rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 (n°3397). — Commentaires d'articles et annexes

SOMMAIRE

Pages

1. commentaires d’articles
2. Première partie DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2019
3. Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2019
4. Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2019 (annexe A)
5. DEUXIÈME PARTIE Dispositions relatives À l’exercice 2020
6. Article 3 Création d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires en santé aux dépenses liées à la gestion de l’épidémie de covid-19 au titre de 2020
7. Article 4 Contribution au financement de la prime covid pour les personnels des services d’aide et d’accompagnement à domicile
8. Article 5 Ratification des décrets de relèvement des plafonds d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
9. Article 6 Mise en œuvre de la compensation des exonérations créées lors de la crise de la covid-19
10. Article 7 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2020
11. () Article 65 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020. Pour plus de précisions sur ces dispositifs, on pourra s’en remettre au commentaire de l’article 6 du présent projet de loi.
12. Article 8 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et des sous-ONDAM 2020
13. Article 9 Rectification de la dotation au fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés
14. TROISIÈME PARTIE Dispositions Relatives aux recettes et À l’Équilibre de la sÉcuritÉ sociale pour l’exercice 2021
15. TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE
16. chapitre Ier Tenir compte de la crise de la covid-19
17. Article 10 Création d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires en santé aux dépenses liées à la gestion de l’épidémie de covid-19 au titre de 2021
18. Article 11 Affectation à la Caisse nationale d’assurance maladie des excédents de la Caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières et des provisions relatives à la réserve de prévoyance de la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF
19. Article 12 Sécurisation du mode de calcul de l’évolution du plafond annuel de la sécurité sociale
20. Article 13 Prolongement du dispositif d’exonération lié à l’emploi de travailleurs occasionnels demandeurs d’emploi (TO-DE)
21. Chapitre II Poursuivre les simplifications pour les acteurs de l’économie
22. Article 14 Clarification des règles d’affiliation et simplification des démarches déclaratives et de paiement des cotisations des activités issues de l’économie collaborative
23. Article 15 Simplifier les démarches déclaratives des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants agricoles
24. chapitre III Créer la nouvelle branche autonomie
25. Article 16 Gouvernance de la nouvelle branche de sécurité sociale pour le soutien à l’autonomie
26. chapitre IV Assurer la soutenabilité des dépenses de médicaments
27. Article 17 Mécanisme de sauvegarde sur les produits de santé
28. TITRE II CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
29. Article 18 Financement de la branche autonomie et transferts financiers entre la sécurité sociale et l’État et entre régimes de sécurité sociale
30. Article 19 Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionné à l’annexe 5
31. Articles 20 et 21 Approbation des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires, du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse pour 2021
32. Article 22 Approbation de l’annexe C, de l’objectif d’amortissement de la dette sociale ainsi que des prévisions de recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et de mises en réserve au Fonds de solidarité vieillesse
33. Article 23 Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l’emprunt
34. Article 24 Approbation du rapport sur l’évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale (annexe B)
35. Quatrième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES ET À L’ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2021
36. chapitre Ier Mettre en œuvre les engagements du Ségur de la santé
37. Article 25 Revalorisation des carrières des personnels non médicaux dans les établissements de santé et les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
38. Article 26 Accompagner la dynamisation de l’investissement pour la santé
39. Article 27 Reprise partielle de la dette des établissements de santé assurant le service public hospitalier
40. Article 28 Poursuivre la réforme du financement des établissements de santé
41. Article 29 Expérimentation d’un modèle mixte de financement des activités de médecine
42. Article 30 Pérennisation et développement des maisons de naissance
43. Article 31 Soutien au développement des hôtels hospitaliers
44. Article 32 Prolongation de la prise en charge intégrale par l’assurance maladie obligatoire des téléconsultations
45. Article 33 Prorogation au 31 mars 2023 de la convention médicale entre l’assurance maladie et les médecins libéraux
46. Article 34 Expérimentation élargissant les missions confiées aux infirmiers de santé au travail du réseau de la Mutualité sociale agricole
47. chapitre II Allonger le congé de paternité et d’accueil de l’enfant et le rendre pour partie obligatoire
48. Article 35 Allonger la durée du congé de paternité et d’accueil de l’enfant et le rendre obligatoire
49. chapitre III Tirer les conséquences de la crise sanitaire
50. Article 36 Adaptation du dispositif de prise en charge exceptionnelle par l’assurance maladie en cas de risque sanitaire grave
51. Article 37 Transfert à la sécurité sociale de l’allocation supplémentaire d’invalidité
52. chapitre IV Assouplir et simplifier
53. Article 38 Prises en charge dérogatoires des médicaments
54. Article 39 Renforcer la qualité des prestations de soins à domicile
55. Article 40 Simplification du pilotage de la complémentaire santé solidaire
56. Article 41 Modernisation du financement des syndicats des professionnels de santé libéraux
57. Article 42 Isolement et contention
58. chapitre V Dotations et objectifs de dépenses des branches et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires
59. Article 43 Dotation de l’assurance maladie au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (fonds pour la modernisation et l’investissement en santé) et à l’Office national d'indemnisation des accidents médicaux et dotation de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux agences régionales de santé
60. Article 44 Objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès
61. Article 45 Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et sous-ONDAM
62. Article 46 Dotations au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante et au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante, transfert au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles et dépenses engendrées par les dispositifs de prise en compte de la pénibilité
63. Article 47 Objectifs de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
64. Article 48 Objectif de dépenses de la branche vieillesse
65. Article 49 Objectif de dépenses de la branche famille
66. Article 50 Objectif de dépenses de la branche autonomie
67. Article 51 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires en 2021
68. ANNEXES
69. ANNEXE N° 1 : personnes auditionnÉes par le rapporteur gÉnÉral et les rapporteurs thÉmatiques
70. ANNEXE N° 2 : textes susceptibles d’Être abrogÉs ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi
71. ANNEXE N° 3 : liens vers LES ENREGISTREMENTS vidéo DE l’examen du projet de loi

commentaires d’articles

Première partie DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2019

Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2019

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

Le Parlement est ainsi mis en mesure par les dispositions organiques de voter l’arrêté des comptes pour le dernier exercice clos, en l’occurrence l’année 2019, dans un exercice qui pourrait être rapproché de l’adoption d’une « loi de règlement » pour les finances de l’État. L’article arrêtant, outre les tableaux d’équilibre, un certain nombre d’autres montants, chaque élément appellera dans le présent commentaire un développement spécifique.

I. La clôture d’un exercice budgétaire 2019 ambigu

Comme prévu par le législateur organique depuis 2006 ([2]), les tableaux d’équilibre de la loi de financement de la sécurité sociale distinguent désormais la présentation des comptes du régime général et celle de l’ensemble des régimes obligatoires de base, appelant quelques remarques sur la « clé de passage » entre ces deux notions.

1. Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale témoigne d’une stabilisation de la situation financière

a. Le tableau d’équilibre des ROBSS

● Le 1° de cet article porte approbation du tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS).

Afin de le mettre en perspective, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales (article 32 de la LFSS pour 2019 ([14])) ou révisées (article 5 de la LFSS pour 2020 ([15])).

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2019 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2019, LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Le résultat définitif pour 2019 fait apparaître un déficit de – 1,7 milliard d’euros pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, incluant le Fonds de solidarité vieillesse. Ce solde doit être apprécié tant à l’aune de l’exercice 2018, d’une part, que des différentes prévisions dont il a fait l’objet avant la clôture des comptes, d’autre part.

b. Un déficit des comptes de la sécurité sociale proche du déficit constaté pour l’exercice 2018

● S’agissant de l’évolution par rapport à l’exercice 2018, les « comptes 2019 » font état d’une dégradation du solde.

Comparaison du solde des régimes obligatoires de base avec l’exercice précédent

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Cette dégradation de 0,3 milliard d’euros du solde résulte en grande partie du déficit agrégé du régime général et du FSV : celui-ci s’est détérioré de - 0,7 milliard d’euros. À l’inverse, le solde des régimes de base autres que le régime général a connu une amélioration de 0,5 milliard d’euros s’expliquant principalement par l’augmentation de l’excédent de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) à hauteur de 0,3 milliard d’euros.

● La structure du déficit révèle une évolution contrastée des soldes par branche, comme l’illustre le tableau suivant :

décomposition de l’évolution du solde DES ROBSS en 2019

par rapport À 2018 (PAR ORDRE DéCROISSANT)

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Après deux années d’excédent en 2016 et 2017, la dégradation du solde de la branche vieillesse engagée en 2018 s’est accentuée en 2019, le déficit de la branche atteignant – 1,3 milliard d’euros. Les produits ont été peu dynamiques, notamment sous l’effet de nombreux changements découlant à la fois de la LFSS 2019 et des mesures d’urgence économiques et sociales. Les cotisations ont en effet nettement ralenti, en raison d’une moindre progression de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations que prévu ainsi que de l’exonération de cotisations sur les heures supplémentaires non compensée à la sécurité sociale. Pour compenser une partie de la perte de cotisations résultant des mesures d’allégements généraux, la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) a néanmoins vu sa fraction de taxe sur les salaires affectée augmenter de près de 0,9 milliard d’euros. Parallèlement, la réduction des prélèvements au titre du forfait social, initialement présentée dans le cadre de la loi « PACTE » avant d’être déplacée en cours de navette vers la LFSS 2020 pour les petites et moyennes entreprises, a pesé pour – 0,6 milliard d’euros sur les produits de la CNAV.

Le déficit de la branche maladie s’est également alourdi (– 0,7 point), contrastant avec la nette amélioration du solde observé en 2018. Ce creusement du déficit résulte d’un ralentissement des recettes, alors que les charges progressent au même niveau. Les recettes ont augmenté de 2,1 % (après 4,5 % en 2018), un rythme inférieur à celui de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations (+ 3,1%) dans le contexte déjà évoqué de la modification de la structure des recettes par la LFSS 2019.

C’est la branche famille, dont l’excédent s’est accru de 1 milliard d’euros, qui a connu l’amélioration la plus notable, grâce à la hausse sensible des produits de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et à une stabilité des charges. Cette dernière s’explique en grande partie par la limitation de la revalorisation annuelle des prestations d’entretien (allocations familiales, allocation forfaitaire, complément familial, allocation de soutien familial) à 0,3 %, soit un niveau inférieur au taux d’inflation (1,1 % en 2019 selon l’INSEE).

La branche AT-MP a également confirmé le caractère excédentaire de son solde (+ 0,4 milliard). Si les prestations légales ont enregistré une hausse de plus de 3 %, portée par le dynamisme des prestations dans le champ de l’ONDAM ([16]), les produits ont augmenté davantage, conséquence de l’évolution de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisation (+ 3,1 %).

La situation du FSV, intégrée au total, s’est quant à elle améliorée, passant d’un déficit de 1,8 milliard à 1,6 milliard d’euros. Cette amélioration du solde résulte d’une diminution de ses charges, s’expliquant surtout par la fin progressive de sa contribution au financement du minimum contributif, et par la stabilité de ses produits.

c. En 2019, un ralentissement des recettes en grande partie de nature structurelle qui s’accompagne également d’un ralentissement des dépenses

Globalement, les recettes affectées aux ROBSS et au FSV ont ralenti en 2019 (+ 1,9 % contre + 3,0 % en 2018). Ce ralentissement revêt des caractéristiques structurelles importantes puisqu’il est en grande partie dû aux décisions prises en LFSS 2019 et aux mesures d’urgence prises fin 2018. Si une partie du coût de ces mesures a été compensée à la sécurité sociale, notamment via l’augmentation de la fraction de TVA qui lui est affectée, on relève d’importantes pertes de recettes non compensées à la sécurité sociale par dérogation au principe de compensation ([17]). Le rapport présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier estime à – 4,4 milliards d’euros l’impact de ces mesures non compensées sur le solde du régime général et du FSV ([18]) :

– une partie (– 1,9 milliard d’euros) résulte de mesures prévues par la LFSS 2019 ; les principales sont les allégements sur le forfait social votés dans la loi « PACTE » (– 0,5 milliard d’euros), les baisses de cotisations pour certains régimes afin de compenser aux employeurs relevant de ces régimes la perte du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (– 0,6 milliard d’euros), le lissage des effets de seuils de la CSG sur les pensions (– 0,2 milliard d’euros) ainsi que l’exonération au 1er septembre 2019 des cotisations sociales sur les heures supplémentaires (– 0,6 milliard d’euros) ;

– pour le reste (– 2,6 milliards d’euros), les pertes de recettes proviennent des mesures de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales (« MUES ») ([19]), à savoir le rétablissement du taux de CSG à 6,6 % sur les pensions intermédiaires (– 1,5 milliard d’euros) et l’avancement de l’exonération des cotisations salariales sur les heures supplémentaires au 1er janvier 2019 (– 1,1 milliard d’euros) ([20]).

En outre, le ralentissement de la progression de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisations (+ 3,1 % après + 3,8 % en 2018), reflétant la légère dégradation du contexte macroéconomique, a également pesé sur le dynamisme des recettes. En isolant l’effet des mesures nouvelles, on remarque cependant qu’une partie des recettes du régime général et du FSV a connu une progression spontanée plus importante qu’escompté (+ 3,3 %) et plus forte qu’en 2018 (+ 2,7 %) : il s’agit des recettes des cotisations, contributions et autres impositions assises sur les revenus d’activité, qui ont connu un certain dynamisme malgré la croissance modérée de la masse salariale du secteur privé. Cette évolution s’explique par une progression plus forte qu’attendu des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants et de celles des salariés du régime agricole. De même, les recettes assises sur les revenus du capital ont bénéficié d’un important dynamisme spontané en 2019 (+ 6,5 %) par rapport à 2018 (+ 5,4 %) ([21]).

S’agissant des dépenses de l’ensemble des ROBSS et du FSV, elles ont progressé de 1,9 % en 2019 contre 2,3 % en 2018 ([22]). Ce ralentissement s’explique en majeure partie par une revalorisation des prestations sociales à un niveau inférieur à celui de l’inflation. La LFSS 2019 prévoyait en effet, pour la majorité des prestations légales famille et vieillesse ([23]), une revalorisation de 0,3 % alors que le taux d’inflation attendu pour cette année était de 1,3 % ([24]), et celui finalement observé étant de 1,1 %.

d. Le déficit constaté est plus élevé que celui prévu par la LFSS 2019, mais bien plus faible que la prévision révisée en LFSS 2020

Initialement, la LFSS 2019 avait prévu un déficit de l’ordre de 0,2 milliard d’euros pour l’ensemble des ROBSS, FSV compris, et prévoyait le retour à l’équilibre du régime général, FSV compris, sous la forme d’un excédent de 0,1 milliard d’euros. L’année 2019 devait donc marquer la fin d’un long retour vers l’équilibre des comptes de la sécurité sociale initié en 2010.

Comme le soulève le tableau suivant, les prévisions ont été largement révisées à l’occasion de la LFSS 2020, qui a porté à 5,5 milliards d’euros la prévision du déficit des ROBSS et du FSV, notamment via l’aggravation des soldes prévus pour les branches vieillesse (– 2,5 milliards d’euros) et maladie (– 2,3 milliards d’euros) par rapport aux données inscrites en LFSS 2019.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2019 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2019 et LFSS 2020

Comme le montre le tableau suivant, l’écart entre les prévisions initiales et révisées était largement porté par le changement du solde attendu pour le régime général (sans FSV) lequel est passé de + 2,1 à – 3,1 milliards d’euros, soit une dégradation de 5,2 milliards d’euros, tandis que la prévision rectifiée pour le FSV prévoyait une évolution de son déficit à hauteur de – 0,3 milliard d’euros.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2019 du régime général de la sécurité sociale

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2019 et LFSS 2020.

Deux causes principales expliquent l’inscription d’une telle dégradation du solde prévisionnel 2019 dans la LFSS 2020 :

– les dispositions de la loi « MUES », adoptées après la LFSS 2019, se sont traduites par 2,6 milliards d’euros de pertes de recettes pour le régime général et le FSV, non compensées par l’État ;

– les hypothèses économiques pour 2019 retenues dans la LFSS 2020 étaient moins favorables que celles posées dans la LFSS 2019. La croissance de la masse salariale privée soumise à cotisations sociales, alors revue à 3 % contre 3,5 % initialement, entraînait à elle seule près de 1 milliard d’euros de moindres recettes. Les prévisions en dépenses ont également été révisées : alors que la LFSS pour 2019 prévoyait une hausse des dépenses de 2,1 %, elles augmentaient de 2,5 % selon la prévision de la LFSS 2020, soit une hausse de 1,4 milliard d’euros.

● Le solde définitivement constaté dans le présent article est très éloigné des prévisions révisées en LFSS 2020, particulièrement au regard du régime général, FSV compris, pour lequel l’écart, favorable cette fois-ci, constaté est de 3,5 milliards d’euros. À titre de comparaison, il a été de 0,7 milliard d’euros en moyenne sur les quatre années précédentes.

TABLEAUX D’équilibre 2019 de l’ensemble des régimes obligatoires de base

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021

Ces erreurs d’appréciation témoignent de mouvements non anticipés en recettes comme en dépenses. Précisément, la différence entre le déficit attendu et le déficit constaté s’explique aux deux tiers par un surcroît de recettes, et, pour le tiers restant, par de moindres dépenses.

En premier lieu, les recettes perçues sur les revenus d’activité ont été beaucoup plus dynamiques que prévu. Elles l’ont été essentiellement pour les recettes assises sur les revenus professionnels des travailleurs indépendants : calculés sur leurs revenus particulièrement dynamiques de l’année 2018, leurs prélèvements sociaux ont apporté 1 milliard d’euros de recettes non escomptées. De même, la Mutualité sociale agricole (MSA) a collecté 0,6 milliard d’euros de cotisations supplémentaires par rapport aux prévisions, notamment en raison d’une croissance de la masse salariale (4,9 %) plus de deux fois supérieure à ce qui était attendu en LFSS 2020 (2,4 %). Enfin, le niveau des recettes assises sur le capital, souvent difficile à prévoir, est également apparu plus élevé que prévu, à hauteur de près de 0,7 milliard d’euros.

S’agissant des dépenses, les prestations ont été inférieures de 0,9 milliard d’euros par rapport au niveau prévu par la LFSS 2020. La branche vieillesse explique près de la moitié de cet écart, ses dépenses ayant été inférieures de 0,4 milliard d’euros à la prévision. Les dépenses de prestations maladie, elles aussi, ont été inférieures aux attentes à hauteur de 0,2 milliard d’euros en raison notamment d’un sous-ONDAM légèrement sous-exécuté. Des écarts sont également observés concernant les dépenses de gestion administrative, qui ont été moins importantes que prévu (– 0,3 milliard d’euros).

2. Le régime général est quasiment à l’équilibre hors FSV, malgré des prévisions en LFSS 2020 prévoyant une forte hausse du déficit

Le 2° porte approbation du tableau d’équilibre du seul régime général. Comme pour l’ensemble des régimes obligatoires, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales de la loi de financement pour 2019 ou rectifiées par la loi de financement pour 2020.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2019 DU RÉGIME GéNéRAL DE LA SÉCURITé SOCIALE

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Source : LFSS 2019, LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Le résultat définitif pour 2019 fait apparaître un déficit, incluant le FSV, de 1,9 milliard d’euros contre 1,2 milliard en 2018, soit une dégradation du solde de 0,7 milliard d’euros.

Compte tenu de son poids et de l’intégration financière croissante, le solde du régime général est souvent très proche de celui de l’ensemble des régimes obligatoires. Les branches maladie et famille étant quasi-totalement intégrées dans le régime général, et compte tenu du poids financier plus limité de la branche AT-MP, les écarts aux données relevées pour l’ensemble des ROBSS concernent par construction davantage la branche vieillesse.

En 2019, l’écart entre le solde de l’ensemble des ROBSS et le solde du régime général est de 0,2 point. Le régime général fait en effet état d’un excédent moindre de la branche AT-MP (– 0,1 point), attribuable à la situation structurelle du régime des salariés agricoles, et d’un déficit plus important de la branche vieillesse (+ 0,1 point).

Le solde constaté du régime général, FSV compris, s’éloigne des prévisions initiales, telles qu’elles ont été présentées dans la LFSS 2019 et s’éloigne encore davantage des prévisions révisées dans la LFSS 2020. Les raisons de ces écarts reposent très largement sur les explications données pour l’ensemble des régimes obligatoires de base.

Il convient toutefois de relever que la dégradation du déficit du régime général et du FSV entre 2018 et 2019 (– 0,7 milliard d’euros) doit être relativisée. En effet, dans le cadre de la procédure de certification des comptes du régime général de sécurité sociale, la Cour des comptes a constaté que 0,6 milliard d’euros de produits de remises versées par les entreprises pharmaceutiques, au titre de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU) de certains médicaments et post-ATU, ont été enregistrés dans les comptes de l’exercice 2020 alors qu’ils auraient dû l’être dans ceux de l’exercice 2019 ([25]). Cette erreur a conduit à dégrader le solde de la branche maladie, qui devait percevoir cette recette, à hauteur de 0,6 milliard d’euros. Si cette somme avait bien été intégrée aux recettes de l’assurance maladie en 2019, le déficit du régime général et du FSV serait de 1,3 milliard d’euros contre 1,9 milliard d’euros actuellement, soit un niveau finalement très proche du déficit constaté pour 2018 (1,2 milliard d’euros).

3. Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base retrace exclusivement le recul du déficit du FSV

● Le 3° porte approbation du tableau d’équilibre du seul organisme de cette catégorie, à savoir le Fonds de solidarité vieillesse ([26]).

Ce fonds, prévu aux articles L. 135-1 et suivants du code de la sécurité sociale, est doté de 17,2 milliards d’euros de recettes en 2019 et finance des prestations non contributives servies par les régimes de base d’assurance vieillesse, notamment :

– la prise en charge du financement des droits pour les périodes pendant lesquelles les assurés n’ont pas pu cotiser, par exemple en cas de chômage (11,6 milliards d’euros en 2019) ou d’arrêt maladie (1,9 milliard d’euros en 2019) ;

– l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) pour 3,6 milliards d’euros en 2019 – prestation « socle » différentielle ouverte à tous les pensionnés qui s’est substituée au « minimum vieillesse » – ainsi qu’au minimum contributif (MICO) pour 1 milliard d’euros en 2019 – cette prestation « socle », en principe plus élevée que l’ASPA, est ouverte à tous les pensionnés ayant tous leurs trimestres.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2019 DES ORGANISMES CONCOURANT

AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE (FsV)

(en milliards d’euros)

Source : LFSS 2019, LFSS 2020 et PLFSS 2021.

● Le solde du FSV s’est amélioré par rapport à 2018, avec un déficit réduit de 0,2 milliard d’euros, notamment grâce :

– à des dépenses en diminution, en lien notamment avec l’extinction progressive de sa participation au financement du minimum contributif : sa participation a diminué de 0,8 milliard d’euros par rapport à 2018 ; cela permet notamment de compenser la hausse des dépenses de prise en charge de la revalorisation du minimum vieillesse (+ 0,4 milliard d’euros en 2019), décidée en LFSS 2018 et devant se poursuivre jusqu’en 2020 ;

– à des produits stables, malgré la modification de la structure des recettes affectées au FSV dans le cadre de la LFSS 2019, décidée dans un souci de rationalisation du partage des recettes entre l’État et la sécurité sociale.

● Comme en 2018, ce résultat est meilleur que les prévisions initiales et rectifiées, qui annonçaient une moindre amélioration du solde. Cet écart entre le solde constaté et le solde prévu en LFSS 2020, de l’ordre de 0,7 milliard d’euros, s’explique principalement par un surcroît des produits assis sur le capital, dans un contexte très favorable sur les marchés financiers.

4. Un objectif national de dépenses d’assurance maladie en très légère sous-exécution

Créé en 1996, l’ONDAM est un plafond indicatif de la quasi-totalité des dépenses d’assurance maladie voté par le Parlement pour l’année à venir, et dont le niveau est définitivement arrêté dans la première partie de la LFSS pour l’exercice N–2.

La LFSS 2019 a fixé le montant de l’ONDAM à 200,3 milliards d’euros. Cet objectif était moins contraignant que celui des années précédentes, en progression de 2,5 % à périmètre constant, marquant une accélération des dépenses d’assurance maladie par rapport à 2018. L’ONDAM a été rectifié en LFSS 2020, pour être porté à 200,4 milliards d’euros, notamment afin d’accompagner la stratégie « Ma santé 2022 », dont l’impact était évalué à 400 millions d’euros pour l’année 2019.

Le 4° arrête un montant de 200,2 milliards d’euros de dépenses relevant du champ de l’ONDAM en 2019, soit un niveau inférieur d’environ 140 millions d’euros à l’objectif rectifié en LFSS 2020. La Cour des comptes relève que pour la dixième année consécutive, l’ONDAM est respecté ([27]). Plus précisément, pour l’année 2019, l’exécution de l’ONDAM par sous-objectif se décompose comme suit :

– les dépenses de soins de ville ont représenté 91,4 milliards d’euros, soit un montant en progression de 2,6 % par rapport à 2018 et en ligne avec les prévisions rectifiées en LFSS 2020 ; le dépassement des dépenses de prestations s’est monté à 120 millions d’euros, porté par les dépenses de médicaments, de biologie médicale, de transports de patients et d’indemnités journalières et par des dépenses liées aux dispositifs médicaux ; mais ce dépassement a été compensé par des dépenses hors prestations (recettes réductrices de dépenses comme les remises pharmaceutiques ou taxe sur les organismes complémentaires, aides à la télétransmission, prise en charge des cotisations des professionnels de santé) en sous-exécution d’un montant égal ;

– les dépenses à destination des établissements de santé ont représenté 82,4 milliards d’euros, en progression de 2,5 % par rapport à 2018 et en sous-exécution de 100 millions d’euros par rapport à l’objectif rectifié en LFSS 2020 ; cette sous-exécution s’explique par un niveau d’activité hospitalière légèrement inférieur aux données prévisionnelles et par une dépense de médicaments relevant de la « liste en sus » ([28]) moins importante que prévu du fait, essentiellement, du rendement des remises pharmaceutiques ;

– les dépenses médico-sociales ont atteint 20,9 milliards d’euros, en progression de 2,3 % par rapport à 2018 ; cette exécution est légèrement inférieure à l’objectif révisé en LFSS 2020 (– 21 millions d’euros) ; la progression du sous-objectif s’est matérialisée par le financement d’une enveloppe en hausse pour les établissements et services médico-sociaux pour personnes âgées (+ 3,3 %) et pour personnes handicapées (+ 1,5 %).

– les dépenses relatives aux « autres prises en charges » se sont élevées à 1,9 milliard d’euros, en évolution de + 5,0 % par rapport à 2018 ; cette hausse a été portée par l’augmentation des dotations aux établissements publics et par la progression des dépenses de soins des assurés français à l’étranger ; ce sous-objectif de l’ONDAM est toutefois en sous-exécution de 25 millions d’euros, notamment en raison de dépenses moins importantes que prévu concernant les dotations aux opérateurs intervenant dans le champ de la santé et les dépenses au titre de l’ONDAM médico-social spécifique ([29]).

– la contribution de l’assurance maladie aux dépenses relatives au fonds d’intervention régional (FIR) ont été conformes à l’objectif rectifié à hauteur de 3,5 milliards d’euros.

5. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et au Fonds de solidarité vieillesse

● Le 5° porte approbation du montant de la dotation au FRR, constamment nul depuis 2011. Il constitue une donnée obligatoire en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui fait obligation au législateur de mentionner dans la première partie de la LFSS le montant des recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires, catégorie comprenant le seul FRR dans le droit positif.

En effet, en application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le Fonds a été mis en extinction : aucune recette ne lui est plus affectée, tandis qu’il décaisse chaque année 2,1 milliards d’euros au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) afin de participer au financement des déficits des organismes chargés d’assurer les prestations du régime de base de l’assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2024, en application de la LFSS 2011 ([30]).

Créé en 1999 ([31]), le Fonds de réserve pour les retraites était chargé de mettre en réserve et de faire fructifier des ressources qui lui étaient affectées afin de maintenir voire d’améliorer le niveau des pensions à horizon 2020, dans la perspective d’une dégradation prévisible des équilibres financiers. Compte tenu de la forte dégradation des régimes d’assurance vieillesse à la suite de la crise financière des années 2008-2009, il a été décidé de mettre à contribution le Fonds avant l’horizon initialement prévu, pour « alimenter » la CADES.

Cette absence de mise en réserve n’est pas synonyme d’absence de produits pour le FRR. Comme rappelé à l’annexe 8 au présent projet de loi, au 31 décembre 2019, la valeur des actifs du FRR était de 33,7 milliards d’euros, en hausse de 1,1 milliard d’euros sur un an, dont 46,6 % sont placés de manière très sûre (poche dite « de couverture ») afin de permettre de poursuivre les versements à la CADES jusqu’à l’extinction de cette dernière, et 53,4 % sont placés de manière plus dynamique afin de produire du rendement (poche dite « de performance »).

