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rapport d'enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire

Rapport · d'enquête · 02/09/2020 · 3 117 687 caractères · HTML sur assemblee-nationale.fr

Sommaire (91)

Contributions

I. Contribution présentée par MM. Olivier Marleix, Antoine Savignat et Ian Boucard, au nom du groupe Les Républicains

I - Les auditions menées dans le cadre de la Commission d’enquête ont jeté une lumière inquiétante sur le traitement à proprement parler exorbitant, innovant et sur mesure, réservé à François Fillon parce qu’il était candidat à l’élection présidentielle.

La Procureure nationale financière, Mme Eliane Houlette, réfutant avoir subi des « pressions politiques », a toutefois dénoncé des pressions anormales de sa hiérarchie, pointant notamment de très nombreuses demandes de remontées d’informations de sa hiérarchie, en l’occurrence Mme la Procureure générale de Paris.

Lors de son audition le 10 juin 2020, Mme Houlette, énumère « des demandes de transmission rapide sur les derniers actes d’investigation, des demandes de transmission des premiers éléments sur les actes de la veille, avant onze heures, des demandes de précisions, sur les perquisitions en cours, sur les réquisitions supplétives, des demandes de chronologie générale – et tout cela à deux ou trois jours d’intervalle -, des demandes d’éléments sur les auditions, des notes des conseils mis en cause, etc. Les rapports que j’ai adressés étaient circonstanciés, l’un d’eux faisait dix pages ! (…) S’exerçait sur nous un contrôle très étroit et une pression très lourde. (…) Pourquoi ce luxe de précisions ? Dans les très nombreuses demandes qui m’ont été faites, une seule était accompagnée d’une demande de la direction des affaires criminelles concernant une actualisation du dossier. Toutes les autres demandes étaient ressenties comme une énorme pression ».

Au final, même si Mme Houlette s’est défendue d’avoir connu des pressions politiques directes, on ne peut que se faire l’écho de ses propres interrogations, exprimées de façon générale, sur « ce droit de regard du procureur général sur l’action publique à travers des affaires particulières ». « Comment l’interpréter ? Agit-il pour lui ou pour quelqu’un d’autre ? Ce contrôle de l’action publique laisse la possibilité d’une intervention dont la profondeur des motivations est inconnue, et cela nuit véritablement à l’indépendance ».

Or, lors de son audition devant la Commission le 2 juillet 2020, Mme la Procureure générale de Paris, Catherine Champrenault, interrogée sur les remontées d’informations qu’il lui est reproché d’avoir sollicitées de façon excessive, a déclaré n’avoir effectué que « quatre demandes d’information du parquet général et une proposition d’assistance. La plupart des remontées étaient donc spontanées. »

Entendue par le CSM saisi par le Président de la République Mme Houlette a confirmé les propos qu’elle avait tenus devant notre Commission évoquant des demandes multiples : elle a en effet dénombré lors de cette audition « quatre rapports complets, formels et circonstanciés » auxquels se sont ajoutés dix-sept « rapports par messagerie électronique et des synthèses d’audition, à la demande expresse du parquet général ». Mme Houlette a donc relevé 21 remontées d’informations qui n’étaient pas spontanées mais demandées par le parquet général. A ces demandes s’ajoutaient « des demandes orales et des réunions hebdomadaires ».

Il est plus que surprenant que deux magistrates occupant deux des postes parmi les plus importants et les plus prestigieux dans la magistrature française, puissent ainsi, dans une affaire aussi sensible, livrer à une Commission d’enquête de l’Assemblée nationale, sous serment, des versions qui se contredisent directement : 4 pour l’une, 21 pour l’autre.

En outre, les justifications avancées par Mme Champrenault aux remontées d’information du parquet général à la DACG ont évolué. Celle-ci a d’abord affirmé que ces remontées d’information étaient conformes aux critères définis par la circulaire du 31 janvier 2014. Toutefois, Mme Champrenault indiquait ensuite en audition qu’il s’agissait pour la « chancellerie de savoir si les faits à l’égard de M. Fillon tenaient ou non ». Elle avançait également, sans certitude, qu’« en ce qui concerne les deux demandes adressées de manière un peu comminatoire, j’imagine que la garde des Sceaux devait se rendre à l’Assemblée ou au Sénat et envisageait de répondre à des questions, écrites ou orales ». Or, aucune question au sujet de la procédure en cours n’a été posée à l’Assemblée nationale ou au Sénat à Monsieur Jean-Jacques Urvoas, alors Garde des Sceaux, aux dates indiquées par Madame Catherine Champrenault.

Conformément au III. de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les députés du groupe Les républicains demandent au Président de la commission d’enquête de signaler ces faits au Procureur de la République de Paris comme possiblement constitutifs d’un parjure.

La qualification pénale retenue par le Parquet national financier s’agissant des faits reprochés aux époux Fillon révèle une deuxième innovation dont le candidat à l’élection présidentielle a eu l’étrange « bénéfice ».

Ainsi que l’a reconnu Mme la Procureure générale de Paris lors de son audition du 2 juillet, les enquêtes ouvertes dans des affaires présumées d’emploi fictifs l’étaient jusque-là sous la qualification d’abus de confiance. C’est donc la première fois qu’une telle affaire était traitée sous la qualification de détournement de fonds publics.

Le 15 décembre 2016 (un mois et 10 jours donc avant l’ouverture de l’enquête sur M. Fillon), le parquet de Paris avait ouvert une enquête préliminaire sur les présumés emplois fictifs du Front national pour abus de confiance. Les mises en examen prononcées le 30 juin 2017 le sont pour abus de confiance. Il faudra attendre le 12 octobre 2018 pour que les mises en examen soient requalifiées en détournement de fonds publics.

Dans le cas des emplois fictifs présumés du Modem, une enquête a été ouverte par le parquet de Paris le 22 mars 2017 (un mois après l’enquête sur M. Fillon) en revenant à la qualification « habituelle » d’abus de confiance. L’information judiciaire ouverte le 20 juillet le sera aussi sur cette même qualification. Il faudra attendre la mise en examen de François Bayrou en décembre 2019 pour que la qualification de détournement de fonds publics soit à son tour retenue.

Outre son aspect particulièrement infamant, incontestablement plus médiatique, la qualification retenue a aussi eu notamment pour effet d’écarter la compétence du Procureur de la République de Paris au profit du PNF.

Le choix du premier juge d’instruction par le Président du Tribunal de grande instance de Paris marque une « troisième exception » dans le traitement réservé au candidat Fillon.

Lors de son audition, M. Van Ruymbeke, alors premier vice-président chargé de l’instruction a confirmé que le Président Jean-Michel Hayat, contrairement à l’usage, avait choisi seul, comme il en avait le droit, les magistrats instructeurs, sans consulter ni le doyen des juges d’instruction, ni lui-même, premier vice-président chargé de l’instruction. « Pour l’anecdote, j’ai appris la nouvelle aux informations, le vendredi soir, et je n’y ai pas cru, persuadé que j’aurais été mis au courant. J’ai appelé la première vice-présidente, qui m’a confirmé la nouvelle. »

M. Jean-Michel Hayat, Premier Président de la Cour d’Appel de Paris, auditionné admet avoir choisi seul. Il semble que ce soit en réalité le premier dossier dans lequel il ait usé de cette prérogative.

Le moins que l’on puisse dire, c’est que les explications du Président Hayat, s’efforçant de justifier pourquoi il avait retenu le juge Tournaire, déjà en charge de nombreux dossiers concernant le même parti politique, plutôt que le juge van Ruymbeke ont été pour le moins laborieuses, à tel point qu’elles ont dû faire l’objet d’une rectification de sa part. Fait étonnant et plus que regrettable pour une audition sous serment minutieusement préparée par une si haute personnalité de la magistrature. Au terme de ces explications, le Président Hayat n’a d’ailleurs finalement fourni aucune explication quant au choix personnel qu’il avait opéré. Si le Président Hayat, a effectivement adressé un rectificatif à notre commission, force est de constater que ce rectificatif n’était pas spontané (le Président Hayat avait été mis face à ses contradictions par un journaliste du journal Le Point) et laisse au final sans réponse l’une des principales questions qui avait été posée lors de son audition par notre commission. De fait, le Président Hayat n’a semble-t-il pas dit la vérité lorsqu’il a affirmé sous serment qu’à ce moment-là « il y avait beaucoup de dossiers relatifs à des personnes de la même appartenance politique au cabinet de Monsieur Renaud Van Ruymbeke notamment les dossiers Balkany qui ont été violents ». Lesquels ?

II - Si l’indépendance de la justice, condition indispensable d’un État de droit, est une exigence démocratique forte, la commission d’enquête a permis de mettre en exergue, mais aussi de lever certaines suspicions sur l’instrumentalisation politique de cette dernière. Persiste tout de même la question de l’indépendance des magistrats, principe affirmé, consacré par la Constitution de la Ve République, mais souvent mis à mal en pratique comme les auditions ont pu le révéler.

Pour lever ces suspicions, garantir une meilleure indépendance mais aussi redonner de la confiance en notre système judiciaire, des clarifications et améliorations sont souhaitables, raison de la contribution que le Groupe Les Républicains souhaite apporter au rapport établi à l’issue des travaux de la Commission d’Enquête.

Préalablement, certaines des préconisations formulées par le rapporteur appellent des observations quant à leur bienfondé ou leur opportunité.

La proposition numéro 11 sur l’irrecevabilité de l’évocation de l’impartialité en cause d’appel ne saurait être retenue. Elle aurait pour conséquence de ne pas permettre au justiciable de faire état d’un comportement inadapté du juge a posteriori alors qu’initialement rien de laissait penser qu’il était envisageable.

Priver ainsi le justiciable d’un moyen de défense ne saurait être admis, tout comme, faire peser une présomption sur le magistrat chargé du dossier, a priori.

La proposition numéro 17, tendant à diviser le nombre de Cour d’Appel par deux est sans rapport avec le sujet intéressant la Commission d’enquête et l’indépendance de la justice.

Outre le fait d’éloigner encore plus le justiciable des juridictions, elle aurait pour conséquence de rallonger de manière inacceptable les délais de prise de décision, décourageant ainsi d’autant le justiciable du recours légitime dont il dispose aujourd’hui.

La proposition numéro 23 relative au rapport annuel et au débat devant l’Assemblée nationale a toute sa raison d’être et devra être complétée par un débat au niveau départemental comme nous le proposerons ci-après.

La proposition numéro 39 sur l’anonymat sur les réseaux sociaux n’a aucune raison d’être dans le présent rapport, le lien avec la nécessaire exigence d’indépendance de la justice n’étant pas établi.

Le Groupe les Républicains entend insister sur les moyens à mettre en œuvre pour garantir l’effectivité du principe à valeur constitutionnelle et présupposé indispensable au fonctionnement d’une démocratie qu’est l’indépendance de la Justice.

Aujourd’hui, l’indépendance des magistrats du siège est avant tout garantie par la spécificité de leur statut. Agents publics, ils ne sont pas fonctionnaires et ne sont par conséquent pas soumis à l’autorité hiérarchique d’un ministre. Inamovibles, leurs décisions ne peuvent être contestées que dans le cadre de l’exercice des voies de recours. La gestion de leur carrière est assurée par une autorité constitutionnelle, le Conseil supérieur de la magistrature.

Mais le pouvoir exécutif s’immisce chaque jour un peu plus dans le fonctionnement de la justice, portant par la même atteinte à son indépendance.

Ainsi, la formation des juges, la gestion de leurs carrières ou encore la composition du Conseil supérieur de la Magistrature sont autant d’éléments soumis à l’appréciation de l’exécutif et autant de raison de douter de la réalité de l’indépendance de la justice.

Une séparation plus stricte des pouvoirs est nécessaire, pour garantir l’effectivité de la séparation entre l’exécutif et la justice et redonner légitimité et confiance absolue en cette dernière.

Ainsi, et pour la distinguer sans conteste des autres pouvoirs régaliens, un mode de désignation particulier du ministre de la Justice garde des Sceaux, doit être instauré.

Désignation du ministre de la Justice :

Sur proposition du Premier ministre, le ministre de la Justice devrait être nommé par le Président de la République après avis conforme à la majorité des 3/5èmes des commissions parlementaires compétentes.

Le ministre de la Justice ne serait alors plus un politique membre de l’exécutif mais une personnalité unanimement reconnue pour ses compétences et son indépendance.

L’avis conforme des commissions parlementaires lui apportant la reconnaissance de ces qualités par la représentation nationale et le légitimant d’autant dans la mission de garant de l’indépendance qui est la sienne.

Mais la confiance passe aussi par la transparence et si comme le suggère le rapporteur dans sa proposition 23 un rapport et un débat annuel à l’Assemblée Nationale sur l’activité judiciaire est une bonne chose, permettre à chacun de nos concitoyens d’appréhender la réalité et l’effectivité de cette activité semble aussi nécessaire dans cette quête de regain de confiance en notre système.

Mise en place d’un débat départemental :

Le protocole et la solennité des audiences de rentrée ne sauraient suffire au besoin de savoir et de comprendre de chacun de nos concitoyens.

Rendre la Justice au nom du peuple français implique un peu de pédagogie et beaucoup de transparence.

Nous proposons qu’une fois par an, soient tirés au sort, sur les listes électorales, un certain nombre de citoyens pour participer à un débat organisé dans le ressort de chaque tribunal judiciaire au cours duquel après avoir entendu les rapports d’activités du chef de juridiction et du procureur de la République, chacun pourra les interpeller sur ses légitimes interrogations, craintes et autres observations que le fonctionnement du système judiciaire pourrait faire naître en eux.

Il sera ainsi possible de rétablir la confiance par plus de proximité, de transparence et de pédagogie en laissant à chacun la possibilité de s’exprimer.

Réaffirmer et renforcer l’indépendance nécessaire de la justice passe aussi par une clarification des rôles.

Les magistrats sont à la fois le siège et le Parquet et l’absence de frontière hermétique entre ces deux fonctions rend illisible et engendre la suspicion en terme d’indépendance.

En effet, s’il ne saurait être discuté que le magistrat du siège doit jouir de la plus totale indépendance dans l’exercice de ses fonctions, celle du Parquet est plus relative.

Il appartient au ministre de la justice de conduire “la politique d’action publique déterminée par le Gouvernement” (art. 30 Code de procédure pénale).

La politique pénale fait partie de la politique d’ensemble nécessaire et déterminée par le gouvernement. Le garde des Sceaux dispose donc d’un pouvoir d’intervention.

Les travaux de la commission ont permis de mettre en relief l’immense ambigüité qui existe entre siège et parquet et ce d’autant que les carrières sont liées et qu’indifféremment un magistrat peut être juge ou procureur.

Séparation des carrières

Il convient donc, afin de mieux garantir l’indépendance de la Justice de distinguer clairement la carrière de juge du siège de celle de procureur.

Les passerelles d’une fonction à l’autre ne doivent plus être possibles ou a minima encadrées par de strictes conditions de mobilité.

Ainsi sera garantie l’indépendance des juges du siège tant vis-à-vis du Parquet que du pouvoir exécutif.

Il est évident que cela ne pourra pas se faire sans une refonte en profondeur de la formation des magistrats.

La justice pour être totalement indépendante doit également disposer des moyens de son action et non être continuellement sous perfusion de l’État.

Demander, pour cause de crise, mais également à cause du manque flagrant de moyens, à des procureurs de revoir l’opportunité des poursuites engagées dans certaines affaires pour désengorger les tribunaux est une atteinte inadmissible à l’indispensable indépendance de la justice.

Le budget de la justice qui englobe celui de la pénitentiaire est illisible et le vase communicant qui existe entre la condamnation potentiellement prononcée et son exécution est une atteinte à la liberté du juge, lequel devra nécessairement tenir compte des capacités de l’administration pénitentiaire lorsqu’il sera amené à prononcer une condamnation.

Un budget de la justice isolé de celui de la pénitentiaire

Les Français ont besoin de savoir si leurs juges disposent des moyens de leur action, présupposé indispensable de leur indépendance.

C’est pourquoi nous demandons que le budget de la Justice soit distinct de celui de la pénitentiaire.

II. Contribution présentée par Mme Cécile Untermaier, au nom du groupe Socialistes et apparentés

La commission d’enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire nous a permis de mesurer une fois encore la puissance et la fragilité du système judiciaire français. Une fragilité qui s’explique d’abord par un budget très insuffisant dont l’augmentation ces dernières années, est sans effet lisible, par des procédures qui ne cessent de changer et de renforcer les prérogatives du Parquet et ses moyens d’enquête et enfin, par la médiatisation d’affaires politico-financières sur fond de soupçon d’intervention du pouvoir politique en place

Les recommandations proposées par le rapporteur sont largement partagées. Je ferai les observations suivantes :

– Un budget à la hauteur des enjeux : L’indépendance de l’institution implique des moyens budgétaires suffisants. Il ne peut être question d’indépendance si le service public de la justice ne peut garantir un égal accès à tous, une défense facilement mobilisée, en particulier pour les plus modestes mais aussi les classes moyennes, des délais de jugement compatibles avec les attentes des justiciables et une qualité attendue d’expertise.

L’effort financier qui s’impose doit s’accompagner de plus de précisions dans l’analyse des flux des affaires traitées par les tribunaux et une responsabilité identifiée des juges comme de l’ensemble des professionnels de la justice.

Il revient enfin à la justice de s’organiser de manière autonome. Il n’appartient pas au garde des Sceaux, comme cela a été dénoncé dernièrement, de soumettre au cabinet du Premier ministre, qui plus est en toute discrétion avant les élections municipales, les choix de construction ou de transfert de compétences intéressant certains tribunaux.

– Limiter dans le temps l’enquête préliminaire :

L’enquête préliminaire, prolongée de plus en plus souvent, traduit un attachement du Parquet à conserver l’entièreté du pouvoir alors que l’information judiciaire qui ouvre le contradictoire est de moins en moins fréquente. Un juge de l’enquête doit être créé, à même de recueillir les demandes des parties et de décider de la prolongation d’une enquête, passé un certain délai.

– Introduire les droits de la défense au cœur de l’enquête préliminaire. Il est de plus en plus difficile d’admettre que le citoyen ne connaisse rien du dossier qui l’accuse. Il n’est pas tolérable que la décision de mesures d’instruction intrusives, « pour les besoins de l’enquête (ou de l’instruction) », attentatoires à la vie privée d’une des parties, et souvent à charge, ne puisse être conditionnée à un débat contradictoire.

– Encadrer dans le temps la phase de jugement. Des délais anormalement longs, de plusieurs années, confortent l’idée de pressions exercées par le pouvoir en place pour ne pas « faire sortir » les affaires.

– Respecter le secret de l’instruction. Sa transgression régulière donne une image désastreuse d’une justice qui ne maitrise pas ses dossiers et ne protège pas les justiciables. La Justice doit faire respecter le secret de l’instruction, enquêter systématiquement et s’exprimer tant dans la presse qu’auprès des parties, en cas de transgression.

– Préciser le statut juridique des « remontée d’informations » du Parquet général au garde des Sceaux. Ces remontées d’information sont une nécessité politique. Le ministre de la Justice ne peut se contenter d’être informé par voie de presse. En revanche, lesdits documents doivent avoir un statut et un cheminement identifié jusqu’à leur destruction. Les conditions dans lesquelles ils sont transmis au garde des Sceaux et l’usage qu’il peut en faire, doivent être précisés.

– Réformer la nomination des membres du Parquet : il s’agit d’une institution hiérarchisée, qui place le Procureur sous l’autorité du Procureur général (PG) et le PG en lien hiérarchique avec le garde des Sceaux s’agissant de l’application de la politique pénale. Le Parquet est considéré affaibli par « une culture de soumission » à la chancellerie. Cette situation fait que beaucoup de professionnels et/ou de personnalités politiques considèrent que la séparation Parquet/Siège serait garante de l’indépendance de la justice.

La nomination des juges du siège et des magistrats du parquet doit évidemment obéir à la même règle procédurale de l’avis conforme émis par le Conseil supérieur de la magistrature. Cet avis doit être prononcé à l’issue de l’examen par le CSM de l’ensemble des candidatures potentielles ou exprimées et non sur les seules propositions qui seraient faites par le GDS. Le pouvoir disciplinaire exercé par le CSM doit l’être tant pour les membres du siège que ceux du parquet.

– Le CSM doit être revu dans sa composition, notamment s’agissant de la surreprésentation de la hiérarchie judiciaire, ainsi que l’a fait valoir l’ancien juge Van Ruymbeke, lors de son audition.

– Enfin, la politique pénale définie par le Gouvernement, doit être présentée au parlement et faire l’objet d’un débat.

En conclusion de ces quelques observations, rappelons que ce sont essentiellement les affaires pénales politico-financières qui ont retenu l’attention de la commission d’enquête. Cela ne doit pas nous faire oublier que l’indépendance de la justice et son impartialité doivent être interrogées dans les affaires intéressant le quotidien des citoyens. L’impartialité objective et subjective du juge est questionnée avec les déclarations d’intérêt et les entretiens déontologiques obligatoires depuis 2016 et dont l’utilité n’est pas contestée. Sans doute, le citoyen demandera-t-il dans un proche avenir à mieux connaître son juge. Ces déclarations d’intérêt, actuellement non publiques, ne pourront pas rester longtemps dans la seule main de l’institution judiciaire. Et, c’est d’ailleurs dans un tel contexte de publicité des déclarations d’intérêt que la proposition n° 11 du rapporteur, de rendre irrecevables des plaintes déposées par les justiciables devant le CSM pour un motif d’impartialité, pourrait me semble-t-il prospérer.

La justice commerciale, les prud’hommes, la justice des mineurs et la justice des pauvres dont parle Pierre Joxe doivent aussi être interrogées par ces préoccupations. La responsabilité du juge dont il a été peu question ici, comme l’exigence qui entoure son office dès lors qu’il est source de droit, sont indissociables de celles de l’indépendance et de l’impartialité qui nous ont préoccupés dans le cadre de cette enquête.

Il me reste à remercier le président Ugo Bernalicis et le rapporteur Didier Paris pour leur souci constant de partager une réflexion apaisée sur un sujet fortement médiatisé. Ce rapport d’enquête constitue une contribution solide à l’œuvre de justice.

Je n’oublie pas dans mes remerciements l’équipe des administratrices et administrateurs de l’Assemblée nationale et bien évidemment les personnes auditionnées qui ont nourri notre travail.

III. Contribution présentée par M. Ugo Bernalicis

La confiance des citoyens dans le service public de la Justice est essentielle à la pérennité du caractère républicain et démocratique de notre société. Or, la Justice n’apporte que peu de réponses à de nombreux justiciables en France et les professionnels de la Justice sont de plus en plus précarisés. Taxée de tous les maux, la Justice française souffre d’une lenteur pour être rendue et d’une complexité à l’égard du justiciable, qui nuit à son acceptation. Le parcours judiciaire est presque devenu inhumain, éloignant ainsi les justiciables d’une justice qui pourtant devrait leur être rendue. En renonçant à engager une procédure, ce sont bien les droits des citoyennes et des citoyens qui sont bafoués, et le pacte républicain et social qui est entamé. Or le rapport que les citoyennes et les citoyens entretiennent avec notre justice change au regard des enjeux contemporains : les citoyennes et les citoyens exigent de plus en plus la reconnaissance effective de leur droit mais réclament aussi l’émergence de droits nouveaux par la voie judiciaire.

En ce sens, le vaste mouvement de protestation populaire des gilets jaunes a exprimé une revendication de justice sociale, reprochant notamment à la Justice un traitement différencié et inégalitaire en raison de l’origine sociale des justiciables. C’est ce que Jean de La Fontaine nous enseigne dans les animaux malades de la peste :

« Selon que vous serez puissant ou misérable,

Les jugements de cour vous rendront blanc ou noir ».

Il est devenu urgent de réorganiser la Justice et nos institutions judiciaires. Pour le Président Ugo Bernalicis, la première pierre de cette réflexion doit être l’indépendance de la Justice. Comme le définit le Conseil constitutionnel dans sa décision de mars 2007, le principe d’indépendance de la Justice vise à garantir la possibilité de prendre des décisions à l’abri de toute instruction ou pression. Ni le législateur, ni le pouvoir exécutif, aucune autorité administrative, ni aucun individu ne peuvent empiéter sur les fonctions des juges.

Si cette commission d’enquête a pour but de mettre à plat le statut de la Justice en France, les termes choisis sont importants et s’inscrivent dans une vision politique : identifier les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire, afin de la restaurer comme l’un des piliers de notre République.

Par « pouvoir judiciaire », il faut comprendre l’ensemble des missions remplies par la Justice et l’ensemble des personnes qui interviennent pour la rendre. Il ne faut pas le réduire ou focaliser seulement aux fonctions de magistrat, car ce serait en premier lieu oublier les justiciables, mais aussi les fonctionnaires des tribunaux, les avocats, les huissiers, … Il faut également prendre en compte dans cette réflexion le mouvement de privatisation de la Justice, à savoir le nombre croissant de personnes et entités non-étatiques qui y interviennent.

Par indépendance du pouvoir judiciaire, il faut l’entendre au sens le plus entier, tant constitutionnel, que budgétaire ou encore social. L’œuvre de justice ne peut s’accomplir de manière indépendante sans un contrôle effectif et démocratique. Indépendance ne veut pas dire autarcie, indépendance ne veut pas dire pour le bénéfice d’une minorité. Au contraire, l’indépendance de la Justice est une exigence démocratique, condition et conséquence de la séparation des pouvoirs et des équilibres démocratiques tout autant qu’elle permet une effectivité de l’égalité républicaine de toutes et tous. L’indépendance de la Justice est nécessaire pour que l’autorité judiciaire soit la gardienne de la liberté individuelle. Les décisions qu’elle rend se fondent sur les lois votées par les représentants du peuple et les principes fondamentaux inscrits dans notre constitution ou dans les traités internationaux ratifiés par la France.

Mais plus fondamentalement, la question de l’indépendance de la Justice est indissociable du rôle qui lui est assigné par les équilibres démocratiques. Ainsi, une tribune, publiée en décembre 2019 dans le journal le Monde, décrit intelligemment cet équilibre, consubstantiel à l’acte de juger : « Au centre des rythmes démocratiques, entre le peuple électeur (la loi votée), le peuple fondateur (les droits fondamentaux) et le peuple des citoyens plaideurs (la demande de justice) ».

À titre liminaire, il convient de regretter les manques de cette commission d’enquête, qui peuvent s’expliquer par le temps contraint des commissions d’enquête, mais aussi les équilibres politiques. Notre commission n’a entendu que peu de justiciables et est restée centrée sur certaines régions, n’illustrant donc que partiellement les inégalités territoriales dont souffre le service public de la Justice. Les aspects pénaux ont dominé nos échanges au détriment de la Justice civile, qui pourtant représente la majorité des saisines des tribunaux. Nous n’avons eu également aucun échange sur la privatisation de la Justice… Il est évident qu’un temps plus conséquent aurait été nécessaire pour étoffer nos réflexions et aborder l’ensemble des pans de la Justice française.

Ceci étant dit, le Président Ugo Bernalicis se satisfait d’avoir pu conduire à son terme cette commission d’enquête, dont la richesse des échanges qui ont été tenus aux cours des nombreuses auditions, mais aussi les polémiques qu’elle a suscitées ont permis faire prendre conscience à un cercle plus large que les personnes directement concernées par la justice, de l’urgence de s’interroger sur la place de la justice dans notre République.

Le groupe de la France insoumise porte depuis le début de cette mandature et bien au-delà avec l’Avenir en Commun, le programme présidentiel lors de la campagne de 2017, une véritable réflexion sur la Justice, qui ne peut être seule résumée dans cette contribution. Néanmoins, au regard des travaux effectués par cette commission d’enquête et sans revenir sur les constats posés par les personnes auditionnées et figurant dans le rapport, le Président Ugo Bernalicis souhaite développer succinctement un certain nombre de points.

I. Sortir de l’ambiguïté pour garantir une justice républicaine indépendante

I.A. Un pouvoir judiciaire indépendant, impartial et contrôlé

Aux termes de l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 (DDHC), « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». La Constitution de la Vème République de 1958 n’évoque pas un pouvoir judiciaire, mais consacre son titre VIII à « l’Autorité judiciaire » (aux articles 64 à 66-1). Mais, la Constitution marque en son article 64 une volonté de soumission hiérarchique de l’institution en proclamant que « le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ».

C’est une singularité de la France parmi les démocraties contemporaines, et c’est une entorse à la séparation des pouvoirs. L’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) et l’article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques imposent à l’autorité judiciaire d’être indépendante et impartiale. La combinaison de ces deux principes est une garantie indispensable de l’effectivité de la séparation des pouvoirs, mais aussi une garantie pour les justiciables.

Proposition FI n°1 : Modifier la Constitution afin d’y inclure les notions suivantes. La Justice est rendue au nom du peuple. Le pouvoir de rendre la Justice est confié à des juges impartiaux, inamovibles, qui ne sont soumis qu’à la loi. Ce pouvoir judiciaire constitue un ordre autonome et indépendant de tout autre pouvoir.

Proposition FI n°2 : Modifier l’article 64 de la constitution pour supprimer la mention selon laquelle le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire au profit du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Proposition FI n°3 : Suppression de l’article 17 de la Constitution pour supprimer la grâce présidentielle, qui permet au Président de la République de supprimer ou de réduire la peine d’un condamné. Les grâces ne doivent relever que de la loi.

Les auditions ont montré que la notion de contrôle de l’autorité judiciaire dans les décisions de justice par les autres pouvoirs constitués était résiduelle, la loi votée semblant être seule à même de limiter l’action du juge. Les débats parlementaires sont très souvent influencés par les évolutions de la jurisprudence lors de l’examen des textes législatifs, principalement dans un sens protecteur des libertés individuelles. Pour autant, il est vrai qu’aucun débat n’existe sur la jurisprudence prise au cours d’une année dans son ensemble et non sous le seul prisme des textes débattus. Un débat démocratique annuel sur la base des rapports d’activités effectués par les cours suprêmes de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif (Cour de cassation et Conseil d’État) pourrait être utile pour contrôler et rendre compte de l’application de la loi par les tribunaux.

La création d’un mécanisme de contrôle de l’activité judiciaire doit être également renforcé sur le modèle du contrôle de constitutionnalité. Ainsi, il peut être proposé que le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), qui serait rénové comme exposé ultérieurement dans cette contribution, puisse être saisi par le président de la République, le ministre de la Justice, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, par 60 sénateurs ou 60 députés. Le CSM ainsi saisi pourra mener une inspection visant à contrôler le fonctionnement de la justice, au regard des situations qui lui sont soumises. Il pourra ainsi formuler des recommandations, ou toute sanction disciplinaire, qu’il jugera utile. La saisine ne peut cependant pas intervenir dans le cadre d’une instance en cours.

Proposition FI n°4 : Tenir un débat annuel sur la jurisprudence dans les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat sur la base des rapports d’activité de la Cour de cassation et du Conseil d’État. Le législateur pourra ainsi apprécier les évolutions jurisprudentielles devant être précisées ou non dans la loi.

Proposition FI n°5 : Création d’une saisine du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), par le président de la République, le ministre de la justice, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, par 60 sénateurs ou 60 députés visant à contrôler le fonctionnement de la justice. Le CSM peut dans ce cadre formuler des recommandations ou toute sanction disciplinaire qu’il jugera utile. La saisine ne peut cependant intervenir dans le cadre d’une instance en cours.

I.B. Une organisation juridictionnelle renforcée de la Justice

➢ Il faut instaurer une véritable Cour constitutionnelle, préservée des influences des politiques

La commission d’enquête n’a pas abordé ou très peu abordé cette question de l’architecture judiciaire par l’examen de la jurisprudence constitutionnelle et du double ordre juridictionnel français. Pourtant, il s’agit d’un enjeu majeur pour la construction d’un pouvoir judiciaire indépendant légitime et intelligible.

Depuis 1958, le Conseil constitutionnel s’est très largement émancipé à la faveur de sa propre jurisprudence et des révisions successives de la Constitution. En particulier, les dernières réformes constitutionnelles ont permis une juridictionnalisation du contrôle de constitutionnalité des lois du Conseil constitutionnel notamment par l’instauration en 2008 de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

Pour autant, le statut de ses membres et leur mode de désignation n’a pas été revu afin de renforcer leur indépendance et leur impartialité. Le Conseil constitutionnel se trouve ainsi particulièrement exposé au soupçon de partialité politique. Il est impératif de revoir profondément sa composition et son processus de désignation. Des propositions existent et la révision constitutionnelle abandonnée en 2018 à la suite de l’affaire Benalla en fait état : il s’agit de supprimer d’une part le pouvoir discrétionnaire de nomination des neuf membres du Conseil, que se partagent le président de la République et les présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale et d’autre part supprimer la catégorie de membre de droit dont bénéficient les anciens présidents de la République.

Il faut être beaucoup plus ambitieux afin que le Conseil constitutionnel se dote d’un statut conforme à son rôle juridictionnel. Une telle réforme ne peut se faire sans convoquer une nouvelle constituante afin de revoir l’architecture globale de la Justice.

➢ Il faut consacrer un Conseil Supérieur de la magistrature rénové doté d’un rôle central dans l’organisation judiciaire

L’organisation de la Justice nécessite l’instauration d’un Conseil supérieur de la Justice, responsable devant le Parlement auquel il rendra des comptes au moins une fois par an. Cependant, une telle révolution ne peut s’effectuer sans une réflexion quant à sa légitimité démocratique et en tout état de cause sans recours au peuple via la convocation d’une constituante. Pour autant, certains éléments peuvent constituer la base politique d’une réforme de l’institution, qui aurait comme structure centrale un Conseil supérieur de la magistrature (CSM), rénovée.

Actuellement, le Conseil supérieur de la magistrature est l’organe chargé par la Constitution d’assister le chef de l’État dans sa fonction de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et, à ce titre, il lui incombe principalement la gestion de la carrière des magistrats. Le CSM, qui a été profondément réformé par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 pour mettre fin à sa composition majoritairement corporatiste, est une institution originale dont le statut résulte de l’article 65 de la Constitution.

Les auditions ont permis de mettre en exergue la nécessité de réformer cette institution en poursuivant certaines évolutions, mais aussi en révisant profondément son fonctionnement. Le CSM actuel ne remplit pas la tâche de garantir l’égalité de traitement entre les justiciables faute de moyens et de volonté politique.

Conformément à notre vision politique, et afin de garantir l’indépendance des magistrats à l’égard du pouvoir exécutif sans pour autant instaurer un gouvernement des juges, pour le Président Ugo Bernalicis c’est à la représentation nationale et au pouvoir législatif de fixer le cadre judiciaire de la République.

Tout d’abord, concernant la composition actuelle du CSM, il convient de souligner que les réformes récentes ont permis de rééquilibrer en partie la répartition des magistrats et des membres extérieurs. Il faut pour autant poursuivre une réforme de sa composition, afin que les conditions de nominations de ces membres extérieurs soient moins dépendantes du pouvoir politique en place et plus ouverte sur la société civile. En outre, la composition de ce futur CSM doit faire en sorte qu’aucun des collèges représentatifs ne soit majoritaire à lui seul. La présidence de cette instance doit être assurer par le Ministre de la justice, afin de permettre un niveau de représentativité de l’exécutif, tout en assurant une place non hégémonique. La présidence par le garde des Sceaux, à la différence du président de la République, a cet intérêt d’être responsable devant le Parlement. Cela lui permet par ailleurs de s’assurer de la prise en compte des évolutions législatives dont le CSM doit aussi veiller à la bonne application.

Le CSM doit renforcer sa légitimité et sa représentativité du monde de la Justice en intégrant des représentants des magistrats comme dans sa formation actuelle, mais aussi des greffiers, des avocats, des notaires, des huissiers. En outre, pour permettre l’implication citoyenne, le Parlement doit pouvoir désigner des universitaires, des représentants d’associations de lutte contre la pauvreté, contre la corruption, et d’aide aux victimes, des justiciables comme des personnes condamnées ainsi que des citoyens-jurés (cette dernière hypothèse sera ultérieurement développée dans cette contribution).

Ensuite, s’agissant de la nomination des magistrats, et plus largement de leur carrière, l’exécutif conserve actuellement la mainmise et le pouvoir du CSM reste dans les faits marginal. En effet, l’exécutif choisit parmi les magistrats ayant posé leur candidature pour chaque poste, à l’exception des présidents et premiers présidents des juridictions, le rôle du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) se restreint à un avis sur ces choix, qui doit être conforme pour les magistrats du siège alors que le garde des Sceaux n’est pas lié par la décision du CSM s’agissant du parquet.

Concrètement, c’est la direction des services judiciaires (DSJ) du ministère de la Justice qui dispose de tous les moyens relatifs à la gestion des carrières des magistrats, qui fait ce travail de gestion. Aussi, proposer que le CSM soit seul chargé de la compétence de nommer les magistrats, aussi bien du siège que du parquet, nécessite qu’il dispose des moyens humains et financiers pour fonctionner pleinement en toute indépendance.

En outre, tout au long des auditions de la Commission d’enquête les parlementaires se sont interrogés sur le respect du principe de séparation des pouvoirs concernant les mobilités de magistrats en administration centrale en particulier au ministère de la Justice ou dans des fonctions de cabinet auprès des ministres. Si nous reconnaissons qu’exercer de telles fonctions pour un magistrat est un enrichissement tant personnel que professionnel, il nous apparaît cependant que le CSM manque particulièrement de vigilance sur ces situations notamment au regard du principe de séparation des pouvoirs. Un magistrat, dès lors qu’il exerce des fonctions au sein d’un organe rattaché à l’exécutif et jusqu’à ce qu’elles prennent fin, ne doit plus être considéré comme étant magistrat, une autre position statutaire comme la disponibilité devrait être envisagé. L’absence de règle d’incompatibilité tant à l’entrée en fonction qu’en sortie ou de limitation dans le temps de ces fonctions porte préjudice à l’indépendance de la Justice.

Proposition FI n°9 : Supprimer le pouvoir du ministre de la Justice de proposition des magistrats du parquet.

Proposition FI n°10 : Confier le pouvoir disciplinaire au Conseil supérieur de la magistrature. Le ministre de la Justice doit disposer de la possibilité de saisir le CSM sur des faits pouvant relever du disciplinaire et dont il aurait eu la connaissance.

Proposition FI n°11 : Doter le Conseil supérieur de la magistrature de la compétence de nommer les magistrats du siège et du parquet, ainsi que des moyens actuellement dévolus à la Sous-direction des ressources humaines de la magistrature (SDRHM) la direction des services judiciaires (DSJ) du ministère de la Justice.

Proposition FI n°12 : Redéfinir et encadrer strictement les conditions de mobilité des magistrats en administration centrale ou en fonction de cabinet ministériel.

Par cohérence, cette même réflexion oblige à s’interroger sur le pouvoir disciplinaire du CSM vis à vis des magistrats. Il est nécessaire d’aligner le régime disciplinaire des magistrats du parquet, qui relève actuellement en dernier lieu du ministre de la Justice, sur celui des magistrats du siège en la confiant au CSM.

En outre, les auditions ont montré que la procédure disciplinaire n’est pas exempte de critiques : non-respect du contradictoire, des droits de la défense des magistrats, insuffisance des moyens donnés au CSM pour réaliser les investigations utiles. Ces critiques montrent toute la place et donc la dépendance à l’enquête administrative réalisée par l’inspection de la Justice (IGJ) en amont du CSM. Or, il faut rappeler que l’IGJ est sous l’autorité du garde des sceaux et que le CSM ne peut la saisir directement. Dans les faits, le pouvoir politique conserve donc les moyens d’intervenir dans la procédure. Faute de moyen équivalent à l’IGJ, le CSM ne peut assumer l’entièreté de ses missions.

I.C. Une justice administrative constitutionnalisée

Interroger les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire, oblige également à considérer la structure juridictionnelle qu’a adopté la Justice en France : mis à part le Conseil constitutionnel, la France s’inscrit historiquement dans ce qu’on appelle un dualisme juridictionnel avec d’une part l’ordre judiciaire et d’autre part l’ordre administratif. Ce dernier est composé des juridictions administratives de droit commun, des juridictions spécialisées, en particulier la Cour des comptes, la Cour nationale du droit d’asile ou les juridictions disciplinaires nationales des ordres professionnels, et enfin du Conseil d’État, juridiction administrative suprême. Cet ordre administratif reçoit et juge environ 300 000 recours par an.

Il est indispensable d’apprécier la pertinence et l’efficacité de cette dualité de l’ordre juridictionnel français au regard des garanties qu’il offre à l’État de droit, mais aussi au service des justiciables. Il ne faut pas entendre ici une quelconque remise en cause de l’existence d’un juge spécialisé dans le contentieux administratif, nous sommes au contraire conscients de sa pertinence qui a permis l’émergence d’un contrôle crédible et effectif de l’administration, dans le respect de ses prérogatives et des droits des personnes.

Si la commission d’enquête n’a pas abordé frontalement ce sujet, des éléments issus des auditions en particulier des syndicats de magistrats administratifs peuvent être ici rappelés.

Le premier constat vient du fait que la juridiction administrative ne bénéficie pas d’une reconnaissance dans la constitution. En effet, ce n’est qu’à l’aune de la réforme constitutionnelle de 2008 qu’a été modifié l’article 65 de la Constitution, en évoquant l’existence d’un ordre juridictionnel administratif, mais sans en consacrer spécifiquement l’existence et sans lui apporter de garanties que seule jusqu’à ce jour la jurisprudence préserve.

Très certainement au cœur de cette non-reconnaissance, la place occupée par le Conseil d’État notamment dans le maintien de son double rôle, de conseiller du gouvernement et de plus haute juridiction de l’ordre administratif. C’est en effet l’un des points centraux, auquel il faut mettre fin ! L’indépendance et l’impartialité du Conseil d’État sont intrinsèquement mises en cause car ses membres sont à la fois conseils et juges. En outre, l’inamovibilité des membres du Conseil d’État n’est pas prévue par les textes. C’est structurellement une entorse aux principes que requiert la fonction juridictionnelle.

C’est pourquoi, le Conseil d’État est accusé de rendre des décisions politiques. Récemment, cette critique s’est faite dans le cadre de la gestion de la crise de la Covid, où, comme le décrit l’universitaire Paul Cassia le Conseil d’État a été « un organe de labellisation juridictionnelle des décisions prises par le Premier ministre, lui-même membre de cette institution ». Il a ainsi souligné que le Conseil d’État a exigé que les actes de police municipale pris durant l’état d’urgence sanitaire soient alignés sur l’action gouvernementale, présumée cohérente et efficace, relative à la lutte contre la pandémie. Au contraire, la période du Covid a mis en exergue les carences du Conseil d’État dans son rôle de garant des libertés fondamentales. Il a agi en soutien indéfectible du pouvoir, ce qui légitimement interpelle les législateurs que nous sommes quant à son rôle de contre-pouvoir.

La dualité des corps qui existe au sein de l’ordre juridictionnel administratif, distinguant les magistrats administratifs des conseillers d’états, nous interpelle.

La qualité de « magistrat » a été progressivement reconnu aux magistrats des tribunaux administratifs (TA) et cours administratives d’appel (CAA), les distinguant des statuts de la fonction publique dans les dispositions législatives contenues dans le code de justice administrative. Mais une clarification semble également nécessaire pour l’inscrire définitivement comme garant des libertés.

La formation et la carrière des magistrats administratifs se décline dans une certaine ambiguïté, résumée notamment par l’adage selon lequel « Pour bien juger l’administration, il faut la connaître de l’intérieur ». La connaissance de l’administration se conçoit au regard de la spécificité des missions remplies par les administrations par une formation pour partie commune avec les corps de l’État, mais aussi tout au long de leur carrière. Celle-ci suppose des allers-retours dans l’administration.

Comme nous l’ont confirmé les syndicats des magistrats administratifs, ceux-ci restent relativement peu fréquents et se limitent à l’exercice de fonctions hors de leur corps d’origine, dans le cadre de la mobilité statutaire qui s’impose à l’ensemble des corps recrutés par la voie de l’École Nationale d’Administration (ENA). Le Conseil d’État, dans son rôle de gestionnaire du corps des TA et CAA, incite d’ailleurs les magistrats administratifs à faire des allers-retours au-delà de la seule mobilité statutaire requise pour pouvoir prétendre à l’inscription au tableau d’avancement au grade de président.

Les évolutions de la société notamment en terme de transparence, mais aussi d’indépendance de la Justice imposent, selon nous, de renforcer le contrôle exercé par des instances légitimes. Comme l’ont évoqué les auditions de la commission d’enquête, le rôle joué par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) en la matière doit être réformé notamment au regard de sa composition.

En l’état de nos réflexions, la création d’un Conseil supérieur de la magistrature administrative sur le modèle du CSM est indispensable, tout en maintenant un contrôle au moins équivalent comme l’effectue la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). C’est à la fois la conséquence de la reconnaissance constitutionnelle de la juridiction administrative qu’une exigence au regard du sujet même de la commission d’enquête.

II. Garantir l’indépendance de la justice en recentrant sur les missions d’un magistrat du peuple

II.A. Une nécessaire réforme du parquet

➢ Il faut clarifier le statut du parquet en consacrant son indépendance du pouvoir politique, mais pas son irresponsabilité

Une résolution du Conseil de l’Europe adoptée en 2009 affirme que : « les procureurs doivent pouvoir exercer leurs fonctions indépendamment de toute ingérence politique. Ils doivent être protégés contre toutes instructions concernant une affaire donnée, tout au moins si de telles instructions visent à empêcher que l’affaire soit traduite en justice ».

La situation française est depuis longtemps l’objet de critiques. Ainsi, La Cour européenne des droits de l’homme a jugé que les membres du ministère public français ne peuvent être considérés comme « juge ou autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires », car ils ne satisfont pas à l’exigence d’indépendance à l’égard de l’exécutif (arrêt Medvedyev du 29 mars 2010 et arrêt Moulin contre France, 23 novembre 2010). L’adoption de la loi du 25 juillet 2013 qui proscrit les interventions du ministre dans les affaires individuelles marque une avancée, mais la situation n’est toujours pas satisfaisante.

Aux termes des dispositions de l’article 5 de la loi organique du 22 décembre 1958, « Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la Justice. À l’audience, leur parole est libre ». Toute l’ambiguïté de ce statut transparaît dans une décision de 2017 du Conseil constitutionnel, où en répondant à une question prioritaire de constitutionnalité, il a considéré que ces dispositions assurent « une conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution. Elles ne méconnaissent pas non plus la séparation des pouvoirs ».

Ainsi, la subordination hiérarchique, qui justifie l’information du garde des Sceaux dans les affaires individuelles est justifiée par l’article 20 de la Constitution : « Le gouvernement conduit et détermine la politique de la nation ». Le même article dispose également que « le gouvernement est responsable devant le parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». La France maintient donc une position paradoxale consacrant tout à la fois indépendance et subordination hiérarchique.

