rapport d'enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire

M. Jacky Coulon. Nous n’avons jamais eu de collègues qui se seraient plaints d’atteintes à l’indépendance. Il y a d’autres difficultés, comme la dépendance de la police judiciaire vis-à-vis du ministère de l’intérieur, que vous connaissez bien, monsieur le président.

M. le président Ugo Bernalicis. Les manquements éventuels à l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif ne se limitent pas au garde des Sceaux et à la direction de l’administration centrale. Le ministère de l’intérieur est aussi l’exécutif.

M. Jacky Coulon. Le ministre de la justice ne donne pas d’instructions dans les dossiers individuels. Nous pourrons revenir sur la question des remontées d’informations.

Par ailleurs, les officiers de police judiciaire, qui dépendent du ministère de l’intérieur, rendent compte de ce qu’ils font au ministère de l’intérieur, même dans le cadre d’une instruction dirigée par un juge d’instruction.

M. Didier Paris, rapporteur. Souhaitez-vous que le CSM ait un pouvoir de proposition ou un pouvoir d’avis conforme sur la nomination des postes les plus importants du parquet ?

M. Jacky Coulon. Un pouvoir de proposition pour les nominations des procureurs de la République et des procureurs généraux. Cela revient à étendre le dispositif existant pour les chefs de juridiction. Pour les autres magistrats du parquet, qui ne sont ni procureurs ni procureurs généraux, c’est-à-dire les vice-procureurs, procureurs adjoints, substituts, qui représentent l’essentiel des magistrats du parquet, on ne peut pas demander au CSM, compte tenu des moyens qui sont les siens, de procéder à leur nomination. Pour eux, nous demandons que leur nomination soit conditionnée à un avis conforme du CSM.

M. Didier Paris, rapporteur. J’ai un souvenir précis des conditions d’adoption de la loi du 23 mars 2019. Nous avons commencé par un examen long et approfondi de l’étude d’impact. Pourquoi avez-vous dit qu’il n’y avait pas eu d’étude d’impact ?

Mme Nina Milesi. J’ai dit que c’était le cas pour de multiples réformes, pas pour toutes les réformes. Beaucoup de réformes concernant la justice sont adoptées sans étude d’impact réelle.

M. Didier Paris, rapporteur. Pourriez-vous citer des exemples ?

M. Jacky Coulon. Nous déplorons souvent le manque de sérieux de l’étude d’impact et nous ne sommes pas les seuls. Dans son rapport sur l’approche méthodologique des coûts de la justice, publié en janvier 2019, la Cour des comptes faisait le même constat. Je pense notamment à l’étude d’impact relative au projet de loi de programmation et de réforme pour la justice où est envisagée l’économie d’une douzaine de postes de juge d’application des peines. Comment est-on parvenu à ce chiffre ? Cela aurait pu être cinq, quinze, vingt ou trente !

M. Didier Paris, rapporteur. Il s’agit donc moins, pour vous, d’absence d’étude d’impact que d’une contestation de fond de son contenu, ce qui est légitime et propre à votre syndicat.

Lors de la discussion de la loi de programmation, je n’ai pas entendu votre syndicat s’exprimer en faveur de la fermeture des juridictions, j’ai même cru l’inverse, puisque le débat incitait la ministre à se positionner clairement sur l’absence de fermeture. Si ces fermetures devaient intervenir dans le respect de l’indépendance de la justice, quels en seraient les critères les plus évidents ? Vous avez parlé de pertinence, mais qu’est-ce que cela signifie dans l’esprit de votre syndicat ?

M. Jacky Coulon. Lorsque l’effectif d’une juridiction n’est pas suffisant pour la rendre apte à prendre des décisions dans un délai raisonnable, par exemple, en raison de la vacance d’un ou deux postes, soit on le renforce, soit on estime que le volume d’affaires à traiter n’est pas suffisant et on la ferme. C’est une position que l’USM a toujours défendue. Il est vrai que lors des débats sur la loi de programmation, la ministre a défendu l’idée de ne fermer aucun site. Mais nous ne sommes pas là pour défendre telle ou telle juridiction, et nous avons toujours dit que si une juridiction n’était pas en état de fonctionner faute d’effectifs suffisants et si on ne pouvait les lui attribuer, il valait mieux transférer son activité à la juridiction voisine. C’est la position constante de l’USM par rapport à ce que nous appelons la taille efficiente de juridiction.

M. Didier Paris, rapporteur. Il existe des règles, d’ailleurs plus ou moins précises, sur la mobilité fonctionnelle et géographique des magistrats, mais aussi des règles relatives à l’intégration dans le corps judiciaire de personnes n’ayant pas suivi le cursus de l’ENM, anciens avocats, juristes ou autres. Ces personnes intégrées à un moment ou à un autre de leur carrière vous semblent-elles présenter les mêmes garanties d’indépendance que les magistrats ayant suivi un cursus classique à l’ENM ? Si oui, dont acte ; si non, pour quelles raisons ? Et les règles qui prévalent pour l’intégration des magistrats venant de l’extérieur vous paraissent-elles suffisantes eu égard aux garanties d’indépendance ?

M. Jacky Coulon. L’intégration, mode de recrutement parallèle à celui des concours, doit intervenir dans le cadre d’une procédure pilotée par la commission d’avancement, laquelle étudie les dossiers et entend les personnes concernées en ayant à l’esprit l’obligation d’indépendance. Après quoi intervient une décision du CSM. Nous avons connu des exemples où il avait émis un avis non conforme, parce qu’il estimait que les conditions d’indépendance n’étaient pas suffisamment garanties.

M. Antoine Savignat. Vous appelez de vos vœux un mode de désignation des parquetiers, dans lequel le pouvoir exécutif n’exerce aucun rôle. Dans le même temps, vous nous dites ne jamais avoir eu à connaître d’instruction ou de tentative d’immixtion du pouvoir exécutif dans l’exercice de la justice. Vous citiez même l’exemple inverse d’un magistrat qui avait demandé des instructions et à qui elles avaient été refusées. Cela ne peut que semer le doute dans nos esprits. Votre prédécesseur dans cette salle François Molins observait que nous vivions dans une société du complot. Si cette commission a été créée, c’est bien que la question se pose. Vous nous dites que ça n’existe pas mais qu’il faudrait faire quelque chose contre cela. Pourriez-vous nous éclairer sur ce paradoxe ?

Si on en venait à la solution que vous préconisez en matière de nomination, qui est peut-être la meilleure, même si cela fonctionne bien actuellement, quel rôle donner au pouvoir politique ? Comment le gouvernement pourra-t-il mener la politique pénale qu’il souhaite, ce qui est une de ses missions premières dans l’exercice du mandat qui lui est confié ?

M. Jacky Coulon. Votre question appelle une double réponse. Premièrement, il suffit de voir, dès qu’une affaire un peu médiatique est engagée, les accusations portées par les uns et par les autres contre le parquet, considéré comme étant à la solde du pouvoir, même si nous ne cessons de dire qu’il n’y a pas d’instructions individuelles. Dans l’affaire Balkany, on a dit que le parquet, inféodé au pouvoir, menait un procès politique. Certains peuvent le dire parce que les conditions de nomination et de discipline du parquet ne garantissent pas son indépendance. L’image ne correspond certes pas à la réalité mais elle est très défavorable au parquet, car il est vrai que la nomination et la discipline des magistrats du parquet sont entièrement entre les mains du pouvoir exécutif.

Deuxièmement, la dépendance du parquet est-elle légitime pour permettre au gouvernement d’appliquer la politique pénale dont il doit répondre devant le Parlement ? À l’USM, nous estimons que le gouvernement doit pouvoir mener une politique pénale sans avoir la mainmise sur les nominations des procureurs de la République et des procureurs généraux. Pour cela, le ministre de la justice dispose du pouvoir de prendre des circulaires applicables au magistrat du parquet, même s’il est nommé par le CSM. Le statut du parquet prévoit que le magistrat du parquet exécute les dispositions prévues par circulaire et rend compte de son activité, faute de quoi cela constitue une faute disciplinaire.

Tout magistrat, qu’il soit du parquet ou du siège, doit respecter la loi. L’indépendance de la justice, ce n’est pas faire n’importe quoi et prendre une décision par rapport à son propre état d’esprit ou ses convictions. Si un magistrat du siège estime qu’une loi n’est pas adaptée, il l’applique quand même, il n’a pas le choix. En démocratie, la volonté populaire oblige à appliquer la loi, qu’elle plaise ou non au magistrat. S’il y a des instructions du garde des Sceaux à l’égard des magistrats du parquet, même s’ils n’ont pas été nommés par le pouvoir exécutif, on peut leur demander d’appliquer cette politique pénale.

M. Olivier Marleix. Nous ne doutons pas que les magistrats du siège appliquent la loi, bien qu’en matière d’application des peines planchers, on ait vu des comportements très différents d’un tribunal à un autre.

Quel rôle doit rester entre les mains du ministre de la justice ? En quoi consiste l’élaboration d’une politique pénale pour le gouvernement ? À la lecture des circulaires de politique pénale rédigées par les différents gardes de Sceaux à leur entrée en fonction, on a le sentiment que c’est un gentil exercice répondant à l’air du temps. Il s’agit de courir après les méchants, de poursuivre les terroristes, etc. Le seul intérêt, c’est que cela donne une indication sur les priorités du moment.

Par ailleurs, existe-t-il des dispositifs d’alerte internes à la disposition des magistrats en cas de tentative du pouvoir exécutif d’orienter le cours d’une enquête préliminaire ou d’une instruction ? La loi Sapin 2 a créé un dispositif de lanceurs d’alerte pour l’administration et les entreprises. Au ministère de l’intérieur, il existe la plateforme de signalement de l’inspection générale de la police nationale (IGPN). Existe-t-il un dispositif équivalent au sein du ministère de la justice ?

M. Jacky Coulon. En ce qui concerne l’exercice de la politique pénale par le garde des Sceaux, votre question me surprend, car il est du pouvoir, voire du devoir, du ministre de fixer des priorités. Fixer pour priorités la lutte contre le terrorisme ou les violences au sein de la famille, ce n’est pas rien. Ce sont des orientations de politique pénale que les magistrats du parquet doivent appliquer.

Le principal dispositif d’alerte, ce sont les syndicats de magistrats. Environ un quart des magistrats sont adhérents chez nous. S’ils subissaient des atteintes à l’indépendance, nous aurions inévitablement des remontées. Nous entretenons des contacts fréquents avec nos adhérents par des listes de discussion. Ils ont tous nos adresses mail. Le téléphone fonctionne beaucoup au bureau de l’USM. Ce canal ne manquerait pas d’être utilisé. Mais je ne vois pas comment on pourrait mettre en place au sein du ministère de la justice ou du ministère de l’intérieur un système d’alerte sur leurs propres pressions.

M. Sébastien Nadot. Les possibles connivences et le jeu des réseaux locaux dans les tribunaux de commerce, les conseils de prud’hommes et les petits tribunaux de province ont été évoqués lors des auditions. Cela rejoint un questionnement des citoyens. En tant que représentant d’un syndicat représentant des magistrats, comment abordez-vous ce problème bien réel ?

M. Jacky Coulon. Nous n’avons aucun adhérent qui soit juge dans un tribunal de commerce ou dans un conseil de prud’hommes. Nous sommes un syndicat de magistrats professionnels. Dans les tribunaux de commerce, les juges sont élus par leurs pairs et, dans les conseils de prud’hommes, ce sont des représentants d’employeurs ou de salariés. En tant qu’organisation syndicale de magistrats, nous n’avons pas de commentaire à faire sur la dépendance ou l’indépendance de ces juridictions.

Il y a eu, à l’occasion de la réforme de la carte judiciaire, dite « Dati », de nombreuses suppressions de petits tribunaux de commerce, en raison peut-être du sentiment que vous évoquiez. Mais nous n’avons pas d’informations particulières, car nous n’avons pas de contact avec les tribunaux de commerce ou les conseils de prud’hommes.

Audition du mercredi 5 février 2020

À 17 heures : M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris

M. le président Ugo Bernalicis. Nous entendons maintenant M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment, de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(M. Rémy Heitz prête serment)

M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris. L’indépendance de la justice est un sujet fondamental pour notre justice et notre démocratie. Il est au cœur des pratiques quotidiennes des magistrats.

Mon parcours est souvent qualifié d’atypique. J’exerce la fonction de magistrat de l’ordre judiciaire depuis plus de trente ans et j’ai alterné les fonctions judiciaires et administratives. J’ai exercé des fonctions au siège et au parquet.

J’ai été trois fois directeur d’administration centrale, pas uniquement d’ailleurs au ministère de la justice : j’ai été délégué interministériel à la sécurité routière, directeur de l’administration générale et de l’équipement au ministère de la justice, et directeur des affaires criminelles et des grâces. Au parquet, j’ai été substitut à Pontoise, vice-procureur à Paris, procureur de la République à Saint Malo, à Metz puis à Paris aujourd’hui.

Au siège, j’ai exercé les fonctions de président du tribunal de grande instance de Bobigny et de premier président de la cour d’appel de Colmar avant d’être nommé procureur de la République de Paris.

C’est un parcours particulier mais qui n’est pas exceptionnel. Pour certains, les passages du siège au parquet peuvent être interprétés comme un facteur de risque pour l’indépendance ; pour moi, ils représentent la garantie de s’adapter et d’intégrer les contraintes des autres. Grâce à ces parcours croisés, avec le président du tribunal judiciaire de Paris, nous formons aujourd’hui une dyarchie harmonieuse.

Concernant l’indépendance, je centrerai mon propos sur le parquet et les fonctions du ministère public. Il y a à peine deux mois, la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu un arrêt important reconnaissant au parquet français la qualité d’autorité judiciaire capable de délivrer un mandat d’arrêt européen.

Aujourd’hui, en l’absence de révision constitutionnelle, le parquet est régulièrement attaqué pour un prétendu défaut d’indépendance par rapport au siège. Il existe beaucoup de suspicion, de soupçons infondés qui résultent d’une lecture caricaturale. Cette situation est difficile à vivre au quotidien pour les magistrats du parquet dont la formation est identique à celle de leurs collègues du siège. Cette différence de statut est aujourd’hui une difficulté. À terme, si la constitution n’évolue pas, la profession pourrait ne plus être attractive.

Notre indépendance est au cœur de notre statut et est liée à la responsabilité. Les décisions des magistrats du siège et du parquet doivent être prises en toute indépendance et en toute impartialité.

Le parquet de Paris, est composé de 125 magistrats et de 400 fonctionnaires. C’est donc une équipe de près de 500 personnes. Elle assure les fonctions du ministère public au plan local, comme tous les parquets, mais aussi au niveau interrégional et au niveau national pour certaines infractions : cybercriminalité, criminalité organisée complexe ou santé publique. C’est la raison pour laquelle nous traitons des dossiers tels que le Médiator, les catastrophes aériennes ou les grandes attaques cybercriminelles.

Au parquet, la loyauté est le corollaire de l’indivisibilité. Les magistrats du parquet sont des procureurs. Ils n’agissent pas par délégation. Lorsqu’ils prennent une décision, ils sont le procureur de la République. C’est le code de procédure pénale qui leur donne cette qualité.

Cela fonctionne grâce à la solidarité, à la loyauté et à l’échange. J’ai connu la collégialité au siège mais, au parquet, le collectif représente une dimension permanente de son fonctionnement.

Le procureur de la République ne prend pas ses décisions, seul dans son bureau : elles sont prises au terme d’un processus associant l’ensemble des magistrats dans une démarche constructive et collective. Je prends davantage de décisions avec des gens qui sont hiérarchiquement situés en dessous de moi qu’avec des gens au-dessus de moi. Je n’associe pas à mes décisions le parquet général de Paris.

Certes, nous nous rencontrons mais nous rendons compte a posteriori à notre hiérarchie, avec des règles strictes fixées par la circulaire du 31 janvier 2014 en application de la loi de juillet 2013. Nous n’informons donc pas notre hiérarchie des affaires à venir et nous ne transmettons jamais de copie de pièces de procédure.

À cette indépendance qui imprègne notre fonctionnement s’ajoute la règle que nous apprenons en faculté de droit : « la plume est serve, la parole est libre ». La liberté de parole est un principe extrêmement vivant et nous n’adressons ni ne recevons d’instruction écrite.

Dans ma carrière de procureur, je n’ai jamais reçu d’instruction. J’ai toujours eu le sentiment d’agir dans un très grand esprit d’autonomie et d’indépendance. La liberté de parole est un principe sacro-saint. Jamais personne n’ira dire à un magistrat dans quel sens il doit opérer.

La liberté de parole se conjugue avec l’indivisibilité et la loyauté. Ce sont notre ciment commun et notre ADN. Le fonctionnement du ministère public forme un tout. Par exemple, si un magistrat du parquet n’est pas d’accord avec une poursuite engagée, il vient s’en ouvrir à son procureur ou à son procureur-adjoint. Dans ce cas, nous trouvons la solution la plus appropriée afin que cette liberté de parole ne soit jamais contrainte ou remise en question. Mais je ne donne jamais d’indication à mes magistrats sur le sens de leurs réquisitions.

Comment renforcer encore cette indépendance que nous avons tous chevillée au corps ? Tout d’abord, il y a la question des moyens, c’est-à-dire de l’indépendance financière. La difficulté ne se situe pas exclusivement au niveau immobilier, surtout à Paris où la collectivité a consenti un effort considérable pour nous attribuer un outil de travail formidable. Le sujet concerne davantage l’entourage du juge. Nous manquons d’assistance, de fonctionnaires de greffe, de collaborateurs. Aujourd’hui, un juge rend chaque année 800 décisions qu’il rédige et qu’il motive. Un substitut, le week-end, répond, seul ou entouré d’un unique fonctionnaire, à une centaine d’appels téléphoniques par jour. C’est la réalité de notre fonctionnement. Le magistrat exerce donc des tâches matérielles d’exécution, comme des photocopies, qui le détournent de sa mission.

Ces difficultés de moyens concernent également la police judiciaire. Nous manquons cruellement d’officiers de police judiciaire (OPJ) et certaines procédures ne peuvent pour cette raison être traitées de façon diligente. Les filières chargées de la délinquance économique et financière sont sinistrées. Certaines brigades ne sont composées que de deux ou trois OPJ et cela ne permettra pas de traiter les centaines de procédures en retard. Nous avons une vraie problématique de moyens qui peut constituer un frein à l’exercice de nos missions.

Le niveau d’un système judiciaire se mesure au niveau de formation de ses membres. La formation des magistrats est exceptionnelle. La vraie question est celle de la gestion des ressources humaines. Or la gestion des magistrats est encadrée par deux institutions : le ministère de la justice et le Conseil supérieur de la magistrature. Cette dualité fait que les règles d’évolution de carrière sont complexes et que les magistrats sont très peu accompagnés en termes de parcours. Ils ne bénéficient d’aucune assistance lorsqu’ils sont mutés, contrairement à d’autres administrations.

Je suis, par ailleurs, favorable à une limitation de durée des fonctions. Aujourd’hui, elle existe pour certaines fonctions : sept ans pour les chefs de juridiction ou les chefs de cours, dix ans pour les fonctions spécialisées. Cette règle pourrait être généralisée aux fonctions non spécialisées. Pour cela, il faudrait aider les magistrats à faire des choix professionnels réfléchis s’inscrivant dans de véritables parcours. Malgré les efforts, les marges de progrès de gestion RH sont importantes.

Enfin, le statut doit évoluer. Aujourd’hui, les règles statutaires sont différentes pour les magistrats du parquet et les magistrats du siège. Il faut inscrire l’avis conforme du CSM dans tous les cas dans la loi constitutionnelle.

En pratique, la nomination des magistrats du siège et du parquet obéissent aux mêmes règles. Il faut rappeler que 80 % des magistrats du siège sont nommés sur proposition de la Chancellerie. La loi doit être en harmonie avec la pratique suivie et la règle de l’avis conforme inscrite dans le marbre. Cela évitera les attaques, les suspicions à l’égard des magistrats du parquet. Cette réforme attendue pourrait résoudre une partie des difficultés.

Pierre Truche a rédigé un très beau livre, Juger et être jugé. Il écrivait à l’égard des jeunes générations : « plutôt que de se proclamer sans cesse indépendant comme par exorcisme, être lucide sur ses propres dépendances envers soi-même, envers ses convictions personnelles qui devenues préjugés empêchent de juger, envers son savoir dont les insuffisances peuvent limiter la compréhension, envers les autres qui au-dessus et alentours invoquent la dimension politique ou arguent du droit à l’information pour orienter. Au milieu de cette agitation, faire son choix, dans l’immobilité de son cœur et de son esprit ». Pierre Truche restera un grand magistrat du ministère public et je souhaitais achever mon intervention avec cette citation.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous parliez des questions statutaires et des nominations. Il y a eu une polémique relative à votre nomination au poste de procureur de la République. Personnellement, je trouve en effet bizarre que quelqu’un présent dans l’hémicycle comme conseiller du ministre soit nommé la semaine suivante à ce poste.

Dans la phase amont de votre recrutement, trois candidats ont été auditionnés puis recalés. Un nouvel appel à candidatures a été lancé et vous avez été choisi. Une source proche de l’exécutif disait que l’on était dans la logique du statut du parquet et que le principe de la nomination appartenait à l’exécutif. On est en effet dans cet « entre-deux » : un exécutif qui a besoin de rendre des comptes sur sa politique pénale et d’avoir quelqu’un de désigné pour la conduire. En ayant servi la garde des Sceaux, vous étiez le candidat idéal puisque l’exécutif – dans la logique de la Vème République où le Président est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et la garde des Sceaux garante de la politique pénale suivie – préfère bien entendu nommer quelqu’un dont on a choisi l’orientation pénale. En même temps, vous nous dites : « il faut quand même que l’on dispose des moyens de pouvoir clamer cette indépendance ».

Comment expliquez-vous cette contradiction ? Finalement, les conditions de votre nomination ne vous ont-elles pas empêché, dès le départ, de proclamer une indépendance au-dessus de tout soupçon ?

M. Rémy Heitz. Il y a eu un appel à candidatures. Je me suis porté candidat aux fonctions de procureur de la République de Paris. Ces fonctions revêtaient pour moi une importance toute particulière. Je vous l’ai dit, j’ai exercé dans bien d’autres juridictions. C’est naturellement un poste qui m’intéressait au plus haut point et mon parcours pouvait m’y conduire de façon naturelle.

J’ai été auditionné par le Conseil supérieur de la magistrature. J’avais su – cela m’avait été indiqué – qu’il y avait eu un recours contre ma nomination. Le Conseil supérieur de la magistrature m’a entendu et, à l’issue de cette audition de près d’une heure et après en avoir délibéré, a rendu un avis favorable à ma nomination.

Ensuite, le Président de la République, qui nomme l’ensemble des agents publics de notre pays et les magistrats, a signé le décret me nommant aux fonctions de procureur de la République de Paris. Le processus de nomination a été parfaitement suivi et j’aurais pu faire l’objet d’un avis défavorable, cela peut arriver.

Regardez les parcours de l’ensemble des responsables de la magistrature à Paris : après trente ans de carrière, quand on accède à ces fonctions, on est généralement passé par un cabinet ministériel ou une administration centrale. C’est le cas des magistrats du siège également. Cela remet-il en cause leur indépendance ? L’exercice de fonctions en administration centrale, voire en cabinet, peut et doit être vu comme un enrichissement pour le ministère de la justice et pour les juridictions.

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne conteste en rien la régularité de votre nomination et ceux qui ont conduit votre audition seront également amenés à répondre à nos questions dans le cadre de cette commission d’enquête.

Toutefois, ne pensez-vous pas que cela puisse accentuer la suspicion et le discrédit sur l’autorité judiciaire ?

L’enrichissement, que vous évoquez par le passage en cabinet, est aussi une source de suspicion. Il est censé exister une séparation des pouvoirs entre l’exécutif et l’autorité judiciaire. Ce système dans lequel les passages en administration centrale ou en cabinet débouchent ensuite sur une nomination aux postes les plus exposés, ne conduit-il pas les intéressés à se conformer aux desiderata de l’exécutif ? Vous avez mené à bien du côté du ministère de la justice, en administration centrale, le projet de loi devenu ensuite la loi de programmation de la justice et, aujourd’hui, vous êtes en situation de l’appliquer.

M. Rémy Heitz. Ce projet de loi est un bon exemple. Lors des débats en commission et dans l’hémicycle j’assistais en effet le ministre. Si le directeur des affaires criminelles et des grâces peut avoir un avis pertinent et conseiller utilement un ministre, c’est justement parce qu’il est nourri de cette pratique professionnelle. Pour ma part, je suis heureux aujourd’hui de pouvoir mettre en pratique concrètement des dispositions qui facilitent le travail des enquêteurs, des magistrats et rendent plus simples certaines démarches.

On peut avoir une vision négative, émettre des suspicions. On peut aussi, au contraire, en voir le côté positif. L’enrichissement mutuel donne un sens à notre action au service des justiciables.

M. le président Ugo Bernalicis. Il est clair que l’on peut considérer que c’est un enrichissement. Vous avez été au cœur de la préparation de la réforme : qui de mieux pour l’appliquer que celui qui l’a préparée ? C’est une évidence !

M. Rémy Heitz. L’enjeu est lourd, monsieur le président, pour conduire cette ambitieuse réforme, pour développer le travail d’intérêt général, de nouveaux modes de procédure et pour essayer de réduire les courtes peines d’emprisonnement en développant les aménagements de peine.

Avoir été au cœur du dispositif législatif m’aide d’aujourd’hui à donner une impulsion à la juridiction parisienne et au parquet de Paris. L’objectif que je poursuis est celui de l’intérêt général. La seule chose qui me motive dans cette affaire, c’est de faire en sorte que la justice fonctionne mieux, dans des délais plus acceptables, avec des procédures qui répondent mieux aux attentes de tous, notamment à celles des justiciables. Je crois que l’on est là dans l’intérêt général.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez dit que vous ne receviez pas d’instructions écrites sur les remontées ou sur les demandes d’information.

M. Rémy Heitz. J’ai même dit : pas d’instruction du tout !

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous demande de compléter et de préciser s’il existerait des discussions, des échanges, même informels, dans des contextes moins administratifs où l’on peut croiser le pouvoir exécutif de plus près ?

M. Rémy Heitz. Je vous réponds très clairement : non, car le magistrat du parquet ne peut pas se mettre dans cette situation où il évoquerait une affaire en cours et les suites susceptibles de lui être réservées. Ce n’est pas dans notre fonctionnement. Retenez ce que je vous ai dit tout à l’heure car il faut vraiment en avoir conscience : quand le procureur de Paris prend une décision, il ne la prend pas seul mais avec son équipe.

Dans tous les cas, concrètement, la décision que je prends est celle qui m’est proposée car elle est le fruit d’une réflexion collective. Elle part du magistrat du parquet. Il a le dossier en main, il connaît bien la procédure, il va en discuter avec son chef de section qui en discutera avec son procureur-adjoint. Tous viendront me voir dans mon bureau. Nous évoquerons la situation et la décision prise sera le fruit de cette réflexion partagée. Il n’y a pas place pour un conseil extérieur qui fixerait une orientation.

Je suis parfois sincèrement très étonné de voir certaines interprétations. Dans le même dossier on peut me reprocher ma dépendance avant de me dire que j’ai été un procureur formidablement indépendant !

Dans tous les cas, nous faisons notre travail. Notre travail, c’est d’exercer l’action publique, d’évaluer l’opportunité des poursuites, d’analyser des éléments à charge et à décharge, d’intégrer des éléments de fait, de les combiner avec l’analyse de la personnalité des mis en cause. Le travail d’un procureur, c’est de rechercher et de poursuivre les infractions à la loi pénale et de faire la vérité.

L’énorme travail que nous conduisons depuis quinze mois sur la question des gilets jaunes est réalisé au cas par cas et privilégie toujours l’approche individuelle et la personnalisation de la réponse. Même lorsqu’il y a eu 1 000 gardes à vue le 8 décembre 2018, nous nous sommes mis en situation de continuer à fonctionner exactement de la même façon. Il n’y a pas eu de traitement de masse ou de garde à vue préventive.

Cela a conduit, le dimanche 8 décembre, à mobiliser plus de vingt magistrats du parquet. Ce sont les procureurs-adjoints qui ont fait les rappels à la loi. Nous avons réussi à mobiliser plus de vingt magistrats pour une seule journée afin que la justice ne dévie pas de sa trajectoire. Notre force au quotidien, c’est de pouvoir décliner une politique pénale partagée et constante. Nous n’imagions pas qu’il puisse y avoir des réponses différentes d’un samedi à l’autre. Le rôle du procureur, c’est de veiller à cette cohérence et à cette ligne. Pourtant sur ce sujet, les commentateurs nous ont qualifiés indistinctement de laxistes et de « répressistes ». L’opinion a beaucoup varié dans le temps mais nous sommes restés constants.

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a un domaine où il existe des remontées d’informations individuelles à la chancellerie, il s’agit du droit de la nationalité. Au vu des instructions de la loi de 2013 et de la circulaire de 2014, trouvez-vous cela normal ou s’agit-il d’une exception qui se justifie par une raison particulière ?

M. Rémy Heitz. Les remontées d’information sont encadrées par la loi du 25 juillet 2013. Elle a mis fin aux instructions individuelles et prévoit la possibilité, pour le procureur général, d’adresser des rapports individuels au garde des Sceaux. C’est la circulaire du 31 janvier 2014. Cette circulaire ne concerne pratiquement que le domaine pénal.

J’ai été magistrat à la direction des affaires criminelles et des grâces mais j’ai aussi été chef du bureau de l’action publique. J’ai vu les choses des deux côtés et les pratiques évoluer dans le temps. Le nombre d’affaires signalées a considérablement baissé. Après la circulaire de Mme Taubira du 31 janvier 2014, le nombre d’affaires signalées était descendu à 3 000 ou 4 000. Leur nombre a certes ensuite un peu progressé pour se stabiliser autour de 6 000 ou 7 000, mais cela est loin du volume d’affaires signalé dans les années 2000 où le caractère inutile de toutes ces remontées d’informations avait été constaté. La chancellerie recevait de la part des parquets généraux des rapports sur des événements qui, s’ils pouvaient être localement importants, n’intéressaient pas le ministre de la justice.

Personnellement, je défends le principe d’une remontée d’information car elle se fait a posteriori et informe la direction des affaires criminelles de nombreuses problématiques. Elle lui permet d’exercer ses missions, c’est-à-dire l’animation de la politique pénale et le suivi de l’activité des juridictions dont le garde des Sceaux est comptable devant la représentation nationale.

Il y a sûrement des choses à revoir. J’avais d’ailleurs installé un groupe de travail sur la remontée d’informations à la direction des affaires criminelles et des grâces pour faire un bilan d’étape de l’application de la circulaire du 31 janvier et examiner les simplifications à envisager. Les éléments qui intéressent le ministère à un instant précis n’ont pas nécessairement besoin de faire l’objet d’un suivi dans la durée.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous me confirmez qu’il n’y a donc pas d’instruction écrite dans des cas individuels en matière pénale ?

M. Rémy Heitz. Je vous parle principalement de la matière pénale. Il n’y a jamais d’instructions individuelles. La loi de 2013 est parfaitement respectée. Il n’y a pas d’instruction écrite ou orale adressée au parquet dans les affaires pénales. Je suis formel et catégorique. Soyons lucides : avec l’information et les réseaux sociaux, qui pourraient prendre un tel risque ? Pour quel bénéfice ? Dans l’histoire plus ancienne, on a vu à quoi cela a pu conduire au plan politique. Moi, je n’ai jamais reçu d’instruction.

M. le président Ugo Bernalicis. Seriez-vous favorable à l’extension de cette instruction aux affaires civiles ?

M. Rémy Heitz. Pour les affaires civiles ou commerciales, il y a parfois des échanges. Ils portent sur des questions techniques et non sur l’orientation donnée à une situation individuelle. Vous pourrez, sur ce point, interroger le directeur des affaires civiles et du sceau. Je peux aussi vous proposer l’intervention d’un magistrat civiliste de mon parquet.

M. Didier Paris, rapporteur. J’ai moi aussi connu Pierre Truche et heureusement en France, il y a encore des grands magistrats et pas seulement des hauts magistrats !

Le procureur de la République de Paris que vous êtes, les raisons pour lesquelles vous êtes indépendant : pourquoi ne pas vous croire ? Mais comment peut-on expliquer le hiatus entre la vision que vous avez de votre indépendance et celle du corps social qui, généralement, considère que la justice, dans son ensemble, n’est pas indépendante ?

Comment est-on arrivé à cette situation ? Est-ce la vision fantasmée d’une réalité ?

M. Rémy Heitz. L’image de la justice diffère selon que l’on s’adresse à des personnes qui ont eu affaire ou pas à la justice. Les indicateurs sont beaucoup mieux orientés lorsque les gens ont été confrontés à la justice. Ils sortent alors de cette vision parfois fantasmée ou caricaturale et cela est rassurant.

Je constate ce hiatus. Nous le subissons et j’en suis affecté alors que je connais la très grande éthique des magistrats et des procureurs. Il peut s’expliquer de différentes façons. Tout d’abord, par une responsabilité des médias qui parfois déforment les faits. Ensuite, par les réseaux sociaux : ils sont souvent le véhicule efficace des thèses complotistes les plus farfelues. Quand je vois ce qui peut être dit par des personnes qui ne connaissent rien à l’affaire de l’incendie de la cathédrale Notre-Dame de Paris que nous instruisons, je sais que les réseaux sociaux peuvent nous faire du mal.

Enfin, il a pu y avoir des maladresses des magistrats, mais parfois aussi des décideurs, dans l’expression publique. L’indépendance de la justice, c’est une responsabilité collective. C’est la raison pour laquelle il faut être prudent quand on parle de la justice.

Je relisais dernièrement dans le code pénal une des rares dispositions qui cite l’indépendance de la justice. L’article 434-25 réprime d’une peine importante – six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende – le discrédit est porté sur une décision juridictionnelle dès lors que ce discrédit est de nature à porter atteinte à l’indépendance de la justice.

La question que vous posez, Monsieur le rapporteur, c’est aussi celle de notre rapport aux médias. Les procureurs sont très exposés puisqu’ils assurent désormais la communication sur les affaires couvertes par le secret de l’enquête et de l’instruction. Cela a peut-être contribué à fausser l’image d’impartialité qui était davantage assurée lorsque la justice était un peu dans sa tour d’ivoire. La société évolue, la justice avec et les magistrats qui la rendent au quotidien aussi.

M. Didier Paris, rapporteur. Le sujet des médias est effectivement important. Vous avez été amené, il y a peu, à prendre une position publique forte par rapport à celle du ministre de l’intérieur. Quel était votre état d’esprit ?

M. Rémy Heitz. Cette prise de position a été interprétée comme une forme de recadrage du ministre. Ce n’était ni mon intention, ni mon objectif. Dans une enquête extrêmement sensible qui faisait suite à un attentat et avançait très vite, j’ai souhaité rappeler que seul le procureur de la République était habilité, en application de l’article 11 du code de procédure pénale, à communiquer sur les investigations en cours.

Si c’était à refaire, je le referais sûrement. Ce principe posé par la loi est un principe d’efficacité des enquêtes et de protection des investigations. Il conditionne donc la manifestation de la vérité et un fonctionnement serein de la justice.

La communication sur le bilan victimaire ne peut être réalisée que par le procureur de la République car il va prendre un certain nombre de précautions indispensables. Dans les affaires importantes, quand je constate une dérive, une prise de parole de nature à gêner les investigations, comme dans l’affaire de Lyon, je crois utile de rappeler les principes. Je le fais également par d’autres voies, en ouvrant parfois des enquêtes pour violation du secret de l’instruction. Ces enquêtes ont du mal à aboutir puisque, le plus souvent, elles se heurtent à la question du secret des sources. Je l’ai fait par exemple à la suite de l’attentat de Strasbourg.

Ce sont des décisions que je prends seul. Les procureurs ont une très grande liberté de communication. Contrairement à ce que j’ai pu voir ailleurs dans les administrations – il est utile de pouvoir comparer les pratiques – nos communiqués de presse ne font l’objet d’aucune validation. Le procureur de la République les signe et les diffuse sans autorisation.

M. le président Ugo Bernalicis. Quand on est procureur du tribunal judiciaire de Paris doit-on donner des gages d’indépendance ?

Également, pensez-vous qu’il existe un problème fondamental de remontée d’informations du côté du ministère de l’intérieur ?

M. Rémy Heitz. Il n’y a pas lieu de donner des gages d’indépendance. En mai, mon communiqué de rappel des principes du secret de l’instruction n’était pas destiné à rappeler l’indépendance du procureur de la République. Je n’ai de gage à donner à personne. Être indépendant, c’est compliqué car il s’agit de l’être vis-à-vis des parties et des médias. Quand on prend une décision on sait qu’elle peut être interprétée comme favorable au pouvoir en place. Mais nous faisons notre métier de magistrat et, lorsque nous prenons une décision, ce n’est pas pour être dans une posture ou pour soigner son image ; c’est parce que nous exerçons le métier exigeant de magistrat. Les conséquences de nos décisions sont lourdes car nous avons, souvent, entre nos mains, l’honneur des personnes.

Concernant votre question relative aux remontées d’informations au sein du ministère de l’intérieur, il faudrait poser directement la question au ministre. Sur ce sujet, nous sommes dans une relation de confiance et de loyauté avec des OPJ et des APJ, les officiers et les agents de police judiciaire. Ils sont habilités et c’est nous qui assurons leur discipline. S’ils commettent une violation du secret de l’enquête ou de l’instruction, ils peuvent se voir retirer leur habilitation. Si un OPJ ou un APJ fait remonter à sa hiérarchie des informations et que cette dernière fait remonter des éléments à des personnes qui ne concourent pas à l’enquête, cela conduit à des retraits d’habilitation ou à des poursuites pénales. Sur ce sujet, je suis extrêmement vigilant et ferme. Chacun doit assumer ses responsabilités. Nous disposons d’un cadre législatif clair, l’article 11 du code de procédure pénale, et il faut respecter la loi.

M. Didier Paris, rapporteur. La création d’un parquet européen représente-t-elle pour vous un risque ou un avantage en termes d’indépendance de la justice ou un déplacement du centre de gravité de l’action du monde judiciaire ?

Vous avez parlé des médias et vous avez été procureur antiterroriste avant que l’on crée le parquet national antiterroriste (PNAT) par la loi du 23 mars 2019. Dans ce contexte, vous avez subi une pression considérable de la part de la presse, représentative de la pression de l’opinion publique et de son besoin de compréhension. Peut-on considérer qu’il s’agit d’une limitation de l’indépendance fondamentale de la justice et comment peut-on opérer au mieux ?

M. Rémy Heitz. C’est un sujet d’interrogation permanent et qui a beaucoup évolué. Il y a vingt ans, j’ai exercé les fonctions de vice-procureur chargé des relations avec la presse auprès de Jean-Pierre Dintilhac, procureur de la République à Paris. Les relations avec la presse représentaient alors un petit mi-temps. Nous avions quelques relations au quotidien, mais la pression médiatique n’avait absolument rien à voir avec celle qui s’exerce aujourd’hui 24 heures sur 24. Un magistrat au parquet de Paris est dédié à cette tâche et une permanence est assurée, week-end compris.

Notre ligne de conduite, c’est l’article 11. Il précise que notre communication ne doit pas pouvoir emporter de considérations sur les charges retenues, doit respecter la présomption d’innocence et ne doit pas entraver les investigations. La voie est donc extrêmement étroite et nous avons une communication très encadrée. Lorsque nous communiquons par exemple sur des révélations d’abus sexuels, notamment sur des mineurs, et annonçons l’ouverture d’une enquête, cela peut permettre la révélation d’autres faits.

M. Didier Paris, rapporteur. Auriez-vous engagé cette poursuite ou procédé à cette ouverture d’enquête sans le contexte médiatique actuel ?

M. Rémy Heitz. Si la victime était venue dénoncer des faits : oui. En l’état, les faits nous sont communiqués par voie de presse à la suite de la parution d’un livre.

Dans toutes les affaires où nous avons ouvert des enquêtes, si, au départ, les victimes étaient réticentes, elles ont rapidement compris l’importance du travail d’investigation de la justice.

La communication n’est donc pas secondaire. Elle fait aujourd’hui partie intégrante de l’action, puisque nous vivons dans un monde connecté, de chaînes d’information continue, de réseaux sociaux, où tout va extrêmement vite. Nous devons nous inscrire dans ces communications alors que le temps judiciaire n’est pas celui du temps médiatique.

Nous devons aussi expliquer comment nous agissons et progressons. Il y a parfois des incompréhensions.

Par exemple, concernant les gilets jaunes, nous avons dû expliquer plusieurs éléments. C’est la raison pour laquelle, le 31 mai 2019, j’avais donné une interview au journal Le Parisien, pour expliquer notre position en matière de réponse aux plaintes concernant les violences policières. J’avais annoncé que des policiers seraient renvoyés devant le tribunal correctionnel. Il y a eu des réactions assez vives de syndicats de police, mais nous avions choisi ce temps de la communication pour expliquer de manière transparente l’action du parquet et pour dire aux plaignants que la justice passerait, que nous accordions à leur demande toute l’importance qu’elle requérait.

Aujourd’hui, si on n’explique pas l’action de la justice, on est dans l’incompréhension et on laisse se développer des visions complotistes. L’indépendance de la justice se construit donc aussi avec un message porté par une communication institutionnelle.

L’action du parquet européen sera circonscrite et limitée à la poursuite des fraudes aux intérêts financiers de l’Union et aux grandes fraudes à la TVA, avec un seuil de 10 millions d’euros. Cela n’aura donc pas du tout d’effet sur le quotidien des parquets.

Le parquet européen est doté d’une très large indépendance. Il y a un chef du parquet européen, madame Laura Kövesi, un chef des parquets européens, des procureurs nationaux et des procureurs délégués. Dans l’organisation du parquet européen, on ne connaît pas le juge d’instruction. Cela bouleversera notre ordre juridique interne. Nous allons donc devoir adapter notre loi et c’est l’objet du projet en cours. C’est un débat important car certains y voient une évolution de notre procédure pénale vers une diminution du rôle du juge d’instruction.

Pour le parquet de Paris, l’impact de la création du parquet européen sera limité. Il concernera davantage le parquet national financier. Toutefois, certains dossiers, notamment en matière de grande criminalité organisée de très grande complexité, pourront intéresser le parquet européen.

M. Ian Boucard. Vous avez travaillé avec un cabinet qui a porté une loi et vous avez donc créé des liens avec des responsables. Il est difficile d’imaginer qu’il n’existe plus aucun échange professionnel avec vos anciens collègues.

Vous nous avez dit que la Cour de Justice de l’Union européenne a conféré, à la fin de l’année 2019, au ministère public français la capacité à émettre un mandat d’arrêt européen lui reconnaissant ainsi son indépendance du pouvoir exécutif. Ce n’est pas neutre, vous avez raison, parce que la CJUE avait refusé ce statut à l’Allemagne notamment, quelques mois auparavant.

Cela vient contredire les arrêts Medvedyev et Moulin de la Cour européenne des droits de l’homme, qui concernaient la France. Pour autant, l’avocat général auprès de la CJUE a relevé que l’architecture institutionnelle du ministère public français ne garantissait pas, à ce jour, une action exempte de toute influence du pouvoir exécutif.

Pour la CJUE, ce n’est donc pas l’organisation de notre justice qui garantit votre indépendance mais, et vous l’avez dit vous-même, l’usage et la pratique.

Si un pouvoir exécutif venait à vouloir mettre fin à l’indépendance de la justice, ou si votre successeur avait moins cet esprit d’indépendance, qu’est-ce qui garantirait dans notre organisation actuelle qu’elle serait maintenue ? Contrairement à la loi, une pratique se change facilement.

M. Rémy Heitz. J’ai exercé une dizaine de fonctions ces trente dernières années. J’ai toujours très scrupuleusement respecté le cadre institutionnel. Lorsque j’ai été nommé président du tribunal de Bobigny, il y a un peu plus de dix ans, un journal avait titré : la reprise en mains du tribunal de Bobigny. Comme si j’allais, moi, reprendre en mains quoi que ce soit ! Au bout de quinze jours, l’ambiguïté avec mes collègues et les représentations syndicales au sein du tribunal de Bobigny était levée. Ils avaient compris que je venais pour exercer mes fonctions, pour respecter et défendre l’indépendance des magistrats du siège. Personne ne viendra vous dire que je n’ai pas tenu cet engagement.

Nous sommes habitués à ce cloisonnement et nous avons des réflexes. Celui de demander à un collègue de se déporter en fait partie. Je ne délègue jamais les déclarations d’intérêt par exemple. C’est un moment de discussion et d’échanges alors que tout ne figure pas dans la déclaration écrite d’intérêts.

Les termes de l’arrêt de la CJUE sont très clairs. Ils démontrent qu’en France, les magistrats du parquet disposent du pouvoir d’apprécier de manière indépendante, notamment par rapport au pouvoir exécutif, la nécessité et le caractère proportionné de l’émission d’un mandat d’arrêt européen et exercent ce pouvoir de manière objective en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge.

Cet arrêt de la CJUE nous a mis du baume au cœur car nous avons souffert des suites de l’arrêt Medvedyev.

Qu’est-ce qui garantit notre indépendance dans le temps ? Ce sont les fonctionnements que j’ai décrits, mais c’est surtout la loi du 25 juillet 2013. Elle interdit les instructions individuelles de façon parfaitement limpide. Demain, lorsque la réforme constitutionnelle sera adoptée et que le principe de l’avis conforme du CSM pour toute nomination d’un parquetier sera gravé dans le marbre constitutionnel, je pense que nous aurons franchi une étape extrêmement importante.

Aujourd’hui, les pratiques vertueuses existent déjà, mais l’adoption de la loi nous permettrait d’interdire tout retour en arrière.

M. Sébastien Nadot. Avant d’être nommé procureur de Paris, vous étiez dans un cabinet ministériel du Gouvernement actuel.

Récemment vous avez classé sans suite l’enquête pénale visant les journalistes de Disclose. Ils avaient révélé des informations confidentielles sur l’implication des armes françaises dans la guerre au Yémen. Vous avez estimé que l’infraction de violation du secret-défense était caractérisée et vous avez enjoint par courrier les journalistes à se conformer à la loi à l’avenir. Cette décision peut sembler équilibrée mais pour le béotien que je suis en justice, elle paraît étrange.

Le procureur général Molins qui était là tout à l’heure, avait d’ailleurs déjà adopté ce procédé il y a six ans, dans une affaire assez similaire. Mais comprenez-vous que sur une telle affaire, compte tenu de votre carrière, cette décision puisse conduire le citoyen à se défier de l’indépendance de la justice ?

En tant que procureur de la République de Paris, avez-vous la faculté de vous déporter quand vous êtes face à une affaire qui implique le Gouvernement que vous serviez directement il y a quelques mois ?

Dans les déclarations d’intérêts que vous examinez pour les autres magistrats, la proximité avec le pouvoir exécutif figure-t-elle ?

M. Rémy Heitz. Monsieur le député, je vais apporter un correctif : je n’ai pas été membre d’un cabinet ministériel ces dernières années. Le dernier cabinet ministériel auquel j’ai appartenu, était celui de Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, il y a presque vingt ans. Récemment, j’étais directeur des affaires criminelles et des grâces, donc directeur d’administration centrale, ce qui n’est pas du tout la même chose.

Dans l’affaire que vous évoquez, là aussi, j’ai tout lu, alors que le processus judiciaire de cette affaire est totalement habituel. J’ai été saisi, par un article 40, d’une violation du secret-défense, le ministre de la défense me signalant qu’une journaliste aurait,

lors d’une réunion publique, brandit une feuille avec le logo rouge confidentiel défense.

Le délit de compromission est un délit formel : celui qui contribue à rendre public un document confidentiel-défense, même par simple maladresse, commet une infraction. Systématiquement, dans ces cas-là, nous saisissons la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), le service enquêteur habilité à travailler sur ces délits de compromission. Pourquoi ? Pour des raisons techniques. En effet, même en tant que procureur, je n’ai pas le droit de voir cette note classée confidentiel-défense. Seule la DGSI et ses personnels habilités secret ou confidentiel-défense peuvent instruire ces procédures. Toutes les procédures pour compromission lui sont donc confiées.

Or, j’ai lu dans la presse que le procureur de Paris avait donné à cette affaire une tournure extrêmement choquante en saisissant un service de renseignement. Je n’ai fait que ce que tous mes prédécesseurs avaient fait dans la même situation.

Les journalistes ont été entendus par la DGSI. Ils ont opposé le secret des sources et la procédure nous a été retournée.

Comme ces journalistes n’avaient pas commis de précédentes infractions, et c’est notre jurisprudence constante, nous avons procédé par rappel à la loi. Comme nous le faisons, lorsque des responsables, parfois par maladresse, ne respectent pas le secret de la défense nationale. C’est une procédure qui a été conduite normalement, comme beaucoup d’autres, et son traitement n’a absolument pas été dérogatoire. Les fonctions que j’ai pu exercer en administration centrale n’ont strictement rien à voir avec cela. Ce rappel à la loi est enregistré au parquet, dans notre logiciel Cassiopée, et nous conservons pendant un certain temps cette information. Si les personnes concernées venaient à réitérer ces comportements, elles s’exposeraient à des poursuites dès lors qu’elles ont été rappelées aux devoirs de leurs charges.

