rapport d'enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire

Le Conseil supérieur de la magistrature peut s’auto-saisir d’un certain nombre de sujets mais, dans ce cas particulier, il ne peut le faire puisque c’est au garde des Sceaux qu’il revient de saisir l’inspection. Quelle est l’opportunité de l’inspection ? Elle est déterminée à la fois par le fait lui-même, mais aussi par l’ambiance : quand l’émoi est général, le pauvre garde des Sceaux doit faire quelque chose, même s’il est persuadé qu’il suffit de patienter deux semaines. Cette question masque un autre problème : il y a longtemps que le Conseil supérieur de la magistrature veut avoir la main sur l’inspection. Ce n’est pas anodin du tout !

Je partage votre avis sur les conseils de juridiction. Quand nous avons travaillé sur la réforme « Justice du XXIe siècle », dite J21, il était important d’associer les élus et les universitaires, ce que nous avons fait lors des dix-huit mois d’expérimentation : cela a donné d’excellents résultats.

M. le président Ugo Bernalicis. Concernant les fadettes, y a-t-il eu des remontées d’informations sur l’enquête préliminaire ouverte par le parquet national financier alors que vous étiez encore garde des Sceaux ?

Mme Christiane Taubira. J’ai découvert ces jours-ci qu’une enquête avait été ouverte. Il faudra peut-être interroger la DACG ; pour ma part, je n’en ai aucun souvenir –j’espère que ce n’est pas un problème de mémoire de ma part. Je ne sais même pas quand l’enquête s’est terminée.

M. le président Ugo Bernalicis. L’enquête préliminaire est toujours en cours : c’est tout le problème !

Mme Christiane Taubira. Cela soulève la question de la durée des enquêtes. Je n’ai pas le souvenir de remontées mais la DACG peut sans difficultés répondre, à travers le garde des Sceaux, à une demande parlementaire.

M. Ugo Bernalicis. Il y a des pratiques différentes d’un parquet à l’autre : certains font remonter l’information dès l’ouverture de l’enquête.

Mme Christiane Taubira. C’est le risque permanent sur les questions sensibles.

Mme Nicole Dubré-Chirat. L’irruption du terrorisme a-t-elle modifié les pratiques dans les remontées d’information au sein du ministère, mais aussi dans les relations avec le ministère de l’intérieur ?

Y a-t-il des thématiques précises que vous souhaiteriez intégrer dans une révision constitutionnelle, concernant par exemple la réforme de la Cour de justice de la République ?

Mme Christiane Taubira. Je sais que vous travaillez sérieusement à la révision de la Constitution. Les réponses que nous avions apportées dans notre projet de réforme, si elles peuvent être améliorées, balayent l’essentiel des sujets. Je ne vois donc pas a priori d’innovation à introduire.

L’irruption du terrorisme n’a pas changé de façon substantielle les pratiques. En tant que garde des Sceaux, j’ai participé au Conseil de défense. Le Président de la République, qui préside les Conseils de défense, réunissait les ministres régaliens. On est dans une autre temporalité dans ces moments-là, incontestablement.

Cela a également une influence sur la temporalité d’après. J’ai organisé en avril 2015 les premières rencontres internationales de magistrats antiterroristes. Une soixantaine de pays étaient représentés au plus haut niveau possible, certains par leur procureur national. Nous avons travaillé trois jours à huis clos, mon objectif étant de faire en sorte que l’on soit de plus en plus efficace. La coopération pénale internationale est parfois compliquée, les juridictions des autres pays ne répondant pas toujours aux commissions rogatoires. Quand les gens se connaissent, en général ils travaillent mieux ensemble. J’ai constaté très vite les effets de ces rencontres, même en dehors de la procédure criminelle, lors des attentats du 13 novembre 2015. Ainsi, concernant les certificats de décès, qui déclenchent toutes les démarches, j’ai appelé le président du tribunal pour voir s’il était possible d’accélérer la procédure pour les victimes et leurs familles : ils ont fait en trois jours ce qui en prenait quinze habituellement. Gloire à eux ! Mais au dernier moment, une difficulté a surgi sur un nom, en raison d’informations contradictoires : c’est la coopération entre magistrats qui a facilité les choses. J’ai pu constater dans d’autres cas également que les procédures vont beaucoup plus vite lorsque les magistrats se connaissent.

M. le président Ugo Bernalicis. Dernière question, parce qu’il aurait été dommage de ne pas vous la poser : qu’est-ce qui a motivé votre choix pour proposer la nomination de Mme Catherine Champrenault comme procureure générale de la cour d’appel de Paris ?

Mme Christiane Taubira. Je ne connaissais ni Mme Champrenault, ni Mme Éliane Houlette. D’ailleurs, lorsque je suis arrivée à la tête du ministère de la justice, je ne connaissais pas grand-monde, à l’exception de quelques magistrats connus. J’avais eu, en tant que parlementaire, à travailler sur les questions liées à l’ordonnance de 1945 : je connaissais donc le président Jean-Pierre Rosenczveig, mais seulement dans ses fonctions de magistrat spécialisé dans la délinquance des mineurs. C’était un inconvénient parce que je devais découvrir tout le monde, mais c’était aussi un avantage parce que je n’étais pas dans les réseaux.

Mon grand principe, pendant les quatre années que j’ai passées au ministère, c’était de nommer des femmes à des postes de haute responsabilité. J’ai ainsi retardé la transmission de la transparence pour le PNF parce que je cherchais une candidate correspondant vraiment au profil que nous avions décrit. J’en ai donc auditionné plusieurs : Mme Houlette avait une perception très claire des enjeux, raison pour laquelle je l’ai proposée ; le CSM a ensuite donné un avis favorable.

Pour le poste de procureur général près la cour d’appel de Paris, je ne connaissais pas Mme Champrenault. Je l’avais simplement croisée dans la juridiction de Basse-Terre, et j’avais conservé une bonne impression de la conduite, par le parquet général, de ce ressort qui multipliait les difficultés. Très souvent, en effet, les prisons, les juridictions, la protection judiciaire de la jeunesse, etc., sont sinistrées dans les outre-mer. J’ai donc proposé sa candidature après l’avoir auditionnée, mais je ne la connaissais pas avant.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie, ainsi que mes collègues pour leurs questions.

Audition du jeudi 9 juillet 2020

À 11 heures : Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, ministre de la Justice

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, après M. Castaner, alors ministre de l’intérieur, nous recevons aujourd’hui, pour notre dernière audition, Mme Nicole Belloubet, ancienne ministre de la justice.

Madame la ministre, nous avons souhaité, malgré le remaniement ministériel, maintenir votre audition, puisqu’il s’agit de vous entendre sur votre vécu, durant ces trois années passées au ministère, en lien avec le thème de notre commission : l’indépendance de l’autorité judiciaire, les pressions politiques, les pressions médiatiques, les pressions économiques, les remontées d’information. L’audition d’Éliane Houlette a apporté un éclairage particulier sur le fonctionnement du parquet. Et c’est bien sur toutes ces questions que nous souhaitons recueillir vos réactions.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, relatif au fonctionnement des assemblées parlementaires, impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(Mme Nicole Belloubet prête serment)

Mme Nicole Belloubet, ancienne ministre de la justice. Mon audition devant votre commission présente un caractère particulier, puisque je viens de quitter mes fonctions de garde de Sceaux. En conséquence, ma parole n’engage pas le Gouvernement et il est possible que mon successeur ait des approches différentes de celles que je vous présenterai.

Le thème de votre commission d’enquête est particulièrement délicat. Vous savez mon attachement à la Constitution de 1958 qui évoque l’autorité judiciaire, et nous pouvons nous mettre d’accord sur l’indépendance de la justice, essentielle dans un État de droit. Les débats qui se tiennent au niveau européen démontrent à quel point cette question peut être à la fois prégnante et moduler les rapports entre les différents États.

Il est primordial pour tous les citoyens d’avoir accès à un juge indépendant et impartial. Tout justiciable doit en effet être assuré qu’il sera jugé par un juge dépourvu de toute pression ; c’est une garantie essentielle de notre État de droit. En France, la justice est indépendante.

Il est également essentiel que chaque citoyen puisse bénéficier d’un service public de la justice performant. L’objectif constitutionnel de « bonne administration de la justice » rend compte de cette réalité. Et cette administration de la justice doit relever du Gouvernement.

Nous l’avons d’ailleurs vu récemment, au moment de la crise de la covid-19. Durant le pic de la crise sanitaire, la difficulté du fonctionnement des juridictions a été mise en avant. J’ai eu alors l’occasion de dire devant l’Assemblée nationale que certaines critiques me semblaient excessives. Limiter l’accès aux tribunaux était une nécessité pour lutter contre l’épidémie et j’ai souligné les efforts réalisés par les juridictions pour assurer le traitement des contentieux essentiels.

Les critiques portaient non pas sur une insuffisante indépendance de la justice, mais sur la nécessité d’assurer le bon fonctionnement du service public de la justice. Il convient donc de distinguer l’indépendance du juge dans l’acte de juger, qui est essentielle et doit être assurée quoi qu’il arrive, et l’organisation du service public de la justice, qui relève de la Chancellerie, qui doit assurer une égalité de traitement sur l’ensemble du territoire, sous le contrôle du Parlement.

L’indépendance du juge dans l’acte de juger implique qu’aucune pression du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif ne puisse s’exercer sur ceux qui rendent la justice. Cet impératif pose la question de l’indépendance statutaire des magistrats. Il me semble qu’aujourd’hui personne ne remet en cause cette indépendance pour les magistrats du siège. En revanche, la question se pose plus fréquemment, et dernièrement encore à la suite de propos tenus devant votre commission d’enquête, pour les magistrats du parquet.

J’ai eu l’occasion de le dire à plusieurs reprises devant l’Assemblée nationale : l’organisation du parquet à la française respecte, selon moi, les garanties d’indépendance et les prérogatives du Parlement.

Le Gouvernement est responsable de sa politique devant le Parlement, c’est donc à lui qu’il appartient de conduire la politique pénale de la Nation, en application de l’article 20 de la Constitution. De ce point de vue, il est logique que les magistrats du parquet soient placés sous l’autorité du garde des Sceaux et que ce dernier puisse leur adresser des instructions générales.

L’indépendance des magistrats du parquet dans l’examen des affaires individuelles est garantie par l’absence d’instruction du pouvoir exécutif. Je rappelle que l’opportunité et l’orientation des poursuites appartiennent au seul procureur. L’ensemble des magistrats qui se sont succédé devant votre commission a confirmé qu’ils n’avaient reçu aucune instruction individuelle.

Le Conseil constitutionnel a déclaré considérer, dans une décision sur une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) rendue en 2017, que cet équilibre était conforme à la Constitution. La Cour de justice de l’Union européenne a également jugé, dans un arrêt de décembre 2019, qu’en France l’indépendance du parquet était garantie.

Toutefois, je pense que nous devons aller plus loin dans l’affirmation de l’indépendance statutaire de la justice, en inscrivant dans la Constitution, d’une part, un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), sur les propositions de nomination des membres du parquet et, d’autre part, le pouvoir disciplinaire donné au CSM.

L’indépendance n’est pas uniquement une question statutaire, c’est aussi une exigence qui s’impose au juge lui-même pour rester totalement impartial. Ainsi que l’exprimait Renaud Denoix de Saint Marc, avec qui j’ai siégé plusieurs années au Conseil constitutionnel, « l’indépendance, ce n’est pas seulement un droit, c’est un devoir pour le juge ». Il est essentiel que le juge puisse s’extraire de ses préjugés et de ses convictions pour être le plus impartial possible dans toutes les situations. Il s’agit d’une tâche particulièrement ardue et d’un effort de tous les instants.

Dans cette optique, la formation de tous les magistrats est une question essentielle. Le débat qui s’est noué autour du rapport de Frédéric Thiriez a montré l’acuité de ce sujet. Les magistrats ne doivent pas reproduire une forme d’entre-soi ; ils doivent être ouverts, tant sur le reste de l’État que de la société. C’est la raison pour laquelle, il me semble essentiel de préserver la mobilité des magistrats, à la Chancellerie comme dans le secteur privé, en vue d’acquérir diverses expériences professionnelles.

La question de la déontologie, en lien avec ces propos, est également essentielle, et j’ai pu l’observer à différentes reprises. La publication par le CSM d’un recueil des pratiques déontologiques est en ce sens un atout.

Les magistrats doivent également pouvoir et savoir résister à la pression médiatique. Il n’est pas toujours simple, dans certaines affaires – et je parle en tant qu’ancien juge constitutionnel –, de pouvoir résister à l’impact médiatique d’une décision importante. Cela est vrai à tous les niveaux, dans toutes les juridictions. Le développement des réseaux sociaux n’arrange rien de ce point de vue. Les pratiques personnelles, les exigences éthiques, la collégialité, dans certaines situations, doivent permettre de prendre du recul par rapport à ces pressions médiatiques.

La question du respect du secret de l’instruction joue un rôle particulier dans le maintien de la sérénité de la justice. Je sais, monsieur le rapporteur, que vous avez formulé des propositions en ce sens ; j’espère qu’elles seront adoptées et mises en œuvre.

Le garde des Sceaux est dans une situation qui peut sembler paradoxale, puisqu’il est en charge du fonctionnement du service public de la justice, mais il n’est pas le chef des juges. Il doit rendre des comptes sur son département ministériel, mais il n’a pas d’autorité sur une justice indépendante, caractéristique première de l’État de droit, qui doit être préservée en toutes circonstances.

M. le président Ugo Bernalicis. Les remontées d’information sur les affaires individuelles sensibles, que vous ne pouviez pas exploiter, ne vous mettaient-elles pas dans une situation inconfortable ?

Mme Nicole Belloubet. Je ne parlerai pas d’inconfort. Les remontées d’information sont prévues par la loi : des procureurs généraux vers la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), et de la DACG vers le cabinet du garde des Sceaux.

Je n’ai reçu que très peu de remontées d’information et je n’en ai demandé que très rarement. Par ailleurs, mes demandes concernaient des affaires sensibles, non pas au sens où vous l’entendez, mais de l’intérêt collectif. Dernièrement, par exemple, s’agissant des événements qui se sont déroulés à Dijon, une réponse de l’État était nécessaire, en matière non seulement d’ordre public, mais aussi judiciaire. C’est la raison pour laquelle, j’ai bénéficié de remontées d’information.

Le garde des Sceaux bénéficie de remontées d’information lorsque les événements sont graves – actes de terrorisme – ou lorsqu’elles sont relatives à des questions de politique pénale. Je pense en particulier à la lutte contre les violences sexuelles et sexistes – affaire de Pontoise – ou des affaires qui prennent une importance médiatique. En effet, le garde des Sceaux ne peut pas être moins bien informé que la presse ou certains parlementaires.

Je prendrai l’exemple, monsieur le président, de la question que vous m’avez posée récemment dans l’hémicycle, à propos d’une affaire individuelle, et pour laquelle vous disposiez de plus d’informations que moi.

M. le président Hugo Bernalicis. Cette question était tirée des auditions que nous avions menées au sein de cette commission, qui sont publiques et diffusées sur le portail vidéo de l’Assemblée nationale et dont le compte rendu a été publié.

La question des remontées d’information est importante. Je suis surpris que vous n’ayez pas bénéficié, s’agissant des événements de Dijon, d’une remontée spontanée. D’autant qu’il me semble que le procureur du secteur est le président de la Conférence nationale des procureurs de la République, qui défend le parquet à la française.

Mme Nicole Belloubet. Oui, tout à fait, même si je ne vois pas quel rapport il peut y avoir. La DACG a bénéficié de remontées d’information de la part du procureur, que j’ai demandé à lire.

M. le président Hugo Bernalicis. Avez-vous bénéficié de remontées d’information que vous n’aviez pas sollicitées et que vous auriez préféré ne pas avoir ?

Mme Nicole Belloubet. Non, cela ne m’est jamais arrivé, mais je vous le répète, je n’ai eu que très peu de remontées d’information concernant des questions individuelles.

M. Le président Hugo Bernalicis. S’agissant de la question que je vous ai posée dans l’hémicycle, relative à M. Kohler, avez-vous bénéficié de remontées spontanées ?

Mme Nicole Belloubet. Non, mais j’en ai demandé après votre question.

M. Le président Hugo Bernalicis. La nomination de M. Darmanin au ministère de l’intérieur a déclenché une polémique que personne ne peut ignorer, concernant une enquête en cours le concernant. L’Elysée a même déclaré que « l’enquête allait dans le bon sens » ; ce qui m’a surpris. Avez-vous été sollicitée ? Avez-vous reçu des informations sur cette question ?

Et de façon plus générale, y a-t-il une transmission d’information entre le garde des Sceaux ou son cabinet du garde des Sceaux et le Président de la République ou la présidence ?

Mme Nicole Belloubet. Je n’ai demandé aucune information concernant M. Darmamin, car il s’agit d’une question de procédure, qui ne nécessite aucune remontée particulière.

En ce qui concerne les transmissions à l’Elysée, et à Matignon, elles peuvent parfois s’effectuer quand l’importance de l’affaire le nécessite.

M. Le président Hugo Bernalicis. Ces remontées passaient nécessairement par vous ?

Mme Nicole Belloubet. Oui, il n’y a jamais de demandes d’information directes, elles passent forcément par le garde des Sceaux ou son cabinet. Matignon et l’Elysée ne s’adressent jamais directement à la DACG.

M. le président Hugo Bernalicis. Concernant M. Jean-Michel Prêtre et l’affaire Geneviève Legay, à Nice, comment le Président de la République a-t-il pu évoquer l’affaire, juste après les faits, avec autant de précisions et des formules très impératives ? A-t-il bénéficié de remontées d’information de votre part ?

Mme Nicole Belloubet. Absolument aucune. Des extrapolations ont été faites à partir des propos du Président de la République, qui ont conduit à certains fantasmes sur les remontées d’information.

M. le président Hugo Bernalicis. Je ne vois aucun fantasme dans les propos du Président précisant que ce n’étaient pas les policiers qui avaient poussé Mme Legay.

Mme Nicole Belloubet. Il y a de nombreux fantasmes concernant les remontées d’information. Je n’ai pas dit que je ne les comprenais pas, je peux l’entendre. Mais je vous l’ai dit, je ne recevais que très peu d’informations ; mon cabinet en recevait davantage.

Les remontées sont utiles pour déclencher des évolutions de politique pénale générale. Comprendre ce qui s’est passé permet ensuite d’interroger la législation telle qu’elle existe.

À votre première question, celle de savoir s’il n’existait pas une forme de frustration à bénéficier de remontées d’information pour lesquelles je ne pouvais rien faire, je vous répondrai : elles sont nécessaires, non seulement pour que le garde des Sceaux soit informé, mais également, le cas échéant, pour faire évoluer la législation pénale.

J’ajouterai enfin que ces remontées sont toujours ex post, jamais ex ante ; elles ne contiennent aucun acte de procédure.

M. Le président Hugo Bernalicis. Pensiez-vous être mieux ou moins bien informée que le ministre de l’intérieur sur les affaires en cours ?

Mme Nicole Belloubet. Je ne dialoguais pas tous les matins avec le ministre de l’intérieur, je ne connaissais donc pas son niveau d’information. Je ne pense pas avoir été moins bien informée, mais quoi qu’il en soit, je n’avais pas la même nécessité d’information. Je n’étais pas en charge de la gestion de l’ordre public. Les services de renseignement donnaient au ministre de l’intérieur des informations précises de manière rapide.

M. Le président Hugo Bernalicis. Vous est-il arrivé de bénéficier de remontées d’information uniquement sur des ouvertures d’enquêtes – spontanément ou à votre demande ?

Mme Nicole Belloubet. Je n’ai pas de souvenir précis en la matière. En revanche, j’ai reçu des informations ex post concernant des perquisitions.

M. Didier Paris, rapporteur. Je ne reviendrai pas sur les remontées d’information, même si nous pouvons nous poser la question de la sanctuarisation dans la loi de pratiques se trouvant dans la circulaire, voire dans l’annexe de la circulaire. Par exemple, les interdictions de remontées d’information ex ante ne sont pas prévues par la circulaire ; sans doute serait-il intéressant de les inscrire.

De nombreuses questions se posent sur la nécessité du parquet national financier (PNF) et sa compétence. Vous vous êtes d’ailleurs exprimée dans la presse sur cette question, déclarant qu’il serait certainement utile de mener une réflexion sur son champ de compétence. Pouvez-vous nous en dire davantage ? Quelle pourrait être son évolution, notamment dans son mode de fonctionnement – je rappelle qu’il dépend du procureur général de Paris, ce qui n’a pas été n’est pas forcément intuitif au départ ?

Mme Nicole Belloubet. Le PNF est un outil extrêmement précieux, c’est un élément de la souveraineté judiciaire française et nous avons pu voir récemment, dans les grandes affaires concernant Airbus, Google et autres, à quel point il jouait un rôle capital. Il est maintenant reconnu dans sa compétence et son efficacité. Il est indispensable de préserver sa compétence.

S’agissant des affaires politico-financières, je n’ai pas d’avis arrêté sur la manière dont ces questions pourraient être traitées et s’il conviendrait de les retirer du champ de compétence du PNF, mais il s’agit effectivement d’une question qui pourrait être posée et de laquelle la représentation nationale pourrait débattre.

L’idée selon laquelle il conviendrait de placer le PNF hors du champ de compétence du procureur général de Paris me paraît compliquée car, dans notre architecture générale, même si nous disposons de parquets spécialisés, le procureur général est responsable, dans son ressort, de l’ensemble de la politique pénale.

M. Didier Paris, rapporteur. La question du budget est ressortie durant nos auditions, non pas celle du budget global de la justice, que vous avez fait évoluer de manière extrêmement puissante, de 24 %, mais celle de la manière dont le budget est exécuté.

Vous connaissez le rapport Bouvier, vous savez à quel point certains magistrats se plaignent de l’extrême complexité budgétaire. Par ailleurs, il n’y a pas de vrais dialogues de gestion, de décision, mais un sentiment qu’il n’y a pas d’autonomie de la justice de proximité au motif qu’il y a peu d’autonomie budgétaire. Or certains magistrats souhaiteraient parfois être libres d’afficher des priorités, de disposer de moyens fongibles.

Avez-vous des regrets en la matière ? Auriez-vous aimé faire avancer cette question dans cet esprit d’indépendance de la justice par une plus grande liberté d’action et d’exécution locale à travers la question budgétaire ?

Mme Nicole Belloubet. Il s’agit d’une question complexe, puisque c’est un sujet d’organisation administrative et budgétaire et que nous devons nous inscrire dans le schéma budgétaire et comptable des services de l’État.

Je suis parfaitement au courant du rapport qui avait été demandé à Michel Bouvier par la Cour de cassation.

Le Gouvernement est responsable devant le Parlement, qui vote la loi et le budget.

Nous pourrions comprendre que de plus larges marges de manœuvre soient nécessaires, mais j’appelle votre attention sur l’unicité des politiques que nous conduisons. Lorsque nous parlons de la justice pénale des mineurs, par exemple, pouvons-nous donner une autonomie financière aux différents tribunaux pour enfants ? Quid alors du lien avec la protection judiciaire de la jeunesse qui assurera l’exécution des décisions ?

De la même manière, quand nous parlons des politiques d’exécution des peines, très bien, donnons une autonomie financière aux juridictions, mais alors quels seraient les liens avec l’administration pénitentiaire qui, elle aussi, est en charge du suivi de l’exécution des peines ?

Je m’interroge sur une dissociation qui permettrait de donner une autonomie financière aux juridictions et qui laisserait dans un certain vide les autres pans du ministère.