Comme l’ont souligné l’association Anticor et les syndicats de magistrats, l’importance de la politique pénale doit être relativisée :

La notion d’opportunité des poursuites, qui permet de faire des choix dont le ministre de la Justice devrait répondre, est résiduelle. Les parquets sont fortement incités à maximiser le taux de réponse pénale, et l’opportunité ne joue plus que dans des affaires sensibles, en particulier politiques et financières ;

L’action pénale est « surdéterminée » par le dépôt des plaintes et l’action des services de police et de gendarmerie ; la part pro-active dans la politique pénale, qui consiste par exemple à mobiliser des services extérieurs à la Justice pour mieux traiter certaines catégories d’infractions, est réduite et dépend pour partie de la disponibilité de ces services ;

Le cadre de l’action publique est fixé par la loi, et les choix de politique pénale ne peuvent conduire à privilégier l’application de certaines lois au détriment des autres, sauf à dénaturer la volonté du législateur ;

Sur les 38 circulaires parues en 2019, la plus grande partie n’est pas prescriptive, et constitue une doctrine de présentation des textes. Les seules circulaires qui peuvent être considérées comme prescriptives n’ont jamais donné lieu ni à l’engagement de la responsabilité d’un procureur, ni à celle du Gouvernement.

Ces éléments circonstanciés relativisent la nécessité d’un rapport hiérarchique des procureurs au ministre pour l’application d’une politique pénale. De plus, la cohérence de l’action publique et la définition d’une politique pénale ne dépendent pas forcément d’un lien étroit avec l’autorité politique comme le démontrent d’autres modèles juridiques européens avec l’exemple du collège de procureurs et d’avocats généraux, comme cela existe en Belgique, aux Pays-Bas et en Espagne. Ce collège aurait la charge de proposer une politique criminelle cohérente au ministre, qu’il pourrait ensuite mettre en débat devant le parlement.

Proposition FI n°19 : Supprimer la mention à l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 qui place les magistrats du parquet premiers « sous l’autorité » du garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les magistrats sont soumis à l’autorité de la loi, proposée à la fois par le Gouvernement et les parlementaires et votée définitivement par le pouvoir législatif.

Proposition FI n°20 : Mettre en place un collège des procureurs et des avocats généraux visant à proposer une politique pénale au ministre de la Justice qui présentera un projet de loi de politique pénale, qui sera débattue et votée par le Parlement. Cette loi aura vocation à évoluer dans le temps en suivant la procédure législative ordinaire, bien loin des circulaires de politique pénale issues du fait du prince.

Au cours des auditions, la question des instructions individuelles en matière civile a été abordée. La loi du 25 juillet 2013 a fixé la nouvelle répartition des compétences entre le ministre de la Justice et les magistrats du parquet en interdisant notamment au ministre de la Justice d’adresser aux procureurs de la République des instructions dans des affaires individuelles dans le domaine pénal. Cette loi visait à garantir les citoyens contre toute ingérence de l’exécutif dans le déroulement des procédures pénales, afin de ne plus laisser place au soupçon de pressions partisanes. Cette importante réforme du fonctionnement de l’autorité judiciaire cependant ne s’est pas prononcée sur les procédures civiles. Les auditions ont permis d’évoquer cette question au travers du contentieux du droit de la nationalité, où la chancellerie maintient opportunément un bureau dédié, qui adresse sur l’ensemble des contentieux traitant de la perte ou l’acquisition de la nationalité française des instructions individuelles aux parquets. Il apparaît indispensable au nom de l’indépendance de la Justice de poser la même interdiction et de mettre fin à cette pratique.

➢ Il faut mettre fin aux remontées d’informations dans les dossiers individuels

La question des remontées d’informations des parquets au ministère de la Justice constitue un obstacle majeur à l’indépendance de la Justice et en tout état de cause porte un grave préjudice à l’institution. En théorie, il s’agit d’un « secret partagé » entre le garde des Sceaux et les procureurs, justifié par la connaissance nécessaire par le ministre de certains dossiers, au regard de sa responsabilité politique. Ces remontées d’informations prévues par la loi doivent être analysées en gardant à l’esprit le pouvoir de nomination des procureurs de la République par le garde des Sceaux. Ainsi, ne pas remettre en cause ce système ou se masquer derrière un juste équilibre, n’est pas admissible et serait même dévastateur pour le pacte républicain.

Il ne peut y avoir de confiance des citoyens quand l’exécutif a entre les mains des éléments précis et circonstanciés sur certaines enquêtes en cours. La pertinence du maintien de ces remontées d’informations n’a pas été démontrée par les auditions de la présente commission d’enquête, le procureur ayant tout loisir de rendre public des éléments si nécessaire, comme les dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale le prévoient. Le procès et la condamnation de Jean-Jacques Urvoas en ont donné un bon exemple. L’ancien ministre avait en effet transmis au député Thierry Solère, situé dans l’opposition, des informations sur les investigations en cours à son sujet couvertes par le secret de l’instruction.

Notre analyse ne se limite d’ailleurs pas au seul ministère de la Justice. Les auditions ont permis de bien mettre en évidence que ces remontées d’informations bénéficient également d’un circuit au sein du ministère de l’intérieur, principalement pour des motifs d’ordre public. Plus exactement ce sont trois canaux de remontées à destination du ministre de l’intérieur : police, gendarmerie et préfecture de police.

C’est d’ailleurs ce que le dernier rapport d’évaluation du Groupe d’États contre la corruption, dans le cadre du Conseil de l’Europe, a dénoncé en recommandant au sens large « des garanties supplémentaires quant à la remontée d’information vers l’exécutif sur les procédures en cours qui concernent des personnes exerçant de hautes fonctions de l’exécutif afin de préserver l’intégrité des poursuites ».

Proposition FI n°22 : Mettre fin aux remontées d’informations judiciaires dans les dossiers individuels à destination de l’exécutif, sauf celles qui appellent une intervention directe de l’exécutif (comme les catastrophes ou les attaques terroristes massives) et de limiter l’information du ministère de la Justice à des rapports généraux de politique pénale. Ces mesures s’appliquent tout autant au ministère de la Justice, qu’au ministère de l’Intérieur.

Proposition FI n°23 : Dans le cadre d’instances en cours, les parlementaires et membres des exécutifs nationaux et locaux peuvent intervenir par le biais d’interventions volontaires. Ces interventions ainsi que les réponses éventuelles sont versées au dossier. Elles ont pour but de renforcer l’effectivité sociale du droit en encadrant les prises de paroles des personnalités politiques dans des procès en cours, qui peuvent avoir un retentissement national ou local tout en préservant par une procédure l’indépendance des magistrats.

Enfin, quand bien même le sujet peut paraître anecdotique, il faut rappeler que les juges peuvent recevoir des décorations et distinctions du pouvoir exécutif. L’obtention par les magistrats de décorations fait naître un soupçon de dépendance à l’égard du pouvoir exécutif qui en décide discrétionnairement l’attribution. À plus forte raison, le port de ces décorations à l’audience, quelles que soient les vertus personnelles des magistrats qui les arborent, n’est pas souhaitable. En toute cohérence avec la conception de la séparation des pouvoirs qui nous anime, il faut interdire pour les magistrats de recevoir toute distinction pendant ou à raison de l’exercice de leurs fonctions, et l’interdiction de porter, à l’audience, les décorations obtenues antérieurement.

➢ Il faut repenser le fonctionnement de la hiérarchie du parquet, pour garantir au magistrat son indépendance

Sans remettre en cause le principe du rapport hiérarchique au sein du parquet, une clarification doit être effectuée afin que les substituts, qui sont des magistrats placés sous l’autorité d’un procureur, ne soient pas entièrement dépendant de leur hiérarchie. En effet, nous considérons qu’il est nécessaire au nom de l’indépendance de la Justice de doter ces magistrats d’une autonomie décisionnelle, qui n’est ni incompatible avec le cadre d’une politique pénale, ni avec celui de la responsabilité décisionnelle.

En effet, les auditions notamment des syndicats de magistrats ont relevé que de trop nombreux parquets au sens hiérarchique ont adopté des pratiques relevant d’une conception « infantilisante » de la relation hiérarchique tendant à considérer le substitut comme le simple délégataire d’une autorité, qui appartiendrait en propre qu’à son procureur. Le syndicat de la magistrature a été très précis et nous reprenons son constat qui nous semble avoir été corroboré par les autres syndicats :

Exigence de comptes rendus systématiques quotidiens, voire bi-quotidiens, sur les affaires traitées à la permanence, y compris dans des dossiers sans difficultés ni sensibilités particulières.

Diffusion d’instructions générales systématiques déniant le pouvoir d’appréciation du magistrat du parquet.

Exigence d’une autorisation préalable de la hiérarchie avant l’ouverture d’une information judiciaire voire interdiction pour les substituts de signer eux-mêmes des réquisitoires introductifs.

Signature impérative de l’ensemble des réquisitoires définitifs criminels par le chef de parquet.

Modification a posteriori, sans discussion préalable, des décisions prises par des substituts en cas de recours exercé auprès du chef de parquet par la hiérarchie policière ou les élus locaux.

➢ Il faut clarifier les règles de répartition des services, de l’attribution et du dessaisissement des dossiers pour recentrer autour de l’action de juger

Que ce soit pour les magistrats du parquet ou pour ceux du siège, des règles claires, précises et objectives doivent présider à la répartition des services, à l’attribution et au dessaisissement des dossiers.

Concernant les magistrats du parquet, le statut doit préciser dans quelles conditions, un dossier peut être repris par le procureur de la République par application du principe hiérarchique. En tout état de cause, ces décisions devant être formalisées par écrit et motivées.

Concernant les magistrats du siège, l’audition du Premier Président de la Cour d’appel de Paris, Jean-Michel Hayat a montré à quel point les questions de l’attribution des dossiers et le rôle même de l’autorité de nomination sont brûlantes, mais surtout que les pratiques ne sont pas formalisées et qu’une grande hétérogénéité de pratiques existe sur tout le territoire.

Le risque d’arbitraire est donc bien présent dans ces choix souvent difficiles d’attribution de dossiers et le rôle hiérarchique fait peser un risque d’entrave à l’indépendance du juge. Il nous apparaît nécessaire de clarifier les procédures et de les objectiver.

II.B. La collégialité, principe cardinal de l’indépendance

Le rapport du groupe de travail relatif à la protection des magistrats en date du 28 juin 2016 décrit une réalité qui n’a pas été contredite depuis : il persiste une augmentation des attaques à l’encontre des magistrats et de l’institution judiciaire : incivilités, outrages ou violences régulièrement commises contre des magistrats et en particulier des menaces graves pesant sur certains magistrats spécialisés. Les constats posés par ce rapport ainsi que les déclarations issues des auditions de la commission d’enquête contribuent à renforcer certaines de nos propositions visant à assurer l’indépendance de la Justice, en particulier concernant le recours à la collégialité.

La collégialité fait l’objet depuis longtemps d’une réduction de son champ d’application par les réformes successives et ce tant pour des raisons idéologiques que budgétaires. Preuve en est sans être exhaustif, les réformes qui consacrent et étendent notamment les audiences en juge unique en matière civile et pénale, affaiblissant la collégialité, y compris en appel.

Dans les faits, elle reste pratiquée à l’instruction, mais est souvent limitée aux actes les plus importants (ordonnance de règlement notamment) et, en tout état de cause, ne trouve d’expression concrète aux yeux des justiciables qu’en de rares occasions, notamment pour les mis en examen lors des interrogatoires. En termes d’indépendance, elle n’évite donc pas la personnalisation des dossiers sur la personne du juge et ne constitue pas une protection pour les magistrats en charge des investigations. Le juge unique explique d’ailleurs en partie qu’en cas de mise en cause la profession face bloc par corporatisme.

Comme le rapport de 2016 l’explicite, cette mise en œuvre imparfaite de la collégialité s’explique notamment par la charge de travail des magistrats affectés dans ces juridictions, laquelle rend difficile la multiplication des tâches qu’implique la collégialité, ainsi que par des habitudes de travail qui tendent à privilégier un exercice parfois plus individuel que collectif de la fonction de juge d’instruction. Cette situation ne c’est qu’un peu plus dégradée depuis, comme les auditions de la commission d’enquête l’ont démontré.

Ainsi, la concentration des pouvoirs entre les mains d’une seule personne favorise la mise en cause de celle-ci, alors que l’intervention d’une pluralité de magistrats évite la personnalisation des procédures et rend caduque la mise en place d’une stratégie de déstabilisation efficace. La collégialité offre en outre une garantie supplémentaire pour le justiciable de la qualité de la décision et de l’absence de partialité. Ainsi, elle est pour notre groupe parlementaire un gage de confiance dans la Justice. Bien évidemment, ce constat, ne doit pas être réduit aux seules fonctions d’instruction, mais apparaît également pertinent pour le ministère public.

En conséquence, il apparaît indispensable de renforcer, à l’instruction, la collégialité, et au parquet un travail en équipe fondé sur une connaissance réellement partagée des dossiers et une représentation plurielle du ministère public lors des audiences.

En outre, le développement des actions de communication et notamment du recours à des stratégies de déstabilisation appellent une prise de parole publique qui doit concilier la nécessité d’apporter une réponse aux critiques émises tout en préservant l’impartialité des magistrats connaissant ou susceptibles d’avoir à connaître la procédure critiquée. Diverses hypothèses sont actuellement dans le débat public et nécessitent que le législateur se prononce. Au regard des auditions de la commission d’enquête, il nous apparaît que c’est au Conseil supérieur de la magistrature, compte tenu de son positionnement institutionnel et du rôle qu’il joue pour garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire, d’assumer ce rôle, mais aussi aux chefs de Cours et de juridictions.

Le rapport de 2016 précité évoquait dans une proposition n°9 la nécessité de diffuser une circulaire ayant pour objet de rappeler aux chefs de Cours et de juridictions les outils à leur disposition ainsi que les principes devant guider leur action lorsqu’un magistrat fait l’objet d’une attaque. Il nous semble impératif de rendre effective cette proposition et d’y allouer tous les moyens budgétaires afin que des formations et un accompagnement au plus près des juridictions soient réalisés.

II.C. La préservation d’une magistrature ouverte sur la société

Une étude récente (« L’âme du corps. La magistrature française dans les années 2010 : morphologie, mobilité et conditions de travail ») menée par les sociologues Yoann Demoli et Laurent Willemez et achevée en novembre 2019 a montré le caractère persistant du manque de diversité quant à l’origine sociale des magistrats, parlant même de carences. Si des réformes importantes ont été menées pour diversifier le recrutement à l’École nationale de la magistrature (ENM), cette dernière ne saurait pas à elle seule corriger les inégalités sociales qui pèsent sur les individus depuis le commencement et durant toute leur scolarité. Le poids des préparations privées dans l’accès aux fonctions de magistrat est disproportionné et participe à maintenir le caractère peu démocratique de l’accès à la magistrature.

Dans ce débat essentiel, nous sommes inquiets des propositions faites par la mission « Haute fonction publique » menée par Frédéric Thiriez de janvier 2020. Les propositions de permettre une formation commune de 6 mois entre les grandes écoles publiques de formation des fonctionnaires (Santé, police, magistrature) et ingénieurs de l’État (X, Mines, Ponts etc), tout comme les 3 semaines de préparation militaire sont contraires à l’exigence d’indépendance que requiert la magistrature, et méconnaissent le fonctionnement de l’ENM. Au contraire, le maintien de l’École nationale de la magistrature (ENM) nous paraît essentiel pour garantir un haut niveau de formation ainsi que l’indépendance de ce corps.

Il est évident, comme évoqué précédemment, que les dispositions statutaires actuelles permettant la mobilité des magistrats constituent un enrichissement pour le corps. Les allers-retours entre privé et public sont moins importants dans la magistrature judiciaire que dans d’autres corps de la fonction publique et, s’ils ne doivent pas être interdits, il n’en reste pas moins que le contrôle doit être accru.

Aussi, force est de constater qu’il n’existe pas d’équivalent de la HATVP dans la magistrature. En cohérence avec une volonté de donner une place centrale au CSM, il convient, afin de prévenir toute dérive et surtout de responsabiliser les instances légitimes de l’ordre judiciaire, de confier au CSM une mission équivalente à celle de la HATVP pour les fonctionnaires.

III. Repenser une juridiction indépendante au nom du peuple

III.A. Une juridiction autonome et lisible budgétairement

Le pouvoir judiciaire doit disposer des moyens nécessaires et proportionnés afin de rendre des décisions impartiales, éclairées et dans des délais raisonnables pour chaque justiciable qui le saisit. Ce service public de la Justice exige en conséquence une évolution de son organisation territoriale et budgétaire, qui garantisse aux citoyennes et aux citoyens une justice de proximité, accessible, efficace, et indépendante.

Or, ce service public n’a actuellement pas les moyens de fonctionner de façon satisfaisante. Cet état de sous-budgétisation, qualifié de « clochardisation », perdure depuis de nombreuses années et conduit à considérer que la Justice n’est pas financièrement indépendante. En 2018, la Commission européenne pour l’Efficacité de la Justice (CEPEJ) publiait son analyse quadriennale des systèmes de justice dans les différents pays européens. Ainsi, d’un point de vue budgétaire, la France se situe en queue de peloton, consacrant une moyenne de 69,90 euros par an et par habitant, loin derrière l’Allemagne qui y consacre 122 euros. Au niveau strictement français, le budget de la Justice se situe très loin derrière celui d’autres missions comme la défense et la sécurité.

Le Président Ugo Bernalicis considère qu’il n’existe pas d’indépendance de la Justice sans moyens matériels suffisants. Néanmoins, se limiter au seul constat préalable du manque de moyens ou de la nécessité d’augmenter les moyens de la Justice est insuffisant. Ce ne doit pas être qu’un constat quantitatif. En effet, il s’agit bien au-delà d’une réflexion systémique de l’existence d’un pouvoir judiciaire et en particulier au regard de son indépendance.

Les auditions de la commission d’enquête ont mis clairement en évidence les conséquences de la sous-budgétisation et plus globalement les conséquences du fonctionnement actuel du budget de la Justice sur sa dépendance. C’est pour le Président Ugo Bernalicis un des apports fondamentaux de cette commission d’enquête, dont l’objectif est aussi de conscientiser les acteurs de la Justice et les décideurs publics sur les problématiques budgétaires dans leur rapport à la notion d’indépendance.

En particulier, l’audition du Professeur Bouvier à l’aune du rapport du groupe de travail qu’il a animé, intitulé « Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ? », constitue une grille de lecture indispensable pour comprendre l’indépendance de la Justice en France. Ce groupe de travail a formulé en septembre 2017, 21 propositions pour une indépendance financière de l’autorité judiciaire, permettant d’élaborer un nouveau mode d’administration budgétaire de l’autorité judiciaire.

Concrètement, l’indépendance de la Justice est mise à mal lorsqu’un magistrat n’a plus de budget pour diligenter des enquêtes techniques poussées, lorsqu’il est de plus en plus difficile de trouver des experts judiciaires, lassés de réclamer en vain le paiement de leurs factures, lorsqu’un magistrat pour mineur requiert son enfermement faute de budget pour des mesures éducatives alternatives à l’incarcération, … Ces exemples égrenés aux cours des auditions sont peu connus du grand public et ne représentent pas directement un problème d’indépendance pour nombre de professionnels. Or, c’est justement le cas.

La paupérisation de la Justice malgré des efforts de communication du gouvernement constitue un des principaux obstacles à son indépendance. Il est devenu urgent de construire l’indépendance financière de la Justice, dans un cadre républicain, en maintenant et instaurant des contrôles démocratiques au plus près de la réalité des justiciables et des juridictions.

Le premier constat est que l’autorité judiciaire est dépendante des choix effectués par le pouvoir exécutif dans le cadre des projets de loi de finances, notamment des arbitrages interministériels, mais également dans une moindre mesure des amendements parlementaires. Deux écueils peuvent être dès à présent relevés : d’une part, les discussions parlementaires sur le budget justice sont insincères, car la mission Justice se trouve mélangée à d’autres fonctions qui nuisent à sa lisibilité ; d’autre part, l’autonomie de gestion des crédits n’est pas effective s’agissant de la Justice, et il manque cruellement des outils de gestion et de la formation des acteurs. Pour notre groupe parlementaire, cette autonomie de gestion constitue l’ossature de l’action budgétaire de l’institution judiciaire.

Pour gagner en lisibilité, le professeur Bouvier propose de distinguer deux missions : la première mission dite justice judiciaire, comprenant les trois programmes concernant directement le fonctionnement des juridictions judiciaires (le programme 166 justice judiciaire , le programme 335 portant sur le CSM et partiellement le programme 101 sur l’accès au droit et à la Justice), la seconde mission qualifiée d’administration de la Justice, comprenant les programmes touchant aux politiques publiques périphériques et à l’activité des juridictions (le programme 107 administration pénitentiaire, le programme 182 protection judiciaire de la jeunesse et le programme 310 conduite et pilotage de la politique de la Justice). Cette présentation nous paraît à ce stade suffisante pour permettre au Parlement de voter les crédits.

Néanmoins au-delà d’une meilleure lisibilité, comme cela a été déclaré par nombre de personnes auditionnées : il manque une programmation budgétaire de la Justice qui reflète l’activité et la stratégie annuelle et pluriannuelle. Dans les faits, les modifications très fréquentes, en cours d’année, des moyens alloués entraînent une imprévisibilité budgétaire et la gestion des crédits est rendue hasardeuse par l’insuffisance de la dotation initiale annuelle et la multiplication des mouvements.

Cette cohérence programmatique doit en outre correspondre à une architecture budgétaire de la Justice cohérente avec la cartographie judiciaire. Aussi il est nécessaire de revoir cette dernière en fonction de critères de proximité et de spécialisation, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Pour rappel, nous souhaitons pour notre part ouvrir des tribunaux pour retrouver un maillage territorial au plus près des citoyennes et des citoyens.

En d’autres termes, il nous apparaît nécessaire de créer un budget opérationnel de programme par cour d’appel, de mettre en œuvre et renforcer les instruments de gestion, en particulier par la mise en place d’une comptabilité analytique pour mieux connaître les coûts de chaque politique.

De surcroît, le vote du budget de la Justice doit correspondre à une procédure respectant ce besoin d’indépendance de la Justice par un renforcement démocratique de son vote. Ainsi, le projet de budget de la Justice serait présenté avant son adoption par le gouvernement en Conseil des ministres au Conseil Supérieur de la Magistrature, qui rendrait un avis sur ses orientations et son contenu. Doté de moyens humains et techniques conséquent, le CSM assurerait en outre un suivi des conditions de l’exécution budgétaire. Il apparaît également souhaitable d’associer de manière plus institutionnelle les instances représentatives comme le Conseil national des barreaux (CNB), la conférence nationale des premiers présidents ou encore la Conférence nationale des procureurs de la République, en leur permettant de formuler des avis sur le projet de budget et les priorités de l’institution avant les débats parlementaires.

Proposition FI n°35 : Simplifier la carte budgétaire des juridictions sur la base d’un budget opérationnel de programme (BOP) par cour d’appel et Réformer la carte des pôles Chorus pour tendre vers l’objectif d’une cour d’appel, structure de gestion, un BOP et un pôle unique Chorus.

Proposition FI n°36 : Doter l’ensemble des juridictions d’un modèle comptable performant avec la création d’une comptabilité analytique, alimentée par les données issues de la comptabilité d’exercice.

Proposition FI n°37 : Associer le Conseil supérieur de la magistrature et les juridictions judiciaires à l’appréciation des besoins en personnel et dans l’adéquation des choix à faire en fonction des profils de poste et créer un jaune budgétaire comportant notamment ces avis.

Proposition FI n°38 : Soumettre le budget des services judiciaires à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.

III.B. Un fonctionnement démocratique des juridictions

Les tribunaux doivent être à l’image de la République et leur fonctionnement inspiré par la démocratie. Les juridictions françaises fonctionnent selon un modèle de dyarchie, plaçant ainsi à leur tête un président de tribunal et un procureur de la République. Cependant, cette dyarchie est remise en cause car les choix d’administration qu’elle met en œuvre visent à organiser la juridiction en vue d’objectifs de production judiciaire, sans véritable considération pour le justiciable.

Pour concentrer notre propos sur les chefs de juridiction ou de Cour, il faut considérer qu’ils disposent de prérogatives importantes d’organisation et de contrôle prévues de manière sommaire dans le Code de l’organisation judiciaire (COJ), qui couvrent les aspects hiérarchiques et budgétaires. Ils définissent également les priorités et objectifs de la juridiction dans un projet de juridiction, qui en principe s’élabore de manière concertée. Leurs prérogatives leur permettent notamment de déterminer le nombre et la répartition des différentes audiences.

Or, les instances syndicales de magistrats et des fonctionnaires de la Justice décrivent un exercice autoritaire de leurs pouvoirs par les chefs de juridiction qui, en l’état des contraintes qui s’imposent à eux, s’adonnent à la gestion managériale des questions de justice, impulsée par la chancellerie. Cette gestion permanente de la pénurie, obnubilée par la gestion des flux de contentieux est la source de dérives de ces instances dirigeantes qui, nous le rappelons, ne sont pas élues.

Actuellement, les chefs de juridiction disposent de pouvoirs considérables, qui freinent le développement d’une justice pleinement indépendante et démocratique. En effet, le code de l’organisation judiciaire organise l’administration des juridictions par la concentration de l’ensemble des pouvoirs de gestion entre les mains des seuls chefs de juridiction, ne laissant aux instances de concertation avec les magistrats et fonctionnaires (assemblées générales, commissions plénières et restreintes) qu’un rôle accessoire, et reléguant les objectifs de satisfaction des besoins des justiciables, usagers de ce service public de la Justice malheureusement à une contrainte nécessaire.

Nous sommes convaincus au contraire que la concertation et l’intelligence collective sont sources d’une bien meilleure organisation du travail et d’une meilleure qualité de service rendu à la population.

Dans le cadre de la réforme de la Justice du 21ème siècle, ont été instaurés des conseils de juridiction qui permettent la participation des citoyens au fonctionnement de la Justice. Cependant, leur fonctionnement reste encore imparfait. Si le conseil de juridiction se voit comme un lieu d’échanges entre la juridiction et la cité afin de rendre la Justice plus proche et de l’ouvrir sur la société en familiarisant les citoyens à son fonctionnement, reste qu’il ne se réunit très souvent qu’au minimum légal, c’est-à-dire une seule fois par an, et reste perçu comme une contrainte supplémentaire par les personnels judiciaires. Surtout que les citoyennes et citoyens en question sont les chefs à plumes locaux, bien loin des préoccupations du justiciable lambda.

Les auditions ont au contraire permis de prendre conscience de l’importance de ces conseils de juridictions, qui favorisent le dialogue entre les usagers, les professionnels, les acteurs et les responsables politiques. Il faut prolonger leur ancrage et leur légitimité en incluant systématiquement les parlementaires, les représentants des collectivités territoriales, les représentants des professionnels du droit et les associations partenaires régulières des juridictions, mais aussi les citoyens jurés du ressort.

Proposition FI n°39 : Mettre en place un groupe de travail visant à ériger en établissement public sui generis l’ensemble des juridictions de tous les degrés (tribunaux judiciaires, cours d’appel, Cour de cassation), doté d’un conseil d’administration permettant d’associer à leur gestion les magistrats, personnels judiciaires, et l’ensemble des partenaires de la Justice (barreau, services d’enquêtes, collectivités locales, …), ainsi que des associations d’usagers.

Proposition FI n°40 : Élargir la composition des conseils de juridiction en associant systématiquement les parlementaires, les représentants des collectivités territoriales, les représentants des professionnels du droit, les associations partenaires régulières des juridictions et les citoyens jurés du ressort, dont les pouvoirs seront également élargis.

Proposition FI n°41 : Mettre en place un groupe de travail sur l’étendue des pouvoirs des chefs de juridiction et de cour.

Proposition FI n°42 : Mettre en place un groupe de travail visant à définir des critères objectifs et préétablis tenant seulement compte de la bonne administration de la Justice, pour l’affectation des juges, leur désignation pour statuer dans les différents types d’affaires et la distribution de ces affaires dans les différentes formations de jugement.

IV. Reconstruire une justice indépendante comme garantie pour le justiciable

IV.A. Une impartialité pour les justiciables

Nous devons répondre à la défiance à l’égard de l’institution judiciaire qui sévit depuis ces dernières décennies en renforçant l’impartialité du juge qui intervient pour dire le droit en tranchant un litige. L’impartialité est un attribut des droits humains au titre du droit à un procès équitable, et c’est aussi une obligation déontologique du juge, dont les justiciables doivent avoir la garantie.

Autrement dit, pour que le pouvoir judiciaire remplisse sa mission, la Justice ne doit pas seulement être dite, elle doit également donner le sentiment qu’elle a été bien rendue. Cette théorie, appelée théorie de l’apparence, est essentielle pour rendre effective l’indépendance de la Justice, mais aussi pour redonner la place indispensable qu’elle doit remplir dans notre République.

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, puis celle de la Cour de cassation, se fondant sur les dispositions de l’article préliminaire du code de procédure pénale, a dégagé une double approche de la notion d’impartialité : d’une part, une approche subjective, qui cherche à établir la conviction ou l’intérêt personnel de tel ou tel magistrat dans une affaire donnée ; d’autre part, une approche objective, qui cherche à apprécier si la juridiction présentait bien les garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime quant à son impartialité.

Tout magistrat a des opinions, et son devoir d’impartialité lui impose de juger sans idée préconçue, la manifestation publique de ces opinions étant sans effet à cet égard, tant que son expression publique ne vise pas spécifiquement une partie au procès. Les règles du déport, et les règles instaurées en 2016 dans le statut visant à prévenir les conflits d’intérêts, imposent au magistrat de ne pas juger certaines affaires dans lesquelles son impartialité objective serait mise en cause, en raison notamment de ses liens avec les parties, y compris dans le cadre de fonctions bénévoles.

Concrètement, il s’agit d’examiner si, indépendamment de la conduite personnelle du juge, certains faits vérifiables autorisent à suspecter le manque d’impartialité de ce dernier. Cette impartialité s’impose au juge lui-même ou à la formation collégiale, l’élément déterminant consiste à savoir si l’on peut considérer les appréhensions du justiciable comme objectivement justifiées.

Il est évident à notre sens que le juge doit offrir ces garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime sur son impartialité. Cependant, la recherche de cette impartialité ne peut résulter d’une appréciation subjective du justiciable qui voudrait choisir son juge, ou de l’avocat qui voudrait manœuvrer pour retarder le cours d’une affaire. Nous refusons l’écueil d’un magistrat supposé neutre, érigé en fonctionnaire du règlement de conflit et de l’application de la loi. En effet, cette conception retire à la Justice la légitimité à appliquer la norme en étant créatrice du Droit et de droits.

Il faut préserver la faculté que le juge à d’interpréter la loi et les textes en fonction des situations qui lui sont présentées. La jurisprudence dans sa construction s’adapte aux changements de la société et aux besoins des justiciables. C’est ainsi par exemple que les juges d’instance ont réussi à inverser la jurisprudence des plus hautes juridictions et ont permis l’essor d’un droit réellement protecteur des consommateurs, qu’ils ont inventé la notion de « préjudice écologique pur » à l’occasion du procès Erika, que le droit des personnes s’est adapté à l’évolution des mœurs. Le législateur que nous sommes ne peut ignorer les revirements de jurisprudence, qui ont parfois précédé des changements législatifs.

Nous regrettons également que les réformes successives ont cherché au nom de cette conception d’un juge neutre à réduire les possibilités d’échanges informels. C’est notamment l’exemple de la disparition progressive du lien informel entre la profession d’avocat et les fonctions de magistrat dite foi du palais, ou encore l’architecture même des tribunaux qui tend à réduire les espaces d’échanges.

La question de l’agencement même des salles d’audience doit faire l’objet d’une réflexion à l’aune des évolutions proposées. Sans être exhaustif, le positionnement du parquet doit refléter l’indépendance et l’impartialité auprès des justiciables, mais aussi à l’égard des juges du siège. Maintenir sa place au même niveau que les juges du siège ne reflète pas l’impartialité objective que l’on doit aux justiciables, tout comme la réduire à une simple partie au procès. Le parquet n’est ni la partie civile, ni la défense. Il exerce une fonction d’autorité assurant à chaque justiciable la sûreté et l’objectivité dans leurs réquisitions. Le plus important reste en toute hypothèse que la Justice se mette à sa hauteur des justiciables pour résoudre les problèmes qui lui sont posés.

Pour autant, les auditions de la Commission d’enquête ont mis en exergue les tensions et les difficultés quant à l’application des procédures de mise en cause de l’impartialité des juges, en particulier le mécanisme de récusation. Cette procédure est l’incident de procédure soulevé par une partie qui suspecte un juge de partialité envers l’un des plaideurs sans contester la compétence d’une juridiction. Si, comme l’énoncent les principes de Bangalore sur la déontologie judiciaire, c’est au juge lui-même d’être le premier acteur de son impartialité et qu’il doit « dans la mesure du raisonnable, se conduire de sorte à minimiser les occasions de rendre sa récusation nécessaire », les justiciables et leurs représentants doivent disposer de mécanismes clairs et effectifs de remise en cause. Depuis 2003 et le Rapport de la Commission de réflexion sur l’éthique dans la magistrature, les procédures ont évolué pour devenir plus contraignantes, et ce, afin de protéger légitimement les magistrats contre le phénomène de récusations abusives et illégitime.

Néanmoins, les auditions d’associations de justiciables, mais aussi des représentants de la profession d’avocat ont témoigné que la récusation du juge est rare et très aléatoire, ces derniers regrettant que l’entière juridiction faisait bloc lorsque ces procédures étaient activées. Cette analyse est selon nous accentuée par le manque de moyens de la Justice, qui participe au fait que la magistrature apparaisse comme corporatiste.

Si dans notre esprit, le maintien de procédures rigoureuses ne doit pas être remis en cause, il convient d’entendre le besoin de clarifier les dispositifs et de les rendre plus accessibles et transparents pour les justiciables.

Pour le président de la commission, il est nécessaire dans cette optique de garantir l’impartialité du juge en renforçant la publicité de la Justice, qui permet le contrôle et protège le citoyen et le juge. Cependant, ici encore il faut regretter que les réformes successives ont eu de cesse de réduire cette publicité sous couvert de rendement judiciaire et d’une idéologie promouvant une justice sans public, sans presse, sans audience, et de plus en plus souvent sans avocat. La non-publicité des audiences est un danger majeur pour la pérennité d’une justice indépendante.

IV.B. L’institutionnalisation du jury populaire

L’existence des jurys populaires est ancienne en France et remonte à la période révolutionnaire. Elle consacre l’illustration d’une justice rendue « au nom du peuple français » par la présence de citoyens tirés au sort et siégeant aux côtés de juges professionnels pour représenter le peuple français. Depuis une loi du 28 juillet 1978, tout citoyen inscrit sur les listes électorales et âgé de plus de 23 ans est susceptible d’être appelé à exercer cette fonction. Cette fonction est en un sens l’une des expressions les plus abouties de la citoyenneté.

Pourtant, depuis longtemps, il existe un recul de la place des jurys populaires dans la Justice en France, qui est imputable à une pratique judiciaire mais aussi législative.

C’est tout d’abord dû à la pratique par les magistrats de la correctionnalisation, qui consiste pour les juridictions d’instruction à considérer certains crimes comme des délits et à renvoyer en conséquence leurs auteurs devant le tribunal correctionnel. Cette pratique s’explique pour plusieurs raisons et en particulier par une volonté gestionnaire (gain de temps, allègement des coûts, …).

Ensuite, le législateur a accompagné le déclin du rôle des jurés par une correctionnalisation légale. Pour des raisons essentiellement similaires de cadencement de la Justice et de réduction des coûts, le législateur a ainsi déclassé périodiquement certains crimes. En outre, le législateur a structurellement réorganisé la justice en excluant peu à peu le peuple, comme c’est le cas en instaurant des cours d’assises sans jury ou encore récemment en expérimentant les cours criminelles départementales, sans jurés.

L’actuel Gouvernement a d’ailleurs clairement affiché son objectif de gestion des flux au détriment des jurés populaires, en profitant de l’état d’urgence sanitaire pour accélérer sa volonté de dégradation de la justice pénale et de la démocratie par la disparition progressive des jurés populaires. Le président de la commission regrette ce mouvement de recul de la démocratie dans la Justice française. Au contraire, il est temps de réinvestir au nom de l’indépendance de la Justice la place des jurés dans notre Justice, afin d’apporter un juste équilibre démocratique dans cette institution.

Les jurés tirés au sort et retenus dans les listes de chaque Cour d’assises bénéficient, avant de siéger, d’une courte formation pendant laquelle le président de la Cour d’assises, un avocat général et un avocat fournissent des explications sur le fonctionnement de la Cour et de la Justice. Leur expérience acquise, bien que partielle, sur le fonctionnement de la Justice leur donne une compétence rare et nécessaire, qu’il est impératif non seulement de préserver mais aussi de développer.

IV.C. Un statut des personnels de greffe, gage de l’indépendance de la Justice

Les personnels des greffes participent à l’impartialité de la Justice, parce qu’ils sont les garants de la procédure. Comme l’ont souligné les représentants de ces personnels, le « greffier est le témoin du déroulé de l’audience : à ce titre, l’une des qualités du greffier est sa neutralité ». Ainsi, étant neutre et garant de la procédure, la greffière et le greffier participent de manière indispensable à l’indépendance de la Justice et leur statut de fonctionnaire est une garantie.

Cependant, depuis de nombreuses années la fonction publique a été réformée dans le sens d’une fragilisation du statut et d’une précarisation des agents, qui n’a pas épargné, loin s’en faut, les fonctions de greffe. Les syndicats ont ainsi relevé, certes une augmentation régulière des effectifs, mais ont aussi dénoncé un détournement dans l’affectation des agents : « Trop de greffiers n’accomplissent pas la totalité de leurs fonctions (comme l’assistance du juge lors de certaines audiences civiles), car elles/ils sont surchargés d’autres tâches… Si les effectifs de greffiers augmentent, les effectifs globaux diminuent avec un total de 248 postes supprimés en 2018 et 2019. Pour 2020, nous nous attendons à de nouvelles suppressions de postes “grâce” aux fusions des juridictions ».

Ces baisses d’effectifs ont largement été amplifiées par la réforme statutaire de 2015, dont l’une des conséquences a été la suppression de plusieurs centaines de postes de directeurs de greffe dans les juridictions dites « de petite taille », qui pourtant répondent aux besoins d’une justice de proximité, accessible et indépendante.

Les auditions de la commission d’enquête ont ainsi permis de montrer le caractère indispensable des greffiers dans la Justice, de l’avis de l’ensemble des professionnels de la Justice. Il faut ainsi dénoncer le manque de personnels qui conduit à des retards, des pratiques déviantes, et à un détournement des missions essentielles remplies par les greffiers et greffières.

En particulier, la Commission d’enquête a été alerté sur une des évolutions néfastes du point de vue de l’indépendance de la réforme statutaire de 2015 : les greffiers sont désormais placés sous l’autorité des magistrats, ceux-ci étant appelés à rédiger selon les « directives » des magistrats et non plus selon leurs « indications ». C’est également le développement des « magistrats coordonnateurs de service » qui inquiète particulièrement les représentants des personnels des greffes puisque ces attributions empiètent directement sur le domaine de compétence des directeurs de greffe.

Ainsi, pour le Président Ugo Bernalicis, il est indispensable de rouvrir des négociations pour asseoir un statut de fonctionnaire des personnels des greffes assurant l’autonomie et l’impartialité des agents et des fonctions assurées. Il faut en particulier rappeler le rôle du greffier comme garant de la procédure et dans sa mission d’authentification des actes juridictionnels.

Nous ne pouvons que nous inquiéter de récentes déclarations devant l’Assemblée Nationale du Garde des sceaux Éric Dupond Moretti en date du 20 juillet 2020 s’interrogeant sur la possibilité que les greffiers n’assistent plus à l’audience.

IV.D. L’avocat, auxiliaire indispensable du fonctionnement du service public de la Justice

Les évolutions de la profession d’avocat doivent également faire l’objet d’une réflexion au regard de l’indépendance de la Justice. Ces auxiliaires de justice sont indispensables au fonctionnement démocratique des institutions et répondent au plus près aux besoins des justiciables.

En préalable, il nous paraît important de soutenir le mouvement qui a conduit l’ensemble de la profession à s’opposer à la réforme des retraites notamment du point de vue de l’indépendance de la Justice. En effet, le projet de réforme des retraites du Gouvernement en ce qu’il envisage de supprimer les régimes autonomes et par conséquent la Caisse nationale des barreaux français, est une entrave à l’indépendance des avocats alors qu’aucun élément extérieur ne doit pouvoir entraver la manière dont l’avocat défend son client. En l’absence de contre-modèle de gestion permettant de garantir aux justiciables le libre choix de sa défense et le libre exercice par les avocats de leur profession, il convient de relever que toute atteinte aux régimes de retraites des avocats est une entrave à l’indépendance de la Justice.

Le souci de garantir un équitable accès aux tribunaux et à la justice entre dans le champ de l’indépendance de la justice lorsqu’on constate que les justiciables les plus vulnérables sont exclus peu à peu des prétoires. C’est tout le débat sur l’aide juridictionnelle qui, comme un serpent de mer, revient sans cesse sous le seul prisme de l’économie. Or, pour notre groupe parlementaire, il en va de l’indépendance de la justice que de permettre à chacune et chacun de pouvoir accéder à la justice et donc à un avocat. L’aide juridictionnelle permet la prise en charge par l’État des honoraires et frais de justice des plus pauvres. Cependant, les réformes successives ont conduit le système actuel de l’aide juridictionnelle à constituer une atteinte au droit à un procès équitable et à l’indépendance de la justice. En effet, les besoins de justice exprimés par les citoyennes et les citoyens ne sont pas aujourd’hui satisfaits et nombre d’entre eux sont exclus du fait de seuils d’accès trop élevés ou s’excluent par eux même de recourir à la justice ou à l’assistance d’un avocat. De même, ces réformes n’ont eu de cesse d’éloigner les avocats de l’aide juridictionnelle faute d’une rétribution équivalente à leur prestation. Un système inique qui entrave l’indépendance de la justice.

Il est donc impératif de relever les seuils afin de couvrir ce besoin de justice, il n’est pas acceptable que la rétribution versée aux avocats intervenant au titre de l’aide juridictionnelle ne couvre pas leurs charges de fonctionnement.

La profession d’avocat fait en outre face à une tendance lourde qui la percute violemment : celle visant à réduire le secret professionnel de l’avocat pour divers motifs. En effet, la question du secret professionnel des avocats s’est retrouvé à nouveau au cœur de l’actualité avec l’affaire des fadettes d’avocats consultées par le parquet national financier dans le cadre d’une enquête préliminaire. Aux termes du Code de procédure pénale le secret professionnel de l’avocat est encadré en ce sens que des écoutes sont possible seulement si ce dernier a participé à une infraction pénale.

Ce régime est lacunaire et, régulièrement, des atteintes au secret professionnel des avocats font les gros titres. Comme les auditions de la Commission d’enquête l’ont relevé, cette remise en cause procède d’un mouvement de fond mettant ce secret professionnel en danger, et toute violation est une remise en cause de l’indépendance de la Justice. Les auditions l’ont mis en exergue, tant de la part des avocats eux-mêmes que des magistrats, une réforme des textes qui régissent les écoutes et les interceptions de correspondance est nécessaire.

IV.E. L’urgence à encadrer le développement le numérique dans la justice

L’évolution des nouvelles technologies et de l’intelligence artificielle entraîne des modifications majeures des pratiques professionnelles de l’ensemble des professions judiciaires. Depuis la mise à disposition large et libre de l’information juridique qu’il faut saluer, s’ouvre depuis quelques années un marché de l’analyse automatisée des données juridiques qui permet le développement de sociétés privées et de la Justice prédictive. Ces évolutions, sous l’impulsion d’un modèle essentiellement libéral, mettent en branle le fonctionnement du service public de la Justice et ses partenaires historiques et interroge quant aux conséquences sur la déontologie et l’éthique des professionnels.

Chantre de cet essor des nouvelles technologies et du numérique dans le monde de la Justice, les legaltech sont venues bouleverser les pratiques traditionnelles des praticiens du droit, en permettant par la création de services juridiques informatique basés sur des algorithmes. L’offre de ses services est très vaste et bénéficie d’une image favorable : favorisant l’accès au droit, à la sécurité juridique, … Pour autant, le développement de ces outils fait craindre une Justice prédictive déshumanisée non déontologique et non indépendante.

En effet, si elle permet légitimement de développer des stratégies juridiques et judiciaires, il faut considérer qu’elle peut constituer une entrave illégitime au recours au juge. En outre, l’absence de transparence sur la construction des algorithmes fait prendre le risque de décisions partiales favorables à des parties participants elles-mêmes aux financements de ces outils numériques.

Notre groupe parlementaire s’inquiète de cette dérégulation, qui, en l’état, participe à la privatisation de la Justice en développant de véritables obstacles au recours au juge au détriment des justiciables.

L’exemple le plus récent du logiciel « DataJust » est symptomatique d’une dérive. Sur la forme, le Ministère de la justice a édicté un décret le 27 mars 2020, en pleine période de pandémie de Covid-19, provoquant l’indignation des magistrats et des avocats. Cela montre l’absence de de concertation et donc de vision stratégique sur le sujet. Mais sur le fond, Ce décret autorise le ministère de la Justice à mettre en œuvre, pour une durée de deux ans, un traitement automatisé de données à caractère personnel, ayant pour finalité le développement d’un algorithme. Il s’agit concrètement de créer un référentiel indicatif officiel, évaluant financièrement les différents types de préjudices, afin de favoriser un règlement amiable des litiges.

Les craintes de voir cet outil - en principe d’aide à la décision - devenir dans les faits une décision elle-même, sont réels. En outre, il constitue une nouvelle incitation à la déjudiciarisation des contentieux, en l’espèce en matière de préjudice corporel, qui répondra tout autant qu’elle justifiera le manque d’effectifs en juridiction.

L’État doit assurer son rôle non de régulateur, mais de préservation des missions régaliennes de Justice en la matière et rendre compte auprès de la représentation nationale.

L’autorité judiciaire est régulièrement décriée pour l’état de son parc informatique et des carences des logiciels informatiques, et c’est ce qu’ont témoigné les syndicats des personnels des greffes et des magistrats devant la Commission d’enquête.

