rapport d'enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire

Je ne suis pas favorable à la création d’un « procureur général » de la nation – on ne se refait pas ! – car le poids hiérarchique demeurerait. Lorsque l’on évoque le fonctionnement interne du parquet, il faut aussi soulever la question de la liberté d’action des substituts. En Italie, l’opération Mani pulite a été menée par des magistrats de base. Lorsque je discute avec un substitut ou un vice-procureur, nous ne sommes pas égaux puisque lui devra demander le feu vert du procureur ou du procureur-adjoint qui est son supérieur. Un procureur général de la nation renforcerait le système pyramidal alors que je suis plus favorable à un système égalitaire tel qu’il existe, bon ou mauvais, pour l’instruction.

M. Didier Paris, rapporteur. L’opération Mani pulite a été menée alors que le système italien était aussi inquisitoire que le nôtre ; il est aujourd’hui plutôt accusatoire. Je ne sais pas comment les choses se passeraient aujourd’hui, y compris dans la phase d’enquête.

Les remontées d’informations pour raisons politiques, selon vous, ne sont pas nécessaires et perturbent le jeu mais vous admettez qu’une remontée résiduelle soit souhaitable en matière d’ordre public. Pouvez-vous préciser votre point de vue ? Avant la loi de 2013, les directives individuelles étaient possibles à condition d’être transparentes, écrites, versées au dossier. Robert Badinter souhaiterait revenir à ce système, où la situation était selon lui plus claire. Quel est votre sentiment ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Il faut couper le cordon qui, à tort ou à raison, génère de la suspicion. En tant que magistrat, l’idée que des instructions soient données me heurte. Par ailleurs, si les instructions écrites ont existé, les coups de téléphone sont aussi possibles ! Récemment, Mme Houlette vous a elle-même expliqué comment elle a travaillé avec le procureur général, ce qui montre combien le lien hiérarchique subsiste avec le parquet et, in fine, avec le garde des Sceaux. Peut-être ma conception est-elle par trop individualiste mais j’ai apprécié, dans mon métier, de ne pas avoir à rendre de compte – si ce n’est à la loi –, de dialoguer, d’être contesté le cas échéant devant la chambre de l’instruction. J’ai peut-être tort mais je me vois mal aller voir un supérieur hiérarchique pour lui demander son avis sur ce que j’aimerais bien faire.

M. le président Ugo Bernalicis. Les mots ont leur importance : vous avez dit que, lorsque vous receviez des gens dans votre cabinet, vous commenciez par leur dire que vous étiez à leur écoute. J’espère que ce n’était pas par des moyens techniques ! (Sourires)

M. Olivier Marleix. En juin 2019, vous avez confié à Ouest-France que, dans l’affaire Urba, vous vous étiez heurté au pouvoir politique par l’intermédiaire des procureurs généraux. Serait-ce aujourd’hui impossible ou le procureur général peut-il toujours servir de relais ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Depuis l’affaire Urba, les choses ont beaucoup changé, qui plus est avec le rôle joué par la presse.

Un garde des Sceaux ne pourrait plus se mêler d’une affaire par l’intermédiaire d’un procureur général afin de se protéger. La mise en examen d’Henri Emmanuelli à laquelle j’ai procédé, avec l’aval de deux collègues, avait entraîné une réaction politique alors que je n’instruisais qu’1 % de l’affaire Urba, son versant sarthois.

Le statut du parquet, en revanche, demeure. Si les procureurs, en fait, ont pris beaucoup d’indépendance – et c’est tant mieux – en droit, rien n’a changé, hors la fin des instructions écrites, même si un coup de téléphone est donc toujours possible. Le progrès est toutefois réel : le piège qui a été tendu à Éric Halphen à travers son beau-père ne me paraît plus possible aujourd’hui. J’ajoute que si un garde des Sceaux se permettait d’intervenir, ne serait-ce qu’indirectement, il serait très rapidement amené à démissionner en raison de la pression médiatique.

M. Olivier Marleix. Vous avez connu les affaires politico-financières avant et après la création du PNF. Quels en sont les apports et les limites – si on voit bien l’intérêt de la spécialisation et des moyens alloués, n’y a-t-il pas également un risque de centralisation et de pression ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Le bilan n’est pas parfait.

C’était une bonne idée d’enlever la section financière au procureur de Paris et de la confier à un autre procureur, spécialisé, en raison de la technicité de ces affaires. Lorsqu’un juge ou un procureur étranger veut procéder à telle ou telle vérification, il n’a désormais qu’un seul interlocuteur. Néanmoins, comme vous le savez, le PNF ne centralise pas toutes les affaires puisque certains dossiers de même nature sont traités par le procureur de Paris. Suivez mon regard ! Qui arbitre ? Le procureur général.

M. Olivier Marleix. À partir de quels critères ?

M. Renaud Van Ruymbeke. L’extrême complexité de l’affaire, qui peut être liée à sa médiatisation, mais posez-lui plutôt la question ! Je ne sais pas ce qui se passe derrière le rideau.

M. Olivier Marleix. Dans le dossier Fillon, MM. Davet et Lhomme ont pointé deux anomalies.

Tout d’abord, on aurait attendu, le vendredi soir, la fin de la permanence du juge d’instruction, Mme Simon – qui s’en serait plainte auprès du président du tribunal de grande instance – afin que soit désigné le « bon » juge d’instruction, alors même que Mme Houlette a déclaré qu’elle était résolue à transmettre le dossier dès le mercredi. Un tel décalage est assez surprenant : quelle est donc l’utilité du roulement prévu par le code de procédure pénale s’il ne doit pas être respecté ?

En outre, contrairement à l’usage, ni le doyen des juges d’instruction, ni le premier vice-président chargé de l’instruction que vous étiez n’ont été consultés. Confirmez-vous ces éléments ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Ce dossier fait partie des quelques-uns dont j’ai parlé, où le pouvoir discrétionnaire et « régalien » du président du tribunal – en l’occurrence, M. Hayat – s’applique. Que s’est-il passé entre le mercredi et le vendredi ? Je n’en sais rien.

Il est vrai que je n’ai pas été consulté mais il n’y avait pas d’obligation. Pour l’anecdote, j’ai appris la nouvelle aux informations, le vendredi soir, et je n’y ai pas cru, persuadé que j’aurais été mis au courant. J’ai appelé la première vice-présidente, qui m’a confirmé la nouvelle. Je n’en sais pas plus.

M. Olivier Marleix. Dans un certain nombre d’affaires, ce sont souvent les mêmes premiers juges d’instruction qui sont saisis : comptes de campagne de Nicolas Sarkozy, sondages de l’Élysée, Bygmalion, Libye, affaire Tapie, dossier Fillon.

La Cour européenne des droits de l’homme est attachée au principe d’impartialité du juge, que nous sommes censés appliquer, c’est-à-dire à son absence de préjugés, or un juge ayant déjà signé des ordonnances de renvoi contre quelqu’un est-il encore impartial à son endroit ? Est-ce raisonnable de le désigner sur des affaires concernant la même personne ? Cette hyperpersonnalisation du suivi des dossiers ne porte-t-elle pas atteinte au principe d’impartialité ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Comme souvent les personnes qui se retrouvent dans mon bureau, je vais me dérober ! Je ne peux pas répondre à cette question et je n’ai pas de commentaire à faire sur la façon dont des instructions ont été menées par des collègues. Il faut poser la question aux personnes qui ont procédé aux désignations.

M. Olivier Marleix. En tant qu’ancien premier vice-président chargé du pôle de l’instruction, puis doyen, vous paraît-il normal de confier systématiquement les dossiers concernant un même justiciable aux mêmes juges ? Ce dernier peut-il avoir le sentiment d’avoir affaire à un juge impartial lorsqu’il se rend dans son bureau pour la sixième fois ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Je ne peux pas répondre.

M. Olivier Marleix. Ma question était pourtant assez théorique et il ne faut pas y voir malice !

La collégialité a été instaurée après l’affaire d’Outreau afin d’éviter les erreurs. Dans une affaire qui a un peu défrayé la chronique, votre refus de signer une ordonnance de renvoi a soulevé des questions sur la nature de cette ordonnance et sur le rôle des différents magistrats instructeurs. Qu’est-ce qui vous a motivé ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Je ne peux pas évoquer une affaire particulière mais, en cas de co-saisine, les juges peuvent être en désaccord tout comme, dans un tribunal, les trois magistrats qui siègent. Dans ce cas-là, la majorité l’emporte et un seul magistrat rend la décision au nom du tribunal mais, s’agissant de l’instruction, la loi dispose que le juge en désaccord n’est pas obligé de signer l’ordonnance de renvoi s’il n’en partage pas les termes.

Mme Cécile Untermaier. La critique que vous venez de faire, que l’on peut entendre, résulte-t-elle de votre expérience, emblématique, de juge d’instruction ou également de votre perception des problèmes du service public de la justice dans son ensemble ? Je songe en particulier à cette exigence d’indépendance de la justice, qui ne serait pas non plus au rendez-vous dans des affaires moins spectaculaires mais tout aussi essentielles pour nos concitoyens.

M. Renaud Van Ruymbeke. En effet, il n’y a pas de petites affaires : pour un justiciable, une affaire est toujours fondamentale et les traitements doivent être identiques.

J’ai été confronté à des dossiers politico-financiers mais c’est le service public de la justice qui doit être notre boussole. Il s’agit de rendre une justice humaine, équitable, où l’on entend tout le monde, sans préjugé. Le bon fonctionnement du service public implique de faire preuve d’un maximum de célérité sans se précipiter.

À ce propos, Mme Houlette a expliqué avec raison qu’elle préférait ne pas ouvrir d’instruction compte tenu des délais. Je déplore également les recours, trop nombreux, et souvent uniquement procéduraux. Les affaires les plus importantes doivent être confiées à des juges d’instruction au-dessus de tout soupçon qui présentent des garanties d’indépendance. Il conviendrait donc de réduire ces insupportables délais : il faut parfois attendre un voire deux ans pour que la chambre de l’instruction fasse part d’une décision. L’engorgement, qui est énorme, paralyse l’instruction.

Problème : l’absence d’avocats lors des enquêtes préliminaires, qui ne passent pas par l’instruction, donc l’impossibilité d’accéder au dossier. Un justiciable découvre le dossier peu de temps avant de passer devant le tribunal et ne peut faire valoir ses arguments ou contester telle ou telle mesure. À la différence du procureur, le juge doit toujours se comporter comme un arbitre. Dans la plupart des affaires, y compris les plus complexes, il est dommageable de laisser toute latitude au parquet au détriment du juge d’instruction. La raison d’être de l’instruction, précisément, c’est son indépendance.

Mme Cécile Untermaier. Certaines affaires durent en effet des années, les juges d’instruction se succèdent et la longueur des délais peut peser sur leur indépendance, précipiter une décision ou la rendre inintelligible. Il convient donc de raccourcir les délais et de prévoir un certain nombre de dispositifs pour mettre un terme aux recours dilatoires.

Je suis d’accord avec vous : les droits de la défense sont de plus en plus réduits. J’ai entendu parler ce matin de ce nouveau tribunal parisien qui prive les avocats d’un contact avec les magistrats, ce qui génère de la frustration. Que faudrait-il faire de toute urgence pour rétablir les droits de la défense, aux stades de l’enquête et de l’instruction ? J’ai le sentiment que la volonté de se rassembler n’est plus présente alors que l’œuvre de justice relève des magistrats mais, aussi, des avocats.

M. Renaud Van Ruymbeke. Nous manquons d’une culture commune. La formation doit-elle avoir lieu dans une même école ? Je crois que, il y a quelques années, les jeunes auditeurs de justice, à l’École nationale de la magistrature, passaient six puis trois mois dans un cabinet d’avocats. En ce qui me concerne, je n’y ai pas passé une seule journée, ce qui ne m’a pas empêché d’être intéressé par le « discours de l’autre » car il exprime une part de vérité et c’est elle que je recherche. C’est donc une question de culture personnelle et d’écoute, ce que permet l’instruction.

L’avocat a accès au dossier, il peut demander l’annulation de tel ou tel acte, contester une mesure devant une cour d’appel, ce qui est impossible face au parquet, où il découvrira le dossier à l’audience. Le traitement des dossiers compliqués qui ne sont pas passés par l’instruction sera difficile parce que l’avocat soulèvera de nouveaux éléments et formulera de nouveaux arguments qui n’ont pas été analysés. Le travail du juge, en revanche, consiste à écouter, dans le principe du contradictoire, et les droits de la défense peuvent s’exercer, tout comme à l’audience.

Mme Cécile Untermaier. Un État de l’Union européenne vous semble-t-il exemplaire au point que nous puissions nous en inspirer ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Chaque pays a sa culture, anglo-saxonne, latine, de tradition centralisatrice ou non… Il n’y a pas de modèle unique ou parfait.

Nous devons réfléchir à partir du modèle qui est le nôtre : qu’est-ce qui irait dans le sens du service public, de l’universalité, du respect des droits, de meilleurs délais ?

M. Bruno Questel. Je suis intervenu ce matin devant Mme la secrétaire générale de la Chancellerie sur la question de l’immunité parlementaire, qui protège notre liberté d’expression, notamment dans l’hémicycle, et qui peut être levée suite à une demande judiciaire. Que pensez-vous de son principe, de son évolution possible ou souhaitable, voire, de sa disparition ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Mon premier réflexe serait de vous dire que cette immunité est contraire au principe de l’égalité devant la loi.

Certains dictateurs amassent des fortunes dans des paradis fiscaux. Lorsqu’ils tombent, on crie au scandale, mais il est tout de même dommage qu’il n’ait pas été possible de s’intéresser avant à leur cas. Il est normal que la liberté d’expression du député soit protégée mais je ne vois pas ce qui justifie l’immunité parlementaire par rapport à son patrimoine, à des infractions qu’il aurait pu commettre.

J’ai été confronté à ce problème il n’y a pas si longtemps que cela : pour demander la levée de l’immunité, il faut faire une requête, la motiver, l’envoyer à l’Assemblée nationale, qu’elle soit étudiée par une commission… Il y a des inconvénients, notamment en matière de secret de l’instruction. S’agissant du patrimoine, peut-être ai-je tort ? Ma vision est celle d’un juge d’instruction, peut-être serait-elle différente si j’étais député !

M. Bruno Questel. J’ai évoqué l’hypothèse d’une suppression de l’immunité parlementaire. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique impose un certain nombre d’obligations en matière de transparence, de clarté et de lisibilité et elle peut très bien aborder les questions patrimoniales.

M. Renaud Van Ruymbeke. Elle ne dispose pas des pouvoirs d’un juge d’instruction.

M. Bruno Questel. Elle en a beaucoup.

M. Renaud Van Ruymbeke. Vous ne connaissez pas ceux des juges d’instruction !

M. le président Ugo Bernalicis. En tant que membre de l’opposition, je suis tenté de faire valoir les bienfaits de l’immunité parlementaire lorsque je participe à une manifestation qui n’est pas déclarée afin de ne pas être placé en garde à vue !

M. Renaud Van Ruymbeke. Je suis en l’occurrence d’accord avec vous mais si vous avez 3 millions d’euros dans un compte off-shore, je ne vois pas pourquoi vous bénéficieriez de l’immunité.

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis du même avis !

Vous souhaitez une plus grande indépendance de la justice mais comment faire pour que le magistrat puisse tout de même rendre des comptes, et pas devant le corps auquel il appartient ? Le contrôle politique, parlementaire, existe mais, au-delà, les citoyens pourraient-ils être impliqués ?

M. Renaud Van Ruymbeke. Pourquoi pas, mais cela doit à mon sens passer par cet organe régulateur qu’est le CSM.

Les contrôles existent, à commencer par le respect de la loi lui-même : si tel n’est pas le cas, les actes du juge seront annulés. Ses décisions peuvent être contestées devant une chambre de l’instruction et si son dossier ne tient pas la route ou s’il a un peu forcé le trait, le tribunal prononcera la relaxe. Il n’est en revanche pas possible de contrôler l’activité juridictionnelle du juge et de le sanctionner parce qu’il a ordonné la saisie d’un bien et qu’au final, le tribunal ne l’a pas suivi. Si la responsabilité du juge est engagée sur l’un de ses actes, il ne prendra plus aucune décision. Les recours existent. Lui applique la loi que vous avez votée.

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends bien mais une seule personne disposant d’autant de pouvoirs, de moyens souvent très intrusifs, pourrait donner le sentiment qu’elle persécute un justiciable. Si ces moyens sont utilisés de manière malintentionnée, nous devons disposer de mécanismes de régulation qui ne soient pas limités à l’interne.

M. Renaud Van Ruymbeke. Le juge, en général, n’est plus seul et il ne doit jamais oublier qu’il est le garant des libertés. Il n’est ni policier, ni procureur. Le contrôle du CSM peut s’exercer, y compris à la demande des citoyens.

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a tout de même un gros filtre mais, en théorie, c’est exact !

M. Renaud Van Ruymbeke. Il peut aussi y avoir des abus : imaginez que quelqu’un à qui un bien a été confisqué puisse systématiquement saisir le CSM parce qu’il estime que la décision du juge est scandaleuse ! Son avocat doit demander la levée de la saisie, le juge la refusera s’il le veut mais la chambre de l’instruction pourra exprimer son désaccord et elle-même est soumise à la Cour de cassation. Les contrôles juridictionnels internes existent.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie.

Audition du jeudi 25 juin 2020

À 16 heures : M. Jean-Marc Oléron, sous-directeur de la 8ème sous-direction de la direction du budget, accompagné de M. Jérôme Paillot, adjoint au chef de bureau justice et médias

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, nous accueillons M. Jean-Marc Oléron, sous-directeur de la 8ème sous-direction de la direction du budget, dans lequel se trouve le bureau Justice et médias en charge du budget de la justice, qui est accompagné de M. Jérôme Paillot, adjoint au chef de ce bureau.

Cette audition est diffusée en direct sur le site de l’Assemblée nationale et sera consultable en vidéo. Elle fera également l’objet d’un compte rendu écrit qui sera publié.

Monsieur, je vais vous laisser la parole pour une présentation liminaire, qui précédera notre échange sous forme de questions et de réponses.

Auparavant, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « je le jure ».

(M. Jean-Marc Oléron prête serment.)

M. Jean-Marc Oléron, sous-directeur de la 8ème sous-direction de la direction du budget. Je commencerai par évoquer quelques éléments de contexte sur le budget de la justice et sur la manière dont nous travaillons, ce qui me permettra de répondre en partie aux questions que vous m’avez envoyées.

Je ne vous décrirai pas tout le budget de la mission Justice. La partie justice judiciaire en est une des composantes, identifiée par un programme propre. Le budget de la justice est divisé en plusieurs programmes : les programmes métier, qui dépendent de l’activité principale du ministère, et les programmes transversaux ou programmes support. Le programme métier dédié à la justice judiciaire représente 2,8 milliards d’euros.

Ces dernières années, le budget de la justice a augmenté plus vite que les crédits du budget général de l’État. Cette hausse observée depuis 1999 s’est accélérée récemment, notamment avec la loi de programmation de la justice, qui en a renforcé les moyens.

À l’intérieur de ce budget, le programme « Justice judiciaire » a également vu ses moyens augmenter sensiblement. Il importe de regarder non seulement les moyens inscrits au budget, mais aussi leur mise en œuvre en gestion. En dehors des dépenses immobilières, sujet emblématique que nous pourrons évoquer par la suite, il n’y a pas de distorsion particulière à constater entre moyens engagés et crédits effectivement dépensés.

Les effectifs ont par ailleurs été renforcés et continuent de l’être dans le cadre de la loi de programmation de la justice ; nous pourrons vous communiquer toutes les séries statistiques si vous le souhaitez. Le niveau de sous-effectif est limité par rapport à la totalité des effectifs.

Vous m’avez interrogé sur la structuration du budget, notamment sur l’opportunité de créer une mission à part. À la direction du budget, nous sommes assez attentifs à ne pas multiplier les missions et à conserver une architecture opérationnelle. Réunir dans une unique mission Justice plusieurs programmes permet à la fois de retracer les crédits et de les suivre en gestion, de s’assurer qu’il n’y a pas de distorsion et de comprendre leur évolution. Toutes les données sont présentes dans les documents budgétaires, et cette structuration facilite les synergies entre les différents programmes ; l’objectif n’est donc pas seulement financier.

Concernant le déroulement de la discussion budgétaire, qui fait également l’objet d’une de vos questions, l’existence d’un programme « Justice judiciaire » à l’intérieur de la mission Justice fait que nous abordons directement les questions relatives à cette composante. L’élaboration d’un budget prend une année, avec plusieurs cycles de réunions. À la direction du budget, notre interlocuteur principal est le secrétariat général du ministère de la justice, mais nous sommes également en contact avec ce que nous appelons les directions métier, notamment la direction des services judiciaires (DSJ) : elles participent directement aux trois conférences budgétaires étalées sur le premier semestre. Ce sont elles qui viennent directement nous expliquer leurs mesures et leurs demandes budgétaires.

Il s’agit pour nous d’un point très sensible : si on peut difficilement se passer de chiffres pour construire un budget, on ne peut se contenter de ces données. On a également besoin de s’appuyer sur les spécialistes métier. L’immobilier, par exemple, ne peut être piloté uniquement à partir de tableaux de chiffres : il faut apprécier la nature des opérations, leur complexité, les risques qu’elles comportent. Et cela vaut pour tous les sujets budgétaires. Le processus consiste à appréhender les besoins exprimés et à en faire la synthèse afin de les expliquer à ceux qui vont avoir à décider. Il fait intervenir les cabinets ministériels et Matignon. Chaque fois que nous avons des discussions budgétaires avec le ministère de la justice, les différents interlocuteurs veulent comprendre ce qu’il y a derrière les mesures.

L’autre particularité du secteur, c’est que la discussion est encadrée par la loi de programmation de la justice. Quand nous discutons de l’évolution des moyens de la justice et du budget annuel, nous appliquons une référence, que nous avons d’ailleurs contribué à bâtir et qui a fait l’objet de nombreuses discussions et échanges. Pour l’immobilier, par exemple, une référence, que nous actualisons en fonction des écarts de crédits observés, fixe le cadre général des discussions, et cela vaut pour tous les services, y compris les services judiciaires.

Vous avez souhaité savoir comment nous suivions les tribunaux et les services déconcentrés. La direction du budget intervient à un niveau « macro », si je puis m’exprimer ainsi : nous ne discutons pas avec le ministère à un niveau extrêmement fin. C’est à ce dernier que revient la responsabilité de mener les dialogues de gestion en interne, d’agréger les besoins et de les faire remonter. Nous discutons non pas au niveau du tribunal ou de la cour d’appel, mais au niveau global. S’il y a des particularités locales, par exemple un gros projet immobilier, nous pouvons alors nous en saisir, mais notre rôle n’est pas de regarder à ce niveau de détail. Pour pouvoir vous répondre, nous nous sommes donc adressés au contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et aux contrôleurs budgétaires régionaux (CBR), qui suivent la gestion du ministère de la justice de manière beaucoup plus précise et au plus près de sa structuration sur l’ensemble du territoire.

Nous sommes très attentifs par ailleurs aux rapports publiés, qui nourrissent évidemment la discussion budgétaire, non seulement par les propositions avancées sur l’évolution de la structure et des moyens, mais aussi par les connaissances qu’ils permettent d’acquérir hors champ financier.

Un des enjeux majeurs de la procédure budgétaire réside dans les informations de gestion et dans la façon dont elles nous sont transmises. La préparation du budget s’appuie à la fois sur les directions métier et sur le secrétariat général du ministère de la justice, en charge de l’élaboration et de la synthèse. C’est l’interaction entre ces différents acteurs qui permet d’établir un dossier budgétaire, de préparer les arbitrages, puis de mettre en œuvre les décisions. C’est pourquoi nous nous efforçons d’acquérir une connaissance précise de la situation du ministère.

Ce travail se traduit dans les documents budgétaires qui vous sont transmis qui comportent une partie sur les chiffres et les mesures et une partie sur les indicateurs. Celle-ci gagnerait sans doute à être renforcée et améliorée s’agissant de la mission Justice, car tous les indicateurs ne sont pas forcément renseignés au moment de la présentation. Or, ils reflètent l’objectivation des demandes recueillies auprès des directions métier, le travail de compréhension des ressorts de l’action, qui dépasse le simple cadre du témoignage ponctuel.

Souhaitez-vous que je passe en revue rapidement les questions que vous m’avez envoyées ?

M. le président Ugo Bernalicis. Vous pouvez nous transmettre vos réponses par écrit, ainsi que les documents budgétaires que vous avez mentionnés. Nous aimerions à présent avoir votre regard sur plusieurs points.

Avant toute chose, je tiens à vous remercier de votre présence, car il est assez rare que les personnels de la direction du budget soient invités devant la représentation nationale pour évoquer l’interaction entre le ministère des finances et les autres directions ministérielles.

Vous avez dit essayer de ne pas multiplier le nombre de missions et de programmes budgétaires, et je présume que cela vaut aussi pour les budgets opérationnels de programme (BOP) et les unités opérationnelles (UO). Pourquoi cette doctrine de concentration budgétaire ? Qu’est-ce qui s’oppose par exemple à ce qu’il y ait un BOP par cour d’appel, dès lors que leurs chefs sont tous ordonnateurs secondaires ?

M. Jean-Marc Oléron. Pour le budget du ministère de la justice, mais c’est vrai aussi d’autres ministères, la difficulté consiste à agglomérer les demandes qui sont remontées afin d’en avoir une vision complète et synthétique. Une structuration éclatée localement contraindrait à descendre à un niveau très fin pour organiser les dialogues de gestion puis à faire remonter progressivement l’information. Ce n’est pas impossible à faire, mais ça mobiliserait des moyens, une masse de travail beaucoup plus importants. Que des structures intermédiaires réalisent elles-mêmes le travail de synthèse et de remontée décharge en partie l’administration centrale, car cette charge incombe au ministère de la justice. Pour notre part, nous n’intervenons qu’au stade final, une fois que toutes les demandes ont été synthétisées et toutes les situations analysées. S’appuyer sur une structuration resserrée présente l’avantage de limiter le nombre d’équipes et, par suite, le nombre d’interlocuteurs pour la remontée d’information au niveau central. À l’inverse, la multiplication des interlocuteurs est chronophage et rend l’exercice plus difficile.

M. le président Ugo Bernalicis. Je comprends vos arguments théoriques, mais il me semble qu’il y a une forme d’hypocrisie au sein du ministère de la justice sur ce point. Chaque premier président de cour d’appel ayant la responsabilité de faire des choix budgétaires, il serait logique d’attribuer un BOP à chaque cour d’appel. Réduire le nombre de BOP ne simplifie pas leur travail, puisque de toute façon les chefs de cour assistent aux réunions de dialogue de gestion.

Alors qu’ils ont tous les mêmes missions, et qu’il n’y a entre eux aucune hiérarchie, certains disposent d’un BOP, d’autres d’une UO, ce qui crée une distorsion, là où il faudrait au contraire fluidifier le processus en cohérence avec une carte des responsabilités qui, elle, est simple. C’est en outre contraire à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui veut qu’à chaque échelon de responsabilité, BOP ou UO, corresponde un certain degré d’autonomie exercé au moyen d’outils dédiés tels que l’application Chorus.

La direction du budget verrait-elle une difficulté à aller dans ce sens ? Il s’agit d’ailleurs d’une proposition du rapport du professeur Michel Bouvier sur l’indépendance de l’autorité judiciaire, je n’invente rien !

M. Jean-Marc Oléron. Je suis un peu gêné de répondre à la place du ministère de la justice, parce qu’un tel changement les concerne plus directement que nous.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous dire que c’est de la responsabilité du ministère de la justice est déjà une forme de réponse.

M. Jean-Marc Oléron. J’ai moi-même conduit des dialogues de gestion dans d’autres structures : pour être bien mené, le travail budgétaire doit être effectué par des personnels dont le regard embrasse un ensemble de sujets assez vaste. Scinder, multiplier les structures, c’est risquer de perdre en capacité de pilotage et de compréhension des problèmes.

Par ailleurs, nous n’avons pas été informés de difficultés particulières par le réseau CBR quant à cette structuration : nos correspondants jugent que les dialogues de gestion ont une dimension collective assez marquée, là où d’autres ministères sont plus fermés. Tous les niveaux sont associés. Ne participant pas moi-même à ces réunions, je ne peux vous en dire plus.

M. le président Ugo Bernalicis. On peut le comprendre : le ministère de la justice est un peu particulier du fait que ce sont des magistrats qui sont aux responsabilités, c’est-à-dire des personnels avec des garanties statutaires spécifiques qui ne peuvent imposer leurs décisions les uns aux autres en l’absence de rapport hiérarchique.

Ce problème nous a néanmoins été signalé par les premiers présidents de cour d’appel. Ils estiment que cette différenciation crée un certain malaise qui pourrait être dissipé si chaque chef de cour était responsable de BOP (RBOP) dans l’application Chorus, ce qui se justifie d’autant plus que c’est au niveau de l’UO que les crédits sont dépensés, que les demandes d’achat sont faites et que le budget est exécuté. Tous participant déjà au dialogue de gestion, qui est bien rodé, le passage de seize à trente-six BOP ne changerait rien, et simplifierait peut-être même l’organisation. Puisque vous affirmez que c’est de la responsabilité du ministère de la justice, vous pourrez dire à vos interlocuteurs qu’il ne tient qu’à eux de simplifier la carte budgétaire des juridictions.