Ces placements permettent de dégager un résultat financier en 2019 de 800 millions d’euros, en légère baisse par rapport aux 900 millions enregistré en 2018.

● Dans la même logique, le 6° prévoit que le FSV ne met aucune somme en réserve, comme chaque année depuis 2011 ([32]).

6. La dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale

La CADES a été créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 portant mesures relatives au remboursement de la dette sociale pour amortir et éteindre la dette du régime général de la sécurité sociale. Elle est historiquement affectataire :

– depuis sa création d’une ressource exclusive, la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ;

– depuis la LFSS 2008, d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG)([33]) ;

– depuis 2011, du versement annuel du FRR précité ([34]).

Ces ressources lui permettent chaque année d’assurer l’amortissement d’une partie de la dette sociale reprise et financée par des opérations d’emprunt sur les marchés ([35]). L’amortissement est égal à la différence entre le produit des ressources affectées et le montant des charges financières nettes de la Caisse (déduction faite, donc, des produits financiers qu’elle peut percevoir).

Le 7° porte ainsi approbation du montant de la dette amortie par la CADES en 2019, à savoir 16,3 milliards d’euros.

Ce chiffre, légèrement supérieur à l’objectif fixé dans la partie rectificative de la LFSS 2020 (16 milliards d’euros), s’explique à la fois par la dynamique des recettes et par des conditions d’emprunt toujours très favorables.

S’agissant des recettes, la CRDS a crû de 2,6 % et la CSG de 5,1 %, soit une dynamique très soutenue. Les charges financières ont dans le même temps diminué de 9,3 % grâce à une baisse significative des taux (1,99 % au lieu de 2,02 % sur le taux global de refinancement en 2018).

II. Ces comptes sont validés par la COUR des comptes, qui formule nÉanmoins comme chaque année certaines réserves

En application de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes est chargée de produire, dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance du Parlement et du Gouvernement, un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos ainsi qu’un rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos ([36]).

1. Une cohérence des tableaux d’équilibre confirmée, sous plusieurs réserves

L’avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre figure dans le rapport sur l’application des LFSS (RALFSS), produit annuellement par la Cour en application du 1° du VIII de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Les principales conclusions de l’avis rendu dans le RALFSS 2020 sont reproduites dans l’encadré suivant.

Source : Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2020.

● La première observation fait référence à l’annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui présente en détail les recettes, dépenses et solde des régimes par catégorie et par branche, dont la Cour n’aurait pas disposé pour porter une appréciation éclairée sur les tableaux d’équilibre ; cette observation récurrente se voit régulièrement opposer par la direction de la sécurité sociale qu’il lui est impossible de transmettre à l’été des documents qu’elle ne finalise qu’entre la fin du mois de septembre et le début du mois d’octobre, afin de consolider les données de certains petits régimes.

● La deuxième observation, tout aussi récurrente, reproche au Gouvernement sa méthode de contractions de produits et de charges, en méconnaissance du cadre normatif organique. Ces consolidations sont retracées dans l’annexe 4 précitée et répondent à une double préoccupation de neutralisation :

– la première consiste à neutraliser les transferts entre régimes de sécurité sociale et permet d’éviter une double comptabilisation de recettes ou de produits qui correspondraient en réalité aux relations financières entre deux régimes, ou entre des branches d’un même régime ; l’utilité de cette neutralisation est entièrement reconnue ;

– la seconde consiste à neutraliser les écritures d’inventaire et c’est elle qui fait l’objet des critiques renouvelées de la Cour ; interrogée lors de l’examen de la LFSS 2018 sur ce même point, la direction de la sécurité sociale avait fait savoir que ce retraitement des données répondait à la préoccupation assumée de « neutraliser l’hétérogénéité des modes de comptabilisation d’un petit nombre d’écritures entre régimes et dans le temps pour un même régime » ; en effet, les régimes appliquent des règles de comptabilité différentes et les modifient parfois entre deux exercices ; c’est pourquoi il est procédé à une harmonisation des présentations comptables des différents régimes, d’une part, et dans le temps, d’autre part ; par ailleurs, la direction de la sécurité sociale se réserve la possibilité de ne pas faire figurer des écritures comptables n’ayant aucune contrepartie économique ou de conséquence sur le solde.

Au regard de ces explications, le rapporteur général se satisfait de cette présentation comptable, dont la méthodologie est présentée de manière détaillée et illustrée dans l’annexe 4, et sous réserve :

– que ces règles soient suffisamment constantes pour rendre les chiffres comparables d’une année sur l’autre ;

– qu’elles n’aient jamais pour incidence de modifier artificiellement le solde ou d’occulter une réalité économique ou financière.

De fait, la récurrence de ces désaccords montre qu’a minima la première condition est remplie.

● La troisième observation concerne le traitement comptable des remises conventionnelles perçues au titre de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU) et post-ATU.

En effet, 0,6 milliard d’euros de produits de remises versées par les entreprises pharmaceutiques ont été enregistrés dans les comptes de l’exercice 2020 alors qu’ils auraient dû l’être dans ceux de l’exercice 2019, impliquant une dégradation du solde de la branche maladie, qui devait percevoir cette recette, à hauteur de 0,6 milliard d’euros. Cette « erreur », selon la Cour, procède de ce que les remises en question, dues au titre de l’année 2019, peuvent faire l’objet d’avenants en 2020 en application d’une disposition adoptée dans le cadre de la LFSS 2020, ce qui a conduit à n’enregistrer aucun produit de ces remises en 2019.

La Cour relève que ce traitement comptable n’est pas conforme aux principes des droits constatés et d’indépendance des exercices, dans la mesure où le fait générateur de telles remises est bien rattaché à l’exercice 2019.

Le rapporteur général souligne que cette erreur, significative dans son montant mais compréhensible au regard de l’incertitude que fait courir la possibilité de conclure des avenants en 2020, conduira bien entendu à enregistrer en 2020 les produits concernés.

● La quatrième observation concerne l’affectation sans base juridique d’une partie de la taxe sur les salaires à la compensation des exonérations de cotisations de retraite complémentaire.

La Cour souligne que cette affectation a été conduite par la direction de la sécurité sociale sans disposition législative, améliorant le solde de la branche vieillesse (+ 153 millions d’euros) et dégradant d’autant celui de la branche maladie. Elle n’a donc pas faussé les « grands équilibres », mais modifié la clef de répartition des recettes entre branches.

● La cinquième observation reproduit synthétiquement les réserves émises par la Cour à l’occasion de son rapport sur la certification des comptes du régime général, s’agissant notamment des dispositifs de contrôle interne.

2. Des comptes du régime général certifiés en formulant vingt-huit réserves, contre vingt-neuf l’année précédente

Conformément à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes certifie les comptes du régime général ([37]), au même titre que les comptes de l’État.

Dans son rapport remis en mai 2020 ([39]), la Cour a certifié les comptes du régime général avec vingt-huit réserves, contre vingt-neuf l’année précédente.

Sans prétendre rappeler l’ensemble des observations formulées par la Cour, on peut retenir qu’un nombre important des réserves repose sur les difficultés rencontrées dans la maîtrise des risques de portée financière : « ces faiblesses se traduisent par des valeurs toujours élevées des indicateurs de risque financier résiduel, qui mesurent la fréquence et les montants d’erreurs ayant une incidence financière ». La Cour dénonce ainsi un nombre trop important de versements de prestations non conformes aux droits des assurés, des allocataires ou des acteurs du système de santé. Ces erreurs peuvent aussi bien être en faveur de ces acteurs (versement d’indus) qu’en leur défaveur (rappels).

En outre, la Cour émet également des réserves motivées par des « désaccords ou des limitations concernant le calcul d’estimations comptables et le rattachement de certains produits à l’exercice, de nature à affecter de manière significative le résultat de l’exercice ». À titre d’exemple, la Cour mentionne la dégradation de 0,6 milliard d’euros du résultat de la branche maladie en 2019 liée à une irrégularité, à savoir la comptabilisation à tort, dans les comptes de l’exercice 2020, de remises versées par les entreprises pharmaceutiques au titre de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU), alors qu’ils auraient dû l’être dans ceux de l’exercice 2019.

*

Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2019 (annexe A)

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement sur l’état de la situation patrimoniale d’une partie des régimes faisant partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale ([43]). Celui-ci permet, au-delà du solde qui peut s’analyser comme un « flux » à un moment donné, d’apprécier la situation financière nette consolidée, en y intégrant l’ensemble de l’actif et du passif du champ des lois de financement. Les « stocks » sont ainsi présentés (réserves, dettes) ainsi que la manière dont les déficits sont finalement pris en charge concrètement.

1. Le tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale reflète une amélioration de la situation des comptes sociaux en 2019

L’annexe A reflète, de manière constante depuis 2014, une relative amélioration du solde des régimes de sécurité sociale, qu’il s’agisse du passif net (dette) ou du passif financier net (endettement financier).

a. Un passif net en diminution, très largement grâce à l’amortissement de la dette sociale

La première partie du tableau qui témoigne d’une variation des capitaux propres est positive de 15,6 milliards d’euros par rapport à 2018 ce qui résulte de la consolidation de deux « pôles » comptables.

Un « pôle positif » d’actifs combine :

– des dotations et réserves, notamment grâce au Fonds de réserve pour les retraites (FRR), qui dispose de 13,4 milliards d’euros de dotations (15,5 milliards en 2018), et de 22,2 milliards d’euros d’autres réserves, ainsi que les réserves du régime général et des autres régimes (11,1 milliards) ;

– d’un résultat globalement positif en 2019 (+ 15,4 milliards d’euros), en hausse par rapport à 2018 de 500 millions d’euros, qui résulte des excédents des autres régimes obligatoires (+ 0,3 milliard d’euros, contre un léger déficit de 200 millions d’euros en 2018) et de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) en hausse (16,3 milliards d’euros contre 15,4 milliards d’euros en 2018), ainsi que du moindre du déficit du FSV (– 1,6 milliard d’euros au lieu de – 1,8 milliard d’euros en 2018), qui ont surcompensé la dégradation de la situation du régime général (– 300 millions au lieu de + 500 millions) et la détérioration du résultat du FRR (+ 800 millions d’euros contre 900 millions l’année précédente).

Ce « pôle positif » doit être consolidé notamment avec la diminution du « report à nouveau » de la sécurité sociale, combinant un effet positif de la CADES (diminution de 15,5 milliards d’euros) et une détérioration de celles des régimes obligatoires et du FSV (augmentation d’1,1 milliard d’euros).

Au total, c’est donc bien l’amortissement de la dette sociale qui est, assez logiquement, le principal facteur de réduction du besoin de capitaux propres de la sécurité sociale.

b. Une réduction quasiment dans les mêmes proportions de l’endettement financier

La deuxième partie du tableau présente la différence entre l’actif et le passif financier de la sécurité sociale. Assez logiquement, son évolution suit largement celle du passif net, même s’il est davantage modifié par les variations liées aux opérations de trésorerie.

À la stabilité des actifs, constitués très largement des réserves placées (57,9 milliards d’euros en 2018, contre 55,8 milliards d’euros en 2017), répond un important passif (132,5 milliards d’euros en 2019). Ce dernier est toutefois en diminution par rapport à 2018 (142,6 milliards d’euros) grâce à la diminution des dettes portées par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la CADES, qui diminuent de 12,5 milliards d’euros. L’amortissement de la dette portée par la CADES, l’amélioration des conditions d’emprunt et celle du solde de la sécurité sociale permettent là encore d’expliquer cette évolution.

La troisième partie du tableau, qui présente l’actif et le passif circulants, permet d’observer les besoins de financement à court terme de la sécurité sociale (fonds de roulement). Ils témoignent d’une relative stabilité par rapport à 2018, puisque l’actif circulant représentait au 31 décembre 83,4 milliards d’euros, contre 77,3 milliards l’année précédente, et le passif circulant 60,4 milliards d’euros contre 57,4 milliards durant le précédent exercice. La différence entre ces deux éléments peut s’interpréter comme l’absence de difficulté de la sécurité sociale à se financer à court terme. En revanche, la réduction de l’écart doit se lire comme une augmentation du besoin en fonds de roulement de la sécurité sociale en 2019 par rapport à 2018, liée globalement à des écarts recettes-prestations plus importants pendant l’année, en raison de la relative détérioration du solde.

c. L’avis de la Cour des comptes sur le tableau patrimonial

Conformément à l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence du tableau patrimonial.

Dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale d’octobre 2020, la Cour des comptes juge que le tableau patrimonial figurant à l’annexe A du présent projet « fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2019 » ([44]).

En revanche, elle maintient une observation, déjà évoquée par ailleurs ainsi que les années précédentes, tenant à l’insuffisance des dispositifs de contrôle interne et la persistance de difficultés comptables.

2. La description des mesures prévues pour la couverture des déficits constatés et l’affectation des excédents illustrent l’hétérogénéité des situations financières de chaque régime

S’il est difficile de résumer en quelques grandes lignes directrices des opérations propres à la situation financière de chaque régime, certaines mesures méritent d’être soulignées dans le cadre du présent commentaire :

– le régime général et le FSV étaient en déficit de 1,9 milliard d’euros en 2019, et celui-ci s’est ainsi s’ajouté à la dette gérée par l’ACOSS, en attendant une reprise par la CADES qui devrait intervenir entre 2020 et 2023 (cf. encadré infra) ;

– le déficit du régime de retraite des exploitants agricoles est géré comme les années précédentes par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et financé par des avances rémunérées de l’ACOSS, conformément aux nouvelles dispositions adoptées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ; ces déficits cumulés ont atteint 3,6 milliards d’euros en 2019 (0,1 milliard pour l’exercice 2019).

– la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (– 0,7 milliard) a de nouveau enregistré un déficit (après – 0,6 milliard en 2018), en raison de la forte dégradation de ses recettes, dans un contexte de « gel » des rémunérations et de forte hausse de ses prestations, l’effet du report de l’âge légal ayant pris fin ;

Source : commission des affaires sociales.

– la plupart des autres régimes de base sont à l’équilibre ou en excédent en 2018 grâce à l’intégration financière (maladie pour tous les régimes, salariés agricoles et régime social des indépendants), par des subventions d’équilibre de l’État comme garant de l’équilibre financier de ces régimes (SNCF, RATP, mines, marins) ou par des subventions de l’État en tant qu’employeur (fonction publique d’État, industries électriques et gazières) ;

– les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,4 milliard), du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (0,2 milliard) et de la Caisse nationale des barreaux français (0,06 milliard) sont affectés aux réserves des régimes concernés.

● Les déficits passés accumulés par le régime des mines avant qu’il ne bénéficie de la subvention d’équilibre ont été transférés à la CNAMTS à hauteur de 0,7 milliard d’euros en 2016.

*

DEUXIÈME PARTIE Dispositions relatives À l’exercice 2020

Article 3 Création d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires en santé aux dépenses liées à la gestion de l’épidémie de covid-19 au titre de 2020

I. Le droit existant : la contribution des organismes complÉmentaires au financement de l’assurance-maladie a été fortement perturbÉe dans le contexte de l’ÉpidÉmie de covid-19

A. La part des organismes complÉmentaires dans l’effort financier en faveur de l’assurance maladie

1. La mise en place de la taxe de solidarité additionnelle

a. L’accompagnement de la couverture maladie universelle

Le rôle des organismes complémentaires d’assurance maladie (OCAM) dans la prise en charge de l’équilibre financier de l’assurance maladie est issu de l’universalisation du risque maladie. La création d’une couverture maladie universelle par le biais de la loi du 27 juillet 1999 ([46]) s’est accompagnée de l’institution d’une contribution portant sur le montant des primes ou cotisations hors taxe. Cette première taxe, fixée initialement à un taux de 1,75 %, a été modernisée, en plusieurs temps :

– la loi de finances pour 2011 ([47]) a transformé la contribution en taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance afférentes aux garanties de protection complémentaire en matière de frais de soins de santé. Son taux a été fixé à 6,27 % ;

– la LFSS 2015, enfin, a fusionné cette taxe avec la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) pour les contrats d’assurance maladie ne relevant pas d’un régime obligatoire de sécurité sociale, à savoir les contrats de complémentaire santé.

Conformément à la vocation d’accompagnement de l’universalité de la complémentaire santé, le produit de la TSA actuelle alimente le fonds en charge du financement de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et l’aide à la complémentaire santé (ACS). Ces versements peuvent également abonder, en cas de surplus, l’assurance maladie.

Ce fonds a été récemment renommé « Fonds de la complémentaire santé solidaire » en conséquence de la fusion de la CMU-C et de l’aide au paiement d’une complémentaire santé. Le dispositif qui en est issu, la complémentaire santé solidaire, est donc géré par le « Fonds CSS ». Ce dernier doit être lui-même supprimé, en application du présent projet de loi. Ses missions seront déléguées à l’administration de tutelle, ainsi que les organismes de sécurité sociale compétents, à savoir la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

b. La TSA aujourd’hui

i. Les redevables

La taxe telle qu’elle est issue de cette fusion a pour redevables les personnes physiques résidant en France, mais ce sont les OCAM qui se chargent de sa collecte. Ceux-ci se distinguent entre les organismes mutualistes, les entreprises régies par le code des assurances et les institutions de prévoyance.

Les mutuelles, en premier lieu, sont définies dans le code de la mutualité comme des personnes morales de droit privé à but non lucratif. Elles mènent principalement des actions de prévoyance, de solidarité et d’entraide au bénéfice de leurs membres et de leurs ayants droit. Particulièrement présentes sur le marché des contrats individuels, elles détiennent également la part la plus élevée des souscripteurs de 60 ans ou plus.

Les institutions de prévoyance sont des organismes paritaires à but non lucratif qui n’exercent leur activité que dans le champ des risques sociaux. En 2017, vingt-cinq institutions de prévoyance pratiquaient une activité de complémentaire santé, principalement dans le domaine de la couverture des salariés au sein des entreprises ou des branches ([48]).

Les assurances, quant à elles, sociétés anonymes à but lucratif, sauf l’exception des sociétés d’assurances mutuelles, ont une activité marginale dans le secteur de la santé. Elles concentraient toutefois en 2019 31 % des parts de marché des complémentaires.

Sont intégrés également dans le champ de cette taxe les organismes qui, bien qu’étant établis à l’étranger, opèrent en France, dans le cadre de la libre prestation de services. Ces derniers doivent dès lors désigner un représentant en France. Cette collecte se fait pour le compte du réseau de recouvrement habituel des cotisations de sécurité sociale.

ii. L’assiette

Son assiette est principalement composée des contrats d’assurance maladie complémentaire, selon toutes les modalités possibles. Sont ainsi concernés les contrats tant individuels que collectifs, auxquels l’adhésion est autant obligatoire que facultative et que son mode de financement provienne de l’employeur ou de l’assuré. Le tableau suivant fait la part des contrats intégrés à l’assiette de la TSA et ceux qui en sont exclus.

Typologie des contrats inclus ou exclus de l’assiette de la TSA

Source : commission des affaires sociales.

La taxe est donc assise sur les primes inscrites dans ces contrats, mais également les majorations de ces primes, leurs accessoires ainsi que l’ensemble des sommes et avantages qui peuvent faire l’objet d’une évaluation pécuniaire dont bénéficient les OCAM.

iii. Les taux

Le taux qui frappe cette assiette est de 13,27 %, sous réserve que les contrats concernés ne permettent pas :

– s’agissant des contrats à adhésion facultative, d’enfreindre les garanties inscrites à l’article L. 871-1 du code de sécurité sociale, garantissant leur caractère « responsable » :

– s’agissant de l’ensemble des contrats, de recueillir des informations médicales auprès de l’assuré ou que les primes ou cotisations ne soient fixées en fonction de l’état de santé de l’assuré. Il s’agit de s’assurer du caractère « solidaire » du contrat souscrit.

L’absence de respect de ces critères entraîne une majoration de 7 points du taux applicable, à 20,27 %.

À l’inverse, des dérogations de taux sont inscrites au même article, à savoir :

Taux applicables aux garanties

(en %)

Source : commission des affaires sociales.

Le recouvrement, enfin, est assuré par l’URSSAF Île-de-France, désignée par arrêté comme l’organisme territorialement compétent ([49]).

2. La part des OCAM dans la limitation du déficit de l’assurance maladie

Les secteurs de la prévoyance et de la mutualité connaissent depuis le début des années 2000 un mouvement de concentration rapide, puisque le nombre des mutuelles a été divisé par cinq depuis 2001 et le nombre d’institutions de prévoyance par deux. Dans ce marché, désormais, les vingt plus grands organismes détiennent plus de la moitié des parts du marché de cotisations collectées.

Dans ce champ, selon les données du Fonds CSS, 36,2 milliards d’euros de cotisations ont été collectées sur le marché de la complémentaire santé en 2018. L’étude d’impact du Gouvernement estime quant à elle cette assiette à 38,7 milliards en 2019. Le produit de la TSA estimé en 2019 était de 5,189 milliards d’euros. Cette recette, en forte augmentation (+ 3,4 %, après une augmentation de 1,2 % en 2018) a été en grande partie liée à la croissance des primes inscrites dans les contrats de santé responsables, qui représentent 90 % de l’assiette ([50]). Ce montant a été réparti selon une clé de répartition proche de 50 %/50 % : 2,64 milliards d’euros sont revenus au Fonds CSS, tandis que 2,48 milliards de surplus ont été affectés à la CNAM.

B. La situation ÉpidÉmique a conduit À une forte diminution des dÉpenses des OCAM

1. Le report de soins des Français

L’écart entre les prévisions de dépenses des OCAM et la réalité, dans la période de confinement, du recours aux soins, est estimé, selon les données fournies par le Gouvernement, à 2,2 milliards d’euros, détaillées selon les modalités suivantes :

Source : données transmises par le Gouvernement au rapporteur général

La priorité donnée aux patients atteints par la covid-19, tout comme la volonté de nombreux Français de reporter leurs soins moins urgents, a entraîné une baisse massive des dépenses de santé dans les secteurs généralement couverts par les contrats de complémentaire santé. La fermeture des cabinets médicaux a évidemment renforcé d’autant la situation concernant les soins faisant l’objet d’une prise en charge par les contrats de complémentaire santé.

Ainsi, selon une analyse de données recueillies sur la période entre le 20 janvier et le 30 mai 2020 ([51]), les dix-neuf premières semaines se sont traduites par une chute de 30 % de la consommation de soins. Plus précisément :

– dans le secteur optique, qui a connu une évolution significative avec l’entrée en vigueur début 2020 du « 100 % santé », le confinement a entraîné une baisse de 90 % des dépenses, mais un fort effet de rattrapage post-confinement a abouti à une diminution sur la période entière de 55 % ;

– s’agissant des soins dentaires, la diminution de la consommation des soins s’est établie à - 35 % sur la période globale, après une chute de 93 % pendant la période de confinement ;

Les prestations versées dans le domaine de la santé auraient diminué globalement, sur cette même période, de 30 %. Les effets de reprise de la consommation de soins sur le reste de l’année, qui permettent de mieux déterminer l’impact du confinement sur les dépenses de santé, aboutiraient à une économie globale des OCAM de 2 milliards d’euros, soit l’équivalent de 5 % des cotisations collectées sur une année.

2. Les dépenses supplémentaires de l’assurance maladie obligatoire

S’ajoutent à cette diminution du recours aux soins couverts par les complémentaires santé les mesures prises par l’assurance maladie pour garantir la continuité des soins. La première d’entre elle concerne la téléconsultation.

La prise en charge à 100 % des actes de téléconsultation, que le présent projet de loi prolonge jusqu’en 2021, a entraîné un transfert de charge de 100 millions d’euros habituellement pris en charge par les organismes complémentaires à l’assurance maladie. Le recours à la téléconsultation a en effet largement augmenté depuis que sont entrées en vigueur les nouvelles modalités de son remboursement comme son encouragement par les autorités publiques. Si le nombre de téléconsultations diminue régulièrement depuis le confinement, la tendance est largement supérieure à la période qui précédait. Ainsi, si 40 000 consultations ont été remboursées en février, ce nombre s’est élevé à 4,5 millions en avril, 1,9 million en juin et encore 650 000 en août. Si elles ont pu représenter jusqu’à un quart des consultations, elles représentent encore, selon la CNAM, 3 % d’entre elles en septembre. Ces consultations à distance sont principalement utilisées par les médecins libéraux, qui représentent 96 % des téléconsultations remboursées. Parmi celles-ci, plus de 80 % sont réalisées par des généralistes.

3. Le retraitement des baisses de recettes des organismes

La détermination de la marge que l’épidémie a indirectement permis aux organismes complémentaires tient également compte des risques de perte de recettes auxquelles ils pourraient faire face. La crise économique subséquente à la crise sanitaire pourrait avoir des effets directs sur les cotisations collectées.

La première perte de recettes serait liée à l’accélération de la portabilité des droits. La loi n° 2019-733 du 14 juillet 2019 relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé prévoit en effet la possibilité pour les assurés de résilier sans frais un contrat d’assurance complémentaire santé un an après sa signature. Ce droit nouveau, entré en vigueur au 1er décembre 2019, devait avant tout permettre de faire jouer la concurrence entre les acteurs privés, en rééquilibrant les rapports commerciaux entre les organismes complémentaires et leurs clients. L’entrée en vigueur de cette disposition pourrait toutefois d’abord se traduire par une baisse des recettes des OCAM. L’instabilité de la situation est par ailleurs renforcée, s’agissant du maintien des garanties prévoyance et santé, par l’ampleur du dispositif d’activité partielle. Celui-ci a en effet mis plusieurs millions de personnes dans une situation où, sans que le contrat de travail ne soit rompu, qui les cotisations ne sont plus versées. Le dispositif de portabilité des droits ne s’applique donc pas dans ce cas.

Sur la base des hypothèses fournies par la Banque de France et l’Unédic quant à l’évolution prévisible du chômage, un chiffrage a été effectué par le Gouvernement. Celui-ci s’appuie notamment sur les taux actuels de couverture des salariés par des contrats collectifs d’entreprises, le taux de recours des demandeurs d’emploi aux contrats auxquels ils ont droit ainsi que sur un coût moyen par bénéficiaire de la portabilité équivalent au reste à charge moyen observé en ville et à l’hôpital pour la population en âge de travailler (20-65 ans). Sur la base de ces hypothèses, le coût de la portabilité a été estimé à 210 millions d’euros d’ici la fin de l’année 2021. Ce coût supplémentaire, couplé à une reprise des soins plus forte qu’anticipée, pourrait abaisser le total des économies effectuées par les OCAM à 1,7 milliard d’euros, soit un montant toujours supérieur à celui du produit de la contribution exceptionnelle pour l’année 2020 et pour l’année 2021, telle que prévue à l’article 10 du présent projet de loi.

Plus généralement, le maintien des droits aux complémentaires d’entreprises, dans une période de destruction rapide d’emplois, contribue à diminuer nécessairement le montant des cotisations collectées par les OC.

II. Le dispositif proposÉ : une contribution exceptionnelle des Organismes complÉmentaires destinÉe À corriger un Écart de dÉpenses pendant l’ÉpidÉmie

A. Une contribution additionnelle À la tsa

Le I de l’article propose l’institution, pour l’année 2020, d’une contribution exceptionnelle, due par les OCAM redevables de la TSA, encore en activité à la fin de cette année. Il n’est toutefois pas précisé, à l’inverse de la TSA, que cette contribution est versée pour le compte des personnes physiques résidentes en France.

L’assiette est par ailleurs proche de celle de la TSA, et comprend l’ensemble des sommes relatives aux primes ou cotisations, ainsi que leurs accessoires. De la même manière que pour la TSA, les dispositions qui garantissent le versement d’indemnités complémentaires aux indemnités journalières inscrites dans les contrats de garanties santé solidaires et responsables et dans les contrats agricoles équivalents, sont exonérées de cette nouvelle contribution.

Il doit toutefois être noté que le Gouvernement a exclu de l’assiette de la contribution exceptionnelle les cotisations des particuliers couvrant les garanties d’indemnités au titre des indemnités journalières complémentaires. Cette exclusion des sommes mentionnées au 4° du II bis du L. 862-4, inscrite au troisième alinéa du présent article, tient notamment du fait que les organismes complémentaires n’ont bénéficié d’aucune variation dans l’utilisation de ces journées complémentaires. La réduction de cette assiette de la contribution exceptionnelle n’emporte toutefois que des effets marginaux ([56]), et le produit de la taxe est réputé rester à hauteur de 1 milliard d’euros pour l’année 2020.

Recouvrée concomitamment à la TSA par l’URSSAF Île-de-France, la contribution sera recouvrée et contrôlée selon les mêmes règles, garanties et sanctions que celles qui sont déjà prévues à l’article L. 862-5 du code de la sécurité sociale. Compte tenu du caractère exceptionnel de cette contribution, le présent article prévoit néanmoins deux dates butoirs :

– la contribution devra être déclarée et liquidée au plus tard le 30 janvier 2021 ;

– dans les mêmes conditions que la TSA, elle peut faire l’objet d’une régularisation annuelle, qui ne pourra toutefois intervenir après le 30 juin 2021.