Sans être exhaustif, le logiciel Cassiopée illustre l’ampleur du sujet. Ce logiciel qui devait permettre à l’ensemble des magistrats et greffier de retrouver les données essentielles d’un dossier, comme l’état civil, la nature des faits et les étapes principales d’une procédure, ou encore des trames de décision déjà rédigées, n’a eu de cesse depuis 2008, année de son déploiement et jusqu’à aujourd’hui, a engrangé les critiques : bug informatiques, graves lacunes et erreurs de droit et mentions contradictoires sur les dossiers, … Beaucoup de magistrat à l’instruction ou encore pour la justice des mineurs ont renoncé faute de fonctionnalités dédiées et utilisent d’autres outils propres. On retrouve les mêmes constats pour d’autres logiciels comme Genesis (la base de données des détenus, contenant des éléments biométriques, l’exécution des sentences pénales et les décisions de justice et modalités de la détention), dont les dysfonctionnements ont concerné des versements pour indemniser des victimes, ou encore des difficultés pour des détenus d’obtenir une réduction de peine.

Ne voir que l’alourdissement de la charge de travail des greffiers, ou des magistrats, est réducteur de la gravité du problème. Pour notre groupe parlementaire, l’absence de maîtrise des outils numériques par l’autorité judiciaire constitue un obstacle à l’indépendance de la justice.

Il est à craindre également que ce marché de l’informatique judiciaire participe à entamer l’indépendance de la justice, tant le ministère de la Justice favorise l’externalisation dans la gestion de certains logiciels informatiques. Preuve en est le « succès » de la 3ème édition de l’événement Vendôme Tech qui s’est déroulée le lundi 20 janvier 2020 au ministère de la Justice situés. Sous-couvert de promotion de la transformation numérique de la justice, se sont bien tous les acteurs privés de l’écosystème numérique de la justice, dont de nombreuses legaltech, qui étaient présents pour présenter leurs produits.

Du casier judiciaire, des transmissions des pièces des avocats au suivi des mesures de surveillances électroniques, en passant par le télétravail des fonctionnaires et magistrats, sont autant de sujets qui rendent impératif de définir une vision stratégique quant à la préservation de l’indépendance de la justice. Or comme pour ces sujets, le Gouvernement procède sans transparence, ni consultation des acteurs.

V. Réinvestir le rôle du juge, gardien des libertés individuelles

Au titre de l’article 66 de la constitution, l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle et assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi. Cette fonction protectrice des justiciables est pourtant potentiellement remise en cause par des obstacles à l’indépendance de la Justice. En effet, le magistrat dans l’exercice de cette mission peut être contraint et ne pas avoir d’autres choix que de priver une personne de liberté. Or, il appartient à une République de faire en sorte que ce choix ne soit dicté par d’autres exigences que celle de rendre la Justice.

Les travaux de cette commission d’enquête ont révélé plusieurs situations où la Justice a été contrainte pour d’autres raisons à bafouer les libertés individuelles. Ces situations sont le fruit d’une confusion des fonctions au sein de la police judiciaire, des réformes législatives successives qui ont cherché à adapter sans cesse le peu de moyens dont dispose la Justice pour fonctionner, mais aussi d’une idéologie sécuritaire qui a augmenté considérablement les pouvoirs des procureurs.

V.A. Le renouvellement de la coordination des enquêtes judiciaires

Sous la direction et le contrôle de l’institution judiciaire, la police judiciaire dispose de pouvoirs importants, attentatoires aux libertés individuelles, dont l’emploi ne peut être justifié que s’ils sont exercés dans le respect des lois.

Ce cadre répond à la maxime de Blaise Pascal qui fonde toute la légitimité de ce fonctionnement : « La justice sans la force est impuissante ; la force sans la justice est tyrannique ». Cette garantie s’inscrit dans l’indépendance de la Justice, au sens où, si l’autorité judiciaire ne contrôle pas effectivement les actes réalisés par la police judiciaire, elle perd toute légitimité.

Les travaux de la Commission d’enquête ont permis d’illustrer la perte d’indépendance de l’institution judiciaire due au recul du contrôle de la police judiciaire.

C’est tout d’abord, la politique du chiffre qui entre frontalement en opposition avec l’indépendance de la Justice en ce qu’elle conduit de manière autonome à produire une activité de police judiciaire sans connexion directe avec l’accomplissement d’une mission de Justice. Même si la remise en cause par les policiers et gendarmes de la politique du chiffre reste marginale, les professionnels de la Justice dénoncent quant à eux l’explosion des gardes à vue et des contrôles d’identité et mettent directement en cause la politique du chiffre.

Touchant à tous les domaines (de la consommation de cannabis à la répression des étrangers « sans papiers »), la politique du chiffre conçue par l’attribution de primes comme une politique managériale, oblige à maximiser le nombre d’arrestations ou de contraventions, ciblant au passage les personnes les plus vulnérables. Ainsi, outre les effets destructeurs de cette politique sur la population mais aussi sur les métiers de police et de gendarmerie, nous constatons qu’elle constitue un obstacle à l’indépendance de la Justice, dans le sens où l’activité de police judiciaire n’est plus directement conduite et contrôlée par l’autorité judiciaire mais bien par les instructions du ministère de l’intérieur.

En outre, sous l’aspect du fonctionnement des parquets, les représentants des policiers et des associations de gendarmes ont évoqué une des conséquences de la gestion du flux, qui sclérose l’activité judiciaire et la contraint à se détourner de sa mission de protection des libertés individuelles. En effet, il a été déclaré que les enquêteurs sur le terrain étaient régulièrement confrontés à des temps d’attente trop important avant de pouvoir entrer en communication avec les entités du parquet chargées du Traitement en temps réel (TTR), qui permettent l’effectivité et l’immédiateté du contrôle par les autorités judiciaires. En effet, le magistrat du ministère public, dont les prérogatives sont continuellement étendues, est soumis à un flux de procédures auquel il n’est pas en mesure de faire face en maintenant un traitement de qualité. Le magistrat du parquet est confronté, tant au TTR que dans le cadre du suivi d’enquêtes au plus long cours, à une absence de maîtrise sur l’activité de la police judiciaire ce qui constitue un obstacle majeur à son indépendance.

Il est indispensable de pallier aux manques des moyens humains et matériels des parquets. Plus structurellement, il est nécessaire de réviser la doctrine d’emploi du TTR, dont la généralisation irréfléchie et l’emballement sont les facteurs d’une justice de mauvaise qualité, d’un contrôle insuffisant sur les enquêtes et de conditions de travail dégradées.

V.B. Le rattachement de la police judiciaire

Il n’est pas d’indépendance de la Justice pénale sans officiers de police judiciaire en mesure d’exercer leurs attributions à l’abri du risque d’intrusion du pouvoir exécutif. Le code de procédure pénale affirme le principe de la direction et du contrôle de l’enquête judiciaire par l’autorité judiciaire, mais il est démenti par l’architecture administrative actuelle, dans laquelle les services enquêteurs sont rattachés fonctionnellement au ministère de l’Intérieur, qui dispose de toute latitude sur l’organisation des services, l’affectation des ressources et la carrière des agents. Précisément, les auditions ont montré que ce sont les services du ministre de l’Intérieur qui décident, seuls, du nombre et de la qualité des O.P.J. et A.P.J. affectés à une enquête, de l’urgence des investigations, de la répartition des compétences entre les services de police judiciaire d’un même ressort de tribunal de grande instance, ...

Ainsi, dans les faits, la direction, la surveillance et le contrôle de la police judiciaire échappent, bien souvent, aux magistrats fautes moyens matériels d’exercer cette mission. Le ministère de l’Intérieur, donc l’Exécutif apparaît comme le véritable chef de la police judiciaire, car il est en mesure d’interférer dans le cours d’enquêtes sensibles ou non et d’imposer à l’autorité judiciaire ses propres priorités.

Le souci d’efficacité l’emporte sur toute autre considération touchant à l’État de droit ou aux libertés. C’est d’ailleurs une des raisons qui explique les déclarations régulières des ministres de l’intérieur, mais également des syndicats de police, demandant des comptes aux magistrats sur les interpellations réalisées, au mépris de la procédure pénale.

Pour autant, il ressort des auditions de la Commission d’enquête que, pour les représentants des agents de police et les associations de gendarmes, il n’y a pas de sujet d’indépendance de la police judiciaire. Pour eux, la pratique d’agent montre que l’appartenance judiciaire des agents l’emporte généralement grâce à l’autonomie qu’ils arrivent à dégager dans l’exercice de leurs fonctions. Cette représentation de la situation révèle d’une part la fragilité du système qui ne garantit pas l’indépendance de la Justice, et repose dans les faits sur l’arbitraire des agents eux-mêmes. Elle fait d’autre part fi de la situation de l’activité judiciaire d’encombrement des tribunaux, de la lenteur des procédures et d’un sous-encadrement qui a favorisé le cloisonnement des services par un fonctionnement bureaucratique au détriment des principes de séparation des pouvoirs, d’indépendance, et de contrôle, et ce dans l’ignorance de la situation des personnes.

D’autres systèmes plus respectueux de la séparation des pouvoirs sont envisageables. En Italie, par exemple, des officiers de police judiciaire sont directement rattachés aux parquets et ne dépendent que de l’autorité judiciaire pour leur carrière. Ils sont en général chargés des dossiers les plus sensibles tandis que d’autres officiers de police judiciaire travaillent avec la Justice pour le reste des dossiers, selon un modèle comparable à celui de la France.

Dans le prolongement de cette problématique de l’effectivité du contrôle par les procureurs dans la conduite des enquêtes de police judiciaire et de la protection des libertés individuelles, les auditions ont illustré le manque de proximité entre le procureur et les agents de police ou de gendarmerie. Si le parquet est juridiquement tenu de diriger l’action de la police judiciaire car il est informé de manière immédiate et systématique, la réalité montre au contraire qu’il n’est pas systématiquement en mesure de tout diriger, au même titre que n’importe quel échelon hiérarchique.

Ainsi un exemple de bonne pratique a été mentionné à Montpellier : le parquet a été externalisé dans le commissariat. Il apparaît ainsi que le déplacement hebdomadaire du parquet a permis un examen plus direct des dossiers en lien avec la réalité des effectifs et des moyens de police et de gendarmerie, ainsi qu’un contrôle accru du magistrat.

Si une telle pratique ne doit pas constituer une charge supplémentaire pour le magistrat au regard des autres missions qu’il réalise, il apparaît intéressant de pouvoir l’évaluer et la développer.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DU PRÉSIDENT

I. Sortir de l’ambiguïté pour garantir une justice républicaine indépendante

Proposition FI n°1 : Modifier la Constitution afin d’y inclure les notions suivantes. « La Justice est rendue au nom du peuple. Le pouvoir de rendre la Justice est confié à des juges impartiaux, inamovibles, qui ne sont soumis qu’à la loi. Ce pouvoir judiciaire constitue un ordre autonome et indépendant de tout autre pouvoir. »

Proposition FI n°2 : Modifier l’article 64 de la Constitution pour supprimer la mention selon laquelle le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire au profit du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Proposition FI n°5 : Création d’une saisine du Conseil supérieur de la magistrature, par le président de la République, le ministre de la Justice, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, par 60 sénateurs ou 60 députés visant à contrôler le fonctionnement de la justice. Le CSM peut dans ce cadre formuler des recommandations ou toute sanction disciplinaire qu’il jugera utile. La saisine ne peut cependant intervenir dans le cadre d’une instance en cours.

Proposition FI n°6 : Supprimer la catégorie de membre de droit du Conseil constitutionnel.

Proposition FI n°7 : Réformer la procédure de nomination des membres du Conseil constitutionnel afin de le confier au pouvoir législatif en associant le Conseil supérieur de la magistrature.

Proposition FI n°8 : Réformer la composition du CSM, en permettant aux greffiers, avocats, notaires, huissiers, universitaires, représentants d’associations de lutte contre la pauvreté, contre la corruption, et d’aide aux victimes, des justiciables comme des personnes condamnées et aux citoyens-jurés d’y accéder.

Proposition FI n°9 : Supprimer le pouvoir du ministre de la Justice de proposition des magistrats du parquet.

Proposition FI n°12 : Redéfinir et encadrer strictement les conditions de mobilité des magistrats en administration centrale ou en fonction de cabinet ministériel.

Proposition FI n°13 : Rattacher l’inspection générale de la Justice (IGJ) au Conseil supérieur de la magistrature. Le ministre de la Justice continue d’avoir la possibilité de saisir l’inspection pour toute problématique interne au ministère ou mission de prospective.

Proposition FI n°14 : Réformer la procédure disciplinaire des magistrats du siège et du parquet afin de renforcer le contradictoire.

Proposition FI n°15 : Unifier le corps des magistrats administratifs de la première instance à la cassation.

Proposition FI n°16 : Créer un groupe de travail visant à réformer le Conseil d’État afin de reconnaître pleinement ses fonctions juridictionnelles, et de réfléchir au positionnement institutionnel de ses fonctions de conseil du Gouvernement.

Proposition FI n°17 : Développer des modules de formation communs pour les magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif afin de faciliter les échanges et l’unité des ordres juridictionnels.

Proposition FI n°18 : Créer un conseil supérieur de la magistrature administrative et transférer la mission de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) au conseil supérieur de la magistrature administrative.

II. Garantir l’indépendance de la justice en recentrant sur les missions d’un magistrat du peuple

Proposition FI n°21 : Interdire les instructions individuelles du ministre de la Justice aux magistrats du parquet dans les procédures civiles.

Proposition FI n°24 : Supprimer les médailles et décorations décernées aux magistrats par l’exécutif.

Proposition FI n°25 : Consacrer l’autonomie de décision du magistrat du parquet, qui ne doit être soumis, dans le traitement des dossiers qui lui sont confiés, qu’au respect de la légalité et des directives générales de politique pénale déterminées par la loi et adaptées localement par le procureur.

Proposition FI n°26 : Clarifier les règles de répartition des services, de l’attribution et du dessaisissement des dossiers.

Proposition FI n°27 : Développer le recours à la collégialité et favoriser la mise en œuvre d’un travail véritablement collectif pour l’ensemble des fonctions de magistrat du siège et du parquet.

Proposition FI n°28 : Mener des actions de communication lorsque des mises en cause sont portées contre la Justice ou des magistrats. Cette communication doit être réalisée par le CSM en réponse à des critiques générales dirigées contre l’institution judiciaire et par les chefs de Cours et de juridictions en réaction à des critiques ciblées contre un magistrat ou le déroulement d’une procédure.

Proposition FI n°29 : Renforcer les moyens des préparations publiques que sont les Instituts d’études judiciaires sur l’ensemble du territoire, afin de démocratiser l’accès à l’École nationale de la magistrature.

Proposition FI n°30 : Mettre en place un groupe de travail visant à refondre les contenus des concours d’accès à la profession de magistrat.

Proposition FI n°31 : Développer l’effectivité du droit à la formation continue pour les magistrats.

Proposition FI n°32 : Interdire les relations de l’École nationale de la magistrature avec les instituts privés de formation afin d’assurer l’égalité républicaine d’accès à la magistrature.

Proposition FI n°33 : Confier au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) une mission équivalente à celle de la HATVP pour les fonctionnaires.

III. Repenser une juridiction indépendante au nom du peuple

Proposition FI n°34 : Rationaliser la présentation budgétaire de la Justice autour de deux missions « justice judiciaire » et « administration de la Justice ».

Proposition FI n°38 : Soumettre le budget des services judiciaires à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.

Proposition FI n°41 : Mettre en place un groupe de travail sur l’étendue des pouvoirs des chefs de juridiction et de cour.

IV. Reconstruire une justice indépendante comme garantie pour le justiciable

Proposition FI n°43 : Positionner le parquet dans les salles d’audience au-dessus des parties et en-dessous des juges du siège.

Proposition FI n°44 : Faire évoluer les mécanismes de récusation en donnant à une formation collégiale la responsabilité d’accepter ou non la récusation. Dans ce cadre, il peut être envisager à titre expérimental d’y associer des citoyens jurés.

Proposition FI n°45 : Développer la publicité des débats en envisageant notamment des mises en ligne accessibles des vidéos des audiences.

Proposition FI n°46 : Arrêter les expérimentations des cours criminelles et développer le recours aux jurys populaires pour certains délits.

Proposition FI n°47 : Associer les jurés tirés au sort et régulièrement retenus de chaque ressort de cours d’assise pour produire un document public sur le fonctionnement de la Justice et ses moyens.

Proposition FI n°48 : Mettre en place un système d’élection au sein des jurés afin de désigner un collège des jurés, qui aura en charge de donner un avis simple auprès du CSM sur le budget de la Justice, et sur les affectations des magistrats.

Proposition FI n°49 : Mettre en place un statut des greffiers afin de clarifier le rôle des greffiers et des greffiers en chef au sein du fonctionnement des juridictions et un recueil des obligations déontologiques des personnels de greffe.

Proposition FI n°50 : Mettre en place un groupe travail visant à clarifier les fonctions de « magistrat coordonnateur de service » et de directeurs de greffes.

Proposition FI n°51 : Fonctionnariser les greffes des tribunaux de commerce en lieu et place du système actuel dans une réforme visant à la transformation de la Justice commerciale en un véritable service public.

Proposition FI n°52 : Inscrire dans la Constitution le droit pour tout citoyen à une défense, comme dans la Constitution italienne.

Proposition FI n°53 : Faire une réforme de l’aide juridictionnelle afin de relever les seuil d’accès et de permettre une rétribution conséquente des avocats.

Proposition FI n°54 : Faire une réforme visant à assurer la protection du secret professionnel des avocats.

Proposition FI n°55 : Encadrer strictement les legaltech et la Justice prédictive.

Proposition FI n°56 : Créer un groupe de travail visant à évaluer la gestion et la maîtrise des logiciels informatiques par le ministère de la Justice.

Proposition FI n°57 : Obliger la consultation du Conseil supérieur de la magistrature et la présentation d’un rapport devant le parlement pour tout développement des outils numériques de la Justice.

V. Réinvestir le rôle du juge, gardien des libertés individuelles

Proposition FI n°58 : Mettre fin à la politique du chiffre et supprimer les primes aux résultats, notamment l’indemnité de responsabilité et de performance des commissaires (IRP) et les primes de résultats exceptionnels (PRE).

Proposition FI n°59 : Mettre en place un groupe de travail pour réformer la doctrine d’emploi des entités du parquet chargé du traitement en temps réel.

Proposition FI n°60 : Mettre en place un groupe de travail visant à distinguer, dans l’organisation administrative, les fonctions de police administrative et les fonctions de police judiciaire.

Proposition FI n°61 : Expérimenter le détachement d’officiers de police judiciaire auprès des juridictions, sur la base du volontariat et pour une période de trois ans renouvelable.

Proposition FI n°62 : Rattacher les services de police judiciaire spécialisés à l’autorité judiciaire.

Proposition FI n°63 : Expérimenter la présence physique du parquet dans les commissariats, afin de conduire l’enquête préliminaire et d’assurer le contrôle de l’action judiciaire.

IV. Contribution présentée par M. Sébastien Nadot, non-inscrit

La présente contribution n’a pas pour objectif de revenir sur les éléments largement évoqués dans le rapport de cette commission d’enquête (même s’il reste nécessaire de répéter ici que la question des moyens de la justice est centrale) mais plutôt de revenir sur des points assez peu traités ou bien qui n’ont guère trouvé réponse au cours des nombreuses auditions.

Si cette question d’indépendance de la justice était extrêmement intéressante et importante à aborder, il faut préciser que l’utilisation du terme « pouvoir judiciaire » plutôt qu’ « autorité judiciaire » ou « institution judiciaire » dans le libellé du titre pose problème. D’abord parce qu’elle ouvrait grand le risque d’une commission d’enquête très politicienne – le risque a finalement été évité – privant la représentation nationale d’une réflexion en profondeur sur les conditions de la séparation des pouvoirs et de leur bon équilibre, une exigence démocratique majeure. Ensuite, parce que dans son titre VIII, l’actuelle Constitution française de 1958 parle de l’autorité judiciaire, et non pas de pouvoir judiciaire : si les juges exercent leurs attributions « au nom du peuple français », ils n’en sont pas pour autant les représentants comme le sont les membres du Parlement ou le président de la République, et ne peuvent donc constituer un « pouvoir ». En tant qu’autorité, la justice gardienne de la liberté individuelle doit demeurer éloignée des forces politiques, ce qui est une façon d’instituer son indépendance. Choisir dès le titre d’enquêter sur le « pouvoir judiciaire », c’était donc, au choix, considérer que l’autorité judiciaire, trop faible, est asservie au pouvoir exécutif qui finalement exercerait le pouvoir judiciaire, ou bien que les services de la justice sont assujettis aux aléas de la politique et donc, que de manière systémique la justice est partiale en France. Ces deux hypothèses sont beaucoup trop réductrices de la situation française. Ceci étant, la commission a su éviter de s’astreindre à une définition de l’indépendance uniquement mesurée dans son rapport au pouvoir exécutif pour aborder les conditions d’exercice des magistrats et ce qui garantit leur indépendance dans leur activité juridictionnelle. Dans ce domaine, il faut toutefois mettre fin à l’incongruité consistant à confier au président de la République la garantie de l’indépendance de l’autorité judiciaire et confier ce soin à un Conseil Supérieur de la Magistrature doté de plus de moyens et de plus de pouvoirs. Il revient au rapporteur de cette commission et à son président de trouver un accord et surtout la majorité des trois cinquièmes pour un Congrès à Versailles se prononçant sur ce point-là.

Trois points encore méritent d’être approfondis. Leur temporalité et ressorts sont très divers, à la mesure de la complexité du sujet.

Numérique

On peut commencer par se tourner vers l’avenir et s’interroger sur les nouvelles technologies, les usages du numérique et de l’intelligence artificielle. D’un côté, l’intelligence artificielle vise à rationaliser et à massifier le traitement. De l’autre, la justice est censée donner à chaque cas une réponse individualisée tenant compte des particularités de l’espèce. Dans un contexte global de restrictions budgétaires, le risque avec des solutions numériques économes humainement paraît bien réel si une réflexion n’est pas menée suffisamment en amont et au plus vite. Xavier Ronsin, président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel, qui a travaillé sur la Charte éthique européenne d’utilisation de l’intelligence artificielle dans les systèmes judiciaires et leur environnement considère que le juge robot n’existe nulle part et qu’il faut continuer de dialoguer comme au niveau européen entre scientifiques et juristes, avec pour guide le principe de maîtrise permanente de l’utilisateur (le juge ne doit jamais être esclave d’un outil devant induire sa décision). La réflexion entre justice et intelligence artificielle est balbutiante en France. Rien au Parlement sur le sujet. Aussi, un chantier mérite d’être ouvert.

Europe et constitution

Certains domaines échappent plus ou moins au contrôle de la justice et ne sont abordés que très rarement. La raison d’État occupe un espace très important en France sans réel pouvoir contradictoire.

Par exemple, la France continue en 2020 d’exporter des armes en direction de pays belligérants du conflit au Yémen, en contradiction avec le Traité sur le Commerce des Armes (2014) auquel notre pays est pourtant partie. Les rapports annuels successifs, commandés en 2018 et 2019 par le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l’Homme à un groupe d’expert pour enquêter sur les violations des droits de l’homme au Yémen, sont parfaitement explicites. Lorsque des journalistes d’investigation de Disclose ont révélé des informations confidentielles sur l’implication des armes françaises dans la guerre au Yémen, mettant en évidence l’infraction au droit international de la France, le procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, a d’abord agit logiquement. Saisi par un article 40 d’une violation du secret-défense (la ministre de la défense lui signalant qu’une journaliste aurait, lors d’une réunion publique, brandit une feuille avec le logo rouge confidentiel défense), il a fait intervenir la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), le service enquêteur habilité à travailler sur les délits de compromission. Les journalistes ont donc été entendus par la DGSI. Ils ont opposé le secret des sources et la procédure a été retournée au procureur de la République, lequel a procédé à leur encontre à un rappel à la loi enregistré au parquet, dans le logiciel Cassiopée.

Mais ce qui étonne le justiciable, c’est que le même procureur ou l’un de ses collègues n’ait pas cru bon de se pencher sur le contenu des informations confidentielles rendues publiques dans cette affaire, d’autant plus que des pans entiers de la note confidentielle ont été publiées au Journal officiel de la République (11/06/2019 page : 5262). À l’heure de la mondialisation et de l’information globalisée via les réseaux sociaux, les actes de gouvernement liés à la conduite des relations extérieures de la France, bien qu’à la vue de tous, restent pour grande partie « hors-jeu » de la justice - au moins sur les exportations d’armes, le nucléaire, le cyberespace. Le regard citoyen porté sur ces questions renvoie immanquablement à une collusion de la justice et du pouvoir politique. Interrogeant le procureur général près la Cour de cassation, lors de son audition, sur l’équilibre des pouvoirs compte-tenu du développement des nouveaux moyens de communication et de l’avènement de la société des réseaux sociaux et l’étonnement, voire la suspicion, avec lequel les citoyens voient le secret bancaire ou le secret-défense opposé par des ministres, sa réponse fut sans appel : « Je pense qu’on vit dans un monde où on parle trop et à tort et à travers. » Finalement, dans la situation où les uns crient au complot quand les autres ne voient pas de problème, la solution est peut-être introuvable dans l’espace constitutionnel français. Qui sinon de véritables juges constitutionnels pour examiner les actes de gouvernement liés à la conduite des relations extérieures de la France ?

Si une réforme constitutionnelle, qui permettrait notamment de disposer de véritables juges constitutionnels, ne trouve pas le chemin du consensus, la création du Parquet européen pourrait avoir des effets positifs sur un certain nombre de situations où jusqu’ici la justice n’a pas construit sa voie pour s’extirper des pressions systémiques du pouvoir politique hexagonal.

Jeu des acteurs, culture collective et formation

Enfin, un aspect est peut-être trop resté en retrait dans cette commission d’enquête même si le président de la Commission nationale consultative des droits de l’homme l’a souligné lors de son audition : « l’indépendance de la magistrature ne tient pas qu’au statut des magistrats; elle dépend aussi de la vertu des femmes et des hommes qui exercent cette fonction, et de la qualité des femmes et des hommes politiques. »

Côté magistrats, le directeur de l’École Nationale de la Magistrature a rappelé lors de son audition que l’enseignement du savoir-être et des règles déontologiques, qui inclut celui de l’indépendance, est devenu, depuis quelques années (depuis, disons-le, l’affaire Outreau), un fil rouge, de la première journée de formation initiale à l’École à la dernière journée. Le magistrat « jure de bien et fidèlement remplir ses fonctions, de garder le secret des délibérations et de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ». De leur côté, les avocats jurent d’« exercer leurs fonctions avec dignité, conscience, indépendance, probité et humanité ». On notera que le serment des magistrats ne parle pas d’indépendance ni d’impartialité.

La question du rôle et comportements des acteurs n’est pas neutre.

Interrogeant Mme Christiane Taubira, ancienne garde des Sceaux, je lui demandais : le courage n’est-il pas justement ce qui permet d’être fort sur la question de l’indépendance ? Sa réponse est intéressante : « Il faut parvenir à réhabiliter le courage politique. Le problème, c’est que le personnel politique est très exposé et qu’il en prend plein la figure. J’y vois un danger terrible pour la démocratie : si cela continue à être aussi violent, les gens qui ont des idéaux et qui ont envie de servir vont très vite se rendre compte que cela signifie porter préjudice à sa vie personnelle, à sa vie familiale, se compliquer la vie, être à la disposition de tout le monde, être constamment en train de travailler parce qu’il faut comprendre les choses pour prendre les bonnes décisions – ces gens-là vont s’éloigner ! Il faut réhabiliter le courage politique mais il faut aussi créer les conditions pour qu’il n’exige pas forcément du masochisme. Le courage de faire, le courage de dire, le courage d’aller à contre-courant, ce n’est pas forcément le courage de souffrir ! »

Les médias ont leur part de responsabilité dans les errements actuels de la justice et de son rapport au politique. Le problème est systémique et pas spécifiquement « français ». En revanche, il est un point assez évident : pour avoir du courage et affirmer son indépendance, encore faut-il maîtriser les règles. Côté politique, il est frappant de voir à quel point de nombreux élus découvrent la justice quand ils y sont confrontés – c’est-à-dire trop tard !

La formation des élus, a minima des parlementaires, ministres et présidents de grandes collectivités, aux règles essentielles de la justice avant leur prise de fonction paraît indispensable.

Par ailleurs, et pour conclure, développer des espaces d’éthique et de réflexion collective au sein des juridictions de même que là où officient de grandes assemblées représentatives permettrait d’avancer sur cette question de l’individu, seul, confronté parfois à des décisions difficiles. La solitude dans l’exercice du pouvoir et dans les prises de décisions n’est pas synonyme d’indépendance ou d’impartialité.

ANNEXES

I. Comptes rendus des auditions

Les auditions sont présentées dans l’ordre chronologique des séances tenues par la commission d’enquête.

SOMMAIRE DES AUDITIONS

Pages

Audition du 29 janvier 2020

À 15 heures 30 : M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris … 212

Audition du 30 janvier 2020

À 15 heures : M. Jean-François Beynel, chef de l’inspection générale de la justice 241

Auditions du 5 février 2020

À 14 heures 30 : M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, accompagné de Mme Audrey Prodhomme, secrétaire générale du parquet général, et de Mme Sophie Rey, secrétaire générale du Conseil supérieur de la magistrature 258

À 16 heures : M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats, et Mme Nina Milesi, secrétaire nationale 277

À 17 heures : M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris 286

Auditions du 6 février 2020

À 8 heures 30 : M. Jean-Michel Hayat, premier président de la Cour d’appel de Paris301

À 9 heures 45 : M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, MM. Alexandre de Bosschere et Éric Maillaud, procureurs de la République 313

À 15 heures : Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale d’Unité Magistrats SNM-FO323

À 16 heures : Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la Cour d’appel de Paris, accompagnée de M. Jacques Carrère, premier avocat général 334

Auditions du 12 février 202

À 15 heures : Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature, Mme Lucille Rouet et M. Nils Montsarrat, secrétaires généraux 353

À 16 heures : M. Xavier Autain, président de la commission communication du Conseil national des barreaux, M. Philippe Klein, vice-président, et M. Jérôme Dirou, membre du bureau de la Conférence des bâtonniers 362

Audition du 20 février 2020

À 16 heures : M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux 372

Auditions du 4 mars 2020

À 14 heures 30 : M. Pascal Gastineau, président de l’Association française des magistrats instructeurs 384

À 15 heures 30 : Mme Joëlle Munier, présidente de la Conférence nationale des présidents de tribunaux d’instance, accompagnée de MM. Benjamin Deparis et Christophe Mackowiak, vice-présidents 395

À 16 heures 30 : M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section contentieux, et M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général 406

Auditions du 20 mai 2020

À 15 heures 30 : M. Xavier Ronsin, président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel, et M. Gille Accomando, ancien président 425

À 16 heures 30 : M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier...432

À 17 heures 30 : Mme Elise Van Beneden, présidente d’Anticor, et M. Eric Alt, vic-président 437

Audition du 25 mai 2020

À 14 heures : Mme Catherine Pignon, directrice des affaires criminelles et des grâces au ministère de la Justice 448

Auditions du 27 mai 2020

À 16 heures 30 : M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, ministre de la Justice 456

À 17 heures 30 : M. Jean-Michel Prêtre, avocat général près la cour d’appel de Lyon 464

Auditions du 28 mai 2020

À 10 heures : Me Christian Saint-Palais, président de l’Association des avocats pénalistes 476

À 11 heures : M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République, M. Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour, Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction, et M. Christian Pers, président de la commission des requêtes 487

Audition du 29 mai 2020

À 10 heures 30 : M. Georges Richelme, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, et M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon 500

Auditions du 3 juin 2020

À 14 heures 30 : Table ronde de représentants d’associations de victimes … 509

À 16 heures : Table ronde de représentants d’associations de journalistes … 523

Audition du 4 juin 2020

À 9 heures 30 : Général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, et M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale 533

Auditions du 10 juin 2020

À 14 heures 30 : Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière549

À 16 heures : Table ronde de représentants de syndicats de greffiers … 564

Auditions du 11 juin 2020

À 15 heures 30 : M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau 577

À 17 heures : Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation accompagnée de Mme Sophie Rey, secrétaire générale du Conseil supérieur de la magistrature, et Mme Nathalie Bourgeois de Ryck, conseillère chargée de mission au cabinet de la première présidente 588

Auditions du 17 juin 2020

À 14 heures 30 : Mme Élisabeth Pelsez, déléguée interministérielle à l’aide aux victimes, accompagnée de MM. Benoît Legrand, chef du pôle Amélioration des dispositifs d’aide aux victimes, et Abdel-Akim Mahi, chef du pôle Coordination de la politique d’aide aux victimes 603

À 15 heures 30 : M. Michel Bouvier, professeur des universités, président de l’association pour la Fondation internationale de finances publiques 611

Auditions du 18 juin 2020

À 9 heures 30 : Audition de M. Jean-Yves Frouin, ancien président de la chambre sociale de la Cour de cassation, M. Jean-Guy Huglo, doyen de la chambre sociale, et Mme Laurence Pécault-Rivolier, conseillère à la chambre sociale 624

À 11 heures : Table ronde de représentants de syndicats de magistrats administratifs643

À 14 heures : Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre, membres du Conseil supérieur de la magistrature 657

Auditions du 24 juin 2020

À 14 heures 30 : M. Didier Lallement, préfet de police, accompagné de M. Christian Sainte, directeur de la police judiciaire 670

À 15 heures 30 : M. Olivier Leurent, directeur de l’École nationale de la magistrature, accompagné de M. Élie Renard, directeur adjoint 682

Auditions du 25 juin 2020

À 9 heures : Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la Justice, et M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires 692

À 10 heures 30 : M. Jean-Marie Burguburu, président de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, accompagné de M. Thomas Dumortier, chargé de mission 710

À 15 heures : M. Renaud Van Ruymbeke, magistrat honoraire … 719

À 16 heures : M. Jean-Marc Oléron, sous-directeur de la 8ème sous-direction de la direction du budget, accompagné de M. Jérôme Paillot, adjoint au chef de bureau justice et médias 731

Audition du 1er juillet 2020

À 16 heures : Table ronde de représentants de syndicats de policiers … 740

Auditions du 2 juillet 2020

À 9 heures 30 : Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, accompagnée de M. Jacques Carrère, premier avocat général 756

À 11 heures : M. Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur … 781

À 15 heures : M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, accompagné de M. Julien Quéré, conseiller à la cour d’appel, chargé de mission à la première présidence 799

Audition du 8 juillet 2020

À 16 heures 30 : M. Jérôme Kerviel, accompagné de son avocat, Me Julien Dami Le Coz815

Auditions du 9 juillet 2020

À 9 heures 30 : Mme Christiane Taubira, ancienne garde des Sceaux, ministre de la Justice 829

À 11 heures : Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, ministre de la Justice 845

Audition du mercredi 29 janvier 2020

À 15 heures 30 : M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris

M. le président de la commission Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, nous commençons aujourd’hui les auditions de la commission d’enquête en recevant M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, juridiction nouvelle, née le 1er janvier 2020 de la fusion du tribunal d’instance et du tribunal de grande instance de Paris.

Cette audition est publique, ouverte à la presse et diffusée en direct sur le site internet de l’Assemblée nationale.

Avant de commencer, je précise que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(M. Stéphane Noël prête serment.)

M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, c’est un honneur pour moi de me présenter devant vous aujourd’hui.

Quelques mots, tout d’abord, de mon parcours professionnel varié ou un peu atypique. J’ai toujours exercé des fonctions de magistrat, du siège et du parquet. J’ai été en poste au sein de l’administration centrale et dans des juridictions. J’ai exercé mes fonctions en province et à Paris, ou en région parisienne, au sein de juridictions de taille modeste ou importante.

J’ai également connu deux expériences professionnelles un peu particulières : la première assez longuement au sein de l’inspection générale des services judiciaires, aujourd’hui dénommée inspection générale de la justice ; la seconde pendant plusieurs années en cabinet ministériel. J’y ai notamment servi trois gardes des Sceaux successifs, ce qui n’est pas si fréquent dans l’histoire du fonctionnement de nos institutions.

L’intérêt que vous portez à la question de l’indépendance du pouvoir judiciaire est consubstantiel de l’approche que l’on peut avoir de l’institution judiciaire depuis 1958. Comme vous le savez, les institutions de la Ve République ont en effet attribué à l’autorité judiciaire une place – une reconnaissance – particulière. Mais je suis toujours étonné que l’on se focalise toujours sur le juge judiciaire, sans intégrer la justice administrative dans les enjeux des rapports entre le justiciable, c’est-à-dire nos concitoyens, et la justice. Or pour un grand nombre d’administrés, les rapports avec l’État, les collectivités locales, les préfets ou les autorités administratives passent par la justice administrative.

Je trouve donc, même si c’est parfaitement légitime, que l’on accorde toujours beaucoup d’attention à l’autorité judiciaire, sans s’interroger sur le fonctionnement de la justice administrative au regard de principes directeurs, notamment la notion d’indépendance.

Cela étant, dans l’exercice de mes fonctions, notamment au sein de l’inspection générale, mais également en tant que chef de cour, comme procureur général près la cour d’appel de Bourges pendant trois ans et demi, j’ai été très attaché à l’appréciation du fonctionnement de services de la justice qui participent, eux aussi, à l’autorité judiciaire, à savoir les tribunaux de commerce et les conseils de prud’hommes qui sont composés non pas de magistrats professionnels, mais de juges élus. Dans le périmètre de la notion d’indépendance de l’autorité judiciaire, quel regard portons-nous sur l’indépendance des juges qui composent les tribunaux de commerce ou les conseils de prud’hommes eu égard aux impératifs que l’on assigne légitimement aux magistrats de l’ordre judiciaire ?

Pour s’assurer du bon fonctionnement de l’institution judiciaire, il importe de prendre en considération deux notions : celle, bien évidemment, d’indépendance, qui relève du statut, lui-même découlant de la Constitution et de la loi organique, mais également celle d’impartialité, qui relève davantage de la déontologie et de l’éthique du juge. Ces deux notions ont évolué et progressé depuis le début de la Ve République et depuis que le recrutement et la formation des magistrats sont assurés par l’École nationale de la magistrature. Elles font désormais partie du corpus des magistrats et sont bien maîtrisées, même si elles font toujours l’objet, compte tenu de leur importance, d’interrogations de la part tant des observateurs que de la communauté des juges eux-mêmes.

Eu égard aux fonctions de président du tribunal judiciaire de Paris que j’exerce actuellement, j’insisterai davantage sur le regard que les magistrats du siège peuvent porter sur ces notions. Certaines déclinaisons ou appréciations de ces dernières peuvent varier en effet selon qu’on est au siège ou au parquet.

S’agissant des conditions de nomination des magistrats du siège, vos premières interrogations concernent le Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Son évolution, notamment dans sa composition et dans son rôle, a atteint un point d’équilibre. Une des évolutions les plus importantes que nous ayons connues ces dernières années a trait à sa composition : les magistrats professionnels n’y sont plus majoritaires. Les personnalités extérieures, ou les « laïcs » dans le jargon des juristes et des magistrats, sont désormais majoritaires au sein du Conseil.

Cette évolution ne fait plus l’objet de critiques virulentes : une sorte de maturité a été atteinte, grâce notamment à l’ouverture de la magistrature, élément important pour assurer le lien avec nos concitoyens. Cette nouvelle composition du CSM constitue donc une avancée importante.

On peut, en revanche, relever que les attributions du CSM lui permettent de continuer à prêter une attention particulière aux conditions de nomination des magistrats du siège et du parquet. Vous m’interrogerez certainement sur ce que je peux penser de l’évolution du statut du parquet. Je réponds par avance et franchement : il est important que tous les travaux parlementaires en cours dans le cadre de la navette du projet de loi constitutionnelle aboutissent enfin à faire évoluer le statut du parquet. La nomination des magistrats du parquet après l’avis conforme du CSM ? Il appartient à la représentation nationale de le décider et à l’exécutif de convoquer le Congrès afin de faire adopter cette réforme qui est attendue par la communauté des magistrats.

Si je m’en réfère à mon expérience, une évolution des fonctions du CSM est également envisageable s’agissant de l’intégration dans la magistrature. Comme vous le savez, la tradition républicaine veut que l’on entre dans la magistrature par concours. Mais depuis de nombreuses années, l’institution judiciaire s’étant ouverte, il est désormais possible de l’intégrer en présentant un dossier de candidature, et après avoir été entendu par des chefs de juridiction ou de cour ainsi que par les membres de la commission d’avancement qui est composée exclusivement de magistrats professionnels.

Le CSM pourrait se voir reconnaître la décision d’intégrer des magistrats. De même, il pourrait revenir au CSM d’assurer la promotion des magistrats au travers notamment de l’inscription sur la liste d’aptitude. Le CSM validerait en quelque sorte les premières années de carrière professionnelle dans le second grade et permettrait l’accès au grade supérieur.

De même, les contestations des décisions de la commission d’avancement, qui dispose d’une compétence d’évaluation des magistrats, pourraient être portées devant le Conseil supérieur de la magistrature. Cela permettrait d’étendre ses missions en termes de gestion des ressources humaines. L’un des enjeux de l’évolution du CSM tourne en effet autour de la gestion du corps.

L’étude du fonctionnement et de la composition du CSM impose également de se pencher sur son mode de renouvellement, en intégralité, tous les quatre ans. Ceci peut nuire à l’efficacité comme à l’engagement d’une équipe qui, pendant la durée du mandat, s’est investie, a procédé à de très nombreuses auditions, a visité des juridictions, s’est intéressée au fonctionnement de l’institution judiciaire et a pu apprécier les enjeux liés à la formation. Il est peut-être dommage qu’au terme de quatre ans, cette connaissance se perde, seul le secrétariat général du CSM étant à même d’assurer la continuité entre les équipes. C’est une bonne chose, mais il ne dispose pas de la même légitimité que les membres du CSM.

Pour autant, ces derniers ne siègent pas à plein temps. Ils ont, par ailleurs, une occupation professionnelle, soit en tant que magistrats, soit en tant qu’universitaires, ou fonctionnaires issus d’autres administrations. Pour la formation du parquet, ils siègent un jour par semaine, et deux jours pour la formation du siège.

Il est certain qu’une extension des compétences du CSM nécessiterait de la part de ses membres une disponibilité beaucoup plus grande : ce serait une autre approche de leur mandat.

Depuis un certain nombre d’années, des débats portent sur le fait de reconnaître ou non la vocation du CSM à devenir un conseil de justice, c’est-à-dire une autorité exerçant davantage de missions dans la gestion de la justice voire une fonction d’inspection des cours et des tribunaux et d’appréciation des procédures administratives. Le sujet est difficile car, au-delà de l’aspect ayant trait aux ressources humaines, il y a aussi des enjeux budgétaires.

J’avoue être un peu plus réservé sur cette évolution : elle imposerait en effet de repenser complètement le périmètre d’intervention du Conseil en termes de durée de mandat et de disponibilité pour l’exercer. En outre, l’architecture administrative du ministère de la justice est devenue extrêmement complexe. On pourrait cependant concevoir que le Conseil supérieur de la magistrature dispose d’un « droit de tirage » sur les missions confiées à l’inspection générale de la justice qui dépend actuellement du garde des Sceaux. Dans cette hypothèse, l’inspection ne rendrait compte qu’au conseil.

Le CSM exerce aussi une compétence en matière disciplinaire : dans ce domaine également, les choses ont culturellement évolué. Cette compétence a constitué une révolution culturelle désormais parfaitement intégrée : les chefs de cour pourront vous présenter, en termes de sanctions ou de suites disciplinaires, certains éléments quantitatifs et qualitatifs.

Vous auditionnerez sûrement la première présidente de la Cour de cassation et le procureur général, qui vous présenteront l’organisation mise en place pour traiter les requêtes des particuliers, ce qu’elles représentent en nombre et en contenu. Ils vous indiqueront également qu’il est important que le CSM engage régulièrement un dialogue nourri notamment avec la direction des services judiciaires ainsi qu’avec le ministère en général : c’est globalement le cas puisque le directeur des services judiciaires est son interlocuteur privilégié s’agissant des nominations de magistrats.

Je vous ai franchement indiqué ma position concernant les conditions de nomination des procureurs. S’agissant des missions du CSM, on peut envisager certaines évolutions qui sont cependant conditionnées à une redéfinition de la durée du mandat et des missions de ses membres, afin qu’elles s’exercent avec davantage de continuité dans le temps.

Vous m’avez également interrogé sur le point de savoir si les allers-retours entre le siège et le parquet étaient susceptibles de nuire à l’indépendance de la justice : très franchement, je pense que non. Bien au contraire.

Une autre de vos questions porte sur le fort corporatisme qui marquerait aujourd’hui l’institution judiciaire et qui alimente certaines critiques. On pourrait y répondre par une boutade : qui n’est pas corporatiste dans notre pays ? Au-delà du corporatisme, il faut éviter l’isolement ou le repli du juge, notamment du juge du siège. Il est donc important qu’au cours de sa carrière professionnelle un magistrat, quelle que soit son affectation, puisse bénéficier d’une ouverture. Je n’ai jamais entendu des magistrats du siège passés par le parquet regretter ce type d’expérience – et inversement. De tels allers-retours entre le siège et le parquet représentent forcément un enrichissement professionnel. Je ne crois pas qu’ils puissent être perçus comme une atteinte à l’indépendance.

Lorsque vous siégez au parquet, les missions de l’action publique sont certes particulières mais elles correspondent à des enjeux fondamentaux du fonctionnement de la justice. De même, l’acte de juger n’a rien à voir avec l’acte de poursuivre : ils nécessitent cependant tous deux de s’approprier les enjeux de l’ensemble du procès judiciaire.

Une des évolutions importantes, désormais très marquées, que j’ai mentionnée précédemment, a trait à l’ouverture du corps des magistrats. Il y a plus de vingt ans, seuls des étudiants sortant des facultés de droit ou des instituts d’études politiques devenaient magistrats et faisaient toute leur carrière au sein de la magistrature. Désormais, un nombre non négligeable de personnes dites extérieures, c’est-à-dire ayant eu une carrière professionnelle dans un autre secteur, soit au sein des professions judiciaires – comme la protection judiciaire de la jeunesse ou l’administration pénitentiaire – ou juridiques, soit parfois dans le secteur privé, intègre la magistrature.

Ayant été chef de cour et étant actuellement encore chef de juridiction, je mesure la richesse et le caractère précieux de leur apport : il oxygène en quelque sorte la maison justice au sens le plus large. Cette ouverture est donc une bonne chose.