Concernant l’opportunité de créer une mission Justice judiciaire, vous avez compris que l’enjeu était celui d’une certaine conception de la justice. Vous le savez bien, le budget est un acte politique avant d’être un acte comptable. Le fait de séparer les programmes 166 – « Justice judiciaire » –, 101 – « Accès au droit et à la justice » – et 310 – « Conduite et pilotage de la justice » – des trois autres, notamment « Administration pénitentiaire », au sein de la mission Justice n’a rien d’anodin.

J’en viens aux dépenses immobilières, sur lesquelles vous portez un regard particulier, sans doute du fait du contrôle spécifique dont ces montants importants font l’objet par les CBR et le CBCM. Le dialogue avec le ministère de la justice sur ces crédits est-il actif, où ceux-ci sont-ils sanctuarisés, notamment du fait des partenariats public-privé ?

M. Jean-Marc Oléron. Il y a nécessairement une discussion budgétaire, mais celle-ci n’est pas de nature à remettre en cause l’existant. Quand l’État mobilise des crédits, compte tenu du déficit, il emprunte sur les marchés, ce qui a un coût de trésorerie. Il faut donc éviter de mobiliser en gestion des crédits inutilisés.

Le premier enjeu sur l’immobilier, c’est d’ajuster le besoin pour que les crédits soient effectivement utilisés. Cette exigence vaut aussi au moment de l’élaboration du budget. La trajectoire de la loi de programmation de la justice a ainsi été revue en raison des retards constatés dans les opérations. C’est un enjeu de gestion.

M. le président Ugo Bernalicis. Je me permets de vous interrompre, parce qu’il me semble que deux principes budgétaires viennent ici s’entrechoquer. L’exigence de bonne gestion veut que si les crédits prévus pour des opérations immobilières n’ont pas été dépensés parce que le rythme de celles-ci a été retardé, ils sont annulés. Mais la LOLF prévoit aussi le principe de fongibilité : les crédits votés par le Parlement ont une destination précise, certes, mais on pourrait imaginer que le ministère de la justice puisse conserver ceux qui n’ont pas été dépensés pour les redéployer vers d’autres besoins, non prioritaires au moment de l’élaboration de la loi de finances. Dès lors qu’ils ont été votés, ils pourraient être utilisés au cours de l’exercice. Ceci est d’ordre réglementaire ; à l’Assemblée nationale, nous ne faisons que constater ce qui s’est passé a posteriori.

La question de l’effectivité du matériel informatique du ministère de la justice s’est posée avec plus d’acuité durant le confinement, comme dans beaucoup d’administrations. Si par exemple un établissement pénitentiaire devait ne pas être construit pour une raison très valable telle que la non-obtention d’un terrain, par exemple, les crédits votés pour cette action pourraient être utilisés pour l’achat de matériel informatique en avance de phase. Avez-vous de telles discussions ?

M. Jean-Marc Oléron. Oui, cela arrive.

M. le président Ugo Bernalicis. Est-ce la direction du budget qui tranche ou le ministère de la justice ? Y a-t-il des marges de manœuvre ? Comment gérez-vous la fongibilité en lien avec le ministère de la justice ?

M. Jean-Marc Oléron. Ce que vous évoquez est une possibilité : les crédits ne sont pas automatiquement annulés. Néanmoins, en loi de finances initiale, nous n’inscrivons pas les crédits de la trajectoire prévue pour l’immobilier si nous savons qu’ils ne seront pas utilisés, donc éventuellement redéployés, car ce serait contrevenir au principe de sincérité budgétaire.

En revanche, en gestion, il peut y avoir des discussions de ce type avec le ministère de la justice. En cas de désaccord sur l’utilité des redéploiements envisagés, c’est le Premier ministre qui tranche, et la modification des crédits est inscrite dans une loi de finances rectificative présentée au Parlement.

Nous abordons d’ailleurs ce sujet actuellement avec le ministère de la justice pour la préparation de la prochaine loi de finances initiale. La crise du covid-19 ayant provoqué des retards sur l’immobilier, nous nous interrogeons sur l’opportunité de redéployer ces crédits inutilisés.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous savez bien qu’on fait souvent le procès de la direction du budget et de Bercy, sur qui on fait porter la faute d’une annulation de crédits. En réalité, la décision est prise entre le ministère du budget et celui de la justice, elle est interministérielle.

M. Jean-Marc Oléron. Et s’il y a désaccord entre ministères, c’est l’arbitre, le Premier ministre, qui tranche, pas le ministère du budget.

Le choix de ne pas redéployer les crédits inutilisés peut aussi répondre à l’objectif de limiter le déficit de l’État. En tous les cas, le débat a lieu systématiquement, et l’annulation de crédits inutilisés au titre des retards n’est jamais automatique.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie de ces précisions.

Nous avons reçu ce matin le directeur des services judiciaires et la secrétaire générale du ministère de la justice. Beaucoup de questions ont été posées sur le budget, et un certain nombre de documents nous ont été remis. Au vu du rapport Bouvier et des réponses qui nous ont été données – ou pas –, je suis inquiet sur l’état de la fonction financière et budgétaire au sein du ministère de la justice, notamment sur la comptabilité analytique, dont on nous dit qu’elle n’existe pas.

Est-ce un sujet pour vous ? Allez-vous mettre en place des outils pour aider le ministère de la justice à développer ces compétences-là ? Est-ce plutôt de la responsabilité du ministère de le faire ?

M. Jean-Marc Oléron. Au contraire, cela fait partie des actions que nous menons. Nous essayons d’alléger un certain nombre de contrôles pour que le CBCM, service financier proche du ministère de la justice et qui suit sa gestion, soit aussi un service d’appui sur différents sujets. Nous faisons cela à partir de l’analyse des risques de chaque structure et de plans d’action. Cela peut prendre plusieurs formes, sur des sujets un peu sensibles comme l’immobilier, les frais de justice, la comptabilité analytique.

Je parlais de la performance car nous ne sommes pas totalement satisfaits de la situation où, quand on élabore le document qui vous est envoyé pour préparer le projet de loi de finances, certains indicateurs ne sont pas disponibles et énormément de tableaux portent pour seule indication « nd ». Nous avons des indicateurs très intéressants dans l’intitulé mais la donnée n’est pas forcément disponible.

Ce sont là des orientations que nous essayons de mettre en avant, pour une façon de travailler un peu plus collaborative entre la direction d’administration centrale que nous sommes, le CBCM et le ministère de la justice dans ses différentes composantes. Nous avons conduit ces dernières années un gros travail sur l’immobilier, pour avoir des échanges techniques qui nous permettent de parvenir à un accord au moment du budget. Il faut être sûr du tableau qu’on utilise, de ce qu’il y a derrière, de son interprétation…

La comptabilité analytique est évidemment un enjeu important. Même si, en tant que direction centrale, nous n’allons pas regarder à un niveau de détail très fin, il nous faut des indicateurs ou des données financières qui nous permettent de rentrer dans la mécanique du ministère afin de comprendre où sont les points de faiblesse, les insuffisances, et nous faire une idée de la manière dont l’activité évolue.

Nous avons été contents de voir conduire le Printemps de l’évaluation l’an dernier, car la LOLF est déjà quelque chose d’ancien mais nous avons encore du travail pour rendre les documents budgétaires parfaitement lisibles. Plutôt que de créer un nouveau document budgétaire séparé, l’enjeu pour nous est de rendre l’actuel document budgétaire, y compris dans sa partie relative aux services judiciaires, qui ne vous paraît pas assez lisible, justement plus lisible. Cela dépendra de notre capacité à mêler les aspects qualitatifs et quantitatifs.

M. le président Ugo Bernalicis. Je peux partager votre analyse, sachant que la mission n’est pas une coquille opérationnelle en tant que telle, dans le budget, et que le plus important est le responsable de programme (RPROG). Déplacer le RPROG du ministère de la justice au CSM a beaucoup plus d’impact que de créer une nouvelle mission.

Sur les frais de justice, des problématiques nous ont été mentionnées de toutes parts : experts judiciaires non payés en temps et en heure et qui du coup ne souhaitent plus travailler avec le ministère, manques de crédits en fin de gestion… J’ai vu que c’était traité en flux 4. Il se trouve que j’ai été dans une ancienne vie « chorusien », comme on dit, et je vois en quoi cela consiste. Ne pensez-vous pas qu’il faille changer le fonctionnement des frais de justice pour que ce soient des crédits évaluatifs et non limitatifs ? Et ne serait-il pas plus judicieux de passer à un mode de gestion en flux 3, c’est-à-dire de positionner les autorisations d’engagement (AE) de manière prévisionnelle, de sorte qu’on ne soit pas bloqué en fin d’année par l’absence d’AE ? C’est une solution certes très technique mais qui pourrait avoir un impact important. Je l’ai vécue au ministère de l’intérieur, où cela a changé la donne en fin de gestion.

M. Jean-Marc Oléron. En vous écoutant, je me suis dit qu’il était bien dommage que mon chef de bureau ne soit pas là, car il aurait énormément apprécié vos propos. C’est un de ses chevaux de bataille.

Cela fait partie des pistes que nous regardons : augmenter la rapidité de la transmission d’information sur les dépenses, mieux analyser leur composition, passer en flux 3, c’est-à-dire prévoir une déconnexion entre l’acte engageant la dépense et la réalisation de celle-ci. Les pistes pour améliorer la gestion sont nombreuses. Cela s’est déjà amélioré, dans le sens où nous avons aujourd’hui une gestion moins heurtée et où nous avons refinancé certains postes qui présentaient des déficits chroniques. Cette dépense est une de celles qui nous posent des difficultés, car sa prévision est extrêmement difficile, elle est très variée dans sa composition et au niveau des donneurs d’ordres…

M. Didier Paris, rapporteur de la commission d’enquête. Je ne suis pas un grand spécialiste des questions budgétaires et la différence entre flux 3 et flux 4 n’est pas extrêmement nette dans mon esprit. Notre commission d’enquête ne porte toutefois pas sur l’exercice budgétaire du ministère de la justice mais sur l’indépendance de la justice, que celle-ci soit une autorité ou un pouvoir, et la question des frais de justice est à cet égard pertinente : il convient de faire en sorte que les moyens alloués à la justice soient fixés de manière à la mettre le moins possible sous contrainte de priorisations qui ne seraient pas conformes à son rôle. Cela nous intéresse aussi sous l’angle de l’indépendance interne, consistant à savoir si les juridictions ont des moyens d’action propre suffisants, un dialogue de gestion et de décision suffisant. Vous avez répondu en disant que cette mécanique interne du ministère ne vous concernait pas directement.

Gérez-vous, dans votre sous-direction, la justice administrative et la justice financière ? Pouvez-vous nous dire s’il existe des différences de traitement et de mode de gestion entre l’une et l’autre et la justice judiciaire ? Il semblerait que les différences soient assez sensibles, et je crois que le rapport Bouvier en parle. Y a-t-il, dans le cadre de votre débat budgétaire, la même indépendance d’un côté et de l’autre ?

M. Jean-Marc Oléron. Il n’y a aucune différence de traitement, même si les conférences budgétaires sont différentes car ce ne sont pas les mêmes programmes.

M. Didier Paris, rapporteur. La différence, si elle n’existe pas à votre niveau, pourrait naître des degrés d’autonomie de juridictions séparées. Il semblerait que le Conseil d’État ait une mainmise bien plus large sur le budget de l’ensemble des juridictions administratives.

M. Jean-Marc Oléron. La différence se fait clairement à ce niveau. Quand nous sommes en conférence budgétaire, nous le sommes avec la Cour des comptes et le Conseil d’État ; nous avons un interlocuteur. Quant aux directions métier du ministère de la justice auxquelles nous faisons face, ce sont également des directions centrales.

M. Didier Paris, rapporteur. Dans le cas de la justice administrative, vous avez donc un interlocuteur et c’est ensuite sa cuisine.

Il y a, vous l’avez dit, une réelle complexité dans la chaîne de responsabilité budgétaire interne au ministère de la justice. Est-ce pour vous un inconvénient, dans la manière dont le débat budgétaire s’instaure, ou bien cela n’a-t-il aucun impact sur votre travail, votre compréhension des besoins ?

M. Jean-Marc Oléron. Nous avons des interrogations sur les services support du ministère de la justice, où les réseaux sont assez différents. C’est un sujet de discussion avec le ministère. Dans le domaine budgétaire comme dans d’autres, les connaissances techniques sont très importantes. On peut se demander s’il ne conviendrait pas de regrouper sur un même site des équipes qui pourraient constituer un panel de conseil et d’intervention technique plus large, ce qui permettrait en outre d’avoir à un même endroit des personnes faisant des allers-retours avec l’administration centrale. C’est, pour nous, un des enjeux de l’organisation du ministère de la justice.

M. Didier Paris, rapporteur. On parle beaucoup du rapport Bouvier, lié à des rapports de l’inspection générale des finances (IGF), et qui a donné lieu à vingt-quatre ou vingt-cinq recommandations dont vous avez évoqué quelques-unes. Des réflexions sont-elles engagées au sein du ministère du budget à la suite de ces recommandations ? Si oui, dans quels domaines, et où en sont-elles ?

M. Jean-Marc Oléron. Oui et non. Globalement, nous appliquons le cadre défini par la loi de programmation de la justice. Certains sujets abordés nous paraissent suffisamment importants pour que nous continuions à travailler dessus ; c’est le cas de plusieurs recommandations du rapport Bouvier, sur les frais de justice, la comptabilité analytique, l’organisation… Cela dit, nous sommes sur des sujets financiers assez techniques. Certaines recommandations ont été intégrées dans la loi de programmation et fixent désormais la doctrine en la matière.

M. Didier Paris, rapporteur. Parmi ces recommandations, certaines ne sont en effet pas de votre responsabilité, mais d’autres sont plus sur la gestion budgétaire ou l’établissement du budget et paraissent en relever, comme la séparation évoquée par le président entre une mission Justice et une mission Administration de la justice. Ce rapport ou ces rapports nous semblaient aller dans le sens d’une amélioration sensible du fonctionnement de la justice, qui est ce qui nous intéresse. Comme cela a été dit, le budget n’est rien d’autre que l’expression d’une politique.

M. Jean-Marc Oléron. Quand les décisions n’ont pas fait l’objet d’une inscription dans la loi de programmation et nous paraissent cependant essentielles, nous continuons bien sûr d’y travailler.

M. le président Ugo Bernalicis. Beaucoup de propositions du rapport Bouvier sont du domaine réglementaire.

Comment cela se passe-t-il, en cas de sous-consommation de crédits ? J’ai eu un débat avec la ministre et ses services sur des aménagements de peine comme le placement à l’extérieur, où des annulations de crédits ont eu lieu. L’argument est que les crédits n’ont pas été consommés.

M. Jean-Marc Oléron. Cela dépend des crédits. Nous essayons d’avoir la gestion la plus stable, d’éviter à la fois les poches de sous-consommation et les poches d’insuffisance de crédits ; c’est quelque chose d’extrêmement important, avec, derrière – sujet que nous n’avons pas abordé – la programmation. Nous essayons de programmer, c’est-à-dire d’avoir une vision pluriannuelle et en même temps, dans le courant de l’année, d’avoir la gestion la plus stable possible. Il faut que les gestionnaires sachent de quels crédits ils disposeront, mais c’est très compliqué dans un budget comme celui de la justice, avec des lignes de dépenses particulièrement complexes.

Tout ce qui est information sur la consommation, surconsommation, sous-consommation, est donc extrêmement important, et nous le regardons au cas par cas en demandant à la fois les éléments quantitatifs et qualitatifs, c’est-à-dire en demandant des remontées d’information qui nous permettent de savoir si la situation est liée à un problème passager ou non. Cela fait partie du travail plus fin réalisé par le CBCM et ses services, qui suivent la gestion du ministère et avec qui nous dialoguons. Si des sujets particuliers apparaissent, nous les évoquons directement avec le ministère de la justice, au cas par cas. C’est ce que nous avons fait sur l’immobilier : nous regardons chaque ligne, c’est-à-dire chaque gros projet immobilier, pour essayer de comprendre si le décalage a vocation à se répéter ou non. Il faut donc une chaîne de remontée et de descente d’information suffisamment solide et ramassée.

M. le président Ugo Bernalicis. Pour l’immobilier, nous avons, en traduction « chorusienne », les tranches fonctionnelles qui permettent de suivre cela précisément. Mais, en l’occurrence, le budget de la mesure de placement à l’extérieur est une toute petite ligne de 8 millions d’euros, alors que des associations ont besoin de crédits pour que les magistrats puissent prononcer ce type de mesures, surtout que nous avons voté dans le budget de la justice le développement des conventions pluriannuelles avec ces associations. Pour cela, il faut des autorisations d’engagement. Avez-vous conscience de ces problématiques ? En tant que parlementaire, j’ai l’impression que cela n’avance pas. Je ne sais pas si c’est parce que le ministère de la justice ne mobilise pas l’information.

M. Jean-Marc Oléron. Je n’ai pas d’éléments sur ce sujet précis. Mais ce n’est pas la direction du budget qui va réduire le niveau de crédits sur une ligne. L’échange que nous avons avec le ministère est un échange budgétaire : quand il nous dit qu’il a besoin de 40 millions sur telle ligne, nous regardons s’il n’y a pas des crédits inutilisés sur une autre ligne. Si le dispositif a été surévalué au départ, il n’y a pas de sujet. En revanche, si le dispositif ne démarre pas, il y a un sujet, et c’est alors au ministère de la justice de faire valoir un retard à l’allumage et qu’il ne faut pas couper les crédits parce que la mise en train nécessite un certain temps.

Ce n’est pas nous qui réalisons le document budgétaire qui vous est envoyé mais les services du ministère de la justice. Nous le relisons, et la ventilation des crédits fait l’objet d’échanges : la direction du budget ne peut prendre une décision du type « cela fait deux ans que vous n’utilisez pas ces crédits, nous les mettons à zéro » ; nous ne pouvons que le proposer, et si le ministère dit non, c’est l’arbitre qui tranche.

M. le président Ugo Bernalicis. Le ministère de la justice a-t-il, par rapport à ses effectifs et à sa taille, autant de licences Chorus que d’autres ministères ? N’y a-t-il pas une sous-utilisation de l’applicatif ? J’ai vu, dans ce que nous a envoyé la DSJ, que des juridictions faisaient remonter par e-mail leurs besoins pour réaliser des achats, alors que d’autres le faisaient sur Chorus Formulaires ; cela m’a surpris car ce n’est pas la norme.

M. Jean-Marc Oléron. Nous n’avons pas eu de demandes dans ce domaine. Ce sujet n’a pas été évoqué précisément.

M. le président Ugo Bernalicis. Y a-t-il toujours de la rétention de licences Chorus, notamment en consultation ? Je suis pour qu’un maximum de gens aient accès à cette application, afin de développer la comptabilité analytique, sinon ces éléments sont autant d’obstacles à ce que les magistrats rendent la justice dans des conditions sereines.

M. Jean-Marc Oléron. Je vais regarder et j’essaierai de vous apporter la réponse.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci d’avoir répondu à nos questions.

Audition du mercredi 1er juillet 2020

À 16 heures : Table ronde de représentants de syndicats de policiers :

1. - MM. Laurent Massonneau, secrétaire général de l’Union des officiers UNSA, et Thierry Clair, secrétaire national province de l’UNSA Police, pour la Fédération autonome des syndicats du ministère de l’Intérieur (FASMI) ;
2. - MM. Loïc Lecouplier, secrétaire administratif général adjoint, et Stanislas Gaudon, délégué général d’Alliance Police nationale, M. Thierry Huguet, membre du Syndicat indépendant des commissaires de police (SCIP), Mme Isabelle Trouslard et M. Benjamin Iseli, secrétaires nationaux de Synergie officiers pour la Fédération syndicale CFE-CGC ;
3. - M. Léo Moreau, membre du bureau national du Syndicat des cadres de la sécurité intérieure, MM. Julien Morcrette, secrétaire général adjoint d’Alternative Police, et Pascal Jakowlew, secrétaire national, pour les Fédérations Interco CFDT ;
4. - MM. Grégory Joron, secrétaire général délégué, et Yann Bastière, délégué national chargé de l’investigation de la Fédération FO de syndicats du ministère de l’Intérieur.

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, même si nous avons déjà abordé la question des relations entre la police et la justice, sous l’angle de l’indépendance de celle-ci, avec les directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale, et le préfet de police, nous avons souhaité recueillir le point de vue des organisations syndicales de la police nationale, qui représente celui des policiers dans leur pratique quotidienne de la police judiciaire.

Nous recevons cet après-midi pour la fédération autonome des syndicats du ministère de l’intérieur (FASMI), MM. Thierry Clair, secrétaire national province de l’Union nationale des syndicats autonomes (UNSA) Police et Laurent Massonneau, secrétaire général de l’Union des officiers UNSA ; pour la fédération syndicale CFE-CGC Police nationale, MM. Loïc Lecouplier, secrétaire administratif général adjoint, et Stanislas Gaudon, délégué général d’Alliance police nationale, Thierry Huguet, membre du syndicat indépendant des commissaires de police (SCIP), et Benjamin Iseli et Mme Isabelle Trouslard, secrétaires nationaux de Synergie officiers ; pour les fédérations Interco CFDT, MM. Léo Moreau, membre du bureau national du syndicat des cadres de la sécurité intérieure (SCSI), et Julien Morcrette, secrétaire général adjoint d’Alternative Police et Pascal Jakowlew, secrétaire national ; pour la fédération de syndicats du ministère de l’intérieur (FSMI) Force ouvrière (FO), MM. Grégory Joron, secrétaire général délégué et Yann Bastière, délégué national.

Madame, messieurs, je vous remercie d’avoir accepté cette audition. Je sais que vous avez lu mon communiqué de presse vous demandant de donner suite à la convocation qui vous a été adressée.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, relatif au fonctionnement des assemblées parlementaires, impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(Les personnes auditionnées prêtent serment)

M. Loïc Lecouplier, secrétaire administratif général adjoint du syndicat Alliance Police nationale. Monsieur le président, je souhaiterais tout d’abord revenir sur votre communiqué de presse et la légère incompréhension qui en a résulté.

La commission d’enquête a été créée en janvier et nous en avons été informés le 18 juin. Par ailleurs, votre convocation ne mentionnait pas de date butoir. Occupés par l’actualité, nous n’avons pas, il est vrai, répondu immédiatement. Mais vous le savez, nous nous sommes toujours présentés aux convocations des différentes commissions de l’Assemblée nationale, que le syndicat a pu recevoir dans le passé. Il ne s’agit donc que d’un simple malentendu.

M. Léo Moreau, membre du bureau national du syndicat des cadres de la sécurité intérieure (SCSI) CFDT. Je n’égrènerai pas les différents articles du code de procédure pénale qui régissent la façon dont les magistrats dirigent la mission de police judiciaire, mais je vous expliquerai comment ils se traduisent, de façon concrète, pour les enquêteurs officiers de police judiciaire (OPJ) et agents de police judiciaire (APJ). Pour cela, je m’appuierai sur le questionnaire que nous avons reçu.

Nous transmettons des comptes rendus réguliers au parquet, à la fois en flagrant délit et en enquête préliminaire, et au juge d’instruction lorsque nous travaillons en commission rogatoire dans le cadre d’une information judiciaire. Nous avons donc des échanges constants, que je qualifierai de fluides, les magistrats et les enquêteurs finissant par bien se connaître.

Cependant, il est clair que nous n’avons pas, matériellement, la possibilité d’informer le parquet, en direct, de toutes les infractions, comme le code de procédure pénale l’impose. Il est parfois très compliqué de joindre le parquet, notamment dans certains ressorts – en particulier à Bobigny – où le délai d’attente est long. Seuls les faits les plus graves, les faits criminels, font alors l’objet d’un avis immédiat, en urgence, au parquet, ainsi que les gardes à vue. Les modalités de suivi et de direction de l’enquête par les magistrats dépendent des faits, des actes à réaliser et de l’ampleur de l’affaire.

S’agissant de la manière dont s’articulent les instructions du ministre de l’intérieur avec la politique pénale menée par le ministère de la justice, celle-ci est en général très cohérente. Si je prends l’exemple des violences conjugales et intrafamiliales, le travail demandé aux enquêteurs – à la fois au niveau des patrouilles de police secours, du recueil de la plainte et des investigations – se traduit par des suites pénales dès lors que les faits sont avérés.

Ensuite, des plans sont mis en œuvre de façon régulière contre le trafic de stupéfiants, les bandes, les rodéos, etc. qui comportent un volet judiciaire afin que les enquêteurs puissent se saisir pleinement des infractions qui y sont associées. Il s’agit d’orientations qui guident les initiatives des services.

Concernant l’information de la hiérarchie administrative, les fonctionnaires de police ont l’obligation de rendre compte ; cette obligation, contenue dans le code de déontologie de la police nationale, permet également à la hiérarchie d’exercer le contrôle de l’action de ses subordonnés. Un compte rendu est effectué, non pas sur le contenu des dossiers, mais le volume des portefeuilles, l’organisation du service, etc. Pour les dossiers qui ont des implications en termes d’ordre public ou d’organisation, la hiérarchie est mise dans la boucle.

Les parquets et les juges d’instruction ont la liberté de choisir le service enquêteur, tout en respectant le lieu de commission des faits et la nature des actes à réaliser. Il existe, dans de nombreux départements, des protocoles entre le parquet et les différents services d’enquête pour définir des seuils : en matière de trafic de stupéfiants, à partir de certaines quantités, nous saisirons la police judiciaire (PJ) ; pour les victimes mineures de moins de 15 ans, ce sera la sûreté départementale, etc. Outre ce genre de prérequis, le parquet reste souverain dans l’appréciation du service ou des services qu’il souhaite saisir.

Concernant la notation des OPJ, elle arrive souvent avec retard dans les services, et le fait est que le procureur général ne peut pas, matériellement, avoir un regard sur l’activité de chaque OPJ. Ce sont les responsables des unités qui lui fournissent des éléments leur permettant d’apprécier l’action des OPJ. Cependant, le parquet n’attend pas l’échéance de la notation OPJ pour évoquer, le cas échéant, un problème qu’il pourrait rencontrer avec un enquêteur.

S’agissant de la communication, lors de notre audition par la mission d’information sur le secret de l’enquête et de l’instruction, nous avions exprimé le souhait, pour les services de police et de gendarmerie, de manière très encadrée et sous le contrôle du parquet, d’avoir la possibilité de communiquer – en droit, seul le procureur de la République a cette possibilité – sur des éléments factuels, en vue notamment de dégonfler les rumeurs et les fausses informations. Le secret de l’enquête est extrêmement compliqué à faire respecter, aujourd’hui, de nombreuses informations et pièces sont publiées dans la presse et postées sur les réseaux sociaux – quelle que soit l’origine des fuites. Notre recommandation avait été reprise par cette mission d’information et nous n’avons pas changé de position.

Ce n’est pas tant la hiérarchie administrative des services d’enquête de la police judiciaire qui menacerait l’indépendance de la justice que le manque de moyen et une forme d’embolie du système judiciaire, au niveau à la fois des services enquêteurs et de la justice. C’est cet engorgement qui conduit à des difficultés de contrôle de l’action de la police judiciaire et des délais qui sont difficilement compréhensibles pour les citoyens.

M. Grégory Joron, secrétaire général délégué du syndicat Unité Police pour la FSMI-FO. Concernant les obstacles à l’indépendance judiciaire, le premier est d’ordre constitutionnel. La Constitution de 1958 désigne de principe le chef de l’exécutif comme le garant de l’indépendance de la justice ; elle place de facto le pouvoir judiciaire sous la coupe de l’exécutif.

Cependant, au quotidien, les enquêteurs, auxiliaires de justice et OPJ, en lien direct et sous l’autorité des magistrats, démontrent de manière fonctionnelle l’indépendance de la justice dans le traitement des affaires qui leur sont confiées.

Il est important de rappeler que le premier maillon du procès pénal, celui qui établit le premier acte, est le policier, et majoritairement le policier issu du corps d’encadrement et d’application (CEA).

Par ailleurs, si les textes étaient plus souvent rappelés, si les fondamentaux étaient respectés, peut-être que la question de l’indépendance judiciaire ne se poserait pas aujourd’hui. Si l’article 11 du code de procédure pénale était systématiquement appliqué, si certains avocats, des défenseurs ou des avocats militants, laissaient les magistrats et par extension les enquêteurs travailler sereinement, sans pression, alors l’indépendance judiciaire ne serait peut-être pas remise en cause. La justice effectuerait sereinement son œuvre, dans l’intérêt des justiciables, des citoyens et surtout de l’institution.