Chaque année, se tient un dialogue de gestion, que nous perfectionnons – mais qui est toujours perfectible – entre la direction des services judiciaires (DSJ) et les chefs de cour. Ce dialogue prend énormément de temps à la DSJ, or le temps n’est pas nécessairement synonyme de qualité. En l’espèce, ce temps est destiné à croiser les différents regards, donc à permettre d’affiner les différentes dotations budgétaires et en emplois.

Concernant les dotations en emplois, étant donné qu’il n’y a plus de vacances de postes de magistrat, les réflexions portent bien sur la prospective et sur le croisement de la situation des effectifs des juridictions avec les priorités gouvernementales.

J’ai eu l’occasion de dire à plusieurs reprises que, pour moi, en 2020, les priorités étaient la justice des mineurs et la délinquance économique et financière. Nous avons donc mis des moyens supplémentaires dans ces domaines et dialogué avec les juridictions pour affiner le dialogue de gestion.

Cette année, le directeur des services judiciaires a engagé une discussion spécifique autour des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), précisément pour affiner le dialogue de gestion.

L’autonomie financière des juridictions est selon moi une perspective trop large, nous devons améliorer la manière dont nous conduisons la politique de dotation financière – sûrement dans des perspectives pluriannuelles.

Pour le reste, je ne sais pas s’il convient d’aller au-delà.

M. Didier Paris, rapporteur. Ces points, dans le cadre de notre enquête, concernent l’indépendance interne, l’organisation de l’autorité judiciaire. Cependant, il y a aussi une question d’indépendance externe par rapport au pouvoir politique, aux forces économiques, à un certain nombre de tentatives qui peuvent s’exercer à l’égard du monde judiciaire.

Je voudrais à cet égard vous interroger tout spécialement sur une note précise, qui avait fait l’objet d’un traitement de presse particulier. Je veux parler d’un email adressé par votre cabinet, signée par Mathieu Herondart, à Charlotte Caubel, alors conseillère justice du cabinet du Premier ministre. Je lis : « Voici le tableau des juridictions qui pourraient être concernées par la spécialisation [des juges d’instruction]. Nous avons indiqué en jaune les juridictions dans lesquelles les chefs de cour seraient susceptibles de nous proposer une suppression de l’instruction contre l’introduction d’une autre compétence spécialisée. A priori, il n’y aurait pas, dans ces juridictions, de perte d’effectifs. Nous serions preneurs d’une réunion avec X[avier] Chinaud et les experts des élections municipales de LaREM, pour que nous puissions avoir une idée des communes potentiellement concernées qui représenteraient des cibles électorales pour les municipales afin de faire différer les annonces par les chefs de cour des schémas retenus. »

Quelle est votre perception de ce mail ? Est-ce la marque d’une perte de la notion d’indépendance à laquelle vous avez fait référence et à laquelle, nous le savons, vous êtes très attentive ? Ou est-ce une note anecdotique qui ne vous paraît pas avoir de conséquences particulières ?

Mme Nicole Belloubet. Ce n’est aucune de ces deux hypothèses. Il s’agit d’un email adressé, nuitamment, par mon directeur de cabinet aux personnes que vous avez évoquées. Il ne témoigne pas d’une perte d’indépendance. L’indépendance de la justice repose essentiellement sur le travail effectué par les magistrats – en l’absence de pressions.

Ce n’est pas non plus un email anecdotique. Laisser pressentir que nous pouvions prendre des décisions d’organisation sur la base de critères partisans était totalement orthogonal avec la conception que j’ai du service public et de l’intérêt général.

Il s’agissait donc d’une erreur, la phrase était complètement inadaptée. Cet email a été suivi d’une réunion à Matignon, où aucune décision n’a été prise ; il n’a donc eu aucune conséquence.

M. Didier Paris, rapporteur. Les mouvements envisagés n’ont donc pas eu lieu ?

Mme Nicole Belloubet. Non, monsieur le rapporteur.

La loi de réforme de la justice reposait sur un principe de proximité, principe auquel nous n’avons pas failli : toutes les juridictions sont restées en place et nous avons instauré un système permettant, le cas échéant, de transférer des compétences un peu plus larges aux tribunaux de proximité.

L’autre aspect de cette loi, portant sur la spécialisation d’un certain nombre de contentieux et des juges d’instruction, n’a pas encore été mis en œuvre.

M. Didier Paris, rapporteur. J’en viens cette fois, non pas à un email, mais à une note rédigée par le procureur de la République de Paris, Rémy Heitz, au moment des manifestations des gilets jaunes. Nous en avons discuté lors de son audition, et il nous avait fait part de son opinion. Je voudrais cependant recueillir la vôtre.

Lors des manifestations des gilets jaunes, Rémy Heitz adresse une note aux membres de son parquet, certains très habitués à la permanence pénale, d’autres moins. Compte tenu de l’ampleur des manifestations, il convenait de rappeler un certain nombre de règles afin d’éviter des dysfonctionnements ; une explication totalement cohérente.

Le problème concerne le passage indiquant les suites judiciaires à donner. Je cite : « Sauf irrégularités manifestes de la procédure ou erreur sur le mis en cause, les levées de gardes à vue à motif 21 ou 56, doivent être privilégiées le samedi soir ou le dimanche matin, afin d’éviter que les intéressés grossissent à nouveau les rangs des fouteurs de trouble. »

La nomenclature 21 concerne les personnes à l’égard desquelles les faits ne sont pas constitués. La nomenclature 56 est relative aux faits ténus, avec une fiche d’interpellation lacunaire ou une simple entrave à la circulation.

Nous souhaiterions connaître votre sentiment.

Mme Nicole Belloubet. Il est important de replacer cette note dans son contexte, à savoir une période durant laquelle l’ordre public était compliqué à maintenir, avec des scènes parfois difficiles à accepter par nos concitoyens. Le procureur de la République a pris les dispositions que vous venez de rappeler, qui ne sont pas contra legem, puisque le code de procédure pénale, dans son article 62-2 précise que la garde à vue peut être maintenue ou ordonnée pour garantir la mise en œuvre des mesures destinées à faire cesser le crime ou le délit.

Les gardes à vue visées par cette note étaient liées à la participation de personnes à des groupements en vue de commettre des dégradations ou des violences. Il est donc compréhensible que les gardes à vue soient prolongées jusqu’à ce que les manifestations soient terminées. Il aurait été curieux, au contraire, de ne pas maintenir des personnes en garde à vue, alors qu’elles étaient en possession d’équipements destinés à contribuer à des débordements. Cependant, si tel n’était pas le cas, nous pouvons effectivement nous interroger.

M. le président Hugo Bernalicis. Il s’agissait effectivement d’un contexte particulier, puisque vous avez pris l’initiative de tenir, au tribunal de Paris, en vue de garantir l’ordre public, une conférence de presse relative à une circulaire de politique pénale concernant le mouvement des gilets jaunes. Cela vous a été reproché. Pensez-vous aujourd’hui encore qu’il s’agissait du bon endroit pour vous exprimer ?

Concernant la note du procureur de la République, vous-même vous interrogez sur le respect, à la lettre, du code de procédure pénale.

Mme Nicole Belloubet. Monsieur le président, vous sur-interprétez les faits. Je n’ai pas tenu une conférence de presse. Nous étions en pleine manifestation des gilets jaunes, la justice était très mobilisée, je suis simplement allée apporter mon soutien aux procureur, substituts et magistrats ; c’était un signe du garde des Sceaux au personnel de justice.

Il se trouve que, à la sortie du tribunal, j’ai été interrogée par des journalistes et cette interview a été sur-interprétée. Si je devais le refaire, j’irais apporter mon soutien, simplement j’éviterais de m’adresser à la presse.

M. Sébastien Nadot. Nous avons auditionné hier Jérôme Kerviel qui nous a indiqué que les pressions auxquelles étaient soumis les magistrats n’étaient pas uniquement politiques, mais également économiques.

La charte de l’environnement a valeur constitutionnelle, mais ses dispositions n’instituent pas nécessairement un droit ou une liberté. De fait, les magistrats sont face à un droit inexistant ou fragile, sur des sujets techniquement complexes, et en proie à des pressions extrêmement fortes.

J’ai par ailleurs posé à Mme Taubira la question de la création d’un parquet national environnemental, qui ne l’intéresse pas vraiment. Elle m’a répondu que la définition du crime d’écocide pour qualifier l’endommagement ou la destruction irrémédiable d’un écosystème, serait certainement une bonne manière de sécuriser cet aspect de la justice et cette question environnementale qui, même si elle n’est pas récente, a pris de l’ampleur.

Quel est votre avis ?

Mme Nicole Belloubet. Les pressions économiques existent, même si elles sont insidieuses – je ne parle pas de l’affaire Kerviel, mais d’expérience. Je me souviens très bien que la question du non bis in idem au Conseil constitutionnel, ainsi que d’autres sujets relatifs aux recherches en bioéthique, ont suscité des articles de presse qui pouvaient être ressentis comme des pressions.

La création d’un parquet environnemental permettrait-elle d’éloigner la pression de certains lobbies ? Je n’en suis pas certaine. La spécialisation permet d’aller plus vite, de mieux comprendre la complexité des choses, et en ce sens d’éloigner des pressions, mais je ne suis pas sûre que cela suffise.

La valeur constitutionnelle de la charte de l’environnement est avérée, même si tous les alinéas n’ont pas la même puissance juridique. En outre, les suggestions qui ont été formulées par la Convention citoyenne de l’environnement, mais qui sont déjà inscrites dans le projet de loi constitutionnelle déposée devant l’Assemblée nationale – notamment d’inscrire à l’article 1er de la Constitution des éléments sur la protection du climat, de la biodiversité – renforceraient le caractère constitutionnel de cette thématique et, par conséquent, consolideraient le travail des magistrats.

La reconnaissance du crime d’écocide nécessite une réflexion d’écriture : le projet évoque le « dépassement des limites planétaires », ce qui est assez vague. Or la loi pénale doit être précise. Nous pourrions en revanche incriminer plus largement les pollutions de l’air, des sols, etc.

Mais soyons lucides : les pressions et les lobbies existeront toujours.

Mme Cécile Untermaier. Je suis d’accord avec vous, il ne convient pas de multiplier les parquets spécialisés, qui sont déjà la proie des lobbies. En revanche, les juges doivent pouvoir faire appel à des experts, or je ne suis pas certaine qu’ils en aient toujours la capacité budgétaire.

Je rejoins également votre analyse du crime d’écocide, de la nécessité de retravailler le projet, et de l’inscription, dans l’article 1er de la Constitution, des éléments sur la protection du climat, pour laquelle nous avons bataillé, car nous préférons que l’on parle « d’agir » plutôt que de « garantir ». Quoi qu’il en soit, il s’agit d’une avancée importante.

Selon vous, les enquêtes préliminaires, qui peuvent s’éterniser, doivent-elles être assorties d’un délai maximal, les droits de la défense ne pouvant pas s’exercer durant l’enquête ? De cette question découle celle de l’accès au dossier par l’avocat du mis en cause, qui ne peut répliquer alors que les pressions sont fortes.

M. Didier Paris, rapporteur. Je prolongerai la question de ma collègue. En effet, ce thème est apparu au fil de nos auditions, sous un double aspect : la durée et le contradictoire. Nous sommes, en France, dans une procédure inquisitoire, qui ne prévoit pas le contradictoire en phase d’enquête – en dehors de l’article 77-2 du code de procédure pénale qui permet à un auteur ou une victime de demander à savoir où en est son dossier au bout d’une année d’enquête.

Pensez-vous que nous devrions aller vers un mode plus accusatoire et de ce fait changer de paradigme ? Ou devons-nous rester dans notre schéma judiciaire culturel, mais en y instillant un peu de contradictoire, par exemple en transformant ce moment de rencontre, au bout d’un an, prévu par les textes, en un moment plus contradictoire où l’intéressé pourrait accéder aux pièces de son dossier et dialoguer avec le parquet ?

Mme Nicole Belloubet. Je répondrai d’abord à M. Nadot, sur les parquets spécialisés.

Si je ne trouve pas absurde de répartir la gestion des contentieux spécialisés, très techniques, dans le territoire, je ne suis pas favorable à la création systématique d’un parquet spécialisé. Cette question touche à l’organisation de notre système judiciaire.

Nous avons inclus, dans la loi relative au parquet européen et aux juridictions spécialisées, dont vous allez débattre, sans doute au mois de septembre, des éléments sur les juridictions environnementales, afin de mieux traiter les contentieux environnementaux sans en déposséder pour autant l’ensemble des juridictions, qui traiteraient les contentieux de proximité, telle la gestion des déchets à faible intensité.

La question du délai des enquêtes préliminaires qui, il est vrai, sont longues, est à la fois simple et vaste. Il ne me semblerait pas absurde qu’au bout d’un certain temps le parquet prenne une position. : soit il classe l’enquête qui n’aboutit pas, soit il demande une autorisation de la continuer à un juge de l’enquête.

Cette question se rattache à l’évolution de notre procédure pénale – une procédure inquisitoire qui se teinte, c’est vrai, de plus en plus d’accusatoire. J’ai fait le choix, dans la loi de réforme de la justice, de rester dans le cadre de la procédure pénale, telle qu’elle est aujourd’hui inscrite dans notre système judiciaire, tout en cherchant à la simplifier, notamment pour la rendre plus rapide.

Très sincèrement, et au-delà des annulations prononcées par le Conseil constitutionnel, pour des raisons que je comprends, nous sommes au bout d’un système. Soit nous faisons le choix de le conserver, sachant qu’il possède bien des atouts, soit nous en modifions l’économie, mais ce n’est pas quelque chose que nous devons faire sur un coin de table ; nous devons en mesurer les conséquences.

Mme Nicole Dubré-Chirat. Quelles sont vos préconisations concernant l’encadrement des remontées d’information, afin d’éviter d’éventuels soupçons des uns et des autres ?

Quels éléments pourrions-nous introduire pour que la justice soit plus performante et son indépendance moins remise en cause ?

S’agissant du secret de l’instruction, comme éviter les fuites d’informations et protéger les parties avant la tenue du procès ?

Enfin, quels seraient vos arguments pour améliorer les missions du garde des Sceaux, mais également la Constitution ?

Mme Nicole Belloubet. Je ne vois pas ce que nous pourrions faire concernant l’encadrement des remontées d’information. Je ne vois pas ce qu’apporterait une transparence ni le fait de les limiter davantage. La circulaire de 2014 dresse déjà la typologie des remontées d’information. Bien entendu, tout peut être étudié, mais l’encadrement me paraît suffisant.

S’agissant de l’indépendance de la justice, je l’ai dit, il conviendrait d’inscrire dans la Constitution l’amélioration de l’indépendance statutaire du parquet. J’ai proposé, en tant que garde des Sceaux, la nomination de 146 membres du parquet, or je n’ai reçu que trois avis non conformes du CSM. Ce qui signifie que les critères objectifs sont respectés et que le CSM n’a que très peu d’observations à formuler.

Je suis favorable à une évolution, sur différents points, de l’ordonnance de 1958 relative à la magistrature. Le procureur général de la Cour de cassation, par exemple, ne souhaitait plus dépendre du garde des Sceaux et souhaitait une modification de la loi organique. J’aurais pour ma part voulu que soit abordée dans cette loi organique la question de la stabilité en poste des magistrats pour un minimum de trois ans et un maximum de dix ans, la stabilité concourant à l’indépendance.

Se pose également la question de l’évaluation des magistrats, notamment des hauts magistrats et de la manière dont ces évaluations pourraient être utilisées. Nous pourrions également modifier le mode de désignation des magistrats au CSM, notamment en instaurant un vote à un tour, le vote à deux tours étant trop complexe.

Le viol, en permanence, du secret de l’instruction est un désespoir de tous les instants. Cette question est liée à celle du secret professionnel, de la communication, mais aussi à celle de la liberté de la presse. De sorte qu’elle doit être abordée sous différents angles. Sachez cependant que le secret de l’instruction est très souvent violé par les parties elles-mêmes.

Je sais, monsieur le rapporteur, que vous avez réfléchi à cette question. Sans doute pourriez-vous formuler des propositions visant à renforcer les sanctions, et à inverser le processus, à un moment déterminé, en admettant que nous puissions communiquer sur l’instruction.

Enfin, concernant l’amélioration des missions du garde des Sceaux, il me semble qu’il dispose déjà de moyens importants pour agir, par le biais des directions de réseau, notamment la pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse et les services judiciaires. En outre, le CSM est un appui considérable pour avoir un regard distancié et indépendant sur un certain nombre d’éléments.

La saisine par le Président de la République du Conseil supérieur de la magistrature dans l’affaire Fillon montre qu’il s’agit d’un outil important pour réfléchir à des évolutions. J’ai d’ailleurs eu l’occasion, à plusieurs reprises, de dialoguer avec le CSM pour définir des éléments d’évolution.

L’inspection générale de la justice est également un outil important, un outil direct, pour le garde des Sceaux ; un outil que j’ai mobilisé dans l’affaire des fadettes et de M. Bismuth.

Mme Naïma Moutchou. Vous avez appelé de vos vœux un service public de la justice qui soit à la hauteur et vous avez d’ailleurs beaucoup œuvré pour cela, notamment en augmentant le budget de la justice de 24 %.

S’agissant du procès équitable, je souhaiterais vous interroger sur un débat ancien, qui a été mis en lumière lors de l’affaire Outreau, sur une séparation plus nette des magistrats du siège et du parquet.

Même si personne ne s’accorde sur l’architecture à imaginer, on entend critiquer une forme de proximité entre procureurs et magistrats – notamment parce qu’ils bénéficient de la même formation, qu’ils portent la même robe – qui entraînerait un déséquilibre entre l’accusation et la défense.

Quelle est votre opinion quant à cette séparation éventuelle qui pourrait concourir à l’indépendance de la justice ?

Mme Nicole Belloubet. Le budget de la justice est un outil important pour faire évoluer le service public. Nous avons besoin de postes budgétaires pour former des équipes autour des magistrats ; il s’agit d’une demande forte de la justice judiciaire. Nous avons également besoin d’argent pour l’administration pénitentiaire, afin de construire quelques établissements supplémentaires adaptés, et pour développer des programmes de suivi des personnes détenues.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, je souhaitais notamment faire évoluer l’aide juridictionnelle des avocats.

S’agissant de la question du procès équitable, contrairement à mon successeur, je ne suis pas favorable à la séparation des magistrats du siège et du parquet mais à l’unité de ce corps. D’abord, parce que les magistrats doivent comprendre et exercer les deux grandes fonctions et parce qu’il faut que ceux qui le souhaitent puissent passer des fonctions de juge à celles du parquet. Je suis favorable à l’idée selon laquelle il faudrait davantage d’avocats parmi les magistrats. Il s’agit d’une autre perspective que d’aucuns souhaitent mettre en exergue.

Ensuite, le magistrat qui exerce les fonctions de procureur défend un intérêt public particulier, qui n’est pas celui des parties. Le magistrat du siège, de la même manière, doit porter un jugement impartial, qui n’est pas celui des parties. L’un comme l’autre ne sont pas dans l’intérêt des parties. C’est la raison pour laquelle, l’unité du corps est nécessaire.

Enfin, le parquet à la française fonctionne très bien, il laisse le magistrat du parquet totalement libre dans les situations individuelles. De sorte que le système est équilibré, comme cela a été rappelé par le Conseil constitutionnel et repris par la Cour de justice de l’Union européenne. Cela étant dit, d’autres systèmes, dans d’autres pays, fonctionnent très bien, mais l’histoire ne nous a pas orientés vers eux et, personnellement, je revendique le système français.

Je me suis rendue en Italie il y a une dizaine de jours, et j’ai eu l’occasion de rencontrer le ministre de la justice, qui n’a pas le pouvoir de donner des instructions, et le procureur général près la Cour de cassation, qui ne rend pas de comptes devant le Parlement et qui ne peut pas vraiment donner d’instructions à ses procureurs. Ce dernier me disait que la difficulté résidait dans l’égale application de la loi sur l’ensemble du territoire.

M. Didier Paris, rapporteur. Depuis le changement complet de procédure, en Italie, opéré il y a une dizaine d’années, la durée moyenne des procédures est de huit ans… Avez-vous, dans le cadre de vos contacts, des éléments objectifs sur cette donnée ?

Mme Nicole Belloubet. Non, je n’en ai aucun, mais les services du ministère et de la Chancellerie peuvent vous en fournir.

M. le président Hugo Bernalicis. Les instructions individuelles ont été supprimées par la loi, mais l’affaire Fillon nous a pourtant montré que, même s’il n’y avait pas eu d’instruction hiérarchique et formelle, la procureure du parquet national financier a reçu un courrier l’invitant lourdement à… Les magistrats nous ont dit qu’avant 2013, si aucune instruction n’était versée au dossier, les appels téléphoniques hiérarchiques n’étaient pas rares. Je ne dis pas que le ministre appelait le procureur en charge du dossier, mais par la voie hiérarchique, on lui faisait comprendre qu’une attention particulière devait être portée à tel ou tel dossier. Cette pratique existe-t-elle toujours ?

Mme Nicole Belloubet. Je n’ai jamais appelé un procureur pour lui transmettre la moindre consigne. Cela ne me serait même pas venu à l’esprit. Le dernier coup de fil que j’ai passé à un procureur a été pour lui apporter mon soutien.

Il me semble que nous avons intégré cette question éthique, au-delà même de la question de la légalité ; car c’est bien de comportement éthique qu’il s’agit.

Les procureurs généraux peuvent, dans certaines hypothèses, donner des instructions sur des affaires individuelles, à condition qu’elles soient écrites et versées au dossier.

Concernant l’affaire Fillon, Mme Houlette, lors de son audition devant votre commission, a utilisé des mots, tels que « pression » : soit ils étaient utilisés à dessein, et Mme l’ex-procureure du PNF savait l’utilisation qui en serait faite, soit ils étaient maladroits, car c’est bien une pression managériale qu’elle évoquait. Je regrette l’amalgame qui a été fait à partir des termes utilisés.

En revanche, j’ai trouvé intéressant qu’elle pose, devant vous, la question de savoir s’il ne conviendrait pas de changer le statut du parquet. C’est une position respectable, sur laquelle je n’ai aucun commentaire à formuler.

Je vous assure, monsieur le président, que les pressions politiques n’existent pas.

M. le président Hugo Bernalicis. Quels ont été les critères appliqués à la nomination de M. Heitz ? Nous avons appris, notamment par voie de presse, que trois candidats s’étaient présentés au poste de procureur de la République de Paris, et qu’aucun n’avait été retenu. Puis, M. Heitz s’est présenté : il était alors le seul candidat.

Mme Nicole Belloubet. Nous avons lancé un appel à candidatures à la libération du poste. Trois personnes ont répondu, que j’ai reçues. Après réflexion, nous avons décidé de relancer un appel à candidatures, et Rémy Heitz a répondu. Il a ensuite suivi la procédure normale ; je n’ai rien à ajouter.

M. le président Hugo Bernalicis. Quelles étaient les raisons pour lesquelles vous avez recalé les trois premiers candidats ? Aucun n’a retenu votre attention ; pourquoi ? Ensuite, le CSM a dû trancher entre une personne et la même personne – je le dis de manière caricaturale à dessein, car je ne comprends pas bien.

Mme Nicole Belloubet. Je retiens uniquement le fait que le CSM a donné un avis conforme à la nomination de M. Heitz. Les candidatures des trois autres personnes n’ont pas été méprisées, puisqu’elles exercent aujourd’hui des fonctions de responsabilité très importantes.

Pour nommer un procureur de la République, nous tenons compte de la diversité des fonctions que les candidats ont exercées, des différents postes occupés et de l’adéquation à une situation. C’est sur de tels critères, très objectifs, que nous faisons des propositions.