M. le président Ugo Bernalicis. Le rappel que vous avez fait au ministre de l’intérieur en matière antiterroriste sur la question lyonnaise pourrait être fait à peu près toutes les semaines puisqu’il n’est pas rare que les ministres de l’intérieur, dans leur communication, annoncent que « les sanctions seront sévères », alors qu’ils ne représentent pas l’autorité de poursuite.

Concernant les gilets jaunes, deux questions se posent. Premièrement, vous avez dit : « il n’y a pas eu de garde à vue préventive ». Mais de toute façon ce n’est pas vous qui les auriez décidées puisque nous sommes dans le cadre d’un flagrant délit mais l’OPJ qui est sur place. Vous, vous ne faites que constater une garde à vue à laquelle vous donnez des suites ou pas.

En interne, vous avez transmis une note en indiquant que plusieurs motifs permettent la mise en garde à vue. Le sixième point de l’article 62-2 du code de procédure pénale permet la garde à vue pour garantir la mise en œuvre des mesures destinées à faire cesser le crime ou le délit. Sur son fondement, vous pouvez prolonger les gardes à vue, de sorte que les intéressés ne puissent pas retourner manifester. Or, les manifestations durent rarement plus de 24 heures. Pourquoi les gardes à vue sont-elles donc prolongées plus de 24 heures ?

Cela amène une autre question toutefois non spécifique à votre parquet. Il y a un traitement en temps réel, arrivé par la permanence du parquet. Cependant si on se fait attraper le vendredi ou le samedi dans une manifestation, il n’est pas rare d’entendre les policiers dire qu’il faudra attendre le lendemain pour avoir un avis du parquet. Comment explique-t-on cela alors que vous êtes garant des libertés individuelles et alors que la garde à vue reste une entrave ?

M. Rémy Heitz. Pour la juridiction parisienne et pour mon parquet, le traitement de ces faits a constitué un défi colossal. Nous avons eu presque 4 000 gardes à vue à traiter, procédé à plus de 1 000 rappels à la loi, organisé plus de 600 comparutions immédiates et on a également utilisé toute la gamme pénale, avec un souci d’individualisation de chaque réponse.

Concernant la note que vous évoquez, je n’ai signé aucun document donnant des instructions à mes collègues. Les choses ne se sont pas passées comme ça. La responsabilité du procureur de Paris est de faire en sorte que le traitement, week-end après week-end, soit cohérent, s’inscrive dans une politique pénale bien définie avec des réponses harmonisées.

Le nombre de gardes à vue nous a conduits à faire intervenir des magistrats qui n’étaient pas habitués à la permanence et au traitement de ce type de contentieux. Nous avons donc fait un petit memento dans lequel nous avons consigné les pratiques. À un moment, une phrase a été sortie complètement de son contexte. Nous n’avons pas dit que l’on pouvait prolonger les gardes à vue pour empêcher les manifestants d’aller manifester. Ce n’est pas un motif de prolongation de garde à vue. En revanche, pour les cas où la procédure s’achemine vers un rappel à la loi ou pour le cas d’une infraction insuffisamment caractérisée, nous conseillons d’attendre la fin de la manifestation pour lever la garde à vue. Cela évite de grossir les rangs des manifestants. Ce conseil donné n’est rien d’autre que la pratique habituelle.

M. le président Ugo Bernalicis. Dans des cas où l’infraction n’est pas suffisamment caractérisée, dans des cas donc où aucun délit n’est commis, vous prenez la décision d’empêcher un individu de retourner manifester alors que vous n’avez rien à lui reprocher !

M. Rémy Heitz. L’article 62, précise que l’un des objectifs de la garde à vue est aussi d’éviter la réitération des faits pour lesquels la personne est placée en garde à vue.

M. le président Ugo Bernalicis. Mais si les faits ne sont pas avérés ?

M. Rémy Heitz. Ça, on ne le sait généralement qu’à la fin. Il s’agit des gardes à vue pour lesquelles on s’achemine vers un classement parce qu’il y a des choses à vérifier et que nous ne sommes pas certain de caractériser une infraction. Soyons sérieux : il n’est pas question de prononcer de garde à vue pour empêcher les gens de manifester. C’est une caricature. Mais pour certaines situations, il est préférable de lever la garde à vue une fois la manifestation terminée. C’est également ce que l’on observe pour des personnes interpellées en état d’alcoolémie pour un délit de conduite sous l’emprise de l’alcool. Les gardes à vue ne sont levées qu’une fois que les personnes sont totalement dégrisées.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous faites un parallèle avec les gilets jaunes en disant qu’ils doivent se « dé-gilets-jauniser » le temps de la garde à vue !

M. Rémy Heitz. C’est vous qui le dites ! Vous interprétez et caricaturez, de façon amusante, mes propos. Dans ce cas de figure, on est sur l’un des objectifs de la garde à vue : éviter la réitération des faits.

Remettons-nous, dans le contexte des 1er et 8 décembre. Quel était l’objectif poursuivi ? Nous étions dans une situation extrêmement préoccupante et notre objectif était de rétablir la paix sociale. Nous avons veillé à ce que chaque situation soit examinée le plus précisément possible et nous avons privilégié les réponses alternatives. Nous avons ainsi fait des comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) c’est-à-dire du plaider coupable. Pour les faits les plus graves, nous avons organisé des comparutions immédiates mais en organisant des audiences supplémentaires, de sorte qu’elles ne se terminent pas trop tard et que tout le monde puisse être jugé dans des conditions sereines.

Avons-nous eu beaucoup de griefs de la part des personnes qui ont été jugées ? Non, monsieur le Président. Les personnes jugées l’ont été dans des conditions de dignité grâce à une organisation judiciaire qui s’est adaptée à l’urgence de la situation.

M. le président Ugo Bernalicis. Les comparutions immédiates, jusqu’à des heures très tardives, ne permettent pas de réunir les conditions favorables qui seraient propices à une justice rendue dans la sérénité.

D’ailleurs, et c’est mon point de vue, vous le savez puisque vous m’avez entendu dans l’hémicycle, la comparution immédiate n’est pas une justice très sereine. Nous sommes en désaccord là-dessus. Je le suis également avec la majorité et probablement avec le rapporteur.

Néanmoins, les capacités judiciaires mobilisées, et notamment celles de la police, ne le sont pas toujours avec la même célérité. Choisir où l’on met les moyens, choix qui n’est pas seulement celui du parquet puisqu’il est fait conjointement avec les services de police et de gendarmerie, a aussi des incidences.

M. Rémy Heitz. Nous avons, un nombre considérable de procédures à traiter. Sur ces enquêtes, nous avons ouvert une vingtaine d’informations judiciaires. Nous avons poursuivi deux policiers devant le tribunal correctionnel de Paris. Il y aura encore des poursuites à venir. Aucune situation n’est prise à la légère. Toutes les plaintes, tous les signalements, même ce qui nous remonte par les réseaux sociaux, font l’objet d’enquêtes. À plusieurs reprises, j’ai été amené à ouvrir des enquêtes où la personne victime n’était pas identifiée.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est dire que tout le monde ne vient pas se plaindre.

M. Rémy Heitz. On peut avoir cette interprétation mais lorsque nous avons connaissance de faits, nous diligentons une enquête. Elles sont très complexes et c’est la raison pour laquelle nous avons ouvert beaucoup d’informations judiciaires.

Lorsque des personnes sont grièvement blessées, cela nécessite des expertises pour déterminer la qualification des faits. Il faut travailler sur les témoignages et sur la vidéo. L’inspection générale de la police nationale (IPGN) fait un travail considérable. Le nombre de saisines a plus que doublé cette année et elle se trouve face à un plan de charge considérable.

Je suis personnellement l’évolution de ces enquêtes et j’ai encore participé récemment à une réunion avec les responsables de l’IGPN à ce sujet. Lorsqu’il y a un classement sans suite, il est argumenté. Nous envoyons parfois des notes de deux à trois pages aux plaignants où nous expliquons pour quelles raisons nous n’avons pas réussi à objectiver les faits ou pourquoi nous avons décidé de ne pas poursuivre.

Depuis que nous sommes dans ce processus, grâce à ce travail de pédagogie, nous n’avons pas reçu de contestation des classements sans suite bien qu’il existe une possibilité de recours hiérarchique devant le procureur général ou au CSM.

Ces affaires seront conduites avec toute la rigueur nécessaire et les informations judiciaires seront menées par les juges d’instruction, là aussi, en toute indépendance. Il y a des expertises et il y aura sûrement des mises en examen. Encore une fois, ce sont des affaires complexes. Elles imposent de déterminer la nécessité de l’intervention et sa proportionnalité. Ces deux éléments sont compliqués à caractériser et à objectiver, notamment dans des contextes de très grande confusion.

M. Didier Paris, rapporteur. La manière dont le président s’exprime n’engage aucunement notre commission d’enquête et, à ce stade, ce n’est pas une commission de prises de position publiques.

Le mémento que vous avez évoqué pourra-t-il est consulté par notre commission ?

Ses modalités de diffusion et le nom de ses magistrats destinataires pourront-ils également être connus ?

M. Rémy Heitz. C’est un document qui prend la forme d’un mail, d’un message récapitulatif. Sur le passage concerné, je n’ai rien à cacher et je suis disposé à communiquer ce document à la commission.

J’avais répondu au Syndicat des avocats de France que j’assumais cette position : elle n’est pas nouvelle et correspond à la pratique suivie par le parquet dans de telles situations. L’objectif que nous poursuivons est de prévenir la réitération de faits violents et de maintenir la paix sociale.

M. le président Ugo Bernalicis. Concernant les moyens judiciaires disproportionnés mis en œuvre, je souhaite évoquer le cas des décrocheurs de portraits d’Emmanuel Macron.

Quand le procès s’est tenu, en septembre 2019, il y a eu, devant le tribunal, une manifestation à laquelle j’ai participé. J’ai rarement vu un tel déploiement de policiers, gendarmes et CRS pour la manifestation d’une association réputée pacifique et non-violente.

Est-ce vous qui avez demandé ce dispositif ? Cette initiative a-t-elle été prise par le ministère de l’intérieur ? Pourquoi est-ce le bureau de lutte antiterroriste de la gendarmerie nationale qui a été saisi d’une partie de l’enquête ? Nous parlons de gens qui décrochent un portrait d’une valeur de 16 ou 17 euros, en fonction de la qualité du cadre. Ne pensez-vous pas que les moyens déployés sont manifestement disproportionnés ?

M. Rémy Heitz Le parquet a engagé des poursuites contre les personnes que vous appelez les décrocheurs et qui se sont vu reprocher un délit de vol simple.

Ces personnes ont été convoquées et se sont présentées. Le ministère public a requis des peines symboliques, relativement modérées, pour des délits de vols. Le ministère public a été suivi dans ses réquisitions puisqu’il s’agissait de faits caractérisés de soustraction frauduleuse de la chose d’autrui.

Il n’y a pas eu d’instruction de politique générale sur le sujet, mais tous les parquets ont procédé de la sorte. Si nous laissons sans réponse pénale les personnes venues s’emparer d’un bien commun dans une salle municipale, un lieu public donc, cela pose la question du respect de l’autorité et de la loi.

Sur votre question relative au maintien de l’ordre, je ne peux pas vous répondre car je n’en suis pas responsable et j’ignore quels moyens ont été déployés. Mais nous veillons à ce que les audiences se tiennent dans la sérénité. La justice doit être rendue dans la dignité et à l’abri des pressions, y compris celles de la rue.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie.

Audition du jeudi 6 février 2020

À 8 heures 30 : M. Jean-Michel Hayat, premier président de la Cour d’appel de Paris

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons à présent M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Jean-Michel Hayat prête serment.)

M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris. Je me présente rapidement. J’ai eu une carrière exclusivement de magistrat du siège. Je n’ai jamais exercé des fonctions au parquet, par choix personnel et par conviction que mon indépendance passait par l’exercice exclusif des fonctions au siège. Considéré comme un magistrat pénaliste, j’ai, à l’occasion de l’évolution de ma carrière, exercé des fonctions au civil à plusieurs reprises. Après avoir été juge d’instruction et président de chambre correctionnelle, puis président de cour d’assises, j’ai bifurqué à l’âge de cinquante ans, à ma demande, vers des fonctions de chef de juridiction.

Ce choix personnel m’a amené, en 2005, à me porter candidat à la fonction de président du tribunal de grande instance de Nice. Je percevais parfaitement les grandes difficultés que traversait cette juridiction, après la mise à la retraite d’office de l’ancien doyen des juges d’instruction pour des faits d’atteinte lourde à la déontologie des magistrats, puisqu’il avait été sanctionné par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM). L’enjeu fut considérable. Il m’a fallu remettre cette juridiction sur les rails, pour corriger une image particulièrement flétrie au terme d’années noires. La tâche fut très difficile, mais j’ai eu la satisfaction de voir cette juridiction retrouver son crédit au bout de cinq ans.

Cinq ans plus tard, j’ai été nommé président du tribunal de grande instance de Nanterre, qui était divisé, là encore, par une affaire très médiatisée. En 2014, j’ai été nommé président du tribunal de grande instance de Paris. C’est donc tout récemment que j’ai accédé aux fonctions de premier président de la cour d’appel de Paris. J’ai par ailleurs effectué deux années en cabinet ministériel, puisque j’ai été nommé membre du cabinet du ministre de l’éducation nationale, plus précisément à l’enseignement scolaire. J’ai été chargé du traitement des problèmes de société qui traversaient l’institution. Le premier sujet important dont j’ai eu à connaître était la lutte contre la pédophilie, sujet que ne savait pas traiter l’éducation nationale, puisque – si je puis me permettre l’expression – on se « refilait le mistigri », lorsque l’on repérait un enseignant qui pouvait avoir des difficultés de cet ordre. J’ai ensuite été chargé de tous les sujets de société : la violence en milieu scolaire ; l’organisation des sorties scolaires, pour éviter des drames, en termes de sécurité des enfants – nous étions juste après l’affaire du Drac, où des enfants avaient été emportés par un lâcher d’eau d’EDF – ; la transmission des bulletins scolaires aux deux parents, lorsque les parents étaient séparés – c’était il y a vingt ans un sujet très important, même si cela semble aujourd’hui naturel – ; l’enseignement privé ; le foulard islamique ; la lutte contre les sectes ; l’obligation scolaire. Tout cela m’a passionné. Ce ne fut pas pour autant un accélérateur de carrière pour ce qui me concerne, puisque j’étais vice-président du tribunal correctionnel de Versailles lorsque je suis parti en cabinet ministériel, et suis devenu vice-président au tribunal de grande instance de Nanterre lorsque j’en suis sorti.

Après quarante ans de carrière, j’ai le sentiment que la marche vers l’indépendance de la justice a été un long combat qui n’est toujours pas gagné. Pourquoi ? Parce que la réforme absolument indispensable, à savoir une évolution fondamentale du statut du parquet n’est toujours pas faite. On ne peut plus la retarder : les difficultés pour atteindre un consensus sur la réforme constitutionnelle doivent épargner cette question. Je pense que la réforme telle qu’elle est envisagée, c’est-à-dire l’avis conforme du CSM et l’alignement de la procédure disciplinaire, est une réforme a minima. J’ai acquis la conviction que, pour protéger la nomination des magistrats du parquet de toute suspicion, il faut l’aligner complètement sur celles des magistrats du siège, avec un pouvoir de proposition du CSM pour les postes de procureurs de la République et de procureurs généraux. Très clairement, nous y gagnerons.

Je veux ensuite souligner la très grande insuffisance du budget du ministère de la justice, en dépit des efforts considérables de l’État, notamment la construction du nouveau tribunal de Paris, qui est une réussite architecturale impressionnante. Cette construction a considérablement amélioré les conditions de travail des magistrats et des fonctionnaires, qui sont globalement fiers de leur tribunal. Ce premier pas n’est toutefois pas suffisant. Le vrai problème est l’insuffisance des moyens et des équipes autour des magistrats ; elle pèse considérablement sur notre travail. Nous avons trop peu de collaborateurs, d’assistants spécialisés, de juristes assistants. Les magistrats sont confrontés à un rythme effréné de traitement des contentieux. Par exemple, les juges des libertés qui traitent à la fois de la décision de maintien en liberté ou de placement en détention provisoire, de la rétention administrative des étrangers et des hospitalisations sans consentement, sont à Paris, au nombre de douze pour 22 000 décisions rendues par an ! Chaque année, il faut se battre pour obtenir des moyens, qu’on ne nous donne qu’au compte-gouttes. Tout devient extrêmement lourd. Les juges des enfants à Paris sont confrontés à 15 ou 20 déferrements de mineurs non accompagnés tous les jours. Alors qu’auparavant un seul juge des enfants était de permanence, maintenant ils sont parfois deux. Dans mes fonctions de premier président de cour d’appel, je constate que toutes les chambres sont écrasées de travail. Je l’affirme : l’indépendance passe aussi par des moyens qui permettent d’effectuer son travail. Les magistrats doivent disposer du temps nécessaire pour étudier les dossiers, ne pas être toujours dans le stress de deux ou trois audiences collégiales par semaine, dans lesquelles il faut étudier des dossiers très complexes.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez dit avoir eu un parcours exclusivement au siège, point très important à vos yeux. Le débat sur les allers-retours entre siège et parquet se pose, notamment sous l’angle de l’indépendance de la justice, puisque le parquet est rattaché hiérarchiquement au ministère et à la garde des Sceaux. Est-il du ressort d’une éthique personnelle de cloisonner le parquet et le siège – c’est d’ailleurs votre choix, tout à fait légitime – ou faudrait-il faire évoluer les règles, y compris les règles de nomination et les règles de carrière pour mieux séparer siège et parquet ? Ou bien, comme un certain nombre de vos collègues, pensez-vous que ces allers-retours sont un enrichissement ?

M. Jean-Michel Hayat. Mon point de vue a évolué. La jurisprudence du CSM a posé comme règle que l’on ne puisse plus revenir dans une même juridiction avec les mêmes fonctions. Dans les dix premières années de sa carrière, il est parfaitement normal qu’un magistrat recherche s’il est plus à l’aise dans les fonctions du siège ou du parquet. Il faut exercer au parquet pour comprendre son fonctionnement. À un certain stade de la carrière, au moment où l’on accède à l’avancement, donc grosso modo à l’issue des dix premières années, il vaudrait mieux que les choix s’opèrent de manière nette, entre siège ou parquet. Les parcours seraient moins brouillés, et le logiciel siège ou le logiciel parquet ne changerait pas en permanence, surtout dans une même juridiction ou dans des juridictions limitrophes, ce qui, à mes yeux, pose problème.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourquoi cela pose-t-il problème ? Dans les différentes auditions que nous avons conduites jusqu’à présent, l’on nous dit que, finalement, les magistrats, en fonction du poste occupé, changent de comportement. Il existerait une sorte de fonctionnement hermétique à l’intérieur d’eux-mêmes. Quand ils sont en cabinet, ils sont en cabinet, quand ils sont dans une administration centrale, ils sont dans une administration centrale, quand ils sont au parquet, ils sont au parquet, quand ils sont au siège, ils sont au siège.

Toutefois, il me semble que les choses ne sont pas si simples : nous sommes toujours traversés par notre histoire, nos contradictions, etc. Malgré la meilleure volonté du monde et une force intérieure hors du commun, nous ne pouvons pas complètement y échapper. Votre sentiment semble plutôt aller dans ce sens.

M. Jean-Michel Hayat. Oui, je pense que la remontée d’informations, les rapports transmis au parquet général, tout cela n’est pas indifférent. Avoir été juge d’instruction, puis ensuite magistrat au parquet, où l’on va rendre des rapports sur l’instruction, voilà qui me paraît un peu compliqué ! Je préférerais que les itinéraires soient nets et que ces passerelles n’existent pas. Tout le monde y gagnerait. Je répète cependant qu’il est absolument indispensable de pouvoir faire un choix éclairé au début de sa carrière. Ensuite, les fonctions du siège et les fonctions du parquet ne sont pas du tout les mêmes, parce que les fonctions du parquet sont hiérarchisées au quotidien.

M. le rapporteur Didier Paris. Monsieur le premier président, vous avez indiqué avoir été nommé président, à Nice, notamment parce qu’il fallait redresser une juridiction…

M. Jean-Michel Hayat. En réalité, j’avais la perception que seul un profil pénaliste permettrait de répondre aux difficultés que traversait la juridiction. Jusqu’alors, le procureur s’occupait plutôt du pénal, le président du civil. C’était la culture de l’époque. J’ai eu le sentiment, en 2005, qu’à l’évidence il fallait probablement un magistrat pénaliste pour écarter le soupçon de corruption qui avait traversé les couloirs de cette juridiction. Je me suis dit que, peut-être, c’était le bon moment de candidater, en se présentant au CSM, pour les fonctions de président du tribunal de Nice.

M. le rapporteur Didier Paris. Précisément, je voulais revenir sur les difficultés que rencontrait cette juridiction : corruption, difficultés liées à la déontologie, puisque ce sont vos propres termes. Pour entrer un peu plus dans le détail, quelle était la nature des problèmes rencontrés ? Les faits ne sont pas si anciens. Pouvons-nous encore rencontrer des difficultés de cette nature et comment les contrer ? Cette commission d’enquête porte sur l’indépendance de la justice, et tout système de corruption est en lien direct avec la notion d’indépendance.

M. Jean-Michel Hayat. Cette juridiction a fait l’objet d’un très grand nombre d’inspections, par l’inspection générale de la justice, à l’époque inspection générale des services judiciaires. Il existait une forme de porosité. Une affaire, tout particulièrement, portait sur une escroquerie internationale. L’argent de l’escroquerie avait transité sur le faux compte Carpa d’un avocat, qui était le futur bâtonnier du barreau de Nice. L’information judiciaire n’a jamais avancé. Le doyen des juges d’instruction avait, à l’évidence, ralenti le cours de cette information. C’est dans ces conditions, alors que nous étions à la limite du délai de prescription, que le procureur de la République de l’époque, Éric de Montgolfier, a demandé au président le dessaisissement du juge d’instruction qui avait été désigné. Ce fut un tremblement de terre. Le changement de juge d’instruction a enfin permis à cette instruction de démarrer et d’aboutir à des mises en examen, y compris du professionnel de justice concerné, en l’occurrence l’ancien futur bâtonnier de Nice.

Cette affaire fut une véritable tempête au sein de la juridiction, qui s’est fracturée en deux chez les avocats, et entre les magistrats du ministère public et les magistrats du siège. Je suis arrivé après la décision prise par le CSM de mise à la retraite d’office de cet ancien doyen des juges d’instruction. Entre-temps, le dossier d’instruction avait prospéré et venait le moment du jugement de cette affaire. Il fallait prendre une décision pour savoir qui allait la juger. Je considérais qu’il fallait absolument la dépayser. Nous ne pouvions juger cette affaire dans ce climat de tension extrême. Voilà qui a beaucoup divisé ; j’ai vu les uns les autres intervenir et les réseaux fonctionner. C’est dans ces conditions que la Cour de cassation a ordonné le dépaysement de cette procédure, qui a été jugée à Lyon ; les condamnations sont intervenues. Tout cela a été extrêmement difficile.

J’ai aimé cette juridiction, j’ai aimé cette ville et je suis heureux du travail accompli. Il y avait beaucoup de démocrates qui en avaient assez de toutes ces affaires, de tous ces réseaux pour intervenir, pour peser, pour détourner le cours normal de la justice. Au terme de ces cinq années, qui n’ont pas été simples, nous sommes arrivés, nous tous, avocats, magistrats du siège et du parquet, à faire en sorte que le soupçon s’éloigne. Pour autant, il faut être extrêmement vigilant : on ne peut pas dire que l’on déjeune ou que l’on dîne avec n’importe qui. Il faut toujours faire extrêmement attention, être sur la réserve, et être toujours en état de veille, pour savoir à qui s’adressera ensuite celui qui vous parle, celui qui vous rencontre, celui qui vous reçoit. La prudence a été constante.

À l’évidence, c’est une juridiction où, peut-être, la déontologie doit être rappelée. J’ai eu la chance – je l’ai dit publiquement, je le redis aujourd’hui sous serment – d’avoir un entretien assez long avec le premier président de la cour d’appel de Versailles, qui, à l’époque, était membre du CSM, et qui, avant mon départ à Nice, m’a donné un grand nombre de conseils sur le plan déontologique. Je m’en souviendrai toute ma vie. Je pense qu’il m’a évité beaucoup d’erreurs. Sur des postes aussi difficiles, une veille déontologique me semble devoir être mise en place.

M. le rapporteur Didier Paris. À propos de déontologie, François Molins nous a communiqué la nouvelle version du Recueil des obligations déontologiques des magistrats. Comment est-elle perçue par les magistrats, mais aussi les greffiers, les personnels de justice en général ? La compréhension des enjeux vous paraît-elle suffisante ? Le Recueil est-il une réponse adaptée ? Est-il vivant et utilisé dans les juridictions, y compris dans les cours d’appel ? Est-ce que, en soi, l’obligation de débats autour des questions issues de la loi de 2017 répond suffisamment à la préoccupation d’indépendance des magistrats et de l’ensemble de la sphère judiciaire ?

M. Jean-Michel Hayat. Le Recueil des obligations déontologiques des magistrats a été publié en 2010. Il avait été adressé à chacun des magistrats et a fait l’objet de nombreux débats. Je l’avais moi-même invoqué lorsque j’avais pris mes fonctions de président au tribunal de Nanterre. Évidemment, au fil du temps les choses s’oublient. Le Recueil a été actualisé l’année dernière, avec un certain nombre de cas pratiques, qui sont diffusés en annexe et sans donner lieu à débat. À l’École nationale de la magistrature, les obligations déontologiques sont très longuement expliquées aux auditeurs de justice.

En revanche, la déclaration d’intérêts a été une avancée majeure. Au cours des deux premiers mois de sa prise de fonction, le magistrat va s’entretenir avec son chef de juridiction ou son chef de cour. À mon sens, s’il y avait une modification à apporter, c’est bien l’interdiction de déléguer cette obligation : il revient aux chefs de juridiction, non à son délégataire, de mener cet entretien.

M. le rapporteur Didier Paris. Vous-même avez-vous délégué ?

M. Jean-Michel Hayat. Au moment de l’application du texte, j’exerçais mes fonctions au tribunal de grande instance de Paris, maintenant tribunal judiciaire. Il était impossible de faire du jour au lendemain la déclaration d’intérêts pour les 360 magistrats. J’ai procédé à un maximum d’entretiens et j’ai délégué pour les plus jeunes et les moins gradés, ceux qui étaient sortis d’école assez récemment. Depuis 2018, je ne délègue plus du tout la moindre déclaration d’intérêts. Je procède à tous les entretiens déontologiques de tous les magistrats qui rejoignent le tribunal, dans un premier temps, et maintenant la cour d’appel.

Je pense qu’il faut clarifier encore plus les choses : en cas de changement de fonction, cet entretien déontologique doit être obligatoirement repris. Pourquoi ? Parce qu’un chef de juridiction doit absolument avoir un entretien avec le ou la future collègue, pour s’assurer qu’il ou elle a bien pris en compte toutes les exigences déontologiques. Le chef de juridiction doit avoir parfaitement repéré les éventuels conflits d’intérêts qui pourraient naître. D’ailleurs, certains magistrats reviennent me voir, à la suite de cet entretien. Je leur explique que la vie fait que l’on se marie, que l’on divorce, que l’on se remarie, etc. Je prends souvent pour exemple que ce n’est pas la même chose d’être marié avec une professeure de piano et de se remarier avec une patronne du CAC 40. J’explique également que la vie fait que l’on perd ses parents, que des successions vont changer considérablement la configuration du patrimoine, etc. Voilà qui nécessite aussi de prendre en compte de nouveaux intérêts.

À mon sens, il ne faut pas déléguer cet entretien. Ces moments d’échange sont toujours assez riches, parce que les collègues vont évoquer spontanément des situations où ils ont besoin d’un éclairage sur un éventuel conflit d’intérêts. La question est généralement : « Pensez-vous que je puisse juger cette affaire ? » Je leur dis que le simple fait de poser cette question indique un problème. Avoir de tels débats est excellent.

Dans l’ensemble, après beaucoup de scepticisme au départ, les choses ont été comprises. La déclaration de patrimoine avait été envisagée pour tous les magistrats ; elle ne concerne que les membres du CSM et les chefs de la Cour de cassation, qui la font auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Il ne me semble pas nécessaire d’aller plus loin.

M. le rapporteur Didier Paris. Le président a évoqué le passage du parquet au siège et du siège au parquet ; vous avez répondu sur ce point. Les carrières de magistrat peuvent être parfois plus complexes, avec des intégrations de magistrats qui viennent de l’extérieur, qui ont eu des carrières précédemment. Par ailleurs, la gestion du corps fait que l’on ne peut exercer longtemps certaines fonctions, ce qui est nécessaire pour préserver l’indépendance : le juge d’instruction a une obligation de quitter son poste au bout de dix ans, pour d’autres fonctions c’est au bout de sept ans. D’autres corps d’État, comme les préfets, considèrent qu’une durée d’exercice de trois ans est le maximum possible.

Les règles de mobilité fonctionnelle et géographique des magistrats vous semblent-elles suffisamment protectrices des garanties d’indépendance que nous devons à nos concitoyens ? Compte tenu de votre très longue et très riche expérience, vous semble-t-il que nous puissions encore évoluer, dans une direction plus stricte ?

M. Jean-Michel Hayat. Il faut faire bouger les choses. La règle de dix ans doit s’imposer également à tous les magistrats non spécialisés. Cette règle est saine pour toutes les fonctions spécialisées : juge d’instruction, juge des enfants, ex-juge d’instance et juge d’application des peines. En revanche, nous constatons des situations aberrantes, où l’on peut être président de chambre correctionnelle pendant vingt-cinq ans à Limoges. Cela existe – pas à Limoges en l’occurrence.

Un magistrat peut accéder, pour son premier grade, à des fonctions non spécialisées, et ensuite, comme il est inamovible, ne pas bouger. En restant très longtemps dans une fonction non spécialisée, on se fossilise. Il est absolument indispensable d’aller se confronter à la problématique d’une autre juridiction. Si nous demandons cet effort aux magistrats spécialisés, je pense qu’il faut le demander aussi aux autres magistrats. C’est une vraie garantie démocratique, pour découvrir d’autres réalités.

Il n’est pas sain, non plus, que, dans la situation actuelle, de jeunes juges d’instruction, par exemple, ou d’autres jeunes juges se spécialisent dans des thématiques très particulières : propriété intellectuelle, pôle santé publique de Paris, où ils vont avoir à traiter d’affaires hypersensibles, que ce soit des problèmes d’environnement ou d’accidents collectifs et que pour des simples questions d’avancement, ils doivent partir dans un tribunal de la périphérie parisienne. Voilà qui est absolument absurde !

Je me permets également d’évoquer le cas d’une collègue qui était en charge du crash de la Malaysia Airlines. Elle connaissait à la minute près ce qui s’était passé dans le cockpit de cet avion, ce qui représente des mois et des mois de travail pour bien comprendre la législation, le fonctionnement d’un avion, les systèmes de sécurité, etc. Pour des raisons de carrière, elle doit réaliser son premier grade ailleurs. C’est catastrophique.

En revanche, s’il peut réaliser son avancement sur place, dans les limites d’un total de dix ans, nous garantissons l’indépendance du magistrat, nous ne l’écartons pas d’un dossier le cas échéant, et il ne se fossilise pas en exerçant les mêmes fonctions pendant une durée trop longue. Au-delà de dix ans, on n’est plus assez souple pour se remettre en cause et s’adapter à des réalités différentes. Pour les chefs de juridiction, la règle est de sept ans et elle est extrêmement saine également. Au-delà de sept ans, les influences et le climat local font que peut-être les réflexes s’émoussent. Ces règles de mobilité sont absolument indispensables.

Devant le CSM, j’avais pris l’exemple des Alpes-Maritimes : les tribunaux de Nice et Grasse devraient être considérés comme une seule et même juridiction, parce que la passerelle de Nice à Grasse ne permet pas cette oxygénation. En revanche, pour les carrières en région parisienne, passer de Paris à Bobigny implique un véritable changement parce que les départements ont des réalités et des thématiques complètement différentes. Il est extrêmement sain de connaître les différentes juridictions. J’ai moi-même pu circuler entre Paris, Nanterre, Pontoise, Versailles et Nice. Toutes ces juridictions présentent des thématiques et des problématiques sociales hétérogènes.

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis frappé par le fait – ce qui vient sans doute de votre parcours – que l’essentiel des exemples que vous citez concernant des potentiels manquements à la déontologie, notamment à Nice, porte finalement sur des magistrats du siège, qui, eux, bénéficient de règles de nomination qui représentent a priori une garantie sûre. Vous disiez en préambule qu’il était essentiel de faire évoluer le statut du parquet sur les règles de nomination. Est-ce une condition nécessaire ou une condition suffisante pour aller vers plus d’indépendance ? L’indépendance, n’est-ce pas aussi faite de mécanismes, comme ceux que nous venons d’évoquer, comme la mobilité géographique ? Par ailleurs, je vous rejoins sur les questions de spécialisation : pour avoir conduit une mission sur la délinquance économique et financière, j’appréhende la difficulté qu’ont les magistrats à se spécialiser sur ces questions, que ce soit au parquet ou au siège. Nous gagnerions à monter en compétence sur ces sujets.

M. Jean-Michel Hayat. Il est urgent que la nomination d’un procureur ou d’un procureur général ne puisse pas donner lieu à suspicion. Nous n’avons jamais vu, depuis maintenant vingt ans, des polémiques sur des nominations de magistrats du siège comme président ou comme premier président. En revanche, les nominations problématiques au parquet et les nominations de procureurs malgré un avis défavorable du CSM ne sont pas si anciennes dans l’histoire de la magistrature française. Si nous ne faisons pas cette réforme, il y aura une scission du corps. Ce serait une catastrophe. Si nous n’alignons pas les deux statuts, du siège et du parquet, chaque alternance politique sera inévitablement l’occasion de suspicions sur les nominations. Ces suspicions sont un poison mortel, parce qu’elles affaiblissent le magistrat qui est l’objet de ces critiques, fondées ou non fondées – ce n’est pas le sujet. Cette suspicion est très préjudiciable à l’exercice de l’action publique, car la réminiscence du soupçon est toujours présente. Si nous ne clarifions pas les choses, je crains qu’une décision de la Cour européenne ou même de la Cour de cassation ne vienne souligner une difficulté majeure.

M. le rapporteur Didier Paris. Les magistrats du parquet n’ont pas le sentiment d’avoir moins d’indépendance qu’un magistrat du siège. Nous sommes plutôt face à une question de suspicion de la part de l’opinion publique, d’incertitudes sur la réalité de l’indépendance de la justice. Un sondage récent montre que les Français croient assez peu à son indépendance. La Cour de Justice de l’Union européenne, dans un arrêt du 19 décembre dernier, clarifie un peu la question, mais pas en concordance avec la Cour européenne des droits de l’homme, ce qui est encore un autre débat.

M. Jean-Michel Hayat. Les nominations de procureurs et de procureurs généraux sont traitées par la chancellerie ! Je considère qu’un CSM, qui recevrait les candidatures, qui les examinerait, qui procéderait à des auditions, un Conseil dont nous pouvons maintenant considérer que sa composition est pluraliste et ouverte car nous sommes arrivés à un point d’équilibre, offrirait infiniment plus de garanties que le choix opéré par la chancellerie.

M. le rapporteur Didier Paris. Les procureurs sont aussi auditionnés par le CSM, du moins ceux qui occupent les plus hauts postes.

M. Jean-Michel Hayat. Seulement pour émettre un avis, c’est très différent ! Pour les magistrats du siège, le CSM, cherche, auditionne et décide. Pour le parquet, la sélection a été faite en amont. Le CSM est forcément tenu d’avoir une jurisprudence cohérente, pour éviter les débats en son sein. Dans les avis qu’il donne pour les nominations au parquet, il a une marge de manœuvre plus réduite. Cette évolution serait beaucoup plus saine pour la démocratie.

M. Sébastien Nadot. La lecture du Recueil des obligations déontologiques des magistrats est assez rassurante. Toutefois, on ne perçoit pas assez la pratique à travers cette lecture, notamment sur la question des déports. Désormais, à l’Assemblée nationale, grâce à notre intranet, il nous suffit de cliquer sur un bouton pour indiquer un déport sur un vote, en raison d’un éventuel conflit d’intérêts. Cette pratique est-elle naturelle pour les magistrats, ou reste-t-elle exceptionnelle ? Quels sont les volumes des déports ?

M. Jean-Michel Hayat. Aucune statistique n’est établie. En réalité, dans la plupart des cas, il s’agit d’une connaissance personnelle ou une affaire dont on a eu à connaître par un autre biais dans le passé. En définitive, ce n’est pas si fréquent. Établir des statistiques ne doit pas créer un climat de suspicion, alors que ces déports relèvent de la connaissance d’une partie, du frère d’une partie, d’une personne connue il y a dix ou vingt ans, etc. Après tout, pourquoi pas… En revanche, je ne cesse de dire à mes collègues que nous sommes googlisés matin, midi et soir, que les réseaux sociaux diffusent des photos, etc., et qu’il faut rester très vigilants quant à nos fréquentations. Dans l’ensemble, je trouve que cette notion de conflit d’intérêts a bien été intégrée par les magistrats. Je suis assez impressionné par ce sursaut constant et la veille déontologique que les magistrats ont acquis au fil des ans, notamment grâce à ce Recueil.

M. le président Ugo Bernalicis. Le CSM, qui s’est réuni dans sa formation disciplinaire au mois de décembre dernier, pour trois magistrats de la Cour de cassation, a conclu que trois manquements à la déontologie avaient eu lieu, mais qu’ils n’impliquaient pas de sanction disciplinaire. Pensez-vous que cette décision soit de nature à rassurer quant à la prise en compte des obligations déontologiques par les magistrats, notamment dans la plus haute juridiction qu’est la Cour de cassation ?

M. Jean-Michel Hayat. Vous comprendrez que je ne me permette pas de commenter une décision du CSM. Pour ce qui me concerne, je fais attention aux demandes d’enseignement ou aux droits d’auteur potentiellement perçus. Il me semble que cette affaire a suscité beaucoup d’interrogations chez les magistrats, et a donc alimenté leur réflexion sur la déontologie.

M. le président Ugo Bernalicis. J’en viens aux aspects organisationnels des juridictions. Le système de dyarchie dans la gestion des juridictions est étrange. En théorie, c’est plutôt le siège qui est censé gérer la juridiction, mais elle le fait main dans la main avec le parquet, en l’occurrence avec le procureur général. Ce fonctionnement est-il sain et utile ? Peut-il être une source de problèmes, quand l’une des deux parties n’est pas d’accord quant à l’organisation de la juridiction et aux moyens alloués ? Il existe une discussion permanente avec l’administration centrale sur l’allocation des moyens, notamment avec le responsable de programme et les responsables de budget opérationnel de programme. Faut-il évoluer sur cette question, pour que les budgets soient plus indépendants, en tout cas qu’ils offrent des marges de manœuvre plus larges ?

M. Jean-Michel Hayat. J’ai connu un peu tous les types d’organisation : la dyarchie, la triarchie au tribunal de Paris, avec en plus un partenariat public-privé qui est venu considérablement compliquer la donne. La dyarchie est une organisation baroque, puisqu’il y a deux pilotes dans l’avion. Pour autant, de manière assez classique, le président suit les questions budgétaires, et le procureur s’assure qu’il n’y a pas de distorsion ; mais c’est plutôt le président qui a la main. Il existe une sorte d’accord tacite entre chefs de juridiction, qui s’entendent assez bien sur une répartition. Je vous dois cependant la vérité ! Quand l’allocation des moyens est insuffisante, quand il y a une pénurie de greffiers, quand il y a une pénurie d’adjoints administratifs, se répartir la misère, c’est lamentable !

J’ai connu une autre organisation au tribunal de Paris, avant son déménagement, qui, à mon sens, était beaucoup plus saine : il existait des moyens alloués au parquet, des moyens alloués au siège, et une réflexion sur ce que pouvaient être les services communs, comme le traitement des frais de justice. Nous évitions ainsi des querelles assez indignes, pour bénéficier qui du nouveau greffier, qui du nouvel adjoint administratif. Nous sommes dans une situation permanente de sous-effectifs. Deux directions de greffe séparées, avec d’une part un directeur de greffe rattaché au procureur de la République, qui gère ses moyens, et d’autre part celui du siège, voilà qui est beaucoup plus digne. Cela autorise une dyarchie beaucoup plus harmonieuse, qui consacre son temps aux vrais sujets.

La difficulté est que les moyens alloués aux juridictions sont insuffisants. Dans la plupart des juridictions, nous sommes confrontés à ces pénibles arbitrages. Faut-il affecter le greffier qui vient d’arriver à la notation des officiers de police judiciaire pour le parquet, ou au service d’accueil du justiciable pour le siège, qui sont deux préoccupations prégnantes ? Dans les deux cas, le recrutement est urgent et nécessaire au bon fonctionnement de l’institution. Quand les moyens sont séparés, chacun gère et arbitre sans querelles quotidiennes. Pour avoir testé les deux systèmes, celui-ci est beaucoup mieux.

M. le président Ugo Bernalicis. Par-delà les querelles, que je comprends bien, et qui sont une réalité quotidienne très concrète, n’y aurait-il pas aussi un problème au regard de l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif et vis-à-vis de la conduite de la politique pénale ? Si le président ou le premier président ne sont pas tenus par la circulaire de politique pénale, le procureur général, lui, y est tenu. Il doit décliner l’organisation des moyens en fonction des priorités de politique pénale. Avec cette dyarchie, l’arbitrage doit se faire d’un côté en fonction de la circulaire de politique pénale, et de l’autre en fonction de choix sans doute plus indépendants.

M. Jean-Michel Hayat. Oui, je partage complètement votre analyse.

M. le président Ugo Bernalicis. Votre proposition de deux directions de greffe et de moyens alloués séparément, au sein de la même juridiction, entre siège et parquet, semble de nature à répondre à ce souci d’indépendance vis-à-vis de l’exécutif et de la conduite de la politique pénale.

M. Jean-Michel Hayat. Cette organisation clarifie considérablement les choses. Elle permet à un procureur et à un président de réfléchir au déploiement des moyens de manière beaucoup plus sereine. J’ai travaillé avec François Molins dans cette organisation-là. Cette période fut pour nous extrêmement précieuse, parce qu’il n’y avait absolument aucune tension à ce sujet.

Nous avons connu jusqu’à 10 % de postes vacants dans les effectifs de greffe. Effectivement, cela est très préoccupant quand il manque du personnel à la permanence du parquet pour gérer les permanences et les déferrements, qui constituent le poumon du parquet. C’est également une catastrophe s’il n’y a pas de greffier dans un cabinet d’instruction, s’il n’y a pas de greffier aux côtés d’un juge aux affaires familiales ; tous les matins, nous nous demandons comment organiser les audiences !

Voilà qui pèse véritablement sur le bon fonctionnement de la justice et n’est pas digne d’une démocratie. La bataille des moyens est constante ! 10 % de postes vacants indiquent une réelle situation de fragilité, qui nous vaut des critiques, parce que la justice est lente, parce que les décisions traînent à être à être mises en forme alors qu’elles sont rendues. Tout cela n’est pas bon non plus pour l’image d’un grand service public qui devrait fonctionner de manière fluide.

Par ailleurs, le combat est permanent avec l’administration centrale pour convaincre de la nécessité de renforcer les équipes autour du juge. Je m’en suis expliqué publiquement à deux reprises, récemment. Dans les petites juridictions du ressort – Sens, Fontainebleau, Auxerre – les présidents exercent généralement pour la première fois les fonctions de chef de juridiction. Il suffit qu’il y ait un juge aux affaires familiales en stage, un juge d’instruction en congé de maternité ou un juge des référés qui tombe malade et le chef de juridiction doit assumer en plus de ses fonctions d’administration, comme il a la responsabilité de sa juridiction, celle de juge des référés le matin, président de correctionnelle l’après-midi et juge des libertés et de la détention le soir. Nous ne pouvons continuer ainsi. Je les vois tous au bord du burn-out. Il faut leur permettre non pas d’avoir un greffier en chef, un directeur de service de greffe, mais un juriste assistant, c’est-à-dire un juriste bac+5, à leurs côtés, qui leur permette de mettre en forme les ordonnances de référé qu’ils ont rendues ou des jugements correctionnels qui sont frappés d’appel ; ils doivent être assistés au quotidien pour exercer leur rôle de juge. Je me bagarre depuis des mois et des mois pour obtenir ce renfort pour les petites juridictions ; mais je me bagarre aussi pour avoir des assistants spécialisés au pôle antiterroriste ou dans d’autres services.

Nous sommes écoutés, mais tout cela vient trop lentement. On m’a reproché de créer la polémique, je l’assume. Quand le tribunal de Paris, par les décisions qu’il a rendues sur des conventions judiciaires d’intérêt public, rapporte en deux ans quatre milliards d’euros à l’État, il serait normal qu’il y ait une enveloppe pour la justice, comme pour les douanes qui bénéficient d’un « retour sur investissement ». Cela ne servirait pas à augmenter la rémunération de qui que ce soit, mais à renforcer les équipes dans les juridictions. Le dialogue serait plus équilibré vis-à-vis de l’administration centrale. Cela doit profiter à tout le monde, pas seulement à Paris, mais à Périgueux, à Dunkerque, etc. Ces équipes renforcées autour des juges sont nécessaires, parce que ces sous-effectifs structurels nous affaiblissent.

M. le président Ugo Bernalicis. Je partage ce constat, y compris sur la délinquance économique et financière qui tend à monter en puissance et sur le « retour sur investissement » dont vous parlez. Il profite au budget général, donc il n’y a pas de raison qu’il ne profite pas aussi au ministère de la justice et au programme 166.

Vous parlez de l’allocation des moyens et de la discussion avec l’administration centrale. Elle aussi gère la misère, mais à l’échelle du pays. Finalement, chaque magistrat recruté dans une cour d’appel va manquer dans une autre cour. Comment monter en puissance sur le recrutement, mais aussi sur les moyens ? Par ailleurs, le tribunal de Paris est certes neuf, mais le partenariat public-privé coûte cher et le mode de fonctionnement et d’organisation, d’un genre nouveau, est aussi celui d’un cloisonnement des activités à l’intérieur du tribunal.

M. Jean-Michel Hayat. Monsieur le président, c’est le parlement qui vote le budget ! La transformation numérique est effective au ministère de l’économie et des finances. Nous sommes tous contribuables, nous avons vu, en quelques années, comment l’administration fiscale s’était organisée pour que nous fassions nos déclarations de revenus sur internet. Le prélèvement à la source – chacun dira ce qu’il veut – a été une réussite, alors que nous étions tous très inquiets quant à des éventuels bugs.

M. le président Ugo Bernalicis. Certes, mais cela a entraîné des suppressions de postes dans le ministère concerné.

M. le rapporteur Didier Paris. C’est une question qui préoccupe tous nos territoires.

M. Jean-Michel Hayat. Dans tous les cas, cette réforme a été menée avec succès à Bercy. Le ministère de la justice entreprend une réforme du divorce et dit aux avocats de prendre rendez-vous au greffe pour le jour d’assignation. C’est une plaisanterie ? Les 32 000 avocats inscrits au barreau de Paris vont téléphoner au greffe pour demander une date ! Quand il y a audience, le greffier est à l’audience. Le téléphone sonnera dans le vide.

Le système envisagé ressemblera grosso modo à Doctolib pour assigner une date d’audience, mais il n’existe toujours pas ! La réforme du divorce a été reportée au 1er septembre, parce que nous avons convaincu le ministère qu’un sous-équipement informatique était irréaliste. Les nouvelles technologies modifient les équilibres et peuvent provoquer des pertes d’emplois. Cependant, un greffier sera toujours aux côtés du juge et ces nouvelles technologies nécessitent aussi des personnels très qualifiés. Le plan de transformation numérique mis en place par le ministère de la justice a des années de retard par rapport aux autres ministères. Nous aimerions voir enfin arriver cette transformation numérique, qui allégera la charge de travail des greffes, qui restent encore infiniment trop paperassiers.

Pour parler de la justice au quotidien, le bureau d’aide juridictionnelle est encore très archaïque : on demande la fiche d’état civil, le livret de famille, la déclaration de revenus, etc. Nous pourrions croiser les informations déjà connues pour savoir si une personne est éligible à l’aide juridictionnelle, puisque cela a été validé par les services fiscaux. Nous éviterions ce traitement monstrueux ! Deux cents personnes viennent tous les jours au tribunal de Paris pour solliciter une aide juridictionnelle, ce qui retarde le cours de la justice, puisqu’il en va de trente à cinquante jours pour instruire ces dossiers. Les marges de progression sont considérables !

