes de retraite concernés :

– s’agissant du régime général, du régime des salariés agricoles et des assurés relevant des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, le total des revenus d’activité et des montants de retraites de base et complémentaires est plafonné dans la limite de 160 % du SMIC – 2 487,33 euros bruts par mois au 1er janvier 2021 – ou de la moyenne mensuelle des revenus d’activité des trois derniers mois avant la liquidation de la pension, selon l’option la plus favorable à l’assuré (article L. 161-22) ;

– dans les régimes de la fonction publique et des marins, le total des pensions et revenus d’activité doit être inférieur à un tiers du montant annuel brut de la pension perçue la même année, majoré de la moitié du minimum garanti annuel (article L. 85 du code des pensions civiles et militaires de retraite).

En outre, la reprise d’activité chez le dernier employeur est conditionnée au respect d’un délai de carence de six mois à partir du début de la retraite, dans les régimes de base des salariés et des agents non-titulaires de la fonction publique.

● Le recours au cumul emploi-retraite demeure relativement limité. En 2018, selon l’enquête Emploi de l’Insee ([46]), 482 000 personnes, soit 3,4 % des retraités de 55 ans ou plus résidant en France, exerçaient une activité professionnelle tout en percevant une pension de retraite.

B. des dÉrogations pour les professionnels de santÉ dans le cadre de la gestion de l’ÉpidÉmie

● La hausse du nombre de personnes hospitalisées au cours de la troisième vague de covid-19 ainsi que la montée en charge de la campagne de vaccination ont conduit à renforcer les équipes hospitalières et à faire appel à des personnels chargés de l’accueil et de l’administration des vaccins dans les centres de vaccination. En outre, l’année 2021 a été marquée par une surcharge de travail liée à la réalisation d’actes médicaux, non liés à la covid-19, qui ont été retardés dans la mesure où ils n’avaient pu être effectués en 2020 du fait de la gestion de l’épidémie. Des personnels retraités ont ainsi été sollicités pour assurer ces actes.

Aussi, afin de lever tous les freins éventuels à la reprise d’activité, deux lettres ministérielles du 23 mars 2021 et du 9 avril 2021 ont prévu un assouplissement des règles du cumul emploi-retraite plafonné, respectivement pour les personnels hospitaliers et les professionnels de santé libéraux, d’une part, et pour les fonctionnaires retraités de l’État et de la fonction publique territoriale, d’autre part. Une troisième lettre a étendu ce dispositif dérogatoire à l’ensemble des professionnels de santé pour la période d’octobre 2020 à décembre 2021.

● Une intervention du législateur est ainsi nécessaire pour donner un fondement légal à ces règles d’exception établies par lettres ministérielles. Elle permettra de sécuriser par voie de conséquence les droits à retraite des personnes intéressées. Pour mémoire, une disposition similaire avait été prise durant le premier état d’urgence sanitaire ([47]).

C. UNE sÉcurisation juridique des dÉrogations introduites par lettres ministÉrielles

La mesure proposée vise à donner rétroactivement un fondement légal aux dérogations introduites par lettres ministérielles dans un contexte d’urgence sanitaire.

● Le A du II prévoit qu’à titre exceptionnel, une pension de vieillesse pourra être entièrement cumulée avec les revenus tirés d’une activité reprise ou poursuivie en qualité de professionnel de santé, quel que soit le régime d’affiliation, entre le 1er octobre 2020 et le 31 décembre 2021.

Il s’agit ainsi de déroger temporairement aux règles d’écrêtement de la pension de retraite en cas de dépassement d’un certain seuil, mais aussi au délai de carence de six mois en cas de reprise d’activité après la retraite auprès du dernier employeur.

Sont concernés par la mesure les professionnels de santé visés par la quatrième partie du code de la santé publique. Il s’agit aussi bien des professions médicales (médecins, sages-femmes, etc.), des professions de la pharmacie que des professions paramédicales (infirmiers, aides-soignants, masseurs-kinésithérapeutes, etc.). Par ailleurs, le dispositif ne donnant pas de précision sur la nature les activités concernées, il pourra bénéficier à l’ensemble des professionnels de santé ayant participé à la mobilisation du secteur pour faire face à la crise sanitaire.

● La population éligible au dispositif est évaluée à près de 2 400 assurés, dont 200 ayant spécifiquement repris une activité en qualité de renfort. Le coût de la mesure est estimé à 28,8 millions d’euros pour la branche vieillesse en 2021.

● Le B du II prévoit l’application de ce dispositif à Mayotte qui demeure régie, malgré sa départementalisation, par certaines dispositions spécifiques de l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte.

*

Article 4 Allégement de la contribution « vente en gros » des spécialités pharmaceutiques

I. dans un contexte Économique dÉgradÉ pour les grossistes-rÉpartiteurs, le « calibrage » de leur fiscalitÉ spÉcifique mÉrite d’Être rÉinterrogÉ

1. Un contexte économique dégradé pour les grossistes-répartiteurs

a. La place spécifique de la répartition pharmaceutique dans la chaîne de distribution du médicament

● Maillon intermédiaire de la chaîne du médicament, la « répartition pharmaceutique » – ainsi nommée car elle ne participe pas à la fabrication mais par ses achats et ses reventes assure une « répartition » des produits pharmaceutiques – assure la distribution aux pharmacies d’officine et aux établissements hospitaliers. Tout en appartenant à la « famille » des établissements pharmaceutiques, les grossistes-répartiteurs se distinguent du fabricant – qui crée ou transforme le produit – ou de l’importateur – qui se fournit à l’étranger – mais aussi du dépositaire de médicaments qui agit au nom du fabricant ou d’un importateur sans être propriétaire du stock ([48]).

Le schéma ci-dessous rappelle le rôle central des grossistes dans la chaîne du médicament.

La place des grossistes-rÉpartiteurs dans le circuit du médicament

Source : LEEM, 2019.

Le code de la santé publique a donné des obligations règlementaires spécifiques aux grossistes-répartiteurs, indissociables de la mission de service public qu’ils assurent auprès des pharmacies. On peut citer parmi les obligations les plus significatives celles que l’on retrouve à l’article R. 5124-59 du code de la santé publique :

– le grossiste doit desservir toutes les pharmacies de son secteur sans en exclure aucune ;

– il doit livrer tout médicament en stock dans les 24 heures ;

– il doit avoir en stock au moins 90 % des médicaments et accessoires médicaux ;

– il doit pouvoir satisfaire deux semaines de consommation de sa clientèle habituelle.

De telles obligations sont spécifiques à cette activité de répartition et ne s’imposent pas aux autres acteurs de la chaîne qui peuvent pourtant effectuer concurremment des ventes en gros directement aux pharmacies.

● La Cour des comptes indiquait en 2017 que les grossistes-répartiteurs représentaient 70 % des « boîtes » contre 30 % qui sont vendues aux pharmaciens par les autres entreprises pharmaceutiques, ce qui montre bien l’importance « en volume » de la répartition ([49]).

Comme l’indiquait l’inspection générale des affaires sociales dans un rapport de 2014 ([50]), le principe de la répartition n’est pas en cause (« la distribution en gros du médicament présente une organisation robuste et sûre que tous les acteurs valorisent et que la mission ne recommande que de perfectionner »), c’est son modèle économique qui est en difficulté.

b. Les grossistes-répartiteurs, « victimes collatérales » de l’indispensable régulation du prix des médicaments

Les difficultés rencontrées par le secteur de la répartition pharmaceutique sont connues de longue date et sont liées à la régulation du prix du médicament, prix dont dépendent encore largement les revenus des grossistes-répartiteurs.

Les grossistes sont en effet autorisés à se rémunérer en réalisant une marge qui est réglementée en fonction d’un pourcentage du prix unitaire de vente du médicament.

La diminution régulière du prix des médicaments remboursés dans le cadre global de la maîtrise des dépenses d’assurance maladie a ainsi conduit mécaniquement à une diminution des revenus des grossistes-répartiteurs.

L’évaluation préalable du Gouvernement rappelle ainsi que le chiffre d’affaires du secteur en 2019 était de 17,6 milliards d’euros alors qu’il était de 18,4 milliards d’euros entre 2010 et 2012.

D’après la Chambre syndicale de la répartition pharmaceutique (CSRP), la perte d’exploitation en 2019 des grossistes était de 65 millions d’euros, alors que leur résultat était excédentaire en 2008 (200 millions d’euros).

2. Une fiscalité spécifique qui pèse significativement sur les résultats du secteur

a. La taxe sur la vente en gros, une fiscalité « comportementale » relativement ancienne

i. Historique

● Créée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d’ordre social, la taxe originellement :

– visait les seuls grossistes-répartiteurs ;

– n’avait qu’une seule composante, avec une contribution d’1,2 % ([51]) sur le chiffre d’affaires réalisé en France au titre de spécialités pharmaceutiques remboursables ; ce taux pouvait varier en fonction de la croissance constatée du chiffre d’affaires ;

– était assortie d’un plafonnement des remises des grossistes aux pharmaciens ;

– était temporaire et n’avait vocation à s’appliquer qu’aux exercices 1991 et 1992.

Les motivations originelles n’apparaissent pas de manière très claire dans les travaux parlementaires, mais la rapporteure du Sénat d’alors la suspectait d’être une mesure de nature essentiellement budgétaire ([52]). Il semble qu’elle se comprenait alors comme la contrepartie d’un plafonnement des remises à 2,25 % dans le même temps qui allait mécaniquement faire augmenter les revenus des grossistes-répartiteurs.

● Une deuxième part est venue compléter le dispositif pour prendre en compte la croissance du chiffre d’affaires en octobre 1993.

● Reconduite à cinq reprises, la contribution a été pérennisée par la loi de financement pour 1996, puis modifiée substantiellement à plusieurs reprises :

– le taux de la première part a d’abord augmenté jusqu’à 1,9 % (LFSS 2004 ([53])) puis diminué à 1,75 % (LFSS 2014 ([54])) ;

– des deuxième et troisième parts ont été créées par la LFSS 2004, avec un plafonnement et un plancher global ; la première part s’est appliquée à l’ensemble du chiffre d’affaires et non à son évolution, conduisant davantage de redevables à contribuer.

ii. Les modalités de calcul actuelles

Les redevables

Sont concernées par la taxe deux grandes catégories d’assujettis :

– d’une part, les grossistes-répartiteurs proprement dits ;

– les fabricants, importateurs et exploitants qui réalisent de facto de la « vente en gros » auprès des pharmacies.

D’après l’évaluation préalable du Gouvernement, 115 laboratoires et 26 grossistes étaient redevables de la contribution en 2019. Les grossistes représentaient toutefois 85 % du rendement de la première tranche de la contribution, ce qui illustre bien le poids de la répartition dans les volumes de vente.

Une « triple » composition

La taxe a désormais trois tranches qui ont chacune leur objet et leur assiette propre :

– une première tranche qui reprend les caractéristiques « historiques » de la contribution ; elle vise le chiffre d’affaires hors taxe (CAHT), net des remises, ristournes et avantages commerciaux et assimilés, réalisé auprès des pharmacies ; cette première part est soumise à un taux d’1,75 % ;

– une deuxième tranche prend davantage en compte la progression du chiffre d’affaires puisque son assiette correspond à la différence entre le CAHT de l’année N-1 et de l’année N-2 ; pour le calcul de la contribution proprement dite, lui est appliqué un taux de 2,25 % ;

– la troisième et dernière tranche porte enfin sur la marge rétrocédée aux pharmacies, calculée via la différence entre la marge maximale réglementée et la marge effectivement appliquée ; elle frappe plus directement les pratiques des entreprises fabricantes ou importateurs qui « court-circuitent » les grossistes-répartiteurs en pratiquant des rétrocessions auprès des pharmaciens ; pour le calcul de la contribution proprement dite, lui est appliqué un taux de 20 %.

Plafonnements et exonérations

Le calcul de la contribution comprend plusieurs dispositifs visant à plafonner son calcul :

– au niveau du chiffre d’affaires pris en compte, le montant du prix de vente des médicaments concernés est plafonné à 150 euros par médicament augmenté de la marge maximum autorisée, soit en l’état du droit 160,02 euros dans l’hexagone ([55]) ;

– au niveau de la contribution due au titre des deux premières parts, puisque ce montant ne peut excéder 2,55 %, ni d’ailleurs être inférieur à 1,25 % du CAHT ; la troisième tranche s’ajoute sans conditions ni plafonnement.

Par ailleurs, certaines spécialités sont exclues du calcul de la taxe à l’instar des médicaments orphelins, dès lors que le chiffre d’affaires correspondant n’excède pas 30 millions d’euros.

Un recouvrement par les URSSAF

Comme beaucoup de contributions « médicaments », la taxe sur la vente en gros est recouvrée par les URSSAF. Un acompte est versé le 1er juin de l’année en cours sur la base de 80 % de la contribution due l’année précédente. Le solde actualisé est recalculé le 1er mars de l’année suivante.

L’URSSAF procède naturellement au remboursement de l’entreprise si le solde « régularisateur » au mois de mars s’avère négatif.

Une affectation du produit à la branche maladie

En cohérence avec son rôle de régulation dans la vente de médicaments, la taxe est affectée depuis son origine à des régimes d’assurance maladie ou à des opérateurs (Haute autorité de santé).

Depuis le 1er janvier 2014 et dans un souci de rationalisation, elle est devenue une ressource exclusive de la Caisse nationale d’assurance maladie.

Elle pourrait rapporter avec ses trois composantes 252 millions d’euros en 2021.

b. La nécessité d’un « recalibrage » de la contribution

La contribution « vente en gros », si elle n’est pas l’origine des difficultés des répartiteurs, pourrait néanmoins constituer une partie de la solution. Au regard des pertes évoquées supra (65 millions d’euros en 2019), les paramètres actuels de ce dispositif fiscal sont naturellement à questionner, d’autant que ce dernier a régulièrement évolué au gré des circonstances.

Parmi les différentes composantes de la contribution, c’est plus naturellement la première part, fondée sur le chiffre d’affaires, qui peut concentrer l’attention car c’est celle qui s’apparente le plus à un dispositif « de rendement » et le moins à un dispositif « comportemental ».

Toutefois, au regard des difficultés structurelles rencontrées par les grossistes-répartiteurs et malgré la relative commodité de recourir à ce vecteur fiscal pour soutenir le secteur, ce dernier ne saurait être la seule piste à explorer.

II. L’article 4 propose de diminuer de maniÈre significative la pression fiscale des grossistes-rÉpartiteurs

1. Une diminution significative de la première tranche de la taxe sur la vente en gros des spécialités pharmaceutiques

a. Une diminution de 14 % de la contribution via une mesure de taux sur la première part

Le dispositif proposé, essentiellement paramétrique, est particulièrement simple : l’unique alinéa de l’article prévoit ainsi que le taux de la première tranche est diminué de manière pérenne de 0,25 point, passant de 1,75 % à 1,5 %.

Cette baisse correspondrait, d’après l’évaluation préalable, à une réduction de 35 millions d’euros de la pression fiscale sur les entreprises concernées et, en parallèle, des recettes de l’assurance maladie ([56]), soit 13 % du rendement actuel.

L’impact croîtrait régulièrement pour atteindre 43 millions d’euros en 2025.

Comme évoqué supra, la première tranche de la taxe sur les ventes en gros ne concerne pas que les grossistes-répartiteurs, mais aussi d’autres entreprises. En appliquant à cette diminution la part des grossistes dans le rendement global de la taxe (85 %), on peut estimer que 28,9 millions d’euros devraient leur revenir directement.

b. Une mesure « de petite rétroactivité »

Située dans la deuxième partie du projet de loi, qui concerne l’année en cours, la mesure entrerait en vigueur au 1er janvier 2021.

S’agissant d’une mesure éminemment favorable aux contribuables, cette rétroactivité ne pose aucune difficulté juridique.

Sur un plan pratique, les entreprises ont versé en 2021 un acompte correspondant à 80 % de la somme due au titre de l’année précédente. Des régularisations devront donc intervenir au 1er mars 2022 en cas d’excès de versement, même si dans le cas général, la réduction de 14 % de l’impôt dû devrait pouvoir s’imputer des 20 % restant à payer.

2. Une mesure qui s’inscrit dans une action globale de soutien aux grossistes-répartiteurs

La diminution de la contribution « vente en gros » n’est pas isolée et s’inscrit dans un plan plus global de soutien au secteur de la répartition pharmaceutique.

À l’occasion de la crise sanitaire qui avait frappé très durement les grossistes-répartiteurs, le Gouvernement avait relevé les marges réglementées pour un montant de 30 millions d’euros. Cette mesure serait pérennisée, sous un format un peu différent, à partir de 2021 (cf. encadré ci-dessous).

Source : DSS, en réponse au questionnaire du rapporteur général

Le Gouvernement entend par ailleurs créer un forfait spécifique lié à la distribution de produits froids pour un montant de 30 millions d’euros également. Cette mesure va dans le sens d’une refonte plus systémique du mode de rémunération des grossistes, afin d’en décorréler une partie des prix du médicament.

Source : DSS en réponse au questionnaire du rapporteur général

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Article 5 Assouplissement de l’échéance de signature des contrats prévue à l’article 50 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021

I. L’État du droit : Un effort massif en faveur de l’investissement hospitalier

A. L’investissement au sein du service public hospitalier SE SITUE À un niveau prÉoccupant, malgrÉ une amÉlioration rÉcente de la tendance

1. Le faible niveau de l’investissement concerne notamment les dépenses courantes

● La tendance désormais pluri-décennale de l’investissement hospitalier est à la diminution, à mesure qu’augmente parallèlement le poids des dettes financières. C’est ce que démontre encore le dernier rapport de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère des Solidarités et de la santé, concernant la situation financière des établissements de santé : au cours des dix dernières années, la décroissance des investissements se poursuit de manière constante, même si elle ralentit depuis 2016 ([57]).

● Cette situation découle avant tout de la diminution progressive de la capacité d’autofinancement des établissements publics de santé (EPS), comme le montre le rapport de la mission conduite par l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’inspection générale des finances (IGF) en 2020 ([58]), en préparation d’une mesure pour alléger la charge financière pesant sur les établissements de santé, décrite infra.

Alors que 18 % des EPS présentaient une capacité d’autofinancement (CAF) nette négative en 2005, cette situation concernait 35 % d’entre eux en 2018, soit près de 300 établissements.

S’agissant de l’investissement courant, il est reconnu qu’un taux de 3 % permet un renouvellement régulier du capital de l’établissement et donc un accueil optimal des patients. Ce sont pourtant 83 % des établissements publics de santé qui consacraient une fraction moindre de leurs produits à ce pan de leur action. Cette situation a progressivement entraîné une augmentation des taux de vétusté des équipements et des bâtiments, qui ont atteint respectivement 80 % et 50 %.

2. Une situation financière dégradée notamment par le poids des dettes financières

● La Cour des comptes, dans son rapport public annuel de 2018 ([59]) tout comme l’IGAS et l’IGF dans leur rapport précité, avaient identifié l’origine de l’« emballement » de la dette hospitalière dans les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 », majoritairement financés par un recours à l’emprunt, comprenant parfois le recours à des titres risqués à taux variables.

● Engagé en 2003, le plan « Hôpital 2007 » aurait ainsi favorisé l’accroissement de la dette en raison des aides pour l’emprunt (4,5 milliards d’euros). De la même manière, le second plan, engagé en 2008, a financé à hauteur de 85 % des projets immobiliers et conduit à une couverture de 3,8 milliards d’euros d’emprunts ([60]).

Les conditions difficiles de refinancement, la structure parfois problématique de l’endettement des établissements et les conséquences des plans susmentionnés ont conduit à un maximum d’encours de dette agrégé à 41 % du total des produits en 2013.

● Si la tendance a ensuite suivi un léger reflux, 42 % des établissements publics de santé étaient soumis à autorisation préalable pour leurs emprunts par le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) en 2018. Ces derniers cumulent nécessairement deux ou trois des facteurs entraînant la mise en œuvre de cette procédure ([61]), à savoir :

– un ratio d’indépendance financière ([62]) supérieur à 50 % ;

– une durée apparente de dette supérieure à dix ans ;

– un encours de la dette supérieur à 30 % de l’ensemble de ses produits, toutes ressources confondues.

La mission conduite par l’IGF et l’IGAS précitée a permis de cartographier les établissements de santé surendettés, dont le niveau d’investissement est inversement corrélé à leur capacité d’investissement.

3. De premiers signes timides de désendettement

Les tendances récentes identifiées par la DREES montrent toutefois que les établissements de santé, et notamment ceux qui assurent le service public hospitalier, sont engagés dans une trajectoire progressive de désendettement. Ainsi, en 2019, si le déficit cumulé diminuait par rapport à 2017 (569 millions d’euros en 2019, contre 740 en 2017), l’encours de dette a diminué pour la première fois depuis 2015 (29,3 milliards d’euros contre 29,5 milliards en 2018). Autre signe encourageant, le taux d’endettement lui-même ([63]) a diminué pour la première fois depuis 2002.

L’encours de dette est estimé à 35,7 % des recettes en 2019, soit un niveau qui demeure trop élevé pour permettre aux établissements de santé de disposer des marges financières suffisantes pour investir et adapter leurs équipements légers et lourds aux nouveaux enjeux sanitaires.

B. Les dotations votÉes en lfss 2021 participent du redressement des Établissements assurant le service public hospitalier

1. La LFSS 2021 : un plan de 13 milliards d’euros sur dix ans

Face à cette situation dégradée, le Gouvernement et la majorité ont engagé, dans le cadre du « Ségur de la santé », un plan massif d’investissement en faveur des établissements publics de santé, afin de les accompagner dans une trajectoire de désendettement et de rétablissement de leur taux d’investissement.

● L’article 50 de la loi de financement pour 2021 ([64]) a ainsi prévu le versement sur une période maximale de dix ans – entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2031 – d’une enveloppe de 13 milliards d’euros.

Cette enveloppe, déjà mentionnée dans la loi « dette sociale et autonomie » ([65]), correspond à un tiers du montant total de la dette cumulée par les établissements assurant un service public hospitalier. Constitutive d’une aide publique au regard de l’article 106, paragraphe 2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), cette mesure respecte les critères fixés par la Commission européenne dans sa décision du 20 décembre 2011 relative à l’application de cet article ([66]).

Le versement de cette dotation suit le circuit financier suivant :

Source : commission des affaires sociales.

● Pour assurer une mise en œuvre rapide du dispositif, le législateur avait également prévu, au même article 50 :

– la comptabilisation de la dotation en capitaux propres en une fois et pour sa totalité, dès la signature du contrat ;

– la nécessité de conclure les contrats encadrant le versement de cette dotation avant le 31 décembre 2021.