En outre, le cabinet du ministre n’intervient qu’au dernier moment dans les nominations. Je n’ai donc eu pour fonction que de vérifier l’adéquation aux critères que je viens de vous livrer. Je ne suis pas intervenue dans les choix proposés.

M. le président Hugo Bernalicis. La question peut se poser de façon plus générale, car les règles de nomination du procureur de la République de Paris déclenchent sans cesse des polémiques.

Mme Nicole Belloubet. C’est normal, il s’agit du parquet le plus important de France.

M. le président Hugo Bernalicis. Je suis d’accord, le poste est sensible. Mais ne pensez-vous pas que la façon dont M. Heitz a été nommé était de nature à semer le trouble et, en conséquence, l’a empêché de prendre l’ampleur de ses fonctions ? D’autant qu’il venait directement de l’administration centrale, puisqu’il était sous votre autorité directe.

Ne serait-ce que pour les apparences et, bien sûr, pour garantir l’indépendance du futur procureur, n’aurait-il pas été plus judicieux de proposer une personne qui n’était pas dans le circuit politique ou à sa périphérie ?

Mme Nicole Belloubet. Je ne peux pas vous laisser dire que le processus de nomination du procureur de Paris l’a empêché de prendre toute l’ampleur de ses fonctions. Rémy Heitz est un procureur à la hauteur des multiples défis auxquels il est confronté, qu’il s’agisse de la délinquance du quotidien ou des gilets jaunes.

Personne ne devrait avoir de doute sur sa nomination, Rémy Heitz ayant exercé de très nombreuses fonctions, aussi bien au parquet que comme président de tribunal ; son parcours est le gage de sa loyauté ; sa carrière a été particulièrement brillante. Enfin, le fait qu’il ait été le directeur des affaires criminelles et des grâces n’était ni un avantage ni un désavantage.

M. le président Hugo Bernalicis. Je ne remets pas en cause le parcours de M. Heitz, je dis que sa nomination a été contestée par les organisations syndicales de magistrats. De sorte qu’il a pris ses fonctions dans un climat de polémique.

Mme Nicole Belloubet. J’imagine que vous lui avez posé la question et qu’il vous a répondu qu’il allait bien ?

M. le président Hugo Bernalicis. Oui, mais il nous a aussi dit qu’il ne s’était pas proposé de lui-même à ce poste. Que cette nomination était de votre responsabilité.

Je puis vous citer l’exemple de M. Hayat, alors président du tribunal de grande instance de Paris, qui prenait toutes les précautions et les garanties lorsqu’il désignait un juge d’instruction, ne serait-ce que pour les apparences. Il a déjà écarté un magistrat au seul motif que son père tenait un blog. Il allait très loin pour éviter toute polémique. Il me semble que nous pourrions tirer des leçons de cette façon de faire.

Mme Nicole Belloubet. Très honnêtement, la nomination de M. Heitz ne donne lieu à aucune polémique autre que celle que vous souhaitez développer ici. Sa nomination a répondu à des critères objectifs.

M. le président Hugo Bernalicis. Oui, la loi a été respectée, j’entends bien.

Votre ancienne directrice adjointe de cabinet est devenue conseillère justice du Président de la République. Comment avez-vous pu faire vivre son rôle de garant de l’indépendance judiciaire ? Tout d’abord, est-ce une préoccupation ?

Mme Nicole Belloubet. Le Président de la République est très attentif à la situation, au fonctionnement de la justice. C’est bien lui qui a souhaité l’augmentation du budget, qui se tient régulièrement au courant de l’évolution de toutes les situations. Il a été extrêmement présent sur la question des avocats et de l’aide juridictionnelle.

Hélène Davo est effectivement mon ancienne directrice adjointe de cabinet, c’est une femme exceptionnelle, qui propose au Président de la République, des options, des choix, des notes visant à lui expliquer la situation de la justice. Je ne parlais jamais avec Hélène Davo des affaires particulières, mais du cadre général.

M. le président Hugo Bernalicis. L’inspection générale de la justice (IGJ) ne peut être mobilisée que sur demande du ministre. Or, ce dernier ne la saisit pas très souvent. J’ai simplement deux exemples en tête. D’abord, celui de l’enquête préliminaire de l’affaire des fadettes ; pour quel motif avez-vous saisi l’IGJ ? Cette saisine a été contestée par des organisations de magistrats et vue comme une immixtion dans le domaine juridictionnel des magistrats et la conduite de l’enquête.

La seconde saisine concernait M. Eric Alt. Elle a fait suite à son engagement au sein de l’association Anticor et à la demande de constitution de parties civiles de celle-ci dans l’affaire concernant M. Richard Ferrand.

Pouvez-vous motiver ses demandes d’inspection ?

Par ailleurs, ne serait-il pas judicieux que l’IGJ soit placée sous la double tutelle du CSM et du ministre de la justice ?

Mme Nicole Belloubet. L’IGJ est aujourd’hui un corps d’inspection unique et travaille de trois façons. Premièrement, elle peut s’auto-saisir et proposer au ministre de la justice des évaluations, des rapports sur une politique donnée ou sur la situation d’une juridiction.

Deuxièmement, le ministre peut la saisir directement et ses réponses sont toujours très intéressantes. Je pense aux événements qui se sont déroulés au pénitencier de Condé-sur-Sarthe, pour lesquels l’inspection a réalisé une analyse du fonctionnement de l’établissement.

Troisièmement, l’IGJ, depuis près de 18 mois, joue un rôle d’appui à la mise en place des politiques publiques. Elle me signalait les difficultés ou les dysfonctionnements découlant de telle ou telle politique que je souhaitais conduire.

Concernant l’affaire Sarkozy-Bismuth, j’ai appris les faits par voie de presse, dans l’article du Point. J’ai trouvé choquant que des magistrats et des avocats aient pu être écoutés sur une période aussi longue. J’ai donc souhaité qu’une demande de remontée d’information auprès de la procureure générale soit formulée. Dans la description des événements tels qu’ils s’étaient passés, il m’a semblé utile de saisir l’IGJ pour qu’elle vérifie s’il y avait eu, ou pas, un dysfonctionnement, qu’elle analyse le champ et la proportionnalité de ce qui avait été mis en place, ainsi que le cadre procédural.

J’ai par ailleurs précisé, dans la lettre de saisine de l’IGJ, que tout cela devait se faire dans le respect de l’indépendance de l’autorité judiciaire et des décisions juridictionnelles qui avaient été prises ou qui seraient à prendre.

Le rapport de l’IGJ sera remis le 15 septembre. S’il révèle un dysfonctionnement, la réponse peut être de nature normative. Je vous rappelle que, s’il y a des règles pour les avocats en matière de perquisition et d’écoute, il n’y en a pas pour les fadettes. Convient-il de modifier les règles ?

Mais la réponse peut être aussi de nature disciplinaire. Alors, le CSM sera saisi.

Dans l’affaire Alt, nous étions face à des propos ne correspondant pas au comportement normal d’un magistrat et à une question procédurale qui avait entraîné le dépaysement de l’affaire par la Cour de cassation. C’est donc fort logiquement que nous avons saisi l’IGJ. Dans ses conclusions, elle indiquait que les rapports d’Anticor avaient spontanément évolué à la suite de l’affaire Ferrand. Je n’ai pas souhaité aller au-delà.

M. le président Hugo Bernalicis. Je note que pour les fadettes, vous saisissez l’IGJ et que dans le cadre du témoignage de Mme Houlette, dans l’affaire Fillon, pour laquelle une question de proportionnalité et de rapport hiérarchique est posée, le Président de la République saisit le CSM. J’imagine qu’il vous en a informée, voire que la décision a été prise conjointement.

Pourquoi saisir l’IGJ dans le premier cas et le CSM dans le second ?

Mme Nicole Belloubet. Il ne s’agissait ni de la même situation, ni de la même procédure. Par ailleurs, le Président de la République peut, dans le cadre de ses prérogatives constitutionnelles, saisir le CSM. Bien évidemment, j’en ai été informée.

Nous verrons, quand le CSM aura rendu son avis, à quelles évolutions éventuelles il pourrait être procédé.

M. le président Hugo Bernalicis. Pourquoi avoir saisi la Cour de cassation pour un avis technique sur la loi de prorogation de l’état d’urgence sanitaire qui allait modifier l’ordonnance pénale que vous aviez prise, notamment pour modifier les règles sur la prolongation de la détention provisoire, alors qu’elle était déjà saisie de cette question ?

Mme Nicole Belloubet. La détention provisoire est une question très délicate, puisqu’elle est relative à une atteinte à la liberté. Dans le cas présent, elle ne pouvait être que temporaire car elle était liée à des circonstances exceptionnelles.

Il m’arrivait régulièrement de dialoguer avec le procureur général près la Cour de cassation sur la question de la liberté provisoire, pour disposer d’une analyse de la situation, mais dans le respect absolu de ce qui aurait pu être décidé ensuite.

Je profite de cette occasion pour indiquer que l’arrêt de la Cour de cassation a été très mal compris, notamment par la presse, au point qu’elle a dû expliquer une seconde fois sa décision. La Cour de cassation avait considéré que les dispositions que nous avions adoptées étaient compatibles avec la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) à partir du moment où le détenu provisoire pouvait être présenté devant un juge.

Or cela a été le cas de tous les détenus, puisque toutes les demandes de liberté – en nette augmentation à ce moment-là – ont été traitées par un juge. Sur quelque 3 000 détentions provisoires prolongées de droit, une centaine de détenus a été remise en liberté.

Je mesure la gravité de ce sujet, car il n’est pas permis de porter atteinte à la liberté d’une personne en toute impunité.

M. le président Hugo Bernalicis. Ma question ne portait pas sur le fond de la décision de la Cour de cassation, mais sur la raison pour laquelle vous avez sollicité un avis technique alors même que des contentieux étaient en cours.

Mme Nicole Belloubet. Le juge judiciaire est le gardien de la liberté individuelle. Il nous arrive d’avoir des contacts avec la Cour de cassation sur différents sujets. Cela a été le cas pour les questions relatives à la gestation pour autrui (GPA) et à la procréation médicalement assistée (PMA), afin de mesurer la portée des décisions.

M. le président Hugo Bernalicis. Lorsque nous avons interrogé la DSJ et le secrétaire général sur des questions budgétaires, j’ai été surpris d’apprendre qu’il n’y avait pas de comptabilité analytique au ministère de la justice.

Cela vous a-t-il posé un problème ou est-ce un non-sujet ?

Mme Nicole Belloubet. Cette question sera traitée lorsque vous serez nommé au ministère de la justice, monsieur le président.

M. le président Hugo Bernalicis. Je préférerais le ministère de l’intérieur…

Nous indiquerons à votre successeur qu’une comptabilité analytique peut être utile pour la conduite des politiques publiques, notamment en matière judiciaire.

Madame la ministre, je vous remercie.

II. compte rendu de l’Entretien du président et du rapporteur, avec M. Robert Badinter, ancien garde des sceaux, ministre de la Justice (le jeudi 11 juin 2020)

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur le ministre, je vous remercie de nous recevoir dans le cadre des travaux de la commission d’enquête.

M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, ministre de la justice. Je ne vous cache pas que cette invitation m’a surpris, pour deux raisons. D’abord, je ne conçois pas que l’on puisse parler de « pouvoir judiciaire » dans la France d’aujourd’hui. Le pouvoir judiciaire appartenait au monarque du temps où il recevait à Reims l’épée de justice, apanage de la souveraineté absolue ; il s’entend aujourd’hui aux États-Unis où le système de juges, de procureurs et de chefs de police élus n’apparaît pas comme la formule la plus démocratique. En évoquant un « pouvoir judiciaire », vous faites sauter les républicains au plafond !

M. Didier Paris, rapporteur. Monsieur le ministre, vous aurez compris que cela procède d’un choix politique. Cette commission d’enquête est issue du droit de tirage du groupe de La France insoumise, son intitulé est donc conforme à la demande de LFI. Pour ma part, je ne parle jamais de pouvoir judiciaire.

M. Robert Badinter. J’ai trop longtemps vécu au Parlement pour ignorer comment les choses se passent ; j’ai remarqué, d’ailleurs, que des corrections avaient été apportées pour évoquer le « pouvoir de l’autorité judiciaire ». Toujours est-il que je ne conçois pas que l’on puisse parler de pouvoir judiciaire à l’Assemblée nationale, sous la Vème République. Jamais je ne recommanderai une institution judiciaire reposant sur l’élection des magistrats. Chacun sait ce que cela signifierait !

Par ailleurs, je suis étonné que vous fassiez appel à moi car cela fait dix ans que j’ai quitté le Parlement et la vie politique. Toutefois, ayant conservé une mémoire vive, je pourrai vous dire à quel point l’institution judiciaire, avec laquelle j’entretiens une relation de longue date, a changé.

Lorsque j’arrivai au Palais comme jeune avocat, il y a de cela soixante-dix ans, la guerre, l’Occupation, le régime de Vichy étaient encore très présents dans les esprits. L’atmosphère judiciaire était empreinte des années terribles de l’Occupation. N’oublions pas que les juges appliquèrent les lois de Vichy et prêtèrent serment de fidélité au maréchal Pétain, à l’exception d’un seul, Paul Didier ! Le corps judiciaire se rua dans la servitude, le positivisme juridique autorisant les magistrats à appliquer sans état d’âme les législations d’exception, notamment les mesures organisant la spoliation des juifs. En 1950, alors que l’épuration n’était pas tout à fait achevée, le malaise de la magistrature était encore présent et ses doutes sur elle-même étaient considérables. On avait jugé sous Vichy – cela laissait des traces profondes.

La magistrature d’avant, celle de la IIIème République, était habituée à courir demander au député une lettre de recommandation et favoriser ainsi son avancement. Le garde des Sceaux était le patron, à l’autorité certes tempérée par la brièveté du mandat – certains duraient un an, d’autres quelques jours.

La IVème République soumit la magistrature à une autre épreuve morale, celle de la décolonisation, de la guerre d’Algérie et des lois d’exception. Si celles-ci s’appliquèrent de façon distincte sur le territoire algérien, où le ministre résident disposait de tous les pouvoirs, il demeure que cette législation, et les pratiques effrayantes qui en découlèrent, meurtrirent profondément la magistrature.

La création de l’École nationale de la magistrature (ENM) et l’apparition du syndicalisme judiciaire constituent un tournant majeur de l’histoire de la magistrature. Suscitant chez les éléments conservateurs obsession et hantise des « juges rouges », ces évolutions firent émerger le magistrat nouveau.

Arrivé au terme de ma vie, j’observe avec un intérêt non dénué d’ironie la façon dont la relation de pouvoir s’est inversée. Jadis, les magistrats considéraient le pouvoir politique avec déférence – je ne dirai pas que le garde des Sceaux était tout-puissant, mais il avait de grands pouvoirs – ; aujourd’hui, ce sont les hommes et les femmes politiques qui tremblent devant les magistrats.

L’exercice du pouvoir par les magistrats et les liens qui unissent médias et magistrature – sur lesquels une commission d’enquête pourrait utilement se pencher – font que tout homme ou femme politique peut voir sa carrière brisée comme verre, dès lors que la justice pointe en sa direction un doigt accusateur. La présomption d’innocence, bien qu’inscrite dans la loi, n’est pas la dominante dans l’opinion publique : tout homme ou femme politique, s’il fait l’objet d’une enquête et d’une mise en examen, en ressortira politiquement blessé, sinon mort. Qu’il s’agisse de faits de corruption ou d’agression sexuelle, la publication de procès-verbaux prétendument couverts par le secret de l’instruction est à même de ruiner n’importe quelle carrière ; on ne s’en relève que très difficilement ! Ce renversement est encore favorisé par le fait majeur que constitue le triomphe des réseaux sociaux, un espace où les droits de la défense sont inexistants.

En ce qui concerne les institutions, l’évolution a été longue, difficile. Il ne reste plus qu’un petit pas à franchir, avec l’adoption des dispositions relatives au statut du parquet, pour que le système donne satisfaction. Je crois savoir que le Parlement y est prêt.

M. le président Ugo Bernalicis. Ce volet de la réforme constitutionnelle est en effet l’un des seuls à faire consensus.

M. Didier Paris, rapporteur. Le blocage provenait du Sénat. Pourrait-on soumettre au Parlement un projet de loi constitutionnelle qui ne porterait que sur le statut du parquet ? Cette question politique n’est pas tranchée.

M. Robert Badinter. Pour parvenir à cette réforme du statut, les esprits ont dû parcourir un bien long chemin. La question est désormais du ressort du Parlement, qui doit jouer son rôle.

Au-delà du problème de statut, la réflexion doit se porter sur deux points qui me semblent déterminants pour l’avenir de la justice. Nous sommes à l’heure de la numérisation. Qu’adviendra-t-il des libertés individuelles face au numérique et aux nécessités du traitement de masse des contentieux ? C’est une grande inconnue, et la clé de voûte de toute pensée sur la justice aujourd’hui.

Il faut aussi penser la justice dans sa dimension européenne et internationale. Nous avons désormais une jurisprudence européenne, celle de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et celle de la Cour de justice de Luxembourg.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous vous remercions pour cette mise en perspective historique. Évoquer un « pouvoir judiciaire » était une forme de provocation, invitant chacun à s’interroger et à se positionner – la distinction entre autorité et pouvoir n’est jamais si claire dans les esprits.

M. Robert Badinter. Le texte est le texte, et le principe d’une clarté extrême. Quant à l’indépendance de l’autorité judiciaire, consacrée à l’article 64 de la Constitution, elle est nécessaire au fonctionnement de la justice dans une démocratie.

Je le répète : la justice numérisée, la relation entre le traitement informatique des affaires et les grands principes de notre justice est la nouvelle question posée à votre génération.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous y sommes : le décret portant création d’un traitement automatisé de données à caractère personnel, « DataJust », vient d’être publié ; la finalité est de développer un algorithme et des solutions d’aide à la décision. Il pose question mais les réactions ne sont pas les mêmes selon que l’on est dans la majorité ou dans l’opposition. J’ai l’impression que l’on appréhende l’outil seulement comme un moyen de gérer le flux, sans l’analyser à la lumière des grands principes de la justice.

Vous avez expliqué que l’autorité judiciaire se vivait comme un pouvoir, plus indépendant que l’on veut bien le croire, et que ses liens avec les médias permettaient de « tenir » le politique. Mais comment sont gérés les contre-pouvoirs internes ? Peu de sanctions disciplinaires sont prononcées au sein de la magistrature, et pourtant, les juges ne sont pas des êtres par essence purs et parfaits.

Je ne suis pas favorable à l’élection des juges, je n’en vois pas l’intérêt. Mais comment faire en sorte que des contre-pouvoirs existent et que le peuple soit davantage associé à l’exercice de la justice ? Car la défiance des Français à l’égard du monde judiciaire est toujours plus forte.

M. Robert Badinter. Le rapport des Français à la justice est le fruit d’une longue tradition, y compris littéraire. Nos grands écrivains n’ont jamais placé leurs personnages de magistrat sous une lumière très flatteuse.

Je suis frappé de voir à quel point aujourd’hui on attend tout de la justice et combien on la critique. Le recours à l’institution est constant, mais la défiance va croissant. Est-ce l’ignorance ?

Pourtant, nous n’avons pas à rougir de notre justice. Lorsque l’on a fait beaucoup de tourisme judiciaire – je ne visite jamais une capitale sans me rendre au palais de justice – on sait que la justice française occupe un des meilleurs rangs européens. La formation par l’ENM, la féminisation, le recrutement ont sensiblement amélioré l’institution judiciaire.

Mais le rapport de la nation aux juges est mauvais. Il faut dire que toute décision de justice fait au moins un mécontent…

M. le président Ugo Bernalicis. Et pourtant, les citoyens n’ont pas tous affaire à la justice. Comment remédier à cette mauvaise image ? Être juré aux assises, par exemple, peut changer radicalement le regard que l’on porte sur la justice. Aviez-vous songé à des solutions pour désenclaver la justice, sortir la magistrature du vase clos dans lequel elle évolue ?

M. Didier Paris, rapporteur. Peu de personnes en France ont autant d’expérience que vous en matière de justice et les sujets que nous aurions aimé traiter avec vous dépassent largement le cadre de cette commission.

Le lien aux médias est central. J’ai publié il y a peu un rapport sur le secret de l’enquête et de l’instruction. Le sujet est complexe car l’information est devenue un droit absolu dans notre société. Toute la question réside dans les limites qu’il convient de donner à cette information. Avez-vous des préconisations dans ce domaine ? Pour qu’ils soient certains de son indépendance, nos concitoyens doivent avoir le sentiment que l’autorité judiciaire n’outrepasse pas ses droits.

Certaines voix, lors de nos auditions, se sont élevées en faveur d’un procureur général de la Nation. Qu’en pensez-vous ?

M. Robert Badinter. Je n’ai jamais cessé de le dire : ce n’est pas concevable. Le propre d’une démocratie, c’est la responsabilité de l’exécutif. Or le procureur général de la Nation aurait le pouvoir de diriger l’action publique sans être responsable devant le Parlement. Nommé par le CSM pour cinq ans, il pourrait faire ce qu’il voudrait sans avoir de comptes à rendre à personne, sauf peut-être à sa propre conscience – la responsabilité du magistrat n’est que morale. Vous auriez ainsi un super ministre, avec plus de pouvoirs encore.

Que nul ne soit responsable de l’exercice de l’action publique est inimaginable. C’est pourquoi j’ai toujours dit que la suppression des instructions individuelles était une erreur. Dans le cadre d’une affaire impliquant des intérêts nationaux, on peut concevoir que le garde des Sceaux prenne position, à condition que ce soit écrit et joint au dossier.

Imaginez une émeute dans une ville de province, des paysans en colère, juchés sur leur tracteur, faisant le siège de la préfecture. Le procureur, comme le préfet, sont dans les transes… Le ministre de l’intérieur téléphone au garde des Sceaux : requérir le placement en détention de quelques-uns des manifestants pourrait pousser les autres à incendier le bâtiment. Ce n’est pas au procureur général de décider de telles réquisitions. C’est une responsabilité politique et nationale. Je ne dis pas que le garde des Sceaux doit téléphoner au magistrat instructeur, mais c’est bien de la Chancellerie que doit venir l’indication sur les réquisitions. Quelqu’un devra assumer devant le Parlement la responsabilité de ce qui est advenu si la préfecture flambe. L’irresponsabilité est légitime dans le cas du magistrat, elle est inadmissible politiquement dans une démocratie.

Imaginez encore, en marge d’une réunion des ministres de l’agriculture à Bruxelles, un pêcheur espagnol pris dans une rixe avec des pêcheurs français et placé en garde à vue. Le ministre espagnol est furieux, le ministre français inquiet car la négociation est à la veille d’aboutir. Coup de fil immédiat au garde des Sceaux. Ce n’est pas au procureur général d’assumer la responsabilité des réquisitions, il n’aura pas à en répondre le lendemain devant l’Assemblée, houleuse comme il se doit. Ces décisions-là dépassent l’intérêt particulier.

Je demeure très hostile à l’idée d’un grand inquisiteur, procureur général de la Nation. Ce ministre de la justice bis exercerait le pouvoir le plus important, celui de l’action publique, tout en étant irresponsable. Je sais bien que les grands parquetiers, de tout temps, en ont rêvé, mais Dieu merci, il y a pour les grands magistrats des postes internationaux à pourvoir !

M. Didier Paris, rapporteur. Le président de la République peut-il encore être le garant de l’indépendance de la justice ?

M. Robert Badinter. Lors de la conférence de presse de 1964, le général de Gaulle a déroulé la longue liste des pouvoirs, notamment sur l’autorité judiciaire, du président de la République « de la Nation, élu par la Nation ». Nous avons un régime qui est ce qu’il est, avec ses inconvénients mais aussi ses qualités.