L’unité de la magistrature entre le siège et le parquet, qui fait notre spécificité, constitue un très fort élément de notre identité institutionnelle – le corps des magistrats y est d’ailleurs très attaché. Je réponds catégoriquement que ces allers-retours entre le siège et le parquet ne portent pas atteinte à l’indépendance de la magistrature : il faut simplement veiller – et les conditions statutaires sont bien déterminées – que l’on ne passe pas de l’un à l’autre dans la même juridiction, voire dans la même cour, et qu’il n’y ait pas d’ambiguïté en termes d’apparence vis-à-vis du justiciable.

Il reste, mais cet aspect relève de la déontologie – le recueil des obligations déontologiques le rappelle et les chefs de cour et de juridiction doivent y veiller –, qu’il ne faut pas que le justiciable puisse avoir le sentiment qu’il existe une trop grande proximité ou une connivence entre le siège et le parquet. Il est vrai qu’ils travaillent tous deux au sein des juridictions, et que parfois, dans celles de taille modeste, ils partagent les mêmes couloirs. Cependant, à l’audience, on veille à ce que les magistrats ne fassent pas leur entrée ensemble et à ce qu’ils n’échangent pas au cours des suspensions. De même, avant une affaire, on évite de déjeuner ensemble pour ne pas donner le sentiment qu’il peut exister une proximité entre des acteurs judiciaires qui, au moment du procès, ne représentent pas les mêmes intérêts dans l’issue du litige. Cela me paraît très important.

Sur la question de la mobilité géographique, beaucoup d’éléments sont à souligner. Premièrement, le corps de magistrats est marqué par une très grande mobilité : chaque année plusieurs centaines de magistrats changent d’affectation.

Cette mobilité s’explique tout d’abord parce qu’à la sortie de l’école, les jeunes magistrats commencent principalement leur carrière soit dans le Nord, soit dans l’Est, soit dans le centre de la France, régions, où du fait de difficultés particulières, il est plus difficile de pourvoir certains postes, alors que les magistrats sont plutôt issus des grands pôles urbains et des grandes métropoles régionales. Il existe donc une mobilité liée à l’âge ainsi qu’à la géographie.

Le second élément tient à l’existence d’une magistrature régionale : les carrières se déroulent essentiellement au sein des grandes cours d’appel. Il est rare, en effet, qu’au cours de sa carrière, un magistrat soit affecté successivement à Boulogne-sur-Mer, Toulon et à Clermont-Ferrand puis qu’il revienne à Avesnes-sur-Helpe pour terminer à Toulouse ou à Bordeaux.

Ainsi les magistrats originaires du Sud-Ouest regagnent-ils très vite leur région d’origine pour y rester. En termes de proximité géographique, ce phénomène peut parfois, au travers de pressions ou d’une trop grande connaissance de l’environnement, soulever une difficulté. Il est donc nécessaire à mon sens de bien veiller à ce qu’au-delà de l’inamovibilité du magistrat du siège, principe fondamental pour garantir son indépendance, il n’existe pas de trop grande proximité géographique entre les juges et leur environnement que certains d’entre eux peuvent connaître depuis trop longtemps.

Je vous livre deux anecdotes. J’ai été pendant un peu plus de deux ans président du tribunal de grande instance de Belley, petite juridiction dans le sud du département de l’Ain. Mes collègues de l’époque et moi-même, en l’absence de restaurant administratif, déjeunions dans le petit restaurant ou le café du coin. Or à l’époque, ce tribunal exerçait une compétence commerciale : il devait de ce fait juger toutes les difficultés rencontrées par les commerçants. Nous avons vite compris que nous allions sans doute parfois déjeuner chez des restaurateurs qui se trouvaient en redressement judiciaire. Devions-nous déontologiquement continuer à le faire ? Pouvions-nous accepter qu’on nous offre un café ? Même s’il n’était question ni de pression ni d’atteinte à notre indépendance, il était nécessaire de prendre du recul.

Cela signifie que, lorsque vous évoluez dans un environnement que vous connaissez trop, la distance, qui est absolument essentielle dans l’exercice des fonctions de magistrat, n’est pas toujours facile à conserver dans la durée.

Seconde anecdote, lorsque j’étais procureur général près la cour d’appel de Bourges, j’ai mesuré la réalité de l’existence d’une magistrature régionale. Les magistrats qui y étaient en poste avaient effectué leur carrière entre Bourges, Châteauroux, Nevers et parfois, mais très peu, Orléans et Clermont-Ferrand. Cette situation faisait que les membres de la communauté professionnelle rassemblant magistrats, avocats, notaires, huissiers et milieux économiques se connaissaient nécessairement. Je m’interrogeais régulièrement pour savoir si nous étions suffisamment attentifs aux conséquences déontologiques que cela pouvait engendrer.

La mobilité géographique doit donc être également perçue comme une garantie de l’indépendance du juge. Il n’existe cependant pas, dans le statut de la magistrature, d’obligation de mobilité géographique.

Actuellement, certaines fonctions spécialisées, comme les juges d’instruction ou les juges des enfants, doivent respecter une obligation statutaire et ne pas être exercées plus de dix ans. Pour les chefs de cour et de juridiction, la limite a été fixée à sept ans. Ces obligations ont fait suite aux conclusions de la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, mais la mobilité géographique n’a fait l’objet d’aucune réflexion particulière. Certes, elle peut constituer un handicap car une trop grande mobilité désorganise les juridictions. Mais une trop grande stabilité dans un même lieu peut faire naître des interrogations quant à l’indépendance du juge. Même si je n’ai pas d’idée arrêtée sur le sujet, à la lumière de ce que j’ai pu connaître, je m’interroge, sous l’angle de l’impartialité.

L’appartenance syndicale d’un magistrat peut-elle nuire à son indépendance ? La question du syndicalisme dans la magistrature est difficile, et elle est régulièrement posée. Se syndiquer, adhérer à une organisation professionnelle représentative est désormais un droit acquis pour les magistrats, reconnu par les dispositions statutaires et figurant dans les recommandations du Conseil de l’Europe.

Je n’ai pas le sentiment que le fait pour un magistrat d’appartenir à une organisation syndicale nuise à son indépendance. La nécessité de conserver une certaine distance par rapport à toute forme d’engagement ou d’adhésion est un principe déontologique qui vaut aussi pour l’appartenance syndicale. Cet impératif doit être rappelé.

Recevoir une décoration est-il, pour un magistrat, compatible avec l’exigence d’indépendance ? Je porte aujourd’hui la mienne, honoré de la distinction que la République a bien voulu me reconnaître. L’institution judiciaire mérite d’être distinguée au même titre que les autres grandes institutions de la République, et l’engagement de celles et ceux qui s’investissent dans le fonctionnement de la justice mérite d’être reconnu.

Ce n’est pas parce qu’on est distingué par une décoration que l’on est davantage susceptible d’allégeance vis-à-vis de celui qui vous l’a obtenue ou qui vous la remet. À nouveau, cela relève de l’éthique du juge, et jamais je n’ai constaté autour de moi que la remise d’une décoration ait pu porter le discrédit sur l’indépendance d’un juge. En préparant cette audition, je me suis d’ailleurs demandé si on se posait la même question pour les universitaires. Je ne pense pas qu’un universitaire décoré perd sa liberté intellectuelle dans la façon d’appréhender un débat. La maturité républicaine de notre société est telle que ceux qui sont distingués par la République savent faire la part des choses entre une distinction officielle et l’engagement professionnel au quotidien.

En revanche, j’ai été confronté indirectement à des comportements susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de la justice à l’occasion des contrôles effectués lorsque j’étais à l’inspection générale sur le fonctionnement des tribunaux de commerce ou des conseils de prud’hommes. Ces instances présentent deux difficultés d’ordre déontologique : la proximité géographique et l’élection. Compte tenu de ce mode de désignation et de renouvellement de mandat, les conditions de nomination et d’exercice des fonctions y sont différentes des juridictions de droit commun.

Dans certains conseils de prud’hommes, on assiste à un rapport de force extrêmement tendu entre le collège salarié et le collège employeur, et la distance requise par rapport au milieu professionnel qui les a élus n’est pas toujours respectée par les juges, ce qui pénalise le fonctionnement de l’institution judiciaire.

Assez récemment, lors de la prestation de serment des nouveaux conseillers prud’homaux devant le tribunal de grande instance de Créteil, j’ai fait un discours assez musclé de mise en garde : tout en reconnaissant la valeur de leur engagement syndical, de leurs années de militantisme, je leur ai rappelé qu’ils avaient désormais pour fonction de juger, et que l’exigence déontologique propre à cette fonction requérait un effort intellectuel particulier pour se détacher de ce patrimoine et changer d’habit afin de se mettre au service de la cause de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur le président, je vous propose de répondre aux deux dernières questions relatives au respect des obligations déontologiques.

M. Stéphane Noël. En matière de déontologie, nous avons connu ces dix dernières années une véritable révolution culturelle.

Celle-ci touche tout d’abord la formation initiale des magistrats qui, jusqu’à récemment, ne comportait pas d’enseignement sur la déontologie. Il se trouve que je suis aujourd’hui régulièrement invité à l’École nationale de la magistrature (ENM) pour assurer en formation initiale une conférence générale intitulée « Savoir et être » sur les fondamentaux de la déontologie. Des séminaires autour de cas pratiques mettent par ailleurs les jeunes magistrats dans des situations qui renvoient à des principes déontologiques. Le programme pédagogique de la formation initiale fait donc une place importante à la déontologie, et c’est une des priorités de l’École.

Ensuite, les nouveaux magistrats doivent désormais remplir une déclaration d’intérêts lorsqu’ils arrivent en juridiction. Lors de la remise de cette déclaration, ils sont reçus par le président de la juridiction pour un entretien déontologique. Celui-ci s’enquiert notamment de leur connaissance du recueil des obligations déontologiques des magistrats, désormais largement diffusé par l’ENM sous différents supports, et des formations qu’ils auraient suivies en la matière.

J’assure la diffusion et la connaissance de ce recueil au travers de l’entretien déontologique. Il m’arrive parfois aussi, lorsque des événements me sont signalés par des plaintes de particuliers ou par des courriers d’avocats, de reprendre les magistrats concernés sur le respect de la politesse, de la délicatesse et de certains principes fondamentaux dont l’application a pu s’émousser dans un contexte particulier. Il s’agit de comportements qui appellent non pas une sanction disciplinaire mais un rappel sur la déontologie.

Ces pratiques sont désormais bien instituées : ce qui pouvait jadis être toléré par habitude ou parce qu’il n’était pas d’usage d’y prêter attention fait désormais l’objet d’une considération beaucoup plus sérieuse de la part des chefs de juridiction.

Il n’y a pas de magistrat référent en matière de déontologie au tribunal judiciaire de Paris, où je n’occupe mes nouvelles fonctions que depuis deux mois. Toutefois, pour être franc avec vous, je n’avais pas désigné de référent durant mes quatre années de présidence de juridiction à Créteil.

M. le président Ugo Bernalicis. J’aimerais tout d’abord préciser que la justice administrative est incluse dans le périmètre de la commission d’enquête et que des auditions sont prévues sur le sujet. En revanche, les tribunaux de commerce et les conseils de prud’hommes ne le sont pas : ne disposant que de six mois pour établir notre rapport, nous avons été contraints d’en circonscrire le périmètre. Nous serons peut-être amenés à l’élargir à mesure de l’avancée de nos travaux.

Votre parcours n’a rien d’anodin : vous êtes de ces magistrats qui ont servi à la fois au siège et au parquet, qui ont eu des responsabilités politiques dans les cabinets ministériels et sont passés par l’inspection générale des services judiciaires. Vous avez une belle carrière et vous occupez aujourd’hui un poste à responsabilité. Pensez-vous que le fait d’occuper un poste de magistrat à l’administration centrale de la justice (MACJ) pose un problème d’indépendance ? Les magistrats qui occupent ces postes bénéficient en effet d’un avancement plus rapide que ceux qui restent en juridiction.

M. Stéphane Noël. Le passage en administration centrale est précieux pour la culture du magistrat, en ce qu’il lui permet incontestablement de s’ouvrir sur la société, et d’apprécier comment l’institution judiciaire s’y insère. C’est aussi le moyen de voir quelle est la place du ministère de la justice dans le fonctionnement de l’État, au travers des enjeux interministériels, et de prendre la mesure des enjeux budgétaires propres à l’institution judiciaire.

Lorsqu’un magistrat est en administration centrale, il n’est plus juge : il ne participe plus à l’activité juridictionnelle. Je ne pense pas qu’à son retour en juridiction son indépendance soit entamée. Jamais je n’ai constaté, de la part des collègues que j’ai pu accueillir en juridiction de retour d’un passage en administration centrale, une quelconque dégradation de la qualité d’appréciation, de l’impartialité ou de l’indépendance. J’ai même trouvé chez ces magistrats une certaine gourmandise professionnelle à retrouver le cœur de métier après dix années dans l’administration centrale finalement perçues comme une parenthèse.

Ces expériences n’en restent pas moins précieuses. Voici un exemple très concret : une magistrate, passée par la direction des affaires criminelles et des grâces, était une spécialiste de la coopération internationale. Elle avait mené des négociations avec Bruxelles et des échanges bilatéraux avec certains États. Nommée juge d’instruction dans le Val-de-Marne, à Créteil, elle a été d’une aide précieuse pour moi-même et mes collègues juges d’instruction pour rédiger une commission rogatoire internationale, la diffuser et en assurer l’exécution. Elle disposait de relais institutionnels pour faciliter le dialogue avec l’administration centrale, ce qui ne constituait nullement une atteinte à son indépendance, et qui d’ailleurs n’était perçu comme telle ni par elle-même, ni par ses collègues.

J’aurais de multiples exemples à vous donner. Le dernier en date est celui d’une magistrate que nous avons accueillie au tribunal de Paris, qui était à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et qui s’était beaucoup investie dans la réforme de l’ordonnance de 1945. J’ai considéré qu’elle était pour le service une personne ressource dans l’appréhension de l’ensemble du travail préparatoire réalisé par le ministère, certainement en lien avec la commission des Lois de votre assemblée, et dans la compréhension des enjeux de la refonte de ce texte réglementaire. Il ne me semble pas que ce soit là une atteinte à son indépendance.

Vous m’avez interrogé sur la possibilité d’obtenir un avancement plus rapide en passant par l’administration centrale de la justice. Un élément objectif pourrait aller dans ce sens : il est acquis que l’on est plus vite inscrit au tableau d’avancement, ce qui permet de passer plus rapidement au premier grade.

Je le répète : le passage en administration centrale constitue pour le magistrat un enrichissement personnel pour l’exercice de ses fonctions futures. Il permet de concevoir l’institution judiciaire non plus exclusivement dans le périmètre classique et très noble du prétoire ou du jugement d’une affaire, qui est le cœur du métier, mais dans son environnement, dans son travail avec les divers partenaires que sont les professions judiciaires et juridiques, les autorités préfectorales, les élus, les acteurs de la protection de l’enfance, et d’acquérir ainsi une culture administrative.

M. le président Ugo Bernalicis. Pour vous, le fait de passer par l’administration centrale ou par un cabinet ministériel, c’est-à-dire d’être au cœur même de l’exécutif, ne poserait donc pas de problème d’indépendance. Ne peut-il pas y avoir dans certains cas une forme d’acculturation des magistrats à une pensée conforme qu’on pourrait attendre d’eux ?

Je pense par exemple à la circulaire de politique pénale adressée au parquet sur le traitement judiciaire des infractions commises en lien avec le mouvement des « gilets jaunes ». Comment expliquez-vous que des magistrats du siège, qui sont censés être parfaitement indépendants statutairement, aient strictement suivi les préconisations du parquet en la matière en appliquant, pour des faits identiques, des sanctions plus lourdes qu’habituellement ?

M. Stéphane Noël. Permettez-moi de vous objecter, monsieur le président, que tous les magistrats qui ont jugé des affaires impliquant des « gilets jaunes » ne sont pas nécessairement passés par l’administration centrale. J’ajoute qu’un juge du siège n’est pas là pour appliquer des circulaires. Engager l’action publique, c’est le rôle du ministère public. Le juge a pour fonction quant à lui d’apprécier individuellement les situations qui lui sont soumises, d’établir la matérialité des faits, de considérer les éléments constitutifs de l’infraction, la personnalité de l’auteur, l’objectif de réinsertion notamment, pour individualiser la peine et son application.

Vous affirmez que les peines prononcées ont dépassé les réquisitions ou ce qui pouvait être attendu ; je ne peux me prononcer sur ces situations individuelles. Ce que je peux vous affirmer avec certitude, et je suis catégorique sur ce point, c’est que le passage en administration centrale n’obère pas l’indépendance du juge.

On pourrait éventuellement soutenir que les fonctions de magistrats sont incompatibles avec celles exercées au ministère de la justice ou celles de membre d’un cabinet. Christian Vigouroux, conseiller d’État, a écrit un très beau livre sur les cabinets ministériels dans lequel cette question est posée. Or, si les magistrats de l’ordre judiciaire ne participaient pas à la vie du ministère ou à celle des cabinets, ce serait alors des administrateurs civils, des membres des tribunaux administratifs ou du Conseil d’État – lesquels participent déjà beaucoup à l’activité ministérielle –, qui porteraient leur appréciation sur le fonctionnement de la justice.

Il me paraît souhaitable au contraire que des magistrats familiers du fonctionnement de l’institution judiciaire apportent aussi leur concours au bon fonctionnement du ministère ou leurs conseils à un garde des Sceaux, et cette mobilité ne me paraît pas nuire à l’image de l’institution judiciaire. Nous sommes désormais nombreux à avoir occupé de telles fonctions, en particulier à Paris, sous l’autorité de directeurs ou de gardes des Sceaux de sensibilités différentes, et il serait infondé d’accuser les uns ou les autres de partialité ou d’atteinte à l’indépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez évoqué dans votre propos liminaire les évolutions possibles du Conseil supérieur de la magistrature, notamment de sa composition, et fait état de la volonté de certains d’évoluer vers un véritable conseil supérieur de justice, plus étoffé, avec plus de compétences ; c’est la position que je défends.

Verriez-vous d’un bon œil que, sur le modèle des jurés de cours d’assises, des citoyens tirés au sort et formés pour l’occasion siègent au sein d’un conseil supérieur de la magistrature rénové ? La maxime selon laquelle les jugements sont rendus au nom du peuple français trouverait ainsi une déclinaison par le droit de regard du peuple français sur une magistrature qui, sans cela, fonctionne complètement hors sol et en vase clos, comme vous sembliez le reconnaître tout à l’heure.

M. Stéphane Noël. Je n’y suis pas opposé sur le principe, mais l’expérience que je tire des jurés de cours d’assises me laisse penser que ce serait peu réaliste en pratique. Garantir la disponibilité des jurés quinze jours durant pour une session est déjà très difficile compte tenu de leurs obligations professionnelles ou familiales. Je doute que des citoyens tirés au sort accepteraient de s’engager sur un mandat long de plusieurs années, à plein temps, pour exercer au sein du Conseil supérieur de la magistrature des missions qui sont très particulières.

On peut bien sûr défendre la conception idéale d’une représentation nationale au plus près du citoyen. Il demeure que l’essentiel des fonctions au sein du CSM relève de la gestion des ressources humaines et du management de carrière d’une profession bien spécifique qui suppose, en particulier en matière disciplinaire, une parfaite connaissance des obligations des magistrats. Le savoir-faire intellectuel et technique requis pour cet exercice ne serait à mon avis pas garanti par le tirage au sort.

M. Didier Paris, rapporteur. J’aimerais revenir rapidement sur plusieurs éléments.

S’agissant du Conseil supérieur de la magistrature, serait-ce pour vous un gage d’indépendance si le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat n’avaient plus le pouvoir de désigner certains de ses membres ?

M. Stéphane Noël. Ce serait en effet envisageable. Désormais, vous le savez, les personnalités dont la nomination est proposée en qualité de membre du CSM doivent être auditionnées par la commission des Lois de chaque assemblée, qui s’exprime par un vote sur ces propositions. Il appartiendra à l’exécutif et à la représentation nationale d’apprécier, le moment venu, l’opportunité d’une nouvelle évolution de ces conditions de nomination, et je n’ai pas à me prononcer en la matière.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez assez largement abordé les problématiques liées à la mobilité fonctionnelle, entre le siège et le parquet, d’une part, et, d’autre part, vers l’administration centrale et les cabinets ministériels.

Vous avez également évoqué la question de l’intégration dans le corps judiciaire. Sans entrer dans le détail des dispositions organiques relatives au statut de la magistrature, il faut préciser que cette possibilité concerne essentiellement les avocats ou les fonctionnaires de corps régaliens tels que la police et la gendarmerie. Est-ce suffisant selon vous pour enrichir le corps judiciaire, ou pourrait-on ouvrir cette possibilité à des personnes issues de la société civile dans un sens plus large ? Le cas échéant, quelles en seraient les conditions ? L’examen du dossier par la commission d’avancement et le stage probatoire en juridiction seraient-ils des modalités suffisantes ?

M. Stéphane Noël. La direction des services judiciaires pourrait vous donner précisément l’origine professionnelle des personnes intégrées dans la magistrature. Parmi celles-ci, les avocats sont nombreux, et il y a également quelques policiers et gendarmes. J’ajouterai à ces professions les travailleurs sociaux, ainsi que des personnes issues du secteur privé, de directions juridiques, des professionnels du droit bancaire ou du contentieux bancaire. L’intégration s’est donc déjà beaucoup élargie.

Concernant les conditions d’intégration définitive, il ne faut pas négliger le stage en juridiction, qui permet d’apprécier les capacités intellectuelles dans l’appréhension de toutes les composantes d’un litige, notamment la capacité à rédiger et à tenir un raisonnement juridique. Avoir un intérêt pour la chose judiciaire, avoir le sens de l’écoute, de l’empathie pour son prochain sont des compétences nécessaires pour la qualification professionnelle, mais il est aussi essentiel de maîtriser la technique du jugement, la rédaction d’un réquisitoire, d’une ordonnance, parfois dans l’urgence.

Le stage probatoire a vocation à devenir un moment essentiel de l’intégration, et je serais d’avis d’en étendre la durée.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez largement abordé la question de la mobilité des magistrats, une autre garantie de l’indépendance des juges qui s’ajoute, pour les juges du siège, à l’inamovibilité. Selon les exigences statutaires actuelles, la durée de certaines fonctions hiérarchiques, comme celle de chef de cour, est limitée à sept ans, et celle des fonctions spécialisées, telles que juge d’instruction, à dix ans. Ce sont des périodes assez longues, notamment au regard d’autres corps d’État tels que celui des préfets, dont le rôle est différent mais dont la charge régalienne est également importante.

Les exigences de mobilité sont-elles à vos yeux suffisantes, y compris en région, où vous avez laissé entendre qu’on peut parfois passer sa carrière dans une seule cour à condition de ne pas trop monter dans la hiérarchie, ou voyez-vous, à l’appui de votre expérience, d’autres règles, plus strictes ou plus novatrices, qui pourraient être appliquées pour garantir l’indépendance ?

M. Stéphane Noël. La règle des dix ans ne s’applique que pour les fonctions spécialisées et elle n’est pas assortie d’une obligation de mobilité géographique. Un magistrat qui a exercé la fonction de juge d’instruction pendant dix ans au sein d’une juridiction peut ensuite devenir juge au tribunal.

M. Didier Paris, rapporteur. Est-ce suffisant selon vous ? Pourrait-on envisager de faire évoluer ces règles ?

M. Stéphane Noël. La durée de dix ans me paraît être une limitation suffisante, et que la personne réintègre ensuite la juridiction est raisonnable. Imposer une mobilité géographique serait beaucoup trop contraignant et pourrait être perçu comme une sanction.

Le statut a d’ailleurs évolué en matière de mobilité géographique : pour accéder à un emploi hors hiérarchie, de mémoire, il faut avoir exercé au minimum deux fonctions dans deux cours différentes. On pourrait le concevoir aussi pour le passage au premier grade, pour lequel il faut justifier de sept années d’ancienneté, sans condition de mobilité géographique.

M. Didier Paris, rapporteur. Il faudrait donc concilier le souci d’évolution professionnelle et des contraintes minimales de mobilité.

M. Stéphane Noël. Oui, mais l’élément déterminant de l’évolution de la carrière d’un magistrat, en particulier pour le passage au grade supérieur, reste la compétence professionnelle ; ce n’est pas la mobilité géographique. Ce sont avant tout les acquis professionnels et la diversité des fonctions exercées qui doivent conditionner l’évolution d’une carrière.

M. Didier Paris, rapporteur. J’aimerais enfin vous interroger sur la déclaration d’intérêts que doivent remettre les magistrats et sur l’entretien déontologique qui s’ensuit avec le chef de juridiction. Premièrement, cet entretien est-il obligatoire ?

M. Stéphane Noël. Il l’est.

M. Didier Paris, rapporteur. Deuxièmement, une simple déclaration d’intérêts vous paraît-elle suffisante ? Les parlementaires, par exemple, sont soumis à un contrôle qui dépasse de loin la simple déclaration d’intérêts. Pourrait-on envisager de renforcer ce contrôle ou les dispositions actuelles vous paraissent-elles suffisantes pour garantir l’indépendance des magistrats, notamment au plan financier ? Il me semble que l’ouverture à des personnes venant du secteur privé donne à cette déclaration une importance accrue.

M. Stéphane Noël. Lorsque la déclaration d’intérêts a été adoptée pour les magistrats de l’ordre judiciaire – elle existait alors déjà pour les magistrats de l’ordre administratif et les magistrats financiers –, la question s’est posée de l’étendre à leur patrimoine, mais cela n’a pas été fait.

La déclaration d’intérêts me paraît suffisamment détaillée. Le document que le magistrat doit remplir est très précis, il concerne à la fois sa propre personne et son conjoint, son engagement associatif ou politique. L’entretien associé est par ailleurs formel et structuré.

Le fait de renseigner ce document ne m’a pas paru poser de difficultés aux magistrats concernés. Certains se sont interrogés sur la pertinence d’une rubrique sur leur compte bancaire et leurs éventuels crédits, mais cette déclaration n’a pas suscité d’indignation ou d’opposition. Tous ont estimé que c’était une bonne innovation, en particulier parce qu’elle conduisait le magistrat à s’interroger sur la possibilité que son environnement personnel entre en opposition avec l’exercice de ses fonctions.

M. Vincent Bru. Merci, monsieur Noël, de répondre aux questions de cette commission d’enquête qui concerne l’autorité judiciaire, et non le pouvoir judiciaire comme l’indique son titre.

Vous parliez à l’instant de la déclaration d’intérêts. À qui est-elle adressée : au Conseil supérieur de la magistrature, aux chefs de cour, au ministère ?

M. Stéphane Noël. La déclaration d’intérêts est un document écrit, renseigné par le magistrat et remis à son chef de juridiction. Lors d’un entretien avec le magistrat concerné, le chef de juridiction apprécie cette déclaration et passe en revue les différentes rubriques pour évaluer l’existence d’un risque de conflit d’intérêts.

Ce document est ensuite placé sous pli et reste confidentiel. Il est adressé à la direction des services judiciaires. Une fois la déclaration d’intérêts établie, une fiche navette est produite, dans laquelle le chef de juridiction explique avoir reçu le magistrat en entretien individuel, précise s’il a délégué ou non cet entretien et s’il a été nécessaire de saisir le collège de déontologie. Une copie de cette fiche navette est jointe au dossier administratif du magistrat, tandis que l’original est envoyé avec la déclaration d’intérêts à la direction des services judiciaires.

M. Vincent Bru. Votre parcours est très intéressant : vous avez été parquetier et magistrat du siège à un haut niveau. Avez-vous été témoin, notamment en tant que procureur, de pressions directes ou indirectes de la part du personnel politique ?

Il est heureux que des magistrats travaillent en administration centrale, vous venez de le justifier, mais certaines fonctions, au cœur du dispositif ministériel, sont particulières. Vous avez ainsi été directeur de cabinet de Rachida Dati. Si elle venait à être élue maire de Paris, pourriez-vous encore être président du tribunal judiciaire de Paris en toute indépendance ? Quel regard porterait le justiciable sur cette proximité issue de vos fonctions précédentes ? Pensez-vous que cela puisse poser problème ?

M. Stéphane Noël. Pour être précis, j’étais directeur adjoint de cabinet auprès de Rachida Dati.

En réponse à votre première question, au cours de mon expérience professionnelle, je n’ai jamais rencontré d’élus qui se seraient manifestés afin d’exercer une pression sur le président ou le procureur général.

Au-delà des cérémonies républicaines d’audiences de rentrée, j’ai toujours eu à cœur d’informer et d’associer les élus au fonctionnement du tribunal. Lorsque j’étais président à Créteil, avec la procureure, nous avons reçu les commissions des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat, les parlementaires du Val-de-Marne ont été invités à réaliser un stage pour s’immerger dans les services, et nous avons accueilli des administrateurs de l’Assemblée nationale et du Sénat. Nous partions en effet du constat que fréquemment, les élus n’ont pas une très bonne connaissance du fonctionnement de notre institution. Nous n’avons jamais ressenti de pressions ou d’atteintes à l’indépendance dans ce cadre.

Votre seconde question peut susciter un débat, mais un chef de juridiction n’est pas en contact régulier avec le maire ou avec les élus. La situation est légèrement différente pour les procureurs, car ils sont impliqués dans la conduite de politiques publiques ou de partenariat. Lorsque j’étais en poste à Créteil, sans être en contact régulier avec le maire Laurent Cathala, je participais à des rencontres sur des sujets techniques : enjeux de stationnement, accès du justiciable, signalisation du tribunal à la sortie du métro, nom du parvis devant le palais de justice ou manifestations dans le cadre du jumelage. Que ce soit à Créteil, Bourges ou Belley, en aucun cas il n’y a eu d’interventions de maires portant sur l’activité juridictionnelle. Déontologiquement, il serait insensé de penser que nous puissions avoir une oreille attentive à ce type de propos.

M. le président Ugo Bernalicis. Avant d’être directeur adjoint du cabinet de Mme Dati, vous y avez été conseiller chargé de la carte judiciaire. Même dans ces fonctions, vous n’avez subi aucune pression politique à propos de la fermeture de tribunaux ? Cela me semble invraisemblable, mais nous ne mettons peut-être pas la même chose derrière le terme « pressions ».

M. Stéphane Noël. Si vous le souhaitez, je peux vous parler de la réforme de la carte judiciaire ; ce sera très long. Les travaux ont été complexes et difficiles. En tout cas, le conseiller d’un ministre sur un sujet qui concerne l’organisation d’un service public n’exerce pas de fonctions juridictionnelles. Il accompagne un garde des Sceaux dans l’exercice de ses fonctions régaliennes de chef d’une administration, et n’évoque en aucun cas des procès ou des affaires individuelles s’il se retrouve avec des élus.

C’est un euphémisme de dire qu’il y a eu des relations difficiles entre les élus et Mme Dati et son cabinet au sujet de la réforme de la carte judiciaire. En l’occurrence, le conseiller du ministre est dans le cadre d’une logique institutionnelle, administrative, à propos de l’organisation d’un service public qui a un impact dans les territoires. Cela n’entre pas dans le périmètre de l’acte de juger dans un prétoire.

M. Sébastien Nadot. En tant que président du tribunal judiciaire de Paris, vous avez des attributions spécifiques dans les cas de crimes contre l’humanité, crimes de guerre, crimes et délits, fraude fiscale et terrorisme. Le procureur de Paris, Rémy Heitz, a classé sans suite l’enquête pénale visant les journalistes de Disclose qui avaient révélé des informations confidentielles sur l’utilisation d’armes françaises dans la guerre au Yémen. Il estime cependant que l’infraction de violation du secret-défense est caractérisée et enjoint les journalistes à se conformer à la loi à l’avenir.

La plainte émanait du ministère des armées. Le procureur de Paris a-t-il eu des échanges officieux avec les cabinets ministériels pour rendre une décision équilibrée et politiquement acceptable, ou la séparation est-elle parfaite ?

Le secret-défense est-il l’arme absolue de l’exécutif lorsqu’il souhaite s’opposer à une procédure judiciaire ? Le juge Van Ruymbeck a déploré, en son temps, que le secret-défense l’ait empêché de mener à bien un certain nombre d’affaires. Quel est votre avis sur cette question ? Le secret-défense est-il un frein au bon ouvrage de la justice en France ?

M. Stéphane Noël. Je suis président du tribunal judiciaire de Paris, je ne peux donc pas me substituer au procureur pour apprécier les circonstances dans lesquelles il a pris une décision. Vous pourrez lui poser cette question lors de son audition.

S’agissant du secret-défense, je n’ai pas l’expertise technique suffisante pour vous répondre en cet instant. C’est bien sûr un obstacle aux investigations que les juges d’instruction ou les enquêteurs peuvent mener, à l’instar du secret bancaire dans un autre domaine. Pour la manifestation de la vérité, les juges d’instruction ont des pouvoirs et mènent des investigations, mais on peut leur opposer un certain nombre de principes, dont celui du secret-défense. Le juge d’instruction peut alors demander la levée de ce secret-défense à une commission ad hoc. Je ne peux pas vous répondre de manière plus précise. J’en suis désolé.

Mme Laurianne Rossi. J’ai écouté avec attention votre exposé sur l’ouverture du corps de la magistrature, et j’aimerais que vous développiez les règles et procédures en vigueur pour prévenir le risque de conflit d’intérêts et d’atteinte à l’indépendance des juges en lien avec les carrières antérieures. Par hypothèse, un juge pourrait avoir eu connaissance, dans son métier précédent de l’une des parties d’une affaire dont il est saisi, ou de l’objet du litige. Des obligations de déport sont-elles prévues et comment sont-elles appliquées ?

M. Stéphane Noël. Lorsqu’un magistrat non spécialisé est nommé dans une juridiction, le président a l’obligation de l’affecter dans un service. Cette affectation se fait en fonction des compétences acquises, des envies, des évolutions professionnelles, et fait l’objet d’une discussion entre le président et le magistrat. Le président doit apprécier l’évolution du parcours professionnel et de l’environnement individuel du magistrat pour déterminer s’il n’y a pas de difficultés à l’affecter dans un service donné, et cela s’applique évidemment pour ceux qui viennent du secteur privé.

Par exemple, un ancien cadre au service contentieux d’une banque ne va pas rejoindre la chambre bancaire du tribunal, car il pourrait avoir des difficultés à trouver l’objectivité suffisante pour juger les contentieux qu’il aura connus sous un autre angle particulier quelques années plus tôt. De même, un ancien huissier de justice n’est pas forcément le plus apte à exercer dans le domaine des voies d’exécution, car il gardera peut-être inconsciemment des réflexes dans sa façon d’exécuter les recouvrements de créances.

De plus, il est possible que le magistrat connaisse directement ou indirectement une affaire ou l’une des parties. Il a alors l’obligation déontologique de se déporter. S’il a eu le temps d’examiner le dossier, il se déporte avant le procès. Mais il peut aussi ne découvrir qu’à l’audience, s’il n’a pas eu connaissance du dossier en tant qu’assesseur, que la victime est un commerçant de sa rue, ou un voisin, ou qu’elle a des liens de parenté avec des proches. Il pourra alors se déporter le jour même de l’audience.

Les parties peuvent également demander la récusation du juge si elles considèrent qu’il n’offre pas toutes les garanties pour juger en toute impartialité. Cela fait l’objet d’une appréciation par le chef de juridiction et le chef de cour.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez parfaitement raison, des situations concrètes peuvent placer le magistrat, qu’il l’ait prévu ou non, dans une situation délicate. Existe-t-il un registre des déports, une règle particulière qui normalise cette question qui relève de la conscience individuelle de chaque magistrat ? C’est le cas au Parlement.

M. Stéphane Noël. Pour ma part, je n’ai jamais recensé ces situations. Elles ne sont pas fréquentes et ne portent pas atteinte au bon fonctionnement de la juridiction, puisque dans les grandes juridictions, des juges de permanence sont prêts, en cas de difficultés pour la composition d’un tribunal en raison d’une absence, d’un retard ou d’un problème d’ordre déontologique, à venir compléter la juridiction.

Ce n’est pas une source d’incidents majeurs, car comme je le dis mes collègues, il vaut mieux anticiper les difficultés et révéler toute forme d’incompatibilité pour siéger dans une affaire, même si les liens avec l’une des parties ou l’objet du litige sont très éloignés, afin d’éviter toute difficulté.

Je n’ai jamais effectué ce type de recensement, et je n’en ai jamais eu connaissance dans mes fonctions d’inspecteur général.

M. Fabrice Le Vigoureux. Vous avez plaidé pour un rôle accru du Conseil supérieur de la magistrature en matière de promotions, peut-être à l’image de ce qui se passe pour les sections du Conseil national des universités. Il y a 9 000 magistrats en France, ce serait un travail considérable. Pensez-vous que ce soit possible ?

Cette proposition a-t-elle pour objet de contrer un certain localisme ? C’est la critique qui est parfois adressée au CNU concernant les promotions des professeurs et des maîtres de conférences dans les universités.

M. Stéphane Noël. L’organisation du corps des magistrats est divisée en trois grades. La carrière commence au second grade, puis l’on passe au 1er grade, et l’on peut accéder ensuite à la « hors hiérarchie », pour les postes les plus élevés. Il y a une liste d’aptitude – une inscription au tableau – lorsqu’après les premières années de fonction, on considère que le magistrat a fait preuve de suffisamment de compétence pour accéder au premier grade. Cette inscription au premier grade relève aujourd’hui de la commission d’avancement. Par mes propos, je suggérais que ce pouvoir pourrait relever du Conseil supérieur de la magistrature, étant entendu que cette inscription au tableau se fait sur les propositions des chefs de juridiction et des chefs de cour qui, au regard des compétences acquises, considèrent qu’un magistrat peut accéder au premier grade. Je n’ai pas les statistiques en tête, mais, actuellement les personnes sont inscrites et réalisent ce passage de grade dans le cadre d’une mobilité fonctionnelle ou géographique au bout de cinq ou sept ans.

Une avancée pourrait consister, pour l’accès à la « hors hiérarchie », à poser des critères de compétences au regard du parcours professionnel, de la mobilité géographique, éventuellement du détachement ou de l’acquisition d’autres expériences professionnelles. Les fonctions hors hiérarchie correspondent de plus en plus à des fonctions d’encadrement – supérieur ou intermédiaire. Or je suis convaincu qu’il faut d’autres acquis professionnels que le simple exercice de l’activité juridictionnelle pour assurer, notamment dans les plus grandes juridictions ou cours d’appel, des fonctions d’encadrement intermédiaire.

Le nombre de 8 500 ou 9 000 magistrats est à relativiser au regard de ces deux étapes, qui pourraient constituer une approche d’une nouvelle gestion du corps des magistrats.

M. Olivier Marleix. S’agissant des passages par l’administration centrale, il me semble que les fonctions en direction centrale exercées par des magistrats doivent être distinguées de celles en cabinet, qui sont bien plus proches du pouvoir politique, particulièrement les cabinets du Président de la République, du Premier ministre ou du garde des Sceaux.

Ce n’est pas la capacité des magistrats concernés à exercer leurs fonctions de manière neutre et détachée de leurs engagements précédents qui est en question, mais le regard que porte la société sur ce phénomène. Un parallèle pourrait être fait avec le pantouflage, qui créé une présomption de confusion d’intérêts. Nos concitoyens souhaitent avoir la certitude que le magistrat exercera des fonctions dans lesquelles les liens qu’il a précédemment noués n’auront pas de conséquences.

Pensez-vous que l’on puisse imposer que les magistrats sortant de cabinet soient affectés à des fonctions au siège, et non au parquet ? C’est souvent sur les magistrats du parquet que pèse le soupçon de politisation. Cette distinction vous paraît-elle pertinente ?

M. Stéphane Noël. Les fonctions en cabinet sont toujours examinées avec beaucoup d’intérêt par les observateurs, et avec beaucoup de rigueur et d’attention par la direction des services judiciaires et le Conseil supérieur de la magistrature. Les sorties de cabinet trop lisibles sur certaines fonctions ne recevraient pas nécessairement l’accord du Conseil supérieur de la magistrature, et il n’est pas évident que les magistrats sortant de cabinet obtiennent toujours le poste qu’ils désiraient.

Si je vous ai bien compris, vous estimez qu’il serait préférable d’accéder, dans cette hypothèse, à des fonctions de magistrat du siège plutôt que du parquet, pour éviter de travailler dans le prolongement de l’activité de l’exécutif au sens le plus large. D’expérience, c’est l’inverse qui se produit : les magistrats qui sortent de cabinet partent très fréquemment vers des fonctions au parquet, en respectant l’éthique et la déontologie du ministère public dans l’exercice de leurs fonctions.

Si de telles contraintes devaient être imposées, elles devraient être prévues par la loi organique, ou faire partie des règles non écrites du Conseil supérieur de la magistrature. Celles-ci sont toujours définies a posteriori. Il vaudrait mieux les connaître avant.

M. Olivier Marleix. Quelle est votre appréciation de la réforme constitutionnelle de 2008, qui a ouvert la possibilité au justiciable de saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature ? Le bilan quantitatif des premières années d’application de cette mesure est assez décevant : en 2013, on a compté à peu près 300 saisines, dont presque 250 étaient irrecevables et 47 infondées ; seules 5 ou 6 ont été examinées. Cette évolution, qui a suivi les conclusions de la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau, n’a pas porté les fruits espérés à l’époque.

M. Stéphane Noël. Ces chiffres montrent aussi que notre institution judiciaire ne fonctionne pas si mal ! Les justiciables ne sont pas nombreux à se plaindre.

Parmi eux, on trouve les plaignants d’habitude, qui écrivent presque quotidiennement à toutes les institutions de la République y compris au CSM. Beaucoup de justiciables mécontents d’une décision qui a été rendue saisissent aussi le CSM pour s’en plaindre, avant ou après avoir utilisé les voies de recours à leur disposition. Ils contestent la décision rendue en invoquant de manière plus ou moins bien articulée les insuffisances professionnelles ou déontologiques du magistrat qui a rendu ladite décision.

La première présidente de la Cour de cassation et le procureur général près la Cour de cassation pourront vous donner plus de précisions sur le contenu et l’analyse qui est faite de ces décisions. Le rapport annuel d’activité du CSM revient chaque année sur ces éléments. Les parties aux litiges et les avocats ont maintenant bien intégré la possibilité de saisir le CSM en cas d’insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire. Le nombre limité de saisines traduit donc selon moi le fait que les justiciables ne sont pas si mécontents du fonctionnement de l’institution.

M. Olivier Marleix. En tant que parlementaire, je suis frappé par le peu d’occasions d’échanges entre le service public de la justice et la société. Les parlementaires ont le privilège d’être invités à une audience solennelle de rentrée. Ils écoutent un discours sans pouvoir prendre la parole. Et tous les cinq ou dix ans, une commission d’enquête se penche sur le fonctionnement de la justice.

Cette absence d’échanges me semble source de maux dont la justice est sans doute la première victime. Ainsi, elle se plaint à juste titre de son manque de moyens, mais elle a rarement l’occasion de porter ce débat dans la sphère politique.

Au-delà de vos fonctions de président du tribunal judiciaire de Paris, vous qui connaissez intimement le fonctionnement de la justice, quelles solutions vous semblent envisageables ? Pourrait-on imaginer une instance dans chaque département, rassemblant des représentants des citoyens, et devant laquelle les deux chefs de juridiction viendraient rendre compte de l’action de la justice dans le département et participer à des débats, notamment pour expliquer les classements sans suite et les raisons pour lesquelles l’application du code pénal varie de manière aussi sensible d’un département à l’autre ? Je sais que je vous demande de sortir de votre rôle actuel, mais partagez-vous ce constat ?

M. Stéphane Noël. Je partage votre analyse. Il ne faut pas confondre indépendance et isolement, et la grande difficulté, pour l’institution judiciaire, est de rompre son isolement. Si elle y parvenait, la confiance entre la justice, les autres institutions de la République et nos concitoyens en serait renforcée.

Je conviens que les audiences de rentrée sont un exercice de style qui ne répond plus aux enjeux d’une communication institutionnelle. Pour ma part, j’ai toujours veillé à entretenir des relations régulières avec les parlementaires ou les principaux maires de mon ressort au moyen de rencontres bilatérales. Les stages sont un moyen offert aux parlementaires de découvrir de l’intérieur le fonctionnement de l’institution judiciaire en fonction de leur domaine d’intérêt : droit de la famille, droit pénal, droit économique ou autre.

On peut également s’engager, au-delà de la question de la politique pénale, dans des politiques de juridiction. Celles-ci peuvent être partagées avec les élus. Dans le Val-de-Marne, nous nous étions fortement engagés dans deux domaines : l’accès au droit et les violences conjugales, qui ont fait l’objet de réunions avec le secteur associatif mais aussi avec les parlementaires – nous avons toujours veillé, avec Mme la procureure, à les y convier. Ils étaient présents, toutes tendances politiques confondues, aux réunions où nous présentions ce que nous faisions.

On a tendance à créer des structures nouvelles qui aboutissent à un millefeuille administratif. Il existe déjà ce type d’instances – au minimum deux et même trois si on prend en compte la politique pénale.

La première instance est le conseil départemental de l’accès au droit (CDAD), qui est présidé par le président de la juridiction et coprésidé par le procureur. Le préfet et les élus en sont membres. C’est un élément très important. On oublie trop souvent tous les enjeux relatifs à l’accès au droit. Or c’est aussi un aspect important pour le ministère de la justice, qui correspond, dans le cadre de la loi de finances, au programme 101. Beaucoup de moyens sont consacrés à cette question, notamment pour que les plus démunis bénéficient de lieux de proximité où ils peuvent obtenir des conseils juridiques au sens le plus large du terme.

Le CDAD, qui existe dans chaque département, est souvent le moyen, pour la juridiction, en lien avec le secteur associatif – notamment –, de travailler sur toutes les politiques qui peuvent être menées, en particulier celles qui concernent le droit de la famille, le droit des personnes et souvent, dans les zones urbaines, le droit des étrangers, et le droit du logement. Ce sont des sujets qui concernent nos concitoyens, dans leur vie quotidienne. Au-delà des procès et des instances civiles, il y a une volonté d’aider le justiciable dans les litiges. Par ailleurs, c’est souvent le CDAD qui permet de développer les actions menées en matière d’aide aux victimes et en faveur du développement de la conciliation et de la médiation.

Il existe aussi, depuis la loi « J21 », des conseils de juridiction. Ce sont des instances qui permettent de réunir les chefs de juridiction et les élus – plutôt les maires – pour voir comment une juridiction, dans son ressort, peut conduire avec les élus des politiques partenariales. On y retrouve généralement certains sujets : l’accessibilité du palais de justice, l’accès au droit ou les actions qui peuvent être menées pour préparer un procès retentissant. Il y a souvent des échanges nourris, dans le respect des compétences de chacun, non pas à propos des affaires individuelles – ce n’est pas un prétoire – mais des problématiques judiciaires qui ont une résonance politique au sens le plus noble du terme.