Ce plan, visant à permettre aux établissements assurant le service public hospitalier de retrouver rapidement les leviers de financement permettant de maintenir et renouveler leurs outils sanitaires, s’inscrit dans une enveloppe plus large de 19 milliards d’euros, dont 6 milliards de crédits « France Relance », refinancés par l’Union européenne.

2. Une mise en œuvre rapide qui assure le respect des échéances prévues par le législateur

L’application de la mesure a suivi un rythme relativement rapide, puisque le décret en Conseil d’État prévu dans le dispositif initial est paru le 30 juin de cette année ([67]).

● Ce décret pris en Conseil d’État prévoit notamment une tripartition des paramètres pris en compte pour déterminer le montant de la dotation entre chaque établissement éligible, entre les besoins de financement ;

– nécessaires afin de garantir la qualité et la sécurité des soins, en priorité par le renouvellement des investissements courants indispensables au fonctionnement du service public hospitalier ;

– nécessaires pour les opérations d’investissements structurants concourant à la transformation du service public hospitalier, en lien avec les missions et engagements contractuels des établissements, notamment en termes d’accès aux soins, de continuité des soins et de service rendu au patient ;

– structurels permettant, une fois déduit le service de la dette, de restaurer les capacités de financement des investissements nécessaires pour garantir la continuité des soins.

Pour éviter de renouveler le recours excessif à l’emprunt, le décret précise que les dotations permettent, « en cohérence avec les orientations stratégiques de l’établissement, une maîtrise de l’endettement en évitant un recours excessif à la dette ». Les établissements conviennent notamment d’une trajectoire d’endettement sur laquelle ils s’engagent dans le cadre du contrat conclu avec l’ARS.

● Le ministre de la santé a pris un arrêté à la suite de ce décret ([68]) fixant le montant alloué aux opérations d’investissement courant et de couverture des financements structurels à 6,5 milliards d’euros, répartis entre régions selon la clé suivante :

RÉpartition régionale de l’enveloppe de 6,5 milliards d’euros

(en euros)

Source : arrêté du 27 juillet 2021 relatif aux enveloppes régionales et au contrat entre les agences régionales de santé et les établissements de santé dans le cadre du dispositif de soutien aux établissements de santé assurant le service public hospitalier en application du décret n° 2021-868 du 30 juin 2021.

Cette allocation régionale s’est faite en prenant notamment en compte les établissements dont le taux d’endettement est supérieur à 30 % ou dont le taux de capacité d’autofinancement nette est inférieur à 1 %.

3. Une transparence accrue des modalités de versement des dotations

Les débats parlementaires ont permis d’accroitre le degré de transparence dans lequel s’exerce le versement des dotations par les directeurs des ARS.

● Il est en effet prévu que l’ARS, dans le cadre de la rédaction du contrat, mais surtout du suivi des engagements pris par les établissements de santé, informe au moins une fois par an le conseil territorial de santé.

Par ailleurs, un résumé de chaque contrat, comprenant une synthèse des objectifs et engagements, le montant total de la dotation attribuée à l’établissement, ainsi que les critères retenus pour déterminer ce montant, est publié par l’ARS. La publication est actualisée en fonction de l’éventuelle conclusion d’un avenant au contrat initial.

● Outre le renforcement de la démocratie sanitaire que de telles dispositions permettent, la publicité et la transparence quant aux modalités retenues pour choisir le montant de la dotation participent de la mise en conformité du dispositif aux règles de l’Union européenne en matière de concurrence. Le rapporteur général se félicite de cette ouverture, qui constitue une garantie supplémentaire que chaque euro de ce plan sera un euro utile.

II. Le dispositif proposÉ : un assouplissement pour les investissements structurants

Le présent article vise à modifier l’article 50 de la loi de financement précitée pour créer une dérogation au calendrier de conclusion des contrats.

Cette dérogation calendaire, inscrite au 1° de l’article, est applicable aux contrats ou avenants aux contrats qui visent à participer au financement des « investissements structurants ». Cette catégorie, qui reprend les termes employés dans l’arrêté du 27 juillet précité, correspond à des investissements qui dépassent le seul investissement courant, et qui s’inscrivent dans une réorientation du service public hospitalier cohérente avec les priorités fixées dans le cadre du Ségur de la Santé.

● Cette catégorie vise, plus précisément ([69]), les projets d’envergure qui ne pourraient être financés par les établissements de santé seuls sans que ceux-ci ne reprennent une nouvelle trajectoire de hausse de leur endettement. Connue de longue date dans les comptes financiers des établissements, cette catégorie recouvre notamment les opérations de modernisation, de construction ou les rénovations lourdes.

La phase d’instruction de ces projets d’investissement par les ARS a commencé par la définition par ces dernières de stratégies régionales d’investissement, qui doivent être transmises au comité de pilotage des investissements sanitaires (CPIS) d’ici le mois d’octobre 2021 ([70]). Cette phase d’instruction doit être suivie de la construction d’une programmation pluriannuelle divisant le versement des dotations en deux tranches, la première pour la période 2021-2025 ([71]) et la seconde pour la période 2026-2029, au regard de l’état d’avancement des investissements structurants. Cette seconde tranche pourra être transcrite par la voie d’avenants ou, naturellement, par la signature de nouveaux contrats.

● La mise en œuvre de ce calendrier justifie donc une modification de l’échéance fixée actuellement pour l’ensemble des contrats au 31 décembre 2021, afin que :

– les contrats portant sur une dotation exclusivement consacrée aux investissements structurants puissent être conclus jusqu’au 31 décembre 2030, soit un an avant la date à laquelle le plan décennal d’investissement de 13 milliards d’euros parvient à échéance. Dans la réalité, la majorité des contrats seront signés entre 2022 et 2025 afin d’enclencher la première tranche mentionnée ci-dessus ;

– le maintien d’un calendrier comparable à celui des enveloppes « désendettement » et « investissement courant » ne se traduise pas par une comptabilisation de la dotation en une seule fois et pour sa totalité. Cette souplesse supplémentaire doit notamment permettre au CPIS ainsi qu’aux ARS d’instruire régulièrement la bonne utilisation des dotations par les établissements de santé engagés dans les investissements structurants ;

– des projets structurants autoportés par des établissements de santé, notamment dans la dernière partie de la décennie, puissent être soutenus par une dotation inscrite dans le présent dispositif. Un réglage fin pourrait ainsi permettre à ces établissements de faire face à des imprévus ou un renchérissement du projet ne lui permettant pas de le régler à terme. Pour cela, une forme de souplesse permettant la signature de contrats jusqu’en 2030 est nécessaire.

Le même 1° de l’article prévoit un terme aux versements effectués sur la base de la contractualisation, également au 31 décembre 2030.

Le 2° prévoit enfin une comptabilisation en plusieurs fois des dotations ou fractions de dotations concernées par les investissements structurants. Il s’agit d’une dérogation au principe inscrit au V de l’article 50 de la loi de financement pour 2021 précitée, selon laquelle les dotations étaient comptabilisées dans leur ensemble et en une fois. La condition de comptabilisation unique des dotations en fonds propres n’est en effet plus applicable dès lors que le même établissement peut émarger à la fois à la dotation de compensation des charges de restauration de ses marges de manœuvre financières et à la dotation de soutien aux investissements structurants.

*

Article 6 Transferts financiers entre branches en 2021

1. La création de la branche autonomie a déjà donné lieu à des transferts significatifs de la branche maladie vers la branche autonomie en LFSS 2021

Le législateur a entendu créer au sein du régime général une cinquième branche de la sécurité sociale consacrée au soutien à l’autonomie, dite « branche autonomie ».

Éclairée par les travaux du rapport « Vachey » ([72]), la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 a procédé à la mise en place « financière » de la branche en fléchant une part importante de la contribution sociale généralisée (CSG) affectée à la branche maladie vers la branche autonomie.

Ce transfert était cohérent à la fois :

– avec le fait que la branche maladie finançait jusqu’ici une partie des dépenses relevant de l’autonomie via la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) ; la création de cette nouvelle branche devait donc logiquement conduire à une baisse de ses charges, ce qui pouvait justifier une diminution de ses recettes ;

– avec la nature des dépenses financées par la branche autonomie dont le caractère universel s’accommode particulièrement bien d’une ressource fiscale à assiette large comme l’est la CSG.

Au total, 25,9 milliards d’euros de CSG ont été transférés directement ou indirectement ([73]) à la branche autonomie par la branche maladie du régime général, en même temps que 24 milliards d’euros de dépenses médico-sociales ([74]) qui figuraient auparavant au sein des comptes de la Caisse nationale d’assurance maladie.

2. L’article 6 procède à un nouveau transfert d’une ampleur plus modeste visant à compenser à la CNSA certaines charges non prévues

● Dans le souci de tenir compte de la nécessité pour la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie de charges qui n’avaient pas été ou ne pouvaient pas être anticipées, il est procédé à un transfert de ressources depuis la branche maladie.

Ces charges supplémentaires (587 millions d’euros au total) correspondent :

– à la contribution aux frais de gestion administrative de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour un montant de 109 millions d’euros, d’après l’évaluation préalable du Gouvernement ; cette contribution « nouvelle » se substituera à celle de la CNAM ;

– à des charges liées au non-recouvrement de la contribution sociale généralisée affectée (432 millions d’euros) et des frais de dégrèvement (46 millions d’euros).

charges supplémentaires de la CNSA par rapport À la prévision LFSS 2021

Source : Annexe 9 PLFSS 2022.

La taxe sur les salaires, qui sert désormais de « clé » principale de répartition entre les branches, apparaît le « véhicule » le plus logique de cette compensation, la compensation par « les » CSG pour des montants aussi modestes pouvant entraîner des complexités inutiles de calcul ([75]).

Source : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2021, annexe 6 PLFSS 2022.

● Dans cette perspective, le I procède à une modification de la « clé » de répartition de la taxe sur les salaires, prévue à l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

Le 1° du I prévoit la diminution de 3,81 points de la fraction de taxe sur les salaires affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie, ce qui se traduirait par une diminution de 587 millions d’euros de son produit.

En parallèle, le 2° de ce même I prévoit l’affectation de ces 3,81 points de taxe sur les salaires à la CNSA qui en devient un nouvel affectataire.

Au total, l’impact serait toutefois limité à 480 millions d’euros sur les comptes des deux branches concernées, car :

– côté CNAM, la perte de ces recettes est en partie compensée par la moindre contribution aux charges de l’ACOSS ;

– côté CNSA, le gain de ces recettes est en partie compensée par la création de cette contribution aux charges de l’ACOSS.

Ce transfert participe pleinement de la logique poursuivie par le Gouvernement au moment du dépôt du PLFSS 2021. Il s’agit en effet de créer cette nouvelle branche avec une « mise de jeu » lisible et équilibrée, ce que n’aurait pas permis le transfert de recettes « à proportion » des dépenses transférées – ou dit autrement, le transfert de la part des déficits de la CNAM qui couvrait les dépenses médico-sociales qu’elle finançait.

● Compte tenu de cette affectation nouvelle, le II modifie l’article L. 14-10-4 du code de l’action sociale et des familles qui énumère les ressources de la branche autonomie pour y ajouter cette fraction de taxe sur les salaires.

● Le III prévoit l’entrée en vigueur de l’ensemble de ces dispositions au 1er janvier 2021, en cohérence avec l’exercice rectificatif auquel il est procédé.

*

Article 7 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2021

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant son contenu.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement quant aux perspectives financières pour les différents régimes ainsi que le FSV pour l’année en cours, soit 2021, en utilisant notamment les données fournies par la direction de la sécurité sociale à la Commission des comptes de la sécurité sociale lors de sa réunion du 24 septembre dernier, et en intégrant d’éventuelles mesures rétroactives prises dans la présente deuxième partie.

Juridiquement, le présent article rectifie :

– au titre des tableaux d’équilibre et des prévisions de recettes, deux articles de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 ([76]) ;

l’article 42, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base ;

l’article 43, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, du régime général ([77]).

– au titre des objectifs de dépenses :

l’article 96 pour la branche maladie, maternité, invalidité et décès ([78]) ;

l’article 102 pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles (« AT-MP ») ;

l’article 106 pour la branche vieillesse ;

l’article 107 pour la branche famille.

Concernant l’objectif d’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et les prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) et le FSV, cet article rectifie les montants prévus par l’article 44.

I. Une situation dÉgradÉe des comptes sociaux confirmÉe en 2021

Le 1° du I de cet article arrête, pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, les nouvelles prévisions de recettes, les objectifs de dépenses afférents et le tableau d’équilibre, fixant ainsi provisoirement le déficit de ce périmètre à 34,8 milliards d’euros.

Comme pour les tableaux d’équilibre pour le dernier exercice clos, l’analyse du solde suppose de le comparer avec ce qui était attendu en LFSS 2021, d’une part, et avec l’exercice précédent, d’autre part.

1. La rectification des prévisions : d’importantes modifications en recettes et en dépenses qui se « neutralisent » quasiment

En vue de procéder à cette première comparaison, les données rectificatives sont mises en regard, dans le tableau ci-après, des prévisions et objectifs initiaux de la LFSS 2021.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2021 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2021 et PLFSS 2022.

a. Une rectification généralisée de soldes dégradés par la crise

Des « bonnes surprises » en recettes liées à un rebond plus haut que prévu

Les recettes des régimes sont reparties fortement à la hausse en 2021, ce qui était en partie anticipé. La croissance de la masse salariale avait déjà été prévue à un niveau élevé et le plein effet du « Ségur de la Santé » permettait d’envisager des recettes en nette hausse ([79]), mais cette tendance s’est fortement accentuée.

Parmi les recettes plus dynamiques qu’anticipées, on trouve notamment les cotisations sociales brutes (3,7 milliards d’euros de plus que prévu pour le régime général ([80])) bien que celles-ci aient continué de faire l’objet d’exonérations et d’aides au paiement importants en 2021. Parallèlement, les cotisations prises en charge par l’État ont également crû fortement (1,6 milliard d’euros de plus que dans la prévision initiale). Les impôts et taxes ont également été plus dynamiques que prévu (+ 5,8 milliards).

Tirée par la masse salariale, cette évolution est aussi le produit d’autres « bonnes nouvelles » sur la situation économique. Ainsi, les travailleurs indépendants ont massivement régularisé les cotisations non appelées en 2020, avec un effet favorable de 4,1 milliards d’euros sur le régime général.

La totalité des branches ont été positivement impactées par cet important ressaut, quoique dans des proportions variables.

Dernier point important de ce paysage résolument optimiste : le Haut conseil des finances publiques a estimé dans son avis du 17 septembre 2021 que ces prévisions d’emploi et de masse salariale pour 2021 sont « trop basses », appréciation que le Haut conseil a rarement l’occasion de formuler.

Dans l’annexe B annexée au projet de loi, le Gouvernement considère que « si ces aléas haussiers se matérialisaient, ils seraient de nature à améliorer la trajectoire de recettes et donc de solde de la sécurité sociale à l’horizon de la présente annexe », position dont le rapporteur général partage la sagesse dans un contexte de déficits durables des régimes.

Des dépenses en forte hausse par rapport à la prévision, notamment pour la branche maladie

Les dépenses sont rehaussées par rapport à la prévision initiale, quasiment à due concurrence des recettes, en raison notamment de besoins importants liés à la crise sanitaire et couverts par la branche maladie dans le cadre de l’ONDAM (cf. commentaire de l’article 10).

La branche vieillesse, à l’inverse, a connu des dépenses moindres que prévu à hauteur d’1,5 milliard d’euros, ainsi que la branche AT-MP (200 millions d’euros). S’agissant du premier point, plus significatif, il semblerait que cela soit dû à des « effets démographiques liés aux décès, notamment la surmortalité enregistrée liée à la crise sanitaire fin 2020 et début 2021 et la modification des hypothèses démographiques dans le modèle utilisé par la CNAV ainsi que d’un effet moindre des coefficients de solidarité sur les départs à la retraite » ([81]). S’agissant du second, la direction de la sécurité sociale a précisé au rapporteur général que les dépenses de soins de ville et de rente seraient moins dynamiques que prévu et que les remboursements à la CNAV au titre des départs dérogatoires liés à l’amiante ont été revus à la baisse, depuis la dernière prévision.

Les dépenses de la branche autonomie sont plus élevées que prévu, en raison de la contribution aux charges de gestion de l’ACOSS, de non-recouvrement de CSG ainsi que des frais de dégrèvement (cf. commentaire de l’article 6).

Enfin, la branche famille est très proche des prévisions initiales de dépenses, à 100 millions d’euros près.

Quelques mesures rectificatives nouvelles proposées par le PLFSS 2022

Plusieurs mesures en seconde partie ont un impact financier plus ou moins important sur les comptes :

– l’affiliation du personnel vaccinant (article 3) rapportera 5 millions d’euros au régime général ; un tel impact est toutefois invisible dans les comptes, dont l’unité de présentation est plutôt le milliard d’euros ;

– l’assouplissement des règles de cumul emploi-retraite pendant la crise (article 3) représente un coût supplémentaire en termes de droits de 29 millions d’euros ;

– l’allégement de la taxe sur la vente en gros des spécialités pharmaceutiques (article 4) représenterait des pertes de recettes de 35 millions d’euros en 2021 ;

– l’assouplissement de l’échéance de signature des contrats d’investissement (article 5) a un impact important en recettes et en dépenses, mais à due concurrence, ce qui ne modifie pas le solde global en 2021 ([82]) ;

– enfin, les transferts financiers rectificatifs (article 6) en faveur de la CNSA ne modifient pas le solde de l’ensemble des régimes mais aggravent le solde de la branche maladie de 480 millions d’euros en même temps qu’ils améliorent ceux de la branche autonomie du même montant.

Au total, ces mesures nouvelles rectificatives comptent pour moins de 200 millions d’euros dans l’aggravation du solde total.

b. Au total, un déficit amélioré par rapport à 2020

● Ces prévisions rectifiées témoignent par ailleurs d’une désormais probable amélioration du solde des régimes obligatoires en 2021, par rapport à l’« abyssal » exercice 2020.

comparaison du tableau d’Équilibre 2021 des rÉgimes obligatoires de base avec l’Exercice 2020

(en milliards d’euros)

Source : PLFSS 2022.

● Globalement, cette amélioration est tirée par les recettes dont l’augmentation (+ 32,1 milliards d’euros) a surpassé la hausse des dépenses (+ 27,1 milliards d’euros).

Les recettes ont bénéficié d’un véritable rétablissement de la conjoncture économique dont témoigne l’évolution des prévisions macro-économiques ci-dessous.

comparaison des prÉvisions macro-Économiques pour 2021

entre la LFSS 2021 et le plfss 2022

(en pourcentage)

Source : annexes B des LFSS 2021 et PLFSS 2022.

Le PIB, qui commande de manière générale les ressources fiscales, a évolué conformément à ce qui était prévu, mais en repartant d’une base plus favorable que prévu en 2020 (– 7,9 % au lieu de – 11 %). Au final, sur deux années, le PIB aura chuté de 3,3 points de moins.

La masse salariale du secteur privé qui avait moins chuté que prévu en 2020 (– 5,7 % au lieu de – 8,9 %), est repartie plus fortement en 2021 qu’anticipé (1,4 point de plus).

Rappelons qu’au regard des hypothèses contenues dans le rapport remis à la commission des comptes de la sécurité sociale, un point de masse salariale du secteur privé supplémentaire apporte 1,97 milliard d’euros au régime général. La seule réévaluation de la prévision sur cette assiette est donc susceptible d’expliquer 2,8 milliards d’euros de hausses de recettes par rapport à la prévision 2021 ; 6,2 % de hausse apportent « spontanément » près de 12 milliards d’euros de recettes de cotisations, sans parler des cotisations des travailleurs indépendants et des ressources fiscales (taxe sur la valeur ajoutée, contribution sociale généralisée, taxe sur les salaires). Une partie de ces ressources fiscales est d’ailleurs elle aussi très sensible à l’évolution de la masse salariale (au total, deux tiers des ressources de la sécurité sociale).

En reprenant le « film » sur deux années, c’est même un écart de 4,6 points qui sépare les prévisions de croissance de la masse salariale, soit près de 9,2 milliards d’euros de cotisations et contributions supplémentaires pour le seul régime général sur la seule assiette des salariés du secteur privé.

● L’évolution annuelle est positive pour l’ensemble des branches, même si la tendance est d’une inégale intensité.

Le rétablissement est particulièrement rapide pour la branche famille qui bénéficie à plein de la dynamique en recettes, tout en voyant ses dépenses diminuer par rapport à 2020 (– 0,6 milliard d’euros). Les facteurs structurels de modération de dépenses y rencontrent la fin des dispositifs exceptionnels mis en place pendant la crise (notamment la majoration de l’allocation de rentrée scolaire qui représentait 500 millions d’euros en 2020).

Dans une moindre mesure, les branches vieillesse et AT-MP voient également leur solde s’améliorer, les recettes « post-crise » ayant augmenté plus vite que les dépenses qui suivent un cours largement « normalisé ».

Enfin, la branche maladie bénéficie d’un effet globalement similaire même si ses recettes et ses dépenses sont globalement en diminution par rapport à 2020, essentiellement en raison de transferts vers la branche autonomie. Réduite dans son volume par cette réforme de son périmètre, la branche a néanmoins bénéficié de ce contexte économique favorable et d’un « plateau » élevé de dépenses en 2020.

Naissante sur un plan financier, la branche autonomie n’avait pas encore de point de comparaison en 2021.

II. Des tendances globalement partagÉes entre le rÉgime gÉnÉral et les autres rÉgimes obligatoires de sÉcuritÉ sociale

Le 2° porte rectification, pour le régime général, des prévisions de recettes fixées par la loi de financement pour 2021, des objectifs de dépenses afférents et du tableau d’équilibre, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections que propose d’y apporter cet article.

tableaux d’Équilibre 2021 du rÉgime gÉnÉral

(en milliards d’euros)

* Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2021 et PLFSS 2022.

Comme pour les régimes obligatoires de base, sa lecture peut être enrichie d’une comparaison avec l’exercice 2020.

tableaux d’Équilibre 2020 du rÉgime gÉnÉral

en comparaison avec l’exercice 2019

(en milliards d’euros)

Sources : commission des affaires sociales à partir du PLFSS 2022.