M. Didier Paris, rapporteur. Une pression assez forte s’exerce pour que la part de l’accusatoire, dans notre système intermédiaire, se renforce.

M. Robert Badinter. L’influence de la Cour européenne a été importante à cet égard. Je pense qu’un modèle judiciaire européen unique s’imposera et que le système français complexe, mixte, cédera la place devant l’accusatoire. Certes, la jurisprudence de Strasbourg laisse encore cela en filigrane, mais la séparation entre le parquet et le siège est inévitable.

Je considère que, dans le système actuel, le tronc commun des magistrats est une bonne chose, mais qu’au bout de dix ans, il ne devrait plus être possible de passer du siège au parquet et inversement. Pour des raisons d’européanisation et de dimension internationale de la justice, le système doit aller vers un accusatoire plus marqué, avec un contrôle par le siège, celui de la chambre d’instruction. La masse du contentieux et l’augmentation des pouvoirs d’administration judiciaire du parquet poussent à cette solution. Le juge d’instruction instruit à peine 3 % des affaires, de plus en plus d’affaires s’arrêtent au niveau du parquet : autant que les choses soient claires. Nous sommes à un moment de transition, difficile, mais cette ouverture vers l’avenir est passionnante.

M. le président Ugo Bernalicis. Je m’interroge cependant sur les contre-pouvoirs internes. Qui assume la responsabilité de la décision en matière d’opportunité des poursuites ? Ce ne peut être le garde des Sceaux, même s’il peut avoir la tentation, par des voies dissimulées, de demander l’ouverture d’une enquête, par exemple. Selon le parquetier, les poursuites peuvent être très différentes pour des faits semblables, commis dans un même contexte. Je pense aux élèves du lycée Arago, arrêtés il y a deux ans : certains ont bénéficié d’un classement sans suite, d’autres d’une mesure alternative aux poursuites, d’autres encore passeront en jugement. Cela pose la question de l’égalité entre justiciables. Je me demande si nous ne sommes pas au milieu de plusieurs voies, ce qui provoque un étiolement de la responsabilité individuelle.

M. Robert Badinter. Le principe demeure : dans une démocratie, pas de pouvoir sans responsabilité. Certes, ce n’est pas l’état d’esprit dominant… Le CSM s’est beaucoup amélioré mais les écueils, la politisation et le corporatisme, restent les mêmes. Le modèle italien séduit beaucoup, mais il est dominé par le corporatisme. Et lorsque l’on entend réclamer que l’institution judiciaire gère ses propres ressources – alors que ce n’est pas aux magistrats de déterminer ce que sera la part de la justice dans le budget de la Nation –, on peut redouter une dérive.

M. Didier Paris, rapporteur. Que pensez-vous de la suppression de la Cour de justice de la République, prévue dans le projet de loi constitutionnelle ? Comment juger pénalement un ministre sans le jeter en pâture à l’opinion ? La procédure de saisine doit comporter des filtres, à commencer par celui de la commission des requêtes.

M. Robert Badinter. Les filtres sont essentiels pour protéger les ministres des passions du public. Je suis partisan d’une juridiction de droit commun, mais sise à Paris, où siègeraient des magistrats de la chambre criminelle. Je n’étais pas favorable à des jurés parlementaires – cela n’a pas laissé dans l’histoire de si bonnes traces – et je n’ai jamais aimé les juridictions d’exception.

M. Didier Paris, rapporteur. Je me souviens de votre venue à l’ENM en 1982 et du respect, déjà, qui entourait votre intervention. Il n’y a aucun doute, l’école a fait évoluer les choses et son modèle pourrait inspirer bien des pays. Pour y avoir mené des études pour le compte de la Chancellerie, je sais que les pays anglo-saxons respectent la fonction du juge et tiennent pour très importante l’expérience professionnelle antérieure des magistrats. Pensez-vous que le recrutement des juges doive encore être amélioré, notamment par l’ouverture à d’autres corps ? Un juge d’instruction peut-il avoir 23 ans ? Comment renforcer la confiance des justiciables à l’égard des juges ?

M. Robert Badinter. L’ancien système n’était pas satisfaisant. Je me réjouis de l’existence de l’ENM et de la pédagogie qui y est déployée grâce aux efforts des directeurs successifs. J’aime beaucoup m’y rendre et entendre ce que les élèves ont à dire. Le recrutement extérieur, dans les proportions actuelles, est souhaitable car la magistrature a besoin de membres venus d’ailleurs.

Pour être franc, ce n’est pas un problème qui me préoccupe beaucoup. Ce que je tiens pour essentiel, c’est le triomphe de la technologie. Face à l’immensité des contentieux, elle ne pourra que s’imposer. En 1983, pour prendre la tête de la direction de l’informatique que je venais de créer à la Chancellerie, Jean-Marc Sauvé, futur vice-président du Conseil d’État, s’était porté volontaire, convaincu que résidait là une clé pour l’avenir de la justice.

Il faut bien répondre à la demande de justice : nous ne sommes pas aux États-Unis, où la Cour suprême, qui choisit les quatre-vingts affaires qu’elle juge chaque année. Nous avons l’obligation de rendre des décisions dans un délai raisonnable. Pour traiter le contentieux de masse, nous ne pourrons pas échapper au traitement numérique. L’audience ne sera plus ce qu’elle était, c’est terminé ! L’éloquence judiciaire est un art voué à disparaître pour l’essentiel.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez évoqué les allers-retours des magistrats entre le siège et le parquet. Quel regard portez-vous sur leur présence dans l’administration centrale ? Ces postes sont des accélérateurs de carrière.

M. Robert Badinter. Un vent irrésistible nous pousse vers un modèle davantage accusatoire. Il est important que les magistrats puissent connaître le siège et le parquet durant les dix premières années de leur carrière, mais il ne devrait plus leur être possible de changer par la suite.

Il est indispensable que des magistrats soient présents au sein de l’administration centrale : on ne peut concevoir que la justice soit administrée seulement par des fonctionnaires sans expérience de la justice. La gestion des carrières n’est pas une question majeure, structurelle pour la justice ; elle intéresse le CSM. Certes, tout le monde sait que le directeur des affaires criminelles et des grâces est voué à un grand avenir – c’est une constante. Je dois ajouter que les magistrats qui ont occupé successivement ce poste ont toujours été d’excellents techniciens.

M. Didier Paris, rapporteur. On pourrait penser que le fait qu’un magistrat soit sensible à l’évolution de sa carrière constitue une limite à son indépendance individuelle.

M. Robert Badinter. Connaissez-vous des personnes qui ne soient pas sensibles à l’évolution de leur carrière ? Mais le regard des collègues demeure le plus acerbe qui soit.

M. Didier Paris, rapporteur. La mission Thiriez avance l’idée d’une « école de guerre », qui servirait à sélectionner les fonctionnaires promis aux plus hautes responsabilités administratives. La gestion des carrières se ferait ainsi selon des éléments plus objectifs.

M. Robert Badinter. À mon arrivée à la Chancellerie, je souhaitais conduire une réforme profonde de la magistrature. Je m’en ouvris au Président de la République, qui posait sur la magistrature un regard qui n’était pas exactement celui de Chimène… Il me fit valoir que le Sénat s’opposerait à toute réforme constitutionnelle proposée par la gauche, ajoutant qu’il me faudrait avoir, pour un projet d’une telle portée, le soutien de la majorité de la magistrature : « Si vous recueillez son accord – ce dont je doute – nous en reparlerons. » Nous décidâmes avec Claude Jorda, le directeur des services judiciaires, d’adresser à tous les magistrats, individuellement, un questionnaire composé de 42 questions. Les résultats furent sans équivoque : 85 % d’entre eux répondirent « oui » à la première question – faut-il une réforme du statut de la magistrature ? –, mais aucune des propositions suivantes ne reçut la majorité ! Avec l’ironie dont il était coutumier, François Mitterrand, après s’être enquis des résultats, me glissa : « je ne crois pas que réformer le statut de la magistrature soit à notre avantage… »

Dès lors que l’on conserve un corps unique avec deux fonctions, il n’y a aucune raison que, s’agissant des sanctions disciplinaires ou des nominations, le parquet connaisse un régime différent de celui du siège. Certes, la hiérarchie au sein du parquet demeure parce qu’elle est nécessaire, mais les garanties d’indépendance doivent être les mêmes. Tout le monde en convient, et cette réforme aurait dû être réalisée dès 2008.

M. le président Ugo Bernalicis. Que pensez-vous de la récente décision du Conseil constitutionnel qui introduit l’idée qu’une ordonnance pouvait avoir force de loi une fois le délai d’habilitation passé ?

M. Robert Badinter. Nous sortons là du champ de réflexion de la commission d’enquête.

M. Didier Paris, rapporteur. On recourt de plus en plus à des procédures qui ne sont pas proprement judiciaires – je pense notamment à la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP). S’il peut être légitime de sortir du champ judiciaire certains contentieux de masse, comme ceux qui portent sur les chèques sans provision, les raisons d’une telle évolution ne sont pas forcément bonnes puisqu’elle marque une certaine défiance à l’égard de la décision judiciaire : l’idée qu’un mauvais accord vaut mieux qu’un jugement difficile à appliquer tend à s’imposer. Que pensez-vous de cette évolution ?

M. le président Ugo Bernalicis. Le groupe de La France insoumise s’est opposé à la CJIP, qui représente clairement un alignement sur les standards américains. Les affaires de délinquance économique et financière ayant souvent un caractère international, il est devenu nécessaire de synchroniser les différentes procédures. Dans le cas de l’affaire Airbus, la CJIP a permis que les juridictions anglaise, française et américaine s’accordent et ne produisent pas des jugements indépendants les uns des autres. Ces outils peuvent être séduisants du point de vue de l’efficacité et du maintien des équilibres diplomatiques, mais on y perd beaucoup du point de vue pénal et de la solennité du jugement.

Ces procédures ne concernent que les personnes morales : les personnes physiques continuent d’être poursuivies, mais selon des délais qui entraînent, là encore, une forme de déresponsabilisation. On pourrait discuter longuement des pouvoirs plus grands conférés au parquet, au détriment du juge d’instruction. Cela procède, comme pour la révolution technologique, de la volonté d’avoir des réponses rapides, normées. Il suffit d’aller voir comment se passe le traitement en temps réel au parquet : je ne suis pas certain que l’on puisse mener dans ces conditions une enquête à charge et à décharge.

M. Robert Badinter. Il ne faut jamais oublier qu’aux États-Unis, 92 à 95 % des affaires pénales font l’objet d’une transaction. Nous nous orientons nous aussi vers un système sans audience, dont le juge sera absent et où l’affaire sera traitée entre le procureur et les conseils du justiciable. Soyons prudents.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur le ministre, nous vous remercions.

III. Contributions écrites en réponse à un questionnaire du rapporteur

Votre rapporteur a souhaité que soient publiées les contributions écrites adressées en réponse à ses questions par des représentants d’organes que la commission d’enquête n’a pas entendus à l’occasion d’une audition.

SOMMAIRE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Pages

Défenseur des droits … 870

Conseil de la fonction militaire de la Gendarmerie … 883

Association professionnelle nationale militaire Gendarmes et Citoyens … 890

Association GENDXXI … 892

Contribution écrite du Défenseur des droits

1. En tant que Défenseur des droits, quelles relations entretenez-vous avec le pouvoir exécutif d’une part et l’autorité judiciaire d’autre part ?

Le défenseur des droits, nommé par le Président de la République après avis des commissions permanentes compétentes des assemblées parlementaires, pour un mandat de six ans non renouvelable, est une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la protection des droits et des libertés et de promouvoir l’égalité.

Il est chargé de :

Défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d’une mission de service public ;

Défendre et promouvoir l’intérêt supérieur et les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ;

Lutter contre les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ainsi que promouvoir l’égalité ;

Veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République ;

Orienter vers les autorités compétentes tout lanceur d’alerte, au sens de la loi (n° 2016-1691) du 9 décembre 2016, et veiller aux droits et libertés de cette personne.

Il peut demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui, notamment les administrations centrales, les collectivités locales et les établissements publics, et leur demander communication des pièces utiles à l’exercice de sa mission. Il peut entendre toute personne dont le concours lui paraît utile. Il peut mener des auditions, effectuer des vérifications sur place et présenter des observations en justice.

Le Défenseur des droits peut faire des médiations, ou rendre des décisions dans lesquelles il fait des recommandations individuelles ou générales. Il peut notamment recommander à l’administration de modifier ses pratiques pour se mettre en conformité à la loi. Il peut également recommander des réformes législatives ou règlementaires.

Sur le plan institutionnel, le Défenseur des droits rend compte de son activité en remettant son rapport annuel d’activité au Président de la République.

Son indépendance institutionnelle l’autorise, lui impose même, de proclamer l’absolu des droits fondamentaux que tout contribue à relativiser aujourd’hui. Défendre et promouvoir les droits et les libertés fondamentales le conduisent à interpeller les pouvoirs publics, à donner des avis au Parlement, à présenter des observations devant les tribunaux, à dénoncer ou alerter sur les atteintes au droit.

Concernant le service public de la justice, le Défenseur des droits exerce sa mission en collaboration étroite avec l’institution judiciaire. La loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, tout en définissant les prérogatives étendues du Défenseur des droits, organise ces relations en évitant toute interférence entre son activité et les prérogatives de l’autorité judicaire.

Les réclamations individuelles relatives aux litiges portant sur les affaires judiciaires concernent l’état civil, la nationalité, le droit des étrangers, la réglementation en matière de circulation routière et au service public de la justice correspondent à 19,9 % des saisines des délégués du Défenseur des droits. D’autres domaines nécessitent que l’intervention du Défenseur des droits se fasse en lien avec les autorités judiciaires : 7,6 % des 100 000 réclamations du Défenseur des droits portent sur les droits des enfants et 5,6 % portent sur la déontologie de la sécurité. 15,4 % des réclamations traitées au siège concernent le droit des discriminations.

Le traitement des réclamations individuelles se fait dans le respect de l’article 33 de la loi organique qui définit la nature des relations du Défenseur des droits avec l’autorité judiciaire en précisant de façon expresse que: « Le Défenseur des droits ne peut remettre en cause une décision juridictionnelle. » En pratique, le Défenseur des droits ne se prononce pas à l’issue d’une décision de justice et, pour cela, procède à la clôture du dossier en informant le cas échéant le réclamant des voies de recours qui s’offre à lui. Lorsqu’aucune décision de justice n’est encore prise, le Défenseur des droits instruit les dossiers qui portent sur l’organisation et le fonctionnement des services mandatés judiciairement qui exercent des fonctions de service public (associations en charge de la protection des mineurs et services en charge de l’action éducative, associations de mandataires judiciaires en charge des majeurs protégés, experts, huissiers,…) mais aussi les modalités de mis en œuvre du procès (box vitrés, audiences délocalisées,…).

Si la réclamation porte sur des faits donnant lieu à une enquête préliminaire, ou de flagrance, pour lesquels une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires sont en cours, le Défenseur des droits doit recueillir l’accord des juridictions ou du procureur de la République saisis avant d’instruire le dossier. Ceci témoigne de la conception du législateur, d’une autorité indépendante complémentaire et non concurrente de l’autorité judiciaire.

Dans ce cadre et afin de faciliter l’échange d’informations dans le respect des compétences respectives et de gagner en efficacité dans le traitement des réclamations portées à sa connaissance, le Défenseur des droits a développé une coopération renforcée avec les parquets généraux. Il a ainsi signé des protocoles avec les Procureurs généraux de 33 des 36 cours d’appel. Dans chaque tribunal et chaque cour d’appel, des magistrats sont ainsi désignés en qualité de référents du Défenseur des droits.

Depuis janvier 2017, plus de 1200 demandes ont été adressées par les agents du Défenseur des droits aux référents désignés dans le ressort de chaque cour d’appel. Celles-ci ont pour objet principalement de solliciter une autorisation d’instruire conformément aux dispositions de l’article 23 de la loi organique n°2011-333 du 23 mars 2011 ; la communication des pièces d’un dossier pénal ; des informations sur les suites d’une plainte et/ou d’une procédure en cours ; des explications en cas de défaillance du service public de la justice. Les réponses apportées par les juridictions saisies et les référents désignés sont en règle générale très complètes, de qualité et sont transmises dans un délai raisonnable (en moyenne 2/3 mois).

Afin de consolider ses relations avec les différents acteurs participant à la bonne mise en œuvre du champ de compétences qui lui est octroyé par la loi organique du 29 mars 2011 et mieux faire connaître l’institution, ses modes d’intervention et le cadre légal dans lequel il interagit avec l’autorité judiciaire, le Défenseur des droits organise des échanges réguliers avec les magistrats.

Dans ce même objectif, le Défenseur des droits édite une lettre à l’ensemble des magistrats afin de leur communiquer l’actualité de l’institution, les rapports, avis et décisions pouvant les toucher de près dans le cadre de leurs fonctions. Une convention lie le DDD et l’ENM visant à structurer l’offre de formation dans les champs de compétence de l’institution.

Enfin, il présente régulièrement des observations devant les juridictions nationales mais également devant la CEDH et la CJUE. Il répond également aux demandes d’avis des parquets dans ses domaines d’expertise, notamment en droit des discriminations.

2. La loi organique du 29 mars 2011 dispose que le Défenseur des droits peut être saisi par « Toute personne physique ou morale qui s’estime lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration de l’État, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un organisme investi d’une mission de service public ». Avez-vous déjà été saisi pour des faits s’apparentant à un manquement d’indépendance d’un magistrat ?

Le rapport du Défenseur des droits avec les magistrats en fonction est régi par l’article 29 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, interprété par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-626 DC du 29 mars 2011.

L’article 29 de la loi organique prévoit que « Le Défenseur des droits peut saisir l’autorité investie du pouvoir d’engager les poursuites disciplinaires des faits dont il a connaissance et qui lui paraissent de nature à justifier une sanction ». Le Conseil constitutionnel a émis des réserves d’interprétation en précisant les compétences du Défenseur des droits en vue de s’assurer du respect de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-626 DC du 29 mars 2011

« 16. Considérant que l’article 16 de la Déclaration de 1789 et l’article 64 de la Constitution garantissent l’indépendance de l’ensemble des juridictions ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur, ni le Gouvernement, non plus qu’aucune autorité administrative ; que les attributions du Défenseur des droits en matière disciplinaire ne sauraient le conduire à remettre en cause cette indépendance qui, dans ce domaine, est garantie par les procédures particulières qui leur sont propres ; que, notamment, les conditions dans lesquelles la responsabilité disciplinaire des magistrats de l’ordre judiciaire peut être engagée sont prévues par l’article 65 de la Constitution ; que, dès lors, les dispositions de l’article 29 ne sauraient autoriser le Défenseur des droits à donner suite aux réclamations des justiciables portant sur le comportement d’un magistrat dans l’exercice de ses fonctions ; qu’elles ont pour seul effet de lui permettre d’aviser le ministre de la justice de faits découverts à l’occasion de l’accomplissement de ses missions et susceptibles de conduire à la mise en œuvre d’une procédure disciplinaire à l’encontre d’un magistrat ; que, sous ces réserves, les dispositions de l’article 29 ne sont pas contraires aux exigences constitutionnelles précitées ; »

Le Défenseur des droits ne donne donc pas suite aux réclamations des justiciables portant sur le comportement d’un magistrat dans l’exercice de ses fonctions.

En pratique, les saisines mettant en cause la responsabilité d’un magistrat sont rares et le service en charge de la recevabilité des saisines invite à saisir le Conseil supérieur de la magistrature directement s’il s’agit d’un magistrat de l’ordre judiciaire ou le premier président de la Cour d’appel s’il s’agit d’un conseiller prud’homal.

Le Défenseur des droits est compétent pour veiller aux droits et libertés des usagers du service public de la Justice. Je vous répondrai à ce titre, en tenant compte de la limite de nos compétences et du principe de séparation des pouvoirs aux questions suivantes.

3. À l’exception de ceux nommés aux plus hautes fonctions du siège, les magistrats sont nommés sur proposition de l’exécutif après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour les magistrats du siège et avis simple pour ceux du parquet. Ce mode de nomination vous paraît-il compatible avec l’indépendance des magistrats ? Le rôle joué par le CSM dans la procédure de nomination des magistrats est-il suffisant pour garantir l’indépendance de la justice ?

L’indépendance reconnue à l’autorité judiciaire concerne « à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet » (décision n° 93-326 DC du 11 août 1993 ). Toutefois, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, « l’indépendance des magistrats du parquet, dont découle le libre exercice de leur action devant les juridictions, (...) doit être conciliée avec les prérogatives du Gouvernement et (...) n’est pas assurée par les mêmes garanties que celles applicables aux magistrats du siège » (décision n° 2017-680 QPC du 8 décembre 2017 ).

Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, seuls « les magistrats du siège sont inamovibles » en application de l’article 64 alinéa 4 de la Constitution, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, même en avancement (article 4, alinéa 2, de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature). Quelques exceptions sont prévues (par exemple, en cas de déplacement d’office prononcé au titre d’une sanction disciplinaire (article 45, 2°). A la différence des magistrats du siège, les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice (article 5).

La nomination des magistrats par le Conseil supérieur de la magistrature, organe indépendant, sur proposition du pouvoir exécutif, contribue à donner une légitimité démocratique supplémentaire, bien que ce mode de nomination n’exclut pas totalement un risque de politisation et de dépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif. Dès lors que toute décision liée à la nomination ou à la carrière d’un juge est fondée sur des critères objectifs et prise par une autorité indépendante, en l’occurrence le CSM, le risque de politisation et de dépendance est limité.

Le rôle joué par le CSM dans la procédure de nomination des magistrats est suffisant pour garantir l’indépendance de la justice, dès lors qu’il assure que la légitimité constitutionnelle des juges individuels nommés définitivement n’est pas menacée par des mesures législatives ou exécutives résultant de changements au sein du pouvoir politique. Dans son avis n°1(2001), le conseil consultatif de juges européens (CCJE) du Conseil de l’Europe sur les normes relatives à l’indépendance et l’inamovibilité des juges du 23 novembre 2001 recommande aux autorités responsables des nominations et des promotions ou chargées de formuler des recommandations en la matière d’adopter, de rendre publics et de mettre en œuvre des critères objectifs afin que la sélection et la carrière des juges soient « fondées sur le mérite, eu égard à leurs qualifications, leur intégrité, leur compétence et leur efficacité » pas seulement fondés sur l’ancienneté mais sur la valeur des magistrats.

L’octroi de garanties statutaires complémentaires pour les magistrats du parquet constitue un préalable à l’exercice de pouvoirs d’enquête complémentaires. Le Défenseur des droits, dans ses avis n°18-22 et n°18-26 de septembre 2018 devant la Commission des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat relatif au projet de loi de programmation 2018-2022 pour la réforme pour la justice, a eu l’occasion de souligner que l’octroi de pouvoirs d’enquêtes complémentaires au parquet sans contrepartie en matière de garanties statutaires et le recul du contrôle de l’autorité judiciaire sur les services de police remettent en cause de façon disproportionnée l’équilibre de la procédure pénale.

Le projet de loi constitutionnelle prévoit de soumettre les nominations des magistrats du parquet à l’avis conforme (et non plus à l’avis simple) du Conseil supérieur de la magistrature. L’avis conforme serait également requis pour la nomination des procureurs généraux qui échappe actuellement à toute intervention du Conseil supérieur de la magistrature, leurs emplois étant pourvus en conseil des ministres. Cette exigence d’un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour l’ensemble des nominations des magistrats du parquet tend à assurer leur indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif.

