rapport d'enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire

Mon avis personnel est qu’il faut aller plus loin. L’idéal serait le conseil de justice. Toutefois, cela soulève un problème analogue à celui qui se pose entre partisans de la décentralisation et partisans de la recentralisation. Les uns disent qu’une trop grande décentralisation ouvrirait une boîte de Pandore et risquerait de faire éclater le système, les autres objectent que la recentralisation prive les collectivités territoriales de toute autonomie et les empêche de répondre correctement aux problèmes immédiats – car on sait bien que plus on est proche des problèmes, mieux on les résout. Il faut arriver à trouver un compromis entre ces deux positions. Je ne crois pas que l’on puisse affirmer qu’une indépendance financière totale est nécessaire. L’indépendance financière implique des ressources entièrement propres. Il faut assumer cela. Or je ne crois pas que la justice puisse le faire. Je ne crois pas que l’État puisse laisser ceci se produire.

Il vaut peut-être mieux d’abord consolider la base, commencer à introduire des éléments de participation dans le système, pour éventuellement mener d’autres évolutions plus tard. Nous fonctionnons avec de la pâte humaine, il ne s’agit pas d’un système scientifique – bien que même les systèmes scientifiques soient pleins d’incertitudes. La science n’est jamais tout à fait exacte. C’est encore plus vrai avec les sciences humaines.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez mentionné l’importance de la formation pour acquérir de réelles capacités de gestion – au-delà du seul paiement des factures. En pratique, ce n’est même pas une dyarchie qui est à la tête des juridictions, mais une triarchie si l’on tient compte du directeur de greffe qui fait office de responsable des fonctions support.

M. Michel Bouvier. Bien sûr ! C’est l’une de ses fonctions.

M. le président Ugo Bernalicis. Selon votre rapport, les greffes ne se donnent pas ou n’ont pas les moyens d’une bonne gestion financière. Faudrait-il renforcer la fonction de greffe ? Faudrait-il que les directeurs de greffe aient davantage de poids dans la gestion des juridictions ? Les magistrats souhaitent garder la main sur leurs juridictions et ne sont pas très favorables à une prise de décision des directeurs de greffe, qui pourrait pourtant se justifier du point de vue d’une bonne gestion.

Qu’en est-il des attachés d’administration et des administrateurs civils, qui sont a priori formés pour les fonctions support et pour la gestion des administrations ? Les attachés d’administration et les administrateurs civils sont très peu nombreux au ministère de la justice. Ne s’agit-il pas d’une carence ?

M. Michel Bouvier. Le ministère de la justice compte très peu de financiers.

La question de la formation concerne la formation à la gestion. Cependant, fort de mon expérience dans un ministère, je peux vous dire que si l’on ne comprend pas le sens des techniques que l’on utilise, on les applique mal. Ce qui m’a aidé lorsque je travaillais au ministère c’était d’être en même temps à l’université. Je comprenais mieux le sens de ce que je faisais. Cela m’est toujours resté. Il faut que la formation associe la technique au sens des techniques employées. Il faut que l’on comprenne pourquoi l’on fait ceci ou cela, pour pouvoir le faire bien.

Par conséquent, un plan de formation est nécessaire pour les greffiers et les magistrats. Ce plan doit commencer par expliquer le sens de la réforme budgétaire introduite par la LOLF. Pourquoi a-t-on fait cela ? Sur quelle base ces concepts s’appuient-ils ? D’où viennent-ils – des institutions internationales, des entreprises, etc. ? J’ai participé à cette histoire à l’époque, pour tout vous dire.

La LOLF repose sur une logique. Les gens de ma génération la comprennent pour avoir vécue le changement. En revanche, les jeunes générations qui travaillent au ministère de la justice, au budget ou dans d’autres ministères n’ont pas vécu ces débats et n’ont pas été sensibilisées au sens de cette réforme. Ces techniques leur tombent donc dessus sans qu’elles en comprennent le sens. Je l’ai remarqué. C’est un manque important.

Un plan de formation doit comprendre une formation au sens de ces techniques, ainsi qu’une formation à tous les instruments de gestion très sophistiqués que l’on utilise. Le degré d’apprentissage de ces instruments doit varier cependant selon les fonctions auxquelles on s’adresse. Un magistrat n’a pas à savoir comment s’effectue le contrôle interne, entendu au sens du monde de l’entreprise.

Quant à savoir qui dirige, je suis favorable à des participations. On ne peut pas, dans un système complexe – c’est-à-dire un système composé d’acteurs en relation les uns avec les autres, et non forcément compliqué – se passer de la participation des uns et des autres aux actions menées et aux décisions prises, sans quoi les corporatismes jouent et font éclater le système.

Depuis les premiers chocs pétroliers, il y a presque 50 ans, les États se sont transformés et les sociétés sont devenues de plus en plus complexes, et comportent une multitude d’acteurs qui rétroagissent les uns sur les autres. Cela est particulièrement vrai dans les finances publiques. De nombreux acteurs des fonds publics passent ainsi dans le privé puis repassent du privé au public au cours de leurs carrières, par le biais des sociétés d’économie mixte et des autres structures existantes.

Il faut l’avoir en tête. C’est une question de méthode. Une méthodologie systémique est indispensable sur ce point, pour éviter de raisonner en « silos », ce qui revient à séparer les décisions prises et ne fonctionne jamais – d’autant moins dans des sociétés qui ne cessent de gagner en complexité du fait du développement de la mondialisation, de l’intelligence artificielle, etc. Ce système peut donner le vertige si l’on n’a pas de méthode pour l’analyser. Or le manque de méthode est un grand défaut que nous avons.

M. le président Ugo Bernalicis. Cela ne fait pas partie des propositions du rapport, mais plaidez-vous pour l’instauration de conseils de juridiction, susceptibles de prendre des décisions collectives sur les orientations budgétaires et financières locales ?

M. Michel Bouvier. Il existe des conférences des responsables de juridiction. Il ne s’agit pas de formations institutionnalisées dotées d’un statut juridique, mais nous pouvons imaginer une association du CSM – à condition de lui donner les moyens matériels, humains et de formation nécessaires.

La justice est très imprégnée d’une culture juridique. Je suis moi-même juriste. Les finances publiques sont classées dans la catégorie juridique, puisqu’elles font partie du droit public.

Si nous creusons cet aspect, nous devons déboucher sur des solutions acceptables pour les uns et les autres. Pour l’avoir constaté dans le cadre du groupe de travail, nous avons affaire à des gens de bonne volonté, non à des personnes obnubilées par leurs propres intérêts – ces gens ont tous une culture, ils ont un sens du service public et de la qualité de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourquoi proposez-vous de mener le dialogue de décision au moment de la lettre de cadrage et non au moment de l’élaboration du projet annuel de performance ?

M. Michel Bouvier. Vous avez raison, c’est à discuter. J’ai proposé cela, car la lettre de cadrage comprend les grandes orientations du Gouvernement. Cependant, c’est peut-être un peu tard. Nous pourrions imaginer que le dialogue de décision intervienne en amont de cette étape. Nous n’avons d’ailleurs pas inscrit cette proposition dans le rapport, où ce sujet a été laissé ouvert.

M. Didier Paris, rapporteur. Je vous remercie, car vous rendez intelligible un sujet qui ne l’est pas nécessairement.

Je vous ai adressé des questions qui venaient pour une large part de votre rapport, lequel constitue une source importante de renseignements pour nous. Il existe peu de documents de cette qualité susceptibles de nous éclairer.

Au départ de nos auditions je n’étais pas persuadé du lien entre indépendance et questions budgétaires, mais j’y viens progressivement.

Vous avez répondu dans une large mesure à toutes les questions écrites qui vous avaient été posées, et je vous en remercie.

L’institution judiciaire est confrontée à une forme de lourdeur. Je l’ai vécu personnellement à plusieurs reprises. Elle souffre d’un manque d’autonomie, de décision, de gestion. Toutefois, s’agit-il d’un frein réel à l’indépendance de l’exercice de la justice ?

Vous avez évoqué l’indépendance comme une sorte de paradigme. Pouvez-vous mieux l’expliquer ? L’autonomie de gestion, l’autonomie de décision sont facteurs d’indépendance pour le service public de la justice en direction de nos concitoyens.

M. Michel Bouvier. Ce que je vais vous dire vous paraîtra tout à fait banal. Si, comme les magistrats, l’on n’est pas capable de gérer son budget, on se débrouille très mal dans la vie ! Il en va de même pour une famille, qui va vite à la déconfiture si elle n’est pas capable de gérer son budget, ou pour une entreprise qui peut déposer son bilan rapidement.

Les magistrats chargés de la gestion des crédits n’ont pas la possibilité de gérer correctement leurs fonds pour les raisons que j’ai évoquées plus haut – va-et-vient des crédits, régulation budgétaire, autant de facteurs qui font obstacle à une bonne gestion. Le service de la justice ne peut être correctement rendu sans une gestion qui soit, a minima, correcte.

Par ailleurs, les magistrats n’ont pas, de ce fait, de poids dans les discussions avec le ministère ni même avec la direction du budget. Si on ne parle pas le même langage, on ne se comprend pas. Ainsi, si j’ai le pouvoir de décider, je vais vous dire n’importe quoi, vous ne saurez pas si cela est vrai ou faux, entre ou non dans mon intérêt, etc. Je caricature, bien entendu, mais je souhaite vous donner une image la plus forte possible de cette situation.

Il existe une grande méfiance entre les ministères dépensiers et le ministère des finances. Les magistrats ont du mal à entamer un dialogue avec le contrôle budgétaire, car ils ne possèdent pas les concepts employés, et ne parlent pas la même langue.

Par ailleurs, ceux qui ont une certaine connaissance des finances publiques ont pu l’acquérir avec des concepts qui ne sont plus d’actualité. Depuis la LOLF, tout cela a changé. Nous utilisons des termes qui n’ont plus le même sens. De même, la notion d’autonomie financière des collectivités locales n’a plus le même sens qu’au moment des lois de décentralisation de 1982-1983. Il faut en être conscient.

Il faut donc apprendre le langage. Même la comptabilité est un langage. Nous ne parlons pas le même langage comptable à Londres et à Paris.

Par ailleurs, l’autonomie budgétaire est un facteur de crédibilité pour les magistrats. Si un magistrat parle un langage comptable à des budgétaires, ils seront d’abord surpris, mais il sera ensuite possible d’entamer un dialogue et de supprimer la défiance qui existe entre ces deux corps.

La formation dont je parlais plus haut pourrait permettre d’établir cette confiance. Les agents du ministère, les magistrats, les greffiers, ne pourront en effet pas être formés aux techniques financières publiques uniquement par le personnel de la justice, car les formateurs ne seraient pas assez nombreux. Il faudra aussi mobiliser des personnes de la direction du budget et de la direction générale des finances publiques. Un plan de formation doit être mis en œuvre, prévoyant la mobilisation de membres du ministère des finances. Il faut que les gens se rencontrent.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez évoqué la nécessité de remettre en ordre le système, en particulier l’organisation territoriale et fonctionnelle. L’organisation territoriale est effectivement extrêmement complexe – 16 BOP, 36 cours d’appel, UO, etc.

Cette nécessité se heurte à une première difficulté politique que nous avons rencontrée dans la loi du 23 mars 2019, certains élus risquant de redouter la présence d’un « loup » derrière le mouvement général engagé et de considérer que les regroupements effectués le sont sur de mauvaises bases. Toutefois, ce débat nous revient et ne vous appartient pas.

Selon vous, des synergies sont-elles possibles au plan financier entre l’évolution de l’organisation des cours d’appel et l’organisation administrative – qui a été grandement simplifiée s’agissant des régions, sans doute trop ?

Vous avez dit que la complexité d’un système n’excluait pas la simplicité. Or le système actuel n’est pas simple. La méthode que vous préconisez suffirait-elle à simplifier les modes de décision, ou faudrait-il simplifier le système lui-même par l’instauration d’une forme de gestion unique ?

M. Michel Bouvier. Tous les systèmes sont, par essence, complexes, mais nous sommes dans un système complexe compliqué. Pour le rendre plus clair, plus transparent, plus harmonieux, l’on doit d’abord – et cela a été bien accepté par le groupe – faire coïncider l’organisation administrative avec l’organisation territoriale. Cela simplifierait considérablement les choses.

Un autre aspect important a trait aux imbrications entre les SAR – pour les cours d’appel – et les délégations interrégionales. Au départ, en 1995, les SAR devaient aider à la gestion et à la formation, quand les délégations interrégionales concernaient les autres aspects, dont l’informatique.

Augmenter les connaissances des magistrats en matière de gestion aboutira forcément à une réorganisation des rapports. Actuellement, on peut se demander qui prend les décisions ! Les magistrats font face à des SAR qui détiennent un savoir qu’ils n’ont pas – même si leur personnel fait l’objet de rotations fréquentes. Il en va de même avec les délégations interrégionales. Nous pouvons rééquilibrer les choses à l’aide de la formation.

Vous me direz : je suis obsédé par la formation…

M. le président Ugo Bernalicis. Déformation professionnelle, peut-être !

M. Michel Bouvier. Oui.

Des actions volontaristes sont à mener, qui entraîneront automatiquement certains processus. Un rééquilibrage peut ainsi se faire naturellement, à partir du moment où une décision est prise sur la formation et la communication, qui aura des conséquences sur les rapports entre le ministère et les magistrats. C’est une dynamique à mettre en œuvre.

M. Didier Paris, rapporteur. Pourriez-vous préciser la notion de conseil de justice ?

M. Michel Bouvier. Le conseil de justice est un organisme totalement indépendant du ministère qui traite directement avec le Parlement et est composé de magistrats et de personnes représentant des acteurs extérieurs à la justice. Il n’existe pas d’État ayant véritablement institué une telle structure. C’est une proposition du Conseil de l’Europe. Certains États comme le Danemark ou les Pays-Bas s’en approchent.

M. Didier Paris, rapporteur. Pour vous, la notion de transparence dans les critères d’attribution financiers est-elle un point important à retenir ? À quel niveau faudrait-il placer cette transparence ? Comment s’exercerait la transparence si on devait l’améliorer ?

M. Michel Bouvier. Le système instauré par la LOLF a permis de gagner en transparence. Autrefois, le budget de l’État était un système très compliqué comportant plus de 1 000 chapitres. Son organisation en missions, programmes et actions est un facteur de transparence important.

Il faut tenir compte ensuite de la déclinaison des programmes au niveau des BOP et des UO. Dans le cadre actuel, on ne peut pas dire qu’il y ait une transparence absolue, du fait de la nature complexe et compliquée du système. En revanche, à partir du moment où l’organisation gagne en transparence, et où les magistrats participent à la décision, le système dans son ensemble devient plus transparent.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous assisté à des réunions entre la direction des services judiciaires (DSJ) et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel en vue de la rédaction du rapport du groupe de travail ?

M. Michel Bouvier. Le groupe de travail se réunissait environ une fois par semaine. Dans un premier temps, nous avons discuté entre nous pour essayer de mettre au point le même langage et de s’entendre sur la notion d’autonomie financière. Le groupe rassemblait des procureurs, des présidents de cour, etc. Tout ceci nous donnait des informations, mais il nous fallait des informations extérieures. Nous avons donc auditionné de nombreuses personnes : un ancien directeur du budget aujourd’hui conseiller d’État, le contrôleur budgétaire du ministère, la directrice de l’administration judiciaire, etc. Après chaque audition nous réfléchissions à ce qui avait été dit.

Progressivement, nous avons avancé, en réglant les questions internes au groupe et en confrontant les points de vue que nous pouvions avoir par rapport à tel ou tel sujet. Nous étions mus par la volonté d’aboutir à des propositions.

Nous avons invité des personnalités extérieures à nous dire comment elles voyaient les choses. J’avais demandé à un membre de la Cour des comptes de participer au groupe. Le groupe comptait aussi deux universitaires. J’avais souhaité qu’il soit représentatif de différents points de vue. Il fallait ensuite auditionner d’autres personnes.

Les discussions que nous avons pu avoir en interne ont été aussi importantes pour approfondir certains points. J’avais besoin aussi de cela. C’est pour cela que je vous disais qu’une étude de professionnel était nécessaire sur ce point. Je ne sais pas si vous avez les moyens de le faire ici.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous aurions éventuellement les moyens à travers le comité d’évaluation et de contrôle, mais cela nécessiterait de mobiliser aussi des moyens ministériels.

M. Michel Bouvier. Pourriez-vous agir en collaboration avec la commission des finances ?

M. le président Ugo Bernalicis. Cela m’interpelle que l’on ne sache pas quels sont les besoins de chaque ministère.

M. Michel Bouvier. Paradoxalement, de nombreuses études sont menées sur des pays étrangers, d’Afrique, d’Asie ou du Maghreb, pour établir un diagnostic et faire des propositions. Or on ne travaille pas comme cela ici. C’est quand même étonnant ! La crise sanitaire est un bel exemple de cette contradiction. Nous pouvons faire ce travail, et mettre à plat les besoins de la justice. Nous savons le faire, et disposons des compétences nécessaires, y compris au sein des ministères. Pourtant, nous fonctionnons avec des commissions.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous constaté concrètement une différence de langage entre la DSJ et la direction du budget, au cours d’un dialogue de gestion auquel vous auriez été associé ?

M. Michel Bouvier. Je n’ai pas participé à un dialogue de gestion.

Le dialogue de gestion n’est pas un vrai dialogue de gestion, comme le souligne le rapport. Normalement, un dialogue de gestion a pour but de définir une stratégie, des moyens et des indicateurs. Or les dialogues de gestion qui sont menés n’entrent pas dans ce cadre et ne suivent pas la logique de la LOLF.

Celle-ci reposait sur les notions de transparence et de responsabilisation. Or la responsabilisation implique une discussion sur les crédits à attribuer, à tous les niveaux. Vous pourriez, en tant que députés, modifier à la marge certains programmes à l’intérieur d’une mission, mais le fait majoritaire s’applique en France et constitue sur ce point un handicap. L’introduction des missions dans la LOLF avait toutefois aussi pour but de vous accorder un supplément de droit d’amendement. L’avant-projet de la LOLF ne comportait que des programmes, à l’image des systèmes anglo-saxons. Henri Emmanuelli avait souligné la nécessité de donner aux parlementaires un pouvoir supplémentaire d’amendement sans que cela n’augmente les dépenses publiques. Des missions ont donc été prévues au-dessus des programmes. La mission constitue l’unité de vote au sein de laquelle s’applique votre droit d’amendement.

M. le président Ugo Bernalicis. Le système est déconcentré, mais appuyé sur des crédits centralisés. Le groupe de travail a-t-il discuté de la possibilité de transformer les juridictions en établissements publics, dotés d’une comptabilité propre ?

M. Michel Bouvier. Non, nous ne sommes pas allés jusque-là. Nous sommes partis du principe qu’on ne pouvait pas « chambouler » les choses. C’est inacceptable.

M. le président Ugo Bernalicis. Les magistrats du groupe ont-ils fait état de difficultés concrètes de gestion susceptibles d’avoir un impact sur le traitement judiciaire de leurs dossiers – impossibilités de réunir des audiences, de mener des expertises, etc. ?

M. Michel Bouvier. Directement, non. Cependant, tous ont le sentiment que, du fait de leurs difficultés à programmer leurs dépenses et de la question des frais de justice – depuis l’origine de la LOLF, ils plaident pour des crédits évaluatifs et non limitatifs –, la justice est moins bien rendue. Toutefois, nous n’avons jamais évoqué une affaire particulière.

M. le président Ugo Bernalicis. Une forme d’autocensure budgétaire est-elle à l’œuvre ?

M. Michel Bouvier. Oui, comme un peu partout. Nous suivons une logique du chiffre, non de la qualité. Le nouveau premier président de la Cour des comptes a d’ailleurs indiqué dans son discours d’intronisation qu’il avait deux axes : la soutenabilité de la dette publique et la qualité de la dépense. Il n’a pas dit cela par hasard. Cela est lié à la crise du coronavirus. Nous sommes dans une logique de gestion beaucoup trop sophistiquée – comme l’ont montré les critiques adressées aux agences régionales de santé. Je l’ai écrit dans une tribune publiée dans Le Monde récemment. Pour certains services rendus au public nous ne pouvons raisonner uniquement à travers des indicateurs chiffrés. C’est impossible.

Nous traversons une crise sanitaire, mais il se produit aussi une crise de la justice. La justice manque de moyens. Cependant, si nous raisonnons uniquement à partir de ce manque, nous n’en sortirons pas. Il faut soigner le fond et non seulement les symptômes.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour vos précisions.

Audition du jeudi 18 juin 2020

À 9 heures 30 : Audition de M. Jean-Yves Frouin, ancien président de la chambre sociale de la Cour de cassation, M. Jean-Guy Huglo, doyen de la chambre sociale, et Mme Laurence Pécault-Rivolier, conseillère à la chambre sociale (audition à huis clos)

M. le président Ugo Bernalicis. Madame et messieurs, je rappelle que cette audition se tient à huis clos à votre demande, principalement en raison du caractère sensible des contentieux que vous traitez ou avez traité à la chambre sociale de la Cour de cassation.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(MM. Jean-Yves Frouin, Jean-Guy Huglo et Mme Laurence Pécaut-Rivolier prêtent successivement serment.)

M. Jean-Yves Frouin, ancien président de la chambre sociale de la Cour de cassation. Nous nous sommes partagé ce propos introductif.

Comme nos itinéraires et nos fonctions présentes ou antérieures ne nous ont pas spécialement confrontés à des problèmes de nature à nous procurer une connaissance particulière des obstacles à l’indépendance de la justice et que, par ailleurs, vous nous avez adressé une demande d’audition commune, nous supposons que vous avez souhaité nous entendre en raison de la procédure disciplinaire dont nous avons été l’objet. Nous centrerons donc notre propos introductif sur celles des questions que vous nous avez adressées qui sont en lien direct ou indirect avec cette procédure.

Je répondrai à vos questions 7 et 8.

La question 7 est la suivante : « Comment analysez-vous les relations entre la justice et les médias aujourd’hui ? Faut-il mieux préserver l’indépendance de la justice à l’égard des médias et des réseaux sociaux et, le cas échéant, de quelle manière ? »

C’est une vraie question concernant la chambre sociale de la Cour de cassation à raison de l’objet du contentieux qu’elle tranche, mais elle est délicate à traiter, car il n’y a guère de manière de préserver l’indépendance des magistrats à l’égard des médias et des réseaux sociaux si on ne veut pas porter atteinte, tout au moins une atteinte abusive, excessive, au principe constitutionnel de la liberté d’expression.

La chambre sociale est en charge du droit du travail. Cette discipline du droit a pour objet de réguler la vie économique et sociale. Elle a donc une forte incidence sur la vie des entreprises et de millions de salariés et, à ce titre, cristallise les tensions, les passions, et divise la société. La conséquence en est que la matière n’échappe guère à une représentation idéologique et que les juges sociaux, même s’ils s’en gardent, n’échappent pas eux-mêmes au soupçon de parti pris idéologique dans les décisions qu’ils rendent. C’est même, nous le constatons régulièrement, un moyen pour certains médias d’exercer une pression pour obtenir des évolutions de jurisprudence dans le sens espéré. Pour prendre mon cas personnel, pendant le temps de ma présidence de chambre, un grand journal du soir, fin 2015, qualifiait de « juges rouges » les magistrats de la chambre sociale, tandis qu’en 2018, un autre grand journal, du matin cette fois, m’a qualifié de juge pro-entreprise. Il se peut que j’aie beaucoup changé dans l’intervalle…

Cela étant, que faire pour préserver l’indépendance des magistrats sans attenter à la liberté d’expression ? Il n’y a pas vraiment de solution. Mme Pécaut-Rivolier s’exprimera sur ce point.

J’en viens à la question 8 : « Vous avez été personnellement été mis en cause pour un conflit d’intérêts, à la suite de votre participation à des journées d’études organisées par WKF, qui n’a pour autant pas entraîné de sanctions disciplinaires de la part du CSM. Dans l’esprit général de cette commission d’enquête liée à l’indépendance de la justice, quelles observations souhaitez-vous apporter ? »

Je ne sais pas dans quelle mesure nous pouvons répondre à cette question qui tend à réapprécier une décision définitive rendue par un organe souverain, étant de surcroît observé que la procédure qui a conduit à cette décision a suivi un cours tout à fait normal et que la décision rendue n’a apparemment suscité aucune discussion, de sorte qu’aucun dysfonctionnement n’a été constaté qui serait de nature à justifier que les représentants de la nation se préoccupent légitimement de revenir sur cette affaire, comme ce fut le cas dans le passé pour certaines autres.

Cela étant, monsieur le président, c’est une question importante pour vous puisque vous l’avez posée à plusieurs des personnes déjà entendues. C’est la raison pour laquelle il me paraît important de tenter d’y répondre par des considérations juridiques et purement objectives.

Mais je voudrais au préalable, en relation avec notre affaire, présenter deux observations, l’une sur les interventions extérieures de membres de la chambre sociale, l’autre sur l’application dans notre affaire de la règle du déport.

En ce qui concerne les interventions extérieures, pour les raisons indiquées précédemment, la jurisprudence sociale de la Cour de cassation est très exposée eu égard à son incidence sur la vie des entreprises et le sort des salariés. Pour faire face à cette situation et répondre plus précisément aux griefs qui lui étaient souvent faits de demeurer dans sa tour d’ivoire et d’avoir une totale méconnaissance du terrain, la chambre sociale a décidé voilà une vingtaine d’années, à l’initiative de son président d’alors et du doyen Waquet, de porter sa parole à l’extérieur pour expliciter sa jurisprudence, s’exposer à la critique, échanger, discuter.

L’initiative était limitée dans son objet, il ne s’agissait pas de discuter de tout avec tout le monde : tout d’abord, seuls le président, le doyen et éventuellement un conseiller s’exprimaient au dehors ; ensuite, les lieux d’échange étaient circonscrits aux établissements d’enseignement et aux organismes de formation ; enfin, il y avait une déontologie de la parole, en ce sens qu’il ne s’agissait que d’expliquer la jurisprudence.

La pratique est toutefois demeurée constante depuis vingt ans : tous les présidents de chambre successifs depuis la fin des années 1990, tous les doyens successifs, et parfois un conseiller, ont participé à de tels échanges à l’extérieur. Par conséquent, le doyen Huglo, Mme Pécaut-Rivolier et moi-même n’avons fait que perpétuer une tradition ancienne et constante en intervenant, au demeurant très peu, lors de formations organisées par les salariés de la société Liaisons sociales, filiale de WKF. On peut évidemment considérer que cela est incompatible avec la fonction de magistrat, mais c’était jusqu’à présent une pratique d’une totale transparence et appréciée de tous.

Vous imaginez bien que, compte tenu de notre ancienneté et de notre expérience à tous les trois, nous connaissons la règle du déport et nous la pratiquons régulièrement toutes les fois que nous avons le moindre doute sur notre capacité à juger une affaire pour une raison quelconque au regard du devoir d’impartialité. Alors, pourquoi ne pas l’avoir fait en cette circonstance, tous les trois qui plus est ? Parce que, d’une part, nous avons considéré que nous n’étions pas dans une situation de conflit d’intérêts, d’autre part, pour des raisons de bon exercice de la justice.

Je m’explique sur ce dernier point : l’affaire en cause avait été renvoyée par le rapporteur devant une formation restreinte de la chambre composée de trois membres, comme c’est l’usage quand l’affaire ne présente aucune difficulté. Les plaignants – ceux qui nous ont poursuivis dans le cadre de la procédure disciplinaire – qui craignaient une décision défavorable compte tenu de la position du rapporteur, dont ils avaient eu connaissance, ont demandé le renvoi de l’affaire devant une formation plus large, composée statutairement du président de la chambre et des personnes spécialisées dans le contentieux en cause. En ma qualité de président de chambre, j’ai décidé de renvoyer l’affaire devant cette formation plus large, ce qui avait pour effet, car ce n’était pas le cas dans la formation restreinte, de m’inclure dans la composition et d’y inclure également Mme Pécaut-Rivolier.

À partir de là, devions-nous nous déporter tous les trois ? Cela aurait eu pour conséquence que l’affaire aurait été jugée sans les plus hautes autorités de la chambre et sans les magistrats les plus spécialisés et les plus compétents pour en connaître. J’ai considéré, et je l’assume, qu’il était de l’intérêt d’une bonne justice que l’affaire, si elle était renvoyée, soit jugée par les personnes les plus compétentes pour en connaître. C’est aussi pour cette raison que nous ne nous sommes pas déportés, indépendamment du fait que nous estimions ne pas être dans une situation de conflit d’intérêts.

Il est vrai qu’à l’audience et dans les motifs de sa décision, le CSM nous a indiqué de la manière la plus claire qui soit qu’il entendait notre argumentation, mais que les considérations de bonne justice passaient après le devoir d’impartialité qui est un devoir absolu. Dont acte.

J’en viens à présent à votre question précise, monsieur le président. Nous étions certes personnellement mis en cause pour un conflit d’intérêts. J’observe que ni le rapporteur dans l’affaire, ni le représentant du garde des Sceaux, ni le CSM dans ses motifs, n’ont considéré que nous étions dans une situation de conflit d’intérêts. Le CSM a simplement relevé dans ses motifs qu’il existait entre nous-mêmes et la société WKF un lien d’intérêts. Ce n’est pas du tout la même chose, même si la distinction peut sembler subtile. Si nous avions été dans une situation de conflit d’intérêts au sens de la loi organique, il en aurait résulté nécessairement que nous devions nous déporter et que le fait de ne pas l’avoir fait était constitutif d’une faute.

En relevant l’existence d’un lien d’intérêts, le CSM a placé le débat sur le terrain de ce que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) nomme la règle de l’impartialité objective, c’est-à-dire en renvoyant l’image d’une juridiction qui présente toutes les garanties au regard du devoir d’impartialité.

Au regard de cette règle, l’obligation de déport, qui relève normalement de la conscience individuelle, n’est pas évidente. D’ailleurs, pour considérer qu’il y avait eu de notre part « une inobservation des règles déontologiques » et, par conséquent, qu’il eût été opportun pour nous de nous déporter compte tenu du lien d’intérêts que nous avions avec la société WKF, le CSM a dû faire une application rétroactive, comme il le reconnaît lui-même dans ses motifs, de son nouveau recueil d’obligations déontologiques, établi en 2019, qui ajoute à ces obligations une obligation générale de déport manifestement inspirée et suscitée par notre affaire.

Pour autant, le CSM n’a pas estimé que, ce faisant, nous avions commis une faute disciplinaire susceptible de sanction. On peut s’interroger : y a-t-il une contradiction dans sa décision, comme votre question semble le suggérer ?

C’est plus compliqué que cela. Ce qui est vrai, c’est qu’en sa qualité de garant de la déontologie des magistrats, le CSM a, incontestablement, voulu lancer un message à tous les magistrats pour leur faire comprendre qu’à l’avenir, dans la situation qui avait été la nôtre, il serait sage, voire recommandé de se déporter. Pour autant, est-on coupable de faute disciplinaire quand on ne le fait pas ? Le CSM n’a pas voulu trancher cette question. Je n’en connais pas la raison : ne l’a-t-il pas fait parce qu’il n’a pas voulu faire une application rétroactive de son nouveau recueil ou parce qu’il a estimé que la question n’a pas une solution évidente ?

J’observe malgré tout qu’aussi bien M. le premier président Louvel quand il était en exercice que le procureur général Molins lors de son audition devant vous, qui ont été ou sont tout de même présidents du CSM, estiment que le manquement à l’impartialité objective – ce qui a été retenu contre nous par le CSM – n’entre pas dans la définition de la faute disciplinaire. Ils le disent très clairement. En d’autres termes, s’il vaut mieux se déporter en cas de doute au regard de la règle d’impartialité objective, le fait de ne pas le faire n’est pas pour autant constitutif d’une faute disciplinaire.

C’est ce qu’a décidé le CSM, et c’est pourquoi il ne me semble pas qu’il y ait une contradiction dans sa décision.

M. Jean-Guy Huglo, doyen de la chambre sociale de la Cour de cassation. En complément, je souhaiterais faire quelques observations sur ce que cette plainte disciplinaire dit de manière plus générale sur l’indépendance de la justice en France.

La mise en œuvre du mécanisme qui a été ouvert par la loi organique de 2010 suscite en effet un certain nombre de difficultés.

La première tient à la question de savoir si le droit de récusation constitue un droit du justiciable à son libre choix de l’utiliser ou non, ou s’il constitue un préalable à l’introduction d’une plainte disciplinaire.

Lorsque le justiciable est parfaitement informé de la cause de récusation, lorsqu’il est parfaitement informé de la composition de la formation, ne serait-ce que parce que c’est lui-même qui a demandé le renvoi devant une formation élargie, comme vient de le dire le président Frouin, lorsque l’affaire est plaidée, qu’il est présent à l’audience et qu’il se garde bien de faire valoir son droit de récusation, peut-on admettre qu’il attende le prononcé de la décision et, en fonction du sens de la décision – c’est là que se trouve le point important et problématique – suscite une campagne de presse chez certains médias et introduise une plainte disciplinaire ?

Dans la jurisprudence de la CEDH, et dans celle de la Cour de cassation française de manière générale, un justiciable est irrecevable à formuler un grief tenant à la composition de la juridiction si, informé de cette composition et de la cause des récusations, il n’a pas fait usage de son droit de récusation. Nul doute que lorsque la décision est favorable au justiciable, aucune plainte disciplinaire n’est formée – et pour la raison simple que ce n’était pas la première fois que nous statuions dans un dossier concernant la société mère Wolters Kluwer France alors même que des magistrats de la chambre, pas seulement nous trois mais bien d’autres, y compris mon prédécesseur doyen et son prédécesseur avant lui, ont statué dans la même configuration dans des dossiers concernant la société mère Wolters Kluwer France, alors même qu’ils donnaient de temps à autre, de manière ponctuelle, des conférences pour la société Liaisons sociales, qui est l’une des douze filiales de la société Wolters Kluwer France.

Comme ces décisions avaient été jusqu’ici défavorables à la société Wolters Kluwer France – moi-même en ai rendu deux défavorables avant cette affaire –, il n’y a jamais eu la moindre plainte disciplinaire. La difficulté tenant à l’absence pour les justiciables d’avoir fait usage au droit de récusation est qu’elle introduit un lien entre le sens de la décision et l’introduction, ou non, d’une plainte disciplinaire. C’est assez préoccupant.

Au Royaume-Uni, l’indépendance de la justice résulte de l’Act of settlement – l’Acte d’Établissement – qui date de 1701 ! Il énonce une règle extrêmement claire et simple : aucun juge ne peut faire l’objet d’une procédure, qu’elle soit civile, pénale ou de quelque nature que ce soit, du fait de l’exercice de ses fonctions de juge. Bien évidemment, il doit exister un régime disciplinaire pour les magistrats, mais la décision de justice elle-même doit être un sanctuaire. Sa remise en cause ne peut résulter que de l’exercice des voies de recours. Or ce que l’on appelle le déport – qui, juridiquement, s’appelle l’abstention – et la récusation sont des règles de procédure qui figurent au code de procédure civile et qui font l’objet d’un contrôle par la juridiction supérieure – pour la Cour de cassation, très indirectement, par la Cour européenne des droits de l’homme.

Introduire un tel lien entre le sens de la décision et l’introduction d’une plainte disciplinaire, surtout pour la Cour de cassation, fragilise la décision de justice. Cette fragilité est d’autant plus grande qu’il n’y a pas de limite à l’impartialité objective. Ce sera ma deuxième observation.

Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, l’impartialité objective tient aux apparences. Donc, jusqu’où vont les apparences ? Le fait notamment de donner de manière ponctuelle des conférences pour une des filiales d’une société mère interdit-il à un juge de statuer dans un dossier relatif à la société mère ? La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière d’impartialité de la juridiction porte sur des affaires dans lesquelles la personne morale en question est la même. À ce jour, la CEDH n’a jamais été amenée à se prononcer sur une situation où la personne morale sur laquelle le juge doit statuer est distincte de la personne morale avec laquelle il a un lien.

La Cour européenne des droits de l’homme est saisie de la question. Elle y répondra peut-être, si elle ne déclare pas la plainte irrecevable. Mais, en l’état, personne ne peut dire si elle estimera qu’il y a un manquement à l’impartialité objective.

Ma troisième observation concerne la condition prévue par la loi organique selon laquelle le juge doit être dessaisi du dossier pour que la plainte disciplinaire soit recevable.

On comprend très bien que cette condition est, en effet, protectrice de l’indépendance de la justice lorsqu’il s’agit des juridictions du fond, c’est-à-dire des tribunaux et des cours d’appel, mais elle est insuffisante à l’égard de la Cour de cassation. Il faut bien comprendre que cette dernière n’est jamais dessaisie de ses jurisprudences. Nous ne sommes pas un troisième degré de juridiction ; nous ne jugeons pas les justiciables. Nos justiciables à nous, ce sont les arrêts des cours d’appel. En tant que doyen, j’examine en moyenne 800 arrêts par an. La chambre sociale en rend à peu près 4 000. La première chose et quasiment l’unique chose que je regarde est la règle de droit que le conseiller rapporteur fait dire à la Cour de cassation et la règle de droit qui a été énoncée par la cour d’appel. Je ne regarde jamais le nom du salarié ni celui de l’employeur, qui me sont parfaitement indifférents.

Nos jurisprudences s’appliquent évidemment quel que soit le justiciable en cause. On ne saurait exclure qu’à l’occasion d’une plainte disciplinaire, une forme de pression soit exercée sur une des chambres de la Cour de cassation quant à ce qui est ressenti comme étant l’orientation jurisprudentielle de la chambre. Il ne vous aura pas échappé que le droit du travail a connu depuis 2013 une métamorphose absolument considérable, avec une grande loi tous les ans : la loi Sapin, la loi Rebsamen, la loi Macron, la loi travail, les ordonnances… Toutes ces réformes du droit du travail vont dans un sens qui est aisément discernable.

Certains milieux du droit du travail ont cru que la chambre sociale allait s’opposer à ces réformes grâce aux directives de l’Union européenne, à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ou de la Cour de justice européenne, qui est de plus en plus abondante en matière de droit social, ou grâce aux conventions de l’Organisation internationale du travail – je rappelle que la France est le deuxième État au monde en ce qui concerne le nombre de conventions ratifiées de l’OIT. Mais c’est une erreur d’analyse. Dans tout système politique, il existe une forme d’équilibre entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir politique. Lorsque le pouvoir politique est absent, on comprend que le pouvoir judiciaire soit extrêmement fort et puissant, très interventionniste. Ce n’est pas pour développer une volonté de puissance, mais parce qu’il faut bien que quelqu’un dise la norme et que nous sommes régis par la prohibition du déni de justice. Quelqu’un doit donc dire quelle est la règle de droit.

L’exemple type est le système de l’Union européenne. J’ai travaillé plusieurs années à la Cour de justice de l’Union européenne. Il faut dix ans pour obtenir une directive. Un grand nombre de progrès du droit de l’Union européenne résulte d’arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne. Mais à partir du moment où le pouvoir politique reprend la main, qu’il produit de la norme – ce qui est le cas en droit du travail depuis 2013 en France, comme vous le savez –, le juge doit cultiver un certain retrait. Nous considérons, et je pense que c’est ce que considèrent tous les magistrats de la chambre sociale dans sa composition actuelle, que ce n’est pas à nous de dire quel est le droit du travail dont la société française a besoin en ce début du XXIème siècle.

Nous avons donc accompagné les évolutions souhaitées par le législateur sans les remettre en cause, sauf certains cas pour lesquels nous avons dû veiller au respect de nos obligations européennes et internationales. Un certain nombre d’arrêts viennent nuancer l’application de la norme mais, sous cette réserve, la remise en cause n’est pas considérable. Nous savons pertinemment que les organisations syndicales de Wolters Kluwer France ne sont pas seules derrière cette plainte. Cette plainte est l’expression d’une déception, voire d’un ressentiment vis-à-vis de l’attitude de la chambre.

Ma dernière observation concerne l’aspect médiatique de l’affaire.

La plainte disciplinaire contient plusieurs contrevérités manifestes, que le rapporteur du Conseil supérieur de la magistrature, qui n’était d’ailleurs pas un magistrat mais une personnalité extérieure désignée par le Président du Sénat, a parfaitement identifiées dans son rapport à l’issue de plusieurs mois d’enquête.

Nous avions pensé, compte tenu de la campagne médiatique qui s’est fait l’écho de la plainte et de ce qu’elle contenait, faire un certain nombre de droits de réponse. Mais nous avons rapidement renoncé parce que les magistrats ne sont pas des justiciables comme les autres. Qu’un justiciable particulier suscite un procès médiatique avant même le procès proprement dit devant la juridiction compétente, c’est son droit le plus strict. Mais à partir du moment où le Conseil supérieur de la magistrature était saisi de l’affaire et que son rapporteur était en train de procéder à une enquête, c’est à cet organe constitutionnellement institué par les articles 64 et 65 de la Constitution que nous devions réserver nos explications. Nous avons donc subi une campagne médiatique sans pouvoir répliquer.

La Cour européenne des droits de l’homme indique que le juge doit être protégé des pressions, et identifie trois cercles d’où peuvent venir ces pressions : des pressions du pouvoir politique, cela va de soi ; des pressions de l’opinion publique, ce qui relève plus de sa propre conscience de juge ; et des pressions des parties. Je crains que par l’instrumentalisation qui peut être faite de la loi organique, qui, par ailleurs, est en elle-même tout à fait justifiée et constitue un progrès, nous ne soyons plus protégés des pressions des parties. Ce n’est sans doute pas un hasard si la chambre sociale est la première chambre de la Cour de cassation à avoir été confrontée à cette difficulté, compte tenu du caractère éminemment sensible du droit du travail.

Mme Laurence Pécaut-Rivolier, conseillère à la chambre sociale de la Cour de cassation. Je vais répondre de ma place de modeste conseiller à la chambre sociale.

Il n’est pas toujours facile d’être conseiller à la chambre sociale, tout d’abord parce que nous traitons d’affaires complexes humainement et juridiquement – mais nous ne sommes pas les seuls –, ensuite parce qu’il s’agit d’un contentieux qui, lorsque l’on donne une réponse à une question, suscite plus que d’autres des restitutions manichéennes. Selon la décision que nous avons prise, nous sommes considérés comme des juges pro-employeurs ou des juges pro-salariés. C’est très fréquent. Nous nous en accommodons parce que c’est inhérent à la matière sociale. Cela reste supportable tant que cela s’adresse collectivement aux juges du droit social.

À partir du moment où certains juges sont identifiés, nominativement mis en cause dans certains médias ou réseaux sociaux, cela devient bien plus complexe à gérer. Cela suppose un travail très important sur chacun des dossiers dont nous sommes saisis en tant que rapporteur pour sortir de ce réflexe qui consisterait à se poser la question de savoir si ce que nous allons indiquer dans notre rapport en application des règles de droit sera perçu comme nous le posons dans une situation ou dans une autre. Cela requiert un travail complémentaire, assez difficile à effectuer, alors même, comme cela a été dit, que nous sommes à l’évidence tenus par l’application des règles juridiques, par les lois en vigueur et, plus encore, ou en continuité, par une jurisprudence, que certains considèrent comme étant trop foisonnante mais qui, en réalité, creuse des sillons très profonds que nous sommes dans l’obligation d’emprunter, sauf à expliquer, et ce devant nos collègues, ce qui justifierait éventuellement d’en sortir.

C’est donc une situation qui peut être très difficile. Elle l’a été récemment pour nous. La question s’est posée en ce qui me concerne de savoir s’il était possible de rester dans cette matière du droit social une fois que l’on avait été identifié et mis en avant dans certains médias.

L’idée de partir vers un autre contentieux, probablement tout aussi intéressant mais peut-être moins sensible, a été écartée. Cela aurait été cédé à une pression. Dès lors, on peut être amené à choisir un juge ou à l’empêcher de poursuivre son activité parce que, pour une raison ou une autre, il paraît dérangeant. On peut, pourquoi pas, empêcher la nomination d’un président de chambre, pourtant reconnu à l’unanimité comme compétent et légitime à occuper ce poste, par des campagnes qui arrivent à point nommé. C’est tout à fait gênant en termes d’impartialité de la justice et pour les collègues qui restent.

Autre élément à prendre en compte, en allant au bout de ce raisonnement, on peut être amené à ce qu’à la chambre sociale, qui a déjà beaucoup de mal, pour des raisons techniques sur lesquelles nous pourrons revenir si vous le souhaitez, à recruter des juges spécialisés en droit du travail, ne soit plus composée de juges spécialistes de cette matière parce que ceux-ci auront été repérés pour avoir déjà rendu un certain nombre de décisions et été rapporteur dans un certain nombre d’affaires, voire, pire encore, pour être intervenus dans des colloques, des manifestations scientifiques ou pour avoir écrit des articles.

Pour conclure, je pense que la seule vraie garantie pour l’indépendance et l’impartialité de la justice tient à la collégialité. C’est ce qui prémunit et assure, sur toute décision, un débat dans lequel chacun d’entre nous est amené à développer son raisonnement juridique, à l’expliciter, donc, à montrer son objectivité. Cette collégialité est absolument fondamentale. C’est la raison pour laquelle il est bien regrettable que, devant les juridictions du fond, cette collégialité tende de plus en plus à s’effacer pour les raisons que nous savons. Il est crucial qu’elle soit totalement préservée à la Cour de cassation pour permettre d’assurer cette garantie de débat et de partage entre les juges sur la manière de raisonner et d’aboutir à une solution.

M. le président Ugo Bernalicis. Je précise que c’est le rapporteur qui vous a transmis ces questions. C’est un argument un peu spécieux de ma part, car je partage ses interrogations, mais je le dis afin que les choses soient bien identifiées.

Nous ne sommes pas la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature, nous ne sommes pas là pour « refaire le match », mais pour comprendre ce qui s’est passé : ce qui vous a amenés devant elle et ce qui a conduit à sa décision. Nous n’avons pas pu obtenir d’explication à ce sujet puisque Mme Arens n’a pas souhaité le développer. Nous nous interrogeons sur ces questions – qu’est-ce qui pousse à prendre telle décision plutôt que telle autre ? – pour bien comprendre où l’on fixe les frontières de l’indépendance, de l’impartialité objective et de toutes ces notions que vous avez rappelées et qui sont au cœur des investigations de notre commission d’enquête.

À mon avis, que vous ne partagez sans doute pas, vous auriez pu ne pas demander le huis clos pour rééquilibrer les choses du point de vue de la parole publique. Cela a d’ailleurs été la position de votre collègue Jean-Michel Prêtre, qui a été mis en cause dans l’affaire Geneviève Legay en tant que procureur de Nice : il n’a pas demandé le huis clos afin de pouvoir s’exprimer publiquement et porter sa version des faits à la connaissance du public. Je crois, pour ma part, à la force du contradictoire et au fait d’exposer les éléments et les débats afin que chacun puisse former son avis.

Vos propos appellent plusieurs questions.

Vous dites que, depuis une vingtaine d’années, les membres de la chambre sociale participent à des colloques dans une certaine forme d’ouverture, d’explicitation de la jurisprudence de la Cour de cassation. Selon vous, ce mouvement d’ouverture est de bonne justice car, disait-on à l’époque, les magistrats restaient trop entre eux, cloisonnés. À l’inverse, aujourd’hui, il vous est reproché d’avoir trop ouvert les portes et d’être allés à l’extérieur.