M. le rapporteur Didier Paris. J’en reste aux questions budgétaires. Le Gouvernement et le Parlement, dans la dernière loi no 2019-222 du 23 mars 2019, ont tenté de trouver un certain nombre de réponses à ces difficultés. L’augmentation du budget est significative. Cependant, il est vrai que le débat sur l’adéquation des moyens aux besoins ne sera sans doute jamais clos. Quant à ces difficultés dont vous vous faites largement l’écho, nul ne peut réellement les contester. Les retards sont certains. Pour autant, notre commission d’enquête porte sur l’indépendance de la justice. Il y a quelques éléments de positionnement et de contexte que j’ai du mal à suivre.

Premièrement, en quoi la faiblesse budgétaire impacte-t-elle directement l’indépendance de la justice ? De quel type d’indépendance parle-t-on ? Parle-t-on, comme le président, d’indépendance par rapport à l’exécutif ? J’ai un peu de mal à comprendre. La justice est un service public d’État et une fonction régalienne. Peut-être que sur le plan politique des questions se posent, mais sur le plan budgétaire, je ne vois pas le sens de la question. La faiblesse du budget impacte-t-elle l’indépendance de la justice à l’égard de l’extérieur ? Par indépendance de la justice, nous n’entendons donc pas l’indépendance interne ?

Deuxièmement – vous avez largement et légitimement évoqué ces questions d’organisation – je ne suis pas sûr que cette dyarchie ou triarchie impactent directement non plus la notion d’indépendance, qui est le sujet de notre commission d’enquête. Nous pourrions plutôt parler d’autonomie de gestion. Au plan strictement budgétaire, estimez-vous qu’un gain en termes d’autonomie serait aussi un gain en termes d’indépendance, ou ces deux notions sont-elles séparées ? Les interrelations entre les deux ne me semblent pas aussi claires que vous-même ou le président semblez le dire.

M. Jean-Michel Hayat. Je vais essayer de vous répondre de la manière la plus claire possible. Nous n’avons pas les moyens suffisants en nombre de juges d’instruction pour traiter la délinquance économique et financière, les problèmes d’environnement ou de santé publique, qui deviennent des problèmes majeurs. Les juges croulent sous les dossiers ; ils ne sont pas suffisamment nombreux pour aller au cœur des sujets et assez rapides pour répondre à l’urgence qui est liée à la manifestation de la vérité. Nous sommes enkystés dans des dossiers que nous n’arrivons pas à traiter, parce que nous ne sommes pas assez nombreux. Cela fait que la justice ne fonctionne pas bien, ce qui forcément remet en cause le fondement même de notre mission, la recherche la vérité et l’affirmation de la justice pour la recherche des responsabilités.

Il existe un secteur pour lequel les moyens ont toujours été alloués en temps et en heure : c’est le terrorisme, très clairement. L’État a été très attentif aux besoins absolument indispensables de la justice parisienne pour traiter les affaires de terrorisme. Nous avons toujours été très écoutés.

Sur le crime organisé, des augmentations très considérables de moyens doivent être opérées pour lutter contre ce qui se passe notamment dans le Sud-Est mais aussi sur l’ensemble du territoire. Il en va de même pour la justice pénale économique et financière et pour les problèmes de santé publique et d’environnement. Le pôle santé publique a actuellement à connaître d’affaires gigantesques par l’ampleur des investigations à effectuer. Sept juges d’instruction au pôle santé publique pour traiter les affaires Lubrizol, Dépakine, les accidents d’avion, le chlordécone, etc., voilà qui est très notoirement insuffisant ! Le fait que des juges d’instruction n’arrivent pas à accomplir leur mission sur des sujets essentiels est bien un obstacle à l’indépendance de la justice.

Quand je vois qu’il n’y a pas suffisamment de greffiers pour permettre aux services de fonctionner, que des services correctionnels sont encore trop embouteillés, qu’à Bobigny la situation était telle qu’il fallait onze mois pour pouvoir divorcer devant un juge des affaires familiales, tout cela n’est pas bon et donne l’image d’un service public qui n’accomplit pas sa mission. L’insuffisance des moyens fait obstacle au bon fonctionnement d’un service public.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous parliez de 10 % de postes vacants en greffe. Des postes sont aussi vacants chez les magistrats. Une discussion a actuellement lieu entre les effectifs cibles au niveau global et les effectifs cibles en fonction des missions des différents magistrats. De mon point de vue d’ancien attaché d’administration, qui gérait les fonctions support dans son secteur, 10 % d’effectifs en moins, voilà qui est gérable. J’ai l’impression qu’au ministère de la justice, même 2 ou 3 % en moins prennent tout de suite des proportions importantes. La question fondamentale est donc la suivante : l’effectif cible correspond-il aux besoins ?

M. Jean-Michel Hayat. Monsieur le président, très clairement, la réponse est non. Les effectifs cibles sont insuffisants. Il faut les repenser. Nous nous rapprochons du plafond d’emplois pour les magistrats, puisqu’il y a de moins en moins de postes vacants. Si nous ne réajustons pas les effectifs cibles, l’on va dire que nous avons atteint le plein-emploi. Cependant, il faut considérablement augmenter les moyens !

Globalement, le nombre d’affaires civiles est orienté à la baisse en première instance et en appel, tout comme les pourvois à la Cour de cassation. Il va falloir regarder cela de près, de manière très objective. En matière pénale, c’est exactement l’inverse car la justice pénale envahit tous les champs de la société et parce que la mobilisation sur les violences conjugales est inédite. La justice pénale intervient sur tous les fronts, notamment sur les problèmes d’environnement et de pollution. Voilà ce que nous disons à la chancellerie : il faut nous écouter un peu plus attentivement sur les créations de postes nécessaires pour remplir toutes nos missions.

Vous m’aviez par ailleurs posé par écrit une question sur la Cour de Justice de la République. Dois-je y venir ?

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous en prie, nous écoutons votre réponse, même si j’ai déjà un avis à ce sujet.

M. Jean-Michel Hayat. Je porte un regard sévère sur son fonctionnement. Ce tronçonnage des procédures est complètement absurde, entre un volet non ministériel des affaires jugé d’un côté et un volet ministériel jugé d’une autre manière. Des protagonistes sont entendus en qualité de prévenu, puis, dans l’autre enceinte, en qualité de témoin ! Si vous êtes témoin vous n’avez pas d’avocat, si vous êtes prévenu vous en avez un… tout cela est complètement absurde.

Une même formation du jugement doit examiner l’ensemble des faits. Nous pourrions très bien imaginer deux séquences dans le procès, la première concernant les collaborateurs et l’environnement, puis la seconde l’autorité ministérielle.

Il me semble que, dans le projet de réforme de la Cour de Justice de la République, une seule juridiction sur le fond était prévue, sans juridiction d’appel. Voilà qui ne va pas non plus. Chacun doit pouvoir plaider sa cause une deuxième fois devant une juridiction du fond.

M. le rapporteur Didier Paris. Le président et moi-même en tirons la conclusion que vous êtes favorable à la suppression pure et simple de la Cour de Justice de la République, ce sur quoi nous pouvons largement nous retrouver. C’est un objectif politique que nous nous sommes assignés, malgré les difficultés qu’il implique. Voyez-vous le maintien d’une commission des requêtes, une sorte de filtre pour la juridiction de droit commun ou ordinaire qui aurait à juger ?

M. Jean-Michel Hayat. Il faut être très prudent et éviter l’instrumentalisation de la justice aux moyens de poursuites engagées de manière un peu hasardeuse pour déstabiliser un ministre. Tous les mécanismes qui permettent d’éviter ces risques d’instrumentalisation doivent être étudiés. Je suis tout à fait conscient de ce risque.

M. le rapporteur Didier Paris. Vous seriez donc favorable à une juridiction de droit commun, mais avec des dispositifs qui prennent en compte cette situation particulière ?

M. Jean-Michel Hayat. Tout à fait.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur le premier président, je vous remercie.

Audition du jeudi 6 février 2020

À 9 heures 45 : M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, MM. Alexandre de Bosschere et Éric Maillaud, procureurs de la République

M. le président Ugo Bernalicis. La commission d’enquête auditionne ce matin M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, procureur de la République de Dijon, M. Alexandre de Bosschere procureur de la République d’Amiens, et M. Éric Maillaud procureur de la République de Clermont-Ferrand.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment, de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Messieurs, je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(MM. Mathais, Bosschere et Maillaud prêtent serment)

M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République. La Conférence nationale des procureurs de la République (CNPR) est née en 2002 à l’initiative de procureurs qui éprouvaient le besoin de confronter leurs expériences, leurs pratiques et leurs préoccupations. Elle s’est constituée en association en 2006. Elle regroupe des procureurs très différents, au-delà de leurs sensibilités et éventuelles appartenances syndicales.

Depuis sa création, la CNPR constitue une structure ouverte au dialogue permanent avec la Chancellerie. Elle est également force de propositions à l’occasion notamment des projets relatifs au statut de la magistrature, aux missions et compétences des procureurs de la République, à l’organisation des parquets, aux moyens de l’institution judiciaire et à la défense des intérêts moraux et matériels de ses membres.

La CNPR a pour ambition d’être un interlocuteur responsable, loyal et non porteur exclusif de revendications catégorielles. La Conférence fait valoir la spécificité du métier et du statut de procureur de la République mais aussi celle de tous les magistrats du parquet et promeut le ministère public à la française. La Conférence regroupe aujourd’hui la majorité des procureurs, soit 83 sur 169.

L’indépendance de la justice, de la magistrature et des parquets sont des questions importantes pour la CNPR. En juin 2017, nous avions écrit et rendu public un livre noir du ministère public opérant un état des lieux et fixant la doctrine de la Conférence. Il aborde la question cruciale de l’indépendance. Elle est déterminante pour les magistrats du parquet car l’appréciation de l’opportunité de poursuites ne peut relever de l’exécutif mais seulement d’une autorité judiciaire indépendante.

Le statut dual du parquet fait que ses membres sont des magistrats qui prennent leurs décisions en toute indépendance mais sont aussi tenus d’appliquer une politique pénale à la fois conforme aux instructions nationales du ministère de la justice et à leurs déclinaisons locales par le procureur général, même si le magistrat apporte des réponses pénales individualisées en fonction des circonstances de faits, humaines et juridiques.

La loi du 26 juillet 2013 renforce l’obligation d’impartialité et la valeur des garanties qui y sont apportées. Outre la suppression des instructions individuelles, elle consolide l’obligation d’impartialité propre aux magistrats.

Une réforme du statut nous semble cependant indispensable pour sécuriser l’unicité du corps mais aussi pour garantir une direction de la police judiciaire et une accusation pleinement judiciaire. Cela permettrait d’éviter des procès d’intention en manque d’indépendance.

L’unicité de corps nous semble une condition impérative pour constituer une autorité judiciaire moderne et efficace. Le Conseil constitutionnel a rappelé, à de nombreuses reprises, que l’autorité judiciaire comprenait à la fois des magistrats du siège et des magistrats du parquet. Cette unicité du corps est essentielle pour que le parquet assure son rôle de gardien de la liberté individuelle, défini par l’article 66 de la Constitution.

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a souvent été détournée et exploitée. On a trop souvent dit qu’elle déniait la qualité de magistrat au parquetier français alors, qu’à notre sens, elle se borne à indiquer qu’au-delà d’un bref délai les parquetiers ne peuvent plus garantir la liberté judiciaire en cas de privation de liberté, en raison essentiellement de leur position d’accusateur au procès.

La décision de la Cour de Justice de l’union européenne (CJCE) du 12 décembre 2019 a estimé que les parquets répondaient aux exigences d’indépendance requises et est venue rappeler leur qualité de membre de l’autorité judiciaire.

Pour nous, le ministère public à la française est une institution d’avenir et elle mérite d’être soutenue. Cette fonction et son statut protecteur devront s’inscrire dans un cadre européen, c’est-à-dire dans le projet en cours de création d’un parquet européen. Pour que cette création soit comprise et féconde à ce niveau supranational, sa fonction et son statut doivent être stabilisés au niveau national.

Le parquet est la colonne vertébrale d’une politique pénale. Lui seul peut conduire une politique strictement judiciaire sans la déconnecter des autres politiques publiques. Le procureur français assume un rôle d’apaisement et de structuration sociale. Son efficacité et sa cohérence sont nourries par le lien hiérarchique qui relie les parquets de première instance aux parquets généraux avec toutefois deux atténuations qui sont le pouvoir propre du procureur de la République et la liberté de parole du magistrat à l’audience. L’existence d’une éthique forte est également un élément déterminant.

Enfin, la question du statut est au cœur de l’indépendance des parquets. Il existe aujourd’hui un consensus sur la nécessaire réforme du parquet, décrite par la préconisation 25 du rapport de l’inspection générale de la justice sur l’attractivité du ministère public, d’octobre 2018. Mais malgré un diagnostic partagé, la réforme tant espérée depuis de très nombreuses années n’a pu se concrétiser à ce jour.

Il existe pourtant des solutions. En l’absence de la majorité nécessaire à une réforme constitutionnelle, la Conférence des procureurs a défendu une solution médiane avec, outre l’alignement du régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui du siège, la réécriture des articles 5, 28 et 38 de l’ordonnance du 22 décembre 1958. Cela consiste à qualifier de conforme l’avis à donner par la formation compétente par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) pour la nomination des magistrats du parquet (articles 28 et 38) et à en modifier l’article 5. Cette modification pourrait reprendre le texte de l’alinéa 2 de l’article 30 du code de procédure pénale et énoncer : « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leur chef hiérarchique. Le garde des Sceaux peut leur adresser des instructions générales à l’exclusion de toute directive dans des affaires individuelles. À l’audience leur parole est libre ». Avec l’alignement des régimes disciplinaires des magistrats du siège et du parquet, cela nous paraît être le socle minimal.

Un deuxième niveau est possible. Si la représentation nationale était prête à mettre un terme définitif aux soupçons de dépendance du parquet, on pourrait envisager la réforme constitutionnelle tant attendue des magistrats.

Deux options seraient alors possibles. Une option minimale avec l’alignement du régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège et l’avis conforme de la formation compétente du CSM pour les nominations des magistrats du parquet. Si nous pouvions aller plus loin, une seconde option pourrait être envisagée avec l’alignement des modalités de nomination sur celles des magistrats du siège, c’est-à-dire un pouvoir de proposition de la formation compétente du CSM.

Selon nous, en raison des fortes divergences de points de vue, il n’est pas opportun de réformer les modalités de proposition et d’élection des membres du CSM.

Cet objectif permettrait de se rapprocher des standards européens et de lever, définitivement, les soupçons.

Autre point important : encadrer et fixer dans la loi la remontée de l’information. Cela a déjà été proposé par la commission de modernisation du ministère public présidée par Jean-Louis Nadal qui avait œuvré en faveur de la modernisation du ministère public. Cette remontée d’information est l’objet de tous les fantasmes. Il est pourtant légitime que le ministre qui conduit la politique pénale soit informé de certaines choses.

Actuellement, dans le code procédure pénale, il est seulement fait mention des rapports particuliers que le procureur général peut établir d’initiative ou à la demande du ministre de la Justice. La loi n’en dit pas davantage. La circulaire qui encadre ces remontées d’informations, distingue les quatre cas dans lesquels elles semblent nécessaires : la survenue d’un problème juridique nouveau, la mise en cause de l’institution judiciaire, un intérêt manifeste pour la conduite de la politique pénale et l’apparition d’affaires au retentissement national. Il faudrait inscrire ces points dans la loi pour mettre fin aux fantasmes.

En conclusion, la justice est un pilier, la garantie d’un État de droit et de la démocratie. La suspicion qui entoure la justice, notamment l’action des procureurs, est mise en avant dès qu’une décision est contestée et cette suspicion est délétère.

Pourtant il existe toujours la possibilité de contester une décision par les voies de droit. Et la critique est évidemment possible sous réserve de ne pas porter le discrédit sur une décision de justice. L’article 434-25 du code pénal incrimine, en effet, le fait de chercher à jeter le discrédit publiquement par des actes, paroles, écrits ou images sur un acte ou une décision juridictionnelle dans des conditions de nature à porter atteinte à l’autorité de la justice ou à son indépendance. Cet article est cependant délicat à utiliser.

Le manque d’indépendance des magistrats du siège ou du parquet est souvent mis en avant pour critiquer une décision de justice. Un récent sondage révèle que seul un Français sur deux estime que les magistrats sont indépendants. Ce ressenti est éloigné de la réalité quotidienne et des pratiques des magistrats. C’est également très loin des termes de la loi, qui depuis la loi du 25 juillet 2013 prohibe toute instruction individuelle et qui est une réalité dans chacun des parquets de France.

Ces critiques sont difficilement ressentis par les magistrats. Des évolutions nous semblent donc nécessaires pour progresser et sortir de ce que la commission Nadal qualifiait de « venin de la suspicion ».

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur le président, vous avez évoqué les liens avec l’exécutif, question qui se pose souvent à Paris. En région, là où vous êtes, les relations avec les préfets, le représentant de l’État, vous semblent-elles satisfaisantes en matière de conduite de la politique pénale ? Vos liens avec les autorités sont étroits, notamment en ce qui concerne le maintien de l’ordre. Trouvez-vous que votre indépendance, y compris en termes d’affectation de moyens de police judiciaire est respectée ?

Plus formellement, je souhaiterais savoir si, dans vos carrières, vous avez été victimes ou vous avez observé des tentatives de pression de l’exécutif. Dans ce cas, quelle réponse avez-vous apportée ?

M. Éric Mathais. Je suis magistrat au parquet et depuis trente ans j’ai constaté que les relations avec le préfet avaient considérablement évolué. Des dispositifs, notamment des dispositifs de coordination de la police judiciaire, ont été mis en œuvre. Je pense à l’état-major de sécurité. C’est une structure coprésidée par le procureur de la République et par le préfet qui rassemble les services de sécurité intérieure, la direction générale des finances publiques (DGFiP), l’éducation nationale et les services susceptibles de connaître des problèmes de prévention de la délinquance.

Dans le cadre de ces dispositifs coprésidés, les procureurs demandent que les réunions se tiennent en alternance au tribunal et à la préfecture. Lorsque j’ai sollicité cette alternance dans des départements où elle n’existait pas, ma demande a toujours été entendue.

Ces structures ont permis aux procureurs et aux préfets de mieux se connaître. Les préfets comprennent mieux les particularismes de l’institution judiciaire, notamment sa dyarchie qui implique que des orientations d’un procureur en matière de politique pénale ne peuvent être garanties par les décisions du tribunal. Pour des hauts fonctionnaires de l’administration, où il n’y a qu’une tête, l’indépendance du magistrat du siège et du parquet doit être expliquée.

Ces dernières années, je constate que les préfets sont très respectueux de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Je trouve utile d’être informé des conséquences possibles d’une décision. Je ne le vis pas comme une pression. J’ai besoin, par exemple pour des affaires relevant du tribunal de commerce, d’être informé d’une situation sensible et d’avoir tous les éléments à ma disposition pour prendre une décision parfaitement éclairée en toute indépendance. C’est ce que j’appelle une action publique éclairée.

Concernant l’affectation des moyens de police judiciaire, de mon point de vue, la question ne pose pas vis-à-vis du préfet, mais plutôt avec les responsables de services de police ou de gendarmerie. Le dialogue s’installe et le procureur de la République a la possibilité de demander des moyens nécessaires à la dimension de l’enquête. Ceux-ci ont toujours été déployés.

M. Alexandre de Bosschere, procureur de la République. Les relations avec les préfets sont étroites. Elles concernent la délinquance et les questions de sécurité. Les procureurs, depuis vingt ou trente ans, se sont avancés sur des terrains qu’ils maîtrisaient peu comme la prévention de la délinquance, le suivi de la radicalisation ou le renseignement. Nous sommes associés à la question de l’ordre public et de la gestion de manifestations. Dans ma pratique, je n’ai jamais ressenti de tensions relatives aux questions d’affectation de moyens ou à un empiétement des préfets sur notre rôle.

La question des moyens est un sujet distinct. Ces derniers temps, les services de police ont été très impactés dans les villes par des problématiques d’ordre public. Actuellement ces services sont surchargés tant en ce qui concerne les contentieux spécialisés, que le traitement de la masse du judiciaire du quotidien. Les procureurs sont donc inquiets par rapport à la capacité des services d’enquête à traiter ces volumes d’affaires.

Je n’ai jamais connu, dans le cadre de mes différents postes, d’atteinte à mon indépendance. Je crois avoir toujours pris mes décisions en totale indépendance. Il existe une très forte culture d’indépendance chez les magistrats du parquet. C’est notamment pour cette raison qu’ils perçoivent mal les paroles publiques qui la remettent en cause.

M. Éric Maillaud, procureur de la République. Monsieur le président, vous avez indiqué que les préfets participaient à la conduite de la politique pénale. Non ! Ce sont les procureurs de la République qui la conduisent. La sécurité de nos concitoyens est un tout et le préfet intervient sur les aspects liminaires d’ordre public et de troubles. Nous prenons le relais lorsque les troubles sont constatés. Nous travaillons donc ensemble.

Je n’ai jamais connu de pression. Nous nous sentons avant tout magistrats. J’ai été au siège et aujourd’hui je suis procureur. Je vous assure qu’il n’y a pas une feuille de papier à cigarette entre mon exercice en tant que président, magistrat du siège et magistrat du parquet. Je n’ai qu’un maître, c’est la loi et c’est vous qui la faites.

Une pression, c’est l’avis de quelqu’un qui tend à vous faire faire quelque chose. L’appel d’un préfet pour me demander mon avis n’est pas une pression, c’est un échange. Lorsqu’un député me contacte pour appeler mon attention sur une situation particulière, je ne le vis pas comme une pression mais comme une information destinée à prendre des réquisitions éclairées.

M. le président Ugo Bernalicis. Ne pensez-vous pas que le parquet pourrait être une courroie de transmission des desiderata des exécutifs ? Cela ne devrait-il pas être clarifié ?

Je rappelle que le préfet, et ce n’était pas une erreur de ma part, est le représentant de l’État dans les territoires, donc aussi du ministre de la justice. Sa capacité à affecter des forces de police administratives donc des officiers de police judiciaire (OPJ) à des opérations de maintien de l’ordre est de nature à nourrir votre travail ensuite. Le préfet décide ainsi des dossiers qui vont vous être soumis. De votre côté, vous déterminez l’ouverture des enquêtes. Il y a donc bien un partage de la politique pénale.

M. Éric Mathais. Ce n’est pas du tout mon avis, ni mon ressenti ou mon expérience. Les préfets respectent notre indépendance et reconnaissent que nous déterminons la politique pénale. Les magistrats du parquet ne doivent pas vivre dans une tour d’ivoire. Le partage et le recueil d’informations par des réunions avec les différents services de l’État ont été encouragés par le ministère de la justice. La création des États-majors départementaux de sécurité, l’ouverture de certaines commissions sur la radicalisation aux procureurs de la République ont fait évoluer considérablement la pratique des procureurs.

Aujourd’hui, les procureurs connaissent mieux les différents services de l’État et partagent avec eux des informations, dans la limite du respect du secret de l’enquête. Il m’arrive parfois de refuser de transmettre un élément mais les informations que je reçois me paraissent enrichissantes. Elles représentent un soutien à mon indépendance car dès lors que je dispose d’informations très larges, je deviens difficilement instrumentalisable. Dans certains domaines où je ne suis pas spécialiste, ces informations me permettent de disposer de toutes les données. Ensuite, je suis en mesure de prendre mes décisions de manière plus éclairée.

M. le président Ugo Bernalicis. Je me suis rendu à un procès dit des « décrocheurs du portrait du président de la République », à Nevers. J’ai été étonné de voir les moyens d’enquête déployés. Pour des militants dont l’action est retransmise en direct sur Facebook à visages découverts, et où la caractérisation des faits semble évidente, il y a eu une enquête de voisinage chez vingt-six voisins, une perquisition et de nombreuses auditions alors que la valeur d’un portrait est d’une vingtaine d’euros. Ne pensez-vous qu’il y a parfois une disproportion dans certaines affaires qui relèverait davantage de la volonté de l’exécutif que de l’indépendance du parquet ?

M. Éric Mathais. Il m’est difficile de porter une appréciation sur un dossier que je ne connais pas. Seuls les magistrats qui ont traité le dossier ou assisté au procès peuvent le faire.

L’article 39-3 du code de procédure pénale renforce depuis 2013 les obligations d’impartialité du procureur de la République lorsqu’il conduit les enquêtes et l’action publique. Cet article précise que le procureur est responsable de la proportionnalité des moyens d’enquête mis à disposition. On ne peut pas reprocher aux magistrats et aux enquêteurs de bien mener les enquêtes. Les personnes qui hésitent à porter plainte sont souvent surprises des moyens mis à disposition.

Dans l’affaire que vous citiez, le choix des moyens déployés est de la responsabilité du procureur de la République local.

M. le président Ugo Bernalicis. Cela dépend des sujets. En fonction du dépôt de plainte, pour escroquerie par exemple, le taux de classement est assez élevé.

Votre collègue Jean-Michel Prêtre, procureur de Nice, a été mis en avant médiatiquement à la suite de l’affaire Geneviève Legay et il a, semble-t-il, modifié les faits pour éviter une distorsion entre la parole du Président de la République et la sienne. Qu’en pensez-vous ?

M. Éric Mathais. Il m’est difficile de répondre à la place d’un collègue. Dans un contexte de forte pression médiatique, Jean-Michel Prêtre a indiqué dans la presse avoir changé sa temporalité de communication sans modifier les faits.

Nous en revenons à la pression médiatique. La communication n’est pas notre métier principal mais nous devons la prendre en compte.

Jean-Michel Prêtre a été, me semble-t-il, prudent car il a précisé que les premiers éléments de l’enquête ne lui permettaient pas de penser qu’il y avait eu un contact physique entre les forces de sécurité intérieure et Mme Legay. Sous son autorité, l’enquête s’est poursuivie et il a changé de position après l’exploitation de nouvelles photographies.

M. Alexandre de Bosschere. Cette pression médiatique nous oblige parfois à intervenir « à chaud » dans une enquête en cours et inaboutie. Nous prenons donc des précautions oratoires et sommes parfois surpris de leurs retranscriptions dans les articles de presse. C’est la raison pour laquelle les procureurs insistent sur la nécessité d’être assistés dans cette communication.

M. Éric Maillaud. Cette communication s’effectue dans des circonstances où de nombreuses personnes s’expriment alors que, dans le cadre d’une enquête judiciaire en cours, elles ne devraient pas le faire. Tenir compte de la communication qui a été faite avant la nôtre ce n’est ni se coucher, ni être influencé. C’est décider comment faire le lien pour informer les citoyens dans ce contexte. Il existe une courtoisie républicaine qui ne permet pas de dire qu’un préfet ou un ministre a menti. Le procureur est là pour rétablir la vérité et nuancer les choses. Une enquête est par définition évolutive. Nous préférerions ne pas communiquer et attendre de connaître la vérité avant d’énoncer quelque chose de certain. Aujourd’hui la pression médiatique ne nous permet pas de faire autrement.

M. le président Ugo Bernalicis. Récemment, les paroles du président de la République sur l’affaire Halimi ont conduit la Cour de cassation à diffuser un communiqué de presse. Également, le tribunal de Paris s’est prononcé sur une affaire en cours à Lyon. C’est à vous, autorité judiciaire de fixer le curseur.

M. Didier Paris, rapporteur. La pression médiatique et la pression de l’opinion publique semblent difficiles à limiter. Certaines juridictions, à Paris notamment, bénéficient de magistrats chargés de la communication. Cela ne résout toutefois pas le problème du secret de l’enquête et de l’instruction. Si vous avez des propositions pour faire évoluer les choses, vous pouvez les partager avec la commission d’enquête.

Vous avez abordé la question de la place du procureur. Un procureur ne peut pas exercer dignement sa tâche en étant privé d’informations. Comment analysez-vous la différence entre ce besoin d’information et les risques d’instrumentalisation ? Avez-vous des pare-feu, des méthodes individuelles ou collectives ou tout repose-t-il sur votre engagement et votre déontologie ?

M. Éric Mathais. Je pense que tout repose avant tout sur la déontologie et le statut. Lorsque l’on est procureur de la République, on évite avec force l’écueil de la manipulation ou de l’instrumentalisation. À ma connaissance, nous n’avons pas de système précis. Investir les commissions, les groupes départementaux d’échanges d’informations représente un investissement considérable mais aussi la possibilité d’avoir des informations différentes que nous recoupons.

Monsieur le rapporteur, les conclusions du travail que vous avez menés sur le secret de l’instruction me semble intéressantes en termes d’équilibre. Certains proposent de mettre fin au secret de l’enquête et de l’instruction. Les propositions que vous avez formulées – notamment la modification de l’article 11 du code pénal qui permettrait au procureur de la République de communiquer sous réserve d’intérêts publics ou privés à protéger – ont été accueillies très favorablement par la conférence des procureurs de la République.

M. Alexandre de Bosschere. Le parquet dispose désormais de beaucoup plus de moyens autonomes d’information. Cela permet d’apporter des garanties en rendant son instrumentalisation difficile. Les contacts avec les élus locaux permettent, en outre, de décliner la politique locale en fonction des contraintes réelles.

Chaque année, les autorités administratives sont invitées à l’audience solennelle de rentrée où les procureurs prononcent un discours libre au cours duquel ils n’hésitent pas à s’exprimer sur des réformes ou sur les questions de moyens. De la même manière, librement, nous traitons en toute indépendance les dossiers qui nous sont soumis.

Pour en revenir aux services enquêteurs, il serait extrêmement simple pour un procureur de déprioriser le traitement d’une affaire. Les services enquêteurs et tous les acteurs locaux le savent parfaitement. Rien n’est en effet écrit, mais nous avons toute liberté pour orienter les procédures, dans un sens ou dans un autre, y compris en opportunité. Ce n’est pas parce qu’une infraction est caractérisée que nous sommes obligés de la poursuivre. C’est la force du parquet à la française de disposer de l’opportunité des poursuites.

M. Éric Maillaud. Par exemple, nous entrons en période électorale et nous pourrions imaginer une multiplication des plaintes en diffamation entre candidats pour tenter de déstabiliser un adversaire. Or la diffamation relève beaucoup du ressenti personnel. La loi nous donne la possibilité de ne pas nous investir dans des plaintes en diffamation multiples avec citation directe ou plaintes avec constitution de partie civile. Autrement, nous pourrions être instrumentalisés.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez évoqué, Monsieur Mathais, le parquet à la française. Dans votre esprit, le projet de loi, c’est-à-dire la transposition de la directive européenne portant création d’un parquet européen, vient-il renforcer ou mettre à mal l’autonomie et l’indépendance du parquet à la française ? Vos modes de fonctionnement vont-ils être modifiés ?

M. Éric Mathais. Il y aura deux systèmes avec des statuts différents. Cela nécessite de renforcer les garanties. Dans les méthodes d’enquêtes, il y aura des situations où nous n’aurons pas à saisir le juge d’instruction et cela modifiera vraisemblablement les relations avec le pôle de l’instruction. Ces systèmes ne sont pas incompatibles mais ils ne sont pas semblables et nous devrons les faire coïncider.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous ne ressentez pas de crainte en termes d’indépendance ?

M. Éric Mathais. Non.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous avons évoqué la loi du 25 juillet 2013 sur les remontées d’information. La formule « la plume est serve, la parole est libre » a-t-elle encore une signification pour vous, procureur de la République ?

Vous ne recevez pas d’instructions écrites. Dans la pratique des parquets, donnez-vous des directives à vos substituts ? Quel est le degré d’indépendance d’un substitut ? Est-ce seulement une parole libre à l’audience ou un degré d’indépendance plus large dans ses prises de position ?

Vous avez évoqué les quatre points relatifs au contenu des remontées d’information qui mériteraient d’être sanctuarisés dans la loi. Les remontées d’information suscitent-elles encore des difficultés ?

M. Éric Mathais. Sur la question « la plume est serve, la parole est libre », plus la garantie d’indépendance a progressé, moins cet adage est devenu utile pour le procureur de la République. Ce principe intervient plutôt dans les rapports entre le procureur général et le procureur et entre le procureur et le magistrat du parquet. Il existe un principe hiérarchique mais, en même temps, chaque magistrat du parquet est à la fois indivisible car il représente le parquet et il est un magistrat. De fait, je ne peux pas, et je ne veux pas, imposer à un collègue de prendre des réquisitions alors qu’il aurait une difficulté avec une poursuite formulée par un autre collègue.

M. Didier Paris, rapporteur. Pouvez-vous expliquer la différence entre « je ne peux pas » et « je ne veux pas » ? Est-ce une volonté déontologique de votre part et pourriez-vous le faire si vous le souhaitiez ?

M. Éric Mathais. Je ne pourrais pas le faire car à l’audience la parole est libre. Nous en discutons de manière très loyale et, généralement, nous envisageons un remplacement de collègue.

M. Didier Paris, rapporteur. Il y a l’audience bien sûr, mais le règlement d’un dossier d’instruction peut donner lieu à des divergences. Avez-vous, là aussi, la même attitude ?

M. Éric Mathais. Ce sont des questions qui ne se posent presque jamais. Dans le règlement d’une information judiciaire, je n’ai pas le souvenir d’un tel cas.

Concernant la remontée d’information, dans la pratique, nous n’annonçons plus les actes de procédure à l’avance et nous ne faisons plus remonter les pièces.

M. Sébastien Nadot. Le Conseil de l’Europe a adopté une charte éthique européenne d’utilisation de l’intelligence artificielle dans les systèmes judiciaires et leur environnement. Y êtes-vous préparés ? Cela pose-t-il des problèmes nouveaux en termes d’indépendance ? Cela vous inquiète-t-il ou ces nouveaux usages vous seront-ils très utiles ?

M. Éric Mathais. Le big data en termes d’analyse des jurisprudences est susceptible de permettre une justice prédictive, tribunal par tribunal, plus importante. Nous nous interrogeons sur les conséquences de l’utilisation de ces outils de justice prédictive dans notre quotidien. Néanmoins, il faudra beaucoup de temps pour que l’ordinateur remplace l’analyse fine et intuitive d’un être humain.

M. Éric Maillaud. Je suis plus inquiet que mon collègue. L’intelligence artificielle permet d’analyser la jurisprudence individuelle de chaque magistrat. Les magistrats du parquet ne sont pas concernés mais cela représente une véritable pression. À chaque fois qu’il prendra la plume ou le clavier, le magistrat se demandera s’il conserve sa jurisprudence et envisagera de motiver différemment sa décision. C’est une pression dangereuse.

M. Sébastien Nadot. Il s’agit donc d’un problème nouveau mais pas spécifiquement un problème d’indépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. La circulaire de 2014 précise que certaines pièces de procédure peuvent être transmises. La circulaire n’indique en revanche rien sur la stratégie d’enquête et les actes à venir. Avez-vous eu, depuis 2014, à transmettre à vos hiérarchies des informations sur ces deux points ?

M. Éric Mathais. Comme je l’ai dit, ces précisions figurent uniquement dans la circulaire et pas dans la loi. Une circulaire peut être abrogée et elle a une valeur juridique moindre.

M. le président Ugo Bernalicis. Chaque garde des Sceaux, lorsqu’il prend ses fonctions, précise la circulaire et le cadre de la remontée d’informations.

M. Éric Mathais. Nous ne faisons pas remonter d’informations au ministère mais au procureur général qui est un magistrat, comme nous. Nous pouvons parfois évoquer avec lui des questions de stratégie d’enquête et pouvons être amenés à évoquer des actes, si toutefois nous en avons connaissance.

M. Fabrice Le Vigoureux. Vous avez évoqué « le venin de la suspicion » et vous avez rappelé ce sondage selon lequel près d’un Français sur deux considère que l’autorité judiciaire n’est pas indépendante. Quelle serait la mesure à prendre pour faire reculer cette suspicion ?

Vous avez dit qu’il était délicat d’appliquer le code de procédure pénale lorsque l’indépendance de la justice était mise en cause. Pourquoi est-ce si délicat ?

M. Éric Mathais. Je faisais référence à l’article du code pénal qui permet de poursuivre quelqu’un pour suspicion jetée sur une décision de justice. Il est délicat à utiliser car si nous multiplions les poursuites, nous pourrions être « taxés » de corporatistes. Il y a donc un équilibre nécessaire, difficile à trouver si nous souhaitons éviter d’entendre que les magistrats ne supportent pas la critique de leurs décisions.

Pour lutter contre « le venin de la suspicion », comme le soulignait la commission Nadal, l’évolution du statut et les conditions du statut pourraient faire changer les choses.

M. Éric Maillaud. La définition du discrédit est complexe. Si nous diligentions des poursuites régulièrement, nous nous exposerions à des critiques.

La liberté de parole des avocats est une autre limite. Si les textes nous permettent de les poursuivre lorsque leurs propos dépassent la courtoisie habituelle, la jurisprudence constante de la CEDH dit qu’un avocat, même s’il est quasi insultant à l’audience, fait usage de sa liberté d’expression. La CEDH est extrêmement « sourcilleuse » lorsque l’usage d’un texte empêche quelqu’un de s’exprimer. C’est pour cette raison que nous utilisons très peu cet article.

L’autre difficulté c’est la tentation de critiquer sur les réseaux sociaux. À force d’entendre que les juges sont politisés et les parquetiers aux ordres, les citoyens finissent par le croire. Si un jour le silence devenait un peu plus d’or qu’il ne l’est aujourd’hui, sans doute y aurait-il moins de suspicion.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous convenez être aux ordres de la circulaire de la politique pénale ! C’est le minimum syndical dont nous pouvons convenir.

Dans le mouvement social des « gilets jaunes », de nombreux manifestants ont fait valoir que nous avions un parquet aux ordres du Gouvernement décidé à réprimer le mouvement. Cela pose également la question de l’indépendance du siège. Vos réquisitions, dans beaucoup de cas, ont été suivies par le siège bien qu’il ait un statut plus indépendant que le vôtre et qu’il ne soit pas tenu par la circulaire de politique pénale. Cela aussi a été soulevé par les sociologues car pour beaucoup de primo-délinquants, on observe des peines assez lourdes.

M. Éric Mathais. Peut-on faire l’hypothèse que les réquisitions du procureur ont été suivies car elles étaient fondées en fait et en droit ? Par ailleurs, il est arrivé que certaines réquisitions ne soient pas suivies, à Dijon, par exemple.

M. le président Ugo Bernalicis. Dans l’ensemble, il y a un accroissement du quantum des peines dans le cadre de la manifestation des « gilets jaunes ». Je ne fais qu’analyser la situation.

On peut dire que la circulaire de politique pénale existe pour garantir des réquisitions comparables sur l’ensemble du territoire pour des faits et des personnalités comparables. Dès lors pour quelles raisons un individu en possession de stupéfiants bénéficiera dans les tribunaux urbains d’un simple rappel à la loi alors, qu’à l’autre bout du département, en milieu rural, il sera condamné à de la prison avec sursis ? Le citoyen et le représentant politique que je suis s’interroge sur l’égalité du citoyen devant la justice.

M. Alexandre de Bosschere. A contrario, faudrait-il avoir des directives de politique pénale qui imposent aux procureurs la réponse aux infractions sans prendre en considération l’impact sur la population, la réalité locale, le type de consommation, les antécédents judiciaires, le comportement au moment du contrôle, la date des antécédents ? Il y a tant de cas particuliers que cela me semble impossible à normer.

M. Éric Maillaud. Un rappel à la loi n’a qu’une faible valeur pédagogique et n’en a aucune en termes de soins. Parfois, pour un primo-délinquant jeune, on va requérir une condamnation à l’emprisonnement avec sursis et mise à l’épreuve. C’est une sanction juridique très lourde mais qui permettra une prise en charge thérapeutique dans la durée avec pour perspective d’aider ce jeune à sortir de la toxicomanie. Le citoyen pourra trouver la peine sévère juridiquement mais humainement c’est plus utile.

M. le président Ugo Bernalicis. Je comprends l’argument technique et juridique et cela plaide en faveur de ce que j’ai défendu dans l’hémicycle. Une peine de probation autonome éviterait de devoir prononcer du sursis avec mise à l’épreuve quand on veut juste prononcer une obligation de soins.

Je suis convaincu de la nécessité de l’individualisation des peines, mais elle ne résiste pas à l’analyse sociologique du fonctionnement des juridictions, ainsi que des hommes et femmes dans le pays.

Audition du jeudi 6 février 2020

À 15 heures : Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale d’Unité Magistrats SNM-FO

M. le président Ugo Bernalicis. La commission d’enquête auditionne Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale d’Unité Magistrats SNM-FO.

En vertu de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 qui vous impose de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité Madame, je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(Mme Béatrice Brugère prête serment)

Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale d’Unité magistrats SNM-FO. André Malraux disait que « les institutions deviennent ce qu’en font les nations » dans son discours du 4 septembre 1958, préalable à la Constitution. Au vu de la convocation que nous avons reçue pour cette commission d’enquête, nous sommes manifestement un peu à l’heure du bilan, car en lisant ses motivations, nous avons l’impression d’y voir une photographie plutôt négative de la justice et de son indépendance. On pourrait même se demander si l’on n’est pas à la veille d’un krach politico-institutionnel. En effet, votre résolution – photographie relativement récente de ce qu’on pourrait appeler des dysfonctionnements de la justice – nous laisse penser que nous sommes encore très loin de ce que l’on peut attendre en termes de séparation des pouvoirs, mais également de ce que pourrait être l’œuvre de justice du côté des magistrats.

Nous sommes heureux de pouvoir être entendus sur un sujet aussi important, et nous saluons la création de cette commission d’enquête. Nous espérons qu’elle sera un point de départ pour une réflexion sur l’équilibre des pouvoirs institutionnels et sur ce que devrait être la justice. J’ai relu – c’est toujours intéressant – le discours de Charles de Gaulle, qui disait que la République, c’est la souveraineté du peuple, l’appel de la liberté, l’espérance de la justice. L’espérance de la justice, j’imagine, est la raison pour laquelle nous avons été conviés ici, et j’espère pouvoir vous redonner cette espérance. Car, c’est vrai, la justice est le socle fondamental de la démocratie et du bon fonctionnement de nos institutions.

En contrepoint de votre commission d’enquête qui se réfère à des faits assez récents, j’aimerais faire un retour historique car il est intéressant de voir les dynamiques à l’œuvre. On s’aperçoit très rapidement que nous sommes dans une dynamique de progression en termes d’indépendance de la justice, même si – et votre saisine l’exprime de façon très claire – il reste encore des obstacles et sans doute du chemin à parcourir. Si l’on regarde ce qu’ont été la magistrature et l’autonomie de la justice du bas Moyen Âge jusqu’à la Révolution, on s’aperçoit que ce qu’on appelle l’État de justice, comme le montre Jacques Krynen, est en fait une période pendant laquelle les parlements avaient une très forte autonomie, telle qu’ils ont mis en difficulté la monarchie sous Louis XV et sous Louis XVI : cela a donné la Fronde, la révolte des parlements, et a sans doute participé à la fin de la monarchie. Les magistrats tiraient leur légitimité de cette autonomie et – à leur égard le terme d’indépendance n’a aucun sens puisque l’indépendance est un corollaire de la séparation des pouvoirs – de la souveraineté du roi dont ils étaient simplement à la fois les vicaires puis très clairement les concurrents. La Révolution est arrivée : c’est une parenthèse très fâcheuse pour la justice, bien que l’on ait souvent tendance à penser qu’elle a constitué un modèle. Et l’on voit que les problématiques soulevées par cette commission d’enquête sont toujours les mêmes. C’est en cela qu’il est intéressant de faire ce détour par l’histoire, tel que Tocqueville nous y invite, lorsque l’on tente d’avoir une réflexion un peu complexe sur des sujets aussi importants. Sous la Révolution française, on s’est attaché à vouloir que les magistrats ne soient que l’expression de la loi, puisque la souveraineté se trouvait dans la loi. Nous, magistrats, n’avions qu’à la dire, surtout pas à l’interpréter. C’est une période où l’on pensait aussi que la légitimité des magistrats devait se trouver dans l’élection.

Votre saisine fait appel à deux notions : à l’indépendance de la justice, dont on va parler abondamment, mais aussi à un autre concept, l’émergence d’un nouveau pouvoir judiciaire. Ce concept n’est pas neutre. Les mots sont des armes qui se retournent parfois contre ceux qui les utilisent. Le terme de « pouvoir » judiciaire pose évidemment la question de la légitimité des magistrats. C’est la raison d’ailleurs pour laquelle le constituant de 1958 a utilisé un autre terme : celui d’autorité.

Les motifs que vous avancez pour créer cette commission, vous placent déjà dans une autre constitution. Je ne fais aucun commentaire à ce sujet, mais je préfère, avant d’évoquer l’émergence d’un pouvoir judiciaire et des obstacles qui pourraient y faire obstacle, me placer dans la constitution qui est la nôtre et qui – je pense avec beaucoup de sagesse – préfère le mot d’autorité à celui de pouvoir. On a tort de croire que le terme d’autorité nous abaisse. L’autorité n’existe pas chez les Grecs, mais chez les Romains. Elle renvoie au principe premier, celui de l’empereur. L’empereur, qui est le « princeps », est celui qui détient l’autorité. Ce mot est à la base de ce qui fonde le lien social et donc, pour nous, la démocratie. C’est un terme aussi très intéressant parce qu’il est en surplomb. Il évite cette idée de séparation des pouvoirs et il est beaucoup plus fort. Autorité vient du verbe augere qui veut dire accroître, développer, augmenter. Et en fait, la justice augmente, ce que dit d’ailleurs le général de Gaulle en parlant de « l’espérance de la justice ». L’espérance fait référence à un mouvement : on est dans une augmentation. Le terme d’autorité est bien supérieur à celui de pouvoir aussi parce que, comme il est en surplomb, il évite tout ce qui est politicien ou partisan, et surtout il évite de poser la question de la légitimité qui fonde le pouvoir ou l’autorité des magistrats dans un cadre de séparation des pouvoirs. Je ne porte aucun jugement particulier, mais il me semblait important de resituer le débat sur les mots que vous avez employés.

Je reviens sur le terrain de l’indépendance, pour appeler votre attention sur la signification que le terme peut revêtir. J’ai essayé d’en dresser la liste pour votre réflexion personnelle.

L’indépendance – notion complexe si vous vous attelez à la définir – peut être un principe, celui qui a été consacré dans la hiérarchie des normes, y compris par la Cour européenne des droits de l’homme, et auquel fait référence l’article 16 de notre Constitution. Elle peut être un standard, c’est-à-dire un horizon vers lequel on doit tendre. Elle peut être une valeur, une exigence morale qui renvoie à un système de valeurs, à une éthique du juge. Elle peut être une garantie : l’indépendance protège, mais de qui, de quoi, et pourquoi ? Elle peut être un droit, et là j’appelle votre attention : le juge est indépendant parce que ce serait un droit subjectif car il est libre – attention à la nuance indépendance du juge-indépendance de la justice… Elle peut être un devoir : l’indépendance guiderait alors le comportement du juge qui se doit d’être indépendant donc impartial dans l’exercice de son office. Elle peut être une discipline : quand le juge manque à une règle de discipline, il pourrait risquer une sanction. Je vous invite d’ailleurs à vous pencher sur la manière dont nous gérons le disciplinaire qui est un enjeu extrêmement important alors que la caractérisation de la faute est assez vague.

L’indépendance peut être une responsabilité : elle serait alors individuelle et avant tout morale. Elle peut être budgétaire, c’est un enjeu très important. Elle peut être également un processus de désignation : c’est toute la réflexion sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et sur l’avis conforme pour certaines nominations ce qui ne changera absolument rien à l’indépendance du parquet, je m’en expliquerai plus tard. Elle peut-être aussi différenciée, et c’est très important, entre une indépendance soit statutaire, soit fonctionnelle, ce qui n’est pas du tout la même chose. C’est le problème du parquet. Et elle doit également être mise en lien avec l’indépendance des juridictions administratives, financières, du Conseil constitutionnel, sans parler des juridictions au niveau européen ou supranational.

La justice est bien plus large que la justice pénale qui manifestement occupe le premier plan de cette commission d’enquête. Je rappelle d’ailleurs, à ce titre, que lors de l’état d’urgence, entre le 14 novembre 2015 et le 1er novembre 2017, nous avons eu affaire à 5 000 perquisitions administratives réalisées sans aucun contrôle juridictionnel a priori, et basées sur le concept de « dangerosité », concept lui-même dangereux. Au final, elles se sont révélées infondées dans pratiquement 99 % des cas.

En réalité, sous le projecteur de l’État de droit, l’indépendance est surtout une conséquence directe d’une interprétation stricte du principe de la séparation des pouvoirs et un corollaire nécessaire à la protection judiciaire des droits. Je ne reviendrai pas à l’époque de l’Ancien Régime où il aurait été complètement farfelu pour les magistrats de demander leur indépendance, parce qu’ils se seraient du coup privés de la légitimité qui fondait justement leur pouvoir. Pourtant, si l’indépendance de la justice est consacrée dans nos textes au plus haut niveau, par la Cour européenne des droits de l’homme et par l’article 64 de la Constitution, qui désigne le président de la République comme son garant, le constituant de 1958 n’a pas voulu voir la justice comme un pouvoir, mais comme une autorité.