4. La possibilité pour les magistrats de passer du siège au parquet ainsi que celle de faire des allers-retours dans d’autres corps publics ou dans le privé vous paraissent-elles de nature à influer sur l’indépendance de la justice ?

Les juges et les procureurs doivent être indépendants les uns par rapport aux autres et jouir d’une indépendance effective dans l’exercice de leurs fonctions respectives. Ils ont des fonctions distinctes au sein du système judiciaire et de la société dans son ensemble.

L’autorité judiciaire se fonde sur le principe de l’indépendance à l’égard de tout pouvoir extérieur et sur l’absence de toute directive émanant tant de qui que ce soit que d’une hiérarchie interne. Son rôle et, le cas échéant, celui du jury, est de juger régulièrement les causes portées devant lui par le ministère public et par les parties. Ceci implique l’absence de toute influence illicite exercée par le ministère public ou la défense. Juges, procureurs et avocats doivent chacun respecter le rôle des autres.

L’intervention et l’attitude du ministère public et du juge ne doivent laisser planer aucun doute sur leur impartialité objective. Si les juges et les procureurs doivent être indépendants dans l’exercice de leurs fonctions, ils doivent l’être et apparaitre ainsi également les uns vis-à-vis des autres.

Même si l’unicité du corps est souhaitable en matière de formation et de déroulement de carrière, il ne faut pas qu’aux yeux du justiciable et de la société en général, il puisse exister ne fût-ce qu’une impression de connivence entre eux ou de confusion entre les deux fonctions et ce conformément à l’avis n°4 (2009) sur les relations entre les juges et les procureurs dans une société démocratique, adopté le 8 décembre 2009 conjointement par le conseil consultatif des juges européens (CCJE) et le conseil consultatif de procureurs européens (CCPE) du Conseil de l’Europe qui recommande que toutes mesures effectives soit adoptées pour garantir l’indépendance des juges vis-à-vis des procureurs en régulant les passages des magistrats du siège au parquet.

S’agissant des aller-retours dans d’autres corps publics ou dans le privé de magistrats, ils ne sauraient porter atteinte à l’indépendance des juges et des procureurs dans l’exercice de leur fonction, dès lors qu’ils sont soumis et contrôlés par le CSM dans le respect strict de leur déontologie. De la même manière que l’origine sociale ou les convictions personnelles d’un magistrat ne doit pas l’empêcher d’exercer ses fonctions de manière équitable, objective et impartiale, son parcours ne saurait pas plus être de nature à influer sur l’indépendance de la justice, sans être, le cas échéant, sanctionné. La prévention des conflits d’intérêts doit pour cela être un objectif dans la gestion des carrières des magistrats.

L’obligation de déclarer ses intérêts des magistrats ainsi que de participer à un entretien déontologique avec le chef de juridiction prévue par l’ordonnancen°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature qui pèsent sur tous les magistrats exerçant des fonctions en juridiction sont astreints à l’obligation de déclarer leurs intérêts, y compris les magistrats exerçant à titre temporaire et les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles demeurent une garantie importante pour les justiciables.

L’article 7-2 de l’ordonnance statutaire prévoit que, dans les deux mois qui suivent l’installation dans leurs fonctions, les magistrats remettent une déclaration d’intérêts portant sur les éléments suivants:

1° Les activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de l’installation;

2° Les activités professionnelles ayant donné lieu à rémunération ou gratification exercées aux cours des cinq années précédant la date de l’installation;

3° Les activités de consultant exercées à la date de l’installation et au cours des cinq années précédentes;

4° Les participations aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société à la date de l’installation ou lors des cinq années précédentes;

5° Les participations financières directes dans le capital d’une société à la date de l’installation;

6° Les activités professionnelles exercées à la date de l’installation par le conjoint, le partenaire lié à l’intéressé par un pacte civil de solidarité ou le concubin;

7° Les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts;

8° Les fonctions et mandats électifs exercés à la date de l’installation.

Aux termes du III de l’article 7-2 de l’ordonnance statutaire, l’entretien déontologique a pour objet de « prévenir tout éventuel conflit d’intérêts et d’inviter, s’il y a lieu, à mettre fin à une situation de conflit d’intérêts. »

Ce dispositif appliqué aux magistrats est encore récent.

5. Faut-il revoir les règles relatives à la mobilité fonctionnelle ou géographique (nationale ou régionale) des magistrats ?

La mobilité constitue une caractéristique importante du déroulement de la carrière des magistrats. En effet, pour la moitié des magistrats, l’ancienneté dans le poste s’élève à moins de 2,1 ans en 2017. L’importante mobilité fonctionnelle s’accompagne d’une importante stabilité géographique. Cette stabilité est toute relative. En moyenne, les magistrats sont en poste dans le même ressort depuis 5,9 ans, avec une médiane de 3,2 années.

Depuis quelques décennies, les magistrats sont incités à plus de mobilité, notamment géographique et ce, afin de garantir leur impartialité, tant objective que subjective. Cette incitation à la mobilité s’est traduite dans la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature par une exigence de mobilité géographique et fonctionnelle, concernant les chefs de juridiction compte tenu de la particularité de ces fonctions, la loi limitant à 7 années l’exercice de ces fonctions. Il en est de même concernant les fonctions spécialisées, dont l’exercice est limité à 10 années dans la même juridiction. Cette exigence rencontre néanmoins aujourd’hui une autre injonction, renvoyant aux préoccupations pour le bon fonctionnement des juridictions, qu’une mobilité trop rapide pourrait affecter.

Pour autant, ces préoccupations de gestion doivent intégrer une dimension importante celle du de l’égalité homme femme dans le déroulement de la carrière des magistrats. 66 % des magistrats sont des femmes. L’ancienneté et le caractère majoritaire de la féminisation de la magistrature restent exceptionnels parmi les postes de catégories A+ de la fonction publique d’État1. La féminisation de la profession correspond d’abord à la féminisation massive des études de droit[266]. La répartition par sexe varie fortement selon les grades. L’avantage masculin dans l’accès au grade le plus élevé, la hors-hiérarchie est avéré. Si, au 1er avril 2017, on compte 1 006 magistrats hors-hiérarchie, parmi ces derniers, 451 sont des femmes et 555 sont des hommes. Parmi les magistrats du 1er grade, figurent 3 367 femmes et 1 779 hommes.

Les positions de chef de juridiction montrent une forme de masculinisation tout à fait atypique, eu égard à la féminisation de la profession : les hommes deviennent chefs de juridiction à la fois plus jeunes, comparativement aux femmes, et bien plus fréquemment.

Le Conseil supérieur de la magistrature actuel s’est montré défavorable à la proposition formulée par le précédent CSM d’une trajectoire chiffrée à titre de directive non contraignante de 40 % de nominations de femmes aux fonctions de président et de premier président, estimant qu’un conseil ne pouvait pas être bridé dans son pouvoir de nommer le meilleur candidat à chaque poste, en fonction d’une pluralité de critères.

Le CSM a fait savoir que, s’il ne préconisait pas de discrimination positive, il tenait compte lors de la sélection des dossiers, notamment au stade de la première lecture, des contraintes familiales ou de maternité, susceptibles de peser sur les magistrates et qu’il avait assoupli ses pratiques, n’écartant pas, par principe, par exemple des candidatures « régionales », des mobilités plus fonctionnelles que géographiques ou des candidats n’ayant jamais exercé des fonctions de chefs de juridiction.

Pour améliorer l’égalité femme homme, le Défenseur des droits, compétent également au titre de la lutte contre les discriminations, est favorable à la mise en œuvre des recommandations du rapport de l’Inspection générale de la justice intitulé « La féminisation des métiers du ministère de la Justice » en 2017.

6. La justice administrative bénéficie-t-elle selon vous des garanties suffisantes pour exercer sa mission en toute indépendance ?

L’origine historique de la juridiction administrative, ainsi que la fonction de conseil du gouvernement reconnue au Conseil d’État, ont longtemps nourri de nombreuses interrogations quant à l’indépendance de cet ordre de juridiction.

Les évolutions qu’a connu celui-ci, tant sur le plan organisationnel, notamment avec la création des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, que procédural, par exemple avec la suppression de la présence du rapporteur public au délibéré ou l’impossibilité pour un membre du Conseil d’État d’être conseiller et juge dans une même affaire, témoignent de l’indépendance acquise par les juridictions administratives. Dans sa décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 sur la validation des actes administratifs, le Conseil constitutionnel a érigé cette indépendance en principe fondamental reconnu par les lois de la République : « il résulte des dispositions de l’article 64 de la Constitution en ce qui concerne l’autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l’indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement ; qu’ainsi, il n’appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d’adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence ».

Cette indépendance à l’égard des pouvoirs publics, confortée par la combinaison du travail individuel, que ce soit du rapporteur ou du rapporteur public, et de la collégialité, s’appuie-t-elle sur des garanties suffisantes ?

L’article L. 231-1-1 du code de justice administrative (CJA) rappelle que « les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard ».

Pour ce faire, ils bénéficient d’un certain nombre de garanties parmi lesquelles figure notamment le principe de l’inamovibilité, en vertu duquel ils « ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, même en avancement » (article L. 231-3 du CJA).

Les règles statutaires applicables aux magistrats des tribunaux et cours administratives d’appel comportent également un certain nombre de dispositions visant à prévenir les conflits d’intérêts et établissent certaines incompatibilités.

En outre, la gestion de ce corps est assurée par le Conseil d’État et non pas par le ministère de la justice, ce qui confère aux juridictions administratives une autonomie de gestion vis-à-vis du pouvoir exécutif.

De la même façon, contrairement aux juridictions judiciaires, l’inspection des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ne relève pas du ministre de la justice, mais du Conseil d’État (article L. 112-5 du CJA). Cette mission est exercée, sous l’autorité directe du vice-président, par un conseiller d’État président de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives. Elle contrôle l’organisation et le fonctionnement des juridictions.

Le président de la mission préside par ailleurs le jury des concours de recrutement direct des magistrats administratifs (art. R. 233-9 CJA) et reçoit les déclarations d’intérêts des présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

En l’état, ces garanties paraissent suffisantes pour permettre à la justice administrative d’exercer sa mission en toute indépendance à l’égard du pouvoir exécutif, ce dont atteste d’ailleurs sa jurisprudence dans de nombreux domaines. L’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État du 31 janvier 2020 suspendant l’exécution de la circulaire du 10 décembre 2019 du ministre de l’intérieur relative à l’attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020 en constitue une illustration récente.

Conduite des enquêtes

7. Le rattachement de la police judiciaire au ministère de l’Intérieur affecte-t-il l’indépendance de la justice ?

Il conviendrait de définir ce qui est compris par le terme de « police judiciaire » : les directions centrales de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, ou l’action judiciaire exercée par la police nationale, toutes les directions traitant des affaires judiciaires. En fonction de la définition retenue, la réponse à une éventuelle atteinte à l’indépendance, n’est pas la même.

Dans les deux cas, la difficulté me semble reposer sur le double rattachement des agents exerçant des missions de police judiciaire, à leur ministère de tutelle, dans la gestion de leur recrutement, de leur formation, de leur carrière, des missions qui leur sont confiées, de leur charge de travail, et à l’autorité judiciaire dans le cadre de leur mission judiciaire de constatation d’infractions et de recherche des auteurs, avec un risque indéniable de recevoir des instructions contradictoires ou inconciliables.

Ainsi, les policiers ont des obligations déontologiques à l’égard de leur hiérarchie, prévues notamment aux articles du code de la sécurité intérieure R 434-4 – principe hiérarchique, R. 434-5 – obéissance, R. 434-6 – obligations incombant à l’autorité hiérarchique, R. 434-7 - Protection fonctionnelle.

Lorsqu’ils exercent une activité judiciaire, le contrôle et la surveillance de l’autorité judiciaire sont permanentes et commencent dès l’octroi de l’habilitation à exercer une telle mission.

En effet, pour les fonctionnaires de la police nationale ainsi que pour les militaires de la gendarmerie nationale, l’exercice effectif de la qualité d’officier de police judiciaire est subordonné à une habilitation délivrée par le procureur général. Seuls les O.P.J. habilités peuvent exercer les pouvoirs que leur confère la loi dans le cadre de la procédure pénale. L’habilitation est généralement valable sur le territoire du ressort de la cour d’appel où l’O.P.J. exerce habituellement ses fonctions ; dans ce cas l’habilitation est délivrée par le procureur général près la cour d’appel concernée. Si l’O.P.J. est amené à exercer régulièrement ses attributions sur l’ensemble du territoire national, l’habilitation est délivrée par le procureur général près la cour d’appel de Paris.

Les conditions d’octroi, de retrait et de suspension, de cette habilitation sont définies par le code de procédure pénale dans les articles R13 à R15-2 pour les militaires de la gendarmerie nationale, par les articles R15-3 à R15-6 pour les fonctionnaires de la police nationale.

Ceux-ci agissent ensuite sous la direction, le contrôle ou la surveillance permanents de l’autorité judiciaire dans le cadre d’une enquête judiciaire : articles 53 et suivants du code de procédure pénale dans le cadre de la flagrance et articles 75 et suivants dans un cadre préliminaire. L’article R. 434-23 du code de la sécurité intérieure concernant leurs obligations déontologiques précise : la police nationale et la gendarmerie nationale sont soumises au contrôle des autorités désignées par la loi et par les conventions internationales. Dans l’exercice de leurs missions judiciaires, la police nationale et la gendarmerie nationale sont soumises au contrôle de l’autorité judiciaire conformément aux dispositions du code de procédure pénale.

En conclusion, si le risque de recevoir des instructions contradictoires ou inconciliables de leurs supérieurs hiérarchiques et de l’autorité judiciaire existe, le cadre juridique dans lequel s’inscrit l’action judiciaire de la police nationale et de la gendarmerie nationale devrait garantir qu’elle est conforme aux instructions des autorités judiciaires. Émettre l’hypothèse que le rattachement de la police judiciaire au ministère de l’Intérieur pourrait porter atteinte à l’indépendance de la justice reviendrait à émettre l’hypothèse que les fonctionnaires de police ne respectent pas leurs obligations légales et déontologiques ou que l’autorité judiciaire n’exerce pas pleinement ses missions d’octroi et de retrait d’habilitation, de contrôle et de direction des enquêtes judiciaires.

8. Quel regard portez-vous sur la circulaire du 31 janvier 2014 prise en application de la loi du 25 juillet 2013 interdisant les instructions individuelles et organisant les remontées d’information à l’exécutif ? Quel bilan en tirez-vous au regard de l’indépendance de la justice ?

La fonction des procureurs et le mode d’exercice de celle-ci s’inscrivent dans le respect du droit des individus à un procès équitable posé par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. Les procureurs, qui, en qualité d’autorité judiciaire sont garant de la protection de la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution, exercent leurs fonctions dans le cadre du principe de l’État de droit, exigeant le respect d’un certain nombre de valeurs fondamentales telles que l’impartialité, la transparence, l’honnêteté, la prudence, l’équité, et contribuant à la qualité de la justice. Afin d’accroître la confiance du public dans le système de justice, les procureurs doivent avoir le souci permanent de veiller à ce que ces valeurs soient respectées et guident leur action .

La Cour européenne des droits de l’homme a développé ces dernières années une jurisprudence importante allant dans le sens de la défense de l’indépendance des procureurs, qu’ils soient considérés comme autorité judiciaire ou non. Le procureur qui dirige et contrôle la première phase de la procédure pénale doit être considéré comme « la sentinelle avancée des droits de l’homme » et ce rôle essentiel doit être joué tout au long du procès.

La mission du procureur est exigeante et difficile : elle demande professionnalisme, caractère, courage, mesure et détermination. La possession de ces qualités doit être un critère déterminant dans le recrutement des procureurs et tout au long de leur carrière. Le processus de formation juridique, de sélection des candidats et de formation continue devrait viser à assurer le respect de tels critères.

Dans son ‘Avis n°13(2018), le Conseil consultatif des procureurs européens relatif à l’« Indépendance, responsabilité et éthique des procureurs», a souligné que ces exigences individuelles ne suffisent pas à assurer l’indépendance des procureurs en précisant que le statut et l’indépendance des procureurs devraient être clairement établis et garantis par la loi.

La loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l’action publique a modifié le code de procédure pénale afin de consacrer et préciser, dans la loi, la nouvelle architecture des relations entre le ministre de la justice et les magistrats du parquet, fondée sur une nette distinction entre la conduite de la politique pénale et l’exercice de l’action publique.

La circulaire du 31 janvier 2014 de présentation et d’application de la loi n°2013-669 du 25 juillet 2013, qui précise les critères de signalement des affaires individuelles et les modalités de transmission hiérarchique de l’information n’a toutefois pas de valeur normative.

Relations entre la justice et la presse

9. Comment analysez-vous les relations entre la justice et les médias aujourd’hui ? Faut-il mieux préserver l’indépendance des magistrats à l’égard des médias et des réseaux sociaux, et, le cas échéant, de quelle manière ? Comment mieux garantir le secret de l’enquête et de l’instruction ?

Les médias ont l’accès, en conformité avec les modalités et des limites établies par la loi, à l’information judiciaire et aux audiences. Les professionnels des médias sont entièrement libres du choix des sujets susceptibles d’être portés à la connaissance du public et de la manière de les traiter. Le rôle des médias est essentiel en tant qu’observateurs extérieurs à l’institution, pour mettre en évidence les défaillances et contribuer de manière constructive à l’amélioration de la pratique des tribunaux et de la qualité des services offerts aux usagers.

Les juges s’expriment avant tout par la motivation de leurs décisions et ne devraient pas expliquer eux-mêmes celles-ci dans la presse ou, plus généralement, s’exprimer publiquement dans les médias sur les affaires dont ils ont la charge. Il apparaît néanmoins utile de continuer d’améliorer les contacts entre les tribunaux et les médias : pour renforcer la compréhension de leurs rôles respectifs ; pour informer le public sur la nature, l’ampleur, les limites et la complexité de l’activité judiciaire ; pour rectifier les erreurs factuelles éventuellement commises dans la relation des affaires judiciaires.

L’avis n° 7 (2005) Conseil consultatif des juges européens "justice et société" du 25 novembre 2005 dispose que toute information fournie aux médias par les tribunaux devrait être communiquée dans le respect des principes de transparence et d’égalité de traitement des médias.

Concernant le secret de l’instruction prévu depuis 1957, selon l’article 11 du code de procédure pénale, le caractère secret de l’enquête et de l’instruction s’applique à tous les éléments de la procédure. Il a pour motivation première la protection des preuves. Il permet également de garantir la présomption d’innocence. Les rapporteurs de la mission d’information de la commission des lois sur le secret de l’instruction et de l’enquête qui ont déposé leur rapport en décembre 2019 constatent que les délits sont nombreux mais les sanctions peu appliquées en pratique.

Les rapporteurs ont notamment recommandé de:

- renforcer le respect du secret de l’instruction et de l’enquête, une des garanties essentielles du procès équitable,

- poursuivre le déploiement dans les tribunaux et les cours d’appel de magistrats, formés et dotés de moyens suffisants, en charge de la communication pour inciter les prises de paroles par les parquetiers,

- inscrire l’impératif prépondérant d’intérêt public de droit à l’information dans le code de procédure pénale et de permettre aux procureurs de communiquer plus librement, en fonction des circonstances,

- faciliter l’accès des médias à l’acte de justice dans des démarches pédagogiques.

- préciser un fondement légal pour autoriser les services de police et de gendarmerie à communiquer sur les enquêtes de flagrance ou préliminaires en cours, sur autorisation et sous le contrôle du procureur de la République.

10. Avez-vous d’autres élements à porter à la connaissance de la commission d’enquête ?

Non.

Voici les réponses que je peux apporter à votre commission d’enquête en tant que Défenseur des droits.

Vous m’interrogez par ailleurs sur des questions liées à mes fonctions précédentes de Garde des sceaux notamment et me demandez de donner mon sentiment personnel, qui n’engage évidemment pas l’institution du Défenseur des droits.

Mes réponses personnelles à ces cinq questions :

1. Au cours de votre carrière, avez-vous déjà été confronté, directement ou indirectement, à des comportements susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de la justice ? Quelles dispositions avez-vous prises le cas échéant ?

Mon expérience est celle de Garde des Sceaux de 1995 à 1997 mais aussi d’un observateur de la chose judiciaire depuis la fin des années 80. La principale pression qui s’exerce sur le cours de la justice est celle des medias (cf réponse à la question 13) qui à travers l’investigation, la violation du secret de l’instruction, la publication de documents ressortant des dossiers, exercent une pression sur la justice, en particulier les parquets.

J’ai le souvenir, par exemple, d’une époque où les procureurs étaient soumis à des feux roulants d’articles inspirés en vue de faire pression sur eux pour qu’ils délivrent des réquisitoires supplétifs tendant à étendre telle ou telle information judiciaire.

Souvent, ces pressions médiatiques n’étaient que le relai des intérêts de l’une ou l’autre des parties, en particulier d’hommes ou de femmes politiques supposés être impliqués.

2. Que pensez-vous de l’assertion selon laquelle « il faut plus loin pour que la justice soit mais également apparaisse plus indépendante aux yeux des citoyens » ?

Je suis partisan de la modification de la procédure de nomination des procureurs, pour l’aligner sur celle des juges du siège. Voir question 6.

En 1989, j’ai présenté une proposition de loi qui avait pour but de garantir l’indépendance du parquet et du siège en confiant la gestion du corps judiciaire à l’institution d’un « Chancelier ».

Garanties statutaires

3. Ne faudrait-il pas, comme le recommande le CSM, dans son rapport de 2017, reformuler l’article 64 de la Constitution qui dipose que « Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature » ?

Je ne crois pas.

Cette rédaction est conforme à l’ordre constitutionnel et à la place qu’y tient le Président de la République élu au suffrage universel.

L’organisation judiciaire n’est pas de droit naturel, mais obéit à des principes constitutionnels qui relèvent de la souveraineté populaire.

4. Afin d’assurer pleinement l’indépendance de la justice, ne faudrait-il pas aller plus loin dans le projet de réforme constitutionnelle s’agissant, par exemple, de la composition du Conseil supérieur de la magistrature, des règles de désignation de ses membres et de ses pouvoirs ?

La composition du CSM n’est pas la vraie question, à partir du moment où les représentants des magistrats y sont majoritaires. Le véritable gage de l’indépendance c’est la conception que chacune des deux formations et ceux ou celles qui les président se font de leur mission.

En l’état actuel de sa composition j’ai le sentiment que le CSM joue son rôle de garant de l’indépendance et de gestionnaire de la magistrature.

Cour de justice de la République

5.Quel regard portez-vous sur le fonctionnement de la Cour de justice de la République ?

La Cour de justice de la République a fait honorablement son travail, en particulier son organe d’instruction. Mais tout ce qui apparait comme une justice d’exception, ou même comme une justice retenue, semble conférer aux gouvernements un privilège d’état qui ne correspond plus aux convictions de nos concitoyens.

J’étais député lorsque au début des années 80 le gouvernement de l’époque a renoncé à réaliser son programme qui comportait la suppression de cette juridiction. Près de 40 ans de réflexion me parait un délai suffisant de maturation pour désormais passer aux actes.

6. La réforme envisagée dans le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique du 29 août 2019 vous semble-t-elle la meilleure option ? En particulier, jugez-vous opportun le choix d’une unique juridiction en premier et dernier ressort ? Comment éviter que deux juridictions différentes puissent être conduites à se prononcer sur des faits identiques ?

La suppression de la Cour de Justice de la République, juridiction composée de magistrats et de parlementaires, permettrait de mettre fin à ce qui peut être perçu par les citoyens comme une justice d’exception, n’apportant pas les garantie d’une justice rendue de manière équitable, objective et impartiale.