En matière pénale, les procureurs de la République s’investissent beaucoup dans la prévention de la délinquance – c’est une des caractéristiques de leurs fonctions. Le conseil départemental de prévention de la délinquance et les déclinaisons qui peut exister dans certaines communes est souvent l’occasion pour les procureurs de rencontrer non seulement les élus mais aussi, parfois, les administrés, pour évoquer les enjeux de la délinquance dans un territoire.

Des instances existent déjà. Il faut les faire vivre. Les chefs de cour et de juridiction ont la responsabilité d’être dans une posture d’ouverture. Je souscris pleinement à cette démarche, et j’ai essayé de le montrer autant que possible.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai participé aux trois derniers conseils de juridiction qui ont eu lieu dans ce qui est désormais le tribunal judiciaire de Lille. Cet exercice, qui se déroule une fois par an, s’apparente plutôt à une grand-messe de deux heures et demie ou trois heures, au cours de laquelle sont livrées les statistiques du tribunal, comme à l’audience solennelle, suivie d’une discussion générale. Nous avons un projet de palais de justice, qui servira de norme dans le pays : il en est un peu question, mais en réalité on survole à peu près tous les sujets sans aller au fond de ceux-ci. Je pense que les logiques partenariales se développent grâce à des contacts bilatéraux, avec tel maire ou telle intercommunalité, plutôt que dans le cadre du conseil de juridiction. Il faut faire attention, à mon avis, à ne pas créer des structures qui visent à dire qu’on communique, alors qu’on survole, en fait, à peu près tous les sujets.

Je partage l’avis exprimé par Olivier Marleix : il faudrait associer un peu plus les citoyens. On pourrait imaginer que les conseils de juridiction soient filmés et rendus publics, pour ceux qui veulent les regarder et qui s’intéressent à la justice dans leur secteur.

M. Stéphane Noël. Je partage tout à fait votre constat. Il est vrai que le justiciable est bien loin dans ce type de rencontres. Mon expérience m’a montré, néanmoins, que ceux qui prennent la parole dans le cadre d’instances plus largement ouvertes à nos concitoyens ont souvent des litiges en cours et ils évoquent leur affaire individuelle. Quand on rappelle qu’on ne peut pas aborder les situations individuelles, parce que la justice est rendue ailleurs que dans ces réunions, cela crispe beaucoup les débats et les rend quasiment impossibles. On est obligé de prendre de la distance, de faire comprendre qu’on est là pour échanger sur des problématiques judiciaires et non sur des situations individuelles. Même dans les conseils départementaux de prévention de la délinquance, il est souvent très délicat de ne pas faire des « focus » sur des situations individuelles. La frontière est parfois ténue.

M. le président Ugo Bernalicis. Un secret partagé est possible dans certains cadres, notamment les conseils locaux de la sécurité et de la prévention de la délinquance.

Je propose de passer aux questions relatives aux moyens budgétaires, qui sont importantes, notamment dans vos fonctions actuelles. Il n’est pas évident pour tout le monde de se dire que les moyens budgétaires alloués aux tribunaux peuvent être une question qui touche à leur indépendance. Vous sentez-vous conditionné par les moyens budgétaires au tribunal judiciaire de Paris ? Concrètement, n’y a-t-il pas une question d’indépendance, d’impartialité ou de capacité à rendre des jugements sans être sous la pression rebutante de piles de dossiers qui s’entassent dans un certain nombre de contentieux, quand on vous demande d’aller vite, que ce soit du côté du siège, pour le jugement, ou du parquet ? Je rappelle que vous êtes notamment en charge de l’allocation des moyens au tribunal. Le traitement en temps réel, par exemple, permet-il d’assurer une bonne justice ?

M. Stéphane Noël. Les moyens attribués à la justice, qui font l’objet de questions récurrentes, ne conditionnent pas nécessairement, selon moi, le respect de l’indépendance de l’institution judiciaire mais plutôt son bon fonctionnement. C’est une évidence : tout ce qui concerne les ressources, au sens le plus large du terme, a trait à la garantie – ou non – du bon fonctionnement de l’institution judiciaire.

Les crédits de la justice sont en progression depuis plusieurs années – à peu près une dizaine d’années. C’est un acquis important. Vous êtes bien placés, mesdames et messieurs les députés, pour savoir que la contrainte budgétaire est une réalité qui pèse sur les décisions qui sont prises. Depuis plusieurs années, néanmoins, le ministère de la justice est plutôt privilégié – je ne dirais pas qu’il est sanctuarisé, mais les retombées sont là.

Une évolution s’est dessinée cependant : le budget de l’administration pénitentiaire est désormais le budget principal du ministère de la justice. C’était une nécessité, compte tenu de l’état du parc pénitentiaire. Il était tellement dégradé qu’il était nécessaire de prévoir des moyens pour améliorer la prise en charge des détenus. C’est un sujet compliqué et essentiel. Vous savez que, du fait de ses insuffisances, la France a souvent été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme en ce qui concerne les conditions de détention.

M. le président Ugo Bernalicis. Elle continue à l’être.

M. Stéphane Noël. S’agissant des services judiciaires, on est au rendez-vous en matière de ressources pour ce qui est des magistrats et des fonctionnaires, mais aussi en ce qui concerne les budgets globaux de fonctionnement. Il est peut-être plus difficile pour le ministère d’assurer la prévisibilité des besoins en matière de ressources humaines à moyen terme. Je suis toujours frappé par les trous qui peuvent exister dans l’activité des juridictions parce que la gestion des évolutions des effectifs de magistrats ou de greffiers se fait un peu en accordéon, compte tenu du temps nécessaire pour la formation des arrivants.

Je crois qu’il est essentiel d’appeler votre attention sur un point : les fonctions support sont le nerf de la guerre du bon fonctionnement de la justice – il y a bien sûr la question des magistrats et des fonctionnaires, mais nous améliorerons la qualité de la réponse judiciaire lorsque les fonctions support, notamment les équipements informatiques et numériques, auront un niveau de développement et d’efficacité à la hauteur des enjeux de l’administration du XXIe siècle. Il y aurait beaucoup à dire sur ce sujet. Au lieu d’avoir des applications ou des outils informatiques performants, à la hauteur des enjeux, on est plutôt dans la « maison du bricolage ». Trop souvent, les juges et les greffiers peinent au quotidien à faire fonctionner des applications informatiques qui ne sont pas adaptées ou des outils numériques qui ne sont pas à la hauteur des enjeux que nous devons traiter. C’est impressionnant : je crois que les parlementaires et les élus qui viennent en stage dans des juridictions sont frappés par cette réalité.

Je tiens néanmoins à souligner, parce que je veux être objectif, que la dernière loi de programmation qui a été adoptée en faveur de la justice a considérablement augmenté les moyens. Je crois que 500 millions d’euros sont prévus en ce qui concerne l’informatique et le numérique, ce qui est loin d’être négligeable. J’espère que le niveau de consommation et le développement des outils seront au rendez-vous – c’est un enjeu important.

S’agissant du budget de fonctionnement des juridictions, je n’ai pas constaté de contrainte budgétaire dans mes deux derniers postes – j’ai été nommé récemment à Paris, mais j’ai veillé à faire le point sur ce sujet en vue de mon audition : nous avons les moyens budgétaires de fonctionner. Nous ne sommes pas en difficulté pour assurer le paiement des factures, l’entretien des juridictions ou l’exécution du budget courant. Cela vaut pour Créteil, mais aussi pour l’exercice budgétaire 2019 au tribunal de Paris.

Il y a eu une évolution sur un point en matière de gestion, c’est le recours à des marchés régionaux qui échappent à la compétence des chefs de juridiction. Lorsqu’il s’agit d’organiser le gardiennage ou la surveillance, le lavage des vitres et l’entretien des bâtiments, ce type de marchés peut tout à fait se concevoir : ce n’est pas, en soi, une difficulté.

En ce qui concerne le budget de fonctionnement classique, les moyens sont au rendez-vous. Le point sur lequel je trouve que nous sommes peut-être un peu en décalage avec les objectifs de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) – je m’exprime sous réserve de l’appréciation que le ministère pourrait formuler – est qu’on ne demande pas – de présenter des politiques de juridiction pour lesquelles des moyens seraient fournis. En ce qui concerne, par exemple, les violences conjugales ou l’accès au droit – j’ai indiqué que les crédits étaient au rendez-vous –, on pourrait se placer dans le cadre d’objectifs ou de politiques de juridiction auxquels des moyens seraient consacrés.

Je sais, par ailleurs, qu’il n’y a pas de marge de manœuvre dans certaines cours d’appel ou dans certaines juridictions pour les dépenses non obligatoires, c’est-à-dire les moyens à la disposition des chefs de cour et de juridiction pour changer le matériel, refaire des peintures ou modifier l’organisation de certains services afin de les rendre plus fonctionnels, de les adapter au public ou aux personnes qui travaillent dans ces services.

On se situe dans une logique de reconduction des crédits permettant d’assurer le fonctionnement des juridictions : on s’inscrit un peu moins dans des ambitions à plus long terme, dans le cadre de politiques de juridiction et en ce qui concerne les dépenses non obligatoires.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous conviendrez que si le budget est en augmentation, il est essentiellement consacré à l’administration pénitentiaire. Pour l’exercice 2020, l’augmentation prévue pour le programme 166, qui concerne la justice judiciaire s’élève à 0,6 %, ce qui est bien en deçà de l’inflation. Il est probable que vos dépenses augmentent un peu, mais les crédits ne suivent pas nécessairement. Je pense que vous aurez à faire quelques économies pour la fin de l’année – vous avez des dépenses obligatoires et vous êtes tenu par les marchés passés. Par ailleurs, vous êtes tributaires d’un partenariat public-privé qui contraint largement votre exercice budgétaire : vous avez peu de marges de manœuvre.

Vous dites que vous avez les moyens de fonctionner. Pensez-vous que c’est aussi l’avis des personnels de greffe du tribunal ? On entend souvent leurs représentants syndicaux dire que l’on manque de greffiers pour assurer le bon fonctionnement de la justice, pour permettre aux magistrats d’exercer correctement, du côté du parquet et du siège. Partagez-vous cette analyse ?

Je ne connais pas la situation de Paris, mais à Lille le manque de moyens, s’agissant des juges aux affaires familiales, par exemple, conduit à une augmentation des délais de jugement et à des situations ubuesques. Des demandes de garde alternée des enfants se heurtent au fait que le magistrat observe que cela fait sept mois que les enfants sont chez leur mère – il a fallu sept mois pour avoir un rendez-vous – et il n’accorde pas la mesure souhaitée, au nom de l’intérêt supérieur des enfants. Les moyens ont un impact sur la manière dont les magistrats prennent leurs décisions. Êtes-vous en dehors de ces cas de figure et tout se passe-t-il bien, dans le meilleur des mondes, au tribunal judiciaire de Paris ?

M. Stéphane Noël. Non, le premier élément de ma réponse concernait les budgets de fonctionnement – le paiement de l’électricité, par exemple…

M. le président Ugo Bernalicis. La hausse de 0,6 % que j’ai citée concerne le fonctionnement.

M. Stéphane Noël. Pour ce qui est de la ressource en matière d’équivalents temps plein de magistrats et de greffiers, il est bien évident que des tensions subsistent, d’une manière qui peut être aiguë dans certaines juridictions – j’en ai parfaitement conscience. Nous avons souvent été en difficulté dans le Val-de-Marne et il y a aussi un décalage au tribunal de Paris entre les besoins théoriques de la juridiction, tels qu’ils sont affichés par le ministère, et la gestion réelle des effectifs – ceux que nous avons. Une tension demeure, même si elle a peut-être tendance à diminuer par rapport à ce que nous avons connu il y a quelques années.

Je voudrais ajouter qu’une des difficultés qui existent pour l’institution judiciaire est d’apprécier, avec le plus de rigueur de possible, l’impact des réformes votées. Il y a souvent des évolutions de périmètres d’activité à moyens presque constants. Lorsqu’on réalise des projections de besoins particuliers, les moyens ne sont pas adaptés. Je pourrais citer trois exemples.

Je pense notamment à la mise en œuvre, récente, des pôles sociaux dans les juridictions : non seulement on a procédé à moyens constants, ou presque, mais s’y ajoutait un enjeu très difficile qui était l’intégration, ou non, de personnels des caisses primaires d’assurance maladie. Cela nécessitait de mettre en place une ingénierie extrêmement complexe. La situation est encore extrêmement difficile dans les juridictions – cela représente des milliers de procédures qui concernent la vie quotidienne des gens.

M. le président Ugo Bernalicis. Les pôles sociaux sont un exemple très intéressant. La réforme a été problématique dans tout le pays. Pourtant, la décision a été prise en 2016 et elle était applicable au 1er janvier 2019. On a eu donc deux ans et demi pour appliquer la réforme. Qu’est-ce qui n’a pas fonctionné ? Deux ans et demi, c’est bien plus que le temps laissé à la plupart des autres administrations pour conduire des réformes. Elles ont plutôt trois ou quatre mois.

M. Stéphane Noël. Tout a été difficile dans cette réforme, y compris l’appréhension des nouveaux périmètres de contentieux. Comment allait-on juger, selon quelles règles de procédure ? Qu’en était-il des applications informatiques et des trames de jugement ? Il y a des questions de base telles que la compatibilité des applications informatiques et la gestion des personnels de la caisse primaire d’assurance maladie. Il n’y avait souvent pas de réponses précises, ce qui a créé beaucoup d’incertitude et de dégradation des conditions de travail. Les services judiciaires devaient reprendre tout le contentieux. Des effectifs y étaient certes dédiés, mais ils n’ont pas été à la hauteur des milliers de procédures en stock.

En 2018, on a malheureusement dû gérer par anticipation les problèmes sans avoir beaucoup de lignes directrices, puis on a mis les choses en place en 2019 en faisant un peu de bricolage dans les juridictions pour essayer d’apporter la meilleure réponse possible. Début 2020, la question des pôles sociaux n’est toujours pas réglée. Le tribunal judiciaire de Paris n’est pas en mesure de traiter le contentieux de l’incapacité, qui représente à ce jour 7 000 procédures.

Je pourrais vous donner d’autres exemples, qui concernent notamment le développement des compétences des juridictions interrégionales spécialisées et l’anticipation de la réforme de l’ordonnance de 1945 : ce sont des sujets qui ont de forts impacts en matière d’activité et qui nécessitent beaucoup d’anticipation dans la mise en œuvre.

Un autre exemple – c’est une de nos difficultés en ce début d’année – est relatif à la réforme de la procédure civile. La mise en œuvre de l’assignation avec prise de date, qui est une technique de procédure pour enregistrer une demande en justice a été reportée au 1er septembre 2020 car le ministère n’était pas en mesure de fournir l’application informatique nécessaire. Je me suis rapproché du ministère il n’y a pas très longtemps. J’ai souligné qu’il fallait, pour réussir cette réforme qui n’est pas contestée sur le fond, développer et tester l’application informatique prévue avant qu’elle ne soit opérationnelle. Il y a trop fréquemment des décalages dans ce domaine, ce qui nuit, bien sûr, au bon fonctionnement des services.

M. Didier Paris, rapporteur. Je comprends tout à fait cette discussion sur la situation financière des juridictions, les budgets de fonctionnement et ceux d’investissement, mais je ne vois pas le lien avec la question de l’indépendance du corps judiciaire, de la justice ou du pouvoir judiciaire dans son ensemble. Vous avez dit qu’il ne fallait pas confondre indépendance et isolement, et vous avez raison. De même, je ne suis pas sûr que l’on doive confondre indépendance et moyens budgétaires en général.

Vous avez rappelé que la situation des tribunaux avait connu des évolutions positives à la suite de la loi du 23 mars 2019. La situation financière actuelle des juridictions a-t-elle une quelconque conséquence sur le mode de fonctionnement de la justice, s’agissant de son indépendance ? Avez-vous connaissance, en tant que président du tribunal judiciaire de Paris, d’un exemple dans lequel vous vous êtes trouvé, vous-même ou les magistrats sous votre autorité, en situation de dépendance du fait des conditions matérielles dans lesquelles vous exécutez vos tâches ?

M. Stéphane Noël. Je dirais que les contraintes budgétaires peuvent peser sur l’activité d’une juridiction et conduire à ce qu’elle travaille en mode dégradé, ce qui peut avoir des conséquences sur les conditions dans lesquelles l’acte de juger est réalisé. Est-ce une atteinte directe et sensible à l’indépendance du juge ? Je n’irais pas jusque-là.

Mme Cécile Untermaier. Je rejoins la question posée par notre rapporteur. Le manque de crédits budgétaires – je ne dis pas la pénurie financière – fait qu’on est bien obligé de faire des choix. Ces choix résultent d’une politique fixée par la garde des Sceaux – je ne remets pas cet aspect en question. En regard de votre indépendance, comment vivez-vous ces priorités ? Des questions extrêmement importantes peuvent se poser.

M. Stéphane Noël. La garde des Sceaux ne donne pas d’instructions aux chefs de cour ou de juridiction, pour les questions d’administration ou d’organisation. La garde des Sceaux peut définir une politique pénale et la décliner par des circulaires, mais elle ne dit pas aux présidents des tribunaux la façon dont ils doivent organiser leur juridiction, et selon quelles priorités. Le président du tribunal fait des choix, en lien avec la communauté judiciaire.

On retrouve le même schéma partout : deux domaines sont toujours sanctuarisés, par rapport aux contraintes que l’on peut rencontrer en matière d’organisation : le droit de la famille et le traitement des affaires pénales, notamment celles où il y a des victimes.

M. le président Ugo Bernalicis. Peut-être que nous ne nous entendons pas bien sur le terme d’indépendance, mais quand la garde des Sceaux dit que sa priorité est l’accueil convenable, dans chaque juridiction, des femmes victimes de violences – c’est d’ailleurs ce que demande le texte débattu en ce moment dans l’hémicycle –, vous n’êtes tenu à rien en la matière : vous êtes complètement indépendant en ce qui concerne votre organisation judiciaire ?

M. Stéphane Noël. Complètement.

Nous avons appris, à l’issue du Grenelle sur les violences conjugales, que la juridiction de Créteil était retenue en tant que juridiction pilote, mais nous n’avons pas été associés à ce choix, je vous l’assure – j’ai prêté serment. Nous l’avons appris à la lecture du communiqué de presse.

La juridiction de Créteil s’était engagée dans cette problématique depuis de très nombreuses années, bien avant mon arrivée : j’ai développé et valorisé cette orientation qui était déjà consubstantielle à la culture judiciaire du Val-du-Marne. Nous en avons fait, collectivement, une des priorités de la politique de juridiction. Nous avons valorisé cela auprès des parlementaires et du secteur associatif. Le ministère est venu voir ce que nous faisions, comment nous nous y prenions. Mais à aucun moment, on ne m’a mis en demeure de dire qu’il fallait s’engager sur la question des violences conjugales. Il n’y a pas eu d’atteinte à l’indépendance administrative, si j’ose dire – c’est-à-dire en matière d’organisation.

Mme Cécile Untermaier. On impose finalement une expérimentation que vous souhaitiez.

M. Didier Paris, rapporteur. Le mode de fonctionnement que vous décrivez entre le tribunal de Créteil et la chancellerie me paraît tout à fait sain. J’ai en tête l’exemple du tribunal judiciaire de Dijon, qui s’est engagé depuis longtemps dans la voie du travail d’intérêt général et des nouvelles manières d’aborder la peine et qui a, lui aussi, été désigné comme juridiction pilote sur ces questions. Une telle situation me paraît tout à fait saine : en effet, l’indépendance n’exclut pas le partenariat. Cela renvoie à l’observation de notre collègue Olivier Marleix sur la nécessité, pour la justice, de s’ouvrir à des partenaires extérieurs. Dès lors qu’un président de juridiction a la volonté politique, comme vous l’avez eue à Créteil, de privilégier certaines actions, il est tout à fait logique que la chancellerie lui renvoie la balle. Je ne vois pas en quoi cela pourrait nuire à l’indépendance de la justice. C’est, au contraire, une manière tout à fait saine de fonctionner.

M. le président Ugo Bernalicis. Je suppose néanmoins que lorsqu’on est passé par l’administration centrale, il est plus simple de diriger un site pilote, puisqu’on se conformera plus naturellement aux objectifs définis par la chancellerie.

M. Stéphane Noël. Monsieur le président, je ne sais pas quoi dire…

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis un peu provocateur, mais il y a bien deux façons de voir les choses. Certains tribunaux peuvent accepter et se réjouir d’être désignés comme site pilote sur une action qu’ils ont eux-mêmes mise en avant. Mais une telle désignation peut aussi être une contrainte pour d’autres tribunaux qui ont d’autres priorités, par exemple la lutte contre la délinquance ou les affaires civiles. Ils se retrouvent dans l’œil du cyclone et sont contraints d’avoir des résultats dans des domaines qui ne faisaient pas partie de leurs objectifs.

M. Stéphane Noël. Je crois que les choses ne se passent pas de cette manière.

M. Olivier Marleix. Pour prolonger ce débat, j’aimerais revenir sur la question des effectifs. Si, demain, le législateur, veut accroître les moyens budgétaires de la justice, notamment le nombre d’ETP, comment s’assurer que ces moyens supplémentaires bénéficieront aux politiques que les juridictions définissent elles-mêmes, et qui sont parfois limitées dans le temps ?

Aujourd’hui, la souplesse du système repose sur les magistrats placés, que la cour d’appel peut allouer à certains tribunaux judiciaires en manque d’effectifs. Ces moyens sont-ils suffisants ? Peut-on envisager, demain, dans le respect du statut des magistrats, d’assouplir encore le système afin qu’une juridiction dispose, pour une politique particulière et limitée dans le temps, de moyens humains supplémentaires ?

M. Stéphane Noël. Si j’ai bien compris votre question, monsieur le député, vous me demandez de quelle marge de manœuvre la cour et les tribunaux disposent pour apporter la meilleure réponse, à un moment donné, à l’accroissement du nombre de contentieux.

M. le président Ugo Bernalicis. Par exemple avec le mouvement des « gilets jaunes » qui a conduit à un accroissement de l’activité judiciaire.

M. Stéphane Noël. Il y a eu un accroissement de l’activité judiciaire dans certains ressorts de tribunaux. C’est très net pour le tribunal de Paris mais, à quelques kilomètres de là, dans le Val-de-Marne, la crise des « gilets jaunes » n’a pas eu d’impact sur l’activité pénale. Le seul fait notable, y fut, pendant quinze jours, des manifestations de lycéens extrêmement fortes, qui se sont traduites par un accroissement de l’activité du tribunal pour enfants.

Pour revenir à la question de M. le député Olivier Marleix, en l’état, les chefs de cour ont à leur disposition la ressource des magistrats et des greffiers placés qui ont, statutairement, vocation à jouer le rôle de « Samu judiciaire ». La direction des services judiciaires a tendance à renforcer les effectifs des magistrats placés pour donner plus de souplesse aux chefs de cour. Il existe une autre possibilité, la délégation des magistrats et des fonctionnaires, sur la base du volontariat. Un magistrat peut être délégué dans une autre juridiction que celle où il exerce habituellement ses fonctions, pour un temps donné et sur des contentieux précis. Mais c’est très peu pratiqué.

M. Olivier Marleix. Le cadre juridique actuel vous semble-t-il suffisant ou pensez-vous qu’il faille le modifier ?

M. Stéphane Noël. Dans les plus grandes juridictions, celles du groupe 1, si tous les postes étaient effectivement pourvus et si l’on pouvait compter sur les magistrats placés, les choses se passeraient correctement, mais on en est loin.

Mme Cécile Untermaier. J’aimerais revenir rapidement sur le CSM. Considérez-vous que la réforme du CSM, telle qu’elle a été envisagée en 2016 et telle qu’elle est actuellement proposée par le Président de la République, garantira effectivement l’indépendance des nominations ? Les magistrats du parquet et ceux du siège devraient désormais être nommés selon les mêmes modalités, ce qui est une bonne chose, mais le fait que les propositions continuent d’être faites par le garde des Sceaux ne limite-t-il pas la liberté de nomination du CSM ?

M. Stéphane Noël. La disposition qui est en débat devant le parlement porte sur l’avis conforme du CSM pour la nomination des magistrats du parquet. Pour les chefs de cour ou des chefs de juridiction, le Président de la République nomme par décret des magistrats choisis par la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du siège. Pour les magistrats du parquet, en revanche, c’est la direction des services judiciaires qui propose des noms, et la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du parquet ne fait que donner un avis, qui n’est pas contraignant.

Mme Cécile Untermaier. Le CSM, qui est une autorité indépendante, ne pourrait-il pas faire lui-même des propositions de nomination, au lieu de les attendre du garde des Sceaux. Puisque vous proposez, et je trouve que c’est très intéressant, que le CSM gère aussi la promotion et la carrière des magistrats, ne vous semblerait-il pas normal qu’il décide lui-même des nominations, sans attendre des propositions venues de l’extérieur ?

M. Stéphane Noël. Même pour les magistrats du siège du second et du premier grade, les nominations se font aujourd’hui sur la base de propositions préparées par la direction des services judiciaires, qui sont ensuite appréciées par le CSM. Vous suggérez que le CSM fasse lui-même des propositions de nomination, aussi bien pour le siège que pour le parquet. Cela reviendrait à transférer les compétences de la sous-direction des ressources humaines de la magistrature et de la direction des services judiciaires de l’administration centrale au CSM. Cela supposerait de transformer l’organisation du CSM pour que ses membres aient le temps pour ce travail de gestion des ressources humaines. La direction des services judiciaires, qui s’en occupe actuellement, a des effectifs adaptés. Ceux du CSM, en revanche, sont extrêmement limités.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous y reviendrons lorsque nous recevrons les membres du CSM.

Je propose que nous en venions aux questions relatives à la conduite des enquêtes. Quand on parle de l’autorité, voire du pouvoir judiciaire, comme nous l’avons fait de façon un peu provocatrice dans la dénomination de cette commission d’enquête, on pense notamment à la police judiciaire, qui conduit les enquêtes. Diriez-vous que vos relations avec le ministère de l’intérieur sont satisfaisantes, notamment durant la phase de l’instruction ? Les moyens alloués à la conduite des enquêtes sont-ils suffisants ? Si tel n’est pas le cas, en quoi cela peut-il avoir un effet sur votre indépendance ?

M. Stéphane Noël. Je ne suis pas en mesure de me prononcer sur les moyens que le ministère de l’intérieur alloue à la police judiciaire pour répondre aux mandats judiciaires qui lui sont donnés, soit sous l’égide du ministère public, soit sous l’égide des juges d’instruction. Ce que je peux dire, c’est qu’il arrive que certaines enquêtes, et plus encore certaines commissions rogatoires, soient retardées parce que les services en charge de l’enquête sont surchargés. Cela peut poser des problèmes et, en l’état, l’autorité judiciaire n’a pas la compétence de procéder à des arbitrages pour donner la priorité à certaines enquêtes ou à certaines investigations : c’est effectivement un sujet important.

Dans le même ordre d’idées, il peut sembler étrange que la direction générale de la gendarmerie nationale, pour sa mission de police judiciaire, et la direction centrale de la police judiciaire, au sein du ministère de l’intérieur, ne soient pas dirigées par des magistrats. Il fut un temps, désormais lointain, où la gendarmerie nationale était dirigée par un magistrat. L’important, c’est que les officiers de police judiciaire, qui exercent sous mandat judiciaire (OPJ), reçoivent une habilitation de la part de l’autorité judiciaire : c’est elle qui contrôle le niveau de compétence et d’engagement des officiers de police judiciaire, et elle peut les sanctionner. Un officier de police judiciaire qui n’est pas compétent ou qui ne fait pas preuve de rigueur dans le traitement de la procédure pénale peut se voir retirer son habilitation.

Pour revenir à la tutelle du ministère de l’intérieur sur l’institution judiciaire dans la conduite des enquêtes et sur le contrôle des actes de procédure pénale pris par les OPJ, je rappellerai que les magistrats instructeurs et les parquetiers regardent cela de très près. C’est d’ailleurs le quotidien aussi bien dans les permanences de parquet que dans la conduite des enquêtes par les juges d’instruction. Il y a des liens très forts entre les magistrats instructeurs et les enquêteurs : ils font équipe dans la conduite des enquêtes. La direction et le contrôle de l’enquête, c’est l’affaire du juge d’instruction, et le travail opérationnel, c’est l’affaire des OPJ. J’ai été juge d’instruction pendant quatre ans : ce travail de directeur d’enquête avec des OPJ était extrêmement précieux et, au quotidien, je ne ressentais pas du tout la hiérarchie administrative du ministère de l’intérieur dans la conduite des enquêtes. Par ailleurs, dans l’exercice de mes fonctions de chef de juridiction, je n’ai jamais entendu un juge d’instruction se plaindre d’interférences susceptibles de porter atteinte au bon déroulement des enquêtes.

M. le président Ugo Bernalicis. Au cours de votre carrière, vous n’avez jamais été dans un rapport de force avec le ministère de l’intérieur ? Vous n’avez jamais manqué de moyens, ni dans votre expérience au parquet, ni en tant que juge d’instruction ?

Je vais plus loin. La circulaire du 31 janvier 2014 a mis en lumière les remontées d’information au sein du ministère de la justice, et les a encadrées. Mais qu’en est-il des remontées d’information au sein du ministère de l’intérieur ? Elles ne font l’objet d’aucune circulaire, alors qu’elles sont peut-être plus efficaces que celles qui ont lieu au sein du ministère de la justice et qu’elles peuvent nuire, aussi bien au secret de l’instruction qu’à l’indépendance de la justice.

M. Stéphane Noël. Les rapports de force avec le ministère de l’intérieur et la gendarmerie dans la conduite des enquêtes ou sur la priorité à donner à telle enquête plutôt qu’à une autre font partie du quotidien. Il peut arriver qu’un juge d’instruction rencontre des difficultés dans la gestion de son propre cabinet et que des affaires ne progressent pas, parce que les commissions rogatoires ne « rentrent pas », comme on dit dans le jargon. Les services de gendarmerie ou de police lui répondent en général qu’ils sont saturés ou en manque d’effectifs. Cela étant, si un juge d’instruction est en charge d’une affaire particulièrement sensible et s’il demande aux services de gendarmerie ou de police de traiter prioritairement une commission rogatoire, il sera généralement entendu. Mais il est vrai qu’à grande échelle, c’est effectivement un enjeu, où se joue un rapport de force.

M. le président Ugo Bernalicis. Au cours de votre carrière, avez-vous eu connaissance de remontées d’information au sein du ministère de l’intérieur, qui auraient porté préjudice à l’enquête ?

M. Stéphane Noël. De mémoire, je dirais que cela m’est arrivé une fois, dans mes fonctions de procureur général, lors d’une enquête conduite dans le département de la Nièvre. Des informations étaient remontées au sein du ministère de l’intérieur, avant que le ministère public en ait pris connaissance. J’ai convoqué le responsable de la compagnie et l’OPJ en charge de cette enquête pour lui rappeler qu’il était soumis à un certain nombre d’obligations et que son habilitation et son évaluation relevaient du procureur général.

M. le président Ugo Bernalicis. Comment cet OPJ s’est-il défendu ? Comment a-t-il justifié cette remontée d’information ?

M. Stéphane Noël. Je ne m’en souviens pas.

M. Didier Paris, rapporteur. J’aimerais revenir sur ce qui est au cœur de notre commission d’enquête : l’indépendance de la justice. Nous ne sommes pas dans un monde virtuel ou fictif. Notre organisation actuelle repose sur une police judiciaire, c’est-à-dire une police, qui dépend, dans son action judiciaire, de l’autorité judiciaire. C’est d’ailleurs pourquoi l’officier de police judiciaire est sous l’autorité directe du procureur de la République et sous le contrôle du procureur général : les règles sont particulièrement claires en la matière.

Qu’il existe un système parallèle de remontée d’information ne me paraît pas, en soi, remettre en cause l’indépendance de la justice. Ce qui serait problématique, c’est par exemple qu’une personne tenue au secret professionnel divulgue des informations dans la presse, en violation de l’article 11 du code de procédure pénale. Il me paraît tout à fait normal, en revanche, que le ministère de l’intérieur jette un œil sur l’action de la police judiciaire. Ce qui serait problématique, aussi, c’est que le ministère de l’intérieur ou la chancellerie déroge aux règles habituelles et se mette dans une situation, disons, de prévalence politique. Monsieur le président, percevez-vous les choses de cette manière ? Est-ce que cette situation, en elle-même, menace l’indépendance de l’autorité judiciaire ?

M. le président Ugo Bernalicis. Voilà une parfaite transition avec le sujet des fuites dans les médias et du secret de l’instruction. Je rappelle que notre rapporteur est l’auteur d’un rapport d’information sur le secret de l’enquête et de l’instruction.

M. Stéphane Noël. La question est complexe. Dans la mesure où les officiers de police judiciaire agissent dans le cadre d’un mandat judiciaire, on pourrait considérer que la loyauté leur impose de ne faire remonter l’information que par le canal judiciaire. Mais il se trouve que le traitement de l’information n’est pas le fait du seul OPJ : elle revient à une administration qui n’est pas celle du ministère de la justice. Il est bien évident que la remontée de l’information peut se faire plus rapidement le long de cette ligne de fonctionnaires appartenant au ministère de l’intérieur que par le canal judiciaire, qui est moins rectiligne.

M. Didier Paris, rapporteur. J’aimerais revenir avec vous sur la loi du 25 juillet 2013 et sur la circulaire d’application du 31 janvier 2014, qui ont introduit dans notre droit un principe nouveau, celui de l’interdiction des instructions individuelles. Cette disposition a renforcé l’indépendance des autorités judiciaires, notamment du parquet, par rapport au pouvoir politique. À de nombreuses reprises, la ministre de la justice a rappelé devant le Parlement qu’elle s’interdisait de formuler des instructions individuelles et qu’elle respectait strictement cette règle, comme c’est son rôle.

Mais il ne faut pas confondre les instructions individuelles et la remontée d’information qui, elle aussi, est très encadrée par la circulaire de 2014. L’affaire impliquant l’ancien garde des Sceaux, M. Jean-Jacques Urvoas, a mis en lumière l’importance de la remontée d’information pour le ministère de la justice. Il est apparu qu’elle était nécessaire au pouvoir politique, qui l’utilise par exemple pour formuler des directives générales – et non plus individuelles – en matière de politique pénale, sachant qu’elle est très encadrée, puisque la remontée de pièces est exclue et que le garde des Sceaux ne peut recevoir aucune information sur les suites qui peuvent être données à une procédure en cours.

La situation actuelle vous paraît-elle satisfaisante au plan juridique ? En matière d’indépendance – pour revenir, une fois encore, à ce qui fait le cœur de notre commission d’enquête – voyez-vous des évolutions possibles ?

M. Stéphane Noël. Comme vous le savez, je ne suis plus au ministère public depuis plus de huit ans. Ce que je peux dire avec assurance, c’est que les dispositions de la loi de 2013 et de la circulaire de 2014 étaient attendues et qu’elles constituent un progrès incontestable. La communauté des procureurs, d’après ce que j’ai pu observer, se satisfait de cette avancée et n’en réclame pas d’autre.

Par ailleurs, le nombre d’affaires signalées a considérablement baissé au cours des dernières années. Lorsque j’étais procureur général, on qualifiait volontiers d’affaires signalées des faits divers qui avaient défrayé la chronique mais qui, en fin de compte, n’intéressaient en rien l’administration centrale ou le garde des Sceaux. La remontée d’information se concentre aujourd’hui sur des affaires plus sensibles, par leur gravité ou par leur nature. La délinquance financière, par exemple, est beaucoup plus suivie que les affaires de droit commun, qui ne constituent plus des affaires signalées.

M. Olivier Marleix. L’hommage que vous avez rendu, monsieur le président Noël, à l’efficacité de la circulation de l’information au sein du ministère de l’intérieur a répondu à ma question.

M. le président Ugo Bernalicis. Pensez-vous que la loyauté que l’on attend des officiers de police judiciaire soit une garantie suffisante ?

M. Stéphane Noël. Disons qu’un excès de déloyauté se traduirait, ou devrait se traduire, par un retrait de l’habilitation à exercer au sein de la police judiciaire. La difficulté, c’est qu’il faut pouvoir établir la responsabilité d’un OPJ dans une remontée d’information par un canal parallèle à celui de l’autorité judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Il ne fait pas de doute qu’il y a, au ministère de l’intérieur, une culture de la remontée d’information, y compris chez les agents qui ne sont pas sur le terrain. Pour y avoir été fonctionnaire, je peux en attester.

Mme Cécile Untermaier. J’aimerais revenir sur le secret de l’instruction, qui est régulièrement bafoué. À l’occasion du procès de M. Jean-Jacques Urvoas, nous avons entendu des magistrats dire que toute action de rétorsion, et même toute enquête sur la violation du secret de l’instruction, était vaine et vouée à l’échec. Pensez-vous que l’existence de canaux d’information au sein du ministère de l’intérieur et de celui de la justice soit, structurellement, la raison de votre impuissance à préserver le secret de l’instruction ?

M. Didier Paris, rapporteur. Permettez-moi une précision qui ne change rien au sens de cette question : M. Jean-Jacques Urvoas n’a pas été condamné pour violation du secret de l’instruction, mais du secret professionnel.

Mme Cécile Untermaier. Ma question ne concerne pas M. Urvoas en tant que tel. Elle porte sur la difficulté, voire l’impuissance, des magistrats à protéger le secret de l’instruction.

M. Stéphane Noël. Monsieur le rapporteur, j’ai lu attentivement votre rapport d’information sur le secret de l’enquête et de l’instruction. Vous y montrez très bien que la violation du secret de l’instruction est consubstantielle au secret de l’instruction lui-même, dans la mesure où il s’agit de concilier des principes contradictoires : la protection de la présomption d’innocence et du secret de l’enquête, d’une part, et le besoin d’informer et de communiquer, d’autre part. Ce besoin d’informer prend deux formes. C’est d’abord le travail des journalistes, qui est essentiel dans une démocratie, et qui inclut la protection des sources. C’est aussi la possibilité, pour les avocats de la défense, de communiquer sur certains éléments, au nom des droits de la défense. Toute la difficulté consiste à trouver le juste équilibre. Or je crois que vous l’avez trouvé, en disant qu’il faut continuer à communiquer sur l’instruction.

Si l’on veut préserver le secret de l’instruction d’une manière stricte, il faut décider qu’absolument personne ne peut communiquer sur l’instruction et instaurer un système fermé. Il me semble préférable, comme vous le préconisez, de conserver un système partiellement ouvert. Il existe des moments dans la procédure, au cours desquels celle-ci peut être davantage rendue publique qu’au stade de l’instruction. Cette nécessité de concilier des intérêts contradictoires, c’est toute l’équation juridique de l’expression des libertés publiques. J’ai relu vos recommandations : certaines sont faciles à mettre en œuvre, d’autres le sont moins.

M. Olivier Marleix. Le système américain garantit beaucoup plus de transparence, tout au long de la procédure. S’il n’est pas capable de garantir le secret de l’instruction, le législateur ne devrait-il pas envisager de donner davantage de publicité à certains actes de procédure ? Par exemple, ne faudrait-il pas rendre public le fait qu’une personne est entendue comme témoin dans une enquête ? D’après votre expérience, ou par comparaison avec d’autres systèmes judiciaires, n’y aurait-il pas une marge de progression de ce côté-là ?

M. Stéphane Noël. Je vais terminer cette audition par des propos un peu révolutionnaires. Selon moi, si les conditions de nomination du ministère public évoluent, comme je le souhaite, et si le parquet européen voit ses représentants émerger dans la procédure pénale française – c’est l’objet d’une directive européenne qui doit bientôt être transposée –, vous aurez inévitablement à vous prononcer, non plus sur le statut du parquet, mais sur le maintien ou non de la fonction de l’instruction.

Si les prérogatives du ministère public sont renforcées, grâce à un nouveau statut du parquet et à un nouveau mode de nomination, l’enquête pourra être menée par le ministère public. Et, pour certains actes particulièrement coercitifs, on recourra au juge des libertés et de la détention, qui devra en débattre contradictoirement avec les parties. Et qui dit débat contradictoire dit, en principe, débat contradictoire public. Voilà une évolution possible, qui pourrait se profiler assez vite. Je ne dis pas que cela sera facile à gérer, car nous aurons des phases de secret de l’enquête et des phases d’ouverture qui anéantiront le secret antérieur.

Rappelez-vous le rapport de Mireille Delmas-Marty : avec l’émergence du juge des libertés et de la détention, elle avait déjà fixé un certain nombre de lignes directrices de l’évolution de la politique pénale. Ces grands sujets fondamentaux pour l’exercice des libertés publiques sont à nouveau devant nous.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est dans les périodes de tensions et de crises que nous pouvons mettre à l’épreuve nos fondamentaux et nos principes républicains. On assiste en ce moment à une grève très suivie des avocats, qui ont demandé le renvoi de nombreuses affaires. Or une polémique est née du fait que l’administration centrale a communiqué à tous les présidents de tribunaux et de cours d’appel la procédure à suivre pour refuser ces renvois. Cela vous inspire-t-il des commentaires sur l’indépendance dont jouissent les présidents de juridiction ?

M. Stéphane Noël. Monsieur le président, au risque de paraître insoumis, ce que je ne suis pas, je n’ai pas eu connaissance de l’instruction que vous mentionnez. En tout cas, je ne l’ai pas adressée aux magistrats du tribunal de Paris.

Mme Cécile Untermaier. Mais vous l’avez reçue ?

M. Stéphane Noël. Je n’ai pas reçu l’instruction dont vous parlez, ou alors j’ai manqué d’attention en lisant les mails que la cour d’appel a pu m’adresser à ce sujet. Notre priorité, depuis le départ, a été de garantir la continuité du service minimum des services judiciaires et la sérénité de la communauté judiciaire. Or, depuis plusieurs semaines, on assiste à des tensions extrêmement vives dans les juridictions et dans les prétoires.

La règle, lorsque des avocats participent à des mouvements de revendications qui peuvent se traduire par des demandes de renvoi, est que, sauf impératif lié notamment à la détention ou à des circonstances particulières concernant la situation des parties, ces renvois sont acceptés, et cela ne crée pas d’incident. Sur certains types de contentieux, notamment en matière pénale, les magistrats sont parfois obligés de faire valoir les circonstances exceptionnelles pour refuser un renvoi, par exemple lorsqu’une remise en liberté serait préjudiciable à la bonne administration de la justice. Mais je répète que je n’ai pas donné l’instruction aux magistrats de repousser les demandes de renvoi formulées par les avocats.

Nous avions déjà connu un mois de décembre très compliqué dans les juridictions, du fait de la grève des transports : de nombreuses demandes de renvoi avaient été présentées, parce que les justiciables ou leurs avocats ne pouvaient pas rejoindre le tribunal et, depuis le mois de janvier, nous constatons des tensions extrêmement fortes dans certains services.

M. le président Ugo Bernalicis. Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire : c’est écrit dans notre Constitution. Très récemment, il a pourtant fait une déclaration au sujet de l’affaire Sarah Halimi, qui a suscité un communiqué de presse de la Cour de cassation. Celle-ci a rappelé que les magistrats de la cour devaient pouvoir juger en toute sérénité et que le Président de la République n’avait pas à interférer dans les affaires en cours. Quel commentaire cela vous inspire-t-il ?

M. Stéphane Noël. Je crois que ce sont les chefs de la cour d’appel de Paris qui ont réagi aux commentaires du Président de la République, puisque la décision qui a été rendue l’a été par la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris…

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a bien eu un communiqué de la Cour de cassation…

M. Stéphane Noël. Je crois que les magistrats étaient dans leur rôle et que c’était leur devoir de le faire. Il y a quelques années de cela, le Conseil supérieur de la magistrature a indiqué que les chefs de cour et de juridiction devaient communiquer lorsque l’institution judiciaire était critiquée ou qu’elle faisait l’objet d’attaques. Il fallait une réponse institutionnelle pour préserver la qualité et la sérénité des débats judiciaires qui ont entouré cette affaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Une dernière question : Avez-vous encore des contacts informels avec Mme Rachida Dati, aux côtés de qui vous avez travaillé ?

M. Stéphane Noël. Je n’ai plus de contacts avec Mme Dati depuis plusieurs années. J’ai servi la République en travaillant au sein de son cabinet ministériel de 2007 à 2008. Depuis cette date, je n’ai plus exercé de fonctions de ce type : j’ai poursuivi une carrière de magistrat en province, à l’inspection générale, en région parisienne et aujourd’hui à Paris. J’ai mis mes compétences au service d’une activité ministérielle à un moment donné, et c’est terminé.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie, monsieur le président, de nous avoir consacré autant de temps.

Audition du jeudi 30 janvier 2020

À 15 heures 30 : M. Jean-François Beynel, chef de l’inspection générale de la justice

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, nous auditionnons M. Jean-François Beynel, chef de l’inspection générale de la justice.

Cette audition est publique, ouverte à la presse et diffusée en direct sur le site internet de l’Assemblée nationale.

(M. Jean-François Beynel prête serment.)

M. Jean-François Beynel, chef de l’inspection générale de la justice. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, je suis très honoré d’avoir été convoqué par votre commission d’enquête sur un sujet qui m’est cher et qui est important pour tout magistrat de l’ordre judiciaire.

Je suppose que ce sont mes fonctions actuelles d’inspecteur général, chef de l’inspection générale de la justice, qui vous intéressent en priorité, mais je suis prêt à vous répondre sur l’ensemble des fonctions que j’ai exercées.

L’inspection générale de la justice est une institution très jeune – à peine trois ans – qui a été créée par un décret de décembre 2016.

Il y a toujours eu, au ministère de la justice comme dans l’ensemble des ministères – finances, affaires sociales, intérieur – des inspections générales remplissant une mission d’inspection.

Jusqu’en 2016, le ministère de la justice comptait trois inspections distinctes : une inspection générale des services judiciaires, compétente pour l’ensemble des juridictions de l’ordre judiciaire ; une inspection des services pénitentiaires, dédiée essentiellement aux établissements pénitentiaires et aux services pénitentiaires d’insertion et de probation – j’y ai exercé les fonctions d’adjoint au directeur de l’administration pénitentiaire – ; et une inspection de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) dédiée au réseau de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

En 2016, le Gouvernement a souhaité fusionner ces trois inspections. Un débat opposait depuis une vingtaine d’années les tenants de la position fractionniste à ceux de la position unioniste au sein du ministère de la justice. Les unionistes l’ont emporté et le Premier ministre de l’époque a signé un décret supprimant les trois inspections et en créant une nouvelle : l’inspection générale de la justice.