M. le président Ugo Bernalicis. Le manque d’OPJ en France est souvent rappelé. Comment l’expliquez-vous ? Je sais que vous dénoncez régulièrement la lourdeur de la procédure. Selon vous, est-ce l’unique raison qui explique ce déficit ? Ou pensez-vous que la réforme ayant notamment supprimé le grade d’inspecteur et créé la qualification d’OPJ n’était pas judicieuse ? Revenir à l’organisation initiale ne serait-elle pas une meilleure garantie pour que les magistrats disposent de services judiciaires réellement opérationnels, alors que de nombreux OPJ ne font jamais de judiciaire ?

Par ailleurs, pouvez-vous nous expliquer comment se font les arbitrages visant à définir quelles enquêtes sont prioritaires ? Sont-elles définies systématiquement en lien avec le parquet ou en interne, par les enquêteurs – en lien ou pas avec la hiérarchie ? Enfin, quid des services qui peuvent être saisis par plusieurs parquets ? Comment cela se passe-t-il quand l’un des magistrats veut aller vite, réclame des perquisitions, des gardes à vue, etc. ? Comment définissez-vous les priorités ?

M. Loïc Lecouplier. La réforme de 1995 a permis aux gardiens de la paix de devenir OPJ – officiellement, car ils exerçaient déjà en police judiciaire sans pouvoir se prévaloir des prérogatives. À cette époque, tous les gardiens de la paix souhaitaient devenir OPJ. Mais depuis 1995, plusieurs réformes de procédure pénale ont été adoptées, qui ont alourdi les procédures. Aujourd’hui, ces mêmes collègues ne trouvent plus de plaisir à mener les enquêtes.

Je ne vous citerai qu’un chiffre : pour une enquête simple, sur 100 procès-verbaux, seuls une petite vingtaine sert à l’enquête en elle-même ; tout le reste, c’est de la paperasse. Et pendant ce temps, les dossiers s’accumulent.

Notre administration essaie de redorer le blason de la fonction OPJ par des mesures incitatives, mais malgré tout, il s’agit d’un métier particulier. De nombreux policiers, n’en ont tout simplement pas envie. Et beaucoup sont déçus par un métier qui devient de plus en plus difficile ; certains essaient même de revenir sur la voie publique.

M. Pascal Jakowlew, secrétaire national d’Alternative Police. Deux raisons principales expliquent le désintérêt de nos collègues pour l’investigation : d’une part, la procédure, qui est devenue chronophage et, d’autre part, les avancements dans les services judiciaires, qui sont beaucoup plus difficiles.

Aujourd’hui, depuis qu’il doit matérialiser toutes les infractions dont il a la charge, l’enquêteur est devenu un technicien. Les jeunes qui sortent d’école souhaitent, non pas se trouver affecter en permanence derrière un bureau, mais faire de la voie publique.

M. Yann Bastière, délégué national FSMI - Unité SGP Police FO. Je fais partie des premiers policiers à être devenus OPJ au début des années 2000 et, comme les autres, j’ai cru en mes nouvelles fonctions. Mais petit à petit, la perte de sens dans nos missions est apparue. La dernière réforme de la procédure pénale et la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, très attendues dans les services, ont finalement créé de la désespérance.

Cette crise de vocation touche les jeunes collègues et nombreux sont les anciens qui quittent leurs fonctions. Et ce pour de multiples raisons : le peu de reconnaissance, une charge mentale grandissante, une responsabilité plus lourde – le premier maillon du procès pénal est aujourd’hui le gardien de la paix et le gradé de la police nationale.

Une réflexion est en cours au sein de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) pour fidéliser les OPJ et rendre cette fonction plus attractive pour les jeunes policiers, mais elle ne dispose pour l’instant que de très peu de pistes.

Par ailleurs, monsieur le président, vous avez été très actif dans les débats et le dépôt d’amendements lors de la réforme de la procédure pénale, mais les pistes que nous considérions comme bonnes n’ont pas abouti. De même, mes collègues OPJ sont très déçus par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

M. Thierry Huguet, membre du syndicat indépendant des commissaires de police (SCIP). J’interviendrai sur la question de la priorisation des dossiers entre différents parquets travaillant avec le même service de police, ce qui est une situation très fréquente pour les services spécialisés.

Pour les affaires immédiates, de flagrant délit, les choses se font de manière très fluide, puisque ce sont la gravité et l’urgence de l’affaire qui commandent ; le consensus avec les parquets est presque systématique.

Cependant, il est vrai que les parquets communiquent peu les uns avec les autres. Le parquet de Bobigny, par exemple, est relativement dans l’ignorance des priorités tactiques du parquet de Paris sur telle ou telle affaire. De sorte que nous pouvons parfois nous trouver en situation de devoir gérer deux affaires urgentes.

C’est le rôle de la hiérarchie des services de police d’informer les différents parquets des contraintes qui pèsent sur eux, des moyens dont ils disposent et de la possibilité qu’ils ont de traiter telle ou telle affaire. Ces discussions se passent la plupart du temps par conversations téléphoniques, mais des réunions hebdomadaires ou mensuelles se tiennent sur les différents dossiers en cours.

Nous rencontrons également des problèmes entre magistrats instructeurs –indépendants les uns des autres – dont les souhaits peuvent conduire à des oppositions de priorité, alors même que leurs bureaux sont contigus. C’est là aussi tout le rôle de notre hiérarchie de leur expliquer les contraintes et les moyens disponibles.

La discussion entre la hiérarchie et les magistrats est donc permanente. Sur des grosses opérations ou des affaires sensibles, cette discussion doit nécessairement déboucher sur un consensus permettant au mieux la réalisation de l’affaire avec les moyens disponibles. Car après des interpellations en masse, le magistrat aura vocation à recevoir tous les gardés à vue pour procéder, ou pas, à leur mise en examen.

La plupart du temps, ces discussions sont difficiles, non pas dans les relations, mais pour trouver la date la plus favorable. J’ajouterai que le confinement ayant fait obstacle à la réalisation d’un certain nombre d’opérations d’envergure, la fin du mois de juin est particulièrement dense en la matière.

M. le président Ugo Bernalicis. Concrètement, qui tranche dans ces discussions ?

M. Thierry Huguet. Le magistrat a toujours le dernier mot. Il serait en effet vain d’imposer une date à un magistrat qui n’est pas disponible pour gérer la suite des gardes à vue.

Ensuite, les moyens peuvent être déjà engagés dans une opération avec un autre magistrat, ce qui peut conduire à une situation de blocage. Mais dans 99,9 % des cas, les magistrats trouvent un accord.

M. Thierry Clair, secrétaire national province de l’Union nationale des syndicats autonomes (UNSA) Police. La difficulté de recruter des fonctionnaires en investigation est une réalité. Avant la réforme de 1995, effectuer des investigations était le Graal pour les gardiens de la paix. Vingt-cinq après, la situation s’est complètement inversée, et les services d’investigation éprouvent une grande difficulté à recruter des fonctionnaires.

Une difficulté est liée à la perte de sens du métier, mais aussi à une procédure de plus en plus lourde – nous passons deux tiers de notre temps sur la forme et un tiers sur le fond. Au premier niveau, à savoir les prises de plainte, les fonctionnaires ont l’obligation de prendre l’ensemble des plaintes, dont certaines se résument à de l’incivilité ; un fonctionnaire se retrouve vite avec des centaines de dossiers à gérer par an.

Une autre difficulté, réelle elle aussi, est liée à l’outil informatique, de mauvaise qualité, conçu essentiellement pour les statistiques. Les bugs informatiques sont fréquents. Cet outil doit être remplacé, mais nous attendons toujours le nouveau – l’annonce a eu lieu l’année dernière.

Enfin, un collègue l’a évoqué, un fonctionnaire du CEA qui est OPJ devient brigadier de police, mais l’accès au grade supérieur, à savoir major de police, est totalement bloqué. Des discussions sont en cours avec les services gestionnaires du ministère de l’intérieur en la matière. Il faut impérativement revoir les déroulements de carrière de nos collègues en investigation.

M. Laurent Massonneau, secrétaire général de l’Union des officiers UNSA. Je reviendrai sur la problématique du premier niveau, à savoir les « ouvriers spécialisés » du CEA. Je suis le seul aujourd’hui à être issu du corps des inspecteurs, j’ai donc bien connu cette période qui est définitivement révolue. À cette époque, nous étions des agents de catégorie B de la fonction publique.

Dans la question qui nous occupe, nous touchons, une fois de plus, à l’incapacité de notre administration à gérer de manière prévisionnelle ce qui va arriver. Car tout ce qui vient d’être dit concernant le désamour pour l’investigation n’est pas arrivé du jour au lendemain. Vous entendez cette plainte depuis plus d’une dizaine d’années. La situation mérite réellement d’être évaluée, les chiffres étant têtus.

Depuis la loi de 1995, quand les agents du CEA ont eu la possibilité d’accéder à la qualification d’OPJ, quelque 2 000 fonctionnaires faisaient, chaque année, acte de candidature ; cette année, ils sont moins de 800. Le vivier est à sec.

Par ailleurs, si les inspecteurs de police n’étaient pas plus intelligents que les autres, ils étaient extrêmement bien formés ; la formation initiale en matière de procédure pénale et sur la capacité à développer l’articulation des procédures était pointue. Ensuite, durant trois ans, en tant qu’APJ, nous servions de petites mains et apprenions. Notre inspecteur principal de l’époque était certainement un céphalopode, car il était capable de taper huit procès-verbaux en même temps. Tout cela pour vous dire que le niveau des OPJ qui sortent aujourd’hui est assez inquiétant.

En outre, nous ne disposons plus de cartographie des OPJ. Des collègues habilités demandent leur mutation, où rien ne nous dit qu’ils exerceront les fonctions d’OPJ. À ma connaissance, il n’existe pas d’outil numérique permettant ce pilotage à l’échelon national.

Alors que pouvons-nous faire ? L’administration commence à réfléchir sur la question, mais c’est un peu tard. Des modules d’adaptation aux premières fonctions sont dispensés en formation initiale des gardiens de la paix, afin d’identifier ceux qui souhaitent faire de l’investigation mais ce n’est pas suffisant. Nous devons être nettement plus ambitieux et délivrer une formation d’excellence pour l’investigation.

Enfin, aujourd’hui, quand le bureau d’un policier ressemble davantage à un bureau d’archiviste et qu’il subit sa charge de travail, il n’a plus aucune envie de prendre une initiative. Or pour faire de l’investigation, il faut avoir envie de « mordre dedans et de ne rien lâcher ».

Je ne m’exprimerai pas pour la police judiciaire, mais pour la sécurité publique, le constat est accablant, les policiers sont saturés de travail. À effectifs constants, les chefs de service sont obligés de faire des choix : couvrir le terrain ou assurer l’intendance judiciaire.

C’est un jeu d’équilibre, mais aussi un rapport de force permanent avec les parquetiers. Nous devons être capables d’expliquer aux magistrats que nous ne sommes pas opérationnels, à tel ou tel moment. Ce qui est particulièrement vrai le week-end. Il n’est pas possible d’aller, sur demande d’un magistrat, procéder à une perquisition à 80 kilomètres du siège du service, alors que les gardes à vue se multiplient.

Si le corps des inspecteurs ne nous rend pas nostalgiques, la dimension de corps d’expertise technique des officiers de police, qui était une réalité, a été perdue de vue. Il serait intéressant de revoir le rôle du corps de conception et de direction, du corps de commandement et du CEA sur la mission d’investigation.

M. Léo Moreau. Je ne reviendrai pas sur la lourdeur de la procédure et la désaffection qu’elle entraîne pour le judiciaire. Je ne citerai qu’un exemple qui n’est pas du fait du législateur et qui rejoint les problématiques de contrôle de l’action des services de police par les magistrats.

En décembre 2019, la chambre criminelle de la Cour de cassation a retoqué les autorisations générales et permanentes de réquisition données par un certain nombre de parquets. Elle a considéré que les fonctionnaires devaient demander, pour chaque réquisition, l’autorisation au parquet. Ce qui a augmenté la tâche des policiers. Et je ne suis pas certain que le contrôle de l’action des enquêteurs par les magistrats ait gagné en efficacité.

D’autant que le magistrat ne lira que le rapport de synthèse rédigé par le directeur d’enquête et non l’intégralité de chaque procès-verbal.

M. Ugo Bernalicis. J’entends, néanmoins chaque pièce de procédure est un point d’appui pour les avocats de la défense. Ce qui demande une vigilance sur l’intégralité des pièces.

M. Léo Moreau. Bien sûr et cela contribue au manque d’appétence pour la fonction judiciaire, les OPJ engageant leur responsabilité pour chaque décision qu’ils prennent. Or la surcharge de travail peut les entraîner à commettre des erreurs dans la procédure, sur le plan administratif voire pénal dans certains cas graves.

Les policiers ne sont pas les ennemis des droits de la défense, il ne s’agit pas de dire que nous pouvons faire tout ce que nous voulons. Nous souhaitons nous concentrer sur les investigations qui mènent à la manifestation de la vérité plutôt que de devoir dresser un procès-verbal indiquant que nous avons appelé la famille ou l’avocat.

Enfin, concernant la priorisation, nous avons évoqué les dossiers qui sont confiés aux services de police judiciaire et la concertation avec les magistrats. Cependant, dans les commissariats, un certain nombre de dossiers ne parviennent jamais à ce stade. Lorsque nous demandons à un substitut référent comment prioriser les dossiers, il nous répond de faire comme tout le monde : traiter le très urgent, puis l’urgent, etc. De sorte qu’un certain nombre de dossiers parviennent à prescription avant d’être traités au fond.

M. Julien Morcrette, secrétaire général adjoint d’Alternative Police. En termes de priorisation, il existe un paramètre délétère pour la ferveur professionnelle de nos collègues quant à la matière judiciaire, qui est la pression statistique. Il n’est pas rare qu’un fonctionnaire qui travaille sur une prolongation de commission rogatoire – avec la pression légitime du juge d’instruction – se voie contredit par sa hiérarchie qui souhaite qu’il passe à d’autres affaires afin que quatre ou cinq bâtons soient comptabilisés dans le tableau statistique et non un seul.

M. le président Ugo Bernalicis. Lorsque je me rends aux audiences solennelles en début d’année, toute une série de statistiques me sont communiquées : les classements sans suite, les rappels à la loi, etc. J’ai l’impression que toute la mécanique sert à fournir de la statistique. Ressentez-vous ce besoin de statistiques – de réponses pénales – aussi de la part des magistrats ?

M. Yann Bastière. Oui, il s’agit d’une réalité. Vous pouvez employer les termes « politique du chiffre », aussi bien pour la justice que pour la police. Nous subissons effectivement cette pression. Le taux d’élucidation, si cher à nos services d’investigation, prend le pas sur le qualitatif et sur l’investigation de dossiers qui mériteraient un plus grand intérêt. Dans une affaire de viol, par exemple, il conviendrait peut-être d’investir un peu plus de temps, rentrer dans le fond dossier, or, cela a été dit, nous sommes davantage sur la forme que sur le fond.

Cette politique du chiffre a des effets sur certains dossiers et décourage les fonctionnaires qui souhaitent faire de l’investigation, c’est-à-dire mener de véritables enquêtes.

M. Julien Morcrette. Nous recevons également des ordres de priorité par le parquetier, des priorités locales ou nationales, émanant de la chancellerie.

M. Thierry Huguet. J’apporterai un éclairage un peu différent. Je travaille dans un service spécialisé et je ne connais pas d’exemple d’affaire de viol qui ait été abandonnée sur l’autel de la politique du chiffre et encore moins d’affaires criminelles.

En revanche, la réalité des moyens disponibles s’impose à tout le monde. Y compris à un juge d’instruction qui gère un portefeuille d’affaires de plus en plus important ; il est donc amené à faire des choix sur le temps qu’il consacrera à une affaire. Et peut-être qu’au bout de plusieurs années, il va s’interroger sur l’opportunité de continuer des investigations qui, manifestement, n’aboutissent pas. Ce choix est permanent et est différent d’un choix de réussite statistique ou de mise en avant de l’efficacité du service.

Encore une fois, je fais partie d’un service spécialisé qui dispose de moyens et de temps à consacrer aux enquêtes. Mais cette volonté d’optimiser les moyens sur les affaires qui ont le plus de chance de déboucher, si elle est intelligible pour la victime de l’affaire concernée, elle ne l’est pas pour toutes les autres victimes.

M. le président Ugo Bernalicis. Le classement sans suite est pour moi une réponse pénale, à partir du moment où l’enquête a été menée.

M. Didier Paris, rapporteur. Tout d’abord, je suis heureux que l’ambiguïté, s’il y avait une, ait été levée : vous avez bien compris que le législatif n’a aucune volonté de s’opposer à la police républicaine.

Pour avoir été rapporteur de la partie pénale de la loi du 23 mars 2019, je partage votre déception quant aux objectifs que nous voulions atteindre. Mais vous savez comme moi qu’il s’agit d’un jeu d’équilibre, notamment technique et politique.

L’indépendance de la justice est une chaîne de responsabilités globale, dont vous êtes le maillon central. Si vous ne disposez pas de cette capacité d’efficacité, l’indépendance générale est affaiblie.

J’ai bien entendu que vous « en avez gros sur la patate » de l’évolution que vous jugez négative du rôle des OPJ et de leur liberté. Force est de reconnaître que les procédures se sont complexifiées. En voyant les liasses de gardes à vue, j’ai espéré qu’elles puissent être simplifiées à l’extrême, mais nous vivons dans un État de droit, où le respect des libertés individuelles est essentiel.

L’ensemble des services de police est confronté, depuis plus de deux ans, à des situations difficiles – nombreuses manifestations, le confinement, l’après-confinement, etc. – qui ont pu donner le sentiment que les opérations de maintien de l’ordre public étaient prioritaires, par rapport aux enquêtes judiciaires. Avez-vous reçu des ordres en ce sens ? Quel est votre sentiment sur cette question ?

M. Yann Bastière. Le mouvement des Gilets jaunes a en effet eu un impact sur les services de police – de voie publique et d’investigation –, samedi après samedi. La réitération des infractions liées aux troubles publics et les violences envers les agents dépositaires de l’autorité publique ont été le quotidien de nombreux collègues. Les investigations sur les infractions classiques ont, de fait, été très fortement impactées.

M. Didier Paris, rapporteur. Avez-vous dû, durant toute cette période, abandonner le travail de terrain qui est le vôtre classiquement, s’agissant, par exemple, du trafic de stupéfiants dans les banlieues ?

M. Yann Bastière. La charge mentale a pesé sur les OPJ durant toute cette période. Se sont ajoutées aux investigations « classiques » les interpellations et autres infractions commises les samedis de manifestation. Ces mouvements ont également pesé sur la motivation des collègues, chaque week-end un peu plus fatigués.

M. Didier Paris, rapporteur. Quand j’évoque la police administrative, je pense également à la loi de sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme. Les OPJ sont aussi amenés à répondre aux demandes de l’autorité préfectorale, notamment pour les visites domiciliaires. Comment celles-ci se déroulent-elles ? Avez-vous parfois des cas de conscience ?

M. Thierry Huguet. Les visites domiciliaires que vous évoquez sont l’apanage des services spécialisés. Cet aspect de la police administrative est très interdépendant de l’autorité judiciaire, qui les autorise, et le procureur de la République est tenu au courant de leur déroulé. De fait, elles s’inscrivent de manière assez fluide avec l’activité des services spécialisés, ne serait-ce que parce qu’ils sont souvent à l’origine du signalement des individus qui vont faire l’objet de ces mesures.

Il s’agit là d’un domaine essentiellement de prévention du terrorisme, où la transversalité est organisée entre police administrative, services de renseignement, services judiciaires et autorités judiciaires, afin d’éviter au maximum les « trous dans la raquette ». Ces opérations restent marginales par rapport à l’activité globale des services d’enquête. Elles ne font pas peser une charge extrêmement importante sur les OPJ.

M. Didier Paris, rapporteur. Depuis un peu plus de dix ans, la gendarmerie est sous l’autorité fonctionnelle du ministre de l’intérieur. Cette mesure de rattachement a-t-elle été bénéfique pour les opérations judiciaires en lien avec la gendarmerie ou s’agit-il de deux circuits totalement séparés qui ne posent pas de problèmes particuliers ?

Nous menons, avec notre collègue Jean-Michel Fauvergue, ancien patron de l’unité de recherche, assistance, intervention et dissuasion (RAID), une réflexion sur le continuum de sécurité. Nous nous interrogeons donc, entre autres, sur le rôle des polices municipales dans la constatation des infractions. Quelles sont vos remarques sur cette question ?

M. Léo Moreau. Je reviendrai tout d’abord sur l’impact des troubles publics de ces dernières années sur les OPJ, qui est réel. Les enquêteurs de permanence le week-end sont fortement mobilisés pour traiter les interpellations ; pour un certain nombre de cas, les services spécialisés de police judiciaire sont obligés de traiter des infractions qu’ils n’auraient pas dû traiter en temps normal, afin de permettre au service judiciaire des commissariats de traiter le volume des interpellés. Travailler des mois à cette cadence entraîne de la fatigue et n’est pas neutre en termes de disponibilité des effectifs pour les « affaires classiques » et les priorisations.

Concernant les polices municipales, elles ont effectivement un impact sur le volume d’affaires présentées aux OPJ d’un commissariat – qui est différent d’une ville à l’autre. D’autant que nous n’avons aucune autorité sur leurs actions.

La gendarmerie dispose d’un volume d’unités judiciaires spécialisées moins important que la police. Par ailleurs, l’essentiel des zones sensibles se situe en zone police.

M. Didier Paris, rapporteur. L’un d’entre vous a-t-il été confronté, dans le cadre d’une enquête, à des pressions externes, des directives, des demandes ?

M. Laurent Massonneau. J’ai effectivement subi des pressions. J’ai appris à cette occasion qu’il existait un « cercle des membres » du cercle présidentiel – sous le président Chirac. La personne qui m’a présenté cette carte d’accréditation a été placée en garde en vue, non pas pour cette raison, mais cette carte ne l’en a pas exonérée. Mon chef de service, qui était alors commissaire principal, ne s’en est pas ému plus que cela. Cette histoire s’est passée dans les années 90, je suis certain qu’aujourd’hui, elle aurait plus d’impact pour l’OPJ qui se retrouverait dans cette situation.

Concernant les polices municipales – j’ai la chance d’habiter dans le sud de la France –, l’indépendance de la justice peut être discutée. Notre ex-collègue Jean-Michel Fauvergue a sans doute une vision parisienne de la question. Car dans des villes comme Aix-en-Provence, Nice ou Béziers, les forces de police municipale sont concentrées dans les quartiers où les électeurs les voient. À charge pour les policiers de gérer les quartiers difficiles de la circonscription. Si nous voulons réellement effectuer un continuum de sécurité, il conviendra de parler globalisation.

De même, je n’ai aucun problème personnel avec la gendarmerie, mais je veux bien qu’elle m’explique comment elle fait de la sécurité publique en Seine-Saint-Denis.

M. Thierry Huguet. Je n’ai pour ma part, en 30 ans d’exercice, jamais subi de pression externe et je ne connais pas d’exemple autour de moi. Mais j’ai tendance à penser qu’un homme est esclave de ses ambitions personnelles et, quel que soit son statut, c’est son rapport à son ambition qui déterminera sa réceptivité aux différentes pressions dont il peut faire l’objet. Il n’y a donc aucune organisation qui ne soit à l’abri de ce type de tentation.

M. Didier Paris, rapporteur. Je suis d’accord avec vous, à la réserve près que des organisations facilitent la dépendance personnelle et d’autres un peu moins.

Concernant l’article 11 du code de procédure pénale, il s’agit sans aucun doute de l’un des nœuds du problème, car qui dit indépendance dit résistance à toute pression. Or la relation entre la presse et les enquêteurs judiciaires pose un problème. Il est frappant de retrouver parfois des pièces entières de procédure dans la presse, qui ont pour résultat de devenir la vérité.

Depuis plusieurs années, et nous le constatons tous, vous prenez la parole fréquemment, publiquement, y compris sur des enquêtes en cours. Certes, la plupart du temps, vous le faites de manière factuelle, pour rappeler la réalité des faits.

Estimez-vous cohérent, au regard, de l’article 11 et des libertés publiques, que les organisations syndicales s’expriment ? Estimez-vous qu’il y a un « trou dans la raquette », et qu’il vous appartient de rectifier un certain nombre d’éléments ?

M. Loïc Lecouplier. Nous connaissons tous, ici, nos limites en tant que représentants syndicaux, et personne ne s’amuserait à divulguer des secrets d’instruction d’une affaire en cours lors d’une interview à BFM. Et ce pour deux raisons. D’abord, parce que cela est interdit et que nous tenons tous à notre poste. Ensuite, parce que nous mettrions en difficulté nos collègues – dont certains sont adhérents de nos syndicats –, qui se retourneraient contre nous.

Si des syndicalistes s’expriment sur une affaire, c’est en général sur des points qui sont déjà du domaine public – le procureur a déjà communiqué sur les faits évoqués ou certaines pièces ont été divulguées.

Bien souvent, et particulièrement en ce moment, nos collègues, via les réseaux sociaux et les chaînes d’information continue, sont cloués au pilori et subissent un déferlement médiatique. Notre rôle est donc d’intervenir pour les protéger et les défendre. La police nationale possède peu de moyens de pression, les médias sont donc un endroit où nous pouvons nous exprimer.

M. Grégory Joron. La première difficulté à laquelle nous devons faire face est la carence du discours institutionnel, quand il s’agit de réagir aux fuites très bien orchestrées pour créer ce tribunal populaire que nous dénonçons tous. C’est la raison pour laquelle, nous essayons, humblement et en respect de l’article 11 du CPP, de rappeler les valeurs du métier de policier, les actions que nous menons au quotidien ; et ce, sans entrer dans ces polémiques, justement pour ne pas nous prêter au jeu des médias ou de la pression populaire.

En outre, nous ne jouons pas avec les mêmes armes que les avocats de la défense, qui, par exemple, ont accès, à un moment de la procédure, à des pièces et qui, s’ils sont également soumis à l’article 11, sont beaucoup moins inquiétés qu’un syndicat de police. De sorte que nous voyons déferler dans les médias des pièces de procédure complètes, des vidéos très précises, etc.

Mme Isabelle Trouslard, secrétaire nationale de Synergie officiers. Le rôle d’un syndicaliste est la défense de l’institution et des policiers, et certainement pas de nuire au travail de nos collègues. Nous n’intervenons jamais sur le fond d’une affaire, mais pour que les collègues puissent travailler sereinement – notamment en apaisant les situations. L’emballement médiatique est le frein le plus important au travail serein et de qualité d’un enquêteur.

M. Laurent Massonneau. Mon collègue l’a très bien formulé, mais il est important de le répéter : nous sommes confrontés à un déficit chronique de prise de parole de l’institution. Si elle n’est pas capable, en temps réel, d’allumer un contre-feu, nos collègues sont immédiatement présumés coupables médiatiquement.

Au lieu d’être proactifs face aux informations qui déferlent sur les réseaux sociaux, nous les subissons et une image négative de la police est véhiculée.

M. le président Ugo Bernalicis. Les fuites ne concernent pas uniquement la phase d’instruction. De plus en plus de pièces des enquêtes préliminaires fuitent également, ce qui écarte les parties qui n’ont pas accès, à ce stade, au dossier. Il y a quelques jours, nous avons appris en direct par les médias qu’une perquisition était en cours au domicile de Jean-Paul Delevoye. Je me pose des questions.

Que pensez-vous de la proposition visant à détacher des OPJ auprès des magistrats ? De même, quelle est votre opinion sur le rapprochement des parquets vers les commissariats, afin de conduire l’enquête préliminaire et d’assurer le contrôle de l’action judiciaire.

M. Didier Paris, le rapporteur. Effectivement, certains préconisent de rattacher l’action de la police judiciaire au ministère de la justice.

M. Yann Bastière. Le basculement complet de tous les actes de police judiciaire est une vraie question. Il s’agit de ce serpent de mer d’un FBI à la française dont nous entendons parler depuis de nombreuses années. Ce changement entraînerait de nombreuses questions, la hiérarchie de la police et de la justice étant concernées.

Les détachements seraient une meilleure solution. Mais il conviendra de bien positionner le curseur : seule la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) sera concernée ou conviendra-t-il d’intégrer les sûretés départementales, qui sont le haut du spectre en sécurité publique pour l’investigation ?

La solution consistant à détacher certains OPJ auprès de cabinets d’instruction en vue de traiter des affaires sensibles – financières, de fraude fiscale ou de stupéfiants – est cohérente.

De même, que les parquetiers se rendent dans les services de police pour analyser les dossiers non traités qui vont bientôt être frappés de prescription, est une démarche très positive. Ce rapprochement physique, et la prise en compte de la problématique des OPJ, est sans aucun doute d’un grand intérêt.

M. Léo Moreau. Les fuites de pièces durant les enquêtes préliminaires ne proviennent pas systématiquement des policiers, même si cela peut arriver.

M. le président Ugo Bernalicis. D’après les journalistes, les fuites proviennent de canaux multiples et variés.

M. Léo Moreau. Tout à fait. Et il en va de même pour l’origine des pressions. Si des députés se réunissaient devant un commissariat pour soutenir une manifestante qui a été interpellée et placée en garde à vue pour avoir jeté des projectiles sur des policiers, cela constituerait une forme de pression sur la justice.