L’éventualité que les ministres soient jugés par une juridiction judiciaire de droit commun suit la bonne voie, celle d’une justice d’apparence également équitable.

Toutefois, le choix d’une juridiction unique en premier et dernier ressort interpelle, puisqu’il tend à reproduire le caractère exceptionnel de la procédure devant la Cour de justice de la République, tout en privant les justiciable de ce contentieux du droit d’appel sur une décision de justice leur faisant grief.

J’ai personnellement lancé la réforme du second degré de juridiction, de juridiction en matière criminelle et dans le même esprit je regrette qu’un appel ne soit pas ouvert.

Contribution écrite du Conseil de la fonction militaire de la Gendarmerie

1. Les agents constituant la police judiciaire dépendent administrativement de la direction générale de la police nationale et de la direction générale de la gendarmerie nationale, dans leur grande majorité. Dans le cadre de leur activité, ils sont toutefois placés sous l’autorité du procureur de la République et/ou du juge d’instruction. Quel regard portez-vous sur cette situation ? Comment se traduit-elle au quotidien ?

La situation évoquée ne pose pas de difficultés dans la très grande majorité des cas.

Les officiers de gendarmerie, les sous-officiers de gendarmerie et les gendarmes adjoints volontaires détiennent la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ), d’agent de police judiciaire (APJ) ou d’agent de police judiciaire adjoint (APJA) conformément aux différentes prescriptions du code de procédure pénale (CPP). Suivant la catégorie à laquelle les militaires appartiennent, ils détiennent des prérogatives différentes qui sont expressément définies dans le CPP. À tout moment, dans le cadre de ses missions et de son activité, le "gendarme" lato sensu, est amené à exercer des missions de police judiciaire. Il convient de rappeler que l’article 12 du CPP dispose que la police judiciaire est placée sous la direction du procureur de la République. Dans le ressort d’une cour d’appel, cette même police judiciaire est placée sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre de l’instruction (art. 13 CPP).

Dans son activité quotidienne, le "gendarme" accomplit très régulièrement des missions de police judiciaire : recueillir une plainte, prendre des auditions, mener une perquisition, rédiger une réquisition, notifier ses droits à une personne placée en garde-à-vue, etc. Cette activité judiciaire s’imbrique avec les autres missions relevant du périmètre de compétence de la gendarmerie : la prévention des crimes et des délits, les missions de police administrative, la remontée du renseignement, le maintien de l’ordre public, etc. La mission de police judiciaire est bien complémentaire à celles citée supra.

Par essence, la police judiciaire est attentatoire aux libertés individuelles. L’article 66 de la Constitution indique que "nul ne peut être détenu arbitrairement. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi", ce qui renvoie aux prescriptions du CPP.

Pour toutes ces raisons, il est donc tout à fait normal que les militaires de la gendarmerie soient placés sous l’autorité d’un magistrat lorsqu’ils exécutent des missions de police judiciaire.

Bénéficiant d’une formation initiale et continue, les « gendarmes » exécutent sans difficulté les délégations judiciaires, prennent l’attache du magistrat référent pour valider certains actes d’enquête et la stratégie d’enquête, pour l’informer de toutes les évolutions de l’affaire dans les temps prescrits par la Loi ou par le magistrat. La hiérarchie du "gendarme" met en place les moyens humains, matériels, techniques, etc pour assurer un bon déroulement de l’enquête. Les moyens de communication moderne facilitent les échanges avec l’autorité judiciaire (téléphone, courriel, visioconférence, etc.).

Toutefois, un transfert de charge peut s’observer ici ou là, ce qui n’aide pas l’OPJ dans sa mission. Il est nécessaire en effet que chacun reste bien dans son périmètre. Quant à la question des moyens, l’enquêteur perçoit fréquemment des grandes différences d’attention entre l’enquête médiatisée, et le « tout venant ». Avec le sentiment parfois d’un classement sans suite trop rapide.

2. Dans quelle mesure les instructions du ministère de l’Intérieur, par exemple en matière de lutte contre la délinquance, orientent-elles l’activité de la police judiciaire ? Comment est assurée la conciliation entre ces instructions et l’autorité fonctionnelle du procureur de la République, afin que cette dernière soit pleinement effective ?

Le ministère de l’Intérieur produit un certain nombre d’instructions en matière de lutte contre la délinquance. Elles sont liées à des infractions sérielles et à des phénomènes délinquants généraux (plans de lutte contre les stupéfiants, contre les cambriolages, les vols de voiture, etc.). Elles sont établies à la suite de la synthèse et de l’analyse des phénomènes de délinquance et des remontées, à l’échelon central, de tous les faits judiciaires. Elles se traduisent par des déclinaisons au niveau local par la hiérarchie avec une adaptation aux spécificités du terrain en liaison étroite avec le procureur de la République.

Le ministère de la Justice donne, de son côté, des instructions d’ordre procédural destinées aux magistrats. Elles sont généralement reprises par les forces de sécurité intérieure.

Dans chaque département est constitué un état-major de sécurité (EMS) co-présidé par le préfet et le procureur de la République. Lieu de synthèse, cet EMS rassemble tous les acteurs de la sécurité. Il ne peut donc exister de hiatus entre les instructions nationales du ministère de l’Intérieur et les orientations décidées par le procureur de la République qui s’appuient nécessairement sur des instructions émanant du ministère de la Justice.

Il existe donc une cohérence d’ensemble, dont l’arbitrage en local, au travers de cet EMS, permet de sécuriser juridiquement l’action des agents constituant la police judiciaire dans le ressort considéré.

Objectivement, cette question ne se pose pas particulièrement au niveau d’un gendarme de brigade qui reste actuellement très orienté vers la PSQ.

3. Qu’en est-il notamment en cas de situations exceptionnelles (par exemple la « crise des gilets jaunes ») ?

Les situations exceptionnelles (Gilets Jaunes ou autres) n’appellent pas de dérogation à l’état de droit. Quand bien même cette situation exceptionnelle s’inscrit dans l’état d’urgence terroriste ou sanitaire, les prescriptions qui sont diffusées sont toujours en conformité avec les dispositions légales et réglementaires, elles-mêmes en conformité avec la Constitution.

En tout état de cause, les actes judiciaires produits par les « gendarmes » sont sous le contrôle légal du juge qui pourra décider de sa non-conformité avec le Droit. Les instructions sont déclinées au plus près de terrain entre les autorités hiérarchiques, administratives et judiciaires de façon à ce que l’action des Forces de l’ordre (FDO) s’inscrive dans la légalité.

4. À quel moment et selon quelles modalités le parquet est-il informé de la commission d’une infraction ? Est-il systématiquement en mesure de diriger l’action de la police ou de la gendarmerie ? Comment cette direction se déroule-t-elle ?

L’information au parquet se fait selon les prescriptions du CPP. L’article 54 du CPP dispose que l’information doit être faite immédiatement. « En cas de crime flagrant, l’officier de police judiciaire qui en est avisé, informe immédiatement le procureur de la République, se transporte sans délai sur le lieu du crime et procède à toutes constatations utiles. »

Le parquet est joint par tout moyen (téléphone, mail, fax,…) selon les modalités pratiques définies par chaque procureur. Dans la pratique, seuls les faits les plus graves sont portés à la connaissance du procureur. Enfin, les parquetiers sont parfois peu enclins à donner des directives par téléphone sans qu’un compte rendu écrit ne leur soit adressé. Ce qui n’aide pas à la réactivité de l’enquêteur.

En outre, l’une des difficultés récurrentes pour les enquêteurs sur le terrain est le temps d’attente avant de pouvoir entrer en communication avec les TTR (entités du parquet chargées du Traitement en temps réel) qui, dans certaines juridictions, sont manifestement sous-dimensionnés.

Le parquet est donc juridiquement en mesure de diriger l’action de la police judiciaire car il est systématiquement informé. Néanmoins, au regard du nombre important d’infractions commises en France, il ne pourra jamais être systématiquement en mesure de tout diriger, au même titre que n’importe quel échelon hiérarchique.

Suivant le cadre d’enquête (préliminaire, flagrance, commission rogatoire), le suivi est assuré en lien direct avec le magistrat de façon à valider la stratégie d’enquête proposée, les actes d’enquête, etc.

5. Dans quelle mesure la hiérarchie administrative d’un officier de police judiciaire a-t-elle connaissance d’éléments d’une enquête en cours ? Des éléments d’information sont-ils transmis au cabinet du ministre de l’Intérieur ? Si oui, lesquels et selon quel circuit ?

Un OPJ n’est pas saisi in personam d’une enquête. C’est bien une unité qui est saisie cependant, toute la gendarmerie peut l’être également en cas d’affaire très complexe. Des moyens nationaux, tous complémentaires (par exemple NOIRCIR, hélicoptères, chiens, GIGN), peuvent être mis à la disposition d’un directeur d’enquête (DE) et concourent donc à la manifestation de la vérité. Le chef d’un DE, a minima, la brigade, mais plus généralement, la compagnie, le groupement, voire la région (Section de recherches) ou la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), se trouvent donc pleinement informés du déroulé « technique » de l’enquête. Toutefois, un principe est systématiquement respecté : les échelons hiérarchiques ne connaissent pas les éléments de fond de l’enquête eu égard à l’article 11 du CPP qui impose le secret de l’enquête et le secret de l’instruction. Seul le procureur de la République est en mesure de rendre public certains aspects de la procédure dans des cas précisément énumérés.

Il convient cependant de préciser que ce même CPP prévoit l’échange d’informations entre les services d’enquête locaux afin de coordonner leurs actions et de ne pas interférer dans des enquêtes en cours, et ce toujours sous l’autorité des magistrats. Ces échanges d’informations visent également à alerter le responsable local de la sécurité publique afin de prévenir les troubles à l’ordre public.

Par ailleurs, le modus operandi dans les différentes affaires judiciaires est intégré dans des logiciels ad hoc afin d’effectuer des recoupements dans le but de faciliter la résolution d’affaires. Cela permet aussi d’avoir une vue d’ensemble des différents types de délinquance à l’échelle nationale et d’orienter l’action des services répressifs. Il ne s’agit pas pour autant d’évoquer des affaires particulières, ce qui pourrait faire obstacle au secret de l’enquête.

En conséquence, la sous-direction de la police judiciaire de la gendarmerie est tenue informée des affaires susceptibles d’avoir un retentissement médiatique, des affaires graves, complexes.

Les modalités des éventuelles transmissions d’information au cabinet du ministre de l’Intérieur ne sont pas connues des représentants de corps social de la gendarmerie.

6. Avez-vous en connaissance de cas où un officier de police judiciaire a subi des pressions de sa hiérarchie administrative pour transmettre des éléments couverts par le secret de l’enquête ?

De manière très claire, la question posée appelle une réponse négative.

Quels que soient leur niveau de responsabilité et la sensibilité des postes qu’ils ont occupé, les représentants du corps social de la gendarmerie n’ont jamais eu à connaître une quelconque pression pour transmettre à leur hiérarchie des éléments couverts par le secret de l’enquête.

7. Comment est prise la décision d’affectation de moyens (humains, matériels, techniques…) à une enquête donnée ? Comment se traduit concrètement la liberté, donnée au procureur, de choisir les formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire chargés d’une enquête ? Comment et par qui l’ordre de priorité des enquêtes est-il établi ?

L’affectation des moyens, qu’ils soient humains, matériels, techniques nécessaires à la conduite des investigations, relève des attributions du commandant d’unité, en liaison avec l’autorité judiciaire.

De manière très pragmatique, un dialogue « gagnant-gagnant » s’engage entre la hiérarchie et le magistrat afin de calibrer au mieux les moyens qui seront alloués à la conduite d’une enquête.

En fonction de la multiplicité des victimes (ex : accident d’un bus), de la complexité des faits (ex : trafic international de stupéfiants avec des criminels rodés aux techniques classiques d’enquête et de dissimulation des gains), de leur gravité (exemple : homicide), de leur sensibilité ou de leur médiatisation (dossier impliquant des mineurs ou des personnalités) mais aussi de leur sérialité (ex : cambriolages multiples perpétrés par un même groupe criminel organisé et mobile), du cadre légal décidé, une équipe d’enquêteurs peut être mobilisée pour mener des investigations sur ces faits. Des co-saisines (GIR, offices, unité de recherches, etc.) et le recours à des techniques spéciales d’enquête (sonorisation, interceptions téléphoniques, géolocalisation, etc.) peuvent également être proposés au magistrat.

Au moment où les contraintes budgétaires sont avérées, le rapport coût/efficacité d’une enquête pèse aussi dans les décisions d’attribution de moyens et dans la définition de la meilleure stratégie d’enquête.

De même, un dialogue constructif, entre le titulaire d’un commandement territorial, le directeur d’enquête qu’il a désigné et les magistrats, permet de prioriser, de manière très consensuelle, les différentes enquêtes qui ne peuvent pas être toutes conduites simultanément au sein d’une même unité.

L’article 12-1 du CPP prévoit que « le procureur de la République et le juge d’instruction ont le libre choix des formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire ».

Lorsque des faits délictuels ou criminels surviennent, le compte-rendu adressé au magistrat lui permet soit :

- de confirmer la saisine du service qui a procédé aux constations initiales ;

- de le co-saisir avec d’autres unités de gendarmerie ou services de police afin de faciliter la manifestation de la vérité ;

- de le dessaisir au profit d’une autre unité pour plusieurs raisons : il s’agit d’un phénomène sériel dont est saisi un autre service d’enquête, d’une affaire grave ou complexe nécessitant des techniques d’enquête particulière maîtrisées par des unités de gendarmerie ou des services de police.

Les choix opérés par les magistrats en matière de saisine d’une unité de gendarmerie ou d’un service de police sont souverains. Même s’ils peuvent être parfois mal vécus, ils sont motivés par la volonté de solutionner une enquête judiciaire.

8. Dans quelle mesure les observations du procureur général sont-elles prises en compte dans la notation des officiers de police judiciaire et donc dans l’avancement de leur carrière ?

Intervenant tous les deux ans, la notation des OPJ par le parquet général constitue l’une des modalités de surveillance et de contrôle de la mission de police judiciaire.

Comme indiqué dans l’article 19-1 du Code de procédure pénale, la notation des OPJ par le parquet général est prise en compte pour toute décision d’avancement.

Cependant, la cadence de deux années évoquée écarte donc quelque peu l’impact sur l’avancement qui est plutôt annuel.

De manière générale, la notation OPJ et la notation administrative convergent. Cela s’explique par le fait que le travail préparatoire de notation par le parquet fait l’objet d’échanges préalables entre les notateurs GN et le parquet local afin d’apprécier ensemble la qualité de chaque OPJ. Aussi, il est rare que l’appréciation d’un parquet diffère au final de celle de la hiérarchie GN.

9. Quel regard portez-vous sur l’idée d’un rattachement d’une partie des services de la police judiciaire au ministère de la Justice ?

Le rattachement d’une partie des services de la police judiciaire au ministère de la Justice n’a pas de sens et n’est pas pertinent.

L’ensemble des « gendarmes » exercent des missions de police judiciaire (environ 40 % de leur activité). Toutefois, ils ne le font pas à temps plein puisqu’ils exécutent également des missions de police administrative, de sécurité publique, de prévention de la délinquance ou de renseignement.

Seuls les « gendarmes » affectés au sein des unités de recherches exercent, quasiment à plein temps, la mission de police judiciaire. Toutefois, pour disposer d’une efficacité accrue, ils doivent impérativement s’appuyer sur les unités territoriales, bien ancrées par définition dans les territoires dont elles connaissent toutes les caractéristiques physiques et géographiques et les particularités. Les enquêtes, que les militaires affectés en unités de recherches conduisent, le sont toujours en lien et en appui des unités territoriales qui ont initialement constaté les faits. L’exemple de l’Office central de lutte contre la délinquance itinérante est parlant : cet office, qui démantèle chaque année plus de 50 organisations criminelles, n’est saisi d’aucune enquête seul mais est systématiquement co-saisi avec une section de recherches et/ou un groupement.

Si le rattachement évoqué devenait une réalité, comment les unités de recherches réaliseraient-elles leurs enquêtes sans pouvoir bénéficier du renfort des unités territoriales et de la mise à disposition des moyens importants détenus par la gendarmerie (moyens d’observation surveillance, analyse criminelle, IRCGN, GIGN, etc.) ? Si l’exercice de la mission de la police judiciaire n’entrait plus dans le périmètre de compétence de la Gendarmerie, les commandants d’unité concentreront alors les moyens mis à leur disposition pour les missions qui leur incomberont toujours (renseignement, police administrative, etc).

10. Le secret de l’enquête et de l’instruction n’autorise pas l’expression publique des services de police ou de gendarmerie, seul le procureur de la République étant autorisé à le faire. Pour autant, la pression exercée par la presse constitue un frein probable à l’indépendance de la Justice. Quelles mesures vous sembleraient devoir être prises pour améliorer la relation aux médias ? Alors que les syndicats de policiers prennent fréquemment la parole sur les enquêtes en cours, l’absence de structures équivalentes au sein de la gendarmerie vous semble-t-elle poser un problème ?

Le procureur de la République est, en l’état de notre droit français, la seule voix autorisée par la loi pour s’exprimer sur une enquête en cours. Il tient ses prérogatives de l’article 11 du Code de procédure pénale, et notamment son alinéa 3, aujourd’hui rédigé comme suit : « Toutefois, afin d’éviter la propagation d’informations parcellaires ou inexactes ou mettre fin à un trouble à l’ordre public, le procureur de la république peut, d’office et à la demande de la juridiction d’instruction ou des parties, rendre publics des éléments objectifs tirés de la procédure ne comportant aucune appréciation sur le bien-fondé des charges retenues contre les personnes mises en cause ».

Afin d’élargir les possibilités d’intervention du procureur de la République et de le remettre au centre de l’information et de la communication pendant l’enquête, le début de la phrase restreignant son intervention publique à la poursuite d’objectifs précis (la propagation d’informations parcellaires ou inexactes ou la cessation d’un trouble à l’ordre public) pourrait être supprimé.

L’article 11 pourrait ainsi être rédigé de la façon suivante : « le procureur de la République peut, d’office et à la demande de la juridiction d’instruction ou des parties, rendre publics des éléments objectifs tirés de la procédure ne comportant aucune appréciation sur le bien-fondé des charges retenues contre les personnes mises en cause »

Il serait en effet profitable que le procureur de la République ait ainsi toute liberté de déterminer l’opportunité de son intervention, en fonction de chaque situation factuelle liée à l’enquête concernée, ou à son environnement local ou encore son retentissement médiatique. Lui-même déciderait du moment et de la fréquence de son ou ses intervention(s), tant dans un souci d’éviter la propagation d’informations inexactes que de limiter les fuites, ou encore d’informer les citoyens.

Des interventions plus fréquentes pourraient, selon les cas, satisfaire le besoin d’information toujours plus prégnant et immédiat des citoyens, tout en garantissant le respect des principes protecteurs de chacun.

Parce que la gendarmerie est une force armée (article 1 de la loi du 3 août 2009), ses personnels sont soumis à des sujétions (interdiction de se syndiquer, interdiction du droit de grève, interdiction de manifester, devoir de réserve et de discrétion professionnelle, etc.) qui montrent la singularité de l’état militaire.

Dans ces conditions, le modèle de concertation mis en place dans la gendarmerie constitue un point d’ancrage fort à la communauté militaire. Il n’est donc en rien comparable aux organisations syndicales de la police nationale. Son fonctionnement est très différent et n’obéit pas aux mêmes règles.

La difficulté pour la gendarmerie aujourd’hui est de concilier certaines des sujétions qui lui sont imposées statutairement avec l’emballement médiatique de notre société.

La présence systématique de « gendarmes » autour du procureur de la République lorsqu’il décide de tenir une conférence de presse pourrait permettre de donner à l’Institution une fenêtre médiatique.

Les militaires de la gendarmerie pourraient être également autorisés à communiquer plus librement sur les moyens qu’ils mettent en place pour solutionner une énigme judiciaire. Il s’agirait d’une communication purement « technique » qui n’aborderait aucun élément de fond de l’enquête.

De manière générale, l’asymétrie entre la faculté de prendre tribune soit dans la rue, soit dans les réseaux sociaux, en portant atteinte à l’institution, et les moyens disponibles pour y répondre en rétablissant les faits, est réelle. Pour autant, la parole mesurée de la gendarmerie autorise à s’inscrire sur le long terme plutôt que de céder aux tendances du moment.

11. Souhaitez-vous porter d’autres éléments à l’attention de la commission d’enquête ?

Néant

Contribution écrite de l’association professionnelle nationale militaire

Gendarmes et Citoyens

Mesdames et Messieurs les Députés,

En propos liminaire aux réponses du questionnaire que vous nous avez adressé, permettez-moi tout d’abord de vous remercier de nous permettre une nouvelle fois de nous exprimer sur un sujet tel que celui qui nous préoccupe aujourd’hui.

Après analyse de ce questionnaire, je peux déjà vous affirmer que celui-ci s’adresse plus particulièrement à un niveau hiérarchique qui n’est déjà plus celui du terrain, à l’exception d’une ou deux questions peut être. J’ai lu avec beaucoup d’attention et d’intérêt le compte rendu de l’audition du Général Christian RODRIGUEZ notre DGGN, ainsi que de Monsieur Frédéric VEAUX, Directeur Général de la Police Nationale. Je vais vous épargner un long texte répétitif en ce qui concerne le haut du spectre, rejoignant dans sa grande majorité ce que notre DGGN a évoqué devant vous.

Je m’attacherai donc à vous répondre non pas point par point, mais d’une manière plus généraliste, en exprimant au mieux je l’espère, le sentiment de l’OPJ ou APJ de terrain, qui comme vous le savez, représentent la majorité des membres de notre association.

Pour commencer, il convient de rappeler que le code de procédure pénale répond déjà largement aux questions posées.

Il convient d’observer, que le positionnement des officiers de police judiciaire au sein de leur formation administrative rattachement ne pose aucune difficulté en terme de fonctionnement.

Précisément cette séparation physique et hiérarchique des OPJ est garante du parfait exercice de la PJ qui dans son exercice est moins assujettie aux pression des politiques comme parfois cela est le cas du parquet. Un rattachement d’une partie des services de la police judiciaire au ministère de la justice ne nous parait absolument pas cohérent et judicieux.

C’est bien l’indépendance du pouvoir judiciaire qui est évoqué. Cette indépendance passe par la double hiérarchisation des OPJ à la fois sous leur ministère de tutelle (formation, avancement, concentration des moyens, exercice de pleine responsabilité, subsidiarité hiérarchique, liberté d’action, économie de l’effort) mais aussi sous l’autorité et la direction du PR.

L’épisode du fameux « mur des cons » a démontré la politisation d’une partie du corps judiciaire qui ne présenterait pas en cas de monopole sur les OPJ la maturité et l’indépendance nécessaires.

Les OPJ rendent compte à leur chef de l’état de la délinquance via les comptes rendus de police judiciaire (CRPJ) afin de répondre à une capacité de riposte en matière d’ordre public, de détection de modus operandi nouveau, etc... Ces CRPJ édictés par les enquêteurs au cours de l’enquête sont anonymisés de manière automatiques, de sorte qu’aucune identité ou autre renseignements qui ne seraient pas de nature factuel ne puissent apparaitre.