Le II vient corriger une absence de coordination avec la réécriture de l’article L. 321-1 du code de la sécurité sociale par l’article 9 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013.

B. La dÉtermination du montant de la contribution exceptionnelle

Issu de concertations menées avec les parties prenantes, le montant de la contribution a été ajusté pour tenir compte des sommes à retraiter, en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire et de leur impact sur l’économie des complémentaires santé. Comme vu supra, des hypothèses conservatrices ont été retenues, puisque l’écart entre le montant préalable au retraitement – 2,2 milliards d’euros sur la seule année 2020 – et le montant de l’ensemble de la contribution exceptionnelle – 1 milliard d’euros – permet de conserver une marge d’économies confortable, surpassant le coût éventuel tant de la portabilité des droits que d’un éventuel rattrapage des soins dans le domaine couvert par les OCAM supérieur à celui qui a été anticipé.

Le montant est atteint par l’application à l’assiette de la TSA, retraitée des garanties assurant le versement d’indemnités complémentaires aux indemnités journalières, soit 37,6 milliards d’euros, d’un taux de 2,6 % au titre de l’année 2020. Le produit sera donc de 1 milliard d’euros.

Le rapporteur général estime que cette contribution, issue d’une concertation menée avec les acteurs concernés, n’est pas inédite, puisque les organismes complémentaires avaient déjà été amenés à prendre en charge une partie des dépenses liées à l’épidémie de grippe A (H1N1), dans le cadre de la LFSS 2011 ([57]). Une contribution exceptionnelle leur avait été alors demandée, appuyée également sur la nécessité pour les organismes complémentaires de participer à l’accès de tous à la sécurité sanitaire.

Les auditions des acteurs intéressés ont permis au rapporteur général de confirmer le fait qu’aucun d’entre eux n’était opposé au principe de la contribution elle-même, permettant aux OCAM de prendre leur juste part dans l’effort de notre système de santé face à la crise sanitaire.

Si les modalités ont pu faire l’objet de contestations sur l’assiette retenue comme sur la prise en compte des difficultés auxquelles les différents secteurs pouvaient actuellement faire face, le montant de la contribution rapporté aux économies effectuées sur l’exercice 2020 ne semble pas particulièrement défavorable aux organismes complémentaires.

Le rapporteur général sera en outre attentif, comme le Gouvernement, à ce que les organismes complémentaires n’augmentent pas leurs cotisations en 2021, alors même que la contribution exceptionnelle n’a pour objet que de rétablir la juste part qu’auraient prise ces organismes en l’absence de crise sanitaire.

*

Article 4 Contribution au financement de la prime covid pour les personnels des services d’aide et d’accompagnement à domicile

Bien qu’exposés au risque épidémique pendant la crise sanitaire, les salariés des services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) n’ont pas bénéficié jusqu’à présent d’une « prime covid ». Un accord conclu entre le Gouvernement et l’Assemblée des départements de France (ADF) le 4 août dernier doit néanmoins permettre de mettre un terme à cette situation. La contribution de l’État serait financée principalement grâce à la réorientation des crédits prévus par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 qui étaient destinés à la préfiguration de la réforme du financement des SAAD.

I. Une prime COVID cofinancÉE par la cnsa et les dÉpartements

A. une prime justifiÉe

Une partie des salariés des services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) a été en première ligne pendant la crise sanitaire. Bien que certains d’entre eux ont vu leur activité professionnelle diminuer pendant la crise, certaines personnes âgées notamment préférant ne pas recevoir d’aide à domicile temporairement de peur d’être contaminées, d’autres ont continué à exercer leur activité parfois dans des conditions dégradées, sans équipement de protection individuelle (EPI). Les travaux menés en avril dernier par Mmes Monique Iborra et Caroline Fiat, référentes de la commission des affaires sociales pour le secteur médico-social au titre du suivi dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, ont permis de constater que ce secteur a souffert d’un manque de moyens importants pendant les premières semaines de la crise sanitaire.

Par ailleurs, afin de compenser le surcroît de travail significatif lié à la crise sanitaire pendant le printemps dernier, l’État a ouvert la possibilité de verser une prime exceptionnelle en 2020, non imposable et non soumise à prélèvements sociaux, aux agents publics particulièrement mobilisés pendant l’état d’urgence sanitaire ([58]). Le Gouvernement a ainsi pris deux décrets afin d’autoriser le versement d’une prime covid aux soignants hospitaliers notamment ([59]) ainsi qu’aux personnels des établissements et services publics sociaux et médico-sociaux ([60]) ayant exercé leurs fonctions entre le 1er mars et le 30 avril 2020.

Toutefois, ces dispositions ne concernaient pas les salariés des SAAD dès lors qu’ils constituent des opérateurs privés. Aussi l’article 4 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a étendu le principe d’exonération aux primes versées aux agents et salariés des établissements de santé privés ainsi qu’à ceux de l’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux dont les services d’aide et d’accompagnement à domicile pour personnes âgées et personnes handicapées. Le champ de cette exonération concerne l’ensemble des professionnels, qu’il s’agisse ou non de professionnels d’intervention.

B. UN accord tardif entre l’État et les dÉpartements

Le principe du versement d’une prime aux salariés des SAAD s’est heurté pendant plusieurs mois au niveau national à l’absence d’un accord entre l’État et les départements. En effet, aucune partie ne souhaitait assumer seule le coût d’une telle prime dans la mesure où le financement des SAAD est partagé, la CNSA versant des concours aux départements au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH). Par ailleurs, en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, l’État ne pouvait pas imposer aux départements le versement d’une prime. Ce n’est que le 4 août dernier que l’État et l’ADF sont parvenus à un accord, matérialisé par la publication d’un communiqué de presse conjoint ([61]).

Cet accord prévoit une aide de l’État aux départements qui s’engagent à verser une prime aux salariés des SAAD « présents sur le terrain », dans la limite de 80 millions d’euros au titre de l’année 2020, en contrepartie d’un effort financier au moins égal de la part des départements. Ainsi le montant total des contributions de l’État et des départements s’élèverait à 160 millions d’euros. Cette dotation a été calculée sur la base d’une cible maximale de 160 000 équivalents temps plein (ETP) et du versement d’une prime de 1 000 euros, sans prise en compte de la diversité des situations territoriales.

De toute évidence, cet accord a permis de créer un effet levier. Alors que seuls vingt-quatre départements avaient annoncé le versement d’une prime début juillet ([62]), ils étaient soixante-quinze au 7 octobre dernier, selon la directrice de la CNSA. Par ailleurs, certains départements ont revu à la hausse le montant de la prime. À titre d’exemple, le département des Landes a décidé de la faire passer de 750 à 1 000 euros après l’accord entre l’État et l’ADF.

Ainsi que le laissent penser les premières annonces des départements ([63]), le montant de la prime sera probablement très variable dans la mesure où ce seront les conseils départementaux qui fixeront les critères d’attribution de la prime et où tous les départements n’ont pas été affectés de la même façon par l’épidémie.

II. Une contribution de la cnsa conditionNÉE, en grande partie financÉE par LA RÉALLOCATION DE CRÉDITS VOTÉS EN LFSS 2020

A. une aide de LA CNSA conditionnÉe

● Le présent article entérine l’engagement de l’État pris au début du mois d’août. Le I dispose que la CNSA finance, à titre exceptionnel pour 2020, une aide aux départements pour le financement de la prime covid. Cette prime est destinée aux personnels des SAAD intervenant auprès de personnes âgées ou de personnes en situation de handicap ([64]).

Selon le troisième alinéa du I, l’enveloppe de 80 millions d’euros sera répartie entre les départements en fonction des dernières données disponibles portant sur le volume total d’activité réalisée par les SAAD aux titres de l’APA, de la PCH et de l’aide-ménagère versée par les départements.

Le versement par la CNSA est toutefois conditionné par un effort financier au moins égal des conseils départementaux : seuls les départements qui s’engagent à financer la prime, au plus tard le 30 octobre prochain, pourront bénéficier d’une partie des 80 millions d’euros. Il convient de noter que les conseils départementaux qui auraient déjà versé une prime pourront bénéficier d’une fraction des 80 millions d’euros dans les mêmes conditions que les autres départements.

Les crédits de la CNSA seraient versés aux départements fin décembre après l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 et au plus tard le 31 décembre 2020. En tout état de cause, la prime a vocation à être versée par les SAAD à leurs salariés au mois de décembre 2020 afin de bénéficier du régime d’exonération sociale et fiscale. Les départements devraient reverser à la CNSA début 2021 les éventuels trop-perçus en fonction des sommes qu’ils auront effectivement versées aux SAAD.

B. UN FINANCEMENT FONDÉ SUR LA rÉorientation des crÉdits destinÉs À la prÉfiguration de la rÉforme de la tarification des services À domicile

Le deuxième alinéa du I précise que l’aide de la CNSA est financée, pour une partie, sur les crédits prévus pour l’allocation journalière du proche aidant (AJPA), qui est entrée en vigueur le 1er octobre dernier et, pour le solde, par les fonds propres de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

L’aide de la CNSA serait financée principalement par la réallocation de l’enveloppe de 50 millions d’euros destinée à la préfiguration de la réforme de la tarification des SAAD. En effet, le II du présent article abroge le XI de l’article 25 de la loi n° 2019-1446 de financement de la sécurité sociale pour 2020 qui prévoyait cette enveloppe. Il s’agissait de la seconde moitié d’une dotation de 100 millions d’euros, la première ayant été ouverte par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([65]). En outre, il a été précisé aux rapporteurs que l’enveloppe complémentaire de 20 millions d’euros annoncée par le ministre des solidarités et de la santé en février dernier pour les SAAD, qui devait être utilisée selon les mêmes modalités que l’enveloppe de 50 millions d’euros pour 2020, doit également être réallouée pour financer la prime covid en faveur des salariés des SAAD.

Ces décisions ont été motivées par le Gouvernement par le retard généré en 2019 par les contentieux à l’encontre du décret d’application du IX de l’article 26 de la LFSS 2019 ([66]) et en 2020 par la crise sanitaire, qui a conduit à reporter la publication du décret d’application. Il convient de rappeler que le décret précité a fait l’objet de critiques unanimes de la part des professionnels du secteur, exprimées lors du Printemps social de l’évaluation organisé par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale (voir encadré). En outre, les fortes attentes vis-à-vis du versement d’une prime covid ont conduit à privilégier à court terme ce poste de dépenses dans l’attente d’une réforme de la tarification des SAAD qui doit intervenir dans le cadre de la loi « Grand âge et autonomie » ([67]).

In fine, le coût supplémentaire de la présente mesure serait de 30 millions d’euros.

Source : Assemblée nationale, Rapport d’information de la commission des affaires sociales relatif au Printemps social de l’évaluation, juillet 2020.

*

Article 5 Ratification des décrets de relèvement des plafonds d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

1. Un relèvement des plafonds pour faire face à la crise

a. Les plafonds votés en LFSS 2020

La sécurité sociale demeure gouvernée depuis 1996 par un principe d’équilibre qui ne l’autorise que de manière limitée et provisoire à recourir à des « ressources non permanentes », alias l’emprunt ([68]).

Comme le cadre organique lui en fait obligation chaque année, l’article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([69]) avait fixé les plafonds d’encours pour les différents régimes.

plafonds d’emprunt dans la lfss 2020

(en millions d’euros)

Source : LFSS 2020.

Ces plafonds avaient été fixés dans « l’étiage » de ce qui s’était pratiqué les années précédentes.

Ainsi, le plafond de l’ACOSS avait été relevé de 1 milliard d’euros (38 à 39 milliards d’euros) pour permettre de faire face une variation prévisionnelle de trésorerie sur l’année de 1,7 milliard d’euros supplémentaires. Il s’agissait alors d’une évaluation prudente, puisque le « point bas » de trésorerie devait être atteint le 28 avril avec un besoin de financement de 35,8 milliards d’euros, comme en témoigne le graphique présenté dans l’annexe 4 l’année dernière.

Évolution de la trésorerie du Régime général dans la LFSS 2020

Source : annexe 4 du PLFSS 2020.

De même, le plafond applicable à la CCMSA en 2020 (4,1 milliards d’euros) correspondait à une baisse de 800 millions d’euros par rapport à 2019 et qui permettait d’envisager assez sereinement le passage d’un « point bas » début mars.

Évolution de la trésorerie de la CCMSA dans la LFSS 2020

Source : annexe 4 du PLFSS 2020.

b. Une crise exceptionnelle qui a nécessité des mesures lourdes en trésorerie massives et urgentes

● La crise a « percuté » ces plafonds de trésorerie en raison du croisement de deux raisons majeures :

– la hausse des dépenses liées à la crise dans le champ de la sécurité sociale (environ 10 milliards d’euros dans le champ de l’ONDAM, nets des moindres dépenses en ville, dont 4,8 milliards d’euros de budget supplémentaire pour Santé publique France ([71]) ; hausse des indemnités journalières pour 2 milliards d’euros ; prise en charge à 100 % des tests, heures supplémentaires pour les soignants, etc.)

– la mise en œuvre rapide de reports de cotisations qui ont entraîné de moindres rentrées de cotisations, avec un effet massif en trésorerie en mars et avril, le maximum ayant été atteint fin juin avec 16,6 milliards d’euros de reports ([72]) ; il faut y ajouter environ 8 milliards d’euros de reports de cotisations pour les travailleurs non-salariés ;

– la diminution très forte des recettes due au recours à l’activité partielle (estimée à partir de l’effet « baisse des salaires soumis à cotisation » à 15 milliards d’euros).

Au total, plus de 50 milliards d’euros de besoins de financement supplémentaires sont ainsi venus s’ajouter, avec une intensité variable à différents moments de l’exercice, aux besoins habituels de trésorerie. L’annexe 4 relève ainsi un « point bas » pour l’ACOSS de 89,7 milliards d’euros de besoins de financement fin juin alors qu’ils étaient limités à 25 milliards d’euros le 5 mars.

Cette situation était d’autant plus exacerbée que comme indiqué supra, les « point bas » des deux principaux emprunteurs de court terme au sein de la sécurité sociale se situaient en pleine période de confinement (mars-avril). Elle s’est bien sûr ajoutée aux obligations habituelles de l’ACOSS comme le financement du versement des pensions le 7 ou 9 du mois pour la CNAV ou pour la CCMSA.

● Pour faire face à ces besoins accrus, les plafonds de trésorerie de l’ACOSS et de la CCMSA ont été relevés à deux reprises :

– à 70 milliards d’euros pour l’ACOSS par le décret n° 2020-327 du 25 mars 2020 ;

– à 5 milliards pour la CCMSA et 95 milliards d’euros pour l’ACOSS par le décret n° 2020-603 du 20 mai 2020.

Ces plafonds sont complètement inédits dans l’histoire de l’agence, même si des rectifications importantes se sont déjà produites dans le passé, comme pendant la crise financière de 2009.

plafonds initiaux et rectiFiés de trésorerie de l’acoss depuis 1997

Source : PLFSS 2021, annexe 4.

Les besoins de financement ont par ailleurs dû être couverts par des outils diversifiés, en raison de la faible « profondeur » du marché de court terme dans un contexte globalement difficile :

– un prêt de 10 milliards d’euros a été conclu avec la Caisse des dépôts et consignations en plus des 11 milliards de lignes de crédits déjà ouvertes au titre de la convention que la Caisse a signée avec l’ACOSS ;

– des prêts contractés auprès de partenaires bancaires pour 21,1 milliards d’euros en juin.

Les instruments de marché ont donc logiquement baissé en proportion par rapport à ces autres outils, parfois complètement nouveaux.

La situation s’est finalement stabilisée sur les marchés au milieu de l’année après l’intervention de la Banque centrale européenne et aucune difficulté de financement ne s’est finalement réalisée, après cette « mauvaise passe » du printemps. Par ailleurs, les lois organique et ordinaire du 7 août 2020 ont engagé, d’une part, un processus de reprise de dette par la CADES à horizon 2023, avec un premier transfert de 20 milliards d’euros fin août, et, d’autre part, une vente de la soulte des industries électriques et gazières gérée par le Fonds de réserve pour les retraites pour le compte de la branche vieillesse du régime général, pour un total de 5,1 milliards d’euros.

Cette situation pose évidemment, au-delà de la seule question du plafond qui peut être rapidement ajusté par voie réglementaire, la question de la capacité de l’ACOSS à porter des niveaux de dette très importants, lorsque des chocs conjoncturels de cette ampleur viennent s’ajouter à des montants significatifs de dette « roulés » d’une année sur l’autre.

Soit l’ACOSS est considérée comme un acteur réel de la dette sociale fondé à porter des montants très importants, et il faut lui donner les moyens dans des périodes exceptionnelles d’allonger la maturité de ses emprunts pour trouver la « profondeur » de marché nécessaire, soit l’ACOSS ne doit porter qu’une dette de court terme, limitée et à titre conservatoire en attendant qu’elle soit éteinte par des excédents ou reprise par la CADES ou par l’État, et il faut alors créer des mécanismes souples et permanents de reprise ([73]).

L’ACOSS a fait à cet égard une proposition au rapporteur général lors de son audition : prévoir une clause exceptionnelle permettant de déroger à l’article L. 131-9, pour atteindre des maturités un peu plus longues en cas de crise, qui pourraient ne pas excéder dix-huit ou vingt-quatre mois. Une telle faculté, encadrée et proportionnée, mériterait un examen approfondi, afin de préparer les prochains chocs.

structure des encours réalisés par l’acoss en 2020

Source : PLFSS 2021, annexe 4.

2. La ratification de ces décrets, une nécessité organique

Afin d’adopter les décrets précités ayant relevé les plafonds de trésorerie de l’ACOSS et de la CCMSA, contradictoires avec les dispositions de la LFSS 2020, le Gouvernement s’est appuyé sur les dispositions de l’article L.O. 111-9-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoit qu’en cas d’urgence, les limites prévues par la loi de financement « peuvent être relevées par décret pris en conseil des ministres après avis du Conseil d’État et information des commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale ».

Contournement de l’autorisation parlementaire telle qu’elle est prévue à l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui fixe le contenu des LFSS, cet article L.O. 111-9-2 s’empresse de préciser qu’une ratification doit être demandée « dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale ».

C’est ce que propose l’article 5 du présent projet de loi, dans la plus stricte fidélité à la procédure organique, après que la commission des affaires sociales a été informée par courrier du Premier ministre des 23 mars et 15 mai 2020.

Face à cette demande de ratification, le rapporteur général ne peut que constater l’urgence et la nécessité dont ces décrets ont procédé. Renoncer à ces plafonds rehaussés reviendrait par ailleurs à priver à nouveau la sécurité sociale des moyens d’assurer son financement à court terme, et donc la continuité du versement des prestations.

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Article 6 Mise en œuvre de la compensation des exonérations créées lors de la crise de la covid-19

Adopté par la commission sans modification

1. Les mécanismes habituels de compensation financière de l’État à la sécurité sociale s’adaptent mal aux caractéristiques des aides aux entreprises mises en place par la troisième loi de finances rectificative pour 2020

a. Un dispositif exceptionnel d’aide aux entreprises mis en place par la LFR 3 pour 2020

Dans un contexte de conséquences économiques parfois très fortes du confinement pour certains secteurs d’activité, l’article 65 de la loi de finances rectificative pour 2020 ([74]) a mis en œuvre un dispositif ambitieux et original d’aide aux entreprises, prévoyant à la fois :

– un dispositif « classique » d’exonération totale de cotisations sociales (sécurité sociale, Unédic, FNAL ([75])) ;

– et une mise en œuvre particulière, puisque cette exonération pouvait non seulement effacer les cotisations dues au titre des périodes concernées par le confinement mais aussi, subsidiairement, celles de l’ensemble des cotisations dues au titre de l’exercice 2020 ; cette « exonération par avance », dans la limite de 20 % des revenus versés pendant le confinement ([76]), sur des cotisations qui n’ont pas encore été versées a pu être assimilé à un crédit de cotisations, dispositif inédit en législation financière sociale.

L’éligibilité à ce dispositif est conditionnée à ce que :

– l’entreprise comprenne moins de 250 salariés et relève de certains secteurs particulièrement touchés par la crise ;

soit parce qu’elle appartient à un secteur particulièrement concerné par des fermetures administratives (hôtellerie, restauration, tourisme, événementiel, sport, culture, transport aérien) ([77]) ;

soit parce qu’elle appartient à un secteur dont l’activité dépend de ces secteurs fortement touchés et a subi une perte dépassant un seuil, fixé par décret à 80 % du chiffre d’affaires.

– l’entreprise, si elle compte moins de dix salariés, a été concernée par une mesure de fermeture obligatoire (la période prise en compte est alors plus courte, du 1er février au 30 avril).

Des dispositifs spécifiques ont été mis en place pour les travailleurs non-salariés de ces mêmes secteurs, qui bénéficieront quant à eux d’une réduction forfaitaire de cotisations (1 800 euros à 2 400 euros selon les secteurs), de nature à mieux aider les professionnels dont les revenus sont les plus faibles. Les artistes-auteurs bénéficient également d’un dispositif du même ordre, qui peut aller de 500 à 2 000 euros.

synthèse schématique des dispositifs mis en place

Source : dossier de presse du Gouvernement sur le PLFSS 2021.

b. Des mécanismes de compensation « habituels » mal adaptés aux originalités à ce dispositif d’aide aux entreprises

● Deux types de compensations prévalent en matière de relation entre l’État et la sécurité sociale :

– la compensation budgétaire « à l’euro l’euro » en application de la loi « Veil », codifiée à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, pour toute mesure de réduction, d’exonération ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions sociales ;

– la compensation par transfert fiscal « pour solde de tout compte », qui prend depuis quelques années la forme d’une modification de la fraction de la taxe sur la valeur ajoutée transférée par l’État à la sécurité sociale.

● Les deux types de compensation étant d’ordre législatif, il appartient en définitive au législateur financier chaque année de les départager chaque année, en loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale, selon son appréciation du moment.

Toutefois, un rapport remis par le Gouvernement au Parlement en application de l’article 27 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 a été exposé une doctrine consistant à distinguer :

– les allégements généraux, qui devaient faire l’objet d’une compensation fiscale ; le rapport estimait en effet, d’une part, que ces allégements parfois considérables en volume ne pouvaient porter sur les crédits budgétaires des ministères et, d’autre part, qu’ils bénéficiaient largement aux recettes de la sécurité sociale en raison de leurs effets sur l’activité ;

– les allégements ciblés, qui devaient continuer à se voir appliquer le strict principe de compensation énoncé à l’article L. 131-7, afin de responsabiliser les ministères concernés conformément à l’esprit qui avait présidé à l’adoption de la « Veil » ; ce mode de compensation suppose d’inscrire en loi de finances des crédits budgétaires, qui constituent des produits pour les caisses de sécurité sociale concernées.

Or, si le dispositif adopté constitue incontestablement une mesure ciblée sur certains secteurs, méritant de ce fait une compensation intégrale, il n’entre pas, en raison de ses modalités de versement sous la forme d’une aide, dans le champ de la loi « Veil ». Il convenait donc d’en préciser les modalités de compensation par l’État.

2. La mise en place d’un mode de compensation ad hoc pour l’aide aux entreprises

Le dispositif, non codifié en raison de son caractère ponctuel, proposé par le Gouvernement précise ainsi les modalités de comptabilisation et d’imputation des aides versées au titre de l’article 65 de la LFR 3.

Il est ainsi prévu que :

– l’aide au paiement est à la charge de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), sauf pour les ressortissants du régime agricole pour lesquels elle est imputée sur les comptes de la Mutualité sociale agricole (MSA) ;

– l’ACOSS ou la MSA assurent le versement des cotisations et contributions aux caisses et organismes concernés.

Le schéma est donc relativement simplifié par rapport à ce qui passe en matière de compensation intégrale « Veil » : l’ACOSS et la MSA seront ainsi les seuls attributaires de la compensation intégrale par le budget de l’État (programme 360 Remboursement à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus fragilisées par la crise sanitaire) et auront pour nouvelle mission d’assurer la ventilation entre les organismes et caisses affectataires des recettes.

Les transferts financiers seront ainsi plus lisibles : les comptes de l’ACOSS ou de la MSA retraceront la compensation par l’État en produit et les cotisations et contributions payées par l’aide en charges, tandis que rien ne changera pour chacune des caisses ou organismes, qui recevront bien les sommes prévues.

*

Article 7 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2020

Adopté par la commission sans modification

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant son contenu.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement quant aux perspectives financières pour les différents régimes ainsi que le FSV pour l’année en cours, soit 2020, en utilisant notamment les données fournies par la direction de la sécurité sociale à la Commission des comptes de la sécurité sociale lors de sa réunion du 29 septembre dernier, et en intégrant d’éventuelles mesures rétroactives prises dans la présente deuxième partie.

Juridiquement, le présent article rectifie :

– au titre des tableaux d’équilibre et des prévisions de recettes, deux articles de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 ([78]) ;

l’article 27, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base ;

l’article 28, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, du régime général ([79]).

– au titre des objectifs de dépenses :

l’article 88 pour la branche maladie, maternité, invalidité et décès ([80]) ;

l’article 91 pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles (« AT-MP ») ;

l’article 92 pour la branche vieillesse ;

l’article 93 pour la branche famille.

Concernant l’objectif d’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et les prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) et le FSV, cet article rectifie les montants prévus par l’article 29.

I. Une dégradation spectaculaire des comptes sociaux en 2020

Le 1° de cet article arrête, pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, les nouvelles prévisions de recettes, les objectifs de dépenses afférents et le tableau d’équilibre, fixant ainsi provisoirement le déficit de ce périmètre à 46,1 milliards d’euros.

Comme pour les tableaux d’équilibre pour le dernier exercice clos, l’analyse du solde suppose de le comparer avec ce qui était attendu en LFSS 2020, d’une part, et avec l’exercice précédent, d’autre part.

1. La rectification des prévisions : la sécurité sociale frappée de plein fouet par tous les volets de la crise sanitaire

En vue de procéder à cette première comparaison, les données rectificatives sont mises en regard, dans le tableau ci-après, des prévisions et objectifs initiaux de la LFSS 2020.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2020 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021.

a. Une rectification généralisée de soldes dégradés par la crise

Une dégradation généralisée mais asymétrique

Au total, l’écart à la prévision est donc de 40,2 milliards d’euros. Deux branches font l’objet d’une rectification très importante : ainsi les soldes des branches maladie et vieillesse sont dégradés respectivement de 26,4 et 6,4 milliards d’euros. Dans une moindre mesure, la branche famille (dégradation de 4 milliards d’euros par rapport à la prévision) et la branche AT-MP (dégradation de 1,6 milliard d’euros), attendues en excédent par la LFSS 2020, se retrouvent dans une situation de déficits significatifs au regard de leurs surfaces financières respectives.

Afin de rendre ces sommes plus « comparables », le tableau ci-dessous rapporte les déficits de chacune des branches à leurs dépenses pour 2020 :

poids relatif pour chaque branche de leur déficit rectifié 2020

Source : commission des affaires sociales.

Cette approche complémentaire permet de mieux illustrer l’intensité des chocs issus de la crise, alors que la dégradation en euros ne permet d’observer que son ampleur en valeur absolue. La branche maladie reste ainsi la plus exposée, suivie par la branche famille.

Ces évolutions parallèles mais d’une inégale profondeur procèdent des différentes formes qu’a pu prendre la crise pour la sécurité sociale. Les développements qui suivent tentent de les recenser dans un ordre aussi chronologique que possible : dans l’ordre, la réponse immédiate en dépenses au moment le plus aigu, à ce jour, de la crise sanitaire, la réponse immédiate à la détérioration de la situation économique accélérée par le confinement, la réévaluation des hypothèses macro-économiques sur l’ensemble de l’année et, enfin, les mesures nouvelles du présent projet de loi ayant un impact sur les comptes 2020.

La réponse en dépenses à la phase la plus aiguë de la crise sanitaire

Le premier élément ayant fortement perturbé les prévisions pour l’année 2020 consiste bien évidemment en un accroissement important des dépenses nettes de santé et médico-sociales au sein de la sécurité sociale.

Certes, certaines dépenses de soins de ville ont été tirées à la baisse par le confinement et ne seraient pas rattrapées en fin d’exercice, à un niveau estimé à 4,5 milliards d’euros au total par le rapport remis à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre ([82]). Cette baisse est toutefois largement surcompensée par les mesures exceptionnelles mises en place pour faire face aux menaces les plus immédiates de la crise sanitaire, qui ont représenté un coût brut pour l’assurance maladie de 15 milliards d’euros. Au total, ce sont donc 10,2 milliards d’euros supplémentaires qui ont dû être engagés essentiellement par la branche maladie pour faire face à la crise.