Le régime général représentant l’essentiel du volume financier des régimes obligatoires, l’intégralité ou la quasi-intégralité de ce volume dans trois des cinq branches (famille, maladie depuis la mise en place de la PUMA, et désormais autonomie) et assurant l’intégration financière de nombreux autres régimes, sa situation financière commande très largement celle de l’ensemble du champ couvert par les lois de financement. Aussi, presque « en sens inverse », l’essentiel des observations sur le tableau d’équilibre des régimes obligatoires s’applique naturellement à lui.

Les écarts significatifs entre le résultat du régime général et celui des régimes obligatoires de base en solde résultent, assez logiquement, des risques « vieillesse » et « AT-MP ».

Le régime général d’assurance vieillesse est ainsi dans une situation relativement meilleure que l’ensemble des régimes obligatoires (un écart de 300 millions d’euros, qui s’est toutefois plutôt amenuisé par rapport à la prévision initiale). Sans trop de surprise, la CNAV a engrangé plus de recettes supplémentaires que l’ensemble des régimes et représente les deux tiers de la baisse des dépenses par rapport à la prévision 2021 (1 milliard sur les 1,5 milliard).

La branche AT-MP du régime général est quant à elle dans une situation légèrement moins favorable (100 millions d’euros), ce qui correspond à un écart quasi-structurel (la prévision initiale quoique différente dans ses estimations identifiait le même différentiel).

Au total, l’écart de solde entre régime général et régimes obligatoires ne dépasse pas 200 millions d’euros.

III. La situation des organismes « satellites » de la sÉcuritÉ sociale en 2021

a. Le Fonds de solidarité vieillesse

Le 3° porte rectification, pour les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, c’est-à-dire le seul FSV, du tableau d’équilibre, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections qu’il est proposé d’y apporter.

TABLEAUx D’ÉQUILIBRE 2021 DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

*L’écart avec la somme « recettes-dépenses » est dû ici à un effet d’arrondi.

Sources : LFSS 2021 et PLFSS 2022.

La situation du fonds serait améliorée par rapport à la réalisation 2020 et proche de la prévision 2021.

Comme chaque année, les éléments apportés en annexe ont été complétés d’une documentation très riche fournie par le président du FSV au rapporteur général, permettant une analyse fine de ces évolutions.

Côté recettes (+ 500 millions d’euros par rapport aux prévisions initiales), le FSV bénéficie des effets d’un rendement de la CSG « capital » plus important que prévu (+ 8,5 % en 2021), qui surcompenserait la diminution de la CSG « remplacement » (– 1,1 % en raison de la diminution du recours à l’activité partielle).

À la suite des transferts liés à la création de la cinquième branche, le Fonds de solidarité vieillesse avait été bénéficiaire d’une part accrue de cette CSG « remplacement », qui devait compenser le transfert d’une fraction de la CSG « capital » à la CNSA. Perdant rétrospectivement dans cet « échange » puisque la dynamique a finalement plutôt été du côté de la CSG « capital », le Fonds semble toutefois avoir globalement bénéficié d’un contexte économique plus favorable comme beaucoup de régimes.

Côté dépenses (+ 400 millions d’euros par rapport aux prévisions initiales), le FSV, en raison de ses missions, continue à assurer le « service après crise » en finançant les droits à la retraite des chômeurs (+ 5,3 % sur l’année 2021) ainsi que le minimum vieillesse (+ 0,6 %), tandis que les prises en charge au titre de l’activité partielle (– 0,1 %) ou des arrêts de travail (– 1,8 %) diminueraient, progressivement après le « pic » atteint en 2020.

b. Le Fonds de réserve pour les retraites

Depuis que la loi du 9 novembre 2010 ([83]) a transformé le FRR en fonds fermé, aucune recette ne lui est affectée, ce que confirme le 4°.

La mission du FRR est désormais de verser à la CADES, en avril de chaque année, 2,1 milliards d’euros, de 2011 à 2024, soit un total de 29,4 milliards d’euros, comme l’ont encore confirmé les lois organique et ordinaire du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l’autonomie ([84]).

Au 30 juin 2021, soit après déduction du versement annuel de 2,1 milliards d’euros, la valeur de marché du portefeuille du FRR s’élevait à 25,6 milliards d’euros.

c. La Caisse d’amortissement de la dette sociale

Le 6° prévoit un objectif d’amortissement de 17,4 milliards d’euros, supérieur à ce qui était prévu en LFSS 2021 (16,7 milliards d’euros). L’écart favorable s’explique là encore par un rendement supérieur des recettes fiscales de la CADES (CRDS et CSG) à ce qui était attendu.

Fin 2021, la CADES devrait avoir amorti 204,9 milliards d’euros de dette, soit 63,9 % de la dette qui lui a été transférée et 40 milliards sur les 136 milliards d’euros que lui a confiés la loi du 7 août 2020.

Au 31 août 2021, la CADES se refinançait globalement au taux très favorable de 0,92 % sur dix ans, un taux global de refinancement orienté sur une tendance baissière (1,99 % au 31 décembre 2019, 1,91 % au 30 juin 2020, 1,87 % au 31 août 2020).

*

Article 8 Rectification de l’objectif national d’assurance maladie (ONDAM) et des sous-ONDAM 2021

Adopté par la commission sans modification

Cet article porte l’ONDAM pour 2021 de 225,4 à 237,1 milliards d’euros et ajuste sa répartition par sous-objectif. Cette surexécution très importante est essentiellement due aux surcoûts engendrés par la crise sanitaire, et en particulier par la campagne de vaccination et par le dépistage.

Les dispositions du présent article font partie de celles devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Pour rappel, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) regroupe des dépenses de soins ambulatoires ou d’hospitalisation et des dépenses de prestations en espèces qui relèvent, pour l’essentiel, de la branche maladie-maternité-invalidité-décès et, pour partie, de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) et désormais de la branche autonomie, sans pour autant se recouper entièrement avec les dépenses de chacune de ces branches. L’ONDAM est un instrument essentiel de pilotage et de régulation de la dépense de soins dans son ensemble.

I. En 2021, l’ONDAM sera en dÉpassement de 11,7 milliards d’euros

L’article 97 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2021 ([85]) a fixé l’ONDAM pour 2021 à 225,4 milliards d’euros.

L’année 2021 est bien sûr, comme l’année 2020, marquée par la crise sanitaire et son impact sur les dépenses d’assurance maladie.

Les dépenses entrant dans le champ de l’ONDAM pour 2021 seraient supérieures de 11,7 milliards d’euros à l’objectif voté. Elles progresseraient ainsi de 7,4 % par rapport à l’ONDAM exécuté en 2020, contre une augmentation de 2,3 % initialement prévue en LFSS 2021.

Ce dépassement est dans sa grande majorité dû aux mesures exceptionnelles en lien avec la crise sanitaire, qui atteignent in fine 14,8 milliards d’euros, soit un dépassement de 10,5 milliards d’euros par rapport aux montants provisionnés par la LFSS 2021.

rÉpartition des Écarts À la prÉvision pour l’ONDAM en 2021

(en milliards d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2021.

La provision de 4,3 milliards d’euros intégrée dans l’ONDAM 2021 couvrait :

– 2 milliards d’euros au titre des dépenses de tests de dépistage ;

– 1,5 milliard d’euros pour l’acquisition de vaccins et la campagne de vaccination ;

– 0,7 milliard d’euros pour l’achat et la dispensation de masques.

Or, 2,5 milliards d’euros supplémentaires aux montants initialement provisionnés ont finalement été alloués à Santé publique France par l’assurance maladie pour l’achat de vaccins et la campagne de vaccination. En dehors de cette dotation à Santé publique France, un dépassement de 0,7 milliard d’euros est également constaté sur la campagne de vaccination, afin notamment de tenir compte de la campagne de rappel vaccinal de septembre 2021. L’évolution de la population cible de la campagne de vaccination, les incertitudes en 2020 sur le prix des vaccins et la nécessité d’une dose de rappel expliquent notamment ces écarts.

Les dépenses de dépistage de la Covid-19 sont également à l’origine de très importants dépassements, de l’ordre de 4,2 milliards d’euros.

Seules les dépenses au titre de la délivrance des masques seraient finalement inférieures à celles provisionnées, de 0,5 milliard d’euros environ.

synthÈse des surcoÛts covid en 2021

Source : Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2021.

II. les niveaux des sous-objectifs tous ajustÉs À la hausse

Le présent article modifie également les niveaux des sous-objectifs de l’ONDAM pour 2021 (quatrième colonne du tableau ci-après).

Source : Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2021.

A. Des dÉpenses de soins de ville dynamiques

Les dépassements en lien avec la crise sanitaire représentent 4,4 milliards des dépassements constatés sur les soins de ville.

A contrario, les mesures du Ségur de la santé sont sous-exécutées en 2021 en ce qui concerne les soins de ville. En effet, l’avenant n° 9 à la convention médicale de 2016 signé plus tardivement que prévu – le 30 juillet 2021 – n’entrera en vigueur que six mois après sa signature, et ces dépenses ne seront donc finalement pas imputées sur l’année 2021. En revanche, sa signature induira près de 0,8 milliard d’euros de dépenses supplémentaires en 2022, dont une partie est liée au Ségur (numérique en santé et service d’accès aux soins).

En dehors des dépenses liées à la crise sanitaire et au Ségur de la Santé, le dépassement des dépenses de soins de ville, qui s’élève à 1,4 milliard d’euros, s’explique principalement par :

– les dépenses de produits de santé (médicaments et dispositifs médicaux) en dépassement de 0,8 milliard d’euros. Cette dynamique provient d’une montée en charge plus forte et rapide qu’anticipé de médicaments innovants, notamment de plusieurs anticancéreux. Les remboursements de dispositifs médicaux apparaissent également particulièrement dynamiques depuis 2021, portés par la montée en charge du « 100 % santé » sur les prothèses auditives ;

– les dépenses d’indemnités journalières plus élevées qu’anticipé, du fait d’une croissance rapide des arrêts maladie, notamment de ceux de plus de trois mois.

B. Un financement des Établissements de santÉ et mÉdico-sociaux stable du fait de la garantie de financement

Les dépassements en lien avec la crise sanitaire représentent 2,3 milliards de dépassements sur les sous-objectifs « établissements de santé », « dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées », « dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées ».

En dehors de ces surcoûts liés à la crise, les dépenses des sous-objectifs « établissements de santé et médico-sociaux » apparaissent relativement stables, et même en légère diminution (– 0,2 milliards d’euros). Cette stabilité est inhérente au mécanisme de garantie de financement mis en place sur l’ensemble de l’année 2021 dans tous les établissements ([88]). Ce dispositif assure à chaque établissement de santé un financement de l’assurance maladie égal au minimum à celui versé en 2020, augmenté de la hausse des tarifs hospitaliers arrêtée pour l’année 2021. Les dépenses au titre des produits de santé financés par la liste en sus et des médicaments sous autorisation temporaire d’utilisation (ATU) seraient par ailleurs inférieures de 0,1 milliard d’euros à ce qui avait été anticipé.

C. Une augmentation du FIR entiÈrement liÉe aux surcoÛts dus À la crise sanitaire

Le dépassement des sous-objectifs « FIR » et « autres prises en charge » est entièrement lié à la crise sanitaire, à hauteur de 3,8 milliards d’euros.

*

Article 9 Rectification de la dotation au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé

Le montant de la dotation des régimes obligatoires d’assurance maladie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS) – et auparavant au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) – est voté chaque année, dans le cadre de la LFSS, en fonction des besoins de financement répondant aux missions du fonds.

L’article 95 de la LFSS 2021 fixait le montant de la dotation de l’assurance maladie au fonds à hauteur de 1 032 millions d’euros en 2021, en hausse de 583 millions d’euros par rapport à la dotation au FMESPP pour 2020.

Cette hausse inédite de 129 % devait permettre de poursuivre l’accompagnement des opérations d’investissement et de modernisation des établissements de santé conformément aux engagements pris dans le cadre du plan « Ma santé 2022 », et d’amorcer l’accompagnement de nouveaux projets prioritaires d’investissement.

Il fixait également à 100 millions d’euros le montant de la contribution de la branche autonomie au FMIS en 2021 afin de financer le volet numérique pour le secteur médico-social. La CNSA ne finançait jusqu’alors pas le FMESPP.

Pour mémoire, sur les 2,1 milliards d’euros prévus, sur les cinq prochaines années, par le Ségur de la santé pour la transformation, la rénovation et l’équipement des établissements médico-sociaux, 600 millions d’euros étaient destinés à l’équipement numérique des établissements médico-sociaux (dont 100 millions d’euros en 2021) via le FMIS. Quant aux 1,5 milliard d’euros restants (dont 300 millions d’euros en 2021), ils sont destinés à transformer les établissements les plus vétustes et seront directement financés par la branche autonomie sans figurer dans l’ONDAM.

Le présent article rectifie ces montants afin de tenir compte :

– du financement par les ARS de projets numériques par le biais du budget annexe du fonds d’intervention régional et non pas par le FMIS, qui explique la baisse de 10 millions d’euros s’agissant de la contribution de la branche autonomie et de 7 millions d’euros s’agissant de la contribution des régimes d’assurance maladie ;

– du financement dans le cadre du plan France Relance, par l’assurance maladie, du plan dit de « mise en conformité parasismique aux Antilles » qui justifie une augmentation de 10 millions d’euros de la contribution des régimes d’assurance maladie (ces mesures concernent en Guadeloupe, le centre hospitalier de Basse-Terre et, en Martinique, les centres hospitaliers de Saint Esprit, du François et de Rivière-Salée).

En conséquence, cet article rectifie pour 2021, la dotation des branches maladie et autonomie au FMIS, respectivement à 1 035 et 90 millions d’euros.

*

TROISIÈME PARTIE DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2022

TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

Chapitre Ier Poursuivre les actions de simplification et d’équité du prélèvement

Article 10 Poursuite de l’unification du recouvrement dans la sphère sociale

I. L’État du droit : Le maintien de rÉseaux spÉcifiques de recouvrement se fait aujourd’hui au risque de la complexitÉ et de l’inefficacitÉ

A. Le recouvrement des cotisations et contributions sociales est progressivement unifiÉ

1. D’anciennes réflexions relatives à la complexité du recouvrement dans la sphère sociale

● Le recouvrement de cotisations et de contributions sociales est assuré aujourd’hui par de nombreux opérateurs, généralement des caisses qui assurent le versement de prestations dans le cadre de régimes spéciaux.

Cet éparpillement des opérateurs avait notamment été identifié par le comité « Action publique 2022 », qui comptait 250 opérateurs pour gérer plus de 600 prélèvements obligatoires dans les sphères sociale et fiscale ([89]). Le comité avait préconisé une réforme du recouvrement destinée à aboutir à un acteur unique du recouvrement et à réduire les coûts associés à des procédures souvent doublonnées.

● En ce qui concerne les opérateurs sociaux, le recouvrement s’organise principalement autour de :

– l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), aujourd’hui URSSAF Caisse nationale ([90]), principal acteur du recouvrement dont les compétences s’étendent désormais au-delà du seul régime général ;

– la MSA (Mutualité sociale agricole), chargée de recouvrer l’ensemble des cotisations et contributions sociales versées par les salariés et non-salariés agricoles, par le biais de son réseau de trente-cinq caisses ;

– l’AGIRC-ARRCO, chargé du recouvrement des cotisations et contributions finançant les régimes de retraite complémentaire des salariés et des cadres ;

– les caisses chargées de la gestion de régimes autonomes ou spéciaux de retraites ;

– la Caisse des dépôts et consignations, qui recouvre les cotisations en lien avec la gestion de trois régimes de la fonction publique : l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ;

– les caisses des professions libérales, unifiées autour de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), qui assurent le recouvrement des cotisations de retraite de base, de retraite complémentaire et d’invalidité-décès.

● Le rapport d’Alexandre Gardette, missionné par le Gouvernement pour évaluer la faisabilité d’un tel rapprochement, avait estimé que la fusion du recouvrement fiscal et social n’était pas envisageable dans de bonnes conditions à moyen terme. Il avait toutefois encouragé à un rapprochement dans chacune des sphères autour des opérateurs principaux, à savoir la Direction générale des finances publiques s’agissant de la sphère fiscale, et l’URSSAF Caisse nationale, s’agissant de la sphère sociale ([91]). Cette polarisation respective pouvait s’accompagner, selon le rapporteur, de la mise en œuvre d’un service commun pour assurer le recouvrement forcé des créances fiscales et sociales.

Ces réflexions ont accompagné un mouvement déjà engagé en faveur de la centralisation du recouvrement des cotisations et contributions sociales autour du réseau des URSSAF.

2. L’unification autour du réseau des URSSAF doit prochainement accélérer...

● Initialement concentré sur les cotisations de sécurité sociale du régime général, le champ d’action des URSSAF s’est étendu au 1er janvier 2011 au recouvrement des contributions d’assurance chômage ainsi que de la cotisation AGS ([92]), qui était assuré jusqu’ici par Pôle emploi ([93]). Cette première extension a représenté le recouvrement supplémentaire de 31 milliards d’euros de cotisations.

Cette extension a été poursuivie par le transfert de la gestion du recouvrement des cotisations sociales des voyageurs représentants placiers (VRP) en 2017, puis des artistes-auteurs en 2019.

La loi de financement pour 2020 ([94]), surtout, a contribué à accélérer l’unification du recouvrement autour des URSSAF, en prévoyant le transfert du recouvrement assuré jusqu’ici par des régimes spéciaux de retraites de base et complémentaires, selon un calendrier pluriannuel, résumé ci-dessous :

Source : commission des affaires sociales.

3. ... sans pour autant négliger les adaptations lorsqu’elles sont nécessaires

Ce calendrier fixé par le législateur peut toutefois connaître une certaine souplesse, grâce notamment à la possibilité de retarder ou d’anticiper d’une période maximale de deux ans l’entrée en vigueur des transferts susmentionnés, par la simple voie réglementaire ([95]).

● Cette possibilité doit être utilisée par le Gouvernement s’agissant du transfert de recouvrement des cotisations d’assurance vieillesse complémentaire actuellement recouvrées par l’AGIRC-ARRCO. Si le décret lui-même n’a pas encore été publié, le Gouvernement a annoncé son intention par la voie d’un communiqué de presse du ministre délégué chargé des comptes publics et du secrétaire d’État chargé des Retraites et de la Santé au travail ([96]). Le transfert effectif du recouvrement des cotisations aura donc lieu en 2023 et l’année 2022 doit être mise à profit pour la réalisation d’un pilote informatique susceptible de sécuriser les modalités concrètes du transfert du recouvrement l’année suivante.

Cet ajustement calendaire se justifie évidemment par l’instabilité normative et technique due à la crise sanitaire et aux nombreux instruments mis en place pour soutenir les entreprises, perturbant le fonctionnement habituel des réseaux de recouvrement et leurs relations avec les cotisants. S’il en approuve le principe, le rapporteur général attend néanmoins la transmission par le Gouvernement du rapport préalable à la publication du décret au Parlement, comme prévu par la loi de financement pour 2020 précitée.

● Le rapporteur général partage l’ambition du Gouvernement pour la mise en place, à terme, d’un interlocuteur unique pour les cotisants dans la sphère sociale, permettant de simplifier les démarches des entreprises et de s’appuyer sur l’expertise des URSSAF afin de limiter, notamment, les problématiques liées au taux élevé de non-recouvrement. C’est dans cette perspective que s’inscrit le présent article.

B. Le recouvrement des cotisations versÉes par les professions libÉrales est aujourd’hui source de complexitÉ

1. Le recouvrement et le versement de prestations d’assurance vieillesse et d’invalidité-décès s’organisent autour de la CNAVPL

Le foisonnement et la diversité des professions exercées par les professions libérales, tout comme la structuration progressive sans schéma d’ensemble, conduit aujourd’hui à l’existence de nombreuses caisses en charge, notamment, du versement de prestations d’assurance vieillesse et d’invalidité-décès.

● Ces caisses, regroupées sous l’égide de la CNAVPL, assurent ainsi la couverture des risques de professions ([97]) :

– médicales, paramédicales et relatives au secteur sanitaire : médecin, étudiant en médecine, chirurgien-dentiste, sage-femme, pharmacien, auxiliaire médical, psychothérapeute, psychologue, ergothérapeute, ostéopathe, chiropracteur, diététicien et vétérinaire ;

– relatives à un office ministériel ou juridiques : notaire, huissier de justice, commissaire-priseur, liquidateur judiciaire... :

– liées au bâti : architecte, économiste de la construction, géomètre, ingénieur-conseil, maître d’œuvre ;

– artistiques : artiste ([98]) et guides conférenciers ;

– relatives aux activités de montagne : moniteur de ski, guide de haute montagne, accompagnateur de moyenne montagne.

Cette diversité de professions, à laquelle s’ajoute une diversité de statuts (travailleurs indépendants, micro-entrepreneurs) se reflète dans l’organisation de la CNAVPL elle-même.

● Celle-ci se distingue en dix sections professionnelles ([99]), qui sont autant de caisses spécifiques qui se chargent du recouvrement des cotisations et du versement des prestations de retraite complémentaire et d’invalidité-décès qui recoupent les catégories professionnelles exposées ci-dessus :

RÉpartition de l’affiliation professionnelle au sein de la CNAVPL

(*) À l’exception de ceux qui sont affiliés au régime des artistes-auteurs prévu à l’article L. 382-1 du code de la sécurité sociale.

Source : Commission des affaires sociales.

Au sein de cet ensemble, la CIPAV est la plus grande caisse, à la fois en nombre d’affiliés et en montant des cotisations recouvrées.

2. La CIPAV représente la caisse à laquelle le plus grand nombre de professionnels libéraux sont rattachés

● À la différence des autres sections professionnelles intégrées au sein de la CNAVPL, la CIPAV ne se distingue pas par une identité professionnelle affirmée. Née du regroupement de la caisse des ingénieurs (la Cavitec) et la caisse des architectes (la Caava) en 1978, la caisse ne regroupait initialement que 45 000 affiliés. Ce champ s’est progressivement étendu à l’ensemble des professions qui ne sont pas explicitement énumérées dans le code de la sécurité sociale. Surtout, la création du régime d’auto-entrepreneur ([100]), devenu depuis celui des micro-entrepreneurs, a conduit à lui adjoindre plusieurs centaines de milliers d’affiliés, 283 000 en 2020.

La CIPAV représente donc aujourd’hui :

– 1,4 million d’adhérents, pensionnés et actifs confondus ;

– 210 000 actifs professionnels libéraux ;

– 132 000 titulaires de prestations de droits propres ou dérivés ;

– 6,2 milliards d’euros de réserves, liées notamment à un profil démographique particulièrement favorable de quatre cotisants pour un inactif.