Pensez-vous qu’il faille opérer une distinction entre le fait de participer à cette explicitation extérieure de la jurisprudence à l’École nationale de la magistrature (ENM) ou lors un colloque scientifique, pluraliste et pluridisciplinaire, et y participer auprès d’une société privée ? Est-ce de même nature ? Ma question fait suite à votre propos, monsieur Frouin, mais s’adresse à vous trois.

M. Jean-Yves Frouin. Vous avez raison, c’est une très bonne question… que l’on se pose aujourd’hui.

À la suite de l’affaire pour laquelle nous avons été poursuivis, un groupe de travail, de réflexion, a été constitué, d’abord par M. Louvel, ensuite par Mme Arens, sur la question de savoir si l’explicitation de la jurisprudence doit passer par toutes possibilités qui nous seraient offertes – y compris la participation à des formations d’organismes privés – ou si la Cour de cassation doit expliciter ses décisions exclusivement lors de séminaires, colloques ou échanges qu’elle organise elle-même, plutôt dans ses locaux, et dont elle conserve la maîtrise, de telle sorte qu’il n’y a pas de risque d’accusation extérieure de se compromettre avec les représentants d’organes privés.

Cette question ne s’est pas posée il y a vingt ans. Les questions qui se posent aujourd’hui ne se posaient pas alors. Le président de l’époque était agacé d’être mis en cause par les employeurs et les salariés qui reprochaient aux membres de la chambre sociale de n’avoir aucune connaissance du terrain et du fonctionnement de l’entreprise. C’est alors qu’il a décidé de s’ouvrir à l’extérieur alors qu’à ce même moment, me semble-t-il, les éditions de Lamy et Liaisons sociales ont créé des formations animées par des avocats et des universitaires, auxquelles participaient le président, le doyen ou un conseiller de la chambre. À l’époque, personne n’avait rien trouvé à redire.

Ceux qui m’accompagnent savent bien mieux que moi où en sont les réflexions de la chambre. S’il est vrai que, depuis le déclenchement de cette affaire, c’est une question tout à fait légitime, je trouve cela regrettable parce que cet éclairage extérieur participait aussi de notre information. Quand nous organisons une rencontre à la Cour de cassation, nos interlocuteurs extérieurs, sachant que cela se passe dans nos locaux et que nous en sommes organisateurs, animés d’une sorte de prudence naturelle, n’osent pas véritablement nous « agresser », si je puis dire car on ne nous agresse jamais vraiment, mais au moins les désaccords sont-ils exposés très fermement.

M. Jean-Guy Huglo. Il faut tout d’abord que vous compreniez que c’était absolument l’idéal pour expliciter notre jurisprudence à l’extérieur, d’autant que, jusqu’à une période récente, les arrêts de la Cour de cassation se caractérisaient par une extrême concision, qui les rendait très difficiles à comprendre si l’on n’en détenait pas les clés. Nous sommes en train d’y remédier, et je plaide pour que nous soyons bien plus explicatifs, car expliciter nos décisions est aussi une question d’influence, non seulement en France, mais aussi à l’étranger : si vous allez à l’étranger avec une décision d’une demi-page, vous n’avez aucune influence ni aucune autorité.

Ensuite, nous avions également un retour sur nos jurisprudences. Le public était, en effet, composé de juristes d’entreprise, de directeurs des ressources humaines, d’avocats spécialisés en droit du travail, et de syndicalistes également parce qu’un certain nombre de grandes fédérations syndicales parvenaient à acquitter les 1 400 euros de droit de participation pour la journée. Certains syndicalistes étaient là au titre de la formation continue payée par leur entreprise. La tribune était absolument paritaire, composée toujours d’un avocat défendant habituellement les salariés, d’un avocat défendant habituellement les employeurs, issus de grands cabinets connus sur la place de Paris, et d’un universitaire.

Ces séances de formation, d’abord, nous en avons refusé un grand nombre. Nous acceptions, toutefois, deux fois par an, celles qui s’intitulent « un an de jurisprudence sociale » dont l’objet est d’examiner la jurisprudence sociale de l’année écoulée, à 80 % constituée d’arrêts de la Cour de cassation auxquels s’ajoutaient quelques arrêts du Conseil d’État. Donc, alors même que nous avions encore en tête les délibérés qui venaient de se tenir et les discussions que nous avions eues, nous avions le retour du terrain, c’est-à-dire du monde de l’entreprise dans toutes ses composantes, et nous savions ce qu’en pensaient les praticiens avocats et les universitaires. Pour nous, c’était un réel enrichissement.

D’ailleurs, lorsque le Conseil d’État s’est mis à faire un peu plus de droit du travail à la suite de la loi de la sécurisation de l’emploi de 2013 qui a confié aux juridictions administratives le contrôle des plans de sauvegarde de l’emploi, un groupe de travail a été créé entre le Conseil d’État et la chambre sociale de la Cour de Cassation. Il se réunit très régulièrement parce qu’il y a des chevauchements incessants entre nos contentieux et nous considérons qu’il faut parvenir à une harmonie, car vous savez aussi bien que moi que si les controverses juridiques font plaisir aux juristes, ce sont toujours les justiciables qui en font les frais. Je me rappelle très bien que les membres du Conseil d’État, présidents de chambre à la section du contentieux, me demandaient d’où nous tenions nos retours sur nos jurisprudences et que je leur avais alors répondu que nous les tenions des organismes de formation privée existant sur la place de Paris. Il n’y en a que trois, dont deux dépendent, il est vrai, du groupe Wolters Kluwer.

Depuis cette affaire, depuis avril 2018, nous avons cessé d’y aller et, aujourd’hui, l’actuel président de la chambre, en accord avec ma position – nous l’avons prise à deux – considère que la césure est extrêmement claire : nous allons à l’extérieur dans les organismes publics qui ne peuvent jamais être justiciables devant nous, c’est-à-dire les universités, les chambres sociales de cours d’appel, les formations de l’ENM et tout ce qui est institutionnel, comme les colloques organisés par le Conseil d’État ou le Conseil constitutionnel. En revanche, nous ne nous rendons plus dans les structures qui relèvent du droit privé, susceptibles, un jour, d’être des justiciables devant nous. La conséquence est qu’aujourd’hui, Liaisons sociales organise toujours ses journées sur « Un an de jurisprudence sociale ». Y assistent des représentants du Conseil d’État, des représentants de la juridiction administrative donc, et aucun représentant de la juridiction judiciaire, et absolument pas de la Cour de Cassation, alors que 80 % des décisions dont il est question sont les nôtres !

Mme Laurence Pécaut-Rivolier. Bien évidemment, il faut se rendre à l’ENM, et les colloques universitaires sont importants. Mais comme l’ont dit mes collègues, le public n’est pas le même, ce ne sont donc pas les mêmes retours. Dans ces organismes de formation, nous sommes au contact du terrain, ce que nous n’avons pas devant un public de l’ENM où notre rôle, notre apport, est tout à fait différent.

Nous y avons réfléchi, pas seulement depuis 2018. Nous nous réunissons pour nous mettre d’accord sur ce que nous pouvons faire ou pas. La première réunion remonte, je crois, à 2011. Nous avions décidé que nous n’acceptions d’aller que dans les organismes de formation connus et reconnus pour être des spécialistes de la formation en droit du travail. Cela signifiait les colloques universitaires, le barreau, l’ENM et trois organismes de formation réputés pour organiser non pas de petites formations, mais de grandes formations autour du droit du travail. Une fois par an, il nous semblait important de participer à ces formations-phares consacrées à la jurisprudence sociale. Nous y ajoutions un certain nombre de conditions tenant à la représentation proportionnée des personnes amenées à intervenir à la tribune. Il convenait notamment de vérifier la présence d’avocats, dans les deux sens. Bien entendu, notre participation se cantonnait à notre rôle de magistrat. Il s’agissait d’expliciter certaines jurisprudences, mais évidemment pas de prendre parti dans des débats pour lesquels la question n’aurait pas encore été tranchée, ni encore moins d’avoir une prise de position personnelle.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie de vos précisions.

Étant trop jeune pour avoir été fonctionnaire longtemps, le peu de temps durant lequel je l’ai été, j’ai été formateur au sein de l’administration et certains de mes collègues, sur les compétences budgétaires de marché public notamment, allaient assurer des formations dans des organismes privés à destination des entreprises. Je me suis toujours interrogé sur la problématique de déport. Sans porter de jugement, cela me pose question, y compris sur le fait que la sphère privée n’est pas sans intérêts. Certes, les intérêts qu’elle poursuit peuvent se recouper avec l’intérêt général, mais elle poursuit ses intérêts et peut également avoir un impact sur l’effet jurisprudentiel à plus long terme d’un petit monde, car les spécialités sont de petits mondes. Ce n’est pas un reproche. Il y a sans doute des espaces à créer de liberté d’échange, de discussion, d’explicitation qui soient en dehors de la sphère privée.

Si vous explicitez davantage vos décisions, au-delà d’une demi-page, cela pourra y concourir. Le débat pourra ainsi se faire également par voie médiatique et publique, entre universitaires dans des tribunes, etc. Pour être allé moi-même en appel au Conseil d’État, je peux témoigner du fait que les décisions rendues font plusieurs pages et que l’on peut en saisir le sens. Le groupe de travail que vous avez avec le Conseil d’État est, à mon avis, de nature à faire évoluer largement la situation.

À cet égard, j’ai une question particulière. Mme Arens nous a indiqué que la Cour de cassation pouvait être saisie et rendre des avis techniques sur les textes de loi en matière pénale. Êtes-vous également saisis et rendez-vous des avis techniques sur les textes de loi discutés à l’Assemblée nationale, avant le vote de la loi, à la demande du Gouvernement ?

M. Jean-Guy Huglo. Pour ma part, je ne l’ai jamais fait.

M. Jean-Yves Frouin. En dehors de ce que l’on appelle la procédure pour avis, c’est-à-dire la demande d’avis qui est institutionnalisée et suppose qu’une affaire soit portée devant la justice et qu’une juridiction saisisse la Cour de cassation… mais je suppose que ce n’est pas le sens de votre question ? Autrement, à ma connaissance, nous ne donnons pas d’avis.

M. le président Ugo Bernalicis. Donc, vous n’êtes pas saisis par la Chancellerie pour un quelconque avis technique sur un texte de loi, une formulation, une écriture ?

M. Jean-Guy Huglo. Non, nous considérons que cela relève du Conseil d’État dans le rôle de ses sections consultatives. Nous ne sommes pas saisis d’avis. Je pense que cela susciterait une difficulté. Cela pourrait se concevoir à la limite sur l’aspect purement technique, mais en tout cas, la chambre sociale n’est pas saisie.

M. Jean-Yves Frouin. Nous pouvons être saisis par une assemblée parlementaire.

M. le président Ugo Bernalicis. L’Assemblée peut vous saisir ?

M. Jean-Yves Frouin. Cela m’est arrivé à deux ou trois reprises, à la demande du Sénat, me semble-t-il. Il est arrivé qu’au cours d’une discussion parlementaire sur un projet de loi, on me sollicite pour une audition au cours de laquelle l’on me demandait mon sentiment sur certaines dispositions.

M. le président Ugo Bernalicis. Oui, bien sûr.

Je reviens sur l’affaire WKF. Vous disiez qu’il était préoccupant que l’on puisse vous mettre en cause alors qu’il n’y avait pas eu de récusation préalable, et que cela puisse aller jusqu’au conseil de discipline. Selon vous, l’organisation syndicale qui a engagé la procédure connaissait parfaitement avant le procès vos liens avec WKF, et aurait attendu la décision pour en faire état. Du point de vue du justiciable, on peut se demander pourquoi se fâcher avec les magistrats avant le procès alors même que l’on ne sait pas quelle en sera l’issue. C’est une vraie question.

Sachez – je vous le livre, nous sommes à huis clos, c’est d’autant plus simple – que je suis en train d’étudier l’opportunité d’une intervention amicale – amicus curiae, comme chacun sait – auprès d’un juge d’instruction, à Lille, dans une affaire dans laquelle j’ai été saisi par des citoyens de ma circonscription. C’est une histoire de moyens qui ne sont pas donnés au juge d’instruction pour faire son enquête… Les familles me l’ont demandé, et j’ai sollicité leurs avocats parce que je voulais savoir s’ils pensaient que c’était opportun et possible au regard de la séparation des pouvoirs. Les avocats n’y étaient pas opposés, mais pensaient que cela risquait de fâcher le juge d’instruction et de le rendre hostile. Mais dans mon esprit, un magistrat ne peut être hostile, il est impartial, inamovible, intouchable, inatteignable. Donc, n’existe-t-il pas une distorsion des rapports avec le justiciable, qui fait que certaines choses qui pourraient être réglées ex ante ne sont pas qu’à l’issue de la décision ?

M. Jean-Guy Huglo. Je vais répondre aux deux aspects de votre question, monsieur le président.

Quant à la connaissance par les organisations syndicales de WKF de la cause de récusation, c’est-à-dire du fait que nous donnions, de temps à autre, des conférences pour une des filiales, cela résulte de leur propre déclaration lors du reportage télévisé diffusé sur France 2 le 14 février 2019, dans lequel elles disent avoir été très surprises de voir notre nom au bas de l’arrêt parce qu’elles nous connaissent très bien puisque nous faisons des conférences pour leur groupe. Mais elles ne peuvent prétendre avoir découvert notre nom au bas de l’arrêt alors qu’elles étaient présentes à l’audience et que cette affaire a été plaidée – fait rarissime à la Cour de cassation – à leur demande, puisque ce sont elles qui ont demandé le renvoi de l’affaire à une formation de dix juges, et qu’elles connaissent parfaitement la composition de la chambre.

Ce sont des justiciables un peu particuliers, puisque ce sont les salariés de ces filiales de Wolters Kluwer qui passent leur temps, tous les lundis, à éplucher les arrêts rendus par la chambre sociale de la Cour de cassation la semaine précédente. Par conséquent, ils nous connaissent très bien et savent qui est qui. Ils savent quelles sont les différentes spécialités des quatre sections qui composent la chambre. Ils étaient donc parfaitement informés et de la composition et de la cause de récusation, comme ils le reconnaissent eux-mêmes.

Sur le second aspect de votre question, je pense que, s’ils avaient introduit une demande de récusation, nous aurions été tenus de l’examiner et nous l’aurions nécessairement acceptée, dans la mesure où j’avais eu des doutes sur la capacité que nous avions de statuer dans ce dossier. Je m’en étais ouvert au président Frouin, et nous avions examiné la question.

Nous ne l’avons pas fait eu égard au fait que les rémunérations perçues étaient très modestes par rapport à nos revenus annuels et que nous avions déjà statué dans des conditions identiques et donné tort à la société Wolters Kluwer, ce qui était de nature à dissiper dans l’esprit d’un justiciable de bonne foi le doute qu’il pouvait avoir sur l’impartialité objective, et compte tenu également de ce qu’avaient répondu tous mes prédécesseurs, à savoir qu’il ne s’agit pas de la même personne morale. On me disait que l’on ne pouvait pas faire de lien entre un dossier concernant la société mère alors que le lien d’intérêts n’existe qu’avec une filiale. C’est d’ailleurs ce qu’a retenu le Conseil supérieur de la magistrature. Dans sa décision, le conseil rappelle que nous n’avons jamais eu la moindre relation que ce soit avec la société WKF. Nous n’avons jamais rencontré l’un de ses dirigeants ou de ses salariés, nous n’avons jamais échangé le moindre email avec elle, nous ne la connaissons absolument pas.

Mme Laurence Pécaut-Rivolier. Je reviens seulement sur la deuxième partie de votre question. Je comprends bien que le justiciable puisse penser que, s’il met en cause, d’une certaine façon, l’impartialité de son futur juge et que cette mise en cause est refusée, il a perdu sur tous les aspects. En même temps, c’est le principe même du droit de récusation. Le droit de récusation est une garantie fondamentale, et il passe par ce propos liminaire, sauf à considérer que le droit de récusation ne sert à rien et ne peut jamais être mis en œuvre.

Il faut faire le partage entre ce que peut penser le justiciable, bien à tort parce qu’il va de soi que nous sommes capables de faire la part entre l’exercice d’un droit de récusation qui reposerait sur une croyance dans la non-objectivité prétendue du magistrat, qui peut être exprimée, et la réalité, qui est qu’un juge n’a absolument pas d’amour-propre quant au fait d’être dans une composition ou de ne pas y être. C’est très important parce que, sinon, le droit de récusation n’a plus de sens.

C’est encore plus vrai devant la Cour de cassation parce que l’on ne met pas personnellement en cause un juge pour des liens personnels, mais pour quelque chose qui tient à sa participation à des manifestations extérieures. Je ne vois pas pourquoi cela poserait le moindre souci à un juge de la Cour de cassation dans la collégialité que ce droit de récusation soit exercé. Sinon, c’est tout le système qui ne fonctionne plus !

M. Jean-Yves Frouin. Je comprends votre question.

À la Cour de cassation – cela fait partie de la cuisine interne, mais c’est une réalité –les relations entre les avocats au conseil et le président d’une chambre sont d’une très grande loyauté. En l’espèce, si les salariés avaient nourri le moindre doute et en avaient fait part à leur avocat au conseil, ce qui me paraît légitime, celui-ci serait venu de me voir et, sans dire que c’était la réclamation de ses mandants, m’aurait demandé si je ne pensais pas, compte tenu de ce doute, qu’il serait mieux que nous nous déportions.

Nous entretenons avec les avocats des relations – en l’occurrence avec celui-ci mais c’est le cas avec tous – d’une très grande franchise, d’une très grande loyauté. Lorsque l’un d’entre eux, soit alerté par ses mandants, soit en en prenant conscience lui-même, ressent une possibilité d’atteinte au principe de l’indépendance de la justice, il vient s’en ouvrir directement au président. Cela n’a pas été le cas en l’espèce.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie de vos réponses. Je retiens la collégialité comme étant un point d’appui et une force. Je le note d’autant plus que je sais que le rapporteur l’entendra. Mais je pense vraiment que ces propos auraient pu être tenus publiquement, je le dis d’autant plus que j’y vois une utilité réelle pour dissiper un certain nombre d’idées et en affirmer d’autres. Sur la récusation, je vous en parle, parce que, indirectement, je suis en train de le vivre. En plus, il ne s’agit pas d’une récusation mais d’une intervention pour dire au juge d’instruction que, peut-être, une reconstitution serait intéressante. Je passe les détails, mais…

Mme Laurence Pécaut-Rivolier. Là, vous intervenez dans son instruction…

M. le président Ugo Bernalicis. D’accord, mais c’est parce que l’argument est un argument de moyens financiers. Ce qui pose un problème est que cela n’est pas assumé publiquement. Quand le réflexe de l’avocat est de me dire que cela pourrait froisser le juge, je ne comprends pas. Vous le savez, comme je le sais, il y a l’état actuel du droit, l’effectivité du droit et la vie, ce que vous appelez le terrain et que vous souhaitez toucher davantage en allant à l’extérieur. Le terrain m’enseigne que ce n’est pas si simple que ça !

M. Didier Paris, rapporteur. Merci à vous trois d’être venus déposer devant cette commission.

Je dirai tout d’abord un mot sur le huis clos : la commission a statué, elle a autorisé le huis clos – sa décision aurait pu être différente – sur la base de vos arguments qui, à mes yeux, étaient parfaitement légitimes. Il faut que vous soyez libres de vos activités actuelles sans risque de perturbation excessive. Vous en avez déjà subi suffisamment, me semble-t-il, en particulier vous, monsieur Huglo, compte tenu des problèmes que cela a pu vous poser dans l’avancée de votre carrière.

Pour commencer, je recentre mon propos sur des questions purement factuelles. J’ai compris que le CSM statue en décembre 2019 et que la décision de fond qui suscite toute cette question date du 28 février 2018. À quel moment vos interventions dans la société WKF ont-elles eu lieu ? Qui vous demande d’intervenir dans cette société : les syndicats, la direction de la société ? Comment se déroule ce processus et à qui est adressée la demande ? J’ai cru comprendre que cette demande n’était pas intuitu personae mais adressée directement à Cour de cassation, à charge pour la chambre sociale de la Cour de cassation de désigner tel ou tel susceptible d’aller faire cette formation dont, à titre personnel, je saisis parfaitement le fondement. Je comprends bien la question du président sur le public et le privé, mais il s’agit d’un privé spécifique, d’une société d’édition Liaisons sociales, bien connue, comme Lamy, pour travailler dans un champ de compétence pédagogique large. On peut donc l’admettre. Mais comment s’opèrent ce lien et ce choix ?

Cette première série de questions vise à préciser la manière dont les choses se sont déroulées. Vous avez compris que je vous ai adressé un certain nombre de questions, mais qu’en réalité, ce sont les dernières qui importaient surtout. Ce sont celles qui justifient votre présence.

M. Jean-Yves Frouin. En ce qui me concerne, les choses sont très simples : la société WKF organise depuis quinze à vingt ans peut-être, chaque année à l’automne, une journée dite de formation sur l’actualité jurisprudentielle de l’année écoulée, à laquelle elle donne une publicité maximale de façon à attirer un grand nombre de participants. Elle a toujours souhaité que le président de la chambre sociale en préside la matinée et le doyen l’après-midi.

Je suis donc intervenu comme l’avaient fait mes quatre prédécesseurs, si je remonte jusqu’à la fin des années 1990, pour présider cette matinée consacrée à l’actualité jurisprudentielle. Cette journée se tient au tout début du mois d’octobre ; en l’occurrence, c’était cinq mois avant la décision.

En ce qui concerne les modalités selon lesquelles nous sommes sollicités, comme cela a vocation à se reproduire une fois par an, ce sont les salariés en charge de l’organisation de cette journée qui nous adressent – je pense qu’il en va de même pour M. Huglo – un message ou qui nous passent un appel en nous indiquant qu’ils organisent ce colloque sur l’actualité jurisprudentielle à telle date cette année, et en nous demandant si nous serions d’accord pour la présider. Il m’était demandé de faire, dans un propos introductif de vingt minutes, une synthèse de ce qu’avait été l’actualité jurisprudentielle de l’année écoulée. À partir de là, je suis d’accord ou j’ai un empêchement, auquel cas, ils s’adressent à un autre membre de la chambre.

Voilà comment les choses se passent. C’est donc en tant que président ès qualité que je suis sollicité. Il est certain qu’aujourd’hui, ils ne me le demanderaient plus puisque je ne représente plus rien d’intéressant pour eux.

M. Jean-Guy Huglo. J’ajouterai que ce qui les intéresse surtout est d’écrire sur le programme « sous la présidence du président de la chambre sociale » et « sous la présidence du doyen de la chambre sociale ». C’est évidemment une annonce qui attire des participants. C’est vraiment ès qualité que nous étions sollicités. Dès lors que nous ne le serons plus, ils ne nous inviteront plus. En général, Jean-Yves Frouin présidait la matinée, et moi l’après-midi. En fait, nous recevions un e-mail de la part de salariés qui avaient des titres variables : chargé de formation, chargé de conférence, etc.

M. Didier Paris, rapporteur. Au-delà de la question de conflit ou de lien d’intérêts que vous avez parfaitement explicitée et sur laquelle je ne reviens pas, le reproche qui a pu vous être adressé porte sur l’application de l’article 8 de l’ordonnance statutaire de 1958. Même si, en réalité, de nombreux magistrats assurent des formations – on parle de quelque chose d’exceptionnel compte tenu des circonstances, mais c’est courant – cette intervention aurait mérité une autorisation écrite, ou tout au moins une autorisation explicite de votre « hiérarchie », si je puis dire. Qu’avez-vous à répondre sur ce point ?

Je ne refais pas l’audience du CSM, mais c’est un point retient notre attention. Selon vous, était-il naturel à l’époque – et cela reste-t-il naturel – que, ès qualité, vous participiez à un colloque de ce genre ? L’autorisation préalable vous paraissait-elle aller de soi ? Si je retourne ma question : le premier président de la Cour de cassation aurait-il pu vous refuser de participer à cette formation ?

M. Jean-Yves Frouin. Cela se faisait, il est vrai, en totale transparence. Personnellement, quand j’étais conseiller référendaire, lorsqu’il m’arrivait de participer à une formation, je le mentionnais comme l’une des activités extérieures dans la fiche d’évaluation, puisque nous sommes évalués tous les deux ans. Par conséquent, je portais à ce moment-là à la connaissance de mon chef de cour le fait que j’exerçais ce type de formation lorsque j’étais sollicité.

Il est vrai également que le statut, établi en 1958, distingue les travaux scientifiques, littéraires et artistiques, pour lesquels il n’y a pas besoin de demande d’autorisation, et les activités d’enseignement, pour lesquelles il est nécessaire de demander une dérogation. Les formations organisées par les organismes privés, nées dans les années 1990, n’existaient pas au moment où le statut a été élaboré. Il aurait sans doute fallu que les premiers à y participer s’interrogent sur l’opportunité de poser la question. À ma connaissance, personne ne l’a jamais fait. À l’époque, je n’étais que conseiller référendaire. C’étaient donc mon président et le doyen ou d’autres conseillers qui me sollicitaient pour les accompagner à l’occasion d’une formation, et personne ne demandait rien à personne.

Je bats ma coulpe, il est vrai que nous ne nous sommes pas posé la question de savoir si nous ne devrions pas considérer cela comme l’équivalent d’activités d’enseignement. Nous avions pour habitude d’accompagner nos interventions de la restitution d’un texte qui était parfois publié. Chaque fois que je suis intervenu comme président de chambre, on me demandait mon texte qui paraissait dans l’une des publications de WKF, et je refusais tout droits d’auteur, ce qui fait que je considérais que cela pouvait à la limite se confondre ou se fondre dans des travaux scientifiques et, par voie de conséquence, échapper à toute autorisation.

Mais, incontestablement, nous n’avons jamais demandé d’autorisation et, au regard du statut, il faudrait que ce point soit clarifié pour l’avenir. Le sens de la note du premier président Louvel imposant désormais des demandes d’autorisation systématiques avait précisément pour objet de soumettre, à l’avenir, toute intervention à l’extérieur à son regard et son autorisation expresse.

Nous avons estimé ne pas devoir le faire. Nous ne sommes pas les seuls intervenants à des formations organisées par des établissements privés ; d’autres personnes de Cour de cassation, dans les autres chambres, le font. À ma connaissance, personne n’a jamais demandé d’autorisation.

M. Jean-Guy Huglo. Quand j’ai participé à la première journée de formation organisée par Liaisons sociales, fin 2014, je me suis inquiété auprès de Jean-Yves Frouin de savoir sous quelle rubrique et statut de l’article 8 cela se faisait. Il m’a répondu ce qu’il vient de vous répondre : il existe une ambiguïté dans l’article 8 du statut et l’on ne sait pas si ces journées relèvent des activités d’enseignement, pour lesquelles une autorisation est nécessaire, ou des activités scientifiques, pour lesquelles il n’y a pas lieu d’en solliciter une ; en tout état de cause, dans la mesure où la chambre sociale doit avoir des contacts avec l’extérieur et participer à la diffusion de sa jurisprudence, le premier président considère que nous avons une autorisation générale implicite pour assurer ces formations.

Compte tenu des usages à la Cour de cassation, je n’allais pas, moi, conseiller – je n’étais pas doyen à l’époque –, demander au premier président de me produire l’autorisation écrite formelle. Les choses en sont donc restées là.

M. Didier Paris, rapporteur. Oui, cela aurait fait vilain petit canard !

J’ai cru comprendre que ces formations étaient rémunérées, forfaitairement. Pouvez-vous préciser, si vous en avez le souvenir, quel en était le montant ?

Par ailleurs, quelle a été l’attitude de vos collègues de la Cour de cassation sur ce qui vous était reproché ou sur la pratique ?

Nous comprenons bien qu’il s’agissait d’un temps de formation tout à fait transparent, public, qui donnait même lieu à publication. Pour autant, vous avez été piégés dans une situation a posteriori.

M. Jean-Guy Huglo. Le montant est de 600 euros pour la demi-journée, donc, de 1 200 euros pour la journée complète. Nous en faisions une par an, ou deux au maximum.

M. Didier Paris, rapporteur. Je me permets de vous interrompre. Lorsque vous dites une ou deux fois par an, est-ce avec WKF ou en totalité ? Plus généralement, quelle est la part de rémunération des formations extérieures pour un membre de la Cour de cassation par rapport à son activité ?

M. Jean-Guy Huglo. Cela correspond au maximum à 2 ou 3 % de notre traitement annuel. C’est variable suivant les années.

Mme Laurence Pécaut-Rivolier. Cela, pour le doyen et le président.

M. Jean-Guy Huglo. Oui, pour le doyen et le président. Le conseil l’a d’ailleurs relevé dans sa décision, cela correspond au maximum à 2 ou 3 % de nos revenus annuels.

La première fois que je l’ai fait, je ne savais même pas que nous étions rémunérés. Trois mois après, j’ai eu la surprise de recevoir un règlement. Nous le faisions parce que c’est le prolongement naturel de nos fonctions. D’ailleurs, ce que nous faisions devant ces organismes de formation est exactement la même chose que ce que je fais lorsque j’explicite la jurisprudence devant mes collègues des chambres sociales de cour d’appel. Ces formations des magistrats des chambres sociales des cours d’appel interviennent sous l’égide de l’ENM. Pendant longtemps, l’ENM nous a envoyé un e-mail, indiquant que, si nous ne refusions pas, nous serions rémunérés. Pour ma part, je répondais systématiquement que je ne voulais pas l’être, pour deux raisons : d’une part, je considérais cela comme le prolongement de mes fonctions de magistrat, d’autre part, parce que cela nécessite de remplir un certain nombre de documents administratifs et que je ne voulais pas perdre mon temps à cela. Depuis deux ans, j’ai eu la surprise de constater que, même lorsque j’envoie cet e-mail de refus, je suis rémunéré. L’ENM m’a expliqué que c’était une obligation. Sinon, cela crée des difficultés en matière de règles budgétaires.

Quant à l’attitude de mes collègues, l’audience disciplinaire devant le Conseil supérieur de la magistrature était publique. La chambre sociale compte 40 magistrats ; une bonne moitié était présente pour nous soutenir. Cela se passait le 4 décembre, juste avant une grève nationale. Ceux qui n’étaient pas là étaient des provinciaux qui s’inquiétaient de pouvoir rentrer chez eux. Au sein de la chambre, il n’y a pas eu de réticence ni le moindre doute quant à notre impartialité.

Il en est allé de même pour l’université. Nous avons beaucoup de contacts avec les professeurs d’université. Lorsque cette affaire a éclaté, trente d’entre eux ont publié une tribune affirmant combien il était important que la chambre sociale ait des activités à l’extérieur et qu’ils n’avaient aucun doute quant au fait qu’elles s’inscrivent dans la plus grande régularité.

Mme Laurence Pécaut-Rivolier. C’est une question importante, qui me tient à cœur, car avoir été soutenus par nos collègues a été extrêmement important pour nous. Ils savent très bien que nous ne faisons évidemment pas ces formations pour de l’argent et que cela nous demande même un gros travail. Très souvent, quand on leur propose d’en faire, eux-mêmes ne le souhaitent pas, estimant que cela demande une certaine ancienneté et un réel travail. Donc, en réalité, ils nous sont reconnaissants d’assurer ces formations parce qu’ils considèrent que cela permet de représenter la chambre à l’extérieur et qu’il est formidable que certains acceptent de le faire. Ils sont vraiment dans cette optique et, pendant toute la période que nous avons traversée, des collègues ont été constamment présents et constamment dans le soutien. Nous sommes heureux de pouvoir l’exprimer devant vous aujourd’hui.

M. Jean-Yves Frouin. Je complète le propos de M. Huglo : quand il parle de trente professeurs d’université, il s’agissait de trente professeurs de droit du travail, ce qui, à mon sens, représente plus de 90 % des « travaillistes ».

M. Didier Paris, rapporteur. Ma dernière question ouvre volontairement la discussion plus largement : vous avez évoqué la position de la Cour européenne des droits de l’homme sur les atteintes à l’indépendance de la justice. Les atteintes politiques, les atteintes de l’opinion publique, les atteintes des parties sont une réalité, et sont au cœur de notre commission d’enquête. Vous avez fait référence à la posture d’autres pays, comme la Grande-Bretagne, dont les règles, plus précises, ne permettent pas de mettre en cause les juges a posteriori. On met en cause, on développe des arguments à l’audience, et non après. Vous avez bien expliqué les raisons pour lesquelles, dans le cas qui nous intéresse, il n’y avait pas eu de surprise de la part de la partie concernée.

Vous semble-t-il que vous êtes suffisamment protégés dans votre activité professionnelle par rapport aux atteintes à l’indépendance de la justice relevées par la cour –politiques, d’opinion publique si une discussion plus large peut être difficile à aborder, ou par les parties ? Singulièrement, la position prise en Grande-Bretagne pourrait-elle être intégrée dans notre droit français ? Des évolutions juridiques, législatives sont-elles possibles pour assurer une meilleure protection des magistrats dans leur activité juridictionnelle par rapport aux parties, par exemple ?

L’exemple que vous citiez de la Grande-Bretagne me semble assez intéressant.

M. Jean-Guy Huglo. Sur la question du pouvoir politique, dans ma carrière, à aucun moment, je n’ai subi de pressions politiques, pour ce qui me concerne, en tout cas, dans mes fonctions de magistrat du siège.

S’agissant des parties, je pense qu’il existerait deux voies d’amélioration. J’ai déjà indiqué la première, que le Conseil supérieur de la magistrature n’a pas voulu appliquer en matière disciplinaire. Il s’agit de la règle selon laquelle le justiciable qui est informé de la cause de la récusation et qui connaît la composition de la juridiction est irrecevable à former une plainte disciplinaire après la décision.

Il est exact que le droit disciplinaire est un droit particulier, qui ne répond pas à un certain nombre de principes. Ainsi, le principe de légalité des délits et des peines ne s’applique pas en matière disciplinaire. On ne connaît jamais la définition de la faute disciplinaire. Une voie d’amélioration consisterait peut-être à appliquer cette jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en la matière, de dire que le justiciable qui connaissait la composition de la juridiction et la cause de récusation, et qui n’a pas fait valoir son droit à récusation, est irrecevable à présenter une plainte disciplinaire fondée sur la composition de la juridiction. Il peut en présenter sur d’autres fondements, mais pas sur celui tenant à la composition de la juridiction. C’est le premier point.

Second point, à partir du moment où les pressions des parties peuvent prendre la forme d’une plainte disciplinaire, peut-être la loi organique n’a-t-elle pas réglé la question de la commission d’admission des requêtes.

Cette commission se compose de quatre personnes, deux magistrats et deux non-magistrats. La loi organique ne dit pas ce qu’il se passe en cas de partage de voix. Le Conseil supérieur de la magistrature a décidé, mais c’est de pure pratique, que la règle est le renvoi du magistrat devant le conseil de discipline. Cela figure sur son site internet, c’est là que je l’ai appris. Si un jour, par extraordinaire, la Cour européenne des droits de l’homme devait être saisie de ce qu’en France un magistrat en exercice peut faire l’objet de plaintes disciplinaires de la part d’un justiciable, que la commission de filtrage ne statue pas à la majorité et qu’en cas de partage des voix, la règle est le renvoi devant le conseil de discipline, le magistrat étant donc considéré comme faisant l’objet de poursuites disciplinaires, que la décision de renvoi n’est pas motivée – c’est-à-dire que le magistrat ne sait pas pour quelle raison il est renvoyé devant le conseil de discipline – et que la décision ne peut faire l’objet d’aucun recours, je crains que tout cela mis bout à bout suscite des difficultés au regard du respect de l’article 6 de la convention puisque, dans sa jurisprudence, la Cour européenne des droits de l’homme dispose justement que le juge doit être à l’abri de pressions des parties.

S’agissant ensuite de l’opinion publique, je pourrais vous en raconter. J’ai été rapporteur de l’arrêt Baby Loup qui a suscité de larges débats. Je rappelle, cela vous intéressera peut-être compte tenu de l’objet de votre commission, que le ministre de l’intérieur de l’époque a interrompu les débats devant l’Assemblée nationale – qui traitait d’un tout autre sujet – pour dire tout le mal qu’il pensait de l’arrêt rendu par la Cour de cassation. C’est inhabituel, en tout cas, cela l’est dans les pays anglo-saxons.

M. Didier Paris, rapporteur. À quelle période faites-vous référence ?

M. Jean-Guy Huglo. C’était en 2013, je pense que la vidéo doit encore exister. Je l’avais vue sur mon smartphone le jour même. L’arrêt avait été rendu à 14 heures ; à quinze heures trente, le ministre de l’Intérieur de l’époque a interrompu les débats pour dire combien il regrettait l’arrêt rendu dans l’affaire Baby Loup par la chambre sociale de la Cour de cassation, qui avait conclu à la nullité d’un licenciement parce que la salariée portait un foulard islamique dans une entreprise de droit privé. Le même jour, nous avions avancé la solution contraire s’agissant d’une caisse primaire d’assurance maladie, parce qu’elle gère un service public. À la suite de quoi, le gouvernement a constitué l’Observatoire de la laïcité. La première chose qu’a faite cet observatoire a été de me demander mon rapport, ce qui est parfaitement légitime. J’ai donc produit le rapport de l’affaire Baby Loup, 85 pages sans compter les annexes. À l’issue de son analyse, l’Observatoire de la laïcité a conclu qu’il n’y avait pas lieu d’élaborer une nouvelle loi.

Mais, s’agissant d’un exemple de pression de l’opinion publique, c’est évidemment celui qui me vient à l’esprit parce qu’il est assez rare de rendre un arrêt qui suscite de telles réactions.

Mme Laurence Pécaut-Rivolier. Je rejoins ce qui a été dit.

L’autre petite difficulté que nous rencontrons, c’est notre impossibilité de répondre. Dès lors que la mise en cause est en lien avec une décision de justice, il est absolument impossible déontologiquement de faire usage d’un droit de réponse et d’entrer dans le dossier pour en expliciter certains aspects. Nous nous trouvons en difficulté.

Je reviens donc sur la collégialité : si la décision est collégiale, le problème est moindre, parce que c’est la formation qui est mise en cause, et l’on est une personne au sein de cette formation. C’est moins terrifiant. Lorsque des noms sont cités, la situation est bien plus compliquée.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous aviez bien des conseils au moment de la formation disciplinaire ? Je l’ai lu dans les articles.

Mme Laurence Pécaut-Rivolier. Je ne parlais pas de cette procédure, je revenais, de manière plus générale, sur la question des parties et sur la difficulté que l’on peut rencontrer face aux pressions de l’opinion publique dans des dossiers sensibles, pour lesquels on peut se retrouver pris à parti, dans les réseaux sociaux ou les médias, au sujet d’une décision qui a été rendue. Il me semble que votre commission discute également de la question de savoir comment l’institution judiciaire peut organiser des droits de réponse plus efficaces face à de telles mises en cause, pour que les magistrats eux-mêmes ne se retrouvent pas à devoir répondre.

M. Didier Paris, rapporteur. Pour ma part, je ne suis pas sûr qu’il soit nécessaire d’instaurer un droit de réponse. En revanche, aller plus loin dans l’explication de la décision rendue initialement peut déjà permettre de régler 50 % de la problématique.

Nous-mêmes, en tant que personnalités politiques, nous pouvons être pris à parti et mis en cause régulièrement. Cela procède aussi du fonctionnement démocratique. Pour autant, nous ne répondons pas toujours. Ne pas répondre tout le temps n’est pas forcément une erreur et considérer que ceux qui veulent commenter le peuvent fait aussi partie de la vie démocratique.

En revanche, je retiens de ce que vous avez dit sur les aspects en cas d’égalité de vote de la commission des requêtes. Les cordonniers sont souvent les plus mal chaussés, et les procédures internes à la magistrature ne sont pas les plus « carrées ». De même, s’agissant des enquêtes administratives internes, nous avons prévu des auditions pour creuser l’aspect du contradictoire et le fait de pouvoir se défendre. Je pense qu’il y a là des marges de progression substantielles pour tout le monde.

Quant à ce qui s’est passé vous concernant devant la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature, il me semble que vous aviez des avocats. Même si vous ne pouviez vous exprimer personnellement, ils ont pu exercer une certaine forme d’expression publique pour vous assurer un minimum de défense publique et d’honorabilité à l’extérieur, et cela m’a l’air de ne pas avoir trop mal fonctionné.

Souhaitez-vous ajouter un mot en guise de conclusion ?...

M. Jean-Yves Frouin. Nous vous sommes sans doute apparus quelque peu sur la défensive, notamment dans nos propos introductifs, du moins dans le mien. Il est vrai que cela a été une épreuve extrêmement douloureuse pour nous, qui a duré vingt mois. Lorsque nous avons reçu votre demande d’audition, nous nous sommes dit « encore ! »

M. Didier Paris, rapporteur. Je le comprends, d’autant plus que nous sommes parfois confrontés, en tant que justiciables, aux mêmes préoccupations que celles qui vous ont occupés durant tous ces mois. Je comprends bien l’effet que cela peut avoir mais, en même temps, il faut que la justice puisse faire son œuvre. Être mis en cause ne signifie pas être condamné, être entendu ne signifie pas être coupable.

Néanmoins, vous avez sans doute pu percevoir, à votre manière, combien, quand on est pris dans la mécanique judiciaire, ce n’est pas forcément plaisant et, quand on dit, de l’extérieur, qu’il faut laisser faire la justice, c’est toujours plus difficile qu’il n’y paraît. Nous sommes et restons des êtres humains.

Merci à tous les trois.

Audition du jeudi 18 juin 2020

À 11 heures : Table ronde de représentants de syndicats de magistrats administratifs :

- M. Robin Mulot, président du Syndicat de la juridiction administrative, Mme Gabrielle Maubon, secrétaire générale, et M. Yann Livernais, ancien vice-président et membre du conseil syndical

- Mme Ophélie Thielen, secrétaire générale de l’Union syndicale des magistrats administratifs, et M. Emmanuel Laforêt, membre du conseil syndical

M. le président Ugo Bernalicis. En complément de la voix des magistrats judiciaires, il nous semblait important d’entendre celle des juridictions administratives. Nous avons d’ailleurs auditionné des membres du Conseil d’État.

Avant de vous céder, mesdames, messieurs, la parole, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Robin Mulot, Mme Gabrielle Maubon, M. Yann Livernais, Mme Ophélie Thielen et M. Emmanuel Laforêt prêtent successivement serment.)

M. Robin Mulot, président du Syndicat de la juridiction administrative (SJA). Nous sommes ravis d’être auditionnés par la commission d’enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Même si je ne suis pas toujours d’accord avec le vice-président Lasserre, je le rejoins pour dire que la Constitution ne connaît pas le pouvoir judiciaire.

Nous souhaitons, pour notre part, exposer le caractère inachevé de l’indépendance de la juridiction administrative et aborder ce que pourraient être des axes d’amélioration.

La première difficulté, qui constitue un axe de progression, est l’absence de constitutionnalisation de la juridiction administrative. Les fondements constitutionnels de la juridiction administrative sont particulièrement fragiles, ce qui constitue une exception parmi les États du Conseil de l’Europe. La juridiction administrative n’est protégée que par deux décisions du Conseil constitutionnel, l’une portant sur la validation des actes administratifs, l’autre, sur le Conseil de la concurrence. Le Conseil d’État est mentionné à plusieurs reprises dans cette jurisprudence, soit au titre de conseil du Gouvernement, l’un de ses principaux rôles, soit comme filtre sur la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Cela reste insuffisant.

Nous considérons qu’il est indispensable d’inscrire dans la Constitution la juridiction administrative, en tout cas son existence et son socle de compétence minimum, en laissant au législateur le soin d’aménager les règles de compétences.

Le statut des magistrats administratifs est au milieu du gué. La loi du 12 mars 2012 a franchi une première étape en reconnaissant expressément la qualité de magistrat aux membres des tribunaux administratifs (TA) et des cours administratives d’appel (CAA). Elle faisait suite à un débat doctrinal intéressant, tranché depuis longtemps en interne. Mais cette première étape reste insuffisante, notamment parce que toutes les garanties essentielles du statut de magistrat relèvent de la loi ordinaire, voire de décisions réglementaires du ministre ou du vice-président du Conseil d’État. Pour nous, les éléments du statut de magistrat administratif, notamment l’indépendance et l’impartialité, devraient relever d’une loi organique.

La situation nous semble aggravée par l’insuffisante évolution du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTA). Le CSTA est composé de trois collèges, constitués numériquement de telle sorte que le Conseil d’État dispose d’une majorité systémique. Il n’est pas paritaire et les personnalités qualifiées qui y sont nommées ont une tendance naturelle à se ranger du côté du gestionnaire plutôt que du côté des magistrats administratifs. Certes, c’est le jeu, mais nous l’avons profondément regretté quand, sur certains sujets, nous aurions pu arracher un avis négatif. S’ajoute à cette absence de parité, le fait que le Conseil supérieur ne dispose ni d’une administration ni d’un budget. C’est le Conseil d’État qui prépare l’intégralité de ses délibérations et de ses travaux, ce qui complique le travail des représentants élus des magistrats.

L’ordonnance statutaire de 2016 a apporté plusieurs éléments bienvenus. D’abord, elle a étendu les compétences du Conseil supérieur, qui est désormais compétent pour établir directement un certain nombre de décisions, notamment en matière d’avancement. Ensuite, le Conseil supérieur est devenu l’instance disciplinaire de droit de commun des magistrats administratifs. Enfin, un règlement intérieur du CSTA a permis de rationaliser le travail préparatoire de ses membres élus du point de vue de la communication des documents – pendant longtemps, les propositions sur les situations individuelles arrivaient le vendredi soir pour un avis à livrer le mardi matin. Reste la question des textes, projets de loi ou projets de décrets que prépare le Gouvernement, qui parviennent tardivement, mais nous connaissons les difficultés du travail législatif et du calendrier qu’il impose.

J’aborderai d’un mot la mission sur la haute fonction publique, présidée par Frédéric Thiriez. L’idée de faire d’un Institut des hautes études du service public (IHESP), une sorte d’École de guerre qui serait un passage obligé pour l’accès aux fonctions de chef de juridiction nous pose un problème de principe. Actuellement, le cycle de préparation aux fonctions de chef de juridiction n’est une condition ni nécessaire ni suffisante. Le Conseil d’État joue le jeu, et sont nommés des magistrats qui soit n’ont pas besoin de passer par ce cycle, soit qui y sont passés mais dans une proportion acceptable. Selon nous, le CSTA doit absolument conserver ses compétences de nomination des chefs de juridiction, dans la mesure où il émet un avis conforme aux décisions des présidents de tribunaux administratifs et un avis simple aux décisions de nomination des présidents de cours administratives d’appel ; pendant longtemps, il n’a émis aucun avis au motif que le choix s’opérait entre des membres du Conseil d’État.

Monsieur le président, vous nous avez fait prêter serment. Vous savez que les magistrats administratifs ne prêtent pas serment et ne revêtent pas non plus la robe dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles. Il s’agit d’une revendication commune des deux syndicats de magistrats.

Le statut du greffe est un héritage du passé des juridictions administratives, ce qui explique qu’il est encore rattaché au ministère de l’intérieur. Par une convention de gestion, le Conseil d’État détient certes de larges prérogatives sur sa gestion, mais il reste que ce sont des agents de préfecture ou, pour l’administration parisienne, ceux de l’administration centrale qui exercent ces fonctions. Or le ministère de l’intérieur est le principal défendeur devant la juridiction administrative, notamment en raison du contentieux des étrangers. En termes d’image, ce point pourrait faire l’objet d’une correction.

J’en viens aux rôles du Conseil d’État et à la dualité des corps.