Cette dimension explique ainsi 38 % de la dégradation des comptes de l’assurance maladie par rapport à la prévision initiale.

La réponse en recettes à la crise économique

Le volet « recettes » de la crise comprend des mesures plus variées et qui sont des conséquences inégalement directes des effets les plus immédiats du confinement et des fermetures administratives.

Deux éléments semblent à cet égard décisifs :

– la mise en place massive de l’activité partielle a conduit à substituer à des rémunérations assujetties aux cotisations sociales des indemnités qui ne sont soumises qu’à la contribution sociale généralisée et à la contribution au remboursement de la dette sociale (sous-effet « exonération » de l’effet « activité partielle ») ; le remplacement du salaire par des indemnités qui ont globalement été plus faibles a par ailleurs tiré à la baisse l’ensemble des recettes portant sur des revenus d’activité, y compris la CSG et la CRDS (sous-effet « revenu de remplacement » de l’effet « activité partielle »). Isoler le coût précis de ce facteur n’est pas totalement évident, le PLFSS reposant sur des hypothèses macro-économiques qui agrègent beaucoup de facteurs ; néanmoins, la rectification de la masse salariale correspond à un écart de 7,5 % sur le seul facteur « salaire », dont on peut légitimement penser qu’il a été en grande partie impacté par le fait que du salaire s’est transformé en revenu de remplacement à l’occasion de la mise en place de l’activité partielle ; en reprenant des hypothèses conventionnelles, cet effet « salaire », qui est très largement un effet « activité partielle » pourrait représenter 15 milliards d’euros de moindres recettes sur la masse salariale du secteur privé ;

Source : commission des affaires sociales.

– les non-recouvrements de cotisations sociales résultant des facultés de report mises en place dès le début du confinement, renouvelées et étalées dans le temps ; au total, ces reports pourraient représenter un coût de 7,9 milliards d’euros pour les non-salariés non agricoles, d’après le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier, auxquels s’ajoutent 3,1 milliards de provisions pour non-recouvrement pour les salariés ([83]), d’après l’annexe 4 du présent projet de loi.

Source : commission des affaires sociales, à partir des informations communiquées sur le site de l’ACOSS et du ministère de l’Économie et des finances

Le dispositif d’exonération et d’aide au paiement mis en place par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([84]) étant entièrement compensé par des crédits budgétaires de l’État aux branches, selon des modalités précisées à l’article 6 du présent projet de loi, il n’a en revanche pas eu d’impact sur les comptes sociaux.

La modification vertigineuse des hypothèses macro-économiques

Le caractère durable de la crise a conduit le Gouvernement à présenter dans le cadre de ses textes financiers de l’automne de nouvelles prévisions macro-économiques particulièrement dégradées par rapport à la prévision.

prévisions macroéconomiques initiales et rectifiées pour 2020

(en %)

Ces nouvelles hypothèses, elles-mêmes issues de plusieurs ajustements substantiels au cours de l’année 2020, ont été soumises à l’avis du Haut Conseil des finances publiques ([85]). Ce dernier a estimé, avec le sens de la nuance qui le caractérise, que la prévision d’activité pour 2020 était « prudente », celle d’inflation « plausible, mais un peu basse » et celles d’emploi et de masse salariale « plausibles ». Il a par ailleurs rappelé à titre liminaire qu’« en raison de la crise sanitaire entraînée par l’épidémie de covid-19, les incertitudes demeurent exceptionnellement élevées » et que ces incertitudes « fragilisent les exercices de prévisions macroéconomiques et de finances publiques et rendent délicate l’appréciation par le Haut Conseil des finances publiques du scénario du projet de loi de finances pour 2021 », scénario préparé par les directions générales du Trésor et du budget et donc partagé naturellement avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Cette évolution appelle plusieurs remarques :

– il n’existe pas d’hypothèse conventionnelle sur le lien entre l’évolution du PIB et les comptes de la sécurité sociale, pour des raisons parfaitement compréhensibles : sur-sensibilité des recettes sociales à l’activité (deux tiers de leur assiette), part importante de fiscalités relativement ciblées, existence des allégements généraux qui « déforment » les effets de l’activité en rendant les recettes particulièrement sensibles au niveau de salaire, faible sensibilité des cotisations des fonctionnaires à la conjoncture... ; tout au plus peut-on observer que les recettes de la sécurité sociale ont diminué (– 3,9 %) beaucoup moins fortement que le PIB (– 10 %), montrant une certaine « résistance » grâce aux différents mécanismes précités ;

– la masse salariale du secteur privé constitue une des principales assiettes des recettes de la sécurité sociale et la direction de la sécurité sociale estime que 1 point de masse salariale en moins correspondrait à 2,1 milliards d’euros de pertes de recettes pour le régime général, principal régime d’affiliation des salariés du secteur privé ; un écart de 5,1 points correspond donc à une perte de recettes de 10,5 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales ([86]) , soit environ un quart de la dégradation constatée, toutes branches confondues ; cette diminution ne peut être totalement distinguée de l’effet « activité partielle », qu’elle intègre en plus de l’effet « emploi-chômage » ;

– à l’inverse, la diminution de l’inflation de 0,8 point devrait conduire à une « moindre dépense » de 1,24 milliard d’euros pour les régimes au titre de la moindre revalorisation des prestations indexées par rapport aux prévisions de la LFSS 2020.

Le produit exceptionnel tiré de la soulte IEG

L’article 3 de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie a prévu, dans le cadre d’un renforcement de la trésorerie fortement sollicitée de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, la vente de la soulte des industries électriques et gazières, gérée par le FRR pour le compte de la branche vieillesse du régime général.

Source : commission des affaires sociales.

Cette vente s’est traduite pour cette branche par un produit exceptionnel, qui a amélioré de manière non négligeable ses comptes en 2020. Hors soulte, la dégradation des comptes des régimes vieillesse aurait ainsi été de 11,4 milliards d’euros.

Des mesures nouvelles proposées par le PLFSS 2021, globalement neutres sur le solde

Plusieurs mesures supplémentaires viennent modifier à titre rectificatif l’exercice 2020 dans le présent projet de loi :

– une mesure de recette relative au prélèvement exceptionnel sur les organismes complémentaires d’assurance maladie (OCAM) prévue à l’article 3 du présent projet de loi pour un montant de 1 milliard d’euros ; cette contribution est entièrement affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie et améliore donc d’autant ses comptes en 2020 ;

– une première tranche des revalorisations salariales à compter de septembre, en partie portée à l’article 25 pour les non-soignants et pour une autre partie par des mesures réglementaires pour les soignants, pour un montant de 1 milliard d’euros ;

– un financement accru de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) de 50 à 80 millions d’euros prévu à l’article 4 en vue de financer la prime « Covid » pour les personnels des services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) ; la CNSA n’étant pas encore une branche à part en 2020, cette mesure n’a en principe pas d’impact sur les tableaux d’équilibre, et n’en aurait eu en tout état de cause que très peu en raison de ses faibles montants.

Prises dans leur ensemble, ces mesures nouvelles n’ont pas conduit à détériorer le solde.

b. En conséquence, une rupture très forte par rapport à l’exercice 2019

● Ces prévisions rectifiées actent une rupture avec l’exercice 2019, dont les comptes clos sont présentés à l’article 1er du présent projet de loi : si 2019 a permis d’être tout proche de l’équilibre (– 1,9 milliard d’euros), 2020 « efface » une décennie de rétablissement des comptes et place la sécurité sociale devant un déficit inédit depuis sa création.

comparaison du tableau d’Équilibre 2020 des rÉgimes obligatoires de base avec l’Exercice 2019

(en milliards d’euros)

Sources : PLFSS 2021.

● Globalement, cette dégradation (– 44,4 milliards d’euros) par rapport à l’exercice précédent est majoritairement due à une hausse des dépenses (24,5 milliards d’euros), même si la diminution des recettes est aussi significative que rare (– 19,9 milliards d’euros).

La diminution des recettes par rapport à 2019 est tirée principalement par la diminution de la CSG activité (– 9,2 %), de la CSG sur le capital (– 8,1 %) et des cotisations (– 7,5 %), pour une diminution globale des produits de 3,9 %. Ces évolutions sont relativement sans surprise : la CSG « activité » a été fortement impactée par l’effet « salaire » de l’activité partielle (celle-ci ne prenait en charge que 84 % du salaire net, laissant à l’employeur le soin de compléter ou non), de même que les cotisations, dont les indemnités d’activité partielle sont exonérées ; les « allégements généraux », très puissants au niveau du SMIC, ont néanmoins « amorti » le choc, s’agissant des cotisations, ce qui explique l’évolution moins marquée ; enfin, la CSG sur le capital a été comme toujours très sensible à la conjoncture, et a subi notamment une baisse de son assiette sur les dividendes et sur les plus-values mobilières et immobilières.

La hausse des dépenses (+ 4,8 %) par rapport à 2019 résulte largement de la hausse des dépenses « maladie » liées aux circonstances exceptionnelles (+ 6,3 %) mais aussi à une ré-accélération des dépenses liées aux pensions (+ 2,6 % alors que le taux d’évolution moyen oscillait autour de 2 % depuis dix ans). Cette ré-accélération par rapport à 2019 s’explique aussi par un mécanisme plus précis : la ré-indexation des pensions inférieures à 2 000 euros bruts mensuels par la LFSS 2020, alors que toutes avaient été revalorisées à 0,3 % en 2019.

● Au niveau des branches, l’évolution annuelle du déficit est assez logiquement portée essentiellement par les branches maladie (64 % de l’accroissement du déficit) et vieillesse (19 %) :

– en dépenses, ces branches ont vu leurs charges augmenter fortement pour les raisons précitées ;

– en recettes, elles sont fortement exposées par leur large « surface financière » (affectataires d’importantes recettes pour couvrir leurs dépenses, elles sont fortement touchées en cas de diminutions de celles-ci en valeur) et leur forte dépendance à des recettes dépendantes des revenus d’activité, principales « victimes » du traitement économique de la crise.

La branche famille connaîtrait une légère hausse de ses dépenses (+ 0,34 %), la revalorisation de l’allocation de rentrée scolaire ayant excédé les effets des baisses de dépenses liées à la garde d’enfants pendant le confinement. Cette hausse s’accompagne par ailleurs d’une forte diminution de ses recettes (– 8,4 %) largement issues de revenus d’activité.

Le risque accidents du travail et maladies professionnelles connaîtrait une hausse modérée de ses dépenses (+ 1,5 %), et est principalement touché sur ses recettes, assises quasi-exclusivement sur des cotisations patronales (– 7,5 %).

II. Des tendances globalement partagées entre le régime général et les autres régimes obligatoires de sécurité sociale

Le 2° porte rectification, pour le régime général, des prévisions de recettes fixées par la loi de financement pour 2020, des objectifs de dépenses afférents et du tableau d’équilibre, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections que propose d’y apporter cet article.

tableaux d’équilibre 2020 du régime général

(en milliards d’euros)

* Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021.

Comme pour les régimes obligatoires de base, sa lecture peut être enrichie d’une comparaison avec l’exercice 2019.

tableaux d’équilibre 2020 du régime général en comparaison avec l’exercice 2019

(en milliards d’euros)

Sources : commission des affaires sociales à partir du PLFSS 2021.

Le régime général représentant l’essentiel du volume financier des régimes obligatoires, l’intégralité ou la quasi-intégralité de ce volume dans deux des quatre branches (famille et maladie depuis la mise en place de la PUMA) et assurant l’intégration financière de nombreux autres régimes, sa situation financière commande très largement celle de l’ensemble du champ couvert par les lois de financement. Aussi, l’essentiel des observations sur le tableau d’équilibre des régimes obligatoires s’applique naturellement à lui.

Le principal écart entre le résultat du régime général et celui des régimes obligatoires de base en solde résulte, assez logiquement, du risque vieillesse. À cet égard, on peut observer que le solde du régime général pour ce risque se dégrade moins entre 2019 et 2020 (– 6,4 milliards d’euros) que celui de l’ensemble des régimes obligatoires de base (– 8,3 milliards d’euros). Cet écart s’explique par la dégradation du solde des régimes vieillesse autres que le régime général due à la crise qui « amplifie » le mouvement au niveau de l’ensemble des régimes (– 1,9 milliard d’euros en 2020 ([87])).

1. Le Fonds de solidarité vieillesse, le Fonds de réserve pour les retraites et la Caisse d’amortissement de la dette sociale en 2020

a. Le Fonds de solidarité vieillesse

Le 3° porte rectification, pour les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, c’est-à-dire le seul FSV, du tableau d’équilibre, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections qu’il est proposé d’y apporter.

TABLEAUx D’ÉQUILIBRE 2020 DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2020 et PLFSS 2021.

● La situation du fonds serait ainsi significativement dégradée par rapport aux prévisions initiales.

Comme chaque année, les éléments apportés en annexe ont été complétés d’une documentation très riche fournie par le président du FSV au rapporteur général ([88]) , permettant une analyse très fine de ces évolutions.

Côté recettes (– 300 millions d’euros par rapport aux prévisions), le FSV subit les effets :

– de la crise sur la CSG sur le capital, notamment en raison de la diminution des encours des dividendes et du gel des transactions immobilières lors du confinement qui affaiblissent plus particulièrement la CSG sur les revenus de placement ;

– d’un résultat un peu moins bon qu’espéré sur la CSG sur les revenus de remplacement.

Côté dépenses (– 1,5 milliard d’euros par rapport aux prévisions), le FSV, en raison de ses missions, doit assurer le « service après crise » sur le terrain de l’emploi :

– la prise en charge de cotisations des chômeurs supplémentaires par rapport aux prévisions de l’hiver pour les régimes de base mais aussi pour les régimes complémentaires ;

– la prise en charge des arrêts de travail supplémentaires liés à la crise ;

– la prise en charge de dépenses imprévues liées au minimum vieillesse.

● Par rapport à 2019, la situation du fonds serait dégradée de 1,6 milliard d’euros, en raison de l’effet « ciseaux » entre des recettes en baisse et des dépenses en hausse, essentiellement dû à la crise dans son volet « capital » et « chômage ».

b. Le Fonds de réserve pour les retraites

Depuis que la loi du 9 novembre 2010 ([89]) a transformé le FRR en fonds fermé, aucune recette ne lui est affectée, ce que confirme le 5°.

La mission du FRR est désormais de verser à la CADES, en avril de chaque année, 2,1 milliards d’euros, de 2011 à 2024, soit un total de 29,4 milliards d’euros, comme l’ont encore confirmé les lois organique et ordinaire du 7 août dernier relatives à la dette sociale et à l’autonomie ([90]).

Au 30 juin 2020, soit après déduction du versement annuel de 2,1 milliards d’euros, la valeur de marché du portefeuille du FRR s’élevait à 29,6 milliards d’euros, soit environ 2 milliards de moins que l’année précédente. Cette baisse est due à la baisse de la valeur de l’actif dans un contexte difficile sur les marchés financiers.

L’exercice 2020 s’annonce donc relativement difficile : la performance annuelle du fonds serait de – 6 %, contre une performance de + 9,7 % en 2019. Compte tenu de la compétence du fonds et des services sur lesquels il s’appuie, ces oscillations reflètent d’abord et avant tout l’état des marchés financiers sur une année donnée.

c. La Caisse d’amortissement de la dette sociale

Le 4° prévoit un objectif d’amortissement de 15,9 milliards d’euros, inférieur à ce qui était prévu en LFSS 2020 (16,7 milliards d’euros). L’écart défavorable à la prévision résulte de moindres recettes tant sur la contribution sociale généralisée que sur la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) qui ont sensiblement baissé à raison de leur assiette « activité ».

L’amortissement cumulé s’élèverait, fin 2020, à 187 milliards d’euros. Ce montant doit désormais être rapporté aux 260 milliards d’euros transférés entre 1996 et 2016 mais aussi aux 136 milliards d’euros supplémentaires qui devraient être transférés à la caisse d’ici 2023 (396 milliards d’euros). Aussi, la situation nette de l’année 2020 devrait laisser un « reste à amortir » de 93 milliards d’euros, correspondant aux montants qui restaient à rembourser auxquels s’est ajouté un nouveau transfert de 20 milliards d’euros en application d’un décret du 19 août 2020 ([91]).

Au 31 août 2020, la CADES se refinançait globalement au taux de 1,87 % sur dix ans, un taux global de refinancement orienté sur une tendance baissière (1,99 % au 31 décembre 2019, 1,91 % au 30 juin 2020). 75 % de l’encours demeure couvert par des taux fixes, gages d’une certaine maîtrise des risques financiers. Ce taux global de refinancement représente une moyenne sur l’ensemble de l’encours, dont une partie a été contractée sur des taux anciens beaucoup plus élevés. À titre de comparaison, le coût de financement à taux variable au 30 juin 2020 était ainsi négatif (– 0,37 %).

La chronique des transferts jusqu’en 2023 n’étant pas définitivement arrêtée, la CADES ne dispose pas d’un tableau d’amortissement complet comme elle en présentait en annexe 8 du PLFSS chaque année depuis 2017. La loi organique précitée a toutefois fixé une échéance maximale de l’amortissement des 136 milliards susceptibles d’être transférés à 2033, comme le montre le graphique ci-dessous :

Évolution de la situation nette de la CADES

en fonction de sa capacité d’amortissement

Source : PLFSS 2021, annexe 8.

*

Article 8 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et des sous-ONDAM 2020

Cet article porte l’ONDAM pour 2020 de 205,6 à 215,7 milliards d’euros et ajuste sa répartition en sous objectifs, notamment en majorant les financements pour les établissements sanitaires, médico-sociaux et le Fonds d’intervention régional.

Les dispositions du présent article font partie de celles devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Pour rappel, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) regroupe des dépenses de soins ambulatoires ou d’hospitalisation et des dépenses de prestations en espèces qui relèvent, pour l’essentiel, de la branche maladie-maternité-invalidité-décès ([92]) et, pour partie, de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), sans pour autant se recouper entièrement avec les dépenses de chacune de ces branches. L’ONDAM est un instrument essentiel de pilotage et de régulation de la dépense de soins dans son ensemble.

I. En 2020, l’ONDAM sera en dÉpassement de 10,1 milliards d’euros

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([93]) a fixé l’ONDAM pour 2020 à 205,6 milliards d’euros, en progression de 2,7 % par rapport à une exécution de l’ONDAM 2019 estimée à 200,2 milliards d’euros.

L’année 2020 est particulière dans la mesure où la lutte contre la covid-19 et les mesures prises dans le cadre du Ségur de la santé ont un impact substantiel sur le niveau des dépenses de santé. D’après les estimations présentées à la Commission des comptes de la sécurité sociale le 29 septembre 2020, les dépenses entrant dans le champ de l’ONDAM pour 2020 seraient supérieures de 10,1 milliards d’euros à l’objectif voté. Elles progresseraient de 7,6 % par rapport l’ONDAM 2019 exécuté, contre + 2,45 % prévus en LFSS 2020.

La crise sanitaire a bouleversé la construction initiale de l’ONDAM par un double effet : d’une part, les mesures exceptionnelles ont entraîné des surcoûts bruts de 15,1 milliards d’euros, d’autre part, les mesures de confinement ont entraîné une sous-consommation des soins de ville à hauteur de 4,5 milliards d’euros, et de moindres dépenses dans le champ de l’ONDAM hospitalier de 0,6 milliard d’euros.

Le présent article prend acte de ces différentes évolutions et en tire les conséquences en portant l’ONDAM pour 2020 de 205,6 à 215,7 milliards d’euros.

II. les niveaux des sous-objectifs sont ajustÉs À la hausse

Le présent article modifie également les niveaux des sous-objectifs de l’ONDAM pour 2020 (quatrième colonne du tableau ci-après).

Rectification de l’ONDAM 2020

(en milliards d’euros)

Source : LFSS 2020 et PLFSS 2021.

A. Les dÉpenses de soins de ville en sous-exÉcution de 0,1 milliard d’euros

Le montant du sous-objectif rectifié « soins de ville » pour 2020 est inférieur de 0,1 milliard d’euros ([94]) à celui voté en LFSS 2020. Cela s’explique par une sous-consommation des soins de ville pendant le confinement (– 4,3 milliards d’euros) ainsi que par l’instauration d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires (– 1 milliard d’euros) qui viennent plus que compenser les surcoûts engendrés par la crise sanitaire (+ 5,5 milliards d’euros).

1. Des surcoûts de l’ordre de 5,5 milliards d’euros liés à la crise sanitaire

Les surcoûts causés par la crise sanitaire se décomposent ainsi :

- 2,0 milliards d’euros d’indemnités journalières au titre des arrêts de travail. Ce surcoût s’explique par la mise en place, pendant la crise, de nouvelles indemnités journalières pour les personnes dans l’incapacité de poursuivre leur activité professionnelle du fait du confinement, par l’extension aux professionnels libéraux du bénéfice d’indemnités d’arrêts de travail ainsi que par la suppression de la période de carence au titre de la prise en charge financière des arrêts de travail ;

- 1,5 milliard d’euros pour les tests diagnostiques effectués dans les laboratoires de biologie médicale de ville et pris en charge à 100 % par l’assurance maladie. L’hypothèse retenue est le maintien jusqu’à la fin de l’année de l’objectif fixé par le Gouvernement, soit 850 000 tests par semaine en laboratoires de ville ;

- 0,2 milliard d’euros de surcoûts liés à l’exonération de ticket modérateur pour les téléconsultations et à la mise en place d’une consultation longue pour les personnes vulnérables ([95]) ;

- 0,2 milliard d’euros pour les frais de distribution de masques par les pharmacies aux professionnels de santé, personnes malades, vulnérables ou cas contacts ;

- 0,1 milliard d’euros au titre de l’annulation ou du report de plusieurs mesures d’économies prévues dans la construction de l’ONDAM 2020, dont certaines baisses de prix de produits de santé et la hausse du ticket modérateur sur les nouveaux honoraires de dispensation des pharmaciens ;

- environ 1,4 milliard d’euros au titre des aides financières au bénéfice des professionnels de santé. Pour rappel, l’assurance maladie a mis en place une aide destinée à couvrir une partie des charges fixes des professionnels de santé ainsi qu’une aide forfaitaire à destination des médecins généralistes, infirmiers et sages-femmes pour les aider à adapter leur activité aux mesures de distanciation et d’achats de masques.

2. De moindres dépenses de l’ordre de 4,3 milliards d’euros

Hors surcoûts liés à la crise sanitaire, le sous-objectif « soins de ville » fait l’objet d’une sous-exécution de 4,3 milliards d’euros qui se décompose ainsi :

- 0,5 milliard d’euros pour les remboursements de médicaments et dispositifs médicaux. Le rendement des remises pharmaceutiques a notamment été supérieur de 0,3 milliard d’euros à la prévision en LFSS 2020 ;

- 0,1 milliard d’euros pour les dépenses de biologie médicale hors tests PCR, en raison d’une baisse d’activité pendant le confinement ;

- 0,6 milliard d’euros pour les dépenses de transport, sous l’effet de la réduction de l’activité à l’hôpital consécutive à la déprogrammation de soins pour faire face à la crise sanitaire ;

- plus de 3 milliards d’euros pour les honoraires des médecins, des dentistes, des sages-femmes et des auxiliaires médicaux, en raison de la forte baisse du volume d’activité pendant la période du confinement malgré la hausse des téléconsultations.

3. De nouveaux produits atténuatifs des dépenses à hauteur de 1 milliard d’euros

Les produits de la contribution des organismes complémentaires, également appelée « taxe OC », estimés à 1 milliard d’euros en 2020, viennent en réduction du sous-objectif « soins de ville ». En effet, cette taxe est la traduction d’un accord conventionnel entre les médecins, l’assurance maladie et l’union des organismes complémentaires prévoyant la participation financière de ces derniers au titre de forfaits versés aux médecins.

B. Les dÉpenses relatives aux Établissements de santÉ en surexÉcution d’environ 3,3 milliards d’euros

Le montant du sous-objectif rectifié « établissements de santé » pour 2020 est supérieur de 3,3 milliards d’euros à celui voté en LFSS 2020. Cela s’explique par des dépenses supplémentaires engendrées tant par la crise sanitaire (+ 3 milliards d’euros) que par le Ségur de la santé (+ 0,8 milliard d’euros), non compensées par les économies réalisées en 2020 sur la liste en sus ([96]) (– 0,6 milliard d’euros).

1. Des surcoûts de l’ordre de 3 milliards d’euros liés à la crise sanitaire

Les surcoûts causés par la crise sanitaire se décomposent ainsi :

- 1 milliard d’euros lié à la dotation supplémentaire de l’assurance maladie pour permettre aux établissements de santé de couvrir des charges exceptionnelles dues à la crise sanitaire, essentiellement l’achat de matériel, la réorganisation des établissements, les frais de transport et de logement des personnels ainsi que les recrutements ;

- 1,6 milliard d’euros destinés à financer les primes et l’indemnisation des heures supplémentaires des personnels hospitaliers ;

- 0,3 milliard d’euros pour la prise en charge de tests diagnostiques réalisés dans les établissements de santé ;

- 0,1 milliard d’euros au titre du report de la hausse du ticket modérateur pour les actes et consultations externes faisant suite à une prise en charge en urgence.

2. Hors surcoûts covid, une sous-exécution de 0,6 milliard d’euros par rapport à l’objectif initial de 2020

La sous-exécution du sous-objectif « établissements de santé », hors surcoûts liés à la covid-19, s’explique par une sous-exécution de 0,6 milliard d’euros de la liste en sus. En effet, les remises de la liste en sus versées par l’industrie pharmaceutique présenteraient un rendement supérieur à l’objectif fixé en LFSS 2020.

3. Une hausse de 0,8 milliard d’euros des dépenses liées aux revalorisations salariales du Ségur de la santé

Une partie des revalorisations salariales décidées dans le cadre du Ségur de la santé est entrée en vigueur dès septembre 2020 et a donc un impact sur l’ONDAM 2020 rectifié. Elle augmente de 0,8 milliard d’euros le sous-ONDAM « établissements de santé ».

4. Une surexécution de 0,1 milliard d’euros liée à un transfert de dépenses des soins de ville vers l’ONDAM hospitalier

Une partie des dépenses de forfaits techniques imagerie, auparavant dans le sous-objectif « soins de ville », a été reclassée en 2020 dans l’ONDAM hospitalier.

C. la contribution de l’assurance maladie aux Établissements mÉdico-sociaux en surexÉcution de 1,8 milliard d’euros

Le montant du sous-ONDAM médico-social (qui regroupe les troisième et quatrième sous-objectifs) pour 2020 est supérieur de 1,8 milliard d’euros ([97]) à celui voté en LFSS 2020. Cela s’explique essentiellement par des dépenses supplémentaires engendrées tant par la crise sanitaire (+ 1,6 milliard d’euros) que par le Ségur de la santé (0,3 milliard d’euros).

1. Des surcoûts de l’ordre de 1,6 milliard d’euros liés à la crise sanitaire

Les surcoûts causés par la crise sanitaire se décomposent ainsi :

- 0,7 milliard d’euros liés à la dotation supplémentaire de l’assurance maladie pour couvrir les charges exceptionnelles dues à la crise sanitaire ;

- 0,8 milliard d’euros destinés à financer les primes et l’indemnisation des heures supplémentaires des personnels hospitaliers.

À noter que la surexécution du sous-ONDAM médico-social s’explique également par une hausse de son montant d’environ 0,2 milliard d’euros pour couvrir une partie des pertes de recettes subies par la CNSA du fait de la crise.

2. Une hausse des dépenses de l’ordre de 0,3 milliard d’euros liée aux revalorisations salariales du Ségur de la santé

La part des revalorisations des rémunérations des carrières et des métiers dans les établissements et services médico-sociaux entrée en vigueur en septembre 2020 conduit à une augmentation de 275 millions d’euros du sous-ONDAM médico-social.

D. Les dÉpenses relatives au fonds d’intervention rÉgional (FIR) en surexÉcution de 0,3 milliard d’euros

En 2020, la dotation de l’assurance maladie au fonds a sensiblement augmenté pour couvrir les dépenses supplémentaires liées à la gestion locale de la crise sanitaire et au renforcement de la permanence des soins (+ 0,2 milliard d’euros).

Le reste de la surexécution (+ 0,1 milliard d’euros) provient d’un transfert de dépenses de biologie entre le sous-ONDAM hospitalier et le FIR.

E. Les « autres prises en charge » en surexÉcution de 4,8 milliards d’euros

La surexécution du sous-objectif « autres prises en charge » s’explique entièrement par la dotation supplémentaire de l’assurance maladie à l’Agence nationale de santé publique (ANSP, ou Santé publique France) de 4,8 milliards d’euros. Cette dotation devait permettre à l’ANSP de prendre en charge, dans le cadre des stocks stratégiques de l’État, les dépenses d’acquisition de masques, d’équipements de protection individuelle et de médicaments. Au 7 septembre 2020, près de 94 % des montants ont été engagés.