Le nombre d’affiliés est en diminution, compte tenu des effets progressifs des dispositions adoptées dans le cadre de la loi de financement pour 2018 ([101]). Dans le cadre de la réforme globale du régime social des indépendants (RSI), l’affiliation de nombreuses professions a été transférée à la sécurité sociale des travailleurs indépendants (SSTI), de telle sorte qu’aujourd’hui la CIPAV gère 21 professions. Le maintien d’un droit d’option pour cinq ans explique le caractère uniquement progressif du transfert des affiliés.

● L’ensemble de ces données fait néanmoins de la CIPAV la principale caisse d’affiliation des professions libérales au sein de la CNAVPL, et donc le principal organisme de recouvrement.

Source : Haut Conseil du financement de la protection sociale, « Rapport sur la protection sociale des travailleurs indépendants », septembre 2020.

3. Un enjeu sensible de recouvrement

● Le nombre de cotisants à la CIPAV entraîne nécessairement de forts enjeux de recouvrement, dans le domaine pour lequel la caisse exerce actuellement les fonctions de recouvrement. Les affiliés à la CIPAV connaissent en effet aujourd’hui des interlocuteurs différents en fonction de leurs situations, mais aussi en fonction du type de cotisations qu’ils versent.

Typologie des organismes de recouvrement selon le type de recettes

Source : commission des affaires sociales.

● Malgré le champ restreint géré par la CIPAV, cette dernière recouvre un montant de 1,4 milliard d’euros au titre des cotisations de retraite de base, de retraite complémentaire et d’invalidité-décès. La masse de ces ressources suppose donc un traitement efficient afin de garantir tant l’équilibre financier du régime que la pérennité des droits des cotisants.

Or, le recouvrement des cotisations par la CIPAV pose un certain nombre de problèmes, dont s’est fait notamment écho un rapport de l’IGAS relatif au contrat pluriannuel entre l’État et la CNAVPL. Alors que le taux de recouvrement habituel pour les URSSAF s’approche de 95 %, celui de la CIPAV s’établit à 74 % en moyenne entre 2021 et 2018 ([102]). Malgré des améliorations récentes ([103]), il existe encore un vrai écart dans l’efficacité des deux réseaux de recouvrement.

II. Le dispositif proposÉ : Une poursuite de l’unification du recouvrement et une adaptation de dispositions rÉcemment adoptÉes

Le présent article vise à la fois à organiser le transfert du recouvrement des cotisations de la CIPAV aux URSSAF, mais aussi à adapter les modalités juridiques du transfert des cotisations fixées par la loi de financement pour 2020 ([104]).

A. Le transfert du recouvrement des cotisations de la CIPAV

● Le 2° du I organise le transfert du recouvrement des cotisations actuellement exercé par la CIPAV en prévoyant un nouveau 2° bis à l’article L. 213-1 du code de la sécurité sociale, consacré au champ de recouvrement des URSSAF, dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier 2022.

Par dérogation au principe de non-recouvrement des cotisations recouvrées par délégation de la CNAVPL, ce 2° bis confère aux URSSAF le recouvrement des cotisations et contributions d’assurance vieillesse de base, complémentaire ainsi que d’invalidité-décès pour les professions libérales suivantes :

– les psychothérapeutes, les psychologues, les ergothérapeutes, les ostéopathes, les chiropracteurs, les diététiciens ;

– les experts devant les tribunaux, les mandataires judiciaires pour la protection des mineurs, les experts automobiles ;

– les architectes et autres professions du bâti susmentionnées, les artistes qui ne relèvent pas du régime des artistes-auteurs, les guides-conférenciers.

● Le 6° du I crée un article-miroir L. 640-2 dans le chapitre du code de la sécurité sociale consacré aux professions libérales, prévoyant que, pour les professions précitées, les cotisations d’assurance vieillesse de base, complémentaire et d’invalidité-décès, sont transférées. Ces cotisations seront recouvrées par les URSSAF et les caisses générales de sécurité sociale (CGSS) dans les territoires dans lesquels ces dernières sont compétentes ([105]) et selon le même régime que celui qui s’applique aux cotisations versées par les travailleurs indépendants ([106]).

Ce nouvel article précise également l’affectation du produit des cotisations :

– les cotisations d’assurance vieillesse de base sont affectées à la CNAVPL, charge à elle de la répartir entre ses sections professionnelles, à savoir, en l’occurrence, la CIPAV ;

– les cotisations d’assurance vieillesse complémentaire et d’invalidité-décès sont directement affectées à la CIPAV.

Une convention, signée entre la CIPAV, la CNAVPL, les URSSAF et les CGSS et approuvée par le ministre chargé de la sécurité sociale, assurera les modalités concrètes de cette affectation.

● Le 7° du I tire les conséquences de ce transfert sur les dispositions relatives au recouvrement par les sections professionnelles des professions libérales inscrites aux articles L. 641-8 et L. 642-5 du code de la sécurité sociale. L’activité de contrôle du recouvrement de ces sections professionnelles cessera en effet naturellement de s’appliquer à partir du moment où le recouvrement lui-même est transféré aux URSSAF.

S’agissant de la préparation concrète du transfert, le Gouvernement a informé le rapporteur général que :

– les préparations relatives à l’harmonisation statutaire des modalités de calcul des cotisations de la CIPAV aboutiraient notamment à travers les textes d’application du présent projet de loi ;

– les travaux relatifs au système d’information, à la comptabilité ou encore de la coordination des métiers entre la CIPAV et les URSSAF étaient engagés, afin de faciliter le transfert humain et matériel des activités de recouvrement.

B. La normALisation des modalitÉs de versement des sommes recouvrÉes

● L’unification du recouvrement des cotisations par les URSSAF suppose le versement par ces dernières des sommes recouvrées aux régimes concernés. Ces sommes sont transférées par l’URSSAF Caisse nationale sous réserve de l’application d’un taux forfaitaire fixé par voie réglementaire correspondant au risque de non-recouvrement d’une partie des sommes. Cette réserve transfère le risque de trésorerie des URSSAF aux régimes concernés.

● Compte tenu de l’extension de l’unification du recouvrement, le 3° du I prévoit d’étendre le versement assuré par les URSSAF pour :

– les cotisations et contributions dues par les assurés du régime de sécurité sociale des marins ;

– les versements à destination du financement des services de mobilité pour les personnes publiques ou privées employant plus de onze salariés ;

– diverses cotisations relatives à l’assurance chômage, au financement de la formation professionnelle, à l’allocation d’assurance des travailleurs indépendants ainsi que le financement du fonds pour l’emploi hospitalier ;

– la cotisation versée par les collectivités territoriales pour alimenter les ressources du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), ainsi que la majoration destinée au financement de la formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et des charges salariales relatives aux élèves officiers ;

– les cotisations versées au fonds de financement des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs ;

– diverses cotisations et contributions sociales autres que celles qui sont prévues par la loi, en application du 1° de l’article L. 133-5-7 du code de la sécurité sociale. Il s’agit des cotisations et contributions obligatoires issues de la négociation collective de certaines branches et dont le recouvrement est confié aux réseaux des Urssaf au moyen des dispositifs simplifiés de recouvrement des cotisations tel que Cesu ou Pajemploi. Seront ainsi prises en charge des cotisations nouvelles finançant par exemple la prévoyance des salariés des secteurs des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs, ou la mise en place d’un service de santé au travail (à compter de 2023) au profit d’un organisme centralisateur mise en place à cette fin et intégralement géré par la branche professionnelle.

Les relations financières entre l’URSSAF Caisse nationale et les attributaires de ces cotisations, à compter du 1er janvier 2022, se fonderont donc sur les cotisations dues et non des cotisations effectivement encaissées par les URSSAF. Ce dispositif, avantageux pour la trésorerie des attributaires, leur donnera également une meilleure visibilité sur leurs ressources ainsi que sur le rythme auquel ils les perçoivent.

● De ce périmètre sont néanmoins exclus :

– les branches du régime général, directement gérées par l’URSSAF Caisse nationale, ainsi que les organismes qui lui sont adossés financièrement, soit l’ensemble des attributaires, dans la sphère sociale, des contributions sociales comme la CSG et la CRDS ;

– les bénéficiaires des prélèvements opérés sur les travailleurs indépendants en raison du lien direct entre les sommes versées par ces cotisants et les droits d’assurance vieillesse qui leur seront ouverts ;

– le Fonds national d’action logement (FNAL), qui relève du budget de l’État.

● Les modalités de fixation du taux de non-recouvrement par attributaire ou catégorie d’attributaire sont par ailleurs modifiées par le même 3°. Ce taux pourra en effet dépasser le taux de 3,6 % actuellement retenu ([107]), compte tenu du fait que les conditions liées à la crise sanitaire comme les spécificités de certaines catégories de cotisants conduisent à des taux de non-recouvrement supérieurs. Cette suppression d’un plafond s’accompagne de la définition des modalités de fixation de ce taux par décret en Conseil d’État.

En outre, dans ce système progressivement unifié, le réseau de recouvrement des URSSAF supportera les risques de trésorerie liés aux relations avec les cotisants, comme les retards de paiement ou les délais consentis en raison de situations économiques qui le justifient. En contrepartie, le 4° du I modifie l’article L. 225-1-5 dans le code de la sécurité sociale, pour transférer le produit des majorations de retard et de pénalités dues par les redevables au régime général. Ce nouveau produit sera réparti entre les branches selon une clé déterminée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

● S’agissant des créances antérieures à l’application des nouvelles relations financières entre les URSSAF et les attributaires, donc constatées avant le 1er janvier 2022, celles-ci seront compensées par l’URSSAF Caisse nationale aux attributaires.

C. Une extension des modalitÉs d’imputation des pÉnalitÉs de retard de paiement

● Dans l’optique de rapprocher les modalités du contentieux entre les sphères sociale et fiscale, les modalités d’imputation du recouvrement des cotisations en cas de paiement partiel sont progressivement rapprochées. Après le rapprochement entre l’ordre d’imputation qui régit l’action de la DGFiP et celle de l’ACOSS en loi de financement pour 2020 ([108]), le 5° du I du présent article étend le principe aux micro-entrepreneurs.

En effet, en l’état, et notamment au regard de la réforme engagée au sein de la dernière loi de financement([109]), l’article L. 613-9 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction actuelle, pose deux problèmes :

– d’une part, il n’est pas fait mention dans la fixation de l’ordre d’imputation des autres contributions sociales dues par les micro entrepreneurs, comme pour le financement de la formation professionnelle, ainsi que les éventuelles majorations de retard et frais de justice ;

– d’autre part, il est devenu superfétatoire de définir au niveau législatif les principes applicables aux micro-entrepreneurs, alors que ceux-ci sont les mêmes que pour les employeurs affiliés au régime général et les travailleurs indépendants.

Ainsi, en cas de recouvrement partiel des cotisations et contributions des micro-entrepreneurs, l’imputation du paiement sur les créances du cotisant se fait selon l’ordre fixé par la loi de financement pour 2020, à savoir, en priorité, sur la créance due au principal, puis sur les majorations de retard et pénalités restant dues, lorsqu’elles existent, et enfin sur les frais de justice.

● Par ailleurs, le 1° du I précise que les cotisations, y compris les cotisations salariales, sont dues par les employeurs, et que l’ordre d’imputation fixé par la loi de financement pour 2020 est applicable également en cas de paiement partiel des employeurs. Cette précision permet notamment d’éviter la confusion entre l’application de cette imputation aux employeurs et celle qui s’applique aux travailleurs indépendants.

D. Des adaptations techniques relatives À l’application des allÉgements gÉnÉraux aux contributions d’assurance chÔmage

● Dans le but d’assurer un fondement propre aux dispositions relatives à la compensation par l’URSSAF Caisse nationale du montant des allégements généraux aux régimes de retraite complémentaire et d’assurance chômage, le 3° du I procède à des ajustements rédactionnels.

La compensation de la perte de cotisations de retraite complémentaire est ainsi appliquée aux cotisations dues aux URSSAF, aux CGSS comme aux caisses de la Mutualité sociale agricole (MSA). De même, la compensation à l’Unédic doit se faire sur les cotisations dues, et non plus les cotisations recouvrées, par ces mêmes organismes de recouvrement ainsi que l’organisme de recouvrement du guichet unique pour le spectacle vivant (GUSO) et Pôle emploi.

● Le II, quant à lui, précise les objectifs et la portée de la convention signée entre l’ACOSS et l’Unédic, destinée à garantir à ce dernier opérateur une pleine autonomie de gestion. Cette convention doit désormais prendre en compte la rénovation des liens entre les deux organismes, notamment au regard de l’imputation des allégements généraux aux contributions d’assurance chômage. Elle vise donc à garantir les modalités concrètes de reversement des recettes par l’ACOSS à l’Unédic, de manière à garantir la neutralité de l’opération pour la trésorerie de cette dernière. Elle doit permettre également une meilleure information des partenaires, s’agissant notamment des cotisants ainsi que des fondements sur lesquels sont appuyées les recettes, comme la masse salariale. Outre le suivi du taux de recouvrement effectif, la convention fixe enfin le montant des frais liés à la gestion du recouvrement, en application de l’article L. 225-1 du code de la sécurité sociale.

Alors que la convention cadre actuellement applicable date de 2010, le Gouvernement a confirmé au rapporteur général qu’une mise à jour de cette convention, du fait des précisions qui lui sont apportées ici, était prévue.

E. Un calendrier complexe de transition

1. Les entrées en vigueur différenciées

● Le III du présent article prévoit les dispositions d’entrée en vigueur des dispositions et les règles relatives à la transition.

Si la date retenue pour l’entrée en vigueur du transfert est le 1er janvier 2023, celle-ci connaît plusieurs dérogations. Ainsi :

– les dispositions relatives au recouvrement en cas de paiement partiel des cotisations par les employeurs et les micro-entrepreneurs, les nouvelles modalités de versement des cotisations par l’ACOSS aux affectataires ainsi que les précisions apportées à la compensation par cette dernière à l’Unédic entreront en vigueur au 1er janvier 2022 ;

– les précisions nouvelles apportées à la convention entre l’ACOSS et l’Unédic entreront également en vigueur dès le 1er janvier 2022.

● Le 1° du III prévoit en outre le traitement des créances de cotisations et de contributions sociales que l’ACOSS doit verser aux attributaires avant le 1er janvier 2022. Celles-ci font l’objet d’un versement correspondant à la valeur des cotisations dont il est estimé qu’elles peuvent être recouvrées, au moment de la mise en place des nouvelles modalités de notification et de versement par l’ACOSS à l’Unédic du montant de la réduction inscrite à l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale sur les contributions à l’assurance-chômage.

Le 3° du III prévoit enfin que le transfert du recouvrement des cotisations de la CIPAV aux URSSAF a lieu au 1er janvier 2023.

2. La période de transition

● Organisée notamment par un décret prévoyant les modalités concrètes du transfert du recouvrement aux URSSAF et aux CGSS entre le 1er janvier 2002 et le 30 juin 2023, la période de transition est assurée selon des modalités fixées au 4° et au 5° du III.

Cette transition doit d’abord assurer le transfert sécurisé des contrats de travail des personnels travaillant actuellement au sein de la CIPAV vers les URSSAF. Le 4° prévoit à cette fin la préparation du transfert des contrats des salariés travaillant au recouvrement des cotisations ou au sein des « fonctions support » associées au recouvrement, pendant une période qui ne peut excéder le 30 juin 2022. Les modalités d’accueil des salariés concernés dans le réseau de recouvrement des URSSAF se font dans le cadre d’une convention signée entre l’ACOSS, les URSSAF et les CGSS.

● Dans un second temps, après cette phase initiale d’identification, les contrats de travail des salariés concernés sont transférés de plein droit à l’un des trois organismes, au plus tard au 1er janvier 2023. Jusqu’à ce transfert définitif, les contrats sont évidemment régis par les statuts de la CIPAV, comme le précise le 5°.

Les droits des salariés transférés sont enfin régis par des accords signés entre la CIPAV, les organismes d’accueil et les organisations syndicales représentatives au sein de la CIPAV. Ces accords, qui ont notamment vocation à fixer les garanties et droits des salariés s’appliquent au plus tard jusqu’au 31 décembre 2025, à l’exclusion des matières dans lesquelles les conventions collectives de sécurité sociale comme les accords déjà applicables dans les organismes d’accueil fixent déjà des règles communes.

Ces accords sont négociés et validés selon les mêmes conditions et sous les mêmes réserves que les accords d’entreprise ou d’établissements pourvus d’un ou plusieurs délégués syndicaux. À défaut d’accord intervenant avant les transferts, soit au plus tard le 1er janvier 2023, ces derniers sont effectués selon les modalités fixées par l’article L. 2261-14 du code du travail. Cet article permet en particulier une garantie de rémunération et la prolongation d’une durée minimale d’un an de l’accord ou de la convention régissant les contrats au sein de l’organisme de départ.

À l’expiration de ces accords, les conventions collectives et les statuts applicables au sein des organismes d’accueil s’appliquent de plein droit.

● Le 6° du I prévoit, selon des conditions comparables à celles qui ont présidé aux autres transferts du recouvrement de cotisations, la possibilité pour le Gouvernement de déroger au calendrier retenu pour le transfert comme pour la période de transition, par décret et dans une limite de deux ans.

Le rapporteur général y voit une souplesse sans doute bienvenue. Il rappelle néanmoins qu’un tel décalage ne peut intervenir, concernant les autres transferts prévus en LFSS 2020, qu’après transmission par le Gouvernement d’un rapport justifiant, auprès du Parlement, les raisons de ce décalage.

Néanmoins, le rapporteur général se félicite des conditions encadrant le transfert du personnel de la CIPAV, inspiré par celui qui a été mis en œuvre à l’occasion de la disparition du Régime social des indépendants (RSI).

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Article 11 Développement du versement en temps réel des aides sociales et fiscales des services à la personne

I. L’État du droit : une simplification pluriannuelle pour encourager le recours licite aux services À la personne

A. Le secteur des services à la personne : un vaste secteur professionnel, actuellement en tension

1. Le secteur des services à la personne concerne une part importante de la population

● Ainsi que l’indique l’annexe 9 du présent projet de loi de financement, le secteur des services à la personne représente plusieurs millions de personnes, qu’il s’agisse des employeurs ou des salariés.

Panorama de l’activitÉ des services À la personne en 2020

(*) S’agissant du recours à des prestataires, les particuliers sont bénéficiaires des services sans être eux-mêmes employeurs.

Source : annexe 9 du PLFSS.

Si l’on prend l’ensemble des formes d’emploi, et sauf recoupement entre les salariés et les employeurs, le dispositif proposé par le présent article peut donc concerner 4,7 millions de Français, soit un peu moins de 8 % de la population.

● Deux formes d’emploi dominent le secteur, à savoir l’emploi direct et le recours à un prestataire. En 2018, 54 % des heures rémunérées l’étaient directement par un particulier employeur, mais ce mode de rémunération diminue régulièrement en proportion. À l’inverse, le recours aux prestataires représente près de 50 % de l’ensemble des heures rémunérées et connaît une hausse régulière au cours des dernières années ([111]).

Alors que le particulier emploie directement le salarié ou indirectement lorsqu’il a recours à un organisme mandataire, le recours à un prestataire lui confère le rôle de client.

● Les prestataires se distinguent en trois catégories, à savoir les associations à but non lucratif, les entreprises privées et, dans une moindre mesure, les organismes publics, tels que les centres communaux d’action sociale (CCAS). Si le modèle associatif reste largement dominant, le secteur entrepreneurial connaît une forte croissance, portée notamment par le modèle de la micro-entreprise. Ce sont également les entreprises privées qui sont responsables de l’intégralité de la croissance des organismes intervenant dans le secteur des services à la personne.

2. Un secteur représentatif des métiers « en tension »

Les services à la personne appartiennent depuis plusieurs années aux secteurs dans lesquels les projets de recrutement sont particulièrement importants, pour plusieurs raisons.

● La première tient à l’évolution démographique de la population française, dont le vieillissement, pour partie comparable à celui des autres populations européennes, engendre une augmentation des besoins en matière de soutien à l’autonomie. C’est le constat que faisait notamment France Stratégie déjà en 2015, estimant que le vieillissement comme l’augmentation du taux d’activité des femmes, mais aussi le « virage ambulatoire » et le développement du maintien à domicile, devaient entraîner 350 000 créations nettes d’emplois en dix ans, la plus forte hausse tous secteurs professionnels confondus ([112]).

Source : France Stratégie et DARES, « Les métiers en 2022 », rapport du groupe Prospective des métiers et qualifications.

● La seconde, plus contemporaine, tient au développement de tensions sur le marché du travail dans un contexte de baisse du taux de chômage et de maintien du taux d’activité, en dépit de l’impact de la crise sanitaire et de ses conséquences. Ainsi, selon Pôle Emploi, en 2021, les services aux particuliers constituent le premier secteur recruteur avec 38 % de l’ensemble des intentions d’embauche, soit 1 028 100 projets. Il existe plus précisément 83 100 projets d’embauche recensés pour les métiers d’aides à domicile et d’aides ménagères. Hors projets saisonniers, ces métiers représentent le troisième secteur dans lequel est recensé le plus grand nombre de projets de recrutement, ainsi qu’en atteste le graphique ci-dessous.

Source : Pôle emploi. « Enquête sur les besoins en main d’œuvre 2021 ».

Les besoins sociaux croissants comme les perspectives d’emploi justifient pleinement l’action publique de soutien à ce secteur, notamment dans la perspective de lutter contre le travail dissimulé.

B. La « solvabilisation » du recours aux services à la personne

1. Le soutien financier à l’emploi dans le secteur des services à la personne est un enjeu de longue date

● D’abord axée, dans les années 1980, sur la réponse aux besoins grandissants en matière de garde d’enfants et de dépendance, la politique publique de soutien aux services à la personne s’est progressivement étoffée d’un objectif d’augmentation du taux d’emploi dans ce secteur dans les années 1990 et 2000 ([113]). Cet objectif s’est traduit dès le début des années 1990 par la mise en place d’une réduction d’impôt, d’abord plafonnée à 25 000 francs.

L’objectif de développement des emplois a été accentué encore par le plan dit « Borloo » de 2005, visant à créer 500 000 emplois en trois ans, en s’appuyant toujours sur la réduction d’impôt, portée à un plafond de 12 000 euros, majoré de 1 500 euros par personne à charge, dans la limite de 18 000 euros.