C’est une inspection placée auprès du garde des Sceaux et compétente sur l’ensemble des services du ministère de la justice. Ce ministère regroupe des missions très diverses – administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, services judiciaires – mais il a une unité forte.

À cet égard, les débats de l’Assemblée nationale qui ont eu lieu en 1911, lors du rattachement par la loi de l’administration pénitentiaire au ministère de la justice, sont toujours d’actualité. Le rapporteur du texte à l’époque indiquait à l’Assemblée pourquoi il était indispensable que l’administration pénitentiaire, jusqu’alors rattachée au ministère de l’intérieur, soit rattachée au ministère de la justice. Je rappelle que l’administration pénitentiaire a été rattachée au ministère de l’intérieur au XXe siècle à une seule occasion, entre 1940 et 1944. Le rapporteur de 1911 expliquait que l’unité du ministère de la justice tenait à l’exercice du mandat judiciaire, et qu’afin d’exercer pleinement ses fonctions, son périmètre devait comprendre non seulement la production de la norme juridictionnelle, mais également son exécution, ce qui explique le rattachement de l’administration pénitentiaire au ministère de la justice. C’est une spécificité française forte que l’on ne retrouve dans quasiment aucun autre État européen.

L’inspection générale est la traduction de cette unité : il n’y a pas de hiatus entre la manière de concevoir l’exercice judiciaire et son exécution. Il faut qu’un ensemble exécutif unique exerce un contrôle administratif global sur l’ensemble des trois secteurs, et détermine une politique juridictionnelle.

La création de l’inspection générale de la justice a également changé les choses en matière de fonctionnement de l’inspection, de recrutement et de missions.

S’agissant des missions, les textes fondant les trois inspections préalables, très spécifiques, détaillaient des points de contrôle et des secteurs de contrôle pour chacune d’entre elles. À l’inverse, le décret de 2016 est très clair : il prévoit que l’inspection générale de la justice est compétente sur l’ensemble des services du ministère de la justice, sur l’ensemble des juridictions et pour l’appréciation du comportement professionnel de l’ensemble des magistrats et agents publics qui travaillent au ministère de la justice. Il précise aussi – on l’oublie souvent – que l’inspection générale est également compétente pour contrôler l’ensemble des personnes privées ou publiques travaillant pour le compte ou avec le ministère de la justice, dès lors qu’elles sont financées directement ou indirectement par le ministère. Ce champ de compétence nouveau porte sur les associations – associations d’aide aux victimes, de réinsertion – mais aussi sur le secteur de l’assistance éducative, qui est partagé entre les départements et l’institution judiciaire. Le périmètre de contrôle correspond donc aux attributions du garde des Sceaux, ministre de la justice.

Le fonctionnement de l’inspection a été modifié à deux titres.

Premièrement, les membres de l’inspection – inspecteurs et inspecteurs généraux – sont recrutés au sein du corps judiciaire, parmi les magistrats de l’ordre judiciaire, mais aussi au sein des administrations du ministère : directeurs territoriaux de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ; chefs d’établissements pénitentiaires ; responsables de service pénitentiaire d’inspection et de probation (SPIP). Et la réforme a créé un statut d’emploi spécifique à l’inspection qui permet d’y recruter, par voie de détachement, tout agent public, même s’il vient d’un autre ministère.

Par exemple, l’inspection comprend actuellement des administrateurs civils issus des collectivités locales – ancien directeur général des services, ancien secrétaire général de commune –, des administrateurs civils du corps interministériel, des universitaires et des professionnels de tous les corps et de tous les ministères. Bénéficier, au sein d’une même inspection, des regards croisés extérieurs offrant une pluralité d’approches pour exercer des missions de contrôle ou d’évaluation constitue une révolution. Il y a cependant un important bémol, puisque le décret de 2016 prévoit que le contrôle des juridictions de l’ordre judiciaire est effectué par des magistrats, et que les enquêtes administratives qui peuvent concerner des magistrats sont exercées uniquement par d’autres magistrats. À l’exception de ce bémol statutaire, il n’y a pas de différence particulière.

Deuxièmement, le décret de 2016 précise la manière dont l’inspection générale doit fonctionner et son positionnement par rapport au garde des Sceaux et aux pouvoirs publics. Il indique très clairement qu’elle est rattachée exclusivement au garde des Sceaux – c’est un principe fondamental qui lui permet d’être indépendante – et qu’elle ne peut pas s’autosaisir, même si une jurisprudence du Conseil d’État laisse entendre le contraire.

L’inspection est totalement maîtresse de sa méthodologie : le garde des Sceaux n’intervient pas sur ce point et elle est indépendante dans ses écrits et sa production. Cette indépendance est garantie par plusieurs dispositions, dont celle prévoyant que l’inspection choisit seule les membres affectés à une mission. L’inspection est saisie par une lettre de mission du garde des Sceaux, elle décide ensuite librement qui réalisera la mission et selon quelles modalités. Quant aux écrits, nous les rendons nous-mêmes, et le garde des Sceaux n’a aucune prise dessus.

Ces dispositions qui figurent dans le décret de 2016 ont été soumises au contrôle du Conseil d’État, un recours ayant été formé par certaines organisations syndicales contre le décret. Dans une décision du 23 mars 2018, le Conseil d’État a exclu la Cour de cassation du champ de l’inspection, et dans les considérants douze et treize de sa décision, a validé le principe de l’indépendance de l’inspection sur la méthodologie et sur les écritures.

La question fondamentale posée au Conseil d’État revenait à déterminer si une inspection générale rattachée au garde des Sceaux pouvait contrôler les juridictions de l’ordre judiciaire, qui sont par essence et par nature indépendantes. Le Conseil d’État a répondu par l’affirmative, pour plusieurs raisons. Premièrement, l’inspection est maîtresse de sa méthodologie et de son écriture. Deuxièmement, les inspecteurs qui sont désignés pour une mission signent personnellement le rapport. Troisièmement, les contrôles de fonctionnement effectués sur les juridictions de l’ordre judiciaire sont réalisés par des magistrats. Quatrièmement, les magistrats au sein de l’inspection bénéficient de la protection statutaire des magistrats de l’ordre judiciaire.

Sur ce dernier point, je tiens à souligner le rôle du Parlement. L’article 1er de la loi organique du 11 août 2016 définit désormais comme magistrat de l’ordre judiciaire : un magistrat en juridiction, du siège et du parquet ; un magistrat en administration centrale, qui aura un statut particulier ; et un magistrat à l’inspection générale de la justice. Les magistrats de l’inspection bénéficient des garanties statutaires reconnues aux magistrats en juridiction, non de celles des magistrats en administration centrale.

Autrement dit, le magistrat affecté à l’inspection générale de la justice est nommé comme l’ensemble des magistrats de juridiction, avec les mêmes garanties statutaires, sur avis favorable du Conseil supérieur de la magistrature, et il bénéficie de l’inamovibilité au même titre que les magistrats de juridiction. C’est une dérogation qui fait que les magistrats de l’inspection, ne pouvant être déchargés de leurs fonctions ou affectés dans un autre service que s’ils sont candidats au poste proposé, y compris en avancement. La règle de l’inamovibilité garantie par la Constitution s’applique aux magistrats de l’inspection comme aux magistrats de juridiction.

Cette distinction paraît un peu technique, mais elle donne aux membres de l’inspection un statut spécifique qui garantit leur indépendance. C’est pour ce faisceau de raisons que le Conseil d’État indique dans sa décision de mars 2018 que le garde des Sceaux peut disposer d’une inspection générale compétente pour contrôler les juridictions de l’ordre judiciaire, dès lors que les magistrats qui la composent sont les seuls à pouvoir le faire et qu’eux-mêmes sont nommés selon les garanties statutaires que je viens d’évoquer.

Enfin, il me paraît fondamental de rappeler la nature des missions de l’inspection et la manière dont nous fonctionnons.

Au-delà des textes, un appareil déontologique interne prévoit un référent déontologue et une charte de déontologie. Surtout, notre méthodologie de travail est publique : elle peut être consultée sur le site de l’inspection. Cette méthodologie garantit des règles de transparence et d’indépendance ainsi que l’indépendance des membres qui effectuent les contrôles.

Depuis un an que je suis à la tête de ce service qui, je le rappelle, couvre l’ensemble du ministère, je peux dire que je n’ai eu aucune difficulté de quelque nature que ce soit, et que nos contrôles sont effectués dans des conditions très processuelles – la procédure est faite pour garantir la manière dont les choses sont faites. Si vous le souhaitez, je pourrai revenir sur la procédure suivie par l’inspection lorsque nous sommes dans un des secteurs sensibles, à savoir l’examen administratif de la situation particulière d’un magistrat à un moment donné.

L’arrêt du Conseil d’État que j’ai évoqué est considéré dans l’institution judiciaire comme une garantie très importante de la manière dont nous devons fonctionner.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourriez-vous nous donner des précisions sur l’organisation de l’inspection ? J’ai cru comprendre qu’elle avait un aspect interministériel.

M. Jean-François Beynel. Nous pouvons être saisis par le garde des Sceaux, le Premier ministre, ou encore par plusieurs ministres dont le garde des Sceaux, lorsque les sujets que nous devons aborder concernent plusieurs secteurs de l’activité politique, de l’activité publique ou des politiques publiques. Par exemple, Mmes Elisabeth Borne et Nicole Belloubet sont intervenues ce matin à l’occasion d’un colloque organisé par votre collègue Bérangère Abba à l’Assemblée nationale sur le thème : « Quelle justice pour répondre à l’urgence environnementale ? » Ce colloque fait suite à un travail confié à l’inspection générale de la justice et à notre homologue du ministère de la transition écologique par les deux ministres sur la justice et l’environnement. Alors que la transformation climatique est en route, il s’agit de savoir si l’appareil judiciaire dispose des outils et des moyens suffisants pour avoir une action efficace sur les questions climatiques. Nous avons répondu à ces questions dans un rapport qui a été remis aux ministres et rendu public aujourd’hui. C’est un exemple des travaux interministériels que nous réalisons.

Les missions que nous réalisons sont de différentes natures.

Nous effectuons les missions de contrôle assez classiques que l’on retrouve dans tous les corps d’inspection. Il s’agit de contrôler un secteur, un service, une maison d’arrêt, un centre pénitentiaire, un foyer de la PJJ, ou encore une juridiction.

Nous faisons aussi des inspections de fonctionnement, lorsque des difficultés particulières se posent dans un établissement ou un service. Par exemple, nous intervenons dans un établissement pénitentiaire si une évasion pose des questions concernant la sécurité ou la sûreté, si la prise en charge d’un détenu présente des difficultés, ou encore en cas de suicide d’un détenu. Nous sommes alors amenés à faire des constatations et un rapport.

Nous effectuons également des missions thématiques, internes au ministère ou interministérielles, sur l’évaluation d’une politique publique.

Nous réalisons aussi des missions d’enquête administrative. Ces enquêtes disciplinaires représentent de 5 à 10 % de notre activité. C’est l’activité la plus faible en équivalent temps plein travaillé (ETPT) et en moyens fournis.

Nous accomplissons aussi des missions d’examen de situations : il s’agit de faire un diagnostic de l’ensemble du ministère sur des dysfonctionnements managériaux dans une structure, qu’elle soit judiciaire, pénitentiaire, qu’il s’agisse de la PJJ ou d’une association, et de formuler des propositions.

Enfin, nous effectuons les missions d’appui et de conseil comme toutes les inspections, c’est-à-dire que nous apportons notre soutien méthodologique à l’accompagnement et l’application d’une réforme.

M. le président Ugo Bernalicis. Comment se répartit la charge de travail entre ces différentes missions ?

M. Jean-François Beynel. Je vais me référer à l’année 2019, avec une analyse financière assez classique en rapportant le temps de travail des femmes et des hommes qui composent l’inspection aux missions qu’ils ont exercées.

Entre 5 et 10 % du temps de travail de l’inspection est consacré aux enquêtes administratives, autrement dit disciplinaires ; 40 % est consacré aux missions thématiques, c’est-à-dire des enquêtes qui concernent l’examen ou l’évaluation des politiques publiques, qu’elles soient demandées par le garde des Sceaux, plusieurs ministres ou le Premier ministre ; 15 % aux inspections de fonctionnement relatives à un dysfonctionnement particulier ; entre 15 et 20 % aux missions d’appui et de soutien à des politiques publiques, à des rénovations ou à la mise en œuvre de réformes. Le reste du temps est consacré à examiner des situations de management, mais c’est minoritaire, ou à des questions d’organisation interne du ministère de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Quelle est la répartition entre le secteur judiciaire, le secteur pénitentiaire et la PJJ ?

M. Jean-François Beynel. Depuis la fusion, l’inspection se consacre à peu près à équivalence entre les trois secteurs. Certaines années, nous travaillons 40 % du temps sur le judiciaire et 28 % sur le pénitentiaire, mais en général nous consacrons entre 28 % et 35 % à chacun des trois blocs structurants de l’inspection.

Au regard de la situation passée, dans laquelle l’inspection générale des services judiciaires se consacrait à 100 % aux services judiciaires ; l’inspection des services pénitentiaires à 100 % aux missions pénitentiaires et l’inspection de la PJJ à 100 % à la PJJ ; la diversité est beaucoup plus grande aujourd’hui. L’intérêt fondamental de la fusion tient à la mixité des personnels. La faculté de composer des équipes polyvalentes issues d’horizons professionnels différents, y compris de membres de l’inspection qui ne sont pas issus du ministère de la justice, est extrêmement positive. Cela permet d’avoir un regard croisé, sauf pour les contrôles de fonctionnement des juridictions et les enquêtes disciplinaires des magistrats qui doivent être menés par un magistrat.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous dites que des garanties d’indépendance sont offertes par votre fonctionnement, votre méthodologie, et la procédure de nomination, même s’il demeure un lien évident avec le garde des Sceaux, seul à pouvoir vous saisir avec le Premier ministre.

Certaines de vos prérogatives, notamment en matière disciplinaire, semblent se superposer au rôle du Conseil supérieur de la magistrature. Comment évaluez-vous la répartition de vos rôles, sachant que le Conseil supérieur de la magistrature est censé garantir l’indépendance des magistrats dans leur ensemble ?

M. Jean-François Beynel. Je vais peut-être vous surprendre : je pense que tout magistrat, quel qu’il soit et quelles que soient les fonctions qu’il exerce, garantit l’indépendance de la magistrature. Je suis magistrat depuis trente-six ou trente-sept ans. J’ai exercé de nombreuses fonctions et j’ai toujours garanti l’indépendance de la magistrature, parce que c’est un principe constitutionnel et que c’est le fondement de notre démocratie. Il en va de même pour les libertés individuelles : il n’y a pas de fonctionnaires dédiés à la défense des libertés individuelles, tous les agents publics défendent les libertés individuelles, ou devraient le faire.

Heureusement, nous ne venons pas nous superposer au Conseil supérieur de la magistrature, la Constitution nous en préserve. Nous ne sommes pas un organe constitutionnel, nous sommes rattachés au garde des Sceaux, avec des missions particulières, tandis que le Conseil supérieur de la magistrature est une institution qui relève de la Constitution et qui a une mission tout à fait distincte. Nous ne prononçons pas de sanction disciplinaire, nous ne nous prononçons pas sur l’échelle des sanctions possibles. Notre compétence disciplinaire est très précise, elle existe dans tous les ministères.

Elle porte sur l’ensemble des corps du ministère : les directeurs de services pénitentiaires, les greffiers, les agents de la PJJ, et les magistrats. Ces derniers ne représentent qu’une partie des 5 à 10 % de notre temps de travail consacré aux enquêtes disciplinaires.

Notre démarche est la même pour tous les corps : nous apportons au garde des Sceaux, dans un rapport, un point de vue sur les faits et sur leur déroulement.

Le garde des Sceaux décide ensuite de l’opportunité d’engager des poursuites sur la base de notre rapport, il est libre de ne pas suivre nos recommandations puisque la Constitution et la loi organique lui donnent le droit de saisir le Conseil supérieur de la magistrature en matière disciplinaire. Il peut le saisir en suivant notre rapport ou sans le suivre, il peut nous demander une enquête ou ne pas la demander ; la décision se trouve à la main du ministre à qui nous rendons le rapport.

Ce rapport remplit des conditions particulières, nous suivons une méthodologie d’enquête administrative qui ne s’applique pas qu’aux magistrats, mais à tous les agents concernés par nos travaux, et qui est transparente et contradictoire à l’égard de la personne concernée.

Lorsque nous engageons une enquête administrative, nous notifions d’abord au magistrat la lettre de mission qui nous a saisis et qui décrit les faits. Nous lui laissons ensuite un temps de réflexion. Il a la liberté de se faire assister, dans tous les actes qui seront accomplis, par un avocat de son choix, un conseil ou quiconque souhaitant l’accompagner. Nos travaux sont tous contradictoires : ils font tous l’objet d’un procès-verbal écrit, signé et systématiquement communiqué au magistrat concerné. Toutes les pièces que nous récoltons au cours de l’enquête lui sont communiquées et, lorsque nous procédons à son audition, nous devons respecter un délai de quinze jours entre la communication des pièces et celle-ci, de manière à ce qu’il puisse préparer sa défense. Enfin, toutes les auditions se font en présence du conseil de son choix, qui a la liberté de faire toutes les observations qu’il pense utiles. Le rapport est ensuite complètement transparent.

Notre méthodologie d’enquête assure donc à la personne concernée des garanties très importantes. Ensuite, ce rapport est communiqué à celui qui nous l’a demandé, c’est une obligation constitutionnelle puisque c’est le garde des Sceaux qui a l’initiative des poursuites disciplinaires. Le garde des Sceaux est un des acteurs de la procédure disciplinaire, tout comme le citoyen, qui peut saisir la commission des recours du CSM. Le garde des Sceaux fait ensuite l’usage qu’il souhaite de notre rapport.

Enfin, nos rapports sont à charge et à décharge : nous nous attachons à vérifier l’exactitude des faits rapportés et s’ils sont de nature à constituer une faute disciplinaire. Nous prenons également soin de retracer la carrière du magistrat et de contextualiser les faits. Surtout, nous procédons systématiquement à tous les actes d’investigation que le magistrat concerné nous demandera de réaliser.

Lors de sa première audition, nous commençons par lui expliquer la procédure, en précisant qu’il sera assisté tout au long de celle-ci, que nous entendrons tous ceux qu’il souhaite que nous entendions, et que nous réaliserons tous les actes qu’il nous demandera de faire, en les portant à sa connaissance. Jusqu’au bout, le magistrat peut nous demander tout acte utile.

Nous ne nous superposons donc pas du tout au CSM. Selon le choix que fait le garde des Sceaux, le rapport que nous produisons peut être transmis au CSM et servir d’élément de débat. Mais une fois encore, cela se fera dans le respect du principe du contradictoire, et les deux parties concernées – le représentant du garde des Sceaux d’un côté, le collègue magistrat de l’autre – pourront en débattre devant le CSM.

M. le président Ugo Bernalicis. En dépit des garanties méthodologiques que vous avez détaillées, le fait que seul l’exécutif – le garde des Sceaux et le Premier ministre – puisse vous saisir pour mener des enquêtes, notamment sur l’organisation judiciaire – pourtant réputée indépendante – ne pose-t-il pas problème à l’égard de la séparation des pouvoirs ? S’agit-il d’une « dépendance indépendante » ? Comment pourrait-on qualifier cette situation ?

M. Jean-François Beynel. Je n’y vois pas de contradiction. La nation a choisi de confier l’administration de la justice au garde des Sceaux, ministre de la justice, qui en répond politiquement devant le Parlement par le vote de son budget, par l’exercice du pouvoir d’interpellation du Parlement, par le vote de la loi ou le contrôle du Parlement et de la Cour des comptes sur l’institution judiciaire. Dès lors que le ministre de la justice répond de cette administration devant le Parlement, il est utile qu’il dispose d’une inspection indépendante pour assurer l’audit et le contrôle de cette organisation. Mais c’est l’administration de la justice qui est confiée au garde des Sceaux, ce ne sont pas les décisions judiciaires.

Quant au risque de superposition de nos prérogatives disciplinaires avec celles du CSM, nous rendons un rapport au garde des Sceaux, mais celui-ci est parti à l’instance disciplinaire ; en effet, dans la majorité des cas, c’est son représentant qui est porteur de l’engagement de la poursuite. Nous sommes au service du garde des Sceaux pour l’éclairer du mieux possible et le plus indépendamment possible sur la qualification des faits et leur éventuelle portée disciplinaire. Je n’y vois pas d’inconvénient en matière d’indépendance : les rôles respectifs des uns et des autres sont clairement établis, et c’est le CSM, institution totalement indépendante, qui rendra une décision elle-même soumise à un contrôle juridictionnel, en l’occurrence celui du Conseil d’État. L’ensemble du système me semble équilibré.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous expliquiez que le rattachement de l’institution pénitentiaire au ministère de la justice avait une histoire expliquant que l’inspection des services pénitentiaires fasse partie de vos missions en raison de l’unité du mandat judiciaire. Si l’on poursuit votre raisonnement, il faudrait aussi que la police judiciaire soit rattachée au ministère de la justice et comprise dans votre périmètre d’inspection. Pensez-vous que cela soit souhaitable ?

M. Jean-François Beynel. Je ne me lancerai pas dans le débat sur le rattachement de la police judiciaire au ministère de la justice ou au ministère de l’intérieur. Ma vision est très pragmatique : la police judiciaire, comme son nom l’indique, est judiciaire. Le code de procédure pénale est d’une clarté absolue : la police judiciaire est dirigée par le parquet, par le procureur de la République et par l’autorité judiciaire.

De par mon expérience, je ne suis pas sûr que le débat sur le rattachement de la police judiciaire soit essentiel. Il me semble que cette question a été tranchée par différentes instances juridictionnelles administratives de plus haut niveau. Dès lors que le code de procédure pénale s’applique totalement – et celui-ci n’est pas du tout ambigu, puisqu’il indique clairement que la police judiciaire est dirigée par le procureur de la République, ou par le juge d’instruction sur commission rogatoire – il n’y a pas de difficulté, en matière de fonctionnement de l’institution judiciaire, à ce que la police judiciaire soit rattachée au ministère de l’intérieur pour son organisation et son administration.

Dans ce cadre, quel est le rôle de l’inspection générale de la justice ? La police judiciaire est très fréquemment l’objet de nos interventions, et son rattachement opérationnel à l’autorité judiciaire a un impact important sur nous. Lorsque le Gouvernement s’interroge sur le fonctionnement global de la police judiciaire, par exemple en se demandant si ses services sont suffisamment organisés et structurés à l’échelle nationale pour faire face aux fraudes, il ordonne une enquête qui n’est pas confiée uniquement à l’inspection du ministère de l’intérieur ; celle-ci est nécessairement conduite de manière conjointe avec nos services. Il n’y a pas d’ambiguïté, nous participons au contrôle de la police judiciaire par les missions d’inspection qui nous sont confiées. Quant à la question du rattachement de cette institution à tel ou tel ministère, je pense qu’elle n’est pas cruciale et qu’il faut se contenter de suivre le code de procédure pénale.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez sans doute vu un article paru dans La Lettre A du 16 décembre 2019, dans lequel vous êtes cité, qui s’intitule : « Comment l’inspection de la justice sert de sas de décompression pour les magistrats “politiques” ? »

M. Jean-François Beynel. Je ne suis pas un grand lecteur de ce type de courrier ; je crois qu’il ne se lit que par abonnement, et je n’y suis pas abonné.

M. le président Ugo Bernalicis. Il est remarquable que beaucoup de magistrats passés dans l’administration centrale ou dans les cabinets ministériels, rejoignent ensuite l’inspection générale de la justice avant de retrouver des fonctions de magistrat en juridiction. Est-ce un faux constat, ou cela peut-il poser des problèmes d’indépendance et de composition de votre inspection ?

On pourrait faire le même reproche à l’inspection générale de la police : confier le soin de contrôler ses collègues à des personnes qui ont effectué leur carrière et la poursuivront au sein de cette institution, est-ce la meilleure garantie d’un contrôle efficace ?

M. Jean-François Beynel. D’abord, le terme de « magistrats politiques », utilisé dans cet article, me gêne. En tant que citoyen et en tant qu’agent public, j’ai un profond respect pour la politique, qui est pour moi quelque chose de très important, et cet adjectif ne peut être utilisé dans un sens réducteur. Que veut-on dire par là ? La connotation de cette expression me paraît curieuse, comme si, en accolant ces deux termes, on voulait affaiblir l’un par l’autre.

Je ne sais pas comment La Lettre A a effectué ses calculs, ni ce qu’elle entend par « beaucoup ». Mais il est fondamental de rappeler que depuis une réforme statutaire, les magistrats amenés à exercer des fonctions dans les cabinets ministériels, quels qu’ils soient et quel que soit le Gouvernement en place, sont nommés pour ordre à l’inspection générale de la justice, même s’ils n’y exercent pas de manière effective, pour des raisons statutaires et budgétaires.

Je préfère mille fois cette solution à la situation antérieure, dans laquelle les magistrats exerçant dans les cabinets ministériels étaient prélevés, du point de vue budgétaire, sur des postes en juridiction. Au moins, ils ne prennent pas de poste en juridiction et leur statut est clair. En outre, c’est une garantie d’indépendance : en cas de changement de ministre ou de démission de leurs fonctions au cabinet, ils conservent un poste de rattachement. Cela permet d’éviter toute pression dans l’exercice de leurs fonctions en cabinet.

L’inspection générale de la justice a une mission de contrôle qui s’exerce sur l’ensemble du ministère de la justice, pas seulement sur les magistrats. Le raisonnement est le même pour tous, et peut-être La Lettre A s’intéressera-t-elle, après les magistrats, à ceux qui, issus de l’administration pénitentiaire, de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ou du corps des administrateurs civils, sont passés par les cabinets ministériels avant d’arriver à l’inspection générale de la justice – car il y en a.

L’inspection fait appel à des compétences techniques, à des compétences liées à un métier particulier et à des compétences transversales. Puisque l’inspection exerce une mission transversale, il est sain que ces compétences soient recherchées et que ceux qui les détiennent y soient nommés. L’inspection compte aussi des magistrats ou d’autres agents publics dont les compétences techniques sont tirées de leur expérience en juridiction, elles leur permettent d’apporter une connaissance du terrain. On y trouve d’anciens premiers présidents de cour d’appel ou de la Cour de cassation, d’anciens présidents de juridiction, procureurs de la République, juges d’instruction ou juges des enfants. Il y a aussi des magistrats qui ont été juge d’instruction ou juge des enfants, qui sont passés par l’administration centrale avant de revenir en juridiction, et qui ont à un moment de leur carrière fait un passage en cabinet ministériel – j’en fais partie. En matière de compétences et de diversité de recrutement, le passage par un cabinet ministériel, quelle que soit sa couleur politique, est le signe d’une solide formation professionnelle, d’un intérêt pour la chose publique et d’une vraie appétence à appréhender la complexité et la diversité des sujets. À mon sens, ce n’est pas un problème, car cela ne me semble pas avoir un quelconque lien avec la question de l’indépendance.

M. Didier Paris, rapporteur. La mission dévolue à l’inspection générale de la justice vous amène à contrôler l’attitude de toute personne intervenant dans le cadre de la mission de service public de la justice. Au-delà des cas individuels, avez-vous constaté – récemment ou pas – des problèmes systémiques plus généraux relatifs à l’organisation ou au mode de fonctionnement du système judiciaire de nature à remettre en cause les garanties d’indépendance ? Si l’indépendance est d’abord une question de responsabilité individuelle, je vous rejoins sur ce point, avez-vous identifié des problèmes systémiques, et avez-vous présenté des propositions précises pour faire évoluer la situation ?

M. Jean-François Beynel. Mon expérience personnelle est brève : je suis à la tête de l’inspection depuis un an. Cela dit, les archives sont bien faites, et on connaît sa maison. Je n’ai jamais eu connaissance d’un dossier spécifique qui, du point de vue systémique, aurait soulevé des difficultés relatives à l’indépendance. Évidemment, je ne parle que de la période récente, je ne vais pas remonter à la création de l’inspection en 1965, c’est un peu lointain et je pense que ce serait moins intéressant pour vous. Pour ma part, je suis magistrat depuis 1984, et j’ai fait un premier passage à l’inspection en tant qu’inspecteur en 2005 et 2006. J’y suis de nouveau depuis l’année dernière, et je n’ai jamais connu, vu ou entendu parler d’un problème global en matière d’indépendance. Les dysfonctionnements que j’ai connus étaient liés à des comportements individuels posant des difficultés d’ordre déontologique et disciplinaire, ou au fonctionnement même du système, comme c’est le cas dans n’importe quel autre ministère, mais je n’ai jamais connu de cas précis dans lesquels on aurait pu, à un moment donné, constater que l’indépendance juridictionnelle était remise en cause.

Je dois préciser que j’ai toujours été magistrat du siège. J’ai beaucoup d’admiration pour mes collègues du parquet, étant très attaché à l’unité du corps judiciaire, mais par appétence personnelle, par goût et par choix, j’ai toujours exercé comme magistrat du siège. Et au cours de ma carrière de magistrat du siège, je n’ai jamais constaté de difficultés liées à l’indépendance du pouvoir judiciaire.

M. Didier Paris, rapporteur. Le champ de compétences de l’inspection générale de la justice est très large. Il ne comprend pas les tribunaux administratifs, mais il inclut les tribunaux de commerce. L’indépendance tient aussi à la composition de la juridiction, or le tribunal de commerce a la particularité d’être composé de personnes issues de la société civile, dont les allers-retours entre la société civile et l’institution judiciaire sont permanents et quotidiens. Avez-vous le sentiment que ces juridictions, compte tenu des caractéristiques particulières de leur organisation et de la qualité de leurs membres, posent davantage de difficultés en matière d’indépendance que le reste de notre système judiciaire ? Est-il possible de mesurer ce phénomène, et avez-vous déjà mené des enquêtes spécifiques à ce sujet, comme ce fut récemment le cas concernant le tribunal de commerce de Nice ? Je ne veux pas évoquer de cas précis, mais je voudrais savoir si l’inspection générale a soulevé des points particuliers pouvant menacer la garantie d’indépendance à laquelle nous sommes attachés, et, le cas échéant, si elle a formulé des préconisations afin de faire évoluer la situation.

M. Jean-François Beynel. Je confirme que l’inspection est compétente pour le contrôle de toutes les juridictions, tribunaux de commerce mais aussi conseils de prud’hommes ou pôles sociaux créés par la loi du 19 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

En France, la justice est majoritairement rendue par les citoyens – on a tendance à l’oublier. En volume, les citoyens rendent beaucoup plus de décisions de justice que les magistrats professionnels. Il s’agit des usagers quotidiens de l’institution judiciaire, par exemple la femme qui cherche à ne pas être licenciée alors que son mari l’a quittée, et qui a par ailleurs affaire au juge aux affaires familiales (JAF) et au juge du surendettement. Je suis fier de mon métier car on s’y occupe des pauvres et des malheureux. La clientèle du ministère de la justice, ce sont les plus déshérités de nos concitoyens, les femmes battues, les surendettés, les expulsés, les détenus. C’est notre quotidien ; le juge est à l’écoute, il règle d’abord et avant tout les problèmes des plus malheureux et des plus pauvres de nos concitoyens. Je ne le répéterai jamais assez, car c’est pour cela que je suis devenu magistrat et que j’aime ce métier.

La justice quotidienne est d’abord rendue par des magistrats citoyens. Les conseils de prud’hommes sont composés uniquement de citoyens qui donnent de leur temps bénévolement pour juger les litiges prud’homaux. Les membres des tribunaux de commerce, les assesseurs des tribunaux pour enfants, des pôles sociaux des juridictions, ou encore les jurés d’assises sont des citoyens. Le citoyen est chez lui dans l’institution judiciaire, et il rend la justice tous les jours. Votre question est très intéressante, et je ne veux pas la contourner mais, en prenant le curseur de l’indépendance, je ne sens pas de différence structurelle d’appréciation entre le magistrat professionnel et celui qui ne l’est pas. Cela va peut-être vous paraître naïf, mais je ne veux pas que l’on puisse dire, parce que je ne l’ai pas constaté, que ces dizaines de milliers d’hommes et de femmes qui donnent de leur temps gratuitement pour contribuer à la justice de leur pays – ceux qui exercent les fonctions de juge de commerce, de conseiller prud’homal ou d’assesseur au tribunal pour enfants prennent ce temps sur leurs loisirs personnels – ne rendent pas leurs décisions de manière véritablement indépendante.

Néanmoins, je comprends votre question, qui fait écho au problème plus large de la formation professionnelle et de l’adaptation de chacun aux fonctions qu’il exerce. De ce point de vue, je peux surtout m’attacher à mesurer l’évolution des choses, plutôt qu’à dresser un constat à un moment donné. Je peux donc observer les efforts réalisés par le législateur, notamment ces dernières années, pour rendre obligatoire et améliorer la formation des conseillers prud’homaux ainsi que des juges consulaires, qui ont enfin un statut équivalent à celui des magistrats professionnels, sont aussi formés au sein de l’école nationale de la magistrature (ENM), et sont soumis aux mêmes règles déontologiques et aux mêmes déclarations d’intérêts qu’eux. Je mesure donc l’effort consenti par l’État pour apporter aux juges non professionnels les moyens de disposer de l’indépendance qui doit leur être assurée. Comme vous le disiez tout à l’heure, monsieur le rapporteur, l’indépendance, c’est une question d’état d’esprit, mais il faut aussi lui apporter des garanties. En imposant la formation des juges consulaires et des conseillers prud’homaux par l’ENM et en les soumettant au même statut et aux mêmes obligations déontologiques que les magistrats professionnels, l’État contribue à l’indépendance de la justice et fait progresser les choses.

Finalement, les difficultés liées à l’indépendance sont les mêmes que vous soyez juge consulaire, juge des enfants ou substitut du procureur. Certes, les fonctions judiciaires peuvent être, de par leur nature, plus ou moins exposées à ces difficultés, mais je n’ai pas mesuré entre elles de différence majeure à ce sujet.

M. Didier Paris, rapporteur. Un décret du 2 mai 2017 a institué l’obligation pour tous les magistrats de transmettre une déclaration d’intérêts. Ce système vous semble-t-il satisfaisant ? Les chefs de cours ou de juridictions jouent-ils le jeu, sachant que l’obligation de mener un entretien avec chaque magistrat sur sa déclaration d’intérêts n’est assortie d’aucun délai ? Le conseil de déontologie auprès de la Cour de cassation remplit-il son rôle ?

Cette déclaration d’intérêts vous paraît-elle suffisante pour couvrir le champ des difficultés qui pourraient se rencontrer ? Elle est nettement moins contraignante que celle qui s’impose aux parlementaires, par exemple.

M. Jean-François Beynel. J’ai vu fonctionner le mécanisme de la déclaration d’intérêts comme chef de l’inspection, mais aussi en tant que chef de cour. J’ai été trois ans et demi premier président de la cour d’appel de Grenoble, au moment où ce dispositif a été mis en place. J’ai donc moi-même fait transmettre par tous les magistrats du ressort une déclaration d’intérêts la première année ; par la suite, elle n’est remplie qu’au moment d’un changement de poste.

Vous dites qu’il peut y avoir une variation sur le délai de la déclaration ; dans le décret, il n’en est prévu aucune !

M. Didier Paris, rapporteur. Sauf erreur, il est prévu un délai de deux mois pour la déclaration, mais il n’est pas prévu de délai pour l’entretien entre le chef de cour et le magistrat à propos de cette déclaration d’intérêt.

M. Jean-François Beynel. En effet. Le directeur des services judiciaires serait en mesure de vous donner la statistique précise car toutes les déclarations d’intérêt lui sont remises sous pli cacheté. Si, au sein d’une cour d’appel, des déclarations n’étaient pas transmises, ou dans des proportions anormalement faibles, la direction des services judiciaires serait amenée à réagir. Quoi qu’il en soit, dans ma cour d’appel, tout le monde avait transmis sa déclaration en respectant le délai imparti, et je peux témoigner de l’efficacité du système, qui se mesure à plusieurs titres.

Tous les magistrats ont fait une déclaration d’intérêts – moi le premier, auprès du premier président de la Cour de cassation. La loi et le texte réglementaire prévoient que la déclaration s’accompagne d’un entretien avec le premier président de la juridiction. J’ai conçu cet entretien comme une vraie discussion, en trois temps.

Le premier temps portait sur la nature de la déclaration d’intérêts, et comportait la lecture de l’article 7-1 de l’ordonnance portant loi organique, qui la définit. C’est un texte moderne et puissant, qui a retenu la définition la plus large du conflit d’intérêts : tous les comportements, dispositions et attitudes qui constituent en eux-mêmes un conflit d’intérêts ou qui sont susceptibles d’en paraître un aux yeux d’un observateur de bonne foi. Il s’agit donc non seulement des liens directs – par exemple si le juge est le conjoint de l’avocat qui plaide – mais aussi de comportements pouvant laisser paraître qu’il existe un conflit d’intérêts. Lors de l’entretien, mes collègues ont découvert la portée de cette notion très large.

La discussion ainsi engagée, je demandais à mon interlocuteur quelles difficultés particulières il pouvait rencontrer, pour examiner le moyen de les résoudre.

Dans un troisième temps, je recevais la fameuse déclaration d’intérêts. Sans être une révolution, cette démarche a permis à l’ensemble des magistrats de s’interroger et de se repositionner face à d’éventuels conflits d’intérêts. Elle a donc été relativement efficace.

La déclaration d’intérêts permet à la hiérarchie de prendre les dispositions nécessaires : il est possible d’être en conflit d’intérêts, tout en étant un excellent magistrat. Lorsque j’étais jeune auditeur de justice et stagiaire au parquet – cela remonte à quelques années –, j’ai vu arriver dans la salle d’audience un coiffeur de ma ville natale chez qui j’allais. J’ai immédiatement informé mon maître de stage de mon souhait de ne pas travailler sur ce dossier, afin que nul ne puisse penser que mes réquisitions avaient été influencées par le fait que je connaissais cette personne.

Pour répondre à votre question, je pense donc que la déclaration d’intérêts, qui a permis à la hiérarchie de réorganiser le service en fonction des difficultés identifiées, a été très bénéfique.

Le fait qu’elle soit actée la rend très efficace : des présidents de cours qui s’interrogent sur la faute éventuelle commise par un magistrat peuvent en effet s’y reporter pour confronter les faits à la déclaration.

Par ailleurs, le formulaire me semble couvrir l’ensemble des questions que l’on peut se poser sur un magistrat de l’ordre judiciaire : les éventuels conflits d’intérêts avec les activités de son conjoint ou les intérêts associatifs, personnels et financiers du magistrat. Le champ que couvrent les questions du formulaire est très large.

M. Didier Paris, rapporteur. Ma question était double. Premièrement, il s’agissait de savoir si, à titre personnel, vous considérez que la démarche pourrait aller plus loin que la simple déclaration d’intérêts, et viser la déclaration de patrimoine.

Deuxièmement, il y a une grande spécificité du système institué par l’article 7-1 de l’ordonnance de 1958 pour les magistrats de l’ordre judiciaire. La déclaration est strictement confidentielle, sous pli privé, un citoyen n’y a donc pas accès.

Vous semble-t-il nécessaire de conserver ou de faire évoluer ce système ?

M. Jean-François Beynel. La question de la déclaration de patrimoine, qui ne s’imposerait qu’à certains magistrats de l’ordre judiciaire, dans des conditions définies, a été débattue au Parlement. Je travaillais en administration centrale à l’époque, et je me rappelle très bien de ce débat important, qui a donné lieu à des décisions des plus hautes instances judiciaires du pays.

Obliger à une déclaration de patrimoine est un choix d’opportunité politique, sur lequel je ne me prononcerai pas : il revient au Parlement souverain de prendre ses responsabilités. À titre personnel, je ne suis pas convaincu qu’elle soit vraiment nécessaire, étant donné le champ que recouvre actuellement la déclaration d’intérêts.

En France, le corps judiciaire est très contrôlé. Tous les magistrats de l’ordre judiciaire font des déclarations d’intérêts. Par ailleurs, nous sommes le seul corps d’agents publics dont les instances disciplinaires sont publiques et ouvertes, notamment à la presse. Je ne connais pas d’autre corps d’agents publics dont les problèmes disciplinaires sont jugés en public. C’est la contrepartie normale des fonctions que nous exerçons.

En outre, nos décisions sont toujours rendues en public, sauf exceptions qui tiennent à d’autres raisons. Elles sont toutes soumises à recours. Il y a une inspection qui, sans fausse modestie, est efficace, comme l’est le contrôle exercé par le Parlement.

La comparaison avec nos voisins européens m’incite à considérer l’institution judiciaire française comme l’une des plus transparentes et ouvertes à de tels contrôles, notamment sur le volet disciplinaire. On ne mesure pas l’importance que revêt le fait que les débats disciplinaires aient lieu en public – j’y suis très attaché. Le Conseil supérieur de la magistrature siège publiquement. Tous les journalistes peuvent assister à ses audiences disciplinaires et en rendre compte dans la presse comme ils l’entendent. C’est une forte garantie démocratique et une pression positive sur le corps.

Quant à savoir si le citoyen doit avoir accès aux déclarations d’intérêts des magistrats, la question revêt aussi une part d’opportunité politique. Le Parlement doit décider s’il souhaite aller plus loin dans la transparence des magistrats. Je m’interroge toutefois sur ce que la publicité apporterait de plus. Certes, on saurait qu’un magistrat est adhérent et membre du bureau du club de football où jouent ses enfants…

M. le président Ugo Bernalicis. Permettez-moi de vous interrompre, cela permettrait aux parties au procès de déterminer si elles se trouvent elles-mêmes en situation de conflit d’intérêts avec le magistrat qui instruit leur affaire, et de ne pas se reposer uniquement sur la capacité du magistrat à se déporter.

M. Jean-François Beynel. Pour parler franc, monsieur le président, vous heurtez là un principe démocratique fondamental, en vertu duquel on ne choisit pas son juge. Et il y aura danger le jour où un prévenu le choisira, sur les critères que vous avez énoncés.

Le juge est présumé être un agent public de bonne foi, qui exerce au nom de la République une partie de la souveraineté nationale. Les inconvénients qu’entraînerait la possibilité d’accéder à son intimité dépassent largement les avantages. Sans lancer de débat sur la déclaration d’intérêts et le déport, j’estime qu’il faut être prudent dans ce domaine et garder une sphère qui appartient au juge.

Lorsque les éléments qui peuvent conduire au déport sont objectivement connus des parties et que celles-ci en font état, ils peuvent donner lieu à certaines procédures, comme la récusation. Ces procédures existent et sont pratiquées par l’ensemble des juridictions, dont la Cour de cassation.

Il n’en va pas de même si chacun des magistrats voit ses activités personnelles, associatives, philosophiques, politiques, amicales, exposées au public. La robe que porte le magistrat n’a pas pour fonction de faire peur ou de paraître Ancien Régime, mais de cacher ses vêtements lors de l’audience, afin que l’on ignore s’il préfère le foulard Hermès ou les baskets. Le magistrat est juge, d’abord.

Je suis attaché à ce principe, et, en tant que citoyen, je me suis toujours méfié de la mise à nu et de la transparence absolue.

M. Fabien Gouttefarde. Pourriez-vous rappeler à grands traits le régime de responsabilité professionnelle des magistrats dans le cadre de leurs fonctions ? Ce régime particulier est en effet évoqué lors des affaires où l’on parle d’erreurs judiciaires.

J’entends que vous n’êtes ni un service judiciaire, au sens de la police judiciaire, ni un service entièrement disciplinaire. Votre inspection serait-elle cependant susceptible d’intervenir si une nouvelle affaire Outreau survenait ?

De même, intervient-elle contre les auteurs des fuites qui alimentent tant les chroniques judiciaires et façonnent l’image que le citoyen peut se faire de la justice, sachant que celles-ci relèvent de la sanction disciplinaire, voire de la faute pénale ?

M. Jean-François Beynel. Votre première question porte sur la responsabilité professionnelle du magistrat, c’est-à-dire le principe selon lequel le magistrat n’est pas personnellement responsable. Le service public de la justice assume sa responsabilité en cas d’erreur ou de difficulté.

Dans les deux cas que vous avez évoqués, l’affaire Outreau et les fuites, l’inspection a été saisie. Elle a notamment rendu un rapport public sur l’affaire Outreau, peut-être éclipsé par la commission d’enquête parlementaire. Le rapport avait été publié sur le site du ministère de la justice.

S’agissant des fuites, j’ai en tête plusieurs affaires instruites par l’inspection générale des services judiciaires sur des faits allégués de fuites commis par des magistrats de l’ordre judiciaire. Il me semble que l’une des affaires a été débattue publiquement devant le Conseil supérieur de la magistrature, ainsi que le rapport de l’inspection qui avait abouti à des conclusions permettant de qualifier le comportement du magistrat.

L’inspection est donc susceptible d’intervenir dans les deux cas que vous avez cités : elle serait probablement saisie et rendrait un rapport car cela fait partie de ses missions.

Pour revenir à la responsabilité professionnelle des magistrats, je ne suis pas habilité à avoir un avis autre que personnel et professionnel sur ce sujet. Je n’ai pas la légitimité du Parlement pour savoir comment légiférer dans ce domaine.

La décision judiciaire est une décision humaine, complexe et difficile. Plusieurs réformes du droit disciplinaire des magistrats ont été engagées. L’ordonnance de 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, qui définit notamment la faute professionnelle du magistrat, a été modifiée à plusieurs reprises. Dans la rédaction actuelle, le magistrat est responsable disciplinairement lorsqu’il commet sciemment des actes de procédure de manière à bafouer volontairement le droit des parties. Le texte va donc déjà très loin. Je doute qu’il faille en faire plus.

Considérant la fragilité de la décision judiciaire et la complexité de la prise de décision, il est heureux que, dans une démocratie, la collectivité nationale assure la protection qu’elle doit aux magistrats, comme à l’ensemble des agents publics. À moins de démontrer que les faits commis sont entièrement détachables de la mission juridictionnelle, exercée au nom de la collectivité nationale, s’ils lui sont rattachés très directement, il paraît logique de recevoir une protection. Dans le cas contraire, nous entrerions sur le terrain glissant de la liberté et de l’indépendance.