Le vice-président, après avoir déclaré devant la commission d’enquête que la fusion des corps des magistrats et des membres n’était pas demandée, a toutefois fini par admettre qu’elle n’était pas demandée par les membres du Conseil d’État. Je puis vous garantir qu’elle l’est par les magistrats administratifs, non sur les fonctions de conseil actuellement dévolues au Conseil d’État mais sur les fonctions juridictionnelles.

Les magistrats administratifs sont tout simplement privés de l’accès aux fonctions de juge de cassation, ce qui est une situation unique en Europe. Le Conseil d’État argue qu’il promeut 2,5 magistrats par an dans le cadre d’une sorte de faux tour extérieur, mais cela reste insuffisant, dans la mesure où cela implique pour les magistrats de changer de carrière. Suite à une telle nomination, on n’est plus magistrat administratif ; on devient membre du Conseil d’État, avec les exigences associées de dérouler une carrière de membre du Conseil d’État comprenant des affectations en section administrative et une obligation statutaire de mobilité. Ce n’est pas là une carrière de magistrat administratif alors que le Conseil constitutionnel a déclaré que la France devait, pour l’essentiel, se doter d’une magistrature de carrière.

Nous éprouvons une autre difficulté vis-à-vis du cumul des fonctions du Conseil d’État, au nombre de quatre. La fonction d’étude ne pose pas de problème, mais il en va différemment du cumul de la fonction de gestion, de la fonction de juge et de la fonction de conseil.

S’agissant spécifiquement des magistrats administratifs, le Conseil d’État prépare les textes ou demande au ministère de la justice de les préparer. En tant que conseiller du Gouvernement, il les étudie et, en tant que juge, en apprécie la légalité, à la fois sur les situations individuelles des magistrats et sur les conflits collectifs. Je note que ni le SJA ni l’USMA n’ont, depuis longtemps, gagné de conflit collectif devant le Conseil d’État, ce qui est dommage.

Nous avons remis une contribution écrite aux travaux de la commission, qui contient six propositions afin de répondre aux difficultés que nous avons soulevées.

Mme Ophélie Thielen, secrétaire générale de l’Union syndicale des magistrats administratifs (USMA). Permettez-moi de présenter les excuses d’Olivier di Candia, président de l’USMA, qui doit assurer, en ces temps de reprise d’activité, des fonctions juridictionnelles.

L’USMA partage l’intégralité de la déclaration du SJA. Aussi reviendrai-je, parmi les points évoqués, sur ceux pour lesquels l’USMA a été précurseur.

L’USMA a été créée en 1986 pour revendiquer le corps unique de la première instance à la cassation, et la possibilité pour les magistrats administratifs – le terme n’était alors pas encore reconnu dans les textes – de bénéficier des attributs classiques de la fonction de juger : la prestation de serment et le port de la robe. En découlait la revendication d’un statut inscrit dans le texte de la Constitution et non plus seulement reconnu par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Nous avons été rejoints par la SJA sur ces sujets.

De même que la justice doit être rendue au vu et au su de tous, l’indépendance et l’impartialité du juge, valeurs fondatrices de la fonction de juger, doivent être vécues par les magistrats mais aussi vues par les justiciables. L’indépendance résulte de garanties statutaires entourant les magistrats, ceux-ci devant être à l’abri des pressions et des menaces susceptibles de peser sur leur faculté de juger en toute impartialité et indépendance. L’impartialité du juge se définit comme l’absence de préjugé ou de parti pris sur le dossier contentieux qui lui est soumis, et comporte une dimension subjective et une dimension objective. La première consiste à rechercher si, au cas d’espèce, le juge dispose de liens privilégiés avec une partie attestant d’une conviction personnelle ou d’un comportement relevant d’un préjugé. En l’occurrence, de tels manquements n’existent pas ou exceptionnellement, en tout cas dans la juridiction administrative. En revanche, ce sont son statut même et la manière dont il agit auprès des justiciables qui apportent les garanties d’impartialité objective, c’est-à-dire la certitude que le magistrat est impartial et indépendant.

Le juge administratif reste à la recherche de garanties statutaires en termes d’indépendance, dans la mesure où l’indépendance du magistrat administratif et son existence même ne sont pas inscrites dans le texte de la Constitution. Elles ne résultent que de principes, certes de valeur constitutionnelle, mais dégagés par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence. C’est une spécificité française au sein des États membres du Conseil de l’Europe. Dans tous les pays qui connaissent une dualité des ordres juridictionnels, les constitutions reconnaissent l’existence et l’indépendance de la juridiction administrative dans son ensemble. En France, le Conseil d’État n’existe qu’à travers certaines fonctions qui, excepté le filtre de la QPC, ne sont pas juridictionnelles, alors même que les tribunaux administratifs sont la première voie de transmission au Conseil d’État.

Nous ne réclamons pas la constitutionnalisation du Conseil d’État, mais celle de l’ordre juridictionnel administratif en son entier. Nous rappelons qu’à ce titre, une proposition de la loi constitutionnelle, déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale en février 2018, est toujours pendante.

Les membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel sont certes des magistrats, mais la reconnaissance du statut est uniquement législative. Les membres du Conseil d’État ne revendiquent absolument pas ce statut de magistrat administratif, voire le refusent. C’est le refus de ceux-là qu’a exprimé le vice-président du Conseil d’État en indiquant devant la commission d’enquête que les membres du Conseil ne demandaient pas la fusion en un corps unique de la première instance à la cassation, composé de magistrats de carrière ; les membres du corps des tribunaux administratifs d’appel, dans leur majorité, réclament bien un corps unique, une revendication portée et défendue par les deux organisations syndicales des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Cela n’exclut nullement que les membres du Conseil d’État, notamment de la fonction juridictionnelle, disposent de garanties d’indépendance, d’impartialité, d’inamovibilité, mais ce sont là des garanties qui ne sont, pour la plupart, que coutumières, et pour certains dispositifs, réglementaires. Mais que je sache, la loi prime encore sur la coutume !

La jurisprudence du Conseil d’État reste très ambiguë sur le statut du magistrat administratif. Dans son arrêt du 21 février 2014 M. Marc-Antoine, le Conseil d’État réaffirme sa position traditionnelle et juge que les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ne sont pas des magistrats au sens de l’article 64 de la Constitution mais bien des fonctionnaires de l’État pour lesquels l’article 34 de la Constitution ne réserve au législateur que la définition des garanties fondamentales. Cette décision soulève la question de la position du Conseil d’État, le requérant ayant la particularité d’être magistrat administratif. La position de juge et le statut des magistrats administratifs peuvent soulever des difficultés, dans la mesure où une même institution, composée de personnes physiques différentes à tous les stades de la procédure, rédige les textes, en sollicite l’application et juge en dernier ressort.

La revendication d’un corps unique ne concernant que la fonction juridictionnelle du Conseil d’État, elle soulève la question d’une scission. Un corps unique conduirait nécessairement à la fin de la dualité fonctionnelle du Conseil d’État, à la fois conseil du Gouvernement et juge suprême de la juridiction administrative, à laquelle lui-même est très attaché.

La gestion des magistrats administratifs par le Conseil d’État est en cours d’évolution. La garantie de l’impartialité et de l’indépendance passe par le statut et par le fait que le juge administratif est issu de l’administration. Celui-ci reste attaché à cette particularité et n’en revendique pas la fin, même si, lorsqu’ils intègrent le corps des tribunaux administratifs et des cours, les magistrats administratifs quittent l’administration – temporairement pour ceux qui, sont en détachement, ont vocation à repartir dans leur administration d’origine. Cette provenance donne au magistrat administratif la responsabilité de garantir une totale indépendance et impartialité à l’égard de son principal justiciable qu’est l’administration. De fait, selon les contentieux, il y a toujours une administration en demande ou en défense. À ce titre, nous partageons les réticences exposées par Robin Mulot sur les propositions de la mission Thiriez, notamment celle de remettre en cause les modes de recrutement des magistrats administratifs, et partant, l’équilibre qui a été trouvé au sein du corps, des formations de jugement et des juridictions.

L’indépendance réelle des magistrats passe aussi par la réalité de la collégialité au sein des formations de jugement. Bien que de plus en plus de décisions relèvent de magistrats statuant seuls, la collégialité permet à chacun d’exprimer son opinion et de limiter le risque de juger selon ses convictions personnelles. Les propositions visant à rendre uniforme et unique l’accès à la juridiction administrative risquent de toucher à l’indépendance et à l’impartialité des magistrats.

Se pose également la question du déroulement de carrière puisque les chefs de juridiction sont tous des magistrats dont la carrière a progressé, pour l’essentiel, dans la juridiction administrative. Cela doit perdurer, comme doivent perdurer et être renforcées les prérogatives du Conseil supérieur des tribunaux administratifs dont nous espérons qu’il devienne, un jour, le Conseil supérieur de la magistrature administrative.

Nous souhaitons que ce conseil acquière une réelle maîtrise de la progression de carrière des magistrats. À cet égard, l’USMA est très mobilisée contre une tendance actuelle du Conseil d’État gestionnaire à privilégier, semble-t-il, l’inscription au tableau d’avancement au grade de président les magistrats ayant eu une expérience dans l’administration centrale, au détriment, à mérites et statuts égaux, de magistrats ayant effectué d’autres mobilités dans les magistratures judiciaire ou financière, ou en cours administratives d’appel – dérogation à l’obligation de mobilité statutaire qui avait été ouverte pour pallier les difficultés de mobilité en région. Le Conseil d’État tend à privilégier des magistrats qui auront connu des parcours en administration centrale et assuré des fonctions d’encadrement. Un recours contentieux est pendant ; nous verrons si nous parviendrons à rompre la pratique qui aboutit systématiquement au rejet de nos recours.

Une autre manière de garantir l’indépendance et l’impartialité est le port de la robe, qui permet au magistrat d’incarner une fonction devant le justiciable. C’est là, avec le statut constitutionnel, la revendication première de l’USMA. Le débat est à nouveau ouvert, ce point ayant été inscrit à l’ordre du jour du CSTA en février dernier et le sera à nouveau à l’automne.

Le vice-président a rappelé que la juridiction administrative était née de la volonté de séparer les pouvoirs, notamment d’empêcher que le juge interfère avec la fonction d’administrer. Même si les juges administratifs restent viscéralement attachés à leurs spécificités et à leurs liens originels avec l’administration, il nous semble nécessaire de renforcer les garanties afin que les fonctions administratives ne soient pas perçues comme interférant avec la fonction de juger.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai souri en entendant l’allusion que vous avez faite au droit coutumier, car je l’ai également entendue de la part du vice-président et en ai été fort surpris.

Parmi les apparences de l’indépendance de la magistrature judiciaire figure le fait d’être passé par une école unique. Un modèle identique d’école de la magistrature administrative est-il à exclure ? Ne devrait-on entrer dans la magistrature administrative qu’en étant passé par une école commune avec les futurs fonctionnaires d’autres administrations ? Le passage dans l’administration avant d’être magistrat administratif vous paraît-il important et utile ?

Quelles garanties seraient susceptibles d’éviter des allers-retours qui pourraient rendre les apparences préjudiciables aux magistrats administratifs ?

M. Robin Mulot. La formation commune avec d’autres hauts fonctionnaires (à l’ENA) ne concerne qu’entre 10 % et 15 % des magistrats administratifs de chaque promotion. Elle ne pose aucune difficulté d’indépendance et permet, au contraire, d’acquérir une connaissance de l’administration, la connaissance n’étant ni la connivence ni la complaisance. Les magistrats administratifs de retour de mobilité ne sont pas forcément plus complaisants vis-à-vis de l’administration.

Ceux des magistrats qui sont directement issus du concours spécifique sont autant une richesse que ceux qui arrivent par le tour extérieur après avoir été attachés de la fonction publique ou issus d’autres horizons professionnels. Quand ils rentrent dans le corps avec un statut adéquat et une culture de l’indépendance, qui existe, il n’y a aucune difficulté pour nous.

La question des allers-retours dans l’administration se pose moins pour les magistrats administratifs que pour les membres du Conseil d’État. Ils sont moins nombreux dans les cabinets et aucun d’eux n’exerce des fonctions de directeur de cabinet, comme peuvent le faire un certain nombre de membres du Conseil d’État. D’ailleurs, le terme d’allers-retours n’est pas adéquat, pour les magistrats administratifs, s’agissant de l’obligation statutaire de mobilité que beaucoup remplissent en servant deux à quatre ans dans un service de l’administration centrale ou déconcentrée, en étant sous-préfet ou en dirigeant une structure, pour se frotter à la prise de décision, à la prise de risque et à la conduite d’une politique publique. Lorsqu’ils reviennent dans un tribunal administratif, toutes les garanties d’indépendance, d’impartialité et de déport sont réunies. Un régime d’incompatibilité, d’ailleurs assez sévère, permet d’éviter des difficultés qui sont extrêmement rares. Nous avons la même impression que celle dont vous a fait part Jean-Denis Combrexelle : dans le doute, on se déporte. Cette pratique du déport est antérieure à la charte de déontologie et aux déclarations d’intérêt, et est susceptible d’être mise en œuvre en cas de problème.

Nous sommes plus inquiets de la proposition de Frédéric Thiriez d’un passage par « l’École de guerre » en milieu de carrière, au moment où les destinées peuvent se jouer au regard de l’accession à des fonctions de chef de juridiction. Là peuvent se poser de vraies questions sur l’indépendance, sur le rôle que doit jouer le Conseil supérieur dans le choix des nominations importantes. Dans le cadre de la campagne électorale interne, nous avions produit un petit dessin humoristique montrant Frédéric Thiriez remettant son rapport à Emmanuel Macron en disant : « On voulait mettre des sous-préfets à la tête des tribunaux administratifs, mais les syndicats ne semblent pas d’accord ! » L’idée qui sous-tendait cette caricature était d’éviter à tout prix ce passage par « l’École de guerre », qui serait à la discrétion du Gouvernement et qui conduirait à ce que des chefs de juridiction puissent ne pas être des magistrats de carrière. Là, nous aurions un vrai problème d’indépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourrait-on imaginer une norme de formation continue selon laquelle un magistrat qui serait nommé chef de juridiction prendrait son poste de façon différée, après une période de formation continue obligatoire de six mois ou un an ? Deux questions s’en trouveraient réglées à la fois : la nomination, sur avis du Conseil supérieur, serait décorrélée de celle de la formation ou du bagage antérieur ; la garantie serait acquise que tout le monde passerait par la formation continue à la fonction de chef de juridiction administrative, qui est différente de l’instruction d’affaires ou de la fonction de sous-préfet. Je crois aux vertus de la formation continue.

Du fait que la plupart des chefs de juridiction ont été en responsabilité dans l’administration, la question se pose peut-être moins que pour les magistrats de l’ordre judiciaire. Il apparaît que, pour les aspects budgétaires et de gestion des tribunaux, une montée en compétences est a priori nécessaire.

M. Robin Mulot. Je ne suis pas sûr que la question se pose dans les mêmes termes. Dès les auditions de la mission Thiriez, nous avions évoqué l’idée que le cycle de préparation aux fonctions de chef de juridiction – qui existe – comprenne des modules de formation communs avec « l’École de guerre ». Cela ne nous choquerait pas, par exemple, pour des matières strictement budgétaires. En revanche, gérer une administration n’est pas la même chose que gérer une juridiction. On ne gère pas des personnes qui bénéficient de garanties d’indépendance en se conformant strictement au code de justice administrative. Au demeurant, les chefs de juridiction organisent leur tribunal ou leur cour, mais c’est le Conseil d’État qui pilote pour l’essentiel les très grands projets, tels que le passage au numérique et au travail dématérialisé, ou les projets immobiliers. Les chefs de juridiction prennent leur part à ces questions de gestion, mais l’essentiel de leur activité consiste à organiser une activité juridictionnelle. En matière de gestion des ressources humaines également, pour les personnes qui n’ont jamais occupé de telles fonctions, les modules de formation nous semblent les bienvenus, certains pouvant même être communs avec « l’École de guerre ».

L’actuel cycle de préparation aux fonctions de chefs de juridiction, surnommé « le vivier », bien que perfectible, a des qualités. Il prépare des magistrats aux spécificités propres à l’exercice des fonctions de responsabilité dans la juridiction. Cela permet à certains de se rendre compte qu’ils ne sont pas faits pour cette fonction, car il ne s’agit plus du même métier. C’est d’autant plus vrai que la juridiction est grande : juger ne représente plus l’essentiel de l’activité ; gérer est compliqué, prend du temps et demande beaucoup d’investissement. Tous n’y sont pas prêts. Pour ceux que cela intéresse, la formation permet de mieux appréhender les fonctions et de simplifier les débuts, ce que l’on a pu constater avec les premières générations de chef de juridiction issues de ce cycle de préparation, sur lequel nous portons un regard plutôt positif.

Mme Ophélie Thielen. Notre propos n’est pas de revendiquer que les magistrats viennent nécessairement de l’administration ; c’est même plutôt l’inverse. Reste qu’on ne peut pas nier le lien historique originel qui existe entre les magistrats administratifs et l’administration. Ce qui nous inquiétait dans les propositions de la mission Thiriez, c’est l’entrée dans le corps des magistrats administratifs par une voie unique et une formation unique dont on n’a pas su, au final, dans quelle mesure elle réservait une formation spécifique à la fonction de juger – juger l’administration ou simplement juger.

L’accession au corps se fait par quatre voies différentes : l’ENA, la voie originelle mais numériquement la plus faible ; le tour extérieur ; le détachement ; le concours direct, interne ou externe. Jusqu’en 2013, le concours ENIET était unique et a longtemps été complémentaire ; aujourd’hui, le concours direct, interne ou externe, est numériquement la première voie d’accès. La mission Thiriez en préconisait la suppression, du moins la réduction à la portion congrue, une proposition que nous n’accepterions pas, car nous considérons que les quatre voies d’accès procurent une composition relativement équilibrée de la juridiction administrative. Cet équilibre se retrouve au sein des formations de jugement, toutes composées différemment, et c’est ce qui renforce l’indépendance des magistrats. Les difficultés d’indépendance qui peuvent être soulevées, sont plutôt au niveau de la juridiction et davantage liées à l’apparence et au statut ; les magistrats, eux, se sentent indépendants et le sont. En matière de déport, la pratique est à l’extrême prudence et au déport très aisé plutôt qu’à la négligence ou au manque de prudence. Que ce soit au sein du Conseil d’État ou des juridictions administratives de premier ressort ou d’appel, c’est une évidence : au moindre doute, les magistrats se déportent. L’entretien de déontologie a permis de renforcer ces pratiques, qui ont toujours été une réalité.

En matière de formation, il est important pour les magistrats administratifs de suivre une formation spécifique à la fois à la fonction de juger et celle de juger l’administration – à cet égard, nous aimerions que le Centre de formation de la juridiction administrative fasse des progrès. Ce point est pour nous une inquiétude, car nous ne savons pas exactement ce que propose le rapport Thiriez. En tout cas, il nous semble inenvisageable d’accéder aux fonctions de juge administratif sans être passé par une formation spécifique à la fonction de juger.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous connaissance, directement ou indirectement, ou par la voie syndicale, de manquements à l’indépendance ou à l’impartialité, ou de tentatives d’intervention, notamment de l’administration qui est votre principal client ou usager ? Lorsque cela se produit, ces faits sont-ils traités, et de quelle manière ?

M. Robin Mulot. Des collègues un peu plus anciens que moi m’ont décrit des temps hérités de la période antérieure à 1987 où, mécontents d’un jugement, des préfets passaient un petit coup de fil. Ces temps sont nettement révolus.

En 2012, 2015 et 2019, nous avons mené des enquêtes sur la charge et les conditions de travail. Pour la première fois, en 2019, nous avons introduit une question sur l’indépendance, à laquelle 580 magistrats ont répondu, soit près de la moitié des magistrats en juridiction. Seulement 5 % s’étaient déjà sentis menacés dans leur indépendance sur une ou plusieurs affaires. Les réponses faisaient état de pressions de deux types : des pressions, directes ou indirectes, exercées sur la formation de jugement, mais qui restaient très rares ; des pressions de nature plus structurelle mentionnées par des magistrats qui s’inquiétaient de constater une immixtion croissante du législateur et du pouvoir réglementaire dans le travail du juge. Deux exemples revenaient souvent, qui concernaient le contentieux des étrangers et le contentieux de l’urbanisme, dont les délais sont si nombreux et la multiplicité des procédures telle que plus personne n’y retrouve ses petits ! Le contentieux des étrangers est à ce point complexe que chaque organisation se réfère à un tableau pour comprendre le nombre de procédures. Le Conseil d’État n’y fait pas exception, et nous avons dressé un tableau à trente-six entrées – et fait des propositions de simplification…

La complexité est donc vécue comme une forme d’atteinte à l’indépendance –quand on priorise tout, on ne priorise plus rien. Et quand on contraint le juge avec des procédures dérogatoires, on réduit ses marges de manœuvre dans l’organisation de son travail, ce qui est également une forme d’atteinte à l’indépendance.

Cela dit, ces difficultés, en tout cas pour les premières que j’ai évoquées, restent rares – et heureusement ! Lorsqu’elles sont signalées, elles sont immédiatement transmises à la mission d’inspection des juridictions administratives du Conseil d’État. À ma connaissance, cela fait des années que nous n’avons pas eu à en connaître, ce dont nous nous félicitons.

Mme Ophélie Thielen. Les pressions directes ou indirectes sur des membres de formations de jugement ou sur un magistrat statuant seul n’existent pas, ou marginalement. Cela a pu exister, mais n’existe plus. Peut-être peut-il y avoir exceptionnellement des préfets mécontents d’un jugement qui appelleront a posteriori. Dans ce cas, le chef de juridiction rappelle les voies de recours, appel ou cassation. Nous n’avons pas connaissance de magistrats qui seraient sanctionnés, fût-ce oralement, pour les positions qu’ils ont pu prendre dans le cadre de leurs fonctions juridictionnelles.

L’atteinte à l’indépendance que les magistrats peuvent ressentir est induite sur l’exercice de la fonction de juger, notamment par la charge de travail et les multiples procédures qui encadrent la fonction. Nous espérons que les procédures du contentieux des étrangers finiront par se simplifier. Le contentieux de l’urbanisme est également un très bon exemple. Le juge de l’urbanisme, qui est un juge de l’excès de pouvoir, dont la fonction est assez binaire – il annule ou rejette – est parfois contraint d’être la seconde main de l’administration et de régulariser des décisions illégales. Dans un souci de bonne administration de la justice, la légalité étant l’objectif à atteindre, peut-être le juge y arrive-t-il par une voie assez longue et détournée, mais l’office naturel du juge n’est pas de permettre à l’administration, en tout cas dans le cadre d’une instance encore pendante, de régulariser. En toute logique, le juge annule et l’administration reprend une décision conforme à la légalité.

Un tel encadrement de leurs fonctions peut être perçu par nombre de magistrats comme une atteinte à leur indépendance, d’autant plus qu’il se combine avec une charge de travail croissante. L’une des manières de préserver l’indépendance des magistrats serait de leur garantir les moyens de juger convenablement, en prenant le temps nécessaire. Cela passe également par une rémunération suffisante, pour éviter toute velléité d’augmenter celle-ci par d’autres biais – même si cela n’existe pas dans la juridiction administrative. Il faut aussi donner à la juridiction un budget et des effectifs suffisants pour absorber la demande de justice, qui croît depuis des années sans que les moyens de la justice, notamment administrative, progressent en proportion.

Les magistrats peuvent ressentir cette situation comme une atteinte ou une limite à la possibilité d’exercer correctement leurs fonctions selon des modalités qui conservent le sens de la justice, telles que consacrer à chaque dossier le temps qu’il mérite. Une autre atteinte indirecte peut prendre la forme de cas, de plus en plus nombreux, où le magistrat statue seul, ce qui participe à la dégradation de la qualité de la justice.

Au début de l’année, l’USMA a réalisé un sondage sur le port de la robe, auquel 800 magistrats ont répondu : un peu plus de 70 % se sont prononcés favorablement à la prestation de serment et presque 70 % favorablement au port de la robe. Il est ressorti de commentaires accompagnant les votes que le port de la robe était considéré comme nécessaire pour montrer aux justiciables – administration ou citoyens – que les magistrats incarnaient une fonction particulière dans la société, pour être identifiés en tant que juges. Dans l’imagerie populaire, le juge porte une robe ; la personne qui n’en porte pas n’en est pas un.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous avons reçu de l’USMA et du SJA des éléments de réponse au questionnaire que j’avais adressé, y compris d’ailleurs la proposition de loi constitutionnelle présentée par Laurent Garcia. Vous frappez aux bonnes portes ! Je vous propose de reprendre le questionnaire ; adressez-nous des compléments si vous le jugez nécessaire. Les membres de la commission en prendront connaissance avec grand intérêt.

Je comprends parfaitement la revendication d’un corps unique et l’impact puissant que cela pourrait avoir sur le Conseil d’État. Madame Thielen, vous avez évoqué une forme de scission du Conseil d’État entre la structure de conseil et la structure de jugement. Comment la scission pourrait-elle se concevoir ? Ne conduirait-elle pas à un amoindrissement de la fonction du Conseil d’État ? Serait-ce un renforcement de la juridiction administrative dans son ensemble ou, au contraire, un point de faiblesse par rapport aux rôles centraux de contentieux et de conseil ?

Mme Ophélie Thielen. La scission entre les deux fonctions n’implique pas nécessairement l’impossibilité de passage entre la section du contentieux, qui deviendrait le juge suprême au sein d’un corps unique, et l’administration, et le cas échéant au sein du Conseil d’État qui aurait conservé cette fonction première de conseil du gouvernement. Les modalités pratiques restent à écrire. Il est probable que la scission organique du Conseil d’État réduirait sa fonction de conseil dans la mesure où avoir le dernier mot au contentieux renforce le poids des avis du Conseil d’État. Peut-être est une des raisons pour lesquelles le Conseil d’État refuse la constitution d’un corps unique.

Pour leur part, les membres des TA et des cours, dans leur majorité, revendiquent l’existence d’un corps unique et la possibilité de devenir, en cours de carrière, juges de cassation. Ce n’est pas le cas aujourd’hui, hormis pour les 2,5 magistrats nommés au faux tour extérieur – deux ou trois membres tous les deux ans des TA deviennent maître des requêtes selon les années et un accède au grade de Conseiller d’État.

M. Didier Paris, rapporteur. Quel est le nombre de magistrats de tribunaux administratifs ou de cours administratives d’appel qui entrent au Conseil d’État, en dehors du faux tour extérieur que vous évoquez ? Existe-t-il d’autres voies d’accès ?

Mme Ophélie Thielen. Non.

M. Didier Paris, rapporteur. L’évolution naturelle dans le corps de la justice judiciaire n’existe donc pas dans la justice administrative.

M. Robin Mulot. Tous les ans, 2,5 magistrats deviennent maîtres des requêtes. Ils entrent au Conseil d’État vers 40 ans, l’idée étant d’y dérouler vingt à vingt-cinq ans de carrière ensuite. Tous les deux ans, un magistrat est nommé au grade de conseiller d’État, plutôt en fin de carrière.

M. Didier Paris, rapporteur. L’accès par le concours de l’ENA n’offre-t-il pas davantage de chances d’accéder au Conseil d’État ?

M. Robin Mulot. Non.

M. Didier Paris, rapporteur. N’est-ce pas là un gage d’indépendance dans la mesure où la préoccupation d’évolution de carrière disparaît ? Nous avons reçu des réponses sur l’indépendance du corps judiciaire donnant à penser que, à la Cour de cassation, par exemple, on atteint, à un moment donné, un niveau de carrière tel que l’on est libéré de toute préoccupation de carrière. On est donc plus indépendant.

Au niveau des tribunaux administratifs ou cours administratives d’appel, s’il n’existe quasiment aucune possibilité d’accéder au Conseil d’État, cela suppose une forme d’indépendance subjective, dans la mesure où l’on n’a pas de préoccupation de carrière. Sans doute mon propos est-il quelque peu provocateur !

M. Robin Mulot. Je ne suis pas certain que l’on puisse répondre aussi simplement. L’évolution de carrière est possible au sein du corps des magistrats : après le passage au grade de président, suivent sept échelons fonctionnels liés à la taille des juridictions de plus en plus grande. Des membres du corps sont également nommés conseillers d’État hors tour extérieur pour présider les cours administratives d’appel, au nombre de huit, celles de Paris et de Versailles étant réservées par la coutume uniquement à des membres issus du Conseil d’État.

M. Didier Paris, rapporteur. Finalement, quels sont les facteurs accélérateurs de carrière dans les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ? Les allers-retours avec d’autres fonctions en sont-ils un ?

M. Yann Livenais, ancien vice-président et membre du conseil syndical du SJA. Étant moi-même titulaire du grade de président, je me permets de répondre. Les allers-retours depuis la juridiction vers l’administration active ne sont pas un accélérateur de carrière. Les magistrats qui connaissent une telle carrière sont rares. La plupart ne réalisent, au cours de leur carrière, qu’un passage au sein d’une administration active à l’occasion de la mobilité statutaire. Il est à souligner que nos collègues de province, pour des raisons qui tiennent à la faible disponibilité des postes en administration active hors région parisienne, sont réputés accomplir cette mobilité au sein du corps par le passage en cours administrative d’appel. Par rapport à une carrière qui se déroule en quasi-totalité dans les juridictions, la seule légère incidence intervient au passage au grade de président pour des raisons qui tiennent à l’exercice de fonctions d’encadrement.

Au demeurant, nos collègues qui effectuent leur carrière hors de la magistrature administrative, qui exercent des fonctions au sein de l’administration active et y restent pour occuper des postes fonctionnels, par exemple de sous-directeur, nous ne les revoyons plus. Ils restent rattachés au corps parce qu’ils refusent éventuellement les propositions d’intégration qui leur sont faites par leur administration d’accueil, mais leur carrière se déroule en dehors. D’ailleurs, pour des raisons qui tiennent à la fin du renouvellement de leur détachement ou à la gestion de la démographie de leur corps d’accueil, ces collègues souffrent d’un retard de carrière. Un usage sain veut que le passage au grade de président soit précédé d’un retour à l’exercice de fonctions purement juridictionnelles, de sorte que ces collègues attendent un ou deux ans avant d’accéder, à ancienneté et à mérite égaux, au grade de président. Il n’y a donc pas d’accélération en raison d’une proximité relativement étroite avec l’administration active. Peut-être même est-ce l’inverse qui se produit.

M. Didier Paris, rapporteur. Depuis 2016, vous êtes soumis à l’obligation de déclaration d’intérêts. A-t-elle eu un impact particulier dans les juridictions ? S’exécute-t-elle de façon satisfaisante ?

M. Robin Mulot. L’obligation de déclaration d’intérêts introduite par la loi du 20 avril 2016 présente trois avantages : systématiser, formaliser et objectiver l’entretien de déontologie et l’exercice d’auto-examen auquel se livraient les magistrats. Nous avions d’ailleurs émis des observations favorables lorsque le projet de loi avait été examiné par l’Assemblée nationale. L’entretien de déontologie permet à un magistrat nouvellement affecté de faire un point avec le chef de juridiction sur ce qui, dans ses activités administratives et personnelles, peut poser une difficulté objective ou subjective ; le chef de juridiction apprécie les conclusions à tirer au regard de l’affectation, des déports systématiques de certaines affaires, de la manière dont sera organisée l’activité juridictionnelle. Si, par exemple, un magistrat a été chef du service des étrangers, on évitera peut-être de lui confier immédiatement des dossiers relevant du droit des étrangers dans le même ressort.

Nous n’avons pas connaissance d’actions correctrices précises, la loi ayant soumis les entretiens à une obligation de confidentialité, ce qui est une bonne chose. C’est la raison pour laquelle nous ne pouvons vous livrer d’exemples spécifiques.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous auriez pu recevoir des sollicitations syndicales de défense.

M. Robin Mulot. Nous n’en avons pas reçu. La question se règle dans un cadre bilatéral entre le chef de juridiction et le magistrat, et cela se passe plutôt bien.

Mme Ophélie Thielen. En matière de déport, la pratique au sein de la juridiction administrative est plutôt marquée par une extrême prudence dans l’identification de causes personnelles d’incompatibilité avec certains dossiers ou matières. Il est vrai que cet entretien déontologique obligatoire, qui concerne aussi les activités du conjoint, permet de réfléchir, voire de pré-identifier des incompatibilités possibles auxquelles le magistrat n’aurait pas nécessairement pensé et qui, dès lors, sont inscrites dans un document. Pour autant, nous n’avons pas le sentiment qu’il ait amélioré l’indépendance du magistrat, en ce sens que les déports étaient déjà systématiques. Il permet néanmoins de conserver une trace et de déterminer des affectations particulières ou d’exonérer des magistrats de certains contentieux.

M. Didier Paris, rapporteur. On connaît le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) dans son rôle de nomination, de promotion, le cas échéant de sanction par son rôle en matière disciplinaire. On sait que des évolutions, notamment de nature constitutionnelle, qui font partie d’un bloc, sont en projet mais pas encore à l’ordre du jour du bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat. On connaît moins le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. Quel est votre regard sur son rôle actuel ? Quelles seraient les évolutions nécessaires ?

M. Robin Mulot. Ce sujet fait l’objet d’une revendication commune du SJA et de l’USMA. Du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, nous regrettons l’absence de parité. Sur les treize membres qui le composent, cinq sont des représentants élus des magistrats et un est chef de juridiction élu par ses pairs ; les autres sont soit des représentants du Conseil d’État – le vice-président préside le CSTA –, soit trois personnalités qualifiées nommées respectivement par le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat. Cette formation permet au Conseil d’État de disposer d’une majorité systémique au sein du Conseil supérieur, car il est extrêmement difficile de faire voter les personnalités qualifiées dans le sens des magistrats, même si nous parvenons à nous mettre d’accord sur de nombreuses questions. Le Conseil d’État a pris conscience que la multiplicité des délais et des procédures était préjudiciable à l’activité des juridictions, et propose lui-même parfois d’émettre un avis négatif ou du moins réservé.

Outre cette composition que nous aimerions voir évoluer vers le paritarisme, nous regrettons également que le CSTA soit parfois consulté pour émettre un avis sans avoir de pouvoir de proposition ni de décision. C’est le cas pour la nomination des présidents des cours administratives d’appel. Sans conférer le rôle de chef de file que jouent les présidents de cours d’appel judiciaire, notamment en matière de gestion, cette fonction reste toutefois prestigieuse et intéressante dans l’ordre administratif. Le CSTA émet un avis simple sur ces nominations, qui ne tiennent d’ailleurs qu’en la proposition d’un unique nom présentée par le seul service.

Les travaux préparatoires du Conseil supérieur sont effectués par le Conseil d’État. Il est extrêmement difficile pour les représentants du personnel et les représentants élus des magistrats de travailler, même si nous avons noté de réels progrès au cours des dernières années. Jusqu’en 2016, les documents arrivaient très tardivement, sans discussion préalable. Le règlement intérieur du CSTA ayant fait l’objet d’une revendication constante du SJA, le délai d’examen des documents est désormais amélioré. Sur divers sujets, dont celui très important du tableau d’avancement au grade de président, nous avons obtenu la tenue d’une réunion préparatoire, comme c’est le cas dans toutes les administrations ayant une commission administrative paritaire. Celle-ci sera prochainement fusionnée avec le CHSCT, mais nous espérons que la pratique sera maintenue. Cette réunion préparatoire permet d’échanger utilement avec l’administration avant la séance pour « déminer » un certain nombre de difficultés.

Le CSTA n’a pas une administration ni de budget propre. Il ne « brasse » pas autant de nominations et d’activités que le CSM – le corps des magistrats des tribunaux administratifs compte 1 500 personnes. L’ordonnance de 2016 est porteuse de progrès non négligeables. Ainsi, le CSTA prend les décisions d’avancement à la majorité de ses membres, même si le Conseil d’État reste à la manœuvre et a la mainmise sur la préparation des travaux. S’il prépare un projet unique, par exemple de tableau d’avancement, il est possible d’en débattre. Le principe est que le gestionnaire garde la main.

Si l’on allait au bout de la logique, le Conseil supérieur devrait être doté d’une forme d’autonomie et de la possibilité de faire des propositions, notamment pour la sélection des chefs de juridiction et les présidents de tribunaux administratifs. Depuis l’ordonnance du 13 octobre 2016, il émet un avis conforme, ce qui était l’une de nos revendications. Cela permet de bloquer une nomination problématique, ce qui se produit, heureusement, extrêmement rarement, car le Conseil d’État est attentif à la sélection des chefs de juridiction. Encore une fois, le Conseil supérieur ne procède pas aux auditions des candidats ni à la sélection des dossiers ; c’est le vice-président et le secrétariat général qui en ont la charge.

Mme Ophélie Thielen. La première des revendications est que le Conseil supérieur devienne enfin paritaire. Dans la perspective d’un corps unique, il deviendrait le Conseil supérieur de la magistrature administrative.

Même si les prérogatives du Conseil supérieur ont largement évolué depuis 2016, – il prend les décisions sur les tableaux et les listes d’aptitude, il a le pouvoir disciplinaire –, des pistes d’amélioration demeurent, notamment sur la préparation des décisions.

M. Didier Paris, rapporteur. Le nombre de décisions disciplinaires est-il élevé ?

M. Robin Mulot. Le CSTA est compétent en matière disciplinaire uniquement pour les sanctions des deuxième, troisième et quatrième groupes. Depuis 2016, il ne s’est pas réuni en formation disciplinaire. Des sanctions disciplinaires ont été prononcées, mais uniquement du premier groupe, celui des blâmes et avertissements, pour lequel, c’est le vice-président qui est compétent.

Mme Ophélie Thielen. Le président du CSTA, qui est le vice-président du Conseil d’État, a le pouvoir de prendre seul la décision.

Nous demandons le renforcement du pouvoir de proposition du CSTA. À l’heure actuelle, il a une compétence décisionnelle s’agissant des tableaux d’avancement au grade de président et des listes d’aptitude, notamment P5, P6 et P7, sur la base des propositions présentées par le service. Concrètement, le service présente un tableau constitué. Les propositions peuvent être discutées en séance, mais c’est extrêmement compliqué. Pour la première fois cette année, une réunion préparatoire a été organisée, à laquelle tous les membres du CSTA pouvaient assister, afin de débattre utilement des dossiers.

Nous revendiquons une émanation représentative du CSTA, à l’image de celle constituée pour auditionner et sélectionner les candidats au détachement et au tour extérieur, pour procéder à la sélection des personnes susceptibles d’accéder au grade de président et préparer le tableau qui sera approuvé en séance. Nous n’en sommes pas encore là, nonobstant des améliorations, dans la mesure où, de la préparation à l’approbation, la transparence n’est pas totale et où le pouvoir décisionnel n’est pas plein et entier.

M. le président Ugo Bernalicis. Sauriez-vous expliquer pourquoi certains membres du Conseil d’État refusent l’idée d’accéder au statut de magistrat ? La dualité des fonctions pose-t-elle un problème ? Pendant la période de confinement, le Conseil d’État a été critiqué sur les décisions qu’il a pu rendre en la matière. Le problème procède-t-il de cette dualité ? Un corps unique et une fonction juridictionnelle bien identifiés simplifieraient-ils la situation ?

M. Robin Mulot. À la seconde question, je laisserai répondre mes collègues de l’USMA, dont le président a parlé de la nécessité d’un examen de conscience par le Conseil d’État de la jurisprudence sur la période.

Si une partie des membres du Conseil d’État s’oppose à l’obtention du statut de magistrat et du nom même de magistrat, c’est par attachement viscéral à toutes ses fonctions. Historiquement, le Conseil d’État est l’héritier du conseil du roi. Il conseille le Gouvernement et, depuis la révision constitutionnelle de 2008, également les assemblées. Il tient, et c’est aussi ce qui fait sa richesse, à ce que ses membres soient affectés à ses deux missions. Les membres affectés au contentieux sont précisément identifiés : ce sont les présidents de chambre et les rapporteurs publics. Les autres ont des affectations mixtes portant sur le contentieux et le conseil.

À la suite d’arrêts émis par la Cour européenne des droits de l’homme sur l’organisation interne du Conseil d’État, un avis émis au bénéfice du Gouvernement et n’ayant pas été rendu public par ce dernier, n’est, en principe, pas accessible à ceux des membres du Conseil qui statuent au contentieux. Or tous sont voisins de bureau ou de salle de travail. Historiquement, cela explique en partie pourquoi le Conseil d’État refuse le statut de magistrat : un magistrat ne conseille pas le Gouvernement, il tranche des litiges. Si les conseillers prennent explicitement la qualité de magistrat et acceptent une fusion avec le corps des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, cela implique de se séparer totalement ou partiellement de cette fonction de conseil, ce qui est très difficilement acceptable par le Conseil d’État, voire inadmissible.

Mme Ophélie Thielen. On ne peut être haut fonctionnaire et magistrat. Le Conseil d’État est très attaché à la combinaison des deux fonctions, qui se renforcent mutuellement : le poids de la fonction de conseil est nécessairement corrélé à celui de juger en dernier ressort, notamment s’agissant des actes réglementaires. C’est ainsi que si le Conseil d’État donne sur un texte un avis négatif qui n’est pas suivi, demeure la possibilité de le censurer au contentieux.

Le verrou que mettent les membres du Conseil d’État à leur reconnaissance comme magistrats lorsqu’ils exercent la fonction juridictionnelle est également psychologique. Appartenir à la section du contentieux, et donc à un corps de magistrats, n’exclut en rien la possibilité de travailler en administration active ou de rejoindre de temps en temps le Conseil d’État dans ses autres fonctions, notamment consultatives.

Nous attendons de voir dans quelle mesure le Conseil d’État se livrera à un examen de conscience. Le président de l’USMA a fait observer, ce que la Cour européenne des droits de l’homme avait relevé à plusieurs reprises, que – sans que cela remette en cause l’indépendance, la probité et l’impartialité des personnes qui, pour les unes, rendent l’avis, et pour les autres, statuent au contentieux –, l’apparence d’indépendance et d’impartialité peut être mise en doute si, au sein d’une même formation, une ou des personnes ont rendu un avis sur un texte et statuent quelques années plus tard au contentieux.

Dans l’arrêt Sacilor, ce problème d’impartialité ou d’indépendance au regard de la Convention européenne des droits de l’homme a été réfuté au regard de la période de temps de trois ans qui s’était écoulée. Le problème de la période récente tient à la brièveté du laps de temps entre le moment où le Conseil d’État a exercé sa fonction de conseil et celui où il a assumé sa fonction contentieuse. Il ne s’agit nullement de remettre en cause la qualité des décisions ni, par principe, l’indépendance, la probité ou l’impartialité des membres du Conseil d’État qui ont statué, mais de considérer qu’aux yeux du justiciable, il peut exister un problème d’apparence lorsque ce même Conseil d’État a à connaître au contentieux des ordonnances sur lesquelles une partie de l’institution a rendu un avis quelques semaines auparavant. Le problème est plus d’apparence que de réalité de l’indépendance, mais il compte tout autant. La période a révélé au grand jour un fait connu, mais sans doute celui-ci est-il moins problématique lorsque les fonctions de conseil et contentieuse s’exercent à intervalles suffisants.

M. le président Ugo Bernalicis. Mesdames, messieurs, nous vous remercions.

Audition du jeudi 18 juin 2020

À 14 heures : Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre, membres du Conseil supérieur de la magistrature

M. le président Ugo Bernalicis. Après avoir reçu Mme Chantal Arens et M. François Molins, respectivement présidente et vice-président du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), nous entendons une délégation de quatre membres du Conseil. Leur diversité nous donnera un aperçu complet du fonctionnement de l’institution.

Madame, messieurs, je vous invite, conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, à prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre prêtent successivement serment)

M. Didier Guérin, membre du Conseil supérieur de la magistrature, président suppléant de la formation compétente pour les magistrats du siège. Nous représentons toutes les facettes du CSM, avec un magistrat du siège, un magistrat du parquet et deux personnalités extérieures : Mme Pauliat, professeure d’université bien connue pour ses travaux sur la justice, et M. Bergougnous qui fut haut fonctionnaire dans votre Assemblée.

Le Conseil est composé des chefs de la cour de Cassation, de huit membres extérieurs et de douze magistrats répartis en deux formations siégeant séparément. La tradition française est de toujours vouloir rebattre les cartes quant à la composition des institutions, mais n’attendez pas de nous l’affirmation que le Conseil devrait être composé autrement… Je puis vous dire, après un an et demi de fonctionnement, que nous formons une équipe au sein de laquelle on communique beaucoup. Si nous ne sommes pas d’accord en tout, nous acceptons avec beaucoup de tolérance le point de vue de chacun, car nous sommes convaincus que du frottement des esprits sort plus souvent la vérité que d’un esprit seul, cabré sur ses convictions. Une véritable collégialité existe donc, et que le Conseil soit en majorité composé de membres extérieurs à la magistrature est une chose positive.

Si nous siégeons au CSM, ce n’est ni par souci d’honorabilité, ni pour occuper une fin de carrière, ni pour satisfaire un hobby, mais parce que notre parcours à tous nous a conduits à croire aux vertus cardinales de la justice que sont l’indépendance et l’impartialité. Nous réfléchissons souvent aux problèmes généraux, comme le montre le communiqué que nous avons publié le 12 mai dernier, à la fin de la période de confinement, adressé à l’ensemble des magistrats de France pour souligner que, dans la crise actuelle, la justice devait poursuivre sa mission essentielle de protection de la liberté individuelle.

L’article 10 de la loi organique sur le CSM nous le rappelle : nous avons des exigences d’indépendance, d’impartialité, d’intégrité et de dignité. Ces règles qui nous guident s’imposent aussi à l’ensemble des magistrats du corps judiciaire. Notre tâche occupe ceux d’entre nous qui sont magistrats deux jours par semaine, et les personnalités extérieures trois jours par semaine ; c’est une charge très lourde, car les dossiers s’étudient aussi en dehors de ces jours-là. En 2019, le CSM a rendu plus de 3 000 avis sur des propositions de la garde des Sceaux et lui a proposé quatre-vingt-seize nominations. Nous avons visité neuf cours d’appel et cinquante-quatre tribunaux judiciaires. Nous nous efforçons aussi de rendre des avis sur des points importants soulevés dans le débat public sur la justice. Ainsi avons-nous examiné le rapport de la mission Thiriez et réagi à ses conclusions relatives à l’École nationale la magistrature (ENM) ; nous avons aussi donné un point de vue sur le rapport du Premier président Canivet relatif à l’évaluation des chefs de cours.

Nous avons aussi des attributions disciplinaires. Vous êtes spécialement intéressés par la décision rendue le 19 décembre 2019 ; nous ne dévoilerons pas le secret du délibéré, mais nous avons écrit une décision fort complète.

L’exercice des missions du CSM supposerait qu’il soit doté de moyens supplémentaires. Il devrait notamment disposer de moyens d’inspection qu’ont souvent les conseils de justice équivalents au nôtre et sans lesquels nous n’avons pas d’outil autonome par rapport au ministère de la justice, puisque l’inspection générale de la justice dépend de la garde des Sceaux ; d’ailleurs, les inspecteurs généraux de la justice sont nommés sans intervention de notre Conseil.

La formation du siège du CSM a particulièrement conscience que l’exercice des attributions de gestion des chefs de juridiction et les moyens qui leur sont offerts sont des éléments essentiels de l’indépendance de la justice. Aussi nous sommes-nous efforcés de rationaliser le processus de nomination relevant de notre compétence en deux mouvements annuels ; nous achevons le premier mouvement de l’année 2020. Parce que nous avons conscience que la mobilité dans la magistrature est parfois trop ample, il est prévu que les nominations faites à dater de janvier 2021 le soient pour une durée minimale de trois ans.