L’avis au PR se fait selon les us et coutumes locales et selon l’article 12 du CPP. À ce titre, chaque parquet édicte une note avec ses directives générales, mis à jour au fil de l’eau. Il est bien évident qu’il existe une hiérarchisation en terme d’information au PR dès lors qu’il y a connaissance d’un crime ou d’un délit. Il serait illusoire de penser que le PR est informé en temps réel lorsqu’il s’agit d’un vol de poubelle par exemple. Il existe donc de facto une marge de manœuvre à l’OPJ pour juger de ce que nécessite ou non une information immédiate au PR. De plus, en Gendarmerie, de par sa structure de fonctionnement, il y a un garde-fou à un potentiel manque de discernement à ce sujet, l’OPJ rendant compte systématiquement à son chef direct de tout fait nouveau.

Aujourd’hui, ce qui est déplorable ce sont les fuites potentiellement orchestrées par les magistrats, les greffiers, les avocats, parfois l’auteur ou la victime elle-même, au préjudice de la présomption d’innocence et de la collecte de la preuve. L’enquêteur OPJ ou APJ de la Gendarmerie est très peu sollicité directement par les médias. Par nature, par culture militaire, et depuis toujours, le Gendarme de terrain ne communique pas avec les journalistes. C’est d’ailleurs tellement ancré depuis des décennies, que les médias eux même ne sollicitent pas les militaires, comme si c’était devenu une évidence de se voir retourner une fin de non-recevoir. C’est d’ailleurs une problématique que nous rencontrons nous, APNM Gendarmes et Citoyens, au quotidien lorsqu’il s’agit de s’exprimer sur des thématiques plus larges et hors champs d’une enquête judiciaire en cours. Les médias se tournent plus facilement vers les syndicats policiers que vers les APNM, par habitude convenue depuis des générations.

Je compte à ce jour 30 ans de Gendarmerie, exclusivement du service de terrain, et plus de 20 ans en tant qu’Officier de Police Judiciaire. Je peux vous affirmer que je n’ai jamais subi de pression quelconque de ma hiérarchie pour transmettre des informations couvertes par le secret de l’enquête à un tiers qui n’en n’avait pas à connaitre. Il est quand même bon de rappeler qu’à tous les échelons, nous sommes également soumis au secret professionnel. C’est une double garantie. Si quand bien même vous étiez amené à connaitre des éléments d’une enquête dans laquelle vous n’intervenez pas, cette obligation s’applique à tous militaires de la Gendarmerie.

Je terminerai par un constat simple. Même si tous les systèmes ne sont pas parfaits, celui dans lequel nous évoluons actuellement semble plutôt équilibré et très bien structuré. Lorsqu’il devient perfectible, il est courant de constater que c’est majoritairement par manque de moyens, ou de manière marginal par un comportement déviant. Pour l’heure, je pense pour un meilleur fonctionnement qu’il conviendrait de consolider la disponibilité H24 des parquets tiers à répondre aux sollicitations des OPJ (garde à vue, réquisition,…) et de s’assurer de la traçabilité des avis transmis et des directives données.

Je vous remercie, Mesdames et Messieurs les Députés, pour l’intérêt que vous porterez à mes propos.

Contribution écrite de l’association GENDXXI

1. Les agents constituant la police judiciaire dépendent administrativement de la direction générale de la police nationale et de la direction générale de la gendarmerie nationale, dans leur grande majorité. Dans le cadre de leur activité, ils sont toutefois placés sous l’autorité du procureur de la République et/ou du juge d’instruction. Quel regard portez-vous sur cette situation ? Comment se traduit-elle au quotidien ?

Les rapports entre enquêteurs et magistrats sont aujourd’hui parfaitement inscrits dans la continuité de la mise en place du TTR (service Traitement en Temps Réel) au sein des parquets. Indépendamment des inconvénients de ce système, que nous n’aborderons pas ici, il a toutefois permis un contact effectif entre enquêteurs et magistrats avec un pilotage plus efficace des procédures par le parquet. Ainsi, les échanges par téléphone, par courriel, ou les rencontres physiques permettent un contrôle efficace des procédures par les magistrats. Les problématiques de conflits entre la hiérarchie « gendarmerie » et le magistrat sont extrêmement marginales et, selon nous, relèvent plus de problèmes humains que structurels.

Le dialogue permet en général de lever toute ambiguïté et toute difficulté. À ce titre la gendarmerie dispose au sein de chaque groupement d’un officier chargé des questions de police judiciaire, interlocuteur naturel des magistrats et des gendarmes en cas de difficultés.

2. Dans quelle mesure les instructions du ministère de l’Intérieur, par exemple en matière de lutte contre la délinquance, orientent-elles l’activité de la police judiciaire ? Comment est assurée la conciliation entre ces instructions et l’autorité fonctionnelle du procureur de la République, afin que cette dernière soit pleinement effective ?

Les directives sont, à notre souvenir, rarement contradictoires. Elles sont liées à une action gouvernementale qui, sous la responsabilité du premier ministre, et par le biais des ministres de l’intérieur et de la justice sont déclinées par les autorités locales (préfets et procureurs). La difficulté des services relève plus de la priorisation des axes d’efforts et des moyens à disposition pour assurer les missions.

3. Qu’en est-il notamment en cas de situations exceptionnelles (par exemple la « crise des gilets jaunes ») ?

La situation particulière à laquelle les services ont été confrontés n’a pas mis au jour de dysfonctionnement entre les opérations de maintien de l’ordre, les enquêtes en lien avec les interpellations et des poursuites pénales engagées. Des difficultés ont été relevées mais en lien avec la matérialisation des infractions, ce qui n’est pas pertinent au regard du sujet traité ici.

4. À quel moment et selon quelles modalités le parquet est-il informé de la commission d’une infraction ? Est-il systématiquement en mesure de diriger l’action de la police ou de la gendarmerie ? Comment cette direction se déroule-t-elle, au quotidien ?

Selon le degré de gravité et/ou des besoins de l’enquête, l’Officier de Police Judiciaire (OPJ) ou sous son contrôle, l’Agent de Police Judiciaire (APJ) est amené à rendre compte de la situation. Si l’affaire est sensible (qualité de la victime, faits graves, retentissement médiatique) ou si la loi l’oblige (GAV) le compte rendu est immédiat et régulier. Si l’affaire est de moindre importance mais nécessite des investigations particulières ou soumises à autorisation (réquisition en enquête préliminaire) le magistrat est destinataire d’un compte rendu contextualisant le dossier et les demandes d’autorisation des investigations. Enfin, pour les affaires les moins complexes, le point est fait dans un délai variable pour évaluer le dossier avec le magistrat et établir si des investigations complémentaires sont utiles ou si on envisage immédiatement une réponse pénale.

Ainsi en fonction des cas de figure, l’information peut être immédiate ou différée, par téléphone ou par courriel. Les seuils sont déterminés par directives permanentes mais également par l’expérience locale au quotidien entre les parties prenantes.

Le système est adapté aux contraintes existantes mais il permet un contrôle efficace dès lors que les enquêteurs respectent les directives visant à assurer un traitement efficace des dossiers par le parquet. Nous attendons beaucoup de la numérisation de la Procédure Pénale (PP) pour améliorer encore le dispositif.

5. Dans quelle mesure la hiérarchie administrative d’un officier de police judiciaire a-t-elle connaissance d’éléments d’une enquête en cours ? Des éléments d’information sont-ils transmis au cabinet du ministre de l’Intérieur ? Si oui, lesquels et selon quel circuit ?

La seule remontée est la remontée judiciaire à destination du SCRC et dont l’ensemble des échelons hiérarchiques ont connaissance. Il s’agit là des traitements pour lesquels des décrets ont été publiés et que la CNIL contrôle régulièrement. Des éléments de contextes, en lien avec une enquête en cours, sont également susceptibles de faire l’objet de communications particulières (engagement de moyens, troubles à l’ordre public…) dans le respect strict du secret de l’enquête. En dehors de ces cas de figure aucun élément de l’enquête ne fait l’objet d’une transmission particulière.

6. Avez-vous eu connaissance de cas où un officier de police judiciaire a subi des pressions de sa hiérarchie administrative pour transmettre des éléments couverts par le secret de l’enquête ?

Non.

7. Comment est prise la décision d’affectation de moyens (humains, matériels, techniques...) à une enquête donnée ? Comment se traduit concrètement la liberté, donnée au procureur, de choisir les formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire chargés d’une enquête ? Comment et par qui l’ordre de priorité des enquêtes est-il établi ?

La réponse à l’ensemble de ces questions est : par le dialogue. Les magistrats qu’ils soient du parquet ou de l’instruction sont conscients des limites humaines et budgétaires de nos services qu’ils connaissent, qu’ils visitent parfois. Les échanges réguliers et constructifs permettent de prendre en compte les contraintes des uns et des autres pour assurer le meilleur traitement possible. Les conflits autour de ces questions sont rares.

8. Dans quelle mesure les observations du procureur général sont-elles prises en compte dans la notation des officiers de police judiciaire, et donc dans l’avancement de leur carrière ?

Le procureur général ne connaît généralement pas individuellement les OPJ de son ressort. Il s’appuie sur le travail préalable du procureur qui effectue un travail d’évaluation en lien avec le groupement de gendarmerie. Les deux notations sont liées par la nature même des personnes qui les rédigent.

9. Quel regard portez-vous sur l’idée d’un rattachement d’une partie des services de la police judiciaire au ministère de la Justice ?

L’hypothèse, que nous avons déjà débattu par le passé avec l’USM, ne nous paraît pas pertinente. La gendarmerie est un tout cohérent. Retirer les unités spécialisées du périmètre serait contre-productif puisque cela viendrait porter atteinte à la cohérence du système de sélection, de formation et du parcours de carrière des OPJ, notamment dans le domaine de la Police Judiciaire.

Si cela peut encore être entendu dans le cas particulier des GIR, il nous semble plus efficient de détacher un magistrat au sein d’une unité spécialisée clairement identifiée. Cela peut également être une piste de réflexion pour la réforme des inspections générales.

10. Le secret de l’enquête et de l’instruction n’autorise pas l’expression publique des services de police ou de gendarmerie, seul le procureur de la république étant autorisé à le faire. Pour autant, la pression exercée par la presse constitue un frein probable à l’indépendance de la justice. Quelles mesures vous sembleraient-elles devoir être prises pour améliorer la relation aux médias ? Alors que les syndicats de policiers prennent fréquemment la parole sur des enquêtes en cours, l’absence de structures équivalentes au sein de la gendarmerie vous semble-t-elle poser problème ?

Nous ne partageons pas le postulat qui tendrait à reconnaître que la justice subit de manière directe ou indirecte la pression médiatique de telle façon que cela influerait sur le travail qui est réalisé. Oui, il existe une pression médiatique. Oui, elle conditionne parfois la position du parquet sur la communication qu’elle s’oblige, peut-être, à faire pour répondre à une forte demande. Mais cette pression médiatique ne nous semble pas influer sur la nature des actes réalisés, parfois tout au plus sur leurs délais.

Dès lors, les mesures à prendre relèvent avant tout de la responsabilisation des médias quant à la violation du secret de l’enquête. Des réflexions en lien avec la profession sont probablement nécessaires pour assurer le respect du droit à l’information mais en affirmant, aussi, l’impérieuse nécessité du secret de l’enquête. Une réflexion autour des équilibres entre ces deux intérêts divergents nous semble indispensable.

Enfin, en notre qualité d’APNM, nous tenons à rappeler à la commission que si la Gendarmerie ne dispose pas de syndicats, elle dispose néanmoins d’associations professionnelles qui sont à même de communiquer conformément à l’article L. 4126-4 al.2 du code de la défense. Il n’y a donc pas d’absence de structures.

11. Souhaitez-vous porter d’autres éléments à l’attention de la commission d’enquête ?

Notre association représente de nombreux militaires, OPJ ou APJ, qui oeuvrent quotidiennement avec les magistrats du parquet ou du siège. L’indépendance de la justice leur importe, ils s’investissent dans les enquêtes judiciaires et dans la recherche de la vérité, ils ont une très haute estime de la mission qui est la leur, sous la direction des magistrats.

Parmi eux, de nombreux OPJ nous ont signifié que les évolutions à venir de la procédure pénale numérique et de l’Open Data sont également des outils au service de l’indépendance de la justice.

- La PPN pour un échange en temps réel avec les magistrats des pièces de procédures. Aujourd’hui encore certaines décisions sont rendues sans qu’un magistrat ne prenne connaissance de la moindre pièce. La traçabilité est également utile pour limiter les fuites de documents.

- L’Open Data pour mieux diffuser et analyser les décisions.

L’enjeu du numérique est majeur au sein du procès pénal. Il impactera de façon significative de nombreux services. Cette transformation présente des risques mais elle peut également être porteuse d’idée nouvelles notamment pour l’indépendance de la justice.

([1]) Créée le 7 janvier 2020, cette commission d’enquête aurait dû achever ses travaux dans un délai de six mois, soit avant le 7 juillet. Les mesures de confinement prises à la mi-mars 2020 pour combattre la pandémie de coronavirus, empêchaient le respect de cette date. En application de l’article 22 de la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 du 23 mars 2020 9, ce délai a été porté à huit mois pour les commissions d’enquête dont les travaux étaient en cours à la date de sa publication.

([2]) Cf. décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014 s’agissant de la Cour de discipline budgétaire et financière.

([3]) Décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007.

([4]) Cf., pour les arrêts les plus récents, CJUE, C-585/18, C-624/18,C-625/19, 19 novembre 2019, sur la nouvelle chambre disciplinaire de la Cour suprême polonaise et C-192/18, Commission contre Pologne, 5 novembre 2019, sur l’indépendance des juridictions de droit commun.

([5]) Décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010.

([6]) Ses membres sont en majorité des non-magistrats, sauf dans les formations disciplinaires où la parité prévaut.

([7]) La loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique a posé, à l’article 30 du code de procédure pénale, l’interdiction pour le ministre de la Justice d’adresser aux procureurs de la République des instructions individuelles.

([8]) CEDH, grande chambre, Medvedyev et autres c. France, 29 mars 2010, req. n° 3394/03, CEDH, 5e sect., Moulin c. France, 23 novembre 2010, req. n° 37104/06 et CEDH, Vassis et autres c. France, 27 juin 2013, req. n° 62736/09.

([9]) « Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1.c) du présent article, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d’être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure. La mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l’intéressé à l’audience. »

([10]) Cass. crim., 15 déc. 2010, n° 10-83.674, Bull. crim. n° 207 ; 18 janv. 2011, n° 10-84.980, Bull. crim.n° 8 ; 20 mars 2013, n° 12-82.112, inédit.

([11]) CJUE, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg et Openbaar Ministerie (procureurs de Lyon et de Tours), C-566/19 PPU et C-626/19 PPU, 12 décembre 2019.

([12]) Décision n° 2017-680 QPC du 8 décembre 2017, Union syndicale des magistrats.

([13]) Comparution immédiate, composition pénale, ordonnance pénale et comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

([14]) La loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement a doté les procureurs de la République de nouveaux moyens d’enquête comme l’extension des perquisitions de nuit, le recours à l’« IMSI catcher », la sonorisation, la fixation d’images et la captation de données informatiques ainsi que le renforcement des pouvoirs des forces de l’ordre à l’occasion des contrôles et vérifications d’identité.

([15]) Loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([16]) Conseil constitutionnel, décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016, M. Karim B.

([17]) Audition de M. Rémi Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, du 5 février 2020.

([18]) Audition de M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires, du 25 juin 2020.

([19]) Audition de Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre, membres du Conseil supérieur de la magistrature, du 18 juin 2020.

([20]) Audition de M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires, du 25 juin 2020.

([21]) Audition de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([22]) Entretien avec M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, du 11 juin 2020.

([23]) Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, discours prononcé lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation du 7 janvier 2011.

([24]) Cf. supra.

([25]) Audition de Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, du 9 juillet 2020.

([26]) Audition de M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, du 5 février 2020.

([27]) Audition de M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, du 27 mai 2020.

([28]) Audition de M. Jean-Michel Hayat, premier de la cour d’appel de Paris, du 6 février 2020.

([29]) Audition de Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre, membres du Conseil supérieur de la magistrature, du 18 juin 2020.

([30]) Audition de Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, du 11 juin 2020.

([31]) Audition de Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre, membres du Conseil supérieur de la magistrature, du 18 juin 2020.

([32]) Auditions de Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature, et de M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats, des 5 et 12 février 2020.

([33]) Audition de Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre, membres du Conseil supérieur de la magistrature, du 18 ,juin 2020.

([34]) Ibid.

([35]) Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, du 4 mars 2020.

([36]) Décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980, Loi de validation.

([37]) Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, du 4 mars 2020.

([38]) Ces nominations sont soumises à l’avis du vice-président, qui consulte aussi les présidents de section. Cet avis a toujours été suivi, à une exception près, qui est relativement ancienne. Les membres issus du tour extérieur sont soumis aux mêmes obligations d’indépendance et d’impartialité que les autres membres issus de l’ENA. Enfin, le fonctionnement du Conseil d’État repose sur la collégialité, ce qui a pour conséquence une nécessaire confrontation d’opinions.

([39]) L’article L. 131-2 du code de la justice administrative dispose en particulier que « Les membres du Conseil d’État exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard. Ils s’abstiennent de tout acte ou comportement à caractère public incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. Ils ne peuvent se prévaloir, à l’appui d’une activité politique, de leur appartenance au Conseil d’État. »

([40]) Le statut des membres du Conseil d’État est régi par les articles L. 131-1 à L. 137-1 et les articles R. 131-1 à R. 137-4 du code de la justice administrative et, pour autant qu’elles n’y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l’État.

([41]) Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, du 4 mars 2020.

([42]) L’avancement à l’ancienneté pour le passage des grades d’auditeur à maître des requêtes et de maître des requêtes à conseiller d’État garantit à tous une promotion exclusive de tout favoritisme.

([43]) CEDH, Kress c/ France, 7 juin 2001 et Sacilor-Lormines c/ France, 9 novembre 2006.

([44]) Cette commission comprend le vice-président du Conseil d’État, qui la préside, les présidents de section, huit membres élus représentant les membres du Conseil d’État et trois personnalités qualifiées choisies pour leurs compétences dans le domaine du droit en dehors des membres du Conseil d’État et des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

Elle est consultée par le vice-président du Conseil d’État sur les questions intéressant la compétence, l’organisation ou le fonctionnement du Conseil d’État. Elle émet un avis sur toute question relative au statut des membres du Conseil d’État. Elle peut également être consultée sur toute question générale relative à l’exercice de leurs fonctions. Outre qu’elle débat chaque année des orientations générales en matière de recrutement, elle émet un avis sur les propositions de nomination des membres du Conseil d’État choisis parmi les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, sur les propositions de nominations au grade de maître des requêtes des fonctionnaires ou magistrats ayant exercé, pendant quatre ans, les fonctions de maître des requêtes en service extraordinaire ainsi que sur les propositions de nomination aux fonctions de président de cour administrative d’appel. Elle donne enfin son avis sur les mesures individuelles concernant l’avancement des membres du Conseil d’État.

([45]) Table ronde de représentants de syndicats de magistrats administratifs du 18 juin 2020.

([46]) Présidé par le vice-président du Conseil d’État, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel comprend un conseiller d’État, président de la mission d’inspection des juridictions administratives, le secrétaire général du Conseil d’État, le directeur chargé au ministère de la Justice des services judiciaires, un chef de juridiction et un suppléant élus par leurs pairs, cinq représentants des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel élus au scrutin proportionnel de liste et trois personnalités choisies pour leurs compétences dans le domaine du droit en dehors des membres du Conseil d’État et des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

([47]) Audition de M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République, M. Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour, Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction, et M. Christian Pers, président de la commission des requêtes, du 28 mai 2020.

([48]) Il lui revient en effet de transmettre la plainte au procureur général près la Cour de cassation afin de saisir la Cour de justice, si elle considère qu’il y a lieu d’engager des poursuites. Elle peut, à l’inverse, prononcer le classement de la procédure.

([49]) La commission des requêtes est composée de sept membres : trois magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation, deux conseillers d’État et deux conseillers maîtres à la Cour des comptes, tous élus par leurs pairs pour un mandat de cinq ans.

([50]) Ces magistrats sont désignés par l’assemblée générale de la Cour de cassation pour trois ans.

([51]) CEDH, 22 octobre 1984, Sramek c/ Autriche et CEDH, avis du 18 décembre 1980, Crociani et alii c/ Italie.

([52]) Audition de M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau, du 11 juin 2020.

([53]) Audition de Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, du 6 février 2020.

([54]) M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République, M. Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour, Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction, et M. Christian Pers, président de la commission des requêtes, du 28 mai 2020.

([55]) Ibid.

([56]) Dossier du sang contaminé impliquant M. Laurent Fabius, Mme Georgina Dufoix et M. Edmond Hervé, dossier dit « du bizutage » concernant Mme Ségolène Royal, dossier d’escroquerie impliquant M. Michel Gilibert, trois dossiers (casino d’Annemasse, Sofrémi et Alsthom) concernant M. Charles Pasqua, dossier de l’arbitrage Tapie contre Crédit Lyonnais impliquant Mme Christine Lagarde, dossier de la transmission d’information à un député sur une enquête pour fraude fiscale le concernant mettant en cause M. Jean-Jacques Urvoas et dossier lié au financement de la campagne présidentielle de 1995 impliquant MM. Édouard Balladur et François Léotard.

([57]) Les procès de MM. Édouard Balladur et François Léotard sont en cours d’audiencement.

([58]) Audition de M. Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour de justice de la République, du 28 mai 2020.

([59]) M. Laurent Fabius et Mme Georgina Dufoix, qui étaient poursuivis pour atteintes involontaires à la vie et atteintes involontaires à l’intégrité physique des personnes (CJR, 9 mars 1999, aff. 99-001, Proc. gén. c/ Laurent Fabius, Georgina Dufoix et Edmond Hervé) ainsi que Mme Ségolène Royal, qui était poursuivie pour complicité de diffamation publique envers des fonctionnaires (CJR, 16 mai 2000, aff. 00-001, Proc. gén. c/ Ségolène Royal).

([60]) M. Michel Gilibert, condamné à trois ans d’emprisonnement avec sursis, 20 000 euros d’amende et cinq ans de privation des droits de vote et d’éligibilité pour escroquerie (CJR, 7 juillet 2004, aff. 04-001, Proc. gén. c/ Michel Gillibert), M. Charles Pasqua, condamné à un an d’emprisonnement avec sursis complicité d’abus de biens sociaux et de recel d’abus de biens sociaux (CJR, 30 avril 2010, aff. 10-001, Proc. gén. c/ Charles Pasqua) et M. Jean-Jacques Urvoas, condamné à un mois de prison avec sursis et 5 000 euros d’amende pour violation du secret professionnel (CJR, 30 septembre 2019, aff. 19-001, Proc. gén. c/ Jean-Jacques Urvoas).

([61]) M. Edmond Hervé, qui était poursuivi pour atteintes involontaires à la vie et atteintes involontaires à l’intégrité physique des personnes (CJR, 9 mars 1999, aff. 99-001, Proc. gén. c/ Laurent Fabius, Georgina Dufoix et Edmond Hervé) et Mme Christine Lagarde, qui était poursuivie pour détournement de fonds publics commis par un tiers et résultant de sa négligence (CJR, 19 décembre 2016, aff. 16-001, Proc. gén. c/ Christine Lagarde).

([62]) Audition de Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, du 6 février 2020.

([63]) Entretien avec M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, du 11 juin 2020.

([64]) Audition M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et des Sceaux, du 11 juin 2020.

([65]) Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, du 4 mars 2020.

([66]) Audition de M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, du 29 janvier 2020.

([67]) Audition de M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, ministre de la Justice, du 27 mai 2020.

([68]) Introduit par la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010, l’article 20-2 de la loi n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature prévoit notamment que la formation plénière du Conseil supérieur élabore et rend public un recueil des obligations déontologiques des magistrats.