L’effort en faveur de la solvabilité de l’offre de services à domicile a donc progressivement évolué pour lutter également contre le travail dissimulé. La Cour des comptes reconnaissait ainsi, dans un rapport de 2014, que, « en dix ans, la part du travail déclaré dans les services à domicile aurait ainsi augmenté de 20 points. Cette évolution peut être rapprochée de la montée en puissance des aides fiscales et de la mise en place du chèque emploi service et suggère que les politiques publiques ont eu une efficacité en la matière, même si elle n’a pas été suffisante pour résorber le travail dissimulé ([114]). »

L’enquête menée par le Crédoc ([115]) en 2017 avait permis une première estimation, sur une base certes déclarative, de la situation des services à la personne en matière de travail dissimulé. Elle fait émerger la problématique du « travail gris », partiellement déclaré. Ainsi, 20 % des employeurs ont admis avoir fraudé en dissimulant soit une partie des heures travaillées, soit une partie des sommes versées. Si elle est en diminution au regard d’enquêtes précédentes ([116]), cette sous-déclaration porterait avant tout sur la garde d’enfants à domicile (42 %) et, dans une moindre mesure, les activités de ménage (13 %) ou d’aide à domicile (9 %).

Or, les raisons évoquées par les fraudeurs pour expliquer cette pratique illicite ne relèvent qu’à 15 % de questions financières, contre 23 % de simplicité et de lisibilité des démarches ([117]).

2. Une large palette de dépenses publiques en faveur du secteur

La poursuite d’un double objectif de satisfaction des besoins sociaux comme de soutien à l’emploi a conduit à la mise en place d’une large palette de dépenses publiques portées par l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales.

a. Les avantages fiscaux

Outre le crédit d’impôt décrit infra, les services d’aide à la personne bénéficient de divers taux réduits de TVA. Les activités d’assistance dans les actes quotidiens des personnes âgées et handicapées bénéficient ainsi d’un taux réduit de 5,5 %, contre un taux intermédiaire de 10 % pour les services jugés moins directement liés à une situation de dépendance. L’application de l’ensemble de ces taux réduits, qui s’appliquent diversement à une trentaine d’activités dont la distinction n’est pas toujours évidente pour le profane et, sans doute, l’employeur, a coûté 800 millions d’euros en 2020.

b. Les avantages sociaux

● Cinq « niches sociales » peuvent aujourd’hui être identifiées parmi les soutiens aux services à la personne, dont l’ensemble est évalué à 2,3 milliards d’euros.

La première, la déduction forfaitaire pour les particuliers employeurs ([118]), a pris la forme d’une déduction forfaitaire en 2013 dont le montant a été fixé à deux euros par heure de travail effectuée, par la loi de financement pour 2016 ([119]). Cette déduction forfaitaire est portée à 3,70 euros pour les départements et collectivités d’outre-mer. Son coût de 400 millions d’euros environ pour la sécurité sociale est compensé par crédits budgétaires de l’État.

● À cette exonération générale s’ajoutent des exonérations ciblées, adaptées au public bénéficiaire. Issu d’une loi de 1948 ([120]), le dispositif désormais codifié ([121]) constitue une exonération de cotisations patronales au titre de l’emploi de salariés à domicile, pour les employeurs considérés comme « fragiles », soit :

– les personnes âgées de 70 ans et plus ;

– les personnes titulaires de la PCH ou éligibles à l’APA ([122]) ;

– les parents d’un enfant dont le handicap ouvre droit au complément de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH).

Cette exonération, également compensée et non cumulable avec l’exonération précédente, a entraîné un coût de 878 millions d’euros en 2019 pour plus d’un million d’employeurs exonérés.

● Les prestataires dont une aide à domicile intervient auprès d’une personne âgée en situation de dépendance ou de handicap bénéficient d’une exonération dont le champ est aligné sur celui de la réduction générale, dite « Fillon », de cotisations de l’employeur jusqu’à un salaire de 1,6 SMIC. L’exonération est toutefois totale pour les salariés dont la rémunération est inférieure à 1,2 SMIC. L’exonération a coûté 1,176 milliard d’euros en 2019 et concerné 255 671 salariés.

Le soutien aux services à la personne passe également par l’exonération d’avantages octroyés par l’entreprise. Ainsi, le CESU ([123]) préfinancé constitue un titre de paiement visant à faciliter l’accès des particuliers aux services à la personne. Il fait l’objet d’une exemption d’assiette plafonnée à 1 830 euros par an et par salarié dont bénéficient les entreprises, pour un coût total de 56 millions d’euros sans compensation par l’État.

Deux exonérations plus ciblées concernant les accueillants familiaux ([124]) ou les personnes employées au pair, complètent le panorama des « niches sociales » en faveur du secteur des services à la personne.

3. Le versement contemporain des aides auxquelles les particuliers employeurs sont éligibles a fait l’objet d’une expérimentation

La loi de financement pour 2020 ([125]) avait jeté les bases, sous un format expérimental, du versement contemporain d’aides aux particuliers employant des aides à domicile pour le soutien aux personnes âgées et expérimentées.

● Ce dispositif, fondé sur le volontariat, visait deux situations :

– les particuliers employeurs éligibles à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), définie à l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles, ou à la prestation de compensation du handicap (PCH), définie à l’article L. 245-1 du même code ;

– les particuliers employeurs bénéficiaires du crédit d’impôt inscrit à l’article 199 sexdecies du code général des impôts, cf. infra. Pour ces derniers, le dispositif proposait la mise en œuvre d’une aide spécifique dont le montant était établi à hauteur de 50 % des dépenses éligibles au crédit d’impôt, tel qu’imputé aux dépenses effectivement supportées pour l’année en cours, dans la limite d’un plafond annuel de 6 000 euros ([126]).

Sur la base du volontariat, les particuliers employeurs, qu’ils procèdent eux-mêmes au versement des cotisations et contributions sociales au salarié ou qu’ils recourent à une entreprise ou une association intermédiaire, pouvaient bénéficier du dispositif dans deux départements, à savoir Paris et le Nord.

● S’agissant des aides versées par les conseils départementaux, les employeurs ont pu s’inscrire dans un système « tout en un » proposé par le service du CESU, chèque emploi service universel. Ce système, dit « CESU + », prévu à l’article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale, a été mis en place en juin 2019 et permet au particulier employeur de confier l’intégralité de la rémunération du salarié à l’URSSAF par le biais de ce service. Concrètement, l’employeur déclare le montant de la rémunération, et le service :

– reçoit l’information relative au montant que le particulier doit percevoir au titre de l’APA ou de la PCH ;

– impute également l’aide spécifique calquée sur le crédit d’impôt.

Le particulier employeur ne verse alors que son véritable « reste à charge » sans consentir à une avance de trésorerie au regard notamment du retard avec lequel le crédit d’impôt lui est versé.

Le Gouvernement a indiqué au rapporteur général que le nombre d’utilisateurs des dispositifs CESU et CESU+ était, à la fin du mois d’août 2021, le suivant :

Source : réponses du Gouvernement au rapporteur général.

● S’agissant des particuliers ayant recours à des prestataires, il incombait à ces derniers d’informer l’URSSAF des « prestations réalisées, de leur nature, de l’identité de leur bénéficiaire et du montant total dû » ([127]). Sauf décision commune du prestataire et du particulier d’utiliser le dispositif « CESU + », il revenait alors aux URSSAF de verser aux particuliers employeurs l’ensemble des aides auxquelles il pouvait prétendre.

Les conditions de mise en œuvre de l’expérimentation, dans une période de crise sanitaire, n’ont pas permis de mesurer les effets sur la participation financière des bénéficiaires de l’APA/PCH, ainsi que sur le coût des services facturés par les organismes, entreprises ou associations de service à la personne. En effet, l’environnement technique complexe, nécessitant de nombreux traitements dérogatoires pour l’ensemble des parties prenantes, a contraint à avoir un échantillon réduit de particuliers pouvant participer à l’expérimentation, mais également à limiter la participation de bénéficiaires de l’APA/PCH.

Toutefois, ce cadre expérimental n’a pas été vain puisque les travaux menés en concertation avec les particuliers et les organismes de service à la personne y participant ont permis une amélioration notable du dispositif initialement envisagé avec notamment les apports suivants :

– la mise en œuvre d’une validation tacite à l’issue d’un délai de deux jours des éléments de facturation après leur transmission au prestataire ;

– la possibilité pour les particuliers de pouvoir contester ces éléments de facturation en cas d’erreur par le prestataire ;

– la délégation au prestataire du processus d’inscription de chaque particulier qui devra, quant à lui, valider l’activation de ce mode de paiement.

Enfin, l’expérimentation a également permis de préparer la phase de généralisation du dispositif en anticipant les principales interrogations et difficultés rencontrées par les organismes de service à la personne, ainsi que les actions de sensibilisation, d’information et d’accompagnement des particuliers.

4. La prise en charge des cotisations et contributions sociales dans le cadre du versement de l’APA et de la PCH

Les allocataires de l’APA et de la PCH, qui doivent recourir à des salariés pour assurer une « aide humaine » au regard de leurs besoins en matière d’autonomie, bénéficient depuis 2012 ([128]) d’un paiement simplifié des cotisations et contributions sociales dues sur leurs aides. Au titre de l’article L. 133-8-3 du code de la sécurité sociale, dès lors que les allocations sont versées sous la forme de CESU, le montant des contributions et cotisations sont calculées par les URSSAF. Il revient aux départements de verser à ces dernières le montant de la prise en charge de ces cotisations, sauf un éventuel reste à charge pour le particulier, notamment au regard de ses ressources et du plafond défini dans son plan d’aide, pour l’APA, ou son plan personnalisé de compensation, pour la PCH.

II. Le dispositif proposÉ : la gÉnÉralisation du versement contemporain des aides publiques en faveur de l’emploi des salariÉs À domicile

A. Une aide spÉcifique complÉtant le schÉma de soutien immÉdiat À l’emploi de salariÉs À domicile

1. Le versement contemporain d’une aide spécifique

Dans la lignée de l’expérimentation mentionnée plus haut, le f du 1° du I du présent article pérennise le mécanisme d’une aide spécifique, reflet du crédit d’impôt auquel sont éligibles les particuliers employeurs de salariés à domicile. L’objectif est de limiter les sommes versées par les particuliers employeurs à leur seul reste à charge, après imputation de l’ensemble des aides fiscales et sociales auxquelles ils peuvent prétendre.

● L’article prévoit ainsi de nouveaux 5° et 6° à l’article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale, afin que le dispositif « CESU + » prenne en compte, et, concrètement, déduise du montant versé par le particulier employeur par le biais de son service :

– une aide spécifique dont le montant est toujours fixé à hauteur de 50 % des dépenses éligibles au titre du crédit d’impôt fixé à l’article 199 sexdecies du code général des impôts et dont les modalités sont décrites infra. Cette aide sera versée par une URSSAF désignée dans les conditions prévues par l’article L. 133-5-10 du code de la sécurité sociale, qui prévalent déjà pour le contrôle de l’adhésion au dispositif « CESU + », le calcul, le recouvrement des cotisations et contributions ainsi que l’émission d’un bulletin de paie ([129]). Cette aide est imputée directement sur le prélèvement, liquidée au moment où il intervient et ne peut dépasser un plafond annuel qui sera déterminé par décret ([130]) ;

– une aide spécifique identique pour les frais engagés par l’employeur pour la garde de ses enfants en-dehors du domicile. Cette aide, imputée, liquidée et servie selon les mêmes modalités que celles qui ont été retenues pour l’aide aux services à la personne, est fixée à un montant correspondant à la moitié des dépenses effectivement engagées par l’employeur et éligibles au crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater B du code général des impôts, et dont les modalités sont décrites ci-dessous :

Le montant de ces deux aides est ensuite régularisé au moment de la liquidation de l’impôt sur le revenu et donc de l’établissement du montant réel des crédits d’impôts susmentionnés, comme vu infra.

Le résumé du dispositif « CESU + » tel qu’issu du présent article peut être présenté de la façon suivante, pour un particulier employant un salarié pour dix heures, avec une rémunération nette horaire de 10 euros :

Source : évaluation préalable.

Par ailleurs, le prélèvement tient compte le cas échéant du recours à des structures mandataires. Dans ce cas, le versement de l’aide se faisant sur la base de la déclaration CESU, le montant de l’avance ne peut excéder 50 % de la rémunération, des cotisations et contributions sociales dues, hors frais de gestion ([135]).

Ces dispositifs, salués par les acteurs de la profession, sont de nature à éviter aux particuliers employeurs de consentir à des avances de trésorerie. Le rapporteur général se réjouit donc de ce que ces dispositions, certes essentiellement techniques, puissent contribuer à résorber les difficultés de recrutement des salariés dans le secteur des services à la personne comme celui, à terme, de la garde d’enfants.

2. Les modalités de régularisation des crédits d’impôt

Le présent article modifie le code général des impôts pour tenir compte de la généralisation des aides spécifiques, par deux biais.

● L’article 1665 bis du code général des impôts prévoit déjà un mode de diminution du décalage de trésorerie consenti par les contribuables, par le biais d’un acompte indexé sur le montant du crédit d’impôt, de la façon suivante :

– en année N, les particuliers concernés consentent à des dépenses éligibles à l’un des deux crédits d’impôt susmentionnés ;

– en année N+1, la liquidation de l’impôt permet de déterminer le montant total des avantages perçus par le contribuable au titre de ce crédit d’impôt ;

– en année N+2, l’acompte est versé au plus tard le 1er mars au contribuable, avant la liquidation de l’impôt permettant de régulariser l’écart entre l’acompte et le montant du crédit d’impôt.

La loi de financement pour 2020 ([136]), dans le cadre de l’expérimentation susmentionnée, avait intégré l’aide spécifique, l’APA et la PCH dans ce schéma, selon le calendrier suivant :

Source : commission des affaires sociales.

Le 1° du II modifie cet article 1665 bis du code général des impôts pour prévoir de nouvelles modalités d’imputation des aides spécifiques sur le calcul des crédits d’impôt concernés comme sur la déduction qui est appliquée à l’ensemble des crédits d’impôt.

Ainsi, en application des nouveaux a et b de l’article 1665 bis du code général des impôts, le calcul du montant de l’acompte en N+2 tient compte du montant du crédit d’impôt obtenu en N+1 sur la base des dépenses exposées au cours de l’année N, après imputation de l’aide spécifique servie au cours de l’année N. Dans la grande majorité des cas, cette imputation devrait réduire le montant du crédit d’impôt à un montant nul ou considéré comme tel au moment du calcul de l’acompte.

Ces dispositions s’appliquent tout autant au crédit « services à la personne » qu’au crédit « garde d’enfant ».

Les sixième et septième alinéas de l’article 1665 bis, quant à eux, visent le montant de l’acompte versé. L’acompte excède en effet les seuls deux crédits d’impôt susmentionnés ([137]) et, sans autre disposition, des contribuables pourraient percevoir un acompte en année N sur les crédits d’impôt applicables à des activités exercées en N-2 sans prendre en compte les aides spécifiques perçues en N-1, notamment au début de l’entrée en vigueur du dispositif.

C’est pourquoi le présent article prévoit que le montant de l’acompte versé est réduit du montant des aides spécifiques versées l’année précédant celle du versement de l’acompte, dans la limite de la fraction de l’acompte correspondant au crédit d’impôt auquel s’impute l’aide spécifique.

Le montant de ces aides spécifiques n’est toutefois retenu que dans la limite de celles qui ont été versées pendant les huit premiers mois de l’année N-1. L’administration fiscale prend en effet en compte ces aides au plus tard en septembre pour pouvoir calculer et verser l’acompte à partir de janvier de l’année N et au plus tard le 1er mars.

● Le second biais, au 2° du II, consiste à rétablir un article 1665 ter dans le code général des impôts, pour prévoir les modalités de régularisation au moment du versement du montant du crédit d’impôt lui-même. Ce crédit, versé dans un délai de six à dix-huit mois après la déclaration de l’activité des services à la personne, est amputé du montant de l’aide spécifique versée au titre de cette activité. Au moment de la liquidation de l’impôt, le contribuable peut :

– percevoir le montant du crédit d’impôt du montant duquel a été déduit le montant de l’aide spécifique versée pour la période concernée ;

– rembourser l’excédent à l’État, lorsque le montant de l’aide spécifique, considérée comme un acompte, excède celui du crédit d’impôt.

B. L’introduction d’un dispositif simplifiÉ pour le paiement des prestataires

1. Un dispositif simplifié pour supprimer toute avance de trésorerie par les particuliers

● Une nouvelle sous-section 2 à la section 4 du chapitre 3 bis du titre III du livre I du code de la sécurité sociale est introduite par le 4° du I, traitant de l’ensemble des dispositifs simplifiés de déclaration et de paiement auxquels peuvent avoir recours les particuliers employant des prestataires de services à la personne.

Ces derniers pourront, sous réserve d’être domiciliés fiscalement en France, utiliser le dispositif mis en place par les URSSAF pour l’ensemble des services à la personne, y compris l’accueil des enfants par des assistants maternels.

● Les II et III du nouvel article L. 133-8-4 du code de la sécurité sociale résument les démarches que devront entreprendre les particuliers et les prestataires pour le bon fonctionnement du dispositif. Compte tenu de la complexité du sujet, le présent commentaire privilégiera une restitution chronologique des démarches à engager :

– la personne morale ou l’entreprise individuelle, ci-après le prestataire, peut enregistrer les particuliers-clients qui le souhaitent auprès du dispositif dématérialisé géré par les URSSAF ;

– le particulier autorise de son côté le prestataire à déclarer, sur ce même dispositif, les prestations réalisées au domicile du particulier et le montant facturé. Il doit toutefois être déduit des sommes déclarées le montant des sommes déjà directement versées par le particulier aux prestataires, sous réserve de la conservation des justificatifs de ces paiements ;

– le particulier, qui est informé du montant des sommes déclarées par le prestataire au moment où celles-ci sont déclarées, dispose de deux jours francs, à compter de la réception de ces informations, pour accepter ou contester le montant inscrit dans la déclaration du prestataire. À l’expiration de ce délai, le particulier est réputé avoir accepté la déclaration ([138]). La contestation entraine le rejet de la demande de paiement transmise par le prestataire. Cela conduit l’ACOSS à ne pas prélever le particulier de son reste à charge théorique et à ne pas reverser le montant facturé restant dû au prestataire. Le litige devra être réglé dans le cadre de la relation commerciale liant le prestataire et son client, le particulier, en dehors du service mis en place par le présent projet de loi ;

– le particulier autorise enfin l’URSSAF à prélever sur son compte bancaire, là encore à l’issue de deux jours francs, la somme correspondant à la déclaration du prestataire pour la verser au prestataire.

● Ce dispositif particulièrement simplifié comprend deux principales innovations :

– en premier lieu, les URSSAF prendront en compte, le cas échéant, le montant des aides auxquelles le particulier employeur a droit au titre de l’APA, de la PCH ou des aides spécifiques mentionnées ci-dessus. Le rapporteur général souligne que les particuliers employeurs qui auront recours à ce dispositif ne verseront plus qu’un reste à charge réduit et ne consentiront plus à aucune avance de trésorerie, sauf régularisation du crédit d’impôt au moment de sa liquidation ;

– en second lieu, les prestataires bénéficieront d’une plus grande prévisibilité au regard de leur trésorerie, grâce au dispositif d’intermédiation assuré par les URSSAF.

Ce dispositif est également ouvert aux mandataires, lorsque ces derniers sont mandatés par les prestataires pour enregistrer les particuliers et déclarer le montant correspondant aux prestations réalisées.

2. Les conditions d’éligibilité au dispositif

Le dispositif décrit ci-dessus suppose le respect de conditions ab initio, mais aussi pendant son application, pour que le bénéficiaire n’en soit pas exclu.

● S’agissant des conditions ab initio, les entreprises individuelles ou les personnes morales qui souhaitent s’y inscrire doivent respecter les obligations suivantes :

– elles doivent être agréées si elles gèrent des activités de garde d’enfants de moins de trois ans ([139]) ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou toute autre personne ayant besoin d’une aide comparable ;

– elles doivent être déclarées dans les autres cas, à savoir les services aux personnes en perte d’autonomie n’ayant pas d’impact sur la sécurité des personnes ou les services liés aux tâches ménagères ou familiales ;

– elles doivent ne pas s’être rendues coupables d’une infraction de travail dissimulé dans les cinq ans précédant la date à laquelle elles souhaitent adhérer au dispositif ;

– elles doivent être à jour de l’ensemble de leurs obligations sociales et fiscales, concernant le paiement des cotisations, des contributions, de l’impôt sur le revenu comme la TVA ;

– elles doivent enfin, au moment de leur adhésion, approuver une charte d’utilisation établie par l’ACOSS, précisant notamment les modalités d’accès au dispositif, de paiement et de reversement des sommes versées à tort, ou encore d’échanges avec l’organisme de recouvrement en cas de contestation.

● Le bon fonctionnement du dispositif suppose en outre, pendant son application, que soient exclus :

– les particuliers qui font partiellement ou totalement défaut sur leur paiement, charge au prestataire de recouvrer les sommes dues ;

– les particuliers ou le prestataire qui acceptent ou déclarent des prestations fictives, de la même manière que pour l’utilisation du dispositif « CESU + », décrit infra ;

– le prestataire qui méconnaît les exigences liées à la charte d’utilisation de l’ACOSS.

3. Une procédure de recouvrement ad hoc

Compte tenu du fait que le paiement n’engage pas uniquement des cotisations et contributions sociales, les modalités de recouvrement dans les deux premiers cas doivent être fixées de manière spécifique : c’est l’objet du nouvel article L. 133-8-7 du code de la sécurité sociale.

● Celui-ci prévoit, dans le cas d’un paiement partiel ou de prestations fictives, la possibilité pour l’URSSAF concernée de procéder en trois temps, dont les modalités concrètes sont fixées par un décret en Conseil d’État :

– dans un premier temps, l’URSSAF notifie au prestataire l’existence et le montant des sommes qui lui ont été versées à tort, y compris si le défaut de paiement incombe au particulier. Compte tenu du fait qu’il revient à l’organisme de se retourner contre son client pour exiger de lui le paiement, les procédures n’engagent que le prestataire et l’organisme de recouvrement qui lui a consenti à tort une avance. Le prestataire dispose alors d’un délai de trente jours pour payer ou produire des observations, délai à l’issue duquel, à défaut de paiement volontaire ou de production d’observations, l’URSSAF recouvre la somme par prélèvement bancaire ([140]) ;

– dans un second temps, si le prélèvement n’a pas permis de recouvrer la totalité de la somme due ou que les observations du prestataire ont été partiellement ou entièrement rejetées, le directeur de l’URSSAF concernée adresse au prestataire, par tout moyen permettant de conférer date certaine à sa réception ([141]), une mise en demeure de payer dans un délai d’un mois, qui peut porter sur une ou plusieurs sommes à recouvrer ;

– dans un troisième temps, si la mise en demeure est restée sans effet, le directeur de l’URSSAF délivre une contrainte au prestataire et engage une démarche beaucoup plus lourde. En effet, sauf saisine par le prestataire d’un tribunal judiciaire spécialement compétent en matière de litiges relevant du contentieux de la sécurité sociale ([142]), cette contrainte emporte l’ensemble des effets d’un jugement, dont celui du bénéfice d’une hypothèque judiciaire.