Montants engagÉs des dÉpenses financÉes sur la dotation exceptionnelle

Source : ANSP

Pour rappel, avant l’impact de la crise sanitaire, le budget de l’ANSP ne s’élevait qu’à 195 millions d’euros pour l’exercice 2020. Son transfert de l’État à la branche maladie, prévu en LFSS 2020, a donc été beaucoup plus onéreux que prévu pour la sécurité sociale.

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Article 9 Rectification de la dotation au fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés

Adopté par la commission sans modification

Cet article rectifie à la baisse le montant de la dotation des régimes obligatoires d’assurance maladie au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) pour l’année 2020 pour la fixer à 449 millions d’euros.

Le montant de la dotation des régimes obligatoires d’assurance maladie au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) est voté chaque année, dans le cadre de la LFSS, en fonction des besoins de financement répondant aux missions du fonds. Dans la LFSS 2020 ([98]), le montant de la dotation avait été fixé à 649 millions d’euros au I de l’article 86.

Le présent article rectifie ce montant pour le fixer à 449 millions d’euros. Cette baisse titre les conséquences d’un besoin d’abondement du FMESPP moindre qu’initialement prévu, compte tenu des sommes déjà disponibles au sein du fonds.

Les 200 millions d’euros dont le fonds n’a pas eu besoin ont abondé les ressources des établissements de santé. La baisse de la dotation du FMESPP prévue par le présent article n’a donc pas d’effet à la baisse sur le niveau de l’ONDAM 2020.

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TROISIÈME PARTIE Dispositions Relatives aux recettes et À l’Équilibre de la sÉcuritÉ sociale pour l’exercice 2021

TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

chapitre Ier Tenir compte de la crise de la covid-19

Article 10 Création d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires en santé aux dépenses liées à la gestion de l’épidémie de covid-19 au titre de 2021

I. Le droit existant : Les organismes complÉmentaires sont assujettis À une taxe de solidaritÉ additionnelle

Le lecteur pourra utilement se reporter au commentaire de l’article 3 s’agissant des modalités de contribution des organismes complémentaires d’assurance maladie à l’accès universel à la santé. Il conviendra simplement de rappeler ici que la TSA, sur le modèle de laquelle se fonde la contribution exceptionnelle proposée par le présent article, est évidemment établie et recouvrée selon les mêmes modalités en 2020 et en 2021.

II. Le dispositif proposÉ : La prolongation de la contribution exceptionnelle pour 2021, À Un TAUX moitiÉ moindre

A. Une contribution dont l’assiette, l’assujettissement et les modalitÉs de recouvrement sont identiques À celle de 2020

L’article propose l’institution, pour l’année 2021, d’une contribution exceptionnelle, due par les OCAM redevables de la TSA, encore en activité à la fin de cette année. Comme pour la contribution mise en place pour l’année 2020, l’assiette est proche de celle de la TSA, et comprend l’ensemble des sommes relatives aux primes ou cotisations, ainsi que leurs accessoires. L’assiette exclut là aussi, et pour les mêmes raisons que celles qui ont été exposées dans le commentaire de l’article 3, les cotisations des particuliers couvrant les garanties d’indemnités au titre des indemnités journalières complémentaires.

La date à laquelle les organismes doivent être encore en activité, s’agissant de cette contribution, est, en cohérence, établie au 31 décembre 2021.

Recouvrée concomitamment à la TSA par l’URSSAF Île-de-France, la contribution sera recouvrée et contrôlée selon les mêmes règles, garanties et sanctions que celles qui sont déjà prévues à l’article L. 862-5 du code de la sécurité sociale. Compte tenu du caractère exceptionnel de cette contribution, le présent article prévoit deux dates butoirs :

– la contribution devra être déclarée et liquidée au plus tard le 30 janvier 2022 ;

– dans les mêmes conditions que la TSA, elle peut faire l’objet d’une régularisation annuelle, qui ne pourra toutefois intervenir après le 30 juin 2022.

B. La dÉtermination du montant de la contribution exceptionnelle

Issu de concertations menées avec les parties prenantes, le montant de la contribution a été ajusté pour tenir compte des sommes à retraiter, en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire et de leur impact sur l’économie des complémentaires santé. La contribution a été fixée, dans ce cas précis, à un produit de 500 millions d’euros, en appliquant un taux de 1,3 % à l’assiette décrite supra.

Cette réduction de moitié s’explique aisément :

– la poursuite de l’épidémie de la covid-19 ne devrait pas, en l’état des connaissances, aboutir à des mesures administratives de fermeture des cabinets de dentistes ou d’ophtalmologues, permettant la poursuite des soins pris en charge par les organismes complémentaires d’assurance maladie ;

– les effets « rebond » de la consommation des soins comme ceux de la portabilité des droits dans l’éventualité d’une augmentation sensible du nombre de faillites d’entreprises ne sont pas encore suffisamment connus pour établir une contribution comparable à celle de l’exercice 2020, particulièrement singulier.

Le rapporteur général estime que la détermination du montant de la contribution pour 2021 sera donc une « clause de revoyure » à l’occasion du PLFSS 2022.

Article 11 Affectation à la Caisse nationale d’assurance maladie des excédents de la Caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières et des provisions relatives à la réserve de prévoyance de la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

Adopté par la commission avec modification

1. Le prélèvement sur les réserves de la CPRP-SNCF : un ajustement au regard de la réalité de l’intégration financière de ce régime

● La Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF a été créée en 2007 pour assurer la gestion unifiée des deux régimes spéciaux du personnel de la SNCF, sur les risques maladie (appelé historiquement « prévoyance ») et vieillesse, dans une caisse distincte des services de l’entreprise ([99]).

Au 31 décembre 2019, la Caisse disposait d’importantes réserves de 176,6 millions d’euros pour la partie « prévoyance » ([100]).

Les réserves ainsi constituées sont devenues doublement superflues pour cette caisse :

– en effet, depuis 2016, les régimes d’assurance maladie sont financièrement intégrés en matière de soins dans le cadre de la protection universelle maladie (PUMA) ;

– par ailleurs, le régime de retraite de la SNCF bénéficie d’un adossement auprès de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) depuis une convention signée en 2019.

● C’est pourquoi le I procède à un prélèvement de l’ensemble des excédents constatés au 31 décembre 2020, qui doit avoir lieu avant le 31 juillet 2021. Le montant prélevé dépendra évidemment de l’exercice 2020. Il sera par ailleurs sans impact sur le solde 2021, car les régimes maladie étant intégrés, ces réserves étaient déjà « mutualisées » comptablement avec celles des autres régimes maladie. En revanche, elle aura un effet sur la situation patrimoniale de la branche maladie du régime général, au bilan.

2. Le prélèvement sur les réserves de la CAMIEG : un rééquilibrage partiel dans un contexte d’excédents structurels

● Créée en 2007, la Caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières assure plusieurs missions parallèles :

– elle gère l’assurance maladie complémentaire obligatoire des assurés relevant du régime des industries électriques et gazières ;

– elle assure l’affiliation des assurés, y compris pour le régime de base.

Comme pour la CPRP-SNCF ou encore sa caisse sœur pour l’assurance vieillesse, la CNIEG, la création de la CAMIEG procède d’une nécessité de mieux distinguer les comptes des entreprises concernées et celles des régimes de protection sociale qu’elles portaient historiquement.

● La CAMIEG est régulièrement excédentaire, ce qui la conduit à gérer des réserves importantes au regard de sa « surface financière » ([101]).

réserves de la camieg depuis 2011

(en millions d’euros)

Source : étude d’impact.

Cette situation financière flatteuse a permis la mise en place plusieurs mesures favorables aux assurés :

– une baisse des cotisations salariales de 10 % en 2014 (de 25 % pour la cotisation des employeurs) ;

– une augmentation des prises en charges en matière d’optique, de prothèses dentaires, d’appareils auditifs et d’orthopédie cette même année ;

– une nouvelle baisse des cotisations en 2017.

Le tout a été possible, malgré un premier prélèvement exceptionnel de 175,9 millions d’euros au profit du régime général le 31 décembre 2013, ce qui souligne les importantes marges financières ainsi dégagées.

La croissance continue de ces réserves depuis 2014 invite néanmoins à un double niveau de réponse, dès lors que rien ne semble indiquer que la Caisse aura besoin de recourir à celles-ci à court ou moyen terme :

– un ajustement structurel du niveau de recettes et de dépenses de la caisse, auquel il sera procédé par voie réglementaire ;

– un ajustement conjoncturel lié à la forte prise en charge des dépenses liée à la crise sanitaire par le régime général concomitant à une baisse des dépenses de soins « hors Covid » en 2020, qui a vocation à se traduire par un nouveau prélèvement du même ordre que celui qui avait été réalisé fin 2013.

Le II prévoit ainsi un prélèvement de 175 millions d’euros sur la CAMIEG au plus tard le 31 juillet 2021, à savoir 135 millions sur les réserves du fonds des agents en inactivité et 40 millions pour le fonds des agents en activité. Ces mesures amélioreront d’autant, mais pour le seul exercice 2021, les comptes de la sécurité sociale comme ressources exceptionnelles.

Les 255 millions d’euros « restants » se verront amputés de 176 millions d’euros d’effets des mesures de cotisations et de 18 millions d’euros de mesures de prestations.

Le reliquat permettra à la Caisse, qui n’est pas totalement financièrement intégrée, de faire face à ces besoins de trésorerie.

Le dernier alinéa renvoie les modalités de mise en œuvre de ces deux prélèvements aux « règles applicables en matière de taxes sur le chiffre d’affaires ».

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Article 12 Sécurisation du mode de calcul de l’évolution du plafond annuel de la sécurité sociale

Adopté par la commission sans modification

I. LE PLAFOND DE LA SéCURITÉ SOCIALE, OUTIL DONT IL CONVIENT DE SéCURISER LE MODE DE CALCUL

Le plafond de la sécurité sociale (PSS) correspond au montant maximum des rémunérations ou gains pris en compte pour le calcul de certaines cotisations et prestations sociales. Il est revalorisé chaque année en fonction de l’évolution des salaires. La baisse spectaculaire des salaires en 2020, due au recours massif à l’activité partielle, impliquerait selon le mode de calcul en vigueur de diminuer le niveau du PSS, emportant des conséquences préjudiciables sur les droits des assurés.

A. Le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), un élément définitoire de la sécurité sociale fortement dépendant de l’évolution des salaires

1. Le PASS définit les « contours » de la sécurité sociale

Le plafond de sécurité sociale est un montant, en euros, qui sert de valeur de référence pour calculer le niveau maximal de l’assiette soumise à certaines cotisations sociales et le montant de certaines prestations de sécurité sociale. Il est revalorisé chaque année en fonction de l’évolution des salaires par arrêté ministériel et selon les règles fixées par décret ([102]).

Le plafond est un outil important dans le champ de la protection sociale, bien au-delà de la sécurité sociale : il est utilisé pour calculer le montant de certaines prestations versées par les différentes branches telles que les indemnités journalières – pour maladie, maternité, accident du travail, ou encore paternité –, les pensions d’invalidité et les pensions d’assurance vieillesse du régime général mais aussi, par construction, la frontière avec les régimes de couverture complémentaire, notamment vieillesse, ou encore dans le champ du droit du travail, les sommes pouvant être versées au titre de la participation et de l’intéressement.

Pour l’employeur, le plafond sert à calculer certaines cotisations dites « plafonnées », prestations, ainsi que certains montants :

– les cotisations sociales sur le salaire, les pensions, les allocations chômage, ou les seuils de certains taux pour les régimes complémentaires de retraite ;

– les seuils d’exonération fiscale et sociale des indemnités de ruptures ;

– les indemnités aux étudiants en stage en entreprise, qui sont définies en fonction du plafond ;

– la contribution au Fonds national d’aide au logement.

Concrètement, pour calculer le montant des cotisations dites « plafonnées » ([103]), l’assiette utilisée ne comprend que les rémunérations allant jusqu’à une certaine somme. La partie de la rémunération qui dépasse ce plafond n’est tout simplement pas prise en compte pour le calcul des cotisations plafonnées.

Le plafond est calculé par année, par trimestre, par mois, par semaine, par jour et par heure. Il est utilisé pour le calcul des prestations et cotisations dépend de la périodicité de la paie du salarié : si la paie est mensuelle, c’est le plafond mensuel qui sera utilisé. Le plafond mensuel de la sécurité sociale (PMSS), le plus utilisé, a été fixé pour l’année 2020 à 3 428 euros, soit une hausse de 1,5 % par rapport à 2019. Le tableau ci-dessous expose les différents plafonds par périodicité :

Plafond de Sécurité sociale 2020 par périodicité

Source : urssaf.fr

2. Un mode de calcul qui repose sur le salaire moyen par tête

L’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale prévoit que le plafond est « fixé à intervalles qui ne peuvent être inférieurs au semestre ni supérieurs à l’année et en fonction de l’évolution générale des salaires dans des conditions prévues par décret ». Dans la pratique, le montant du plafond est systématiquement arrêté annuellement depuis 1997. En revanche, entre 1945 et 1996, il est arrivé vingt-trois fois que le montant du PSS soit fixé semestriellement ([104]).

Les articles D. 242-17 à D. 242-19 du code de la sécurité sociale prévoient les conditions de fixation du plafond. La valeur mensuelle du PMSS est fixée à partir de celui qui était applicable au cours de l’année antérieure, « en tenant compte » de l’évolution moyenne estimée des salaires sur cette année prévue par le dernier rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières annexé au projet de loi de finances.

C’est plus précisément l’évolution du salaire moyen par tête (SMPT) dans le secteur marchand non agricole, tel qu’il figure dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances de l’année qui est pris en compte. Indice statistique bien connu, calculé par l’Institut national de la statistique et des études économiques, le SMPT correspond au rapport entre les masses salariales brutes versées par l’ensemble des employeurs et le nombre de salariés. Cet indicateur permet en principe d’éviter toute « déformation » : le plafond « suit » l’assiette des cotisations et la référence de calcul des prestations en espèces, c’est-à-dire dans les deux cas les salaires.

Une fois fixé, le montant du plafond est arrêté par le ministre chargé de la sécurité sociale. L’arrêté du 2 décembre 2019 portant fixation du plafond de la sécurité sociale pour 2020 a arrêté les valeurs mensuelle et journalière du PSS respectivement à 3 428 et 189 euros ([105]). Le montant des plafonds journalier, mensuel, trimestriel et annuel est ensuite calculé de manière cohérente, et donc proportionnelle, comme le prévoient les articles D. 242-17 à D. 242-19 du code de la sécurité sociale. Par exemple, la valeur annuelle est égale à la valeur mensuelle multipliée par douze.

Depuis 1945, année de création de la sécurité sociale obligatoire, dont nous fêtons donc le soixante-quinzième anniversaire, le montant du plafond n’a cessé de croître ([106]) en adéquation avec l’élévation du niveau du salaire moyen.

évolution du plafond annuel de LA sécurité socialE de 2005 à 2020

(en euros)

Source : CNAV.

B. LES EFFETS DE LA CRISE SANITAIRE SUR L’évolution du salaire moyen en 2020 appellent à sécuriser le mode de calcul du plafond de la sécurité sociale

1. Une diminution « artificielle » du SMPT due au recours à l’activité partielle

En 2020, dans le contexte de la crise sanitaire, le recours important à l’activité partielle – dont les indemnités ne constituent pas un élément de la masse salariale brute versée par les employeurs – a mécaniquement fait baisser le salaire moyen par tête. En effet, l’allocation d’activité partielle, en tant que revenu de remplacement, n’est pas prise en compte dans le calcul du salaire moyen. Les masses salariales brutes versées par l’ensemble des employeurs ont donc diminué mais le nombre de salariés n’a lui pas baissé à due proportion, les salariés placés en activité partielle restant comptabilisés comme personnes en emploi.

Ainsi, selon l’évaluation préalable du Gouvernement, la prévision d’évolution du salaire moyen par tête pour 2020 est négative (– 4,1 %) alors qu’un fort rebond est attendu pour 2022 (+ 5,9 %) en raison du retour à la normale de l’activité.

Le mode de calcul du plafond impliquerait donc sa diminution pour l’année 2021, alors même que la diminution du salaire moyen sur l’année 2020 n’est pas représentative de la réalité économique : le recours à l’activité partielle s’est déroulé dans des circonstances exceptionnelles, notamment durant la période de confinement. Ce serait la première fois depuis 1945 que le PASS connaîtrait une évolution négative.

2. Des conséquences en termes de droits pour les assurés

Selon le droit en vigueur, l’évolution du salaire moyen conduirait à réduire le PASS en 2021 puis à le relever fortement en 2022. Or, la diminution du PASS risquerait d’entraîner une perte de droits pour les assurés ou des effets d’éviction de certains dispositifs dont le bénéfice est calculé en fonction de la valeur du plafond. L’étude d’impact du Gouvernement souligne les conséquences économiquement préjudiciables aux assurés qui pourraient en résulter sur de nombreux plans :

– la déformation de la répartition entre parts plafonnée et déplafonnée des cotisations d’assurance retraite, et donc sur les droits créés en retraite de base et en retraite complémentaire ;

– le montant des indemnités versées par la sécurité sociale (dans le cas du congé maternité des salariées, par exemple, l’indemnité versée par la sécurité sociale est calculée en fonction des trois derniers salaires retenus dans la limite du plafond mensuel de sécurité sociale diminué de 21 %) ;

– les montants maximaux des pensions d’invalidité, qui sont calculés et évoluent en fonction du PASS ;

– les montants d’intéressement et de participation pouvant être versés ;

– les montants versés au titre de la protection sociale complémentaire ouvrant droit à exonération ;

– les seuils d’exonération fiscale et sociale des indemnités de rupture ;

– le montant de la gratification minimale due aux stagiaires en entreprise.

Quant au rebond du PASS attendu en 2021, il aurait par construction des effets contraires, augmentant les inégalités entre deux revenus équivalents ou deux niveaux de prestations en 2020 et 2021. Certains assurés pourraient par exemple sortir d’un dispositif pour le réintégrer en 2022, ou voir leurs prestations ou cotisations baisser puis augmenter d’une année sur l’autre.

II. L’ARTICLE 12 sécurise LE MODE DE CALCUL DE L’éVOLUTION DU PASS en cas d’évolution négative du smpt

Dans le souci de « lisser » les effets de la baisse du SMPT, l’article 12 procède à une modification des dispositions législatives qui encadrent la fixation du plafond de la sécurité sociale, à l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale.

Le 2° précise que le montant du plafond ne peut être inférieur à celui de l’année précédente, condition qui n’existait pas auparavant. Le PASS ne pourra donc plus être diminué, même en cas d’évolution négative du salaire moyen. Il est implicitement entendu que dans cette situation, le plafond de l’année précédente sera reconduit. Le montant du PASS 2021 sera donc égal à celui de 2020. Ce « gel » permet de maintenir le niveau des droits pour les cotisants et le montant des versements ouvrant droit à exonération lorsqu’elles sont fonction du PASS pour les employeurs, ce qui est à la fois conforme, sur le plan économique, au caractère « contracyclique » des prélèvements et prestations sociaux, mais aussi cohérent avec d’autres dispositifs, comme l’indexation des prestations qui devient nulle lorsque l’inflation est négative (article L. 161-25 du code de la sécurité sociale).

Le 1° est une mesure de coordination permettant d’appliquer le changement prévu au 2°, qui aligne le droit et la pratique quasiment constante. Il modifie l’intervalle de fixation du PASS : alors qu’auparavant celui-ci pouvait être fixé à intervalles d’au moins un semestre et au plus d’une année, il est désormais prévu que le plafond soit systématiquement fixé et revalorisé annuellement. Cela permet d’arrêter le montant du plafond pour une année entière, en fonction des évolutions du SMPT constatées sur l’année précédente.

En outre, l’étude d’impact du Gouvernement précise, dans le cas d’une évolution négative du salaire moyen, que pour la fixation du montant du PSS, les conditions de prise en compte des évolutions ultérieures du salaire moyen pourront être précisées par voie réglementaire.

Le risque en effet est qu’une problématique similaire se pose en 2022 avec le « rebond » de l’activité qui pourrait avoir des effets tout aussi déformants.

L’étude préalable du Gouvernement fait d’ores et déjà part des modalités de fixation du PASS qui pourraient être retenues pour l’année 2022.

L’indexation du plafond en 2022 serait ainsi fonction de la correction de l’évolution du SMPT 2019, de l’évolution du SMPT 2020 et de la prévision de son évolution pour 2021. Cela permettra de « lisser » les effets de la baisse puis de la hausse du salaire moyen en 2020 et 2021, afin d’obtenir un PASS 2022 aussi neutre que possible.

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Article 13 Prolongement du dispositif d’exonération lié à l’emploi de travailleurs occasionnels demandeurs d’emploi (TO-DE)

Adopté par la commission sans modification

I. Le droit existant : Une exonÉration destinÉe À faciliter l’emploi des travailleurs saisonniers

A. Une exonÉration de cotisations patronales sur les bas salaires

1. Un dispositif ancien, progressivement réduit

● Ainsi que le présente l’annexe 5 au présent projet de loi, le dispositif d’exonération pour l’emploi de travailleurs occasionnels demandeurs d’emploi (TO-DE) a été initialement prévu pour satisfaire deux objectifs :

– soutenir les filières agricoles qui ont massivement recours à ce type d’employés ;

– limiter le travail non-déclaré effectué par ces travailleurs.

● Dispositif ancien, qui a pris initialement la forme d’un abattement d’assiette de cotisations sociales, ce mécanisme a pris sa forme contemporaine en 1995 ([107]), à savoir une exonération de cotisations de base de la sécurité sociale.

Modifié au cours des années 2000 ([108]), il permettait une application de taux réduits des cotisations « d’assurances sociales » jusqu’à 1,5 SMIC. Un dispositif spécial d’exonération totale de ces cotisations pour les travailleurs occasionnels de moins de 26 ans était même prévu, dans la limite d’un mois par an et par salarié.

Cette dérogation a été supprimée en 2010 ([109]), et l’exonération a pris la forme d’une réduction linéaire des cotisations patronales, lissée en 2013. L’exonération était totale jusqu’à 1,25 SMIC, puis décroissait pour s’annuler à 1,5 SMIC.

Source : Commission des affaires sociales

2. Une exonération ciblée sur un public précaire soumis à une forte concurrence

● Les conditions d’éligibilité au dispositif le concentrent sur son cœur de cible, à savoir les travailleurs saisonniers. Respectueuse du principe d’efficacité maximale des exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires, cette exonération s’applique aux travailleurs :

– qui sont demandeurs d’emploi de plus de quatre mois, durée réduite à un mois suite à un licenciement ;

– qui ne cumulent pas plus de 119 jours d’emploi dans l’année ;

– qui occupent des emplois à caractère saisonnier, « dont les tâches sont appelées à se répéter chaque année selon une périodicité à peu près fixe », selon l’article L. 1242-1 du code du travail – il s’agit des travailleurs occasionnels – ou qui sont intégrés dans des dispositifs visant à favoriser le recrutement des demandeurs d’emploi ;

– qui exécutent des tâches temporaires définies à l’article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime, à savoir :

 la culture et l’élevage de quelque nature qu’elles soient, exploitations de dressage, d’entraînement, haras ainsi qu’établissements de toute nature dirigés par l’exploitant agricole en vue de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles, ainsi que les structures d’accueil touristiques ;

 les travaux agricoles ;

 les activités de conchyliculture et de pisciculture, ainsi que dans les établissements assimilés ainsi qu’activités de pêche maritime à pied professionnelle ;

 qui ne sont pas employés dans une coopérative d’utilisation de matériel agricole ou employés par des entreprises de travaux forestiers.

3. Un dispositif revu dans la LFSS 2019

● Dans la perspective de renforcer la compétitivité des entreprises françaises et de redonner également du pouvoir d’achat aux salariés les plus modestes, le législateur financier social a opéré, dans le cadre de la LFSS 2018 ([110]), une « bascule » entre la suppression du dispositif de CICE (crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi) et CITS (crédit d’impôt de taxe sur les salaires) et le renforcement des allégements généraux.

Ces derniers, qui consistent en une réduction générale des cotisations sociales patronales sur les salaires entre 1 et 1,6 SMIC, permettaient alors d’exonérer ces rémunérations des cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution solidarité autonomie, de la contribution au Fonds national d’aide au logement. L’ajout d’exonération sur les cotisations dues au titre de la retraite complémentaire et sur les contributions à l’assurance chômage a renforcé d’environ 10 points ces allégements généraux, aboutissant à ce que les employeurs ne paient presque plus de cotisations au niveau du SMIC.

● La LFSS 2019 ([111]) a été l’occasion d’avancer l’échéancier d’entrée en vigueur de l’exonération de cotisations sociales, mais aussi d’harmoniser le droit existant des exonérations spécifiques dans le contexte du renforcement des allégements généraux ([112]).

S’agissant de l’exonération spécifique pour les TO-DE, le projet de suppression de cette exonération a été modifié au cours du débat parlementaire, compte tenu notamment des difficultés potentielles de transition de certaines exploitations spécialisées de ce régime spécifique au droit commun. Les allégements généraux étaient toutefois devenus plus favorables que l’exonération TO-DE dans un nombre significatif de cas.

● Compte tenu de cette situation, et dans la perspective d’un alignement sur le droit commun à terme, le législateur a plutôt opéré plusieurs modifications de l’exonération :

– si elle conserve sa forme linéaire, elle est désormais maximale jusqu’à 1,2 SMIC et s’annule à 1,6 SMIC, à l’instar des allégements généraux ;

– rapprochée des allégements généraux, elle n’intègre plus la participation propre aux entreprises agricoles en faveur du développement de la formation professionnelle continue, les cotisations de retraite complémentaire agricole obligatoires, la cotisation dite PROVEA ou encore les cotisations versées à l’Association nationale pour l’emploi et la formation en agriculture.

Le maintien de cette exonération, ainsi marginalement modifiée, était toutefois accompagné d’une date d’abrogation future, établie au 1er janvier 2021.

Source : commission des affaires sociales.

B. Une exonÉration qui conserve une certaine pertinence dans un contexte Économique dÉgradÉ pour une partie des exploitations agricoles

1. L’exonération aujourd’hui

● L’assiette éligible aujourd’hui à la réduction linéaire des exonérations de cotisations patronales comprend donc aujourd’hui, au titre de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, l’ensemble des cotisations ci-dessous, dont les taux sont les suivants :

Cotisations intÉgrÉes dans le champ de l’exonÉration

* sans prendre en compte la part variable du taux de cotisation AT-MP, défini par secteur en fonction de sa sinistralité

Source : Commission des affaires sociales.

La formule de calcul linéaire, définie par décret ([113]), est la suivante :

C correspond à la somme des cotisations employeurs visées par le dispositif TO-DE.

L’attachement des employeurs à cette exonération tient également à sa souplesse. Si elle n’est pas cumulable avec aucune autre exonération de cotisations sociales patronales, il est loisible aux employeurs dont les salariés ont finalement travaillé plus de 119 jours dans l’année de renoncer à cette exonération au profit des allégements généraux. Cette option ouverte permet aux employeurs d’arbitrer plus finement quant à leurs besoins de main-d’œuvre dans leurs exploitations.

2. Les difficultés des exploitants agricoles dans le contexte de la crise économique

● Alors que, selon l’étude d’impact, près de 73 000 entreprises utilisent, en année pleine, le dispositif TO-DE pour quelque 900 000 contrats, soit 25 % du total des heures travaillées dans le secteur de la production primaire, certains secteurs spécialisés, particulièrement exposés aux conséquences de la crise sanitaire, sont par ailleurs les plus « gourmands » en travailleurs saisonniers. Il en va ainsi de la viticulture ou de l’horticulture, qui ont évidemment partie liée avec les secteurs de l’hôtellerie et de la restauration, particulièrement touchés par les mesures prises pour lutter contre l’épidémie de la covid-19. À cette épidémie s’ajoutent les effets conjoncturels propres à certains secteurs agricoles, tels que la viticulture, confrontée à l’application d’une taxe américaine sur les vins français, à hauteur de 25 %, depuis octobre 2019.

Il semble par ailleurs que, pour partie en raison des perturbations des chaînes de production, les mesures inscrites dans la loi dite « Egalim » ([114]), qu’il s’agisse de la mise en place facilitée d’épargnes de précaution ou des dispositifs fiscaux destinés à diminuer la volatilité des prix, n’ont pas bénéficié d’une montée en charge aussi rapide qu’espéré.