Placer des OPJ auprès des magistrats n’est pas nouveau, cela se fait déjà. En effet, des assistants spécialisés, qui peuvent être des OPJ, sont parfois détachés au sein du ministère de la justice, et auprès d’un juge d’instruction, pour lui apporter des compétences techniques dans des matières très pointues.

Mais pour répondre sincèrement à votre question, nous préférons garder nos OPJ, nous en avons peu et nous en avons besoin, notamment pour échanger dans le cadre de la direction des enquêtes.

Enfin, concernant le lien entre les parquets et les commissariats, je suis totalement d’accord avec mon collègue. Un magistrat qui se déplace dans un commissariat pour étudier des dossiers et échanger sur des enquêtes est très bien perçu et fait œuvre utile.

M. Thierry Huguet. Le détachement des OPJ auprès des magistrats est une très mauvaise idée. Depuis le début de cette audition, nous vous expliquons que nous sommes dans une situation de carence d’enquêteurs. Or, vous évoquez une situation d’émiettement et donc de diminution de la capacité de travail et de fuite des experts des services de police vers des cabinets d’instruction où, par définition, ils auront un spectre d’appréhension des dossiers moindres. Et un individu seul aura, forcément, une force de frappe en matière d’enquête bien inférieure à celle d’un groupe d’enquêteurs spécialisés capables de gérer un portefeuille entier de manière simultanée.

Il s’agit, selon moi, d’une politique de « riche », qui ne reflète pas la situation actuelle de la police nationale. Alors même que la filière Investigation subit de plein fouet la complexité de la procédure et le désintérêt des fonctionnaires de police, si nous ajoutons un trou dans la coque qui consiste à faire partir les meilleurs spécialistes des services d’investigation vers les cabinets d’instruction ou les parquets, nous ne ferons qu’aggraver la situation.

M. Laurent Massonneau. Une telle solution aurait un effet négatif dans le système inquisitoire qui est le nôtre. Exonérer les OPJ de toutes les tâches de rédaction qui leur incombent me paraît compliqué.

Cependant, des idées peuvent être creusées, sous l’angle fonction publique, telle la création d’une vraie filière d’investigation. Plutôt que de procéder à un émiettement, comme l’a évoqué M. Huguet, nous pourrions imaginer qu’un jour, il serait pertinent, dans le cadre du ministère de l’intérieur, de créer une direction ou un service qui regrouperait tous ceux qui contribuent à l’investigation – j’évoque, là, l’investigation du haut du spectre. Ce groupe pourrait être constitué, par exemple, de la police judiciaire, des sûretés départementales, des sections de recherches (SR) et des brigades de recherches (BR) de gendarmerie et des personnels de surveillance des douanes. Une telle organisation me paraît, à long terme, plus réaliste.

Par ailleurs, si des OPJ doivent être détachés, il conviendrait de s’assurer que statutairement, ils ne perdent pas les avantages liés à leur fonction et à leur statut spécial ; ce qui est le cas actuellement. Sinon, vous n’aurez aucun volontaire.

Enfin, pour bien connaître l’état des cabinets d’instruction, qui sont confrontés aux mêmes difficultés que nous, je ne pense pas qu’il y aura beaucoup de volontaires – mais cela n’engage que moi.

M. Loïc Lecouplier. Notre organisation est farouchement opposée à une telle mesure. La justice et la police sont deux métiers différents. Le système actuel fonctionne, certes il pourrait mieux fonctionner, mais c’est une question de moyens. Si nous nous engageons sur cette voie, pardonnez mon expression, ce sera, j’en suis persuadé une « usine à gaz », notamment parce que les statuts devront tous être revus. Nous avons l’exemple de policiers détachés dans d’autres administrations qui ont tout perdu : ils ne sont plus policiers, ils perdent leur avancement, leur déroulement de carrière, etc. C’est ingérable. Le détachement n’est donc vraiment pas une bonne idée.

Par ailleurs, en cas de transfert total, les super OPJ seraient transférés dans la magistrature et les moins bons resteraient dans les commissariats. Il faut savoir que dans la police, ce qui fait la puissance de l’enquêteur, c’est son déroulement de carrière. Il commence gardien de la paix – il peut être en police secours – puis s’oriente vers la police judiciaire. Au début, il s’occupe des petites plaintes, puis des plus grosses et ainsi de suite. De sorte qu’il pourra acquérir une expérience et une idée du métier. Le Graal est de finir dans un service spécialisé de la police judiciaire.

Mais si les sachants partent au ministère de la justice, la maison police sera sabordée de l’intérieur.

Après, il est possible de constituer des pôles, comme il en existe déjà, pour répondre à certaines formes de délinquance – je pense aux juridictions spécialisées –, composés de policiers, de gendarmes, de douaniers, d’inspecteurs des impôts, et d’un juge qui superviserait l’ensemble. Je suis persuadé que de tels pôles fonctionneraient très bien.

Mme Isabelle Trouslard. J’ajouterai qu’un tel transfert serait complètement contre-productif, car le départ d’OPJ dans des services plus que spécialisés bloquerait la filière Investigation qui tire sa richesse de notre parcours en judiciaire.

Si le statut est problématique, l’esprit d’appartenance à un corps, à une administration est fondamental pour le bon fonctionnement de ce corps.

Ce sont les raisons pour lesquelles Synergie Officiers est opposé à cette proposition visant à détacher des OPJ dans les juridictions.

M. Pascal Jakowlew. Le déclenchement d’une affaire entraîne forcément, au niveau du service, la mobilisation d’effectifs, de moyens et de matériels. Or les chefs de service ont vocation à tempérer l’ardeur de certains magistrats en matière d’enquête. Il s’agit d’une difficulté que nous pourrions rencontrer sur les moyens et les effectifs que le magistrat n’est pas à même de gérer.

M. le président Ugo Bernalicis. Il ressort de vos propos que vous êtes plutôt favorables à la venue des parquetiers dans les commissariats ; les problèmes se règlent bien plus vite. Je n’ai pas constaté cet avantage à Lille, mais vos propos donneront certainement des bonnes idées aux uns et aux autres.

M. Benjamin Iseli. La venue de parquetiers dans les commissariats est une question de moyens. Elle est exceptionnelle et se fait dans des petites structures. Vous ne verrez jamais un parquetier se déplacer dans des très gros commissariats, comme il en existe dans l’agglomération parisienne, où le manque de magistrats et de substituts est important. Le cœur du problème est les moyens humains, aussi bien pour la police, dans sa mission judiciaire, qu’au ministère de la justice et chez les procureurs de la République.

M. Léo Moreau. Nous avons effectivement noté le manque de moyens humains dans les parquets. Nous l’avons constaté en Seine-Saint-Denis, où le manque d’effectifs ne permet pas d’envoyer, suffisamment souvent, des parquetiers référents dans les commissariats. En revanche, dans les parquets importants, il est possible de répartir, dans les commissariats, les différents substituts de la division qui ont en charge les affaires générales.

M. Benjamin Iseli. Selon moi, la présence d’un parquetier dans un commissariat permet de faire gagner du temps à tout le monde ; il ne s’agit absolument pas d’une charge supplémentaire.

M. Thierry Huguet. Si, il s’agit souvent d’une charge supplémentaire pour le magistrat, puisque le parquetier quitte son bureau et abandonne la gestion quotidienne et le flux de ses affaires. En outre, attention à la croissance externe de la justice. Elle n’a pas vocation de gérer l’activité des commissariats, mais de s’occuper des moyens dont elle dispose pour son cœur de métier, à savoir l’audiencement des affaires, le temps nécessaire à accorder aux justiciables…

Le manque de moyens de la justice est chronique. C’est certainement une évidence de le rappeler, mais c’est important de le faire. En outre, le temps que les comparutions immédiates consacrent à chaque dossier est régulièrement stigmatisé. Avant de vouloir externaliser la mission des magistrats en dehors des palais de justice, il ne faut pas oublier qu’ils n’ont pas énormément de temps à consacrer à leur cœur de métier.

M. Yann Bastière. À Montpellier, où les OPJ ont des tonnes de dossiers en souffrance, l’externalisation est une solution. Des parquetiers se déplacent, depuis quelque temps, hebdomadairement, et prennent ainsi la mesure de la déshérence des OPJ, la perte de sens de leur mission, et assistent au burn-out de collègues submergés par les dossiers.

Cette externalisation est très bien perçue, car les problèmes sont réglés rapidement – en quelques mots, en quelques échanges. De fait, de nombreux dossiers sont soit classés, soit analysés plus rapidement, soit réorientés par les magistrats, qui font avancer de façon positive le travail de mes collègues OPJ.

M. le président Ugo Bernalicis. Une réflexion sur le traitement d’un dossier en temps réel doit sans doute être menée, ainsi que sur le flot d’affaires, notamment en infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS), qui montent en puissance. Il s’agit, en réalité, de l’essentiel de l’activité de police. Si la courbe concernant les infractions aux stupéfiants est en progression, les résultats ne sont pas aux rendez-vous. Ce constat nous interroge sur une nouvelle orientation de l’activité, plus utile, plus efficace d’un point de vue judiciaire.

M. Benjamin Iseli. Il est difficile d’accueillir les parquetiers dans certains commissariats, étant donné la charge de travail.

J’ai eu l’occasion de rencontrer le général Lizurey, l’ancien directeur général de la gendarmerie nationale, qui m’expliquait que, chaque groupement de gendarmerie disposait d’un bureau d’ordres qui éclusait les dossiers voués à être classés sans suite. Il a ajouté qu’il fallait avoir les épaules solides pour procéder ainsi, car il recevait des coups de téléphone de parquetiers mécontents ; il en faisait son affaire. Cette mesure permet de faire avancer les dossiers et de fluidifier le flux procédural.

M. Thierry Clair. Le déplacement des parquetiers dans l’ensemble des commissariats a été mis en place par Jacques Baume, il y a quelques années, avec les chefs de groupe. Ensemble, il faisait le point sur les dossiers de faible importance, des enquêtes parquet étaient demandées, soit pour les classer soit pour demander un complément d’enquête.

Ce déplacement permet, non seulement un contact direct avec les policiers, mais aussi de traiter des dossiers en quelques heures. Malheureusement, cette mesure n’est pas généralisée, la justice manquant de moyens ; mais dès lors qu’elle est appliquée, elle démontre toute son efficacité.

M. le président Ugo Bernalicis. Une enquête doit être menée à charge et à décharge. Étant donné la charge de travail des OPJ, avez-vous le temps de mener des enquêtes à décharge ?

M. Laurent Massonneau. Il s’agit là d’une drôle de question, Monsieur le président. Tous les policiers républicains sont animés par le souci de la manifestation de la vérité.

Je suis féru de littérature judiciaire relatant les grandes affaires – Ranucci, Dominici et autres – pour lesquelles nous pouvons parfois nous interroger, mais aujourd’hui, les moyens sont différents et les enquêtes ne peuvent pas être menées qu’à charge ou à décharge. De toute façon, les contre-feux mis en place sont suffisamment nombreux pour réorienter une éventuelle malhonnêteté intellectuelle d’un enquêteur.

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends ce que vous dites pour la procédure, la défense et pour verser les pièces au dossier. Mais c’est bien l’enquête qui doit être à charge et à décharge et non le procès.

M. Laurent Massonneau. Cela vaut également pour notre propre institution, les enquêtes administratives diligentées à l’encontre des agences sont normalement à charge et à décharge ; nous devrions commencer par balayer devant notre porte.

M. Benjamin Iseli. Votre question est extrêmement étonnante, monsieur le président. Notre police est républicaine. Ce qui nous anime, c’est la recherche de la vérité. À aucun moment un policier prend du plaisir à essayer de faire condamner un innocent. Un gardé à vue sera immédiatement relâché si nous découvrons des éléments l’innocentant. Nous ne sommes ni des tortionnaires ni des menteurs, mais des policiers républicains.

M. le président Ugo Bernalicis. Je me suis fait mal comprendre. En général, les pièces à décharge ne concernent pas l’innocence de la personne mais permet au magistrat, notamment lors dus procès, de bien contextualiser l’infraction. Il existe dans notre droit, le principe de l’individualisation de la peine. Et si vous ne récupérez que des éléments à charge, il vous manque une partie de l’équation pour bien statuer.

M. Benjamin Iseli. La mission du policier est de rechercher les éléments constitutifs de l’infraction. C’est lors de l’instruction, que seront menées des études de personnalité, que l’individu rencontrera des psychologues et autres spécialistes – c’est là un système différent de celui des policiers. Le policier, lui, et j’insiste sur ce point, enquête à charge et à décharge dans le but de la manifestation de la vérité.

M. Didier Paris, rapporteur. Le code commun de la police et de la justice est celui de la manifestation de la vérité. Et vous avez bien compris que la commission d’enquête n’a pas préparé un questionnaire global : le président, le rapporteur et les députés sont libres de poser les questions qu’ils souhaitent.

M. Thierry Huguet. Dans l’immense majorité des affaires auxquelles sont confrontés les services de police, notamment du premier front, ne se trouve aucun élément, ni à charge, ni à décharge.

Ensuite, lorsque les policiers ont à traiter des affaires dans lesquelles une personne est opposée à une autre, ils mènent des enquêtes et un travail d’audition très important qui vise à se faire une idée de la crédibilité des personnes auditionnées, les unes par rapport aux autres. Il s’agit d’un travail de fond. Aujourd’hui, dans certaines affaires, lors de la garde à vue, nous sommes de plus en plus amenés à conduire des personnes devant un psychologue, les magistrats se refusant à juger une personne en comparution immédiate tant qu’ils ne disposent pas de tous les éléments, notamment son accessibilité à une peine.

Cet élément participe à la complexification de la procédure, car si le formalisme de la garde à vue enfle, sa durée reste la même – 48 heures. Dans la limite du temps qui lui est imparti, l’enquêteur réalise tous les actes d’enquête lui permettant de rechercher la vérité, même – et cela lui est parfois reproché – s’il doit remettre en cause la version initiale, qui peut être celle d’une victime, pour comprendre ce qui l’anime.

Il s’agit d’un travail permanent, ancré dans l’ADN de l’enquêteur, quel qu’il soit, que d’aller chercher les éléments à charge et à décharge. En augmentant le formalisme et en amoindrissant le temps consacré aux actes de fond, de fait, on amoindrit la possibilité pour l’enquêteur d’aller chercher des éléments à décharge.

M. Léo Moreau. C’est la façon dont vous avez formulé votre question, monsieur le rapporteur, qui nous a frappés. Un policier ne choisit pas d’enquêter le lundi à charge et le mardi à décharge. Il enquête et ramène des éléments qui peuvent mettre en cause l’individu ou le disculper.

Par ailleurs, le magistrat du parquet, qui ne reçoit pas systématiquement la personne mise en cause, contrairement aux OPJ qui se charge de leur audition, nous demande souvent notre avis sur la personne, les faits etc. Bien entendu, nous faisons toujours en sorte de donner un avis le plus objectif possible, sachant que tous les éléments du dossier sont transmis à l’avocat qui peut, lors du procès, s’appuyer sur tel ou tel procès-verbal pour tenter de disculper son client.

M. Laurent Massonneau. L’exercice est compliqué, car le temps est compté. Dès que le compte à rebours des 48 heures a été déclenché, les policiers doivent travailler très vite.

La DCPN s’est notamment dotée de laboratoires d’investigation extrêmement performants, qui permettent, dans le temps de l’enquête, d’explorer un téléphone ou un ordinateur récupéré au domicile ; antérieurement, cela était fait par voie d’expertise dans le cadre d’une ouverture d’instruction.

Dans les affaires de mœurs, on est obligé d’agir à charge et à décharge : quand une mineure vient porter plainte pour une agression sexuelle commise par un autre adolescent par exemple : que le mis en cause l’ait ou non agressée, on doit mener une enquête. Les enjeux sont importants et l’enquêteur doit être certain des faits, car nous savons tous par expérience que ce n’est jamais simple.

M. le président Ugo Bernalicis. Madame, messieurs, je vous remercie. N’hésitez surtout pas à nous envoyer des documents, des exemples de pression ou tout autre élément.

Je n’ai pas rebondi sur l’affaire de l’infirmière qui a été interpellée, mais nous pourrions dire, de la même façon, que des policiers qui manifestent devant le ministère de la justice ou l’Assemblée nationale exercent une forme de pression…

Audition du jeudi 2 juillet 2020

À 9 heures 30 : Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, accompagnée de M. Jacques Carrère, premier avocat général

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, la commission d’enquête va entendre une nouvelle fois Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, accompagnée de M. Jacques Carrère, premier avocat général.

Madame la procureure générale, vous avez déjà été reçue le 6 février par notre commission d’enquête. Le rapporteur et moi-même – ainsi que l’ensemble des membres, d’ailleurs – avons jugé cette nouvelle audition nécessaire après les propos tenus devant nous par Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière, le 10 juin.

Je précise que cette audition est ouverte à la presse et diffusée en direct ; elle sera ensuite consultable en vidéo. Elle fera également l’objet d’un compte rendu écrit, qui sera publié.

Si vous le souhaitez, je vais vous donner la parole pour une intervention liminaire.

Auparavant, comme il est d’usage, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Madame, monsieur, je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Catherine Champrenault et M. Jacques Carrère prêtent successivement serment.)

Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, vous avez manifesté le souhait de m’entendre à nouveau, et je vous en remercie. L’audition, le 10 juin, de l’ancienne cheffe du parquet national financier par votre commission a donné lieu à de multiples développements médiatiques concernant notamment l’affaire dans laquelle M. François Fillon et son épouse sont mis en cause. J’observe que, le 19 juin, le Président de la République a en outre, comme vous le savez, saisi le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) d’une demande d’avis sur l’existence de pressions « dans le cadre d’un dialogue normal et habituel avec le parquet général ».

Il m’apparaît en effet indispensable, dans le contexte de bruit et de fureur – pour paraphraser William Faulkner – qui entoure en ce moment même l’action de la justice, de vous présenter, sans esprit polémique ni animosité personnelle, la réalité des faits. Je tiens cependant à dire, en tant que magistrate, combien je suis attristée par des débats hâtifs, qui sont aussi parfois des entreprises de démolition, avec pour seul effet – je n’ose penser pour seul but – de discréditer l’action de la justice française, voire de saper l’un des piliers de la démocratie et de l’autorité de l’État. Il est toujours plus facile et plus vendeur d’entretenir la théorie du complot que de s’attacher à la rigueur du raisonnement juridique.

Peut-être y a-t-il parfois des procès à faire à la justice. Faite d’hommes et de femmes, elle n’est sans doute pas infaillible, même si la conscience des magistrats et le respect de la règle de droit sont autant de garde-fous contre l’arbitraire. J’ai la conviction que mes collègues du ministère public comme du siège partagent ce souci scrupuleux de l’indépendance et du respect de la loi de la République. Sans doute y a-t-il également des voies d’amélioration à explorer et à mettre en œuvre pour renforcer l’indépendance de la magistrature – et singulièrement celle du ministère public. J’en avais envisagé certaines lors de mon audition du 6 février, vous vous en souvenez.

Ainsi que je vous l’indiquais, je suis attristée mais sereine, car je vais pouvoir vous donner plusieurs explications et vous apporter, du moins je l’espère, un certain nombre d’éclaircissements, dans les limites que vous connaissez bien – à savoir, pas d’éléments sur des affaires en cours.

Je voudrais d’ailleurs dire à la représentation nationale combien, pour un magistrat de l’ordre judiciaire, qui connaît la valeur de cet engagement, il est important de témoigner devant vous après une prestation de serment. C’est important, car dire la vérité, toute la vérité, suppose que l’on s’attache sans crainte, et bien sûr sans haine, aux faits et au droit, à l’exclusion des approximations, des impressions et des chemins de traverse faciles. Certes, cette démarche est sans doute moins séduisante, moins stimulante pour l’imagination ou les fantasmes, mais je suis certaine que nous la partageons.

Plus précisément, et en premier lieu, je maintiens bien évidemment toutes les déclarations que j’ai faites devant vous lors de ma précédente audition, le 6 février. Je vous rappelle mes propos : le lien hiérarchique qui unit le ministère public n’est pas contraire à l’indépendance, il est profitable car le double regard peut avoir sa vertu dans les affaires complexes, notamment sur le plan juridique – nous reviendrons bien évidemment plus avant sur cette thématique.

Les instructions de poursuites du procureur général à un procureur soumis à son autorité doivent naturellement intervenir avec parcimonie, même si elles sont prévues par l’article 36 du code de procédure pénale. Ainsi, elles sont rares. J’en ai cité trois devant vous : deux visant à régler un conflit négatif, au sens où aucun parquet ne voulait se saisir d’une procédure, la dernière pour un problème de qualification, le parquet général étant en faveur du maintien de la qualification criminelle dans une affaire de terrorisme. Elles sont rares car elles ne peuvent et ne doivent pas être le mode habituel de fonctionnement du ministère public, même si elles sont légales et, au demeurant, dans un souci de transparence, doivent impérativement être versées au dossier de la procédure. Elles ne doivent intervenir que pour trancher, dans le souci d’une bonne administration de la justice, des difficultés juridiques ou techniques, ou pour arbitrer les conflits négatifs – ou positifs – entre les procureurs.

La plupart du temps, les relations entre un procureur général et un procureur de la République relèvent de l’échange des points de vue. À cet égard, je souscris pleinement aux propos tenus devant vous le 5 février par François Molins, actuellement procureur général près la Cour de cassation, avec lequel j’ai travaillé quand il était procureur de la République de Paris : « Ce jeu de dialogue hiérarchique, notamment dans les affaires importantes, médiatiques ou financières, consiste à mettre son autorité hiérarchique en mesure de faire valoir son point de vue dans la conduite d’un dossier. » Le procureur général est en effet l’un des garants de l’efficacité de la justice, pour une raison essentielle : il y participe pleinement, en raison de son rôle juridictionnel près la cour d’appel. Il doit requérir sur la régularité de la procédure et sur l’intérêt des demandes d’actes devant la chambre de l’instruction. Le procureur général est donc aussi le procureur de la cour d’appel, et il nourrit son analyse de la jurisprudence de cette juridiction.

Cette efficacité de la justice, c’est aussi de pouvoir soutenir avec force l’accusation dans les dossiers qui viendront en jugement devant les cours d’assises et devant les chambres d’appel correctionnelles. Le procureur général est donc concerné, intéressé par la solidité des charges et la sécurité juridique de la procédure. Il dispose d’ailleurs, aux termes de l’article 185 du code de procédure pénale, d’un droit d’appel propre pour obtenir la qualification pénale la plus adaptée aux faits ou solliciter un acte dans une procédure d’instruction.

Si ce contrôle s’exerce, c’est bien pour sécuriser et enrichir la procédure, et non pour l’étouffer. Au risque de me répéter, comme je vous l’ai déjà indiqué le 6 février, le parquet général n’a aucune compétence pour classer sans suite une procédure pénale. Au contraire, la loi lui confère, aux termes de l’article 40-3 du code de procédure pénale, la possibilité, après un classement sans suite décidé par un parquet de première instance, d’ordonner la réouverture de l’enquête et la poursuite des investigations. Le procureur général peut également faire appel de toutes les décisions correctionnelles rendues en première instance. D’ailleurs, au parquet général de Paris, dans les contentieux spécialisés que sont l’économique et le financier, d’une part, et le terrorisme, d’autre part, ce sont les chefs de ces départements et leurs adjoints qui assurent aussi le suivi de l’action publique, alors même qu’ils requièrent en personne dans les affaires les plus graves et les plus complexes aux audiences de jugement de la cour d’appel. Le rôle juridictionnel du procureur général fait aussi la qualité de sa réflexion technique et juridique.

J’ai entendu, depuis ma nomination à la tête du parquet général de Paris, exercer pleinement ces prérogatives. Si j’avais renoncé à exercer un contrôle de l’action publique, j’aurais été en deçà de ma mission légale. Et cela est vrai quels que soient les parquets placés sous mon autorité, qu’ils aient une compétence territoriale, une compétence interrégionale ou une compétence nationale spécialisée, tels le parquet national financier (PNF) et le parquet national antiterroriste (PNAT).

Il a pu y avoir une confusion dans l’esprit de certains quant au statut du PNF, ce premier parquet national, et même apparemment dans l’esprit de sa première cheffe, puisque celle-ci a déclaré devant vous que se posait la question de « la légitimité du procureur général de Paris », dont les compétences, selon elle, ne pouvaient s’étendre qu’aux affaires financières régionales du ressort de la cour d’appel de Paris, et non aux affaires nationales.

Je regrette d’avoir à rappeler, à cet égard, les principes élémentaires de notre droit procédural et de notre organisation judiciaire. Je me bornerai à citer la circulaire du 31 janvier 2014 relative au procureur de la République financier, qui énonce que celui-ci est placé « sous l’autorité hiérarchique du procureur général près la cour d’appel de Paris », et ce sans restriction territoriale, d’autant qu’« il appartient au procureur général de Paris, en concertation avec les autres procureurs généraux, d’animer et de coordonner la conduite de la politique d’action publique pour l’application des dispositions relatives au procureur de la République financier ». La même circulaire indique qu’en cas de conflits relatifs aux saisines, les procureurs généraux intéressés informent le procureur général de Paris.

Du reste, le procureur général de Paris est désormais investi par la loi d’un pouvoir d’arbitrage en matière de conflits entre le PNF et l’Autorité des marchés financiers (AMF), aux termes de la loi du 9 décembre 2016, dite Sapin 2, de conflits entre une juridiction interrégionale spécialisée (JIRS) et la juridiction nationale spécialisée chargée de la lutte contre la criminalité organisée (JUNALCO) et de conflits entre la JUNALCO et le PNF, aux termes de la circulaire du 17 décembre 2019 relative à la JUNALCO.

Le PNF et le PNAT sont donc des parquets certes spécialisés et à compétence nationale, mais placés sous l’autorité hiérarchique du procureur général de Paris : ils ne sont pas autonomes. Par l’effet mécanique de la hiérarchie du ministère public et par le jeu de ses attributions juridictionnelles, toute attribution de compétences territoriales particulières à un parquet implique que le parquet général dont il dépend se voit attribuer une compétence identique. C’est vrai, par exemple, pour le parquet général dont dépend un procureur à compétence JIRS ; c’est vrai pour le parquet général de Paris, s’agissant notamment des matières dont le traitement a été confié à un parquet à compétence nationale soumis à son autorité.

Le dispositif du parquet européen, qui sera voté prochainement, est certes différent, puisque le délégué français du procureur européen agira en dehors de toute hiérarchie nationale, mais il devra lui aussi rendre des comptes au procureur européen, qui, lui-même, consultera pour son action le collège des procureurs européens.

Dans sa recommandation du 6 octobre 2000, le comité des ministres du Conseil de l’Europe préconisait déjà que les États membres privilégient « une organisation hiérarchique » pour « favoriser l’équité, la cohérence et l’efficacité de l’action du ministère publique ». Plus récemment, la Cour de justice de l’Union européenne, dans sa décision du 12 décembre 2019, a bien précisé que le lien hiérarchique existant au sein du ministère public français n’était pas contraire à la notion d’indépendance. C’est ce lien hiérarchique unissant les magistrats du parquet qui assure au ministère public français sa cohérence et sa force.

La loi du 25 juillet 2013, supprimant toute possibilité d’intervention de l’exécutif dans la conduite des affaires individuelles, a d’ailleurs été l’occasion de réaffirmer et de renforcer le rôle du parquet général. Aux termes de la circulaire de la garde des Sceaux en date du 31 janvier 2014, il a été expressément imparti aux procureurs généraux d’évaluer la mise en œuvre des politiques pénales et d’assurer le soutien technique et juridique nécessaire à la conduite quotidienne de l’action publique. Pour être en soutien, encore faut-il connaître l’évolution des procédures et les questions qu’elles soulèvent – et donc en être informé. Je retiens d’ailleurs, à cet égard, la formule de la demande d’avis du Président de la République au CSM, qui évoque le « dialogue normal et habituel » entretenu avec le parquet général. Le suivi de l’action publique par le procureur général, loin d’être une pression, constitue le mode de fonctionnement normal, institutionnel, légal et même déontologique pour l’ensemble des magistrats du ministère public.

Je tiens à rappeler que la remontée d’informations au parquet général concernant les affaires particulières est essentielle pour que le procureur général puisse assumer pleinement un autre aspect de sa fonction, celui qui consiste à décliner au niveau local les politiques nationales définies par le garde des Sceaux. Ce rôle a pris une importance accrue depuis la loi du 25 juillet 2013. Comment puis-je décliner la politique pénale, l’adapter aux spécificités de la criminalité de mon ressort si je ne suis pas en mesure, à partir des affaires particulières qui en sont l’illustration, de synthétiser les grandes tendances ? Comment définir utilement une action de lutte contre l’habitat insalubre si on ne m’informe pas de la situation, dans tel ou tel département, des pratiques concrètes des marchands de sommeil ? Comment combattre les violences faites aux femmes, diffuser des instructions pertinentes et utiles aux parquets de mon ressort et essayer de pallier les angles morts dans leur traitement en associant tous les procureurs de la République de mon ressort, comme je l’ai fait dans le cadre du Grenelle des violences conjugales, si je ne suis pas en mesure de les détecter en prenant connaissance des procédures particulières dans lesquelles ces angles morts ont pu se révéler ? Comment, enfin, évaluer l’efficacité d’une politique de lutte contre les atteintes à la probité reprochées aux agents publics et aux responsables politiques, alors que la France est soumise au regard critique de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), si je ne suis pas informée des difficultés juridiques et techniques, voire des obstacles à l’entraide judiciaire internationale qui se posent dans le traitement de ces procédures ?