L’absence de paiement aux dates où les sommes ont été exigées dans la mise en demeure entraîne une majoration de 10 %, sauf remise gracieuse par le directeur de l’URSSAF après règlement des sommes dues.

● Ces dispositions sont comparables au recouvrement des cotisations sociales et de leurs majorations de retard. À ce titre, la contrainte est comparable à celle que décerne le directeur d’un organisme de sécurité sociale, qui comporte également tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire ([143]).

L’action en recouvrement se prescrit par trois ans à compter de la date de paiement de la somme versée à tort par l’URSSAF, sauf en cas de fraude, de manière là-aussi comparable à la durée de prescription couramment applicable au paiement des cotisations sociales.

En outre, pour assurer le recouvrement à bon droit des créances des prestataires, les URSSAF et les Caisses générales de sécurité sociale (CGSS) territorialement compétentes pourront, en application du nouvel article L. 133-8-8 du code de la sécurité sociale, bénéficier d’informations leur permettant de diminuer le paiement des prestations du montant desdites créances.

4. Une mise en œuvre qui repose sur le conventionnement avec les départements concernant l’APA et la PCH

● À des fins de détermination et de vérification des sommes qui restent à la charge du particulier éligible à l’APA ou la PCH, le 5° du I du présent article prévoit, dans un nouvel article L. 133-8-9 du code de la sécurité sociale, l’obligation pour l’ACOSS de conclure des conventions avec les départements, sur un modèle qui doit être défini par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

Ces conventions devront nécessairement comprendre des dispositions relatives :

– aux modalités d’échange des informations entre les parties à la convention s’agissant du montant des aides, de leur nature ainsi que de leur imputation sur les dépenses des particuliers ;

– des modalités de remboursement, par l’ACOSS ou par les départements, des sommes avancées par l’URSSAF concernée ;

– des modalités d’échange d’informations également relatives aux prestataires, concernant notamment le montant, le volume et la nature des services déclarés.

Pour rappel, s’agissant de l’APA et de la PCH, outre les éléments habituels que les organismes proposant des services à la personne devront déclarer (les éléments de facturation habituels comme le volume horaire, le taux horaires ou encore la nature de l’activité), les éléments restitués aux conseils départementaux permettront de contrôler le respect du plan d’aide défini en amont ainsi que le respect du tarif départemental en vigueur, tandis que les informations relatives au niveau de consommation du particulier sur chaque activité pourront permettre au conseil départemental d’ajuster le plan d’aide le cas échéant.

● Le même 5° prévoit également la mise en place d’une convention entre l’ACOSS et l’administration fiscale pour la prise en compte des aides spécifiques susmentionnées. Cette convention, qui vise à préciser les modalités de remboursement de ces aides par l’État, se double d’une obligation d’information réciproque entre les deux administrations. Cette information, dont le champ et le contenu devront être fixés par décret en Conseil d’État, porte notamment sur le montant de l’aide, son imputation et sa prise en compte au moment de l’établissement de l’impôt sur le revenu du bénéficiaire.

Conformément au principe de proportionnalité de la conservation des données personnelles, celles qui sont nécessaires à ces échanges, et qui peuvent comprendre le numéro d’identification fiscale de la personne concernée, ne sont conservées que pour une durée de trois ans à compter de la fin de l’année civile au titre de laquelle les aides sont dues.

C. Une adaptation des modalitÉs de prÉlÈvement dans le cadre du dispositif « CESU + »

Outre la mise en œuvre pérenne des aides spécifiques susmentionnées, le présent article procède à un certain nombre d’adaptations et de précisions sur les modalités de prélèvement par les URSSAF de la rémunération du salarié auprès de l’employeur. Ainsi, le b du 1° du I prévoit que ce prélèvement passe nécessairement par la voie bancaire, qui est naturellement la plus compatible avec la dimension dématérialisée du dispositif.

● Le e du 1° du I adapte les dispositions à la réalité des relations entre les employeurs et les financeurs des aides au titre de l’autonomie et du handicap, sous deux angles :

– alors que le dispositif « CESU + » ne prend actuellement en compte que la prise en charge des cotisations et contributions sociales par les départements pour les personnes éligibles à l’APA et la PCH et qui paient leur salarié par le biais d’un chèque emploi service universel (CESU), il prendra désormais en compte le montant des aides elles-mêmes ;

– il précise que seul le financement des dépenses « d’aide humaine » de ces prestations, et non l’aide technique, est pris en compte, puisque seul ce pan correspond à l’intervention d’un salarié à domicile.

● Le f du 1° du I précise enfin que le prélèvement effectué par les URSSAF doit tenir compte des sommes versées directement par le particulier employeur ou par le biais d’un mandataire. Le versement de ces sommes par ce mode direct, qui ne peut excéder 50 % de la rémunération brute, doit pouvoir être justifié par le particulier employeur auprès des organismes de recouvrement. À cette fin, le nouveau III de l’article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale prévoit qu’il doit :

– soit payer par le biais d’un CESU sous la forme d’un titre spécial de paiement ;

– soit conserver des pièces justificatives de ces paiements, soit dans la limite de la durée de prescription applicable aux cotisations et contributions sociales, soit par trois ans à compter de la fin de l’année civile au titre de laquelle elles sont dues.

● À l’inverse, le nouveau IV prévoit que la déclaration de prestations fictives exclut l’employeur ou le salarié du dispositif pour une durée fixée par décret. Cette sanction s’applique évidemment sans préjudice des sanctions pénales applicables en cas d’emploi fictif ou de tentative d’escroquerie par ce biais des organismes sociaux ([144]).

D. Un recours facilitÉ au titre simplifiÉ pour les entreprises et les associations

● Le 6° du présent article modifie les modalités d’application des titres simplifiés pour en faciliter le recours, en supprimant la condition selon laquelle le recours au Titre emploi service entreprise (TESE) et au Chèque emploi associatif (CEA) devait se faire pour l’ensemble des salariés. Pour rappel, les bénéficiaires de ces dispositifs sont :

– s’agissant du TESE, les entreprises situées dans l’hexagone ou dans certains territoires d’outre-mer, à l’exclusion des entreprises de travail temporaire, les groupements d’employeurs, ainsi que les entreprises des secteurs de la pêche et de l’aquaculture ;

– s’agissant du CEA, les associations et fondations selon les mêmes modalités géographiques.

Ces titres simplifiés permettent de déléguer aux centres nationaux de Bordeaux et de Paris le calcul du montant des cotisations et contributions sociales, le décompte de ces mêmes cotisations ou encore la déclaration sociale nominative (DSN) de l’entreprise ou de l’association. Ils permettent également un prélèvement unique de l’ensemble des cotisations et contributions sociales et un système comparable pour le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu.

En supprimant la condition d’application à l’ensemble des salariés, le présent article participe au développement de ces titres simplifiés, qui répondent à une large demande de simplification et d’accompagnement des cotisants.

E. Une extension de la prise en charge par les dÉpartements des cotisations et contributions sociales pour les titulaires de l’apa et de la pch

Les 2° et 3° du I étendent les modalités actuellement applicables à la prise en charge des cotisations et contributions sociales par les départements pour le compte des bénéficiaires de l’APA et de la PCH au-delà du seul champ de l’emploi direct. Le titre de la section 4 du titre III du livre I du code de la sécurité sociale est modifié en ce sens, tandis que l’article L. 133-8-3 du même code permet désormais aux allocataires de l’APA ou de la PCH qui ont recours à un prestataire ou à un mandataire de bénéficier du dispositif de versement de leurs cotisations et contributions directement par les départements aux URSSAF, selon les modalités décrites supra.

En outre, ce même 3° du I prend en compte l’existence d’une prise en charge de la rémunération des salariés à domicile par le biais d’un dispositif de tiers-payant, qu’il s’agisse de « CESU + » ou du dispositif dématérialisé à destination des prestataires. La prise en charge des cotisations et contributions prend donc en compte le fait que le « particulier bénéficie d’une prise en charge le dispensant de faire l’avance des dépenses de toute nature » relevant du champ de l’APA ou de la PCH.

F. Une prolongation de l’expÉrimentation pour accompagner l’entrÉe en vigueur progressive des dispositions du prÉsent article

Le III du présent article modifie la loi de financement pour 2020 ([145]) afin de prolonger et d’étendre l’expérimentation susmentionnée. Celle-ci est prolongée jusqu’au 31 décembre 2022 afin d’accompagner l’entrée en vigueur progressive des dispositions du présent article. Elle doit notamment permettre d’anticiper les problématiques éventuelles liées aux interactions techniques entre les systèmes d’information des départements et celui du réseau de recouvrement, concernant la prise en compte de l’APA et de la PCH. La phase 2022 de l’expérimentation sera la base sur laquelle pourra s’appuyer le conventionnement entre l’ACOSS, la DGFiP et les départements pour intégrer ces derniers progressivement dans le dispositif dématérialisé.

Cette prolongation se fait toutefois sans préjudice de la mise en œuvre des aides spécifiques ou de la signature d’une convention, à cet égard, entre l’ACOSS et la DGFiP, comme le prévoit le 2° du III du présent article.

L’entrée en vigueur des dispositions du présent article, tout comme l’extension du dispositif à d’autres services à la personne comme la garde d’enfants, se fait en effet de façon échelonnée, comme il est prévu au IV, ainsi que le résume le tableau suivant :

EntrÉe en vigueur des dispositions du prÉsent article

Source : commission des affaires sociales.

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Article 12 Harmonisation du régime fiscal et social des contributions des employeurs publics à la protection sociale complémentaire

I. L’État du droit : la mise en œuvre de l’obligation de participation financiÈre des employeurs publics À la protection sociale complÉmentaire de leurs agents appelle À une harmonisation des rÉgimes sociaux et fiscaux

A. La mise en œuvre de la participation des employeurs publics À la protection sociale complÉmentaire des agents publics

La protection sociale complémentaire permet de prendre en charge les frais qui ne sont pas couverts par l’assurance maladie obligatoire. Alors que moins d’un tiers de la population était couverte dans les années 1960, ce sont aujourd’hui 96 % des Français qui bénéficient d’une telle protection, et même 98 % des agents publics ([147]).

● Parmi les organismes complémentaires, il convient de distinguer la protection en matière de « santé », qui couvre les frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident, et en matière de « prévoyance », couvrant les frais occasionnés par l’incapacité de travail, l’invalidité, l’inaptitude et le décès.

Le marché des complémentaires se répartit entre trois types d’organismes : les mutuelles (50 % des parts de marché en santé en 2019), les sociétés d’assurance (33 %) et les institutions de prévoyance (17 %) ([148]).

● Il est possible de souscrire à une complémentaire à titre individuel (le contrat est conclu directement entre l’organisme et un particulier) ou à titre collectif (le contrat est conclu entre l’organisme et une personne morale au profit de ses membres, par exemple par une entreprise au profit de ses salariés).

1. À l’origine : une différence entre secteurs privé et public dans la prise en charge de la protection complémentaire par l’employeur

Les modalités de participation de l’employeur au financement de la protection sociale complémentaire de ses agents diffèrent actuellement entre les employeurs privés et les employeurs publics.

● S’agissant du secteur privé, la loi du 14 juin 2013 ([149]), issue d’un accord national interprofessionnel, a généralisé dès 2016 la couverture santé complémentaire pour l’ensemble des salariés : l’employeur négocie un contrat collectif auprès d’un organisme, puis transmet un bulletin d’adhésion à ses salariés qui ne peuvent refuser de conclure le contrat, sauf cas particuliers ([150]). L’employeur doit financer au moins 50 % des cotisations, le reste étant à la charge du salarié.

Ce contrat doit prendre en charge un panier de soins minimum défini à l’article L. 911-7 du code de la sécurité sociale, ainsi composé :

– prise en charge de l’intégralité du ticket modérateur et de la totalité du forfait journalier hospitalier ;

– prise en charge des frais dentaires prothétiques et d’orthodontie à hauteur de 125 % et des frais d’optique de manière forfaitaire par période de deux ans.

● Cette obligation de financement de la protection complémentaire par les employeurs s’accompagne d’allégements fiscaux et sociaux (voir infra). Les contrats collectifs en matière de prévoyance ne sont quant à eux pas obligatoires, sauf accord de branche ou convention collective.

● Pour ce qui est du secteur public, l’article 22 bis de la loi portant statut général des fonctionnaires de 1983 ([151]), créé par la loi de modernisation de la fonction publique de 2007 ([152]), permet aux employeurs publics mentionnés à l’article 2 de cette même loi de contribuer au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents. La mise en œuvre de cette disposition varie selon le type de fonction publique concernée :

– S’agissant de la fonction publique d’État ([153]), ce financement est organisé via la procédure de « référencement » : après un appel d’offres, l’employeur sélectionne pour sept ans un ou plusieurs organismes à qui il verse directement une aide financière, en contrepartie de l’engagement pris par ces derniers de répercuter cette aide auprès des agents sous la forme d’une minoration de cotisation. L’adhésion des agents aux contrats proposés par les organismes de référence est facultative ;

– S’agissant de la fonction publique territoriale ([154]), les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent contribuer au financement de la protection complémentaire de leurs agents de deux manières : la labellisation et le conventionnement. La labellisation permet aux employeurs publics territoriaux d’aider leurs agents qui ont conclu un contrat ou souscrit à un règlement labellisé « solidaire » au niveau national, en versant une aide financière soit directement à l’agent, soit à l’organisme complémentaire qui la répercute sur les primes payées par l’agent. Le conventionnement, quant à lui, est un mécanisme similaire au référencement ;

– S’agissant de la fonction publique hospitalière, aucun décret d’application de l’article 22 bis précité n’a été adopté, contrairement aux fonctions publiques d’État et territoriale, ce qui n’a pas permis d’appliquer ce dispositif. Cette situation tient en particulier à l’existence de dispositifs spécifiques dans le statut de la fonction publique hospitalière de 1986 ([155]), prenant en charge une partie des besoins relevant habituellement de la protection complémentaire ([156]).

● De cet état du droit, résulte une triple inégalité actuellement : entre agents publics et agents privés, entre agents publics, en fonction du pan de la fonction publique auquel ils appartiennent (la participation financière moyenne des employeurs de la fonction publique d’État est de 12 euros par agent et par an, contre 205 euros dans la fonction publique territoriale) ([157]), et au sein de chaque pan de la fonction publique (pour la fonction publique d’État, ce montant est de 121 euros au ministère des affaires étrangères, contre 3 euros au ministère de l’agriculture) ([158]).

2. L’ordonnance du 17 février 2021 aligne la prise en charge par les employeurs publics sur celle du secteur privé

Pour mettre fin à ces différences, l’ordonnance du 17 février 2021 ([159]), prise sur le fondement de l’article 40 de la loi du 6 août 2019 ([160]), vise à redéfinir la participation des employeurs publics mentionnés à l’article 2 du statut général des fonctionnaires de 1983 ([161]) au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs agents ainsi que les conditions d’adhésion ou de souscription de ces derniers, afin de favoriser leur couverture sociale complémentaire.

● Cette ordonnance crée deux dispositifs, désormais obligatoires, de prise en charge :

– un dispositif transitoire, qui s’applique aux employeurs de la fonction publique d’État dès le 1er janvier 2022 et ce jusqu’à la date d’effet de la sélection des contrats en application du dispositif pérenne décrit infra. Il prévoit le remboursement par les employeurs publics d’une partie des cotisations de protection sociale complémentaire « santé » payées par leurs personnels civils et militaires. Le décret du 8 septembre 2021 ([162]) fixe le montant de ce remboursement à 15 euros mensuels ;

– un dispositif pérenne, inscrit à l’article 22 bis du statut général des fonctionnaires précité pour les personnels civils, et à l’article L. 4123-3 du code de la défense pour les personnels militaires. En matière de santé, ce dispositif prévoit une participation obligatoire des employeurs à hauteur d’au moins 50 % du financement nécessaire à la couverture des garanties minimales définies à l’article L. 911-7 du code de la sécurité sociale. Ce dispositif ouvre également la possibilité ([163]) de participer au financement de la protection complémentaire en matière de prévoyance.

● S’agissant de ce dernier dispositif, un accord collectif pourra prévoir la conclusion par l’employeur d’un contrat ou d’un règlement collectif pour la couverture complémentaire « santé ». Si la part « santé » complémentaire est obligatoire, l’accord pourra également prévoir, sur une base facultative, un dispositif similaire de participation de l’employeur au financement des contrats de prévoyance. Cette disposition sera toutefois obligatoire pour les employeurs des collectivités territoriales, pour une participation à hauteur de 20 % du financement, afin notamment d’éviter une multiplicité d’approche entre les nombreuses collectivités locales.

Les modalités de la souscription obligatoire des agents pourront être définies par l’accord, sauf pour les militaires, pour lesquels elles seront déterminées par le ministre des armées, après avis du Conseil supérieur de la fonction militaire. Les modalités applicables en cas de carence d’accord seront définies par un décret en Conseil d’État.

● Les contrats concernés devront être solidaires ([164]) et responsables ([165]), à l’instar de ce qui est applicable au secteur privé. En application du III de l’article 22 bis de la loi de 1983 ([166]), ces contrats ont un caractère collectif ou individuel.

Un contrat collectif sera conclu entre l’organisme complémentaire et l’employeur qui l’aura sélectionné au terme d’une procédure de mise en concurrence. Les avantages sociaux et fiscaux porteront alors sur les cotisations correspondant à la souscription de ce contrat.

Le contrat individuel, quant à lui, est conclu entre l’agent et l’organisme complémentaire parmi les contrats sélectionnés par l’employeur dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence. En l’absence d’accord prévoyant l’adhésion obligatoire des agents, ces derniers sont libres de choisir ou non les contrats sélectionnés par l’employeur. Toutefois, s’ils ne choisissent pas un contrat sélectionné par l’employeur, ils ne pourront pas bénéficier de la participation financière ni du régime fiscal et social applicable en vertu du présent article.

3. Le coût et les modalités d’entrée en vigueur de cette prise en charge

● Ce dispositif entrera en vigueur selon un rythme progressif :

– à compter du 1er janvier 2022, les dispositions seront applicables aux employeurs qui participent déjà au financement de la protection complémentaire de leur salarié, à l’expiration des conventions. Comme vu supra, le dispositif transitoire s’applique également à compter du 1er janvier 2022 ;

– à compter du 1er janvier 2024, les dispositions deviennent applicables à l’ensemble des employeurs publics relevant de l’État ou du régime des militaires ;

– à compter du 1er janvier 2025, les dispositions relatives à la participation des employeurs au sein des collectivités territoriales au financement des contrats relatifs à la prévoyance entrent en vigueur ;

– à compter du 1er janvier 2026, les dispositions relatives au financement obligatoire d’une moitié des garanties de frais de santé entrent en vigueur pour les employeurs de la fonction publique territoriale et hospitalière.

● Le coût de la participation financière des employeurs publics est estimé comme suit :

CoÛt total par pan de la fonction publique

Source : annexe 9 du PLFSS 2022.

Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 28 avril 2021.

B. la participation au financement de la protection sociale complÉmentaire par les employeurs privÉs fait l’objet d’exonÉrations fiscales et sociales

● La participation des employeurs privés au financement de contrats collectifs et obligatoires garantissant aux salariés une couverture sociale complémentaire bénéficie d’un régime fiscal et social favorable :

– Une déduction du revenu imposable, au titre de l’impôt sur le revenu, des cotisations versées aux régimes de prévoyance complémentaire obligatoires et collectifs ([167]). Il s’agit de cotisations salariales, dans la mesure où le financement de l’employeur n’est que partiel, pour les frais de santé, mais aussi de cotisations patronales, quand elles couvrent des risques autres que la maladie, la maternité et l’accident. La déduction est limitée à la somme de 5 % du montant annuel du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) et de 2 % de la rémunération annuelle brute, sans que le total puisse excéder 2 % de huit fois le montant annuel du PASS ;

– L’exclusion de la participation financière des employeurs de l’assiette des cotisations sociales dues au titre de l’affiliation au régime général et assises sur les revenus d’activité, dans une limite fixée par décret ([168]) ;

– L’exonération de forfait social pour les employeurs de moins de onze salariés ([169]) et l’application d’un taux réduit de forfait social de 8 %, au lieu d’un taux normal de 20 % pour les autres employeurs qui y sont soumis ([170]).

Ce régime est favorable à double titre. Pour les entreprises, il permet de réduire le coût du travail à la charge de l’employeur, à qui l’on impose une charge supplémentaire au titre du financement de la protection sociale complémentaire des salariés. Pour les salariés, il protège leur pouvoir d’achat grâce à la déduction des sommes versées aux organismes complémentaires du revenu imposable, et améliore la couverture de la population par des complémentaires santé en réduisant le coût d’acquisition d’une telle protection.

II. Le dispositif proposÉ : un alignement du rÉgime fiscal et social de la participation des employeurs publics sur celui des employeurs privÉs

● Le présent article étend ce régime social et fiscal aux employeurs publics afin notamment d’encourager la couverture des agents, en particulier les plus jeunes qui sont surreprésentés au sein de la population générale non couverte par une complémentaire santé (7 % de ceux qui sont âgés entre 16 et 24 ans et 6 % de ceux qui sont âgés entre 25 et 34 ans ne sont pas couverts, contre 4 % pour l’ensemble de la population) ([171]). Ainsi, pour un agent contractuel, la mesure permet de réduire le coût global d’acquisition d’une complémentaire santé de 10,10 %.

Ce dispositif permet également d’amoindrir la charge, pour l’employeur public, de sa participation au financement de la protection complémentaire de ses agents (39 % d’économie en moyenne pour l’employeur d’un agent contractuel).