Prendre des décisions juridictionnelles, c’est toujours prendre un risque. La réalité n’est jamais blanche, ou noire, mais grise. Elle nécessite une analyse, une pesée car il y a toujours des arguments dans les deux sens. Le juge, par nature, est confronté à des arguments, des intérêts et des valeurs contradictoires. Il doit trancher, donner une opinion. Cette analyse doit être faite en toute liberté et en toute indépendance pour être juste, franche et étayée. S’il faut prendre en compte le risque de se voir imputer une faute personnelle dans le cas où la décision prise n’a pas la conséquence imaginée, et anticiper le comportement des agents sociaux, cette liberté et cette indépendance sont largement entamées. Pour juger, il faut être libre, et libre de beaucoup de choses.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est une excellente remarque, sur laquelle je reviendrai.

Mme Naïma Moutchou. Monsieur le chef de l’inspection, vous êtes magistrat du siège depuis 1984. Une telle expérience permet de prendre un certain recul, diriez-vous que la question de l’indépendance du pouvoir judiciaire se pose davantage ou différemment aujourd’hui qu’hier ? Si vous constatez une évolution, comment l’expliquez-vous ?

Au préalable, que recouvre pour vous la notion d’indépendance du pouvoir judiciaire ? Certains considèrent en effet qu’il existe une brèche dans l’indépendance de la justice, dès lors qu’un ministre de la justice conduit la politique pénale.

M. Jean-François Beynel. Vous me demandez si, au cours de ma carrière, j’ai constaté des évolutions du point de vue de l’indépendance de la justice, dans un sens comme dans un autre. Je vous répondrai en tant que magistrat du siège, et ma réponse ne serait pas tout à fait la même si j’avais été magistrat du parquet.

Je n’ai jamais eu de problème d’indépendance, ni le sentiment qu’il y ait eu une évolution sensible depuis les années 1980. Au début de ma carrière en tant que juge d’instruction à différents postes, j’ai eu à prendre des décisions importantes dans des dossiers très complexes, liés à l’exercice de mandats ou de fonctions publiques. J’ai toujours été indépendant, aujourd’hui comme hier. Je répète que je réponds là en tant que magistrat du siège.

S’agissant de la seconde question, j’estime qu’il est heureux que le garde des Sceaux donne des instructions en matière de politique pénale. Il agit en tant que membre du Gouvernement, qui, d’après la Constitution, « détermine et conduit la politique de la Nation » et en assume la responsabilité politique devant le Parlement – veuillez m’excuser si j’enfonce là des portes ouvertes. Il me semble ainsi tout à fait normal et démocratique que le garde des Sceaux puisse indiquer ses priorités en matière de politique pénale. Qui serait mieux placé que lui pour donner de telles directives ?

M. le président Ugo Bernalicis. L’Assemblée nationale ?

M. Jean-François Beynel. Peut-être voudriez-vous que l’Assemblée nationale indique aussi ses priorités en matière agricole ou dans d’autres domaines ?

Je vous renvoie alors la question, qui me dépasse. Il ne s’agit pas d’un problème judiciaire, mais constitutionnel : le partage des pouvoirs publics entre l’exécutif et le législatif, afin de déterminer la marge de manœuvre et l’exercice de responsabilité politique du Gouvernement.

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne crois pas que le principe de séparation des pouvoirs consacre un pouvoir agricole, mais nous évoluerons peut-être en la matière !

Vous évoquiez précédemment un exemple de déport, lorsque vous étiez magistrat stagiaire. Cette situation n’est-elle pas différente de celle des trois magistrats de la chambre sociale de la Cour de cassation qui ne se sont pas déportés dans l’affaire Wolters Kluwer France (WKF) ? Leur comportement n’a pourtant emporté aucune conséquence disciplinaire.

On peut s’interroger sur l’impact auprès du public de cette affaire, relayée médiatiquement car les audiences disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature sont publiques. Bien que les débats et la décision aient été publics, la décision rendue n’est pas à la hauteur de l’exigence d’indépendance dont vous avez fait preuve en tant que stagiaire.

M. Jean-François Beynel. Il ne m’appartient pas de me prononcer sur la nature des décisions rendues par le Conseil supérieur de la magistrature. Je n’ai aucun avis sur le sujet, et je n’ai pas à en avoir.

Le Conseil supérieur de la magistrature est un organe souverain, constitutionnel, composé, selon la volonté du constituant, de magistrats élus et désignés, ainsi que de représentants des différents organes constitutionnels de la République. Il est placé sous le contrôle du Parlement, puisque les personnalités extérieures ne peuvent y exercer si les trois cinquièmes des membres des deux commissions des lois s’y sont opposés. Il s’agit donc d’un organe constitutionnel qui rend des décisions souveraines, comme le Conseil constitutionnel.

En tant que juriste, je crois à la force de la loi et des institutions. Votre question évoque également la façon dont le magistrat se positionne en son intime conviction. Je ne peux que renvoyer chacun à sa conscience.

Je conclurai en disant que, dans cette affaire, il n’y a pas eu d’inspection.

M. le président Ugo Bernalicis. Dans une autre affaire, celle de Geneviève Legay, manifestante bousculée par les policiers, votre collègue de Nice, Jean-Michel Prêtre, a reconnu devant la chancellerie avoir modifié la réalité des faits à la suite des déclarations du Président de la République. J’ignore s’il y a eu une inspection, mais de la même manière, aucune sanction disciplinaire n’a été prise. Seule une mutation comme avocat général près de la cour d’appel de Lyon a été prononcée.

Ces deux affaires ont eu lieu en 2019. Or, selon vous, 2019 semblait avoir été une année où aucun problème d’indépendance de la justice n’avait été soulevé. S’agit-il du point de vue de l’inspection, c’est-à-dire uniquement des affaires que vous avez-vous eues à connaître et des contrôles que vous avez pu opérer, ou d’un jugement plus global de votre part ?

M. Jean-François Beynel. Le rapporteur m’a demandé tout à l’heure si j’avais eu connaissance de problèmes relatifs à l’indépendance dans ma pratique professionnelle. Je lui ai répondu dans ce cadre, uniquement.

Je ferai la même réponse à la question du président sur la seconde affaire individuelle qu’il évoquait. C’est une affaire dans laquelle des recours sont possibles ; l’intéressée a pu les exercer. Le statut de la magistrature prévoit, outre la disposition visée, la possibilité d’un déplacement dans l’intérêt du service.

Le Conseil supérieur de la magistrature a été saisi et a rendu sa décision. Là encore, je ne me permettrai pas de le critiquer, comme je ne critiquerai pas le Conseil d’État également saisi dans cette affaire, ni l’ordonnance de 1958, qui permet ce type de procédure.

Dans les cas que vous évoquez, je ne peux que constater que les textes comme les droits attachés aux magistrats, tels qu’ils sont prévus, ont été respectés.

M. Didier Paris, rapporteur. Un magistrat peut-il exercer ses fonctions tout en étant membre, voire président, d’une association supposée défendre l’éthique en politique et intervenant dans le champ judiciaire de l’éthique en politique ? Sur ce sujet, pouvez-vous donner votre sentiment personnel, qui n’est pas nécessairement celui de l’inspection générale que vous représentez ?

M. Jean-François Beynel. Monsieur le rapporteur, c’est peut-être la seule question à laquelle je ne peux pas vous répondre, pour des raisons que vous comprenez d’évidence. Je ne peux y répondre ni comme citoyen, ni à titre professionnel, car si je le faisais, je manquerais moi-même à mon devoir d’indépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. Le rapporteur vous interrogeait sur l’enquête qui est en train d’être menée sur votre collègue, Éric Alt, que nous auditionnerons à plusieurs titres. On peut s’interroger sur l’opportunité, de la part de la garde des Sceaux, à diligenter ou non une enquête sur une personne. Je ne vous demande pas nécessairement de répondre à cette remarque.

M. Didier Paris, rapporteur. Et je n’ai pas non plus demandé au président d’interpréter ma question.

M. le président Ugo Bernalicis. Je le fais d’autorité.

Pour conclure, j’attends avec impatience le rapport qu’ont commandé à votre inspection le ministère de la justice, le ministère de l’intérieur et le ministère de l’économie et des finances, sur les moyens de lutte contre la fraude. Je suis heureux que la commande ait été passée car je ne suis pas entièrement étranger à ce rapport.

Audition du mercredi 5 février 2020

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, la commission d’enquête entend aujourd’hui M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, qui est accompagné de Mme Audrey Prodhomme, secrétaire général du parquet général, et de Mme Sophie Rey, secrétaire générale du conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Monsieur Molins, vous êtes également vice-président du conseil supérieur de la magistrature et que nous aurons donc la possibilité d’aborder avec vous les questions relatives au rôle du CSM et à son évolution.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. François Molins prête serment.)

M. François Molins, procureur général près la cour de cassation. Merci de me permettre de m’exprimer sur ce sujet important pour les magistrats et pour la société en général.

Je m’exprimerai à titre personnel. Vous avez rappelé deux de mes fonctions actuelles. Il y en a également deux autres, puisqu’aujourd’hui, les procureurs généraux exercent aussi le ministère public près la Cour de Justice de la République, et je suis également vice-président du conseil d’administration de l’école nationale de la magistrature (ENM).

J’ai pris connaissance de l’exposé des motifs de la résolution créant cette commission d’enquête. Si j’en partage certains constats sur la crise de confiance que traverse depuis quelques années l’autorité judiciaire, je ne suis pas en accord avec l’ensemble des observations et des critiques formulées.

Puisque cette commission a pour but d’enquêter sur les obstacles à l’indépendance de la justice, je rappellerai que dans tous les États démocratiques, la justice ne peut se concevoir qu’au sein de l’entité juridique de l’État, dont elle est l’une des principales fonctions régaliennes.

À titre liminaire, je ferai donc quatre observations directement liées au problème de l’indépendance, sur lequel j’aurai l’occasion de revenir en réponse à vos questions.

Première observation, dans l’exercice professionnel d’un magistrat, qu’il soit au siège ou au parquet, l’indépendance a toujours une double dimension. Elle a une dimension institutionnelle et statutaire et une dimension personnelle, parce que vous aurez beau imaginer toutes les garanties du monde possibles, notamment sur le plan statutaire, celles-ci doivent se doubler d’un exercice personnel visant à l’exercice de cette indépendance au quotidien.

Il est du devoir de chaque magistrat, du siège comme du parquet, d’être lucide dans son exercice professionnel, de savoir identifier ses éventuelles dépendances pour les dépasser et de savoir identifier ses faiblesses pour les surmonter. Le magistrat, qu’il soit du siège ou du parquet, ne doit jamais sacrifier, notamment pour une promotion, ce qui fonde et justifie son action, la dimension morale de sa profession, ses exigences déontologies d’indépendance, d’intégrité, de probité, de loyauté, d’impartialité et de délicatesse.

Ces dernières années, l’institution a beaucoup œuvré pour améliorer les garanties d’indépendance par un renforcement des règles déontologiques, par la rédaction d’un recueil des règles déontologiques, par un enseignement spécifique à l’école nationale de la magistrature en formation initiale pour tous les auditeurs de justice, par la mise en œuvre de la déclaration d’intérêt et la création du service de veille déontologique, ainsi que par la possibilité pour tout citoyen de saisir le conseil supérieur de la magistrature via la commission d’admission des requêtes. Tout cela va dans le bon sens. Il fallait le faire. Si cela n’empêche pas certaines dérives, cela apporte des réponses. C’est ce que le citoyen attend de la part d’une justice responsable.

Deuxième observation, cela ne suffit pas. L’indépendance doit aussi être assurée sur le plan institutionnel. La première garantie passe par un processus de nomination des magistrats qui prenne en compte leur seule aptitude, leurs seules qualités professionnelles, indépendamment de toute appartenance réelle ou supposée à une organisation professionnelle ou à une école de pensée. Le principe d’indépendance dont le Conseil constitutionnel affirme la valeur constitutionnelle vise à garantir la possibilité de prendre des décisions à l’abri de toute pression ou de toute instruction. Il est aujourd’hui assuré de deux façons qui, à mon sens, ne suffisent pas. Les garanties constitutionnelles doivent être renforcées.

Sur le plan statutaire, le conseil supérieur de la magistrature est le garant de l’indépendance de la magistrature, avec le Président de la République. La formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du siège a le pouvoir de proposer les nominations des premiers présidents et des présidents. Pour les autres magistrats du siège, elle donne un avis conforme, qui lie le gouvernement. En revanche les magistrats du parquet, quelle que soit leur juridiction d’affectation, sont toujours nommés sur proposition du garde des Sceaux, le conseil donnant un avis simple qui, dans les textes, ne lie pas le gouvernement.

Depuis 1946, le conseil supérieur de la magistrature a connu trois révisions constitutionnelles qui lui ont conféré toujours plus de pouvoir, dans le souci de mieux garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire. Aujourd’hui, c’est bien le CSM qui, au travers de ses attributions, garantit de façon quotidienne et effective cette indépendance, même à l’égard des magistrats du parquet. Je rappelle que la pratique en vigueur depuis dix ans qui consiste à respecter les avis du CSM a toujours été suivie par les différents gardes des sceaux. C’est bien parce qu’il s’agit d’une pratique prétorienne qui pourrait être remise en cause par un pouvoir politique qui serait moins respectueux de la séparation des pouvoirs qu’il faut absolument poursuivre cette révision constitutionnelle. Depuis vingt ans, il existe un consensus en faveur du renforcement du statut des magistrats du parquet par une révision constitutionnelle prévoyant la nécessité d’un avis conforme du CSM pour leur nomination et alignant leur régime disciplinaire sur celui des magistrats du siège. Cette modification est sur la table et n’a toujours pas abouti, faute de réelle volonté politique partagée, bien au-delà de discours parfois très convenus. Elle est pourtant indispensable pour « extraire le venin de la suspicion », pour reprendre les propos de Jean-Louis Nadal, qui est entretenu par le statut quo.

En outre, en l’état des textes, le conseil supérieur de la magistrature n’a pas la possibilité de formuler d’office des avis, puisqu’en application de l’article 65 de la Constitution, cette prérogative ne peut être exercée que si le CSM est saisi par le Président de la République ou par le ministre de la justice. On peut s’interroger sur la pertinence de cette restriction. Il faudrait envisager une extension du pouvoir d’avis consistant à autoriser le conseil à se saisir de toute question mettant en cause l’indépendance de la justice et à offrir à tout magistrat la possibilité de saisir le conseil de toute atteinte à son indépendance et à son impartialité.

Troisième observation, les garanties d’indépendance du parquet sont aussi apportées par la loi, pour ce qui concerne les affaires individuelles. En France, le statut du parquet est dual ou hybride. Il est la conséquence de la dualité de sa nature, puisqu’étant magistrat et, à ce titre, indépendant, le magistrat du parquet est aussi le représentant du pouvoir exécutif pour la mise en œuvre de la politique pénale, ce qui explique le principe de la subordination hiérarchique. Celle-ci est toutefois limitée par deux grands principes : le pouvoir propre des procureurs – personne ne peut se substituer à eux et il n’existe aucun moyen pour leur supérieur hiérarchique c’est-à-dire le procureur général, d’exercer ce pouvoir à leur place –, et la liberté de parole des magistrats du ministère qui développent librement à l’audience « les observations qu’ils croient convenables au bien de la justice », pour reprendre la formule du code de procédure pénale.

Tout au long de ma carrière, j’ai constaté le profond attachement des magistrats du ministère public à satisfaire aux mêmes exigences déontologiques et à répondre aux mêmes valeurs que leurs collègues du siège.

Un changement fondamental est intervenu dans cet exercice professionnel avec la loi du 27 juillet 2013. Il y a véritablement eu dans la vie des parquetiers un avant et un après. Cette loi a supprimé la possibilité pour le garde des Sceaux de donner des instructions dans les affaires individuelles, sans mettre fin à la remontée des informations concernant ces mêmes dossiers individuels qu’il a, au contraire, institutionnalisée.

À la fin du mois de septembre dernier, la Cour de Justice de la République, saisie de poursuites contre un ancien garde des Sceaux, a précisé que les informations transmises au garde des Sceaux étaient couvertes par le secret professionnel et que leur divulgation ne pouvait revêtir un intérêt légitime que si elle était justifiée par un motif d’intérêt général. En réalité, ces informations ne sont transmises que parce qu’elles sont utiles à l’office du ministre et seulement pour cela.

Le code de procédure pénale institue donc l’indépendance et la liberté dans l’exercice de l’action publique, en précisant que cet exercice doit se faire dans le respect du principe d’impartialité auquel le ministère public est tenu. Cela est résumé dans les articles 31 et 39-3 du code de procédure pénale.

La loi n’a toutefois pas délimité précisément les hypothèses et les situations dans lesquelles les informations devaient remonter aux procureurs et à la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG). Chaque ministre de la justice signe donc dans les semaines qui suivent son entrée en fonction une circulaire déclinant les informations sur les affaires individuelles qui doivent remonter à la DACG et selon quelles modalités. Il y a certainement là une carence. Comme l’avait proposé la commission Nadal sur la modernisation du ministère public, en 2014, il conviendrait que ce soit le législateur qui précise les cas dans lesquels il y a lieu à remontée d’information. Cela pourrait concerner quatre situations : les questions de droit nouvelles, les affaires présentant un intérêt manifeste pour la conduite de la politique pénale, les affaires mettant en cause le fonctionnement de la justice et les affaires qui, en raison de leur retentissement, ont une dimension nationale. La remontée de ces informations ne se justifie que par le souci de permettre au ministre de la justice de remplir ses missions constitutionnelles. Par conséquent, une précision apportée par le législateur clarifierait très certainement les choses pour les magistrats du parquet qui dirigent aujourd’hui les enquêtes.

Je voudrais toutefois préciser que, dans la pratique parquetière, les informations remontant à la chancellerie ne concernent que les actes d’enquête accomplis et non pas les actes à venir. C’était ma pratique personnelle, notamment au tribunal de Paris, et je n’y ai jamais dérogé. Je n’ai jamais, je dis bien, jamais, avisé ma hiérarchie, parquet général ou chancellerie, d’actes à venir dans les dossiers, notamment s’agissant de perquisitions. Ma pratique était de ne les aviser des perquisitions que lorsque celles-ci avaient commencé.

Ma quatrième observation porte sur les relations de notre société avec sa justice. Un sondage publié il y a deux mois dans l’hebdomadaire « L’Express » pointait la défiance des Français vis-à-vis de leur justice qu’ils trouvent lente, complexe et opaque. Il est vrai que les procédures sont trop longues, que cela nécessiterait à la fois plus de moyens et une meilleure organisation, ainsi qu’une gestion des ressources humaines moderne et mieux adaptée se traduisant par une moindre mobilité des magistrats. Le même sondage indiquait que moins d’un Français sur deux estimait que les juges sont indépendants du pouvoir. Certains y voient un effondrement de la crédibilité des magistrats, entraînant avec elle la confiance placée par leurs concitoyens en l’institution.

Dans le même temps, ces derniers mois – ce n’est pas la première fois mais nous assistons au renouveau du phénomène –, les attaques dénonçant une politisation de la justice et le manque d’indépendance du parquet se sont multipliées, tout comme les affrontements et les prises à partie de magistrats, accusés, soit de mener un combat qui leur serait propre et ainsi de remplir une sorte de mission de justicier dont ils seraient les seuls à définir les objectifs et les limites, soit, à l’opposé, d’être les bras armés du pouvoir politique. Ces attaques signent une longue tradition de défiance entre les politiques et entre les juges.

La défiance des citoyens, elle, est plus nouvelle. Elle signifie peut-être tout simplement que la demande de justice est plus que jamais présente dans une société dont le niveau d’exigence morale s’est considérablement renforcé et qui n’a certainement jamais eu autant besoin de transparence et de confiance dans ses institutions, en particulier dans sa justice. Les citoyens doivent avoir la certitude que la décision d’un juge est juste, impartiale et qu’elle est prise à l’abri de toute pression.

Dans ce contexte, je voudrais témoigner que les juges, les procureurs, les fonctionnaires de justice œuvrent au quotidien avec des moyens contraints mais avec courage et beaucoup de dévouement. Je considère que le mépris envers les juges est le commencement du désordre. Les ingérences dans le cours de la justice et les attaques contre les juges et les procureurs portent toujours atteindre à notre Constitution et à notre démocratie. Elles jettent de façon dommageable le soupçon sur une institution qui, je pense, ne le mérite pas et doit être respectée.

Certes, nous devons, nous magistrats, faire preuve en toutes circonstances et en toute indépendance d’une rigueur et d’une déontologie sans faille dans le respect de notre serment et des règles déontologiques. Nous devons aussi faire toujours preuve d’une grande vigilance et toujours observer la réserve nécessaire à l’impartialité de nos décisions et donc à la confiance du justiciable. C’est bien le sens du nouveau recueil des obligations déontologiques qui vient d’être diffusé par le CSM. Mais je pense aussi, et je le dis sans langue de bois ni acrimonie, que le regard des politiques sur la justice doit changer. Je suis personnellement frappé, et je l’ai vu tout au long de sept années passées à la tête du parquet de Paris, que chaque fois qu’une enquête ou une instruction vise un homme ou une femme politique, sa stratégie de défense consiste à mettre en cause l’impartialité du procureur ou du juge, ou de l’accuser d’être à la solde du pouvoir. Face à ces frictions, il faut avancer ensemble pour parvenir impérativement à un meilleur équilibre entre les pouvoirs politique et judiciaire, dans le respect de l’indépendance de la justice mais aussi de la séparation des pouvoirs qui ne peut pas être à sens unique. Cela est valable pour les uns et pour les autres.

Magistrat depuis quarante ans, je sais que les magistrats du ministère public de mon pays manifestent chaque jour dans leur exercice professionnel un dévouement exceptionnel et exercent leurs fonctions au-delà des clivages, dans le souci du bien commun.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez bien saisi l’objectif de cette commission d’enquête qui vise à sortir des joutes publiques et des mises en cause, justifiées ou pas, de la justice ou de personnalités politiques.

Vous dites qu’il y a un avant et un après la loi de 2013 et la circulaire de 2014. Dans votre carrière, avez-vous connu, de près ou de loin, des situations de manquement à l’indépendance de la justice ?

M. François Molins. Quand j’étais jeune magistrat, en 1982 ou 1983 – je n’étais pas en capacité de décision puisque je n’étais pas procureur de la République –, nous avions reçu, dans une affaire financière dans laquelle j’avais proposé des poursuites à mon parquet général, des instructions écrites de classement, au motif que l’infraction n’était pas constituée, ce qui n’était pas du tout ma conviction. Mon chef de parquet a suivi ces instructions et l’affaire a été étouffée. C’était clairement une entorse à l’indépendance. Mais, je le répète, c’était dans un monde ancien et la situation a beaucoup évolué. À l’époque, les instructions individuelles existaient encore et portaient aussi bien sur la poursuite que sur le classement. Une première évolution avait précisé que les instructions écrites ne pouvaient être que des instructions de poursuite, ce qui déjà a fermé la porte aux instructions de classement.

En revanche, depuis la loi de 2013, dans les parquets que j’ai dirigés, à Bobigny puis à Paris, je n’ai jamais eu à subir, de quelque façon que ce soit, des instructions ou des tentatives d’instruction de la part du pouvoir politique. De toute façon, je ne l’aurais pas accepté. Je n’ai pas eu, non plus, à m’occuper de comportements de magistrats pouvant constituer cette sorte de manquement.

La seule affaire dont j’ai eu à connaître et qui pourrait faire penser à la question que vous évoquez concernait un magistrat – je n’en dirai pas plus afin de ne pas trahir le secret de la procédure en cours –, pour lequel on a découvert, à l’occasion de perquisitions effectuées après son départ à la retraite, au travers de ses relations avec certains élus, des éléments pouvant évoquer d’éventuelles corruptions ou trafics d’influence. Dans ce cas-là, je n’ai eu aucun état d’âme : au vu des éléments qui m’avaient été communiqués, j’ai ouvert une information et saisi un juge d’instruction.

M. le président Ugo Bernalicis. Estimez-vous qu’il faille faire évoluer la législation afin d’éviter tout soupçon de lien entre les politiques et les magistrats, notamment concernant les magistrats qui sont en poste à l’administration centrale de la justice (MACJ). Compte tenu de votre parcours, vous pourriez être vous-même la cible de ce type d’accusations ? Comprenez-vous que cela soit de nature à faire planer le soupçon, même si vous-même et plusieurs de vos collègues que nous avons auditionnés nous ont fait part de la dimension personnelle de leur fonction – quand ils sont au cabinet, ils sont au cabinet et quand ils sont en situation de jugement, ils appliquent les critères d’impartialité et de neutralité ?

M. François Molins. Ce problème est révélateur des tensions qui s’expriment autour de la justice. La question est toujours posée. On peut le déplorer, car cela n’a pas lieu d’être. Elle renvoie peut-être à l’insuffisance ou à l’ambiguïté du statut.

J’ai été pendant trois ans adjoint du directeur des affaires criminelles et des grâces et, pendant deux ans et demi, directeur de cabinet de deux ministres différents. Nous appartenons à un corps unique, ce qui, comme le dit la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mériterait d’être inscrit dans la Constitution. Le passage vers des fonctions juridictionnelles au parquet ou au siège, en administration centrale, en cabinet ou dans diverses situations de détachement, constitue en réalité une richesse.

Je pense qu’il est bien d’avoir des magistrats dans des cabinets. J’ai le plus grand respect pour les énarques, mais ils n’ont pas toujours une connaissance fine et subtile des mécanismes de la justice. Il est souhaitable pour l’appréhension et la résolution des problèmes actuels de la justice que des magistrats doués d’une certaine expérience puissent donner des conseils utiles et éclairés au garde des Sceaux aux côtés duquel ils travaillent.

Je séparerai la démarche personnelle et la démarche institutionnelle. J’ai été directeur de cabinet du garde des Sceaux pendant deux ans et demi. À mon arrivée au parquet de Paris, il y a eu la polémique qu’on connaît. Tous ont dit : on ne critique pas vos qualités personnelles mais votre passage institutionnel ; je ne l’ai, pour autant, pas très bien vécu. Quand on est magistrat, si on exerce sa fonction normalement, on a pour seul souci l’intérêt général et le bien commun. Si j’avais prêté le flanc à un minimum de critiques en arrivant au parquet de Paris, j’aurais pu être tenté de protéger les gens avec lesquels j’avais travaillé quelque temps avant. Je ne l’ai pas fait. Quand j’étais au parquet de Paris, je pense avoir ouvert des enquêtes ou des informations contre la quasi-totalité des mouvements politiques. J’en ai ouvert concernant le parti au pouvoir à partir de 2012, c’est le cas du dossier Cahuzac qui concernait le gouvernement en place, j’ai ouvert un dossier d’enquête sur l’affaire Bygmalion, donc contre des gens avec lesquels j’avais pu avoir une proximité lorsque j’étais directeur de cabinet du garde des Sceaux. Avec le même raisonnement, on aurait pu penser que je serais incapable de travailler avec M. Delanoë et Mme Hidalgo. Il se trouve que j’ai fait avec eux un travail d’une qualité que je n’avais jamais atteinte auparavant sur des objectifs partagés de prévention de la délinquance et de politique de la ville.

Par conséquent, dans la réalité, ce n’est pas un sujet, compte tenu de l’objectif poursuivi dans l’exercice au quotidien de notre métier de magistrat. Le problème vient du statut. Dans le monde dans lequel nous vivons, marqué par la dualité que j’évoquais, nous avons la liberté absolue de la conduite des affaires individuelles, et je vous assure que c’est la réalité, et nous soutenons une politique pénale. Conformément à l’article 20 de la Constitution, la politique pénale relève de la responsabilité politique du gouvernement. Dans le cadre de la politique pénale, la subordination hiérarchique se justifie puisqu’elle garantit l’égalité des citoyens devant la loi. Imaginez une absence de subordination hiérarchique et une politique qui varierait suivant l’humeur, le caractère et la personnalité des membres de chaque parquet ! On vivrait dans une République dominée par des conditions majeures d’inégalité dans l’application de la loi. Ce ne serait ni concevable ni tolérable. La subordination hiérarchique existe.

En matière de statut, il existe deux pistes d’évolution. L’avis conforme donné par le CSM ne suffira pas à tout régler aujourd’hui, parce qu’on a trop attendu et c’est devenu le minimum minimorum. Il faut donc envisager deux autres grandes hypothèses.

La première consisterait à nommer un procureur général de la nation qui soutiendrait la politique pénale appliquée par les procureurs généraux et les parquets. Ce n’est pas ma conception, car je considère que dans une République, c’est au pouvoir politique et non à un procureur général de la nation d’assumer la responsabilité politique de la politique pénale et d’en rendre compte devant les assemblées parlementaires. D’autant moins que ce n’est pas une façon vraie et exhaustive de régler la situation. En mettant en place un procureur général de la nation, on repousserait le problème d’un cran : comment serait-il nommé et par qui ?

Je crois beaucoup plus à la seconde solution consistant à investir le CSM du pouvoir de proposer les nominations des procureurs généraux et des procureurs de la République.

Pour résoudre la difficulté, il faudrait naviguer entre ces deux solutions extrêmes. L’avis conforme est de fait une réalité, il est aussi une garantie. Même si le conseil supérieur de la magistrature ne donne aujourd’hui qu’un avis simple, celui-ci est suivi par le gouvernement. Dans l’actuelle législature, depuis le début de l’année 2019, le conseil supérieur de la magistrature a rendu six avis défavorables qui concernaient, pour deux d’entre eux, des avocats généraux à la cour de cassation, pour l’un d’entre eux, un procureur général, et pour les trois autres, des procureurs de la République. Par conséquent, le CSM essaie de faire vivre cette indépendance au quotidien.

La dimension personnelle des collègues au regard des devoirs d’indépendance et d’impartialité ne pose pas de problème. Pour ma part, je n’en ai jamais rencontré.

On pourrait m’opposer la relation avec les élus et me dire : comment pouvez-vous travailler avec des élus qui ont été proches de gens avec lesquels vous avez travaillé ? Nous avons fait des progrès depuis quarante ans que j’exerce ce métier. Quand j’étais jeune substitut, avant les lois de décentralisation adoptées sous la présidence de François Mitterrand, les conseils généraux votaient les budgets de fonctionnement des tribunaux de grande instance. Il fallait alors négocier avec l’exécutif de son département le budget de fonctionnement de la juridiction. Les lois de décentralisation ont mis fin à cela et nous dépendons désormais du ministère, ce qui pose d’autres questions sur lesquelles vous m’interrogerez certainement.

À Paris, chaque fois que j’ai eu à gérer des plaintes concernant les élus avec qui je travaillais en bonne intelligence, j’ai utilisé l’article 43 du code de procédure pénale, qui permet de saisir son procureur général pour dépayser le dossier et le confier au procureur du tribunal limitrophe. J’ai aussi utilisé largement une seconde possibilité : chaque fois qu’une plainte en matière financière concernait la mairie de Paris, je ne gardais pas le dossier. Je m’entendais avec la procureure du parquet national financier, puisque nous avions une compétence concurrente, pour le lui transmettre. Moyennant quoi je pense avoir eu d’excellentes relations avec la maire de Paris, avec qui j’ai très bien travaillé.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous voyons bien que les relations avec les élus et le respect des règles déontologique tiennent, vous l’avez signalé, à une dimension personnelle. En théorie, un procureur aurait pu agir différemment de vous. Il aurait pu classer sans suite une enquête que vous auriez décidé d’ouvrir ou ouvrir une enquête que vous auriez choisi de classer sans suite. Ne serait-il pas judicieux de préciser, par la loi plus que par circulaire, le mode d’appréhension des situations dans lesquelles des élus peuvent être mis en cause et de prévoir systématiquement un dépaysement quand est en cause un élu du département dont dépend le tribunal ?

Sans évoquer au fond les perquisitions qui ont concerné La France insoumise, si on les compare à celles qui ont concerné le Modem sur le même sujet des assistants parlementaires européens, on constate que dans un cas vous avez décidé d’ouvrir une information judiciaire et, dans l’autre, vous avez maintenu l’enquête préliminaire. C’est votre choix, d’autres auraient pu être faits. Quand des personnalités politiques sont mises en cause, ne pourrait-on opter systématiquement pour l’instruction, de façon à mettre au-dessus de tout soupçon la procédure en cours ?

M. François Molins. La question n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît, car il existe une différence de niveau entre la teneur des éléments pouvant justifier l’ouverture d’une enquête et celle des éléments pouvant justifier le recours à un juge d’instruction. On peut ouvrir une enquête sur des éléments beaucoup plus ténus que ceux conduisant à l’ouverture d’une instruction. Aller vers une instruction, dans le cadre de notre procédure actuelle, c’est déjà un regard porté sur la solidité des charges.

Dans le cadre de la loi du 25 juillet 2013, l’article 39-3 du code de procédure pénale donne au procureur de la République l’obligation impérieuse d’agir en toute impartialité, d’enquêter à charge et à décharge. Il lui donne un devoir de contrôle de légalité sur les moyens employés par la police – c’est aussi pour faire entrer la sécurité dans la case État de droit que nous sommes magistrats procureurs – et sur leur proportionnalité au regard de la gravité de l’infraction. Si nous avons des éléments suffisants pour aller vers l’ouverture d’une instruction, nous le faisons. C’était notre pratique au parquet de Paris ; les enquêtes étant tellement longues que nous estimions qu’il pouvait être intéressant d’ouvrir une instruction pour gagner du temps. Il a aussi des affaires dans lesquelles les sources d’information font courir le risque d’être instrumentalisé et obligent à des investigations préliminaires pour vérifier la crédibilité des informations à charge qui vous ont été communiquées. L’exercice est donc bien plus compliqué que votre question le laisse croire car il pourrait être contre-productif de rendre obligatoire l’ouverture d’une information chaque fois qu’un élu est visé par une plainte. De nombreuses plaintes à l’encontre d’élus donnent lieu à des classements sans suite, tout simplement parce qu’un premier examen démontre que les faits dénoncés ne sont pas constitués.

M. le président Ugo Bernalicis. Il se peut, en effet, que le dossier soit classé sans suite parce que les faits ne sont pas constitués, mais le parquet étant hiérarchiquement subordonné, la suspicion continuera de planer tant que ces magistrats ne seront pas, a minima, nommés sur avis conforme du CSM.

Des garanties procédurales sont prévues pour certaines professions. Quand un avocat est perquisitionné, le bâtonnier ou son délégué est présent, les journalistes ont aussi un statut particulier. Pourquoi les personnalités politiques ne pourraient pas, dans le cadre de la séparation des pouvoirs et des garanties démocratiques, bénéficier d’une procédure de nature à lever le moindre doute quant à la responsabilité personnelle des choix effectués par les procureurs ? Un procureur, qui est un magistrat et un être humain soucieux de sa carrière, qui a eu un poste avant et qui en aura un autre après, peut vouloir ne pas faire de vagues. Vous avez dit vous-même que, dans les années 1980, cette logique prédominait. On ne peut exclure une forme d’autocensure. Ne pourrait-on pas faire œuvre utile en apportant cette garantie supplémentaire dans l’ouverture de l’instruction ? Cela éviterait d’entendre dire que les juges d’instruction ne sont occupés à l’instruction que 30 % du temps et qu’il faudrait peut-être en supprimer quelques-uns.

M. François Molins. Les juges d’instructions ne sont pas occupés à 30 % du temps. Ils sont plutôt débordés qu’en manque de travail.

Le procureur est maître de l’action publique. Je ne pense pas souhaitable de l’obliger à choisir telle ou telle voie procédurale, dès lors qu’il respecte les obligations déontologiques et d’impartialité que lui impose le code de procédure pénale. Je le répète, la suspicion vient uniquement du statut. La loi du 25 juillet 2013 apporte une garantie institutionnelle. Les instructions individuelles n’existent plus. Je n’en ai jamais vu depuis 2013 et je ne connais pas un collègue qui ait fait état d’instructions de ce type.

Quelles garanties envisager ? Vous me faites penser à une question qui m’a été posée par une mission parlementaire sur les immunités parlementaires : ne faudrait-il pas entourer les perquisitions menées chez les députés et les sénateurs de règles particulières comme celles existantes pour les avocats ? J’ai répondu que ce serait une très mauvaise idée et le type même de disposition qui serait comprise par nos concitoyens comme une volonté du monde politique de s’auto-protéger contre les règles de la justice. Je n’ai pas changé d’avis. Je pense qu’il faut faire confiance à la justice, mais il faut lui donner les moyens de fonctionner ainsi qu’un statut capable d’extraire le venin de la suspicion qui transparaît dans vos préoccupations.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous dites que la circulaire est peu précise sur les conditions des remontées d’informations. L’annexe évoque pourtant des cas précis : droits nouveaux, mise en cause de la justice, affaires à retentissement médiatique, évolution de la politique pénale. Que se passe-t-il si un procureur ne fait pas remonter une information prévue par la circulaire ?

M. François Molins. Pas grand-chose. L’autorité hiérarchique qui aurait eu connaissance de cette affaire par un autre canal, par exemple une dépêche de presse, formulerait tout simplement une demande de renseignement afin d’obtenir des éléments, en raison du retentissement de ce dossier ou des problèmes juridiques posés. Ou alors cela serait corrigé au travers d’un simple compte rendu téléphonique, ou bien cela donnerait lieu à une demande de rapport circonstancié par courrier électronique ou par rapport écrit. Il n’y aurait pas d’autres conséquences.

M. le président Ugo Bernalicis. Ce serait pourtant un manquement à son obligation de prévenir l’autorité hiérarchique. On pourrait imaginer des poursuites disciplinaires, une enquête de l’inspection.

M. François Molins. La faute disciplinaire est précisément définie : un manquement à l’honneur, à la délicatesse ou à la dignité. Tout le monde peut oublier de rendre compte de quelque chose. C’est arrivé à tous les parquetiers. Cela ne pose aucun problème, cela se corrige au cas par cas. Pourrait poser problème le cas d’un procureur qui refuserait de façon quasi-systématique de faire remonter des informations à son parquet général. Compte tenu de la subordination hiérarchique et des obligations qui sont les siennes, cela pourrait conduire à engager des poursuites disciplinaires pour insuffisance professionnelle, mais pas dans les cas que vous évoquez.

Franchement, cela n’arrive jamais. Nous sommes soucieux de l’intérêt général. Au sein du ministère public, le pouvoir politique ne peut plus donner d’instructions individuelles aux procureurs généraux. Et les instructions individuelles possibles entre les parquets généraux et les parquets, s’inscrivent dans un dialogue utile à chacun pour exercer ses compétences. Le directeur de l’action publique, c’est le procureur. Cela fait partie de ses compétences. Ce n’est pas au parquet général ou au procureur général d’exercer l’action publique ni de la diriger. Cependant, le procureur général peut donner des instructions. Ce jeu de dialogue hiérarchique, notamment dans les affaires importantes, médiatiques ou financières, consiste à mettre son autorité hiérarchique en mesure de faire valoir son point de vue dans la conduite d’un dossier.

En pratique, dans une affaire financière, on se tourne vers le procureur général, on lui fait un rapport ou on lui dit par téléphone : « Monsieur le procureur général ou Madame la procureure générale, j’ai reçu telle plainte, j’ai tel et tel élément, et j’envisage de faire cela ». La plupart du temps, il n’y a pas d’observations particulières et on fait ce que l’on a proposé de faire. Ce dialogue permet au procureur général, s’il n’est pas du même avis, pour des raisons juridiques ou procédurales, de faire valoir son point de vue en donnant des instructions. Mais il n’y a quasiment jamais d’instructions du parquet général, et s’il y en a, elles figurent par écrit dans les dossiers.

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a donc un dialogue dans lequel on dit : j’envisage de faire cela, j’envisage de faire tel acte d’enquête, telle poursuite ou de mener telle stratégie d’enquête ?

M. François Molins. Pas sur l’acte d’enquête mais sur les grandes ouvertures procédurales ! Je l’ai dit dans mon propos liminaire, dans les dossiers politico-financiers, je ne suis jamais allé dire à mon procureur général que j’allais procéder à une perquisition à tel endroit, parce que j’estime que je n’ai pas à le faire et que le parquet général et le pouvoir politique n’ont pas à être avisés des actes envisagés. Ils peuvent en être avisés ensuite. C’est plutôt confortable pour le politique de ne pas savoir ce que va faire la justice. Au moins, il n’est pas tenté de faire passer des messages et il constate après coup. J’ai toujours raisonné ainsi. En revanche, sur les grandes stratégies – ouverture d’une enquête, ouverture d’une information –, oui.

Dans notre partenariat avec les juges d’instruction, nous pouvons avoir une forme de secret partagé conduisant à un dialogue entre le procureur et le juge d’instruction, notamment sur les actes à venir. Les juges d’instructions parlent aux procureurs, parce qu’ils savent que les procureurs le garderont pour eux. S’ils allaient divulguer ce qu’il est envisagé de faire dans un dossier, ils ne nous donneraient plus ce type d’information. Je pense donc nécessaire de les garder pour nous.

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a donc un échange avec l’autorité hiérarchique, une remontée potentielle d’informations, au vu de la circulaire de 2014, sur la décision d’ouvrir ou de fermer une enquête, notamment quand des personnalités politiques ou économiques sont mises en cause…

M. François Molins. Oui.

M. le président Ugo Bernalicis. Mais pas d’informations sur les actes d’enquête précis, sauf dans le cadre du secret partagé avec l’autorité hiérarchique immédiate ?

M. François Molins. Il n’y a pas de secret partagé avec la hiérarchie concernant les actes à venir. Les actes à venir ne donnent pas lieu à comptes rendus. En tout cas, j’ai toujours fait comme ça : pas d’informations sur les actes à venir et jamais de transmission de procès-verbaux à l’autorité hiérarchique. C’était la pratique du parquet de Paris.

M. le président Ugo Bernalicis. Et quand vous étiez autorité hiérarchique, aucun procureur ne vous en a jamais fait remonter non plus ?

M. François Molins. À une époque, il pouvait y avoir ce genre de remontée, mais encore une fois, cette époque est révolue depuis 2013.

M. le président Ugo Bernalicis. Je voudrais vous interroger sur le communiqué de presse que vous avez publié afin de rappeler que le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Vous nous avez d’ailleurs fait savoir que vous acceptiez que cette audition soit publique compte tenu de l’actualité. Souhaitez-vous ajouter quelque chose à ce communiqué de presse ?

M. François Molins. Je vais l’expliquer. Ce n’est pas la première fois que ce genre de démarche est faite. Elle est toujours interprétée, pour ne pas dire surinterpréter. Les premier président et procureur général de la cour de cassation précédents ont eu à faire ce genre d’exercice ; nous n’en avons pas la primeur.

Nous vivons dans un monde dans lequel la justice est au cœur des enjeux de la société. À titre personnel, je pense qu’il est tout à fait légitime de commenter, j’irai jusqu’à dire de critiquer, des décisions de justice, car cela fait partie du débat social et démocratique. Mais il y a deux limites. La première, c’est qu’on ne doit pas jeter le discrédit sur une décision de justice, ce qui est d’ailleurs une infraction punie par la loi. La seconde, c’est que les commentaires ne doivent en aucun cas constituer ou pouvoir être interprétés comme une pression exercée sur les juges saisis du dossier. Si on respecte ces deux limites, on a tout à fait le droit de porter une décision de justice dans le débat public. C’est le sens du communiqué lacunaire, mais qui se suffisait très bien à lui-même, que nous avons rédigé avec Mme la première présidente de la cour de cassation.

M. le président Ugo Bernalicis. Ce communiqué faisait référence à quelle actualité ?

M. François Molins. Les propos qui avaient été tenus par le Président de la République dans l’affaire Halimi.

M. le président Ugo Bernalicis. La presse a pu évoquer l’affaire Faouzi Lamdaoui. Au printemps 2012, quelques semaines avant l’élection présidentielle, une enquête préliminaire a rapidement été ouverte par le parquet de Paris, avant d’être clôturée une fois le président de la République François Hollande élu. Cette affaire a été relancée par la plainte d’un ancien proche de Faouzi Lamdaoui. Il est écrit dans la presse que le parquet de Paris a fait preuve d’une particulière prudence, notamment en interdisant aux policiers enquêteurs de frapper à la porte de l’Élysée. Est-ce le monde d’avant 2014 dont vous parlez ?

M. François Molins. Je n’ai pas le souvenir d’avoir interdit à des enquêteurs d’aller perquisitionner à l’Élysée. C’est un dossier dans lequel la justice a fait son travail – je devrais plutôt dire « essayé de faire son travail ». Je ne veux pas entrer dans le fond de l’affaire parce que ses éléments sont couverts par le secret de l’enquête et de l’instruction. Tout ce que je peux dire, c’est que l’on n’est pas allé très vite, je le reconnais, pour différentes raisons, liées aussi à des problèmes d’effectifs dans la police parisienne et que ce dossier ne s’est pas soldé par des résultats très heureux, puisque, de mémoire, une annulation a été prononcée au motif qu’on était restés trop longtemps en enquête préliminaire et que, ce faisant, on n’avait pas respecté le principe du contradictoire. Il y a eu ensuite un appel devant la cour d’appel de Paris, et je ne sais plus ce qu’il en est advenu. Il ne faut pas croire tout ce qui est écrit dans la presse !

M. le président Ugo Bernalicis. C’est vous qui le dites ! Nous auditionnerons aussi des représentants de la presse. Peut-être nous diront-ils qu’il ne faut pas croire tout ce que disent les procureurs.

M. François Molins. J’ai prêté serment, monsieur le président !

M. le président Ugo Bernalicis. Eux aussi prêteront serment.

Merci pour vos réponses. Les relations avec la police judiciaire et le choix du parquet de mettre l’accent sur telle et telle enquête dans des moyens contraints feront aussi partie des questions de mes collègues.

M. Didier Paris, rapporteur. Merci, monsieur le procureur général, pour la précision et la densité de vos propos liminaires et de vos réponses.

Notre commission d’enquête a pour objet l’indépendance du pouvoir de la justice, au sens large, c’est-à-dire qu’elle concerne non seulement les magistrats mais aussi l’ensemble des personnels contribuant au processus judiciaire. Pourriez-vous identifier un ou plusieurs points pour lesquels l’indépendance est difficile à garantir dans l’ensemble du processus ?

M. François Molins. C’est complexe, car cela renvoie à tous les facteurs qui nuisent à l’indépendance.

M. Didier Paris, rapporteur. Dans le processus judiciaire lui-même, ses acteurs ou dans la procédure, avez-vous constaté des facteurs de fragilité, au long d’une carrière marquée, comme vous l’avez justement dit, par des allers et retours entre le corps et les cabinets, ce qui est tout à votre honneur.

M. François Molins. Permettez-moi vous répondre par un classement en forme de quarté ?

Je placerai au premier rang le statut. Il existe depuis vingt ans un consensus politique en faveur de son évolution, ce qui signe bien l’intensité du besoin. Il faut faire évoluer le statut de telle sorte qu’on ne puisse plus suspecter certains déroulements de carrières et l’intervention du politique dans le processus de nomination. Aux termes du statut actuel, il est normal que le Président de la République s’intéresse à la nomination de certains hauts magistrats, puisque c’est lui qui signe le décret.