Je tiens à le dire solennellement devant la représentation nationale : je suis littéralement effarée par une analyse qui aurait immanquablement pour effet, en contestant le rôle du parquet général, d’empêcher la définition et la conduite des politiques publiques en matière pénale. Les arguments qui ont été développés devant vous à cet égard sont non seulement erronés mais dangereux. À quoi veut-on aboutir ? À faire en sorte que la vision des 164 procureurs de la République reste limitée à leur seul ressort – et vous comprenez bien que ce n’est de ma part ni défiance ni mépris à leur égard, bien au contraire, que de dire cela –, à tuer les approches nationales, régionales ou interrégionales de l’action publique ? Je pense très franchement que les procureurs méritent mieux que cela. Ils méritent d’être informés et appuyés dans leur démarche ; ils méritent d’avoir une approche éclairée de l’action publique dont ils ont la charge. C’est ainsi le devoir du procureur général que d’informer ses collègues de première instance des enseignements qu’il a tirés des éléments qui, au fil du temps, sont remontés jusqu’à lui.

À ce stade, je souhaite simplement revenir sur le terme « déontologique », que j’ai employé précédemment à propos du suivi de l’action publique. Voici ce qui est indiqué de manière constante par le Conseil supérieur de la magistrature dans le Recueil des obligations déontologiques des magistrats : « Le magistrat du parquet met sa hiérarchie en mesure d’exercer ses compétences, en l’informant loyalement sur l’existence et l’évolution des procédures », selon la formulation de l’édition 2019, et : « Le magistrat du parquet met sa hiérarchie en mesure d’exercer ses compétences, en l’informant loyalement sur l’existence et l’évolution des enquêtes », selon la formulation de l’édition 2010. Dans le même recueil, il est écrit : « Le magistrat ne renonce à aucune prérogative qu’il tient de la loi. »

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, durant les cinq années où j’ai exercé comme procureure générale de Paris, je n’ai jamais renoncé aux prérogatives que je tiens de la loi. Qu’il s’agisse de mes compétences à l’égard de la discipline des officiers de police judiciaire (OPJ), des avocats ou des magistrats, qu’il s’agisse de la supervision de l’action publique, de la déclinaison au niveau régional des politiques définies par le garde des Sceaux ou du bon fonctionnement des parquets, je n’ai pas abdiqué mes responsabilités, car c’était ma mission et mon devoir. J’ai voulu les exercer avec discernement, en pratiquant au sein de mon parquet général la réflexion collective, qui est riche des compétences de mes collègues, et j’assume pleinement, vous l’avez compris, les décisions que j’ai eues à prendre. Dans un État de droit, nul ne peut, quelle que soit sa place, exercer un pouvoir sans en accepter le contrôle. Il y va de l’équilibre des droits dans notre société. Sur ce point aussi, je ne doute pas que nous nous rejoignons.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci, madame la procureure générale, pour ce propos liminaire. J’ai des questions précises à vous poser, et mes collègues aussi. Je souhaite que vous y répondiez d’une manière à la fois précise, évidemment, mais aussi concise, de sorte à ce que nous ayons autant d’échanges que possible.

Nos questions auront sans doute trait à la remontée d’informations, évidemment, mais ce n’est pas là quelque chose de nouveau : ce sujet avait déjà fait l’objet de l’essentiel de nos interrogations en février dernier. Ce n’est donc pas le tumulte médiatique actuel qui fait surgir des questions qui n’auraient pas été posées dans le passé. Cela dit, elles prennent une autre dimension quand on s’appuie sur des cas concrets.

Vous avez indiqué qu’il y avait une relation hiérarchique évidente ; d’ailleurs, en février, vous avez même dit qu’il était utile pour des procureurs, notamment en début ou en milieu de carrière, de bénéficier de l’appui du parquet général sur des questions techniques, car il est souvent composé de magistrats plus expérimentés et aguerris. Toutefois, vous conviendrez sans doute que le schéma ne vaut pas forcément pour les parquets nationaux, qui rassemblent des magistrats nommés pour leurs compétences dans certaines spécialités et leur capacité à traiter d’aspects très techniques, très pointus, peut-être plus encore que le parquet général, qui a davantage une vision d’ensemble.

Mes premières questions portent sur l’affaire qui a occupé une bonne partie de la presse, à savoir celle concernant M. François Fillon. Pour cette affaire, y a-t-il eu, selon vous, une particularité dans le lien hiérarchique que vous entreteniez avec le parquet national financier ? A-t-elle fait l’objet de demandes plus fréquentes, plus précises, revêtant un caractère inhabituel ?

Mme Catherine Champrenault. Pour en revenir aux déclarations critiques que vous avez recueillies à l’égard de mon parquet général et de moi-même, je voudrais tout d’abord dire avec force que je n’ai reçu, dans l’affaire Fillon comme dans tous les autres dossiers relevant de mon contrôle hiérarchique, aucune instruction de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), aucune instruction du pouvoir exécutif, et qu’ainsi je n’ai jamais relayé une demande du garde des Sceaux ou du pouvoir exécutif pour influer sur le traitement des procédures.

Vous m’interrogez sur le degré de suivi et de contrôle hiérarchique que le parquet général a exercé en ce qui concerne l’affaire Fillon. Il me semble qu’on a omis, à ce propos, de vous restituer le contexte, de rappeler quelle était la situation à compter du 25 janvier 2017. Or il ne faudrait pas céder à la facilité d’une réécriture de l’histoire à la lumière bien commode de ce qu’on appelle l’intelligence rétrospective : il est nécessaire de ne pas céder à un anachronisme judiciaire qui refuserait d’analyser les faits dans leur contexte.

Quelle était donc la situation de notre pays le 25 janvier 2017 ? Ce jour-là, Le Canard enchaîné publie dans ses colonnes une première mise en cause des époux Fillon, avec l’évocation d’un emploi fictif de Pénélope Fillon, pendant plusieurs années, comme attachée parlementaire, pour une somme de 500 000 euros, et d’un autre emploi dit fictif à la Revue des deux mondes, pour 100 000 euros. Cette révélation est suivie de deux autres articles, le 1er février 2017, concernant les enfants du couple, et le 8 février 2017, s’agissant des indemnités de licenciement de Mme Pénélope Fillon. M. Fillon, ancien Premier ministre de 2007 à 2012, est alors, comme chacun sait, candidat à l’élection présidentielle, après avoir été désigné à la suite d’élections primaires organisées au sein de la droite en décembre 2016. C’est donc, bien évidemment, un séisme politique, car ces révélations sont de nature à ternir l’image d’un candidat particulièrement bien placé dans la course à l’Élysée.

Le PNF décide de se saisir de l’affaire le jour même. C’est sa décision ; je n’ai pas à prendre position. C’est l’exercice de l’action publique. J’en suis informée, j’en prends acte. C’est tout. Si vous me demandez ce que j’en pense, je vous répondrai qu’on peut toujours contester cette rapidité ou revendiquer une trêve – qui, d’ailleurs, n’est pas dans la loi – pendant la campagne électorale – qui, d’ailleurs, n’avait pas officiellement commencé. Mais, à trois mois de l’élection présidentielle, il n’était pas illogique de procéder à de premières vérifications, qui, au demeurant, si elles s’étaient avérées négatives, auraient pu avoir pour effet de lever toute suspicion à l’égard des personnes mises en cause. Cependant, ces premières vérifications ne permettaient pas d’apporter d’éléments accréditant un emploi réel de Mme Fillon, ni comme assistante parlementaire ni comme conseillère littéraire à la Revue des deux mondes. D’ailleurs, la chef du PNF l’indiquait dans un communiqué du 16 février 2017 : « les nombreux éléments déjà recueillis ne permettent pas d’envisager, en l’état, un classement sans suite de la procédure ».

Vous vous en souvenez, plusieurs voix s’étaient élevées, dès le début du mois de février 2017, pour accuser le PNF d’entraver la vie démocratique par son enquête, et les critiques, parfois virulentes, s’étaient portées non seulement sur le terrain politique, mais aussi sur le terrain juridique. En effet, certains professeurs de droit avaient contesté à la justice, au nom de la séparation des pouvoirs, le droit d’enquêter. Dans une tribune signée par huit professeurs de droit et quatre avocats, il était prétendu que le fait d’« incriminer l’emploi discrétionnaire » des dotations allouées aux parlementaires consistait à s’attaquer « au principe constitutionnel de l’indépendance des assemblées parlementaires ».

J’en viens à la remontée d’informations. Spontanément, le PNF fait remonter au parquet général dès l’ouverture de l’enquête, le 25 janvier 2017, un rapport relatant sur quels faits et au vu de quelles qualifications l’enquête préliminaire est ouverte. Les actes d’investigation sont conduits tambour battant, puisque la Revue des deux mondes est perquisitionnée le 26 janvier et l’Assemblée nationale le 31 janvier. Ensuite, s’enchaînent les auditions des époux Fillon le 30 janvier 2017, de M. Marc Joulaud, suppléant, celle des collaborateurs de M. Fillon député, de M. Ladreit de Lacharrière et du directeur de la Revue des deux mondes.

C’est dans ces premiers jours, entre le 27 et le 31 janvier 2017, que nous enregistrons, il est vrai, deux demandes de la DACG avec des souhaits de remontées rapides et l’indication d’heures. Ces demandes de la chancellerie sont classiques. En effet, l’affaire Fillon répondait clairement aux critères définis par la circulaire du 31 janvier 2014 et par son annexe : on fait remonter à la chancellerie lorsqu’une affaire pose un problème « d’ordre sociétal » – c’était le cas –, « un enjeu d’ordre public » – c’était le cas puisqu’elle concernait l’organisation des élections et la vie démocratique –, « ayant un retentissement médiatique national » – c’était le cas –, ou bien encore susceptibles « de révéler une difficulté juridique » – cela allait être le cas – ou « de mettre en cause l’institution judiciaire » – c’était déjà le cas.

Ensuite, la remontée d’informations entre le PNF et le parquet général sur les résultats des actes d’enquête se fait spontanément et sans difficulté. La chef du parquet nous avait indiqué, dès le 25 janvier 2017, qu’elle tiendrait une sorte de « chrono » des investigations. Ainsi, la remontée d’informations n’entraînait aucun surcroît de travail significatif, puisque le PNF, pour son propre compte, analysait au jour le jour les résultats des actes des enquêteurs.

L’intensité de la remontée d’informations, quant à elle, a été à la seule mesure de celle des actes diligentés, qui l’ont été sans discontinuité. Ils étaient par ailleurs annoncés ou commentés dans la presse, celle-ci menant parfois sa propre enquête ou contre-enquête.

La remontée d’informations a eu lieu naturellement entre le PNF et les chefs du département du parquet général, qui faisaient remonter les éléments au bureau spécialisé en matière financière à la DACG. Ces remontées vers la DACG visent le résultat des actes d’enquête, jamais l’annonce préalable de ceux-ci, car il existe un principe : la remontée d’informations ne doit en aucun cas être susceptible d’entraver la manifestation de la vérité. C’est donc une remontée a posteriori.

On a dit que le procureur général avait exercé des pressions. Quel a donc été mon rôle, en particulier mon rôle de supervision ? Ma première intervention personnelle dans cette affaire se situe le 7 février 2017, pour demander à la cheffe du PNF de nous communiquer la note des avocats de la défense, en date du 6 février 2017, qui contestait la compétence ratione materiae de son parquet. Cela fait écho à mes observations précédentes s’agissant du rôle du parquet général en termes de soutien du parquet de première instance, dès lors que des difficultés juridiques particulières peuvent être soulevées à l’occasion de la conduite d’une procédure.

Dès le 6 février 2017, en effet, le candidat François Fillon puis ses avocats s’étaient exprimés dans la presse pour affirmer que le PNF n’était pas compétent, car le délit de détournement de fonds publics, fondant la saisine du PNF, n’était pas applicable aux parlementaires. Nous avions bien évidemment besoin, au parquet général, d’obtenir les conclusions de la cheffe du parquet pour connaître l’argumentation de la défense et donner notre expertise juridique, conformément à la mission que j’évoquais. Or les premières recherches effectuées au sein de mon parquet général retenaient, dans une lecture littérale du code pénal, que les atteintes à la probité, le favoritisme, la prise illégale d’intérêts, la corruption et le trafic d’influence mentionnaient expressément les personnes investies d’un mandat électif public comme susceptibles d’être pénalement responsables, mais pas le délit de détournement de fonds publics, puni à l’article 432-15 du code pénal. Le droit pénal étant d’interprétation stricte, il y avait là une véritable difficulté.

M. le président Ugo Bernalicis. Madame la procureure générale,…

Mme Catherine Champrenault. Permettez-moi de terminer !

M. le président Ugo Bernalicis. …je vous ai posé une question extrêmement précise. Je comprends que vous ayez préparé cette audition, du fait du retentissement médiatique, et que vous vouliez nous indiquer les fondements juridiques de votre action en tant que supérieure hiérarchique. Néanmoins, notre temps est contraint et mes collègues veulent vous poser des questions. Je vous demande donc de répondre de manière plus concise…

M. Olivier Marleix. Et spontanée !

M. le président Ugo Bernalicis. …à nos questions. Je vois que vous avez préparé des documents ; cela ne me gêne pas dans l’absolu, mais essayez de respecter notre mode de fonctionnement, comme en février.

Mme Catherine Champrenault. Monsieur le président, comme vous ne m’aviez pas envoyé vos questions à l’avance, il était normal que je me prépare et que je situe les choses dans leur contexte.

Comme je le disais, la question de mon intervention s’est posée parce qu’il y avait un véritable problème juridique.

M. Erwan Balanant. Et c’est peu dire !

Mme Catherine Champrenault. L’incertitude juridique n’a été levée qu’en juin 2018 par la chambre criminelle, dans une affaire concernant des sénateurs.

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends bien. Vous avez indiqué, madame la procureure générale, qu’il y avait eu des remontées spontanées du parquet national financier.

Mme Catherine Champrenault. Oui.

M. le président Ugo Bernalicis. Si je ne dis pas de bêtises, c’est la stricte application de la circulaire de 2014, et ce n’est pas la seule affaire dans laquelle le PNF a fait des remontées spontanées.

Mme Catherine Champrenault. Bien sûr.

M. le président Ugo Bernalicis. Est-ce la seule affaire dans laquelle un « chrono » vous a été transmis, comme vous nous l’avez indiqué ?

Mme Catherine Champrenault. C’est très classique en matière de terrorisme. Plus généralement, quand les investigations sont nombreuses et s’enchaînent, j’imagine que c’est de bonne gestion, pour les parquets, que de tenir un tableau des auditions.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez indiqué que, de lui-même, le PNF avait envoyé beaucoup d’éléments,…

Mme Catherine Champrenault. Bien sûr.

M. le président Ugo Bernalicis. …très circonstanciés – Mme Houlette a parlé de plusieurs dizaines de pages.

Mme Catherine Champrenault. En effet.

M. le président Ugo Bernalicis. Or, malgré cela, vous avez demandé des informations complémentaires. Qu’est-ce qui motive cela ? Est-ce les deux demandes de la DACG, ou bien le faites-vous de votre seule initiative ?

Mme Catherine Champrenault. Les demandes de la DACG sont très ponctuelles. Ensuite, les informations remontent. J’ai fait un décompte : il y a eu neuf transmissions spontanées adressées au parquet général, quatre demandes d’informations du parquet général et une proposition d’assistance. La plupart des remontées étaient donc spontanées.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est entendu : il y a eu quatre demandes. J’en déduis que deux d’entre elles sont celles de la DACG, dont vous nous avez parlé, et que les deux autres ont été formulées de votre propre initiative.

Mme Catherine Champrenault. Voilà.

M. le président Ugo Bernalicis. Quelle est la qualité de l’information qui remonte à la DACG à la suite des neuf remontées spontanées du PNF ? Transmettez-vous les documents quasi in extenso – expurgés de quelques éléments –, ou bien les reformatez-vous ?

Mme Catherine Champrenault. Encore une fois, les éléments sont envoyés a posteriori. Il peut arriver qu’on les synthétise ; il peut arriver qu’on les envoie tels quels. Cela dépend.

M. le président Ugo Bernalicis. Et dans le cas d’espèce ?

Mme Catherine Champrenault. Il y a eu les deux cas de figure.

M. le président Ugo Bernalicis. J’en viens maintenant au débat qui a eu lieu avec Mme Houlette, lors de son témoignage, sur la question de l’ouverture d’une information judiciaire, c’est-à-dire le lancement d’une instruction. Elle a fait état de discussions techniques autour de la question de la prescription, en rapport avec une loi qui venait d’être votée. Il s’agissait de savoir si l’action publique démarrait dès l’ouverture de l’enquête préliminaire ou bien au moment de l’ouverture de l’information judiciaire. Il n’y avait pas de jurisprudence sur le sujet, puisque c’était la première fois que le cas se présentait : encore une fois, la loi venait d’être votée. Les avocats de François Fillon ont pointé du doigt le fait que ces éléments n’avaient pas été versés au dossier de la procédure. Est-ce parce que, dans le débat que vous avez eu avec le PNF, il n’y a pas eu de démarche s’apparentant à une instruction, au sens de l’article 36 du code de procédure pénale ? Si tel est le cas, comment caractériser le fait de convoquer la procureure nationale financière pour en discuter ?

Mme Catherine Champrenault. Parler de « convocation », avec ce que le terme suppose de contrainte, relève de la caricature. J’aurai l’occasion de montrer devant le CSM quels ont été nos échanges. Mme Houlette m’a dit que la date lui convenait parfaitement et, quand je lui ai demandé l’état des charges et la dernière note des avocats, en date du 9 février 2017, elle m’a envoyé non seulement la note en question, mais aussi un deuxième « chrono », pour me donner les éléments. Dès lors, présenter cela comme une convocation est tout à fait abusif.

De quoi s’agissait-il donc ? C’était une réunion technique, juridique. Mme Houlette, cheffe du PNF, est venue avec trois de ses collaborateurs, et j’étais moi-même avec trois de mes avocats généraux, dont Jacques Carrère, mon adjoint, ici présent. Nous avons eu une discussion technique, juridique. Pour quelles raisons ? Il est important que je vous les précise, monsieur le président.

Dans la note de la défense en date du 9 février, sous la signature de M. Antonin Lévy – je vous la fournirai –, il était dit que le PNF n’était pas compétent, au motif qu’il ne s’agissait pas d’un délit de détournement de fonds publics. De fait, il y avait là une véritable difficulté : jusque-là, les affaires d’emplois fictifs étaient traitées par le parquet de Paris sous la qualification d’abus de confiance – domaine dans lequel le PNF n’était pas compétent. D’autre part, la note de l’avocat de la défense demandait expressément au PNF, dont il était donc dit qu’il n’était pas compétent, d’ouvrir une information.

La réunion en question était donc motivée par l’incertitude juridique, qui était réelle et que la presse avait relayée. Le professeur Didier Rebut considérait que le délit de détournement de fonds publics était inapplicable aux parlementaires, alors que le professeur Dominique Rousseau disait le contraire. Des articles de presse, que nous allons vous montrer, avaient été publiés, notamment dans Le Figaro, le 7 février, puis le 9 février, sous la plume des professeurs Pierre Avril et Jean Gicquel, dont le titre était : « Collaborateurs parlementaires : respectons le droit ». Ils évoquaient un doute « de nature proprement constitutionnelle », la mise en cause d’un « principe fondamental » et s’appuyaient sur la séparation des pouvoirs.

Nous étions face à une contestation de la compétence du PNF. Or, monsieur le président, je vous le rappelle, il s’agit d’une question d’ordre public : un magistrat ne peut pas se saisir s’il n’est pas compétent. Il était, dès lors, tout à fait normal que nous organisions une discussion technique, juridique, pour en parler. La compétence du PNF était d’ailleurs doublement contestée : d’une part, parce que le délit de détournement de fonds publics n’était pas expressément applicable aux parlementaires ; d’autre part, parce que, pour un certain nombre de professeurs de droit, la séparation des pouvoirs et l’indépendance des assemblées parlementaires interdisaient à la justice de s’intéresser à l’utilisation des dotations pour les collaborateurs de députés – question quasiment d’ordre constitutionnel. Auriez-vous souhaité que je n’en discute pas avec Mme Éliane Houlette ?

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne veux rien, madame la procureure…

Mme Catherine Champrenault. J’en ai discuté avec elle et je ne le regrette pas.

Je vais maintenant vous dire ce que j’ai fait après. Nous étions huit, et la réunion n’a pas permis de dégager un consensus. Mme Houlette en est restée à l’idée selon laquelle elle continuerait sous la forme de l’enquête préliminaire. Voici la lettre que je lui ai adressée le 17 février 2017, dont je demande à M. Carrère de vous donner lecture.

M. le président Ugo Bernalicis. Volontiers. Avant cela, pouvez-vous nous dire si cette analyse juridique précise faisait partie des deux demandes de la DACG ?

Mme Catherine Champrenault. Les deux demandes de la DACG se situaient entre le 25 et le 31 janvier : cela n’a rien à voir.

M. le président Ugo Bernalicis. Très bien.

Mme Catherine Champrenault. Monsieur le président, je vous le dis très solennellement : cette réunion ne m’a pas du tout été suggérée par la DACG.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est entendu. Je vous pose la question parce que je n’y étais pas… (Sourires.)

Mme Catherine Champrenault. Eh bien, je vous le dis !

M. Jacques Carrère, premier avocat près la cour d’appel de Paris. Monsieur le président, cette note est assez brève : sa lecture n’aura pas, je pense, un impact trop important sur l’emploi du temps de votre commission.

Il s’agit donc d’une transmission de Mme Champrenault, procureure générale, à Mme Houlette, en date du 17 février 2017. Je vous la lis en intégralité.

« Transmission. Objet : enquête préliminaire relative aux conditions d’emploi de Mme Pénélope Fillon en qualité d’assistante parlementaire et de collaboratrice à la Revue des deux mondes. »

« Pour faire suite à notre réunion de travail du 15 février 2017, je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint les observations qu’appellent de ma part les développements de la procédure visée en objet.

« Vous avez ordonné, le 25 janvier 2017, une enquête préliminaire confiée à l’OCLCIFF » – il s’agit de l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales, que vous connaissez bien, monsieur le président – « des chefs de détournement de fonds publics, abus de biens sociaux et recel, que vous avez élargis le 14 février 2017 à des faits de trafic d’influence et manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique par un parlementaire.

« Vous avez indiqué que vous estimiez que la poursuite des investigations à la forme préliminaire s’imposait, tout au moins dans un premier temps. Sans méconnaître la capacité de votre parquet à ordonner et conduire les investigations utiles avec efficacité, il m’apparaît, au vu des éléments recueillis par les enquêteurs et dont vous m’avez fait part, que l’ouverture d’une information judiciaire devrait cependant être envisagée. En effet, tant le contexte de cette affaire que les questions de droit qu’elle a d’ores et déjà soulevées, même si ces analyses peuvent apparaître sujettes à discussion, militent à mon sens en faveur de l’adoption de la voie procédurale la mieux à même de permettre le développement d’un débat contradictoire et de préserver, le cas échéant, la sécurité juridique des actes réalisés.

« Ce cadre apparaît en outre le plus adapté pour garantir l’accomplissement de l’ensemble des actes utiles à la manifestation de la vérité, s’agissant notamment des investigations devant être conduites à l’égard des personnes concernées. Il permet également de procéder à une mise en état efficiente, préalablement à toute décision portant sur l’appréciation des charges.

« Je souhaite, en conséquence, vous faire part de ma conviction que le recours à brève échéance à la procédure d’information, loin de nuire aux démarches de recherche de la vérité et d’application de la loi qui sont les nôtres, prendrait la juste mesure d’une procédure fortement contestée par les conseils des personnes mises en cause et qui vise une pluralité d’infractions dont la portée et l’imbrication méritent d’être approfondies. » Signé : « Catherine Champrenault, procureur général ».

M. le président Ugo Bernalicis. Merci pour cette lecture. Pouvez-vous nous communiquer le document pour qu’il soit transcrit au compte rendu sans erreur ou inexactitude ?

M. Didier Paris, rapporteur. C’est un document qui ne peut être communiqué qu’au rapporteur.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai quand même l’impression que ce document ressemble à une instruction, au sens de l’article 36, sans en être tout à fait une – ce qui justifie sans doute qu’il n’ait pas été versé à la procédure, mais aussi, peut-être, que Mme Houlette ait été tout à fait fondée à ne pas la suivre. Une démarche comme celle-ci est-elle habituelle ? Est-ce l’ampleur du dossier, sa sensibilité qui vous ont poussée à agir de la sorte ?

Mme Catherine Champrenault. Monsieur le président, je vous redis qu’il y avait un débat juridique majeur. Une partie de la classe politique criait au complot. Certains professeurs de droit invoquaient la séparation des pouvoirs. Il y avait une véritable difficulté quant à la compétence du PNF. Il me semblait qu’il était de bonne administration de la justice de saisir un juge d’instruction. Si celui-ci considérait que la procédure était viciée, qu’il n’existait pas d’indices graves et concordants, il pouvait saisir directement la chambre de l’instruction. Par ailleurs, les parties pouvaient déposer une question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends bien, madame la procureure générale ; c’est le principe de l’information judiciaire et de l’instruction. Nous avons déjà eu ce débat en février.

Mme Catherine Champrenault. Je sens bien qu’on voudrait me faire dire qu’une information a été ouverte pour que M. Fillon démissionne. Mais, à l’époque, non seulement la défense demandait l’ouverture d’une information, mais M. Fillon indiquait dans la presse, notamment le matin du 17 février, qu’il ne liait pas le maintien de sa candidature à sa mise en examen.

Oui, selon moi, une affaire pareille, qui était très grave pour l’image du candidat, à quelques semaines de l’élection présidentielle, justifiait que soit saisi un juge d’instruction dit indépendant – en tout cas, plus indépendant en raison de son statut. Cela permettait un débat à la fois sur la compétence et sur les charges. La procédure d’instruction était effectivement, à mon sens, la plus à même à la fois de préserver la sécurité juridique des actes et de permettre le développement d’un débat contradictoire.

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends bien. Nous avions d’ailleurs eu ce débat en février : l’une de mes dernières questions portait sur l’ouverture d’informations sur les personnalités politiques. Vous n’aviez pas répondu exactement la même chose, d’ailleurs, mais ce n’est pas grave : chaque cas d’espèce est particulier.

Mme Catherine Champrenault. Effectivement. Vous-même, vous vous étiez demandé s’il ne fallait pas, quand un responsable politique ou un parti étaient mis en cause, ouvrir immédiatement une information, de manière à ne pas laisser le parquet travailler seul.

M. le président Ugo Bernalicis. Exactement.

Mme Catherine Champrenault. Eh bien, dans cette affaire-là, mon sentiment était qu’il fallait le faire.

M. le président Ugo Bernalicis. J’aborde un second sujet avant de laisser la parole à mes collègues : l’intérim à la tête du parquet national financier quand Mme Houlette l’a quitté. Cela a été un autre point de débat avec elle. Elle nous a dit être en désaccord avec le fait que vous ayez désigné les personnes en charge de son intérim, à savoir des membres de votre parquet général, par conséquent sous votre autorité directe. Il m’a semblé troublant – je ne sais pas comment le dire autrement – que, pendant cette période, et même s’il n’y a sans doute aucun lien entre ces deux faits, une autre affaire tout à fait sensible ait été classée sans suite. Je ne sais pas si l’affaire en question a fait l’objet de demandes comparables de la part du parquet général au PNF, et de demandes de remontées d’informations comparables de la part de la DACG – vous pourrez d’ailleurs nous répondre à ce propos. Quoi qu’il en soit, qu’est-ce qui a motivé cette désignation directe ?

Mme Catherine Champrenault. Il est vrai, monsieur le président, qu’à la fin du mois de juin 2019, à quelques jours du départ de la cheffe du PNF, j’ai pris la décision de déléguer successivement deux avocats généraux pour assurer l’intérim – il y en avait deux et non pas un seul à cause des vacances.

Premièrement, cette décision est conforme aux dispositions de l’article R. 122-2 du code de l’organisation judiciaire, qui me permet de déléguer, en cas de vacance, des magistrats de mon parquet général pour renforcer voire diriger un parquet en l’absence de son chef.