Les listes de candidats aux postes de chef de tribunal et de chef de cour d’appel que nous avons à examiner sont très courtes. Cela nous conduit à nous interroger sur la faible attractivité de certains postes de responsable de juridiction, mais le pouvoir de gestion du CSM s’arrête là : il n’a aucun pouvoir de gestion des juridictions, de répartition des magistrats, d’attribution des moyens budgétaires : ces attributions sont – c’est une singularité de la France – confiée au ministère de la justice. Le CSM n’a aucune prérogative en matière de formation des magistrats et ne donne même pas son avis sur la nomination du directeur de l’ENM, qui forme à peu près un millier de futurs magistrats. La question se pose d’ailleurs pour toutes les postes de direction des écoles qui dépendent de la Chancellerie. On pourrait aussi s’interroger, et je le fais à titre personnel, sur la nomination du directeur des services judiciaires. Il n’en reste pas moins que nous collaborons quotidiennement avec la direction des services judiciaires (DSJ), service qui dépend du ministère de la justice.

Je conclurai ce propos liminaire par une interrogation faite à titre personnel : le renforcement des pouvoirs du CSM s’inscrit-il dans la tradition d’un pays souvent très méfiant vis-à-vis de l’autorité judiciaire ?

M. Jean-Paul Sudre, membre du Conseil supérieur de la magistrature, président suppléant de la formation compétente pour les magistrats du parquet. Les travaux de votre commission ont en effet révélé la double dimension de l’indépendance : institutionnelle d’une part, individuelle d’autre part. Beaucoup des questions que vous nous avez transmises portent sur l’aspect institutionnel et c’est à celles-là que je souhaite apporter quelques réponses. Ma première observation concerne la rédaction de l’article 64 de la Constitution, qui accorde au CSM une simple mission d’assistance du président de la République, considéré comme le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Sans méconnaître le rôle du président de la République comme garant de la Constitution, cette formulation marquée par l’histoire constitutionnelle de la Vème République n’apparaît plus adaptée dès lors que le président de la République ne préside plus le CSM. En réalité, c’est le Conseil qui assure quotidiennement le respect de cette indépendance par l’ensemble de ses activités. D’ailleurs, hors des frontières françaises, ce rôle incombe logiquement à l’organe chargé d’assurer l’indépendance du pouvoir judiciaire, non au pouvoir exécutif.

J’observe ensuite que le Conseil est dans une situation paradoxale. En l’état de l’article 65 de la Constitution, le Conseil ne peut se prononcer d’office en matière d’atteinte à l’indépendance que si le président de la République le lui demande, et il ne peut pas se prononcer sur des questions de déontologie ou de fonctionnement des juridictions si la garde des Sceaux ne le saisit pas. C’est un véritable obstacle à l’indépendance, au regard des normes internationales en cette matière et de la situation des Conseils européens comparables au nôtre. Une évolution indispensable serait que le Conseil puisse se saisir d’office et qu’il puisse l’être par tout magistrat ou par toute organisation professionnelle de magistrats en cas d’atteinte à l’indépendance. Actuellement, le CSM contourne cette difficulté en se prononçant par des communiqués de presse quand cela est nécessaire, mais seul un pouvoir d’avis spontané serait à la hauteur de l’enjeu. Le Conseil devrait également pouvoir donner son avis spontanément sur toute question touchant à la déontologie ou au fonctionnement des juridictions, et se prononcer sur les moyens budgétaires accordés à l’institution judiciaire.

Ma troisième observation concerne la mission de nomination du CSM et le nécessaire alignement des pouvoirs de la formation du parquet sur ceux de la formation du siège, de manière à lui attribuer un pouvoir de proposition pour les plus hauts postes du ministère public – membres du parquet général de la Cour de cassation, procureurs généraux et procureurs de la République – comparable à celui dont dispose la formation du siège pour les postes équivalents au siège.

En pratique, toutes les propositions de nomination des magistrats du parquet incombent aux gardes des Sceaux successifs qui, depuis une dizaine d’années, suivent les avis simples donnés par la formation du parquet. La proposition d’alignement de pouvoir des deux formations n’est pas une proposition nouvelle. Le Conseil, au fil des ans, s’est plusieurs fois prononcé en ce sens, tout comme la commission Nadal en 2013 et le CSM actuel. L’alignement des pouvoirs des deux formations ferait cesser le malaise profond qui résulte du mode de nomination actuel.

Ce malaise, qui est à l’origine de la suspicion de manque d’indépendance des magistrats, est palpable dans l’opinion publique ; un sondage assez récent a révélé que, pour au moins un Français sur deux, les magistrats ne sont pas indépendants du pouvoir exécutif. Le malaise est encore plus fort au sein des magistrats du parquet qui, bien que partie de l’autorité judiciaire et bien qu’appartenant à un corps unique de magistrats qui ont la même formation, la même déontologie et la même mission de garantie des libertés individuelles, se voient fréquemment renvoyer comme une sorte de péché originel les conditions de leur nomination. Ce malaise concerne enfin les magistrats du siège, dont le mode de nomination des magistrats du parquet met aussi en cause l’indépendance, par capillarité.

La commission Nadal avait souligné la compatibilité du principe de subordination hiérarchique du ministère public pour l’application des directives de politique pénale d’une part et du pouvoir de proposition du Conseil pour les plus hauts magistrats du parquet assorti d’un pouvoir d’avis conforme pour les autres magistrats du parquet d’autre part. Eu égard à l’organisation hiérarchique du parquet, le pouvoir de proposition confié de la sorte au CSM constituerait une avancée déterminante pour l’indépendance des magistrats. Décorréler la nomination des membres du parquet de la subordination hiérarchique à laquelle ils sont soumis est le plus sûr moyen de mettre un terme à la suspicion évoquée précédemment. Le consensus s’est fait depuis plus de deux décennies pour renforcer le statut des magistrats du parquet ; dans le corps judiciaire et au-delà, l’incompréhension est assez grande de ne pas voir aboutir ces projets de révision.

Ma dernière observation concerne les pouvoirs de la formation du parquet en matière disciplinaire. En l’état des textes, le pouvoir disciplinaire appartient au garde des Sceaux, auquel la formation du parquet donne un avis sur la sanction à prononcer. Comme pour la formation du siège, il conviendrait de permettre à cette formation de statuer comme conseil de discipline. C’est ce que propose le projet de réforme constitutionnelle pendant devant le Parlement.

M. le président Ugo Bernalicis. La nomination du procureur de la République de Paris crée systématiquement une polémique ; cela n’a pas manqué la dernière fois encore. Des trois candidats initialement retenus, un seul vous a finalement été proposé par la DSJ. La brièveté de la liste – un seul candidat pour le poste – ne dit-elle pas en creux le faible poids du CSM dans ce processus ? Comment cette nomination s’est-elle déroulée ?

M. Georges Bergougnous, membre du Conseil supérieur de la magistrature, personnalité extérieure. Nous l’ignorons ; aucun d’entre nous ne siégeait au CSM quand cette nomination a eu lieu.

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends cela, mais vous en avez sans nul doute suivi le cours. Comment faire mieux la prochaine fois ?

M. Jean-Paul Sudre. Le seul moyen d’éliminer la suspicion serait de décorréler la nomination de la subordination hiérarchique. Le procureur de la République de Paris vous a communiqué les éléments relatifs à sa nomination : il a été proposé à ce poste par la garde des Sceaux, le CSM a nommé un rapporteur, examiné son dossier et l’a entendu. Dans le cadre de la « transparence » qui lui est soumise, le Conseil peut aussi entendre ceux des candidats observants dont le profil correspond au poste. La même procédure s’appliquera si une nomination à un poste au parquet doit intervenir.

M. le président Ugo Bernalicis. M. Jean-Michel Prêtre, ancien procureur de la République de Nice, a regretté devant nous de ne pas avoir été entendu par le CSM au sujet des faits qui lui étaient reprochés, alors même que le Conseil a exprimé un avis sur la proposition de sa nomination en qualité d’avocat général près la cour d’appel de Lyon.

M. Georges Bergougnous. L’occasion nous est donnée de rectifier ce qui a peut-être été un malentendu pendant son audition par votre commission : nous avons entendu M. Jean-Michel Prêtre.

Mme Hélène Pauliat, membre du Conseil supérieur de la magistrature, personnalité extérieure. Je le confirme ; sans doute s’agit-il d’une maladresse de formulation. Nous avons rendu un avis sur une proposition de nomination classique au poste d’avocat général près la cour d’appel de Lyon. Étant donné nos attributions, il ne nous revenait pas d’aller plus loin.

M. le président Ugo Bernalicis. M. Prêtre a en effet rectifié par courriel ce qui, dans son propos, lui paraissait pouvoir prêter à confusion.

Mme Hélène Pauliat. Nous n’entendons jamais l’ensemble des magistrats qui font l’objet d’une proposition pour l’ensemble des postes – il nous faudrait entendre 3 000 personnes par an et ce serait vraiment compliqué. M. Prêtre n’a pas été entendu spécifiquement sur la proposition de nomination mais il a eu l’occasion de s’expliquer sur les faits pour lesquels il a été mis en cause.

M. le président Ugo Bernalicis. Le CSM prononce assez peu de sanctions. On peut en déduire que tout va bien et s’en féliciter, ou penser que la mécanique disciplinaire a des ratés.

M. Didier Guérin. Je ne souhaite pas esquiver la question mais, selon le dispositif prévu, le CSM est saisi par le ministère de la justice. Les chefs de cour sont empêchés de faire des saisines directes faute de moyens d’inspection : il est très difficile de mettre un magistrat en cause sans qu’une instruction complète ait eu lieu. Le CSM répond aux saisines qui lui sont faites, et le collège actuel a prononcé plusieurs suspensions d’exercice temporaires contre des magistrats pour graves manquements au devoir de leur charge ; à chaque fois, nous avons suivi la demande de la garde des Sceaux. Certes, il s’agit de suspensions sans privation de la totalité du traitement mais les magistrats concernés ont bel et bien été mis hors du circuit judiciaire en raison de la gravité de leurs agissements. La procédure est assez largement entre les mains de la garde des Sceaux, puisque c’est son représentant qui demande l’intervention du CSM, mais pour chaque dossier le Conseil nomme un rapporteur qui fait toutes vérifications utiles et doit entendre le mis en cause, lequel peut bien entendu se faire assister.

Au sein de l’institution judiciaire, un homme seul – un juge d’instruction, un juge des libertés et de la détention – peut prendre des décisions graves. Mais, au-dessus de lui, il y a toujours une voie de recours : une hiérarchie peut toujours infirmer cette décision ; c’est une garantie essentielle. L’opinion publique et les politiques considèrent, nous le savons, que les sanctions ne sont pas nombreuses. Outre que, comme je l’ai dit, nous répondons aux saisines, l’institution judiciaire en tant que telle peine à satisfaire tout le monde. Notre guide primordial est celui des devoirs de la charge de magistrat. Chaque citoyen doit savoir que si le Conseil est saisi de manquements à des obligations de nature disciplinaire, il sera vigilant, et que sont souvent prononcées des sanctions très graves pour l’avenir professionnel des mis en cause.

M. Jean-Paul Sudre. André Leroi-Gourhan parlait de « la faculté déconcertante qu’ont les faits de se ranger dans le bon ordre pour peu qu’on les éclaire d’un seul côté à la fois »… Il en est ainsi dans le cas qui nous occupe. Je ne dis pas qu’il n’y a pas des problèmes de temps en temps, mais qui choisit le métier de magistrat est sensible à l’application de la loi et s’interroge chaque jour. Depuis l’affaire d’Outreau en particulier, la déontologie a progressivement pris dans la formation des élèves magistrats une place qu’elle n’avait aucunement quand j’ai débuté ma carrière ; alors, on n’en parlait jamais, non plus que du statut. J’ai siégé au sein d’un précédent CSM alors que la commission Cabannes rendait son rapport consacré à l’éthique dans la magistrature ; on s’interrogeait sur les moyens de renforcer la veille déontologique des chefs de juridiction. Ceux-ci conduisent à présent, à l’occasion de la déclaration d’intérêts qui accompagne toute prise de poste, des entretiens déontologiques qui amènent les magistrats à s’interroger sur d’éventuels conflits d’intérêts et permettent aux chefs de juridiction d’évaluer les risques potentiels. La déontologie est aussi un outil de prévention des manquements disciplinaires.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez entendu M. Jean-Michel Prêtre à sa demande. Vous n’avez pas été saisi par l’exécutif pour des raisons disciplinaires mais pour porter un avis sur sa nomination à un poste qu’il n’avait pas demandé. Estimez-vous cette procédure satisfaisante ?

M. Georges Bergougnous. Le CSM peut décider d’auditionner tout magistrat du parquet ou du siège figurant dans une transparence qu’il juge intéressant d’entendre – soit en raison de l’importance du poste où il est proposé de l’affecter, soit pour évaluer l’adéquation du candidat proposé au poste envisagé –, mais c’est assez rare car, comme l’a souligné Mme Pauliat, le faire systématiquement serait impraticable. Nous entendons tous les candidats proposés comme premier président de chambre. Nous aurions pu décider d’entendre M. Prêtre ; il a demandé à être entendu et nous l’avons entendu.

M. le président Ugo Bernalicis. M. Prêtre considère que sa mutation tenait de la sanction disciplinaire. C’est le fond de l’affaire : quelles garanties envisager pour qu’un tel cas, qui met tout le monde mal à l’aise, ne se reproduise pas ?

Mme Hélène Pauliat. Votre question ramène au débat général sur le statut du parquet, qui suppose un choix juridique et politique. Actuellement, pour les parquetiers, les mutations dans l’intérêt du service sont possibles, comme dans les autres administrations. Si l’on souhaite que les choses évoluent, il faut reconsidérer le statut du parquet, sachant que, comme l’a indiqué M. Sudre, une indépendance plus affirmée n’est pas incompatible avec le maintien dans une chaîne hiérarchique permettant de construire une politique publique.

M. le président Ugo Bernalicis. Estimez-vous disposer des moyens nécessaires à l’accomplissement de vos missions ?

Mme Hélène Pauliat. Nous partageons le constat que le CSM n’a pas totalement les moyens de ses missions mais je pense que votre question est, plus largement, de savoir comment garantir l’indépendance du Conseil – autrement dit, quelle administration de la justice voulons-nous ? On peut difficilement concevoir un CSM indépendant s’il n’a pas un minimum d’indépendance financière et budgétaire. Sans même comparer justice judiciaire et justice administrative car nous pourrions pleurer, il se trouve que nous sommes un des rares Conseils supérieurs à ne pas disposer d’un pouvoir d’avis minimal sur les ressources de l’autorité judiciaire, ce qui est un gage d’indépendance selon la Commission européenne pour l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe et les réseaux judiciaires européens. Faut-il aller plus loin ? La question et la réponse sont d’ordre politique.

M. Jean-Paul Sudre. Le CSM appartient au Réseau européen des conseils de justice, qui a adopté la semaine dernière un rapport consacré à l’indépendance et à la responsabilité de ces organes. Une rubrique est consacrée aux moyens qui leur sont accordés tant pour renforcer leur indépendance que pour permettre aux magistrats d’être indépendants à titre individuel. Ce rapport considère la possibilité pour les Conseils supérieurs de se prononcer sur les moyens budgétaires alloués à la justice comme un marqueur fort de l’indépendance de l’autorité judiciaire.

M. Didier Guérin. Lors de nos visites dans les juridictions, nous constatons des manques d’effectifs, ou on nous en parle ; mais nous n’avons pas notre mot à dire dans la répartition des postes de magistrats.

M. le président Ugo Bernalicis. En somme, lorsque vous revenez de vos déplacements dans les juridictions, vous vous faites en quelque sorte les lobbyistes officiels des magistrats auprès de l’exécutif au sujet des effectifs et de l’organisation de la justice…

Un accord existe-t-il au sein du CSM sur le principe du transfert au Conseil de tout ou partie des missions de la DSJ, selon le modèle qui prévaut dans plusieurs pays européens ? Cela vous semble-t-il souhaitable, et dans quelle proportion ? Bien entendu, il faudrait en ce cas transférer au Conseil supérieur les moyens correspondants.

M. Georges Bergougnous. L’ensemble du Conseil est d’accord sur le principe selon lequel les magistrats du parquet devraient être nommés sur avis conforme de la formation compétente du CSM, disposition d’ailleurs adoptée par les deux assemblées du Parlement et qui attend le vote d’un Congrès. Pour le reste, donner compétence au Conseil pour les propositions de nomination concernant l’ensemble des mutations supposerait de lui attribuer des moyens administratifs considérables, sans doute en lui rattachant la DSJ. Se pose donc une question de dimensionnement, voire de dimensionnement constitutionnel, car on retirerait alors au garde des Sceaux une part importante de ses attributions et de ses services.

S’agissant des moyens d’investigation dont devrait disposer le CSM, on sait qu’actuellement l’inspection générale de la justice, administration spécialisée de haute qualité, est rattachée directement au ministre. C’est sa chasse gardée : le Conseil n’a pas de « droit de tirage » sur l’inspection générale pour quelque investigation que ce soit, ni en matière disciplinaire ni en matière de fonctionnement. Mais nous avons un groupe de travail qui nous permet, en liaison avec l’inspection générale et donc nécessairement avec l’autorisation de la garde des Sceaux, d’obtenir des informations sur le fonctionnement des cours d’appel ou des tribunaux ; pour peu que l’inspection dispose de ces éléments, elle nous les fait parvenir. Nous ne nous regardons donc pas en chiens de faïence, mais il n’en reste pas moins que nous n’avons pas de droit particulier sur l’inspection générale, alors même que nous pourrions avoir besoin de ce type d’aide à la décision.

Mme Hélène Pauliat. Il faut aussi s’interroger sur le sens qu’aurait le rattachement de la DSJ au Conseil. Au moment où l’on s’interroge sur le renouvellement de la gouvernance de la justice, il faut en première intention s’assurer que les réformes à venir renforcent la confiance du citoyen dans l’institution judiciaire. D’autre part, les réformes peuvent difficilement aboutir contre les valeurs dominantes dans la magistrature. Le rattachement d’une administration au CSM devrait sans doute s’insérer dans un ensemble plus général d’évolutions de la justice. S’orienter vers le schéma décrit modifierait l’administration de la justice, c’est-à-dire la répartition des compétences entre la Chancellerie et le CSM : on s’engagerait dans un processus qui n’est en rien incompatible avec les principes européens mais qui remettrait en cause le modèle ministériel actuel, qui laisse peu de place au CSM en matière d’investigation et de nomination. Actuellement, le pouvoir de proposition du CSM est limité, puisque nous n’avons pas les moyens d’aller chercher un magistrat qui nous semble particulièrement adapté à un poste donné : nous nous fions aux informations administratives qui nous sont données et qui sont quelquefois de très grande qualité. Je ne critique pas l’administration : les études de l’inspection générale de la justice sont pour la plupart extrêmement bien faites, elles fournissent des renseignements complémentaires à ceux que nous pouvons avoir et la DSJ nous donne un certain nombre d’informations. En réalité, votre question porte sur la gouvernance de la justice en France.

M. Didier Guérin. La formation du siège peut proposer des chefs de juridiction, mais une fois qu’ils sont en poste, nous ignorons quelle est l’efficacité de leur gestion. Nous avons décidé de les entendre après cinq ans dans l’exercice de leur fonction, mais nous n’avons d’autre circuit d’informations les concernant que les renseignements qui nous sont transmis par bon vouloir. Nous avons connu, au début de notre mandat, d’une juridiction dans laquelle il y avait des difficultés. Après que l’information nous a été donnée de manière quelque peu chaotique, nous nous sommes déplacés à trois magistrats et nous avons fait le tour de la juridiction pour savoir ce qui s’était passé ; il va sans dire que ce déplacement nous a été utile pour la nomination d’un chef de juridiction. L’enseignement à tirer de cet épisode est que sans attendre l’application des réformes de fond envisagées, le CSM pourrait obtenir d’avoir recours pour des missions ponctuelles à des inspecteurs de la justice mis à sa disposition et qui, pour ces missions, n’auraient de compte à rendre à nul autre qu’au Conseil. Nos interlocuteurs n’ont pas adhéré à cette proposition. Ce serait pourtant un prolongement utile de notre action, ne serait-ce que pour collationner des informations. J’ai moi-même été mandaté dans le passé par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, alors que je n’étais pas membre du CSM, pour entendre des personnes dans le cadre d’une mission disciplinaire. Permettre au Conseil d’avoir recours à des inspecteurs du ministère de la justice est une proposition simple qui n’exige pas de texte, me semble-t-il, pour être mise en œuvre.

M. le président Ugo Bernalicis. L’audition étant publique et filmée, j’espère que vous serez entendu.

M. Jean-Paul Sudre. Nous ne sommes pas dans un modèle de cogestion avec la DSJ – nous avons nos règles, nos objectifs et nos impératifs respectifs – mais je puis témoigner à titre personnel de la qualité de nos échanges avec cette direction : nous entretenons un dialogue approfondi et qui va dans le détail. En matière de nomination, le directeur des services judiciaires vient nous présenter les transparences – les listes des magistrats proposés – dont il nous explique la logique ; c’est un moment d’échanges important. Si, lors de l’étude des dossiers, nos rapporteurs s’interrogent sur l’opportunité de la proposition, un dialogue direct s’instaure avec la DSJ. Alors qu’au début des années 2000 on se regardait effectivement plutôt en chiens de faïence, les choses ont complètement changé.

Vous avez parlé, de manière imagée, du « lobbying » auquel se livrerait le CSM à la suite de ses missions d’information. En réalité, le Conseil supérieur n’est pas une institution désincarnée et depuis son origine ou peu s’en faut, ses membres suivent un programme annuel de visites à l’ensemble des cours d’appel et des juridictions. Nous avons alors des contacts avec les chefs de juridiction, les magistrats, les organisations professionnelles de magistrats et de fonctionnaires, les interlocuteurs de l’institution judiciaire. C’est une manière d’incarner notre mission.

M. Didier Paris, rapporteur. Deux fois cette année, Mme Chantal Arens et M. François Molins ont été amenés à rappeler publiquement la notion d’indépendance de la magistrature : une fois à la suite de propos tenus par le président de la République, une autre à la suite des propos de trois avocats. Quand on leur demande à quel titre ils sont intervenus, ils répondent que c’est en leur qualité de chefs de la Cour de cassation ; cela laisse penser que le CSM, qu’ils président, n’a pas vocation à intervenir. Le rôle du Conseil dans la préservation des intérêts fondamentaux de la justice devrait-il être renforcé ?

M. Jean-Paul Sudre. Mme Arens et M. Molins sont intervenus en leur qualité de chefs de la Cour de cassation, mais ils ont une double casquette : quand ils s’expriment, ils le font aussi au titre de présidents du CSM. Mais le Conseil a conscience qu’il doit avoir un mode d’expression autonome. Le communiqué diffusé le 12 mai dernier, au terme du confinement, répondait à ce besoin d’expression à l’égard des magistrats.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous considérez donc que le CSM n’a pas de difficultés à s’exprimer publiquement sur les questions relevant de la préservation des intérêts fondamentaux de la justice ?

M. Jean-Paul Sudre. J’ai dit dans mon propos liminaire que le Conseil ne peut se saisir d’office de certaines questions fondamentales pour l’indépendance de la justice. Mais il peut intervenir ponctuellement, comme l’ont fait Mme Arens et M. Molins en leur double qualité. Quant au communiqué du 12 mai, spécifique au CSM, c’est un bon exemple à suivre en cas d’événements de même nature à l’avenir.

M. Didier Guérin. Notre fonctionnement est collégial. Étant donné la vitesse de l’information, il est difficile à un collège de former sa conviction dans un délai assez bref pour que sa réaction intéresse encore ; un communiqué du CSM réagissant à l’article des trois avocats publié dix jours plus tard aurait été en quelque sorte démodé. Mais nous sommes aussi là pour réagir sur des problèmes de fond. Ainsi, le communiqué du 12 mai est très général ; il s’agissait pour nous de traiter d’une question relative au cours de la justice et nous serions totalement démunis en l’absence de ce pouvoir d’initiative sur des sujets de politique législative et de politique judiciaire générale. Les chefs de la Cour de cassation parlent évidemment au nom de la Cour de cassation et en leur qualité de présidents du CSM, mais le CSM en tant que tel aurait peut-être des avis à donner sur des points que les présidents ne peuvent traiter à tout moment. Notre communauté d’une vingtaine de personnes aurait de la matière intellectuelle à fournir si elle avait la possibilité de donner des avis.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez mentionné le Réseau européen des conseils de justice. Les systèmes judiciaires européens étant très différents, on ne peut se livrer à des comparaisons trop serrées, mais il est intéressant d’étudier l’organisation de l’autorité judiciaire chez nos voisins. Une idée majeure relative à l’indépendance de la justice vous paraît-elle devoir être importée d’urgence ?

M. Jean-Paul Sudre. Les modèles sont effectivement très différents. Participer à ce réseau et à la Commission européenne pour l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe nous donne une vision un peu distanciée. Le pouvoir d’avis sur l’ensemble des questions qui intéressent l’indépendance de l’autorité judiciaire est ce qui nous différencie principalement de nos homologues. L’objectif immédiat que l’on pourrait atteindre serait de donner au CSM la faculté et les moyens de se prononcer sur toute question concernant l’indépendance de l’autorité judiciaire, la déontologie, le fonctionnement des juridictions. Juste après la création du Réseau européen, en 2004, un précédent CSM avait réalisé une étude comparée des Conseils européens en termes d’attributions, de moyens, d’insuffisance de nos compétences. Ce rapport a été publié en 2005 et nous sommes en 2020 ; mon témoignage personnel, pour avoir étudié ce sujet à l’époque et maintenant, est qu’en termes de moyens rien n’a véritablement évolué.

M. Didier Paris, rapporteur. Le CSM intervient dans le processus de nominations de parquetiers en exprimant des avis qui, depuis un certain temps, sont toujours suivis. Cela démontre la puissance sinon juridique du moins morale du Conseil et le poids qu’il a pris, et certains en viennent à considérer qu’il conviendrait de faire coller le droit aux faits. Quand il y a plusieurs candidats pour le poste considéré, les divergences au sein du CSM sont-elles rares ou fréquentes ? Êtes-vous souvent en désaccord avec les propositions de la Chancellerie ? Quels sont vos critères de choix ? L’analyse de la carrière, les notations, le service rendu à la Nation ?

M. Georges Bergougnous. Les propositions qui nous viennent de la Chancellerie donnent lieu à l’édition de transparences, c’est-à-dire de documents sur lesquels figurent les noms des magistrats qui ont souhaité occuper un poste donné ; est souligné le nom de celui qui est retenu en pratique par la DSJ, formellement par la garde des Sceaux. Nous désignons en notre sein deux rapporteurs qui étudient attentivement les dossiers des intéressés. Cette analyse est essentielle. Dans l’ensemble, ces dossiers sont plutôt bien faits, mais certains magistrats, peut-être même membres du CSM, les jugent insuffisants ou faisant mention de critères non pertinents ; on pourrait entrer dans le détail, mais ce n’est pas l’objet de votre commission d’enquête. Je les juge faits sérieusement par les autorités hiérarchiques et de manière interactive : il y a un débat avec l’intéressé, et l’on trouve par exemple le compte rendu de l’entretien d’évaluation. On apprend beaucoup dans ces dossiers, éléments essentiels dans le choix.

Est ensuite pesée l’adéquation entre le magistrat retenu et le poste considéré, et il peut arriver, rarement, que le rapporteur ou le collège, s’interrogeant, souhaite rencontrer le magistrat concerné. D’autre part, la transparence nous est communiquée dans son intégralité ; il peut se trouver parmi les personnes figurant sur la liste des « observants », c’est-à-dire des candidats qui formulent des observations sur le candidat retenu, en expliquant avec toutes sortes de précautions de langage pourquoi il ou elle s’estime un candidat de meilleure qualité pour le poste considéré. Nous pouvons décider souverainement d’examiner les candidatures des observants, ce que le rapporteur fait avec le même sérieux que pour le magistrat retenu, et il nous arrive de dire qu’à notre sens tel observant aurait peut-être mieux fait l’affaire que la personne retenue. Nous n’avons pas de pouvoir de substitution, mais cette opinion se traduira éventuellement par un avis non conforme s’il s’agit d’un magistrat du siège, d’un avis défavorable s’il s’agit d’un magistrat du parquet.

M. Didier Paris, rapporteur. Le principal critère est donc celui de l’adaptation au poste.

M. Georges Bergougnous. L’adaptation au poste ou la qualité du dossier. Il nous est arrivé de juger certains dossiers un peu légers ou de qualité trop moyenne. Ce n’est pas la majorité des cas, et l’on s’en réjouira. On peut également considérer que si, dans l’ensemble, le CSM donne des avis conformes ou favorables aux propositions qui sont faites, c’est aussi que du fait même que nous existons, la DSJ ne proposera pas n’importe qui : l’autocensure est inévitable. Je ne pense pas un seul instant, horresco referens, que la DSJ imaginerait proposer la nomination de gens qui ne correspondraient absolument pas aux fonctions envisagées, mais cette direction doit tenir compte de l’avis que donnera le Conseil si bien que, dans l’ensemble, les candidatures qui nous sont proposées sont tout à fait valables.

M. Didier Paris, rapporteur. Dans votre rapport d’activité pour 2017, vous préconisiez un pouvoir de plein exercice sur les détachements des magistrats. Est-ce toujours votre position ?

M. Didier Guérin. Nous n’avons pas pris une nouvelle position. Nous sommes attentifs aux décrets et aux projets de décrets de détachement et nous vérifions qu’il n’y a pas de conflits d’intérêts dans le poste visé.

M. Didier Paris, rapporteur. Avez-vous déjà rencontré des difficultés à cet égard ?

M. Didier Guérin. Nous nous sommes interrogés, mais nous n’avons pas fait obstacle au détachement. Il nous arrive de débattre avant de voter et puisque nous sommes en nombre impair, la majorité l’emporte.

M. Georges Bergougnous. La même attention est portée aux disponibilités. En pratique, elles sont de droit dans les services de l’État, et nous sommes également très attentifs à ce qu’il n’y ait pas un conflit d’intérêts avec la position qu’envisage d’occuper la personne qui demande une disponibilité.

M. Didier Paris, rapporteur. Considérez-vous que, du point de vue de l’indépendance de la justice, le dispositif de mobilité fonctionnelle prévoyant une durée maximale dans certaines fonctions est satisfaisant et correspond bien aux besoins ? Des évolutions vous semblent-elles souhaitables ?

M. Didier Guérin. Il est vrai que, régulièrement, des juges d’instruction chevronnés, qui ont ce métier dans le sang, regrettent de devoir quitter leurs fonctions, mais nul n’est propriétaire de ses dossiers. Il est bon de passer le relais, et la règle des dix ans ne paraît pas poser de problème. Pour les chefs de juridiction, la règle des sept ans provoque une certaine anxiété dès la quatrième année, parce qu’ils s’interrogent sur leur devenir. Tout en comprenant cette règle, car un magistrat ne doit pas s’installer trop longtemps dans une cité, ce constat conduit la formation du siège à faire un point régulier avec les collègues parvenus à cinq ans d’ancienneté dans leur poste, pour envisager avec eux les perspectives qui s’offrent. Je pense traduire le point de vue de l’ensemble du CSM en disant que la règle actuelle paraît satisfaisante.

M. Jean-Paul Sudre. La mobilité fonctionnelle est un élément extrêmement important de la sauvegarde de l’indépendance du corps des magistrats. Ainsi, nous autorisons le passage des fonctions du siège au parquet ou du parquet au siège sous réserve qu’il n’ait pas lieu dans la même juridiction pendant la durée de cinq ans. La mobilité fonctionnelle est une richesse : les collègues du siège passés au parquet ont une image du parquet assez différente de celle des collègues du siège qui n’y sont pas passés. Quant à la mobilité géographique, elle est soumise à l’aléa de l’attractivité respective des juridictions. Pour certaines juridictions, il y a très peu de candidats, ce qui rend difficile une véritable mobilité. De plus, le taux de vacance des postes diminuant, la mobilité se réduira mathématiquement, d’autant que le Conseil a décidé d’appliquer à partir de janvier 2021 une nouvelle règle selon laquelle un magistrat devra rester trois ans au minimum dans son poste d’affectation.

M. le président Ugo Bernalicis. Qu’il n’y ait plus de vacances de postes ne devrait pas empêcher la mobilité ; même si la vacance est résorbée globalement, des marges d’adaptation demeureront selon les juridictions. Que pensez-vous de la mobilité des magistrats vers et depuis l’administration centrale et vers et depuis les cabinets ministériels ?

M. Didier Guérin. Avoir exercé très longtemps en administration centrale ne m’a pas empêché de me sentir ensuite un juge de plein exercice, mais peut-être faut-il effectivement distinguer les magistrats qui vont administrer la justice et ceux qui vont en cabinet ministériel, car ces derniers font un choix politique. En principe, les magistrats gardent leur identité de magistrat et sont obligés d’en faire état dans l’action qu’ils mènent. J’ai observé au fil des ans un changement de conception des administrations centrales vis-à-vis des cabinets. Autrefois, l’autonomie des directeurs d’administration centrale par rapport au cabinet ministériel était peut-être plus grande, ce qui leur permettait de conseiller utilement les ministres, peut-être plus utilement que s’ils vont systématiquement dans le sens que l’on attend d’eux. Être en poste à l’administration centrale permet d’avoir une conception plus large du fonctionnement de la justice, et je ne pense pas que cela doive susciter une méfiance. Les jeunes magistrats ont une conception du temps très accélérée : au bout de deux ans, après avoir travaillé à la Chancellerie sur quelques projets de textes, ils veulent en repartir, ayant l’impression d’avoir tout donné. Mon point de vue personnel est que lorsque vous commencez une carrière de quarante-cinq ans, vous pouvez prendre un peu de temps pour approfondir le sillon. En toute hypothèse, le CSM ne traite pas différemment les dossiers des collègues d’administration centrale, qu’il s’agisse de faire des propositions à des postes de chef de juridiction ou de donner des avis sur les propositions de sortie.

M. le président Ugo Bernalicis. Votre regard change-t-il selon qu’il s’agit de nommer à un poste d’administration centrale un magistrat du siège ou du parquet ?

M. Jean-Paul Sudre. Quelle que soit l’origine du magistrat, pour toute proposition de nomination de magistrat à l’administration centrale, c’est la formation du parquet qui est compétente et elle examine les dossiers en s’arrêtant aux qualités des candidats et à leur adéquation au poste envisagé.

M. Olivier Marleix. Ce qui suscite le plus d’interrogations, c’est qu’un magistrat puisse être nommé conseiller pour les affaires judiciaires du président de la République ou du Premier ministre, ou encore directeur de cabinet du garde des Sceaux, puis occuper immédiatement des fonctions au siège ou au parquet. Ne serait-il pas sain d’instituer un « délai de carence » s’appliquant aux magistrats qui sortent des fonctions les plus proches du pouvoir politique, et d’éviter ainsi le doute qui peut saisir le citoyen usager du service public de la justice ?

M. Jean-Paul Sudre. Vous avez interrogé à ce sujet un magistrat qui, après avoir été directeur de cabinet, a eu des responsabilités importantes dans une juridiction. Sa réponse est celle qui vient spontanément à l’esprit : le magistrat, qu’il soit en administration centrale ou en cabinet ministériel, est d’abord un magistrat qui, lorsqu’il retourne sur le terrain, remplit ses fonctions en tant que tel, soucieux d’appliquer la loi selon ses missions spécifiques, au parquet ou au siège. Un passage en cabinet est une expérience enrichissante, et les exemples auxquels on pense de magistrats ayant eu ce parcours sont ceux de magistrats qui ont démontré leur indépendance dans leur fonction ultérieure. Un « délai de carence » ne me paraît donc pas s’imposer

M. Didier Guérin. La difficulté n’existerait plus si le statut du parquet évoluait, puisqu’il n’y aurait pas de proposition directe de l’exécutif pour la nomination des magistrats du parquet. Mais, à mon sens, il s’agit d’une question d’apparence plus que de fond.

M. le président Ugo Bernalicis. Plusieurs magistrats, du siège ou du parquet, nous ont dit leur sentiment que la culture, au parquet, est plus d’obéissance et de rapports hiérarchiques, et qu’elle est davantage d’indépendance au siège ; je ne pense pas faire de grandes révélations en disant cela de manière plus directe que d’autres. Un magistrat en poste en cabinet ministériel ou en administration centrale ne peut faire valoir son identité de magistrat car ce n’est pas ce que l’on attend de lui. Si j’accédais un jour à une responsabilité ministérielle, j’attendrais logiquement de ceux qui sont à mon cabinet et des directeurs d’administration centrale qu’ils obéissent à la direction politique qui leur est donnée. Il n’est pas toujours facile de se départir de cette culture d’obéissance. Certains plaident d’ailleurs en faveur de la mobilité en début de carrière, après quoi le choix devrait être fait du parquet ou du siège.

M. Jean-Paul Sudre. Pour le magistrat du parquet que je suis, la distinction que vous faites entre l’obéissance qui serait propre au parquet et l’indépendance qui serait l’apanage des magistrats du siège relève du préjugé et d’une suspicion dont nous devons nous débarrasser. Magistrat du ministère public, je puis vous dire que l’indépendance reconnue par le Conseil constitutionnel pour les magistrats du siège comme pour les magistrats du parquet est une réalité quotidienne. Le parquet est une équipe ; les rapports ne sont pas d’obéissance mais de travail collectif et dans les rapports directs entre un magistrat du parquet et son procureur, il y a souvent plus de liberté de ton que dans les relations plus distanciées entre un magistrat du siège et son président. On se focalise sur l’indépendance juridictionnelle, ce qui est essentiel, mais il ne faut pas oublier l’indépendance du magistrat du parquet dans les décisions qu’il prend tout en étant subordonné hiérarchiquement. La subordination hiérarchique n’est pas l’obéissance ; je m’élève contre cette confusion. D’autre part, l’organisation administrative s’applique aussi bien aux magistrats du parquet qu’aux magistrats du siège. Enfin, vous avez indiqué que certains magistrats du siège estiment qu’il conviendrait de séparer les carrières à un moment donné. Vous observerez, en étudiant la sociologie des auditions que vous avez conduites, que les hauts magistrats du siège ont une analyse différente de ce sujet selon qu’ils sont ou non passés par le parquet. Ceux qui ont occupé les deux fonctions les trouvent extrêmement enrichissantes et sont assez partisans de ces échanges ; ceux qui ne sont pas passés au parquet pensent qu’il faudrait disjoindre les parcours. Je maintiens que l’indépendance est une culture commune aux magistrats du parquet et aux magistrats du siège.

M. le président Ugo Bernalicis. La confiance n’excluant pas le contrôle, quelle place réserver aux citoyens dans un futur CSM plus autonome pour éviter la critique selon laquelle les magistrats du Conseil décideraient de tout dans leur coin, indépendamment du politique ?

Mme Hélène Pauliat. Pour qu’il y ait confiance, il faut d’abord renforcer la transparence du processus de nomination. La participation des citoyens est plus délicate à concevoir. Face à la justice, le citoyen est en général mécontent parce qu’il a perdu ou content parce qu’il a gagné, et il faut tenir compte de ces biais ou de ces réactions épidermiques. La loi a ouvert la porte aux citoyens en créant les commissions d’admission des requêtes pour permettre la saisine du CSM par le justiciable. Le citoyen doit-il avoir une place directe, des relations plus explicites avec le Conseil ? Il faut l’envisager avec précaution pour éviter qu’il y ait une orientation, un pied dans la représentation. Je vois mal des citoyens siéger au CSM : il y faut des compétences techniques et de l’appétence.

Mes collègues et moi-même jugeons satisfaisant l’équilibre de représentation qu’offre le CSM dans sa composition actuelle. Nous avons constaté que lorsqu’il y a des débats au sein de l’institution, les divergences d’opinions n’ont jamais opposé les magistrats d’un côté, les personnalités qualifiées de l’autre côté, qu’il s’agisse de nominations ou de procédures disciplinaires ; on peut donc parvenir à une culture commune avec des représentations extrêmement différentes. Votre question appelle une ample réflexion et du recul. Que les citoyens aient un droit de regard sur cette institution comme sur toute institution publique me semble naturel mais je m’interroge sur les moyens de les intégrer de manière plus précise en leur trouvant une juste place. Peut-être y a-t-il matière à inspiration dans les conseils de juridiction, qui permettent une ouverture sur la cité.

M. Georges Bergougnous. Dans la composition actuelle du CSM, le constituant n’a pas donné par hasard la majorité aux personnes extérieures, et non aux magistrats : il voulait précisément éviter le soupçon de corporatisme. Comme Mme Pauliat, je n’ai pas un seul exemple, depuis presque dix-huit mois, d’un partage d’opinions reflétant un clivage entre les personnes extérieures d’une part, les membres du corps d’autre part : cela ne s’est jamais produit. Ne peut-on penser que les citoyens sont justement les personnes extérieures, désignées par le Président de la République et par les présidents des assemblées sous le contrôle des commissions parlementaires ?

M. Jean-Paul Sudre. L’objectif principal est de renforcer la confiance des citoyens en la justice, et cette confiance est fragilisée par le soupçon de manque d’indépendance de l’autorité judiciaire. Mais prenons l’exemple d’un magistrat du parquet général à la Cour de cassation. Il n’y a pas plus indépendant que lui : il rend des avis dans l’intérêt de la loi et du bien commun et pour éclairer la chambre sur la portée de ses décisions et ne peut recevoir aucune instruction. Il est aussi indépendant qu’un magistrat du Conseil d’État et qu’un magistrat du siège. La seule différence avec les magistrats du siège, c’est le mode de nomination des magistrats du parquet, qui sont aussi indépendants qu’eux. La confiance du citoyen dans la justice passe par des modes de nomination garantissant totalement l’indépendance des magistrats au service de l’autorité judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Madame, messieurs, je vous remercie.

Audition du mercredi 24 juin 2020

À 14 heures 30 : M. Didier Lallement, préfet de police, accompagné de M. Christian Sainte, directeur de la police judiciaire

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons M. Didier Lallement, préfet de police, accompagné par M. Christian Sainte, directeur de la police judiciaire.

Nous avons entendu précédemment le directeur général de la police nationale et le directeur de la gendarmerie nationale. Toutefois la préfecture de police est autonome et régie par des règles propres, comme nous l’a indiqué le directeur général de la police nationale.

Cette audition est diffusée en direct sur le site de l’Assemblée nationale, puis sera consultable en vidéo. Elle fera également l’objet d’un compte rendu écrit qui sera publié.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous invite, monsieur, à prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Didier Lallement et M. Christian Sainte prêtent successivement serment.)

M. Didier Lallement, préfet de police. Monsieur le président, je tiens d’entrée à vous rassurer : la préfecture de police n’est pas autonome, elle dépend du ministre de l’intérieur. C’est un de ses services, certes un peu particulier. C’est pourquoi, à titre liminaire, je fournirai quelques éléments au sujet de cette particularité qui, en aucune façon, n’est une autonomie. Je tiens à le préciser car je lis parfois des choses étranges dans la presse, mais il ne s’agit, en l’occurrence, que de la presse.

La préfecture de police présente la spécificité de réunir l’agglomération parisienne, c’est-à-dire le département de Paris et les trois départements de la petite couronne, l’ensemble des services présentant ainsi un dispositif de continuum de sécurité.

La préfecture de police réunit 42 000 agents répartis entre 8 000 militaires de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), 6 000 personnels d’administrations parisiennes et les policiers des différents services. Sur le territoire de la préfecture de police, l’action judiciaire est conduite par deux directions : la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ), dont le directeur est à mes côtés, et la direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne (DSPAP), l’appellation parisienne de la sécurité publique dans les autres villes.

À l’instar de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), la DRPJ est organisée en trois sous-directions principales : celle chargée des brigades centrales, criminelles, de la répression du banditisme et du trafic de stupéfiants, celle chargée des affaires économiques et ses services supports, et celle en charge des services territoriaux. En matière de service territorial, la DRPJ regroupe les trois districts de Paris et une entité dans chaque département de la petite couronne. La préfecture de police comporte donc à la fois une structure centrale et une organisation territoriale.

La DSPAP, notre sécurité publique, est organisée selon un dispositif identique. Compétente sur le territoire de la petite couronne, elle compte quatre directions territoriales de sécurité et de proximité, une pour chaque département. La direction territoriale de sécurité de proximité de Paris dispose d’un service de l’investigation transversale, en charge notamment de missions de police judiciaire transversale. Chaque autre direction territoriale gère une sûreté territoriale, ayant des missions similaires à ce service d’investigation. Le maillage territorial de la DSPAP est assuré par des commissariats de circonscription, dotés notamment, d’un service de l’accueil et de l’investigation de proximité (SAIP) qui assure les missions de police au quotidien.

La DSPAP compte 1 702 officiers de police judiciaire (OPJ). Nous n’en avons malheureusement pas suffisamment. La préfecture de police est composée de fonctionnaires jeunes. Il faut quatre années pour acquérir la qualification, ce qui correspond au cycle de vie d’un fonctionnaire à la préfecture de police. Sitôt l’ancienneté suffisante atteinte, celui-ci demande sa mutation, et même si cela ne veut pas dire qu’il l’obtient, cela provoque un déficit structurel. Les OPJ représentent 12 % de l’effectif total, contre une moyenne nationale de 23 %. Si j’appliquais le taux national à la préfecture de police, il manquerait 1 300 OPJ dans les services. C’est un véritable sujet pour notre fonctionnement judiciaire.

Cela concerne moins la DRPJ qui, en termes de fonctionnement, est à la préfecture de police ce que la direction centrale de la Police judiciaire (DCPJ) est à la DGPN. En matière judiciaire, seuls les services qui ont à connaître de la saisine en connaissent. Au sein d’une même direction, chaque groupe travaille sur son enquête et celui d’à côté ignore ce que fait l’autre. Cette règle s’applique entre la DRPJ et la DCPJ au plan national. Néanmoins, les statistiques et les indicateurs en matière d’évolution de la criminalité sont partagés entre les deux directions. De notre part, la transparence est totale sur les grandes données. Il n’y a pas d’enclave ou de particularisme de la préfecture de police au regard de ce dispositif.

Comme le système est plus intégré – j’ai parlé de continuum –, la répartition du traitement de la délinquance s’articule efficacement entre la partie relative à la sécurité publique et la partie relative à la police judiciaire. La sécurité publique, c’est-à-dire la lutte contre la petite et la moyenne délinquance, se superpose en partie à la DRPJ, qui traite la grande délinquance et la délinquance spécialisée, mais la définition de la frontière s’opère au jour le jour en fonction de l’évolution des affaires et des saisines. En cas de besoin d’emploi de la sécurité publique pour des missions différentes, notamment en matière d’ordre public, la DRPJ peut se déplacer sur des sujets inhabituels et intervenir en lieu et place d’une DSPAP appelée pour une autre mission. La complémentarité offre une certaine souplesse et permet une bonne articulation. Afin d’accroître l’efficacité de notre action de sécurité publique dans certaines zones, après avoir déterminé, en relation avec les élus et sur la base de nos propres constats, qu’il fallait y « mettre le paquet », je peux articuler une action de sécurité publique avec une action de police judiciaire. C’est le cas du traitement des trafics de drogue qui peut être opéré en complémentarité, au moins dans les phases préliminaires, les rôles se clarifiant lors des saisines.