Parmi les motivations avancées pour la création de votre commission d’enquête, vous avez pointé du doigt ce qui pourrait être perçu comme des obstacles à cette indépendance, des obstacles évidents et visibles. Il serait bon que vous puissiez vous intéresser aussi à ce qui n’est pas visible et à ce qui n’est pas évident, et qui n’en constitue pas moins des obstacles. L’obstacle le plus évident et le plus visible est évidemment le statut du parquet. Je l’ai déjà dit, la réforme envisagée sur le plan constitutionnel et réclamée avec force, vigueur et conviction par tous depuis plusieurs années ne changera absolument rien à l’indépendance du parquet. Parce qu’il faut raisonner à deux niveaux : l’indépendance statutaire et l’indépendance fonctionnelle. Il est clair que sur le plan statutaire, les magistrats du parquet ne sont pas indépendants comme les magistrats du siège. L’avis conforme pourrait éventuellement remettre à niveau les magistrats du parquet par rapport à ceux du siège, en alignant leur processus de désignation. Mais cela ne changera absolument rien, parce que c’est déjà la pratique qu’on ne fera que consacrer de manière plus solennelle. Cela peut paraître rassurant, mais en fait ne lèvera en rien le soupçon qui pèse en permanence sur le parquet, ni la manière dont il fonctionne.

La décision du Conseil constitutionnel du 8 décembre 2017, qui a admis la conformité à la Constitution de la règle de la hiérarchisation du ministère public sous l’autorité du garde des Sceaux, présente un raisonnement intéressant sur le plan de la logique. On pourrait le résumer en trois mots : « en même temps »… Cette décision est assez curieuse. En fait, elle nous dit que le parquet est indépendant, mais qu’en même temps il est dépendant car sous l’autorité fonctionnelle du gouvernement, via le ministère de la Justice. La Cour européenne des droits de l’homme adopte une autre forme de raisonnement et a une position plus claire et plus intelligible : elle refuse de reconnaître aux procureurs français la qualité de juges, faute pour le ministère public de présenter des garanties d’indépendance suffisante, ce qui leur interdit d’assurer la garde des mesures privatives de liberté, laquelle relève des seuls magistrats du siège.

Cette contradiction est imputable à notre Constitution, dont l’article 64 affirme que l’indépendance de l’autorité judiciaire est valable à la fois pour les magistrats du siège et les magistrats du parquet. Si la Constitution le dit, c’est que c’est vrai : nous sommes indépendants. On devrait d’ailleurs plutôt parler d’autonomie. Mais la Constitution, dans sa révision du 27 juillet 1993, organise la dépendance des magistrats du parquet par référence à l’article 20 de la Constitution. Nous avons donc une combinaison de deux règles constitutionnelles contradictoires, qui nous permet de différencier l’indépendance statutaire et l’indépendance fonctionnelle. Sur le terrain statutaire, si on augmente nos garanties, nous serons en effet alignés sur les magistrats du siège ; on pourrait d’ailleurs y ajouter l’inamovibilité, qui n’est pas prévue. Mais sur le plan fonctionnel, la soumission des magistrats du parquet au pouvoir politique demeurera, puisque l’article 20 place ces magistrats sous la dépendance du gouvernement.

Pourtant, à l’article 20 de la Constitution, il n’est pas écrit que nous devons être sous la dépendance fonctionnelle du garde des Sceaux. Comme l’explique avec beaucoup de pertinence le professeur de droit Paul Cassia, l’article 20 dans son premier alinéa dispose que le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Mais, par une décision du 2 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le Conseil constitutionnel a jugé que cette disposition permettait au ministère de la Justice d’adresser par circulaires aux magistrats du parquet des instructions générales de politique pénale, à la manière du ministre de l’Intérieur qui peut fixer des directives d’action publique aux préfets. Or la décision du 8 décembre 2017 n’est pas convaincante car elle fait une lecture incomplète de l’article 20 de la Constitution en ne s’attachant qu’à son seul alinéa 1er alors qu’il en comporte trois.

L’article 20 dit bien que c’est le gouvernement qui détermine et conduit la politique de la nation, mais dans son autre alinéa, il ne dit pas que c’est en réquisitionnant les magistrats du parquet, mais que, pour ce faire, « le gouvernement dispose de l’administration et de la force armée ». La Constitution est claire : en creux, elle dit que le gouvernement ne dispose pas de la magistrature et encore moins du parquet. Il dispose de l’administration et de l’armée. Évidemment, se pose une question essentielle : comment fait-on en matière de politique pénale ? Ces magistrats, seront en autonomie totale, et on ne pourra plus les contrôler. Bien sûr que si, car conformément au principe de séparation des pouvoirs, il est tout à fait normal que l’exécutif prenne par décret, sur le fondement des articles 20 et 37 de la Constitution, des mesures de portée générale et impersonnelle, y compris en matière pénale, s’appliquant à tous, c’est-à-dire également aux magistrats du siège et du parquet – et même aux juges administratifs, on a trop tendance à les oublier. Les magistrats sont tenus d’appliquer la politique pénale déterminée par le gouvernement au titre de son pouvoir réglementaire. Nous avons l’obligation d’appliquer la loi, et les décrets. Le pouvoir réglementaire du gouvernement nous oblige également : comme il n’appartient pas aux juges de faire ni la loi pénale ni le règlement pénal, nous y sommes soumis.

Je me permets d’ailleurs une parenthèse. Je vous invite à lire les dernières circulaires de politique pénale dont tout le monde semble dire qu’elles constituent l’alpha et l’oméga de ce que l’on peut imaginer pour conduire une politique pénale dans notre pays. Outre le fait que leur contenu est en grande partie indigent, elles sont souvent extrêmement ciblées et donc absolument pas générales. Il en existe d’ailleurs une très intéressante sur les gilets jaunes… Et elles sont très directives quant à ce que l’on doit faire. On y voit bien qu’on est très loin d’une politique pénale intéressante, c’est-à-dire d’une vision du politique sur l’activité de la justice.

C’est donc un prétexte et, juridiquement, cela ne tient pas : le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire du gouvernement permettent de conduire une politique pénale digne de ce nom. Nous avons donc aujourd’hui un système qui contredit la magna carta des juges qui dit que « dans l’exercice de sa fonction de juger, le juge ne peut recevoir aucun ordre ou instruction et est tenu seulement au respect des règles de droit ». Depuis la loi du 25 juillet 2013, on a supprimé la possibilité, pour le garde des Sceaux, de donner des instructions aux procureurs dans les affaires individuelles tout en donnant a contrario une base légale à la communication par le ministère public d’informations – donc de pièces de procédure – au garde des Sceaux dans toute affaire individuelle en cours, normalement couverte soit par le secret de l’enquête, soit par le secret de l’instruction qui est garanti par l’article 11 du code de procédure pénale. C’est la pratique des instructions générales qui marque la prérogative fonctionnelle du gouvernement sur les magistrats du parquet.

Je terminerai en dressant la liste des obstacles moins visibles à l’indépendance de la justice. On a trop tendance à penser que le problème de l’indépendance de la justice se résume au parquet : je crois que c’est faux, c’est également le problème du siège. Je rappelle que 90 % des carrières au siège et au parquet, sont aux mains de la Chancellerie. Le CSM n’est pas au début mais à la fin du processus. Or, le plus important, ce n’est pas la fin : c’est déjà d’être présenté à un poste.

Deuxièmement, il existe une immunité totale des chefs de cour, qui ne sont jamais évalués.

Troisièmement, l’évaluation des magistrats, en partie infantilisante telle qu’elle est pratiquée, est la même pour les magistrats du siège et du parquet. Or, c’est elle qui fonde l’avancement des carrières. Je ne parle pas de l’ancienneté, ni de la mobilité, à propos desquels nous sommes aussi très réservés.

Enfin, je citerai également le CSM, sa composition et surtout le mode de scrutin, sa représentativité et sa légitimité, qui constitue en lui-même un enjeu pour l’indépendance du siège comme du parquet ; les moyens budgétaires, enjeu extrêmement important ; l’organisation judiciaire, la caporalisation, le rôle des assemblées générales qui sont des chambres d’enregistrement ; le choix des juges d’instruction – on n’en parle jamais – qui est aux mains du président de la juridiction ; le choix des compositions, – c’est une méthode qui se développe de plus en plus que de choisir les juges qui vont constituer ce que l’on appelle des compositions ad hoc pour certains procès – ; la possibilité pour les magistrats du siège d’être affectés à d’autres contentieux au bon vouloir du président du tribunal de grande instance.

Je continue cette liste avec l’inspection des services judiciaires, qui est aussi un vrai problème puisqu’elle n’est absolument pas indépendante. Je rappelle que les magistrats qui sont à l’inspection ont le statut du parquet. Enfin, le choix des procédures, le choix des calendriers, l’accroissement des pouvoirs du parquet qui a créé en France une situation assez incroyable au niveau européen. Je crois que nous sommes les seuls à avoir désormais deux systèmes inquisitoires qui fait que c’est devant les juges d’instruction que l’on bénéficie le plus de droits, et au parquet que l’on en a le moins, Toutes ces questions sont moins visibles car elles sont de l’ordre de la pratique ou des usages. Pour autant elles sont peut-être aussi importantes que le statut du parquet.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci pour ce propos liminaire. Je dois juste préciser que dans le cadre des commissions d’enquête, il ne s’agit pas d’une saisine mais d’une résolution accompagnée d’un exposé des motifs. Je n’aurais pas la prétention de faire des saisines. C’est un droit de tirage du groupe parlementaire la France insoumise qui est utilisé. C’est notre manière de présenter les choses pour ouvrir le débat, pas pour le fermer. Et c’est à ce titre que nous avons utilisé, peut-être en forme de petite provocation, l’expression « pouvoir judiciaire » en faisant appel à un certain nombre de sujets d’actualité, afin que l’on sache de quoi nous voulons concrètement parler.

La liste d’obstacles moins visibles à l’indépendance de la justice que vous avez dressée me semble le point le plus intéressant. Nous avons assez peu entendu les magistrats nous en parler. Il pourrait être bon, par exemple, de se pencher sur le choix du juge d’instruction. Votre propos fait écho à l’audition du premier président de la cour d’appel de Paris, Jean-Michel Hayat, à propos de son expérience à Nice. Il y a des choses à dire sur le choix de tel ou tel juge d’instruction et le fait que telle ou telle enquête n’avance pas à dessein. En tant qu’organisation syndicale, avez-vous eu ou continuez-vous d’avoir des remontées de la part de vos collègues du parquet ou du siège sur des manquements à l’indépendance, dans tous les sens du terme ; c’est-à-dire dans tous les aspects que vous avez évoqués, que ce soit au titre de l’avancement de la carrière, de la présentation au tableau d’avancement, du choix de tel ou tel juge d’instruction, du choix du calendrier de l’enquête, etc.

Mme Béatrice Brugère. Nous en sommes même le réceptacle. Le déroulement de carrière est un sujet fondamental, puisque l’atteinte à l’indépendance consiste à faire et à défaire les carrières. Un monopole pour le siège comme pour le parquet est aux mains de la Chancellerie pour quasiment 90 % des magistrats. En ce qui concerne le CSM, ce n’est pas mieux, il n’y a pas plus de transparence, et nous ne sommes pas satisfaits non plus de son fonctionnement. En tant que syndicat, nous assistons à ce qu’on appelle les réunions de transparence. Le système est complètement aberrant : nous n’avons pas de gestion des ressources humaines et les magistrats postulent quasiment à l’aveugle. C’est-à-dire que lorsque vous postulez pour avoir un avancement – puisque la mobilité permet l’avancement –, vous ne savez pas si le poste est libre. Concrètement, cela signifie que le magistrat indique par exemple « je suis au parquet, je voudrais devenir juge d’instruction à Limoges » sans même savoir si le poste est vacant. Cela conduit à ce qu’on lui demande de faire de multiples choix, car plus il formulera de demandes, plus il aura de chances d’obtenir un poste.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous voulez dire qu’il n’y a pas de postes vacants ?

Mme Béatrice Brugère. Si, bien sûr. Mais on ne les connaît pas. Nous sommes un cas unique en l’espèce… Je ne parle pas des postes de chefs de juridiction : on sait quand ils sont vacants, parce qu’ils sont très peu nombreux et que le CSM est saisi. Il y a également maintenant quelques postes, c’est tout nouveau, appelés postes spécialisés pour lesquels on bénéficie de diffusions car on cherche des profils spécifiques. Mais pour la grande majorité des postes, il faut recourir au bouche-à-oreille.

M. le président Ugo Bernalicis. Il n’y a pas d’avancement sur place, dans l’administration centrale, par exemple ?

Mme Béatrice Brugère. Pas spécialement dans l’administration centrale. A priori, on ne pratique pas l’avancement sur place ; c’est la règle. Mais parfois on le fait… Vous avez mis le doigt sur un sujet : il y a des critères qui ne sont jamais vraiment des critères, puisqu’en réalité chacun a ses propres exceptions. Ce sont donc des critères relativement flous. C’est un turnover permanent très difficile à gérer, il est vrai, du côté de la Chancellerie. Pour savoir qu’il y a un poste vacant, encore faut-il que celui qui demande à partir libère son poste, mais pour qu’il libère son poste il lui faut être sûr que lui-même en trouvera un autre. Tout cela parce qu’il n’y a pas de gestion des ressources humaines. C’est une DRH à l’ancienne, un jeu de dominos qui n’est pas du tout compatible avec la transparence. Ce système-là fait que les magistrats postulent à l’aveugle. Il est donc facile pour la Chancellerie de toujours dire qu’il y a d’autres candidats, que ce poste n’est pas libre, etc. Il n’y a aucune transparence : à la fin sort une liste – qu’on appelle une transparence ! – ou vous apprenez que vous êtes choisi ou pas pour le poste que vous avez demandé.

M. le président Ugo Bernalicis. Pour résumer, de votre point de vue, la transparence est assez opaque. La liste finale est transparente, mais le processus pour y parvenir l’est moins. C’est cela ?

Mme Béatrice Brugère. Oui. Ensuite, vous avez le jeu compliqué de l’évaluation, qui est en cours de réexamen. On travaille à quelque chose de très pertinent d’ailleurs, qui serait une évaluation à 360 degrés. C’est en train de s’améliorer, mais ce n’est pas encore traduit en actes. Pour l’heure, les évaluations sont des critères d’avancement auxquels s’ajoute le critère de l’ancienneté, qui n’a jamais été un critère de qualité : l’ancienneté ne dit que l’ancienneté.

M. le président Ugo Bernalicis. Comment liez-vous tout cela à la problématique d’indépendance ou de non-indépendance ?

Mme Béatrice Brugère. Le système n’est pas transparent, on ne sait donc pas vraiment quels sont les critères d’avancement. Tout est assez flou, pour ne pas dire autre chose, et compliqué. Je n’affirme pas que cela cache une volonté de mal faire, mais en tout cas, il n’y a pas de transparence. Le CSM est destinataire d’un flot de nominations pour pratiquement 90 % des postes. C’est la raison pour laquelle je dis que c’est exactement la même chose pour le siège et le parquet. Le CSM a le monopole sur la nomination des chefs de juridiction et le processus n’est pas plus transparent : il va chercher qui il veut, il auditionne qui il veut…

Nous avons proposé une réforme complète inspirée par le système belge, extrêmement transparent, dans lequel le pouvoir politique a toujours son mot à dire, parce qu’il faut en permanence garder l’équilibre des pouvoirs. Au lieu que le pouvoir politique soit au départ du processus de désignation, il intervient à la fin pour la validation. Et il est obligé de justifier les raisons pour lesquelles il serait contre la nomination de tel ou tel magistrat. Tous les magistrats postulent sur des postes ouverts, tous sont entendus par le Conseil supérieur de la justice belge et tous savent pourquoi le candidat X est passé devant le candidat Y. Cette réforme a été menée après des affaires en Belgique, comme l’affaire Dutroux ou des cas de corruption, d’opacité et de politisation des magistrats. En France, le système qui consiste à confier tout le processus au Conseil supérieur de la magistrature ne nous satisfait pas. J’appelle, en effet, votre attention sur le mode de désignation des magistrats élus par leurs pairs qui est totalement atypique, puisque c’est le seul cas dans la fonction publique de mode de scrutin à deux tours. Nous demandons un mode de scrutin du type « un magistrat égale une voix ». Le système actuel extrêmement complexe favorise le monopole des syndicats majoritaires et son fonctionnement n’est guère rassurant.

M. le président Ugo Bernalicis. J’imagine que, puisque c’est la direction des services judiciaires qui prépare les listes de nominations et que la direction des services judiciaires, c’est l’exécutif, cela n’aide pas à assurer une transparence ni une indépendance entre l’autorité judiciaire et le pouvoir exécutif.

Mme Béatrice Brugère. Oui, la carrière est un enjeu, parmi d’autres.

M. Didier Paris, rapporteur. Merci de votre présentation qui nous a replongés dans des périodes historiques qui permettent de voir l’évolution, pas seulement du corps, pas seulement de la justice, mais aussi de la société. Mais pour être franc, la position de votre syndicat qui nous est déjà en partie connue est très en contradiction avec celles qui ont été exprimées lors de toutes les autres auditions auxquelles nous avons procédé.

Quand on parle d’indépendance, un des premiers points qui vient à l’esprit c’est la manière dont nos concitoyens voient la justice. Et clairement, cette vision est relativement négative, surtout s’agissant dans les derniers sondages de personnes qui n’ont jamais eu de contact effectif avec la justice. Il y a donc une espèce de fantasmagorie selon laquelle les juges seraient aux mains du pouvoir politique, ou des lobbies, ou de qui on veut en réalité. Toutes les autorités et les magistrats que nous avons entendus jusqu’à maintenant nous présentent comme fondamental le fait que, pour restaurer la confiance – ou limiter la notion de soupçon qui est devenue une contingence habituelle de notre vie sociale –, il faut absolument donner au parquet une indépendance statutaire. Cela nous renvoie évidemment à la réforme du CSM et à l’extension à certains postes du parquet de la nomination sur avis conforme de sa formation compétente, même si vous avez indiqué qu’en fait, ça ne changerait rien. L’approche assez générale, c’est qu’on doit travailler sur l’idée même qu’on peut avoir de la justice.

Qu’en pensez-vous ? Trouvez-vous quand même une certaine vertu à faire en sorte qu’on puisse évoluer, quant au rôle du CSM et quant au statut du parquet, y compris par une réforme constitutionnelle ?

Mme Béatrice Brugère. Je ne sais pas vraiment en quoi nous serions en opposition avec ceux qui disent qu’il faut une évolution statutaire. Je dis simplement que cela ne suffira pas. Cette réforme est ridicule par rapport aux enjeux. On va simplement inscrire une pratique dans la loi constitutionnelle. C’est très bien mais, vous l’avez souligné avec beaucoup de pertinence, la justice souffre d’un déficit extrêmement fort dans l’opinion publique. La problématique de son indépendance ne se résume pas à la question du parquet, loin s’en faut. Il faut une approche globale et beaucoup plus ambitieuse : tant qu’il y aura une dépendance fonctionnelle, qui à mon avis est infondée au regard de la Constitution, ce soupçon existera. On le voit bien dans les médias : ce qui ressort toujours c’est le soupçon que les magistrats du parquet sont sous l’autorité du pouvoir politique, pas la question de l’avis conforme pour leur nomination, dont je suis d’ailleurs persuadée que personne ne sait vraiment de quoi il s’agit…

C’est tout un processus qui est en cause, c’est pourquoi notre syndicat souhaite une révision constitutionnelle « copernicienne », ce qui signifie changer le système, mener une réforme d’envergure et pas simplement procéder par ajustements, avec un « petit avis conforme ». Cette réforme se fera peut-être, et elle ne changera rien : au prochain scandale politico-médiatique, on fera face exactement aux mêmes accusations. Ce que je dis n’est pas dirigé contre le pouvoir exécutif, mais, en l’état, je suis très réservée à l’idée que le CSM ait plus de compétences RH. Je dis simplement que le problème tient au fait qu’il n’y a pas de gestion RH. Il faudrait que ce ministère s’empare de cette question de façon transparente et globale.

S’agissant du siège, de l’inspection des services judiciaires ou du budget, je ne pense pas que nous soyons en contradiction avec ce que vous avez déjà entendu. L’inspection des services judiciaires est un vrai sujet. On fait, et on défait aussi les carrières : on peut neutraliser des magistrats. Aujourd’hui, le droit disciplinaire est quasiment balbutiant. Je vous invite à venir, puisque c’est public, à des audiences disciplinaires : nous n’avons pas de code disciplinaire, il n’existe pas de droits de la défense stricto sensu. Surtout, les enquêtes disciplinaires qui sont menées comme des gardes à vue sans durée limitée sans possibilité d’avoir d’avocat, sont aux mains du pouvoir exécutif et n’offrent donc pas de garantie d’indépendance, alors que c’est ce qui fonde tout de même la saisine disciplinaire…

Garantir l’indépendance consisterait à aligner au maximum le droit disciplinaire des magistrats du parquet sur celui de ceux du siège. Cela ne figure pas, dans le projet de loi constitutionnelle. Je pense ici à la possibilité de muter d’office un procureur, après un avis simple du CSM : on pourrait aussi prévoir un avis conforme. Ce n’est pas non plus dans le projet. J’espère avoir répondu à votre question, monsieur le rapporteur.

M. Didier Paris, rapporteur. Pour vous, l’acte fondamental de l’indépendance du pouvoir ou de l’autorité judiciaire – je vous suis assez bien dans cette distinction – serait la séparation fonctionnelle du corps judiciaire avec l’exécutif ? Et, accessoirement, si on parvenait à une plus grande séparation, cela serait-il concevable dans le système inquisitoire qui est le nôtre au plan pénal ?

Mme Béatrice Brugère. La question est difficile. On voit bien qu’on achoppe sur la problématique de la politique pénale. Je pense que la politique pénale est un fantasme, puisque les magistrats sont liés dans leur activité judiciaire par les lois que vous votez et par le pouvoir réglementaire du gouvernement. Et bien évidemment, il n’est pas question de revenir là-dessus. En ce qui concerne les carrières et l’indépendance, on est dans une dynamique de progression. Encore une fois, il faut voir d’où l’on vient. Cela dit, le chemin à parcourir est encore important. Les carrières sont sans doute un des enjeux importants, mais pas le seul.

Le budget l’est aussi. Notre syndicat prône une autonomie budgétaire par la création d’une mission budgétaire spécifique à la justice judiciaire. Mais il est vrai que la question de la séparation stricte que vous avez évoquée, dans laquelle les magistrats gagneraient encore en indépendance, pose obligatoirement celle de la légitimité des magistrats : elles ne peuvent aller l’une sans l’autre. Et si on gagne en indépendance, il va falloir qu’on se demande comment gagner en légitimité. Nous avons évidemment des idées, il y a des marges d’amélioration. Cela répondrait aux critiques en partie légitimes de l’opinion publique et des citoyens sur la manière dont la justice fonctionne. Cela signifie qu’il faut repenser aussi la responsabilité des magistrats, leur déontologie, et être sans doute plus stricts sur certains aspects, telle que l’impartialité.

M. Didier Paris, rapporteur. La loi 25 juillet 2013 sur les relations entre pouvoir politique, procureurs généraux et procureurs de la République a été très importante. Selon vous, est-on encore réellement au milieu du gué sur cette question ? Pour la première fois, ces relations ont été clarifiées, ou du moins a-t-on tenté de le faire avec l’interdiction des instructions individuelles – ce qui est fondamental – et la manière de faire remonter les éléments d’informations à la Chancellerie. On a bien vu lors du procès de l’ancien garde des Sceaux Jean-Jacques Urvoas, toute la difficulté que pose la remontée d’information et à quel stade cela s’arrête. Cette situation vous paraît-elle satisfaisante, à droit constant – j’y insiste –, ou est-ce que même sur ce point, la relation entre le pouvoir politique et les parquets, il y a encore de vraies évolutions à prévoir ?

Mme Béatrice Brugère. Nous sommes pour la suppression des remontées d’informations. Si on se demandait à quoi elles servent, le procès Urvoas y a répondu. Pour être franche, si les remontées d’informations servaient à alimenter les circulaires de politique pénale, vous n’auriez pas beaucoup d’hésitation quant à leur suppression. D’ailleurs, lors des réquisitions au procès de l’ancien garde des Sceaux, le procureur général près la Cour de cassation a fait allusion au fait que ces remontées d’informations pourraient avoir un intérêt quand elles posaient une question de droit nouvelle ou quand on est vraiment confronté à une problématique juridique. De façon extrêmement ponctuelle, extrêmement résiduelle, extrêmement bien encadrée, la remontée d’informations pour la direction des affaires criminelles et des grâces – qui aurait alors une analyse juridique pertinente et pourrait en tenir compte pour faire évoluer la loi – serait intéressante. Mais on n’est pas dans ce schéma.

Les remontées d’informations telles qu’elles ont été définies, c’était « ce que je lâche d’un côté, je le reprends de l’autre », « je lâche les instructions individuelles, mais… » Sur les critères tels qu’ils sont définis, c’est-à-dire aucun, tout est urgent et tout doit remonter. Outre que c’est une charge de travail indue pour les parquets généraux – qui les transforme en scribouillards bureaucrates devant faire en permanence des remontées d’informations – ; outre que c’est l’organisation de la violation du secret de l’enquête et de l’instruction – car il n’y a aucune raison que ces informations remontent – ; outre qu’il y a eu une inflexion de la direction des affaires criminelles et des grâces pour un peu les anonymiser, à la suite du procès Urvoas, ces remontées d’informations n’alimentent en rien une véritable politique pénale. En revanche, si elles ne sont pas réalisées comme le pouvoir le demande, elles font courir un risque disciplinaire. Cela n’a pas encore eu de conséquences, mais ce risque existe. Si vous ne faites pas remonter l’information qui peut devenir urgente parce qu’un média s’en est emparé par exemple – c’est quand même cela, la réalité –, vous pouvez voir votre responsabilité disciplinaire engagée. Donc oui, pour toutes ces raisons, nous sommes absolument favorables à la suppression des remontées d’informations, sauf pour les cas extrêmement spécifiques que j’ai indiqués, qui seraient susceptibles de faire avancer l’intérêt général.

M. Guillaume Larrivé. L’unité du corps, est-elle selon vous un faux problème ou une vraie question ? Un seul corps, deux types de fonctions tout de même extrêmement différentes, des facultés d’allers-retours, peut-être l’apprentissage d’un métier… Faudrait-il selon vous maintenir cela, ou au contraire spécialiser les magistrats, voire créer des filières étanches l’une par rapport à l’autre ?

Mme Béatrice Brugère. À titre personnel, je trouve que cette capacité de passer d’une fonction à l’autre est une grande richesse dans un monde où prédominent souvent l’individualisme et la mauvaise compréhension à l’égard de ce que peut faire l’autre. Mais au regard de l’évolution des métiers, ou mieux des fonctions, et des critères que nous sommes en train d’évoquer, notamment d’indépendance, j’ai bien peur que le sens de l’histoire nous oblige à un moment donné à changer de système et justement à séparer les deux. Je suis désolée ; je ne réponds sans doute pas vraiment à votre question, mais sur ce sujet je n’ai pas de religion.

M. le président Ugo Bernalicis. Les équivalents de nos procureurs dans d’autres pays sont plus proches des services de police que des palais de justice. Dans bien des cas, cela leur permet de remplir leur rôle, par exemple pour les prolongations de garde à vue, la présentation des auteurs poursuivis, la conduite des enquêtes en tant que telles avec les enquêteurs, physiquement parlant au même endroit, dans la même pièce, etc. Ne serait-ce pas un peu moins hypocrite, ou du moins plus satisfaisant que la situation actuelle en France où le traitement en temps réel se fait à distance avec un téléphone, en répondant comme une hotline aux policiers ?

Mme Béatrice Brugère. Votre commentaire contient plusieurs questions. Le traitement en temps réel est un autre sujet : celui de la politique pénale, du moins de la manière dont on fonctionne et à propos duquel nous sommes tout à fait favorables à une grande réforme. Les magistrats du parquet ont des fonctions quasi juridictionnelles dans notre système. Ils ont un pouvoir d’opportunité sur le choix des procédures et je vous invite à consulter les pourcentages de celles qui entrent dans la grosse machine de traitement en temps réel par rapport au nombre de procédures qui arrivent devant un juge. Vous serez très étonné de constater que ce qu’on appelle les troisièmes voies ou toutes les procédures latérales aux mains du parquet sont beaucoup plus nombreuses : plus de 80 % restent du quasi juridictionnel, et seulement 20 % arrivent devant un tribunal. Cela signifie qu’une partie extrêmement résiduelle des procédures relève en fait des magistrats du siège. C’est toute la problématique de notre procédure qui a fait du parquet quelque chose d’énorme et qui, à mon avis, la déstabilise complètement. D’où vos questions, qui sont pertinentes, et nos interrogations qui n’emportent pas obligatoirement des convictions sur ces sujets.

M. Guillaume Larrivé. Le corps des magistrats judiciaires est en réalité un assez petit corps. Je ne parle pas de qualité, mais du fait que vous êtes environ 8 000, à comparer aux 150 000 policiers et aux 100 000 gendarmes. Sur la gestion de ce petit volume, j’ai trois séries d’interrogations. Une sur la formation : formation initiale, formation continue, quelles sont les marges d’amélioration, selon vous ? Une deuxième plus inhabituelle sur la pyramide des âges : pour le dire de manière brutale, n’est-ce pas un corps trop jeune ? Chez les Britanniques, on devient magistrat judiciaire quand on est déjà senior, quand on est avocat, ou quand on a servi l’État, la nation britannique, d’une autre manière. Je ne dis pas qu’il faut faire de même, mais on peut néanmoins s’interroger. Quand on assiste en tant que parlementaire aux rentrées solennelles des tribunaux de grande instance, on est frappé par l’extrême jeunesse des magistrats qui sont pourtant confrontés à des faits souvent tragiques de l’histoire ou de la vie, à des sujets très lourds. Et puis, une question aussi, sur la rémunération : est-ce aujourd’hui une fonction suffisamment rétribuée, si on la compare à d’autres fonctions juridiques ? Quand je parle de rémunération, je pense aussi aux moyens. Sans tomber dans l’anecdote, j’ai eu une conversation avec un procureur bientôt affecté dans une très grande ville où il y a beaucoup d’enjeux qui m’expliquait que, naturellement, il n’y avait pas de logement lié au poste. Il fallait donc qu’il produise ses propres fiches de rémunérations, qu’il indique quel est son employeur, ce qui – au regard aussi de sa propre sécurité – est assez extravagant. On ne demande pas à un préfet ou un sous-préfet d’aller se loger lui-même au milieu de l’année…

Mme Béatrice Brugère. Sur la formation, j’indique simplement que le concours classique d’entrée à l’École nationale de la magistrature est de moins en moins le concours unique. Nous avons de plus en plus de voies latérales et la question de la formation doit justement se poser pour ceux qui les empruntent. Il faut notamment remettre ce qu’on appelait les humanités au cœur de la formation, en particulier pour compenser la jeunesse. La mission Thiriez sur la réforme de la haute fonction publique évoque la suppression de la culture générale : je trouve cela catastrophique. La culture générale, c’est donner à tout le monde la chance de pouvoir s’élever. Nous avons fait la proposition de réinstaurer un concours qui permettrait à tous ceux qui sont intégrés de se mettre à un niveau homogène de compétence, d’humanité et de transversalité. Il est très important de décloisonner ces filières sur le modèle de l’École de guerre. Ce concours viendrait culbuter notre RH inexistante pour former, au bout de dix à quinze ans des magistrats appelés à exercer des fonctions de très haut niveau ayant du discernement, de la culture générale, de la transversalité, de l’ouverture sur les autres, etc.

La collégialité doit en outre être un réflexe cardinal, d’ailleurs également en termes d’indépendance. La collégialité doit être insufflée au maximum parce qu’elle permet justement d’éviter des erreurs de jeunesse. Le tutorat me semble aussi une piste intéressante.

S’agissant de la rémunération, il serait malvenu de dire que nous sommes mal payés au regard d’autres fonctions. Mais comparaison n’est pas raison. Si on doit se référer au taux horaire, puisque les conditions de travail sont extrêmement difficiles, oui, nous sommes très, très mal payés. Les marges d’amélioration sont réelles, notamment en ce qui concerne les primes, le calcul horaire, le respect de la circulaire Lebranchu et la prise en compte du surcoût de la vie dans des villes comme Paris.

Audition du jeudi 6 février 2020

À 15 heures 30 : Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la Cour d’appel de Paris, accompagné de M. Jacques Carrère, premier avocat général

M. le président Ugo Bernalicis. La commission d’enquête va entendre Mme Catherine Champrenault, procureure générale près de la cour d’appel de Paris, accompagnée de M. Jacques Carrère, avocat général près la cour d’appel de Paris.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Catherine Champrenault et M. Jacques Carrère prêtent serment.)

Mme Catherine Champrenault procureure générale près la Cour d’appel de Paris. Merci de m’avoir invitée à m’exprimer au sujet de cette question importante pour notre démocratie et pour l’ensemble de nos concitoyens, celle des obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire.

J’observe, monsieur le président, que vous avez substitué à l’expression constitutionnelle d’autorité judiciaire celle de pouvoir judiciaire. Je crois deviner que cette substitution n’est pas tout à fait fortuite même si, étymologiquement, l’auctoritas latine est une vertu supérieure à la potestas.

Nos concitoyens ont souvent une image dégradée, sinon négative, du fonctionnement de la justice de leur pays. L’institution judiciaire a par définition un rôle civilisationnel, dans la mesure où elle retire au particulier le pouvoir de se faire justice pour le confier à un tiers, le juge. L’institution judiciaire a donc l’obligation, en vertu même de ce pacte social, d’inspirer la confiance.

Les magistrats se doivent ainsi d’être compétents et de ne pouvoir être suspectés dans leurs prises de décisions, que ce soit de conflit d’intérêts ou de partialité. Nous aborderons très largement cette problématique car il s’agit d’une question tout à fait essentielle, tout comme il importe fondamentalement pour la démocratie que l’ensemble des institutions de la Nation et de ceux qui y participent respectent la fonction judiciaire, dans ses actes comme dans ses discours. Cette dernière a en effet pour mission de garantir que la loi, expression de la volonté générale, est elle-même respectée.

Or, les coups de boutoir contre l’indépendance de la justice sont relativement fréquents et viennent de tous les horizons.

Les élus eux-mêmes ne sont pas exempts de torts en la matière, lorsque, par exemple, maires ou députés envoient des lettres de recommandation en faveur de tel ou tel administré pour solliciter l’indulgence du juge. Ceux qui dénoncent, tantôt le laxisme, tantôt l’acharnement, voire l’inhumanité de la justice, sont une autre source de pressions pesant sur le pouvoir judiciaire. Ceux qui s’insurgent de ce que, au travers de la lutte contre la délinquance économique et financière on s’attaque à l’économie du pays, voire à la démocratie, sont un troisième exemple du même phénomène.

Même si la critique de l’œuvre de justice est possible, voire salutaire, elle ne doit pas, à mon sens, caricaturer ou discréditer le travail des magistrats qui agissent au nom de la loi avec leur conscience pour seul guide. Mais la justice doit s’efforcer, si ce n’est d’être aimée, du moins d’être comprise et, dans tous les cas, respectée. C’est pourquoi je n’hésite jamais à apporter mon soutien public aux magistrats, quand ils sont attaqués dans leur personne ou dans leur indépendance.

Quant à la garantie de l’indépendance de la justice, je forme le vœu que les travaux de votre commission permettent d’identifier certaines voies d’amélioration.

À cet égard, votre tâche est complexe, dans la mesure où il importe de préserver l’indépendance de l’autorité judiciaire sans pour autant la conduire sur la voie étriquée d’un isolement qui serait aussi celle d’un irrémédiable affaiblissement.

Au-delà des garanties juridiques qui peuvent ou qui doivent être apportées au soutien de cette indépendance, cette dernière dépend avant tout, et je le dis avec une certaine gravité, de la conscience intime et personnelle qu’ont les magistrats des obligations attachées à leur mission exigeante et difficile. Celle-ci, je tiens à le souligner, nécessite de la part de mes collègues, un engagement et un courage quotidiens.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous, dans vos fonctions actuelles ou antérieures, été confrontée de près ou de loin, directement ou indirectement, à des éléments qui pourraient constituer des manquements à l’indépendance de la justice ou d’un magistrat dans l’exercice de ses fonctions ?

Mme Catherine Champrenault. Je n’ai pas, dans mon passé récent, eu de telle expérience, mais il est vrai que, quelques années après le début de ma carrière, j’ai été confrontée à ce qu’on peut appeler une pression exercée sur la justice – plus exactement, une pression sur le parquet.

Cet exemple m’a laissé un goût amer : j’étais jeune substitut à Tours et nous avions engagé des poursuites contre un notable, un cadre bancaire, qui organisait des colonies de vacances pendant ses loisirs et qui a été suspecté d’actes de pédophilie. L’information avait réuni un certain nombre de charges, suffisamment sérieuses pour que l’intéressé soit renvoyé devant le tribunal correctionnel. Pendant cette instruction et avant le procès, il y a eu des manifestations de soutien sur la voie publique qui ont pu être extrêmement virulentes, voire violentes, au moins verbalement. Elles s’en prenaient à l’institution judiciaire qui, selon elle, s’en prenait à un notable qui voulait simplement rendre service.

En première instance, cet individu a été relaxé. La logique de la poursuite et la conviction du ministère public auraient imposé que nous fassions appel ; nous n’avons pas eu ce droit, le procureur général de l’époque ayant relayé la question du trouble à l’ordre public soulevé par le pouvoir exécutif pour nous interdire d’exercer cette voie de recours afin d’éviter que ne se tienne un deuxième procès.

Cet exemple m’a inspiré le sentiment que l’institution judiciaire n’avait pas suffisamment résisté et ne s’était pas donné tous les moyens pour parvenir à la vérité.

M. le président Ugo Bernalicis. Pensez-vous qu’aujourd’hui les garanties sont suffisantes, notamment grâce à la loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et à la mise en œuvre de l’action publique et à la circulaire du 31 janvier 2014 ? Pensez-vous qu’il n’y a plus d’instructions individuelles et qu’ainsi il ne peut plus y avoir de telle pression que ce soit de la part de l’exécutif, d’un élu local, d’un membre du corps préfectoral, d’un élu quel qu’il soit ou d’un citoyen ou d’un notable en vertu de ses relations économiques et financières ? Pensez-vous qu’il n’est aujourd’hui plus possible d’observer ce genre de pression formelle, que ce soit par écrit – j’imagine qu’à l’époque de votre exemple l’instruction aura été écrite et assumée –, ou de manière informelle ou officieuse ?

Mme Catherine Champrenault. Il est évident que la loi du 25 juillet 2013 a marqué d’une pierre blanche l’histoire de l’indépendance de la justice. En effet, cette loi acte la rupture totale entre l’exécutif et l’autorité judiciaire s’agissant de la conduite des affaires individuelles. Cette déconnexion a plusieurs conséquences.

La première provient du fait qu’il n’y a plus, ni de près ni de loin, ni directement ni par suggestion, d’influence du pouvoir exécutif. Celle-ci pouvait être le fait du ministère de la justice par l’intermédiaire de la direction des affaires criminelles et des grâces qui nous ordonnait d’agir dans tel ou tel sens pour faire prendre à une procédure une orientation donnée. C’est extrêmement important.

Pour autant, sans que cela n’ait rien à voir avec une atteinte à l’indépendance de la justice, le pouvoir hiérarchique régit le ministère public français : le procureur général, en charge de veiller à l’application de la loi et au bon fonctionnement des parquets, a également un pouvoir d’instruction dans les affaires individuelles lorsqu’il estime que l’une d’entre elles n’est pas correctement traitée. C’est donc pour vaincre une inertie, rarissime, mais qui peut exister de la part d’un procureur, que le procureur général peut être amené à donner des instructions, mais uniquement des instructions de poursuite et non de classement.

Ce lien hiérarchique peut être source de mauvaises interprétations, mais nous avons pu, très dernièrement, par une décision du 12 décembre 2019, entendre la Cour de Justice de l’Union européenne énoncer que le principe d’indépendance dont elle exigeait le respect s’entendait aussi à l’égard du pouvoir exécutif et que le lien hiérarchique qui unissait le ministère public à la française n’était pas contraire à l’idée d’indépendance. Ce lien hiérarchique que j’estime personnellement profitable à l’institution est effectivement lié au fait que le double regard, dans les affaires complexes, peut avoir sa vertu. J’y insiste, ces instructions, exclusivement de poursuite, se fondent uniquement sur des problématiques juridiques ou techniques. Ce que nous visons – ce que je vise –, lorsque, chose très rare, j’émets des instructions de poursuites, c’est l’efficacité de la justice. Ne sont alors à l’œuvre ni des considérations d’ordre public ni des considérations politiques.

Ainsi, lorsque vous me demandez si nous sommes totalement à l’abri des pressions, je dois répondre que, du point de vue institutionnel et juridique, tel est bien le cas.

Mais vous ne pourrez pas empêcher les autres pouvoirs, car cela leur est peut-être inhérent, de vouloir peser, même de façon subliminale, sur la justice. Il faut donc que chacun des magistrats en charge du traitement des affaires puise dans sa conscience, dans les principes de son corps et dans sa déontologie pour résister à ces pressions avec clairvoyance. Les pouvoirs, quels qu’ils soient, presse comprise, sont exposés à la tentation d’influer sur le cours de la justice. Il ne faut pas être dupe. Il faut donc pouvoir les mettre à distance, ce qui ne veut pas dire que nous n’entendons pas les critiques ni les questionnements. Simplement, il ne faut pas que les interférences des pouvoirs puissent nuire à l’indépendance des juges.

Pour résumer, je dirais que nous disposons de garanties terriblement appréciables sur le plan juridique, mais que les tentations peuvent toujours exister.

En tout état de cause, je crois, pour que nos concitoyens soient absolument persuadés que nous ne sommes pas activés par le pouvoir, notamment par le pouvoir exécutif, qu’une réforme du statut du parquet parachèverait l’existant. La réforme constitutionnelle engagée en 2018 me semble donc de bon aloi. Aligner le régime de nomination des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège pourrait être envisagé avec profit : la désignation des chefs des parquets ou des parquets généraux serait utilement soumise à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM). De la même manière, les procédures disciplinaires pourraient être alignées.

Je dirais même, à titre personnel, que si l’intention était véritablement de compléter cet édifice, il serait envisageable d’aller jusqu’à proposer que les nominations aux fonctions de chef de parquet et de chef de parquet général se fassent sur proposition du CSM, comme c’est le cas pour les fonctions de président et de premier président. C’est une question de visibilité.

En tout état de cause que les nominations aient lieu après avis conforme du CSM, lequel s’imposerait ainsi au garde des Sceaux, me semblerait de nature à apporter une première garantie, extrêmement importante. Il est toutefois vrai que, depuis 2012, les gardes des Sceaux ont toujours suivi l’avis du CSM, alors que l’avis conforme n’est pas exigé par la loi. De la sorte, ceux-ci ont manifesté qu’ils ont intégré ce besoin de déconnexion entre les nominations et le pouvoir exécutif.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous indiquez que vous n’émettez que des instructions de poursuites et non de classement sans suite. Il me semble que ce point est déjà inscrit dans notre droit.

Mme Catherine Champrenault. Tel est le cas depuis 2004.

M. le président Ugo Bernalicis. Ils ne pourront peut-être pas être tirés de l’expérience acquise à votre poste actuel, sauf peut-être s’agissant d’affaires parvenues à leur terme, mais disposez-vous d’exemples concrets dans lesquels vous avez pu émettre des instructions de poursuites alors que vos subordonnés ne souhaitaient pas poursuivre ?

Mme Catherine Champrenault. Je dois d’abord rappeler que ces instructions de poursuite sont rares, si ce n’est exceptionnel. Elles peuvent intervenir en cas de concurrence de compétences entre deux parquets. J’évoque ici une affaire de terrorisme dont j’ai eu à connaître. L’affaire principale, qui portait sur un attentat, était instruite à Paris en vertu d’une compétence exclusive de fait, tandis qu’une affaire connexe, était instruite à Versailles. Il s’agissait du financement d’une filière de terrorisme, qui relevait des instances de Versailles au motif que la victime était dans ce ressort et y avait déposé plainte. La filière faisait l’objet d’une enquête à Paris, tandis qu’une partie du dispositif de financement faisait l’objet d’une instruction à Versailles. Le parquet de Versailles a demandé à se dessaisir de sa partie du dossier au profit du parquet de Paris, lequel opposait un refus, pour ne pas alourdir sa procédure. J’ai considéré qu’il participait d’une bonne administration de la justice de réunir les deux.

Dans un autre registre, en cas de conflit négatif de compétence, nous devons également intervenir. Ainsi, alors que le parquet de Fontainebleau voulait confier une affaire assez complexe de trafic d’armes à la juridiction interrégionale spécialisée de Paris et que cette dernière la refusait, j’ai dû lui donner des instructions de poursuite pour lui forcer la main.

Il existe un troisième cas de figure, très actuel, mais qui reste rare, sur l’orientation de certaines affaires de terrorisme. Il est en effet possible de s’interroger sur le point de savoir si une affaire de terrorisme ouverte avec des qualifications criminelles doit rester ainsi qualifiée et donc être jugée par la cour d’assises ou si elle peut au contraire faire l’objet d’une correctionnalisation. J’ai ainsi pu considérer dans certains dossiers que la gravité des faits et la dangerosité des personnes mises en cause et mises en examen justifiaient que l’on conserve la qualification terroriste ; j’ai donc pris des instructions sur ces qualifications.

Les recours sur classement, pour leur part, remontent à la loi du 9 mars 2004 portant sur l’adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite loi Perben II ; la loi du 25 juillet 2013 y fait écho. Les recours sur classement, nous en comptons plusieurs centaines par an à Paris, entendent permettre à la victime ou à l’administration de contrôle qui va verbaliser un contrevenant ou un acteur de dépasser le classement du procureur et de demander en quelque sorte un arbitrage du procureur général. Il s’agit d’un filet de sécurité : c’est le double regard. Un parquet peut commettre, en toute bonne foi, des erreurs d’appréciation dans la gestion de masse qu’il doit déployer.

Au parquet général, je dispose d’un service spécifique – qui gère un nombre de procédures important bien que cette importance doive être relativisée au regard de l’étendue géographique du ressort – qui est chargé de revoir la procédure et éventuellement de dire au parquet qu’une affaire classée par lui doit faire l’objet de compléments d’enquête – celle ayant été conduite apparaissant lacunaire – et que le classement, dans ces conditions, ne serait pas compris. Il peut également émettre clairement des instructions de poursuite.

M. le président Ugo Bernalicis. D’où proviennent de telles demandes de révision ? Par quel circuit le service que vous évoquez peut-il être saisi ?

Mme Catherine Champrenault. La saisine peut être le fait de toute personne à l’origine de la plainte, de la réclamation, du signalement ou de la dénonciation, conformément à l’article 40-3 du code de procédure pénale. Ceci inclut bien évidemment les victimes. Par exemple, une victime d’agression sexuelle pourrait tout à fait demander que la procédure soit revue avec un œil neuf et peut-être aussi parfois plus expérimenté. En effet, même si cela ne garantit pas que le juge soit meilleur, il reste que les magistrats du parquet général n’y sont parvenus qu’après quelques années d’expérience. Il est donc possible qu’ils apportent de ce fait une plus-value à la procédure.

La saisine peut donc être le fait de la victime, mais également de l’administration. Alors que j’étais avocate générale à Douai, j’ai eu l’occasion de formuler des instructions de poursuite au nom du procureur général de l’époque, au motif que l’inspection du travail s’était plainte que le parquet ait classé une procédure pour des dépassements d’horaires légaux de travail. J’ai formulé des instructions de poursuite parce que l’infraction était parfaitement constituée qu’il y avait un intérêt social et donc pénal à faire respecter la loi.

M. le président Ugo Bernalicis. L’exécutif ne peut donc pas intervenir dans ce mécanisme, sauf s’il est à l’initiative de la première demande. Par le biais de l’article 40 du code de procédure pénale, un ministre, quel qu’il soit et pas forcément le garde des Sceaux, dès lors qu’il a demandé l’ouverture d’une enquête par un signalement et que cette demande a été classée sans suite, peut demander la réouverture de l’enquête. Peut-être cela n’est-il jamais arrivé ?

Mme Catherine Champrenault. Effectivement, ce n’est jamais arrivé, mais, au moins en théorie, il ne semble pas absurde d’y voir une possibilité. Toute personne à l’origine d’un signalement ou d’une plainte dispose théoriquement de cette faculté.

M. Didier Paris, rapporteur. Il s’agit d’une possibilité théorique.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai bien compris que c’était théorique, monsieur le rapporteur. Il reste que ces échanges répondront peut-être à certaines interrogations sur la responsabilité du politique à poursuivre et à demander des poursuites.

Je prolongerai ma question en évoquant la remontée d’informations prévue par la circulaire de 2014. Nous confirmez-vous que la pratique actuelle consiste à faire remonter des informations, non pas sur les actes d’enquête à venir, mais seulement a posteriori.