Deuxièmement, elle s’inscrivait dans mes obligations légales de veiller au bon fonctionnement des parquets du ressort – car, je le répète, le PNF est bien l’un d’entre eux. Or, depuis le mois de janvier 2019, il existait, au sein du PNF, de nombreuses dissensions entre les magistrats, dont la presse s’était d’ailleurs fait l’écho. Entre janvier et juin 2019, j’ai reçu quatre d’entre eux, venus me dire qu’ils étaient malheureux et inquiets du management de leur chef. Cette démarche avait d’ailleurs suscité la réprobation de leurs collègues. Il y avait donc des dissensions au sein du PNF – des clans, en quelque sorte. En conséquence, j’ai souhaité, pour assurer l’intérim, faire appel à deux magistrats du parquet général, dans le but d’apaiser le climat, car celui-ci devenait délétère.

Ce n’est pas là quelque chose d’exceptionnel : cela s’est fait dans d’autres juridictions, pour d’autres raisons – je pense notamment au parquet de Versailles, où un avocat général est venu remplacer le procureur en attendant que son successeur soit nommé.

En l’occurrence, ce choix avait pour moi l’intérêt d’apaiser les conflits, de distancier la gouvernance, tout en permettant de laisser au futur chef du PNF le soin de l’organiser à son gré. Il ne s’agissait pour moi que d’apaiser des dissensions personnelles, sur fond de rivalités de travail nombreuses au cours du premier semestre 2019. Il ne s’agissait pas de mettre le PNF sous tutelle. J’entendais restaurer les conditions d’un travail serein, ce qui n’était plus le cas depuis janvier 2019.

Cet intérim était d’autant plus nécessaire qu’on ne savait pas, alors, à quelle date serait nommé le nouveau chef du PNF : un magistrat était pressenti, mais il l’était aussi pour devenir procureur européen. La chancellerie était donc dépendante du processus de sélection au niveau européen. Ce procureur est arrivé en octobre 2019.

Au demeurant, je n’avais pas la ressource pour désigner un magistrat au sein de l’équipe. Le procureur de la République adjoint (PRA) le plus ancien dans le grade le plus élevé – comme on dit –, qui est en général soutenu dans ce genre de situation, était en conflit ouvert avec sa cheffe. Un autre PRA était sur le départ, car il avait obtenu une mutation. Un troisième magistrat n’avait pas encore été nommé PRA ; il allait l’être dans le courant du mois de juillet.

C’est dans cette configuration très particulière que j’ai voulu apporter un peu de sérénité au PNF. J’indique, pour finir, que j’ai envoyé deux magistrats dont la compétence et la courtoisie étaient légendaires, et avec lesquels les magistrats du PNF entretenaient des relations régulières et tout à fait constructives.

M. le président Ugo Bernalicis. Je répète ma question, pour ainsi dire incidente, sur l’affaire Kohler, qui a été classée sans suite au cours de cette séquence : a-t-elle fait l’objet de remontées d’informations à la DACG pendant la période ?

Mme Catherine Champrenault. Je ne peux pas vous parler beaucoup de cette affaire puisque, comme vous le savez, un juge d’instruction a été saisi, ce qui est le processus normal sur le plan judiciaire. Je puis simplement vous dire que ce n’est pas le parquet général qui a classé cette affaire – il n’en avait pas le pouvoir – et que ce n’est pas non plus l’avocat général exerçant l’intérim : cela a eu lieu le 21 août, au retour du magistrat qui avait suivi de bout en bout l’affaire, et ce depuis juin 2018. C’est ce magistrat, compétent, qui, au terme d’une analyse juridique extrêmement poussée, a décidé que l’infraction n’était pas caractérisée. Il nous a fait part de son analyse et nous n’avons pas fait d’observations.

M. le président Ugo Bernalicis. Je repose ma question : cela a-t-il fait l’objet de remontées ?

Mme Catherine Champrenault. Je viens de vous le dire : il nous a fait part de son analyse juridique. De son point de vue, il n’y avait pas d’infraction caractérisée. Cette analyse n’a pas fait l’objet d’observations du parquet général. Voilà comment les choses se sont passées.

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends bien, mais avez-vous fait remonter cette analyse à la direction des affaires criminelles et des grâces ?

Mme Catherine Champrenault. Non.

M. Didier Paris, rapporteur. Entre les déclarations préparées et spontanées que vous avez faites – les unes comme les autres sont tout à fait normales –, madame la procureure générale, et les questions du président, nous avons largement abordé les thèmes qui nous occupent. Le fait que les questions que j’avais prévues soient presque identiques est tout sauf une surprise. Aussi, je n’insisterai que sur quelques points.

Tout d’abord, Mme Houlette, procureure à la tête du parquet national financier lors de l’affaire Fillon, a fait des déclarations – en l’occurrence, totalement spontanées – devant la commission d’enquête, qui ont déclenché un brouhaha médiatique. Vous les avez entendues. J’avais prévu d’en redonner lecture, pour apporter des éléments de contexte, mais cela n’est pas nécessaire à présent car vous y avez largement fait référence.

Vous avez évoqué une « autorité » du procureur général sur les magistrats du parquet. Si le terme s’emploie pour le ministre de la justice, ce qui est un peu différent, le procureur général est toutefois bien dans une situation de contrôle et de direction des procureurs de la République, dont le cadre juridique est relativement clair.

Pourquoi Mme Houlette, qui déposait sous serment et avait clairement conscience des conséquences que pourraient entraîner ses propos, a-t-elle fait de telles déclarations ? Quels problèmes ont été constatés ?

Mme Catherine Champrenault. Je le redis, on parle d’« autorité hiérarchique » du procureur général.

M. Didier Paris, rapporteur. Je faisais référence à l’ordonnance du 22 décembre 1958, qui fixe les règles en la matière.

Mme Catherine Champrenault. Il y a peut-être eu, dans l’esprit de Mme Houlette, une confusion partant de la pression psychologique qu’elle a ressentie à conduire une enquête pareille, ce qui était somme toute normal, car celle-ci pouvait être lourde de conséquences. Très vite, sa compétence ratione materiae a été fortement discutée.

Je voudrais insister sur l’ambiance de cette époque. C’était un coup de tonnerre, non seulement pour la classe politique et le parti qui soutenait M. Fillon, mais aussi en vue des échéances électorales. Malgré le courage et la détermination qu’a montrés Mme Houlette, et que je salue, elle a pu éprouver une forme de pression au regard de la conduite de cette affaire. N’importe quel procureur, même le plus aguerri, aurait ressenti une certaine pression, en raison des articles de presse et des relais de contestation juridique très forts. Il ne faut toutefois pas confondre une pression psychologique et des pressions illégitimes.

Le parquet général a très rapidement fait une offre de services à Mme Houlette, pour travailler avec elle sur le plan juridique ; elle a été refusée. Compte tenu des pressions qu’entretenaient la presse et la doctrine, par la voix de certains professeurs de droit, j’ai voulu que nous cristallisions une réflexion juridique en commun : d’où la réunion du 15 février.

En aucun cas il ne s’agissait, pour moi, de pressions. Pourquoi Mme Houlette a-t-elle ensuite fait ces révélations, alors que, lorsqu’elle est partie, elle a notamment confié, dans un très bel entretien au journal Marianne, qu’elle n’avait « jamais subi aucune pression », ni de la garde des Sceaux, ni de la DACG, ni du parquet général ? Je crois d’ailleurs que, lors de son audition devant votre commission, elle a finalement reconnu qu’elle n’avait pas fait l’objet de pressions de la part du parquet général. Il est vrai que j’ai été amenée à traiter, d’abord sur le plan disciplinaire, ensuite sur le plan judiciaire, une affaire la concernant. Je ne peux pas en dire plus à ce stade.

M. Didier Paris, rapporteur. Je le comprends, mais cette affaire est-elle postérieure à son départ ou contemporaine de son activité professionnelle sous votre autorité – si l’on reprend ce terme ?

Mme Catherine Champrenault. C’est une affaire qui se révèle en juin 2019 et qui a des développements en juillet. Le PNF est saisi d’une transmission d’un juge du chef de trafic d’influence.

M. Didier Paris, rapporteur. Je souhaitais vérifier les dates avec vous. Le 25 janvier 2017, jour où l’article du Canard enchaîné est publié, une enquête préliminaire est ouverte.

Le 6 février, dans la note que vous avez évoquée et que nous serions heureux de voir communiquée au rapporteur, maître Lévy demande expressément l’ouverture d’une information judiciaire, pour que le principe du contradictoire soit respecté.

Le 15 février a lieu votre rendez-vous avec Mme Houlette et vos collaborateurs respectifs.

La note que vous avez bien voulu me transmettre date du 17 février. Je me demande d’ailleurs si elle a été communiquée au dossier ou non.

M. Jacques Carrère. Non, elle ne l’a pas été.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez dit qu’il ne s’agissait pas d’une « convocation », mais c’est une surprise relative car je ne pense pas que le procureur général tienne aux procureurs de la République des propos comminatoires : vos mots sont élégants, mais cela reste une demande. J’analyserai ce point.

L’ouverture d’une information judiciaire date du 24 février, et la mise en examen effective de M. Fillon du 14 mars.

Ce timing vous paraît-il normal par rapport à une affaire qui, elle, ne l’est pas, ou relève-t-elle d’une action précipitée de la justice, comme on a pu le soutenir ?

Mme Catherine Champrenault. Pour qualifier le travail de la justice, j’ai employé l’expression « tambour battant » : des actes ont été menés sans discontinuité. Ils étaient à la mesure des informations que la presse, notamment Le Canard Enchaîné distillait. Il était normal que des vérifications soient effectuées. La remontée d’informations intense qui a eu lieu se justifie pleinement au regard de l’intensité des actes.

Encore une fois, ma démarche ne relevait pas de l’article 36 du code de procédure pénale. Je veux vous expliquer ce qui s’est passé, et mes collègues pourront le confirmer au CSM.

Le 15 février, nous étions huit. Le parquet général était plutôt favorable à l’information judiciaire ; le PNF préférait continuer l’enquête préliminaire, coûte que coûte. Assez vite, nous nous sommes trouvés dans une impasse. La cheffe du PNF, bien qu’étant dans mes locaux, a levé brutalement la séance, car nous ne parvenions pas à nous convaincre réciproquement. Aucune convergence ne semblait possible.

Ma lettre visait à clore cette réunion. J’y redis au procureur national financier que, malgré son départ précipité, en l’état actuel des contestations de ce dossier, mieux vaudrait, à bref délai, ouvrir une information. Finalement, elle l’a ouverte, huit jours après et sur un autre motif de droit, que nous avions d’ailleurs signalé à nos parquets – nous avions indiqué que la loi sur la prescription pouvait ne pas s’appliquer s’il y avait un engagement de l’action publique, soit par citation directe, soit par une information judiciaire. Ma lettre n’était donc pas une instruction. D’ailleurs, Mme Houlette ne l’a pas prise ainsi : si elle l’avait considérée comme telle, elle aurait dû la joindre au dossier lorsqu’elle a ouvert l’information, comme il lui appartenait de le faire.

S’agissant de ce qui s’est passé lors de l’instruction, permettez-moi de vous renvoyer vers le pouvoir juridictionnel du juge.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous entendrons tout à l’heure M. Hayat…

M. Didier Paris, rapporteur. Je prends la précaution de ne poser des questions que sur le timing et les modalités de fonctionnement, non sur le fond du dossier. Je suis persuadé que mes collègues en feront de même.

Dans l’annexe de la circulaire de 2014, les remontées d’information peuvent prendre plusieurs formes : celles d’infos flash ou de rapports plus complets. Vous avez indiqué la manière dont l’information remontait, mais il s’agit de cerner les modalités de remontée d’information, pour comprendre la perception que vous en aviez. Avez-vous fourni des infos flash très régulièrement – une ou deux fois par jour, par exemple –, comme un dispositif d’alerte ? Les informations transmises étaient-elles, dans votre rôle de procureur général, une manière de poser le débat sur les conséquences juridiques que vous avez développées, et de cranter l’évolution de cette procédure ? Comment avez-vous agi en la matière ?

Mme Catherine Champrenault. Il y a en effet deux sortes de remontées. Les infos flash se rapportent à des événements judiciaires pour lesquels il n’existe pratiquement pas d’éléments écrits – accident, incendie, interpellation qui se passe mal, vol à main armée spectaculaire. Ces éléments sont d’ailleurs, le plus souvent, transmis aux procureurs par téléphone. S’agissant de la remontée d’informations sur une affaire ouverte, sans me désolidariser de mes collègues, ils ont naturellement fait remonter a posteriori les éléments qu’ils avaient. Il intéressait la chancellerie de savoir si les faits à l’égard de M. Fillon tenaient ou non. Veut-on que le ministre de la justice ne soit informé que par la presse ? C’est une possibilité. Veut-on que l’on arrête de faire remonter des informations ?

La loi fondatrice du 25 juillet 2013 a « libéré » les magistrats du ministère public du soupçon. Ils en sont très reconnaissants à Mme Taubira. Dans les débats lors de l’examen du projet de loi, deux amendements de Cécile Cukierman, sénatrice de la Loire, visaient à supprimer les rapports particuliers au garde des Sceaux ou à les verser au dossier de la procédure. Mme Taubira a amené Mme Cukierman à retirer ses amendements.

En l’état du droit, il y a donc des remontées d’informations à la chancellerie. Il ne me semble pas inconcevable que le ministre de la justice veuille obtenir des informations fiables, vérifiées, sans être dépendant de telle ou telle interprétation d’une presse soit politique soit qui menant des investigations pour son propre compte. Si la loi change, je l’appliquerai, mais celle qui est en vigueur ne me semble pas, en soi, scélérate.

M. Didier Paris, rapporteur. C’est la distinction possible entre action publique et politique pénale.

M. Jacques Carrère. Nous faisons remonter certaines informations, mais pas toutes. M. le président l’a rappelé : les remontées sont régies par la circulaire du 31 janvier 2014, qui énumère clairement les éléments que nous pouvons remonter, tels qu’une ordonnance de renvoi ou un réquisitoire définitif. En revanche, nous ne faisons jamais remonter une audition ni, par principe, Mme Champrenault l’a dit, aucune information susceptible de nuire à la manifestation de la vérité au cours de l’enquête.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez un rôle de filtre important puisque ce que peut vous faire remonter le procureur de la République est plus large que ce que vous pouvez remonter à la DACG.

M. Antoine Savignat. J’ai eu un sentiment de malaise lorsque vous avez répondu à la première question de M. le président. Je rappelle que nous sommes une commission d’enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire, non sur la procédure à l’encontre de François Fillon. En répondant au président, vous avez développé en long, en large et en travers les faits qui avaient été relevés, ceux qui avaient été retenus et la procédure que vous avez engagée. Sur ce dossier en cours, les avocats de François Fillon seront certainement ravis de connaître ce que seront les réquisitions en cour d’appel mais, je le répète, tel n’est pas l’objet de notre commission.

Une procureure a dit qu’elle avait fait l’objet de pressions. Selon vous, psychologiquement, dans le contexte de l’époque, elle a pu avoir le sentiment de faire l’objet de pressions – nous ne sommes pas tous égaux face au stress ou à la gestion d’une crise. Nous l’entendons parfaitement.

Vous avez aussi rappelé, dans le déroulement des faits, que, dans un premier temps, Mme Houlette avait refusé la main tendue que vous lui proposiez dans la gestion de ce dossier, et ce, de manière assez virulente, en mettant terme à une réunion que vous aviez initiée. Dans un second temps, vous lui avez adressé un courrier lui rappelant votre position quant à la gestion du dossier. Cette demande écrite venant d’un supérieur, quand bien même elle n’entrait pas dans le champ de l’article 36 du code de procédure pénale, n’était-elle pas de nature à être assimilée sinon à une pression, du moins à une atteinte à son indépendance dans la gestion du dossier ?

Nous ne sommes là que pour voir si le système fonctionne normalement, et ce que nous pourrions faire pour l’améliorer. On peut légitimement avoir des inquiétudes ou se dire que le système n’est pas assez sécurisé pour permettre cette totale indépendance lorsque l’on voit, dans l’actualité récente, l’ancien délégué du bâtonnier de Paris affirmer qu’il a également fait l’objet de pressions dans la gestion des instructions et des dossiers. A-t-il mal compris ou mal entendu certains propos ?

Enfin, point clé du débat sur l’indépendance de la justice, vous avez soutenu que le garde des Sceaux devait disposer d’instructions et d’informations claires sur le contenu des dossiers, afin qu’il ne les découvre pas dans la presse. Pourquoi en aurait-il besoin, à moins de supposer qu’une fois ces éléments réunis, il ne donne des instructions aux magistrats ? C’est le ministre de l’intérieur qui garantit l’ordre public : c’est à lui qu’il revient, éventuellement, si l’ordre public est en jeu, d’avoir des informations précises sur des enquêtes en cours. Je n’en vois pas l’intérêt sur des affaires personnelles, que visait la circulaire de Mme Taubira.

Ne pensez-vous donc pas que le lien hiérarchique conduise à des interrogations légitimes sur l’indépendance du procureur de la République ?

Par ailleurs, quel est l’intérêt de la remontée d’informations au garde des Sceaux ? Le point a été longuement débattu lors du procès de M. Urvoas. On a vu que les informations qui remontaient du procureur général à la DACG puis au garde des Sceaux, étaient largement expurgées. Pour davantage d’indépendance de la justice, on peut légitimement se poser la question de l’intérêt de conserver cette information exhaustive du garde des Sceaux.

Mme Catherine Champrenault. Est-ce que, en exerçant mon contrôle hiérarchique, je fais pression sur le procureur national financier ? Compte tenu de la contestation procédurale massive, qui risquait de conduire à la nullité des actes, il était de mon devoir d’appeler l’attention de la procureure sur sa compétence et sur l’intérêt qu’elle avait à passer la main à un juge d’instruction. Il s’agissait d’assurer la sécurité juridique de la procédure. Si, dans cette affaire, l’enquête du PNF avait été frappée de nullité, c’étaient l’avenir et la survie de ce parquet qui auraient été en cause.

Mon rôle est non seulement de garantir la bonne marche du parquet, mais aussi de faire respecter et de protéger les institutions. J’estimais que le PNF, en poursuivant l’enquête préliminaire, en dépit des contestations massives sur sa compétence, se trouvait en terrain très glissant. Ne pouvant lever moi-même l’incertitude juridique, j’ai considéré que le moyen le plus sûr consistait à ouvrir une information et permettre à une juridiction, la chambre de l’instruction, d’apprécier la régularité des actes et la compétence du PNF. Je le maintiens : j’étais dans mon devoir. Si je ne l’avais pas fait, j’aurais été en deçà de ma mission.

S’agissant de l’utilité de la remontée d’informations, un magistrat applique la loi. L’article 35 du code de procédure pénale prévoit que le procureur général fait remonter des informations au garde des Sceaux dans des « rapports particuliers ».

À l’heure actuelle, le parquet général près la cour d’appel de Paris suit 2 700 affaires, en matière de terrorisme, de criminalité organisée, de santé publique, sur les violences reprochées aux fonctionnaires de police, en matière économique et financière. La remontée d’informations revient à tout un service de magistrats, le service central, au sein du parquet général. Nous adressons des informations a posteriori à la DACG, qui regroupe elle aussi des magistrats. Il leur appartient de savoir comment informer le garde des Sceaux. Celui-ci doit avoir une éthique de secret professionnel et ne pas renseigner quiconque dans un intérêt qui ne serait pas celui de la justice.

J’applique la loi. Si votre assemblée modifie l’article 35, je l’appliquerai, ce qui libérera des forces vives pour se rendre aux audiences.

M. le président Ugo Bernalicis. Ça, c’est sûr !

Mme Catherine Champrenault. Il n’est pas concevable que, dans une affaire pareille, il n’y ait pas de remontées d’informations. En ce qui concerne les deux demandes adressées de manière un peu comminatoire, j’imagine que la garde des Sceaux devait se rendre à l’Assemblée ou au Sénat et envisageait de répondre à des questions, écrites ou orales.

Si le Parlement décide de supprimer cette mention dans la loi, nous ne ferons plus rien remonter. Depuis quarante ans que je suis magistrat du ministère public, le Parlement n’a jamais pris cette décision. Ne me reprochez donc pas d’appliquer la loi de la République.

M. Antoine Savignat. Je ne vous le reproche pas : je pose la question !

M. le président Ugo Bernalicis. Nous verrons ce qu’il en sera si la majorité change. L’avenir le dira.

M. Jacques Carrère. Ce dont a parlé Mme Champrenault à propos des remontées entre un parquet et un parquet général peut s’appliquer, mutatis mutandis, aux remontées du parquet général à la Chancellerie. En somme, si l’on admet qu’il existe des remontées d’informations sur des affaires non politiques, on peut également se demander si le garde des Sceaux doit être en mesure d’élaborer une politique pénale nationale à partir des informations qui lui sont adressées. Il incombe aux parlementaires d’avoir cet aspect de la question en tête, comme je suis sûr que vous l’avez.

M. le président Ugo Bernalicis. La Conférence nationale des procureurs de la République est d’ailleurs utilisée pour cela. La tâche fait peut-être doublon avec les remontées individuelles, mais peu importe.

M. Olivier Marleix. Madame Champrenault, avec tout le respect que j’ai pour votre éminente fonction, j’ai été un peu surpris par le ton avec lequel vous avez évoqué l’affaire Fillon, qui ne correspond pas tout à fait à l’image que je me fais de la sérénité de la justice.

Vous avez mentionné le « coup de tonnerre » que représentait l’article du Canard enchaîné, qui vous aurait obligé à engager des poursuites. Vous avez parlé à ce sujet de « révélations », que je qualifierai plutôt d’informations avant vérification. Les informations polémiques sur un candidat à une élection sont nombreuses. On peut par exemple citer le faux libyen de Mediapart, dans le cadre de la campagne présidentielle précédente. Le « coup de tonnerre » est plutôt la mise en mouvement de la justice, et son rythme particulier dans ce dossier.

Vous reconnaissez avoir innové sur le dossier Fillon, en engageant des poursuites relatives aux emplois fictifs présumés sous la qualification de détournement de fonds publics, alors qu’auparavant c’était le chef d’abus de confiance qui était retenu.

Mme Catherine Champrenault. Oui, jusque-là, le parquet de Paris était saisi des affaires d’emplois fictifs, sous la qualification d’abus de confiance.

M. Olivier Marleix. Le dossier a donc eu droit à une innovation, justifiée par le champ de compétence du PNF.

Pour revenir sur votre carrière, pouvez-vous confirmer que vous avez été collaboratrice de Mme Royal en 1999, lorsqu’elle était ministre ? Le président Hayat a semble-t-il été en fonction au cabinet au même moment. Pouvez-vous nous éclairer sur la carrière des deux très grands magistrats que vous êtes ?

Mme Catherine Champrenault. Je ne sais pas si j’ai une carrière de très grand magistrat, mais j’en suis fière, et elle a été passionnante.

Je suis magistrat du ministère public depuis bientôt quarante ans. J’ai effectué un seul détachement au ministère l’éducation nationale, où j’ai d’abord travaillé à la direction des affaires juridiques, sous l’autorité de Mme Denis-Linton, conseiller d’État. J’étais auparavant procureur de la République adjoint près le tribunal de grande instance de Lille, et n’avais jamais exercé à Paris. Pendant dix-huit mois, j’ai été chargée de deux missions de prévention portant, d’une part, sur les violences sexuelles commises ou révélées dans le milieu scolaire, et, d’autre part, sur les sectes dans l’enseignement scolaire. On s’inquiétait alors de la prolifération des écoles hors contrat, lesquelles pouvaient être animées par des mouvements sectaires. Cette expérience dans la direction des affaires juridiques a été très enrichissante, car j’étais la seule juriste de droit privé parmi une centaine de juristes de droit public.

À cette époque, M. Hayat, qui est un camarade de promotion, était effectivement conseiller technique de Mme Royal. La collaboration avec le magistrat recruté après son départ n’ayant vraisemblablement pas satisfait la ministre, j’ai été sollicitée à la fin du mois d’octobre 1999 par le directeur de cabinet, M. Chantepy. Lui ayant indiqué que, n’étant ni syndiquée ni affiliée à un parti, je ne pouvais apporter que ma compétence juridique, il m’a répondu que c’était ce qu’il souhaitait. J’ai occupé ces fonctions presque six mois auprès de Mme Royal, ministre déléguée à l’enseignement scolaire, à partir de la fin d’octobre ou du début de novembre 1999. Nous avons beaucoup travaillé sur la pilule du lendemain.

M. le président Ugo Bernalicis. Madame la procureure générale, le temps passe. La question était relativement circonstanciée.

Mme Catherine Champrenault. Un remaniement est intervenu en mars 2000. En juillet 2000, j’ai quitté la ministre déléguée à la famille car les questions relatives au divorce n’entraient pas dans mes compétences.

M. Olivier Marleix. S’agissant du dossier Fillon, vous nous avez dit que vous vous êtes bornée à quatre demandes de remontées d’informations. Lors de son audition, Mme Houlette a affirmé sous serment avoir reçu de très nombreuses demandes, qu’elle avait recensées sur une fiche – demandes de transmission rapide, premiers éléments, demandes d’auditions, demandes de précisions sur les perquisitions en cours ou sur la réquisition supplétive. Comment expliquer cette différence ?

Mme Catherine Champrenault. Je ne saurais vous le dire. Je vous ai parlé de la période allant du 25 janvier au 24 février, celle où une enquête préliminaire est menée. Je vous le dis solennellement : il y a eu bien davantage de remontées spontanées que de demandes du parquet général.

M. Olivier Marleix. J’en conclus que Mme Houlette aurait menti sous serment si elle fait état de davantage de demandes.

Mme Catherine Champrenault. Moi aussi je suis sous serment, monsieur le député !

M. Olivier Marleix. Le président ou le rapporteur devront lui demander de confirmer ses propos par écrit.

Venons-en à une question concernant la célérité de la justice. S’agissant de l’affaire Fillon, l’article du Canard enchaîné sort le 25 janvier. Le jour même, une enquête préliminaire est lancée. Quelques jours après, les éléments sont transmis au juge d’instruction. La mise en examen intervient un mois et demi plus tard.

Au mois de janvier 2019, le journal Le Monde publie une pleine page consacrée à un signalement fait par un président de commission d’enquête. Cinq mois après, le parlementaire est auditionné, mais au bout d’un an et demi, il n’y a toujours rien de plus.

Dans un cas, un coup de tonnerre retentit ; dans l’autre, il ne se passe rien. Quel est le critère retenu ? Le sérieux du journal ? Est-ce à dire que Le Canard enchaîné fait des « révélations », mais que Le Monde n’est pas sérieux ?

Mme Catherine Champrenault. Je ne vois pas de quelle affaire il est question.

M. le président Ugo Bernalicis. Il s’agit du dossier Alstom-General Electric.

Mme Catherine Champrenault. Je ne peux pas vous répondre. Je n’ai pas les 2 700 affaires en tête.

M. Olivier Marleix. Ma question n’appelait pas de réponse immédiate. Il s’agit d’un signalement, par quelqu’un qui a présidé une commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur le financement de la campagne présidentielle du chef de l’État. Des signalements de la Commission nationale des comptes de campagnes sont également pendants depuis plus d’un an et demi.

Ma dernière question porte sur l’affaire des fadettes des avocats parisiens, sur laquelle vous avez remis hier un rapport à la ministre de la justice. S’agissant du cadre procédural, il est incompréhensible que l’affaire dite Bismuth ait conduit à l’ouverture d’une enquête préliminaire le 4 mars 2014, alors qu’une information judiciaire l’avait été le 26 février, dont le sujet – la violation du secret professionnel –, était identique à celui des fadettes. Comment expliquez-vous que ces affaires se télescopent ? Les avocats n’ont jamais eu connaissance de cette enquête préliminaire, malgré leurs demandes.

Les réquisitions aux opérateurs comportaient la mention « Urgent garde à vue », alors qu’aucune garde à vue n’était en cours, ce qui constitue un mensonge dans la procédure. Plusieurs dizaines d’avocats sont concernées. Comment ont-ils été choisis ? Jean Veil a estimé hier que soixante avocats de son cabinet avaient vu leurs fadettes épluchées. Cela signifie que l’on a étudié les fadettes de personnes sur lesquelles on n’avait pas le moindre indice. C’est un drôle de fonctionnement de la justice dans notre pays. Par ailleurs, l’enquête a duré cinq ans. Ayant exercé quarante ans comme magistrate, connaissez-vous d’autres enquêtes préliminaires aussi longues, alors que le code de procédure pénale a fixé le délai de l’enquête préliminaire à quatre mois ? Avez-vous été informée de cette enquête dans ce laps de temps ? Vous avez dit que vous n’aviez jamais abdiqué vos responsabilités : les assumerez-vous s’il y a eu un dysfonctionnement majeur au sein du parquet national financier, placé sous votre autorité ?

Mme Catherine Champrenault. Je serai prudente en vous répondant, puisque votre collègue m’a dit précédemment que j’avais trop évoqué l’affaire Fillon. Comme dans la précédente affaire, je suis très à l’aise, mais pour d’autres raisons.