Telle est la particularité de notre fonctionnement. Il n’est pas fondamentalement différent de celui de la police nationale, mais la proximité territoriale change tout dans notre pratique. Même si la surface concernée est importante – et compte plus de 6 millions d’habitants –, la proximité des services et la connaissance du terrain autorisent une complémentarité et une capacité de mouvement un peu supérieures à celles du reste du territoire.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur le préfet, notre commission d’enquête s’intéresse aux circuits de remontée de l’information au sein du ministère de la justice et du ministère de l’intérieur. Cela a fait l’objet de plusieurs questions au directeur général de la police nationale et au directeur général de la gendarmerie nationale. À notre connaissance, aucun texte n’encadre les pratiques de remontée d’informations jusqu’au cabinet du ministre et jusqu’au ministre. Compte tenu de la spécificité territoriale de la préfecture de police, que vous avez vous-même rappelée, et du circuit court avec le ministre, comment ont lieu ces remontées d’informations pour des affaires judiciaires ? Le DGPN et la DGGN nous ont dit qu’il y avait bien des remontées d’informations, notamment en cas de conséquences potentielles en matière de maintien de l’ordre. Quel cadre fixez-vous dans vos services ?

M. Didier Lallement. J’ai peur de vous décevoir. Il n’existe aucune spécificité à la préfecture de police. Les choses se passent comme l’a décrit le DGPN, qui est mon référent organique. Je rappelle que le code de procédure pénale permet une alerte de l’autorité en cas de trouble à l’ordre public, ce qui se passe d’une manière très classique. Lorsque les enquêtes atteignent la phase cruciale des interpellations ou des perquisitions délicates susceptibles de provoquer un trouble à l’ordre public, je suis alerté pour une raison purement pragmatique, qui est la nécessité de renforcer les effectifs locaux, notamment dans des zones sensibles. C’est essentiellement à ce sujet que se produisent des alertes. Le reste est à l’instar de ce qui se pratique à la direction générale de la police nationale. Je n’ai pas de connaissance exacte de la façon dont se passent les choses du niveau de la direction générale de la gendarmerie. Mais je ferai la même remarque que ces deux directeurs généraux : on en apprend tellement par la presse que les choses sont assez claires. Très franchement, le reste est du domaine des enquêteurs qui apportent le soin et la discrétion qui conviennent à leur travail. C’est leur devoir et c’est la règle.

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends bien les remontées d’informations internes à vos services pour la mise à disposition de moyens de maintien de l’ordre en cas de trouble à l’ordre public. Mais quelles informations remontent au ministre et pourquoi ? Les motivez-vous ou y a-t-il une routine qui existait avant vous et qui existera après vous ?

M. Didier Lallement. J’espère que la préfecture de police me survivra, monsieur le président.

M. le président Ugo Bernalicis. Je n’en sais rien, monsieur le préfet.

M. Didier Lallement. Je ne sais pas si je dois le prendre comme une indication ou une prévision.

Au ministre, ou plutôt au cabinet, car j’imagine que le ministre est prévenu par son cabinet, je fournis des indications, là encore pour une raison très prosaïque. En cas de risque de violences urbaines, je demande des renforts en unités de force mobile (UFM), lesquelles sont gérées par l’unité de coordination des forces mobiles (UCFM) dépendant du directeur général de la police nationale. Pour obtenir ces unités, il faut passer par cet organisme qui fait remonter au cabinet du ministre ses arbitrages sur la répartition des forces. J’imagine qu’on doit dire au ministre que j’ai demandé une UFM pour réaliser une perquisition dans tel ou tel coin de la Seine-Saint-Denis, par exemple. J’imagine que ce genre de choses doit lui être signalé.

M. le président Ugo Bernalicis. Y a-t-il des demandes du cabinet sur des affaires pour lesquelles il n’y aurait pas eu de remontée d’informations ?

M. Didier Lallement. Oui. On m’a déjà demandé, à la suite d’articles de presse, s’il était vrai que mes services étaient saisis de tel ou tel dossier. Sachant que moi-même, je ne le savais pas forcément, j’ai demandé si on était bien saisis de tel ou tel dossier, au titre de quel service particulier. Je réponds alors que j’ai eu confirmation que c’est telle brigade, tel service, etc.

Je fais également remonter des éléments quantitatifs à la suite de manifestations. Je sais qu’on a fait X interpellations qui ont donné lieu à Y gardes à vue. On indique, de façon statistique, qu’il y aura telle ou telle suite, comme des convocations. J’ai des éléments statistiques. Comme dans le débat médiatique, on nous interroge souvent sur les interpellations, je fais remonter, à l’issue des manifestations, qu’il y a eu X interpellations dont je sais qu’elles ont donné lieu à Y gardes à vue. Quelques jours plus tard, j’indique que ces gardes à vue ont donné lieu à telle et telle décision judiciaire. Mais je ne les illustre pas dans les dossiers. Il n’a aucune importance de savoir ce que tel ou tel est devenu. La presse est très demandeuse de ce genre d’indications, que le parquet communique parallèlement.

M. le président Ugo Bernalicis. Les suites judiciaires relèvent peut-être davantage du rôle du parquet que de la préfecture de police.

M. Didier Lallement. En communication publique, mais dans l’information du ministre, je fournis ce genre d’indication.

M. le président Ugo Bernalicis. Lors de votre nomination, un dossier sur la Société du Grand Paris dans lequel vous pourriez ou avez été amené à être entendu a été dépaysé. Est-ce de bonne pratique judiciaire pour éviter toute immixtion dans l’affaire ? Est-ce une pratique générale ? Dès qu’un policier est mis en cause au sein de la préfecture de police, l’affaire est-elle dépaysée afin que des enquêteurs maison ne traitent pas d’affaires de collègues ?

M. Didier Lallement. De l’affaire dont vous parlez, j’ignore tout. J’ignore si elle a fait l’objet de la moindre saisine. Je n’ai jamais été entendu. J’entends dire cela avec régularité, mais moi, je ne sais rien. Je ne peux donc pas commenter des choses que je ne connais pas. Effectivement, lorsqu’un fonctionnaire de la préfecture de police est mis en cause, les parquets ne font pas de saisines des services concernés. C’est la règle mais, dans le cas d’espèce, je ne peux pas vous répondre.

M. le président Ugo Bernalicis. La presse semble toujours un peu mieux renseignée, notamment sur le cas d’espèce.

Les saisines de l’inspection générale de la police nationale (IGPN) donnent lieu à un vif débat. Compte tenu de la proximité des différents services sur la place parisienne, estimez-vous que le mode de fonctionnement actuel, c’est-à-dire la saisine automatique de l’IGPN, offre des garanties idéales, notamment au regard de la théorie de l’apparence, en matière d’indépendance des enquêteurs et d’indépendance de la justice ?

M. Didier Lallement. Monsieur le président, je n’ai pas d’avis sur la question. L’IGPN ne dépend pas de moi et je n’ai aucun avis sur ce qui ne dépend pas de moi.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est entendu.

M. Didier Paris, rapporteur. Merci, monsieur le préfet et monsieur le directeur, de vous plier à cet exercice.

Je ne reviendrai pas sur les remontées d’information. Vous avez répondu clairement dans le cadre du travail qui est le vôtre.

Vous avez indiqué que la préfecture de police n’était pas autonome, notamment par rapport au ministre. Toutefois, le directeur général de la police nationale nous a indiqué que la question parisienne ne lui incombait pas. Quelles sont les relations entre l’un et l’autre ? Existe-t-il des relations organiques ou opérationnelles régulières ? Comment ne vous marchez-vous pas sur les pieds ? Comment concevez-vous le travail commun indispensable, moins au regard de l’indépendance de la justice que de la qualité opérationnelle ?

M. Didier Lallement. Cela dépasse les individus. La préfecture de police existe depuis 1800, la direction générale de la police nationale est plus récente, puisqu’elle date de l’après-guerre, même si on peut penser que le secrétariat général créé sous le régime de Vichy en préfigurait le fonctionnement. Historiquement, il existe, entre la plaque parisienne et le reste du territoire national, hors gendarmerie, deux entités aux deux circonscriptions d’intervention très différentes

Qu’en est-il des relations ? La direction générale de la police nationale est mon référent organique. Les fonctionnaires sont recrutés et formés par la direction générale de la police nationale puis mis à ma disposition en tant qu’autorité opérationnelle. L’un des grands moments de nos relations concerne la répartition des sorties d’école entre la préfecture de police et le reste du territoire. La préfecture de police est une école de formation de la police nationale. Les fonctionnaires sont jeunes, puisque la préfecture de police absorbe chaque année une grande partie, parfois jusqu’à 80 %, des sorties d’école. Parce qu’elle est le réservoir des mutations pour les départs en province, les fléchages se font en particulier sur la plaque de la préfecture de police. Cet élément organique de la sortie des écoles donne toujours lieu à discussion.

La direction générale de la police nationale définit les règles organiques ou les éléments de doctrine. Par exemple, les techniques relèvent de la compétence du directeur général de la police nationale. Il y a quelques années, nous avons eu un grand débat sur les armes automatiques. Fallait-il ou non qu’elles soient utilisées à cartouches chambrées – c’est-à-dire qu’après armement, la cartouche étant montée dans l’arme, si le cran de sécurité a sauté, le coup peut partir quand même ? Le directeur général de la police nationale a tranché en faveur des cartouches chambrées, et nous l’avons suivi. C’est mon référent organique mais pas mon référent opérationnel. Je n’ai pas d’autre supérieur opérationnel que le ministre, auquel je rends compte directement des sujets opérationnels.

M. Didier Paris, rapporteur. Les membres de la commission des lois de l’Assemblée nationale ont récemment rendu visite aux services de M. le directeur de la police judiciaire, M. Sainte, sans visée politique mais pour comprendre comment ils travaillent. Nous avons été frappés de la coexistence des brigades criminelles, résultant d’une relation historique. Vous avez indiqué que l’affectation des moyens dépendait directement de la DGPN. Rencontrez-vous des difficultés d’affectation de moyens dans l’exercice de votre activité opérationnelle ? Est-ce un frein pour vous ?

M. Didier Lallement. Oui, monsieur le rapporteur, nous rencontrons des difficultés concernant les OPJ, pour les raisons que j’indiquais peut-être un peu rapidement. N’ayant pas assez d’OPJ, notamment pour la DSPAP, j’ai un problème d’instruction des affaires face à une criminalité en évolution. Je n’ai pas assez d’OPJ parce que, pour des raisons d’ancienneté, leur affectation fait l’objet d’un cycle. J’ai proposé que nous ayons des OPJ sortant d’école.

M. Didier Paris, rapporteur. Ce n’est pas le cas ?

M. Didier Lallement. Non, puisqu’il faut quatre ans d’ancienneté, comme le précise le code de procédure pénale.

M. Didier Paris, rapporteur. Pourquoi n’est-ce pas le cas ?

M. Didier Lallement. Parce qu’il a été considéré par le législateur, dans sa sagesse, qu’il fallait une certaine expérience pour devenir OPJ et qu’un jeune gardien ne pouvait pas l’être. Il faut cette ancienneté et passer un examen de qualification. Mais je sais que j’aurai toujours un déficit d’OPJ. Je dis souvent sous forme de boutade, parce que c’est un territoire que j’ai connu dans une précédente affectation, qu’il y a plus d’OPJ à Guéret qu’à La Courneuve. Il y a un problème de répartition, mais je n’empêcherai pas la mécanique naturelle des affectations. C’est ainsi que fonctionne la préfecture de police. Elle reçoit les fonctionnaires sortant de l’école parce qu’ils ont moins le choix de leur affectation, comme pour un certain nombre d’administrations. Il n’y a pas de spécificité de la police parisienne par rapport à l’administration pénitentiaire que je connais un peu. L’ancienneté permet de cumuler suffisamment de points pour obtenir une mutation et s’éloigner du centre. Quand j’étais à Bordeaux, la moyenne d’âge de mes fonctionnaires était plus proche du mien que celle des fonctionnaires de la préfecture de police. Si la qualification pouvait être au moins très fortement avancée après la sortie d’école, je pourrais mieux fidéliser les OPJ. Par ailleurs, s’agissant des cas spécifiques de la Seine-Saint-Denis, le Gouvernement a demandé un renforcement des OPJ. De plus, il existe une prime OPJ mais, pour des raisons techniques complexes, on peut continuer à en percevoir une partie sans effectuer la totalité du travail d’OPJ, ce qui ne m’aide pas. Il faudrait que j’obtienne des OPJ pour permettre à la DSPAP et à des SAIP d’être beaucoup plus offensifs.

M. Didier Paris, rapporteur. Cette situation vous a-t-elle contraint à définir des priorités entre les enquêtes en cours et à ne pouvoir obtenir, pour telle ou telle enquête, l’assistance nécessaire au bon fonctionnement opérationnel ?

M. Didier Lallement. Le niveau de classement fait à Paris par le parquet est très élevé, en raison de l’insuffisance des actes d’instructions sur de petites affaires, notamment des vols à la tire et des cambriolages. Nous avons un problème de suivi…

M. Didier Paris, rapporteur. … dans le bas du spectre !

M. Didier Lallement. …essentiellement dans le bas du spectre.

À ce sujet, je vous propose de céder la parole à M. le directeur.

M. Christian Sainte, directeur de la police judiciaire. Mon rôle est de répartir les effectifs nécessaires en fonction des enquêtes. Il serait contre-nature et antinomique que le préfet de police attribue et affecte les effectifs en fonction des nécessités des enquêtes, compte tenu de ce qui vous a été dit. C’est mon rôle d’exprimer des demandes de moyens humains ou matériels auprès du préfet de police en fonction des orientations générales que j’identifie comme prioritaires au sein de la direction, en fonction de l’évolution de la délinquance, de la criminalité et des enquêtes. Puisque vous évoquez précisément le cas des enquêtes, il me revient de dédier les moyens humains nécessaires pour faire aboutir une enquête. Leur rythme n’étant pas linéaire, on doit être capable de moduler les moyens au sein d’une brigade ou même en mutualisant les brigades si nécessaires pour certains très gros dossiers. C’est mon travail.

M. Didier Lallement. Le problème des OPJ est spécifique à la DSPAP, il se pose moins que la DRPJ. Il est particulièrement grave pour les directions de la sûreté et les SAIP.

M. Christian Sainte. Vous aviez peut-être touché du doigt un deuxième sujet lors des visites, à savoir la motivation et l’appétence pour les fonctions de police judiciaire. C’est vrai au niveau des SAIP et, par contrecoup, pour nous, puisque, par nature, nous faisons appel à des officiers de police judiciaire chevronnés afin d’intégrer les effectifs de la police judiciaire. Ce n’est pas très satisfaisant, car chaque fois que nous allons chercher des moyens humains auprès de nos collègues de la DSPAP, nous avons conscience d’affaiblir des services déjà peu dotés en ce domaine.

M. le président Ugo Bernalicis. Pour prolonger la question du rapporteur, avez-vous des échanges institutionnels avec le parquet, voire le siège pour l’instruction, au sujet de l’allocation des moyens ?

M. Christian Sainte. Cela repose sur un dialogue permanent avec les procureurs de la République, puisqu’il y a quatre procureurs territoriaux entre Paris et les trois départements de l’agglomération, et avec les juges d’instruction. Cela nécessite la mise en perspective de nos difficultés. Dès lors que certains sujets ou certaines enquêtes deviennent prioritaires, nous devons l’exprimer clairement auprès des magistrats. Nos collègues de la DSPAP sont confrontés à la même situation par le biais de l’apurement des portefeuilles. De manière contradictoire avec les responsables des parquets, nous faisons une visite du portefeuille pour regarder quels sont les dossiers prioritaires.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous intervenez sur quatre parquets. Qui tranche en cas de conflit entre deux parquets ?

M. Christian Sainte. Il ne faut pas le voir ainsi. Nous devons faire des choix temporels. Je peux proposer de « mettre le paquet » sur un dossier, sachant qu’on se reportera rapidement sur le suivant. Nous pouvons être amenés à discuter avec deux parquets différents pour leur signifier une priorité sur un dossier ou, au contraire, demander de patienter un peu, faute de moyens. Nous tenons un langage de vérité et il n’y a aucune difficulté.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous avons connu le long épisode des gilets jaunes, difficile pour l’action des services de police en matière de maintien de l’ordre, suivi de manifestations contre la réforme des retraites. Le procureur de la République de Paris nous a indiqué avoir donné aux magistrats placés sous son autorité des directives pour la gestion des gardes à vue en fonction des typologies de comportement des individus. De votre côté, avez-vous été amené à donner des directives particulières aux services de police placés sous votre autorité, autant en matière de maintien de l’ordre que de police judiciaire, compte tenu des violences urbaines auxquelles vous faisiez face ? Si oui, dans quelle direction ou dans quel cadre ? Quelle évolution avez-vous donnée à la gestion de ces événements de rue ?

M. Didier Lallement. Il n’y a pas de spécificité. Je m’entretiens avec le procureur de Paris dès lors que je pense qu’une manifestation est susceptible d’entraîner des violences, toujours de manière pratique, afin que le niveau de permanence du parquet soit rehaussé, ce que le procureur fait d’ailleurs systématiquement. Il m’a demandé de l’alerter, je l’alerte en lui disant qu’à tel endroit cela peut être compliqué et il prend ses dispositions.

Ce n’est pas moi qui décide des interpellations, mais les fonctionnaires, dès lors qu’ils estiment qu’il y a délit ou infraction. On constate un certain nombre d’interpellations au fur et à mesure de la menée des opérations de maintien de l’ordre, mais elles ne se décident pas en salle de suivi.

M. Didier Paris, rapporteur. Avez-vous été amené à prendre des décisions d’interpellation et de placement en garde à vue dans des cas sans qu’il y ait eu d’infraction constituée, afin de « ratisser large » pour éviter tout problème ?

M. Didier Lallement. Nous ne faisons pas cela. La question est de savoir quelle qualification d’infraction donner à un certain nombre d’éléments. Prenons l’exemple type d’une manifestation non autorisée – dans le régime actuel d’autorisation, mais interdite dans le régime précédent. Vous voyez, sur les réseaux sociaux, un appel signé de M. X, lequel se présente sur le lieu de la manifestation, accompagné d’un certain nombre de ses soutiens, cas de figure que nous rencontrons assez fréquemment. Selon la doctrine que j’ai mise en place, on l’interpelle, puisqu’un délit d’attroupement est constitué. Je sais que le parquet ne poursuit pas les délits d’attroupement. On aurait donc pu aussi se dire : dès lors que ce n’est poursuivi – pour des raisons qui ne me regardent pas mais je le sais d’expérience –, je pourrais ne pas le faire. J’ai décidé de le faire quand même, puisque le délit existe. C’est ce type de décisions que nous sommes amenés à prendre.

M. le président Ugo Bernalicis. Procédez-vous systématiquement à interpellation et présentation des informations au parquet ou établissez-vous une distinction en fonction de la dangerosité de l’attroupement ? Je sais que la préfecture de police a mis en place des fiches types d’interpellation pour les manifestations.

M. Didier Lallement. Nous mettons au point des fiches pour expliquer comment constituer le dossier pour la présentation au SAIP. On ne peut se contenter de mettre une croix à la fin du procès-verbal, ce qui est la tendance des gens des unités engagées dans le maintien de l’ordre, qui ne sont pas toujours des spécialistes du judiciaire. J’ai demandé qu’ils établissent les éléments de procès-verbal de façon plus structurée, notamment avec des motivations et des preuves. C’est une démarche didactique destinée à éviter les approximations que j’avais constatées à mon arrivée.

Pour que le délit d’attroupement soit constitué, il faut que la personne ayant appelé à la manifestation soit identifiée et qu’elle se présente. Ces deux cas de figure ne sont pas si fréquents. Parfois, l’appel est fait par un ensemble et non par une personne. Quand la manifestation est déclarée, elle est signée et il n’y a pas de délit d’attroupement.

M. Didier Paris, rapporteur. Sauf si elle est interdite !

M. Didier Lallement. Tout à fait. Toutefois, quand on interdit, les personnes se présentent rarement. Mais si M. X, qui a déposé l’appel à la manifestation non autorisée ou interdite se présente, on l’interpelle et on le présente au magistrat. C’est arrivé samedi dernier pour la manifestation à La Concorde de l’association ligue de défense noire africaine (LDNA). L’appelant de cette manifestation s’est présenté. Nous l’avons interpellé, il a été emmené au SAIP et placé en garde à vue.

M. le président Ugo Bernalicis. Pour vous, il n’y a pas de sujet sur les manifestations appelées par les organisations syndicales quand elles ne sont pas déclarées ? Je pense notamment aux manifestations récentes des policiers, trois nuits de suite, devant les institutions.

M. Didier Lallement. Je n’ai pas trouvé les organisateurs.

M. Olivier Marleix. Vous avez dit que les moyens mis à disposition de la police judiciaire dépendaient de la priorité donnée. Qui décide de cette priorité ? J’ai cru comprendre qu’il s’agissait de décisions collégiales, mais quels sont vos critères ? Je me souviens qu’une enquête, menée en 2016 ou 2017, pour blanchiment et atteinte à la législation sur le financement des campagnes électorales à l’encontre d’un sénateur âgé de 92 ans, avait mobilisé quelque 90 fonctionnaires de police. Faire avancer très vite cette enquête était une priorité pour certains. Je ne pense pas que 90 fonctionnaires travaillent actuellement sur les enquêtes concernant M. Bayrou. Qu’est-ce qu’une enquête prioritaire ? La question est au cœur des travaux de notre commission d’enquête. Y a-t-il des critères objectifs ou cela dépend-il de la seule pression politique ?

Dans l’hypothèse d’un fonctionnement de la justice dotée d’un parquet un peu plus indépendant, auriez-vous techniquement les moyens de rendre plus transparents les moyens affectés à chacune de ces enquêtes ?

Monsieur le préfet de police, en réponse à une question sur la saisine de l’IGPN, vous avez dit : « Je n’ai aucun avis sur ce qui ne dépend pas de moi ». Au poste prestigieux du corps auquel vous appartenez, il est de votre devoir d’éclairer la représentation nationale sur l’état du droit. La saisine de l’IGPN est un sujet qui mérite réflexion. En matière d’ordre public, après des épisodes marqués par une quarantaine de manifestants éborgnés, ou dans les cas d’enquête de police judiciaire, l’interrogatoire est parfois difficile. Du point de vue du législateur, la saisine de l’IGPN n’est pas un sujet neutre au regard de la garantie du bon fonctionnement de ce service public.

M. Didier Lallement. Il n’y a pas d’instructions politiques – je n’en donne pas et le ministre n’en donne pas –, sur les effectifs à mettre sur les enquêtes. Depuis que je suis à ce poste, je n’ai jamais donné d’instruction, pour la bonne et simple raison que je ne connais pas les saisines et que je considère que ce n’est pas mon rôle, et je n’en ai reçu aucune.

M. Christian Sainte. Les priorités sont d’abord opérationnelles. Certains dossiers font l’objet d’un investissement dynamique, pas seulement pour les affaires financières. Nous sommes amenés à faire des choix au quotidien en fonction de la gravité des faits ou des attentes des magistrats du parquet. Des conditions de détention d’individus peuvent justifier l’accélération des investigations. Quand d’importants moyens humains et techniques sont déployés pour une affaire, l’opportunité opérationnelle incite à mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que l’enquête aboutisse. Je le dis clairement, cela ne correspond en aucune manière à des priorités du politique.

Du côté du parquet, d’autres critères peuvent être pris en considération, tels que des problématiques de médiatisation, de résonance médiatique sur les réseaux sociaux, d’emballements comme ceux auxquels nous sommes tous confrontés. Le procureur de la République me demande parfois de mettre des moyens pour apporter la réponse judiciaire la plus rapide possible afin de corriger ou conforter ce qui circule de manière virale dans l’espace public. Des dossiers nécessitent d’apporter une réponse rapide au regard de la résonance publique, mais il n’y a pas de contraintes politiques.

Vous évoquiez l’engagement des moyens en fonction des magistrats. Dans un monde idéal, on pourrait imaginer de dédier tant d’enquêteurs à telle enquête ou à tel magistrat du parquet ou de l’instruction, mais il nous faut garder de la plasticité. L’effectif n’étant pas celui que nous souhaiterions avoir, nous devons adapter en permanence les moyens à l’objectif à atteindre, tout en respectant les critères indiqués tout à l’heure. Dans ce contexte, dans un souci de loyauté envers les magistrats demandeurs, il me paraît difficile d’envisager d’en sanctuariser certains. En revanche, nous pouvons prendre l’engagement envers tel magistrat, tel juge d’instruction ou tel parquet de traiter un dossier en priorité, de le faire tout de suite et de lui apporter une réponse rapide, pour lever un doute ou conforter une hypothèse.

M. Didier Lallement. Je n’ai pas d’avis sur le fonctionnement de l’IGPN puisque je n’ai pas à en connaître en tant que gestionnaire. Je saisis l’IPGN et je n’ai pas d’observations particulières à faire. Les seules que je pourrais faire porteraient sur la durée des enquêtes et sur ce qui me revient mais, très franchement, je n’en ai pas. Je trouve son fonctionnement assez fluide. Je n’ai aucune raison de douter que les enquêtes ne soient correctement et professionnellement faites. Ce n’est pas à moi d’entrer dans le débat public au sujet de l’IGPN, son fonctionnement et son indépendance. Je constate le fonctionnement assez fluide d’une instance qui ne dépend pas de moi et qui me répond dans des délais me permettant de donner des suites, notamment disciplinaires, puisque c’est ce qui m’intéresse. Le judiciaire ne me regarde pas, sauf quand il aboutit à des sanctions administratives.

M. Didier Paris, rapporteur. Je prolongerai la question de notre collègue Olivier Marleix. Vous avez fait la réponse qui vous appartient mais vous voyez bien le débat ouvert sur le fonctionnement de l’IGPN et de l’inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN). Si vos chefs de service constatent qu’un fonctionnaire de police a manifestement enfreint les règles déontologies, voire pénales, est-ce vous qui prenez directement contact avec l’IGPN ? Est-ce que ça passe systématiquement par le parquet, l’autorité donneuse d’ordres à l’IGPN ?

Avez-vous des données chiffrées à ce sujet, telles que le nombre de signalements à l’IGPN et le nombre d’enquêtes effectives ? Si vous ne pouvez pas le faire aujourd’hui, pourriez-vous nous fournir ultérieurement des éléments écrits ?

M. Didier Lallement. Cela ne pose aucun problème.

Je saisis l’IGPN à titre administratif et non pas, par construction, à titre judiciaire. Mais dès lors que je l’ai saisie à titre administratif, il est rare que la saisine judiciaire ne soit pas faite dans la foulée, si elle n’a pas précédé ma saisine. Je fais des saisines purement administratives dans des affaires non pas internes à la préfecture de police mais en cas de suspicion sur le fonctionnement d’un service. Je demande une enquête administrative, la seule pour laquelle j’ai compétence, à l’IGPN. Je reçois une réponse administrative éventuellement accompagnée d’une proposition de réorganisation des services, car elle intervient alors dans sa fonction de conseil administratif. Dans le cadre de sa fonction judiciaire, si une saisine est faite par le parquet et prospère, je la vois revenir au plan judiciaire. Se pose alors le problème des suites administratives en matière disciplinaire, comme les suspensions de fonctionnaires, ce qui conduit à réunir le conseil de discipline.

N’oublions pas que le sujet de l’IGPN est un peu douloureux, puisque la préfecture de police disposait de son inspection propre, mais à la suite d’une affaire de suspicion de fonctionnaires qui auraient communiqué des informations à des hommes politiques et qui a défrayé la chronique, il a été décidé de la fondre dans l’IGPN. N’ayant plus d’inspection en propre, je me permettais de dire que je n’ai pas d’avis sur le fonctionnement. La suppression l’inspection de la préfecture de police ayant été décidée, on passe par l’inspection générale de la police nationale. Je le répète, ce n’est pas à moi de répondre sur une architecture de fonctionnement qui regarde le ministre et non le préfet de police.

M. Sébastien Nadot. Monsieur le directeur de la police judiciaire et monsieur le préfet de police, par décision contentieuse du 18 mai 2020, le Conseil d’État a ordonné à l’État de cesser immédiatement la surveillance par drone du respect des règles sanitaires. Je précise qu’il ne s’agissait pas d’identifier des personnes mais de détecter des rassemblements en vue de réaliser des opérations de dispersion ou d’évacuation, si nécessaire. Je ne vous interrogerai pas sur le recours ni sur la décision du Conseil d’État mais sur la justice qui dit le droit a posteriori. Même s’il existe une réglementation, l’emploi des drones n’est pas encore bien cadré. Quels sont votre doctrine et votre mode d’intervention dans ces champs encore non délimités ni par le législateur ni par la justice ? Avez-vous reçu une demande particulière de la part d’un ou de plusieurs ministres au sujet de l’utilisation des drones dans le cadre de l’observation du respect du confinement ? N’avez-vous pas l’impression d’avoir forcé la main de la justice en prenant des décisions dans un domaine pas encore tranché ?

Ma deuxième question est sans doute un peu naïve, car je ne suis pas aussi expert que mes collègues en matière de sécurité nationale. Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) joue un rôle important mais, organisme à moitié militaire et à moitié politique, il échappe à tout contrôle démocratique. En quoi le SGDSN influence-t-il votre travail, en particulier en ce moment ? N’y a-t-il pas parfois contradiction entre le ministère de l’intérieur et les injonctions du SGDSN, relevant directement du Premier ministre ?

M. Didier Lallement. Comment avons-nous bâti notre doctrine sur les drones ? La préfecture de police englobant un dispositif très opérationnel, nous agissons de manière très prosaïque. Nous disposons d’un système de caméras d’observation d’axes à Paris et dans son agglomération. Si, à Paris, le système est assez homogène, il l’est moins en périphérie puisqu’il est communal. Le système de vidéosurveillance parisien présente la spécificité d’être un système d’État. Toutefois, les caméras de vidéosurveillance ne couvrent pas de très larges espaces. Les caméras de la place de la République montrent des parties du lieu, et encore pas toutes, à cause des arbres, mais ne donnent pas de vision globale. Elles ne dézooment pas suffisamment et n’ont pas un angle suffisamment pour embrasser un grand espace. De même, nous avons une vision d’un bout de quai de Seine, mais pas de sa totalité, notamment en cas de présence d’une foule compacte. La seule façon d’avoir une telle vision est d’utiliser des moyens aériens, c’est-à-dire soit des hélicoptères, sur le droit de tirage de la gendarmerie, soit des drones. Nous utilisons des drones dont les nuisances sont bien moindres pour les habitants. Je ne suis pas sûr que faire voler des hélicoptères au-dessus de Paris pendant toute la durée d’une manifestation améliorerait ma popularité, même si ce n’est plus très grave. Le drone est très pratique, même si nous rencontrons des difficultés d’emploi à Paris parce qu’ils sont attaqués par des mouettes et des goélands. Il ne faut pas les faire voler trop près des pièces d’eau pour éviter des pertes d’appareils.

La doctrine que nous avons construite pour l’utilisation des drones est identique à celle suivie pour l’utilisation des caméras de vidéosurveillance. Les caméras de vidéosurveillance floutent les façades pour qu’on ne puisse pas voir l’intérieur des appartements, qui relèvent du domaine privé. Puisqu’on ne peut pas flouter la caméra d’un drone, nous avions établi le principe de ne pas conserver les images plus de quinze jours, comme pour les caméras de vidéosurveillance, et d’une utilisation dézoomée, pour voir des foules. C’était particulièrement utile pendant l’état d’urgence sanitaire, pour faire respecter les mesures de distanciation. Bien que l’on puisse se demander si c’est du ressort de la police nationale, on nous avait demandé de faire respecter les mesures de distanciation dans les rues, et il faut, pour ce faire, en avoir une vision exacte. Le Conseil d’État a considéré qu’en la matière, il n’était pas possible de les utiliser. Il faudrait un texte de loi pour réutiliser ces drones en matière d’état d’urgence sanitaire, mais je ne vous cache pas que pour faire respecter la distanciation lors des évolutions de foule lors de la fête de la musique, j’aurais préféré faire voler des drones plutôt qu’envoyer des fonctionnaires. Vous me direz que, grâce aux chaînes d’info, on a maintenant cette vision globale, puisqu’elles ont des drones. C’est une des facéties du système. Je ne peux diffuser aucune image mais, monsieur le député, vous pouvez en diffuser autant que vous voulez. N’importe quelle chaîne d’info peut faire voler des drones moyennant une autorisation administrative, mais je ne peux pas le faire. Je trouve dans la sphère publique une série d’images. Il serait utile que le législateur équilibre le rapport entre la puissance publique et l’individu, car je ne peux pas produire d’éléments de ce que je vois, ce qui, dans le débat médiatique, est un véritable sujet.

Le SGDSN n’influence pas notre travail. Il comporte un groupe de travail sur les drones, qui étudie non des éléments de doctrine juridique, mais des éléments de doctrine d’emploi, notamment pour les militaires. Le 14 juillet, l’armée de terre a fait voler des drones de démonstration. Lors de tels rassemblements, nous mettons en place un dispositif de protection anti-drones. Sur un théâtre d’opération extérieur, cela a été récemment un élément efficace d’opération anti-terroristes. Sous l’égide du SGDSN, nous avons travaillé avec l’armée de l’air et l’armée de terre afin de nous assurer que nos brouilleurs ne brouilleraient pas les drones de l’armée de terre. Comme nous ne connaissons pas leurs fréquences, nous passons par le SGDSN. C’est vraiment du concret, nous ne sommes pas du tout dans de la métaphysique. Nous le faisons aussi sous l’égide de l’armée de l’air, qui conduit aussi des réflexions sur les drones. Pour préparer le prochain 14 juillet, nous aborderons de nouveau cette question pour savoir si les fréquences ont évolué. De même, lors de la démonstration du Flyboard, nous nous sommes assurés avec le SGDSN que nos dispositifs n’allaient pas générer de brouillage. S’agissant d’éléments classifiés, nous passons par le SGDSN, mais celui-ci ne se mêle en aucune façon du fonctionnement de la préfecture de police.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous nous sommes un peu écartés du sujet sur l’indépendance de la justice, mais c’était intéressant.

M. Olivier Marleix. Les chefs de cour dans les juridictions, surtout en appel, disposent de magistrats placés qu’ils peuvent envoyer en renfort dans des juridictions en sous-effectif. Disposez-vous de moyens en fonctionnaires de police capables de renforcer telle ou telle brigade ou service, nonobstant des spécialisations techniques, en cas de besoins particuliers d’enquêtes ?

M. Christian Sainte. Oui. Conformément au principe de fongibilité et la modularité que j’évoquais tout à l’heure. Mon cœur de métier, c’est d’être capable d’affecter les moyens nécessaires au soutien de telle brigade pour tel dossier. Nous nous souvenons tous de l’épisode du Bataclan. Le vendredi soir, 850 enquêteurs de la direction étaient sur le terrain, certains au profil d’enquêteur criminel, d’autres au profil d’enquêteur financier, d’autres encore au profil d’enquêteur sur le banditisme. Chacun dans notre domaine de compétence, nous nous sommes partagés le travail. Il peut arriver que je mette les moyens de deux brigades en soutien d’une opération majeure nécessitant de multiples interpellations à réaliser en même temps. À partir du moment où ils sont habilités comme officiers de police judiciaire sur l’aire du ressort de la cour d’appel, il n’y a aucun problème. Les enquêteurs de police judiciaire sont habitués à cette mobilité intellectuelle.

Mme Cécile Untermaier. L’indépendance de la justice, ce n’est pas le repli, c’est l’ouverture aux préoccupations de la société. Dans les enquêtes que vous menez, la notion de délais est-elle prégnante ? Pour les victimes et les mis en cause, les délais imposés représentent une difficulté, sachant qu’ils s’allongent lorsque l’affaire passe au niveau judiciaire. Êtes-vous animés du souci de la rapidité des enquêtes ?

M. Christian Sainte. Vous avez raison de souligner ce point, mais les enquêtes n’obéissent pas toutes au même rythme. Une enquête criminelle ne fonctionne pas comme une enquête financière. Les délais pour les enquêtes financières sont beaucoup plus longs, non en raison des moyens engagés, mais parce qu’il faut rechercher des informations auprès de banques, d’organismes financiers et d’autres interlocuteurs. Il faut compiler tous ces éléments afin de les analyser, ce qui génère des délais de réponse qui peuvent paraître longs. Entre la date à laquelle le service est saisi, la date d’arrivée du dossier auprès du parquet compétent et la date du jugement, la phase d’enquête n’est pas nécessairement la plus longue.

Mme Cécile Untermaier. Pourriez-vous nous communiquer des éléments sur le délai moyen des enquêtes, car c’est un sujet qui intéresse notre commission d’enquête ?

M. Christian Sainte. Je peux vous fournir une étude moyenne de délai des dossiers lambda par typologie d’affaires, en distinguant les dossiers financiers et les dossiers criminels, car ils n’obéissent pas aux mêmes dynamiques.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci, messieurs, de vous être soumis à l’exercice.

Audition du mercredi 24 juin 2020

À 15 heures 30 : M. Olivier Leurent, directeur de l’École nationale de la magistrature, accompagné de M. Elie Renard, directeur adjoint

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons M. Olivier Leurent, directeur de l’École nationale de la magistrature (ENM), accompagné de M. Élie Renard, directeur adjoint.

Cette audition est diffusée en direct sur le site de l’Assemblée nationale, puis elle sera consultable en vidéo. Elle fera également l’objet d’un compte rendu écrit qui sera publié.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous invite, messieurs, à prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Olivier Leurent et M. Élie Renard prêtent successivement serment)

M. Olivier Leurent, directeur de l’École nationale de la magistrature. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, en tant que représentants de l’École nationale de la magistrature, nous sommes très honorés d’être entendus dans le cadre de vos travaux sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire.

Mon parcours est marqué par une alternance de fonctions juridictionnelles et de fonctions d’administration judiciaire. J’ai exercé les fonctions de juge d’instruction pendant dix ans. J’ai présidé pendant cinq ans une chambre correctionnelle, d’abord en matière de délinquance organisée, puis en matière de délinquance financière. J’ai présidé des cours d’assises à Paris pendant six ans et demi, puis une chambre des appels correctionnels à Versailles. Dans le domaine de l’administration judiciaire, j’ai exercé les fonctions de secrétaire général du tribunal de Paris. Depuis juillet 2016, je suis le directeur de l’École nationale de la magistrature.

L’ENM est un établissement public placé sous la tutelle du garde des Sceaux. Créée en 1958, elle est chargée de la formation des magistrats professionnels de l’ordre judiciaire à titre principal. Depuis une dizaine d’années, le périmètre de compétence de l’École s’est sensiblement élargi, puisque nous formons les juges consulaires, les conseillers prud’homaux, les conciliateurs, les délégués du procureur, les magistrats exerçant à titre temporaire, soit presque 30 000 personnes par an.

L’établissement est placé sous l’autorité d’un conseil d’administration dont la composition est fixée par le décret réglant les modalités de fonctionnement de l’École. Ses quatre membres de droit sont : la première présidente de la cour de cassation, qui préside le conseil d’administration ; le procureur général de la cour de cassation, qui en est le vice-président ; le directeur des services judiciaires et le directeur général de l’administration et de la fonction publique. S’y ajoutent des membres nommés par arrêté du garde des Sceaux ou par arrêté conjoint du garde des Sceaux et du ministre de l’Éducation nationale, ainsi que des représentants élus des personnels et des organisations syndicales.

Le budget de l’École est de 35 millions d’euros pour 224 emplois, dont 70 magistrats détachés permanents à l’École.

L’École est située sur deux sites, à Paris et à Bordeaux.

Depuis quelques années, un magistrat sur deux de l’ordre judiciaire est recruté en France dans le cadre d’une reconversion professionnelle. Nous sommes largement ouverts à la société civile puisque la moitié des magistrats ont donc déjà exercé une activité professionnelle.

J’en viens à votre sujet, les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire.

Vous le savez, nos concitoyens attendent beaucoup de la justice, d’une justice de qualité et irréprochable et, dans le même temps, ils manifestent de la défiance à l’égard des institutions républicaines, la justice ne faisant pas exception. Or la confiance en l’institution judiciaire repose essentiellement sur son indépendance. À chaque fois qu’une institution judiciaire semble ne pas avoir agi en toute indépendance, c’est la confiance dans l’État de droit qui est atteinte.

À l’École nationale de la magistrature, nous sommes convaincus qu’il existe un lien étroit entre l’indépendance de l’institution judiciaire et la formation des magistrats. Nous ne sommes pas les seuls dans le monde à le penser. L’International Organization for Judicial Training (IOJT) rassemble plus de 150 centres de formation judiciaire et 79 pays – certains pays ont une École de procureurs et une École de juges – de droit continental et de droit anglo-saxon, qui ont adopté, en 2017, une déclaration des principes de formation judiciaire. Dans son article 1er, celle-ci dit : « la formation judiciaire joue un rôle fondamental pour garantir l’indépendance de la justice ». Ce postulat est partagé par tous les centres de formation judiciaire des 79 pays, qui l’ont adopté à l’unanimité.

À l’École nationale de la magistrature, nous avons une conception large des risques d’atteinte à l’indépendance. Nous considérons qu’ils incluent les risques d’interférences extérieures aux magistrats, médiatiques ou politiques, mais aussi les risques d’influence internes. Un magistrat qui juge sous l’émotion, en fonction de sa propre culture ou de sa propre vision de la société est sous influence et n’est pas indépendant. J’aime rappeler la phrase de Pierre Truche : « Juger est un métier dangereux, dangereux pour les autres… ».

Nous sommes opposés à une appréhension individualiste de l’indépendance. Nous considérons que la formation à l’indépendance s’inscrit dans un cadre déontologique institutionnel et collectif. En d’autres termes, l’indépendance ne doit jamais dissimuler un manque de cohérence de l’action judiciaire. C’est la raison pour laquelle il nous paraît indispensable que le magistrat soit conscient de sa place au sein de l’État et des comptes qu’il doit rendre à la société sur le fonctionnement du service public de la justice. Il doit être ouvert au dialogue avec ses partenaires, avec les autres acteurs publics ou privés. La formation interprofessionnelle que nous avons grandement développée ces dernières années est de nature à favoriser efficacement le dialogue entre tous ces partenaires de justice, sans porter atteinte à l’indépendance.

L’enseignement du savoir être et des règles déontologiques, qui inclut celui de l’indépendance, est devenu, depuis quelques années, depuis, disons-le, l’affaire Outreau, un fil rouge, de la première journée de formation initiale à l’École à la dernière journée.

Mon propos sera divisé en trois parties : la formation à l’indépendance face aux préjugés du magistrat et à sa propre exposition publique ; la formation à l’indépendance face aux atteintes extérieures et l’indépendance comme obligation déontologique institutionnelle.

Le premier acte de formation des magistrats est la prestation de serment. À l’École nationale de la magistrature, cette prestation n’est pas anodine. Elle a lieu en présence du garde des Sceaux et des chefs de la cour de cassation lors d’une cérémonie officielle préparée par des conférences sur l’histoire de la justice, l’histoire de l’indépendance, les rapports entre justice et pouvoir politique. Elle intervient après quinze jours d’accueil à l’École, essentiellement consacrés à la place du magistrat au sein de l’institution judiciaire comme au sein de l’État.

La prestation de serment des auditeurs et des magistrats ne prévoit pas de référence à l’indépendance. Je rappelle que le magistrat « jure de bien et fidèlement remplir ses fonctions, de garder le secret des délibérations et de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ». Certes, la dignité et la loyauté englobent l’indépendance, mais celle-ci étant au cœur de l’activité juridictionnelle, on aurait pu penser que le serment ferait directement référence à l’indépendance. C’est d’autant plus surprenant que les avocats, qui ont réformé leur serment plus récemment que nous, y font, eux, référence. Or quand on parle d’indépendance de la justice, on pense plus au magistrat qu’à l’avocat, lequel sert les intérêts de son client. Ce serment est le suivant : « Je jure, comme avocat, d’exercer mes fonctions avec dignité, conscience, indépendance, probité et humanité ».

Nous organisons des séquences institutionnelles grâce à des interventions du Conseil supérieur de la magistrature, du collège de déontologie, de la direction des services judiciaires, de l’inspection générale de la justice, du Conseil d’État, de la haute autorité pour la transparence de la vie publique et d’universitaires sur les notions de déontologie professionnelle et d’indépendance.

Nous avons développé, depuis quelques années, une culture du doute à l’égard de nos propres préjugés et nos propres convictions. Depuis l’affaire Outreau, nous avons créé huit pôles, dont le pôle « humanité judiciaire », traitant des questions de déontologie, et le pôle « environnement judiciaire », afin d’inciter les élèves magistrats à s’interroger sur le contexte dans lequel est rendue chaque décision et à se méfier de leurs propres préjugés à l’égard de contextes dont ils peuvent tout ignorer. La grande précarité n’étant pas, a priori, un sujet connu par les futurs magistrats arrivant à l’École, une séquence est consacrée à la connaissance de ce sujet. Il y a un an ou deux, nous avons fait venir d’anciens sans domicile fixe pour expliquer leurs parcours de vie. Une autre séquence a pour thème les psychopathologies, lesquelles peuvent induire des comportements transgressifs dont on peut tout ignorer au moment du jugement, une autre encore porte sur les carences affectives et les difficultés de structuration de la personnalité dans des milieux très carencés sur le plan affectif ou éducatif.

Nous développons des travaux collectifs, afin que la réflexion ne soit pas individuelle, sur des thèmes comme le magistrat et l’argent, quel magistrat voulez-vous devenir ? le magistrat et le secret…

Nous organisons des stages extérieurs afin d’inciter les futurs magistrats à s’intéresser à d’autres milieux, notamment au tissu associatif. Je pense à des associations comme ATD Quart monde.

Une séquence est consacrée à l’interférence des émotions du magistrat avec son impartialité. Nous travaillons sur la gestion par le magistrat de ses propres émotions, sans déshumanisation mais en cherchant la juste distance entre la charge émotionnelle d’une affaire et la décision à rendre. Nous le faisons à partir de témoignages filmés. Nous avons visionné le film de Robert Salis, Rendre la justice, constitué de témoignages dans lesquels des magistrats décrivent leur confrontation à la gestion de leur propre émotion dans leur activité juridictionnelle.

Une autre séquence est consacrée à la gestion des réseaux sociaux, qui sont au cœur des problèmes d’impartialité et du risque d’atteinte à l’indépendance. J’ai l’habitude de dire aux auditeurs : avant d’envoyer un message sur Tweeter ou sur Facebook, demandez-vous si vous êtes légitimes à vous exprimer, s’il s’agit d’un débat d’intérêt général ou digne d’intérêt et s’il ne risque pas de porter atteinte sinon à votre impartialité, du moins à votre apparence d’impartialité. Si vous avez des doutes sur l’une de ces questions, abstenez-vous. À l’École, nous souhaitons transmettre un message de prudence quant à l’usage des réseaux sociaux.

Nous proposons une réflexion sur l’engagement public du magistrat – jusqu’où le magistrat peut-il s’engager publiquement, dans le monde associatif ou politique ? – et sur la liberté d’expression publique au regard de l’obligation de réserve. Nous appelons l’attention sur le fait qu’une expression trop libre peut conduire à ne plus pouvoir traiter de certains contentieux en lien avec les positionnements publics du magistrat. C’est un autre message de prudence à l’égard du risque d’atteinte à l’indépendance, venant du magistrat lui-même.