Mme Catherine Champrenault. Il convient de distinguer deux types de remontées d’informations : la remontée d’informations entre le parquet et le parquet général et celle intervenant du parquet général vers la chancellerie. Dans ce second cadre, nous ne faisons jamais remonter quoi que ce soit qui pourrait nuire à la manifestation de la vérité. Par exemple, nous ne ferons jamais remonter un projet de perquisition – quand nous en avons connaissance – ni un projet d’interpellation. Parfois, nous-mêmes ne sommes pas au courant. Il est toutefois possible que les parquets nous consultent sur l’opportunité de mener une perquisition au stade de l’enquête préliminaire ou bien d’attendre l’ouverture d’une information par un juge. Ils nous interrogent alors sur l’orientation des poursuites.

Encore une fois, par souci d’étanchéité, parce que l’État n’en a pas besoin et parce que cela pourrait nuire, on ne sait jamais, à la manifestation de la vérité, nous ne faisons remonter aucun acte intéressant cette dernière avant qu’ils aient été réalisés. De la même manière, nous ne faisons jamais remonter de pièces de procédure à la chancellerie.

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a toutefois des exceptions, listées par la circulaire d’application. Il est ainsi indiqué que les réquisitoires définitifs sont exclus du champ d’application de cette règle.

Mme Catherine Champrenault. Effectivement, parce que dans ce cas nous nous trouvons en bout de procédure.

M. Jacques Carrère, avocat général près la cour d’appel de Paris. C’est l’annexe de la circulaire de 2014 qui précise qu’un certain nombre de pièces correspondant quasiment à la phase ultime de la procédure peuvent être communiquées. Tel n’est certainement pas le cas, par exemple, d’un procès-verbal d’audition.

Mme Catherine Champrenault. Il est possible de faire remonter un réquisitoire ou une ordonnance, en tant que synthèse des charges qui va servir au procès à venir, du parquet général vers la chancellerie.

Il y a effectivement un autre type de remontées d’informations entre parquet général et procureurs, nécessaires pour que le parquet général puisse exercer ses prérogatives légales qui sont le suivi, le contrôle de l’action publique et, le cas échéant, le pouvoir de faire appel – puisque le procureur général a un pouvoir d’appel propre – ainsi que le pouvoir de dépaysement. Le pouvoir de dépaysement est un élément de régulation intéressant justement pour éviter toute suspicion de corporatisme ou de favoritisme, au sens non juridique du terme.

Ainsi, lorsqu’un magistrat est auteur ou victime, il est possible d’indiquer au parquet que l’affaire sera plus sereinement traitée ailleurs. Au nom de l’impartialité objective, elle pourra être mieux traitée une fois dépaysée, une fois disparue cette idée que le magistrat mis en cause ou victime est dans la proximité des autres magistrats de la juridiction qui a à traiter son affaire.

M. le président Ugo Bernalicis. La circulaire prévoit quatre critères déclencheurs des remontées d’information. Nous confirmez-vous que l’ouverture d’enquête compte au nombre des remontées d’informations ?

Mme Catherine Champrenault. Nous pouvons être informés d’une ouverture d’enquête, mais ce n’est pas systématique. En tous les cas, si nous le sommes, nous ne le signalons pas nécessairement à la chancellerie, parce que qui dit ouverture d’enquête dit audition et, éventuellement, perquisition.

Prenons par exemple l’affaire portée par le parquet de Paris qui, je crois, donne lieu à un communiqué de presse : l’affaire « Abitbol », dans le cadre de laquelle cette dame est victime. Dans ce cas, nous avons fait remonter le fait que le parquet de Paris ouvrait une enquête. Effectivement, c’est une affaire qui a défrayé la chronique, mais surtout qui est très ancienne : il est possible de se dire que ce ne sont pas les perquisitions ou les auditions de témoins qui pourront être compromises par l’annonce de son ouverture.

En revanche, lorsqu’un effet de surprise est recherché, dans un certain nombre de contentieux ou de situations, il ne faut pas que les protagonistes puissent s’attendre à l’arrivée des gendarmes ou des policiers.

M. le président Ugo Bernalicis. Le point I.A. de l’annexe à la circulaire de 2014, s’agissant de la remontée d’information entre parquets et parquets généraux, énonce que « les procédures devant être signalées répondent aux critères suivants qui peuvent être cumulatifs » et cite la médiatisation possible ou effective de la procédure. Ce n’est donc pas une fois que l’affaire a été médiatisée, mais quand cette médiatisation est encore potentielle que le signalement est susceptible d’intervenir.

Les critères comprennent également le nombre élevé de victimes pour une action collective et les infractions concernant des faits ciblés comme relevant d’une priorité de politique pénale. Ainsi, la dernière circulaire de politique pénale, s’agissant de la question des gilets jaunes, indique explicitement qu’il faut faire remonter toutes les informations qui ont trait à la judiciarisation de personnes qui ont participé à des manifestations de gilets jaunes. Il semble donc qu’il y a une certaine automaticité. Avez-vous déjà vous-même demandé au parquet des informations qu’il aurait omis de vous faire remonter, au titre de la circulaire de 2014 ? Au contraire, ne faites-vous finalement qu’office de réceptacle et de filtre pour la chancellerie ?

Mme Catherine Champrenault. Nous ne sommes certainement pas un réceptacle, pour la raison que je vous ai indiquée, à savoir que nous sommes investis d’une mission de suivi, de contrôle, et d’une mission légale.

Il nous appartient de tenir compte non seulement du retentissement médiatique potentiel, mais aussi de la préservation de la manifestation de la vérité. Si le retentissement médiatique, bien sûr, peut être présumé, il reste que nombreuses sont les affaires et les enquêtes qui n’ont pas encore eu un tel retentissement et qui font l’objet d’investigations fort heureusement secrètes.

Il faut bien mesurer que lorsqu’un parquet ouvre une enquête, c’est parfois pour procéder à des vérifications. Il n’est pas possible de présumer de la culpabilité d’un individu qui est mis en cause par tel ou tel. Il convient de se préserver par rapport à la presse qui peut certes quelquefois fois être bien informée, mais qui peut aussi elle-même être manipulée. Il convient donc de veiller à ne pas faire remonter à la chancellerie une enquête qui au départ ne vise qu’à vérifier si nous sommes ou non en présence d’une infraction.

Dès lors que la remontée à la chancellerie est susceptible de nuire à la manifestation de la vérité, elle n’a pas lieu.

Le cas des gilets jaunes est différent. Dans ce cadre, les enquêtes étaient menées au cours d’une garde à vue et dans un laps de temps restreint. Certes, les perquisitions sont possibles, pour vérifier si l’individu possède des armes, mais elles sont rares. La plupart des personnes interpelées l’ont été pour des exactions ou des faits commis sur la voie publique. La question importante est alors de savoir si nous possédons suffisamment d’éléments pour affirmer que l’intéressé a été violent et que sa participation à la manifestation tombait sous le coup de la loi. Dans ce cas, la remontée d’information ne nuit pas à l’enquête.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous évoquez la presse et le rôle des médias avec peut-être un regard légèrement négatif, enfin c’est comme cela que j’interprète vos propos. Vous suggérez que la presse est manipulée ou qu’elle pourrait manipuler la justice, qu’il s’agirait pour elle d’une tentation. Je crois pour ma part qu’il s’agit d’un objectif en soi pour certains journalistes, d’investigation notamment. Ils cherchent à ce que leurs articles aboutissent à l’ouverture d’une enquête judiciaire. Il est de plus en plus fréquent que des parquets ouvrent des enquêtes suite à d’articles publiés dans la presse. Hier, alors que nous auditionnions Rémy Heitz, celui-ci nous expliquait qu’il avait ouvert une enquête suite aux révélations dans la presse de potentiels actes de pédophilie ou tout au moins d’agression sexuelle sur mineur.

Il est également possible de se dire que tout ceci participe du jeu démocratique : que la presse peut aussi faire surgir des éléments dont la justice ne s’est pas elle-même saisie au motif que les victimes ne se sont pas signalées.

Mme Catherine Champrenault. Tous les cas de figure sont imaginables. Effectivement, vous pouvez tout à fait être face à une presse sérieuse, responsable, qui révèle des faits qui lui apparaissent suffisamment graves pour que la justice s’en saisisse.

Il reste que le travail de la justice consiste d’abord à mener de premières vérifications pour examiner s’il y a matière à prolonger les investigations. Il est donc exact que, dans un premier temps, beaucoup d’enquêtes sont envisagées pour vérifier ce qui a été annoncé dans la presse. Ensuite, une fois acquise la conviction que les journalistes ont agi de bonne foi et que les révélations correspondent à quelque chose de réel, les investigations continuent.

M. le président Ugo Bernalicis. Il me semble que, même si les révélations sont faites de mauvaise foi, il peut se trouver que les faits sont caractérisés.

Mme Catherine Champrenault. Il convient toujours de se méfier de la démarche de quelqu’un agissant de mauvaise foi.

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis d’accord avec vous. Il n’est pas nécessairement évident de juger de la bonne ou de la mauvaise foi de quelqu’un, tout du moins a priori.

Mme Catherine Champrenault. Plutôt que d’utiliser les termes de bonne ou de mauvaise foi, j’évoquerais le sérieux de la personne qui tient les propos. Il existe des journalistes d’investigation tout à fait professionnels dans leur démarche.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai une question qui fait écho à l’audition précédente d’un syndicat de magistrats. Ces interlocuteurs évoquaient la gestion de la carrière des magistrats et une forme de caporalisation qui serait liée au mode de désignation, de promotion et d’avancement. Partagez-vous ce constat ou pensez-vous que cette appréciation n’a pas de fondement s’agissant du fonctionnement actuel du ministère de la justice, que ce soit en lien avec le CSM ou, pour la majorité des magistrats, en lien avec la direction des services judiciaires (DSJ) impliquée dans la tenue du tableau d’avancement ?

Mme Catherine Champrenault. Je n’ai pas cette perception négative de l’évolution des carrières. Au contraire, j’ai plutôt le sentiment d’une grande équité dans le traitement des carrières. Par caporalisation, vous voulez énoncer, j’imagine, que celui qui sortant du rang pourrait voir sa carrière ralentie.

M. le président Ugo Bernalicis. Ce n’est pas moi qui le dis, je le précise, même si je pourrais tenir de tels propos ailleurs. Cette affirmation est le fait des représentants du syndicat FO Magistrats.

Mme Catherine Champrenault. Pratiquement tous les magistrats du siège et tous ceux du parquet sont nommés sur proposition de la direction des services judiciaires. Le corps, compte tout de même plus de 8 000 magistrats. En dehors des fonctions de chef de juridiction, de chef de cour et de conseiller à la Cour de cassation, le processus de nomination est lancé par la direction des services judiciaires en fonction des règles statutaires de mobilité et d’avancement. Ces règles disposent, par exemple, que le passage du second au premier grade intervient seulement après sept années d’exercice et que ce passage ne peut pas intervenir sans une mobilité préalable. Une fois au premier grade, il n’est possible de passer hors hiérarchie qu’après avoir occupé deux postes au premier grade, dont, éventuellement, un détachement.

Il convient de conserver à l’esprit qu’en cas d’erreur d’appréciation ou de volonté supposée de la chancellerie de privilégier l’un sur l’autre, les magistrats ont la faculté de formuler des observations et ainsi, d’une certaine façon, de contester auprès du CSM, la proposition de nomination de la DSJ. Il arrive de temps en temps que le CSM rende un avis négatif. Depuis 2012, pour les magistrats du siège, le mouvement est alors automatiquement annulé sans davantage de questionnements. Pour les magistrats du parquet, le ministère retire sa proposition.

Vous m’interrogez en somme sur la manière dont interviennent les avancements. Les magistrats avancent d’abord parce qu’ils le demandent – ce n’est jamais une obligation – et sur la base d’un dossier. Les magistrats doivent en effet être évalués tous les deux ans. Là encore, la procédure est contradictoire. Le responsable hiérarchique direct mène un entretien préalable, demande à son collègue de rédiger une annexe 3 dans laquelle celui-ci expose ses activités. L’entretien préalable est donc suivi des premières évaluations du chef de juridiction, puis d’une deuxième évaluation du chef du parquet général. Il en va de même pour le siège, avec une évaluation par le président puis par le premier président.

L’évaluation offre donc des garanties, d’autant qu’elle peut être contestée, devant la commission d’avancement, devant le tribunal administratif, voire devant la cour administrative d’appel. Dès lors, face à une mauvaise appréciation des qualités du magistrat, celui-ci dispose de recours assez simples à mettre en œuvre. Le processus de nomination s’appuie donc sur des desiderata et sur les évaluations, qui peuvent être demandées par la chancellerie si elles n’ont pas été faites. De temps en temps, un peu de retard peut être pris, mais nous sommes fautifs si nous ne les conduisons pas tous les deux ans. C’est au vu des demandes, des conditions d’ancienneté et de mobilité et, enfin, du dossier, qu’il est possible de prétendre à un avancement.

Globalement, à mon sens, il existe des garanties appréciables contre les biais de subjectivité trop importants dans l’appréciation de la valeur professionnelle des magistrats.

J’ajouterai que le parquet, de première instance ou général, se caractérise par la culture du questionnement. Ses membres promeuvent systématiquement la réflexion collective. Un magistrat en désaccord avec son chef, par voie de conséquence, n’encourt aucune critique. Au contraire, parce que c’est en entendant des points de vue qui peuvent être différents que peut émerger une décision mûrement réfléchie. Un chef de parquet, qui, comme tout chef, a besoin des autres, se doit particulièrement de favoriser la réflexion collective. S’il peut compter sur des ressources un peu atypiques, originales, qui peuvent en un sens déranger – pour peu qu’elles respectent les lois et agissent avec sincérité et conscience –, ce n’est pas un problème.

M. Didier Paris, rapporteur. J’avais un certain nombre de questions au sujet de la loi du 25 juillet 2013, mais il y a déjà été largement fait référence. Je relèverai simplement que je n’avais pas aussi clairement conscience du rôle de cheville ouvrière du parquet général, dont vous êtes une très fine connaisseuse puisque, depuis 2004, vous y avez été continûment en fonction.

Mme Catherine Champrenault. J’ai toutefois exercé comme procureure de la République à Avignon pendant trois ans et demi avant d’être nommé procureure générale.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous voyons bien qu’il est impropre de dire qu’il n’y a pas de directive descendante, puisqu’il y en a de votre part en destination du parquet.

Mme Catherine Champrenault. Oui.

M. Didier Paris. C’est normal. Lorsqu’interviennent des remontées d’information, finalement, c’est vous qui traitez l’information avant de l’envoyer à la chancellerie. C’est à votre niveau, et seulement à votre niveau qu’elle est expurgée d’un certain nombre d’éléments, conformément à la circulaire de 2014 notamment. Ensuite, elle se traduit en fiche pénale qui ne contient pas certains des éléments qui sont à votre disposition. Nous voyons donc parfaitement à quel point vous tenez un rôle tout à fait central. D’ailleurs, et ce n’est pas une observation seulement technique, vous avez énoncé qu’un des rôles du parquet général, évidemment, était celui de la coordination de l’action publique, comme le rappelle la circulaire, mais il lui revient aussi d’intervenir en matière de dépaysement.

Un des points abordés par la toute récente réforme de la justice traite précisément de la mécanique du dépaysement. Tout d’abord, il avait été demandé que, dans certains cas – nous sommes là au cœur de la notion d’indépendance –, dès lors par exemple qu’un élu serait mis en cause, le dépaysement soit automatique. Ce n’est pas le choix que nous avons fait, mais votre avis m’intéresse sur ce point.

Ensuite, et il y a là un lien avec le statut des parquets, il me semble qu’il ne peut pas y avoir de dépaysement de parquet à parquet puisque ces derniers ne sont pas des organes juridictionnels en tant que tels. Je renvoie ici à toute la discussion que vous avez entamée au sujet de la Cour de Justice de l’Union européenne et de son dernier arrêt du 12 décembre 2019.

Mme Catherine Champrenault. Si, c’est possible.

Les dépaysements eux-mêmes peuvent faire l’objet d’interrogations, voire de fantasmes. Il existe deux mécanismes essentiels. Le premier concerne l’enquête préliminaire, le stade auquel la direction d’enquête est assurée par le parquet. S’il apparaît que la victime ou le mis en cause est un magistrat, un greffier, un avocat, un gendarme, un fonctionnaire de l’administration pénitentiaire ou un policier qui est susceptible d’être en relation professionnelle avec les magistrats du parquet qui seraient en charge de l’enquête, l’article 43 alinéa 2 du code de procédure pénale trouve à s’appliquer. Selon ce texte, dans ce cas de figure et dès l’enquête, le parquet ou le procureur général peuvent solliciter d’office auprès du procureur général que l’enquête soit dépaysée dans un autre parquet. Le texte précise toutefois que le procureur général ne peut dépayser une affaire que dans un parquet limitrophe. Ainsi, quand un magistrat parisien est concerné à Paris, le dépaysement ne peut intervenir que vers Bobigny, parce que c’est le parquet de plus proche.

Votre assemblée a amélioré le texte récemment, par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui dispose que le procureur général – en fait toute la cour peut être concernée – peut aussi demander au procureur général de la cour d’appel la plus proche de se saisir. Lui-même, investi de ce pouvoir de saisine, va devoir saisir le parquet le plus proche du parquet d’origine.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous avons effectivement étendu le champ d’application de cette disposition.

Mme Catherine Champrenault. Ce dispositif est très utile. Nous l’avons déjà mis en œuvre trois fois.

Un autre dispositif est mieux connu, car il est plus sophistiqué : celui de l’article 665 alinéa 2 du code de procédure pénale. Lorsqu’une information judiciaire est ouverte, les parties, le ministère public ou le juge lui-même peuvent demander au procureur général de saisir la chambre criminelle en dépaysement. Le motif, défini largement, doit être celui d’une bonne administration de la justice. En un sens, cette disposition retient les mêmes catégories de motifs que l’article 43. Cette possibilité est cependant plus sophistiquée, puisque le procureur général présente une requête à la chambre criminelle de la Cour de cassation qui peut l’accepter ou non ; si le procureur général n’est pas d’accord avec sa décision une possibilité de recours est ouverte à la partie qui a demandé le dépaysement, devant le procureur général de la Cour de cassation. Il s’agit donc d’un dispositif à double détente.

En tout état de cause, j’y insiste, le temps n’est plus au privilège de juridiction. Ainsi, lorsque c’est possible, il est toujours préférable de ne pas dépayser une affaire et de la laisser à son juge naturel, de permettre au procureur local de se saisir et de continuer à l’instruire.

M. Didier Paris, rapporteur. En termes d’indépendance de l’autorité judiciaire ou du pouvoir judiciaire, comme l’a évoqué le groupe politique à l’origine de la création de cette commission d’enquête, appréciez-vous différemment l’état d’esprit ou les modes de fonctionnement selon que le magistrat a passé le concours externe de l’ENM, qu’il a été reçu au concours interne, ou qu’il a fait l’objet d’une intégration directe au titre de l’article 22 ou de l’article 30 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ?

En somme, l’ouverture du corps vers l’extérieur – je ne parle plus spécifiquement des passages du parquet au siège et inversement – est-elle porteuse d’un risque ou plutôt d’un avantage à vos yeux ?

Mme Catherine Champrenault. Les modes de recrutement sont divers, mais la voie royale du concours de la magistrature étudiant reste le pourvoyeur le plus important de magistrats, à raison probablement de 75 % du total des nominations. En tout état de cause, qu’il s’agisse du concours étudiant ou du concours interne, l’intérêt est de faire bénéficier les lauréats des enseignements de l’ENM. C’est un credo pour moi, même si aujourd’hui ce n’est peut-être pas politiquement correct : je suis très attachée à l’École nationale de la magistrature et à la qualité de son enseignement. Nous pouvons en juger chaque jour en voyant ses étudiants sortir de l’école – la Cour d’appel de Paris voit nombre de magistrats nommés à Bobigny, à Évry, à Créteil, à Meaux, voire à Paris. Je suis convaincue que l’accès à l’ENM par concours doit rester la voie royale.

Pour autant, je ne veux pas dire que l’ouverture du corps à l’extérieur soit négative. Je vous ferai d’ailleurs une confidence : mon mari est aujourd’hui à la retraite, mais il a par le passé intégré la magistrature par la voie latérale et la greffe a bien pris. Je n’ai aucune prévention au sujet des recrutements extérieurs.

Les recrutements extérieurs sont aujourd’hui d’origines diverses. Au parquet général et à la cour d’appel – mais c’est vrai aussi pour les juridictions de premier degré où les présidents et procureurs jouent ce rôle – nous conduisons des entretiens avec tous les candidats à ce qu’on appelle l’intégration directe dans la magistrature. Nous établissons dans ce cadre des rapports qui, s’ils sont favorables, permettent de présenter le dossier devant la commission d’avancement.

Il nous est à ce titre demandé de savoir si la personne à l’origine de la demande d’intégration représentera un apport exceptionnel pour le corps judiciaire. En principe, les recrutements latéraux doivent bénéficier à des personnes dont la valeur professionnelle est déjà établie – par exemple dans d’autres professions judiciaires – et à la condition qu’elle représente une plus-value pour le corps judiciaire. Il est vrai que certaines intégrations sont remarquables et enrichissent le corps.

Je n’ai pas mené d’études – je pense que l’École et la chancellerie le font – pour savoir si les recrutements classiques entraînent moins « d’erreurs de casting » que les recrutements latéraux. Mais je pense que la grande majorité des magistrats issus d’une intégration directe intègre les valeurs et les principes du corps judiciaire et la notion d’indépendance.

En tous les cas, lorsque nous les entendons, nous notons une véritable aspiration à cette indépendance. Ainsi, certains candidats avocats peuvent affirmer qu’ils veulent précisément échapper à la dépendance vis-à-vis de leurs clients qu’ils vivent comme une contrainte, et qu’ils souhaitent simplement appliquer le droit sans forcément passer par le prisme de la relation de clientèle.

M. Fabien Gouttefarde. L’inscription du parquet au sein d’un système hiérarchique et, en parallèle, la marge de manœuvre dont les procureurs disposent, notamment au travers de leurs réquisitions, est souvent rappelée grâce à l’adage suivant : la plume est serve, mais la parole est libre. La liberté des parquetiers dans leur réquisitoire est souvent évoquée, mais pouvez-vous commenter l’autre aspect de cet adage, la servitude de la plume ? Au quotidien, pour les parquetiers, quelle forme cela revêt-il ?

Mme Catherine Champrenault. La servitude de la plume consiste à verser au dossier de la procédure des instructions écrites du procureur général. De la sorte, le juge d’instruction ou le tribunal peut exprimer le fait qu’il a reçu des instructions dans une direction ou une autre, notamment s’agissant des qualifications. Effectivement, la parole est libre, ce qui signifie qu’une fois que les réquisitions écrites ont été déposées, leur auteur peut s’en détacher et reprendre la liberté de parole qui est conforme à ses convictions.

Cette parole doit cependant respecter certains principes déontologiques comme la dignité ou l’absence d’arrogance, quelle que soit la gravité des actes qui sont reprochés à un individu.

M. Jacques Carrère. Vous avez évoqué, monsieur le député, la servitude de la plume au quotidien. Cette servitude ne se sent pas au jour le jour, elle reste exceptionnelle. Elle se manifeste dans les conditions que vient de rappeler madame la procureure générale mais aussi à l’occasion d’instructions internes. Il peut arriver que le procureur général souhaite que les réquisitions soient prises dans un sens donné. Nous sortons là du champ de l’article 36 du code de procédure pénale stricto sensu. Le chef du parquet général est en droit de demander à un de ses collaborateurs de requérir dans le sens qu’il juge utile.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ignore si cela répond à la question posée…

Monsieur Guillaume Larrivé. Je voudrais revenir sur un point qui me paraît important dans l’ordonnance de 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, plus précisément dans son article 5. Il indique que les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques. C’est très clair, et l’audition, consacrée essentiellement à cette question, nous a permis de mieux appréhender ce que cela signifie. Mais cet article ajoute que ces magistrats sont également placés « sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la justice », expression que, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel, par sa décision du 8 décembre 2017, a jugée conforme à la constitution.

Nous, qui ne sommes pas magistrats judiciaires et qui ne sommes ni usagers du service public de la justice ni auxiliaires de justice, n’avons qu’une acception assez théorique de ce rapport de sujétion. J’aimerais connaître la position de la magistrate que vous êtes, madame la procureure générale : que veulent dire concrètement, en France, en 2020, les termes « sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la justice » ? J’ai bien compris ce qu’ils ne signifient plus depuis la loi du 25 juillet 2013, mais que veulent-ils dire concrètement ?

Mme Catherine Champrenault. Cette expression nous vaut beaucoup d’opprobre. Parfois, en audience, les avocats de la défense, entendent discréditer notre action en énonçant que, agissant sous l’autorité du garde des Sceaux, nous ne sommes pas indépendants. Il y a là un vrai problème de compréhension, même si je pense en fait que les avocats savent très bien ce que veut dire l’article 5. Il reste qu’une lecture littérale pourrait laisser penser que le garde des Sceaux exercerait une autorité globale sur les magistrats du parquet.

Je considère donc qu’il faudrait préciser la portée de cet article 5, tout simplement en inscrivant dans la loi que les magistrats sont placés sous l’autorité du garde des Sceaux « en ce qui concerne la politique pénale ». De la sorte, nous rappellerions l’article 35 et l’article 36 du code de procédure pénale et nous préciserions que cette autorité ne vaut que pour l’application, dans le ressort en question, de la politique pénale décidée par le gouvernement.

Il existe par ailleurs des circulaires de politique pénale qui donnent des orientations plus ou moins précises. Tout ceci n’a rien à voir avec les affaires individuelles. Il s’agit simplement de cadres définis pour traiter tel ou tel type de contentieux. Le pouvoir exécutif est dans son rôle lorsqu’il détermine des priorités de politique pénale, d’ailleurs elles-mêmes alimentées par les remontées d’informations depuis les parquets généraux.

Je pense que cet article 5 est trompeur parce qu’il est elliptique. Pris seul, il conduit à oublier la loi du 25 juillet 2013 et permet à certains mauvais esprits de dire que, en présence d’une contradiction entre ces textes, le statut prime sur la loi.

Monsieur Guillaume Larrivé. Je pense effectivement qu’un amendement serait envisageable, qui préciserait que cette autorité vaut pour « la politique pénale de la Nation ». Le lien serait ainsi établi avec l’article 20 de la Constitution qui confie au Gouvernement le soin de conduire et de déterminer la politique de la Nation.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous nous focalisons beaucoup sur la matière pénale, mais je n’ai pas l’impression que la chancellerie soit complètement isolée des parquets en matière civile. Ainsi, en contentieux du droit de la nationalité, des instructions individuelles sont données par la chancellerie. Est-ce normal sachant que la circulaire de 2014 n’a valeur qu’en matière pénale ? S’agit-il d’un impensé, cet oubli de la matière civile ?

Mme Catherine Champrenault. Vous avez raison : la loi du 25 juillet 2013 est une loi qui a été intégrée au code de procédure pénale et qui ne concerne que les affaires individuelles en matière pénale.

Pour autant, bien entendu, l’indépendance de la justice veut qu’en matière civile, commerciale et sociale, il n’y ait pas d’instruction. Les questions de nationalité sont effectivement une exception, mais elle est strictement juridique et technique. Les questions de nationalité sont généralement très complexes et appellent parfois des connaissances très approfondies en géopolitique et en histoire. Souvent, il s’agit de savoir si une personne, à l’époque de la colonisation et relevant d’une région donnée du monde, était française ou non, et si ses parents l’étaient. Cela peut être extrêmement complexe.

Il arrive donc que la chancellerie et la direction des affaires civiles et du sceau envoient, effectivement, des conclusions juridiques en cette matière. Elles sont en principe totalement relayées par le parquet général. À supposer qu’une erreur manifeste d’appréciation soit commise sur ces questions, rien n’empêcherait cependant le magistrat du parquet général de faire preuve d’indépendance dans sa parole.

M. le président Ugo Bernalicis. S’agit-il de la seule exception en matière civile, commerciale ou sociale ?

Mme Catherine Champrenault. Il n’en existe pas d’autre à ma connaissance. En matière commerciale, bien entendu, il n’y a pas d’instruction de la direction des affaires civiles et du sceau, de même qu’il n’y en a pas, en matière sociale. Pourtant, le parquet général, et particulièrement celui de Paris, prend des conclusions dans ces matières, que ce soit au sujet des procédures collectives ou en matière sociale, en appel des conseils des prud’hommes. Nous avons pu développer des conclusions très argumentées pour un certain nombre de situations qui posaient de véritables problèmes juridiques. Par exemple, dans le dossier des chibanis de la SNCF, le parquet général a développé des conclusions qui ont d’ailleurs été retenues.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai lu dans la presse – qui ne dit pas toujours toute la vérité, vous vous prononcerez sur ce point – que les relations sont parfois compliquées entre le parquet général et les avocats. Tel serait notamment le cas s’agissant du parquet général de Paris et de certains avocats, dont un en particulier, celui délégué par le bâtonnier pour s’occuper des perquisitions.

Pour vous, la relation avec les avocats, le bâtonnier et le barreau est-elle un élément permettant de faire vivre l’indépendance de la justice ? Pensez-vous au contraire que les interventions des avocats sont intempestives et compromettent son bon fonctionnement ? Je ne vais pas évoquer le fond du dossier, mais j’aimerais comprendre ce qu’il en est, sachant que certains éléments ont été portés à la connaissance du public par voie de presse.

Mme Catherine Champrenault. Je préciserai d’abord que je ne suis pas à l’origine de ces éléments. Vous faites référence à une procédure disciplinaire en cours, dont, bien évidemment, je ne parlerai pas.

Pour répondre à votre question, je dois rappeler un credo qui est le mien : justice est bien rendue seulement si tout un chacun dans la salle d’audience joue sa partition avec le plus possible de conscience et de professionnalisme.

J’ai une deuxième conviction : que les avocats sont absolument nécessaires à l’œuvre de justice. Il n’y a pas de discussion là-dessus. Je peux même aller plus loin pour vous dire qu’ils ont pu jouer un rôle actif et remarquable dans la détection d’éventuelles erreurs judiciaires. Les avocats sont donc indispensables : ils défendent leurs clients, ils donnent des éléments d’appréciation différents et peuvent faire ressortir des éléments de personnalité de leurs clients que nous ne soupçonnions pas. Indéniablement, ils éclairent la justice dont ils sont des auxiliaires. Je plaide donc pour un barreau fort et investi dans une défense sans concession.

Néanmoins, je suis convaincue que le débat judiciaire, qui n’est pas la guerre, a besoin de sérénité. Ainsi, s’il est compréhensible que, dans certaines audiences à enjeu répressif majeur et dans lesquelles la liberté des individus est en cause et les sanctions encourues sont importantes comme en cour d’assises il puisse y avoir de l’émotion voire de l’indignation du côté de la défense, il y a cependant des limites à ne pas franchir. Je veux ici évoquer le respect de la personne des magistrats : les attaques personnelles sont inadmissibles. Sont proscrites les injures, les insultes et les menaces.

Ce n’est qu’à cette condition que le débat judiciaire remplit sa fonction, celle que j’évoquais dans mon propos préliminaire, c’est-à-dire une fonction d’apaisement, de médiation au sens fort du terme, au titre de laquelle les parties remettent à un tiers le droit de trancher. Se départir de cette exigence de sérénité et de respect des acteurs du procès pénal nous placerait tous en danger, et nous avons, les uns et les autres, magistrats et avocats, des règles déontologiques qui s’imposent à nous.

Une règle commune à ces deux corps est l’obligation de dignité. Il y a donc une limite dans la liberté de parole des avocats à ne pas dépasser. Lorsqu’il est possible de considérer que les propos ont dépassé les besoins de la défense et ont été jusqu’à attenter à la personne et à l’indépendance des magistrats – dont vous avez raison de vous inquiéter – et à toucher au cœur de leur mission, là, effectivement, il faut intervenir et stigmatiser le manquement déontologique. En l’espèce, c’est ce que j’entends faire. Ceci explique mon action.

Je rappelle que Paris compte plus de 30 000 avocats. Pourtant, les procédures contre eux sont rares. S’il arrive que des avocats commettent des faits graves et que certains soient sanctionnés, nous ne sommes pas pour autant dans un climat de défiance généralisée. Il n’y a pas d’acharnement. Simplement, nous sommes là pour faire respecter des principes déontologiques qui permettent à chacun d’exercer en sérénité – que nous revendiquons non pas comme un privilège, mais comme un ingrédient nécessaire à la qualité de notre réflexion. Lorsque ces manquements à la déontologie sont commis, il appartient, en vertu de la loi, et en parallèle du bâtonnier – qui a également un rôle à jouer en matière de sanction des manquements déontologiques – d’engager des poursuites disciplinaires autonomes, le cas échéant.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai deux dernières questions : la première sur la Cour de Justice de la République (CJR) parce que vous seriez concernée, si la réforme constitutionnelle annoncée intervenait.

Il en est une deuxième qui me tient particulièrement à cœur. Vos prises de parole publique sont assez rares, suffisamment rares pour qu’elles soient remarquées. S’agissant des perquisitions du type de celles qui ont visé mon mouvement politique, ne pensez-vous pas qu’il serait plus sain pour vous, parquet et institutions judiciaires, et pour nous, personnes politiques, qu’une information judiciaire soit systématiquement ouverte pour toute mise en cause de ce type, qui est nécessairement médiatique. La défense des personnes politiques est en effet systématiquement publique, de fait. Il en ira de même pour ceux qui souhaiteraient se taire. Ne pensez-vous pas qu’il s’agirait de la meilleure garantie possible pour la sérénité du fonctionnement de la justice ?

Des dispositions particulières existent déjà pour les avocats, vous l’avez rappelé, mais aussi pour les journalistes. Il s’agit de garanties démocratiques, qui présentent un lien avec la séparation des pouvoirs en prévenant les pressions de l’exécutif, voire du judiciaire si l’on suppose qu’elles sont possibles. J’apprécierais de connaître votre avis sur la question, maintenant que ces dossiers ne font plus l’actualité.

Mme Catherine Champrenault. Effectivement, ma parole est rare, contrairement à celle des procureurs de la République qui, en vertu de l’article 11 du code de procédure pénale, ont la faculté de s’exprimer sur les affaires en cours, s’il s’agit pour eux de prévenir la divulgation d’informations fausses ou inexactes ou d’empêcher un trouble à l’ordre public. Je ne me trouve bien évidemment pas dans cette configuration, puisque, bien qu’exerçant un contrôle, je ne diligente pas l’action publique et ma parole est donc forcément plus restreinte que celle des procureurs de la République. Elle traite d’abord de l’activité juridictionnelle de la cour, non pas au travers d’interviews, mais plutôt au travers de communiqués de presse explicitant nos réquisitions, les décisions de justice, voire les recours par nous exercés.

Je peux également apporter mon soutien aux magistrats injustement attaqués. C’est l’hypothèse à laquelle vous faites allusion. J’ai effectivement pris la parole dans un média pour soutenir publiquement les magistrats et officiers de police qui ont mené des perquisitions dans les locaux du parti qui est le vôtre, monsieur le président. J’estimais qu’ils avaient été injustement malmenés. J’espère que tout un chacun en est désormais conscient.

La question que vous posez est, au fond, celle de savoir si, en cas de mise en cause d’un élu ou d’un parti politique, il convient de recourir d’emblée à un juge d’instruction par le biais de l’ouverture d’une information judiciaire. Le sens de mon propos, même si j’espère des améliorations en matière d’indépendance du parquet afin de rassurer nos concitoyens quant au fait qu’il ne peut y avoir de confusion, est qu’il convient de cesser de se convaincre que les magistrats du parquet sont des magistrats de seconde zone.

Certes, ils ne bénéficient pas totalement du statut particulièrement protecteur des magistrats du siège, mais cela n’en fait pas des magistrats scélérats, seulement dignes d’une demi-confiance ou même d’une confiance un tant soit peu réduite. Il serait injuste de les concevoir autrement. En effet, la déconnexion vis-à-vis du pouvoir exécutif est à mon sens devenue une réalité. Une perquisition menée par un procureur de la République, magistrat assermenté ayant reçu la même formation que les magistrats du siège et qui agit avec les mêmes principes déontologiques et avec la même éthique, est conduite dans les mêmes conditions protectrices.

Je ne crois pas qu’il y ait de différence, d’autant que, dans la plupart des cas, si des perquisitions interviennent dans les locaux d’un parti, elles ont lieu, non pas en flagrant délit, mais dans le cadre d’une enquête préliminaire. À ce titre, elles doivent recevoir l’autorisation d’un juge de la liberté et de la détention (JLD). Les parquetiers et le JLD sont tous soumis au principe d’impartialité et au principe de proportionnalité qui figure désormais dans le code de procédure pénale après n’avoir longtemps résulté que de la jurisprudence de la Cour de cassation et de la Cour européenne des droits de l’homme.

Ma première réponse est donc que le parquet n’offre pas moins de garanties que le siège. Ses membres sont des magistrats qui agissent à l’instar d’un juge d’instruction, assistés d’officiers de police et, comme ils le souhaitent, dans la sérénité.

Je dois ajouter qu’en procédure pénale, il existe une gradation : une enquête sert d’abord à procéder à des vérifications quant à la nature des faits dénoncés. Dans le cas que vous avez évoqué, vous savez qu’il existait deux sources de signalement. Il est donc possible de considérer que cette graduation doit être respectée et que le parquet peut être protecteur lorsqu’il décide d’une première perquisition qui pourrait révéler une absence totale d’infraction. Cela évite l’ouverture d’une information, laquelle constitue toujours une étape supplémentaire dans la mise en cause : dans l’esprit du public, lorsqu’un juge d’instruction est désigné, c’est qu’il existe des charges importantes à l’encontre de la personne inquiétée.

Finalement, j’ignore si le fait de soumettre les poursuites contre tous les responsables politiques, sous prétexte de plus grandes garanties, à une information judiciaire préalable serait une bonne chose. Il existe des affaires dénoncées contre des responsables politiques et autres acteurs majeurs de la vie politique, publique ou économique, qui en restent au stade de l’enquête ou du classement. Faut-il maximaliser la réponse judiciaire et les moyens déployés alors qu’existe toujours la possibilité que les dénonciateurs se soient fourvoyés ou aient mal interprété les faits ? Je ne suis pas certaine que cela rendrait service aux acteurs de la vie politique.

M. le président Ugo Bernalicis. Mon interrogation portait moins sur le statut comparé du parquet et du siège que sur le cadre d’enquête lui-même. Peut-être la gradation fait-elle de l’enquête préliminaire une première étape et de l’information judiciaire une deuxième étape ? Il reste que, chose extraordinaire, du point de vue des droits de la défense, mieux vaut, dans le cadre du droit pénal actuel, être sous le coup d’une information judiciaire. Ceci ouvre en effet accès au dossier. Du point de vue des droits de la défense, la gradation que vous évoquez est inversée.

Mon interpellation porte moins sur l’identité du magistrat qui aura en charge l’affaire que sur le cadre de l’enquête et des conditions d’égalité des armes. Vous savez qu’il est possible de passer directement de l’enquête préliminaire au procès sans transiter par l’information judiciaire. Tel était le cas pour la mise en cause en correctionnelle, qui est désormais derrière nous, à la suite des perquisitions. Ma question porte donc surtout sur les droits de la défense. Selon l’article 76 du code de procédure pénale, une perquisition peut intervenir en enquête préliminaire avec l’accord de l’intéressé. À défaut de cet accord, le JLD peut être saisi. C’est un élément de gradation supplémentaire.

Mme Catherine Champrenault. Effectivement, le JLD est saisi pour les perquisitions devant être menées sans l’assentiment de l’intéressé.

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a donc déjà une stratégie d’enquête. Je tenais à ce que l’on comprenne bien pourquoi je m’interroge : pourquoi ne pas engager de facto une information judiciaire plutôt qu’une enquête préliminaire ?

Mme Catherine Champrenault. Vous avez raison de m’orienter vers le sujet des garanties offertes par la procédure d’instruction. Il est effectivement possible de contester les actes et d’attaquer une perquisition en nullité devant la chambre d’instruction alors que c’est impossible dans le cadre d’une enquête préliminaire.

Un recours peut, par ailleurs, être formé au sujet des objets saisis. Cette dernière procédure est prévue pour offrir une possibilité de contestation contradictoire aux personnes qui ont fait l’objet de saisies de sommes ou de documents. Le recours devant la chambre d’instruction permet d’en contester la validité ou la régularité. Je vous le dis cependant avec une franchise qui va me mettre en difficulté : la chambre d’instruction est particulièrement lente à statuer sur de tels recours.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est effectivement de notoriété publique.

Mme Catherine Champrenault. Cela étant, il serait possible de prévoir que dans ce cadre, la perquisition elle-même puisse être attaquée devant la chambre d’instruction. Je ne suis pas contre. En effet, pourquoi ne pas offrir ce recours au justiciable ? Ceci soulèverait toutefois la question des moyens mis à la disposition de la justice, sachant que nous sommes déjà très en retard pour les saisies.

Il est cependant vrai qu’aujourd’hui – globalement, nous nous en félicitons –, les méthodes d’investigation en matière financière ont évolué. Nous visons à satisfaire à une exigence de lisibilité de la réponse pénale. En conséquence, les procédures doivent se dérouler plus rapidement. Ainsi, le parquet national financier (PNF), dont le succès est reconnu unanimement, mène essentiellement des enquêtes préliminaires.

M. le président Ugo Bernalicis. Selon la doctrine, et sous l’impulsion d’Éliane Houlette, il est possible d’aller directement au procès sans passer par la phase d’information judiciaire, pour gagner du temps. Il s’agit d’une stratégie qui peut toutefois en faire perdre au moment du procès.

Mme Catherine Champrenault. Vous avez absolument raison. L’information judiciaire peut être contestée devant la chambre d’instruction. Si celle-ci n’est pas ouverte, elle peut être contestée devant le tribunal. Oserais-je vous le dire toutefois : même si nous ouvrons une information alors que la chambre d’instruction est censée purger la procédure de toutes ses causes de nullité, intervient encore un deuxième temps de contestation de la régularité sur l’ordonnance de renvoi.

Il est également possible de déposer des questions prioritaires de constitutionnalité. Je préférerais personnellement que celles-ci soient encadrées dans le temps et qu’elles ne puissent pas intervenir à l’ouverture du procès, alors que plusieurs semaines ou mois d’audience sont prévus. Les procès peuvent en effet, pour l’instant, être désorganisés par une QPC qui intervient après une ou plusieurs années d’instruction. J’avais formulé ce souhait. Le législateur en avait tenu compte et la Cour de cassation avait validé ce principe, mais le Conseil constitutionnel a censuré cette pratique. Je n’y reviens pas, même s’il ne serait pas absurde de se dire que l’instruction est aussi la mise en état de la procédure et qu’il serait bon que la QPC soit formulée pendant celle-ci.

Si l’enquête préliminaire se déroule et aboutit à des poursuites, un débat intervient devant le tribunal sur la régularité de la procédure. Désormais, de manière systématique, le PNF, à l’issue de l’enquête préliminaire, ouvre un temps contradictoire au cours duquel il communique la procédure, rédige une sorte d’acte d’accusation récapitulant les charges, tandis que la défense peut y répliquer et éventuellement demander des actes. Il est vrai qu’une telle pratique permet de ne pas avoir recours à l’instruction, ce qui dans des affaires graves, mais simples – il en existe, car la gravité n’est pas signe de complexité et réciproquement – permet de diligenter des poursuites sans recours à l’instruction, même si l’on sait que les débats risquent du même coup de se concentrer pendant l’audience de jugement sur la régularité de la procédure.

Nous avons d’ailleurs vu une affaire relevant non pas du PNF, mais du parquet de Paris, au sujet de laquelle la procédure a d’abord été annulée en première instance avant d’être validée en appel.

M. le président Ugo Bernalicis. Pensez-vous que ce qui a été proposé dans le projet de réforme constitutionnelle concernant la Cour de Justice de la République (CJR) est le choix le plus opportun ? Je pense ici à la mise en place d’une juridiction unique, en premier et dernier ressort. Comment éviter que deux juridictions différentes soient amenées à se prononcer sur les mêmes faits ?

Mme Catherine Champrenault. J’ai été entendue spécifiquement par l’Assemblée nationale en juin 2018 au sujet du projet de loi supprimant la CJR et la remplaçant par un autre dispositif. Je m’y réfère donc.

Le sens de l’histoire n’est plus au privilège de juridiction ni aux juridictions d’exception. Ces concepts, lorsqu’ils sont mis en œuvre, favorisent le soupçon chez le citoyen. S’agissant de la CJR, il est possible d’être plus précis et d’évoquer un soupçon de corporatisme, puisque cette juridiction compte en son sein douze parlementaires qui pourraient être tentés d’être bienveillants vis-à-vis de ministres ayant eux-mêmes été parlementaires auparavant. Il s’agit d’un premier écueil.

Le deuxième tient à la différence de temporalité des deux procédures, entre le droit commun et le volet ministériel impliquant la commission des requêtes et le cas échéant la Cour de Justice de la République. Ainsi, l’examen du sort réservé aux protagonistes de l’affaire Tapie montre que Christine Lagarde a été jugée en 2016, avec une déclaration de culpabilité, tandis que le volet non ministériel n’a été évoqué qu’en juin 2019. Trois années se sont écoulées entre les deux, ce qui pose problème.

Loin d’être idéale, cette juridiction présente donc des inconvénients, même si je ne remets pas en doute le fond de ses appréciations.

Le projet de loi constitutionnelle déposé entendait substituer la cour d’appel de Paris à la CJR pour connaître des seuls actes accomplis par des ministres dans l’exercice de leurs fonctions, à l’exception des actes détachables. Ce projet présentait l’intérêt d’intégrer la jurisprudence de la Cour de cassation, ce qui est appréciable, et de substituer une juridiction de droit commun à une juridiction d’exception. Cette avancée était aussi appréciable.

Pour autant, je ne suis pas certaine que nous aurions ainsi mené la logique à son terme. En effet, la dualité entre le volet ministériel et le volet non ministériel est maintenue. Par ailleurs, porter l’affaire directement devant la cour d’appel revient à priver la personne mise en cause du double degré de juridiction. Certes, le droit de revoir un jugement qui ne satisfait pas un citoyen n’implique pas nécessairement le droit d’être de nouveau jugé au fond. Il est admis qu’un pourvoi en cassation constitue un recours garantissant au citoyen le droit de double regard. Il reste que le pourvoi en cassation n’est pas l’appel, la Cour de cassation ne statuant que sur le droit et pas sur le fond. Il est peut-être regrettable que nous n’allions pas jusqu’au bout et que nous ne fassions pas confiance à l’organisation classique de l’institution judiciaire pour juger les membres du gouvernement.

M. Guillaume Larrivé. Nous pourrions toutefois envisager que la Cour de cassation, par effet dévolutif ou d’évocation, devienne elle-même juge d’appel.

Mme Catherine Champrenault. Certes, mais cela reviendrait à changer la mission assignée à la Cour de cassation. Une réforme en profondeur serait alors nécessaire. Il est vrai que le Conseil d’État peut être juge du fond ou juge de cassation selon les cas. Je ne l’avais pas envisagé tant il est vrai que la Cour de cassation, jusqu’ici, ne juge que le droit. Vous ouvrez peut-être ici des horizons utiles.

M. Guillaume Larrivé. Je ne l’évoquais que pour le plaisir de la discussion, tant je pense que nous ne serons pas saisis immédiatement de ce projet de loi constitutionnelle.

Audition du mercredi 12 février 2020

À 15 heures : Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature, Mme Lucille Rouet et M. Nils Montsarrat, secrétaires généraux

M. le président Ugo Bernalicis. La commission d’enquête auditionne cet après-midi, Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature, qui est accompagnée par Mme Lucille Rouet et M. Nils Monsarrat, secrétaires généraux.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment, de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Mesdames, monsieur, je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(Mmes Katia Dubreuil et Lucille Rouet et M. Nils Monsarrat prêtent successivement serment)

Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature. L’indépendance de la justice est une exigence démocratique, car elle est une condition de la séparation des pouvoirs et des équilibres démocratiques. Elle est garantie constitutionnellement, mais le syndicat de la magistrature constate qu’elle est loin d’être effective, tant dans le statut des magistrats que dans le fonctionnement de la justice au quotidien.

Pourquoi réclamons-nous cette indépendance de la justice ? L’indépendance est nécessaire parce que l’institution judiciaire est la gardienne de la liberté individuelle et qu’elle ne peut pas jouer ce rôle si elle reçoit des ordres du pouvoir exécutif. Elle n’est alors plus en mesure de protéger le droit des citoyens à la sûreté.

Elle ne peut pas non plus faire respecter l’égalité devant la loi – et c’est un rôle fondamental – si une majorité ou un autre pouvoir la contrôle et l’empêche de rechercher des infractions commises par ceux qui soutiennent cette majorité ou ce pouvoir.