Je mettrai au deuxième rang le conseil supérieur de la magistrature. Son statut constitutionnel actuel s’explique par une époque antérieure, et il faudrait le faire évoluer. Le Président de la République, garant de la Constitution, est aussi le garant de l’indépendance de la justice. Dans la Constitution, il est écrit que le Président est garant de l’indépendance de la justice avec l’assistance du conseil supérieur de la magistrature. Cette rédaction se comprenait quand le président de la République présidait le CSM, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui. Le garant au quotidien de l’indépendance de la justice, c’est le conseil supérieur de la magistrature. Il faudrait élargir ses compétences en lui donnant la possibilité de se saisir de toute question mettant en cause l’indépendance et l’impartialité de la justice et en ne réservant pas son intervention aux cas dans lesquels il est saisi d’une demande d’avis par le président de la République ou par le garde des Sceaux.

Le troisième point est celui de l’indépendance financière. On ne va pas au bout du raisonnement. Tout le monde convient que de nombreux efforts budgétaires ont été consentis ces dernières années en faveur de la justice. Il faut les poursuivre car cet effort est dilué dans la masse. Au cours des dix dernières années, la majorité des efforts budgétaires destinés au ministère de la justice ont, en effet, été absorbés par la nécessité d’améliorer la qualité et la quantité du parc pénitentiaire. L’indépendance de la justice gagnerait à une meilleure identification et à un ciblage des budgets affectés aux services judiciaires et à l’administration des juridictions.

Le dernier point, et non le moindre, est celui de la formation. Après un certain nombre d’affaires qui ont agité la justice tout en montrant qu’elle savait évoluer et se remettre en cause – l’affaire Outreau, l’affaire Bismuth-Aziber, l’affaire « mur des cons » –, la préoccupation centrale du ministère, des pouvoirs publics et de l’école de la magistrature a été d’insuffler dans l’esprit des jeunes magistrats en formation et des autres une très grande vigilance en matière d’impartialité, d’indépendance et d’observation des devoirs déontologiques. C’est l’objet du code de déontologie dont j’ai apporté quelques exemplaires. Il a beaucoup évolué. Une première mouture, rédigée il y a neuf ans par le CSM, se bornait à rappeler les grands principes. Celui-ci se double d’une annexe évoquant des mises en application pratiques des grands préceptes déontologiques pour aider les magistrats à adopter la bonne conduite.

À cela s’ajoute l’obligation de déclaration d’intérêt à laquelle nous sommes désormais soumis dans le cadre de nos fonctions. Quand j’étais procureur de Paris, j’avais 135 collègues, mais je n’ai jamais délégué cette tâche. J’ai toujours fait moi-même les entretiens déontologiques sur la déclaration d’intérêt, pour saisir cette occasion de les sensibiliser à la vigilance dont ils devaient faire preuve quotidiennement, notamment par rapport à l’obligation d’impartialité, et leur rappeler que s’ils sentaient une trop grande proximité avec tel dossier ou tel justiciable, ils devaient se déporter. Nous avons fait beaucoup de progrès, mais c’est un combat permanent. C’est un sujet auquel les jeunes magistrats sont plus sensibles que les magistrats sortis de l’école il y a vingt ans.

M. Didier Paris, rapporteur. Monsieur le procureur général, dans un espace qui n’est pas seulement franco-français mais aussi européen, nous avons à faire à des injonctions contradictoires. La Cour européenne des droits de l’homme condamne régulièrement la France pour le manque d’indépendance des parquets, tandis qu’un arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne rendu le 12 décembre déclare le parquet français apte, en raison des garanties apportées à son indépendance, à dresser des mandats d’arrêt internationaux. En outre, un projet de loi relatif au parquet européen et à la justice pénale spécialisée est en cours d’examen. Ce maelström de règles entourant la collaboration judiciaire et la collaboration de police, qui sont dans le contexte actuel impératives, vous paraît-il cohérent ? Existe-t-il des risques en matière d’indépendance des parquets européens ?

M. François Molins. On fait dire beaucoup de choses aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Quel que soit le degré d’indépendance du magistrat du parquet, ce ne sera jamais un juge mais un organe de poursuite. C’est quelqu’un qui porte une accusation et qui, dans le cadre du procès équitable, verra toujours son action et son statut limités. Nous avons tout de même eu quelques avancées en matière d’indépendance. Vous avez raison de rappeler que, le 12 décembre, la Cour de Justice de l’Union européenne a estimé que, compte tenu de la loi du 25 juillet 2013, le parquet français pouvait être considéré comme indépendant et donc tout à fait habilité à décerner un mandat d’arrêt européen, dans la mesure où il ne peut plus recevoir d’instructions individuelles du pouvoir politique et où il peut apprécier en toute indépendance la proportionnalité de la mesure envisagée.

La première chambre civile de la cour de cassation a rendu une autre décision dont on parle moins. Selon le code de procédure civile, seule une autorité judiciaire peut requérir l’âge osseux d’un mineur isolé. À la question de savoir si le parquet français était une autorité judiciaire, la cour de cassation a répondu « oui ».

En outre, une décision prise par la Cour de justice de la République inscrit le schéma institutionnel entre les parquets généraux et l’autorité politique dans un cadre très particulier, montrant bien que l’autorité politique ne peut pas faire n’importe quel usage des informations qui lui sont remontées.

Comme je le disais au début de mon propos, je considère qu’il y a un monde d’avant et un monde d’après la loi du 25 juillet 2013. Elle permet aux parquetiers de travailler en toute impartialité et indépendance, au-delà des polémiques sur le statut.

La création du procureur européen conduira à la coexistence de deux modèles très différents. Le parquet européen vise un objectif de totale indépendance résultant d’un consensus européen. Nous allons donc voir coexister dans la procédure pénale française deux schémas tout à fait différents : d’un côté, le parquet français, caractérisé par une absence d’instructions individuelles mais le statut que l’on connaît et une procédure pénale qui l’oblige à requérir et à aller vers un juge d’instruction dès que l’affaire devient trop complexe, et, de l’autre côté, un procureur européen qui aura des pouvoirs d’instruction et qui ira vers le juge des libertés et de la détention chaque fois qu’il faudra accomplir un acte attentatoire aux libertés. Maintiendra-t-on les deux schémas ou la procédure ira-t-elle dans un sens ou dans l’autre ?

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez indiqué que vous ne déléguiez pas le débat sur la déclaration d’intérêt avec le magistrat concerné. Je ne suis pas persuadé que ce soit le cas de tous vos collègues, mais peut-être avez-vous, au titre du CSM, une appréciation de l’application de ces règles relativement nouvelles et très importantes ?

Le système actuel vous paraît-il mature et suffisant ou est-ce qu’à l’instar de ce qui existe pour les parlementaires, faudrait-il aller au-delà de la simple déclaration d’intérêt ? Dans le cadre de vos fonctions au conseil supérieur de la magistrature, avez-vous fréquemment connaissance de manquements à la déontologie des magistrats.

M. François Molins. La plupart des procureurs que je vois au CSM viennent pour les entretiens déontologiques sur les déclarations d’intérêt. Il y a, en réalité, deux catégories de magistrats. Pour la quasi-totalité d’entre eux, les déclarations d’intérêt sont quasiment sans contenu. Quand on est jeune, on n’a pas de grosse fortune. Pour une autre catégorie, composée d’anciens avocats, de juristes et d’autres personnes qui ont été intégrés dans la magistrature après avoir eu une première vie professionnelle, il convient d’être particulièrement vigilant sur le contenu de leur déclaration afin de prévenir tout conflit d’intérêt. L’exercice prend beaucoup plus de sens et conduit à aller plus dans le détail.

Pour les jeunes magistrats et les magistrats judiciaires sortis de l’école et ayant passé le concours, l’exercice est rapide. J’utilisais la déclaration pour tenir à chacun d’eux un discours dans lequel je prenais le contre-pied du préambule indiquant que la déclaration d’intérêt ne demande aucun compte des opinions religieuses, philosophiques, politiques ou cercles de pensée. Je leur disais : je vais vous en parler, non pour savoir ce que vous pensez, mais pour vous sensibiliser au fait qu’à partir du moment où le courant de pensée syndical ou politique auquel vous appartenez commence à entrer dans la sphère publique, il convient, pour chacun des dossiers que vous avez à traiter, de vous demander si vous devez vous déporter ou pas. Vous présidez un grand procès, vous êtes assesseur dans une formation correctionnelle ou dans un procès environnemental et vous êtes en même temps vice-président de l’association locale d’aide aux victimes ; c’est une entorse à l’impartialité objective. En ce cas, on se déporte. Si on ne se déporte pas, on prend le risque d’insécuriser la procédure et la décision qui sera prise.

Je le répète, la grande majorité des magistrats sont attentifs à l’observation des préceptes déontologiques. Mais j’en ai vu un certain nombre qui, ayant perdu certains repères déontologiques, ont eu dans la conduite d’une procédure une attitude non conforme au devoir d’impartialité. Le chef de juridiction doit alors agir. J’ai toujours essayé de faire la part des choses entre ce qui relevait du simple rappel à l’ordre – je faisais venir le magistrat et en général, il comprenait ce que je lui expliquais –, de ce qui relevait d’un rapport au parquet général en vue d’un avertissement par le procureur général ou d’une saisine du conseil de discipline. Il ne faut pas se tromper dans cet exercice qui est au cœur du travail des chefs de juridiction. Quand on est président ou procureur, ou premier président ou procureur général en charge de la déontologie, on doit veiller à ce que les magistrats gardent leurs repères et on est chargé de leur évaluation. Lorsqu’un dossier passe devant le conseil supérieur de la magistrature, on entend les intéressés mais on examine surtout le contenu du dossier. Le chef de juridiction a le devoir élémentaire d’identifier les anomalies ou les manquements au seuil de vigilance et de faire preuve d’une action pédagogique qui peut aller du simple rappel à l’ordre à la procédure disciplinaire.

M. le président Ugo Bernalicis. En disant cela, aviez-vous à l’esprit les magistrats passés devant la formation disciplinaire du CSM en décembre dernier dans l’affaire de la société Wolters Kluwer ? Le pire n’est-il pas d’ouvrir une procédure disciplinaire pour constater ensuite que les manquements avérés à la déontologie n’entraînent aucune sanction ?

M. François Molins. C’est difficile à expliquer. Cela renvoie à la différence qui existe entre l’impartialité objective et l’impartialité subjective. L’impartialité objective, c’est l’apparence qu’on a pu donner dans son comportement qui pourrait laisser penser que… Cela n’entre pas dans la définition de la faute disciplinaire. Le manquement à l’impartialité subjective, c’est, dans une procédure dont on s’est saisi, avoir manqué à l’impartialité nécessaire, ce qui peut relever du disciplinaire. C’est tout le problème de cette décision.

M. Antoine Savignat. Monsieur le procureur général, vous l’avez dit tout à l’heure, il y a un corps et deux métiers. Le siège et le parquet ont des missions antinomiques. Si on comprend que le siège doive pouvoir exercer ses fonctions dans l’indépendance la plus absolue, on perçoit en vous écoutant que le parquet exerce sa mission dans une indépendance relative. Il y a des instructions descendantes et des informations qui remontent. Ne pensez-vous pas que l’existence de ce corps unique et la possibilité pour tout magistrat de faire carrière tantôt au parquet, tantôt au siège, soient antinomiques avec le bon exercice de l’indépendance de la justice ?

M. François Molins. Je le répète, il n’y a pas d’instructions descendantes du politique. Vous mélangez deux notions, les instructions dans les affaires individuelles et la politique pénale en général.

M. Antoine Savignat. Nous sommes d’accord, il n’y a pas d’instructions descendantes pour des affaires individuelles. En revanche, la politique pénale est définie par le gouvernement, se traduit par l’information descendante du politique vers le parquet et il existe des remontées d’informations – vous en proposiez quatre types – au bon vouloir du parquet puisque ces informations sont filtrées. N’est-ce pas contradictoire avec la décision prise dans le procès Urvoas ? Puisqu’on considère que le garde des Sceaux est soumis au secret professionnel le plus absolu, on peut se demander pourquoi il y aurait lieu de filtrer ou de limiter les informations qui lui sont transmises. Par ailleurs, un corps unique pour une double fonction et la possibilité d’exercer l’une ou l’autre au cours d’une carrière ne sont-ils pas antinomiques d’un exercice indépendant ?

M. François Molins. Pour moi, ce n’est pas antinomique. D’abord, je pense que les parquetiers doivent être des magistrats. Magistrats, ils ont le devoir d’être gardiens des libertés et sont davantage en mesure de remplir leur office conformément à leurs obligations. Il est des pays dans lesquels ce n’est pas le cas. En France, cela fait partie de la tradition constitutionnelle. À plusieurs reprises, le conseil constitutionnel a dit que le corps judiciaire était composé à la fois de magistrats du siège et du parquet.

Le passage d’une fonction à l’autre posait davantage problème lorsque vous pouviez, il y a vingt ou trente ans, être substitut à Paris et faire une demande de mutation pour être nommé juge à Paris. Aujourd’hui, cela n’est plus possible, parce que le conseil supérieur de la magistrature, dans le cadre d’une vigilance particulière en matière d’impartialité objective, s’est fixé une règle de gestion interdisant le passage d’une fonction à l’autre au sein de la même juridiction avant un délai de cinq ans. Pour moi, c’est une solution équilibrée.

En matière de gestion, je vois plutôt l’existence d’un corps unique comme un facteur d’enrichissement. J’ai failli moi-même devenir magistrat du siège, il y a dix ans pour devenir conseiller dans une cour d’appel. C’est un facteur d’enrichissement de travailler dans une fonction quand on a connu l’autre. Dans une juridiction précédente, j’ai travaillé avec un président de tribunal de grande instance qui avait été procureur de la République, et je me suis toujours félicité de l’expérience qui était la sienne. Il était parfaitement vigilant sur le respect de l’office du juge et il n’y avait absolument aucune compromission entre nous.

Pour moi, ce passage est un facteur d’enrichissement du corps judiciaire, sachant que la règle de précaution instituée par le CSM, a fait baisser d’un cran la difficulté que vous évoquiez.

M. Antoine Savignat. Compte tenu de votre expérience, cette indépendance est parfaite et absolue. Vous n’avez pas eu à connaître d’instructions descendantes dans des affaires individuelles, mais en pratique, il n’existe aucun autre garde-fou à l’indépendance dans l’exercice des fonctions que l’affirmation du principe lui-même. A contrario, il existe une défiance à l’encontre du politique, compte tenu de l’existence du secret professionnel que vous évoquiez et du choix par les magistrats des informations qu’ils font remonter.

Cela me conduit à m’interroger sur la transition vers les fonctions de directeur des affaires civiles et du Sceau. Un magistrat qui quitte ses fonctions ne peut pas se présenter à une élection au suffrage universel dans le ressort dans lequel il a exercé. Est-ce qu’un directeur des affaires civiles et du Sceau quittant ses fonctions peut exercer des fonctions de parquetier ? N’y a-t-il pas une ambiguïté entre la fonction politique qu’il a exercée, même s’il reste un magistrat avec ses compétences, et un retour à l’exercice d’une fonction qui doit être indépendante ?

M. François Molins. L’indépendance est une obligation légale figurant dans le code de procédure pénale et une obligation déontologique. Je ne peux vous donner tort de vous demander ce qu’il convient de faire si quelqu’un ne la respecte pas. Je le répète, cela nécessite une évolution du statut. Cela nécessiterait aussi de donner un rôle accru au CSM, qui pourrait être saisi de toute demande concernant l’insuffisance d’indépendance ou d’impartialité d’un magistrat.

Vous évoquez le cas de personnes qui exercent des fonctions administratives. Je précise que tous les directeurs d’administration centrale ne sont pas des magistrats. Les deux derniers directeurs des affaires civils et du Sceau venaient du Conseil d’État. Un directeur d’administration centrale, n’exerce pas de fonctions juridictionnelles. Il n’est pas du tout dans le même schéma mental. Il n’est pas lié par les obligations déontologiques figurant dans le recueil de déontologie et les grands principes statutaires. Il est une courroie de transmission destinée à mettre en œuvre les décisions du pouvoir politique.

En outre, et la règle figure dans le statut, un magistrat n’a pas le droit de se présenter à une élection dans le ressort où il exerce ses fonctions. Il en a toujours été ainsi et il ne faudrait surtout pas revenir sur cette règle.

M. Antoine Savignat. À l’évidence, ce n’est pas la même fonction que celle de magistrat, qu’il soit du siège ou du parquet, puisqu’elle est politique. Dès lors, ne faudrait-il pas prévoir des incompatibilités à l’issue de l’exercice de ces fonctions qui se traduisent par un lien de collaboration avec le pouvoir politique ?

M. François Molins. Il faudrait tout simplement renforcer le statut pour le jour où il reprendrait des fonctions juridictionnelles. Pour reprendre mon exemple, cela ne m’a pas empêché de bien travailler et d’être indépendant.

Ce que je disais sur l’enrichissement des parcours siège-parquet est aussi valable pour l’administration centrale. C’est un enrichissement pour un magistrat de juridiction d’aller exercer en administration centrale. Je l’ai fait. Si, par la suite, vous revenez en juridiction, vous apportez de la valeur ajoutée à votre exercice professionnel.

Il ne faut pas se priver de ces parcours. Le plus grand risque dans la justice n’est pas le corporatisme mais le repli sur soi. Il faut donc veiller à ne pas prendre des mesures de nature à limiter l’ouverture du corps judiciaire sur l’extérieur. Si l’on supprimait ces passages, cela ne servirait pas la qualité de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Chacun a son point de vue, mais on peut craindre que, l’administration centrale faisant partie de l’exécutif, et l’autorité judiciaire étant censée être un autre pouvoir, des allers et retours entre l’un et l’autre créent de la confusion. Cela pourrait d’ailleurs figurer dans la déclaration d’intérêt en vue d’un éventuel déport.

M. Ian Boucard. Vous avez été un procureur de Paris particulièrement médiatique, à votre corps défendant, compte tenu des événements qui se sont produits quand vous étiez en fonction. Or les médias aussi peuvent exercer, sur les magistrats en général et sur les procureurs en particulier, des pressions de nature à entraver leur indépendance. Vous étiez un magistrat expérimenté ayant une certaine carrière derrière vous. Dans le passé, certains de vos collègues n’ont pas aussi bien réagi que vous face à la pression. Dans l’affaire d’Outreau, il semble que la pression médiatique n’ait pas aidé le juge Burgaud. Dans l’affaire du petit Grégory, le juge Lambert ne l’a pas parfaitement gérée. Ces difficultés touchent particulièrement des magistrats en début de carrière et inexpérimentés ou des magistrats qui ne sont pas préparés à cela. Avec les réseaux sociaux et les chaînes d’information continue, ces pressions ont tendance à s’accroître. Comment préparer les futurs magistrats à affronter la pression médiatique ?

M. François Molins. La presse exerce une forte pression au travers du suivi des dossiers. Nous avons besoin cependant de la presse, que d’aucuns ont qualifiée de « chien de garde de la démocratie ». Le journaliste d’investigation met parfois le doigt sur des informations permettant d’engager des investigations dans le champ pénal. Résister à cette pression est un exercice complexe. Je disais toujours : communiquer, c’est aussi savoir se taire. Il y a des affaires dans lesquelles on a intérêt à parler et d’autres dans lesquelles on n’y a pas intérêt. Je pense qu’un juge d’instruction n’a jamais intérêt à parler. À partir du moment où il parle, il se met en difficulté, et c’est forcément une entorse à son devoir de réserve de nature à mettre en cause son impartialité. Le procureur peut parler mais le juge doit s’abriter derrière celui qui peut communiquer sur les éléments objectifs de la procédure.

Il faudrait, pour améliorer les choses, une meilleure formation. L’école nationale de la magistrature a fait un très important travail depuis une vingtaine d’années. Elle organise, dans le cadre de la formation continue, des séances de média-training avec des journalistes pour habituer les procureurs à s’exprimer. Des progrès ont été accomplis. Les procureurs apparaissent d’ailleurs beaucoup plus à la télévision qu’il y a vingt ans et cela va dans le bon sens.

Il faudrait les y aider. À Paris, j’avais la chance d’avoir un magistrat chargé de la communication à temps plein. Je me suis toujours demandé comment certains de mes collègues parvenaient à travailler avec les journalistes en sus de toutes leurs occupations. Si on voulait aider les procureurs français, il faudrait, au moins pour les dix ou douze juridictions les plus importantes, qu’ils aient auprès d’eux un chargé de communication à même de répondre aux journalistes. Il n’y a pas de plus mauvais effet qu’un journaliste qui téléphone à un parquet et qui n’obtient pas de réponse. C’est toutefois un exercice difficile, dans lequel il faut être extrêmement attentif à ce qu’on dit.

M. le président Ugo Bernalicis. Le principe de l’égalité des armes, la présomption d’innocence et nombre d’autres éléments peuvent être perturbés par la communication.

Monsieur le procureur général, avec votre accord et avec celui du rapporteur, nous pourrions nous revoir d’ici deux à trois mois afin de compléter notre échange notamment sur les aspects budgétaires et les liens avec la police judiciaire, que nous avons très peu évoqués faute de temps.

M. François Molins. Je suis à la disposition de la commission d’enquête.

M. Sébastien Nadot. La lecture de votre communiqué public sur les propos du Président de la République, m’avait rendu perplexe. Je m’étais demandé si vous étiez dans votre rôle. Puis, lundi, j’ai entendu le Président de la République rappeler, à l’université de Cracovie, que l’indépendance de la justice était une condition existentielle de l’appartenance à l’Union européenne, et je me suis dit que votre rappel à l’ordre avait eu certains effets.

Comment considérez-vous l’équilibre des pouvoirs entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, compte tenu du développement des nouveaux moyens de communication et de l’avènement de la société des réseaux sociaux ? Les citoyens qui voient tous les jours avec étonnement, voire suspicion, le secret bancaire ou le secret-défense opposé par des ministres ont-ils raison d’être curieux et inquiets ? Est-ce un obstacle à l’indépendance de la justice que vous avez rencontré dans le passé et un élément qu’il vous paraît nécessaire de repenser afin de garantir l’équilibre des pouvoirs ?

M. François Molins. Je pense qu’on vit dans un monde où on parle trop et à tort et à travers. Le secret n’a malheureusement plus aucun contenu. Le secret de l’instruction et le secret professionnel ont un sens. J’ai vécu cela pendant sept ans. Quand j’étais à Paris, j’étais habilité « secret-défense ». Le secret-défense est une nécessité parce que certains éléments ne peuvent pas tomber entre toutes les mains et méritent d’être protégés en raison des intérêts supérieurs de la sûreté de l’État et du pays. C’est le cas dans tous les pays et nous ne sommes pas celui qui en fait le plus. Les États-Unis ont une approche du secret bien plus conséquence que la nôtre.

Je ferai une réflexion personnelle qui n’engage que moi. Nous vivons dans un monde dominé par la théorie du complot. Je l’ai constaté dans nombre de procédures à Paris où, derrière des faits commis se profile toujours la conviction qu’il y a des choses inavouables à ne pas partager avec les concitoyens. Si le secret-défense est une nécessité absolue, il faudrait parfois avoir une appréciation plus nuancée des éléments à classifier. À plusieurs reprises, après avoir obtenu la déclassification de certains dossiers, nous nous sommes bien demandé pourquoi ils l’avaient été. La classification peut alimenter la théorie du complot. Des aménagements pourraient être apportés au secret-défense, même si certaines choses n’ont pas à se trouver sur la place publique, parce qu’elles conditionnent de trop graves intérêts supérieurs.

Mme Émilie Guerel. Frédéric Thiriez doit rendre dans les prochains jours un rapport sur la réforme de la haute fonction publique. Sa feuille de mission indique que la réforme de l’ENA et d’autres concours de la haute fonction publique, dont celui de l’école nationale de la magistrature (ENM), doit obéir à trois principes : l’objectivité et la neutralité du recrutement par le maintien du concours, la sélection des candidats les plus compétents et l’égalité des chances qui n’est pas ou plus réellement assurée. Cette réforme des concours induirait aussi une réforme du contenu de la formation, qui s’étendrait ainsi sur deux ans. La piste d’un tronc commun avec d’autres écoles de hauts fonctionnaires comme l’ENM a été avancée. Or ajouter un tronc commun généraliste d’un an reviendrait à amputer la formation théorique des futurs juges et procureurs.

Lors de leur audition par la mission Thiriez, les dirigeants de l’ENM se sont dits ouverts à un stage commun dans des administrations publiques d’une durée limitée à un mois. Cependant, ils ont également rappelé qu’au nom du principe d’indépendance de la justice, il n’existait à l’étranger aucun État de droit proposant un tronc commun de formation initiale entre magistrats et hauts fonctionnaires. Quel regard portez-vous sur cette réforme et de quelle manière la réforme du tronc commun de la formation initiale pourrait favoriser à la fois l’excellence de la formation délivrée par l’ENM et l’indépendance de la justice ?

M. François Molins. En matière d’ouverture et de repli sur soi, l’école a beaucoup évolué depuis sa création, en 1958. L’après Outreau s’est traduit par une réforme profonde de la pédagogie et il n’y a aucun refus de changement.

La durée de formation à l’ENM est de trente et un mois. Nous ne sommes pas du tout dans la situation de l’ENA. Nous n’avons aucune difficulté d’ouverture sur l’extérieur. À Bordeaux, plus de 30 % des élèves sont ou ont été boursiers. Trois classes préparatoires intégrées permettent d’allouer des bourses à des étudiants méritants venant de territoires défavorisés. Chaque classe préparatoire intégrée coûte 200 000 euros, ce qui est peu à l’échelle du budget d’un État. Il suffirait d’en avoir trois de plus pour couvrir toute la partie est de la France. En outre, il n’y a pas de « botte » à l’ENM. Quand vous sortez très bien classé à l’ENA, vous intégrez les grands corps de l’État, tandis qu’à la sortie de l’ENM, tout le monde va faire du juridictionnel et « pousser les wagons dans la mine ». Les reproches adressés à l’ENA n’ont pas lieu de l’être à l’ENM.

Cela étant, pourquoi ne pas changer ? Avec la première présidente et le conseil supérieur de la magistrature, nous avons pris des positions qui ne s’opposent pas à un tronc commun, à partir du moment où il est proportionné. J’ai noté que la mission Thiriez était revenue à une approche plus réaliste et plus conforme à nos souhaits, puisqu’il n’est plus question d’un tronc commun d’un an mais plutôt de quelques mois et qui ne serait plus organisé ab initio. Nous disions qu’il était inutile de réunir des gens qui venaient de réussir des concours et qui, par définition, n’avaient aucune pratique professionnelle à partager. Il faut absolument sanctuariser la place de la formation pour ce qui est de l’acquisition des vertus d’impartialité et d’indépendance des futurs magistrats. Dès lors qu’on préserve ces acquis, pourquoi ne pas changer ? Je le répète, ce n’est pas la première fois qu’on l’aura fait.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci beaucoup, monsieur le procureur général, d’avoir accepté cette audition publique. Compte tenu du sujet, il me paraissait utile que les citoyennes et les citoyens puissent assister à cette audition afin de s’en emparer et que toute la lumière puisse être faite sur le fonctionnement de la justice.

Audition du mercredi 5 février 2020

À 16 heures : M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats, et Mme Nina Milesi, secrétaire nationale

M. le président Ugo Bernalicis. La commission d’enquête entend M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’union syndicale des magistrats (USM), et Mme Nina Milesi, secrétaire nationale.

(M. Jacky Coulon et Mme Nina Milesi prêtent successivement serment.)

M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’union syndicale des magistrats. La France compte environ 8 500 magistrats de l’ordre judiciaire, dont 2 200 adhérents de l’union syndicale des magistrats (USM). Aux dernières élections professionnelles, notre organisation a recueilli 64 % des voix, ce qui fait de l’union syndicale des magistrats l’organisation professionnelle de loin la plus représentative. Les deux autres organisations professionnelles, dont vous entendrez des représentants, sont le syndicat de la magistrature et FO magistrats.

L’union syndicale des magistrats se caractérise par son apolitisme. Cela ne signifie pas que l’USM s’interdit de participer au débat politique, cela veut dire qu’elle intervient sans arrière-pensées politiques et sans idéologie préconçue.

L’objet même de l’union syndicale des magistrats, et cela figure en tête de nos statuts, est d’assurer l’indépendance de la fonction judiciaire. C’est dire que nous sommes tout à fait dans le sujet qui vous préoccupe et qui nous préoccupe aussi. L’intitulé de votre commission d’enquête est d’ailleurs intéressant, car le pouvoir judiciaire va bien au-delà de « l’autorité judiciaire » figurant dans la Constitution. L’indépendance de la fonction judiciaire est une garantie essentielle des droits et libertés des citoyens. C’est le fondement de la démocratie. À cet égard, nous sommes actuellement préoccupés par ce qui se passe en Pologne, cas sur lequel nous aurons peut-être l’occasion de revenir.

Mme Nina Milesi, secrétaire nationale de l’union syndicale des magistrats. L’indépendance de la justice est un droit constitutionnel pour les citoyens, qui doivent avoir la garantie que les magistrats n’exercent leurs fonctions qu’en application de la loi et de l’intérêt général, hors de toute considération politique. Elle doit être protégée sur le plan institutionnel par le statut des magistrats. Elle ne doit pas être confondue avec l’impartialité, qui est également une garantie essentielle de la confiance du public en la justice. L’impartialité repose sur une absence de parti pris et de préjugés du magistrat tout au long de la procédure qui le conduit à rendre une décision.

Loin d’être totalement assurée, l’indépendance de la justice demeure incomplète au regard des règles statutaires qui régissent les membres du parquet, notamment s’agissant de la nomination et la discipline.

Récemment encore, la première présidente et le procureur général de la Cour de cassation ont dû rappeler que « l’indépendance de la justice […] est une condition essentielle du fonctionnement de la démocratie », rappel adressé au Président de la République. C’est dire que l’indépendance de la justice n’est jamais totalement acquise ni facile.

S’agissant du statut des magistrats, j’évoquerai les conditions de nomination des magistrats et la discipline des magistrats du parquet.

Pour que les nominations des magistrats soient exemptes de suspicion de partialité en lien avec des affinités politiques, elles ne doivent pas rester entre les mains du pouvoir exécutif, comme c’est le cas aujourd’hui. À titre principal, l’USM demande une réforme constitutionnelle afin que le conseil supérieur de la magistrature (CSM) gère la totalité des carrières des magistrats et puisse mener une politique réelle et efficace de gestion des ressources humaines. C’est aujourd’hui la direction des services judiciaires, c’est-à-dire le ministère de la justice, qui gère la majeure partie des carrières des magistrats du siège comme du parquet. À titre subsidiaire, un régime unique de désignation de tous les magistrats doit être instauré.

Actuellement, le principal obstacle à l’indépendance du pouvoir judiciaire réside donc dans le statut des magistrats du parquet qui dépendent du ministère de la justice pour leur nomination, puisque le ministre propose leur nomination au CSM qui n’émet qu’un avis simple. C’est pourquoi nous demandons un statut unique, à savoir un alignement complet des conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles des magistrats du siège, c’est-à-dire un avis conforme du CSM pour toutes les nominations et le transfert au CSM du pouvoir de proposition des candidats aux fonctions de procureurs, procureurs généraux et membres du parquet général, soit les postes les plus importants du parquet.

Certes, des avancées notables ont été réalisées. Les instructions individuelles dans les dossiers ont été supprimées par la loi du 25 juillet 2013 et le CSM dispose désormais de la liste des candidats ayant postulé aux postes les plus importants du parquet. Ces réformes sont encore insuffisantes. Le Président de la République avait envisagé de reprendre un certain nombre de dispositions dans son projet de réforme constitutionnelle, mais tout semble arrêté.

S’agissant de la discipline des magistrats du parquet, aujourd’hui le CSM, dans sa formation « parquet », ne rend que des avis qui peuvent ne pas être suivis par le ministère de la justice. Ainsi, en matière disciplinaire, le garde des Sceaux saisit le CSM, requiert devant le CSM et prend la décision. Dès lors, on ne peut pas considérer qu’un magistrat du parquet est totalement indépendant. Sa nomination et l’exercice du pouvoir disciplinaire à son égard dépendent entièrement du pouvoir exécutif. Nous demandons donc que le conseil supérieur de la magistrature ait le même rôle pour le magistrat du siège que pour le magistrat du parquet. Nous estimons également que la « mutation pour nécessités de service » d’un magistrat du parquet doit être supprimée. L’USM demande enfin que l’article 4 de l’ordonnance statutaire soit ainsi modifié : « Les magistrats du siège et du ministère public sont inamovibles ».

J’en viens aux moyens. Pour qu’une justice soit réellement indépendante, que cette indépendance ne reste pas théorique, il faut que la justice judiciaire ait les moyens de fonctionner décemment. Ce n’est pas le cas aujourd’hui. Je sais que c’est un lieu commun que de dénoncer les difficultés de fonctionnement rencontrées par les magistrats, les greffiers et les tribunaux en raison d’un manque de moyens chronique. Certes, le budget de la justice a été préservé par rapport à d’autres budgets, mais il reste, parmi les grandes démocraties européennes, dans la fourchette basse. Cette situation qui pose de nombreux problèmes a été dénoncée par toutes les instances de la justice judiciaire, y compris par la Cour des comptes qui a stigmatisé à plusieurs reprises des réformes prises sans étude d’impact, et sans ajustement des effectifs, ce qui désorganise grandement la justice.

C’est pourquoi nous demandons que toute nouvelle réforme de la justice soit précédée d’une étude d’impact réelle et sérieuse et qu’elle soit conditionnée à l’octroi des moyens nécessaires à sa mise en œuvre. Aujourd’hui, ces principes n’étant pas suivis, les dysfonctionnements sont multiples. L’immobilier se dégrade. C’est notamment le cas des tribunaux de Bobigny, Toulon, Cayenne et Perpignan. Sur le plan des effectifs, la situation des magistrats s’est grandement améliorée grâce des recrutements massifs, ces dernières années, mais elle reste largement sous-évaluée. Les dysfonctionnements des extractions judiciaires de détenus sont tels que l’USM a publié un livre blanc : nombre de magistrats obtiennent difficilement l’extraction le jour et à l’heure qu’ils souhaitent.

Outre l’insuffisance des moyens, la façon dont ils sont gérés pose également problème. La mission justice comporte six programmes dont les poids respectifs sont très divers et dont un seul est relatif à la justice judiciaire. L’administration pénitentiaire bénéficie toujours prioritairement des moyens supplémentaires alloués au ministère de la justice.

S’agissant d’une autorité régalienne, nous estimons que le budget des juridictions judiciaires devrait être différencié de ceux consacrés à l’administration pénitentiaire et à la protection judiciaire et de la jeunesse (PJJ). Nous souhaiterions donc bénéficier d’une mission distincte.

Il ne peut y avoir d’indépendance réelle de la justice sans autonomie financière. C’est pourquoi nous demandons que le conseil supérieur de la magistrature puisse donner un avis sur le projet de budget avant sa présentation au Parlement. Cette réforme impliquerait la modification des textes relatifs à la compétence du CSM et le contenu de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

À plus long terme, l’USM considère que l’indépendance de la justice judiciaire passe par le transfert au CSM de prérogatives de l’exécutif en matière budgétaire, tant au niveau national que pour le budget de fonctionnement de chaque juridiction.

Le CSM lui-même pourrait faire l’objet d’une réforme visant à renforcer son indépendance budgétaire. Depuis 2010, il bénéficie d’un programme budgétaire spécifique au sein de la mission justice. C’est une avancée mais nous la jugeons insuffisante. Nous souhaiterions que le CSM soit érigé en pouvoir public, ce qui lui permettrait de fixer les moyens nécessaires à son fonctionnement. Cette réforme se justifierait à plus d’un titre. Le CSM est une autorité constitutionnelle. Il est également une juridiction constitutionnelle en matière de discipline des magistrats. Une telle autonomie est justifiée par le principe même de la séparation des pouvoirs. Seul un organe réellement indépendant sera à même de garantir l’indépendance de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous dites que vous êtes un syndicat apolitique mais que vous pouvez critiquer la politique conduite en matière de justice. D’ailleurs, le dernier discours de votre présidente, Céline Parisot, intitulé « Justice et dépendances » remettait en cause la politique actuelle. Pourriez-vous préciser la nature des critiques que vous adressez à la loi de programmation et de réforme pour la justice ? Dans un article récent, vous écriviez : « lier carte judiciaire et électorale est tout simplement scandaleux ».

M. Jacky Coulon. S’agissant de la possible adéquation de la carte électorale avec la carte judiciaire, vous le savez, un message du cabinet de la ministre de la justice adressé au ministère de l’intérieur demandait l’intervention d’un spécialiste en matière électorale en vue de la possible suppression de la fonction de juge d’instruction dans certaines juridictions.

Pour l’USM, la suppression éventuelle de juges d’instruction doit être liée à la taille efficiente et pertinente d’une juridiction. Nous considérons que lorsqu’une juridiction est trop petite pour pouvoir bien fonctionner, il ne faut pas hésiter à la supprimer, quitte à la remplacer par d’autres services. Les juridictions ne peuvent fonctionner en dessous d’une taille minimale. La ministre avait déclaré : « je ne veux fermer aucun site judiciaire ». Certes, la justice de proximité est nécessaire, mais en tout état de cause on ne saurait prendre en compte la couleur politique des élus locaux pour ne pas fermer des sites judiciaires dont la présence est devenue injustifiée, comme cela s’est pratiqué par le passé. À l’occasion de précédentes réformes de la carte judiciaire, certaines juridictions ont été sauvées en raison de la couleur politique du député ou du maire. Au regard de notre apolitisme, seul le critère de la taille efficiente de la juridiction est à retenir. Nous ne sommes pas opposés à la fermeture de juridictions dans la mesure où ces décisions ne sont pas inspirées par des considérations politiques.

L’USM n’est donc pas systématiquement opposée à la suppression de postes de juge. Dans une petite juridiction, un juge d’instruction isolé qui ne traite qu’une quinzaine de dossiers par an n’a pas les moyens de fonctionner efficacement, dans la mesure où, happé par d’autres activités juridictionnelles – juge aux affaires familiales, audiences correctionnelles – il a très peu de temps à consacrer à l’instruction. De plus, l’expérience montre qu’il vaut mieux regrouper les juges d’instruction dans des pôles pour améliorer leur efficacité.

La loi de programmation prévoit aussi des suppressions de postes de juge d’application des peines. Nous y sommes, en revanche, totalement opposés parce que, contrairement à celle de juge d’instruction, cette fonction nécessite absolument une proximité. Il s’agit de traiter des cas difficiles de personnes en situation de précarité, des personnes « en sursis avec mise à l’épreuve », qui sera prochainement appelé « sursis probatoire », qui ne peuvent pas se déplacer facilement. Si on les éloigne du juge, leur suivi ne sera pas efficace. C’est l’une des dispositions de la loi de programmation et de réforme pour la justice que nous critiquions. À notre connaissance, il n’est pas prévu de suppressions de fonctions de juge d’application des peines, mais la possibilité ouverte par la loi nous inquiète.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est un lieu commun du monde judiciaire de souhaiter faire évoluer les règles relatives aux avis simples et conformes rendus par le CSM sur les nominations. La position d’un magistrat en administration centrale, particulièrement au ministère de la justice, ou en cabinet occupe aussi les réflexions des membres de la commission d’enquête. Quelle est la position de votre syndicat sur le fait qu’un magistrat qui, au cours de sa carrière, se trouve en situation de proximité avec l’exécutif, puisse éveiller une certaine suspicion sur son indépendance.

M. Jacky Coulon. Ce n’est pas parce que, pendant un temps donné, un magistrat est en administration centrale qu’il sera dépendant du pouvoir en place pour la suite de sa carrière. Certes, en administration centrale, on est intégré dans une hiérarchie, mais quand on est en juridiction, on bénéficie d’un statut différent, garantissant son indépendance. Le statut du magistrat en administration centrale est proche de celui du parquet. On parle d’ailleurs de substitut ou de premier substitut. Nous réclamons plus d’indépendance pour le parquet et que les magistrats en administration centrale aient un statut différent de ceux du parquet.

M. le président Ugo Bernacilis. Serait-il utile de prévoir d’autres positions statutaires, afin d’établir clairement la distinction et éviter toute confusion ?

M. Jacky Coulon. C’est envisageable, puisqu’un magistrat directeur d’administration est en détachement. Un magistrat qui intervient comme formateur à l’école nationale de la magistrature (ENM) l’est également.

M. le président Ugo Bernalicis. Les passages en administration centrale sont le plus souvent des « boosts » dans la carrière des magistrats concernés. Cela appelle-t-il des remarques de votre part ?

M. Jacky Coulon. Je ne pense pas que ce soit une question statutaire et ce n’est pas le cas de tous les passages en administration centrale. Les magistrats nommés dans les cabinets ministériels sont plus probablement amenés à avoir une carrière particulière. D’autres ne bénéficient pas des mêmes avantages, raison de plus pour demander que la nomination des magistrats échappe au pouvoir exécutif. Si le CSM nommait les procureurs et les procureurs généraux, on n’aurait pas comme procureur de la République celui qui était conseiller du ministre dans son cabinet.

M. le président Ugo Bernalicis. Il existe une polémique relative à la décoration des magistrats. Il y a encore environ trois semaines a été décoré un procureur à Lyon qui avait classé sans suite une affaire concernant les comptes de campagne du Président de la République. Évidemment, la presse a écrit qu’il avait été décoré pour cette raison. C’était sans doute un raccourci, mais que pensez-vous de ce sujet ? Ces décorations ne peuvent-elles pas être interprétées comme des échanges entre l’exécutif et l’autorité judiciaire ?

M. Jacky Coulon. C’est surtout une question d’image. Dans l’affaire du procureur de Lyon, le délai d’instruction de la demande d’une telle médaille ne pouvait avoir aucun lien avec la décision qu’il avait prise quinze jours avant.

M. le président Ugo Bernalicis. Le fait d’être décoré, même de manière décorrélée dans le temps, est-il de nature à créer une dépendance vis-à-vis de l’exécutif, une sorte de pensée conforme, à l’instar des passages en administration centrale et en cabinet ?

M. Jacky Coulon. Pas vraiment. Sans être indispensables, les décorations ne sont pas non plus une marque de dépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. Le conseil supérieur de la magistrature ne peut pas s’autosaisir pour rendre des avis et l’inspection générale de la justice ne peut pas non plus s’autosaisir en matière disciplinaire, quand apparaît une affaire sur un magistrat qui aurait commis des manquements déontologiques. Souhaitez-vous voir évoluer le fonctionnement de l’inspection générale de la justice, tout comme celui du CSM ?

M. Jacky Coulon. La prérogative d’émettre des avis spontanés devrait être réattribuée au CSM. Elle lui a été retirée lors de la précédente réforme constitutionnelle de 2008. Il est fâcheux que le CSM ne puisse pas se saisir de sujets relatifs à l’indépendance et émettre un avis sur une situation qui lui paraîtrait problématique.

En ce qui concerne les enquêtes administratives de l’inspection générale de la justice, des progrès importants sont à faire, car aucun texte ne régit cette phase pré-disciplinaire. La méthodologie arrêtée par l’inspection générale guide la procédure, ce qui est intolérable et insuffisant. Il y a moins d’une dizaine d’années, avant des décisions du Conseil d’État, puis du CSM, un magistrat visé par une enquête administrative n’avait aucun droit. Il n’avait pas accès au dossier, ne pouvait être assisté, n’avait que le droit de répondre aux questions qui lui étaient posées. Puis le CSM écarta une enquête administrative en faisant valoir que, compte tenu des conditions de son déroulement, les auditions effectuées par l’inspection n’avaient aucun crédit : la personne concernée, sans assistance, se trouvait en situation de précarité en raison de son état de santé. À la suite de cela, l’inspection a légèrement modifié sa méthodologie en permettant l’assistance de l’intéressé en cas de situation de précarité, appréciée au cas par cas. En 2016, la loi a introduit la possibilité pour les chefs de cour de prendre des avertissements à l’égard des magistrats. La procédure prévoyait que le magistrat pouvait se faire assister d’un délégué syndical ou d’un avocat ayant accès au dossier et pouvant défendre l’intéressé. L’inspection a de nouveau modifié sa méthodologie en prévoyant que le magistrat visé par une enquête administrative puisse être assisté par un représentant syndical ou un avocat, mais uniquement lors de son audition. On ne peut pas intervenir, on ne peut pas poser de questions, on n’a pas accès au dossier et on ne peut pas demander d’investigations complémentaires. Ce n’est pas une assistance au sens où on l’entend dans une procédure pénale, où l’avocat assiste un mis en examen devant un juge d’instruction. Nous réclamons une modification de l’enquête administrative sur ce point.

Actuellement, le service de l’inspection générale dépend exclusivement du garde des Sceaux. Elle ne remet le dossier qu’au garde des Sceaux et non au magistrat visé lorsqu’il n’y a pas de poursuites disciplinaires. Il faudrait que l’inspection soit rattachée au CSM, puisse être saisie par le CSM et ne soit pas uniquement un organe au service du garde des Sceaux.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous eu connaissance, dans le cadre de votre mandat syndical ou de vos prérogatives professionnelles, de manquements directs ou indirects à l’indépendance de la justice ?

Mme Nina Milesi. Je n’ai été que magistrate du siège et je n’ai jamais été victime ou témoin de pressions d’un membre du pouvoir exécutif, d’un membre du pouvoir législatif, d’un collègue ou de la hiérarchie.

M. Jacky Coulon. J’ai été magistrat du parquet et magistrat du siège. Depuis la loi de 2013 interdisant les instructions individuelles du garde des Sceaux à l’égard des parquets, cette disposition législative a toujours été respectée à la lettre dans les affaires dont j’ai eu à connaître. J’ai même connu un procureur de la République qui avait demandé des instructions et auquel le ministre de la justice avait répondu qu’il n’avait pas à lui en donner et qu’il devait faire ce qui lui semblait être le plus adapté ! L’image publique de la justice est entachée par le statut du parquet. Le statut du parquet qui met la nomination et la discipline des procureurs de la République aux mains du pouvoir exécutif nuit à l’image d’indépendance de la justice, une indépendance que l’on constate pourtant concrètement dans les affaires individuelles. Je peux vous garantir que depuis 2013, je n’ai pas eu d’instructions dans des dossiers individuels.

M. le président Ugo Bernalicis. À titre syndical, êtes-vous sollicités pour effectuer des médiations entre un magistrat et une hiérarchie trop pressante dans une affaire, pour en accélérer ou ralentir le rythme, effectuer tel acte d’enquête ?