● Le dispositif législatif ne s’applique pas directement aux fonctionnaires. Les cotisations qu’ils versent au titre de l’article L. 712-9 du code de la sécurité sociale portent en effet sur leur traitement indiciaire et l’attribution de points d’indice majoré. Le financement de la protection sociale complémentaire n’entre donc pas dans cette assiette.

En l’absence de disposition réglementaire, ce financement entrerait toutefois dans l’assiette du régime additionnel de la fonction publique (RAFP) dont l’assiette est constituée de l’ensemble des éléments de rémunération du fonctionnaire n’entrant pas dans l’assiette de la retenue pour pension civile, dans la limite de 20 % du traitement indiciaire brut. Le Gouvernement a toutefois informé le rapporteur général qu’un décret sera pris pour exclure ce financement de l’assiette du RAFP.

A. L’extension du soutien fiscal et social aux employeurs publics

1. La déduction du financement du revenu imposable

Le I du présent article complète le 1° quater de l’article 83 du code général des impôts, afin de faire bénéficier les cotisations versées par les employeurs publics et leurs agents aux contrats collectifs et obligatoires de la déduction du revenu imposable. Le plafonnement de la déduction est identique à celui qui s’applique au secteur privé.

2. L’exclusion du financement de l’assiette des cotisations sociales

● S’agissant du dispositif pérenne, le 1° du II du présent article complète l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale afin de faire bénéficier de l’exclusion de l’assiette de l’ensemble des cotisations sociales assises sur les revenus d’activité dues au titre de l’affiliation au régime général la participation des employeurs publics, au titre d’un contrat collectif et obligatoire, à la protection complémentaire des agents affiliés au régime général. Les agents concernés sont les contractuels de la fonction publique ainsi que les fonctionnaires territoriaux à temps partiel dont la durée de travail hebdomadaire est inférieure à 28 heures.

Les autres agents (fonctionnaires, magistrats, militaires et ouvriers de l’État) sont quant à eux affiliés à des régimes spéciaux, pour lesquels le pouvoir règlementaire est compétent s’agissant des cotisations sociales dues au titre de la participation financière de l’employeur à la protection complémentaire. Deux décrets interviendront pour les fonctionnaires de l’État et les ouvriers de l’État, prévoyant respectivement une exclusion comparable au sein de l’assiette des cotisations au régime additionnel de la fonction publique (RAFP), ainsi que l’assiette des cotisations dues au titre de l’assurance maladie.

● S’agissant du dispositif transitoire, le III du présent article prévoit que le remboursement par les employeurs publics de l’État d’une partie des cotisations de protection sociale complémentaire « santé » payées par leurs personnels civils et militaires bénéficiera des mêmes avantages sociaux que le dispositif pérenne, à savoir :

– une exonération de cotisations sociales pour l’emploi de personnes affiliées au régime général ;

– une exemption de forfait social pour les employeurs publics de moins de onze agents et l’application d’un forfait réduit pour les autres employeurs publics.

3. L’exonération et le taux réduit de forfait social

Le 2° du II du présent article complète l’article L. 137-15 du code de la sécurité sociale afin de faire bénéficier le financement de la protection sociale complémentaire, par les employeurs publics de moins de onze agents, de l’exonération de forfait social, à l’identique de ce dont bénéficient les employeurs privés. De la même manière, le 3° du II modifie l’article L. 137-16 du même code afin de faire bénéficier ce même financement, par les autres employeurs publics, du taux réduit de forfait social de 8 %.

Ces deux dispositifs ne concernent que les employeurs des agents publics affiliés au régime général, le forfait social étant prélevé sur les rémunérations ou gains assujettis à la CSG et exonérés de cotisations sociales dues au titre de l’affiliation à ce régime, ce qui exclut les agents affiliés à des régimes spéciaux.

● Au total, compte tenu de l’impact de ces différents dispositifs sur le régime général et les régimes spéciaux de la fonction publique, la distribution du coût de la mesure peut être estimée comme suit :

RÉpartition du coÛt de l’alignement du rÉgime social du financement de la protection sociale complÉmentaire sur le privÉ

(en millions d’euros)

(*) Le coût de la mesure transitoire est considéré globalement, le coût de la mesure définitive est évalué annuellement

Source : commission des affaires sociales.

Ce coût doit toutefois être minoré du montant des recettes supplémentaires liées à l’application des contributions sociales et, le cas échéant, du forfait social, à hauteur d’environ 100 millions d’euros.

B. L’entrÉe en vigueur

Le V du présent article prévoit que les dispositions de l’article s’appliqueront aux versements ou remboursements effectués à compter du 1er janvier 2022.

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Chapitre II Améliorer les droits sociaux des travailleurs indépendants

Article 13 Élargissement de l’expérimentation de l’auto-liquidation et suppression des pénalités en cas d’erreur d’estimation du revenu

I. MalgrÉ de significatives simplifications intervenues ces dernières annÉes, la dÉclaration des cotisations et contributions des travailleurs non-salariÉs demeure complexe

1. Une déclaration structurellement complexe

La déclaration et l’acquittement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants est structurellement complexe pour deux raisons principales :

– la première, qui n’est pas nouvelle, est le décalage dans le temps entre leur revenu et l’acquittement des cotisations ; les travailleurs indépendants doivent en principe connaître leur revenu final pour s’acquitter de leurs obligations sociales, ce qui n’arrive parfois que deux ans plus tard ; en attendant, ils versent des cotisations provisoires calculées sur l’année n-2 puis actualisées lorsque n-1 est connu (acomptes provisionnels) et définitivement régularisées lorsque leur revenu final est définitivement connu ([172]) ; le principe d’un versement annuel des cotisations dues en accentue la difficulté lorsque des difficultés financières sont intervenues entretemps (article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale) ;

– la seconde concerne l’assiette des cotisations, « nette », distincte de celle des contributions sociales (CSG et CRDS), « brute », ce qui conduit les travailleurs indépendants à devoir connaître leurs cotisations pour calculer leur assiette soumise à cotisations, mais aussi à s’ouvrir moins de droit pour un euro de prélèvements sociaux versés ([173]).

2. Les simplifications récentes intervenues dans le champ déclaratif

Des efforts de simplification sont intervenus ces dernières années pour surmonter une partie de ces difficultés. Sans prétendre les présenter de manière exhaustive, le présent commentaire revient sur certains d’entre eux.

a. La procédure de « revenu estimé »

Issue de l’ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs, le dispositif dit de « revenu estimé » constitue une réponse aux problèmes liés au décalage dans le temps entre le revenu et les prélèvements.

L’article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale, tel qu’il résulte de l’ordonnance, prévoit en effet que « sur demande du cotisant, les cotisations provisionnelles peuvent être calculées sur la base du revenu estimé de l’année en cours » et non, comme le veut la règle générale, sur la base du revenu de l’année précédente.

Très utile pour faire face à une chute importante du revenu, cette procédure semble peu utilisée, comme le relevait le Haut conseil du financement de la protection sociale. Une explication possible à cette réticence avait été identifiée par le Haut conseil en sondant les URSSAF : « certains travailleurs indépendants hésiteraient encore à l’utiliser, notamment en raison de la crainte de se faire appliquer des pénalités s’ils commettent une erreur importante à la baisse ».

Le même article L. 131-6-2 prévoit en effet que si le revenu estimé pendant l’année n pour l’année n est inférieur de plus d’un tiers au revenu final, une majoration de retard pouvait s’appliquer.

Fort de ce constat, le Gouvernement avait déjà choisi de laisser inappliquées ces sanctions depuis le 1er juillet 2015 lorsque l’erreur était faite de bonne foi ([174]) avant que le législateur ne suspende l’application de cette disposition pour 2018, 2019 ([175]) et 2020 ([176]).

b. L’expérimentation de l’auto-liquidation

Une autre expérimentation permise par l’article 15 de la LFSS 2018 propose une plus grande souplesse encore : elle consiste à autoriser ses adhérents à ajuster au mois le mois ou chaque trimestre les acomptes de cotisations en fonction des facultés de l’entreprise.

Préconisée par plusieurs rapports ([177]) et prometteuse dans son principe, l’expérimentation a néanmoins souffert jusqu’ici d’une très faible exposition et de nombreuses difficultés.

Mal conçue dans sa durée initiale (six mois alors que la mesure nécessite d’être examinée a minima sur une année), elle a été finalement prolongée jusqu’au 31 décembre 2020.

Le HCFiPS faisait le constat que la mesure applicable en théorie en Ile-de-France et dans le Languedoc-Roussillon rencontrait des difficultés liées à la « stabilisation technique du produit » et à l’absence de communication locale ou nationale sur le sujet.

L’évaluation préalable du Gouvernement fait par ailleurs état d’une absence de communication dans le cadre de la crise sanitaire qui a interrompu les activités de recouvrement. Ce contexte a évidemment été peu propice à en faire le bilan.

II. L’article 13 propose plusieurs mesures visant À simplifier davantage les obligations dÉclaratives des travailleurs non-salariÉs

1. Des mesures visant à assouplir les conditions de déclaration

a. La prolongation-généralisation de l’expérimentation sur l’auto-liquidation

La prolongation à fin 2023

Le 1° du III prévoit une prolongation du dispositif qui devait prendre fin au 31 décembre 2020 jusqu’au 31 décembre 2023.

Ce nouveau délai qui ajoute deux années supplémentaires d’expérimentation effective devrait permettre de dresser le bilan que les précédentes tentatives n’avaient pas permis.

D’après la direction de la sécurité sociale, cette nouvelle phase devrait permettre de dresser un bilan étayé autour de plusieurs critères, notamment le taux de recours, le nombre de déclarations effectuées, la différence entre le montant annuel de revenu déclaré via le télé-service expérimental et celui qui sera déclaré à l’administration fiscale ainsi que le niveau des régularisations.

L’élargissement à de nouveaux publics

Le 1° du III complète le chapitre expérimental (XVII de l’article 15 de la LFSS 2018) en prévoyant l’extension du dispositif aux professions libérales à compter du 1er janvier 2023.

Les dispositions non codifiées ainsi créées prévoient un système de téléservice mis en place par le réseau « recouvrement » de la sécurité sociale pour ce faire.

L’auto-liquidation ne pourra pas concerner toutes les cotisations. En sont exclues par le dispositif proposé les cotisations vieillesse de base et complémentaires (prestations complémentaires vieillesse comprises) des professions libérales affiliées à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) ou à la Caisse nationale des barreaux.

Certaines professions affiliées à la CNAVPL pourront néanmoins voir leurs cotisations « vieillesse » (PCV comprises, le cas échéant) recouvrées via l’autoliquidation, grâce au transfert de recouvrement de la CIPAV vers les URSSAF :

– les psychothérapeutes ;

– les psychologues ;

– les ergothérapeutes ;

– les ostéopathes ;

– les chiropracteurs ;

– les diététiciens ;

– les experts devant les tribunaux ;

– les experts automobiles ;

– les mandataires ou les curateurs judiciaires agréés ;

– les architectes, architectes d’intérieur, économistes de la construction, géomètres, ingénieurs-conseils, maîtres d’œuvre ;

– les artistes qui ne sont pas artistes-auteurs ainsi que les guides-conférenciers ;

– les moniteurs de ski ;

– les accompagnateurs de moyenne montagne.

L’élargissement à de nouveaux territoires

L’évaluation préalable du Gouvernement fait état d’une généralisation du dispositif à l’ensemble du territoire, qui ne nécessite pas en soi de mesure législative. Au regard des échanges qu’il a pu avoir avec la direction de la sécurité sociale et l’agence centrale des organismes de sécurité sociale, cette généralisation est en théorie acquise depuis 2021 mais ne deviendra effective que progressivement.

Les ajustements rédactionnels

Le 2° du III apporte plusieurs modifications et précisions rédactionnelles sur le champ de l’expérimentation :

– l’expérimentation ne peut concerner les micro-entrepreneurs dont le régime social est prévu à l’article L. 613-7 du code de la sécurité sociale, ni les étudiants en médecine ou médecins remplaçants dont les rémunérations sont basses ; ces professionnels disposent en effet déjà d’un calcul simplifié et mensualisé, au regard duquel l’auto-liquidation n’apporte rien ;

– pourront être sollicitées les URSSAF comme c’était déjà le cas dans le cadre expérimental initial mais aussi, dans le cadre de son application à tout le territoire, les caisses générales de sécurité sociale prévues à l’article L. 752-4 du code de la sécurité sociale, qui assurent les missions de recouvrement dans les départements d’outre-mer.

Le 3° du III prévoit une remise du rapport « intermédiaire » au Parlement au cours de l’expérimentation au 30 septembre 2022, au lieu du 30 septembre 2020, en cohérence avec la prolongation de l’expérimentation.

Le 4° du III « nettoie » la fin de l’article en supprimant la référence qui était faite à la majoration de retard en cas d’écart entre revenu estimé et revenu réel dans le cadre de cette procédure expérimentale d’auto-liquidation. Cette majoration est en effet supprimée (cf. infra).

b. La suppression de toute sanction en cas d’écart entre revenu estimé et revenu réel

Le II supprime la majoration de retard prévue par l’article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale dans le cadre de la procédure dite de « revenu estimé ». Jamais appliquée, cette majoration ne sera plus encourue lorsque le revenu définitif est supérieur de plus du tiers au revenu estimé.

Cette évolution devrait lever les craintes des travailleurs indépendants et des tiers déclarants qui font aujourd’hui obstacle au développement de ce dispositif qui leur est pourtant très favorable.

2. Un accès facilité aux attestations de vigilance pour postuler à des appels d’offre

Le I procède aux modifications nécessaires au sein de l’article L. 243-15 du code de la sécurité sociale, afin de mieux tenir compte de la situation dans laquelle le travailleur indépendant n’a pas encore acquitté de cotisations et de contributions et a besoin d’une attestation de vigilance.

Le 1° du I ajoute un nouveau cas de délivrance de cette attestation, qui peut avoir lieu « dès lors que la personne déclare ses revenus d’activité » et non plus seulement lorsqu’elle « acquitte les cotisations et contributions dues », lorsqu’elle « respecte un plan d’apurement » ou conteste par voie contentieuse les cotisations et contributions dues.

Cette attestation pourrait donc être obtenue dès que le travailleur indépendant est connu des services et que son processus d’immatriculation est complet.

Le 2° du I ajoute un nouvel alinéa qui précise cette nouvelle hypothèse : la délivrance de l’attestation est automatisée (« une attestation provisoire est délivrée ») en début d’activité et ce jusqu’à la première échéance déclarative ou de paiement.

Interrogée sur les modalités pratiques de délivrance de cette nouvelle attestation provisoire, la direction de la sécurité sociale a précisé au rapporteur général qu’elle serait obtenue « de manière quasi-automatique », au travers d’un « télé-service ».

3. Le décalage d’un trimestre de la mise en œuvre des plans d’apurement

Le IV ajuste les dispositions relatives aux plans d’apurement des cotisations reportées par les travailleurs indépendants qui concernaient initialement les dettes constatées au 31 octobre 2020 (VI de l’article 65 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020), étendues par la suite à celles constatées au 30 septembre 2021 (article 9 de la LFSS 2021).

Il est ici proposé d’embrasser l’ensemble de l’année 2021 en procédant à un nouveau report de la date-butoir pour les dettes faisant l’objet de plans d’apurement au 31 décembre 2021.

4. Une extension des facultés de délégation du recouvrement pour la CNAVPL

Le V intègre les cotisations « vieillesse » des médecins remplaçants et étudiants en médecine ayant un faible revenu parmi ce qui peut faire l’objet d’une délégation par convention au réseau « recouvrement » du régime général (URSSAF et CGSS).

Il s’agit donc d’une coordination permettant de tenir compte de la création de ce nouveau régime simplifié de cotisations.

*

Article 14 Réforme du régime social du conjoint collaborateur

I. L’État du droit : un statut de conjoint collaborateur utile mais trop peu protecteur

A. Le statut de conjoint collaborateur est dEstinÉ À encourager la dÉclaration de son activitÉ

1. La création d’un statut visant à limiter la non-déclaration des conjointes de chefs d’entreprise

La création des statuts de conjoints collaborateurs, qu’il s’agisse des secteurs agricoles ou commerciaux, témoignait d’une volonté de lutter contre les phénomènes de non-déclaration de l’activité du conjoint – le plus souvent de la conjointe – dans les exploitations ou au sein des entreprises.

Créé en 1999 pour les conjoints de chefs d’exploitation agricole ([178]), le statut de conjoint collaborateur a été étendu en 2005 aux petites et moyennes entreprises ([179]) et a permis à des milliers de femmes de bénéficier d’une protection sociale réelle contre les risques « maladie », « maternité » et « vieillesse ». Alors que l’affiliation à un régime d’assurance vieillesse était jusqu’ici facultative, la loi de 2005 a permis la mise en place d’une affiliation obligatoire au régime du chef d’entreprise.

Cette obligation devait permettre de lutter contre la prévalence de l’absence de statut parmi les conjoints collaborateurs d’entrepreneurs, alors estimée à 42 %, contre 58 % qui choisissaient de se déclarer collaborateurs, salariés ou associés ([180]).

Aujourd’hui, en application de l’article L. 121-4 du code de commerce, le conjoint du chef d’une entreprise a le choix entre trois statuts :

– conjoint salarié. Le conjoint est alors considéré à l’égal de tout autre salarié, dispose d’un contrat de travail, perçoit un salaire correspondant à la qualification du poste occupé et jouit de l’ensemble des droits ouverts à ce titre au sein du régime général ;

– conjoint associé. Très minoritaire, ce statut, qui permet au conjoint, comme pour tous les associés, de détenir des parts dans l’entreprise, confère au conjoint les mêmes droits et devoirs que les autres salariés. Il est en particulier affilié au régime général s’il perçoit un salaire et à la sécurité sociale des travailleurs indépendants dans les autres cas ;

– conjoint collaborateur. Ce statut, qui fait l’objet du présent article, est décrit ci-dessous.

Destiné à lutter contre le travail dissimulé, ce statut emporte des modalités de cotisation et de couverture des risques spécifiques.

2. Des modalités de cotisations adaptées à l’activité des conjoints collaborateurs

Le principal attrait du statut de conjoint collaborateur réside dans l’équilibre qu’il permet entre affiliation obligatoire et souplesse de la protection sociale. Outre l’affiliation obligatoire à l’assurance vieillesse, le conjoint peut participer au plan d’épargne d’entreprise dans les entreprises dont l’effectif habituel est compris entre 1 et 250 salariés ([185]) et bénéficier personnellement de la formation professionnelle continue ([186]).

Pour rappel, le versement de leurs cotisations ouvre aux conjoints des droits en matière d’indemnisation journalière en cas de maladie, de maternité ou de paternité, mais aussi des droits à la retraite.

Les conjoints collaborateurs disposent d’une grande souplesse en ce qui concerne l’assiette sur laquelle ils cotisent. Cinq options découlent actuellement des trois choix que permet l’article L. 662-1 du code de la sécurité sociale :

Options d’assiettes de cotisations pour les conjoints collaborateurs

(*) Dans ce cas, le chef d’entreprise cotise lui-même sur l’ensemble de son revenu.

(**) Dans ce cas, le chef d’entreprise cotise sur la part restante de son revenu, en l’occurrence les deux tiers.

Source : commission des affaires sociales.

Cette assiette ne peut en tout état de cause être inférieure au seuil minimal retenu pour les cotisations du régime d’assurance vieillesse de base et complémentaire, soit 200 fois le SMIC horaire ([188]).

B. Un statut aujourd’hui en dÉclin et insuffisamment protecteur

1. Le statut de conjoint collaborateur connaît une érosion démographique

Cette situation se traduit par l’érosion démographique progressive du nombre de conjoints collaborateurs. Si, au 31 décembre 2019, on en comptait environ 45 000 ([189]), seules 13 000 nouvelles personnes ont rejoint ce statut entre 2014 et 2019. Le nombre total de conjoints collaborateurs a ainsi été divisé par dix en dix ans. En 2019, les conjoints collaborateurs des artisans ou commerçants de 55 ans et plus étaient environ 12 500 soit un peu moins d’un tiers (31 %) de l’ensemble des conjoints collaborateurs des artisans et commerçants.

Il est à noter par ailleurs que si ce statut est progressivement abandonné, il concerne encore très majoritairement des conjointes, puisque, en 2019, elles représentaient 71 % des personnes sous statut conjoint collaborateur chez les commerçants, 81 % chez les artisans, 85 % pour les professions libérales.

2. Les droits sociaux ouverts sont trop peu protecteurs dans la durée

Bien que le statut ait été compris comme particulièrement protecteur initialement, force est de constater aujourd’hui qu’il participe à la formation de « trappes à petites retraites » lorsque les personnes concernées conservent ce statut tout au long de leur activité professionnelle.

Qu’il s’agisse des conjoints collaborateurs dans le secteur agricole ou dans celui du commerce, les modalités dérogatoires de cotisations des conjoints collaborateurs entraînent l’ouverture de droits souvent faiblement rémunérés. Il en va notamment ainsi des pensions de retraite, comme le démontre le rapport que les députés Lionel Causse et Nicolas Turquois ont remis cette année au Gouvernement ([190]).

II. Le droit proposÉ : une rÉforme du statut de conjoint collaborateur dans le sens d’une plus grande protection sociale

A. Limiter dans le temps le statut de conjoint collaborateur

Le 2° du I du présent article prévoit l’extinction du statut de conjoint collaborateur après cinq ans de son exercice, consécutif ou discontinu. Reprenant la proposition émise par nos collègues ([191]), cette limitation dans le temps du bénéfice de ce statut possède plusieurs avantages :

– elle permet de limiter l’impact de ce statut faiblement protecteur sur les droits à la retraite qu’ouvre l’activité des conjoints de chefs d’entreprise ;

– le maintien de ce statut pour une durée de cinq ans permet, notamment au début de la carrière et au moment du lancement de l’entreprise ou de l’activité, de cotiser sur des assiettes minimales. Les débuts sont en effet les moments où les revenus sont les moins importants et où il peut donc être pertinent d’éviter qu’un montant de cotisations trop important puisse perturber l’activité elle-même.

La perte du statut de conjoint collaborateur, à échéance des cinq années, entraîne un certain nombre de conséquences qui sont prévues par le présent article.

1. La transition vers le statut de conjoint salarié

Le même 2° du I prévoit que le conjoint collaborateur dont l’activité cumulée a atteint une durée de cinq ans peut opter pour le statut de conjoint salarié ou de conjoint associé. À défaut de ce choix, il est réputé être conjoint salarié, pour l’ensemble des périodes au cours desquelles il continue d’exercer au sein de l’entreprise. Ce statut, équivalent à celui de salarié, ouvre l’ensemble des droits garantis par le régime général de sécurité sociale.