Lorsque l’enquête a été ouverte, le 4 mars 2014, je n’étais pas procureure générale près la cour d’appel de Paris : j’étais procureure générale à Basse-Terre. Par ailleurs, cette enquête n’a jamais fait l’objet d’un suivi par le parquet général, qui n’en était pas informé, en dehors d’une demande de jonction qui a été communiquée. Nous n’avons jamais eu d’informations sur le contenu de cette enquête ou sur les modalités d’investigation. Je ne peux donc pas vous en dire grand-chose. Il est vrai que, le 26 juin, la DACG m’a demandé de donner mon avis sur la conduite de l’enquête, ce que j’ai fait le 30 juin.

M. le président Ugo Bernalicis. À quel moment est intervenue la demande de jonction ?

Mme Catherine Champrenault. La première demande de jonction est intervenue, me semble-t-il, à la fin de l’année 2016.

M. Olivier Marleix. Cela fait alors deux ans que l’enquête préliminaire est ouverte !

Mme Catherine Champrenault. Deux ans et demi.

M. Olivier Marleix. Et cela n’a pas alerté le parquet général ?

Mme Cécile Untermaier. J’ai assisté à l’audition d’Éliane Houlette. Pour ce qui me concerne, j’écarte la théorie du complot. Le parquet national financier fait partie d’une organisation hiérarchisée. Mme Houlette a manifesté une impatience par rapport à une autorité hiérarchique qui s’exerce de la même manière que dans d’autres circonstances et d’autres administrations.

Qu’est-ce qui justifiait, à votre sens, la volonté de Mme Houlette de conserver l’enquête préliminaire le plus longtemps possible, malgré le risque de faire échouer la procédure ?

Mme Catherine Champrenault. La première cheffe du PNF avait inscrit son action sous le signe de l’efficacité par la rapidité. Elle avait une doctrine d’action consistant à privilégier l’enquête préliminaire, car elle considérait, parfois à juste titre, que, lorsque l’on ouvrait une information, le parquet n’était plus en charge, et les parties pouvaient exercer de très longs recours devant la chambre de l’instruction – nous en avons parlé le 6 février.

M. le président Ugo Bernalicis. La question avait en effet été soulevée.

Mme Catherine Champrenault. Les chambres de l’instruction – la cour d’appel de Paris en compte sept – sont assez chargées. Dans une procédure écrite, le parquet général doit prendre des réquisitions écrites, qui sont communiquées à la défense, laquelle doit argumenter dans des mémoires. Le calendrier procédural doit ensuite être fixé, pour que l’affaire soit évoquée, après quoi la chambre de l’instruction rédige son arrêt. Les arrêts de la chambre de l’instruction sont d’ailleurs souvent très motivés et étayés, à la fois sur les faits et sur le droit.

Ce processus prend du temps. J’ai pu, moi-même, adhérer à l’idée selon laquelle, dans les affaires simples, nous avions tout intérêt à essayer de conduire les investigations en enquête préliminaire et à saisir dans la foulée le tribunal correctionnel. Il ne faut toutefois pas être prisonnier d’une idéologie procédurale. Autant ce choix peut être justifié, notamment dans des affaires qui ne sont pas contestées, autant l’information est le cadre habituel du débat juridique et du débat sur les charges dans des affaires contestées.

M. le président Ugo Bernalicis. Je souhaiterais que nous puissions ne pas répéter ce qui a déjà été dit, afin d’accélérer le rythme de cette audition. Nous devions auditionner M. le ministre de l’intérieur à onze heures, et nous avons déjà débordé.

Mme Cécile Untermaier. Avec l’information judiciaire, le contradictoire est introduit ; j’y suis très sensible. La présence de l’avocat est essentielle dans une affaire de cette nature.

S’agissant du rendez-vous avec Mme Houlette et quatre collaborateurs, dans une atmosphère tendue, est-il habituel d’en arriver à une situation aussi discutée ?

Mme Catherine Champrenault. De telles réunions ne sont pas fréquentes, mais pas exceptionnelles non plus.

Mme Cécile Untermaier. La commission d’enquête porte sur l’indépendance, donc aussi sur l’impartialité de la justice. Mme Houlette a fait valoir que sa position de cheffe de parquet, proche de la retraite, l’écartait de la culture de la dépendance et lui permettait de résister aux pressions hiérarchiques. Que pensez-vous de la procédure de nomination du procureur et des carrières dans le dispositif actuel ?

Mme Catherine Champrenault. Je l’ai dit lors de mon audition, le 6 février – mais mes discours l’attestent également : je vous les fournirai –, j’affirme depuis longtemps qu’il n’y aurait que des avantages à ce que la procédure de nomination, comme la procédure disciplinaire des chefs de parquet et des chefs de parquet généraux soit entièrement alignée sur celle des présidents et premiers présidents. Je ne verrai que des avantages à préciser l’article 5 de l’ordonnance statutaire, en ajoutant que les procureurs et les procureurs généraux sont placés sous l’autorité du garde des Sceaux « en ce qui concerne la politique pénale ».

Mme Cécile Untermaier. Il est regrettable que la justice semble se limiter à quelques scalps, aux affaires médiatiques.

Mme Catherine Champrenault. Elle ne s’y limite pas !

Mme Cécile Untermaier. Fort heureusement, et nous le savons.

Le PNF est un bon outil, qui a montré son efficacité sur la dimension financière, difficile à appréhender par les magistrats. Quel regard portez-vous sur lui à la lumière des affaires récentes ? Celle des fadettes, en particulier, qui a fait dire à Éric Dupond-Moretti : « Enfin on nous écoute ! », pose problème. Olivier Marleix l’a indiqué : c’est une affaire grave, qui a duré cinq ans, avant d’être classée sans suite en 2019. Quelles suggestions faites-vous pour que le PNF soit beaucoup plus efficient dans son domaine ?

Mme Catherine Champrenault. Globalement, le PNF a mené une action remarquable pour lutter contre la corruption, la fraude fiscale, les paradis fiscaux, et faire rentrer dans les caisses du Trésor public près de 10 milliards d’euros depuis sa création. Il a en outre été perçu à l’international comme un véritable interlocuteur de lutte contre la corruption. C’est une très bonne chose. Dans une action, des zones d’ombre peuvent exister ; l’affaire des fadettes en est peut-être une – l’inspection diligentée par la garde des Sceaux le dira.

Comme je vous le disais, il ne faut pas être prisonnier d’une idéologie procédurale et vouloir, coûte que coûte, continuer sous la forme de l’enquête préliminaire. Il faut savoir passer la main et ouvrir le débat contradictoire, par l’ouverture d’une information judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Est-il utile que le Conseil supérieur de la magistrature puisse s’autosaisir ? Actuellement, comme pour l’inspection générale de la justice, il faut qu’il soit saisi.

Mme Catherine Champrenault. Je n’ai pas spécialement réfléchi à la question, mais pourquoi pas.

Mme Naïma Moutchou. Madame la procureure générale, je vous remercie pour l’ensemble de vos réponses. Nous pouvons mesurer ensemble combien la mission que vous conduisez est exigeante et complexe. Notre commission d’enquête s’interroge sur les dysfonctionnements de la justice qui sont de nature à affaiblir son indépendance. Ma conviction, après la série d’auditions que nous avons menée, est qu’une partie des carences dans l’indépendance que nous avons constatées sont intimement liées à un défaut de contrôle, notamment des actes d’enquête, que je mets en parallèle avec le pouvoir de plus en plus étendu des parquets.

Olivier Marleix a évoqué l’affaire concernant Nicolas Sarkozy. En marge de cette affaire, il a été révélé que les factures téléphoniques détaillées d’un certain nombre d’avocats ont été épluchées, que des géolocalisations auraient été ordonnées, dans le plus grand secret. Je ne vous demande évidemment pas, sur le fond, si vous auriez dû en être informée, ni s’il fallait citer ces éléments dans le dossier. Vous l’avez dit, une inspection a été lancée par la garde des Sceaux, qui donnera certaines réponses.

En revanche, vous avez parlé à l’instant de « zones d’ombre ». Ce qui m’intéresse est de savoir ce qui peut être amélioré pour l’avenir. En particulier, dans le cadre d’un renforcement des contrôles, pourrait-on envisager une meilleure information du bâtonnier ou l’intervention du juge des libertés et de la détention, comme cela se pratique en matière d’écoutes téléphoniques ?

Je crois votre réponse importante, car vous avez dit en préambule : « Le magistrat ne renonce à aucune prérogative qu’il tient de la loi. » A contrario, il ne peut faire plus que ce que prévoit la loi, au risque de se perdre. C’est une question centrale dans le cadre de notre commission. C’est pourquoi je serai intéressée par les propositions que vous auriez à faire.

Mme Catherine Champrenault. Sans me substituer au législateur, qui est souverain, je veux souligner la zone d’ombre existant sur le plan législatif s’agissant des fadettes : elles ne sont pas réglementées ; elles ne sont pas expressément visées par le code de procédure pénale, alors que les écoutes sont très encadrées.

Pour ce qui concerne les professions juridiquement protégées, car dépositaires d’un secret professionnel – avocats, médecins, journalistes –, on pourrait envisager que le code de procédure pénale encadre les demandes de ces factures détaillées, comportant les numéros de téléphone des personnes appelées.

M. le président Ugo Bernalicis. Madame la procureure générale, avez-vous rencontré Mme Belloubet avant d’entrer en fonction comme procureure générale près la cour d’appel de Paris ?

Mme Catherine Champrenault. Jamais.

M. le président Ugo Bernalicis. Pas même lorsqu’elle était rectrice et que vous travailliez au cabinet de Mme Royal ?

Mme Catherine Champrenault. Je ne l’ai jamais rencontrée.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous nous avez dit que Mme Houlette faisait l’objet d’une enquête. La presse l’a révélé, notamment dans un long article de Mediapart.

Dans un second article, Mediapart a souligné le rôle d’un autre magistrat, M. Debacq, dans l’affaire judiciaire impliquant M. Platini. Il est indiqué que vous avez fait remonter un signalement à la direction des services judiciaires (DSJ).

Dans des affaires qui semblent similaires, car elles comportent des remontées d’information et un potentiel trafic d’influence, pourquoi avez-vous, dans le premier cas, ouvert une enquête, et, dans le second, fait un signalement à la DSJ ?

Mme Catherine Champrenault. J’ai été saisie début juin 2019 par des magistrats du PNF de propos, sur des écoutes, pouvant mettre en cause les deux magistrats que vous citez. Je ne pouvais plus exercer le pouvoir disciplinaire à l’égard de Mme Houlette car je n’avais pas le temps, avant son départ, de mettre en place une procédure d’avertissement. Pour ce qui concerne le second magistrat, qui dépend de la Cour de cassation, je ne pouvais rien faire car il ne relevait pas de mon autorité.

Le 14 juin, comme c’est mon devoir, j’ai adressé au directeur des services judiciaires deux signalements sur des faits susceptibles de constituer des manquements déontologiques au regard du Recueil des obligations déontologiques des magistrats, que j’ai cité. Je n’ai plus entendu parler de l’affaire concernant le magistrat de la Cour de cassation. L’affaire de la cheffe du PNF ayant révélé une possible mise en cause, elle a fait l’objet d’une ouverture d’information. Les écoutes ont continué et, le 12 juillet, de nouveaux éléments susceptibles de mettre en cause l’ancienne cheffe du PNF ont été transmis, sur commission rogatoire.

Le juge d’instruction qui reçoit ces écoutes a donné un soit-transmis au PNF, qui me l’a transmis, aux fins d’enquête relative à un trafic d’influence. À ce moment, j’ai considéré que l’affaire à laquelle j’avais donné un traitement judiciaire et celle venant de l’instruction pouvaient être liées. J’ai donc envoyé au PNF la procédure originale, qui avait donné lieu à un traitement judiciaire, à charge pour lui de réunir à la fois le signalement et le soit-transmis du juge, et mon propre signalement, pour que le procureur de Paris en soit saisi.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour ces précisions. Enfin, Le Canard enchaîné a révélé l’existence d’une enquête contre certains de mes collègues parlementaires, pour abus de confiance. Si j’ai bien compris, et pour expurger le débat juridique, rappelons que le parquet de Paris est bien compétent pour un tel chef. L’enquête a-t-elle fait l’objet d’une remontée d’informations à votre niveau ? Trouvez-vous normal que ce même parquet ouvre une enquête pour abus de confiance, alors qu’un des membres est destinataire de dommages et intérêts, sur le même sujet ?

Mme Catherine Champrenault. Je ne vois absolument pas à quoi vous faites allusion.

M. le président Ugo Bernalicis. Le Canard enchaîné a révélé mercredi qu’une enquête préliminaire pour abus de confiance était ouverte contre le président de mon groupe parlementaire, plusieurs de mes collègues et des salariés de La France insoumise.

M. Erwan Balanant. La question est totalement inappropriée : il s’agit d’une affaire en cours !

M. Ian Boucard. L’affaire Fillon aussi !

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous été destinataire de remontées d’informations, conformément à la circulaire de 2014, car des élus étaient concernés ? Parmi les parties à l’enquête figure un des procureurs qui devaient toucher des dommages et intérêts, dont l’enquête préliminaire est l’objet.

M. Didier Paris, rapporteur. Je me crois dans l’obligation d’intervenir. La commission d’enquête n’est en aucune façon une commission où chaque parlementaire, quel que soit son statut, vient demander des éléments sur les dossiers en cours. Madame Champrenault, vous répondrez comme vous souhaiterez le faire, mais j’appelle l’attention sur le cadre, que forment le respect de la séparation des pouvoirs et l’absence de discussion sur les enquêtes en cours, qui limite notre action, et que nous avons rappelé à de multiples reprises. À ce titre, je trouve particulièrement discourtoise la question que le président vient de poser.

M. le président Ugo Bernalicis. La question, sans doute discourtoise, est certainement fondée.

Mme Catherine Champrenault. Il me semble – je parle là sous le contrôle de M. Carrère – que nous avons eu une remontée d’informations hier ou avant-hier, après l’article du Canard enchaîné.

M. Ian Boucard. Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur les « zones d’ombre » que vous avez évoquées ? Vous ont-elles posé problème ? Nous sommes passés dessus un peu rapidement, sans savoir de quoi il s’agissait.

Le parquet national financier vous paraît-il compétent pour enquêter sur la violation du secret professionnel ? Finalement, si son intervention doit conduire à l’affaire des fadettes, on se demande si elle est justifiée. Si oui, le PNF a-t-il demandé une autorisation, et à qui ?

Mme Catherine Champrenault. Je ne peux pas en dire plus que ce que j’ai dit. On m’a demandé un rapport ; j’ai fait part de mes observations à la chancellerie ; une inspection a été décidée. Je ne peux pas entrer dans les détails car l’affaire est à présent sous le contrôle de l’inspection générale de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Madame la procureure générale, monsieur le premier avocat général, nous vous remercions pour vos réponses.

Audition du jeudi 2 juillet 2020

À 11 heures : M. Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, alors que la fin de nos travaux approche nous recevons l’un des deux ministres directement concernés par la question des obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Le ministre de l’intérieur l’est en effet dans la mesure où il a autorité sur les forces de police et de gendarmerie, au sein desquelles figurent les officiers de police judiciaire (OPJ), qui mènent les enquêtes.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Christophe Castaner prête serment.)

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. L’indépendance de la justice est un principe constitutionnel, fondement de l’État de droit et garantie puissante du bon fonctionnement de notre démocratie. Je voudrais réaffirmer l’attachement du ministère de l’intérieur à ce principe qui résulte de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et qui est inscrit à l’article 64 de la Constitution de la Vème République. Ce principe implique que ni le législateur, ni le Gouvernement, ni aucune autorité administrative ne peut interférer dans le travail des juges.

L’indépendance de la justice, et plus encore son impartialité, sont en outre reconnues et protégées par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Ces principes, j’y suis, par fonction, par nature, par culture, par éthique, profondément attaché. Je vous le dis non seulement comme ministre, mais aussi comme citoyen soucieux de voir la séparation des pouvoirs et l’impartialité de la justice et des enquêtes parfaitement respectées.

Nous devons défendre ces principes, sans cesse, et nous montrer sans cesse vigilants. C’est la raison pour laquelle je me prête bien volontiers à l’exercice de cette audition devant vous.

En tant que ministre de l’intérieur, je m’exprimerai sur le champ de mes fonctions et souhaite inscrire mon intervention dans ce seul cadre. Je tenterai dans un premier temps d’identifier avec vous quelques-uns des défis actuels qu’il faut affronter pour veiller au respect de l’indépendance de la justice, et je me pencherai, dans un second temps, sur l’organisation de notre police judiciaire et la manière dont elle est effectivement protectrice des libertés fondamentales – et de l’indépendance de la justice en particulier.

Le premier grand défi auquel notre système est confronté est la temporalité, qui a profondément changé ces dernières années. La justice doit accomplir son travail dans le respect de règles et de procédures qui sont autant de garanties de nos droits fondamentaux. Cependant, ce temps judiciaire, celui du moyen et du long termes, ne correspond plus du tout au temps médiatique. Celui-ci est le temps de l’immédiateté, qui mène à une présentation des faits souvent partielle, voire orientée.

Les réseaux sociaux font de plus en plus office de tribunaux populaires, où des comptes plus ou moins anonymes se font à la fois procureur et juge de faits dont ils n’ont en réalité qu’une connaissance très superficielle, voire biaisée ou volontairement tronquée quand elle est livrée à l’espace public. Il s’agit d’une menace sérieuse pour le fonctionnement de la justice car elle ancre une version des faits, un verdict dans l’esprit de personnes qui refuseront dès lors d’accepter toute autre décision rendue par un juge. C’est un problème important auquel nous devons faire face, sur le champ politique de nos réflexions.

Pour ma part, je crois à la justice et aux enquêtes des tribunaux. Cette pression médiatique des réseaux sociaux peut certainement menacer l’indépendance de la justice en ce qu’elle conduit à l’attente d’un verdict unique et à contester toute chose qui ne serait pas parfaitement en ligne avec ce verdict pré-décidé. Par ailleurs, cette pression peut renforcer une impression infondée d’absence de réaction des enquêteurs et des juges – entre une opinion qui réagit naturellement très vite, souvent en des termes peu modérés, et des professionnels dont le travail demande du temps. Ce rapport au temps est un questionnement essentiel que nous portons, tous, quotidiennement.

Le deuxième point que je voudrais aborder devant nous a trait aux commentaires des décisions de justice. Commenter des décisions de justice ou l’action des enquêteurs est devenu de plus en plus fréquent ces dernières années. Il n’est pas question de remettre en cause la liberté d’expression, évidemment, mais ce manque de retenue de la part des responsables politiques, des leaders d’opinion, et de toute une série d’acteurs sur des affaires parfois complexes et moins tranchées qu’il n’y paraît contribue au fond à une forme de défiance à l’égard de celles et ceux qui mènent l’enquête ou qui prennent les décisions.

Mon troisième point concerne les fuites. Une fuite par principe n’est pas tracée et est difficilement traçable. Elle peut intervenir à tous les niveaux de la procédure et émaner notamment des parties prenantes. Le secret de l’enquête est un principe clé nécessaire pour garantir l’impartialité des investigations et les droits de la défense. Il est garanti par l’article 11 du code de procédure pénale. Des exceptions peuvent être acceptées uniquement dans des cas bien précis, notamment pour mettre fin à des troubles à l’ordre public.

Faire fuiter des informations sur une enquête en cours est un délit, sanctionné d’un an de prison et de 15 000 euros d’amende. Cependant, il s’agit, hélas, d’un exercice très fréquent. Il m’arrive régulièrement d’être interrogé sur une actualité judiciaire ou sur des faits particuliers avant même qu’une quelconque information soit arrivée jusqu’à moi. Il m’arrive donc fréquemment d’interroger les services sur une demande d’un journaliste, ou de découvrir toute une série d’informations en étant branché sur les différents émetteurs d’informations circulant sur le numérique, et ce alors même que des actions sont en cours.

En évoquant cela, j’évoque des défis et surtout la nécessité de nous donner les moyens de respecter ces principes de valeur constitutionnelle. Nous avons la chance, en France, d’avoir une organisation des services de police judiciaire qui garantit l’indépendance de la justice et l’efficacité des enquêtes et nous devons y prêter attention.

Les services de police judiciaire représentent des moyens humains et matériels significatifs au sein de la police et de la gendarmerie. Ce sont ainsi 45 000 personnels de la police nationale et 55 200 militaires de la gendarmerie qui se consacrent à l’investigation du quotidien. Cette différence de chiffres tient au fait que l’organisation varie entre les deux directions générales. Ces agents sont répartis entre différents services centraux et territoriaux. Au sein de la police nationale, il s’agit essentiellement de la direction centrale de la sécurité publique et de la direction centrale de la police judiciaire. J’y ajoute les services équivalents au sein de la préfecture de police. À la gendarmerie nationale, l’approche est un peu différente. Par principe, les agents y sont plus polyvalents au sein des unités et les activités de police judiciaire sont menées essentiellement au sein des brigades territoriales autonomes et des communautés de brigades pour la délinquance du quotidien. Dès lors qu’il s’agit d’enquêtes plus complexes, les unités bénéficient de l’appui de brigades et de sections de recherche qui se mobilisent spécifiquement sur ces actions. Il existe également quatorze offices centraux qui mêlent policiers et gendarmes, chargés d’enquêter sur des domaines précis pour des affaires d’envergure nationale ou internationale.

Les enquêtes sont menées sous l’autorité et le contrôle du juge, jamais sous l’autorité et le contrôle du ministre de l’intérieur. Ce principe de valeur constitutionnelle est inscrit dans notre code de procédure pénale. Le juge choisit de saisir le service chargé de mener l’enquête. Il en fixe ensuite le cours et les orientations et en assure le contrôle. Ce contrôle va loin. Les officiers de police judiciaire sont habilités et notés par le procureur général, et le président de la chambre de l’instruction peut prendre des sanctions contre toute personne investie de fonction de police judiciaire s’il constate un manquement professionnel grave ou une atteinte grave à l’honneur ou à la probité.

Ce contrôle des juges garantit la séparation des pouvoirs et l’indépendance des enquêtes. C’est pourquoi nous y veillons tant. C’est ce contrôle qui justifie aussi l’organisation de l’indépendance des acteurs du système judiciaire. Ce système permet également aux enquêteurs de mener leur travail dans les meilleures conditions possibles. Police judiciaire, police administrative et renseignement forment un tout. Le travail de renseignement permet ainsi souvent l’ouverture de procédures judiciaires. Le judiciaire doit donc être nourri par toutes les informations recueillies dans le cadre des missions de sécurité publique ou de renseignement. Se pose toujours la question du moment où le travail de veille quotidienne de nos services bascule dans le judiciaire.

Je reviens sur l’idée de séparer la police judiciaire des autres activités de la police. Cela reviendrait à ignorer la réalité du terrain, et des enquêtes, et à nous handicaper dans notre capacité à agir. Toutefois, notre organisation ne fait pas tout. Il est nécessaire de garantir son bon fonctionnement et de lui offrir les moyens d’agir. Le Gouvernement s’y est engagé depuis le début du mandat.

Cette action porte notamment sur des sujets sensibles, à commencer par l’attractivité de la filière investigation. Nous avons entrepris plusieurs réformes permettant d’améliorer les conditions de travail des policiers et des gendarmes. Nous devons amplifier encore ces engagements, tant ces filières ont connu une baisse d’attractivité importante – ce qui constitue une fragilité dans notre système. Je pense également à d’autres engagements relatifs aux tâches indues. Je pense aussi au travail commun mené par les ministères de l’intérieur et de la justice pour réussir la procédure pénale numérique. Il s’agira d’une plate-forme commune intérieur-justice qui rendra possible la dématérialisation de tous les actes de l’enquête, depuis l’enregistrement de la plainte ou le constat de l’infraction jusqu’à l’audience de jugement. Cette réforme doit faciliter le travail et permettre de dégager du temps pour l’enquête.

Nous expérimentons également depuis le 16 juin la forfaitisation de la sanction du délit d’usage de stupéfiants dans trois territoires. Cette forfaitisation apporte un double bénéfice : assurer une réponse immédiate et plus efficace aux délits et dégager du temps aux enquêteurs pour leur travail de fond sur le terrain. Laurent Nuñez et moi attendons les résultats de cette expérimentation, l’objectif étant de la généraliser à partir de septembre.

Je souhaite enfin évoquer l’idée d’un renfort de certaines structures sur des objets précis. L’exemple le plus emblématique de cette démarche est la création récente de l’Office antistupéfiants, en début d’année. Cette création visait à accroître la coordination dans les enquêtes et le partage constant de l’information dans notre lutte contre les stupéfiants, afin d’agir à tous les niveaux, et de mener ce combat depuis la cage d’escalier jusqu’à la dimension internationale. Nous savons combien cela est essentiel.

Plus largement, au-delà des seuls services d’investigation, le Gouvernement a engagé depuis le début du mandat un effort considérable d’amélioration des conditions de travail et d’exercice des forces de l’ordre.

En conclusion, je réaffirme combien l’indépendance de la justice est une exigence, un impératif, et le socle de notre État de droit. Je suis déterminé à en assurer le respect, par tout moyen. Je sais combien cette ambition est partagée au sein de mon ministère.

J’ai lu les comptes rendus des précédentes auditions que vous avez menées. Nous voyons que des ruptures se sont produites, en particulier dans la justice, dans le rapport à l’instruction politique, aux influences, etc. Ces ruptures ont été significatives au sein du ministère de l’intérieur. Je l’assure d’autant plus qu’elles ne sont pas seulement de mon fait. J’en suis le garant. Le choix de ces ruptures, de la fin des notes blanches par exemple, a été fait il y a plusieurs années et relève désormais de l’évidence au sein du ministère de l’intérieur. Je le signale d’autant plus que je n’en suis pas l’auteur. Celui qui a été ensuite Président de la République, et qui était alors ministre de l’intérieur, Nicolas Sarkozy, en avait fait une question de principe. Cette question de principe est restée au cœur de la philosophie du ministère de l’intérieur. Elle a constitué également un changement culturel profond pour ceux qui mènent les enquêtes judiciaires et qui veillent aussi à ne jamais franchir le principe de l’indépendance de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Les notes blanches étaient administratives et ne constituaient donc pas une infraction par rapport à une enquête, puisqu’aucune enquête n’était ouverte lors de leur rédaction. C’est le principe même du renseignement administratif.

Nous avons interrogé les chefs des services de police et de gendarmerie sur la question des remontées d’informations. Existe-t-il une norme sur ce point au sein du ministère de l’intérieur ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Les choses sont simples. Notre responsabilité est de veiller à la permanence et à la continuité de l’État, ainsi qu’aux libertés publiques. Il est donc nécessaire de disposer d’une vision fiable des événements touchant tous les domaines du vaste portefeuille qui est celui du ministère de l’intérieur, afin de pouvoir anticiper et mettre en œuvre toute action permettant de protéger les citoyens, les institutions et les biens, à tous les niveaux. Les préfectures et les services centraux du ministère transmettent ainsi au cabinet du ministre les informations qui apparaissent utiles.

J’ai demandé qu’une doctrine de principe soit mise en œuvre pour bien définir ce dont nous parlions. Elle a été portée par mon directeur de cabinet qui a donné des instructions sur ce sujet.

Notre objectif est d’être capable de définir au mieux les orientations et les moyens à déployer dans le cadre de la politique de sécurité intérieure, dans le respect absolu des dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale. Le ministre de l’intérieur et son cabinet sont informés de certains événements qui risquent de troubler l’ordre public : en matière de risque terroriste, avec un état de la menace – via notre service de renseignement, la direction générale de la sécurité intérieure – ; ou en matière de risque de violences urbaines ou de troubles à l’ordre public en lien avec des événements particuliers. Nous avons ainsi été alertés d’un projet de grande fête en bord de Seine lancé il y a deux jours à Rouen et avons pu déplacer des forces mobiles. Ces informations peuvent également porter sur des sujets plus sensibles : une interpellation, un accident, des affrontements entre bandes. Si, dans un lieu, ou une communauté – j’essaie d’être neutre dans mon propos…

M. le président Ugo Bernalicis. Vous pouvez ne pas être neutre, monsieur le ministre !

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je ne veux stigmatiser personne, c’est le sens de ma réserve. Ce n’est pas pour cacher quoi que ce soit devant vous.

Si donc nous savons qu’il y aura des interpellations dans une communauté, nous ne connaissons ni l’identité des personnes interpellées ni l’objet de l’interpellation, mais nous sommes sollicités pour prévoir des forces mobiles ou des renforts pour les équipes qui interviennent. Il en va de même pour les violences urbaines, qu’il nous faut anticiper. Dans ce cadre, les informations qui remontent ont trait au risque, non à l’état de la procédure.

Nous recevons également des informations spécifiques sur un accident ou un décès en service d’un fonctionnaire de police, d’un militaire, d’un gendarme ou d’un membre du personnel du ministère. Nous en recevons aussi sur des événements ou affaires ayant un retentissement médiatique, ou sur des incidents de sécurité civile graves ou sensibles impliquant des plans d’urgence à déclencher. Nous sommes aussi informés sur des événements internationaux, à grande échelle quelquefois – sur des phénomènes migratoires, par exemple – mais aussi sur des choses plus ciblées. Nous avons enfin régulièrement des informations quantitatives sur des manifestations d’envergure – nombre d’interpellations, de gardes à vue – et parfois, quelques jours plus tard, sur les suites judiciaires. En revanche, je ne reçois jamais la fiche des personnes mises en cause dans les procédures, ni aucun élément ou document lié à une enquête.