Au-delà de la garantie de ces deux principes fondamentaux – l’égalité et la liberté individuelle –, la justice assoit ses décisions sur les lois qui sont votées au nom du peuple français mais aussi sur les principes fondamentaux inscrits dans notre corpus constitutionnel et érigés au fil des siècles au cours d’une lente maturation. Le juge doit appliquer l’ensemble de ces normes à des cas particuliers. Les décisions prises par les juges forment la jurisprudence ; elle est vivante, colle à l’évolution de la société, voire précède les évolutions législatives. C’est la raison pour laquelle, au-delà des questions de l’indépendance de la justice vis-à-vis du pouvoir exécutif, la question des conditions d’exercice des magistrats est déterminante.

Cette indépendance est ainsi indissociable du rôle qui lui est assigné dans la démocratie. En France, elle a été historiquement réduite à un strict rôle d’application de la loi et cet héritage pèse lourdement dans le débat national sur son indépendance. La justice est constamment renvoyée à son absence de légitimité face à un pouvoir exécutif et un pouvoir législatif élus. Pour nous, elle est, je cite une tribune récemment publiée dans le journal Le Monde par un collectif d’intellectuels, d’avocats et de responsables politiques, « au centre des rythmes démocratiques entre le peuple électeur, c’est-à-dire la loi votée, le peuple fondateur, c’est-à-dire les droits fondamentaux, et le peuple, des citoyens plaideurs, c’est-à-dire la demande de la justice ».

Nous distinguons trois principaux obstacles à cette indépendance : les conditions de nomination et de discipline des magistrats du parquet et du siège, l’organisation interne des juridictions et les moyens de la justice.

La carrière des magistrats se trouve entre les mains de l’exécutif qui fait son choix parmi les magistrats qui ont candidaté à un poste à l’exception des présidents et des premiers présidents des juridictions qui sont choisis sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Le CSM ne trouvant pas matière à rendre des avis non conformes ou défavorables quand les profils sont équivalents, le garde des Sceaux peut faire jouer une part d’intuitu personae qui ne connaît aucune justification.

Le fantasme d’une justice asservie au pouvoir exécutif ne correspond pour autant pas à la réalité puisque l’indépendance est une des obligations déontologiques des magistrats.

En revanche, ces règles de nomination ont principalement pour effet d’affaiblir la justice pour deux raisons. Soit parce que les citoyens mettent en doute chaque décision en se demandant s’il ne faut pas y voir la main du gouvernement, soit parce que quelques magistrats très visibles, notamment ceux qui occupent les plus hauts postes de la hiérarchie du parquet, peuvent être tentés de prendre leurs décisions pour complaire à l’exécutif.

C’est pour cette raison que le Syndicat de la magistrature revendique que le Conseil supérieur de la magistrature soit le seul chargé de la compétence de nomination des magistrats, du siège comme du parquet.

Nous connaissons l’argument qui nous est opposé. Le pouvoir de nomination par la garde des Sceaux est justifié par l’application de la politique pénale qu’il définit conformément à l’article 20 de la Constitution. Nous ne voyons toutefois pas le rapport conceptuel entre nomination et application de la politique pénale. D’ailleurs, quand une majorité change, on ne révoque pas les procureurs pour en nommer de nouveaux. Les procureurs restent en place et c’est heureux. Il n’est pas nécessaire de laisser les nominations à la main du garde des Sceaux pour qu’ils appliquent la politique pénale qu’il a décidée.

Le projet de réforme constitutionnelle nous semble donc insuffisant. D’abord, parce que le CSM ne se verrait pas transférer l’initiative de la nomination de la totalité des magistrats. Ensuite, parce que l’alignement des conditions de nomination des magistrats du parquet sur ceux du siège ne serait même pas complet puisque les procureurs de la République et les procureurs généraux continueraient d’être nommés sur initiative du garde des Sceaux, sur avis conforme du CSM, alors que le conseil propose les nominations des présidents et des premiers présidents pour le siège.

Par ailleurs, depuis sept ans, le régime proposé par cette révision constitutionnelle est appliqué de fait, puisqu’il n’y a pas eu de nomination de magistrat du parquet, contre l’avis du CSM. Avons-nous vu pour autant les critiques sur l’absence d’indépendance du parquet se tarir ? Je ne crois pas. Elles sont au contraire très fortes ces dernières années.

Sans développer davantage les autres questions institutionnelles, je précise toutefois que le syndicat défend le principe de l’unité du corps. Nous souhaitons aussi voir advenir l’inamovibilité des magistrats du parquet, comme elle est prévue pour ceux du siège par la Constitution. Certains des critères appliqués pour la mobilité et la progression de la carrière des magistrats ont une incidence sur l’indépendance de la justice et nous revendiquons notamment la création d’un grade unique et une progression indiciaire à l’ancienneté. Enfin, nous demandons la suppression des rapports sur les dossiers individuels signalés, c’est-à-dire des remontées d’informations vers le garde des Sceaux.

Si nous souhaitons voir confier au CSM des attributions importantes en matière de nomination, nous sommes favorables à la répartition actuellement en vigueur en son sein entre les membres extérieurs et les magistrats, qui lève tout soupçon de corporatisme et de clientélisme, dans un contexte où cette institution a déjà été décrédibilisée.

En revanche, nous réclamons une modification des modes de nomination ou d’élection de ses membres. Pour les membres extérieurs, nous souhaitons des conditions de nomination moins dépendantes du pouvoir politique en place. Pour les membres élus, nous souhaitons supprimer les collèges électoraux. Le mode de scrutin actuel entraîne une surreprésentation de la hiérarchie parmi les membres élus magistrats mais aussi une surreprésentation des syndicats majoritaires de la profession. Quatre des sept magistrats élus sont membres de la hiérarchie alors qu’elle ne représente que 2 à 3 % de la profession : cela pose un problème de représentativité.

La discipline des magistrats du parquet, qui relève en dernier lieu du garde des Sceaux, doit également être alignée sur les règles prévues pour les magistrats du siège.

Il faudrait enfin rattacher l’inspection générale de la justice au CSM alors qu’elle dépend actuellement du garde des Sceaux et préciser les modalités des enquêtes administratives pour les magistrats qui font l’objet de poursuites disciplinaires. Il existe aujourd’hui en ce domaine une absence de garantie.

Nous revendiquons par ailleurs, toujours en matière disciplinaire, l’amélioration de la procédure devant la commission d’admission des requêtes du CSM. Cette commission, chargée d’examiner les plaintes directes des justiciables, a besoin de pouvoirs d’investigation.

Nous souhaitons aussi que le CSM puisse se saisir des questions relatives à l’indépendance de la justice et la défendre. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, ce n’est plus possible.

Enfin l’organisation du fonctionnement interne des juridictions est un élément peu mis en avant lorsque l’on évoque l’indépendance de la justice. Pour les magistrats du parquet et du siège, la répartition des dossiers est exclusivement dans la main des chefs de juridiction après un simple avis de l’assemblée générale des magistrats. Nous souhaitons donc que des règles claires, précises et objectives président à la répartition des services, à l’attribution et au dessaisissement des dossiers – à concilier pour le parquet, avec le principe hiérarchique en son sein. Une procédure donnée doit par principe échoir à son juge naturel. Nous souhaiterions voir ce principe concrétisé dans la Constitution. Un chef de juridiction ne devrait jamais pouvoir décharger de manière arbitraire un magistrat d’un contentieux ou d’un dossier. Cela se produit pourtant régulièrement.

Par ailleurs, afin que ce principe soit mieux respecté, il conviendrait que certaines fonctions du siège puissent faire l’objet d’une nomination par décret. En confiant la responsabilité de ces nominations au CSM – dont les exigences en termes de composition et d’indépendance seraient encore renforcées – les présidents de juridiction n’auraient pas la liberté de dire à un juge, « vous allez faire du juge aux affaires familiales » où « vous allez être président en correctionnelle ».

Au-delà de la toute-puissance actuelle des chefs de juridiction dans l’attribution des services et des dossiers confiés aux magistrats, d’autres règles leur donnent un pouvoir exorbitant sur les magistrats de leur juridiction. D’abord, ce sont les chefs de juridiction qui évaluent les magistrats. Quand vous êtes juge d’instruction, bien que le secret de l’instruction ne permette pas à votre président d’aller voir ce que vous faites dans vos dossiers, c’est lui qui vous évalue et cette évaluation est primordiale pour avancer en grade et obtenir un poste souhaité ; c’est donc un moyen de pression sur les magistrats.

C’est pour cela que le Syndicat de la magistrature milite pour une évaluation des magistrats confiée à un corps d’inspecteurs rattaché au CSM. Cela permettrait, en outre, de l’appliquer aux chefs de cour qui ne font aujourd’hui l’objet d’aucune évaluation.

Par ailleurs, les chefs de juridiction déterminent une partie de la rémunération des magistrats puisque, depuis 2003, ils fixent le taux de la prime modulable censée récompenser leur engagement dans leur service. Dans un contexte de pénurie des moyens, cela encourage le productivisme du magistrat sans prendre en considération la qualité des décisions rendues.

Régulièrement, en notre qualité de syndicat de magistrats, nous sommes consultés par des collègues qui subissent des atteintes à leur indépendance dans tous ces champs. Ce sont des collègues déchargés de leur contentieux de manière unilatérale par un président à qui les décisions prises ne conviennent pas. Ce sont des convocations paradisciplinaires du président pour reprocher telle ou telle décision susceptible de déplaire en haut lieu. Ce sont des collègues « saqués » dans leurs évaluations pour des raisons totalement extérieures à leurs qualités professionnelles. Ce sont des instructions données à des magistrats du parquet sur la réquisition en violation du principe selon lequel à l’audience, la parole est libre. Ce sont des inspections de chefs de cour qui vont aller consulter des dossiers d’instruction en violation du secret de l’instruction.

Il n’existe, aujourd’hui, hormis pour l’évaluation, aucun recours. Les syndicats peuvent dénoncer ces pressions publiquement ou plus confidentiellement. Bien entendu, souvent nos collègues ne le souhaitent pas car cela n’améliore pas leurs relations avec leur hiérarchie. Nous avons donc une magistrature corsetée, contrainte de rendre des décisions conformes à l’esprit de sa hiérarchie et du pouvoir exécutif.

Les réformes des procédures civiles et pénales s’enchaînent pour juger plus, plus vite au détriment de la qualité et de l’humanité de la justice. Souvent, ces réformes consacrent les audiences de juge unique, en matière civile et pénale, affaiblissant d’autant la collégialité. Or, non seulement la collégialité est cruciale pour la qualité de la justice, mais un juge seul est affaibli car il peut faire plus facilement l’objet d’attaques, notamment sur sa prétendue partialité.

Les magistrats du ministère public, dont les prérogatives sont continuellement étendues, sont soumis à un flux de procédures auxquelles ils font face comme ils peuvent. Évidemment, cela entraîne un contrôle insuffisant sur les enquêtes et sur l’activité des services de police. Le syndicat de la magistrature demande donc une révision de la doctrine d’emploi du traitement en temps réel.

Sans officiers de police judiciaire (OPJ), il ne peut y avoir de justice pénale. Même si les magistrats, en théorie, ont la direction et le contrôle de l’enquête judiciaire, les OPJ sont rattachés au ministère de l’intérieur. Ils ont donc la possibilité, ponctuellement, de refuser d’exécuter des instructions de magistrats. Cela s’est déjà vu. Le Syndicat de la magistrature revendique donc une police judiciaire placée sous l’autorité fonctionnelle des magistrats.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez dit que beaucoup de vos collègues vous faisaient remonter des entraves à leur indépendance. Ils vous informent mais ne déposent pas de recours devant le CSM. Vos propos m’interpellent car vous êtes les premiers à nous confirmer l’existence de ces entraves. Pourriez-vous nous apporter des précisions ?

Mme Katia Dubreuil. Il est difficile de venir montrer les dysfonctionnements internes. Le Syndicat de la magistrature, et c’est sa spécificité, n’est pas un syndicat corporatiste. Il souhaite donc que le débat public puisse porter sur le fonctionnement de la justice pour le faire évoluer. C’est peut-être la raison pour laquelle notre discours est plus libre.

Nous avons des exemples réguliers de collègues qui nous contactent. Nous réagissons souvent par un courrier adressé aux chefs de juridiction. Nous ne rendons pas forcément ces faits publics et tentons de régler les choses calmement, notamment dans l’intérêt de notre collègue. Parfois, quand les événements dépassent les bornes, nous relayons les faits auprès des autres magistrats. Actuellement, le magistrat n’a pas de voie de recours car il ne peut pas saisir le CSM et celui-ci ne peut s’autosaisir. Depuis 2008, le CSM ne peut être saisi que par le Président de la République, le garde des Sceaux ou un justiciable.

Ces derniers mois, nous avons des exemples très précis et un cas dans lequel on a cherché à faire partir un magistrat de son service, de façon illégale, en raison d’une décision qu’il avait rendue. Très récemment, nous avons des exemples de parquetiers qui reçoivent des instructions écrites, notamment sur des refus de renvoi d’audiences, dans le contexte de la grève des avocats.

M. le président Ugo Bernalicis. Le premier président de la cour d’appel de Paris, M. Hayat, nous disait qu’il avait jadis exercé dans une juridiction, à Nice, où il existait des problématiques de corruption. Cela concernait des magistrats du siège, l’un d’eux a été mis en cause dans une affaire pénale, mis en examen puis radié des cadres. Mais il n’y a pas des M. Hayat tout le temps et partout. Je ne dis pas non plus qu’il y a de la corruption partout. Toutefois, le règlement de ces problèmes internes semble complexe. Il existe, en théorie, la possibilité de signaler les faits à la Chancellerie. La Chancellerie – donc l’exécutif – est-elle un allié pour régler ces problèmes ?

Mme Katia Dubreuil. Les faits que j’évoquais n’étaient pas liés à des questions de corruption. Je parlais des dossiers. Quel dossier échoit à quel magistrat ? Ça ne doit pas être un choix intuitu personae et les chefs de juridiction ne doivent pas pouvoir décharger des magistrats de certaines affaires.

Nous écrivons très régulièrement à la garde des Sceaux. L’année dernière, des enquêteurs de police de l’Office central de lutte contre le trafic illicite de stupéfiants (OCTRIS) ont été mis en examen. Les enquêteurs ont alors déclaré qu’ils ne travailleraient plus sur les dossiers suivis par la juridiction interrégionale spécialisée de Paris, donc qu’ils arrêteraient d’exécuter les instructions des magistrats. Cela pose quand même un problème institutionnel… Nous avons interpellé la garde des Sceaux pour qu’elle prenne à cet égard une position institutionnelle. Nous n’avons reçu aucune réponse !

La chancellerie n’est donc pas forcément un recours. Elle a pour objectif de faire absorber par la justice des flux bien trop importants par rapport aux moyens qui lui sont dévolus, grâce notamment aux chefs de juridiction qui utilisent leurs pouvoirs pour tendre vers une concordance de vues.

M. le président Ugo Bernalicis. La justice est rendue au nom du peuple français. Ne pensez-vous qu’il serait temps de faire en sorte que des citoyens, pourquoi par tirage au sort comme dans les cours d’assises, soient présents dans toutes les instances ?

Pensez-vous par ailleurs que la procédure d’amicus curia, les amis de la cour, pourrait permettre davantage de transparence, dans le respect des attributions des uns et des autres ?

Mme Katia Dubreuil. Nous souhaitons placer la société civile au centre de nos choix. Ainsi, nous proposons que soit constitué un comité composé de personnalités comme la présidente de la Commission nationale consultative des droits de l’homme et des représentants d’autres institutions de ce type, dont la nomination serait validée par les trois cinquièmes des instances compétentes des assemblées.

La réforme de l’organisation que nous préconisons ferait entrer les citoyens dans le fonctionnement de la justice. Les juridictions seraient constituées sous la forme d’établissements publics au sein desquels des citoyens siégeraient au conseil d’administration.

Il y a déjà eu un progrès sur ce plan puisque les conseils de juridiction permettent d’intégrer des personnes extérieures à la justice. Les attributions de ces conseils demeurent cependant réduites : nous souhaitons aller plus loin.

M. le président Ugo Bernalicis. Pensez-vous que la procédure d’amicus curia, serait acceptable si un membre de l’exécutif ou un parlementaire voulait avoir un avis sur ce qui passe lors d’une procédure en cours ? Cette procédure pourrait-elle être respectueuse de l’indépendance des magistrats ?

M. Nils Monsarrat, secrétaire général du Syndicat de la magistrature. Vous pouvez déjà le faire. Vous avez le droit de critiquer la politique pénale d’un parquet ou nos décisions de justice : c’est la liberté d’expression et la démocratie ; c’est normal et il n’y a pas besoin d’une procédure pour cela.

M. le président Ugo Bernalicis. On pourrait me dire que cela constitue une entorse à l’indépendance de la justice.

Mme Katia Dubreuil. J’ai l’impression que, globalement, les critiques de la politique pénale du parquet sont déjà nombreuses ! L’infraction de discrédit porté sur une décision de justice est peu utilisée, heureusement.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous développez une théorie où le juge devient propriétaire de son contentieux et où l’on retire à la hiérarchie la capacité de l’évaluer. Or, la justice est un service public, qui suppose de s’adapter à des situations évolutives. On rend la justice au nom du peuple, mais, concrètement, pour des citoyens. N’avez-vous pas le sentiment de confondre indépendance et autonomie ?

Mme Katia Dubreuil. Dans la configuration que nous proposons, la justice ne devient pas hors sol et les magistrats ne sont pas propriétaires de leur contentieux. La variété des contentieux fait que, même si certaines fonctions étaient protégées par une nomination par décret, les services conserveraient de nombreuses attributions.

Nous demandons des règles précises pour l’attribution des services et des dossiers et que les règles du jeu ne soient pas modifiées au gré des volontés individuelles. Ces pratiques n’ont rien à voir avec les besoins du service public de la justice. Cela ne signifie pas que le magistrat décidera seul de ce qu’il va faire. Nous demandons simplement que l’assemblée générale ait un rôle plus important dans les juridictions et donne un avis sur cette répartition.

Nous voulons aussi faire entrer des citoyens dans l’organisation des juridictions. Le regard citoyen permettra à la justice de s’adapter à leurs besoins.

Mme Lucille Rouet, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature. La nomination par décret ne garantit pas une organisation transparente de la juridiction. Notre souhait n’est pas de devenir propriétaire de nos dossiers mais de fixer des règles pour que le principe du juge naturel soit bien respecté.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez rapidement évoqué la situation budgétaire. En quoi la faiblesse des moyens de la justice – même s’ils sont en train d’évoluer – peut-elle directement atteindre son indépendance ? Quels sont les exemples que vous pouvez donner à la commission ?

Mme Katia Dubreuil. Quand vous êtes un magistrat du parquet au service du traitement en temps réel et que vous recevez dans la journée soixante appels d’officiers de police judiciaire, vous ne dirigez pas l’action des services de police : c’est la police qui vous dirige.

Ensuite, les magistrats doivent rédiger très rapidement leurs décisions pour pouvoir rendre leurs délibérés. C’est l’obsession des magistrats. En 2019, ils ont répondu à notre étude qu’ils souffraient d’une terrible perte de sens de leurs fonctions. Comment, dans ces conditions, remplir son office au sein du service public de la justice ? Comment, dans cette configuration, faire évoluer la jurisprudence ? On se contente de faire jouer des réflexes.

L’indépendance de la justice ce n’est pas exclusivement une question de séparation entre les pouvoirs. C’est aussi la capacité d’être créateur de droit. Si les magistrats sont contraints, faute de temps, de répondre mécaniquement à des demandes, ce n’est plus le service public de la justice et ni le rôle qu’il doit jouer en démocratie.

Mme Cécile Untermaier. L’administration centrale compte dans ses services beaucoup de magistrats. Cela vous semble-t-il favorable ou défavorable à l’indépendance de la justice ?

Vous avez par ailleurs évoqué le manque de moyens des conseils de juridiction. Les députés sont très soucieux de cette question et je suis favorable à une présence plus importante des parlementaires dans ces conseils. Nous sommes élus au suffrage universel, nous sommes des représentants du peuple et je crois que cette présence serait intéressante sans que cela ne remette en question votre indépendance.

Enfin, l’organisation est un des éléments essentiels d’affirmation de l’indépendance. Dans les juridictions administratives, comme j’en ai eu l’expérience, les magistrats avaient leurs dossiers à traiter et à aucun moment, un président de chambre ou de tribunal, ne se serait permis de leur en retirer un. Je voudrais savoir si une organisation de ce type est envisageable dans le judiciaire.

Mme Katia Dubreuil. Des magistrats travaillent en effet dans l’administration centrale. Leur nombre n’est toutefois pas déséquilibré par rapport au volume du corps. Cela est compatible avec l’indépendance. Surtout, il est impossible d’imaginer que les magistrats ne puissent pas aller expliquer ce qu’est le fonctionnement de la justice au sein des administrations centrales. De la même manière, des magistrats vont dans les cabinets ministériels où ils apportent leur expertise. Les magistrats ne sont pas cloisonnés dans l’institution.

M. Nils Monsarrat. La composition des conseils de juridiction n’est pas fixée et une certaine latitude est laissée au président de la juridiction. Il peut y faire participer des députés et je connais des cas où cela est arrivé. Certes, un député ne peut pas participer à certains cas procéduraux, comme ce qui a trait à la protection de la jeunesse, mais le principe est bien que le président de la juridiction peut inviter largement les participants.

Mme Lucille Rouet. En lien avec la question sur la juridiction administrative, ce qui est important en termes d’organisation, c’est la collégialité. Le mouvement actuel tend à laisser le juge seul. Avec la réforme de la justice des mineurs, on veut laisser un juge seul décider de peines en cabinet alors que l’on dispose d’une institution ouverte à la société civile avec des assesseurs non professionnels.

Le risque de pouvoir être privé d’un dossier se pose moins quand on est plusieurs. Un juge seul est beaucoup plus fragile.

Mme Katia Dubreuil. Nous proposons des règles claires qui permettraient de savoir à qui doit échoir quel dossier, sans modification intempestive.

Mme Naïma Moutchou. Vous n’avez pas abordé le sujet du syndicalisme politique. Cela ne pose-t-il pas de difficultés vis-à-vis de l’impartialité, du droit de réserve, de la confiance et de la défiance des justiciables ?

Mme Katia Dubreuil. Il n’y a pas de difficulté en réalité. La différence entre un syndicalisme qui se prétend politique et un syndicalisme apolitique est assez faible. Dès lors que nous acceptons l’idée selon laquelle la justice, son fonctionnement et ses règles résultent d’une vision politique, en tant que syndicat nous avons une vision politique. Le syndicalisme politique n’est cependant pas partisan. Notre syndicat n’est affilié à aucun parti. Les magistrats ont tous des opinions politiques, ils votent à droite, au centre ou à gauche !

Le problème n’est pas d’avoir des opinions. Le juge se départit de ses opinions, de ses biais au moment de juger. Cela fait partie de son office.

Apprécier l’impartialité objective revient à savoir s’il existe un doute légitime pouvant laisser penser que, quand le magistrat juge, il a des liens tels avec une partie qu’il ne va pas être en mesure de se départir de ses opinions. On observe un glissement de cette notion : si quelqu’un trouve que son juge n’a pas l’air impartial, alors il est partial… La notion d’apparence d’impartialité est ainsi étendue en dehors de son champ et devient la subjectivité de celui qui est jugé. Tous les magistrats ont des opinions, ont des vies personnelles, ont des préférences et ils jugent malgré tout.

M. Olivier Marleix. L’interdiction faite depuis la loi de 2013 au garde des Sceaux de donner des instructions sur des affaires individuelles, n’empêche pas tous les ministres de la justice, y compris Mme Taubira, d’employer la formule « je vous promets que les auteurs seront sanctionnés » ou « je promets que les auteurs seront poursuivis ». C’est en fait l’expression d’un malaise dans notre pays, car la population attend des responsables politiques qu’ils les assurent que des poursuites seront engagées quand des faits délictueux sont commis.

Ne faudrait-il pas préciser cette relation avec le garde des Sceaux ainsi que la capacité à faire remonter des informations ?

Vous dénoncez par ailleurs l’influence du chef de juridiction dans l’attribution des dossiers. Que proposez-vous d’autre ?

Concernant la politisation, en 2007, j’avais été choqué de voir votre organisation syndicale publier une contre-circulaire expliquant aux magistrats comment ne pas appliquer la loi. La loi s’applique à tout le monde. Qu’un syndicat donne un mode d’emploi pour ne pas appliquer la loi votée par les représentants du peuple me semble poser un problème.

De même, appeler à voter pour un candidat à l’élection à la présidence de la République est une démarche qui me semble aller au-delà de la question de la sensibilité politique de chaque magistrat.

Tout le monde est prêt à accepter cette idée d’une indépendance accrue mais le corollaire est la garantie d’une neutralité. Dans la fonction publique au sens large, certains agents n’ont pas le droit syndical. Je comprends que les gens puissent se retrouver au sein des syndicats par familles de pensées, mais ne pensez-vous pas qu’il doit y avoir des limites ?

Mme Katia Dubreuil. Nous sommes opposés aux remontées d’informations. Les critères fixés dans la circulaire de 2014, à la suite de la loi de 2013, sont extrêmement larges et incluent toutes les affaires susceptibles d’être médiatisées.

Vous disiez que, pour certains faits divers, le garde des Sceaux devait rassurer la population. Il nous paraît plus important de rassurer la population quant à l’absence de traitement différencié des affaires judiciaires. Par ailleurs, les procureurs de la République ont le droit de s’exprimer, en vertu de l’article 11 du code de procédure pénale. C’est ainsi que l’on a vu le procureur de la République de Paris le faire abondamment au moment des attentats.

Il conviendrait par ailleurs que l’ordonnance de 1958 prévoie des règles claires de roulement. Ce n’est pas ce qui passe. La pratique actuelle est infantilisante dans les parquets où un substitut du procureur de la République est conduit à faire relire et corriger ses réquisitoires définitifs par le procureur. Pourtant, la Cour de cassation définit le substitut du procureur comme un magistrat qui tient des pouvoirs de sa propre personne et non par simple délégation de ceux du procureur. Le procureur dispose du pouvoir hiérarchique et peut tout à fait considérer que la décision du substitut ne lui convient pas. Nous souhaitons cependant que cela soit transparent et inscrit dans le dossier.

S’agissant de la contre-circulaire, je rappelle qu’il existe une hiérarchie des normes. Le juge n’applique pas uniquement la loi votée, mais aussi la Constitution, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), etc. C’est ainsi que les droits de la garde à vue ont évolué en 2014. Certains juges se sont appuyés sur la jurisprudence de la CEDH, qui prévoit la présence des avocats dès la première heure de la garde à vue et un droit au silence. C’est un des cas où l’indépendance de la justice a été malmenée puisque des officiers de police judiciaire ont refusé d’appliquer les instructions des juges. Les juges ont fait le choix de faire primer la convention européenne des droits de l’homme sur la loi nationale et la Cour de cassation a ensuite validé cette interprétation avant qu’elle ne soit finalement inscrite dans la loi. Le contenu de notre contre-circulaire – ce terme caractérise bien notre côté frondeur – est tout à fait dans les règles.

Enfin, notre syndicat n’avait pas appelé à voter pour un candidat mais contre un candidat. L’autre syndicat de magistrats, l’Union syndicale des magistrats avait qualifié le quinquennat de Nicolas Sarkozy « d’heures sombres ». Nous n’étions pas l’unique syndicat de magistrats à considérer que l’action menée pour la justice pendant ces années était une véritable calamité et qu’il fallait absolument en sortir. Le syndicat de la magistrature n’a pas pour habitude de donner ses consignes de vote. C’était une situation particulière qui nous avait amenés à cette prise de position.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie.

Audition du mercredi 12 février 2020

À 16 heures : M. Xavier Autain, président de la commission communication du Conseil national des barreaux, M. Philippe Klein, vice-président, et M. Jérôme Dirou, membre du bureau de la Conférence des bâtonniers

M. le président Ugo Bernalicis. Nous auditionnons M. Xavier Autain, président de la commission communication du Conseil national des barreaux (CNB), M. Philippe Klein, vice-président de cette commission, et M. Jérôme Dirou, membre du bureau de la Conférence des bâtonniers.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment, de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Messieurs, je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(MM. Xavier Autain, Philippe Klein et Jérôme Dirou prêtent successivement serment).

M. Philippe Klein, vice-président de la commission communication du Conseil national des barreaux. Je précise d’abord que les élus du Conseil national des barreaux représentent les 70 000 avocats du barreau de France.

L’indépendance des autorités judiciaires est un sujet extrêmement sensible pour les avocats et pour l’ensemble des citoyens. Votre convocation vise une commission d’enquête sur le pouvoir judiciaire alors que l’article de la Constitution ne parle que d’autorité judiciaire. Cela met en exergue la discussion que nous pouvons avoir quant au choix entre pouvoir et autorité judiciaire.

L’indépendance de l’autorité judiciaire est garantie par le Président de la République. Cependant, dès lors que l’un des rouages essentiels du fonctionnement judiciaire est constitué par la profession d’avocat, nous considérons qu’il pourrait y avoir dans la constitution française le droit, pour tout citoyen, d’avoir recours à un avocat : cela garantirait l’existence de l’autorité judiciaire et de son indépendance grâce à celle d’un contradicteur.

Avant de parler des obstacles à l’indépendance de l’autorité judiciaire, il faut que cette autorité existe. Nous avons la chance de disposer d’une autorité judiciaire, mais, pour qu’elle puisse être indépendante, il faut déjà qu’elle soit saisie.

Or, deux sources tendent à vider l’autorité judiciaire de son pouvoir de juger : la déjudiciarisation, où l’on se passe de l’autorité judiciaire, et les obstacles à sa saisine.

La déjudiciarisation est souvent un prétexte à la simplification ou à la réalisation d’économies. Dans une démocratie, elle retire sa nourriture à l’autorité judiciaire. Au titre de la déjudiciarisation, le cas le plus connu du public est celui des radars. Auparavant, lorsque vous étiez susceptible d’encourir une infraction pour un dépassement de vitesse, vous pouviez passer devant un juge. Aujourd’hui, vous êtes l’objet d’une sanction qui peut, ensuite, faire l’objet d’un recours judiciaire.

C’est également le cas des fermetures administratives : on n’interroge pas le juge pour savoir si l’infraction est constituée et mérite une peine ; on sanctionne préalablement, avant tout débat judiciaire.

Les délégations à d’autres entités administratives sont une autre forme de déjudiciarisation. Le recouvrement des pensions alimentaires et le droit d’en décider, par exemple, seront désormais, confiés aux directeurs des caisses d’allocations familiales.

Il y a par ailleurs deux sortes d’obstacles à la saisine : que ce soit en matière d’auto-saisine ou de saisine par les tiers.

La création d’organismes nationaux risque d’enlever des attributions aux organismes locaux du pouvoir judiciaire. La manière dont ces organismes sont utilisés, par exemple, le parquet national financier, est susceptible de leur retirer des compétences.

La saisine par les tiers rencontre quant à elle, deux obstacles : les obstacles préalables et les obstacles internes. Dans un système démocratique, les obstacles préalables sont les conditions qui empêchent la saisine directe du juge par le citoyen. Il ne faut pas que ces conditions préalables la rendent impossible.

La très récente réforme de la procédure civile impose comme condition préalable de passer par la médiation. Bien évidemment, avant de faire un procès, il faut tenter de concilier les parties, mais, si cela devient une condition obligatoire, puis que d’autres conditions s’y ajoutent, la liberté de pouvoir saisir un juge sans aucune condition préalable s’en trouverait entravée.

Pour être saisi librement, le juge doit aussi être accessible physiquement. Pour des raisons d’économie et de risque terroriste, nos tribunaux se sont fermés aux justiciables et même aux avocats. Dans des pans entiers de nos juridictions, les justiciables ne peuvent plus rencontrer ni un juge, ni un greffier et même leurs avocats sont privés de ce droit, car la lourdeur des démarches préalables revient à les éliminer de ces lieux de justice.

Enfin, le coût de la justice est un obstacle préalable : pour être accessible et rester indépendante, la justice doit être gratuite, c’est fondamental.

Le paiement de taxes pour recourir au juge comme le prévoit l’article 45 du récent projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) avec pour corollaire une intervention accrue des assureurs en protection juridique, risque de porter atteinte à la gratuité de la justice.

Les modes de saisine peuvent aussi constituer un obstacle préalable. On impose désormais de saisir la justice par voie dématérialisée alors que nombre de Français n’ont pas accès à internet ou ont des grandes difficultés à s’en servir. La tyrannie des cases, dans laquelle la manière de saisir le juge est formatée, est également susceptible de restreindre la saisine.

Enfin, la suppression de la publicité des débats constitue un obstacle interne. Aujourd’hui, on incite les parties et leurs conseils à ne pas plaider leur dossier, mais à aller déposer. Or, l’oralité c’est l’humanité et la justice. Il faut donc être attentif à ne pas supprimer l’oralité qui a comme pendant la publicité des débats. Le travail du greffier à l’audience évite qu’un magistrat se permette n’importe quoi.

Enfin un décret du 17 décembre 2019 applicable au 1er janvier 2020 prévoit que toutes les décisions rendues en première instance sont revêtues de l’exécution provisoire de plein droit. Cela signifie que le justiciable, dès la décision de première instance, a l’obligation d’exécuter ce qui a été décidé. À défaut il ne pourra pas exercer la voie de recours par l’appel. La partie à qui profite la condamnation peut ainsi demander au juge de dire que votre appel ne peut pas être examiné tant que vous n’avez pas payé. Alors que c’est évidemment dans les cas les plus désespérés que l’on rencontre les situations les plus terribles et on a pourtant retiré au juge sa capacité d’appréciation.

Je terminerai avec les irrecevabilités de forme, notamment dans le cadre des procédures d’appel. Aujourd’hui, il existe des irrecevabilités de pure forme pour des formalités sans lien avec la défense des parties ou le fond. Toutefois, si vous ne les respectez pas – et parfois elles entraînent un coût, une signification par huissier – c’est le justiciable qui paie l’erreur de l’avocat. Bien évidemment, il est assuré, mais fait-on des réformes pour limiter les procès ou pour en susciter de nouveaux ?

Tout ce dont je viens de vous parler est évitable et aménageable en augmentant les moyens octroyés à la justice.

J’en terminerai en vous disant que pour les avocats, il ne sert à rien de rendre la justice si elle n’est pas acceptée. L’avocat n’est pas seulement celui qui lance une action, qui plaide pour l’une des parties, c’est aussi celui explique la décision du juge. Il est donc un vecteur de paix sociale, indispensable à l’exercice de notre démocratie.

M. le président Ugo Bernalicis. Dans les affaires que vous avez eues à traiter, avez-vous connu des manquements à l’indépendance de la justice ?

M. Xavier Autain, président de la commission communication du Conseil national des barreaux. Oui. Je pense à un magistrat qui avait reçu un appel téléphonique de la part de ses hautes autorités l’invitant à prononcer une relaxe. C’est une forte tête et il a rendu une décision contraire à ce qui était attendu. Il arrivait à un moment de sa carrière où il devait changer de tribunal. C’était un bon président de correctionnelle, un ancien juge d’instruction : il s’est retrouvé juge de l’expropriation dans un tribunal de banlieue. Voilà ! Il a continué sa carrière, mais j’ai du mal à penser qu’il n’existe pas de lien. C’était avant la loi de 2013 et serait plus compliqué aujourd’hui, mais le pouvoir politique avait jugé utile de prendre contact avec ce président de correctionnelle en charge d’un très gros dossier pénal financier parce qu’il existait quelques amitiés à défendre. Quand je lui ai demandé ce qu’il comptait faire, il m’a dit : « Rien. J’ai rendu ma décision et j’en paierai les conséquences ». Il considérait que cette indépendance était indispensable.

L’indépendance est indispensable mais elle a comme corollaire la responsabilité. En l’état, l’indépendance est croissante mais la responsabilité des magistrats reste limitée. Elle peut être dénoncée, et nous avons tous en tête l’affaire Outreau pour laquelle il s’est agi de la responsabilité de l’ensemble des magistrats qui avaient entériné successivement des décisions, probablement parce que l’absence de moyens ne leur permettait pas d’accorder le temps nécessaire à un examen de fond et parce qu’il y avait aussi véritablement une confiance, comme dans toutes corporations, dans le bon travail de leurs collègues.

L’indépendance passe par une responsabilité et par des moyens qui n’ont rien de comparable avec ceux de la justice aujourd’hui. Je sais que les moyens sont en croissance et que le nombre de magistrats augmente chaque année mais il reste cependant encore assez proche de celui que nous observions en France en 1820.

M. Philippe Klein. Les sanctions administratives prises préalablement à une décision judiciaire constituent une dépendance totale. Les officiers de police judiciaire (OPJ) reçoivent des instructions. Ils ne font que les exécuter en relevant des infractions mais ils sont également ceux qui proposent à une autorité administrative, en général le préfet ou la DIRECCTE (direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi), le quantum et l’existence même de la sanction. C’est là où l’on perd l’indépendance du juge. Tous les officiers de police judiciaire, dans leur rôle d’enquêteurs et d’autorité capable de relever des infractions, vont estimer que leur travail est excellent et que les résultats de leurs enquêtes méritent une sanction. La sanction administrative passe avant le débat judiciaire qui n’a pas lieu. La plupart du temps d’ailleurs, parce qu’il y a eu cette sanction administrative, les parquets, dans le cadre de l’opportunité des poursuites, classent le dossier. Ils pensent inutile de poursuivre d’un point de vue judiciaire. Nous sommes là dans un dysfonctionnement institutionnel.

M. Jérôme Dirou, membre du bureau de la Conférence des bâtonniers. Je suis ancien bâtonnier de Bordeaux et les avocats provinciaux n’ont pas les dossiers qui leur permettraient de s’exprimer sur l’indépendance à l’égard du pouvoir politique. En revanche, nous avons des exemples relatifs à l’indépendance vis-à-vis de la hiérarchie judiciaire.

Je pense à ce premier président qui a été le premier à motiver les arrêts de cour d’assises. Jusqu’à une loi très récente, les décisions de cour d’assises, les plus graves, n’étaient pas motivées. On pouvait être condamné à perpétuité sans savoir pourquoi ! Les motivations de ce président alourdissaient le travail du greffe et gênaient ses collègues qui ne motivaient pas leurs décisions. Quand ce président en fin d’année, est allé voir son président de cour pour discuter de son affectation celui-ci lui a annoncé, puisqu’il aimait motiver les arrêts et les décisions, qu’il quittait la cour d’assises pour rejoindre la chambre sociale. La mutation est ici un élément cynique d’atteinte à l’indépendance du magistrat en le dirigeant vers une chambre où la motivation des décisions, en raison des contrôles de la Cour de cassation, représente une corvée pour les magistrats.

L’indépendance est un sujet tabou et peu évoqué entre les magistrats et les avocats. Peut-être, dans quelques années, aurons-nous aussi beaucoup de confessions de magistrats comparables à celles du mouvement MeeToo. Dans l’immédiat, nous les connaissons peu et pouvons donc difficilement témoigner.

M. Xavier Autain. Il y a l’indépendance vis-à-vis de l’extérieur et celle qu’intériorise le magistrat. Je mythifie peut-être le juge à l’anglosaxonne qui se sent très indépendant. Toutefois, il y a quelques années, j’ai eu un dossier dans lequel l’Autorité de la concurrence avait sollicité des perquisitions contre des entreprises qu’elle soupçonnait. On est venu me consulter, en tant que pénaliste, dans le cadre de la contestation de l’autorisation que le juge des libertés et de la détention (JLD) avait donnée. Ce JLD avait, en quelques heures, signé une ordonnance prérédigée de quarante-cinq pages qui laissait penser que l’examen pratiqué était assez sommaire, non pas parce qu’il n’avait pas travaillé, mais parce qu’il avait fait confiance, par principe, à l’Autorité de la concurrence. Il semblait s’être abstenu de faire preuve d’indépendance et de l’examen critique que cette indépendance sous-entendait. Les mesures qu’il avait ordonnées étaient exorbitantes et nous sommes allés en appel. La cour d’appel nous a écoutés poliment, et a entériné le dossier, sans se poser la question des droits fondamentaux qui avaient été violés. On sentait la difficulté de remettre en cause une autorité comme celle de l’Autorité de la concurrence et, plus généralement, celle de toutes les autorités indépendantes. Parfois le juge éprouve aussi des difficultés à remettre en cause la position du parquet.

De ce fait, on n’arrive pas à avoir cet imperium du juge à l’anglosaxonne qui sait dire « je vais simplement faire du droit et pas forcément ce que la puissance publique attend de moi ». À côté de l’indépendance extérieure bien encadrée par la loi de 2013 et par la circulaire de 2014, il y a donc la question de l’indépendance intériorisée du juge judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Votre profession a fait valoir que la caisse autonome de retraite des avocats était un élément de leur indépendance. Pourriez-vous nous en expliquer les raisons ?

Par ailleurs, en quoi, la montée en puissance des legaltech, de la prédictibilité et des assureurs pourrait être un obstacle à l’indépendance de l’autorité – ou du pouvoir – judiciaire ?

M. Jérôme Dirou. J’ai été auditionné ce matin par l’un de vos collègues député, kinésithérapeute de métier. Il disait que sa profession relevait d’une caisse générale et qu’elle n’avait pas besoin d’une caisse de retraite autonome pour être indépendante.

Lorsqu’un avocat est en difficulté dans le paiement de ses charges – ce qui est le cas dans un barreau comme le mien où un tiers des avocats gagnent moins de 2 000 euros net par mois, c’est-à-dire moins qu’une greffière dans un tribunal – il connaît des difficultés économiques mises en exergue par la loi sur la faillite civile des professions indépendantes. Il peut être déféré pour non-paiement de cotisations par l’Urssaf, qui est le premier déclencheur de procédures collectives contre les avocats.

Si votre parlement fait passer les cotisations de 14 à 28 %, un avocat qui paie aujourd’hui 1 400 euros sur 10 000 euros en paiera 2 800. Sur 120 euros gagnés, l’avocat en donne 20 à l’État pour la TVA et il a entre 50 et 60 euros de charges. Il gagne donc 40 euros. Si on augmentait de 14 points ses cotisations, il ne gagnerait plus que 30 euros.

Si le recouvrement des retraites des avocats était réalisé par l’Urssaf,

le nombre des saisines doublerait car les organismes d’État sont aujourd’hui des acteurs extrêmement importants dans le déclenchement de procédures dont ils ont la maîtrise. Aujourd’hui, quand ces procédures sont recouvertes par notre caisse nationale des barreaux français, il y a une appréciation intuitu personae du débiteur avocat avec une saisine du bâtonnier, une intervention des ordres et un mécanisme protecteur. C’est une approche spécifique de la gestion de la difficulté de l’avocat que ne pourrait pas avoir l’Urssaf si elle devenait l’autorité chargée du recouvrement des sommes. Aujourd’hui, la Caisse nationale des barreaux français par son mécanisme, par ces commissions de secours, par ces aides, par sa manière d’appréhender les problèmes est beaucoup plus protectrice.

M. Philippe Klein. Si les charges d’un professionnel augmentent, il a deux solutions : disparaître, s’il ne peut plus les payer, ou les répercuter. Il opterait pour la seconde et cela aurait un impact sur le justiciable.

Bien que je préfère parler de justice prévisible que prédictive, encore faut-il que l’intelligence artificielle se nourrisse de décisions humaines. Si elle se nourrissait de décisions de robots, nous finirions par n’avoir, quel que soit le cas, qu’une seule décision.

Le lien entre l’assureur protection juridique et l’incidence de la justice prédictive est très important. Aujourd’hui, les citoyens qui n’ont pas les moyens de saisir la justice ont la possibilité de recourir à l’aide juridictionnelle. Elle est consentie à deux conditions : une condition de ressources et celle de ne pas avoir de contrat de protection juridique. Cela peut paraître bizarre et l’on pourrait considérer la première condition comme suffisante mais cela marque les prémices d’un nouveau système. Comme pour le système de santé, on s’achemine vers une obligation de protection juridique privée. Mais, contrairement au système étatique, l’assureur protection juridique a un contrat et il existe des conditions de mise en jeu de ce contrat. Demain, grâce à la justice prévisible il pourra, au regard des éléments apportés, apprécier s’il juge opportun de financer un procès et que le juge soit saisi.

Cela pose un problème fondamental. Il ne faut pas permettre que le système judiciaire tombe dans le secteur marchand. Cela conduirait à des conditions contractuelles qui empêcheraient la saisine du juge. Ce point est un élément essentiel de notre démocratie.

M. Xavier Autain. Il est inscrit dans notre code de déontologie que l’avocat doit être libre et indépendant. J’ai tendance à ajouter compétent, car sans la compétence on ne peut garantir la liberté et l’indépendance.

Nous sommes libres et indépendants pour nos clients, pour être certains qu’aucun élément extérieur n’interfère dans la façon dont nous traitons leur dossier. Cela concerne les éléments apportés par le client, les éléments extérieurs, la crainte d’engager une procédure ou la peur du juge. Nous devons conseiller notre client avec toute l’indépendance, le recul et la liberté dont il a besoin. Nous devons être libres de dire : « il ne faut pas faire ce recours » ; cela nous arrive régulièrement. C’est pour cette raison que nous souhaitons que la liberté et l’indépendance de l’avocat figurent dans la Constitution comme c’est le cas dans les constitutions brésilienne, tunisienne et canadienne.

Il ne nous semble pas aberrant que cette indépendance se traduise aussi dans la retraite et dans la perpétuation d’un système qui fonctionne depuis 70 ans. Cette indépendance garantit que la seule chose qui compte pour un avocat, c’est l’intérêt de son client dans un système de droit.

Nous sommes des piliers de la démocratie. Cela nous oblige énormément et cette obligation a pour corollaire des protections qui ne sont pas liées aux individus mais à notre rôle.

M. Didier Paris, rapporteur. Maître Klein, en vous écoutant, j’ai l’impression de rajeunir d’une année et de revenir aux auditions que j’ai menées en tant que rapporteur de la loi du 23 mars 2019. Non content de me transporter dans le temps, vous m’avez déplacé dans l’espace, en me donnant l’impression de siéger au sein de la commission spéciale sur la réforme des retraites. Tel n’est pas le cas !

M. Xavier Autain. J’aurais été plus long devant la commission spéciale…

M. Didier Paris, rapporteur. Vous y auriez été confronté à une contradiction plus forte car les dernières rencontres entre le barreau, la chancellerie et le Premier ministre montrent des évolutions, notamment sur la question de l’autonomie de votre caisse de retraite, qui n’est plus remise en cause. Certains articles récents ont même montré que les avocats pouvaient y être gagnants.

J’en reviens à notre commission d’enquête. Maître Autain, vous avez raison, l’indépendance a aussi un lien direct avec la responsabilité, ainsi que, dans mon esprit, avec la confiance, notamment celle que nos concitoyens placent dans leur justice. Que devrait-on faire pour restaurer et renforcer cette confiance ?

M. Xavier Autain. Il faut pouvoir accéder au juge. Or, aujourd’hui, malheureusement, les contraintes budgétaires font que les réponses sont tardives. Il y a quelques années, j’ai fait annuler une procédure considérable impliquant une grande entreprise française, car il y avait eu cinq ou six ans d’enquête préliminaire.

La confiance se nourrit de l’efficacité. Certes, on peut déjudiciariser, mais j’ai la faiblesse de penser que l’autorité du juge n’est pas celle d’un médiateur. Quand le juge décide, il est plus écouté qu’un médiateur qui dit « les enfants, mettez-vous d’accord ! ». De surcroît – et c’est une question d’accès au droit – le justiciable aura-t-il encore les moyens de saisir à nouveau son avocat pour aller devant le juge et y trouver la solution dont il avait besoin quand celle proposée par le médiateur ne lui convient pas ? Je ne le crois pas.

La déjudiciarisation à l’œuvre répond à des logiques budgétaires. Je peux comprendre cette nécessité mais on parle là d’une fonction régalienne. La confiance du justiciable ne sera pas rétablie par une privatisation.

Je partage parfaitement votre point de vue, monsieur le rapporteur, il faut de la confiance dans l’ensemble des membres du système, y compris dans les avocats – et nous ne sommes pas irréprochables – parce que nous ne sommes là que pour porter la voix des autres.

Nous devons donc tendre à être irréprochables dans un système irréprochable. Cela passe par des moyens, mais aussi par une plus grande proximité entre les magistrats et les avocats : l’opposition forcenée entre ces deux professionnels ne m’intéresse pas et entame la confiance.

Moins on parle de la justice, moins elle est dans le débat journalistique et mieux elle se porte. J’ai eu quelques dossiers médiatiques. Pourtant, vous ne m’avez pas beaucoup vu dans les médias. Je considère que ma parole est réservée aux magistrats et à mes clients. J’ai des dossiers où les données sont sorties tellement tôt que cela ne pouvait être le fait de cabinets d’avocats. La justice ne peut être rendue sereinement, en confiance et en indépendance, si les médias nourrissent ce jeu.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez beaucoup parlé d’accès à la justice judiciaire. Il y a ausi une justice administrative mais aussi une justice composée de citoyens qui ne sont pas des juges professionnels. C’est le cas des tribunaux de commerce ou des tribunaux de prud’hommes. Sous l’unique prisme de l’indépendance, toutes les juridictions se valent-elles ou faites-vous des différences ? Si oui, lesquelles et comment pourrait-on les résorber ?