Comment former les magistrats au risque d’atteintes à l’indépendance qui ne viennent pas de lui-même, de ses a priori ou de ses Tweets sur les réseaux sociaux, mais de l’extérieur ? Notre démarche est pragmatique. Au-delà des séquences théoriques sur la base du recueil des obligations déontologiques du CSM ou du collège de déontologie, des ateliers de déontologie sont animés par des chefs de juridiction, qui seront leurs interlocuteurs privilégiés lorsqu’ils seront confrontés à un risque. Depuis quelques années, notre démarche pédagogique vise à faire en sorte que l’approche déontologique ne soit plus uniquement académique ou intellectuelle, mais qu’elle soit aussi confrontée à des situations pratiques. Par exemple, vous êtes magistrat et un ami d’ami vous demande un conseil juridique, quelle réponse lui apporter ? Êtes-vous libre de fréquenter certains lieux à risque, tels que casinos ou discothèques ? Quelles relations extraprofessionnelles entretenir avec vos partenaires de justice – avocats, notaires, huissiers – ou des décideurs publics ou privés ?

Une séquence porte sur le service d’aide et de veille déontologique qui, depuis trois ans, est mis à la disposition des auditeurs de justice. Nous regrettions que le service d’aide et de veille déontologique, qui est une émanation du CSM, ne soit pas ouvert aux auditeurs de justice. J’avais demandé à plusieurs reprises au président et au vice-président du CSM que ce service leur soit accessible. Depuis trois ans, nous incitons nos auditeurs de justice à acquérir, dès le début de leur formation, le réflexe de saisir ce service et de ne pas conserver pour eux une question relative à l’atteinte à leur indépendance.

Les risques de pression médiatique sont sans doute les plus délicats à gérer, tant celle-ci peut être forte et déstabilisante. Nous avons mis en place, en formation initiale et continue, des ateliers de media-training animés par des journalistes. Après une grande conférence présidée par François Molins, qui vient expliquer sa pratique professionnelle en matière de relations avec la presse, sur la base des dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale, nous plaçons les auditeurs de justice en situation de communication de crise face à un fait divers, en compagnie de journalistes de la radio, de la télévision, de la presse écrite. En formation continue, une session est consacrée à la déontologie du journaliste et des magistrats pour un public mixte.

Notre démarche s’inscrit dans le cadre d’une pédagogie active. Nous plaçons nos auditeurs en situation concrète. Nous faisons beaucoup de simulations en présence d’avocats, de psychologues qui expriment leur point de vue sur le comportement d’un magistrat à l’audience en termes de déontologie et d’indépendance ou sur la façon dont il a présidé ou requis à l’audience. On le met face à un justiciable agressif ou menaçant, à un greffier qui exprime sa désapprobation ou à des assesseurs qui manifestent leur opinion. Ces simulations filmées font l’objet de debriefings.

Enfin, nous considérons que l’indépendance doit être une obligation déontologique institutionnelle. Chacun ne doit pas faire ce qu’il veut, comme il veut, sous prétexte qu’il est indépendant.

Des membres du CSM viennent évoquer les questions de statut, de nomination, de responsabilité et de discipline, en formation initiale ou continue.

Des séquences concernent la déclaration d’intérêts et l’entretien déontologique, en formation initiale ou continue. Cette dernière fait l’objet d’une séquence spéciale pour les nouveaux chefs de juridiction et les nouveaux chefs de cour.

En matière d’instruction, nous développons les réflexes de collégialité et de co-saisine. Chaque fois qu’un magistrat croit déceler un risque d’atteinte à son indépendance, il doit en parler à son chef de juridiction, envisager la collégialité lorsqu’il est juge unique ou la co-saisine lorsqu’il est saisi seul d’une instruction. Ce réflexe du collectif est un rempart face au risque d’atteinte à l’indépendance.

Nous essayons de développer une culture de juridiction. La culture de l’indépendance passe par le développement de projets de juridiction, par une réflexion collective sur les pratiques grâce à l’intervision, par le développement du coaching et du tutorat. C’est par un regard institutionnel collectif que nous serons institutionnellement forts pour défendre l’idée de l’indépendance de l’autorité judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci de cette présentation du contenu de l’enseignement de l’École. Au cours de nos différentes auditions, les magistrats, quelles que soient leurs responsabilités, ont dit que l’indépendance reposait essentiellement sur l’individu, ce qui interroge les législateurs que nous sommes et le citoyen que je suis sur les garanties supplémentaires à apporter à l’individu pour qu’il soit le plus indépendant possible. Or ceci est le rôle de l’École.

Dans la prestation de serment, il serait opportun d’ajouter le mot « indépendance », et même « impartialité ». Je ne suis pas sûr de l’importance de la présence du ou de la garde des Sceaux à la prestation de serment, mais je remarque l’importance qu’elle revêt.

S’agissant de l’indépendance intérieure, enseignez-vous la façon de se comporter vis-à-vis de sa hiérarchie, qu’on soit au parquet ou au siège, au regard des jeux ou des intrigues pour les mutations ? J’ai découvert le système des lettres d’observations. Nous avons mesuré au détour de plusieurs auditions l’importance de la carrière, au point que le magistrat peut être tenté de ne pas être tout à fait indépendant et au contraire docile vis-à-vis de sa hiérarchie. Comment en prémunir les futurs magistrats ?

M. Olivier Leurent. On leur explique qu’une juridiction comporte deux aspects, l’aspect juridictionnel, où l’indépendance doit être totale, et l’aspect administration de la justice – répartition des dossiers, entre les chambres, gestion – où, comme pour toute communauté professionnelle humaine, il y a une hiérarchie, des chefs de juridiction, un directeur du greffe qui la pilotent.

On leur explique que pour la cohérence de l’action judiciaire, en cas de fortes divergences de pratique professionnelle entre deux chambres ou entre deux magistrats, il est dans l’intérêt de l’institution d’en débattre, quitte à faire trancher par la juridiction d’appel ou la cour de cassation. Chacun ne doit pas rester de son côté en se disant : puisque je suis indépendant, je peux trancher comme je l’entends sur le plan juridictionnel, un pilotage de juridiction ayant des objectifs auxquels il faut faire adhérer les équipes.

M. le président Ugo Bernalicis. Existe-t-il une formation particulière à la remontée d’informations ?

M. Olivier Leurent. Pas véritablement. La question est abordée en toute fin de formation initiale. Lors de la préparation aux premières fonctions des futurs magistrats, une séquence porte sur la façon de rédiger un rapport au procureur général. C’est une formation plus technique que de débat sur l’opportunité de transmettre une information. On leur explique que le procureur général peut avoir besoin d’un rapport sur la situation de telle affaire, de tel dossier ou de tel champ d’activité et qu’il doit savoir le rédiger. C’est un travail technique. Nous nous appuyons sur les textes. Si vous êtes sollicité pour fournir un rapport, il faut savoir le rédiger. Nous insistons néanmoins sur le fait qu’aucune demande de rapport hiérarchique du parquet général ne doit pas venir interférer dans le déroulement d’une enquête ou d’une investigation. Nous rappelons les dispositions de l’article 30 du code de procédure pénale et que ces rapports ne doivent en aucune manière interférer dans le déroulement des investigations. Il y a bien sûr aussi une question de temporalité.

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne doute pas que les travaux de notre commission d’enquête puissent être aussi un point d’appui pédagogique pour vous, à l’École.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez dit qu’un magistrat recruté sur deux avait une expérience antérieure. Vous avez ajouté qu’une École de la magistrature ayant eu une carrière antérieure était une spécificité française. Est-ce un gage d’indépendance ?

Si votre devoir de réserve vous le permet, quel est votre sentiment sur les premiers éléments du rapport Thiriez ?

M. Olivier Leurent. Une expérience professionnelle antérieure est-elle un gage d’indépendance ? Oui, parce que la maturité professionnelle et l’expérience permettent de décoder plus vite les atteintes à l’indépendance et d’y répondre. Non, parce que les parcours de reconversion professionnelle sont plus courts : trente et un mois pour ceux qui font le parcours complet, au maximum un an pour ceux qui sont en reconversion professionnelle. Durant ces parcours, on n’a pas le temps d’approfondir autant les questions d’indépendance et de déontologie qu’on ne le fait avec les auditeurs de justice.

M. Didier Paris, rapporteur. Pourrez-vous communiquer à la commission d’enquête la typologie des parcours professionnels antérieurs ? Il n’y a pas que des avocats, il y a aussi des officiers de gendarmerie.

M. Olivier Leurent. Bien entendu !

M. Didier Paris, rapporteur. Un autre facteur d’indépendance est la confrontation avec les questions budgétaires et de relations humaines, l’organisation des missions et des budgets opérationnels de programme (BOP), c’est-à-dire la complexité de l’organisation française. Au niveau du cycle approfondi d’études judiciaires (CADEJ), une partie de la formation porte-t-elle sur la gestion d’un BOP ou la gestion financière des juridictions ? Cela n’est pas sans lien avec la question de l’indépendance.

M. Olivier Leurent. En formation initiale, non, car ces missions ne sont pas remplies par les magistrats à la sortie de l’École. En formation initiale, nous développons le sens du travail collectif, le sentiment d’appartenance à une communauté de travail, à un service, de façon à s’inscrire le plus possible dans un ensemble, contrairement à l’activité solitaire du magistrat qu’on a connue il y a quelques années.

En revanche, en formation continue, des sessions portent sur les questions budgétaires. Elles sont obligatoires pour tous les nouveaux chefs de juridiction, les nouveaux chefs de cour et les nouveaux secrétaires généraux. Comprenant trois jours de formation dans le cadre du CADEJ, elles sont destinées aux magistrats qui souhaitent devenir président ou premier président. D’autres formations en lien avec l’École nationale des greffes (ENG) portent sur les outils informatiques de gestion budgétaire. Cette formation continue n’est pas obligatoire pour l’ensemble des magistrats, mais elle l’est pour ceux qui auront à traiter des questions budgétaires.

Concernant la mission Thiriez, nous sommes attachés à une formation des magistrats distincte de celle des hauts fonctionnaires, parce que les missions et la place du haut fonctionnaire au sein de l’État et celles du magistrat ne sont pas les mêmes. S’il s’agit de renforcer les liens entre la magistrature judiciaire et la haute fonction publique, nous y sommes favorables, mais nous n’avons pas attendu la mission Thiriez pour le faire. Un grand nombre de nos séquences sont en lien direct avec les autres Écoles du service public. Nous organisons des stages auprès de l’administration pénitentiaire, en police, en gendarmerie, auprès de la protection judiciaire de la jeunesse. Nous avons des échanges avec d’autres Écoles du service public qui n’ont rien à voir avec l’institution judiciaire. En formation continue, plus de 20 % de nos publics ne sont pas magistrats et viennent se former avec des magistrats à des questions comme la justice des mineurs, les politiques de juridiction, les politiques publiques, la gestion de crise. Depuis une dizaine d’années, nous avons développé une culture d’ouverture vers le secteur économique privé et le secteur public.

En revanche, s’il s’agit de considérer que, pour les trois quarts du parcours, tout le monde doit être formé de la même manière, nous tirons la sonnette d’alarme car cela comporte un risque d’atteinte à l’indépendance de la magistrature. Nous avons fait des propositions détaillées, non de tronc commun mais de séquences communes sur des thématiques communes entre fonction publique et magistrature – je pense aux questions de déontologie et d’impartialité. Il est important que les magistrats connaissent les missions de la haute fonction publique et il est tout aussi important que la haute fonction publique connaisse les spécificités de l’autorité judiciaire. Nous sommes favorables à des séquences communes plutôt qu’à un tronc commun qui débuterait, dans les propositions Thiriez, par une préparation militaire, ce qui, sur le plan du symbole, m’apparaît problématique au regard de la thématique que nous traitons aujourd’hui.

M. Didier Paris, rapporteur. Merci pour la clarté de vos réponses.

Vous n’êtes pas nommé sur avis du CSM. Est-ce que ce serait souhaitable ?

M. Olivier Leurent. J’ai fait l’objet d’une procédure nouvelle, parce qu’avant de prendre sa décision de nomination, le ministre de la justice à l’époque, Jean-Jacques Urvoas, avait mis en place un comité d’audition, ce qui n’avait jamais été fait auparavant. Après appel à candidatures, tous les candidats avaient transmis une lettre de motivation et environ la moitié d’entre eux ont été entendus. Le comité d’audition a fait trois propositions au ministre de la justice qui a entendu les trois derniers candidats avec son directeur de cabinet et le directeur adjoint. Le CSM rend un avis un peu formel, comme pour tout détachement. Il vérifie que les conditions du détachement sont compatibles avec les obligations statutaires du magistrat.

M. Didier Paris, rapporteur. C’est un avis statutaire !

M. Olivier Leurent. Ce n’est pas un avis d’opportunité.

M. Didier Paris, rapporteur. Est-ce qu’il serait souhaitable qu’il le soit ?

M. Olivier Leurent. Je pense que ce serait souhaitable. Si l’on considère que la formation judiciaire est au cœur de l’indépendance de l’autorité judiciaire, il paraît naturel que le Conseil supérieur de la magistrature soit doté d’un pouvoir de proposition pour la nomination du directeur de l’ENM et éventuellement du directeur adjoint.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous assurez la formation des juges consulaires et prud’homaux. À la lumière de vos contacts directs avec eux, de leur mode de fonctionnement, de leur mode de perception de leur fonction nouvelle, leur approche vous semble-t-elle différente ou bien l’ENM parvient-elle à donner aux uns et autres une sensibilité identique au sujet de la déontologie et de l’indépendance ?

M. Olivier Leurent. Pour les conseillers des prud’hommes que nous formons depuis 2017, donc depuis beaucoup moins longtemps que les juges consulaires, comme pour ces derniers, la formation comporte des séquences sur la déontologie, l’impartialité et l’indépendance, bien intégrées aux parcours de formation des uns et des autres. Avec les juges consulaires, nous avons une expérience de formation commune depuis 2003. Nos sessions de formation sont réalisées conjointement avec des magistrats de l’ordre judiciaire professionnel et des magistrats consulaires. Nous avons une démarche commune et un « échevinage » pédagogique. La durée de la formation initiale est de huit jours pour les juges consulaires et de cinq jours, dont trois à distance et deux en présentiel, pour les conseillers prud’homaux, qui sont beaucoup plus nombreux : presque 10 000 contre 3 200 juges consulaires. Le format est plus réduit. On pourrait envisager de l’allonger, mais il faudrait renforcer les moyens de l’École. Les questions de déontologie sont abordées, mais je ne dirai pas que c’est suffisant. On peut toujours faire mieux en matière de formation à la déontologie mais, en dix ans, nous avons beaucoup avancé sur ce sujet qui fait partie intégrante de la formation des juges consulaires et des conseillers prud’homaux.

M. Sébastien Nadot. Vous avez beaucoup parlé de la formation initiale. Compte tenu des parcours changeants des magistrats, des formations sur l’indépendance de la justice sont-elles prévues lors des changements de poste ? Je pense aux magistrats notables de province. Il vient un moment où la formation initiale est lointaine.

M. Olivier Leurent. Depuis une dizaine d’années, tous les changements de fonction font l’objet d’une formation obligatoire d’un mois réparti entre quinze jours de formation théorique dans la nouvelle fonction et quinze jours de formation pratique sous forme de stages. À chaque changement de fonction, les questions de déontologie propres à la fonction future sont abordées.

Encore faut-il changer de fonction. Quand ce n’est pas le cas, on n’est pas soumis à cette obligation, même s’il est statutairement prévu, a minima, cinq jours de formation continue obligatoire par an et par magistrat. Pour être franc, cette obligation est respectée à 56 ou 57 %, ce qui n’est pas satisfaisant, et nous le regrettons. Les organisations syndicales nous disent que les magistrats ne viennent pas en formation continue non parce qu’ils n’en ont pas envie, mais parce qu’ils n’ont pas le temps. La charge de travail est telle que s’ils consacrent cinq jours à la formation continue, ils doivent consacrer pendant un mois tous leurs week-ends et parfois des soirées à la rédaction des jugements et des arrêts dont ils n’ont pu s’occuper.

La formation continue est un peu un luxe pour une institution, mais elle est d’obligation statutaire et le choix de la formation est libre. On se forme dans le domaine que l’on souhaite. Si, en ne changeant pas de fonction, on n’a pas envie de se former aux questions déontologiques, on peut passer à travers. On pourrait imaginer une piqûre de rappel déontologique tous les cinq ou dix ans. La déontologie, miroir de la société, évolue, les règles déontologiques, l’office du juge évoluent avec la société. Tous les cinq ou dix ans, il faudrait avoir une réflexion sur son office. Mes collègues n’y seront peut-être pas favorables, parce que, très attachés à la liberté de la formation, ils refusent qu’on leur impose de se former dans tel ou tel domaine, mais une obligation tous les cinq ou dix ans me paraît acceptable.

Vous le savez, dans les fonctions spécialisées, on ne peut rester plus de dix ans dans la même juridiction et plus de sept ans pour les chefs de juridiction. Cette obligation de mobilité devrait s’appliquer à l’ensemble des magistrats. Même sans exercer de fonction spécialisée, dix ans dans une juridiction me paraît être une durée suffisante avant d’aller faire ses preuves ailleurs, d’être confronté à d’autres pratiques professionnelles, de s’enrichir d’autres pratiques et de mettre un peu de distance avec nos partenaires de justice quotidiens qui, au bout de dix ans, vous connaissent un peu trop et que vous connaissez un peu trop. On pourrait étendre cette obligation à l’ensemble des fonctions judiciaires comme garantie d’indépendance.

Mme Cécile Untermaier. J’ai été surprise de vous entendre parler du service d’aide et de veille déontologique, émanation du CSM, et de ne pas vous entendre citer le collège de déontologie qui représente pourtant le socle de la culture déontologique pour les magistrats judiciaires. Vous n’avez pas non plus évoqué la question des déclarations d’intérêts qui entrent dans l’apprentissage de la magistrature. Je voudrais m’assurer que vous ne l’oubliiez pas dans vos formations, puisqu’on lutte contre le conflit d’intérêts au travers des déclarations d’intérêts. D’où la question de notre rapporteur sur les juges consulaires dont la situation est fragile au regard de nos concitoyens.

Considérez-vous la navigation entre parquet et siège comme un problème ? Compte tenu des connaissances qu’on peut avoir et des liens d’amitié que l’on peut tisser, ne pourrait-on la limiter à une fois ?

Vous avez longuement parlé, à juste titre, de déontologie, mais indépendance ne signifie pas abandon de la responsabilité. Comment trouver un équilibre entre la responsabilité face à des enjeux et aux défis que posent une action en justice et l’indépendance du juge ?

M. Olivier Leurent. J’ai cité rapidement le collège de déontologie dont des membres viennent aussi à l’École, notamment en formation initiale. J’ai parlé un peu plus du service d’aide et de veille déontologique, parce que nous avons obtenu récemment la possibilité pour les auditeurs de justice de le saisir et d’acquérir ce réflexe dès la formation.

Mme Cécile Untermaier. Peuvent-ils saisir aussi le collège de déontologie ?

M. Olivier Leurent. Les magistrats et les chefs de juridiction oui, mais pour les auditeurs de justice, il faudra vérifier.

J’ai évoqué l’entretien déontologique et la déclaration d’intérêts, qui fait l’objet de séquences, en formation initiale et continue.

Je suis très attaché à l’unité du corps et à la qualité de magistrats du parquet, parce qu’ils interviennent directement sur les atteintes aux libertés individuelles. Ceux qui contrôlent les services de police et les gardes à vue, les juges des libertés et de la détention (JLD) qui saisissent les juges d’instruction de mesures attentatoires aux libertés individuelles doivent être des magistrats, assujettis aux obligations liées à ce statut. Je suis un défenseur de l’École unique siège-parquet et du socle déontologique commun.

J’entends qu’il puisse y avoir des proximités choquantes dans les parcours de carrière des uns et des autres et qu’on puisse, après une dizaine d’années d’activité professionnelle marquées par des passerelles, exercée comme parquetier et comme magistrat du siège, envisager d’imposer une obligation de choix. Je n’ai pas d’avis définitif sur la question, parce que les passerelles sont sources d’enrichissements pour le parquet et pour le siège.

Responsabilité et indépendance sont étroitement liées. On peut difficilement traiter d’indépendance sans parler de responsabilité. Mais cette responsabilité doit toujours être respectueuse de l’indépendance des magistrats. On ne peut pas concevoir qu’après avoir, en âme et conscience, pris une décision en toute indépendance, un magistrat voie sa responsabilité individuelle mise en cause. Toucher à la décision juridictionnelle par le biais de la responsabilité, c’est prendre le risque que l’activité de juger, activité à risque, se réduise à une activité sans risque. Je pense au juge d’application des peines qui décide de remettre en liberté un délinquant. Si celui-ci récidive dans les huit jours, cette décision juridictionnelle doit-elle engager sa responsabilité ? Si c’est le cas, plus personne ne sera en libération conditionnelle, parce qu’aucun magistrat ne voudra engager sa responsabilité. De même, quand on doit trancher pour une garde d’enfant, il y a toujours un risque. À mon sens, l’activité juridictionnelle est une activité à risque. Donc, il faut concevoir la responsabilité des magistrats, qui a été largement réformée puisque le CSM peut être saisi directement par le justiciable, dans un strict respect de l’indépendance, et ce n’est pas simple.

Mme Laurianne Rossi. Vous avez répondu aux questions relatives à la formation initiale et continue, à la prévention des conflits d’intérêts. Mes collègues président et rapporteur sont intervenus sur les risques de conflits d’intérêts que peuvent présenter les carrières passées et l’intégration par le troisième concours.

On voit bien par nos auditions et les modules de formation que vous développez qu’il s’agit d’un apprentissage individuel, presque introspectif de l’indépendance mais qu’au-delà des principes d’indépendance constitutionnels, la culture de la déontologie institutionnelle est peu développée. Dans vos modules de formation, évoquez-vous des dispositifs de signalement ou d’alerte de nature déontologique, au-delà du collège évoqué par ma collègue ? Qu’est-il prévu en matière de départ, quand on se constate ou qu’un collègue constate une situation de conflit d’intérêts ? Comment faire vivre cette culture de manière opérationnelle dans la magistrature ?

M. Olivier Leurent. Afin de cultiver la culture institutionnelle de l’indépendance collective, nous devrions développer les approches liées à l’intervision, voire au tutorat. Il manque sans doute dans l’institution judiciaire des espaces de dialogue entre pairs. En cas de problème déontologique, il faut pouvoir échanger car la réponse est rarement unique. C’est rarement blanc ou noir. Les questions déontologiques sont souvent complexes. Cela nécessite d’avoir le réflexe du dialogue et de la discussion. On pourrait développer au sein des juridictions des espaces d’éthique et de réflexion collective, comme il en existe dans les hôpitaux, et de l’intervision, voire du tutorat ou du coaching, sur la base du volontariat.

Pour ce qui est des déports, on enseigne à l’École qu’à chaque fois qu’on a un doute sur son impartialité, on doit demander à être déchargé de l’affaire. Le simple fait de se poser la question est révélateur d’une difficulté, ne serait-ce qu’en termes d’apparence d’impartialité.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci, monsieur le directeur, monsieur le directeur adjoint.

Peut-être pourrons-nous un jour venir à l’École nationale de la magistrature rendre compte des travaux de notre commission d’enquête, ce qui pourrait intéresser les auditeurs de justice.

Audition du jeudi 25 juin 2020

À 9 heures : Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la Justice, et M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires

M. le président Bruno Questel. Mes chers collègues, nous recevons ce matin Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la Justice, et M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires.

Madame, Monsieur, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, impose à toute personne auditionnée par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. C’est pourquoi je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Véronique Malbec et M. Peimane Ghaleh-Marzban prêtent successivement serment.)

Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la Justice. Mon propos liminaire sera relatif à la question que vous nous avez posée sur les éléments budgétaires relatifs au programme « Justice judiciaire » et à la mission Justice dans son ensemble, en lien avec la question de l’indépendance de la justice. Comme responsable de la fonction financière ministérielle, et en cohérence avec les prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, le secrétaire général du ministère de la Justice assume le pilotage transversal des six programmes du ministère, en s’appuyant sur une vision d’ensemble des politiques publiques. Magistrate, je suis très attachée au respect de l’indépendance de la justice.

En tant que secrétaire générale et sous l’autorité de la garde des Sceaux, je me dois de poursuivre trois objectifs principaux : veiller à la défense des intérêts du ministère dans la négociation budgétaire dans la phase de préparation du projet de loi de finances, et ensuite au respect du cadre budgétaire qui a été fixé dans la loi de finances et voté par le Parlement ; veiller également à la bonne gestion du service public de la justice dans sa globalité ; garantir au sens large l’indépendance de la justice qui, comprise comme l’indépendance de la prise de décision juridictionnelle, nécessite des moyens – par exemple, en ressources humaines et pour le fonctionnement courant – suffisants pour ne pas être entravée.

Avant de détailler mon propos, il me semble en effet important de bien définir les concepts. Ce qui in fine est protégé, c’est bien l’indépendance de cette prise de décision individuelle ou collégiale des juges. Rien qui ne soit en provenance des partis, des pouvoirs publics, des médias, de l’opinion publique, ne doit pouvoir influer au fond cette décision, hors les règles de procédure définies par la loi ou les règlements. L’indépendance est un principe que nul ne conteste. Toutefois il est vrai qu’il n’est pas d’indépendance sans moyens matériels suffisants pour l’exercer.

Dans cette perspective, les questions financières dont j’ai la charge ont leur importance mais, selon moi, une importance relative car les vraies questions qui se posent sont de deux ordres : les moyens qui nous sont donnés sont-ils suffisants ? Et qu’en faisons-nous, c’est-à-dire comment sont-ils répartis en fonction des besoins qui sont exprimés ? Bien sûr, le budget doit permettre aux juridictions de fonctionner dans des conditions telles qu’elles garantissent le prérequis de ce fonctionnement. On doit leur assurer les locaux et les fluides. Ne pas y répondre favorablement pourrait attenter à l’indépendance dans la mesure où les juridictions ne seraient pas en capacité de répondre aux demandes des justiciables. Mais plus directement, ce sont les moyens mis à disposition pour préparer ou mettre en œuvre des décisions de justice – les frais de justice pour rémunérer des expertises ; les frais de déplacement pour exécuter une commission rogatoire internationale ; pour ne prendre que deux exemples – qui doivent faire l’objet d’une attention particulière, dans les limites du droit mais aussi du raisonnable. Un juge ne doit pas renoncer à un acte nécessaire à la réalisation de la vérité au seul motif qu’il saurait ne pas pouvoir le faire payer.

Les contours actuels de la mission Justice sont pluriels, comprenant les moyens dédiés à l’autorité judiciaire mais aussi notamment à l’administration pénitentiaire, à la protection judiciaire de la jeunesse, ou encore à l’aide juridictionnelle ou à l’aide aux victimes. Ils correspondent à un choix politique fort, celui d’un continuum du service public de la justice qui comprend : les moyens offerts aux citoyens pour connaître leurs droits et saisir librement la justice ; le traitement de leur plainte ou requête dans un délai raisonnable jusqu’au jugement ou tout autre traitement alternatif ; la possibilité de bénéficier tout au long d’une procédure d’un conseil ou d’un soutien des avocats bien sûr, mais aussi des associations d’aide aux victimes, les points d’accès au droit, les relais d’accès au droit que vous connaissez ; l’exécution des décisions, qu’elles soient de détention, de probation ou de protection.

La justice est une institution. Elle embrasse aussi un ensemble de politiques publiques largement indissociables. Nous le voyons aujourd’hui avec l’application de la loi de programmation qui, par exemple pour la réforme des peines, nécessite un pilotage de plusieurs programmes du ministère. Si nous affectons par exemple dix conseillers d’insertion et de probation dans un ressort, cela a peu de sens, si en parallèle, nous n’affectons pas un magistrat et deux greffiers au service de l’application des peines, et inversement.

La justice est également un pilier de politique publique interministérielle, que ce soit dans le cadre de la protection de l’enfance, de la dépendance, du logement, du développement durable… La décision indépendante du juge est essentielle. Mais elle est toutefois un maillon d’une chaîne qui la dépasse largement. En cela, il me semble que la justice judiciaire est fort différente de la justice administrative. Souvent citée en exemple, cette dernière ne me paraît pas intervenir dans un tel degré d’interaction. Ainsi, loin de réduire les particularités de la justice, l’organisation actuelle permet d’intégrer le droit commun interministériel pour justement défendre nos spécificités et mieux porter nos politiques publiques.

À ce stade, vous me permettrez de vous présenter ma mission sous un angle plus technique. L’indépendance de la justice est un grand principe qui ne peut pas être mis à mal par des régulations budgétaires infra annuelles, qui restent limitées. Il a souvent été dit que la justice judiciaire avait à pâtir de sa coexistence avec l’administration pénitentiaire. Cette dernière a en effet des dépenses importantes, pour la gestion de ses personnels, des personnes placées sous-main de justice et des lieux qui les accueillent. Mais l’attribution des crédits est faite en parfaite transparence avec la direction du budget et le Parlement. Il n’y a pas de « détournement », du programme 166 « Justice judiciaire » vers celui de l’administration pénitentiaire. Une autre question est de savoir si la mission Justice, et plus spécifiquement le programme « Justice judiciaire », a suffisamment de moyens pour fonctionner.

Cette indépendance est soutenue par le statut des magistrats, qu’ils soient du siège ou du parquet, et même, depuis trois ans, par une loi de programmation quinquennale expansionniste, ce qui est assez rare dans le contexte budgétaire actuel. Avec cette hausse continue des ressources, et cette amélioration des conditions d’exercice de la justice, il m’est plus facile de défendre cette indépendance. Et je peux affirmer avec force qu’aucune des décisions de régulation budgétaire prises ces dernières années en gestion, par le responsable de programmes ou par celui de la fonction financière du ministère que je suis, n’ont évidemment jamais répondu à une quelconque volonté de représailles, pour quelque décision judiciaire que ce soit. Elles n’ont pas non plus contraint les juridictions dans leurs choix stratégiques, ni même dans leur gestion.

Certes, je le reconnais, certains crédits de personnels, initialement inscrits au programme budgétaire 166 « Justice judiciaire », ont pu par le passé être divertis en gestion vers le programme 107 « Administration pénitentiaire ». Cela été fait dans la limite, fixée par la LOLF, de 3 % des crédits votés par le Parlement. Et ces crédits, j’insiste sur ce point, n’ont pas fait défaut aux juridictions, puisqu’ils étaient de toute façon systématiquement annulés, car ils résultaient de marges budgétaires observées en gestion ; au-delà même du transfert effectué vers l’administration pénitentiaire, les lois de finances rectificatives en attestent.

Ces mouvements ne résultent pas non plus d’une pratique de gestion différenciée ex ante entre programmes de la réserve de précaution interministérielle que je refuse d’accorder au contrôleur budgétaire ministériel et à la direction du budget. Ce dernier souhaiterait en effet, dès le début de l’année et au moment de la programmation des crédits, auto-assurer des dépenses obligatoires par une augmentation du taux de réserve de certains programmes pour alléger le taux de réserve des programmes qu’il juge moins soutenables.

Si le programme 166 avait constitué une mission à lui seul, il n’aurait pas pu pour autant dépenser plus de crédits, puisque ses besoins en gestion n’étaient alors pas supérieurs, et il n’aurait pas pu non plus contribuer par ce geste marginal de mutualisation – et sans effort réel, puisqu’il s’agissait de crédits non consommés – au sein de la mission à la politique globale de la justice. Les transferts de crédits entre missions sont certes possibles, mais ils résultent alors d’équilibres budgétaires interministériels sur lesquels le ministère de la justice dispose de moins d’emprise. Les virements-annulations de crédits annuels ou même les révisions à la baisse des moyens budgétaires pluriannuels, comme ce fut le cas lors de la programmation budgétaire triennale de 2019, ne sont de fait pas à mettre au débit du découpage en programmes ou en missions de la politique de la justice, mais résultent de nos difficultés communes à faire croître nos effectifs aussi vite que prévu – il faut du temps pour recruter et former des magistrats ou des fonctionnaires de greffe –, mais aussi à développer nos ambitieux programmes d’investissements immobiliers ou technologiques. Si ces mouvements devaient saper un jour l’indépendance de la justice, le Parlement aurait par ailleurs tout loisir, lors de la loi de finances suivante, de les inverser puisqu’il est toujours pleinement informé.

Le secrétariat général œuvre sans relâche pour soutenir les efforts de tous les responsables de programmes, en faveur d’une gestion saine et efficace des deniers publics, ressource rare s’il en est. En facilitant l’accès aux formations continues des personnels des juridictions, en organisant la plus grande professionnalisation de leur fonction achats, en partageant les bonnes pratiques ou encore en offrant des compétences techniques en soutien depuis Paris mais également au sein de chaque région puisque nous avons des délégations du secrétariat général en régions, nous soutenons chacun des directeurs de programmes et nous montrons aussi chaque jour que la mutualisation de certaines fonctions renforce la capacité de gestion de chacun et permet ainsi à chaque responsable de programme ou chaque chef de cour, responsable de BOP (budget opérationnel de programme) de retrouver des marges de gestion.

Une mutualisation budgétaire telle que nous la pratiquons, limitée, entre programmes d’une même mission, n’affaiblit pas la gestion des programmes. Au contraire, c’est la mutualisation par un secrétariat général très volontaire, des compétences techniques rares, et des bonnes pratiques de gestion au sein d’une mission politique large, qui renforcent la capacité stratégique de chaque programme et donc in fine permet à la justice d’exercer ses activités en toute indépendance.

M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires. En complément du propos de madame la secrétaire générale, je souhaiterais faire deux séries d’observations. Une première d’ordre budgétaire, et une seconde en développant un autre élément au cœur de l’activité du directeur des services judiciaires : la relation avec le Conseil supérieur de la magistrature au titre de la gestion des nominations, qui, à mon sens, participe actuellement au renforcement de l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Sur le premier point, je voudrais expliquer comment le directeur des services judiciaires fonctionne au titre de la mission Justice. J’ai en premier lieu une action au titre de la construction du budget du programme 166 et de l’allocation des moyens entre les différents BOP et les unités opérationnelles. Il s’agit donc d’un travail en amont et en aval, avec une responsabilité à l’endroit du Parlement. L’une de nos préoccupations est d’exécuter de manière efficiente le budget qui est voté.

En amont, c’est la participation à la construction budgétaire, un travail auquel est associé le directeur des services judiciaires à tous les stades et à toutes les étapes du dialogue budgétaire, en lien avec la secrétaire générale et l’ensemble des autres directions, qu’il s’agisse des dialogues techniques avec la direction du budget ou des conférences de budgétisation ou de répartition. C’est un travail en étroite collaboration et en bonne intelligence qui permet, de manière constructive, de pouvoir faire part des éléments nécessaires pour la construction du budget du programme 166. Cette association se fait – telle que je la vis – de manière vertueuse et permet que nous fassions valoir les arguments à l’appui des besoins des juridictions

J’aimerais faire un point sur la problématique de l’allocation des moyens, entre la direction des services judiciaires (DSJ) et les seize BOP. Depuis trois ans, un dialogue de gestion renouvelé s’est instauré avec les premiers présidents et les procureurs généraux, responsables des BOP. Il permet de construire le budget de l’année à venir, mais surtout d’envisager l’allocation des moyens, qui est un élément extrêmement important. La Cour des comptes a d’ailleurs mis en exergue la nécessité d’allouer de manière équitable les moyens pour ne pas créer de disparité entre juridictions. C’est l’un des sujets les plus difficiles pour le directeur des services judiciaires. Il se vit au quotidien, en relation avec les chefs de cours et les chefs de juridictions, pour expliquer que l’on va peut-être favoriser telle cour ou telle juridiction, non pas qu’on méconnaisse l’activité des autres, mais parce qu’il faut les renforcer pour tel ou tel contentieux.

Ce dialogue se construit tout au long de l’année lors des discussions techniques de mes services avec l’ensemble des services des cours d’appel, et également par un dialogue stratégique – en général à l’automne – sur la performance. Ce dernier permet d’évoquer l’année passée avec les chefs de cours, mais également les projets et les moyens de les faire aboutir. Nous avons, par exemple, mis en œuvre cette année pour la première fois un dialogue de gestion JIRS (Juridictions interrégionales spécialisées) dans lequel nous retrouvons l’ensemble des chefs de cours des JIRS, pour essayer de rechercher l’équité dans l’allocation des moyens et de voir, au titre des priorités que la ministre nous a assignées – réforme du code de justice pénale des mineurs, mais aussi délinquance financière –, comment on renforce les JIRS, et comment on peut attribuer l’ensemble de ces moyens.

J’en viens à une deuxième série d’observations. Vous pourriez me demander si l’exécution budgétaire entrave mon action. Ce que j’ai vécu, depuis trois ans en tant directeur des services judiciaires, c’est que l’exercice budgétaire ne m’a jamais entravé dans la réalisation des moyens et du budget qui avaient été votés par le Parlement. On entend toujours comme une antienne que l’argent va à la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) et qu’il ne reste rien pour les juridictions. Vous pourriez vous demander si le budget que vous avez voté pour le programme 166 va bien au programme 166. Pendant plusieurs années avant 2017 – la Cour des comptes l’a montré –, il y avait une sous-exécution du budget du programme 166. Le pilotage du schéma d’emplois est très difficile : c’est un exercice de prévision très compliqué, et l’on peut adopter une démarche prudente ou une démarche offensive. Ce type de démarche prudente avait pu conduire à une sous-exécution chronique du budget du programme 166. Et effectivement, dans le cadre de sa responsabilité, la secrétaire générale pouvait considérer en fin de gestion que des crédits non utilisés pouvaient être redéployés vers d’autres directions.

Mon action a été d’optimiser les crédits alloués, donc de saturer le schéma d’emplois et la masse budgétaire. Nous l’avons fait progressivement : en 2018, partiellement ; puis en 2019, nous avons saturé totalement notre plafond budgétaire modulo quelques centaines de milliers d’euros qui restaient en fin d’année et qui ont été transférés. Et je peux témoigner qu’à aucun moment la secrétaire générale ou mon collègue de la DAP ne sont venus me voir en me disant qu’ils ne comprenaient pas qu’en fin d’année il ne reste rien du programme 166 alors qu’habituellement on en prenait quelques crédits. Au contraire : j’ai été encouragé par la ministre, par le directeur de cabinet, à aller au bout du budget.

Je vois bien dans les questions posées à la ministre au Parlement, votre souci de vérifier que les budgets alloués sont optimisés. Et sur ce point, je peux témoigner que dans ce souci d’efficience budgétaire, de saturation des schémas d’emplois, de dépense de ce que le Parlement avait voté, je n’ai pas connu d’entrave. J’indique d’ailleurs – la secrétaire générale l’a rappelé –, qu’en tout état de cause, les décrets de virement au sein d’une même mission sont limités. Il y a dans la LOLF, dans la construction budgétaire, des leviers de stabilisation : on ne pourrait pas faire n’importe quoi. On peut même imaginer qu’un jour les choses changent et que l’on ne puisse plus venir prendre dans le budget de l’un pour donner à l’autre.

En ce qui concerne les relations entre la direction des services judiciaires et le Conseil supérieur de la magistrature, il s’agit d’un des points très importants de la gestion que j’ai souhaité avoir en tant que directeur. Je vous rappelle que je suis un ancien secrétaire général du CSM. Je peux témoigner d’un renforcement des liens entre la direction des services judiciaires et le Conseil supérieur de la magistrature, évidemment dans le respect des prérogatives de chacun, aussi bien de l’indépendance de l’autorité constitutionnelle qu’est le CSM que des prérogatives de la ministre.

Ces dernières années, et avant moi déjà d’ailleurs, ont été engagées des actions de dialogue constructif, qui, à mon sens, renforcent l’indépendance de l’autorité judiciaire. Le premier élément est le dialogue en dehors des nominations. Cette année, pour la première fois, j’ai été invité par le Conseil à échanger sur d’autres sujets. Il me semble extrêmement important.de dire au CSM quelle est la stratégie d’action du directeur des services judiciaires, du ministère de la Justice, quels sont les axes de priorité, et de lui permettre ainsi de comprendre comment s’inscrivent les politiques de nominations ou pourquoi nous renforçons telle juridiction par rapport à telle autre. Ce sont des dialogues de plusieurs heures : un séminaire notamment a duré toute une journée. Cela permet d’aborder l’ensemble des sujets – je peux témoigner de la richesse des débats – et au CSM d’être pleinement éclairé. Vous le savez, le CSM a une mission d’information sur les juridictions, les visite toutes, mais n’a pas accès à l’ensemble des éléments budgétaires. Il me semble donc très important de pouvoir lui en donner. Nous sommes à la disposition du CSM lorsqu’il a besoin d’éléments sur le fonctionnement des juridictions, ou de données chiffrées concernant le budget ou les effectifs, à l’occasion d’une nomination ou d’une mission.

Enfin, au titre des nominations, je veux évoquer le processus entre le CSM et la direction des services judiciaires sur les recommandations et les signalements. Lorsque la garde des Sceaux propose la nomination d’un magistrat, tout magistrat qui n’est pas proposé peut formuler une observation. Et s’il l’estime utile après avoir entendu le magistrat, le CSM peut formuler une recommandation ou un signalement – deux points d’intensité différente – faisant ainsi savoir au ministre que l’attention du Conseil a été portée sur tel magistrat et qu’il conviendrait, peut-être, de le nommer. Nous sommes extrêmement attentifs aux indications du Conseil. Il y a encore une petite dizaine d’années, un magistrat ne formulait pas d’observation, parce qu’il pensait qu’il ne serait pas nommé. Aujourd’hui, les choses sont claires et c’est devenu un exercice normal. Les magistrats font des observations, et le CSM nous aide en quelque sorte en nous éclairant sur des points que nous n’aurions peut-être pas vus. Cela me paraît extrêmement intéressant et c’est au cœur de votre problématique. C’est une garantie du respect de l’indépendance, car nous agissons sous le contrôle du Conseil. Et, dès lors que depuis plusieurs années les ministres se sont engagés à suivre, pour le parquet, les avis du CSM, au-delà de cet engagement, on trouve le suivi des recommandations et des signalements.

À l’occasion de chaque « transparence », c’est-à-dire du projet de mouvement des magistrats, nous venons devant le Conseil en exposer à la fois les lignes stratégiques mais aussi les cas particuliers, les problématiques personnelles, qui nous ont amenés à faire tel ou tel choix. Nous apportons tout élément d’expertise, toute information complémentaire, qui permettent d’éclairer le Conseil. Et à cet égard, tout au long du processus d’examen d’une transparence par le CSM, il y a des questions qui sont posées, très concrètement, à la direction des services judiciaires, et nous nous employons à y répondre de façon extrêmement rapide.

En conclusion, j’insiste sur ce dialogue renforcé entre le CSM et la direction des services judiciaires représentant la ministre de la Justice. Il permet de renforcer l’indépendance de l’autorité judiciaire.

M. Didier Paris, rapporteur. Merci pour vos explications précises. Je reprends quelques points. D’abord, l’aspect budgétaire, qui n’est d’ailleurs pas un thème évident au premier abord pour une commission d’enquête sur l’indépendance de la justice. N’entrons pas dans le débat « pouvoir », « autorité », qui sont des notions plutôt politiques. Il nous est apparu, au fil des auditions, que les magistrats ou la chaîne de responsabilité judiciaire se sentent plus ou moins indépendants s’ils disposent de plus ou moins de moyens et s’ils ne sont pas trop contraints dans des choix faisant de certains pans de l’activité de la justice des priorités.

Nous avons entendu des présidents de conférences de procureurs, des procureurs généraux, des avocats, des premiers présidents, et des présidents de tribunaux judiciaires. Pour être franc, je ressens un décalage entre vos propos et les leurs. Si l’on prend aussi en compte le rapport Bouvier, on dresse une cartographie extraordinairement complexe, avec seize BOP, trente-six cours d’appel, le CSM qui donne des avis comme une sorte de DRH des magistrats, mais qui ne porte pas de regard spécifique sur le budget correspondant. Autres difficultés : l’absence d’une comptabilité analytique et l’existence de nombreux crédits fléchés dans le cadre d’une exécution budgétaire rigide, Ainsi, même quand une juridiction fait des efforts d’économie de moyens, on ne les lui restitue pas. Le professeur Bouvier propose une réorganisation de la mission Justice, afin de regrouper les six programmes existant en une mission judiciaire et une mission relative à l’administration de la justice.

Que pourrait-on imaginer pour redonner à nos juridictions le sentiment d’être moins contraintes et qu’il existe un dialogue de gestion et un dialogue de décision ? Quelles évolutions vous paraissent-elles souhaitables, possibles, nécessaires, utiles ?

Mme Véronique Malbec. Ce qui est certain, pour la magistrate que je suis ayant exercé plusieurs années dans des juridictions, c’est qu’il y a eu une évolution très positive du fonctionnement de nos juridictions et des moyens qui leur ont été alloués. Il y a eu un effort très important en matière immobilière, la réforme de la carte judiciaire ayant permis de rationaliser et de remettre en état des juridictions dont certaines étaient en difficulté. Mais peut-être faut-il aller au-delà et s’interroger sur la pertinence du maillage territorial : trente-six cours d’appel, c’est compliqué à gérer, par rapport aux neuf directions interrégionales de la pénitentiaire, ou aux neuf directeurs de la police judiciaire. Discuter à trente-six est plus compliqué et la ressource est émiettée entre toutes les juridictions.

Le fléchage a été fait pour que certaines dépenses soient un peu sanctuarisées. J’ai parlé des frais de justice : c’est aussi une grande difficulté que rencontrent les juridictions depuis que les crédits sont devenus limitatifs, alors – et cela rejoint la thématique de l’indépendance de la justice – qu’on ne peut pas restreindre la capacité du magistrat à ordonner des expertises ou autres.

En dépit d’une évolution très positive ces dernières années, grâce à la loi de programmation, notre budget demeure bien inférieur à celui de nos voisins, ce que confirme, année après année, la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice). Aussi, je vous retourne la question : avec davantage de crédits pour la mission Justice, ne serait-il pas plus facile aux juridictions de fonctionner ?

M. Didier Paris, rapporteur. Je n’ai pas parlé du montant ou du volume du budget, mais de son mode d’exécution et du sentiment de liberté qui peut être donné à la chaîne judiciaire.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Dans nos réponses aux questions que vous nous avez adressées, nous avons répondu à celle de savoir si la construction ministérielle et l’organisation budgétaire constituent une entrave à l’indépendance de la justice. De votre côté, du point de vue tant de l’envoi allouée que de l’exécution, ce que vous votez pour les juridictions va-t-il bien aux juridictions ?

On compte cinq cents magistrats de plus depuis 2012 : je ne méconnais pas plus la réalité de l’effort que les difficultés des chambres. En fait la question est moins celle de l’augmentation de l’enveloppe que de sa stabilité car les coups d’accélérateur et de frein sont ce qu’il y a de plus destructeur pour les juridictions. Nous avons mis des années à nous remettre de la baisse des recrutements intervenue en 2010-2011. Mettre un terme à la variabilité est un atout d’une loi de programmation, aussi faudrait-il déjà penser à l’après 2022, à l’après 2027, pour avoir une trajectoire.