L’abrogation entraînerait un coût supplémentaire sur le travail dans des secteurs déjà fragilisés. L’estimation proposée dans l’étude d’impact sur ce coût permet ainsi d’établir a contrario que la suppression de l’exonération entraînerait une surcharge financière de 127 millions d’euros en 2021 et de 130 millions d’euros en 2022. Bien que la mise en place d’allégements généraux particulièrement favorables aux rémunérations au voisinage du SMIC permette de lisser à terme la transition de ces secteurs vers le régime de droit commun, la suppression de cette exonération se traduira partiellement par une augmentation des cotisations dans le secteur agricole, selon les modalités présentées dans le tableau ci-dessous.

Perte d’exonÉration qui serait engendrÉe par l’interruption du dispositif TO-DE en 2021 et le passage en rÉduction dÉgressive gÉnÉrale de ces salariÉs

(en millions d’euros)

Source : CCMSA/DSEF.

II. Le dispositif proposÉ : une abrogation du dispositif reportÉe À 2023

● Le dispositif légistique proposé par le présent article présente les traits de la plus grande simplicité, puisqu’il prévoit simplement de modifier le 4° du III de l’article 8 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, en substituant l’année 2023 à l’année 2021.

Le dispositif et l’article L 741-16 du code rural et de la pêche maritime ont donc vocation à être abrogés au 1er janvier 2023.

● Il convient de noter que le caractère temporaire de cette exonération justifie un mode de compensation particulier, en deux temps. La somme correspondant aux allégements généraux dont bénéficieraient, toutes choses égales par ailleurs, les employeurs des TO-DE si ceux-ci étaient soumis au régime de droit commun, est compensée par le biais d’une fraction de TVA. Celle-ci, qui fait l’objet d’un article miroir dans le projet de loi de finances ([115]), est estimée à 389 millions d’euros pour 2021. Elle n’est pas intégrée dans la compensation générale des allégements généraux par le biais d’une fraction globale de TVA ([116]), étant donné son caractère temporaire.

À cette première forme de compensation s’ajoute une seconde, plus classique sous l’empire de la « loi Veil » ([117]), par le biais de crédits budgétaires du ministère de l’agriculture et de l’alimentation. Ceux-ci sont estimés à 127 millions d’euros pour 2021.

Le coût total des TO-DE, sans prise en compte de l’application putative des allégements généraux, serait donc de 516 millions d’euros pour 2021. L’évolution pour 2021 serait de 525 millions d’euros, dont 130 millions compensés par crédits budgétaires.

*

Chapitre II Poursuivre les simplifications pour les acteurs de l’économie

Article 14 Clarification des règles d’affiliation et simplification des démarches déclaratives et de paiement des cotisations des activités issues de l’économie collaborative

Adopté par la commission sans modification

1. L’affiliation et la déclaration des petites activités de l’économie collaborative : un chantier de simplification déjà engagé

a. Les activités de vente sur des plateformes : des montants faibles et qui demeurent difficiles à tracer

● À côté des activités plus « classiques » liées au salariat, d’une part, et à la vente ou à la prestation de services sous la forme d’une entreprise, d’autre part, se développent de plus en plus depuis quelques années des flux de ventes ou de prestations réalisées par des non-professionnels grâce aux plateformes d’échange sur internet.

De telles activités, notamment lorsqu’elles sont de faible ampleur, défient les frontières actuelles de la protection sociale, en tant qu’elles ne relèvent :

– ni de l’exonération de prélèvements sociaux dont bénéficie la vente occasionnelle de biens personnels, dès lors qu’il s’agit d’une petite activité de vente ou de revente de biens « neufs » ;

– ni d’une activité salariée, faute d’employeur ;

– ni d’une activité de travailleur indépendant, faute de déclaration des intéressés pour des sommes souvent minimes.

Le phénomène est relativement difficile à documenter. Toutefois, la direction de la sécurité sociale a renvoyé le rapporteur général pour de premiers éléments de chiffrage vers l’enquête de l’Institut national de la statistique et des études économiques « Les comportements de consommation en 2017 » ([118]). Celle-ci précise ainsi que 33 % des ménages déclaraient avoir vendu, acheté ou loué des biens ou services à d’autres particuliers, et 26 % avec des sites d’annonces en ligne. La moitié des ménages en auraient perçu moins de 150 euros durant l’année, 9 % entre 800 et 3 000 euros et 8 % plus de 3 000 euros ([119]). Si l’on extrapole cette étude échantillonnée à l’ensemble de la population française, ce type d’activité pourrait concerner près de 7 millions de Français.

Les revenus non négligeables qui résultent de ces activités échappent ainsi très largement aux cotisations, bien souvent par méconnaissance des obligations qu’elles impliquent, et ce faisant, ne permettent pas à leurs bénéficiaires de se constituer des droits contributifs.

Pour que ces revenus ne deviennent pas un « point aveugle » fiscalo-social, deux types de réponses doivent être envisagées :

– d’une part, une meilleure association des plateformes elles-mêmes à l’identification, la fiabilisation et au contrôle de ces flux ; c’est le sens des dispositions de l’article 242 bis du code général des impôts qui fait obligation aux plateformes de transmettre :

aux personnes qui réalisent des transactions sur la plateforme, une information « loyale, claire et transparente » sur leurs obligations fiscales et sociales, ainsi qu’un bilan annuel des transactions réalisées ;

à l’administration fiscale, un document récapitulant l’ensemble des transactions réalisées sur la plateforme ; les URSSAF disposent quant à elles, outre le droit d’accéder à ces informations grâce aux échanges d’information avec l’administration fiscale, d’un droit de communication directement auprès des plateformes prévu à l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale ;

– d’autre part, une facilitation des démarches déclaratives pour les intéressés, de nature à inciter à la déclaration, et donc à l’affiliation, mais aussi à mieux distinguer pour les organismes de contrôle la simple omission par méconnaissance des obligations déclaratives de la fraude délibérée.

b. Plusieurs dispositifs visent d’ores et déjà à s’adapter à de « petites » activités professionnelles

Plusieurs démarches ont entendu ces dernières années, sans d’ailleurs se limiter au secteur des plateformes, faciliter la déclaration des activités, dans un double souci de simplification et de lutte contre la fraude. Ces démarches ont parfois été transversales, parfois ciblées sur certaines activités en particulier.

S’agissant des démarches transversales, on compte évidemment :

– le statut de la microentreprise qui, dans le champ social, bénéficie à la fois de démarches déclaratives allégées et d’un barème de cotisations adapté et facile à calculer ;

Source : commission des affaires sociales.

– le développement des « titres simplifiés », initialement réservés aux salariés de petites entreprises (TESE) ou aux particuliers employeurs (CESU), mais dont le recours a été élargi à un vaste panel de petites activités non salariées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Source : commission des affaires sociales.

Dans un champ plus ciblé, la LFSS 2017 a permis aux loueurs de biens meublés ou de biens meubles qui tiraient des revenus limités de ces activités de s’affilier selon leur choix au régime général, selon des modalités simplifiées et dématérialisées, afin de tenir compte d’une réalité bien documentée : beaucoup de ces loueurs non professionnels sont à titre principal des salariés, et partant, des ressortissants du régime général.

Source : commission des affaires sociales.

c. La « nano-activité », un dispositif adapté reste à bâtir

Si ces dispositifs de simplification, par les modalités de déclaration et/ou par les règles d’affiliation, ont connu un certain succès, ils s’adaptent encore mal à ces petites activités de vente ou de service sur les plateformes.

En effet :

– le régime de la microentreprise demeure subordonné à des formalités de création d’entreprise, peu adaptées à l’exercice très accessoire, très ponctuel et très variable de petites transactions sur internet ; il serait en effet illusoire d’imaginer que la vente de quelques bijoux confectionnés dans un cadre privé ou qu’une proposition de service très ponctuelle conduisent systématiquement à une création d’entreprise en bonne et due forme auprès d’un centre de formalités des entreprises (CFE), cette démarche ayant par ailleurs parfois un coût (260 euros par exemple pour un artisan en microentreprise) ;

– le CESU n’a été élargi qu’à certaines activités limitativement énumérées ;

– l’option d’affiliation pour les loueurs de meublés ou de biens meubles est par construction limitée à ce jour à cette catégorie d’activité.

2. L’article 14 permet de simplifier davantage la déclaration de très faibles revenus et « toilette » le régime optionnel des loueurs de bien

a. Un nouveau régime de déclaration ultra-simplifié

● L’article vise à créer un nouveau régime d’affiliation optionnel pour les « nano-indépendants » au régime général, dont les modalités déclaratives seraient particulièrement simplifiées.

Pour ce faire, il importe de prévoir au niveau de la loi ce rattachement au régime général, d’une part, et le caractère simplifié et donc dérogatoire au droit commun du mode de déclaration.

Aussi, le b du 2° du I crée à l’article 311-3 du code de la sécurité sociale, qui prévoit l’ensemble des affiliations par détermination de la loi au régime général, une nouvelle catégorie correspondant à ces « nano-activités ».

Il s’agirait :

– de « particuliers », le terme faisant directement référence au fait qu’il s’agit d’une activité exercée sans création d’une personne morale ;

– d’activité de vente ou de revente de biens neufs – à l’exclusion de la revente de biens d’occasion, qui est exemptée de prélèvements sociaux – ou de « services rémunérés » ;

– d’une activité dont les recettes demeureraient inférieures à un plafond qui pourrait être fixé par décret à 1 500 euros, comme le préconisait un rapport de l’inspection générale des affaires sociales ([120]) ; la prise en compte de ces recettes se ferait après application d’un abattement forfaitaire déterminé lui aussi par voie réglementaire, entre :

un « plancher » correspondant à l’abattement d’impôt sur le revenu sur les « petits » revenus non commerciaux (305 euros) prévu à l’article 102 ter du code général des impôts ; on peut observer qu’en matière fiscale cet abattement s’applique jusqu’à des revenus bien supérieurs soit 72 600 euros ;

un « plafond » correspondant aux abattements les plus élevés prévus à l’article 50-0 du code général des impôts, soit 71 % pour la vente de marchandises, objets, fournitures et denrées et 50 % pour les autres activités.

Par ailleurs, le 1° complète la liste, prévue à l’article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale, des publics qui peuvent recourir à des dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement de cotisations et contributions sociales.

Si les modalités pratiques de ces déclarations relèvent du domaine règlementaire, l’étude d’impact du Gouvernement apporte un certain nombre de précisions sur ce que pourrait être son futur fonctionnement :

– le déclarant pourrait procéder à l’ensemble des démarches sur le site urssaf.fr sur la base d’un formulaire fortement simplifié, à l’instar de ce qui a d’ores et déjà été développé pour les loueurs de meublés ; le site en question pourrait même être « intégré » à une interface partagée avec les autoentrepreneurs, afin de faciliter le passe de la « nano-activité » à la « micro-activité » et permettre d’acquitter un prélèvement libératoire de l’impôt sur le revenu ;

– aucune formalité de déclaration d’entreprise ne serait nécessaire auprès d’un CFE ; le 1° du I précise que l’absence de création d’entreprise emporterait l’exclusion des activités concernées du dispositif de l’aide à la création et à la reprise d’entreprise (Acre), contrairement à la microentreprise ;

– l’offre devrait permettre un précompte des cotisations concernées par la plateforme, dans un souci de simplicité.

Afin d’éviter des passages trop fréquents d’un régime à l’autre (régime général « assimilé salariés » vers régime « microsocial » dès que le seuil de 1 500 euros est franchi, et en sens inverse, si l’intéressé repasse en-dessous de ce seuil), le décret devrait prévoir une sorte de « rigidité asymétrique » :

– il faudra deux années de franchissement du seuil pour que le « nano-actif » devienne un « micro-entrepreneur » ;

– à l’inverse, lorsque le « nano-actif » est devenu « micro-entrepreneur », il ne pourra plus redevenir « nano-actif » ; cette solution est en effet cohérente avec le fait qu’un micro-entrepreneur a nécessairement procédé aux démarches de création de son entreprise une première fois, faisant alors perdre au régime des « nano-actifs » du régime général une part importante de son intérêt.

Sollicitée par le rapporteur général, la comparaison avec des cotisations de micro-entrepreneur montre un écart relativement limité, mais non nul, en faveur de ce dernier :

Comparaison du montant de cotisations entre l’option au régime général

(rattachement au L. 311-3 CSS) et l’option micro pour un revenu de 1 500 euros

Source : direction de la sécurité sociale.

Concrètement, le passage au statut de « micro-entrepreneur » serait quasiment automatisé, moyennant la demande de quelques informations complémentaires. L’URSSAF pré-remplirait une liasse de création d’entreprise auprès du CFE, grâce aux informations dont elle disposerait déjà.

Pour une trentaine d’euros au plus (sauf dans le cas peu commun de l’achat-vente), le cotisant aurait des droits supplémentaires au régime général et toutes les démarches conduisant à son inscription au SIREN, dont l’ACOSS a rappelé lors de son audition qu’elles peuvent être parfois particulièrement rédhibitoires voire « angoissantes » pour les personnes concernées.

● Le II prévoit son entrée en vigueur au 1er janvier 2022, afin de permettre la mise en place des applications informatiques afférentes.

b. Un ajustement du dispositif adopté en 2017 sur les loueurs de biens meublés

Le a du 2° du I ajuste à ce même article L. 311-3 le seuil fixé pour l’option d’affiliation des loueurs de meublés.

Le b du 3° de ce même I procède également à une coordination avec les dispositions fiscales à l’article L. 611-1 précité, puisque celui-ci évoquait a contrario l’affiliation au régime des travailleurs indépendants les loueurs dépassant le seuil fixé par la loi.

En effet, la nouvelle rédaction de l’article 155 du code général des impôts issue de l’article 49 de la loi de finances pour 2020 a modifié le critère qui permet d’identifier si une activité de location de meublés ou de biens meubles est de nature professionnelle ou non :

– auparavant, l’inscription au registre du commerce et des sociétés était déterminante ;

– depuis le 1er janvier 2020, un critère tenant au caractère majoritaire de ces revenus l’a remplacée.

En tout état de cause, un second critère tient toujours à ce que les revenus concernés doivent excéder 20 000 euros.

Les dispositions relatives à l’affiliation de ces loueurs de meublés ou de biens meubles ayant vocation à recevoir une application cohérente avec les définitions fiscales, il est ainsi procédé à cette harmonisation.

Le 3° du I opère deux coordinations à l’article L. 611-1, pour tenir compte des modifications intervenues dans la définition du périmètre de cette option d’affiliation.

*

Article 15 Simplifier les démarches déclaratives des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants agricoles

Adopté par la commission sans modification

I. Le droit existant : Un effort de simplification À étendre au secteur agricole

A. Les chefs d’entreprise et d’exploitation agricoles doivent actuellement s’acquitter de démarches parfois redondantes

1. L’obligation de dématérialisation

Après les salariés et les indépendants, l’effort de simplification des démarches déclaratives s’étend ici aux travailleurs indépendants agricoles. Il est plus précisément question ici des :

– chefs d’exploitation ou d’entreprise agricoles, dont le statut est défini par une activité minimale d’assujettissement ([121]) auxquels sont assimilés les mandataires des sociétés ou caisses locales d’assurances mutuelles agricoles ;

– « cotisants de solidarité », à savoir les redevables de la cotisation de solidarité définie à l’article 731-23 du code rural et de la pêche maritime. Ces redevables sont caractérisés par des exploitations d’une importance moindre que celle des chefs d’exploitation ou d’entreprise agricoles.

En l’état du droit, les déclarations des revenus professionnels doivent être transmises par voie dématérialisée dès lors que les revenus concernés dépassent un seuil équivalent à 15 % de la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), soit 6 170 euros pour l’année 2020. L’absence de respect de cette obligation, si elle est bien prévue en droit, expose les déclarants à une majoration correspondant à 0,2 % des sommes déclarées

2. Les sanctions liées à l’irrespect des remises de déclarations

a. Les sanctions applicables

Les sanctions applicables aux travailleurs agricoles non-salariés diffèrent en fonction des déclarations qui sont remises. La transmission après le délai fixé par la MSA entraîne l’application d’un dispositif de taxation provisoire, potentiellement assorti de sanctions. Les déclarations incomplètes ou inexactes peuvent entraîner en outre un risque de majoration de 10 %. Ces mesures concernent les non-salariés agricoles relevant d’un régime fiscal d’imposition réel et/ou micro.

L’absence de déclaration, privant la MSA du bénéfice des informations relatives aux revenus professionnels, conduit l’organisme de recouvrement à déterminer les cotisations sociales dues, sans tenir compte des éventuelles exonérations. La base retenue sera donc la plus défavorable, cette assiette étant par ailleurs majorée de 25 % par année non déclarée. Cette base sert également à la détermination des contributions dues au titre de la CSG et de la CRDS.

La régularisation de la situation permet de tenir compte de l’assiette réelle des cotisations dues, avec néanmoins l’application d’une majoration du montant estimé de 10 %, en vertu du caractère tardif de la déclaration.

b. Les facilités déclaratives en cas de difficulté de paiement

Les exploitants agricoles peuvent demander la modulation des appels, ce qui permet d’ajuster le montant des appels fractionnés ou des prélèvements mensuels. Ils peuvent également mensualiser leurs cotisations ou verser des à-valoir (avances de trésorerie lorsque leur situation le permet en vue d’une fluctuation des revenus future).

Ils peuvent aussi mettre en place des échéanciers de paiement sur une période maximale de trois ans, à condition que leur exploitation soit viable, qu’ils soient à jour dans leurs déclarations et dans le paiement de la part salariale des cotisations sur salaires.

Ils peuvent également demander une prise en charge partielle des cotisations par la MSA. Ces prises en charge sont attribuées au cas par cas, après avis de la commission départementale d’orientation agricole (CDOA), dans la limite d’un plafond annuel de 3 800 euros. Là encore, le cotisant doit démontrer la viabilité de son exploitation comme le caractère ponctuel des difficultés auxquelles il fait face.

Le champ de cette reprise potentielle concerne les cotisations de sécurité sociale, mais aussi les cotisations de retraite complémentaire (RCO).

B. Un effort de simplification déclarative à poursuivre dans la sphère agricole

Les dernières lois de financement de la sécurité sociale ont déjà été l’occasion de simplifier et d’unifier les démarches déclaratives dans les sphères fiscale et sociale. Celle-ci a notamment été mise en œuvre pour les travailleurs indépendants dans la sphère non agricole ([122]).

Ce mouvement s’inscrit dans le champ plus large de modernisation de l’action publique et de l’encouragement au partage des informations entre la sphère fiscale et sociale. Dans la lignée du rapport remis par M. Alexandre Gardette le 5 septembre 2019, les administrations sociale et fiscale sont amenées à davantage échanger leurs informations relatives aux déclarants. S’il apparaît que l’unification du recouvrement dans les deux sphères ne saurait se faire sans risque, le rapport lui-même estimant que « la faisabilité et la pertinence de ces scénarios » n’avaient pas été démontrées ([123]), plusieurs initiatives récentes visent à éviter la sollicitation répétée du déclarant :

– le système du « dites-le nous une fois », complété par le décret du 18 janvier 2019 relatif aux échanges d’informations et de données entre administrations ([124]), vise à limiter le nombre de pièces justificatives que doit déposer un usager de l’administration dans son parcours de déclarant, ainsi que d’encourager de manière concomitante l’échange de pièces dans les procédures relevant de la fiscalité ;

– surtout, la déclaration sociale nominative (DSN), inscrite à l’article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale, a remplacé six formalités antérieures pour l’ensemble des entreprises des régimes général et agricole. Transmise sur une base mensuelle, la DSN permet aujourd’hui notamment à la CPAM, à l’URSSAF ou encore aux organismes complémentaires de bénéficier de l’ensemble des informations relatives aux événements qui ont pu affecter la rémunération d’un salarié. Obligatoire depuis janvier 2017, cette unification des démarches a permis en outre une plus grande fiabilité des informations transmises, diminuant d’autant le risque de contentieux et de fraude.

Le secteur agricole ne doit pas rester en marge de l’effort de simplification : en témoigne l’attention qui lui est portée dans le cadre du troisième comité interministériel de la transformation publique. À l’instar des travailleurs indépendants au sein du régime préalable à l’exercice 2021, les exploitants agricoles doivent en effet remplir trois déclarations différentes :

– les « liasses fiscales », à savoir une déclaration annuelle destinée à mesurer le résultat de l’activité indépendante dans l’année. Principalement remplies par des experts-comptables, elles alimentent automatiquement, depuis la campagne déclarative 2020, la déclaration en ligne de l’ensemble des revenus du travailleur indépendant agricole ;

– la déclaration de revenus proprement dite, qui concerne l’ensemble des revenus du foyer et qui permet de déterminer le montant de l’impôt sur le revenu (IR) ;

– dans la sphère sociale, la déclaration des revenus professionnels (DRP). Celle-ci se décline différemment selon que l’exploitant est soumis au régime réel d’imposition ou non. Il est de la responsabilité des exploitants comme des cotisations de solidarité de remettre leurs DRP à la caisse de MSA dont ils relèvent.

Or, l’assiette des revenus professionnels permettant de calculer le montant des cotisations, telle que déterminée par l’article L. 731-14 du code rural et de la pêche maritime, comprend un ensemble de revenus soumis à l’IR, ainsi que, sous certaines conditions, les revenus de capitaux mobiliers. Cette assiette, qui peut par ailleurs faire l’objet d’un abattement, fonction du revenu cadastral, peut être retraitée d’un certain nombre de dispositifs, tels que les aides destinées aux jeunes agriculteurs.

L’ensemble des revenus professionnels sont toutefois établis et pris en compte selon les mêmes modalités retenues pour les revenus retenus pour le calcul de l’IR, créant de ce fait, selon les termes de l’étude d’impact, un « principe d’identité entre l’assiette fiscale et l’assiette sociale ». En vertu de cette identité, les données déclarées sont en grande partie redondantes entre les déclarations sociale et fiscale. De nombreuses données figurant dans les déclarations 2042 et 2042 CPRO sont ainsi redemandées aux exploitants agricoles lors de la déclaration de leurs revenus professionnels à la MSA, notamment s’agissant des revenus imposés selon un régime de micro-bénéfices. Sont également concernés les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), les bénéfices non commerciaux (BNC), les bénéfices agricoles (BA) ainsi que les revenus déclarés dans la déclaration sur le revenu 2042 des agents généraux d’assurances ou des associés ou dirigeants issus de l’article 62 du code général des impôts (CGI).

Le schéma déclaratif est donc le suivant :

Source : commission des affaires sociales.

II. Une simplification des démarches déclaratives dans les sphères sociale et fiscale

A. La diminution du nombre d’obligations déclaratives : le « trois en un »

1. La déclaration de l’impôt sur le revenu devient la voie unique de déclaration des obligations sociale et fiscale

En lieu et place des déclarations décrites précédemment, le A du I du présent article propose de réduire l’obligation de déclaration par voie dématérialisée à la seule souscription à l’impôt sur le revenu, mentionné à l’article 170 du code général des impôts. Les chefs d’exploitation et d’entreprise agricoles, ainsi que les « cotisants de solidarité », voient donc leurs contraintes réduites d’autant.

Les seules exceptions à cette transmission unique relèvent, ainsi que le prévoit le même A du I, des manquements à l’obligation de bonne transmission des déclarations. Ainsi, les déclarations fiscales « papier » ou celles qui n’auront pas été transmises dans les temps à l’administration fiscale, ne lui permettant pas de transmettre en temps voulu les informations pertinentes à la MSA, ne délivreront pas les déclarants de l’obligation de transmettre une DRP à leur caisse de MSA, sans quoi leur assiette sociale ne pourrait être calculée.

Cette simplification suppose toutefois une meilleure coordination des acteurs du recouvrement, à la fois du côté des cotisations et contributions sociales et du côté de l’impôt sur le revenu. Il revient en effet, en application du même A du I, aux caisses du réseau de la MSA de demander à l’administration fiscale, à leur propre initiative ou à celle du déclarant, les informations nécessaires pour calculer le montant des contributions et cotisations dues.

Le même A du I prévoit en outre une utilisation du numéro d’inscription au répertoire national d’identification (NIR) comparable à celle qui en sera faite par les URSSAF à compter de 2021 lors de la fusion des déclarations sociales et fiscales des travailleurs indépendants non agricoles. Cette utilisation s’inscrit en effet dans le champ des « échanges ou traitements intéressant plusieurs acteurs de la protection sociale », tels que mentionnés par le décret n° 2019-341 du 19 avril 2019 relatif à la mise en œuvre de traitements comportant l’usage du numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques ou nécessitant la consultation de ce répertoire. Il est prévu qu’un décret en Conseil d’État précise les modalités de recours au NIR pour l’identification des déclarants.

Le schéma déclaratif serait donc le suivant :

Source : commission des affaires sociales.

2. La déclaration dématérialisée

L’obligation de procéder au versement des contributions et cotisations sociales par la voie dématérialisée est rappelée au A du I, qui déplace cette disposition dans un nouveau II à l’article L. 731-13-2 du code rural et de la pêche maritime, tout comme le régime de sanction – une majoration dans la limite de 0,2 % des sommes déclarées par un autre biais – est désormais inscrit au III de l’article. Ce régime de sanction est également étendu, par le III, aux obligations déclaratives des travailleurs indépendants.

À ce titre, le rapporteur général estime que le maintien de « zones blanches » ne doit pas être négligé dans l’appréciation des conditions dans lesquelles les exploitants agricoles, comme les travailleurs indépendants, peuvent être amenés à remplir leurs obligations déclaratives. En 2019, le taux de déclarations transmises par voie dématérialisée s’élevait, selon la CCMSA, à 86,5 %. Il appelle donc les caisses du régime agricole à poursuivre la dispense à laquelle elle se tient pour les déclarations des assurés situés dans ces zones, ne disposant pas de l’équipement nécessaire ou dont l’inscription aux services dématérialisés de la MSA a échoué.

Le B du I prévoit enfin une application des dispositions de l’article aux déclarations envoyées en 2022 à raison des revenus recueillis en 2021. Cette période doit notamment permettre une adaptation des déclarants aux nouvelles modalités de recueil de leurs informations.

B. Une adaptation du calendrier appliqué à Saint-BarthélEmy

L’article comporte enfin des dispositions d’adaptation du droit au territoire de Saint-Barthélemy.

S’agissant du dispositif de simplification des obligations déclaratives pour les travailleurs indépendants non agricoles tel qu’il était prévu dans le cadre de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019, le A du II procède à un décalage du calendrier. Le maintien des articles L. 613-2 et L. 613-5 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction antérieure à la loi pour les déclarations antérieures à l’exercice 2022 entraîne la nécessité pour ces derniers de déclarer leurs revenus par le biais de la déclaration sociale des indépendants (DSI).

Cette dernière, dont le caractère obligatoire était prévu à l’article L. 613-5, a été supprimée au profit d’une transmission par le seul biais de la déclaration des revenus.

L’unification des déclarations sociale et fiscale applicable aux travailleurs indépendants doit donc s’appliquer aux déclarations effectuées en 2022, dès lors que celles-ci sont gérées par la caisse de la MSA de Saint-Barthélemy.

Enfin, le B du II prend acte de la compétence de la caisse générale de sécurité sociale (CGSS) sur les travailleurs indépendants, en raison de la suppression du Régime social des indépendants (RSI) par la LFSS 2018. Cette mesure de coordination n’emporte aucune conséquence sur le champ de compétence de la MSA de Saint-Barthélemy, autant pour les travailleurs du régime agricole que pour les travailleurs indépendants.

*

chapitre III Créer la nouvelle branche autonomie

Article 16 Gouvernance de la nouvelle branche de sécurité sociale pour le soutien à l’autonomie

Adopté par la commission avec modifications

La loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie a créé une cinquième branche au sein du régime général de la sécurité sociale dédiée au soutien à l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ainsi que de leurs proches aidants. Cette réforme vise notamment à assurer une meilleure équité territoriale dans l’accès aux droits des personnes âgées et des personnes handicapées et à améliorer l’accompagnement de ces publics.

Si la gestion de la cinquième branche a été confiée à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), il convient désormais d’adapter en conséquence d’autres dispositions législatives relatives à la CNSA touchant à ses missions, son architecture financière, sa gouvernance ou encore son périmètre.

Le présent article prévoit de procéder aux modifications essentielles, qui entreront en vigueur le 1er janvier 2021, sans pour autant épuiser l’ensemble du travail de réécriture du cadre législatif qu’implique l’entrée de la CNSA dans le champ de la sécurité sociale, qui est renvoyé à une ordonnance.

I. Une simplification du cadre lÉgislatif de la branche autonomie

A. La redÉfinition des missions de la cnsa

Les missions de la CNSA sont actuellement définies de manière très détaillée et limitative à l’article L. 14-10-1 du code de l’action sociale et des familles. Cette situation est notamment le résultat d’une stratification de dispositions législatives depuis la création de la CNSA en 2004.

Le présent article s’inscrit en phase avec le rapport de M. Laurent Vachey ([125]), qui recommande entre autres de recentrer la CNSA sur un nombre limité de missions stratégiques.