Cette nouvelle condition de délai s’applique, selon le deuxième alinéa du III, à compter du 1er janvier 2022 aux personnes ayant la qualité de conjoint collaborateur à cette date. Deux régimes seront donc applicables :

– pour les personnes étant déjà conjointes collaboratrices au 1er janvier 2022, le bénéfice de ce statut pour une durée maximale de cinq ans d’exercice débute à cette date ;

– pour les personnes qui, après le 1er janvier 2022, commenceront à bénéficier du statut de conjoint collaborateur, ce bénéfice aura vocation à s’éteindre après une durée de cinq ans, consécutive ou non.

Afin de faciliter la transition d’un statut à l’autre, le présent article prévoit les modalités administratives d’extinction du statut de conjoint collaborateur.

2. Une transition administrative facilitée

Le 1° du II organise les modalités concrètes de notification aux organismes de sécurité sociale comme aux administrations en charge du contrôle des entreprises la fin du statut de conjoint collaborateur.

L’expiration du délai de cinq ans entraîne en effet la radiation gratuite, immédiate et de droit de l’éligibilité de la personne au statut de conjoint collaborateur dans les fichiers, registres et répertoires tenus par les administrations concernées. S’agissent des organismes de sécurité sociale, l’URSSAF Caisse nationale sera en charge de cette radiation, ce qui suppose notamment l’adaptation de son système informatique à ce nouveau dispositif.

Cette procédure de radiation est toutefois précédée d’une procédure contradictoire. Celle-ci, qui intervient dans l’année au cours de laquelle le délai de cinq ans arrive à son terme, doit permettre d’informer et d’accompagner les cotisants dans le choix du nouveau statut et ses conséquences financières. Le rapporteur général estime que, compte tenu du « saut » de cotisations que le changement de statut peut provoquer, cette procédure est de bon aloi.

B. Une adaptation et une simplification du rÉgime social de conjoint collaborateur

Le 3° du I étend le régime des conjoints collaborateurs. Applicable à ce stade uniquement, en application de l’article L. 121-8 du code de commerce, aux personnes mariées ou liées au chef d’entreprise par un pacte civil de solidarité, le régime sera également accessible à leurs concubins. Cette extension justifie également le nouvel intitulé de la section du code de commerce concernée, prévu par le 1° du I.

Le calcul des cotisations dues par les conjoints collaborateurs sera également simplifié, par plusieurs biais.

Le premier d’entre eux concerne les conjoints des micro-entrepreneurs, concernés par le 2° du II. L’article prévoit ainsi que le pouvoir réglementaire pourra prendre un décret fixant les taux auxquels cotiseront les conjoints collaborateurs. L’assiette, aujourd’hui fixée à l’article L. 662-1 du code de la sécurité sociale, est précisée. Elle correspond désormais :

– soit à un revenu forfaitaire correspondant à un revenu équivalent à un tiers du PASS ;

– soit à une fraction du revenu du conjoint, exprimée en pourcentage du chiffre d’affaires ou des recettes.

Le taux, en revanche, ne sera plus identique à celui du chef d’entreprise, mais prendra en compte le caractère partiel des risques pour lesquels le conjoint cotise, à savoir l’assurance vieillesse de base, l’assurance vieillesse complémentaire, l’invalidité-décès et les indemnités journalières « maladie » et « maternité-paternité ».

Cette simplification des modalités de calcul des cotisations des conjoints collaborateurs de micro-entrepreneurs devrait se traduire par un décret pris d’ici le début de l’année 2022 ([192]).

La seconde simplification interviendra uniquement au niveau réglementaire. Elle consistera à supprimer l’option ouverte actuellement ([193]) de cotiser sur la base du tiers du revenu d’activité du chef d’entreprise.

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Chapitre III Poursuivre les actions de lutte contre la fraude

Article 15 Modification du droit de communication pour optimiser les investigations

I. Le droit de communication : un outil DE la lutte contre la fraude sociale perfectible

A. le rÉgime juridique du droit de communication

La loi de financement de sécurité sociale (LFSS) pour 2008 ([194]) a institué un droit de communication au profit des agents des organismes de sécurité sociale. Aux termes de l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, ce droit de communication leur permet de prendre connaissance des documents comptables d’un contribuable et de recueillir auprès de tiers tous renseignements nécessaires pour « contrôler la sincérité et l’exactitude des déclarations souscrites ou l’authenticité des pièces produites en vue de l’attribution et du paiement des prestations servies par lesdits organismes ». Le droit de communication peut également avoir pour objet de permettre à un organisme de sécurité sociale de recouvrer des prestations indûment versées. Il peut être exercé en amont comme en aval de la constatation d’une éventuelle fraude aux cotisations sociales ou aux prestations servies par les organismes de sécurité sociale.

Les organismes de sécurité sociale assurant le service de prestations sociales ainsi que les organismes chargés du recouvrement sont habilités à exercer le droit de communication sans qu’il leur soit opposé le secret professionnel, y compris bancaire. Les documents demandés doivent être communiqués gratuitement.

Le droit de communication répond à un principe de finalité. Ainsi, les informations pouvant être recueillies sont définies par rapport au contenu des déclarations souscrites par l’assuré ou l’allocataire. La demande d’information peut également concerner une autre personne que le bénéficiaire si les informations demandées sont nécessaires au recouvrement d’une prestation versée indûment.

L’article L. 114-20 a permis l’alignement des prérogatives des organismes de sécurité sociale sur celles des services fiscaux. Ainsi, les agents des organismes de sécurité sociale peuvent exercer leur droit de communication auprès d’un nombre important d’organismes tiers. Par ailleurs, le droit de communication ne doit être exercé qu’après avoir sollicité préalablement l’assuré, l’allocataire, le cotisant ou toute autre personne concernée ([195]).

B. les limites du DROIT DE COMMUNICATION

Le droit de communication se heurte toutefois à certains obstacles. D’une part, le tiers ne répond pas toujours dans les délais impartis, c’est-à-dire dans les trente jours qui suivent la réception de la demande. Il encourt alors une pénalité de 1 500 euros par cotisant, assuré ou allocataire concerné, sans que le total de la pénalité puisse être supérieur à 10 000 euros, ces montants pouvant être doublés en cas de récidive, aux termes de l’article L. 114-19.

D’autre part, les documents communiqués ne sont pas toujours facilement exploitables, en particulier lorsqu’ils sont transmis en format papier. Cette situation a pour conséquence d’accroître la durée du contrôle et donc d’aggraver le préjudice financier si la prestation indue continue d’être versée ou si la société parvient à organiser son insolvabilité. Cela est d’autant plus problématique que le droit de communication est très régulièrement utilisé par les agents des organismes de sécurité sociale (148 000 fois en 2019 dont 103 000 fois auprès des banques).

II. Un droit de communication renforcÉ

A. LE RECOURS À LA DÉMATÉRIALISATION DES ÉCHANGES

● Le présent article modifie l’article L. 114-19 afin de préciser dans la loi que les agents des organismes de sécurité sociale pourront demander à ce que les documents qu’ils souhaitent obtenir leur soient communiqués de manière dématérialisée (II). Cette mesure doit permettre d’aligner le droit de communication des organismes de sécurité sociale sur celui qui existe en matière fiscale, depuis 2015 ([196]) ou dans le cadre d’une réquisition judiciaire, depuis 2007 ([197]). Elle garantira une simplification des procédures tant pour les organismes de sécurité sociale que pour les tiers, notamment pour les établissements bancaires qui sont fortement sollicités.

Une circulaire ministérielle précisera les modalités de mise en œuvre de la dématérialisation des échanges. Selon l’étude d’impact, des « développements techniques pourraient être nécessaires à la sécurisation de la transmission des données, ou a minima un accord sur l’utilisation de moyens d’échanges de données entre acteurs ». Des réflexions ont d’ores et déjà été engagées sous l’égide de la Mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF) pour faciliter le développement de ces échanges grâce à de nouveaux outils numériques.

● L’article procède par ailleurs à la modification d’une référence mentionnée à l’article L. 114-19 et devenue obsolète (I) : le troisième alinéa renvoie non plus vers l’article L. 324-12 du code du travail, désormais abrogé, mais vers l’article L. 8271-7 qui traite de la lutte contre le travail dissimulé.

B. L’impact financier de la mesure

La dématérialisation des échanges dans le cadre de l’usage du droit de communication permettra d’accélérer les procédures, de réduire les charges liées aux photocopies et de limiter les erreurs de ressaisies des données recueillies. Il en résultera un gain d’efficacité pour les organismes de sécurité sociale qui est estimé conventionnellement à 0,5 % des résultats de l’année passée. Dans la mesure où le montant de la fraude détectée par les principaux organismes de sécurité sociale a atteint 1,2 milliard d’euros en 2020, ce gain est évalué à 6 millions d’euros pour 2022.

iMPACT FINANCIER de la mesure SUR LES organismes de sÉcuritÉ sociale

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable (annexe 9 du PLFSS).

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Chapitre IV Harmoniser les règles relatives aux contributions pharmaceutiques

Article 16 Mise en cohérence des contributions sur le champ des produits de santé

I. L’article 16 procÈde À plusieurs modifications relatives aux clauses de sauvegarde et fixe leurs seuils de dÉclenchement respectifs

1. Les clauses de sauvegarde : un dispositif ancien qui a fait l’objet de plusieurs modifications ces dernières années

a. Le principe de la clause de sauvegarde

Les rapporteurs et rapporteurs généraux successifs sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale ont eu très régulièrement l’occasion de rappeler le principe de la clause de sauvegarde depuis sa création en 1999, et l’exercice 2022 ne fera donc pas exception.

Les dépenses de produits de santé remboursés et notamment de médicaments constituent une part très importante de la dépense « pilotable » de l’assurance maladie.

Leur maîtrise constitue donc un enjeu important, dont le traitement peut reposer sur deux grandes catégories d’instruments :

– la régulation du prix, qui relève en France des négociations avec le comité économique des produits de santé (CEPS) ;

– la régulation « fiscale », avec la clause de sauvegarde.

Le principe de cette dernière est en effet de déclencher un prélèvement fiscal sur les entreprises lorsque les dépenses engendrées par celles-ci ne permettent plus de tenir le cadrage financier fixé pour l’assurance maladie. Son objet est en principe dissuasif : elle n’a donc pas vocation à se déclencher car elle doit provoquer une « autodiscipline » du secteur qui est incité à négocier en amont plutôt qu’à se voir davantage taxé en aval.

b. Les principales modifications intervenues ces dernières années

Les modifications intervenues ces dernières années ayant déjà été commentées à la fois par le rapporteur général et ses homologues du Sénat de manière détaillée, il n’est pas question ici de les reprendre en détail dans le cadre du présent commentaire.

Peuvent cependant être rappelées les grandes étapes intervenues dernièrement :

– en 2019, la fusion des clauses « ville » et « hôpital » ;

– en 2020, la création d’une clause sur les « dispositifs médicaux » de la liste en sus ([198]) ;

– en 2021, une modification des règles de calcul des remises pour la clause « médicaments », afin d’encourager les baisses de prix.

2. L’article 16 procède à deux ajustements visant à rendre les deux clauses plus cohérentes

a. L’harmonisation de l’assiette et du plafonnement de la clause « dispositifs médicaux »

● Depuis sa création, la clause de sauvegarde sur les dispositifs médicaux de la liste en sus porte sur les montants remboursés. Si ces montants dépassent le seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde, les entreprises du secteur deviennent redevables de la contribution. Chaque entreprise doit s’acquitter alors d’un montant déterminé « au prorata du montant remboursé » (dernier alinéa de l’article L. 138-19-10 du code de la sécurité sociale).

En revanche, dans le souci de respecter le principe de proportionnalité de l’impôt, le législateur a naturellement fixé un plafonnement de la contribution. Ce dernier est fixé en fonction du chiffre d’affaires comme pour la clause « médicaments ».

Cet écart entre assiette et proratisation de la contribution définies en termes de montant remboursé, d’une part, et plafonnement défini au regard du chiffre d’affaires, d’autre part, semble objectivement peu cohérent. Il implique par ailleurs que l’entreprise redevable déclare à l’organisme de recouvrement compétent ainsi qu’au CEPS son chiffre d’affaires (deuxième alinéa de l’article L. 138-19-12 du code de la sécurité sociale).

● L’article propose en conséquence d’harmoniser l’ensemble des déterminants de la clause en les rapportant au montant remboursé.

Le b du 6° du I modifie en conséquence la rédaction du dernier alinéa de l’article L. 138-19-10 afin que le plafond de 10 % s’applique bien à l’assiette de la taxation, soit le montant remboursé minoré des remises.

Le 7° du I procède à une coordination en supprimant l’obligation de déclaration du chiffre d’affaires, puisque celui-ci ne serait plus nécessaire à l’établissement de l’impôt. S’agissant en effet de montants remboursés, l’assurance-maladie dispose déjà de toutes les informations nécessaires.

b. L’élargissement et la clarification des assiettes des clauses « médicaments » et « dispositifs médicaux »

L’élargissement de l’assiette de la clause « dispositifs médicaux »

Alors que la clause « médicaments » prend aujourd’hui en compte le chiffre d’affaires lié aux médicaments pris en charge au titre de l’accès précoce prévu à l’article L. 5121-12 du code de la santé publique, il n’existe pas d’équivalent pour les dispositifs médicaux de la liste en sus pris en charge de manière transitoire dans les conditions prévues très récemment à l’article L. 165-1-5 du code de la sécurité sociale et précisées par voie règlementaire.

C’est pourquoi l’article modifie les articles relatifs à la clause de sauvegarde « dispositifs médicaux » pour intégrer ces dispositifs médicaux pris en charge de manière transitoire :

– au champ d’application de la clause de sauvegarde tel qu’il est défini à l’article L. 139-19-8 du code de la sécurité sociale (a et b du 4° du I) ;

– à la définition de l’assiette de la contribution prévue à l’article L. 138-19-9 (5° du I) ;

– au mode de calcul de la contribution prévu à l’article L. 138-19-10 (a du 6° du I).

Cet élargissement n’a pas vocation à faire obstacle à une faculté de prise en charge temporaire que le législateur et le pouvoir règlementaire viennent de faciliter et de clarifier. Il s’agit en revanche de s’assurer que la clause de sauvegarde sur les dispositifs médicaux, dont le périmètre est déjà relativement restreint, prenne bien en compte l’ensemble des dépenses facturées aux établissements de santé en dehors des tarifs négociés.

Compte tenu par ailleurs de la relative jeunesse du dispositif, il y a fort à parier que cet élargissement n’aura pas un impact décisif sur le déclenchement ou non de la clause de sauvegarde qui dépend avant tout de la dynamique de remboursement sur la liste en sus.

Clarification et coordination de l’assiette de la clause « médicaments »

Une modification similaire est proposée, s’agissant de la clause de sauvegarde « médicaments » qui ne prenait pas en compte jusqu’ici les médicaments bénéficiant d’une autorisation d’importation et pris en charge par l’assurance-maladie.

Il est donc proposé de compléter l’article L. 138-10 qui prévoit le champ d’application de la clause « médicaments » pour y ajouter les produits de santé importés (e du 1° du I).

Par ailleurs, l’article assure une coordination avec la création d’un nouveau mécanisme de remboursement lié à une nouvelle procédure expérimentale d’accès précoce après avis de la Haute autorité de santé. Si le dispositif proprement dit est plus amplement décrit dans le commentaire de l’article 36, il était nécessaire d’en tenir compte dans plusieurs dispositions relatives à la clause de sauvegarde « médicaments » :

– le champ d’application prévu par l’article L. 138-10 (a et e du 1° du I) ;

– l’assiette prévue par l’article L. 138-11 (2° du I) ;

– les conditions dans lesquelles des accords permettent d’être exonéré de la contribution, telles qu’elles sont fixées à l’article L. 138-13 (3° du I).

3. L’article 16 fixe par ailleurs les seuils de déclenchement des deux clauses

Comme chaque année, les seuils de déclenchement doivent être fixés par le législateur, en euros :

– la clause de sauvegarde « médicaments » sera déclenchée si le montant M dépasse 24,5 milliards d’euros (III) ; il est donc en hausse de 2,1 % par rapport à ce qui était prévu en LFSS 2021 (23,99 milliards d’euros) ;

– la clause de sauvegarde « dispositifs médicaux » sera déclenchée si le montant Z dépasse 2,15 milliards d’euros ; il est en hausse de 2,8 % par rapport à ce qui était prévu en LFSS 2021 (2,09 milliards d’euros).

Contrairement aux montants fixés l’année dernière, pour lesquels l’année 2020 avait été « neutralisée », ceux fixés pour 2022 correspondent à une évolution par rapport à 2021 conforme aux engagements du Président de la République au Conseil stratégique des produits de santé, à savoir 2,4 % pour les produits de santé en moyenne sur la période.

Source : réponses aux questionnaires du rapporteur général.

II. L’article 16 prÉcise Également le champ d’application de la contribution sur les dÉpenses de promotion de mÉdicaments remboursÉs

1. La contribution sur les dépenses de promotion des médicaments remboursés, une fiscalité comportementale ancienne

a. L’origine et l’évolution de la contribution sur les dépenses de promotion

Créée par la loi du 19 janvier 1983 ([202]), la contribution sur les dépenses de promotion du médicament visait à modérer les actions menées par les exploitants en direction des professionnels de santé.

Vivement critiquée dès sa création par l’industrie pharmaceutique et régulièrement contestée sur un terrain contentieux, la contribution n’en a pas moins perduré de manière continue jusqu’à nos jours, moyennant d’importantes évolutions. La taxe a ainsi été modifiée à dix reprises en un peu moins de trente ans, dans deux directions principales :

– les taux applicables se sont raffinés avec un mécanisme progressif par tranche ;

– l’assiette a été progressivement étendue à de nouvelles catégories de dépenses, pour tenir compte de l’hétérogénéité des pratiques de promotion, en même temps que le législateur définissait des régimes d’abattements spécifiques à certaines catégories de dépenses.

b. Les modalités de fonctionnement de la contribution

Les entreprises redevables

Sont en principe assujetties à la contribution les entreprises pharmaceutiques dont le chiffre d’affaires lié à des spécialités remboursables dépasse 15 millions d’euros. Le législateur a précisé que la contribution s’appliquait également aux « petites » filiales de groupe ainsi qu’aux entreprises qui possèdent 50 % du capital d’une ou plusieurs entreprises, lorsque le chiffre d’affaires de ce groupe ou de ces entreprises possédées lié à des spécialités remboursables dépasse 15 millions d’euros.

Les plus petites entreprises sont donc en principe exonérées de la contribution.

D’après la direction de la sécurité sociale, en 2020, 226 entreprises étaient redevables d’un montant non nul lié à la contribution de base et 206 à la contribution additionnelle (cf. infra, pour la distinction entre ces deux parts de la contribution).

Les dépenses rentrant en principe dans l’assiette de la contribution

Elle prend en compte plusieurs composantes se rattachant à la promotion du médicament :

– les rémunérations de toutes natures versées aux personnels qui interviennent auprès des professionnels (médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes) ou des établissements de santé, cotisations et contributions comprises ;

– la prise en charge des frais de transport, de repas et d’hébergement de ces personnels ;

– les frais de publication et d’achat d’espaces publicitaires pour des médicaments inscrits sur une liste de remboursement ou pris en charge dans le cadre d’une prescription compassionnelle ;

– les frais de congrès scientifiques ou publicitaires.

Les (nombreux) mécanismes d’abattements d’assiette

L’assiette fait l’objet de plusieurs mécanismes d’abattements généraux ou spécifiques :

– de manière générale, sans lien avec la catégorie de dépenses :

un abattement forfaitaire de l’assiette d’un montant de 2,5 millions d’euros par entreprise ;

un abattement de 30 % aux dépenses de promotion liées à un médicament générique, dès lors que celui-ci s’est vu fixer un tarif de responsabilité dans les conditions habituelles ;

un abattement de 30 % aux dépenses de promotion liées à des médicaments orphelins, dès lors que le chiffre d’affaires afférent ne dépasse pas 30 millions d’euros ;

– de manière plus spécifique, par catégorie de dépenses :

Un abattement de 3 % s’applique aux dépenses de rémunérations des professionnels ;

Un abattement de 75 % sur les frais de congrès scientifiques ou publicitaires.

Un calcul de la contribution progressif en fonction du poids de la promotion dans le chiffre d’affaires

La contribution se calcule enfin en appliquant un taux qui est lui-même fonction du poids des dépenses de promotion telles qu’elles sont définies pour l’assiette et le chiffre d’affaires. Le quotient ainsi défini est appelé « R ».

Aussi, plus le poids des dépenses de promotion dans le chiffre d’affaires est élevé, plus le taux applicable à l’assiette de la contribution l’est aussi.

taux applicables en fonction du poids des dépenses de promotion dans le chiffre d’affaires (« R »)

Source : guide pratique sur la contribution sur les dépenses de promotion des médicaments, qui reprend les taux prévus au dernier alinéa de l’article L. 245-2 du code de la sécurité sociale.

Recouvrement, versement et rendement

La contribution, recouvrée par le réseau des URSSAF, est versée de manière provisionnelle le 1er juin de l’exercice concerné à hauteur de 75 % du montant acquitté l’année précédente. Elle est ensuite régularisée le 1er mars de l’année suivante, de manière positive ou négative.

La contribution, entièrement affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie, devait rapporter 45 millions d’euros en 2021.

2. La contribution sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, une fiscalité « de rendement »

Créée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie, la contribution sur le chiffre d’affaires vise « sans ambiguïté possible, la recherche d’un produit additionnel » ([203]), même si elle a évolué pour prendre en compte, par des abattements d’assiette, la spécificité de certains médicaments.

Elle a pour assiette le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, remboursable comme non-remboursable. En sont déduits les chiffres d’affaires :

– liés aux spécialités génériques, dont le tarif a été fixé dans des conditions « normales » ;

– les médicaments orphelins, sous réserve que le chiffre d’affaires remboursable ne dépasse pas vingt millions d’euros ;

– les médicaments dérivés du sang qui respectent les conditions d’élaboration prévues en France.

L’assiette des médicaments remboursables et non-remboursables est frappée d’un taux de 0,18 % (contribution dite « de base ») quand celle des médicaments remboursables l’est à un taux de 1,6 % (contribution dite « additionnelle »).

Les deux parts de la contribution réunies devaient rapporter 408 millions d’euros, d’après l’annexe 6 du PLFSS 2021.