M. Philippe Klein. Ces juridictions ont les qualités de leurs défauts et inversement. Lorsque l’on est avocat et que l’on a un dossier qui peut ressortir, soit de la justice commerciale rendue par des personnes qui ne sont pas des magistrats professionnels, soit de magistrats professionnels, la question se pose. Si l’on considère que le dossier n’est pas très bon en droit, mais que la position de notre client est la bonne, nous saisissons le juge du tribunal de commerce. À l’inverse, si nous considérons que notre client est un voyou, mais qu’il a raison en droit, nous saisissons le juge judiciaire parce que nous considérons qu’il va mieux appliquer la règle de droit.

Chaque juridiction a une approche philosophiquement différente. Cela dit, je pense que l’échevinage ou une meilleure formation juridique des bénévoles serait souhaitable. Ils y consacrent beaucoup de temps, veulent bien remplir leur mission, mais n’ont pas les moyens de le faire.

M. Xavier Autain. L’échevinage me semble intéressant. Les décisions rendues, par exemple en départage aux prud’hommes, prennent en compte le pragmatisme des juges élus ou consulaires et le rappel du juge départiteur car on peut vouloir jouer les Salomon et faire dans l’équité mais il y a bien un moment où il faut faire du droit ! Or sans juges professionnels, c’est un peu plus compliqué. Tout dépend cependant des lieux et du tribunal.

M. Fabrice Le Vigoureux. À travers vos exemples on comprend que certains juges agiraient en fonction de ce que la puissance publique attend d’eux et non pas forcément en fonction de ce que le droit attend d’eux. Cela révélerait-il un dysfonctionnement institutionnel, déontologique ou de l’autocensure ? Les règles de mobilité des magistrats sembleraient liées à ce dysfonctionnement. Pensez-vous qu’elles doivent être revues ?

M. Xavier Autain. Pour les magistrats du siège, les règles de mobilité sont assez protectrices. Ils restent en poste plusieurs années, mais quand l’échéance arrive on peut les déplacer. On peut d’ailleurs parfois ainsi se priver de compétences.

Je pense qu’il y a beaucoup d’autocensure chez les magistrats. Mon sentiment personnel – je ne parle pas au nom du CNB – est que les juges se posent parfois des questions qu’ils n’ont pas à se poser. La jurisprudence prend de plus en plus de place en matière judiciaire, alors que nous sommes dans un pays de codes et non dans un pays de common law. Pourtant, de plus en plus, il faut fournir des quantités de jurisprudences pour expliquer des textes qui parfois sont extrêmement clairs. Ceci fait que l’on est de plus en plus sous l’imperium du juge qui s’assure de ne pas engager la puissance publique alors qu’il devrait, me semble-t-il, rendre une décision en droit.

Nous, avocats en justice civile, sommes fautifs, par exemple, si nos argumentations sont bancales. Le juge ne peut pas aller au-delà de ce qui lui est soumis. Je dirais que 90 %, voire 95 %, de la décision nous est imputable à nous, avocats. Cela plaide en faveur d’un travail étroit entre magistrats et avocats.

Une seule école pour les avocats et les magistrats pourrait être une solution. Dans certains pays, pour devenir magistrat du siège il faut avoir été avocat plusieurs années. C’était d’ailleurs le cas avant l’École nationale de la magistrature. Être un jour procureur – c’est-à-dire l’avocat de la République – et être le lendemain, comme aux États-Unis ou en Angleterre, avocat d’une des parties, ne me semble pas dénué de sens.

M. Philippe Klein. La mobilité me fait penser à la collégialité parce que c’est un élément important pour assurer l’indépendance interne et contrebalancer les risques que vous évoquiez. On sait que la collégialité n’est pas toujours respectée mais celui qui prend la décision doit la faire lire par ses collègues et la justifier auprès d’eux. C’est une barrière importante. La collégialité est un rempart à la crainte de rendre des décisions qui pourraient déplaire à la puissance publique. Malheureusement pour des raisons budgétaires elle tend à disparaître.

La justice qui a les moyens est une bonne justice. En France, le budget de la justice est partagé avec celui de l’administration pénitentiaire. Cela pose de grandes difficultés. Il n’empêche que la collégialité doit impérativement être conservée pour être un des piliers de la garantie de l’indépendance interne.

Mme Naïma Moutchou. On vit dans un État de droit ; il n’y a pas de magistrat sans avocat et pas d’avocat sans magistrat. Il y a donc un vrai sujet dans le rapport entre les magistrats et les avocats qui influence le fonctionnement de la justice et certainement aussi son indépendance. Pourriez-vous nous dire quel est l’état de leur relation aujourd’hui ?

M. Autain, vous avez parlé de la médiatisation des affaires. Quel regard critique portez-vous sur ces tribunaux médiatiques de plus en plus prégnants à la télévision ou sur les réseaux sociaux, au mépris de la présomption d’innocence ? Quelle est l’influence de ces médiatisations sur l’indépendance de la justice ? Quelles solutions pourraient être apportées ?

M. Xavier Autain. Les relations entre les avocats et les magistrats ne sont pas bonnes et ne vont pas en s’améliorant. Les deux parties sont en cause et personne ne peut s’exonérer de sa responsabilité.

À Paris, avant le déménagement dans le nouveau tribunal judiciaire, nous pouvions circuler assez librement et le contact entre les magistrats et les avocats se faisait. Aujourd’hui, le tribunal judiciaire ressemble à Fort Knox. Pour entrer, il y a des codes, des interphones et nous ne pouvons pas accéder à certains endroits. L’accès aux magistrats et les liens informels ne se font plus à cause de l’architecture. Il faut désormais faire des demandes formelles de rencontre et on constate que le juge d’instruction est parfois indisposé, peut-être parce que les avocats se comportent mal et demandent trop de choses. C’est compliqué et cela devient extrêmement conflictuel. Ce lien doit être amélioré. Il est vrai qu’en dépit de notre volonté d’être aimables et compréhensifs, le mouvement de contestation de la réforme des retraites que nous menons n’y participe pas. Cela est aussi lié aux moyens : un juge surchargé n’a pas de temps à accorder aux représentants du justiciable.

Le rôle du juge dans un monde socialement et économiquement tendu est pourtant fondamental. Les gens ont un sentiment d’injustice. Si l’institution n’est pas là pour les entendre, ils descendent dans la rue. Il faut donc un juge qui tranche, présent et disponible.

M. Sébastien Nadot. Pour remédier au volume d’affaires, on numérise, on utilise la visioconférence, on regarde du côté de la justice prédictive. Les magistrats que nous avons entendus ne semblaient pas inquiets. Ce processus, où l’épaisseur humaine semble disparaître, vous semble-t-il dangereux pour l’indépendance de la justice ?

S’il y avait une mesure à prendre concernant les magistrats et pour une meilleure indépendance de la justice, laquelle prendriez-vous ?

M. Jérôme Dirou. Ma réponse ne va pas vous satisfaire mais il faudrait plus de magistrats. Si leur charge de travail était moins lourde, bien des choses s’amélioreraient toutes seules. La fonction cathartique est indispensable : il n’y a rien de pire qu’une décision de justice pour laquelle, après deux ans d’attente, la personne ne voit pas le juge et ne peut s’exprimer devant lui : pour elle, s’exprimer et être entendue est presque plus important que de gagner son procès.

M. Philippe Klein. Le critère essentiel, qui doit présider à toutes les décisions, quelles qu’elles soient, c’est l’humanité. Tant que le curseur de l’humanité demeure présent, vous prendrez la bonne décision. Dès qu’apparaît la déshumanisation de la justice, vous faites fausse route.

Mme Cécile Untermaier. Nous avons décidé d’accroître les médiations. Dans ma circonscription, je constate qu’il y a, finalement, peu d’encadrement de ces procédures. Cela me préoccupe car, dans beaucoup d’affaires, la justice n’a plus de regard. Il faut aller plus vite et les médiations sont en ce sens une bonne chose, mais la question de la justice et de la rapidité de son action reste centrale. Quelles dispositions faudrait-il prendre pour que la médiation se situe dans une sphère de droit et de justice et n’en soit plus un dispositif extérieur ? Quelquefois on retire l’affaire qui est pendante devant un tribunal parce qu’il a été décidé de réunir les deux parties et d’essayer de trouver un accord. On ne sait plus où l’on en est ; il y a là un vrai sujet de rationalisation.

M. Jérôme Dirou. Les principaux risques d’échec de la médiation sont l’absence de professionnalisation et l’éparpillement des médiateurs. En effet, un peu comme les experts judiciaires, ils exercent à titre individuel.

À Bordeaux, nous avons essayé de créer des juridictions de la médiation, et cela a heurté la ministre, Pour qu’elle soit efficace et utile, il faudrait que la médiation soit organisée comme des conseils de prud’hommes ou des tribunaux de commerce. Les médiateurs pourraient être regroupés dans une maison de la médiation avec un greffe qui accueillerait les personnes, s’occuperait du staff et donnerait à cette structure un processus de règlement des litiges dont la rigueur serait comparable à celle d’un processus judiciaire. Il y aurait un échange de pièces, des convocations des parties dans un lieu neutre et un engagement de produire une décision de règlement du litige sécurisée. Cela ne peut se faire que dans une structure regroupant des médiateurs et où les anciens pourraient former les plus jeunes, afin de permettre une homogénéisation des pratiques.

M. Xavier Autain. Il existe des formations à la médiation très qualifiantes. Certaines sont suivies par les avocats et les magistrats. Je crois que cela représente 200 heures de formation. La professionnalisation des médiateurs est une vraie question car certaines formations sont proches du spiritisme…

M. le président Ugo Bernalicis. Récemment, il y a eu un communiqué de l’association nationale des avocats pénalistes et, les militants de Bure, avec leurs avocats, ont été dans l’œil du cyclone médiatique et judiciaire.

Comment voyez-vous l’indépendance de la justice, au regard des différentes entraves telles que les perquisitions et les auditions d’avocats ?

M. Xavier Autain. Les perquisitions chez les avocats sont encadrées par un texte. Il permet la présence d’un avocat.

Nous rencontrons encore quelques problèmes relatifs aux écoutes téléphoniques puisque le texte, tel qu’il est interprété par la Cour de cassation, prévoit la désignation expresse de l’avocat pour les exclure. Dans l’affaire Sarkozy, notre confrère Herzog, bien qu’il soit l’avocat habituel de M. Sarkozy depuis des années, a quand même été écouté car il n’avait pas nominativement été désigné. Cela signifie que l’on part d’un principe d’écoute possible dès lors que la désignation n’est pas écrite. Nous avions beaucoup lutté contre ces écoutes dites à filets dérivants. Des éléments doivent justifier de placer un avocat sur écoute. À défaut, les cabinets d’avocats deviendraient – pour des magistrats mal intentionnés – des supermarchés de la preuve. Nos cabinets sont des citadelles qui contiennent les secrets que nos clients nous confient. Dès lors que nous ne participons pas à la commission des infractions poursuivies, il n’y a aucune raison d’aller dans nos cabinets. Nous sommes des justiciables comme les autres et il convient de sanctuariser les cabinets d’avocats.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie.

Audition du jeudi 20 février 2020

À 15 heures : M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, avant de procéder à notre audition, je vous informe que M. Pascal Gastineau, président de l’association française des magistrats instructeurs et Mme Joëlle Munier, présidente de la conférence nationale des présidents des tribunaux judiciaires, ont souhaité que leur audition se déroule à huis clos.

Pour motiver sa demande, M. Pascal Gastineau indique qu’il est en fonction au pôle financier du tribunal judiciaire de Paris et qu’une audition publique pourrait lui être préjudiciable dans le cas où ses prises de parole lui étaient reprochées. Mme Joëlle Munier, quant à elle, souligne qu’elle est soumise à un devoir de réserve.

Comme je vous l’ai indiqué dès le début de nos travaux, je suis opposé par principe aux auditions à huis clos et très soucieux que nos auditions soient publiques en raison même du sujet dont nous traitons. Je ne suis donc pas favorable à ce que l’audition de ces deux personnes se fasse à huis clos.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous avons effectivement décidé, au début de nos travaux, que nos auditions seraient publiques. Mais nous avons également indiqué que si des demandes particulières étaient formulées et justifiées, la commission les examinerait et les trancherait au cas par cas – c’était en tout cas mon souhait personnel. Je rappelle enfin qu’en cas de désaccord entre le président et le rapporteur, c’est la commission qui est appelée à trancher.

Les deux demandes de huis clos qui nous sont parvenues ne me semblent pas devoir recevoir la même réponse. Mme Joëlle Munier justifie la sienne en invoquant son droit de réserve. Dans la mesure où elle représente une organisation professionnelle, une organisation de magistrats parmi d’autres, cet argument ne me semble pas suffisant et je ne vois aucune raison de l’auditionner à huis clos.

La situation de M. Pascal Gastineau est différente, puisqu’il n’est pas seulement président de l’association française des magistrats instructeurs, mais aussi magistrat instructeur au pôle financier du tribunal judiciaire de Paris. Il craint qu’on puisse lui reprocher des propos qu’il tiendrait devant notre commission en tant que juge d’instruction. À titre personnel, je donnerai donc un avis favorable à la demande de huis clos de M. Pascal Gastineau.

La commission accepte la demande de huis clos de M. Pascal Gastineau.

Puis elle rejette la demande de huis clos de Mme Joëlle Munier.

La commission en vient à l’audition de M. Jean-Jacques Bosc et de Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux.

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, notre commission d’enquête entend aujourd’hui M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, tous deux membres de la conférence nationale des procureurs généraux et respectivement procureur général près les cours d’appel de Nancy et de Bourges.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare prêtent successivement serment.)

M. Jean-Jacques Bosc, procureur général près la cour d’appel de Nancy. Vous avez rappelé que nous sommes l’un et l’autre procureur général. Nous sommes aussi vice-présidents de la conférence nationale des procureurs généraux, qui a été créée en 1994 et qui n’a pas de personnalité juridique. Elle a d’abord pour objet de favoriser la discussion entre les procureurs généraux sur les questions de justice, de droit pénal et d’administration judiciaire. Elle peut également, lorsqu’elle est consultée, être amenée à donner son avis sur des projets de loi ou des projets de l’administration centrale. Enfin, elle a vocation à fluidifier les relations entre l’administration centrale, d’une part, et les cours et les procureurs généraux, d’autre part.

La conférence est actuellement présidée par Mme Marie-Suzanne Le Quéau, procureure générale d’Aix-en-Provence, et son bureau compte six membres. Nous avons pour habitude d’intervenir à deux, afin de garantir un équilibre. Des conférences régionales préparent nos réunions et nous tenons un séminaire annuel au cours duquel nous réfléchissons à toutes les questions qui concernent la justice.

Mme Marie-Christine Tarrare évoquera la question statutaire et je me concentrerai, pour ma part, sur la question financière et budgétaire, qui est aussi un élément important de l’indépendance de la justice.

Mme Marie-Christine Tarrare, procureure générale près la cour d’appel de Bourges. L’indépendance de l’autorité judiciaire est inscrite dans la Constitution et il n’y a pas lieu de s’interroger sur l’appartenance des magistrats du parquet à l’autorité judiciaire : elle va de soi. Le principe d’indépendance concerne aussi bien les magistrats du siège que ceux du parquet.

La question qui se pose, en revanche, est de savoir si les garanties de l’indépendance des magistrats du parquet sont suffisantes et si elles sont au niveau de ce que nos concitoyens sont en droit d’attendre. Le statut des magistrats du parquet a certes déjà évolué, mais d’autres évolutions sont attendues depuis de nombreuses années. Au début du mois, lorsque Mme la garde des Sceaux a réuni les chefs de cour, la présidente de la conférence nationale des procureurs généraux a rappelé la nécessité de faire évoluer le statut des magistrats sur deux points. Premièrement, nous souhaitons que les nominations des magistrats du parquet fassent l’objet d’un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Deuxièmement, nous demandons l’alignement du régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège.

Certains candidats aux élections s’étaient engagés à mener ces réformes que nous appelons de nos vœux depuis de nombreuses années mais que d’autres questions sont venues les éclipser. La conférence nationale des procureurs généraux est convaincue que ces deux évolutions sont absolument nécessaires si nous voulons que nos concitoyens cessent de s’interroger sur l’indépendance des magistrats du parquet et sur les pressions qu’ils pourraient subir de la part des pouvoirs exécutif ou législatif.

Si les deux points que je viens d’évoquer font l’unanimité, d’autres questions sont moins consensuelles.

Par exemple, le garde des Sceaux doit-il ou non conserver son pouvoir de proposition pour la nomination des magistrats du parquet ? Aujourd’hui, le CSM donne un avis simple sur la proposition de nomination du garde des Sceaux – dans les faits, il s’agit désormais d’un avis conforme, mais nous souhaiterions passer du fait au droit. Les procureurs généraux souhaitent majoritairement que le garde des Sceaux conserve son pouvoir de proposition, parce qu’ils considèrent que le rôle des magistrats du parquet est d’appliquer la politique pénale, qui est l’une des politiques publiques du Gouvernement. La nomination par le garde des Sceaux garantit à leurs yeux une application uniforme des politiques pénales au niveau national, c’est-à-dire la protection de l’intérêt général et l’égalité de nos concitoyens.

L’évolution du CSM fait également débat. Faut-il qu’il ait des pouvoirs de proposition, de nomination, voire de gestion du corps ? Certains le proposent. Actuellement, c’est la direction des services judiciaires qui est chargée de la gestion du corps des magistrats. Faut-il que le CSM s’en charge à l’avenir, ce qui entraînerait une déconnexion totale avec le ministère ? Je n’ai pas trouvé, dans les dernières motions de la conférence nationale de procureurs généraux, de position officielle sur ce sujet.

M. Jean-Jacques Bosc. J’en viens à l’aspect financier. Vous nous demandez si les moyens à la disposition de l’autorité judiciaire nous semblent suffisants pour assurer son indépendance et vous vous interrogez également sur les relations, en matière budgétaire, entre les chefs de cour et l’administration centrale, d’une part, et les chefs de cour et les chefs de juridiction, d’autre part.

L’organisation budgétaire de l’autorité judiciaire fait actuellement l’objet de réflexions. La conférence nationale des procureurs généraux ne revendique pas une autonomie de décision, qui supposerait l’instauration d’un conseil de justice ou d’un CSM amélioré, qui ne dépendrait pas du Gouvernement pour ses crédits et qui les allouerait aux juridictions. Notre conférence continue de penser que c’est au garde des Sceaux d’obtenir du Parlement, dans le cadre de la loi de finances, les crédits nécessaires au fonctionnement de la justice. De notre point de vue, c’est au pouvoir politique de fixer le montant de ces crédits – même si nous pouvons avoir un avis là-dessus.

La conférence nationale des procureurs généraux souhaite en revanche une large autonomie de gestion des crédits alloués. Les chefs de cour sont, en vertu du code de l’organisation judiciaire, ordonnateurs secondaires. Il nous paraît essentiel que les cours d’appel bénéficient de crédits et que les chefs de cour disposent de l’autonomie de gestion de ces crédits : ce sont deux données essentielles de l’indépendance de la justice.

Si, par exemple, des arbitrages doivent être rendus au sujet des frais de justice, les chefs de cour, parce qu’ils sont des magistrats, me semblent être les mieux placés pour le faire. Au risque d’être un peu technique, j’évoquerai les budgets opérationnels de programme (BOP). Dans le système actuel, certains chefs de cour sont responsables de BOP qui concernent plusieurs cours d’appel : c’est par exemple le cas de la cour d’appel de Nancy. Ils ont donc une prééminence en matière budgétaire, puisqu’ils répartissent eux-mêmes les crédits entre les différentes cours. La conférence serait favorable à ce que chaque chef de cour soit responsable d’un BOP pour sa cour d’appel.

En revanche, le principe « un BOP pour une cour d’appel » paraissant peu compatible avec le maintien de trente-six cours d’appel, il convient de réfléchir à la carte judiciaire et peut-être d’envisager la fusion de certaines cours – même si c’est une question difficile. L’autonomie de gestion implique de pouvoir choisir des marchés et de faire des choix budgétaires. Elle concerne des questions aussi différentes que le gardiennage, l’amélioration de l’environnement de travail ou l’équipement des juridictions en moyens informatiques et téléphoniques. Pour le bon fonctionnement des parquets, notamment de ce que l’on appelle la permanence – le service de traitement en temps réel –, ce dernier point est absolument essentiel. Il faut que les chefs de cour aient leur mot à dire sur ces questions.

J’en viens à la question des moyens humains et financiers alloués aux juridictions. Ces moyens ont longtemps été insuffisants et nous ne sommes pas les seuls à le dire. Il y a trois ans, l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale des services judiciaires ont rendu un rapport sur les dépenses de fonctionnement courant des juridictions. Ce rapport montrait tout d’abord que les chefs de cour étaient de bons gestionnaires, alors qu’on avait tendance à dire le contraire pour leur contester cette autonomie de gestion. L’IGF soulignait toutefois que les budgets étaient très contraints et ne couvraient guère que les dépenses nécessaires et incompressibles : l’environnement de travail et la maintenance immobilière pouvaient ainsi en pâtir.

La situation s’améliore depuis quelques années, notamment en ce qui concerne les frais de justice. Il y a encore quatre ou cinq ans, nous devions fréquemment procéder à des arbitrages en fin d’année parce que nous n’avions pas les crédits nécessaires : ce temps est révolu. Des efforts ont également été faits pour réduire le nombre de postes vacants, notamment pour les parquets de première instance. Le projet de mouvement des magistrats pour le mois de septembre prochain, dit « transparence », a été publié hier : tous les postes seront pourvus dans les parquets de première instance.

Il existe encore une marge de progression, s’agissant de l’assistance des magistrats des parquets : il est essentiel que les substituts soient assistés, notamment dans les services de permanence. Il faut qu’ils puissent s’appuyer sur un greffier ou, pour leurs travaux écrits, sur des juristes et des assistants de justice. C’est un élément essentiel et nous sommes loin du compte.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur le procureur général, vous soulevez le sujet de la nomenclature du cadre de la gestion budgétaire de l’application CHORUS en parlant des budgets opérationnels de programme. Vous dites que, dans l’idéal, il faudrait un BOP par cour d’appel. J’imagine qu’alors une juridiction devrait être une unité opérationnelle (UO) en tant que telle, pour disposer d’une forme d’autonomie de gestion. Aujourd’hui, certaines cours d’appel sont responsables d’unités opérationnelles (RUO), alors que d’autres, en bout de chaîne, ne sont que des « centres de coûts », ce qui signifie que leur marge de décision est quasi inexistante. Nous interrogerons l’administration centrale du ministère, puisque c’est elle qui a la main sur la cartographie budgétaire, mais j’ai bien compris que vous appelez à une clarification, à travers l’augmentation du nombre d’UO et de BOP.

S’agissant des marchés publics, où fixez-vous la frontière entre ce qui devrait relever de marchés nationaux mutualisés, voire interministériels, et ce qui devrait rester à la main du chef de juridiction ?

M. Jean-Jacques Bosc. Chaque cour devrait avoir un budget opérationnel de programme, ce qui impliquerait de réduire le nombre de cours. Je n’irai pas jusqu’à dire qu’il faut que chaque juridiction soit une UO : certaines d’entre elles sont trop petites et ont donc des moyens trop limités. La gestion des moyens par la cour me semble être la meilleure option.

S’agissant des marchés, il faudrait que les chefs de cour puissent choisir, soit d’adhérer au marché national s’ils y trouvent un intérêt, soit de recourir à un marché local. Je pense par exemple au nettoyage, qui représente une certaine somme et qui a une grande importance dans la vie de tous les jours, mais aussi au gardiennage. Nombre de juridictions souhaitent avoir un service de gardiennage, mais il n’est pas possible que toutes en bénéficient, surtout les plus petites : il importe donc, une fois encore, que le chef de cour puisse faire des arbitrages.

Se pose néanmoins la question de la capacité des services administratifs régionaux (SAR), qui assistent les chefs de cour dans leur gestion budgétaire et administrative, de conclure des marchés. En effet, passer un marché requiert une véritable expertise mais, dans le cadre de BOP renforcés, les SAR pourraient plus facilement comprendre des experts en matière de marchés.

Mme Marie-Christine Tarrare. Ma cour est une unité opérationnelle et n’a pas de BOP – je suis procureure générale depuis deux ans et demi maintenant : c’est ma seule expérience en la matière. Je ne suis pas tout à fait d’accord avec vous lorsque vous affirmez que les UO ne seraient que des centres de coûts ; nous avons tout de même une petite marge de manœuvre. Les UO ont voix au chapitre : l’allocation des moyens fait l’objet d’une véritable discussion avec les chefs de BOP, de sorte que nous ne nous sentons pas les mains complètement liées. De même, ce n’est pas parce que ma cour est une UO que, lors du dialogue de gestion annuel avec les services de la chancellerie, le premier président et moi n’avons pas la possibilité d’exprimer les besoins de la cour, quitte à soutenir des demandes qui vont à l’encontre de la répartition budgétaire envisagée par le BOP. C’est un élément important.

Par ailleurs, il est vrai que les marchés nationaux apparaissent parfois comme peu adaptés aux réalités et aux besoins locaux. Le SAR de Bourges, par exemple, ne comprend pas de responsable de la gestion des marchés publics, de sorte qu’il n’est pas en mesure de préparer et de négocier un marché, car c’est une tâche extrêmement lourde qui requiert des compétences spécifiques. Dans le cadre des contrats de services que nous avons signés avec les délégués régionaux du secrétaire général, nous avions demandé, précisément pour pouvoir faire des propositions et mieux maîtriser nos besoins, que nous soit alloué un responsable chargé de la gestion budgétaire et des marchés publics (RGBMP). Manifestement, nous n’obtiendrons pas satisfaction, en raison de la petite taille de la cour. Un BOP par cour, ce serait très bien, mais, comme l’a dit mon collègue, il y a aussi d’autres enjeux.

M. le président Ugo Bernalicis. Je précise qu’on ne délègue pas de crédits à un centre de coûts : la ventilation se fait a posteriori, par imputation, alors que l’UO permet de disposer de crédits.

Je souhaiterais vous interroger à présent sur les aspects statutaires. Vous avez peu évoqué, dans votre exposé, la circulaire de 2014 sur la remontée d’informations. Quelle est votre pratique professionnelle en la matière ? Quel filtre appliquez-vous ? Faites-vous remonter l’information dès qu’une enquête correspondant aux critères de la circulaire est ouverte ? Êtes-vous amenés à interroger vos parquets sur des informations dont vous pensez qu’il est important qu’elles soient remontées ? Avez-vous avec ces derniers un dialogue sur le choix de la stratégie d’enquête à adopter dans les affaires les plus sensibles, sans forcément en référer à la chancellerie ? Enfin, estimez-vous que cette circulaire doit évoluer et, si oui, quelles évolutions proposeriez-vous ?

Mme Marie-Christine Tarrare. Pour ma part, je me sens très libre. La circulaire de 2014 n’est pas un carcan et j’estime qu’en ma qualité de procureure générale, j’ai la capacité d’apprécier ce qui doit faire l’objet d’une remontée d’informations au niveau central.

En matière d’information, il faut distinguer deux niveaux – il en est en tout cas ainsi dans ma cour. Le premier concerne la relation entre le parquet général et les parquets. Certaines affaires n’intéressent absolument pas et n’intéresseront jamais l’administration centrale mais ont un intérêt local, soit qu’elles présentent un caractère de gravité spécial ou que la question à traiter est particulière, soit qu’elles donneront lieu à un procès sensible lors duquel un grand nombre de personnes devront être jugées. Cette information relève d’un dialogue quotidien et continu. Je demande ainsi très souvent aux substituts de contacter le parquet général pour discuter des affaires qu’ils peuvent avoir à gérer et, le cas échéant, pour partager une décision car il n’est pas toujours simple d’identifier la qualification pénale à retenir, l’orientation à donner ou le service d’enquête à saisir. Il est donc important qu’il y ait un dialogue constant et régulier entre les parquets de première instance et le parquet général, qui a un certain recul par rapport aux magistrats de première instance, soumis à davantage de pression.

Ensuite, il revient au procureur général de déterminer ce qu’il lui semble utile et important de communiquer à l’administration centrale, laquelle attend qu’on lui fasse remonter les questions qui présentent un intérêt juridique particulier, un intérêt national, ou qui vont faire débat. Mais je n’entre pas pour autant – je ne peux pas parler au nom de mes collègues – dans le détail de l’affaire en question. Ainsi, pour répondre à votre question, je ne suis pas du tout convaincue que la remontée d’informations doive se faire dès le déclenchement d’une enquête préliminaire. On peut très bien estimer qu’il faut laisser du temps au temps et qu’il est préférable d’attendre de voir la manière dont l’affaire va évoluer. Peut-être, à un moment donné, faudra-t-il faire remonter l’information, par exemple si des questions juridiques particulières sont soulevées ou si l’affaire va avoir un retentissement important. De fait, le ministre peut avoir besoin de cette information pour répondre – dans le cadre des questions au Gouvernement, par exemple – aux questions que les parlementaires lui posent sur la manière dont une affaire a été gérée, sur les raisons pour lesquelles telle décision a été prise ou non. Mais il est de la responsabilité du procureur général de déterminer le moment et le contenu de la remontée ainsi que le rythme auquel l’information est portée à la connaissance de l’administration centrale.

M. Jean-Jacques Bosc. En la matière, il existe une règle, que tout le monde applique : on ne fait remonter à la chancellerie que les décisions juridictionnelles, arrêts et jugements, et non les pièces de procédure, notamment les procès-verbaux, non plus que les mesures envisagées, comme une garde à vue.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci pour ces éléments. Est-il arrivé que la police judiciaire procède elle-même à une remontée d’informations qui vous aurait court-circuités, qui aurait été plus rapide que la vôtre ou qui aurait eu lieu alors que vous aviez souhaité vous abstenir ? Je rappelle en effet que le canal de la police remonte également jusqu’à l’exécutif, même s’il s’agit d’un autre ministre.

M. Jean-Jacques Bosc. Je n’en ai pas eu d’exemple dans mon exercice professionnel, mais je pense que ce phénomène existe, oui.

Mme Marie-Christine Tarrare. Je ne parlerai pas de court-circuitage, mais il est arrivé qu’une remontée soit plus rapide que la mienne. Cela n’a toutefois pas perturbé les investigations et je n’ai pas été gênée dans la manière dont je souhaitais diriger l’enquête. C’est un constat que je peux faire.

M. Vincent Bru. Madame la Procureure, vous avez indiqué, à propos de la nomination des membres du parquet, que, selon l’opinion majoritaire des parquets généraux, le pouvoir de proposition du garde des Sceaux devait être maintenu, au motif que ceux-ci appliquent une politique pénale. En quoi le fait de priver le garde des Sceaux de son pouvoir de proposer des nominations remettrait-il en cause l’application de sa politique pénale ? Ce pouvoir ne met-il pas un tant soit peu en doute l’indépendance du parquet aux yeux de l’opinion publique et ne contribue-t-il pas, de ce fait, à le fragiliser ?

Mme Marie-Christine Tarrare. Si l’on part du haut de la pyramide, le garde des Sceaux définit et met en œuvre la politique pénale du Gouvernement, qu’il appartient aux procureurs généraux d’appliquer. Ceux-ci adaptent cette politique à leurs territoires respectifs et l’affinent, ce qui leur ouvre une certaine indépendance vis-à-vis de la position adoptée par le Gouvernement. Si la conférence nationale des procureurs généraux souhaite majoritairement le maintien du pouvoir de proposition du garde des Sceaux, c’est parce qu’elle estime que ce pouvoir est une garantie que les procureurs généraux veilleront à l’application de la politique pénale et que sera ainsi respectée l’égalité de traitement de nos concitoyens. On ne peut certes pas empêcher ces derniers de penser que le lien entre un membre du Gouvernement et ces magistrats est trop étroit.

M. Jean-Jacques Bosc. Tout dépend de la manière dont on envisage la politique pénale. Si l’on considère qu’il s’agit d’une politique publique au titre de l’article 20 de la Constitution, selon lequel « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation », on peut soutenir que le garde des Sceaux est fondé à choisir – même si ce choix doit être entériné par d’autres – le magistrat, en l’espèce le procureur général, qui sera amené à décliner régionalement cette politique pénale. J’ajoute que l’appréciation du garde des Sceaux n’est pas discrétionnaire puisque le Conseil supérieur de la magistrature émet un avis, dont nous souhaiterions, comme la révision constitutionnelle le proposait, qu’il soit désormais conforme. Le CSM aurait ainsi la possibilité de s’opposer à la nomination d’un candidat.

M. Didier Paris, rapporteur. Je comprends mal le lien que vous établissez entre les questions budgétaires et financières et la notion d’indépendance de la justice. La situation budgétaire des juridictions, singulièrement des cours d’appel, vous donne-t-elle le sentiment de ne pas disposer de l’indépendance nécessaire pour accomplir votre tâche de représentant du ministère public et, si tel est le cas, pouvez-vous nous citer des exemples précis ? Je crois avoir compris, monsieur le procureur général, que, s’agissant des frais de justice, par exemple, vous ne subissiez pas de contraintes particulières, lesquelles auraient pu peser sur votre pouvoir juridictionnel.

M. Jean-Jacques Bosc. Nous souhaitons le maintien du dispositif actuel. Les frais de justice sont engagés par le magistrat enquêteur : juge d’instruction, officier de police judiciaire, etc. Le chef de cour doit simplement veiller à ce que la dotation de frais de justice allouée à la juridiction couvre les dépenses. En revanche, en matière de gestion, la question budgétaire a des implications évidentes. Par exemple, les chefs de cour allouent des crédits à la documentation, notamment pour l’achat des codes et veillent à ne pas limiter la documentation à la disposition des magistrats. Si cette question relevait d’un administrateur qui ne soit pas magistrat, celui-ci pourrait décider d’y consacrer un budget limité. Ces questions financières ont nécessairement une incidence sur le fonctionnement et, d’une certaine façon, sur l’indépendance de la justice. Je pourrais citer d’autres exemples : allouer des crédits permettant à un procureur de la République de disposer d’un assistant de justice participe de son indépendance, dans la mesure où il peut ainsi exercer ses fonctions de façon plus sereine, faire des choix… C’est pourquoi la question budgétaire et financière me semble être un élément de l’indépendance. Les moyens existent mais il me paraît essentiel que, in fine, des magistrats, en l’espèce les chefs de cour, restent maîtres de leur emploi et des arbitrages.

M. Didier Paris, rapporteur. Si cela contribue sans aucun doute à la qualité de la justice, le lien avec la notion d’indépendance me semble moins évident.

La loi du 8 août 2016 impose aux magistrats de remplir une déclaration d’intérêts. Pouvez-vous nous indiquer la manière dont vous appliquez cette loi ? Réalisez-vous vous-mêmes les entretiens individuels ou déléguez-vous cette tâche ? Avez-vous, par ce biais ou par d’autres, repéré des situations discutables au plan de l’indépendance du magistrat et, le cas échéant, avez-vous des préconisations pour améliorer encore ce dispositif ?

M. Jean-Jacques Bosc. La loi impose un certain formalisme – un peu pesant, du reste – en la matière. Le chef de cour ou le chef de juridiction reçoit le magistrat, qui doit lui remettre sa déclaration d’intérêts. Lors de l’entretien déontologique, il est rappelé au magistrat que la question de l’impartialité peut se poser de façon très concrète, dans des situations quotidiennes auxquelles il doit être attentif, en décidant, le cas échéant, de se déporter. À cet égard, la loi a été positive et contribue à faire en sorte que tous les magistrats soient pénétrés de cet impératif. J’ajoute que la question de l’impartialité se pose, certes aux magistrats professionnels, mais aussi aux magistrats non professionnels : conseillers prud’homaux, magistrats des tribunaux de commerce… Il faut, me semble-t-il, être vigilant en la matière. En tout état de cause, j’estime que cette évolution législative est positive.

Mme Marie-Christine Tarrare. L’entretien déontologique durant lequel on remet à son chef de cour ou à son chef de juridiction sa déclaration d’intérêts dûment remplie n’est pas une simple formalité. Je rappelle, du reste, que cette déclaration est remplie à chaque nouvelle installation ou mutation, et non une fois pour toutes. C’est important, car le respect de la déontologie est la garantie pour le justiciable de l’indépendance et de l’impartialité des magistrats. Pour les chefs de cour et les chefs de juridiction qui doivent y veiller, l’entretien est l’occasion de poser un certain nombre de principes. Pour ma part, j’ai exercé dans de petites villes de province, où il est souvent beaucoup plus compliqué d’être impartial. De fait, lorsqu’un jeune collègue est nommé dans une petite ville – s’il a des enfants qui vont à l’école, il va côtoyer les parents d’élèves, il fera peut-être du sport… –, il est important de lui rappeler les principes déontologiques, de le mettre en garde contre certains pièges qui pourraient lui être tendus et de lui indiquer que son chef de cour, son chef de juridiction, est un garde-fou à cet égard.

L’entretien déontologique permet de faire un certain nombre de rappels, notamment dans des situations, que j’ai pu connaître, où un magistrat est l’époux d’un avocat qui exerce dans le même ressort ou d’un officier de police judiciaire. Il faut alors veiller à maintenir une étanchéité. Ce ne sont pas des cas d’école, mais des situations que l’on rencontre au quotidien et qu’il faut gérer le mieux possible pour éviter les difficultés. Mais je vous accorde que ce n’est pas toujours simple, notamment dans des petits ressorts.

M. Antoine Savignat. S’agissant de la remontée d’informations, vous avez insisté sur votre indépendance en précisant que vous étiez maître de son contenu, de son opportunité ainsi que du moment où elle est effectuée et qu’elle ne comportait ni indications sur les actes à venir ni pièces de procédure. Or, cela peut susciter des interrogations. Puisque vous mettez en œuvre la politique pénale, quel est l’intérêt de vider d’une partie de sa substance le dossier dont vous remontez les informations ? Par ailleurs – c’est un peu l’objet de notre commission –, qu’en est-il de « la redescente », c’est-à-dire des instructions ? Certes, dans les dossiers individuels, celles-ci n’existent pas mais, comme tout ce qui n’existe pas, cela nous intéresse. On a vu que certains bénéficiaires de la remontée d’informations pouvaient être mis en cause. Avez-vous eu à connaître ou avez-vous été confrontés à des instructions, qu’elles soient individuelles ou d’ordre général, dans l’exercice de vos fonctions ?

M. Jean-Jacques Bosc. Que voulez-vous dire par « vider le dossier de sa substance » ?

M. Antoine Savignat. Je ne dirais pas que vous le videz, mais que vous nuancez le contenu de l’information qui est remontée. Encore une fois, nous avons bien compris que ni les actes à venir ni les pièces de procédure ne faisaient partie de l’information remontée, mais nous avons bien compris également que c’est vous seul, dans l’exercice indépendant de vos fonctions, qui déterminez le contenu de cette information.

M. Jean-Jacques Bosc. Oui, cela relève de notre responsabilité. En ce qui concerne la redescente, il est possible qu’au vu du compte rendu établi, la chancellerie nous demande des précisions factuelles sur un certain nombre d’éléments que nous leur avons proposés. On peut, par exemple, nous demander si la personne mise en cause a des antécédents judiciaires.

Des instructions, qui seraient illégales au regard de la loi de 2013, je n’en ai pas été destinataire dans l’exercice de mes fonctions. Il est vrai que les affaires dont je tenais informée la direction des affaires criminelles et des grâces ne le justifiaient peut-être pas. En tout état de cause, il me semble que, politiquement, un garde des Sceaux se trouverait en grave difficulté si le fait qu’il a donné des instructions se savait.

M. Didier Paris, rapporteur. La loi et la circulaire organisent un entonnoir : les procureurs doivent vous remonter beaucoup plus d’informations que vous ne devez en transmettre à la chancellerie. Vous arrive-t-il, avant d’envoyer la fiche de renseignements par écrit, de contacter la DACG ou le cabinet du ministre pour savoir si une information doit y figurer ?

M. Jean-Jacques Bosc. Je ne contacte jamais le cabinet du ministre ; notre interlocuteur est la DACG, qui se charge de remonter les informations au cabinet.

Il a pu m’arriver d’appeler la DACG pour lui transmettre une information que j’estimais urgente. Par exemple, il y a trois ans et demi, un immeuble a explosé à Dijon et il était possible de suspecter un attentat terroriste. J’ai tout de suite obtenu des informations permettant d’établir qu’il s’agissait d’un accident, et j’en ai immédiatement avisé la DACG par téléphone. Mais je n’utilise jamais le téléphone pour savoir ce que je dois écrire dans mon compte rendu.

M. le président Ugo Bernalicis. Les informations que vous remontez auprès de la chancellerie ne consistent pas dans des propositions, mais il ne s’agit pas d’une proposition : vous faites remonter une fiche d’informations.

Mme Marie-Christine Tarrare. En effet, nous ne proposons rien, nous envoyons un compte rendu en toute indépendance lorsqu’une affaire nous paraît justifier une remontée d’informations. Nous ne rédigeons plus les rapports administratifs qui étaient encore la norme il y a une dizaine d’années : nous envoyons un e-mail à la DACG exposant les faits que nous souhaitons faire connaître.

En retour, nous recevons un accusé de réception de la DACG, qui nous indique si elle ne souhaite pas plus d’informations ou si elle veut continuer à être informée, auquel cas nous lui faisons remonter les informations actualisées lorsque nous l’estimons utile.

Exceptionnellement, notre rapport peut se terminer par une demande d’expertise juridique sur une situation particulière. Nous pouvons en effet solliciter la DACG afin de discuter, par exemple, d’une qualification pénale dans certains cas hors normes. Pour ma part, je n’ai jamais eu à le faire, et je n’ai jamais appelé la DACG avant de faire mon rapport. J’ai toujours rédigé mes comptes rendus en mon âme et conscience.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur Bosc, vous avez indiqué que la chancellerie pouvait vous adresser des demandes de précisions. De quelle nature sont-elles ?

M. Jean-Jacques Bosc. Il s’agit de demandes de précisions factuelles sur les personnes en cause : leur profession, leurs antécédents… La plupart des affaires concernent des repris de justice.

Actuellement, il nous est demandé de tenir la DACG informée des homicides par conjoint. Si nous ne l’informons pas des antécédents et des procédures antérieures dans ces cas, elle nous demandera de le préciser.

M. Antoine Savignat. Vous semble-t-il normal que le garde des Sceaux mène sa politique pénale avec des remontées d’informations qui dépendent du bon vouloir de chaque intervenant sur le terrain ? Est-ce compatible avec l’indépendance de la justice ?

M. Jean-Jacques Bosc. Oui, je pense que c’est compatible avec l’indépendance de la justice. Ceci étant, il arrive que la DACG nous demande des précisions sur une affaire dont elle a eu connaissance, par exemple par voie de presse ; nous faisons alors remonter l’information selon les règles habituelles.

Cela ne me paraît pas porter atteinte à l’indépendance. Il est légitime que le garde des Sceaux demande des informations. Et puisqu’elles peuvent lui arriver par d’autres canaux, notamment le ministère de l’intérieur, le magistrat que je suis préfère que les informations qui parviennent à la chancellerie aient été validées de façon judiciaire. Cela permet que nos institutions fonctionnent conformément à la Constitution.

Mme Marie-Christine Tarrare. Suite à la suppression des instructions individuelles, cette remontée d’informations ne peut pas contrecarrer l’indépendance du magistrat.

Nous donnons l’information que nous estimons utile au ministre pour mener la politique pénale. Il doit savoir quels phénomènes de délinquance se développent, dans quels endroits, et quelles évolutions sont en cours, pour adapter la politique conduite. Cette remontée d’informations du terrain me semble utile pour faire évoluer la réflexion au plus haut niveau.

Ce qui importe, c’est la disparition des instructions individuelles. Il n’est pas possible d’obliger le magistrat à orienter son enquête dans un sens ou à la retenir dans un autre. Nous restons libres des orientations que nous souhaitons donner à une enquête.

Vous avez évoqué la « rétention » d’informations de notre part, mais dans certains cas, notamment les ouvertures d’informations judiciaires, le procureur de la République ne connaît pas les instructions que le juge d’instruction donnera dans ses commissions rogatoires ; il ne l’apprend qu’au moment de la décision. Il n’y a donc pas de rétention d’informations dans ces situations.

M. Ian Boucard. Madame la procureure générale, vous avez expérimenté dans le ressort de votre cour d’appel le remplacement du jury populaire par la cour criminelle. La justice, qu’elle soit rendue par des magistrats ou un jury populaire, l’est toujours au nom du peuple. Cette expérimentation soulève néanmoins plusieurs questions.

Les cours criminelles mobilisent cinq juges pour une seule audience, alors que les effectifs ne sont pas au complet dans de nombreuses juridictions, ce qui rappelle que la question des moyens humains est centrale.

Elles ont pour effet d’éloigner la justice du peuple, car les citoyens qui étaient appelés à être jurés prenaient ainsi conscience de la difficulté de la mission qui incombe aux magistrats.

Enfin, la garde des Sceaux n’a pas caché que cette expérimentation avait un objectif d’économie. Était-ce la meilleure solution ?

Il ressort des auditions que nous avons menées qu’une des principales difficultés de la justice tient à la défiance des citoyens à l’égard de l’institution judiciaire. Éloigner les décisions de justice du peuple ne risque-t-il pas de renforcer cette défiance et d’accréditer le sentiment d’un entre soi ? L’expérimentation est encore très récente, mais avez-vous de premiers retours ?

Mme Marie-Christine Tarrare. Précisons tout d’abord que la cour d’appel de Bourges ne s’est pas portée candidate à l’expérimentation parce qu’elle rencontrait des difficultés pour gérer le stock d’affaires criminelles. Au contraire, nous pouvions juger les affaires criminelles dans des délais extrêmement raisonnables, de l’ordre de huit mois après le renvoi. Nous voulions justement montrer quelles répercussions cette future évolution législative aurait sur des cours qui fonctionnent bien. Le concept a été imaginé pour des cours qui n’étaient pas capables de juger dans des délais raisonnables des personnes à qui l’on reprochait des faits extrêmement graves, et qui se trouvaient en détention provisoire pendant très longtemps. Or, il n’est pas question que les mesures pensées pour aider des juridictions très engorgées viennent désorganiser celles qui fonctionnent bien.

L’expérimentation a commencé au mois d’octobre dernier. Nous avons donc très peu de recul : nous n’avons traité que deux dossiers en deux sessions, car dans les deux cas, il s’agissait de dossiers très lourds. Un cas impliquait des accusés multiples, l’autre un nombre de parties civiles très important.

Avec ce tout petit recul, il ressort que l’oralité des débats n’a pas été oubliée. Les présidents de cour criminelle et l’ensemble des participants ont tenu à échanger comme ils le feraient devant une cour d’assises, afin que les parties civiles, les accusés ou les témoins puissent s’exprimer. Devant la cour criminelle du département du Cher, nous continuons à faire citer des témoins ; ce n’est pas une audience correctionnelle à un échelon supérieur. Il faut se laisser le temps nécessaire pour juger une personne.

Dès le premier dossier, il est également apparu que les débats sont plus juridiques et techniques que devant une cour d’assises ; nous avons beaucoup plus discuté de points de droit.

S’agissant des moyens, la cour criminelle est effectivement composée de cinq magistrats juges et le parquet est représenté par un avocat général – ce dernier point ne change pas. Il est possible de faire siéger des magistrats temporaires et des magistrats juridictionnels honoraires, ce qui peut aider dans certains ressorts. Le premier président de la cour criminelle départementale du Cher a décidé d’ouvrir l’assessorat à l’ensemble des magistrats du siège du ressort de la cour, répondant à la demande des magistrats du siège d’autres départements qui souhaitaient participer à cette expérimentation et voir vivre cette cour criminelle pour se forger un avis sur la pertinence de l’expérimentation.

Enfin, la seule économie constatée est celle liée au dédommagement des jurés, puisqu’il n’y a plus de jury d’assises.

Vous me demandez si nous ne risquons pas de nous couper encore plus de nos concitoyens. Ceux-ci connaissent très peu et très mal le fonctionnement de leur justice. Chaque fois que j’ai reçu dans ma juridiction des personnes qui n’étaient pas juristes, elles en sont reparties positivement étonnées, et j’ai pensé qu’elles pourraient ensuite expliquer autour d’elles comment fonctionne notre justice. Derrière des murs parfois un peu austères, notre fonctionnement n’est pas obscur : des règles sont appliquées, au quotidien, par des personnes compétentes, motivées, d’une grande déontologie et animées par le respect du service public.

Votre question est donc pertinente. Notre droit fait juger les affaires les plus graves avec une participation citoyenne. La participation des citoyens aux tribunaux correctionnels a même fait l’objet d’une expérimentation pendant un temps. Je n’ai pas eu l’occasion de la mettre en œuvre, mais l’expérimentation n’a pas prospéré.