S’agissant de l’exécution budgétaire, disposer de seize BOP ne rend guère les choses maniables… Mais je ne suis pas certain que l’ensemble des chefs de cours accepteraient de voir réduire le nombre de BOP ou d’unités opérationnelles. Le rapport Bouvier avait dit « une Cour d’appel, un BOP » : je ne suis pas certain que ce soit la voie dans laquelle se diriger. On parle de crédits fléchés, mais le budget des juridictions, c’est le loyer l’électricité, etc. Dans les budgets de fonctionnement, les budgets fléchés constituent plus de 99 % de la contrainte budgétaire. Le reste, ce sont l’amélioration de tel ou tel bureau, la dématérialisation dans les salles d’audience. Ne pourrait-on donner à chaque chef de cour un budget autonome ? Toutefois, démultiplier les lieux de décision budgétaire ne va pas dans le sens de l’efficience et de l’efficacité.

Le circuit de la dépense est complexe. Il faut de la technicité dans les services administratifs régionaux, notamment pour l’exécution de la paye. Je ne suis pas certain que nous puissions disposer de trente-six centres de gestions opérationnels dotés des compétences en matière de marché public et de suivi budgétaire. Pour ma part, je prône un renforcement des BOP, et c’est l’action que j’essaye de mener. Faut-il aller plus loin ? C’est un sujet difficile. Le Parlement a beaucoup discuté des questions d’organisation judiciaire et, en effet, ce n’est pas seulement une question technique, mais aussi politique.

Nous n’avons pas de comptabilité analytique qui nous dirait ce que coûtent le parquet national financier, les JIRS, telle juridiction… Peut-être est-ce un besoin qu’il faut prendre en compte dans notre évolution.

M. Didier Paris, rapporteur. Prendre l’avis du Conseil Supérieur de la magistrature sur le budget vous parait-il une idée intéressante ?

M. Peimane Ghaleh-Marzban. La place que l’on donne au CSM en ce domaine est une question politique, institutionnelle. Je peux avoir un avis en tant que magistrat mais, en tant que directeur des services judiciaires, je ne vais pas émettre un avis qui relève de l’autorité ministérielle. Je peux dire néanmoins que, dans le cadre du dialogue que nous avons avec le Conseil, je suis allé cette année présenter des éléments budgétaires.

M. Ugo Bernalicis prend place au fauteuil présidentiel.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai une première question toute simple : quel a été le circuit de validation des réponses que vous nous avez données par écrit ? Le contenu est-il la position de la direction des services judiciaires ? De la secrétaire générale ? Du cabinet de la ministre ? De la ministre ?

Mme Véronique Malbec. Les réponses au questionnaire écrit ont été, disons, co-construites, puisque le secrétariat général assure la coordination de l’ensemble. Certaines questions relevaient plus précisément du programme 166, et nous avons donc travaillé avec le directeur des services judiciaires. Nous avons produit un document que vous avez sous les yeux, que j’ai évidemment transmis au cabinet de la ministre pour lui demander s’il le validait. Je crois me souvenir que deux lignes ont été biffées. Je m’exprime mal : le passage en question a été complété par le cabinet de la ministre.

Il s’agissait d’un tout petit passage à propos du transfert des cent ETP (équivalents temps plein) de greffiers qui a pu être réalisé grâce à un transfert du programme de l’administration pénitentiaire vers la direction des services judiciaires. Cela complète d’ailleurs nos réponses précédentes. On entend souvent que le programme de l’administration pénitentiaire absorbe une partie du programme des services judiciaires. Nous avons pu expliquer que si cela avait pu être le cas – dans des proportions extrêmement limitées, puisque nous sommes tenus par la LOLF –, il y a eu également, tout récemment, à l’inverse, grâce à une sous-exécutions de crédits de la DAP, des transferts vers les services judiciaires. En l’occurrence, cela nous a permis de procéder au recrutement de cent greffiers supplémentaires. C’est un complément que nous avions omis, le directeur et moi-même, et qui a été souhaité par le cabinet.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai été assez étonné de vos réponses à ce questionnaire.

En premier lieu, la vision que vous exprimez au travers des réponses aux questions certes plus politiques – sur la place du CSM, son avis, etc. – vont a contrario de celle qui est ressortie de la quasi-totalité des auditions que nous avons conduites : conférence des premiers présidents, conférence des procureurs généraux, conférence des procureurs de la République, certains des membres du Conseil supérieur de la magistrature, M. Molins, Mme Arens, et bien d’autres. Tout le monde plaide à la fois pour un renforcement de l’autonomie budgétaire – mais à la limite, ce ne serait que la stricte application de la LOLF – et pour la possibilité de prendre formellement l’avis du CSM. Or, vous dites ne pas voir de lien étroit et direct entre question budgétaire et indépendance du magistrat dans sa fonction de juger et son impartialité.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Je ne crois pas que nous ayons écrit un seul instant qu’il n’y a pas un lien entre le budget et l’indépendance. Nous ne l’avons pas écrit, et nous ne le pensons pas. Ceux qui vous ont expliqué qu’il faut modifier les choses, ont exprimé une position institutionnelle. Moi, je vous ai répondu en tant que directeur des services judiciaires qui exécute un budget. Et la question à laquelle j’ai répondu est : l’exécution budgétaire est-elle une entrave à l’indépendance ? La question de savoir s’il faut que le CSM ait un rôle plus important, est encore une fois – pardonnez-moi, ce n’est pas pour me soustraire à la question, mais je suis très attaché à la place institutionnelle des uns et des autres – une question politique. Elle est extrêmement importante et d’ordre constitutionnel.

Si la question était de savoir si le budget que vous votez va bien aux juridictions, alors oui, je peux le dire. Ce qui pose problème aux chefs de cours, c’est la question de l’allocation des moyens. Allouer des moyens, c’est faire des choix, fixer des priorités. Vous renforcez telle juridiction dans tel segment, et évidemment vous ne le faites pas pour d’autres juridictions. Alors, on peut contester le choix du directeur des services judiciaires, et c’est ma responsabilité. La ministre m’a demandé par exemple d’accompagner la réforme du droit pénal des mineurs par soixante-dix magistrats, et de renforcer les JIRS en matière économique et financière : nous allons mettre vingt-trois magistrats pour ce faire. J’ai fait des choix. Et ceux qui ne bénéficient pas de ces choix vont peut-être les contester. Ce sera une question sur l’allocation des moyens, mais au fond, ils poseront alors celle du montant global de l’enveloppe accordée à l’autorité judiciaire. Au final, c’est un peu ça, aussi. Et cette question-là n’est pas une question de construction budgétaire, mais la question politique de la place qu’on donne à la justice dans l’État en termes budgétaires.

Je me permets de redire qu’il y a une progression ces dernières années. En cinq ou six ans, 500 magistrats supplémentaires ont été affectés en juridictions : c’est tout de même très positif. Quand j’ai présidé la chambre financière de Paris, la charge était extrêmement lourde. Mais il ne faut pas être naïf : décider de recruter demain 10 000 ou 20 000 magistrats, ce n’est pas possible. J’ai indiqué qu’il fallait une régularité dans l’allocation des moyens, et peut-être faudrait-il que la trajectoire qui a été dessinée se poursuive. Si c’est le cas pendant cinq ou dix ans, on rehaussera l’autorité judiciaire française par rapport à l’ensemble de celles de ses voisins européens. Je pense qu’il faut continuer ce renforcement.

Mais les réponses que je vous ai apportées sont celles d’un DSJ en charge de l’exécution d’un budget. C’est peut-être pour cela que vous avez cette dissonance en tête. Nous ne nous plaçons pas au même niveau, du même point de vue, que ceux que vous avez entendus.

M. le président Ugo Bernalicis. Dans votre document écrit, vous faites une distinction très claire entre indépendance du magistrat dans le jugement de chaque affaire, et organisation du service public de la justice dans son ensemble, où le sujet ne se poserait visiblement plus. C’est ce que je comprends en creux dans votre formulation, et ce n’est pas l’impression qui ressort de nos autres auditions.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Je vous confirme qu’évidemment le budget a un lien avec l’indépendance de la justice, si vous aviez un doute sur ce point.

M. le président Ugo Bernalicis. Je n’en ai aucun pour ma part ! En ce qui concerne les frais de justice, par exemple, vous expliquez à certains moments que le magistrat ne doit pas être limité, qu’il n’existe pas de limite. Mais en même temps, que le seul intéressement sur le mode de fonctionnement dans la juridiction repose sur la capacité du chef de juridiction à ne pas trop dépenser en frais de justice. Je cite votre propre document : « par ailleurs des mesures d’intéressement des juridictions lié à la performance de leur gestion des frais de justice ont été mises en place ». Que dois-je comprendre ?

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Je ne crois pas qu’aujourd’hui une cour, une juridiction ou un magistrat ait été entravé dans une enquête parce que nous aurions excipé d’une difficulté en matière de frais de justice. À tous ceux qui m’ont entendu, j’ai toujours expliqué que la maîtrise des frais de justice ne saurait revenir en aucun cas sur l’indépendance juridictionnelle. Nous l’avons toujours dit et je ne pourrais pas, en tant que magistrat, dire autre chose. D’où l’intérêt d’ailleurs d’avoir des magistrats à l’administration centrale, parce qu’ils apportent leurs regards et leurs convictions. Mais qu’en revanche, on puisse avoir une vision rationalisée des frais de justice, cela peut avoir une incidence. Selon que vous recourriez, par exemple, pour des expertises génétiques, à tel expert ou à tel autre, cela peut avoir des conséquences budgétaires. Vous voyez bien qu’il est intéressant de rechercher le meilleur prix en passant par les laboratoires de police scientifique, par la gendarmerie nationale, plutôt que par un laboratoire privé.

Autre exemple : lorsque vous placez sous scellés un véhicule et que pendant dix ans, tous les mois, vous payez un garage car la procédure dure, ne peut-on pas essayer de rationaliser ? De même quand vous placez tous ces véhicules dans 40, 50, 60 garages dans tout le département – au point que vous ne savez même pas où ils sont – ne peut-on pas exercer un suivi ? Les chefs de cours en sont convaincus. Concrètement, c’est de cela qu’on parle.

En ce qui concerne l’intéressement, l’idée est de dire aux chefs de cours de mettre en place une rationalisation – c’est-à-dire leur demander ce qu’ils ont fait sur le plan des véhicules, sur le recours à telle ou telle solution – et, s’ils ont pris certaines mesures, nous leur donnons effectivement des crédits complémentaires : c’est aussi cela, le dialogue de performance. Quand dans certaines juridictions, on recourt massivement aux interprètes-traducteurs, on peut en recruter. Voilà les solutions dont on parle.

Jamais nous n’avons limité les frais de justice. Je tiens à dire devant les caméras, puisque nous sommes filmés, que si demain il y a une affaire de viol dans un village et que le juge d’instruction souhaite faire des examens sur toute une partie de la population, il peut et il pourra toujours le faire. Jamais on ne lui dira « ça coûte un peu cher, n’y allez pas ». Je n’ai pas un exemple de magistrat à qui l’on aurait dit qu’il ne pouvait pas avoir telle ou telle chose parce qu’il y aurait une entrave budgétaire. Notre rôle justement est de faire respecter cette indépendance juridictionnelle tout en trouvant des moyens d’efficience budgétaire. L’action que nous devons mener, c’est une action métier. De la même manière que, dans un débat judiciaire, vous vous posez les questions « l’infraction est-elle constituée ? » et « quelle sanction faut-il prononcer ? », il faut se poser la question du sort des biens. Confiscation ou non ? Et se poser cette question, tout au long de la procédure. Faut-il attendre le jugement pour restituer un véhicule ? Ne faudrait-il pas le restituer en cours d’information judiciaire ? C’est de cela dont nous parlons, dans les préconisations que nous faisons à l’endroit des chefs de cours. On peut parler d’optimisation et d’efficience des frais de justice, tout en garantissant l’indépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. Les associations d’aide aux victimes, les policiers ou les gendarmes, un certain nombre d’intervenants, d’acteurs judiciaires ou d’avocats, nous disent que, dans telle affaire, on leur a expliqué qu’une reconstitution, ça coûte trop cher. Peut-être qu’effectivement aucun magistrat ne s’est-il vu refuser telle ou telle chose, mais qu’il existe une certaine autocensure. Il est déjà compliqué de trouver des experts, car ils ne sont pas payés rapidement, voire pas payés du tout. Les articles de presse sont assez nombreux et assez nourris au sujet des interprètes qui ne veulent plus travailler avec les ministères de l’Intérieur et de la Justice. Nous n’inventons pas le sujet.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Je le connais. Et je sais très bien que chaque fin d’année, nous avons des difficultés à couvrir les dépenses…

M. le président Ugo Bernalicis. Parce que c’est du « flux 4 ».

Mme Véronique Malbec. Également parce que ce sont des crédits limitatifs. La LOLF nous a placés face à une difficulté : rendre limitatifs des crédits qui, par essence, ne peuvent pas l’être. Sur la fin de gestion, chaque année, on voit bien un dépassement du montant des crédits, mis en report sur l’année suivante. C’est tout le problème, tant qu’on n’aura pas remis les frais de justice dans l’ordre des choses : ils sont par essence évaluatifs. En début d’année, évidemment, on ne peut savoir qu’une grosse affaire va se présenter. On fait une moyenne des années précédentes, mais ce n’est pas efficient. J’ai en tête le crash du Concorde qui en frais de justice, en expertises, avait coûté extrêmement cher. Même chose avec l’affaire du Bugaled Breizh, et bien d’autres exemples. Évidemment en début d’année, ou l’année précédente, on ne peut pas prévoir.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous en sommes bien conscients et le rapport Bouvier recommande notamment ce passage du limitatif à l’évaluatif. Je comprends que cela vous pose problème dans votre fonctionnement budgétaire, en vous obligeant à des reports. Si notre commission peut être force de proposition pour améliorer cette situation, j’espère que nous serons entendus.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Je n’ai pas dit que les frais de justice ne sont pas un sujet de réflexion. Je pense même qu’en matière budgétaire c’est « le » sujet sur lequel il convient de travailler. En 2016, le rapport des trois inspections avait mis en exergue l’insuffisance des crédits de fonctionnement. La situation s’est améliorée grâce aux crédits votés par le Parlement. Il faut le reconnaître et sortir du discours « rien ne va ». Certaines choses doivent certes être améliorées, mais allez à la Cour d’appel de Poitiers, au tribunal de Pointe-à-Pitre, de Chalon-sur-Saône… Nous avons de très beaux palais et je suis fier de voir ce qui se fait, ce qui se construit. C’est ce que vous votez, en quelque sorte. Mais c’est un long cheminement.

M. Bruno Questel. Je ne vais pas dire le contraire : oui, les 25 % d’augmentation sur la durée de la loi de programmation constituent un pas énorme. Oui, il faudra continuer quelle que soit la majorité parlementaire en 2022. Et oui, la justice doit être le primat de l’action publique, compte tenu de l’état de notre société. Mais il faut aussi avoir à l’esprit que nombre de difficultés dans l’exercice des professions de la justice par le passé ont traumatisé l’ensemble de ses acteurs.

Mme Cécile Untermaier. Pour les frais de justice, je pense qu’effectivement de gros progrès ont été faits, vous avez su combler l’arriéré. Mais ces frais ne peuvent pas être un puits sans fond où l’on puiserait de manière irresponsable. Même si je pense qu’il y a là une question de liberté et d’indépendance, je pense aussi qu’il y a une responsabilité. Je viens d’une juridiction administrative où le recours à l’expertise ne relevait pas simplement d’un juge d’instruction se précipitant sur une expertise pour asseoir son statut et, quelquefois, acheter en quelque sorte son indépendance. Je pourrais citer des mesures d’instruction qui n’avaient aucun sens. Elles sont prises par un juge d’instruction qui exprime ainsi son indépendance, en utilisant les moyens et les possibilités dont il dispose. Il me semble que d’une manière responsable, tous ensemble, nous devons réfléchir à cette question et voir si ce n’est pas par le recours à la collégialité, à la discussion entre magistrats, que, dans des dossiers très sensibles, la mesure d’expertise doit quelquefois être prise. Je tenais à le dire en contrepoint de cette idée que le recours à l’expertise est nécessairement la garantie de l’indépendance : il faut également y adosser la pertinence, la responsabilité.

Ma deuxième question concerne les choix que vous avez évoqués en termes budgétaires. Vous n’ignorez pas les gros projets de construction de prisons et de centres éducatifs fermés. Or il n’y a aucune transparence quant à leurs lieux d’implantation. Il me semble que la transparence serait de mise, de sorte que l’on ne puisse pas imaginer que ces constructions répondent à des sollicitations politiques. Dans mon département, nous avons enregistré la suppression d’un centre éducatif fermé (CEF) et l’annulation d’un autre projet de CEF, à un moment où la justice des mineurs va – à juste titre – se redéployer. Les magistrats se trouvent en difficulté. Dans le même temps, on apprend qu’alors que nous en avons déjà un à Chalon-sur-Saône, un autre tribunal va être construit ou réhabilité. J’ai besoin de voir clair dans les choix politiques. Je ne discute par la pertinence des choix, mais j’aimerais en comprendre la logique. J’espère qu’une véritable transparence lèvera mes craintes et qu’un autre choix sera fait, mais j’avoue redouter ce dont la presse s’est fait écho : des suppressions de postes liées à la couleur politique de la collectivité. Je ne voudrais pas que la justice s’abîme dans ce genre de choses. La transparence dans les choix de construction d’établissements pénitentiaires comme de CEF s’impose.

Ma troisième question concerne les nominations. Beaucoup de progrès ont été faits, et je pense effectivement qu’aller devant le CSM est une excellente chose. Mais reparlons transparence. Lors de son audition devant notre commission, madame Houlette a fait valoir qu’étant proche de la retraite, et donc n’attendant rien, elle n’avait pas de pression. Mais a contrario, une personne jeune ne se sentira-t-elle pas sous pression ? Dans le dispositif de transparence que vous évoquez, comment prévenir les craintes que pourraient avoir des magistrats certes consciencieux mais soucieux aussi de ménager leur avancement ?

Mme Véronique Malbec. Ce programme immobilier, qui résulte de la loi de programmation, est extrêmement ambitieux. Il comprend un programme immobilier pénitentiaire, un autre judiciaire, et un autre, effectivement relatif à la construction des CEF. Ce sont les directeurs de programmes qui font part de l’expression des besoins pour la localisation ou la réhabilitation de telle ou telle structure. En ce qui concerne plus précisément votre question sur les CEF, c’est la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse qui, au regard des remontées du terrain demande un CEF à tel endroit plutôt qu’à un autre parce que cela répond à un besoin ressenti par les magistrats. Les critères sont donc en premier lieu l’expression du besoin et, ensuite, la capacité à faire. Il faut trouver un terrain, ce qui n’est pas forcément simple. Pour les constructions neuves, nous chargeons l’agence publique pour l’immobilier de la justice de ce travail d’anticipation. Entre la prise de décision, le choix du terrain, la construction et la réalisation effective, il se passe beaucoup de temps. À la place qui est la mienne – la directrice de l’APIJ pourrait vous répondre beaucoup plus précisément – je peux vous dire que ces choix résultent de l’expression d’un besoin, qu’il n’est pas toujours possible de satisfaire en raison des capacités.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Je vais aborder la question extrêmement importante des nominations. L’acceptabilité du système pour les citoyens, et les magistrats, réside dans la croyance que les nominations ne sont pas faites sur des considérations qui pourraient être politiques, ou d’appartenance à telle ou telle école de pensée, ou même par rapport à un comportement. La vérification du dispositif est donc essentielle. Celui-ci repose sur le rôle du Conseil supérieur de la magistrature, qui garantit à la fois pour les citoyens et pour les magistrats le contrôle réalisé. C’est la clé de voûte.

Avant de soumettre une nomination au CSM, on travaille à partir des dossiers administratifs de magistrats, dans lesquels se trouvent les évaluations. Il y a tout un débat sur la manière de faire évoluer ces évaluations – nous y travaillons avec le CSM –, mais on n’y trouve aucune indication quant aux décisions prises par les magistrats dans telle ou telle affaire, aux affaires qu’ils auraient présidées… Ce sont des informations et un processus extrêmement normés, qui sont fixés par l’ordonnance statutaire. Le critère sur lequel nous faisons reposer notre décision, c’est le dossier administratif. S’agissant des procureurs et procureurs généraux, s’y ajoute tout un cycle d’auditions, par mes équipes, puis par la sous-directrice de la magistrature, enfin par moi-même. C’est tout un processus normé.

Lorsque nous faisons une proposition de nomination, le risque que vous évoquez – celui où un magistrat n’est pas choisi parce qu’il a déplu – est levé par le contrôle du CSM. Ce magistrat, qui n’aurait pas été proposé, peut faire, je l’ai dit, des observations devant le CSM. Si son dossier paraît être intéressant, le Conseil l’entend. Et si le Conseil estime que c’était un meilleur candidat que celui que nous avons proposé, il peut formuler une recommandation ou un signalement faisant ainsi savoir au ministre qu’il conviendrait, peut-être, de le nommer. De surcroît, la situation ne s’est jamais produite depuis mon arrivée, il y a trois ans, mais si le CSM estime qu’il existe des raisons de ne pas nommer quelqu’un, il peut émettre un avis défavorable. Tous les ministres de la justice ont dit depuis dix ans qu’ils ne passeraient pas outre cet avis défavorable, d’où l’intérêt d’ailleurs d’aller vers l’avis conforme pour les parquetiers. Aujourd’hui, les ministres respectent l’avis simple, mais peut-être un jour y en aura-t-il qui agiront différemment, et il serait bien de le prévenir.

Un deuxième dispositif existe qui préserve du risque que vous évoquez, c’est le dispositif d’appel à candidatures qui permet à mon sens d’accentuer le contrôle par le CSM. Sur des postes spécialisés, nous faisons des appels à candidatures très précis. Ils permettent au CSM de savoir sur quel poste le magistrat sera affecté et quel contentieux il aura à connaître. Imaginons un poste de premier vice-président chargé de l’instruction financière à Paris : un poste essentiel puisque c’est le coordinateur des juges d’instruction financiers qui voit l’ensemble des dossiers et participe à la nomination de tel ou tel juge d’instruction. On voit bien que c’est une nomination sensible. L’appel à candidatures permet de dire au corps judiciaire que nous recherchons tel magistrat. Les magistrats se portent candidats, et le Conseil supérieur de la magistrature sait quelle fonction le magistrat nommé va exercer. On pourrait, sur plusieurs centaines de magistrats à Paris, nommer des présidents et vice-présidents sans que le CSM sache très exactement où le président va les nommer. Car la nomination au sein d’une juridiction, c’est l’office du président. Mais en accord avec la Cour et la juridiction, il y a des appels à candidature fléchés. L’intérêt, c’est que le CSM examine le dossier du magistrat, non seulement dans sa compétence professionnelle intrinsèque, mais aussi sa compétence dans un segment très spécialisé. On renforce donc le pouvoir du Conseil.

Mme Cécile Untermaier. Peut-on imaginer que les réponses à l’appel à candidatures soient transmises au CSM en même temps qu’à vous-même ? Est-ce le cas actuellement ?

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Lorsque nous proposons une nomination, nous indiquons au CSM l’ensemble des personnes qui se sont portées candidates pour ces postes. Par construction, lorsque le CSM nous demande une information, nous la lui donnons pour qu’il puisse exercer un contrôle plein et entier.

M. le président Ugo Bernalicis. Que ce soit parquet ou au siège ?

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Au parquet comme au siège, bien sûr. La question se pose de la même manière au parquet pour des postes fléchés.

M. Bruno Questel. Madame la secrétaire générale, dans votre propos liminaire, vous avez à juste raison souligné votre attachement à l’indépendance de la justice, et un peu plus loin, indiqué que celle-ci était une institution. Je vous rejoins tout à fait. La justice est une institution, comme le Parlement en est une, et comme la presse libre et indépendante en est une autre dans une société démocratique, qui fonctionne sur ces fondamentaux.

J’ai été interpellé, il y a quinze jours par un article d’un hebdomadaire dominical qui traitait d’un sujet qui revient en boucle ces dernières semaines et concerne l’un de nos collègues, M. Thierry Solère. Cet article était titré « Le complot des juges » et cela m’a amené à m’interroger, à « googliser » comme on dit le sujet, et j’en ai tiré plusieurs interrogations dont je vais vous faire part.

Vous aviez, en qualité de procureur de Versailles, le 19 juin 2018, transmis une demande de levée d’immunité parlementaire concernant notre collègue. Deux faits essentiels y figuraient : des crédits immobiliers déclarés par le député réputés fictifs, et le fait qu’il aurait perçu plus d’un million d’euros de la part de l’un de ses amis, sans déclarer cette somme aux services fiscaux. Le parlementaire a été placé en garde à vue, à la suite de la décision de levée d’immunité parlementaire qui date, elle, du 11 juillet 2018. Comme la presse s’en faisait encore l’écho hier, notre collègue s’interroge sur le fait que figurait selon lui dans son dossier tous les éléments de preuves qui auraient dû amener au rejet de cette demande de levée d’immunité. Et ce, de manière bien antérieure à sa transmission au bureau de l’Assemblée nationale.

Ma question est toute simple, madame la secrétaire générale : avez-vous aujourd’hui, devant nous et après avoir prêté serment, connaissance de dysfonctionnements au sein de l’autorité judiciaire dans cette enquête ?

Je vais plus loin : vous avez transmis le 19 juin votre demande à madame la garde des Sceaux. Celle-ci l’a transmise le 22 juin au président de l’Assemblée nationale de l’époque. Et dans l’intervalle, le 21 juin, la direction des affaires criminelles et des grâces transmettait une note qui concernait elle – là aussi, c’est dans la presse – les rapports entre notre collègue et le juge d’instruction Roger Le Loire. Ce point avait fait l’objet d’un classement sans suite, par le procureur de Paris de l’époque François Molins, en février 2018. Toutefois, il apparaît encore dans la demande de levée d’immunité parlementaire.

Comment qualifieriez-vous aujourd’hui juridiquement, le fait que soit transmis à l’Assemblée nationale un fait présenté comme avéré, alors que quatre mois auparavant, l’affaire avait été classée sans suite ?

Enfin, hier, dans l’hebdomadaire Marianne, la procureure de Nanterre, Catherine Denis, fait état d’une série de pressions entre les deux tours de l’élection présidentielle, dont certaines concernaient ce dossier et lesquelles émaneraient, je cite, « de la Chancellerie, via le Parquet général de Versailles ». Aviez-vous connaissance de ces pressions, madame la secrétaire générale ? Et je finirai par une question chapeau : comment peut-on expliquer que l’inspection générale de la justice n’ait pas été saisie de ce sujet ?

Mme Véronique Malbec. Je suis la secrétaire générale du ministère. J’ai certes exercé précédemment un certain nombre de fonctions, dont celle de procureur général à Versailles. Mais j’ai été également procureur général à Rennes, et pendant 35 ans, j’ai exercé dans d’autres juridictions. J’ai bien évidemment lu les articles de presse que vous évoquez, parce que certains me citaient nommément. Ce que je peux vous dire, c’est qu’une information judiciaire est en cours, et qu’il ne m’est donc pas possible de répondre sur le fond de cette affaire.

Je peux ajouter, de façon toute personnelle, que lorsque vous êtes mise en cause, dans la presse – et c’est le cas à l’heure actuelle pour un certain nombre de magistrats –, c’est extrêmement difficile. Parce que vous ne pouvez pas répondre, puisque vous êtes soumis au secret des affaires, de l’instruction en l’espèce. Vous avez donc un journaliste qui fait une enquête, une enquête qui n’a qu’un élément du dossier en question puisqu’on ne vous demande pas votre avis et que, de toute façon, vous ne pouvez pas le donner. C’est extrêmement compliqué à vivre. Il est compliqué, alors même que la manière dont les choses sont présentées vous met en difficulté, de ne pas pouvoir y répondre. Et je ne peux pas vous répondre : il y a une information en cours et elle est couverte par le secret. Dans quelques années, je serai certainement à la retraite, et je pourrai peut-être répondre aux questions qui sont posées.

Quant à l’inspection générale de la justice, je vous rappelle qu’elle est directement rattachée au garde des Sceaux, et que c’est donc le garde des Sceaux et lui seul qui la missionne.

M. le président Ugo Bernalicis. Je n’entre pas dans le dossier en question, mais en règle générale, ce qui se passe au sein du ministère de la justice passe sous les radars. Il y a très peu d’enquêtes de l’inspection générale de la justice et encore plus rarement des enquêtes du CSM, puisqu’il ne peut pas se saisir, même s’il fait des visites de juridictions et « démine » un certain nombre de problèmes, on le sait. Il me semble que pour avoir une meilleure garantie de l’indépendance de la justice, il existe peut-être des interstices à combler. Peut-être qu’il y a beaucoup de fantasmes dans ce qui se raconte dans la presse, mais encore faudrait-il en faire la démonstration de sorte qu’ils s’évanouissent définitivement. Ce qui n’est pas le cas. Les éléments qui nous sont rapportés en général – le procès Urvoas l’a montré – ne sont pas couverts par le secret de l’instruction ni le secret de l’enquête, mais uniquement par le secret professionnel pour ce qui est des remontées d’informations. Ce n’est pas le fond de l’enquête : cela y est lié – évidemment, c’est dans la procédure – mais ce n’est pas le fond de l’enquête.

M. Bruno Questel. Pour compléter, madame la secrétaire générale, j’entends bien votre réponse, et je m’y attendais un peu. Mais en tant que parlementaire et représentant du peuple au même titre que mes 576 collègues, ce qui m’interpelle, c’est de découvrir à travers une lecture dominicale et des recherches que j’ai envie de faire comme citoyen, à travers différents épisodes journalistiques non démentis, que peut être mise en cause l’institution judiciaire dans son ensemble, mais aussi un collègue qui représente la nation au même titre que chacun d’entre nous sans qu’il puisse faire valoir son bon droit dans un processus réglementaire ou législatif.

Je regardais récemment un sondage : plus d’un Français sur deux n’a pas confiance en l’institution judiciaire ; plus d’un Français sur trois n’a pas confiance en l’institution politique. C’est notre société démocratique et républicaine qui pâtit de toutes ces questions. Dans cette affaire, je ne sais pas ce qui s’est passé et à la limite, je ne veux pas le savoir, mais j’en mesure toutes les conséquences sur l’image de chacun des acteurs. Je rejoins monsieur le président : on doit trouver, dans notre société, les mécanismes institutionnels et juridiques qui fassent que cela ne se produise plus.

Faisons abstraction de ce cas particulier, l’immunité parlementaire a valeur constitutionnelle, imaginons que des éléments qui n’auraient pas dû figurer dans ce dossier aient entraîné sa levée de l’immunité, avec une volonté, réelle ou supposée, de ne pas respecter les bonnes règles de fonctionnement démocratique entre le monde judiciaire et le monde parlementaire. C’est cela qui m’intéresse.

Mme Véronique Malbec. Cela fait un certain nombre d’années que je suis entrée dans la magistrature. J’ai à la fois des règles de déontologie et des règles d’éthique que j’ai respectées tout au long de ma carrière. Si la demande a été faite, je peux vous assurer qu’elle n’a été faite sous aucune pression politique quelle qu’elle soit. Je n’ai jamais, j’y insiste, au cours de ma carrière – et j’ai exercé trois ans au siège et tout le reste au parquet – subi une quelconque pression dans quelque dossier que ce soit. La demande qui a été faite, je l’ai faite au vu des éléments du dossier qui m’a été transmis par la procureur de Nanterre. Ce que je peux affirmer, c’est que la transmission que j’ai faite des éléments que j’avais, je l’ai faite dans le respect des règles d’éthique et de déontologie qui m’ont toujours animée, et qui, je crois, animent l’ensemble des magistrats de ce pays.

Donc, il est vrai qu’être traité de manière désagréable, met à mal l’institution judiciaire que nous représentons. Je comprends également vos propos et la difficulté pour le parlementaire de vivre certaines situations. Mais sachez que ce qui m’anime, c’est l’éthique et la déontologie. Vous avez reçu des membres du Conseil supérieur de la magistrature, ; monsieur Sudre a rappelé les éléments de la formation donnée à l’ensemble des magistrats et le souhait que nous avions tous de respecter l’éthique et la déontologie sous le contrôle du CSM. Et, je le répète, je n’ai jamais subi de pression en 40 ans de carrière.

M. Bruno Questel. Je ne vous ai pas accusée de cela. Mais, à travers votre fonction actuelle, le fait que puisse être jointe à une demande de levée d’immunité une note faisant état de faits ayant été classés sans suite, en omettant de préciser qu’ils l’ont été, comment considérez-vous cela du strict point de vue du droit ?

Mme Véronique Malbec. Dans mes fonctions actuelles, je dois vous avouer que je m’occupe assez peu des transmissions qui sont faites entre – d’après ce que je comprends –la direction des affaires criminelles et des grâces et le cabinet. Je ne dispose pas d’éléments à vous apporter, ou qui me permettent de vous répondre.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. J’aimerais intervenir sur un point qui me concerne davantage, à savoir la mise en cause des magistrats et la difficulté de leur assurer une défense. Un avis a été rendu par le CSM, en décembre 2014. Comme le dit la Cour européenne des droits de l’homme, ce sont des attaques destructrices du lien social. Le magistrat, soumis au secret, est enchaîné en quelque sorte car il commettrait une faute en se mettant dans une position de transparence. Il est soumis à un statut et à des règles déontologiques. Le CSM a pu définir une gradation avec le chef de juridiction, le chef de cour, le CSM ou le ministre, dans certains cas, pour apporter une réponse.

Par exemple, notre collègue le procureur de Mamoudzou, mis en cause de manière intolérable par des propos racistes, a reçu un soutien de la ministre. Des magistrats mis en cause dans le cadre de dossiers en cours sont en difficulté pour apporter une réponse parce qu’ils violeraient le secret. C’est très compliqué. En tant que directeur des services judiciaires, je ne connais rien du fond de l’affaire mais je dis que, quand il y a ce genre de choses, la meilleure réponse est la réponse juridictionnelle.

M. Didier Paris, rapporteur. La commission d’enquête n’a pas pour objectif de détruire l’image de la justice, loin s’en faut. Elle a vocation à faire un certain nombre de constats, issus de ses travaux, issus des réponses qui nous sont données, issus des regards qui sont les nôtres. Il n’y a aucune ambiguïté : c’est une commission d’enquête non pas de destruction, mais de constats et de propositions pour l’avenir.

La presse, évidemment, porte un regard sur nos travaux, comme sur la justice, Nous y sommes tous nécessairement sensibles. Mais ce n’est pas pour autant que la commission d’enquête fonde son action en réaction à tel ou tel article de presse. Nous savons les regarder, mais aussi nous en extraire. Enfin, vous l’avez évoqué, madame Malbec, les travaux de la commission d’enquête sont enserrés dans un cadre extrêmement clair : nous n’avons en aucune façon la possibilité de nous pencher sur des enquêtes judiciaires en cours. Et nous devons absolument respecter la séparation constitutionnelle des pouvoirs.

M. le président Ugo Bernalicis. Sur les moyens budgétaires, il nous a été dit – je me souviens notamment de l’audition de la présidente de l’Association nationale des juges d’application des peines – qu’il n’était pas rare que les magistrats soient contraints de prononcer telle ou telle mesure en fonction des places disponibles dans tel foyer, tel centre éducatif, etc. Du coup, la question des moyens limite le magistrat dans sa décision. Que faites-vous pour éviter ces problématiques ?

Je reviens sur les nominations en prenant un cas concret afin que vous nous expliquiez comment les choses se passent à l’intérieur de la DSJ avant de faire la proposition au CSM. Je pense à la nomination du procureur de la République de Paris, fin 2018, M. Heitz. Il a été dit qu’il y avait d’abord trois candidats, puis un seul. J’ai bien compris que toute la procédure prévue avait bien été respectée, mais j’aimerais connaître le mode de fonctionnement.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Je ne vais pas entrer dans le détail de la procédure de nomination du procureur de Paris. De manière générale, la DSJ établit des propositions de nomination sur des postes qui peuvent être d’importance ou même de moins d’importance à partir d’un choix de plusieurs candidats. Je n’entrerai pas non plus dans les détails de la construction de ces propositions : il n’est pas de ma responsabilité de le faire. Ensuite, c’est une décision de la ministre de la Justice qui proposera ces nominations qui feront ensuite l’objet d’un décret du Président de la République. Il y a donc une validation des nominations par la ministre. Je dois dire à cet égard que le regard de la ministre sur les nominations que nous proposons est extrêmement réduit. Je me le permets de le dire car je trouve cela très positif. Il y a dans tout ce que l’on fait, un circuit de validation. Vous seriez étonnés de voir à quel point le circuit de validation est extrêmement réduit et à quel point les marges de manœuvre de la DSJ sont importantes dans les centaines et centaines de propositions, souvent très techniques, que nous faisons chaque année. Ensuite, on en vient à la proposition de la ministre.

Encore une fois, je crois aux institutions et je pense qu’il faut les promouvoir telles qu’elles sont. Le Conseil supérieur de la magistrature a été rénové en 2008. Depuis cette réforme, la présidence des formations du CSM a été confiée au premier président de la cour de cassation et au procureur général. C’est une avancée considérable. On a placé à la tête de l’institution les premiers magistrats du pays, qui sont reconnus, ont une aura, une autorité morale. C’est le rôle du CSM et l’avis qu’il émet qui sont essentiels pour éviter une altération d’une nomination. On a besoin d’une autorité qui soit légitime, et reconnue comme légitime du fait de son professionnalisme. Il est difficile pour un magistrat de voir sa nomination critiquée alors que les procédures sont respectées et que le CSM a parlé. Vous comprendrez le paradoxe pour un directeur des services judiciaires de parler autant du CSM. Mais il y a une réalité constitutionnelle, qu’il faut valoriser : c’est le rôle central – et croissant – du CSM dans notre dispositif qui garantit que les meilleures nominations qui soient faites.

Pour en revenir à votre première question, oui, c’est une réalité. Je n’ai jamais été juge aux affaires familiales, mais il est normal qu’un juge se pose la question concrète : la mesure que je vais prononcer aura-t-elle une efficience ?

M. Bruno Questel. Les doutes ne concernent pas tant les magistrats du siège que les membres du parquet. Les doutes, d’une manière générale dans l’histoire contemporaine, ne portent pas sur la décision de justice prise in fine : elle est rarement remise en question. C’est sur la phase de l’instruction que les doutes sont distillés dans la presse, à travers des dénonciations avérées ou manipulées. C’est là où le doute s’exprime, pas sur la pertinence d’une décision une fois qu’elle est rendue.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. Avant la loi de 1993, la formation du CSM pour le parquet n’intervenait pas dans les nominations : il le fait désormais. Depuis, il y a eu la réforme de 2008, puis la loi de 2016, les transparences pour les procureurs généraux. Lorsque j’étais secrétaire général du CSM, ce dernier n’avait pas encore accès aux dossiers des autres magistrats candidats à la fonction de procureur général. C’était il y a moins de dix ans. Aujourd’hui, non seulement les dossiers sont présentés, mais on est dans une co-construction des recommandations. Les choses évoluent. L’avis conforme pour le ministère public : c’est la commission Truche qui en a parlé en premier, en 1995. Nous sommes en 2020, et c’est une attente très, très forte.

M. le président Ugo Bernalicis On n’est même plus dans « l’attente très, très forte », mais un cran au-dessus, nous l’avons constaté lors de nos auditions.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. L’avis conforme serait déjà très bien, mais effectivement bien d’autres propositions sont faites.

M. le président Ugo Bernalicis. Permettez-moi de revenir sur une partie de ma question. Vous avez sans doute vu cet article de presse au sujet d’une femme qui a été incarcérée, parce qu’il n’y avait pas de place disponible en semi-liberté. Ce genre d’événements pose la question de la capacité du juge à prendre sa décision en toute indépendance. Je ne dis même pas en impartialité, je dis bien indépendance.

M. Peimane Ghaleh-Marzban. C’est peut-être une réalité vécue, donc je n’ai rien à dire à ce sujet. Cela étant, la question des moyens est posée pour toute la politique pénale en matière de « bloc peines », qu’il s’agisse de la nouvelle conception des peines, de la construction de places de prison, de la protection judiciaire de la jeunesse… Effectivement, il peut y avoir des moments où le juge, conscient d’une réalité, prend une décision en adéquation avec cette réalité.

Mme Véronique Malbec. Ce vers quoi l’on tend – et cela répond justement à la question sur les CEF –, c’est de pouvoir donner au juge une plénitude de possibilités quand il va rendre sa décision. Les constructions de SAS, les structures d’accompagnement vers la sortie, de CEF, de places de prison supplémentaires, de quartiers de semi-liberté font également défaut. C’est le rôle de l’administration pénitentiaire que de dire où il est nécessaire de créer des places qui correspondent aux besoins des magistrats, afin qu’ils puissent prendre des décisions pouvant être mises en œuvre.

De création récente, l’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle mène un gros travail sur cette alternative très intéressante que sont les places de travail d’intérêt général.

M. le président Ugo Bernalicis. Chaque année, je reviens à la charge sur le budget des aménagements de peines et des alternatives à l’incarcération.

Je vous remercie.

Audition du jeudi 25 juin 2020

À 10 heures 30 : M. Jean-Marie Burguburu, président de la commission nationale consultative des droits de l’homme, accompagné de M. Thomas Dumortier, chargé de mission

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons maintenant le président de la Commission nationale consultative des droits de l’homme. Monsieur Burguburu, je vous invite, conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, à prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Marie Burguburu prête serment)

Je vous prie d’excuser M. le rapporteur, contraint de s’absenter pour participer à une commission mixte paritaire.

M. Jean-Marie Burguburu, président de la Commission nationale consultative des droits de l’homme. En me conviant à venir traiter devant vous des obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire, c’est en ma qualité de président de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) que vous vouliez m’entendre et non en celle d’avocat, ancien bâtonnier du barreau de Paris. Je distinguerai les deux fonctions, car j’ai pu, dans mon exercice professionnel, avoir à connaître de circonstances qui ne touchent pas la CNCDH. La Commission nationale consultative est consubstantiellement intéressée par la question que vous étudiez puisque le respect des droits de l’homme englobe nécessairement le souci d’une justice impartiale et indépendante. La CNCDH a rendu un avis sur l’indépendance de la justice le 27 juin 2013, bien avant ma présidence, commencée en janvier cette année. Au cours des sept années écoulées depuis lors, des évolutions positives ont eu lieu, mais elles demeurent largement insuffisantes sur le plan statutaire.

La CNCDH est elle-même indépendante. Elle est assimilée à une Autorité administrative indépendante, ce qu’elle n’est pas car elle n’a pas de pouvoir de sanction. La CNCDH conseille les pouvoirs publics quand ils veulent bien la consulter, et elle a aussi un droit d’auto-saisine.

J’observe que les partis politiques, quelle que soit leur couleur, sont toujours très prompts à réclamer l’indépendance du parquet mais que cette revendication perd de sa force quand ils arrivent au pouvoir. Je remarque aussi que l’indépendance de la magistrature ne tient pas qu’au statut des magistrats ; elle dépend aussi de la vertu des femmes et des hommes qui exercent cette fonction, et de la qualité des femmes et des hommes politiques. Ainsi, depuis plusieurs années, les gardes des Sceaux successifs ont suivi les avis du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) alors même que la loi ne requiert pas un avis conforme pour les nominations des magistrats du parquet.

À la différence de ce qui vaut dans d’autres grandes démocraties, il n’y a pas en France de véritable questionnement sur l’indépendance des magistrats du siège. L’indépendance des magistrats du parquet est contestée en raison de leur situation particulière, parfois discutée devant les juridictions européennes : ce corps est hiérarchisé. La doctrine et la jurisprudence expliquent que la hiérarchisation est nécessaire à la conduite de la politique pénale publique, à la défense des intérêts de la société et à la cohérence des réquisitions sur l’ensemble du territoire.

Une grande partie des recommandations formulées par la CNCDH dans l’avis rendu le 27 juin 2013 n’ont pas été mises en œuvre et nous n’avons pas de pouvoir coercitif sur le Gouvernement. Elles sont toujours d’actualité, et c’est pourquoi nous nous sommes auto-saisis de projets de loi constitutionnels adoptés par des conseils des ministres successifs mais qui n’ont pas été suivis d’effet faute que la majorité constitutionnelle requise au Congrès soit atteinte. Ce fut le cas des projets du président Hollande et c’est le cas des projets récents du président Macron.

L’indépendance de la justice est reconnue par l’article 64 de la Constitution. Le constituant de 1958 a indiqué que le pouvoir exécutif est soumis au pouvoir législatif mais il n’a reconnu qu’une « autorité judiciaire » et non un pouvoir judiciaire. Les nombreuses révisions intervenues depuis lors n’ont pas modifié cette situation. Votre commission d’enquête, pour sa part, parle de « pouvoir judiciaire », qui serait le pouvoir du parquet non indépendant, puisqu’il n’y a pas, en France, de pouvoir des juges. La société d’Ancien Régime avait pour adage Dieu nous garde de l’équité des Parlements ; celui de la société française moderne pourrait être Dieu nous garde du gouvernement des juges… Les nouvelles attributions données au Conseil constitutionnel ne font pas naître un gouvernement des juges, même s’il peut, comme cela vient de se produire, tailler en pièces certaines lois votées par le Parlement.

D’une certaine manière, le pouvoir du parquet est soumis aux juges du siège. Un procureur de la République ou un avocat général peut bien tonner dans ses réquisitions, le juge du siège, indépendant qu’il est, fera ce qu’il veut : il ira dans le sens du parquet ou non, ou plus fort, ou moins fort.

Nous nous cantonnerons donc à la situation du parquet pour nous interroger sur le problème majeur : le parquet est hiérarchisé, mais jusqu’où ? Seulement dans les salles d’audience, ou jusqu’à la place Vendôme ?

Soit les parquetiers sont totalement libres, disposent d’une liberté d’appréciation dans le cadre de la loi et requièrent comme ils l’entendent dans l’intérêt de la société – ainsi requerra-t-on plus sévèrement contre les effets de l’alcoolisme en Bretagne, terre sans vignoble, que dans le Bordelais, la Champagne et la Bourgogne –, soit il faut envisager la création d’une autorité indépendante, intermédiaire entre le pouvoir politique et la hiérarchie qui reste nécessaire entre les procureurs et les procureurs généraux, sous une autorité suprême qui ne serait plus le garde des Sceaux mais un procureur général de la République. Cette personnalité indépendante serait nommée pour six ans au minimum, irrévocable, non renouvelable dans cette fonction et nommée par un ensemble de députés, de sénateurs, de membres du Conseil économique, social et environnemental et, pourquoi pas, la CNCDH. Trouvera-t-on celle ou celui qui répondra aux meilleurs critères – indépendant, point trop jeune et capable de requérir librement, le cas échéant, contre les plus hauts personnages de l’État ? Et non, je ne suis pas candidat !

La question de l’indépendance des magistrats du parquet se pose, certes, mais pour un très petit nombre d’affaires dans une période donnée, soit qu’elles ont un retentissement médiatique national ou une ampleur financière exceptionnelle, comme c’est le cas par exemple pour l’affaire du Mediator, soit, surtout, qu’un membre du personnel politique est mis en cause. Dans ces cas, des soupçons peuvent naître et il faut faire en sorte que cette suspicion disparaisse.

Vous l’avez compris, la CNCDH envisage l’indépendance de la justice sous le prisme du respect des droits de l’homme et des textes fondateurs depuis la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez tenu à distinguer votre qualité d’avocat ancien bâtonnier de celle de président de la CNCDH. Avez-vous été confronté, dans l’une ou dans l’autre de ces activités, à des situations mettant en doute l’indépendance de la justice ?