Le 1° du I prévoit de substituer à la rédaction actuelle de cet article, particulièrement longue – dix-sept missions sont énumérées –, une nouvelle rédaction, plus synthétique et inspirée de la présentation des missions des autres caisses de sécurité sociale. Celle-ci est articulée autour de six axes :

● Veiller à l’équilibre financier de la branche. Elle devra établir les comptes de la branche autonomie et sera chargée de la gestion du risque.

● Piloter et assurer l’animation et la coordination des acteurs participant à la mise en œuvre des politiques de soutien à l’autonomie afin de garantir l’équité et l’efficience de l’accompagnement des personnes concernées. Dans cette perspective, la CNSA assurera la collecte et la valorisation des données relatives aux besoins et à l’offre de services et de prestations, concevra et mettra en place des systèmes d’information pouvant comporter l’hébergement de données de santé, en lien avec l’Agence du numérique en santé (ANS). Enfin, elle pourra apporter son expertise technique tout en veillant au développement de la formation auprès des professionnels de l’aide à l’autonomie.

● Concourir au financement de la prévention de la perte d’autonomie, des établissements et services sociaux et médico-sociaux, des prestations individuelles d’aide à l’autonomie et des dispositifs mis en place aux niveaux national ou local en faveur de l’autonomie et des proches aidants, ainsi qu’au financement de l’investissement dans le champ du soutien à l’autonomie. À ce titre, la CNSA pourra confier la réalisation d’opérations aux organismes des régimes obligatoires de sécurité sociale dans le cadre de conventions.

● Contribuer à l’information des personnes âgées, des personnes handicapées et de leurs proches aidants. Cette mission, qui s’est matérialisée ces dernières années par la mise à disposition sur internet de nombreuses informations concernant les personnes âgées ou les personnes handicapées, sera déclinée notamment par la mise en place de services numériques en vue de faciliter leurs démarches administratives, parfois assimilées à un « parcours du combattant », et le suivi personnalisé de leur parcours ([126]). Elle permettra surtout de faciliter l’accès des publics visés à leurs droits et de lutter contre le non recours aux droits.

● Participer à la recherche et à l’innovation dans le champ du soutien à l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

● Prendre part à la réflexion prospective sur les politiques de l’autonomie et de proposer toute mesure visant à améliorer la couverture du risque.

La rapporteure de la branche autonomie relève que si la nature des missions de la CNSA n’est pas modifiée en substance, à l’exception notable de la première qui consistera à veiller à l’équilibre financier de la branche, cette nouvelle rédaction permet de mettre en valeur ses principales missions. Certaines d’entre elles, comme le pilotage des politiques d’autonomie, sont amenées à se renforcer grâce à une meilleure collecte de données des besoins sur l’ensemble du territoire et à l’allocation de ressources supplémentaires. La prochaine convention d’objectifs et de gestion (COG) de la CNSA, qui doit entrer en vigueur au 1er janvier prochain, devra néanmoins prévoir de relever le plafond d’emplois de la Caisse, qui est actuellement de 117 équivalents temps plein (ETP), afin de permettre à la CNSA de disposer de ressources suffisantes pour répondre aux besoins liés à la mise en place de la nouvelle branche.

B. L’Assouplissement du budgEt de la cnsa

L’architecture budgétaire de la CNSA présente des rigidités qu’il convient de supprimer pour faciliter la gestion du cinquième risque.

● Le budget de la CNSA est actuellement organisé en sept sections et sous-sections. La principale section du budget de la CNSA est de très loin la section I, qui est consacrée au financement des établissements et services médico-sociaux (ESMS). Elle représente en 2020 près de 85 % du budget total de la CNSA. Celle-ci est composée de deux sous-sections relatives aux ESMS pour personnes âgées et aux ESMS pour personnes handicapées. Cette section est en grande partie financée par l’assurance maladie dans le cadre de l’ONDAM médico-social.

Les autres sections du budget de la CNSA permettent de financer notamment les concours de la CNSA aux conseils départementaux pour l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH) ou les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), des dépenses d’investissement, la promotion d’actions innovantes ou encore les frais de gestion administrative. Elles représentent en 2020 environ 15 % du budget de la CNSA et sont financées par les recettes propres affectées à la CNSA mentionnées à l’article L. 14-10-4 du code de l’action sociale et des familles, c’est-à-dire la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA), la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA) et une fraction de la contribution sociale généralisée (CSG) activité.

● L’architecture actuelle est toutefois particulièrement rigide. En effet, chaque fraction de recette est affectée à une section du budget, conformément à l’article L. 14-10-5. Chacune d’entre elles est encadrée par un plancher et un plafond, limitant de facto les marges de manœuvre du conseil de la CNSA dans la gestion de son budget.

Affectation actuelle des recettes aux diffÉrentes sections du budget de la CNSA

Source : étude d’impact, CNSA.

M. Laurent Vachey recommande ainsi de s’inspirer du schéma retenu pour les autres branches de la sécurité sociale, de supprimer les recettes affectées et de retenir un nombre limité de fonds dédiés à des types de dépenses.

● Le 5° du I du présent article prévoit ainsi de réécrire entièrement l’article L. 14-10-5 et, en conséquence, de supprimer les sections et sous-sections du budget de la CNSA. Désormais, les ressources de la CNSA ne seraient plus fléchées vers des dépenses spécifiques (principe de non-affectation). Le budget de la CNSA serait structuré autour de cinq enveloppes principales :

– le financement du fonctionnement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) : cette enveloppe serait constituée de deux sous-enveloppes – personnes âgées et personnes handicapées – qui correspondraient à l’objectif global de dépenses médico-social ;

– le financement des concours versés aux conseils départementaux au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), de la prestation de compensation du handicap (PCH), des coûts d’installation ou du fonctionnement des MDPH et du coût des actions de prévention prévues aux 1°, 2°, 4° 5° et 6° de l’article L. 233-1 ([127]) ;

– le financement des aides à l’investissement des établissements et services sociaux et médico-sociaux et de l’habitat inclusif : immobilier, mise aux normes techniques, etc. ;

– la gestion : dépenses de personnel, de systèmes d’information, de fonctionnement des MDPH, etc. ;

– les dépenses d’intervention en faveur des personnes âgées, des personnes handicapées et des proches aidants : actions de prévention, d’études, de modernisation, de formation, etc.

La nouvelle structure budgÉtaire de la CNSA

Source : étude d’impact, CNSA.

Le montant des deux premières enveloppes sera plafonné dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale tandis que les dépenses des trois autres enveloppes feraient a priori l’objet d’une régulation au niveau de la COG de la CNSA.

● Le 6° du I du présent article prévoit un nouvel article L. 14-10-5-1 encadrant le montant des concours APA/PCH versés aux conseils départementaux. Le montant du concours APA, qui est divisé en deux parts, est plafonné à hauteur de 7,40 % de la CSA et de la CASA. Le montant de la seconde part du concours APA, qui est répartie annuellement entre les départements en fonction de l’estimation de leurs charges nouvelles, est limité à 61,4 % du produit de la CASA. Le montant du concours PCH est quant à lui plafonné à hauteur de 1,91 % de la CSA et de la CASA.

● Le présent article prévoit de nombreuses mesures de coordination et de clarification en lien avec les modifications apportées à l’architecture financière de la CNSA. Elles portent sur :

– le concours APA, à l’article L. 14-10-6 du code de l’action sociale et des familles (7° du I) ;

– le concours PCH, à l’article L. 14-10-7 du code de l’action sociale et des familles (a, b et c du 8° du I) ;

– le concours relatif au financement des coûts d’installation ou du fonctionnement des MDPH, dont les règles de répartition sont désormais détaillées par le nouvel article L. 14-10-7-0 (d du 8°, 9° et 10° du I) ;

– les dispositions concernant les concours pour les actions de prévention, figurant aux articles L. 14-10-7-3 (11° du I) et L. 14-10-10 (12° du I) ;

– l’utilisation des crédits non consommés de la CNSA, à l’article L. 14-10-8 (12° du I), et l’affectation des crédits reportés, à l’article L. 14-10-9 (12° du I) ;

– l’objectif de dépenses fixé chaque année par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, des affaires sociales et du budget, à l’article L. 314-3 (13° du I) ;

– le financement de l’allocation journalière du proche aidant prévu par l’article L. 168-11 du code de la sécurité sociale (4° du II).

II. la transposition À la branche autonomie de dispositions communes aux caisses de sÉcuritÉ sociale

A. le patrimoine commun de la sÉcuritÉ sociale

Le présent article adapte diverses dispositions du code de l’action sociale et des familles et du code de la sécurité sociale en vue d’étendre à la CNSA le patrimoine commun de la sécurité sociale. Ainsi que le souligne le rapport Vachey, le nouveau statut de la CNSA, transformée en caisse nationale de sécurité sociale, fait qu’un « certain nombre de dispositions générales du code de la sécurité sociale devraient s’appliquer automatiquement, créant un conflit potentiel de normes à régler avec les articles précités du CASF » ([128]).

● Sont notamment rendues applicables à la CNSA les dispositions communes aux caisses nationales du régime général relatives :

– à la conclusion de conventions d’objectifs de gestion (COG) avec l’État, conformément au 7° du II, qui complète l’article L. 227-1 du code de la sécurité sociale. Il convient de relever que la CNSA était déjà signataire d’une COG (2016-2019), conformément au II de l’article L. 14-10-1 du code de l’action sociale et des familles, qui a été prolongée pour l’année 2020. Toutefois, son conseil déterminera les orientations des COG, et non plus simplement leur mise en œuvre, selon le III de l’article L. 14-10-3 (a du 3° du I). La nouvelle COG, qui entrera en vigueur en 2021, devra intégrer des objectifs d’amélioration de la coordination des acteurs en faveur de l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (2° bis de l’article L. 227-1 précité) et prévoir un relèvement du plafond d’emplois de la CNSA, actuellement limité à 117 équivalents temps plein (ETP), afin que celle-ci puisse assumer pleinement ses missions de caisse nationale de sécurité sociale. De manière plus transversale, il est également prévu de prendre en compte le soutien à l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées dans la détermination des objectifs et des moyens financiers précisés dans les COG de l’ensemble des caisses nationales de sécurité sociale. Enfin, la modification opérée par le 8° du II à l’article L. 227-3 permet de préciser que la CNSA sera la seule caisse nationale de sécurité sociale à ne pas avoir à conclure de contrats pluriannuels de gestion avec des organismes régionaux ou locaux dans la mesure où elle ne disposera pas d’un réseau territorial propre ;

– la saisine de son conseil sur tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans son domaine de compétences, notamment les projets de loi de financement de la sécurité sociale, conformément au 5° du II, qui modifie l’article L. 200-3. En outre, le conseil pourra être saisi par les ministres chargés de la sécurité sociale, des personnes handicapées et des personnes âgées de toute question relative à la politique de soutien à l’autonomie selon le 4° du III de l’article L. 14-10-3 du code de l’action sociale et des familles (b du 3° du I) ;

● Le présent article prévoit des mesures de coordination s’agissant :

– du contrôle du Parlement sur la CNSA, à l’article L. 14-10-2 du code de l’action sociale et des familles (2° du I), ou de l’information du Parlement par la CNSA qui ne sera plus assurée par la remise d’un rapport annuel, tel que prévu par le IV de l’article L. 14-10-3, qui est supprimé (d du 3° du I), mais plutôt par le rapport de la Cour des comptes relatif à la certification des comptes des organismes de sécurité sociale ainsi que par la nouvelle annexe 10 du PLFSS, qui détaille les dépenses en faveur du soutien à l’autonomie ;

– de règles budgétaires et comptables, que cela concerne le vote par le conseil de la CNSA des budgets nationaux de gestion et d’intervention (b du 3° du I), à l’article L. 14-10-3 précité, ou l’application d’un plan comptable, à l’article L. 114-5 du code de la sécurité sociale (1° du II) ;

– de la certification des comptes, à l’article L. 114-8 (2° du II) : dès l’exercice 2021, les comptes de la CNSA seront certifiés par la Cour des comptes à l’instar des comptes des autres caisses de sécurité sociale en application de l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières.

● Toutefois, cet article ne fait que procéder aux modifications les plus importantes, sans épuiser l’effort d’adaptation du cadre législatif. Aussi le III de l’article prévoit que le Gouvernement peut prendre, par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi afin de codifier, à droit constant, les dispositions relatives à la CNSA dans le code de la sécurité sociale et de procéder à l’ensemble des coordinations nécessaires avec le code de l’action sociale et des familles ainsi que toutes autres dispositions législatives. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance.

B. La gestion de la trÉsorerie de la cnsa par l’acoss

Le nouveau statut de la CNSA, devenue caisse nationale du régime général de sécurité sociale, implique également de reconsidérer le cadre dans lequel s’inscrivent les relations financières de la CNSA avec les autres organismes intervenant dans le champ de l’autonomie.

● Actuellement, la CNSA et l’ACOSS, qui est chargée de la gestion de la trésorerie des branches maladie, famille, accidents du travail maladies professionnelles (AT-MP) et vieillesse du régime général, gèrent leur trésorerie de façon indépendante. Toutefois, il existe entre elles des flux de trésorerie croisés. Ainsi, l’ACOSS recouvre, centralise et reverse à la CNSA ses ressources propres que sont la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA), la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA) ainsi qu’une fraction de la CSG, pour un montant annuel de 5,2 milliards d’euros en 2020. La CNSA verse quant à elle à la CNAM – à l’ACOSS dans les faits, puisque celle-ci gère la trésorerie de la CNAM – les sommes correspondant à la prise en charge de prestations dans les établissements et services médico-sociaux par la CNSA, ce qui représente 1,7 milliard d’euros en 2020, tandis que les régimes d’assurance maladie versent une contribution à la CNSA au titre de l’ONDAM médico-social.

● L’intégration de la CNSA dans le champ de la sécurité sociale conduit à confier la gestion de sa trésorerie à l’ACOSS. Le 6° du II du présent article modifie l’article L. 225-1 du code de la sécurité sociale à cette fin. Selon l’étude d’impact, cette évolution est indispensable pour sécuriser la trésorerie globale de la sécurité sociale. Elle permettra de supprimer les flux croisés précités comme le montrent les deux schémas ci-dessous.

La simplification des flux de trésorerie de la cinquième branche

Source : étude d’impact.

Le financement de la cinquième branche serait sécurisé et même optimisé grâce au dispositif de ressources non permanentes de l’ACOSS. En cas de besoins ponctuels importants, la CNSA pourra utiliser ses réserves comme c’est le cas aujourd’hui, mais aussi s’endetter en empruntant à court terme sur les marchés financiers en bénéficiant de la qualité de signature de l’ACOSS : celle-ci emprunte à taux négatifs depuis 2015.

III. la consolidation de la branche autonomie

A. l’extension des ressources propres de la cnsa

● La CNSA est actuellement financée par des recettes propres que sont la CSA, la CASA et une fraction de la CSG. Toutefois, la majeure partie de ses recettes est constituée de la contribution de l’assurance maladie au titre des dépenses relevant du sous-ONDAM médico-social.

● Le 4° du I modifie l’article L. 14-10-4 du code de l’action sociale et des familles, qui énumère les produits affectés à la CNSA. La création de la cinquième branche conduit à renforcer les ressources propres de la CNSA en remplaçant l’actuelle contribution de l’assurance maladie au titre des dépenses relatives aux établissements et services médico-sociaux par l’affectation d’une fraction nettement plus importante de CSG, reposant sur plusieurs assiettes – CSG sur les revenus d’activité, de remplacement et du capital (hors CSG sur les gains des jeux).

Aux termes de la nouvelle version de l’article L. 14-10-4, les ressources de la CNSA seront désormais constituées :

– de la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) et de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA) : le présent article transfère respectivement aux articles L. 137-40 et L. 137-41 du code de la sécurité sociale (3° du II) les dispositions relatives à ces deux contributions avec quelques ajustements rédactionnels s’agissant de la CASA ;

– d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG) dans les conditions fixées à l’article L. 131-8, lui-même modifié par l’article 18 du présent projet de loi ([129]). Ce dernier prévoit le transfert en 2021 à la CNSA d’une partie des recettes de CSG perçues par l’assurance maladie et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) en remplacement de la contribution des régimes d’assurance maladie au titre de l’ONDAM médico-social, à hauteur de 22,8 milliards d’euros pour 2021 ;

– de produits divers, dons et legs ;

– de toute autre contribution prévue par la loi ;

– le cas échéant, d’une contribution des autres branches de la sécurité sociale pour couvrir ses dépenses.

REcettes prÉvisionnelles de la CNSA

(en milliards d’euros)

Source : commission des affaires sociales, d’après le rapport à la Commission des comptes de septembre 2020 (tome I) et l’annexe 4 du PLFSS 2021.

B. le transfert de l’allocation d’Éducation de l’enfant handicapÉ (AEEH)

● Ainsi que le souligne M. Vachey, « le périmètre de la branche autonomie ne peut pas se limiter à celui de l’actuelle CNSA. Non seulement parce que le sens de la création d’une 5ème branche n’apparaîtrait plus, mais surtout parce que la dispersion actuelle nécessite cet effort de recomposition : pour rendre l’ensemble plus lisible et plus simple pour les personnes ayant besoin d’un soutien, pour assurer plus d’équité dans l’accès aux droits, pour permettre un débat mieux éclairé sur l’efficience de l’effort public. » ([130])

M. Vachey propose ainsi de faire évoluer le périmètre de la nouvelle branche, à partir du budget de l’actuelle CNSA, en organisant des transferts de prestations dont la finalité relève de la compensation de la perte d’autonomie : l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (1 milliard d’euros), la composante « aide humaine » de l’invalidité (300 millions d’euros), l’allocation supplémentaire d’invalidité (260 millions d’euros), le financement des unités de soins de longue durée (1 milliard d’euros), l’allocation aux adultes handicapés (10,6 milliards d’euros) et l’aide au poste des travailleurs en établissement et service d’aide par le travail (1,3 milliard d’euros).

● Le 9° du III engage ce processus en insérant un nouvel article L. 541-4 du code de l’action sociale et des familles afin de transférer l’AEEH et ses compléments à la cinquième branche. Ils continueraient à être servis par les organismes débiteurs des prestations familiales, mais pour le compte de la CNSA désormais.

Le transfert de l’AEEH à la branche autonomie est justifié par le Gouvernement par la nécessité de mieux articuler la prestation de compensation du handicap (PCH) d’une part et, d’autre part, l’AEEH et ses compléments, qui sont attribués si le handicap entraîne des coûts de prise en charge élevés.

Actuellement, les familles dont l’enfant est éligible pour le complément d’AEEH et la PCH disposent d’un droit d’option entre les deux allocations. Or, ce droit d’option soulève plusieurs problèmes dans l’articulation des deux prestations, mises en lumière notamment par le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) intitulé « Améliorer et simplifier la compensation du handicap pour les enfants » ([131]) (voir encadré). Selon l’étude d’impact, l’intégration dans la branche autonomie doit permettre d’engager un travail entre la CNSA et les départements pour mieux articuler les prestations.

La rapporteure de la branche autonomie tient à préciser que ce transfert, qui suscite des craintes parmi les associations représentantes des personnes en situation de handicap, n’a pas vocation à réduire les droits des familles des enfants en situation de handicap, mais bien à simplifier le dispositif actuel qui est particulièrement complexe.

● En outre, le financement de l’extension de la PCH aux besoins attachés à la parentalité, qui entrera en vigueur en 2021, sera assuré par la CNSA à partir de 2022. Cette extension de la PCH a pour objectif d’aider et d’accompagner les personnes en situation de handicap à devenir parent ou à être un parent. Pour supporter cette dépense nouvelle à compter de 2022, elle bénéficiera d’un transfert de recettes depuis la branche famille.

Source : réponse écrite de la direction de la sécurité sociale.

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chapitre IV Assurer la soutenabilité des dépenses de médicaments

Article 17 Mécanisme de sauvegarde sur les produits de santé

Adopté par la commission sans modification

I. LES MéCANISMES DE SAUVEGARDE, OUTILS DE RéGULATION DES DéPENSES D’ASSURANCE MALADIE CONFRONTéS À DE NOUVEAUX ENJEUX

A. Les mécanismes de sauvegarde, outils de régulation des dépenses de santé

Institués par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 1999 ([132]), les mécanismes de sauvegarde ont été mis en place pour compléter les outils de régulation des dépenses de santé. Ces mécanismes constituent des prélèvements éventuels sur le chiffre d’affaires des industries pharmaceutiques.

1. Des dépenses de santé régulées par voie dite « conventionnelle »

Les dépenses de médicament constituent une part très importante des dépenses publiques de santé. En 2019, les médicaments en ambulatoire ont représenté 15,7 % de la consommation de soins et biens médicaux, consommation financée à 74,3 % par la sécurité sociale via leur remboursement par l’assurance maladie ([133]).

Dès lors, la maîtrise des dépenses de médicament par la consommation et par les prix revêt une grande importance, notamment afin d’assurer le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM). Ainsi, les pouvoirs publics ont mobilisé différents outils de régulation financiers et non financiers (campagnes dirigées vers les prescripteurs, déremboursements, communication vers le public...).

Le Comité économique des produits de santé (CEPS), instance interministérielle, occupe un rôle central dans la fixation et la régulation des prix de santé remboursés par l’assurance maladie, qu’il s’agisse des médicaments comme des dispositifs médicaux, et contribue activement au contrôle de la dépense.

Les prix ou les tarifs des produits de santé remboursables par l’assurance maladie sont fixés par la voie de conventions conclues entre le CEPS et les entreprises commercialisant les produits de santé, ou avec les organisations professionnelles représentatives telles que le LEEM pour l’industrie du médicament et le SNITEM pour l’industrie des dispositifs médicaux. En cas d’échec des négociations, le CEPS peut prendre une décision unilatérale (article L. 165-4 du code de la sécurité sociale).

On distingue différentes catégories de prix :

– le prix de vente au public (article L. 162-16-4 du même code), soit celui des produits vendus en officine ;

– le prix de cession au public (article L. 162-16-5) correspond au prix de vente aux établissements de santé ;

– le tarif de responsabilité (article L. 162-16-6) constitue le tarif unique sur la base duquel intervient le remboursement pour des produits ou services équivalents en termes d’efficacité (alignement des prix des princeps sur celui des génériques par exemple).

Si une entreprise souhaite conserver un prix « facial » élevé, elle peut signer un accord avec le CEPS prévoyant de verser des remises dites « conventionnelles » à l’assurance maladie.

Source : commission des affaires sociales à partir du rapport de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017.

Les négociations menées par le CEPS sont notamment conduites en fonction des objectifs d’économies à atteindre via les actions sur les tarifs des produits de santé et les remises fixés annuellement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Pour l’année 2021, les économies attendues par le biais d’actions sur les tarifs s’élèvent à 790 millions d’euros ([134]) (contre 1,3 milliard d’euros en 2020 ([135])), dont 640 millions d’euros au titre des médicaments et 150 millions d’euros au titre des dispositifs médicaux. Les conséquences financières de la crise sanitaire sur l’industrie des produits de santé et la volonté de préserver l’approvisionnement du marché français en médicaments ont largement motivé la décision d’alléger l’effort de régulation par rapport à l’année 2020.

2. Les clauses de sauvegarde, outils de régulation « de dernier recours » des dépenses de santé

Pour maîtriser les dépenses de produits de santé, le CEPS dispose de deux leviers qu’il convient de distinguer :

– une régulation a priori, produit par produit, mise en œuvre sous la forme de baisses de prix ou tarifs, afin de respecter le taux d’évolution de l’ONDAM adopté en LFSS ; toute entreprise exploitant des produits de santé remboursables et souhaitant conserver un prix « facial » élevé pouvant toutefois accorder avec le CEPS le versement annuel de remises à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ;

– une régulation a posteriori, la « clause de sauvegarde », mise en œuvre sous la forme de contribution des entreprises commercialisant ces produits de santé si leur chiffre d’affaires global hors taxes réalisé en France au titre des produits remboursables dépasse un seuil fixé chaque année en LFSS (pour le médicament) ou si la dépense remboursée par l’assurance maladie dépasse un certain seuil (pour les dispositifs médicaux).

La création des clauses de sauvegarde

Les pouvoirs publics ont créé la clause de sauvegarde sur les médicaments en 1999 ([136]).

L’intérêt d’un tel dispositif était de mieux lier les objectifs de maîtrise des dépenses de santé au chiffre d’affaires global réalisé par l’industrie pharmaceutique au titre de la production et de la vente de médicaments remboursables, l’évolution de ce chiffre d’affaires ayant une incidence automatique sur le niveau de dépenses de l’assurance maladie.

L’efficacité du mécanisme a conduit à son extension :

– en 2015 de manière spécifique aux médicaments de l’hépatite C ([137]) pour faire face à l’émergence rapide de traitements innovants coûteux – aucun montant n’a cependant été fixé pour cette contribution depuis 2017, le mécanisme n’étant plus utile au regard de la régulation des prix menée dans le cadre conventionnel ;

– aux dispositifs médicaux inscrits sur la « liste en sus » depuis cette année ([138]).

Source : commission des affaires sociales.

● La clause de sauvegarde sur les médicaments remboursables ([140])

Elle est encadrée aux articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale et repose sur les principes suivants :

– elle se déclenche lorsque le chiffre d’affaires global hors taxes, net des remises, réalisé au titre des médicaments remboursables par les entreprises qui en assurent l’exploitation, l’importation ou la distribution parallèle dépasse un montant en euros « M » fixé par le législateur pour une année civile ;

– le chiffre d’affaires pris en compte est celui réalisé en France métropolitaine, dans l’ensemble des départements d’outre-mer ainsi qu’à Saint-Barthélemy et Saint-Martin ;

– le montant de la contribution globale est calculé selon un barème, elle peut représenter 50 %, 60 % ou 70 % du chiffre d’affaires supérieur au taux M en fonction de l’ampleur du dépassement ;

barème de la clause M sur le médicament

Source : article L. 138-12 du code de la sécurité sociale.

– la contribution due par chaque entreprise redevable est ensuite déterminée en fonction de la part du chiffre d’affaires de l’entreprise dans le chiffre d’affaires global et du taux d’évolution du chiffre d’affaires propre à l’entreprise ; la contribution ne pouvant excéder 10 % du chiffre d’affaires global hors taxes d’une entreprise.

schéma récapitulant le fonctionnement de la clause de sauvegarde m

Source : dossier de presse du Gouvernement sur le PLFSS 2021

● La clause de sauvegarde pour les dispositifs médicaux ([141]) inscrits sur la « liste en sus »

Elle a été instituée en LFSS 2020 et est encadrée aux articles L. 138-19-8 et suivants du code de la sécurité sociale :

– elle se déclenche lorsque la dépense remboursée par l’assurance maladie au titre des dispositifs médicaux inscrits sur la « liste en sus », nette des remises, dépasse un montant en euros « Z » fixé par le législateur pour une année civile (pour 2020, le montant Z était fixé à 1,03 fois le montant remboursé pour l’année 2019, soit une clause se déclenchant si les remboursements augmentaient de plus de 3 % en 2020) ;

– la dépense remboursée prise en compte est celle remboursée en France métropolitaine, dans l’ensemble des départements d’outre-mer ainsi qu’à Saint-Barthélemy et Saint-Martin ;

– la contribution due au titre de la clause de sauvegarde est égale à la totalité de la différence entre le montant effectivement remboursé et le montant Z ;

– la contribution est répartie entre les fabricants des dispositifs médicaux à hauteur du montant qui a été remboursé au titre de leur production et ne peut excéder, pour chaque entreprise, 10 % de son chiffre d’affaires réalisé au titre des dispositifs médicaux inscrits sur la liste en sus.

● Deux mécanismes juridiques différents

Les différences entre les deux clauses de sauvegarde reposent sur l’assiette (pour les dispositifs médicaux, l’assiette repose sur les dépenses remboursées et pour le médicament, sur le chiffre d’affaires lié aux produits remboursables) et sur le taux de la contribution (pour les dispositifs médicaux, en cas de dépassement, l’intégralité du montant est reversée à l’assurance maladie et non 50 % à 70 % en fonction du niveau de dépassement comme pour le médicament).

En outre, il existe un mécanisme d’exonération de la contribution pour les entreprises du médicament, tandis que la clause sur les dispositifs médicaux n’en prévoit pas.

Le mécanisme d’exonération de la contribution pour les entreprises du médicament est prévu à l’article L. 138-13 du code de la sécurité sociale. Il y est tout d’abord inscrit que les entreprises qui ont conclu une convention ([142]) avec le CEPS pour au moins 90 % de leur chiffre d’affaires réalisé au titre des médicaments remboursables peuvent signer un accord avec le comité prévoyant le versement, sous forme de remise, de tout ou partie de la contribution qu’elles doivent verser au titre de la clause de sauvegarde. Si la somme des remises versées en application de ces accords est supérieure à 80 % du total des montants que les entreprises devaient verser au titre de la contribution, elles en sont exonérées. L’exonération intervenant lorsque 80 % du montant dû au titre de la contribution sont versés, il s’agit in fine d’une réduction de 20 % de la contribution.