([69]) Le décret n° 2016-514 du 26 avril 2016 relatif à l’organisation judiciaire, aux modes alternatifs de résolution des litiges et à la déontologie des juges consulaires, a inséré dans le code de commerce un article R. 721-11-1 qui confie au Conseil national des tribunaux de commerce (CNTC) la mission d’élaborer un recueil des obligations déontologiques des juges des tribunaux de commerce, qui doit être rendu public.

([70]) M. Georges Richelme, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, et M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon, du 29 mai 2020.

([71]) Introduit par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, l’article L. 134-1 du code de justice administrative prévoit que le vice-président du Conseil d’État « établit, après avis du collège de déontologie de la juridiction administrative, une charte de déontologie énonçant les principes déontologiques et les bonnes pratiques propres à l’exercice des fonctions de membre de la juridiction administrative ».

([72]) Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, du 4 mars 2020.

([73]) Pour la justice judiciaire, elles sont fixées par la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature. Pour la justice commerciale, elles sont déterminées par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle. Pour la justice administrative, elles sont déterminées par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

([74]) Audition de M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, du 29 janvier 2020.

([75]) Table ronde de représentants de syndicats de magistrats administratifs, du 18 juin 2020.

([76]) Audition de M. Georges Richelme, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, et M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon, du 29 mai 2020.

([77]) Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, du 4 mars 2020.

([78]) Audition de M. Jean-Michel Hayat, premier président de la Cour d’appel de Paris, du 6 février 2020.

([79]) L’article R. 131-5 du code de justice administrative prévoit en effet que, « sous réserve de l’accord du membre concerné, le président de la section du contentieux peut déléguer la conduite de l’entretien déontologique au président de chambre concerné et lui communiquer, en conséquence, la déclaration d’intérêts qui lui a été remise ».

([80]) L’article R. 231-6 du code de justice administrative prévoit que, « sous réserve de l’accord du magistrat concerné, le président de la juridiction peut déléguer la conduite de l’entretien déontologique au premier vice-président de la juridiction ou, au tribunal administratif de Paris, au vice-président de ce tribunal administratif et lui communiquer, en conséquence, la déclaration d’intérêts qui lui a été remise ».

([81]) Le décret n° 2017-713 du 2 mai 2017 relatif à la déclaration d’intérêts des magistrats de l’ordre judiciaire prévoit que :

– à la Cour de cassation, l’entretien déontologique des magistrats du siège peut être délégué à un président de chambre et celui des magistrats du parquet général peut être délégué à un premier avocat général ;

– dans les cours d’appel, l’entretien déontologique des magistrats du siège peut être délégué à un premier président de chambre et celui des magistrats du parquet général à un premier avocat général ;

– dans les tribunaux judiciaires, l’entretien déontologique des magistrats du siège peut être délégué à un premier vice-président et celui des magistrats du parquet à un procureur de la République adjoint.

([82]) Articles L. 131-9 et L. 231-4-3 du code de justice administrative.

([83]) Table ronde de représentants de syndicats de magistrats administratifs, du 18 juin 2020.

([84]) Audition de M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, du 29 janvier 2020.

([85]) Conseil supérieur de la magistrature, conseil de discipline des magistrats du siège, S234, 19 décembre 2019.

([86]) Audition de M. Jean-Yves Frouin, ancien président de la chambre sociale de la Cour de cassation, M. Jean-Guy Huglo, doyen de la chambre sociale, et Mme Laurence Pécault-Rivolier, conseillère à la chambre sociale, du 18 juin 2020.

([87]) Audition de M. Olivier Leurent, directeur de l’École nationale de la magistrature, du 24 juin 2020.

([88]) Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ?, Rapport au Premier président de la Cour de cassation et au Procureur général près cette cour, groupe de travail, animé par M. le Professeur Michel Bouvier, Juillet 2017.

([89]) Audition de M. Michel Bouvier, professeur des universités, président de l’association pour la Fondation internationale de finances publiques, du 17 juin 2020

([90]) Audition de Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, du 11 juin 2020.

([91]) Point 33 de la recommandation.

([92]) Point 34 de la recommandation.

([93]) Commission européenne pour la démocratie et le droit (Commission de Venise), Liste des critères de l’État de droit adoptée par la Commission de Venise à sa 106ème session plénière, les 11 et 12 mars 2016.

([94]) Audition de Mme Joëlle Munier, présidente de la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires, du 4 mars 2020

([95]) Audition de M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, du 6 février 2020

([96]) Audition de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([97]) Audition de Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la Justice et de M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires, du jeudi 25 juin 2020.

([98]) Audition de M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, ministre de la Justice, du 27 mai 2020.

([99]) Audition de Mme Joëlle Munier, présidente de la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires, du 4 mars 2020.

([100]) Table ronde des représentants d syndicats de greffiers, du mercredi 10 juin 2020.

([101]) Auparavant, l’article 9 de l’ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 laissait aux lois de finances la possibilité de définir la liste des chapitres dotés de crédits évaluatifs. Avec la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), entièrement en vigueur depuis 2006, tous les crédits sont devenus, par principe, limitatifs. Les crédits évaluatifs sont réduits à des dépenses limitativement prévues à l’article 10 de la LOLF, auxquelles les frais de justice n’appartiennent pas. Sur ce point, voir le rapport de la Cour des comptes Les frais de justice depuis 2011, demandé par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale en application de l’article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances, octobre 2014.

([102]) Table ronde d’associations de victimes du 3 juin 2020.

([103]) Audition de Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la Justice, et de M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires, du 25 juin 2020.

([104]) Audition de Mme Joëlle Munier, présidente de la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires, du 4 mars 2020.

([105]) Ibid.

([106]) « Systèmes judiciaires européens, Efficacité et qualité de la justice », Les Etudes de la CEPEJ n°26, Édition 2018 (données 2016).

([107]) La méthodologie retenue par la CEPEJ exclut toutefois le budget de l’administration pénitentiaire. Le budget du système judicaire au sens de la CEPEJ est ainsi composé des budgets alloués aux tribunaux, au ministère public et à l’aide judiciaire.

([108]) Ont participé à ce rapport de la CEPEJ 45 États membres du Conseil de l’Europe (l’Albanie, Andorre, l’Arménie, l’Autriche, l’Azerbaïdjan, la Belgique, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, la République tchèque, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, la Géorgie, l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Islande, l’Irlande, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, la République de Moldova, Monaco, le Monténégro, les Pays-Bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Fédération de Russie, la Serbie, la Slovaquie, la Slovénie, l’Espagne, la Suède, la Suisse, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », la Turquie, l’Ukraine et le Royaume-Uni) et deux États observateurs (le Marco et Israël).

([109]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 ; loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([110]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([111]) Rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement et d’approbation des comptes de l’année 2017.

([112]) La loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) définit dans son article 7 la mission comme « un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ».

([113]) Contribution écrite du secrétariat général du ministère de la justice et de la direction des services judiciaires. Sauf mention contraire, toutes les citations qui suivent en sont également issues.

([114]) Plusieurs indicateurs figurent dans les documents budgétaires sous cet objectif, comme les alternatives aux poursuites, les peines alternatives à l’emprisonnement et la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme ou en partie ferme.

([115]) Informatique, ressources humaines, immobilières.

([116]) Contribution écrite de la direction du budget.

([117]) Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([118]) Audition de M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats, et Mme Nina Milesi, secrétaire nationale, du 5 février 2020.

([119]) Ce traitement différencié se justifie par leur rôle constitutionnel de conseil et/ou de contrôle du gouvernement.

([120]) Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section contentieux, et M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général, du 4 mars 2020.

([121]) Audition de M. Michel Bouvier, professeur des universités, président de l’association pour la Fondation internationale de finances publiques, du 17 juin 2020.

([122]) Contribution écrite du secrétariat général du ministère de la Justice et de la direction des services judiciaires.

([123]) Audition de M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats, et Mme Nina Milesi, secrétaire nationale, du 5 février 2020.

([124]) Audition de M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux, du 20 février 2020.

([125]) Audition de Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation accompagnée de Mme Sophie Rey, secrétaire générale, et Mme Nathalie Bourgeois de Ryck, conseillère chargée de mission au cabinet de Madame la première présidente, du 11 juin 2020.

([126]) Cette évolution fut demandée par la conférence des premiers présidents de cours d’appel, afin de maintenir leur autonomie de gestion. Le ministère de la Justice envisageait en effet de rattacher les 18 pôles Chorus déployés sur le territoire métropolitain aux plateformes de services interrégionales du secrétariat général du ministère de la Justice, communes aux trois administrations de la justice. La cartographie de ces plateformes était calquée sur celle des directions interrégionales de l’administration pénitentiaire, sans lien avec celle des cours d’appel. Les premiers présidents de cours d’appel, réunis au sein de leur conférence nationale, se sont opposés à ce projet. Afin de conserver auprès des cours d’appel l’exécution des dépenses effectuée par les pôles Chorus, ils ont proposé la création de BOP interrégionaux, placés sous la responsabilité d’une cour d’appel.

([127]) Article D. 312-66 du code de l’organisation judiciaire.

([128]) Article D. 213-30 du code de l’organisation judiciaire.

([129]) Article 11 de l’arrêté du 30 décembre 2019 relatif à l’organisation du secrétariat général et des directions du ministère de la Justice. Les délégations interrégionales remplacent les « plateformes interrégionales (PFI) », qui remplissaient le même rôle, instaurées par l’article 10-1 de l’arrêté du 9 juillet 2008 fixant l’organisation en services du secrétariat général du ministère de la Justice.

([130]) Cour des comptes, Approche méthodologique des coûts de la justice, enquête sur la mesure de l’activité et l’allocation des moyens des juridictions judiciaires, Communication à la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, décembre 2018.

([131]) Contribution écrite du secrétariat général du ministère de la Justice et de la direction des services judiciaires.

([132]) Audition de M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux, du 20 février 2020

([133]) Audition de M. Xavier Ronsin, président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel, et M. Gilles Accomando, ancien président, du 20 mai 2020.

([134]) Audition de Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, du 11 juin 2020.

([135]) Contribution écrite du secrétariat général du ministère de la Justice et de la direction des services judiciaires.

([136]) Audition de M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux, du 20 février 2020.

([137]) Audition de M. Xavier Ronsin, président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel, et M. Gilles Accomando, ancien président, du 20 mai 2020.

([138]) Audition de M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section contentieux, et M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général, du 4 mars 2020.

([139]) Audition de M. Michel Bouvier, professeur des universités, président de l’association pour la Fondation internationale de finances publiques, du 17 juin 2020.

([140]) Contribution écrite du secrétariat général du ministère de la Justice et de la direction des services judiciaires.

([141]) Audition Mme Joëlle Munier, présidente de la Conférence nationale des présidents de tribunaux d’instance, accompagnée de MM. Benjamin Deparis et Christophe Mackowiak, vice-présidents, du 4 mars 2020.

([142]) Contribution écrite du secrétariat général du ministère de la Justice et de la direction des services judiciaires.

([143]) Le fonctionnement du greffe et, en particulier, le rôle du directeur de greffe, sont détaillés aux article R. 123-3 et suivants du code de l’organisation judiciaire.

([144]) Audition table ronde des représentants de syndicats de greffiers, du 10 juin 2020.

([145]) Ibid.

([146]) Tous les policiers ne sont donc pas en charge d’une mission de police judiciaire, et la police judiciaire n’est pas uniquement composée de policiers : des gendarmes, mais encore les maires et leurs adjoints possèdent la qualité d’officier de police judiciaire. Pour plus de précisions, voir Nicolas Braconnay, La justice et les institutions juridictionnelles, La documentation française, octobre 2019.

([147]) Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.

([148]) Article 12-1 du code de procédure pénale.

([149]) Article 19 du code de procédure pénale.

([150]) Article 63 du code de procédure pénale.

([151]) Article R.2-1 du code de procédure pénale.

([152]) Article 53 du code de procédure pénale.

([153]) Article 60-2 du code de procédure pénale.

([154]) Article 76 du code de procédure pénale.

([155]) Audition du Général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale et de M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, du 4 juin 2020.

([156]) Le contrôle du parquet sur la police judiciaire, Jean-Pierre Dintilhac, Archives de politique criminelle, 2011.

([157]) Syndicat de la magistrature, Livret pour une révolution judiciaire - Élections 2017, le projet du Syndicat de la magistrature.

([158]) Sur ce point, voir Gildas Roussel, Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, Dalloz, Février 2020 ; voir également Gilles Roussel, « Le rattachement de services de police judiciaire au ministère de la Justice », AJ pénal 2013, n°378.

([159]) Audition du Général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, et de M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, du 4 juin 2020.

([160]) Ibid.

([161]) Contribution écrite des Fédérations Interco-CFDT.

([162]) Contribution écrite du syndicat Force ouvrière de la Fédération des syndicats du ministère de l’Intérieur (FSMI-FO).

([163]) Audition de M. Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur, du 2 juillet 2020.

([164]) Audition du Général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, et de M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, du 4 juin 2020.

([165]) Audition de M. Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur, du 2 juillet 2020.

([166]) L’article L. 122-4 du code de l’organisation judiciaire dispose que « tout magistrat d’un parquet ou d’un parquet général peut exercer les fonctions du ministère public au sein de ce parquet ». Quel que soit le parquet auquel ils sont rattachés et nonobstant leur grade et fonctions distincts au sein d’une même juridiction, les membres du ministère public parlent en effet d’une même voix. On considère ainsi que l’acte accompli par l’un d’eux l’est au nom du parquet tout entier.

([167]) Le ministère public est exercé, en toutes matières, devant toutes les juridictions du premier degré du ressort du tribunal judiciaire par le procureur de la République (article L. 122-2 du code de l’organisation judiciaire), assisté d’un ou plusieurs procureurs adjoints, de vice-procureurs et de substituts. Devant les juridictions du second degré et les cours d’assises instituées dans le ressort de la cour d’appel, il est représenté par le procureur général (article L. 122-3 du même code), avec l’aide de ses premiers avocats généraux, d’avocats généraux et de substituts généraux. Enfin, devant la Cour de cassation, le parquet comprend un procureur général, des premiers avocats généraux et un certain nombre d’avocats généraux et d’avocats généraux référendaires.

([168]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-680 QPC du 8 décembre 2017, Union syndicale des magistrats.

([169]) Article 37 du code de procédure pénale.

([170]) Article 44 du même code.

([171]) Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer, Traité de procédure pénale, 3e édition, Economica, 2015.

([172]) Le 23 mars 2018, alors qu’elle participait à une manifestation interdite de gilets jaunes à Nice, Mme Geneviève Legay a été gravement blessée lors d’une charge policière. À la suite de déclarations du Président de la République, le procureur de la République a affirmé que, selon les images qui étaient à sa disposition, Mme Legay n’avait pas été touchée par les forces de sécurité. Quatre jours plus tard, il a indiqué que les images de la vidéosurveillance de la ville de Nice avaient permis de montrer que sa chute était due à un geste d’écartement du bras d’un policier et qu’il avait ouvert une information judiciaire contre l’agent pour violences volontaires par personne dépositaire de l’autorité publique.

([173]) Ce même article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 énonce qu’« à l’audience, leur parole est libre ».

([174]) L’article 31 du code de procédure pénale dispose ainsi que « le ministère public exerce l’action publique et requiert l’application de la loi, dans le respect du principe d’impartialité auquel il est tenu ».

([175]) Audition de M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, du 6 février 2020.

([176]) Audition de M. François Molin, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([177]) Audition de Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, du 9 juillet 2020.

([178]) Loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale.

([179]) Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

([180]) Loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique. Sa publication a été suivie par une circulaire de présentation et d’application de la loi le 31 janvier 2014.

([181]) Audition de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([182]) Audition de Mme Catherine Pignon, directrice des affaires criminelles et des grâces, du 25 mai 2020.

([183]) Audition de Mme Nicole Belloubout, ancienne garde des Sceaux, ministre de la Justice, du 9 juillet 2020.

([184]) Audition de M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau, du 11 juin 2020.

([185]) Article 35 du code de procédure pénale.

([186]) Article 39-1 du code de procédure pénale.

([187]) Audition de M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, du 5 février 2020.

([188]) Audition de Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, du 6 février 2020.

([189]) Audition de M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, du 6 février 2020.

([190]) Audition de Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, du 6 février 2020.

([191]) Audition de M. Christophe Castaner, ancien ministre de l’Intérieur, du 2 juillet 2020.

([192]) Audition de M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux, du 20 février 2020.

([193]) Audition de M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux, du 20 février 2020.

([194]) Audition de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([195]) Audition de Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, ministre de la Justice, du 9 juillet 2020.

([196]) Audition de M. Jean-Jacques Bosc et Mme Marie-Christine Tarrare, membres de la conférence nationale des procureurs généraux, du 20 février 2020.

([197]) Audition de M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, ministre de la Justice, du 27 mai 2020.

([198]) Audition de Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière, du 10 juin 2020.

([199]) Audition de Mme Christiane Taubira, ancienne garde des Sceaux, ministre de la Justice, du 9 juillet 2020.

([200]) CJR, 30 septembre 2019, aff. 19-001, Proc. gén. c/ Jean-Jacques Urvoas.

([201]) Audition de M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, du 6 février 2020.

([202]) Audition de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([203]) Délit d’initié, manipulation de cours ou d’indice, diffusion d’informations fausses ou trompeuses.

([204]) Corruption, trafic d’influence, favoritisme, détournement de fonds publics, prise illégale d’intérêt, concussion, obtention illicite de suffrage en matière électorale.

([205]) Fraude fiscale aggravée, blanchiment, escroquerie à la TVA.

([206]) Audition de Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière, du 10 juin 2020.

([207]) Audition de M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier, du 20 mai 2020.

([208]) Audition de Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière, du 10 juin 2020.

([209]) Audition de M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier, du 20 mai 2020.

([210]) Audition de Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, du 9 juillet 2020.

([211]) Audition de Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, du 2 juillet 2020.

([212]) Auditions de M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, du 2 juillet 2020.

([213]) Ibid.

([214]) Auditions de Mme Christiane Taubira et Mme Nicole Belloubet, anciennes gardes des Sceaux, ministres de la Justice, du 9 juillet 2020.

([215]) Audition de M. Jérôme Kerviel, du 8 juillet 2020.

([216]) Audition de M. Christian Saint-Palais, président de l’Association des avocats pénalistes, du 28 mai 2020.

([217]) Loi n° 2000-1354 du 30 décembre 2000 tendant à faciliter l’indemnisation des condamnés reconnus innocents et portant diverses dispositions de coordination en matière de procédure pénale.

([218]) Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

([219]) Audition de Mme Élisabeth Pelsez, déléguée interministérielle aux victimes du 17 juin 2020.

([220]) Audition de M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, du 2 juillet 2020.

([221]) Audition de Mme Élise Van Beneden, présidente d’Anticor, et de M. Éric Alt, vice-président, du 20 mai 2020.

([222]) Audition de Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, du 17 juin 2020.

([223]) Audition de M. Jean-François Beynel, chef de l’inspection générale de la justice, du 30 janvier 2020.

([224]) Audition de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([225]) Audition de M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République, M. Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour, Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction, et M. Christian Pers, président de la commission des requêtes, du 28 mai 2020.

([226]) Contribution écrite de M. Jacques Toubon, Défenseur des droits.

([227]) Audition de M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, 5 février 2020.

([228]) Audition de M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, MM. Alexandre de Bosschère et Éric Maillaud, procureurs de la République, du 6 février 2020.

([229]) Audition de Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, du 6 février 2020.

([230]) Audition sous forme de table ronde d’associations de victimes, du 3 juin 2020.

([231]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-693 QPC du 2 mars 2018, Association de la presse judiciaire.

([232]) Audition de M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, du 5 février 2020.

([233]) Audition du Général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, et M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, du 4 juin 2020.

([234]) Rapport d’information n°2540 de l’Assemblée nationale sur le secret de l’enquête et de l’instruction, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, par MM. Xavier Breton et Didier Paris, rapporteurs, XVème législature, 18 décembre 2019.

([235]) Audition de M. Jean-Marie Burguburu, président de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, accompagné de M. Thomas Dumortier, chargé de mission, du 25 juin 2020.

([236]) Audition du Général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, et M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, du 4 juin 2020.

([237]) Audition de M. Renaud Van Ruymbeke, magistrat honoraire, du 25 juin 2020.

([238]) Rapport d’information n°2540 de l’Assemblée nationale sur le secret de l’enquête et de l’instruction, rap. cit..

([239]) Audition de M. Olivier Leurent, directeur de l’École nationale de la magistrature, accompagné de M. Elie Renard, directeur adjoint, du 24 juin 2020.

([240]) Audition de M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, du 5 février 2020.

([241]) Audition de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([242]) Audition de M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, MM. Alexandre de Bosschère et Éric Maillaud, procureurs de la République, du 6 février 2020.

([243]) Audition de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, du 5 février 2020.

([244]) Audition de M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, du 5 février 2020.

([245]) Audition de M. Jean-Michel Hayat, premier président de la Cour d’appel de Paris, du 6 février 2020.

([246]) Plusieurs recrutements directs existent et permettent de devenir auditeur de justice (articles 18-1 et 18-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) ou d’être directement intégré dans le corps judiciaire (articles 22 et 23 du même texte). Les conditions requises sont propres à chacun des recrutements et peuvent être trouvées sur le site internet du ministère de la Justice (http://www.metiers.justice.gouv.fr/magistrat-12581/postuler-sinscrire-aux-concours-12586/le-recrutement-hors-concours-des-magistrats-26261.html).

([247]) Site internet de l’ENM – « Classes préparatoires ENM : un levier de diversité des recrutements » (https://www.enm.justice.fr/actu-17042019-classes-preparatoires-enm-un-levier-de-diversite-des-recrutements).

([248]) Il s’agit du premier concours évoqué supra.

([249]) Audition de Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, du 11 juin 2020.

([250]) Site internet de l’ENM, «Rentrée à l’ENM de 288 élèves magistrats de la promotion 2020 ». En dépit de son titre, l’article détaille la provenance des 297 nouveaux élèves.

([251]) Article 40 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

([252]) Article 40-1 de la même ordonnance.

([253]) Articles 41 et suivants de la même ordonnance.

([254]) M. Leurent a toutefois rappelé que la formation des personnes en reconversion professionnelle était plus courte que celle des autres auditeurs de justice, laissant moins de temps pour approfondir les questions d’indépendance et de déontologie.

([255]) ENM Info, La lettre de l’École nationale de la magistrature, n°49, février 2018.

([256]) Décret n° 2016-514 du 26 avril 2016 relatif à l’organisation judiciaire, aux modes alternatifs de résolution des litiges et à la déontologie des juges consulaires.

([257]) Article R. 212-64 et R. 312-85 du code de l’organisation judiciaire.

([258]) La composition de cette commission est fixée à l’article R. 212-55 du code de l’organisation judiciaire.

([259]) https://www.cours-appel.justice.fr/grenoble/le-premier-conseil-de-juridiction-de-la-cour-dappel-de-grenoble.

([260]) Cette synthèse n’est mentionnée par les textes que lorsque la consultation du conseil de juridiction est requise par des dispositions législatives ou réglementaires.

([261]) Cette nouvelle composition est issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République.

([262]) Cette évolution est également issue de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008.

([263]) Audition de Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre, membres du Conseil supérieur de la magistrature, du 18 juin 2020.

([264]) Audition de M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, du 29 janvier 2020.

([265]) Audition de Mme Hélène Pauliat, MM. Georges Bergougnous, Didier Guérin et Jean-Paul Sudre, membres du Conseil supérieur de la magistrature, du 18 juin 2020.

[266] Bulletin d’information statistique INFOSTAT JUSTICE 61 Avril 2018 « Les magistrats : un corps professionnel féminisé et mobile »