M. Jean-Marie Burguburu. La CNCDH n’est pas confrontée en tant que telle à la mise en cause de l’indépendance de la justice. L’avocat que je suis toujours ne l’a pas été directement non plus ; peut-être n’ai-je pas assez plaidé d’affaires politiques… C’est plutôt que certains juges d’instruction donnent l’impression, en dépit des dispositions du code de procédure pénale et de multiples affirmations en sens contraire, d’instruire trop souvent uniquement à charge. Pour autant, je ne suis pas partisan de la suppression du juge d’instruction, élément précieux du système judiciaire français ; ce serait alors le procureur qui enquêterait, et on ne pourrait lui reprocher de le faire à charge puisque c’est son métier. Les juges instruction, qui doivent instruire à charge et à décharge, instruisent trop souvent à charge ; les justiciables le comprennent mal, leurs avocats aussi, mais c’est sans doute un état d’esprit plus qu’une question d’indépendance de la justice. Il m’est aussi arrivé, une fois, de demander la récusation d’un magistrat qui avait participé à une phase antérieure de la procédure ; ma requête n’a pas abouti, et il n’est pas agréable de plaider ensuite face à celui que l’on voulait récuser. L’indépendance des juges du siège n’est pas mise en cause ; certains juges d’instruction sont parfois contestables, et d’autres instruisent à décharge. Quant au parquet, il fait son travail, et je n’ai été confronté à rien directement.

M. le président Ugo Bernalicis. Selon les textes, le parquet a aussi le devoir d’enquêter à charge et à décharge, me semble-t-il. Pensez-vous que les questions budgétaires ont une incidence sur l’indépendance de la justice et des magistrats ?

M. Jean-Marie Burguburu. Sûrement. C’est une grande misère pour la justice que son budget soit rogné tous les ans au point que les présidents de juridiction se demandent comment acheter le papier pour les photocopieuses. Cette situation traduit la mésestime dans laquelle les gouvernements successifs tiennent la justice. On le voit aussi dans le glissement de la place de la garde des Sceaux dans l’ordre protocolaire dressé par le décret de nomination du Gouvernement ; dans le budget général de la justice rapporté au nombre d’habitants en France ; au fait que le nombre de magistrats dans notre pays est à peu près équivalent à ce qu’il était sous le Second Empire ; à ce que les greffiers sont surchargés de travail. Certes, il y a des ordinateurs, mais ils sont trop peu nombreux, trop vieux et fonctionnent mal. Ce n’est pas mon rôle de le dire, mais je le dis.

Outre l’aspect budgétaire, il y a la considération. Elle manque, alors que la Chancellerie est essentielle dans un gouvernement – comme si l’exécutif craignait la justice, ce qui est une bonne chose, car cela laisse entendre qu’elle est indépendante. Mais se pose aussi la question générale de la capacité contributive à la bonne gestion de notre pays.

M. le président Ugo Bernalicis. Dans son avis du 27 juin 2013, la CNCDH recommandait au Gouvernement « après consultation des syndicats de policiers et des représentants de la gendarmerie, de déterminer les conditions dans lesquelles un certain nombre d’officiers de police pourrait être mis à disposition des chambres de l’instruction et des procureurs généraux ». Certains pourraient décrier un tel rattachement Les responsables de la police et de la gendarmerie jugent d’ailleurs préférable d’éviter que des policiers soient à la main d’un juge qui pourrait se croire tout permis. Qu’en pensez-vous ?

M. Jean-Marie Burguburu. Sans doute n’est-il ni possible ni souhaitable de rattacher l’ensemble des officiers de police judiciaire au ministère de la justice, mais que la police judiciaire le soit dans son intégralité au ministère de l’intérieur pose le problème de la liberté de fonctionnement de l’autorité judiciaire. Cela explique la recommandation faite en 2013, que je reprends à mon compte, de rattacher un nombre suffisant d’officiers de police judiciaire aux procureurs généraux, qui seraient alors en mesure de les enjoindre d’exécuter les enquêtes nécessaires à des procédures judiciaires en cours. Coupe-t-on le lien entre le parquet et la Chancellerie si les parquetiers sont indépendants et s’ils disposent en plus d’officiers de police judiciaire ? Je ne suis pas favorable à la création d’un procureur général de la République. Je considère que la gestion du corps des procureurs généraux et la gestion corrélative de la partie des officiers de police judiciaire qui leur serait affectée devraient revenir au CSM. C’est le rôle du Conseil supérieur qu’il faut revoir, ainsi que sa composition et les conditions de nomination de ses membres.

M. le président Ugo Bernalicis. Selon leur lieu de résidence et selon les magistrats devant lequel ils comparaissent, les citoyens sont condamnés à des peines plus ou moins sévères ; ainsi, les condamnations pour consommation et trafic de stupéfiant sont plus lourdes à la campagne que dans les grandes agglomérations. Comment concilier égalité de traitement des citoyens, principe de réalité et individualisation des peines ?

M. Jean-Marie Burguburu. Les efforts successifs de décentralisation ne masquent pas le jacobinisme du pays. Les Français sont attachés à l’égalité. Depuis quelque temps, on ne peut plus dire que les personnalités sont protégées ; des condamnations lourdes ont été prononcées récemment – Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir est moins vrai que ce ne le fut, et c’est tant mieux. L’usage de stupéfiants pose un problème de contrôle, et c’est hélas le budget de la police qui est en cause. Si, dans certaines zones, l’usager de stupéfiants est rarement condamné et les trafiquants plus ou moins selon les situations, c’est que la justice, vertu cardinale, est rendue par des femmes et des hommes qui ne sont pas des distributeurs automatiques de peines. Ils ne jugent pas des dossiers mais des individus, et ils apprécient ce que sera la juste peine : suum cuique tribuere, attribuer à chacun ce qui lui revient, voilà ce dont il s’agit. Cela dit, il y a aussi en France un usage immodéré de l’incarcération, auquel la CNCDH est très sensible. Il aura fallu la crise sanitaire pour désengorger les prisons, alors que l’emprisonnement n’est pas le but ultime de la répression. Et je ne parle pas de l’atteinte aux droits de l’homme que constitue la situation des établissements pénitentiaires ; cela mériterait un examen attentif.

Que l’on ne juge pas pareillement dans les grandes et dans les petites villes, en milieu urbain et à la campagne est sans doute inéluctable. Un juge tranche en prenant en considération les textes, la situation d’ensemble, la situation locale et la personne qu’il est amené à juger, laquelle a un droit de recours, et on note que les appels, en matière pénale, sont relativement peu nombreux. Je n’ai pas de réponse au fait que des infractions voisines ou similaires entraînent des réponses variées, sinon que cela traduit la liberté des juges et des parquetiers.

Mme Cécile Untermaier. Vous avez évoqué des instructions faites à charge ; considérez-vous les droits de la défense assez puissants pour servir de garde-fous ? La très grande insuffisance du budget de la justice explique pour partie que dans les tribunaux de commerce, en premier ressort, les gens soient uniquement jugés par leurs pairs. L’indépendance étant d’abord la fin de l’entre soi, ne doit-on pas aller vers l’échevinage, tout en introduisant des juges consulaires bénévoles en cours d’appel ? Enfin, l’indépendance de la justice est aussi garantie par la collégialité, mais elle est de plus en plus rare, sinon dans le temps, la longueur des procédures (parfois jusqu’à sept ou huit ans) conduisant à l’intervention de plusieurs juges d’instruction. Ce dispositif est-il de nature à garantir l’indépendance de la justice ?

M. Jean-Marie Burguburu. Je dois me résoudre à dire, quoi qu’il m’en coûte, qu’en France les droits de la défense ne sont pas aussi bien respectés qu’ils devraient l’être. Alors que la justice est fondée sur les deux principes de l’impartialité et de l’égalité des armes, le parquet a beaucoup plus de droits que n’en a la défense. Cela s’observe pour commencer sur le plan matériel : parquet et défense ne sont pas au même niveau dans les salles d’audience. Non seulement cette incongruité se perpétue dans les palais de justice les plus modernes mais elle s’aggrave. Au nouveau tribunal judiciaire de Paris, les avocats ne peuvent pas circuler librement : dotés d’une carte magnétique qui restreint leurs mouvements dans le bâtiment, ils sont à peine distingués du public, cependant que les magistrats du siège et du parquet ont accès à l’ensemble des lieux et peuvent discuter entre eux avant ou après l’audience sans que les avocats ne puissent plus se mêler à la conversation. Dans le plus grand tribunal de France, les magistrats sont désormais entre eux.

D’autre part, quand une perquisition est ordonnée qui vise un avocat, le bâtonnier doit être présent. À Paris, il mandate un délégué, chargé de s’assurer que la perquisition a lieu mais que les officiers de police judiciaire ne cherchent que ce qu’ils doivent chercher. Un membre du Conseil de l’Ordre spécialisé dans la représentation du bâtonnier, mis en cause par le parquet, est poursuivi pour obstruction à l’œuvre de justice et sera entendu cette semaine par les instances disciplinaires de l’Ordre. Cela pose un problème.

M. le président Ugo Bernalicis. Il est entendu en ce moment même.

M. Jean-Marie Burguburu. Vous êtes donc au courant de l’affaire, et en savez plus que la CNCDH.

M. le président Ugo Bernalicis. Je pense que l’exécutif est plus au courant que la représentation nationale.

M. Jean-Marie Burguburu. Les droits de la défense ont certes beaucoup progressé au rythme des réformes du code de procédure pénale mais l’égalité des armes entre le parquet et la défense n’est toujours pas acquise et de grands progrès restent à accomplir. Cela affecte, bien sûr, l’indépendance de la justice, compte tenu aussi des liens institutionnels entre le siège et le parquet, puisqu’un parquetier peut devenir juge du siège quelques mois après avoir été parquetier, ou l’inverse.

L’indépendance dans les tribunaux de commerce est sans doute moindre que dans les tribunaux judiciaires, mais les situations varient. Il n’y a pas trop de problèmes à Paris ; dans les petites villes, beaucoup de tribunaux de commerce ont été supprimés faute d’affaires en nombre suffisant mais là où il y en a toujours, effectivement, tout le monde se connaît. Toutefois, le procureur de la République du tribunal judiciaire du ressort a une place réservée aux audiences – mais il est vrai qu’il ne l’occupe pas tout le temps.

En 1982, M. Robert Badinter, alors garde des Sceaux, a proposé l’échevinage des tribunaux de commerce. En dépit de son aura, il s’y est cassé les reins, provoquant une fureur générale, la démission d’un président du tribunal de commerce de Paris et le constat que la réforme, pour intéressante qu’elle soit, obérerait définitivement le budget de la justice ; le projet a été enterré. C’est un serpent de mer. Les obstacles principaux, me semble-t-il, sont qu’il y faudrait un sérieux renforcement des moyens du ministère de la justice et un changement d’état d’esprit. Il y a eu des problèmes difficiles dans certains tribunaux de commerce ; là où il y en avait le plus, les tribunaux ont été supprimés. On note aussi que le nombre d’appels n’est pas très élevé et que, lorsqu’il y en a, les décisions prises confirment souvent celles des juridictions consulaires. Aux conseils de prud’hommes, où la question qui se pose est moins celle de l’éventuelle compromission financière que celle de l’orientation syndicale, les appels sont très fréquents. On pourrait penser écheviner, mais ce serait revenir sur un acquis. Pourtant, en Alsace-Moselle, c’est un tribunal judiciaire écheviné qui juge les affaires commerciales, et un tribunal du travail pour les affaires sociales.

Mme Cécile Untermaier. Les membres d’une commission d’enquête qui se consacre à l’indépendance de la justice ne peuvent que s’interroger sur l’opposition farouche qui s’est manifestée en 1982. Le citoyen, en l’espèce le chef d’entreprise, serait, me semble-t-il, plus rassuré de voir son affaire jugée par un tribunal où siégeraient et des professionnels du droit et les spécialistes que sont les chefs d’entreprise. L’abandon du projet de réforme pour des motifs budgétaires est un échec pour notre justice économique. Notre commission ne peut se désintéresser d’une justice rendue par les pairs, dans un entre soi qui rend l’impartialité un objectif difficile à atteindre.

M. Jean-Marie Burguburu. Vous avez raison, madame, mais en France, la justice est rendue « au nom du peuple français » et l’on peut donc considérer que le peuple peut participer à l’exercice de la justice. Il le fait au tribunal de commerce, aux conseils de prud’hommes et aussi en cour d’assises. Cela explique la levée de boucliers des avocats à l’idée de l’expérimentation de cours criminelles sans jurys populaires au motif que les cours d’assises – dont les audiences sont pour trois quarts consacrées aux affaires de nature sexuelle, car il y a moins de grand banditisme, de vols à main armée et de crimes sanglants –, sont surchargées.

Peut-être pourrait-on envisager une expérimentation progressive, en faisant siéger des magistrats judiciaires comme juges et non comme présidents. Les tribunaux de commerce, qui remontent à Michel de L’Hospital, fonctionnent globalement assez bien ; leurs greffiers exercent en libéral et sont propriétaires de leur charge, ce qui pose un problème budgétaire majeur. Mais peut-être les esprits ont-ils évolué, et peut-être un projet de loi de réforme ne susciterait pas la même levée de boucliers qu’il a trente ans.

Mme Cécile Untermaier. Sans doute faut-il en effet procéder avec tact en introduisant un magistrat dans le délibéré ; ce serait objectivement une garantie pour les citoyens.

M. Jean-Marie Burguburu. Pour ce qui est de la durée de la procédure judiciaire, entre également en jeu une considération budgétaire. Il n’y a pas assez de juges d’instruction. Quand un seul juge d’instruction est chargé de cinquante dossiers – et que, lorsqu’ils sont deux, il leur faut en outre harmoniser leurs calendriers – et quand manquent les greffiers, le traitement des affaires s’éternise. Mais on ne se satisfait pas non plus d’une justice qui va trop vite. La justice doit marcher à son pas, sans lenteur suspecte ni hâte excessive. Dans une certaine affaire relative à un produit pharmaceutique qui a causé du tort à plusieurs centaines de personnes, les réquisitions ont été prises, les plaidoiries de la défense entendues, et le jugement sera rendu dans plus de six mois, car il faut le temps de rédiger un jugement de plusieurs centaines de pages.

La collégialité du jugement est un aspect essentiel de l’indépendance de la justice. Elle existe de moins en moins, faute de temps ou de juges disponibles. Les avocats, en matière civile, peuvent s’opposer à ce que la cour d’appel siège en juge unique, mais l’affaire sera alors renvoyée à trois ou six mois – et s’il y a urgence, on cherchera quelqu’un au détour d’un couloir pour compléter le tribunal… Une tradition ancienne permettait à l’avocat le plus ancien à la barre de jouer ce rôle. Cela se produit encore de temps en temps. C’est une expérience délicate et impressionnante pour ceux qui la font, mais beaucoup de magistrats y répugnent désormais, en raison de la guéguerre entre eux et les avocats. La « famille judiciaire » est parfois éclatée, à mesure que les camarades de faculté dont l’un est magistrat et l’autre avocat voient leurs carrières s’éloigner. Le magistrat qui éprouve des difficultés à se loger à Paris peut voir d’un mauvais œil ce que sont les honoraires d’un avocat.

Sur le fond, il y a des affaires à bref délai, il y a des assignations à jour fixe en matière civile, mais il est très difficile de fixer une règle selon laquelle tel jugement doit être rendu dans tel délai : la justice doit prendre son temps.

Mme Cécile Untermaier. Je ressens dans la juridiction judiciaire l’existence de chapelles. Qu’en est-il selon vous ? Cela a-t-il une incidence sur le sujet qui nous occupe ?

M. Jean-Marie Burguburu. On parle de chapelles et aussi, parfois, de liens philosophiques. Je ne le constate pas directement. Les situations diffèrent selon la taille des villes. Dans les villes de taille moyenne où les barreaux comptent une petite centaine d’avocats et où l’on trouve quelques dizaines de magistrats, on se croise souvent à l’audience, au café ou au restaurant, les cercles amicaux sont les mêmes et il n’y a guère de problèmes. Dans les grandes villes, l’anonymat prévaut et avec lui l’éloignement. Les 30 000 avocats du barreau de Paris sont trop nombreux pour se connaître entre eux et, sauf à être spécialisés en une matière donnée, ils connaissent rarement les juges devant lesquels ils plaident ; il faut être chenu pour connaître les chefs de juridiction, et avoir été bâtonnier ne crée pas nécessairement des liens avec les magistrats. L’École nationale de la magistrature et l’École des avocats sont deux mondes qui coexistent ; ce n’est plus du tout la famille judiciaire d’antan. On correspond désormais par le biais du réseau privé virtuel des avocats, et à Paris la salle des pas perdus était désertée avant même le déménagement du tribunal.

Je ne veux accabler les magistrats. Rendre la justice est une œuvre difficile et délicate ; il est plus facile d’être avocat. Quelques avocats deviennent magistrats ; beaucoup de magistrats arrivant fringants à l’âge de la retraite deviennent avocats ; ils voient alors que ce métier très différent du leur a ses propres difficultés, et que le rapport à la chose judiciaire n’est pas le même.

M. Thomas Dumortier, chargé de mission. La justice doit être indépendante ; elle doit aussi donner l’apparence de l’être. Un des éléments clés de l’avis de 2013 est donc que la garantie de ce principe fondamental d’un État de droit ne peut dépendre uniquement de pratiques vertueuses. Le fait que les gardes des Sceaux respectent les avis du CSM depuis de nombreuses années ne suffit pas ; des garanties institutionnelles doivent être gravées dans le marbre de la loi ou de la Constitution. C’est pourquoi la CNCDH recommandait en 2013 déjà de mettre fin à l’incongruité consistant à confier au président de la République la garantie de l’indépendance de l’autorité judiciaire en confiant ce soin à un CSM doté de plus de moyens et de plus de pouvoirs.

M. Jean-Marie Burguburu. Pour que le CSM soit le pivot de l’indépendance de la justice, il doit lui-même présenter toutes les garanties d’indépendance. J’ai connu le CSM d’avant 1993, qui siégeait à l’Élysée sous la présidence du président de la République et la vice-présidence du garde des Sceaux. Même alors, il y avait une indépendance, puisque les propositions du CSM dans sa formation de l’époque étaient toujours entérinées par le président de la République. Mais il faut toujours aller de l’avant dans l’indépendance non seulement statutaire mais visible du Conseil supérieur. Le CSM devrait bien sûr nommer les procureurs généraux. Je lance un appel aux parlementaires pour qu’ils se mettent d’accord et trouvent la majorité des trois cinquièmes leur permettant d’aller en Congrès à Versailles se prononcer sur ce point-là.

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis convaincu qu’une évolution dans le sens que vous indiquez protégerait le pouvoir politique en garantissant la sincérité de son désir d’autonomie de la justice. J’ai lu la tribune écrite par les présidents deux principaux syndicats de magistrats appelant à en finir avec l’ère du soupçon. C’est précisément l’objet de notre commission.

M. Jean-Marie Burguburu. Il n’a pas encore été question du rapport entre la justice et la presse, autre pouvoir. Il est difficile de conjuguer le nécessaire secret de l’instruction, qui participe de la sérénité de la justice, et l’utilité démocratique d’informer le public. Ce ne sont pas les avocats qui alimentent les journalistes car ils sont tenus à un double secret : le secret professionnel dans l’intérêt du client, et le secret de l’instruction. Greffiers et parquetiers sont sans doute plus libres, sinon de communiquer des pièces, du moins de faire en sorte que, comme par hasard, elles soient à merci. Il est toujours désagréable pour l’avocat d’une partie de voir un procès-verbal d’instruction ou d’audition presque intégralement publié dans un grand journal. C’est anormal. Le secret de l’instruction participe de la protection des victimes et des personnes mises en examen, présumées innocentes jusqu’à la condamnation définitive en appel.

M. le président Ugo Bernalicis. Et quand bien même elles sont en détention provisoire.

M. Jean-Marie Burguburu. On aborde là d’autres aspects, par exemple les effets de l’état d’urgence sanitaire sur la détention provisoire. La CNCDH s’en est préoccupée, et elle a bien sûr rendu un avis négatif sur la prolongation de plein droit des détentions provisoires.

Mme Cécile Untermaier. Le respect des droits de la défense est un des problèmes actuels. Qu’au tribunal de Paris la défense soit ainsi isolée est un mauvais signal. Nous devons nous emparer de cette question.

M. Jean-Marie Burguburu. Il n’est bien sûr plus nécessaire de construire des tribunaux en forme de temple grec et la justice doit être accessible pratiquement aux justiciables, handicapés compris. On a prétendu consulter les avocats sur l’avant-projet de bâtiment, mais le conseil d’administration de l’établissement public du palais de justice de Paris comptait vingt-quatre membres dont un seul avocat et nous n’avons pas été entendus. Mettre les magistrats d’un côté, dans leur tour, est une erreur profonde ; je crois qu’ils en sont conscients aussi – et l’État s’est endetté pour longtemps avec ce partenariat public-privé.

M. le président Ugo Bernalicis. Des magistrats nous ont dit se trouver désarmés en lisant dans la presse des articles péremptoires qu’ils ne peuvent contester parce que l’instruction est en cours ; peut-être pourrait-on ouvrir une fenêtre de contradictoire pour renforcer l’égalité des armes. Je signale que tout le monde, avocats compris, donne des éléments sur les procédures en cours aux journalistes ; ils nous ont dit eux-mêmes que leurs sources sont d’origines très diverses.

M. Jean-Marie Burguburu. Peut-être ai-je eu une réaction corporatiste en disant qu’un avocat ne communique pas de pièces de l’instruction, mais c’est qu’à mon avis un avocat de la défense n’a pas intérêt à le faire. Cela étant, ils sont de plus en plus nombreux à prendre le micro après les audiences pour plaider une seconde fois, avec un succès variable. Le secret de l’instruction est dans l’intérêt de la justice. Le code de procédure pénale prévoit néanmoins que le procureur de la République puisse s’exprimer pendant l’instruction dans les affaires criminelles pour donner au public quelques éléments du dossier de manière en principe impartiale.

M. le président Ugo Bernalicis. Je retiens de vos propos l’importance que nous devons attacher à l’égalité des armes. Nous devrons nous interroger sur le poids que prend l’enquête préliminaire, sur l’information judiciaire, sur la faiblesse du nombre de juges d’instruction. Enfin, les procureurs de la République ne devraient-ils pas se rapprocher des commissariats de police ?

M. Jean-Marie Burguburu. Le code de procédure pénale prévoit qu’ils peuvent s’y rendre mais ils le font rarement et, en ce cas, ils préviennent souvent de leur venue ; il serait mieux qu’ils ne préviennent pas. J’ai évoqué la misère de la justice, mais il faut aussi parler de la misère de la police, avec un manque de moyens patent, des locaux dans un état lamentable et des locaux de garde à vue dans un état pire encore, en contradiction avec les principes élémentaires du respect des droits de l’homme, comme dans les prisons. Les prisons belges sont beaucoup mieux tenues que les nôtres.

En principe, la police est le bras armé du procureur, mais les policiers ne l’entendent pas ainsi ; dans la police il y a la hiérarchie mais aussi les syndicats. Le procureur devrait avoir des relations plus fréquentes avec la police. Dans les grands tribunaux, il suffirait de spécialiser un vice-procureur ou un procureur adjoint chargé d’assurer une liaison permanente avec l’autorité policière pour que les choses se passent mieux qu’actuellement. Je souligne que la tâche de la police est devenue extrêmement difficile : elle n’est plus respectée, ne fait plus peur qu’aux honnêtes gens et une déplorable logique d’affrontement s’est instaurée. L’État a besoin d’un bras armé ; penser que la vie en société irait mieux sans police est une conception irénique. Une bonne justice est rendue avec une bonne police de prévention et d’exécution.

M. le président Ugo Bernalicis. Messieurs, je vous remercie.

Audition du jeudi 25 juin 2020

À 15 heures : M. Renaud Van Ruymbeke, magistrat honoraire

M. le président Ugo Bernalicis. Chers collègues, nous poursuivons nos travaux en recevant M. Renaud Van Ruymbeke, magistrat honoraire.

Compte tenu de la réputation d’indépendance dont vous avez joui durant votre carrière au sein de la magistrature, monsieur Van Ruymbeke, il est important de vous entendre : votre expérience dans ce domaine nous intéresse particulièrement.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « je le jure ».

(M. Renaud Van Ruymbeke prête serment).

M. Renaud Van Ruymbeke, magistrat honoraire. Je vous remercie de me donner la parole sur le thème très important de l’indépendance de la justice.

Chercher les petites contradictions a été mon métier pendant des années. J’ai lu que votre commission d’enquête porte sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Or vous avez rappelé, dans la première question écrite que vous m’avez adressée, que la Constitution parle d’autorité et non de pouvoir judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Si vous le permettez, je vais vous répondre tout de suite.

M. Renaud Van Ruymbeke. Vous basculez donc dans la position de celui qui répond aux questions du juge d’instruction (Sourires).

M. le président Ugo Bernalicis. Cette commission d’enquête a été créée dans le cadre du droit de tirage du groupe La France insoumise, et son intitulé correspond à la rédaction que nous avions proposée, à dessein. Quant aux questions, elles vous ont été adressées par le rapporteur. Il y a sans doute une divergence d’approche et d’analyse entre nous, mais l’objectif est de susciter le débat et le questionnement.

M. Renaud Van Ruymbeke. Il n’existe pas de pouvoir judiciaire en France : les constituants n’ont pas voulu en créer un. C’est pourquoi on parle d’autorité judiciaire.

Comme vous l’avez relevé dans votre deuxième question, c’est le Président de la République qui est le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Cela me semble contradictoire. Si l’on avait un véritable pouvoir judiciaire, je ne vois pas en quoi le Président de la République aurait à interférer dans son fonctionnement.

Par ailleurs, le garde des Sceaux gère la carrière de la plupart des magistrats, y compris ceux du siège – sauf pour les postes vraiment très élevés, en fin de carrière –, à travers la direction des services judiciaires. Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ne gère pas les carrières : il émet un avis, conforme ou non, selon le poste concerné.

Si vous vouliez créer un véritable pouvoir judiciaire, il faudrait transférer au CSM tous les pouvoirs du garde des Sceaux en la matière. Cela lèverait toute ambiguïté sur l’immixtion, réelle ou supposée, du pouvoir exécutif dans le fonctionnement du pouvoir judiciaire. C’est particulièrement important dans les affaires politico-financières. Je me suis trouvé confronté au pouvoir à travers le parquet, institution hiérarchisée qui a conservé un lien avec le garde des Sceaux, lequel est un membre du pouvoir exécutif.

Des évolutions considérables ont eu lieu en ce qui concerne l’« indépendance » du parquet – l’indépendance relative des procureurs. J’ai connu une époque où des affaires étaient étouffées par les parquets. Cela a beaucoup évolué, peut-être en raison des affaires qui ont opposé indirectement le pouvoir et les juges d’instruction, lesquels se sont trouvés en première ligne. Je l’ai été dans certaines affaires qui concernaient aussi bien la droite que la gauche, et dans lesquelles j’ai observé le même comportement du côté du parquet ou du parquet général, parce que le ministre de la justice appartenait à un parti politique en cause dans le dossier.

Cela m’a valu d’être poursuivi deux fois – c’est peut-être un record, je ne sais pas – devant le CSM, qui m’a blanchi dans les deux cas – d’abord dans l’affaire Boulin, en 1979, puis dans l’affaire Clearstream. J’ai été poursuivi pendant six ans dans cette dernière affaire, à l’initiative du garde des Sceaux, qui avait commissionné, en quelque sorte, l’inspecteur général des services judiciaires, qui est pour moi un procureur général.

Alors que je me suis trouvé confronté au pouvoir pendant toute ma carrière, à travers des procureurs ou des procureurs généraux, j’ai dû rendre des comptes à un procureur général – je n’avais pas le choix. Il s’est prononcé avec deux autres magistrats que je considère comme étant du parquet – on l’est à partir du moment où on est à la Chancellerie ou dans un cabinet.

Il ne devrait pas y avoir de confusion. Nous ne jouons pas dans la même cour : on devrait séparer complètement, du moins à un certain niveau, les fonctions du parquet et celles du siège. Certains magistrats vont de l’un à l’autre au cours de leur carrière, ce qui a des conséquences sur la lisibilité et sur ce que d’aucuns appellent la culture de la soumission, dont le siège est suspect par ricochet. Il faudrait peut-être clarifier les choses.

Le problème de fond est que la justice a une double tutelle. On a avancé en ce qui concerne le pouvoir politique, mais tout n’est pas parfait. Mme Houlette vous a expliqué très clairement qu’elle rendait des comptes au parquet général – elle appartenait à une structure hiérarchique. Si on coupait le cordon politique, par ailleurs, il faudrait faire attention au corporatisme. Sinon, le remède pourrait être pire que le mal.

Il faudrait, selon moi, que le CSM soit renforcé, qu’il gère effectivement la carrière des magistrats, que l’inspection générale soit rattachée à lui et non au garde des Sceaux, et que le CSM soit représentatif des citoyens. Quelques magistrats peuvent en être membres, mais on ne peut pas laisser aux magistrats le soin de se contrôler eux-mêmes. Je ne le dis pas parce que je ne fais pas confiance aux magistrats, mais parce que ce serait par définition du corporatisme, de l’entre-soi, dans un pays où les juges ne sont pas élus, contrairement à vous – ils n’ont pas la même légitimité.

Les membres extérieurs du CSM sont notamment désignés par le Président de la République, par le président de l’Assemblée nationale et par le président du Sénat. Pourquoi ne pas donner cette compétence à l’Assemblée nationale et au Sénat, au lieu de la réserver à leurs présidents ? Un problème de représentativité démocratique se pose. Quant aux magistrats élus par leurs pairs pour siéger au CSM, il y a très clairement une surreprésentation de la hiérarchie judiciaire – on fait voter des corps. Il faudrait mettre les choses à plat pour créer un CSM digne de ce nom.

S’agissant du parquet, faut-il ou non couper le cordon entre lui et le pouvoir politique ? Ce dernier ne l’a jamais voulu, au motif que la politique pénale doit être la même dans tous les ressorts, et qu’on ne peut pas laisser les procureurs la définir individuellement. J’ai travaillé dans un parquet il y a très longtemps – j’en suis d’ailleurs parti en courant au bout de deux ans, après m’être heurté au procureur général, et je ne me suis juré de ne plus jamais y revenir, même si j’ai le plus grand respect pour mes collègues du parquet. Ma propre caractéristique, en tant que juge d’instruction, est d’être totalement indépendant. Je n’ai pas l’habitude que l’on me dise qu’il ne faut peut-être pas aller voir de tel ou tel côté dans un dossier. La justice est la même pour tous.

Je voyais passer les circulaires lorsque j’étais au parquet, mais la plupart des magistrats n’en avaient rien à faire. C’est du papier, de la bureaucratie. Croyez-vous qu’on se dit, quand on intervient dans un dossier précis, que telle circulaire de telle date a modifié ce que prévoyait la circulaire précédente ? Je n’en suis pas personnellement convaincu.

Je préférerais un système dans lequel les procureurs seraient totalement indépendants. Ils dépendraient du CSM pour leur nomination et ils auraient interdiction non seulement de recevoir la moindre instruction – cela figure déjà dans les textes – mais aussi de faire remonter des informations dans des affaires particulières. Dans certains cas, exceptionnels, des questions d’ordre public se posent, et il est alors naturel que le pouvoir exécutif soit informé de ce qui se passe. Mais je ne vois pas pourquoi le garde des Sceaux devrait être informé d’une affaire qui concerne un parti politique, un élu ou un intermédiaire.

Le juge d’instruction est totalement indépendant. Il est très important, pour le citoyen, de savoir que les affaires complexes sont entre les mains de juges indépendants. Il faut éviter la suspicion, le sentiment que l’on pourrait aller dans un sens ou dans un autre pour telle ou telle raison.

Le juge d’instruction, indépendant, n’est pas l’homme le plus puissant de France. Il est soumis à un contrôle : celui de la loi, le vôtre, et celui de la chambre de l’instruction – les avocats ont accès au dossier et peuvent demander l’annulation ou l’infirmation de toutes les décisions prises. Surtout, l’aboutissement des affaires, qu’elles aient fait l’objet d’une instruction ou d’une enquête préliminaire, se joue devant le tribunal, lors d’audiences publiques. Le tribunal peut aussi bien considérer que le juge d’instruction a tout faux que valider l’instruction et passer à l’étape de la sanction.

Il est important de garder le cap de l’indépendance et de l’égalité devant la loi – il n’y a pas de privilèges dans ce pays, que je sache. Il faut aussi avoir un peu de recul, réfléchir à ce que l’on fait, mettre une distance avec les médias, pour ne pas être leur otage – le temps judiciaire n’est pas le temps médiatique – et on doit surtout écouter les personnes. On peut avoir des intuitions et formuler des hypothèses, mais il faut les vérifier systématiquement et en conscience, en faisant abstraction autant que possible de ce que l’on peut penser par ailleurs. Cela me paraît important. Il ne faut pas que l’on puisse suspecter le juge de se soucier de sa carrière ou d’être l’objet de pressions.

Le juge d’instruction est aussi un magistrat qui doute. Il n’y a rien de pire, dans ces enquêtes qui sont difficiles, que d’avoir des certitudes. Nous devons nous remettre en question, et le dialogue avec les avocats est fondamental. Lorsque l’on convoque une personne pour la mettre en examen, il faut d’abord l’écouter et confronter ses déclarations avec les éléments figurant dans le dossier – certains d’entre eux vont tomber tandis que d’autres seront confortés. Puis le juge décide d’un non-lieu ou d’un renvoi s’il estime qu’il existe des charges suffisantes, et c’est ensuite au tribunal de les apprécier lors d’une audience publique – j’insiste sur ce point.

Enfin, et nous pourrons y revenir si vous le voulez, il est important que les affaires ne traînent pas à l’instruction pendant des années avant d’être jugées publiquement, dans le cadre d’un débat contradictoire.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci pour vos propos liminaires. Est-ce que cela coûte, et combien, d’être indépendant ?

M. Renaud Van Ruymbeke. On fait une croix sur sa carrière, terme que je n’ai d’ailleurs jamais aimé. Cela m’a coûté d’être poursuivi et d’être vilipendé lors d’un congrès du parti socialiste, en 1992, à Bordeaux. Dans ce type d’affaires, on s’expose à des attaques, à des suspicions, à des manipulations, notamment médiatiques, et à des critiques. Il est normal que les gens s’expriment librement, ils peuvent critiquer leur juge et la justice, mais nous n’avons pas la possibilité de répondre.

L’ironie de l’histoire est que j’ai été conforté dans mes fonctions, en quelque sorte, lorsque j’ai été poursuivi dans l’affaire Clearstream. Je devais devenir président de la chambre de l’instruction de la cour d’appel au moment où cette affaire – notamment mes rencontres avec M. Gergorin – est sortie dans la presse, mais le CSM a suspendu cette nomination. Il s’est dit que l’on ne pouvait pas donner une promotion à une personne poursuivie. Je suis donc resté et quand j’ai été blanchi, six ans plus tard, un poste de premier vice-président chargé de l’instruction m’a permis de garder mes dossiers. J’ai ainsi pu rester vingt ans au pôle financier, dans le même cabinet.

M. le président Ugo Bernalicis. La désignation des juges d’instruction pose-t-elle question, selon vous, sous l’angle de l’indépendance ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Nécessairement. J’ai vu comment le système fonctionnait à Paris – j’ai même fini doyen des juges d’instruction. Les affaires qui arrivent vont au juge de permanence, mais ce n’est pas automatique : si un juge qui n’est pas de permanence a un dossier connexe, l’affaire lui revient ; par ailleurs, on ne va pas donner un gros dossier à des cabinets surchargés, et certains d’entre eux sont spécialisés, par exemple dans la cybercriminalité. Une péréquation est nécessaire. Il n’y a pas de problème dans 95 % des affaires. Quand j’étais doyen, j’étais consulté par la première vice-présidente en charge de faire les désignations, sur délégation du président du tribunal. Elle venait toutes les semaines au pôle financier et nous faisions le point ensemble. On essaie de rationaliser les choses tout en préservant le principe d’indépendance. Pour le reste, cela marche différemment.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous voulez dire pour les 5 % restants ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Je ne pourrais pas dire quel est le pourcentage exact. Dans quelques affaires, très médiatisées, c’est le président du tribunal qui décide. Il a le pouvoir discrétionnaire de désigner qui il veut. Je ne sais pas quels sont les critères : je n’ai jamais été associé à ces désignations. Il y a un système d’exception pour ces affaires.

M. le président Ugo Bernalicis. Pensez-vous que c’est justifié ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Qu’une autorité extérieure soit chargée de procéder à des désignations dans des dossiers lourds n’est pas critiquable en soi. Il faut bien que quelqu’un le fasse, et cela ne peut pas être une personne de l’intérieur. Quant à la question de savoir comment cela se passe dans telle ou telle affaire, je n’en sais rien.

M. le président Ugo Bernalicis. S’agissant des co-saisines, qui se développent de plus en plus, notamment dans les dossiers les plus sensibles, quel est votre retour d’expérience ? Est-ce une bonne idée ? Certains critiquent l’allongement des délais que cela impliquerait, notamment parce qu’il faut caler les agendas.

M. Renaud Van Ruymbeke. L’idée de ne pas faire peser sur un seul juge des décisions lourdes de conséquences me paraît tout à fait légitime. On réduit souvent les affaires à un juge, alors qu’ils sont souvent deux ou trois. J’ai eu des aventures diverses dans le cadre des co-saisines. Il faut désigner, sinon des équipes, du moins des juges qui s’entendent et qui ont les mêmes méthodes. C’est une question de ressources humaines : le résultat peut être paralysant, mais la co-saisine ne conduit pas nécessairement à un ralentissement.

En revanche, j’ai souvent dit à des collègues que si l’on est trois à entendre une même personne, cela fait un peu tribunal et c’est lourd : on peut le faire à deux seulement. C’est une question de répartition des tâches. Par ailleurs, la co-saisine devrait permettre d’éviter un excès de personnalisation. Souvent, le juge est attaqué parce qu’il est perçu comme étant seul. Lorsqu’une collégialité existe, on ne peut pas faire ce reproche : normalement, le juge ne prend pas seul les décisions.

On n’a pas multiplié par trois le nombre de juges d’instruction. La charge de travail étant la même, un des juges co-saisis sert de pilote, étudie le dossier. Certains marchent à deux, en co-pilotes, mais l’usage que j’ai plutôt constaté est que celui qui est désigné en premier fait le travail d’investigation et en réfère aux autres, normalement, lorsque des décisions majeures doivent être prises. Par ailleurs, il y a deux ou trois juges lors des auditions particulièrement importantes. On peut aussi se répartir les différents aspects d’un dossier.

Dans les dossiers très lourds et très compliqués, de trente ou cinquante tomes, le problème est que si un collègue voit le volet A et moi le volet B, je ne saurai pas ce qu’il y a dans le volet A. Or il faut qu’il y ait une unité. J’ai toujours considéré qu’il m’appartenait, dès lors que j’étais désigné en premier, de travailler tout le dossier ; sinon, certaines connexions ne peuvent pas être faites. C’est une vraie difficulté.

Depuis l’affaire Cahuzac, notamment, le parquet national financier (PNF) a été créé, et il existe désormais des assistants spécialisés – les juges peuvent bénéficier de leurs compétences techniques, par exemple en ce qui concerne les saisies. Les enjeux sont considérables dans les affaires financières, où des dizaines de millions d’euros se promènent dans les paradis fiscaux.

M. le président Ugo Bernalicis. On m’a transmis des articles évoquant la « foi du palais », une sorte de secret de couloir partagé et institutionnalisé. Est-ce une pratique courante ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Les conversations off entre un juge d’instruction et un magistrat du parquet ont toujours existé, sans jamais offusquer personne. Il est nécessaire de se parler.

La « foi du palais » s’applique aussi dans les relations entre les magistrats et les avocats, même si tout le monde ne partage pas cette idée. Cela permet d’avoir des échanges qui ne seraient pas aussi faciles dans un autre cadre. Si, par exemple, je lance un mandat d’arrêt, ou que je m’apprête à le faire, contre une personne se trouvant à Dubaï, qui a détourné beaucoup d’argent, et que son avocat vient me voir, nous pouvons discuter des garanties qui peuvent être données et de la caution, au regard de l’importance des faits. Si la personne vient de son plein gré, je n’ai plus de raison de lancer un mandat d’arrêt. Nous ne sommes pas là pour faire de la répression mais pour avancer dans les dossiers.

J’ai eu de telles discussions – je ne m’en cache pas. Cela permet de faire sortir des affaires. Ce qui est important pour le juge est de comprendre. Il y a souvent des masques et des comptes auxquels on ne peut pas accéder parce que la coopération judiciaire ne fonctionne pas avec les pays concernés. Il faut soupeser les choses, et le dialogue est important. La « foi du palais » me paraît essentielle parce qu’elle permet d’échanger et de lever des équivoques. C’est dans l’intérêt du bon fonctionnement de la justice. Elle doit être humaine. Un avocat peut signaler, par exemple, que son client est malade mais qu’il ne voudra pas en parler.

M. Didier Paris, rapporteur. Notre commission d’enquête est heureuse de vous entendre. Vous incarnez dans la mémoire collective récente ce qui fait la valeur d’un juge d’instruction – un homme un peu seul mais qui garde des convictions chevillées au corps et qui avance.

Sans vouloir rejouer inutilement un match, j’aimerais avoir votre sentiment sur l’affaire EADS-Clearstream. Il a été reconnu, finalement, que Denis Robert avait apporté des éléments allant dans le sens de l’intérêt général, le processus judiciaire a suivi son cours, et vous avez été blanchi par le CSM en 2012. Ce qui s’est passé vous paraît-il correspondre à un débat judiciaire certes dur à vivre mais normal, même s’il conduit à la mise en cause d’un juge sur le plan disciplinaire, ou bien considérez-vous qu’il s’agissait plutôt d’une pression strictement politique et excessive ?

M. Renaud Van Ruymbeke. J’adopterais la seconde hypothèse. J’ai rendu des comptes au président du tribunal et au premier président de la Cour d’appel : j’ai expliqué les circonstances dans lesquelles j’avais été conduit à rencontrer M. Gergorin. Le président du tribunal ne m’a jamais fait de reproches. Le premier président, que je ne connaissais pas et qui a fait une enquête, a conclu au vu de mes explications qu’il n’y avait pas matière à saisir le CSM. L’affaire aurait dû en rester là.

Le garde des Sceaux de l’époque a demandé un rapport d’enquête au premier président, magistrat du siège auquel il était normal que je rende des comptes, mais il a également saisi l’inspecteur général des services judiciaires, qui était alors M. Raysseguier. Je me suis donc trouvé, je l’ai dit tout à l’heure, dans l’obligation de m’expliquer devant un procureur général, ce que l’inspecteur général était pour moi, alors que toute mon histoire était marquée par des conflits avec le parquet général. Le rapport comportait des phrases très fortes : j’aurais manqué à mon serment de magistrat… Pour moi qui ai toujours eu des convictions, c’était très dur à vivre. Et je l’ai appris en regardant une chaîne d’information en continue. Au vu de ce rapport, le ministre m’a renvoyé devant le CSM. Je ne trouve pas du tout que c’était normal. Je me suis interrogé sur les manipulations politiques qu’il y avait à cette époque où l’on parlait de supprimer le juge d’instruction, personnage qui dérange.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez dit qu’il faut une distance entre les juges et les médias. Comment faire ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Cela relève du juge d’instruction. Il va puiser, comme le parquet, des informations auprès des médias. Dans mes dossiers, il m’est souvent arrivé d’apprendre par la presse des éléments qui m’intéressaient. Le travail du juge est de prendre l’information, de regarder si elle est crédible et surtout de la vérifier. On peut avoir affaire à un informateur, à un lanceur d’alerte ou aux Panama Papers, par exemple. Il appartient au juge de s’approprier les informations. Il n’est pas l’otage des médias : il doit garder une distance. Il ne peut pas rester dans sa bulle, totalement isolé de tout – il écoute ce qui se dit –, mais ce ne sont pas les médias qui dictent sa conduite.

M. Didier Paris, rapporteur. Cela dépend, évidemment, de la personnalité du juge. Je me suis beaucoup interrogé sur le secret de l’instruction, sujet sur lequel j’ai remis un rapport. Comment pourrait-on faire pour mieux protéger les juges ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Le juge doit agir en son âme et conscience. La distance, le recul sont au cœur de son métier : ils s’imposent vis-à-vis des avocats, des personnes poursuivies, du parquet, des enquêteurs – dont il doit être capable de remettre en cause les conclusions, même s’il les a désignés – et il en est de même vis-à-vis des médias.

S’agissant du secret de l’instruction, combien d’extraits de procès-verbaux ai-je retrouvés dans la presse ! Croyez-vous que cela me faisait plaisir ? Non ! J’espérais simplement que le décalage serait le plus long possible entre l’audition et la publication : deux jours après, le travail de l’instruction était discrédité, un mois après, le soulagement était grand.

Comme vous le savez, une enquête se déroule en deux temps : tout d’abord, l’enquête, à proprement parler, où le secret doit être préservé – des perquisitions sont programmées ou, dans les dossiers les plus lourds, des écoutes téléphoniques – car si des éléments « sortent », autant arrêter tout de suite ; ensuite, la phase judiciaire, où la personne poursuivie est soit mise en examen, soit placée sous le statut de témoin assisté. À ce stade, aucun contrôle n’est possible, surtout à l’heure de l’informatique. Ma greffière donnait des CD-ROM aux avocats, au parquet, les policiers connaissaient l’affaire. Combien de personnes m’ont dit, dans mon cabinet : « Monsieur le juge, regardez, le procès-verbal d’il y a quatre jours est sorti ! ». Que voulez-vous que j’y fasse ? Je ne suis pas propriétaire du dossier.

Avant que le principe du contradictoire ne soit introduit, en 1897, le juge était le seul à avoir le dossier mais ce n’est plus du tout le cas. De plus, croyez-vous que les journalistes cessent de parler des affaires qui intéressent les médias et les citoyens dès qu’une enquête est ouverte ? Elle durera cinq ans et nul ne l’évoquera ? Dans des dictatures seulement. La liberté de la presse et de l’information est une réalité.

M. Didier Paris, rapporteur. Si j’ai bien compris, votre vision de la justice de demain supposerait la création d’une sorte de « procureur général de la nation », une séparation assez nette entre la fonction judiciaire et le pouvoir politique, une séparation des corps, le corporatisme étant toutefois susceptible de prendre le relais de la tutelle politique. De ce point de vue, précisément, quelle est la bonne solution ?

Vous pointez par ailleurs le mode de désignation des membres du CSM. Les magistrats n’y sont pas majoritaires à une voix près puisqu’il est aussi composé de personnalités qualifiées, d’un conseiller d’État et d’un avocat. Là encore, si je comprends bien, vous souhaiteriez que les personnalités qualifiées ne soient pas désignées par les présidents des chambres mais par les chambres elles-mêmes. Cela suffirait-il à changer la donne ou ne serait-ce qu’un emplâtre sur une jambe de bois ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Vous êtes mieux placé que moi pour répondre !

Plus la base de ceux qui choisissent est large, mieux c’est. Je suis toujours soucieux d’éviter l’entre-soi. Pourquoi le processus de désignation des magistrats ne repose-t-il pas sur un collège unique ? Je ne dis pas du tout que le Conseil supérieur de la magistrature n’est pas légitime mais la situation s’améliorera-t-elle s’il hérite de la plupart des pouvoirs du garde des Sceaux ? Il faudra bien poser la question de la désignation de ses membres.