La présence de citoyens aux côtés du magistrat est incontestablement une richesse : tous les présidents de cour d’assises vous diront que les délibérés y sont riches et les interventions des jurés de qualité. Ces derniers prennent vraiment à cœur cette mission, qui leur est parfois imposée. Lors des révisions de listes, on voit souvent des personnes arriver en traînant les pieds, espérant ne pas être tirées au sort, mais après avoir participé à un jury d’assises, elles souhaitent recommencer. Cette participation permet de comprendre notamment combien il est compliqué de juger une personne. Tout le monde se fait aisément un verdict au-dehors, mais lorsqu’il faut prendre la décision, c’est beaucoup plus compliqué.

Faire participer nos concitoyens à l’œuvre de justice contribue à leur éducation civique. Mais si l’on constate que le système ne fonctionne pas, pourquoi ne pas essayer de trouver une autre solution ? Peut-être que la conclusion de cette expérimentation sera qu’il ne faut pas se passer des jurys populaires. Il est difficile de dire s’il s’agit d’une bonne ou d’une mauvaise idée, pour l’instant. Nous essayons de faire fonctionner l’expérimentation au mieux, pour reproduire la dynamique qui existe au sein d’une cour d’assises. La présence des magistrats à titre temporaire, qui peuvent avoir une autre profession et venir d’un autre horizon permet d’apporter un regard différent. Nous verrons, au terme de l’expérimentation, s’il est décidé de la généraliser.

M. Ian Boucard. Je constate que nous sommes tous convaincus de l’importance des jurys populaires. Vous dites que le système ne fonctionne pas. Comment préconisez-vous d’associer les citoyens aux décisions de justice ?

Mme Marie-Christine Tarrare. Je vous donnerais tout de suite la solution si je l’avais ! Il est vrai que le fonctionnement des cours d’assises, qui implique le tirage au sort des jurés, les révisions de listes, les constitutions de jurys, est extrêmement lourd et prend beaucoup de temps. Nous pourrions assouplir les modalités de désignation des citoyens assesseurs en prenant exemple sur les autres pays qui fonctionnent avec des jurys populaires. Et si nous y parvenions, pourquoi réserver la participation des citoyens aux décisions les plus graves ? Ils pourraient prendre part à bien d’autres contentieux.

M. le président Ugo Bernalicis. Imaginons qu’un article de presse fasse état d’un comportement condamnable de la part d’une personne morale ou physique dans le ressort de votre juridiction, qui n’aurait pas fait l’objet d’une remontée d’information de votre part. La DACG pourrait-elle vous demander si une enquête est ouverte ? Et si ce n’est pas le cas, pourrait-elle vous demander d’en ouvrir une ?

Dans quelle mesure le fait de vous demander si une enquête est ouverte ne va pas vous pousser à le faire, alors que la sérénité de la justice aurait conduit à laisser les choses en l’état tant qu’aucun élément tangible ne lui était communiqué ?

M. Jean-Jacques Bosc. L’article 41 du code de procédure pénale prévoit que le procureur de la République doit rechercher les infractions. Il n’y aurait rien de choquant ou d’illégal à ce qu’un procureur de la République, ou un procureur général – qui garde le pouvoir de donner des instructions individuelles –, ordonne une enquête sur le fondement d’informations de presse, cela s’est déjà fait, mais ce n’est pas lié aux remontées d’informations à la DACG.

Et selon le retentissement médiatique, on peut imaginer que la DACG demande au procureur général si une enquête est ouverte, mais cette simple interrogation ne déterminerait pas l’ouverture d’une enquête.

Mme Marie-Christine Tarrare. J’ai vécu un cas de cette nature. Un hebdomadaire de la presse nationale avait fait paraître un article relatant qu’un patient était décédé dans la salle d’attente d’un hôpital, et mettant en cause la responsabilité de l’établissement dans la chaîne de prise en charge du patient.

Le décès de ce patient n’avait pas été porté à notre connaissance. Cette affaire publiée dans la presse, a suscité l’attention de la DACG qui m’a appelé pour me demander si j’avais des informations. Je n’en avais absolument aucune, et je me suis renseignée avant de décider des suites éventuelles. Mais je n’ai pas reçu d’instructions m’incitant à diligenter une enquête ; j’ai simplement été sollicitée car l’affaire semblait avoir une forte importance.

M. le président Ugo Bernalicis. Cette audition est terminée, je vous remercie d’avoir répondu à nos questions.

Audition du mercredi 4 mars 2020

À 14 heures 30 : M. Pascal Gastineau, président de l’Association française des magistrats instructeurs (audition à huis clos)

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons à présent M. Pascal Gastineau. Monsieur, je vous remercie de votre présence. Cette audition se tient à huis clos, à votre demande, en raison de vos fonctions de vice-président chargé de l’instruction au pôle financier du tribunal judiciaire de Paris. Je vais vous donner la parole pour une intervention liminaire, qui précèdera notre échange sous forme de questions et de réponses.

Auparavant, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Pascal Gastineau prête serment.)

M. Pascal Gastineau, président de l’Association française des magistrats instructeurs. Je représente pour la quatrième année l’AFMI ; mon mandat de président s’achève bientôt. L’AFMI est une association professionnelle, et non un syndicat. Les membres de l’association, essentiellement des juges d’instruction, parfois des présidents de chambre de l’instruction, y officient sans aucune décharge, en sus de leur activité professionnelle.

Les juges d’instruction s’expriment peu, quasiment jamais, dans la presse. Grâce à l’AFMI, nous pouvons nous exprimer, mais seulement sur des sujets institutionnels, ou pour répondre à des questions telles que l’anonymisation du juge d’instruction, etc. Vos collègues députés ou sénateurs nous auditionnent souvent sur des questions qui intéressent le droit pénal, comme le secret de l’instruction ou la récente réforme de la loi pénale.

Je ne peux exprimer que le point de vue de l’association. Nous avons préparé cette audition ensemble, avec mes collègues du conseil d’administration, à partir de la liste indicative de questions que vous nous avez adressée. Évidemment, je suis strictement tenu au secret de l’instruction, c’est-à-dire à la loi pénale que vous-mêmes avez votée, mesdames et messieurs les parlementaires. Peut-être serai-je amené à vous dire que répondre à telle ou telle question m’obligerait à violer le secret de l’instruction, ce qui est évidemment hors de question. Néanmoins, je m’adresse à vous avec plaisir, mais aussi avec une certaine appréhension. Nous, magistrats, n’avons pas l’habitude d’un tel exercice. Cette commission d’enquête parlementaire porte sur un très beau sujet, et je viens vers vous en toute confiance et toute humilité.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur, nous allons nous astreindre à une certaine discipline ; nous ne souhaitons pas vous tenter de violer le secret de l’instruction ! Ce n’est pas l’objet de notre commission.

M. Pascal Gastineau. Je ne suis pas inquiet !

M. le président Ugo Bernalicis. Le rôle du juge d’instruction a changé, notamment au cours des vingt ou trente dernières années, parallèlement aux évolutions du rôle dévolu au parquet, qui a vu ses compétences et prérogatives s’élargir, au point qu’elles sont dans certains cas presque similaires à celles du juge d’instruction. Ma première question vous semblera peut-être un peu provocatrice. Quelle est la plus-value du juge d’instruction dans le système actuel ?

M. Pascal Gastineau. Monsieur le président, nous démarrons fort ! Le juge d’instruction est clairement menacé. Chaque réforme voit le renforcement du pouvoir du parquet. La dernière en date fut une mauvaise nouvelle. Quand j’ai été invité par l’ordre des avocats de Paris à participer à un colloque, dont le titre était « L’agonie du juge d’instruction », j’ai aimablement dit à M. le vice-bâtonnier que nous n’étions pas encore morts et que le Conseil constitutionnel nous avait finalement sauvés. En effet, dans une décision extrêmement longue et bien motivée, ce dernier explique que nous ne pouvons pas transférer au parquet des pouvoirs importants d’enquête, car seul le juge d’instruction a la faculté de connaître entièrement le dossier.

Je suis un jeune magistrat. Avocat pendant près de vingt ans, j’ai rejoint la magistrature voilà dix ans. J’ai été intégré en plein exercice, comme vice-président chargé de l’instruction, d’abord à Arras. J’ai ensuite été affecté à Lille, où je me suis intéressé au droit commun et au droit financier. Étant ancien avocat dans la capitale, j’ai en effet dû réaliser ce passage dans le Nord avant de revenir à Paris. J’ai eu la chance de connaître des postes d’instruction divers et variés.

J’ai ainsi constaté que, en France, l’existence d’un juge d’instruction est une chance. Il enquête de manière tout à fait indépendante. Je n’irai pas jusqu’à citer Balzac, qui, dans Splendeurs et misères des courtisanes, dit qu’« aucune puissance humaine, ni le roi, ni le garde des Sceaux, ni le premier ministre ne peuvent empiéter sur le pouvoir d’un juge d’instruction ». Il a raison ! Je ne vois pas le garde des Sceaux empiéter sur les pouvoirs d’un juge d’instruction. Mais Balzac donne l’image d’un juge d’instruction que rien n’arrête et rien ne commande. Nous sommes encadrés, notamment dans la procédure contradictoire, car tous nos actes sont soumis à la censure de la cour d’appel, voire de la Cour de cassation. Toutefois, le juge d’instruction ne rend compte à personne. Je n’ai jamais reçu de coup de téléphone me disant : « M. Gastineau, un poste dans le sud, à votre niveau de carrière, ne serait-ce pas intéressant ? » Cela n’est jamais arrivé.

Le juge d’instruction a réellement le pouvoir d’instruire les dossiers et de décider de tous les actes d’enquête possibles. Il nous faut donc faire preuve de discernement. Un acte de perquisition n’est ni un acte simple ni un acte sans conséquence. Une mise en examen n’est pas non plus sans conséquence, pour telle personne, tel chef d’entreprise, etc. J’ai connu dans le Nord le cas de personnes mises en examen pour des faits d’agression sexuelle, dont l’innocence a été montrée par l’instruction. La mise en examen les avait bannis de leur village, c’était fini. Notre pouvoir a des conséquences lourdes.

Par ailleurs, le juge d’instruction ne peut enquêter que s’il a à disposition des services d’enquête efficaces. Cela est souvent le cas, mais pas toujours. J’ai connu des dossiers qui auraient mérité un appui technique plus important. En effet, je ne peux pas réaliser moi-même la plupart des actes, comme les interceptions judiciaires.

Un juge d’instruction a aussi besoin de systèmes informatiques performants. Le huis clos me permet une certaine liberté de parole – je n’avais d’ailleurs pas d’autre intention que de vous répondre de façon sincère et claire, conformément à mon serment. Je prendrai un exemple. Nous disposions auparavant du système informatique Winstru, très performant et ergonomique, conçu par des juges d’instruction et des greffiers, et peu onéreux. Ce système a été supprimé, au prétexte que tous les professionnels de la justice devaient disposer du même système. Quelle mauvaise nouvelle ! Créé au moment où l’on voulait supprimer les juges d’instruction, le nouveau système national, Cassiopée, qui est une chaîne pénale, est une grosse machine qui ne fonctionne pas encore bien. Je me suis plaint de ce changement, ce qui n’a pas été apprécié. Nous espérons des améliorations, mais les bugs sont récurrents.

Je vous livre une anecdote. Quand nous convoquons une personne à un débat de prolongation de détention, nous devons être attentifs à convoquer aussi son avocat. Si elle en a plusieurs, nous convoquons systématiquement le premier avocat saisi. L’erreur n’est pas permise ! Si nous convoquons le deuxième ou le troisième, nous risquons de voir le débat être annulé et la personne libérée. Si le premier avocat saisi est maître Zerbib, comme Cassiopée trie les noms de manière alphabétique, la greffière risque d’en convoquer un autre, le premier s’affichant dans la liste. Des annulations ont eu lieu ! Voilà qui est rageant !

Winstru avait aussi beaucoup d’avantages. Il était la mémoire du cabinet. De plus, ce système n’était pas ouvert à tout vent. Cassiopée permet des intrusions ! Nous voyons des petits malins s’adresser au greffe du service de l’accueil du justiciable, qui demandent à la jeune personne qui s’occupe de l’accueil : « Au fait, dans le dossier, c’est bien M. un tel qui est chargé de l’instruction ? – Ah non, Monsieur. Quel est votre nom ? Ah oui, je vois, il y a un mandat d’arrêt… – Ah, il y a un mandat d’arrêt ? Merci Madame… ». Nous devons vérifier que les fenêtres sont bien verrouillées. Il s’agit certes de points anecdotiques, mais ils ont leur importance. Les moyens techniques et d’enquête sont importants.

La co-saisine est indispensable. Je ne dis pas qu’un juge d’instruction est fragile, mais il est seul. Les points de vulnérabilité d’un juge d’instruction sont multiples. Nous constatons l’attaque de certains conseils. Certains d’entre nous ont pu faire l’objet de demandes qu’ils considèrent comme attentatoires à leur honneur, par exemple des demandes de récusation. Les attaques médiatiques et tentatives de décrédibilisation existent aussi. Certains de mes collègues parisiens ont vu leur nom sortir dans la presse. Ainsi, un juge d’instruction peut se trouver seul face à la presse, quand la défense d’une partie trouve un écho favorable auprès d’un journaliste. Voilà qui n’est pas une situation facile. L’indépendance consiste aussi à pouvoir conduire son dossier en toute sérénité, sans devenir la victime d’attaques ou de tentatives de déstabilisation.

Enfin, en France, nous avons la possibilité de nous constituer partie civile. Voilà qui est formidable ! Je m’entends bien avec mon parquet. Les parquetiers sont d’abord et avant tout des magistrats. Cependant, des divergences de point de vue peuvent survenir. Il existe un concept remarquable, excellent marqueur de la qualité d’une démocratie, à savoir l’ordonnance de passer outre. Cette ordonnance peut être prise par le juge d’instruction, dans le cas où une plainte est déposée avec constitution de partie civile et où le parquet dit : « Circulez, il n’y a rien à voir. Ce n’est qu’un litige privé, commercial. Je requiers de ne pas informer ». Le juge d’instruction peut entendre la partie civile et prendre une ordonnance de passer outre. J’ai ainsi pu voir sortir des dossiers importants, qui ont donné lieu à des instructions fructueuses et à la manifestation de nouvelles vérités, car telle est la mission du juge d’instruction : la manifestation de la vérité et l’instruction à charge et à décharge.

Nous ne sommes pas des parquetiers, nous n’accusons pas. Nous essayons en revanche de savoir ce qui s’est réellement passé. Nos moyens d’investigation et d’enquête sont importants. Même si certains jeunes magistrats sont tout à fait brillants, je pense que plus un juge d’instruction a vécu, mieux c’est, notamment en matière de juridiction spécialisée.

L’image classique d’un magistrat est qu’il ne connaît ni la comptabilité ni l’informatique. Toutefois, nous avons sorti récemment des dossiers de cybercriminalité qui ne sont pas anodins. Nous sommes par ailleurs reconnus en matière de coopération internationale. Nous avons beaucoup de facilité, grâce au nouveau régime de la décision d’enquête européenne, à obtenir immédiatement, de la part de nos homologues européens, des informations nécessaires à l’instruction de nos dossiers.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci pour l’exhaustivité de cette première réponse. Plusieurs éléments appellent mes remarques. Premièrement, votre parcours par Arras et Lille ne peut que me parler. Je suis né à Arras, habite à Lille, suis élu de cette circonscription et travaille maintenant à Paris. Les similitudes sont grandes !

M. Didier Paris, rapporteur. C’est une collusion ! (Sourires.)

M. le président Ugo Bernalicis. Est-ce une atteinte à votre indépendance ? Suis-je suivi par un juge d’instruction ? Je ne le sais pas encore. (Rires.)

Vous avez dit que le juge d’instruction ne rendait de compte à personne. J’y vois certes un gage d’indépendance, et cela suscite aussi la peur. (M. Gastineau acquiesce.) Dans une société démocratique, je conçois l’existence de différents pouvoirs, mais aussi de contre-pouvoirs en toute matière. Bien que le pouvoir judiciaire ne soit qu’une autorité aux yeux de la Constitution, comment faire en sorte que le juge d’instruction ait à rendre compte, sans pour autant que cela implique des possibles récusations ou des moyens de pression ?

Le statut du siège, et du juge d’instruction particulièrement, est plus protecteur que celui du parquet, afin de garantir son indépendance. Cependant, cela ne préserve d’aucune dérive. Par exemple, votre collègue M. Hayat, qui nous expliquait son parcours à Nice, relatait que le doyen des juges d’instruction avait été mis en cause, mis en examen puis radié, parce qu’il trempait dans une affaire de criminalité organisée. Il a pu agir ainsi car il était doyen des juges d’instruction. Je m’interroge sur l’orientation des dossiers. Qui prend les décisions pour savoir quel juge d’instruction traitera quel dossier ? Voilà une décision qui n’est pas neutre. C’est un choix, partial, qui ne paraît pas transparent, et qui suscite un certain nombre de fantasmes. Des points de clarification seraient sans doute nécessaires.

Enfin, vous disiez entretenir de bons rapports avec le parquet : j’imagine qu’il s’agit du parquet financier actuel, et non de l’ancien. Une enquête vient d’être ouverte sur l’ancien responsable de la section financière du parquet de Paris.

M. Pascal Gastineau. Je n’ai pas connu cette personne.

M. le président Ugo Bernalicis. Voir cette affaire sortir, en 2020, sur un magistrat du parquet…

M. Pascal Gastineau. Nous sommes d’accord.

M. le président Ugo Bernalicis. …qui est mis en cause dans une affaire qui lie finances, BTP, etc. ! Les questions sont légitimes, et obtenir de meilleures garanties devient urgent.

M. Pascal Gastineau. En disant que je n’ai à rendre de comptes à personne, peut-être me suis-je mal exprimé. Je n’ai simplement pas de compte rendu hiérarchique à faire. Je ne rends pas compte de mes actes d’instruction à mon président. Mon président ne peut pas entrer dans mon cabinet d’instruction et aller fouiller dans mes dossiers. Les présidents sont parfois plus ou moins interventionnistes. Ils peuvent parfois s’inquiéter de tel ou tel dossier. Personnellement, ce ne fut jamais le cas. Toutefois, je rends compte à la cour d’appel et à la chambre d’instruction. Chacun de mes actes peut faire l’objet soit d’une requête en nullité, soit d’un appel. Les conseils ne s’en privent pas, ce dont je ne me plains pas, puisque je ne peux pas dire faire l’objet d’un harcèlement judiciaire contentieux de la part des conseils. Nous sommes extrêmement encadrés. Par ailleurs, mon cabinet est surveillé par la chambre d’instruction, en ce sens qu’elle vérifie les entrées et sorties et s’assure que les dossiers ne dorment pas. Enfin, les parties civiles sont attentives, au sein d’une procédure contradictoire.

La différence avec le parquet tient à la hiérarchie. Je demande parfois un avis à un parquetier sur un point précis, car le texte prévoit un avis ou une réquisition. Le parquetier répond qu’il va demander à son supérieur, ce que je ne fais jamais ! J’adresse des demandes systématiquement à mes co-saisis, mais jamais à un supérieur.

Quant aux relations du juge d’instruction avec le parquet, le premier a besoin du second car les avis, les réquisitions et les règlements définitifs du parquet sont nécessaires. Cependant, au cours de ma carrière dans le Nord, il m’est arrivé d’attendre longtemps un réquisitoire supplétif. Je m’explique : le juge d’instruction découvre des faits, pour lesquels il n’a d’abord pas été saisi, mais qui ont une portée économique, financière et politique. Le juge d’instruction demande au parquet de bien vouloir le saisir, car il découvre au cours d’une perquisition que telle personne entretient avec telle autre de tel office des relations qui ne sont pas normales. Parfois nous nous interrogeons : les réquisitions n’arrivent pas, le parquet doit être très occupé. Or, sans réquisition, le juge d’instruction ne peut informer. De ce point de vue, nous sommes dépendants du parquet. Notre dépendance vient du fait que, en général, nous ne pouvons pas nous autosaisir, à moins de nous constituer partie civile.

J’en viens maintenant à la désignation des juges d’instruction. En France, nous sommes désignés par le président du tribunal, magistrat du siège, avec une possibilité de délégation. Son choix est déterminé par des critères dont les principaux semblent être la charge de travail, la compétence technique, l’appétence et la bonne organisation du service.

Cependant, certains juges d’instruction s’interrogent quand ils ne sont pas désignés pour informer tel dossier. Dans ce cas, un choix, des critères n’ont pas été compris. Une explication peut donc avoir lieu : « Je ne vous ai pas choisi car vous avez déjà une charge de travail très importante, etc. » Nous espérons cependant qu’il n’y a pas d’autres raisons, car nous avons tous la même formation et répondons au même cahier des charges.

D’autres systèmes existent, dans d’autres États. En Espagne existe un tirage au sort. D’autres pays s’en tiennent au tableau de permanence. Quand le parquet ouvre l’information, on examine simplement ce tableau de permanence pour désigner le juge d’instruction. Cependant, dans ce cas, le parquet peut décider du moment opportun, en fonction du magistrat ou des enquêteurs de permanence. Le diable est toujours dans les détails. Les grandes questions institutionnelles sont résolues, car les juges d’instruction, en France, sont bien indépendants. Toutefois, la question pertinente est de savoir si nous choisissons la bonne personne pour les bonnes raisons. Personnellement, il ne m’est jamais arrivé d’être écarté d’un dossier. Cependant, nous pourrions parfaire ce système pour éviter de donner l’apparence d’un choix ou d’une désignation arbitraires.

Quant à la vulnérabilité des personnes, heureusement, le cas de Nice est tout à fait exceptionnel.

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne sais pas si cela est exceptionnel.

M. Pascal Gastineau. Je ne connais pas ce cas, mais il me semble, au regard de vos propos, tout à fait exceptionnel. Le cas de juges corrompus est rare, et il est très difficile de mettre en examen un juge d’instruction révoqué, qui a été emporté par ses faiblesses. A priori, tout cela me semble exceptionnel.

Le diable est bien dans les détails : la désignation, le réquisitoire supplétif qui tarde à arriver, etc. Voyez le cas du règlement, ou réquisitoire définitif. Je viens de terminer mon information, et conformément à l’article 175 du code de procédure pénale, je transmets le dossier au procureur de la République et en avise toutes les parties. Si le parquet ne répond pas, je peux toujours clôturer mon dossier et prendre mon ordonnance de non-lieu ou de renvoi. Toutefois, il est toujours plus délicat de le faire sans l’avis du parquet, ce que l’on appelle le règlement ou réquisitoire définitif, même si le parquet n’a pas obligation de répondre.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous eu connaissance, de près ou de loin, au cours de votre carrière, de manquements à l’indépendance de magistrats, de tentatives de pression de l’exécutif, de médias, d’élus locaux, etc. ?

M. Pascal Gastineau. La presse s’est déjà fait l’écho de certaines affaires, dont celle des écoutes. Je ne sais rien d’autre que ce qu’elle en dit. J’ai eu connaissance d’un autre cas, aussi rapporté par la presse, concernant la libération par erreur d’un terroriste. Un collègue du pôle antiterroriste a été sanctionné, sans que, selon les dires de ce dernier et de la presse, il ait le sentiment que la procédure ait été suivie, procédure qui doit passer par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Toutefois, tout semble être rentré dans l’ordre.

Personnellement, je n’ai jamais connu aucune pression. Je sais que mes collègues, et même les plus jeunes, s’ils faisaient l’objet de toute forme de pression, seraient courroucés. Par ailleurs, la règle des dix ans nous rend tout à fait inamovibles. Il existe très peu de moyens de pression sur un juge d’instruction. La contrepartie est que le juge d’instruction ne doit pas se croire tout puissant. Les contre-pouvoirs existent, et nous devons aussi nous discipliner. Nous pouvons avoir vite fait de manquer de discernement, d’où l’importance de la co-saisine.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous constatons, dans vos réponses, à quel point le juge d’instruction, dans l’organisation judiciaire française, a une place tout à fait originale. Cette place reste tout à fait centrale, même si seulement 3 % des procédures pénales sont informées par le juge d’instruction. Mais ce faible ratio est d’une grande qualité. Vous êtes à la charnière de ce que peut représenter le mode français de l’indépendance de la justice. Vous en êtes le fer de lance.

Quant aux points de vulnérabilité, ils sont sans doute multiples. Je ne reviens pas sur l’organisation interne des juridictions et les modes de désignation – vous les avez évoqués. Je me rappelle qu’un grand nombre de désignations avaient lieu d’après le tableau de permanence, qui – il est vrai – a aussi des défauts.

Quels sont les autres points de vulnérabilité ? Je pars du principe que le juge d’instruction est par nature un homme seul, malgré l’existence de la co-saisine, et que son indépendance repose beaucoup sur sa volonté d’indépendance. Or – je reprends vos propos – il est très difficile d’attenter à l’indépendance du juge d’instruction. La manière dont les juges d’instruction sont nommés, après un cursus universitaire et à la sortie de l’École nationale de la magistrature (ENM), devenant parfois juges d’instruction dès la sortie d’école, est-elle une garantie suffisante d’indépendance du juge, en termes d’état d’esprit et de mode de fonctionnement intime de la personne, compte tenu du poids de ses responsabilités ?

Quant à la presse et à l’opinion publique, nous constatons qu’elles exercent des pressions constantes sur l’appareil judiciaire, singulièrement sur les juges d’instruction, compte tenu de leur rôle particulier. Quelles sont les évolutions et les protections possibles à envisager ? J’en viens à un point précis. Nous avons vu comment la communication dans les affaires joue un rôle majeur. En particulier, le parquet de Paris dispose d’un magistrat chargé de la communication. Il va chercher directement les renseignements auprès de ses collègues du parquet, et peut-être auprès, aussi, des juges d’instruction – à vous, monsieur, de nous le préciser. Au regard de ces échanges d’information ou de la pression médiatique extérieure, comment vivez-vous ces phénomènes, comment assurez-vous, dans votre quotidien comme dans vos fonctions de président de cette association, la garantie de votre indépendance ?

M. Pascal Gastineau. La première question, en résumé, est la suivante : « Peut-on être un bon juge d’instruction en sortant de l’ENM ? » Au pôle financier, j’ai des collègues qui sont beaucoup plus jeunes que moi et qui sont très bons.

M. Didier Paris, rapporteur. Je parle au regard de l’indépendance.

M. Pascal Gastineau. Quand je dis qu’ils sont très bons, ils le sont en tous les sens du terme. Ils sont très efficaces, totalement indépendants, « inoxydables », dirais-je. Monsieur le rapporteur, vous pourriez avoir raison sur le papier, mais l’ENM – j’y interviens parfois – est une école excellente. Certes, avoir un peu vécu peut aider, mais on peut être un excellent juge d’instruction à 25 ans.

M. Didier Paris, rapporteur. À vos yeux, le passage par d’autres fonctions avant celles de juge d’instruction est-il un passage obligé, ou sommes-nous hors sujet ?

M. Pascal Gastineau. Il me semblerait radical d’imposer, avant de devenir juge d’instruction, d’avoir exercé d’autres fonctions. Dans certains pays il n’est pas possible de devenir magistrat sans avoir été auparavant avocat, comme au Luxembourg. Mais il n’y a pas d’ENM au Luxembourg.

M. Didier Paris, rapporteur. Tout comme au Canada.

M. Pascal Gastineau. Le choix d’un poste de juge d’instruction est déterminé souvent par le classement, sauf erreur de ma part. Cette fonction est assez prisée. Elle est globale, intéressante, multi domaines, et permet de faire évoluer les lignes. Les intérêts sont nombreux. Le classement est aussi, en soi, la garantie de ce que le candidat ait les épaules suffisamment larges.

Je trouve trop radical d’imposer d’exercer d’autres fonctions avant de devenir juge d’instruction. En revanche, rester trois ans au minimum à la même fonction – ce qui n’est pas encore le cas –, voilà qui est important. Nous pâtissons d’un turnover trop important. Certains dossiers ne sortent pas car un juge occupe le poste pendant deux ans, puis est remplacé par un autre juge ; s’ajoute un congé maternité, etc. Le temps court contre nous, or le temps est un élément essentiel de l’information judiciaire.

Concernant la presse, il n’est pas possible aux juges d’instruction de s’exprimer, si ce n’est par l’intermédiaire de l’AFMI. Cela peut créer une grande frustration chez certains de nos collègues. Certains articles de presse sont parfois totalement faux, y compris dans des journaux du soir très sérieux, qui diffusent des informations inexactes. À la suite de telle information, dans la presse, annonçant la mise en examen de telle ou telle personne, une avalanche de questions inonde le cabinet d’instruction, qui renvoie alors au parquet. Voilà le moment où il est important que le parquet soit agile en matière de communication. Le secret de l’instruction a beau être indispensable, parfois, une information a minima du public est nécessaire, par exemple dans le domaine de la cybercriminalité, pour des atteintes massives à l’ensemble de la collectivité, pouvant toucher jusqu’à 30 millions de personnes par exemple – cela est colossal ! Nous l’avions fait pour la lutte antiterroriste. Nous devons parfois éveiller les consciences pour les inciter à se défendre.

M. le président Ugo Bernalicis. Peut-il arriver que le parquet vous sollicite pour demander des éléments de communication extérieure, ou vous arrive-t-il de communiquer au parquet des éléments, parce qu’il a, lui, la possibilité de les communiquer ?

M. Pascal Gastineau. Nous pouvons le faire, mais, en général, le parquet connaît tout le dossier. Il ne connaît pas certains actes, notamment tous les actes d’investigation en cours, les plus secrets et les plus pointus, que nous ne révélerons jamais à qui que ce soit, si ce n’est certains actes qui exigent une réquisition favorable du parquet.

M. Didier Paris, rapporteur. Concernant vos rapports avec le substitut ou le membre du parquet, avez-vous des discussions sur un mode de communication ?

M. Pascal Gastineau. C’est effectivement possible, quand il est nécessaire d’informer le public, ou plutôt, souvent, de contrecarrer une rumeur ou des informations fausses qui pourraient mettre en péril des réputations.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez parlé de l’évolution du rôle du juge d’instruction, question posée dans la loi de programmation et de réforme de la justice du 23 mars 2019. Je ne partage pas forcément votre avis sur ce point, mais nous pourrons en débattre dans un autre cadre.

Un projet de parquet européen est en cours. Il a été voté au Sénat hier à la quasi-unanimité, et arrive très bientôt devant notre assemblée. À vos yeux, est-ce un élément supplémentaire d’indépendance ou n’est-ce qu’accessoire ?

M. Pascal Gastineau. Nous sommes condamnés !

M. Didier Paris, rapporteur. Pardon ?

M. Pascal Gastineau. Nous sommes condamnés ! Évidemment ! Qu’un parquetier, équivalent du procureur français, dans les mêmes locaux du tribunal judiciaire, puisse mettre en examen, avec des pouvoirs pour certains identiques aux juges d’instruction, pose la question de la pertinence de notre fonction, même si, jusqu’à preuve du contraire, nous ne sommes jamais présents à l’audience pour accuser et requérir une condamnation.

Certes, pour le moment, le procureur européen ne traite que d’un contentieux tout à fait spécifique, les atteintes aux finances de l’Union européenne, et le procureur délégué français ne rend compte qu’à un procureur européen, qui a une autre source de légitimité. Le circuit est différent.

M. Didier Paris, rapporteur. Cependant, ce procureur délégué doit passer par le juge des libertés et de la détention pour les mesures réductrices de liberté.

M. Pascal Gastineau. Tout à fait. Pour nous, juges d’instruction, ce n’est ni une bonne ni une mauvaise nouvelle. En revanche, nous voyons ici la preuve qu’un parquetier peut être indépendant. Voilà la signification de ces nouvelles dispositions.

Au regard de la compréhension complète du système judiciaire français, que vont dire les gens ? Nous disposons de 550 juges d’instruction en France. Les dossiers sortent-ils ? Oui, mais le rythme pourrait être plus rapide. Avoir un juge d’instruction, pour la justice spécialisée, voilà qui est positif : santé publique, grands dossiers économiques et financiers, etc. Mais nous avons désormais le parquet national financier (PNF), qui fonctionne très bien, et qui rapporte de l’argent ! Et la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP), voilà qui est formidable ! Cette convention porte ce nom car, à l’époque de sa création, la rapporteure du projet de création de la convention de compensation d’intérêt public m’a interrogé ici même, dans les locaux de l’Assemblée nationale. Je lui ai dit que cela était une bonne idée, qui permettait de rapporter de l’argent, mais qu’il s’agissait aussi d’une convention judiciaire, et qu’il aurait été bon de le rappeler.

Cette convention a fait du PNF une structure très performante, en apparence. Cependant, le PNF est-il indépendant ? Je ne sais pas. Les magistrats travaillent comme des juges d’instruction. Ils sont deux en co-saisine et ouvrent une sorte d’examen contradictoire. En réalité, toutes ces créations sont la preuve que certains peuvent être aussi bons que nous, voire meilleurs et plus efficaces. Cependant, pour toutes les affaires traitées en dehors de Paris, nous sommes bien satisfaits de la présence d’un juge d’instruction ! Voyez toutes les affaires avec constitution de partie civile, qui ne sont pas toutes vaines et sans intérêt, et qui ne se résument pas à un moyen de résoudre un litige civil ou commercial !

Au pôle financier, nous avons actuellement un problème de communication. Nous avons réussi à démonter des escroqueries extraordinaires, qui ne sont que la partie cachée d’un iceberg avec d’immenses litiges civils et commerciaux. La principale difficulté tient au fait que les parties n’ont jamais la possibilité – le parquet n’a pas le pouvoir de délier qui que ce soit de cette obligation, tout comme le juge d’instruction – de faire part de découvertes pénales dans le cadre d’un procès civil ou commercial. Voilà encore une autre question, mais une réforme pourrait être envisagée.

M. Didier Paris, rapporteur. C’est en cours !

Mme Naïma Moutchou. Monsieur le président Gastineau, je n’ai pas la même analyse que vous, mais je n’entrerai pas dans le détail sur le parquet européen. Les missions ne sont pas les mêmes. Même si le PNF réalise un immense travail, les angles morts existent, notamment pour les dossiers internationaux et transfrontaliers de grande fraude, qui ne trouvent pas de réponse en droit interne.

Ma première question porte sur un grief récurrent, de la part des avocats et d’une partie de la doctrine, et qui nourrit le projet de suppression du juge d’instruction, idée qui revient régulièrement. Ce reproche consiste à dire que le juge d’instruction instruit en théorie à charge et à décharge, alors qu’en pratique – peut-être parce qu’il n’en a pas les moyens – il n’instruit qu’à charge, et non à décharge. Le juge d’instruction est donc le juge de l’accusation, ce qui pose la question de l’indépendance. Qu’en pensez-vous ?

Ma deuxième question porte sur un point très précis. Un arrêt de 2019 sur la question de la mise en examen dans le cadre d’un supplément d’information ordonné par la chambre de l’instruction, qui a conduit à la désignation d’un juge d’instruction et à des mises en examen, a posé la question de la libre appréciation, du libre arbitre et donc de la dépendance du juge d’instruction. La chambre criminelle a dit que ce juge avait la possibilité de refuser la mise en examen, ce qui n’était pas si clair jusque-là. Le législateur devrait-il intervenir pour clarifier la situation ?

M. Pascal Gastineau. Annuler ou réformer une décision d’un juge d’instruction est une chose. Lui demander de mettre en examen en est une autre. Moi aussi, je trouve choquant qu’une chambre d’instruction puisse ordonner ces mises en examen. Cette situation est l’image même de toutes les contradictions de l’indépendance du juge d’instruction.

M. Didier Paris, rapporteur. La chambre peut mettre en examen elle-même.

M. Pascal Gastineau. Tout à fait, tout comme elle peut renvoyer. Nous avons même déjà vu, dans des affaires graves, un juge d’instruction ordonner un non-lieu, puis la chambre d’instruction, totalement opposée à ce non-lieu, ordonner un renvoi ou une mise en accusation devant une cour d’assises.

Votre expression, madame, concernant le juge d’instruction qui n’instruirait qu’à charge me choque ! J’essaie toujours de faire preuve de discernement et d’instruire à charge et à décharge, dans mes discussions, dans mon ordonnance de renvoi ou de non-lieu, etc. Nous avons encore la latitude d’agir ainsi. Je suis sincèrement persuadé que mes collègues y sont toujours attentifs, dans toutes leurs questions et toutes les observations des conseils qu’ils reçoivent. Il n’est arrivé bien souvent de changer de point de vue, car j’entendais d’un conseil que telle situation était impossible, que tel élément factuel ou juridique allait contre mes conclusions. Au pôle financier, les conseils sont très affûtés.

Concernant les angles morts de la grande fraude, nous avons beaucoup progressé ! Nous ne chômons pas dans le domaine des grandes escroqueries financières ! Des coopérations nouvelles sont instaurées, par exemple avec Israël.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous verrons ce que cela donne.

M. Antoine Savignat. Vous nous avez dit que vous n’avez jamais reçu d’appel vous proposant un poste dans le sud. Vous avez ensuite dit « mon président », et ajouté que tous les hommes et toutes les femmes ne sont pas faits du même bois et que certains présidents sont parfois plus interventionnistes. Paris est une grande juridiction, les pressions semblent difficiles. Toutefois, dans de petites juridictions, le juge d’instruction, qui est seul, dit « mon président ». Or, le président, dans l’évolution de toutes les carrières dans la magistrature, joue un rôle prépondérant. Séparer le juge d’instruction de cette forme de hiérarchie, ne serait-ce pas une avancée en termes d’indépendance ? Dans une petite ville, le président pourra aller voir le juge d’instruction et lui demander la raison de ses actes. Cette hiérarchie est-elle un obstacle à l’indépendance du juge d’instruction ?

Le juge des libertés et de la détention, dans la plénitude de l’exercice des pouvoirs qui sont les siens, en matière de détention, de protection des libertés et de perquisition, est-il également un obstacle à l’exercice, en toute liberté, de la mission du juge d’instruction ? Dans le cadre de son instruction, le juge est aussi confronté au bon vouloir des magistrats du siège, qui ont à se prononcer sur le bien-fondé d’une perquisition, d’une détention, etc., et qui influent donc sur la poursuite de son travail.

M. Pascal Gastineau. Certes, le président est d’abord l’évaluateur. L’évaluation ne doit en principe pas être une évaluation de la pertinence des décisions du juge d’instruction. La vulnérabilité est effectivement plus grande dans une petite juridiction. Cependant, je n’imagine pas vraiment le président poser des questions directement. En revanche, il peut s’interroger, de façon indirecte, sur le rythme d’entrée et de sortie des dossiers, sur la performance, etc. Est-ce là un moyen d’inquiéter le juge d’instruction ? Qui, cependant, ira ensuite évaluer le juge d’instruction ? Certes le président évalue d’abord, mais la première présidence de la cour d’appel ensuite, et le président doit aussi demander l’avis du président de la chambre de l’instruction. Ce système d’évaluation est complexe, mais peut-être qu’un point de vulnérabilité existe.

La création du juge des libertés et de la détention vient du fait que l’on considérait que le juge d’instruction disposait de trop de pouvoir. Il semblait abusif qu’il puisse dire : « Monsieur, ou ce soir vous me dites tout, ou vous dormez en prison. Que préférez-vous ? » Désormais, la dichotomie est totale. C’est une vraie dichotomie, car la surprise est constante ! Les décisions des juges des libertés et de la détention sont parfois surprenantes ou, du moins, incompréhensibles à nos yeux. Le juge des libertés et de la détention aura sans doute de bonnes raisons de les prendre. Le système est assez bien fait. Chacun fait son travail. La seule difficulté, parfois, pour le juge des libertés et de la détention – comme le dit le Conseil constitutionnel – est qu’il n’a pas la capacité matérielle d’apprécier tout le dossier en permanence. Le juge d’instruction peut utiliser des techniques spéciales d’enquête, parfois assez massives, comme des interceptions, des géolocalisations. Pour certaines affaires économiques et financières, je fais parfois passer mes enquêteurs par les gaines d’aération pour obtenir une sonorisation du centre de contrôle de la fraude. Il s’agit là d’atteintes profondes. Cependant, je sais ce que je fais, je le fais pendant une période courte, car les infractions sont graves, et car je n’ai pas d’autres moyens pour arrêter une infraction qui par ailleurs peut entraîner des dizaines de millions d’euros de préjudice. Cela étant dit, le juge des libertés et de la détention est une avancée démocratique.

M. le président Ugo Bernalicis. Concernant les aspects médiatiques, est-il impensable que le juge d’instruction donne lui-même des informations à la presse, du fait du mutisme auquel il est astreint et de son impossibilité à communiquer par des voies officielles ? Dans un certain nombre de dossiers, le nombre de personnes connaissant les informations est assez limité, j’imagine que c’est le juge d’instruction lui-même qui fait sortir les informations.

M. Pascal Gastineau. Il serait sous le coup de la violation du secret de l’instruction. Avec ou sans approbation du parquet, cela est impensable.

M. le président Ugo Bernalicis. Il serait couvert par le secret des sources. (M. Gastineau sourit.) Il s’agit là d’une vraie question !

M. Pascal Gastineau. Parlez-vous d’un juge d’instruction qui s’adresserait à un journaliste, en secret ?

M. le président Ugo Bernalicis. Tout à fait.

M. Pascal Gastineau. Il n’a pas droit le faire.

M. le président Ugo Bernalicis. Un article est sorti dans la presse concernant un parquetier qui avait un groupe Whatsapp avec une dizaine de journalistes, pour les informer en temps réel sur un certain nombre d’enquêtes en cours.

M. Pascal Gastineau. Certes, mais il est parquetier, il n’est pas tenu par le secret de l’instruction.

M. le président Ugo Bernalicis. Oui, mais ces faits n’ont pas lieu dans le cadre de l’article 11 du code de procédure pénale. Une marge d’appréciation existe.

M. Pascal Gastineau. Je suis d’accord, mais il ne nous est pas imaginable, via la presse, de faire passer des messages. Ce n’est techniquement pas possible.

M. Didier Paris, rapporteur. Il est toujours imaginable que quelqu’un ne respecte pas la loi. Certains juges peuvent évoquer des questions particulières avec des journalistes, tout comme des députés peuvent se mettre en marge de la loi.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est entendu. Monsieur le président, quand vous dites que vous pouvez faire passer une information par le biais du parquet, pour rétablir une certaine forme de vérité, quand des informations erronées circulent par voie de presse, au regard de l’égalité des armes, est-ce respectueux des parties ?

M. Pascal Gastineau. Que voulez-vous dire ?

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez la capacité de faire sortir des informations, dans une instruction en cours. Raconter n’importe quoi dans la presse, cela est la vie de tous les jours. Quant à faire sortir une information, même cadrée, même par le biais du parquet, n’est-ce pas de nature à remettre en cause l’égalité des armes ?

M. Pascal Gastineau. Non, s’il ne s’agit que d’une information de portée générale, purement informative, portant sur un phénomène global, et non sur les parties elles-mêmes ou un dossier. Il doit s’agir d’une information de nature à intéresser l’ensemble du public. En général, de toute façon, c’est toujours le parquet qui informe, et non le juge d’instruction. Les dossiers sont alors d’intérêt général, et portent par exemple sur la santé publique, sur des atteintes informatiques qui concernent tout le monde. Ceux qui enquêtent sont bien les juges d’instruction, mais c’est toujours le parquet qui communique. Tout comme pour la lutte antiterroriste, le parquet estime nécessaire, à un moment donné, de communiquer sur les avancées du dossier. Je ne vois pas de difficultés, car c’est le parquet qui commande et décide.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur, nous aurions beaucoup d’autres questions à vous poser, mais l’audition touche à sa fin. Je vous réinviterai dans le cadre de la prochaine mission d’information sur la lutte contre la délinquance économique et financière, à la suite du premier rapport que nous avons rendu l’année dernière.

M. Pascal Gastineau. Voilà une question qui suscite tout mon intérêt.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur, je vous remercie.

Audition du mercredi 4 mars 2020

À 15 heures 30 : Mme Joëlle Munier, présidente de la Conférence nationale des présidents de tribunaux d’instance, accompagnée de MM. Benjamin Deparis et Christophe Mackowiak, vice-présidents

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons à présent Mme Joëlle Munier, ainsi que MM. Benjamin Deparis et Christophe Mackowiak.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Joëlle Munier, puis MM. Benjamin Deparis et Christophe Mackowiak prêtent serment.)

Mme Joëlle Munier, présidente de la CNPTJ. Je vous remercie d’avoir sollicité notre audition dans le cadre de votre commission d’enquête. Je vais d’abord vous présenter brièvement la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires (CNPTJ), anciennement Conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance (CNPTGI). Cette nouvelle dénomination est effective depuis le 1er janvier 2020. Notre conférence réunira son assemblée générale modificative le 27 mars prochain. Nous modifierons officiellement le nom de notre association à cette occasion.

Créée en 2006, la conférence regroupe plus de 80 % des présidents de tribunaux judiciaires. Elle est gérée par un conseil d’administration qui comprend neuf membres élus, qui désignent parmi eux les membres du bureau et son ou sa présidente. Se tiennent à mes côtés les deux vice-présidents de la conférence, et j’ai moi-même été élue à la tête de cette association. La CNPTJ représente également les présidents des conférences régionales. Tous les membres et tout le territoire sont représentés, y compris le territoire ultramarin. Notre organisation est fonctionnelle, par nature pluraliste et sans lien politique ni syndical.

Elle intervient essentiellement par le biais de participations à de nombreux groupes de travail, de publications et d’auditions, telles que celle-ci, dans trois champs principaux : l’organisation judiciaire, les libertés individuelles et l’institution judiciaire, son indépendance, sa place au sein des pouvoirs publics et son autonomie budgétaire. Cette audition s’inscrit donc parfaitement dans le champ de notre conférence.

Je commencerai par des éléments de définition. Votre commission d’enquête porte sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Il me semble nécessaire de préciser le sens que nous donnons, nous, magistrats, à ces termes d’indépendance et de pouvoir judiciaire. Le terme de pouvoir judiciaire n’est pas anodin. Il ne nous heurte pas en soi, s’il s’agit de l’entendre comme ce troisième pouvoir que Montesquieu estimait indispensable de consacrer pour assurer l’équilibre des pouvoirs dans un système de gouvernement. Ce n’est pas ce qui résulte de la Constitution de 1958, qui, selon un héritage assez complexe et méfiant vis-à-vis de la justice judiciaire, a fait de celle-ci une simple autorité, même si son indépendance est reconnue et garantie par le chef de l’État, appuyé par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Comme le rappelait Bertrand Louvel, premier président de la Cour de cassation, notre construction est un peu hybride. D’une part, le jugement des procès est confié à cette autorité judiciaire dont l’indépendance est garantie par le CSM, et, d’autre part, le ministère de la justice, administration appartenant à l’exécutif, a autorité sur tout ce qui est nécessaire au fonctionnement des juridictions, en termes de moyens financiers et de gestion des personnels. Cette construction hybride implique d’envisager la question posée de manière un peu différente.

À certains égards, depuis de nombreuses années, les choses ont évolué. La justice a peut-être pris les traits d’un pouvoir judiciaire, avec le développement de nouveaux droits fondés sur les droits fondamentaux, avec la pénalisation de pans importants de la vie sociale, voire politique, avec l’apparition de fonctions de régulation d’ordres juridiques non hiérarchisés – ordre constitutionnel, ordre européen et ordre international. Pour autant, la justice judiciaire n’a pas le statut de pouvoir judiciaire. Elle peine d’ailleurs à trouver une place équilibrée autour des pouvoirs législatif et exécutif.

Si l’autorité judiciaire n’est pas un pouvoir judiciaire, c’est qu’elle n’a pas d’autonomie budgétaire. Cette absence d’autonomie financière la prive de ce statut de vrai pouvoir à part entière. Nous y reviendrons, puisqu’il s’agit d’un point essentiel de notre indépendance.

J’en viens à la définition que nous donnons de la notion d’indépendance. L’indépendance de l’autorité judiciaire est affirmée par l’article 64 de la Constitution. Le statut de la magistrature en fait de multiples applications, mais force est de constater qu’elle n’est définie par aucun texte. Le Conseil constitutionnel s’est exprimé à ce sujet, avec des formules variables. Toute la question est de savoir si l’indépendance est celle que l’on attache à l’institution, à la personne du magistrat ou à la fonction qu’il exerce.

La Commission européenne pour l’efficacité de la justice (Cepej), émanation du Conseil de l’Europe, distingue l’indépendance interne, indépendance de chaque juge dans sa fonction de juger, de l’indépendance externe. Au cours de nos échanges, il est important que nous abordions cette indépendance selon une vision large, qui ne soit pas seulement la liberté de l’acte de juger, mais aussi une notion d’indépendance enrichie de plusieurs regards, le regard que les magistrats portent sur eux-mêmes et celui que les tiers extérieurs à l’institution portent sur l’institution judiciaire. Nous nous intéresserons donc à l’indépendance dans l’acte de juger, l’indépendance dans le fonctionnement des tribunaux, l’indépendance vue par les magistrats et l’indépendance d’un point de vue extérieur.

Les thèmes de votre commission sont vastes. En tant que présidents chargés d’appliquer la justice et de permettre aux juges d’exercer leurs missions, il nous semble crucial de nous intéresser d’abord aux aspects budgétaires.