Interrogée sur la pratique de ce dispositif, la direction de la sécurité sociale a précisé au rapporteur général que cette remise est quasiment automatique, car toutes les entreprises ayant l’habitude du conventionnement à ce niveau de leur chiffre d’affaires versaient leur contribution sous la forme de remise pour être exemptée des 20 % de décote.

Cette même direction de la sécurité sociale a indiqué au rapporteur général que ces différences correspondent principalement à des différences de périmètre (un secteur vaste dont le chiffre d’affaires augmente modérément, le médicament, et un secteur ciblé et dynamique au plan des dépenses, le dispositif médical innovant à l’hôpital).

B. le contexte de crise induit des modalités spécifiques de fixation des montants m et z pour 2021 et nécessite d’encourager la négociation conventionnelle

1. Le contexte de crise économique complexifie l’arbitrage autour des montants M et Z à fixer pour l’année 2021

Comme chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale doit déterminer les montants M pour le médicament et Z pour les dispositifs médicaux inscrits sur la liste en sus, au-delà desquels les entreprises concernées sont assujetties à une contribution pour l’année 2021.

Il convient de souligner que les conséquences de la crise économique sur l’industrie pharmaceutique sont très différentes selon les entreprises.

Concernant l’industrie du médicament, les entreprises ont été touchées de façon très inégale par la crise. Si certaines ont pâti de la situation, d’autres ont au contraire bénéficié d’un certain dynamisme en raison du contexte sanitaire.

Le secteur des dispositifs médicaux a quant à lui été particulièrement touché par la crise : l’activité des entreprises du secteur serait entrée en décroissance en 2020, selon les données recueillies par le rapporteur général auprès du syndicat national de l’industrie des technologies médicales (SNITEM). Un déclenchement de la cause Z en 2020 est par conséquent très improbable.

Il convient donc de fixer des montants M et Z qui ne pénalisent pas le retour à une activité dynamique des entreprises de l’industrie pharmaceutique en 2021 au titre des médicaments remboursables et des dispositifs médicaux.

2. Il est nécessaire de favoriser les négociations conventionnelles et d’élargir la régulation de la dépense, notamment pour que celle-ci ne cible pas uniquement les médicaments anciens

La création d’une clause de sauvegarde à destination des médicaments avait pour objectif principal d’inciter les entreprises à emprunter la voie de la négociation conventionnelle avec le CEPS de manière collective, en sanctionnant une évolution trop dynamique de la dépense, et de manière individualisée par entreprise, en excluant de l’assiette les remises conventionnelles. C’était également l’ambition de la mise en œuvre d’un mécanisme d’exonération de la contribution (article L. 138-13 du code de la sécurité sociale) n’étant destiné qu’aux entreprises ayant conclu une convention avec le comité pour au moins 90 % de leur chiffre d’affaires réalisé au titre des médicaments remboursables.

Aujourd’hui, la majorité des entreprises ont en effet privilégié le dialogue conventionnel. Cependant, pour certaines spécialités, les entreprises n’ont pas entamé de négociations conventionnelles avec le CEPS, et notamment des baisses de prix, plus intéressantes pour l’assurance maladie car elles font pression sur le marché.

L’intérêt d’un mécanisme incitatif à destination des entreprises commercialisant de nouveaux produits est double : il s’agit à la fois de ne pas cibler la régulation de la dépense uniquement sur les médicaments anciens et d’assurer l’accès des patients à ces nouveaux médicaments. À cet effet, la réduction de la contribution obtenue par les entreprises dans le cadre du mécanisme d’exonération pourrait utilement être modulée en fonction des baisses de prix négociées avec le comité par ces entreprises.

II. L’ARTICLE 17 FIXE LES MONTANTS DE DéCLENCHEMENT DES CLAUSES DE SAUVEGARDE POUR L’ANNéE 2021 ET modifie les modalités d’exonération de la contribution

A. Les mesures spécifiques à 2021

Le présent article fixe les montants M pour le médicament et Z pour les dispositifs médicaux inscrits sur la liste en sus au-delà desquels les entreprises sont assujetties à une contribution pour l’année 2021.

Pour la première fois, il s’agit de seuils fixés en montant et non pas de taux d’évolution du chiffre d’affaires par rapport à l’année précédente, dans un souci de lisibilité et de transparence vis-à-vis des entreprises. Toutefois, la notion d’évolution du chiffre d’affaires global d’une année sur l’autre demeure centrale comme le démontrent les modalités de fixation des montants M et Z pour 2021, détaillées ci-dessous.

Fixation du montant M

Le II fixe le montant M mentionné à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale à 23,99 millions d’euros pour l’année 2021.

Les entreprises qui assurent l’exploitation, l’importation ou la distribution parallèle des médicaments remboursables seront donc assujetties à une contribution si leur chiffre d’affaires global, net des remises, dépasse cette somme.

En raison de la crise sanitaire, le montant M retenu correspond au chiffre d’affaires du médicament réalisé, net des remises, en 2019 auquel il a été appliqué une croissance de 0,5 % ([143]) en 2020 puis en 2021. Exceptionnellement, l’année 2019 a été choisie comme année de référence afin de neutraliser les effets de la crise sanitaire sur le chiffre d’affaires réalisé en 2020. En effet, si ce dernier avait servi de référence et qu’il lui avait été appliqué une croissance de 0,5 %, le montant M aurait été très rapidement dépassé en 2021 en raison de la probable moindre consommation de médicaments durant la crise.

C’est déjà ce niveau de croissance qui avait été retenu pour fixer le seuil 2020 et il correspond à l’engagement du Gouvernement lors du Conseil stratégique des industries de santé en 2018 de permettre une croissance à ce niveau de la dépense sur le médicament en général.

Fixation du montant Z

Le III fixe le montant Z mentionné à l’article L. 138-19-8 du code de la sécurité sociale à 2,09 milliards d’euros pour l’année 2021. Les entreprises qui exploitent les produits et prestations concernés seront donc assujetties à une contribution si la dépense remboursée par l’assurance maladie au titre des dispositifs médicaux, nette des remises, dépasse cette somme.

Afin de neutraliser les effets de la crise sanitaire sur le chiffre d’affaires du secteur des dispositifs médicaux, le montant Z a été fixé en utilisant comme valeur de référence le montant des dépenses remboursées des produits et prestations de la liste en sus, nettes des remises, de l’année 2019 auquel il a été appliqué une croissance de 3 % en 2020 et en 2021. C’est déjà ce niveau de croissance qui avait été retenu pour fixer le seuil 2020 et il correspond à l’engagement du Gouvernement lors du Conseil stratégique des industries de santé en 2018 de permettre une croissance à ce niveau de la dépense sur ces dispositifs innovants.

Au vu de l’ampleur des difficultés rencontrées par le secteur, l’utilisation du chiffre d’affaires réalisé en 2020 comme base pour définir le taux Z aurait entraîné un déclenchement très rapide de la clause de sauvegarde au titre de l’année 2021, la reprise de l’activité attendue cette année-là impliquant une forte croissance du chiffre d’affaires.

B. Les mesures de coordination avec la réforme des ATU et RTU

La refonte du système d’accès et de prise en charge des médicaments faisant l’objet d’autorisation temporaire d’utilisation (ATU) ou de recommandation temporaire d’utilisation (RTU) prévue à l’article 38 du présent projet de loi implique un certain nombre de mesures de coordination.

Les ATU et RTU permettent à l’assurance maladie de prendre en charge temporairement et de façon dérogatoire, sous certaines conditions, des médicaments qu’ils disposent ou non d’une autorisation de mise sur le marché (AMM). Les modifications successives de ces dispositifs ont conduit à leur complexification, motivant aujourd’hui leur réforme dans un souci de simplification des demandes et des procédures, mais aussi de soutenabilité financière pour l’assurance maladie.

Deux nouveaux systèmes d’accès et de prise en charge par l’assurance maladie sont ainsi introduits à l’article 38 : l’accès précoce, qui vise les médicaments susceptibles d’être innovants et pour lesquels les laboratoires s’engagent à déposer une AMM rapidement ; et l’accès compassionnel, qui concerne les médicaments n’étant initialement pas destinés à obtenir une AMM nationale ou centralisée, mais qui répondent efficacement à un besoin non couvert. Cette réforme d’ampleur conduit à une modification importante des dispositions contenues dans les codes de la sécurité sociale et de la santé publique ([144]).

Le 1° du I du présent article intègre ces changements à l’article L. 138-13 du code de la sécurité sociale, en adaptant les références au code de la santé publique. Ces références renvoient aux autorisations temporaires d’utilisation de médicaments à titre précoce ou compassionnel, ainsi qu’à la prise en charge dont ces médicaments bénéficient.

Ces modifications permettent donc d’assurer que les entreprises redevables de la contribution au titre des médicaments bénéficiant d’un « accès précoce » ou d’un « accès compassionnel » puissent également signer avec le CEPS un accord prévoyant le versement sous forme de remise de tout ou partie du montant dû au titre de la contribution et bénéficier des possibilités d’exonération de la contribution prévues à l’article L. 138-3 du code de la sécurité sociale, comme c’est le cas aujourd’hui sur les dispositifs ATU/RTU.

C. Favoriser les négociations conventionnelles via la réduction du montant de la contribution versée PAR une entreprise en contrepartie des baisses de prix consenties

L’article vise à favoriser les négociations conventionnelles en utilisant comme levier les modalités de l’exonération de la contribution, prévues à l’article L. 183-13 du code de la sécurité sociale.

1. La révision des conditions de l’exonération de la contribution pour les entreprises y étant assujetties

Le 2° du I révise les conditions de l’exonération de la contribution, prévues à l’article L. 138-13 du code de la sécurité sociale.

L’article L. 138-10 prévoit un mécanisme incitatif aux négociations conventionnelles. L’entreprise qui a conclu une convention avec le CEPS pour au moins 90 % du chiffre d’affaires réalisé au titre des médicaments remboursables peut signer avec le comité, avant le 31 janvier de l’année suivant l’année civile au titre de laquelle la contribution est due, un accord prévoyant le versement d’une remise de tout ou partie du montant dû au titre de la contribution. Si l’entreprise verse, en application de cet accord, une remise supérieure ou égale à 80 % du montant dont elle est redevable au titre de la contribution, elle est exonérée de cette dernière. Le même principe s’applique si « les entreprises » versent une telle remise sur « leurs chiffres d’affaires », sans que la distinction entre les deux formulations ait jamais été parfaitement claire.

Le c du 2° du I prévoit le passage du « taux exonératoire » de 80 % à 95 %. Il prévoit donc une décote de 5 % de la contribution, contre 20 % auparavant. Le dispositif sera donc moins « généreux » pour ces entreprises fortement conventionnées avec le CEPS.

Le a du 2° du I supprime la première partie du second alinéa de l’article L. 138-13 du code de la sécurité sociale, qui prévoyait que les entreprises signataires d’un tel accord sont exonérées de la contribution si la somme des remises versées est supérieure à 80 % du total des montants dont elles sont redevables au titre de la contribution, est supprimée car elle semblait superfétatoire (le système de décote s’appliquait déjà essentiellement au niveau de chaque entreprise).

Le b du 2° du I supprime une coordination rendue inutile par la suppression de cette première partie de l’alinéa.

Le dispositif sera donc moins « généreux » pour ces entreprises fortement conventionnées avec le CEPS.

2. Cette élévation du taux permet de créer, en contrepartie, une dérogation avantageuse pour les entreprises qui consentent une baisse de prix via un accord avec le CEPS

Le 3° du I du présent article introduit une dérogation aux modalités de l’exonération de la contribution prévue à l’article L. 138-13 du code de la sécurité sociale.

Une entreprise qui accepte par convention conclue avec le CEPS une baisse du prix net d’une ou plusieurs spécialités qu’elle exploite (prenant effet au cours de l’année au titre de laquelle la contribution est due) pourra être exonérée de la contribution si les remises qu’elle verse représentent entre 80 et 95 % du montant dû au titre de la contribution.

Une réduction d’entre 5 % et 20 % de la somme à verser pourra donc être obtenue par ces entreprises. Le pourcentage appliqué sera déterminé en fonction du montant des économies réalisées par l’assurance maladie du fait de la baisse du prix net consenti, ainsi que du chiffre d’affaires minoré des remises de l’entreprise, selon un barème fixé par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale.

Ce dispositif instaure donc un lien direct entre « l’effort » fourni par une entreprise pour réguler la dépense de l’assurance maladie, et le montant qu’elle devra verser sous forme de remise pour bénéficier de l’exonération de la contribution : plus l’effort consenti en proportion du chiffre d’affaires sera important, plus l’accès à l’exonération de la contribution sera facile.

Interrogée sur ce point par le rapporteur général, la direction de la sécurité sociale lui a confirmé que ce barème permettra de tenir compte de la taille de l’entreprise concernée. Il serait en effet injuste que le mécanisme favorise les grandes entreprises qui par construction peuvent faire faire davantage d’économies à l’assurance maladie.

L’article précise par ailleurs les modalités de calcul du « prix net ». Pour le prix de vente au public, le prix net correspond au prix de vente minoré des remises, des marges et des taxes en vigueur. Pour le prix de cession au public et le tarif de responsabilité, il s’agit simplement du prix minoré des remises.

Le dispositif fait donc au total deux paris :

– celui d’un mécanisme incitatif pour toutes les entreprises plutôt que celui des seules entreprises fortement conventionnées avec le CEPS, même si elles continueront à bénéficier d’une décote quasi automatique de 5 % sur la contribution ;

– celui des baisses de prix, qui sont au cœur du niveau dispositif d’exonération, plutôt que des remises.

Le rapporteur général, constatant qu’il ne s’est pas passé une année depuis le début de la législature sans que les clauses de sauvegarde n’aient été réformées, ne peut qu’espérer que la plus forte dynamique dans la négociation qui en est attendue sera au rendez-vous en 2021.

TITRE II CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 18 Financement de la branche autonomie et transferts financiers entre la sécurité sociale et l’État et entre régimes de sécurité sociale

Adopté par la commission sans modification

I. La création d’un financement lisible et spécifique de la branche autonomie FONDé essentiellement sur la CSG

1. Une branche qui sera majoritairement financée par la CSG

a. Les ressources actuelles de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA)

● Créée en 2004, la CNSA concentre dans son budget l’essentiel du financement national en matière d’autonomie, aussi appelé « objectif général de dépenses ».

Ses ressources sont actuellement composées :

– depuis l’origine, d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG) qui a largement évolué ces dernières années, au gré de la « tuyauterie annuelle » ;

– de la CSG « activité » (0,1 point de 2010 à 2012 puis en 2015, 0,064 point en 2013, 0,058 point en 2014 puis 0,23 point depuis 2019) pour un montant de 2,23 milliards d’euros en 2020 ;

– de la contribution sur les employeurs privés et publics de 0,3 % dite « contribution de solidarité pour l’autonomie » (CSA) mais aussi plus usuellement « journée de solidarité » pour un montant de 2,13 milliards d’euros ;

– de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA) pour un montant de 817 millions d’euros ;

– du versement des deux sous-objectifs de dépenses d’assurance maladie médico-sociaux pour un montant de 23,87 milliards d’euros.

Au total, en 2020, la CNSA disposait donc de 28,67 milliards de produits, dont 83 % correspondaient à une dotation de l’assurance maladie.

« Historiquement », la caisse a en outre été affectataire :

– de prélèvements sociaux sur le capital (2016-2018 : à hauteur de 1,15 point puis 1,38 point à compter de 2017, 0,3 % de contribution additionnelle sur les produits de placement transféré à l’État en 2019) ;

– de contribution sur les droits tabacs (2015-2016 : à hauteur d’1,9 %) ;

– la CSG sur les produits de placement et sur les revenus du patrimoine (0,1 point de 2010 à 2012 puis en 2015, 0,064 point en 2013, 0,058 point en 2014).

● La création d’une nouvelle branche impliquait de résoudre une question de principe qui ne s’était jamais posée depuis 1945 : peut-on parler d’une branche, avec ce que le terme suppose d’unité dans le pilotage et la lisibilité de son solde, pour une structure financée de manière écrasante par une autre branche ?

Missionné par le Gouvernement pour préciser les contours de cette cinquième branche, M. Laurent Vachey, dans son rapport remis au Parlement par le Gouvernement, y a répondu par la négative, constatant « la nécessité d’accepter à l’avenir des recettes issues de cotisations ou de l’impôt à hauteur des prévisions de dépenses » ([145]). Cette réponse était faite, il est vrai, non sans lien avec la préconisation de supprimer les sous-objectifs « médico-sociaux » de l’ONDAM.

Sur un plan financier, le rapport préconise le recours à la contribution sociale généralisée, en raison de sa « vocation d’universalité » conforme à l’ambition de faire de cette branche autonomie un outil de couverture universel.

Le Gouvernement, dans le projet de loi, a inversé la démarche en adoptant un statu quo conservatoire sur l’ONDAM, en attendant les travaux du Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie sur ce sujet, tout en choisissant d’affecter une importante fraction de CSG à la branche autonomie pour lui assurer d’emblée une relative indépendance de la branche maladie.

b. Un transfert massif de contribution sociale généralisée dans le cadre de la création de la branche autonomie

Source : commission des affaires sociales à partir du rapport remis à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2020.

Le I modifie l’article L. 131-8, « siège » de la répartition des ressources fiscales affectées aux branches et organismes de la sécurité sociale, et partant centre névralgique de la « tuyauterie » annuelle.

● La mesure la plus massive est un important transfert de CSG vers la CNSA dans les proportions suivantes :

– 1,67 point de CSG « activité » issu des régimes d’assurance maladie ([147]) (a et d du 1°) ;

– 1,9 point des CSG « remplacement » (tous taux confondus ([148])) venu de ces mêmes régimes d’assurance maladie (a et d du 1°) ;

– 1,9 point de CSG « patrimoine » issu du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) (e du 1°).

La ventilation des fractions de CSG disponibles dans les documents présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale et les annexes 4 et 6 ne permettant pas de recalculer l’effet de la modification de chacune de ces fractions ([149]), le rapporteur général s’en remet au chiffrage du Gouvernement dans son évaluation préalable, qui évoque la somme de 23,17 milliards d’euros transférés de « la CNAM » ([150]) vers la CNSA auxquels s’ajoutent les 2,55 milliards d’euros issus du FSV, soit au total la réaffectation vers la CNSA de 25,72 milliards d’euros supplémentaires.

Ce montant permet ainsi de compenser quasiment « à l’euro l’euro » :

– la perte de la contribution de l’assurance maladie aux dépenses médico-sociales (22,8 milliards d’euros ([151])) ;

– un périmètre élargi par le transfert de l’AEEH à la branche autonomie (1,2 milliard d’euros) (cf. infra) ;

– le coût des mesures issues du Ségur de la santé (1,7 milliard d’euros).

Au terme de ce transfert, la CNSA se verrait donc dotée de 1,9 point de toutes les CSG « activité-remplacement », ressources fiscales relativement stables et conformes à l’objet des dépenses financées, ainsi que d’une fraction de CSG « patrimoine », plus fluctuante mais en proportion relativement modeste dans l’ensemble de ses ressources.

Ce transfert manifestement « volontariste » est parfaitement neutre pour la CNSA, qui obtient ainsi l’ensemble des ressources nécessaires pour financer le transfert de dépenses mais aussi les dépenses nouvelles qui intègrent son périmètre en 2021. La nouvelle branche est donc exempte des « dommages » de la crise de 2020-2021.

2. Un transfert qui entraîne en cascade une modification de la clef de répartition de la CSG pour le FSV et l’assurance maladie

● Conséquence directe de cette nouvelle affectation uniforme « des » CSG à la CNSA, il s’est agi de compenser le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) privé de sa ressource patrimoine, sans que ses charges n’aient été modifiées.

Il y est procédé par l’affection de 0,94 point supplémentaire de CSG « pensions de retraite et d’invalidité » au taux normal et au taux de 6,6 %, issu des régimes d’assurance maladie (c du 1°) pour un total de 2,55 milliards d’euros qui permet de « neutraliser » complètement l’opération pour le FSV.

● Au total, ce sont donc les régimes d’assurance maladie qui sont les « perdants » de cette première série d’opérations puisqu’ils se voient privés :

– de 1,67 point de CSG « activité », transféré à la CNSA ;

– de 1,9 point de CSG « chômage-indemnités journalières » et de CSG à taux réduit de 3,8 %, transféré à la CNSA ;

– de 2,84 points de CSG « pensions de retraite et invalidité » au taux normal et au taux intermédiaire de 6,6 %, transférés à la fois à la CNSA et en compensation au FSV.

Au total, la perte de recettes représente 24,51 milliards d’euros en 2021 pour la Caisse nationale d’assurance maladie. On peut toutefois souligner que cette même CNAM aura été « soulagée » de sa contribution aux dépenses médico-sociales à hauteur de 22,8 milliards d’euros.

3. Le transfert de l’AEEH à la branche autonomie, compensé par une modification de la clef de taxe sur les salaires

Parmi les premières mesures de périmètre accompagnant la création de la nouvelle, le transfert de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), aujourd’hui financée par la branche famille, constitue une des mesures les plus significatives sur le plan financier (1,1 milliard d’euros en 2020). Ce transfert de charges entre les deux branches implique, pour ne pas déformer leurs soldes respectifs, une mesure de compensation en recettes.

Or, afin de ne pas compliquer ces transferts, il semblait préférable de ne pas ajouter un nouveau tuyau « famille-autonomie », ces deux branches n’ayant aucune ressource en commun, en plus du tuyau « maladie-FSV-CNSA » décrit supra. C’est pourquoi la fraction de CSG transférée des régimes d’assurance maladie vers la CNSA « intègre » ce transfert, lui-même compensé par la CNAF à la CNAM. Les autres régimes d’assurance maladie, concernés par le transfert de CSG mais pas par celui de taxe sur les salaires, ne devraient pas voir leur situation modifiée en raison de l’intégration financière « PUMA » qui s’applique depuis 2016 (s’ils ont en déficit ou l’étaient avant le transfert, la CNAM l’assumera entièrement).

Le a du 1° procède à un transfert de 8,48 points de taxe sur les salaires de la branche famille vers la branche maladie, pour un total de 1,23 milliard d’euros qui correspondent au transfert de l’AEEH vers la branche autonomie.

II. Les mesures ayant trait aux relations financières État-sécurité sociale

Une seconde série de mesures « tuyauterie » financière entre les branches résulte de la modification des transferts entre l’État et la sécurité sociale, compensés par la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) que le premier accorde à la seconde, à travers les comptes de la Caisse nationale d’assurance maladie.

Si cette année, ces mesures se révèlent relativement limitées, il convient d’en reprendre « chronologiquement » l’origine, les conséquences tirées dans la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale puis celles qu’elles impliquent pour la sécurité sociale.

1. Deux transferts en direction de la sécurité sociale

a. L’allocation supplémentaire d’invalidité

L’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) est une prestation de solidarité, subsidiaire de l’allocation de solidarité aux personnes âgées, ouvertes aux personnes invalides ayant de faibles ressources. Financée jusqu’ici sur le programme 157 Handicap et dépendance de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances de la loi de finances, elle est mise à la charge de la Caisse nationale d’assurance maladie par l’article 37 du présent projet de loi ([152]).

b. Les points d’accueil écoute jeune

Issus de la fusion en 2002 des points d’écoute des jeunes toxicomanes (PEJ) et des points d’accueil de jeunes (PAJ), les points d’accueil et d’écoute jeunes (PAEJ) sont des structures généralistes dont les missions sont d’accueillir les jeunes et leurs parents lorsque les premiers connaissent des difficultés de santé. Ils sont en lien direct avec les maisons des adolescents et l’éducation nationale, avec laquelle ils ont bien souvent signé un partenariat.

Ces structures, souvent portées par des associations, sont financées, au sein du programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes de la même mission Solidarité, insertion et égalité des chances, par des subventions par l’État à travers les directions départementales de la cohésion sociale. On compte aujourd’hui 491 points de contacts sur le territoire, dont le rayon d’intervention moyen est estimé à 50 kilomètres. Le budget alloué à ces structures en 2020 devait être de 9 millions d’euros, des moyens rehaussés à compter de 2018 de 4 millions d’euros par an dans le cadre de la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté des enfants ([153]).

Ni l’existence ni le financement de ces dispositifs ne relevant du domaine de la loi, c’est l’étude d’impact du Gouvernement qui informe le Parlement de son souhait de transférer la charge de ces points d’accueil écoute jeune à la branche famille « en vue d’en améliorer le pilotage et la cohérence d’ensemble avec la politique de sécurité sociale ».

2. Une compensation par la « clef » de taxe sur la valeur ajoutée en loi de finances

Dans un souci de simplicité, l’équilibre des relations financières entre l’État et la sécurité sociale est assuré par le biais d’un instrument unique : la fraction de la taxe sur la valeur ajoutée affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie. La TVA étant encore une ressource perçue au profit de l’État au sens de la loi organique relative aux lois de finances, il revient exclusivement à ces dernières d’en prévoir l’affectation à une autre personne que l’État.

Aussi, l’article 30 du projet de loi de finances pour 2021 a intégré les implications de ces transferts dans la fraction de TVA retenue à hauteur de 279 millions d’euros pour l’ASI et de 9 millions d’euros pour les PAEJ.

3. Les conséquences au sein de la sécurité sociale

● S’agissant de l’ASI, le f du 1° réécrit entièrement le 8° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, qui affectait, dans le droit existant, le produit de la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance maladie complémentaire (TSA) :

– au fonds de financement de la complémentaire santé solidaire (ex-Fonds CMU-C), issu d’une modification en 2016 visant à contrer les effets possibles de l’arrêt De Ruyter de la Cour de justice de l’Union européenne ([154]), à hauteur des dépenses de ce fonds ;

– pour le solde à la Caisse nationale d’assurance maladie.

Le droit proposé compterait trois affectataires possibles pour cette fraction de la TSA :

– le fonds de financement de la complémentaire santé solidaire au sein de la Caisse nationale d’assurance maladie, qui doit remplacer le fonds CMU-C ([155]) « à hauteur de l’écart entre ses charges et ses autres produits » ; l’article L. 862-1 tel que proposé par le projet de loi définissant les ressources de ce fonds comme « une fraction du produit » de la TSA, on peut imaginer qu’il s’agira en réalité de la fraction couvrant l’ensemble des dépenses du fonds ;

– le fonds qui assure le financement des dépenses liées à l’ASI ;

– à titre subsidiaire, c’est-à-dire pour le solde du produit de cette fraction de la taxe, la Caisse nationale d’assurance maladie.

Ce changement procède essentiellement du souhait de suivre dans une unité de compte distincte les dépenses de l’ASI, sans que cela ait d’effets majeurs sur les comptes de la branche puisque la CNAM « abrite » désormais le fonds « complémentaire santé solidaire » et le fonds « ASI », faisant de la TSA une ressource exclusive de cette branche.

Compte tenu du rendement important de cette taxe (5,3 milliards d’euros), le reliquat pour la CNAM directement devrait être important (4,9 milliards d’euros après avoir minoré de 300 millions pour l’ASI et de 150 millions pour le fonds « complémentaire santé solidaire »).

● S’agissant de la mesure de transfert des PAEJ, l’enjeu consistait à permettre que la CNAM, affectataire de la compensation « État » via la fraction de TVA ajustée, compense à son tour la branche famille. Or, un « tuyau » reliait déjà les deux branches au titre du transfert (lui-même à double détente) de l’AEEH décrit supra.

Aussi dans le souci de ne pas créer un « tuyau » parallèle, la fraction accrue de taxe sur les salaires affectée par le 1° du I de la branche famille à la branche maladie a été minorée de 9 millions d’euros pour tenir compte de deux flux en sens contraire : le transfert de l’AEEH vers la branche autonomie, qui transite lui-même par la réévaluation des affectations de CSG décrite supra (1 211 millions d’euros), d’une part, et la compensation par l’assurance maladie du transfert des PAEJ à la branche famille (9 millions d’euros), soit en fin de compte un transfert de « seulement » 1 202 millions d’euros entre la branche maladie et la branche famille.

III. Les autres dispositions

Comme chaque année, l’article de « tuyauterie » abrite, outre des réaffectations fiscales, des mesures diverses, cette année en nombre relativement limité, relatives aux transferts, gestions des organismes ou à des mesures de coordination de nature financière.

1. Le rétablissement de la COTAM comme ressource de l’assurance maladie

L’article L. 131-9 du code de la sécurité sociale prévoit la possibilité de prévoir des taux particuliers de cotisations salariales d’assurance maladie, maternité, invalidité et décès à la charge sur les revenus d’activités et « spécifiques » sur les revenus de remplacement des personnes qui, tout en n’étant pas résidentes fiscales en France et exonérées de la CSG à ce titre, relèvent de l’assurance maladie française pour leur prise en charge.