Je prends l’exemple de l’attentat de Strasbourg, premier attentat terroriste auquel j’ai été confronté. Une coordination entre le préfet, le procureur, nos forces mobiles et le ministère de l’intérieur doit être immédiatement instaurée. Nous échangeons entre nous. Si une opération est requise dans un quartier sensible, nous recevons l’information et devons nous coordonner sur ce point.

Les cas particuliers de remontées d’informations relatives à des enquêtes judiciaires se font vraiment dans le respect du secret de l’enquête. Au sein du ministère, tout est plutôt transparent. Rien n’est jamais sûr concernant la sortie potentielle d’un document. Tout le monde est donc devenu très prudent, et c’est bien ainsi.

L’information ne porte que sur des éléments factuels, le plus souvent déjà relayés par les médias. Aucune information sur les stratégies d’enquête ou les opérations à venir – prochaines interpellations, suite de l’enquête – ne m’a jamais été transmise. Je n’ai jamais vu remonter directement au ministre de procès-verbal ou de document de procédure. Ce cadre a été rappelé à l’ensemble des acteurs concernés, et c’est dans ce cadre que nous agissons.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous dites qu’il existe un protocole. J’imagine qu’il existe une sorte de procédure écrite. Est-il possible de nous la communiquer pour nos travaux ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je vérifierai son statut avant de vous répondre, mais je pense que oui.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez dit que vous étiez interrogé par la presse et que, pour pouvoir lui répondre, vous étiez susceptible de demander des informations. Si un procès-verbal fuite, par exemple, comment cela se passe-t-il concrètement ? Demandez-vous aux services s’il s’agit ou non du vrai procès-verbal ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je n’ai pas eu d’expérience dans laquelle cette question a été posée. En revanche, si une information est rendue publique, nous demandons une vérification car nous savons que nous serons interrogés, notamment lors des questions d’actualité au Gouvernement. Dans le cadre du contrôle parlementaire, les parlementaires nous interrogent régulièrement, y compris sur des affaires pendantes. Je vous invite à regarder les questions d’actualité de certains groupes politiques sur les six derniers mois. Certaines affaires en cours y reviennent régulièrement. Nous donnons en ce cas des éléments factuels et connus, utiles parfois pour corriger certains fantasmes. Une fausse information donnée une fois dans la presse peut en effet être commentée pendant 24 à 48 heures, voire sur une durée plus longue. J’ai en tête plusieurs affaires très médiatiques dans lesquelles une énormité publiée une fois est devenue une vérité répétée cent fois. Il est donc nécessaire d’être très factuel.

En revanche, dès qu’il s’agit d’affaires sensibles, notre réflexe est de renvoyer systématiquement au parquet pour qu’il s’exprime. Le rapport au temps n’est alors pas le même. Le parquet prend le temps de la certitude de l’information – vous avez rencontré suffisamment de professionnels du monde de la justice pour le savoir.

Globalement, lorsqu’une affaire sensible est mise en avant par la presse, je n’ai pas besoin d’émettre de demande. Il incombe aux chefs de service, aux directeurs, de recueillir les informations et de voir quels dispositifs il convient de mobiliser. En cas de fuite, si l’on considère qu’elle vient de la maison, il leur revient de décider d’engager ou non des poursuites.

M. le président Ugo Bernalicis. Ma question était précise : lorsqu’un procès-verbal fuite, demandez-vous s’il s’agit du vrai procès-verbal ou non ? Vous me répondez par la négative, en précisant que vous vérifiez l’information. Que vérifiez-vous en ce cas ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je ne réponds même pas par la négative à votre question. Je n’ai jamais été confronté à cette situation.

M. le président Ugo Bernalicis. D’accord.

En mai 2019, le procureur de Paris, Rémy Heitz, a fait un rappel à l’ordre vous concernant. J’imagine que cela se trouve dans vos fiches…

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. C’est dans l’audition de Rémy Heitz que vous avez menée…

M. le président Ugo Bernalicis. Exactement !

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Comme je vous l’indiquais, j’ai lu les comptes rendus des précédentes auditions, dont celle-ci.

M. le président Ugo Bernalicis. Parfait ! Je vais quand même au bout de ma question, même si vous l’avez évidemment anticipée.

Comment en arrive-t-on à avoir une parole publique aussi précise en tant que ministre et à être remis en cause par le procureur, qui rappelle que seul le procureur de la République a, selon les termes de l’article 11 du code de procédure pénale, la capacité de s’exprimer ?

De nombreuses informations dont vous pourriez être destinataire ne pourraient-elles pas vous exposer si vous les révéliez – notamment en matière de lutte contre le terrorisme, où il s’agit de renseignement administratif et non judiciaire ? Il a pu arriver également que des services de renseignement étrangers se plaignent de voir certaines informations divulguées, pas forcément par vous, mais par l’exécutif. Comment gérer tout cela ?

Le rappel à l’ordre de Rémy Heitz en mai 2019 a-t-il eu des effets concrets sur un éventuel changement de doctrine de communication ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je vous invite à relire ce que Rémy Heitz a répondu à votre question. Il vous a précisé qu’il n’entendait pas du tout qualifier cela de « rappel à l’ordre ». Il l’a dit devant vous, je me permets donc de répéter ses propos. La vérité de sa parole n’a pas besoin d’être réinterprétée comme vous venez de le faire dans votre question.

Votre question est plus globale. Il s’agit de savoir qui peut communiquer, comment et sur quoi. Le temps de communication des procureurs n’est pas forcément le même que celui de l’émotion.

Dans le cas particulier que vous évoquez, une personne, depuis lors mise en cause pour un acte terroriste, était recherchée par la police. Les services de police se sont mobilisés pendant près de deux jours et ont fini par localiser et interpeller le présumé coupable. Pendant ces quelques jours, une émotion très forte était palpable dans l’opinion publique et la population, notamment parmi les habitants du territoire qui avaient l’information qu’un terroriste possible pouvait se trouver sur le domaine public et commettre de nouveaux actes.

Il est de la responsabilité du ministre de l’intérieur de rassurer les populations. Donner l’information qu’une personne susceptible d’être l’auteur d’un attentat terroriste – donc potentiellement d’une reproduction d’actes graves – a été interpellée dans le cadre de la procédure judiciaire relève à mon sens de la communication du ministre de l’intérieur. Rassurer les populations relève de notre responsabilité. C’est une tâche importante.

Il faut trouver un point d’équilibre dans le droit de communication du procureur de la République, qui est assez strict, et peut être délégué. Dans l’ensemble, pour des affaires très sensibles, un échange constant s’effectue avant nos prises de parole entre le procureur, le ministre, nos services, le préfet, etc.

Il existe aussi des interprétations différentes, et des débats. Tous les procureurs n’ont pas la même interprétation de l’article 11, alinéa 3, du code de procédure pénale concernant certaines informations factuelles – le nombre de personnes décédées, par exemple. Le ministère de l’intérieur a aussi la responsabilité des secours et peut également communiquer sur ce sujet.

Il est essentiel de maintenir ce droit de communiquer exclusif du procureur sur les sujets liés à l’enquête et je n’entends pas le remettre en cause.

M. le président Ugo Bernalicis. Pensez-vous qu’il est de la responsabilité d’un ministre de l’intérieur de dire que les gens seront interpellés et « sévèrement condamnés » ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Oui, je pense qu’il faut aussi parler à l’opinion publique. Exprimer le souhait que des gens ayant commis des actes graves soient interpellés et sévèrement condamnés en fait partie, tout comme en font partie les rappels à l’exemplarité du monde politique.

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a peut-être une subtilité entre le souhait, le conditionnel, et l’impératif. Vous ne serez cependant ni le premier ni le dernier à avoir des formules impératives en la matière ! Toutes les organisations syndicales de magistrats le reprochent d’ailleurs régulièrement aux différents ministres de l’intérieur, ce qui interroge quant à la parole publique de ce ministre et à la séparation des pouvoirs.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Nous sommes tous vigilants sur ces sujets. J’apprécie le sens de la mesure de vos propos, et ce rappel à la mesure que nous devons tous avoir. Nous nous inscrirons dans cette logique.

La République, c’est la loi, ce n’est pas moi. Je veille à appliquer la loi.

M. le président Ugo Bernalicis. Une enquête de l’Inspection générale de la police nationale (IGPN) a été conduite concernant la violation du secret de l’enquête dans le cadre de l’affaire Geneviève Legay. Cette affaire condense des interrogations relatives à plusieurs événements, notamment la communication du Président de la République lui-même, sur un ton affirmatif, concernant ce qu’il s’est passé ce jour-là à Nice en matière de maintien de l’ordre – et qui a eu des suites judiciaires.

Avez-vous fait remonter des informations au chef de l’État sur ce qu’il s’est passé à Nice, le jour même ?

Quelle a été la motivation de l’enquête de l’IGPN ? Pourquoi entendre une journaliste de Mediapart ? Je crois d’ailleurs qu’un policier a fait l’objet d’une mesure administrative.

Que retenez-vous de cette affaire ? Avez-vous communiqué des informations au chef de l’État ? De quelles remontées d’informations avez-vous eu connaissance ce jour-là et concernant les suites données par l’IGPN ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Dans cette affaire, le procureur s’est exprimé très vite et a donné plusieurs éléments d’interprétation judiciaire des événements. Cela a certainement dû éclairer les expressions qui ont suivi. Ces expressions se sont faites d’ailleurs de façon contradictoire. J’ai le souvenir de certains parlementaires prenant fait et cause pour une version donnée, quand d’autres personnalités politiques se sont exprimées sur la base des déclarations du procureur. Je ne commenterai pas les propos du Président de la République. Il ne m’appartient pas de le faire.

Je n’ai eu aucune information sur l’enquête de l’IGPN et sur la violation de certains secrets. Je ne crois pas qu’il y ait eu de mesure de suspension liée à ce qu’il s’est passé sur place. En revanche, à ma connaissance – mais je n’ai pas de rapport qui me soit remonté sur ce sujet –, le policier qui a donné des informations a été, je crois, suspendu dans le cadre d’une enquête interne du ministère. Il n’appartient pas à un policier de donner des informations particulières à un journaliste.

Le policier qui serait à l’origine de la chute de Mme Legay et de sa blessure a été mis en examen.

M. le président Ugo Bernalicis. Je me permets d’insister sur ma première question. Je ne vous demande pas votre avis sur la communication du chef de l’État, je vous demande si vous lui avez transmis des informations.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Ma réponse est simple : non.

M. le président Ugo Bernalicis. Le procureur de la République s’est exprimé après, et non avant le chef de l’État. Ce dernier n’a donc pas pu s’appuyer sur ce qui avait été communiqué en application de l’article 11 du code de procédure pénale. Il a donc dû s’exprimer de son propre chef, à partir de ses propres canaux d’information. Or du côté de l’autorité judiciaire comme du ministère de l’intérieur, on nous dit que rien n’est remonté ! Je me demande comment le chef de l’État peut affirmer dans ces conditions que Mme Legay n’a pas été poussée par un policier !

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Monsieur le président, je crois que nous sommes attachés à la séparation des pouvoirs. C’est d’ailleurs le cœur des travaux que nous menons. Vous vous prêtez en tant que parlementaire à une mise en cause du Président de la République qui est, à mon sens, contraire aux principes de notre Constitution.

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne le crois pas. La liberté d’expression est consacrée en ces lieux.

M. Didier Paris, rapporteur. Merci, monsieur le ministre, de répondre aussi précisément aux questions qui vous sont posées, et d’avoir dressé ce qui vous semble l’état actuel des défis auxquels nous sommes collectivement confrontés. Je vous rejoins sur les bornes qui s’imposent à notre commission d’enquête s’agissant de la séparation des pouvoirs, des enquêtes en cours, etc. Ce rappel est régulier. Nous voyons bien que les frontières sont parfois ténues.

Je vous avais adressé un questionnaire qu’il n’est pas question de parcourir dans le détail, mais dont je souhaite reprendre un ou deux points.

Nous sommes confrontés à une situation délicate en France du fait de l’article 11 du code de procédure pénale. Que se passe-t-il dans une situation où seul le procureur est en capacité de s’exprimer ? La législation devrait-elle, selon vous, évoluer pour que le pouvoir exécutif puisse s’exprimer en certains cas ? Vous avez dit vous-même être confronté à une contradiction majeure entre le devoir de rassurer une population qui en a besoin et le respect de l’article 11 du code de procédure pénale. Les services de police et de gendarmerie devraient-ils avoir un espace d’expression aux côtés ou, le cas échéant, sous le contrôle du procureur de la République ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Le droit de communiquer est encadré par l’article 11, alinéa 3 du code de procédure pénale. Une délégation aux services de police judiciaire est d’ores et déjà possible.

En pratique, les services de police et de gendarmerie sont associés à la communication du procureur. Ce dernier préconise parfois que telle ou telle personne s’exprime. À l’inverse, dès lors que les services d’enquête sont sollicités aux fins d’une expression publique sur une enquête judiciaire, ils doivent en aviser le procureur de la République et caler d’une part l’autorisation de parler et d’autre part les éléments sur lesquels ils peuvent s’exprimer. Des instructions très claires ont d’ailleurs été rappelées en interne par le directeur général de la police nationale et le directeur général de la gendarmerie nationale.

Votre question est plus large et reprend la première partie de mon propos concernant l’immédiateté et la propagation de fausses rumeurs. Nous faisons ce dernier constat en permanence. Nous pourrions illustrer ce point par de multiples exemples, sur les champs politique ou judiciaire. J’ai vu sortir des choses absolument ahurissantes !

Le procureur ne se précipite pas pour parler. Il veut la certitude de l’information. Cependant, une pression médiatique importante s’exerce. Les conditions encadrant le droit de communication du procureur de la République apparaissent parfois trop strictes, alors même que le besoin d’information des citoyens est important et n’est assouvi que par les chaînes d’informations en continu et les réseaux sociaux, qui quelquefois s’alimentent les uns les autres et laissent dire tout et n’importe quoi. Il se pose là une vraie difficulté. Des modifications législatives pourraient à mon sens être envisagées afin de prendre en compte l’évolution de notre société en société de l’information.

En ouvrant ce débat, je sais aussi la limite d’une parole politique sur un sujet qui doit rester judiciaire.

Nous voyons par ailleurs comment les procureurs ont commencé à intégrer cette dimension, en communiquant davantage. Des discussions ont lieu constamment entre les préfets – dès lors qu’il s’agit d’événements d’une certaine gravité – et les procureurs autour des communiqués de presse à diffuser.

Nous sommes de toute façon confrontés au fait que le monde médiatique est un Moloch qui a besoin d’être alimenté. En l’absence de matière, il s’auto-alimente avec n’importe quoi. Il est donc essentiel de déployer une parole millimétrée susceptible de fournir des éléments factuels, sans gêner pour autant le déroulement de l’enquête.

M. Didier Paris, rapporteur. Je ne réagirai pas à vos propos, car il s’agit là d’un débat de fond qui pourrait nous entraîner loin.

Notre commission d’enquête a procédé à environ 50 auditions depuis le début de ses travaux. L’impact des procédures judiciaires en cours – celle de l’affaire Fillon, par exemple – sur la notion d’indépendance de la justice est prégnant.

Vous semblerait-il possible, concevable, souhaitable ou nécessaire de geler les enquêtes pénales à des moments cruciaux de notre démocratie, en particulier l’élection présidentielle – sans interdire pour autant les constatations flagrantes ? Cette possibilité a été évoquée à plusieurs reprises, sans faire l’unanimité.

Vous êtes ministre de l’intérieur. Considérez-vous que les « boules puantes » pouvant être lancées dans un processus démocratique, notamment pour l’élection du Président de la République, pourraient être gelées, ou qu’il s’agit d’un fonctionnement normal que l’on ne peut bloquer ? Il est vrai cependant qu’un tel gel serait complexe à mettre en œuvre.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. L’indépendance et l’impartialité constituent deux des principes fondamentaux de notre système judiciaire. L’indépendance de l’autorité judiciaire est la garantie que les juges seront à l’abri des pressions et des menaces, y compris celles de moments particuliers. L’impartialité désigne quant à elle l’action de juger à charge et à décharge ainsi que le devoir de contrôler la légalité des actes d’enquête – gardes à vue, perquisitions – et leur proportionnalité au regard de la gravité appréciée des faits.

S’agissant des « boules puantes », le procès médiatique est généralement plus puissant que celui de l’instruction judiciaire, mais il peut être amplifié par l’expression de la mise en cause judiciaire. Ce procès médiatique perturbe tout, en tout cas, à un moment donné. Or l’enquête judiciaire peut permettre d’en sortir ou de l’éclairer. Toutefois, ce n’est pas toujours le cas. Vous avez cité une affaire précise, sur laquelle je ne me prononcerai pas. Le procès médiatique reste plus fort. Une information parue dans un journal paraissant le mercredi, même si elle est contestée ou niée par le mis en cause, est considérée de toute façon comme une information réelle. Elle est répétée dix fois, vingt fois, trente fois par tous les médias et l’on peut connaître alors certains emballements. Quelques mois plus tard, l’enquête judiciaire ou une commission d’enquête parlementaire pourrait exposer les faits et rétablir la vérité, mais le procès médiatique aura déjà fait son office.

Geler les enquêtes pénales à l’approche des élections – de l’élection présidentielle en particulier – ne paraît pas approprié. Cette mesure constituerait une atteinte majeure au principe de libre accès au juge pour tous. De plus, la réalisation d’investigations pénales concourt à la préservation de l’intérêt public au-delà des intérêts privés pouvant être mis en cause. Notre opinion publique aurait en outre le sentiment qu’une nouvelle fois la classe politique veut échapper à l’application du droit, et qu’il existerait pour elle une justice spécifique.

Il existe cependant des usages. Les magistrats sont des gens intelligents. Ils savent jauger la proportionnalité de leurs actes et éviter – sauf en cas de risque de trouble à l’ordre public ou de fuite – de se heurter au temps médiatique, dont ils subissent également la pression. Cela relève de l’intelligence d’appréciation du magistrat.

Je ne suggérerai donc pas de modification législative visant à suspendre le temps électoral – d’autant que certaines personnes régulièrement candidates à des élections pourraient en profiter pour organiser leur propre impunité pénale !

M. Didier Paris, rapporteur. Merci pour la franchise de votre réponse.

Nous avons auditionné les syndicats de police le 1er juillet. Je les ai trouvés assez calmes. Ils ont souligné notamment la faible attractivité des métiers de la police judiciaire au sein de la police nationale, et le fait que le manque d’enquêteurs peut avoir un impact sur l’indépendance de la justice, qui n’a pas dès lors les moyens de son action. Par quels moyens pourrions-nous rattraper cette situation, qui paraît aux yeux des syndicats extrêmement délicate ?

M. le président Ugo Bernalicis. Le nombre et la répartition des OPJ dans les services font-ils l’objet d’un suivi et d’un pilotage spécifiques ?

M. Didier Paris, rapporteur. Vous pourrez transmettre des éléments a posteriori.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Nous vous transmettrons des éléments en réponse à votre dernière question. Nous disposons effectivement de tableaux de bord sur ce sujet. Nous vous communiquerons également les moyens alloués aux services de police judiciaire.

Vous évoquiez la crise de recrutement que connaissent certains territoires de police judiciaire.

Au total, 100 450 équivalents temps plein sont mobilisés sur des fonctions judiciaires, mais ils ne le sont pas forcément tous à temps plein. J’ai précisé plus haut la spécificité de l’organisation de la gendarmerie sur ce point. Plus de 5 milliards d’euros sont mobilisés pour les missions de police judiciaire.

Nous assistons à une crise de la police judiciaire. Je confirme par ailleurs que les organisations syndicales sont toujours assez calmes, pour reprendre vos mots, même si elles sont quelquefois revendicatives, ce qui est bien naturel et légitime ! Pour ma part, je respecte tous les syndicats et ne fais pas de distinction entre eux. Par nature, un syndicat, lorsqu’il est représentatif, mérite le respect. Vous avez reçu le 1er juillet les syndicats représentatifs de la police, et vous pourriez recevoir aussi le Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie, instance de représentation des gendarmes, qui portera probablement sur la question judiciaire le même commentaire que celui que je vous livre.

La crise des vocations est liée à la complexité et à la paperasserie qui dominent le travail de police judiciaire. Les efforts que nous pouvons faire pour remédier à cette lourdeur de procédure n’apparaissent pas suffisants sur le terrain. La dématérialisation y contribuera néanmoins, notamment le procès-verbal dématérialisé de « délictualisation » d’usage de stupéfiants. En moyenne, lorsque quelqu’un était contrôlé faisant usage de produits illicites, trois heures de procédure étaient nécessaires pour la police judiciaire, suivies de trois heures de procédure en magistrature, pour aboutir dans 10 à 15 % des cas, au mieux, à un rappel à la loi.

La police judiciaire représente 40 % de nos effectifs, 4,3 millions d’infractions relevées, 44 000 gardes à vue, et 60 % de taux d’élucidation en 2019. Elle connaît cependant une crise des vocations qu’il nous faut tenter de résoudre. Des aménagements statutaires ont été décidés, ainsi que des accompagnements spécifiques sur certains territoires. Je vous communiquerai les informations relatives aux tensions que nous connaissons.

Une mesure importante est celle du taux d’OPJ ramené à la population. En la matière, nous constatons de véritables carences. De manière générale, nous rencontrons d’importantes difficultés sur notre territoire en matière de police, notamment en région parisienne. Les élèves sortis d’école se rendent souvent dans cette dernière région car ils n’ont pas d’autre choix territorial, mais n’ont rapidement qu’un seul souhait : celui de regagner leur région d’origine, ce qui est parfaitement légitime. Il nous faut travailler sur ce sujet. Nous lançons pour ce faire des programmes de fidélisation à destination des OPJ, en particulier sur la plaque parisienne.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous êtes à la tête de la police et de la gendarmerie nationale. Vous êtes aussi le patron des préfets sur les territoires. Nous étudierons au Parlement la prolongation de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (loi SILT) s’agissant de la police administrative, pour une période qui reste à déterminer.

Cette fonction de police administrative qui fait notamment appel à des visites domiciliaires – sur décision validée par le juge des libertés et de la détention (JLD) mais qui donnent lieu à de nombreux débats entre efficacité de la lutte contre la terrorisme et préservation des libertés individuelles – va-t-elle trop loin ? Faudrait-il revenir sur certaines dispositions, ou l’équilibre vous paraît-il atteint à cet égard par rapport à l’indépendance de la justice ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. L’équilibre se trouve dans le fait que l’on traduise tout cela dans une loi. Du point de vue du ministère de l’intérieur, nous souhaiterions pouvoir disposer plus librement de certains outils ou de certaines technologies, sous le contrôle du juge, pour pouvoir gagner en efficacité dans notre capacité d’intervention. À titre d’exemple, deux jours d’analyse des images de vidéoprotection de Lyon et de la commune voisine ont été nécessaires, par une trentaine d’enquêteurs, pour retracer le cheminement de l’auteur de l’attentat de Lyon. Avec d’autres outils d’analyse, cela aurait pu être fait plus rapidement. Le ministère de l’intérieur a de toute façon toujours le souhait de disposer des outils les plus efficaces.

Cependant, il faut tenir compte aussi du principe de liberté individuelle. Le débat parlementaire permet toujours de trouver un point d’équilibre entre ce principe et le principe d’efficacité. Ainsi, les parlementaires se sont montrés très vigilants sur ce point lors des débats relatifs à la loi SILT. Dans ce cadre, s’agissant de la police administrative, l’équilibre me semble atteint. Je n’ai connu aucun impact négatif sur des affaires judiciaires, étant donné que les mesures administratives interviennent en amont de l’enquête judiciaire. Les visites domiciliaires peuvent ainsi permettre la découverte d’éléments particuliers susceptibles d’entraîner l’ouverture d’une enquête. Les mesures administratives peuvent également intervenir après la condamnation, et n’interfèrent pas non plus par conséquent dans le temps judiciaire. Je pense notamment aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, mises en œuvre après la condamnation.

Mon sentiment est qu’un équilibre est atteint, mais qu’il n’est pas immuable, y compris parce que nos adversaires utilisent les moyens technologiques les plus avancés. Face au développement de la commission de crimes, nous devons nous adapter. En matière de téléphonie mobile, la logique des écoutes téléphoniques – efficaces et très encadrées – se heurte à l’utilisation par nos adversaires de dispositifs très différents. Une conférence de presse se tient ce jour à La Haye sur une opération exceptionnelle conduite par la gendarmerie nationale française en matière de lutte contre la très grande criminalité dans le monde. Nous voyons combien nos adversaires savent technologiquement s’adapter. Pour cette raison, l’équilibre susmentionné doit être interrogé en permanence, pour que nous ne souffrions pas d’une asymétrie des méthodes. Notre objectif – en matière judiciaire, et dans le quotidien de nos forces de sécurité – est de protéger les Français.

Mme Cécile Untermaier. La question d’un statut indépendant de l’IGPN et de l’Inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) est évoquée. Quelles seraient les motivations d’un tel statut ? Quel lien avec l’indépendance de la justice ?

Les fuites interviennent dans la phase d’enquête et dans la phase judiciaire. Elles sont intolérables en ce qu’elles mettent en doute la procédure. Au sein de la police, des actions déontologiques et des enquêtes sur des comportements donnés sont-elles menées afin d’exclure ce risque ?

Ne faudrait-il pas revenir sur le principe du secret de l’instruction tant il est bafoué régulièrement ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je ne veux pas tomber dans le commentaire consistant à dire que les inspections, notamment dans le volet judiciaire de leur action, seraient complices de la police ou de la gendarmerie parce qu’elles en font partie. C’est le contraire. C’est parce que ce sont des femmes et des hommes qui connaissent parfaitement la maison qu’ils ont servie avant d’être à l’inspection générale qu’ils sont redoutés par les services. Je ne voudrais pas qu’il y ait de doute sur ce sujet.

Le sentiment de non-décision que l’on constate parfois est lié par ailleurs au temps judiciaire. Je vous communiquerai les rapports de l’IGPN et de l’IGGN, qui dressent un bilan de l’année 2019. Vous verrez que l’IGPN mène plusieurs enquêtes, et les transmet à la justice lorsque cela s’avère nécessaire. Je peux vous assurer qu’elle est crainte. Installer, au sein des services de police judiciaire, des personnes extérieures aux professions concernées ne serait pas de nature à améliorer les choses. Je ne veux pas laisser penser qu’il y aurait un affaiblissement du dispositif en matière d’inspection. C’est une vieille marotte. Il faut des gens formés pour mener des enquêtes. Des représentants d’associations, par exemple, n’auront pas forcément la formation nécessaire pour le faire, et ne sont pas en outre tenus aux mêmes contraintes de secret que des fonctionnaires de police ou de gendarmerie.

L’IGPN et l’IGGN n’ont pas de pouvoir de sanction. Comme je l’ai annoncé en conférence de presse le 8 juin, j’ai souhaité que l’on ait une approche plus globale sur certains dossiers. Je prends l’exemple des enquêtes déclenchées après la disparition puis le décès de Steve Maia Caniço lors de la fête de la musique à Nantes. Dans un premier temps, dans les jours qui ont suivi la disparition, nous avons sollicité une enquête de l’IGPN. Celle-ci a établi plusieurs questionnements mais n’a pas apporté toutes les réponses car le champ de son action était limité. Dans un second temps, après la remise du rapport de l’IGPN, j’ai saisi l’Inspection générale de l’administration (IGA) pour avoir un champ plus global d’investigation – incluant la dimension préfectorale, l’organisation, en amont, des conditions de sécurité encadrant cette manifestation en lien avec la commune de Nantes, etc. Sur la base de ce rapport, j’ai pris des décisions relatives aux personnes en responsabilité et au maintien de l’ordre en bord de rivière, de nuit.

Dans cet esprit, j’ai souhaité une réforme des inspections impliquant la création d’un collège des inspections générales du ministère de l’intérieur présidé par l’IGA et comportant en son sein les responsables de l’IGPN et de l’IGGN ainsi que plusieurs profils variés, dont un procureur. Ce collège peut, à la demande du ministre, évoquer plusieurs dossiers voire évaluer un rapport de l’inspection générale qui lui est soumis ou demander des compléments d’information. L’idée est de renforcer le rôle de l’IGA sur les enquêtes les plus importantes, car elle porte une diversité de profils et de champs d’investigation utile pour éclairer les décisions. Nous en avons en outre installé un comité d’évaluation de la déontologie au sein de l’IGPN réunissant des avocats, des magistrats, des journalistes, des associations et des particuliers afin de travailler sur plusieurs sujets – contrôle d’identité, usage de la force, etc. – et d’éclairer la décision. Ce comité n’a toutefois pas vocation à enquêter, car il n’est pas compétent pour le faire.

Je réaffirme le caractère intolérable des fuites. C’est une faute professionnelle grave. Il existe deux types de fuites. Le premier est la fuite d’informations – si l’on communique, par exemple, que la police est en train de réaliser une opération à tel endroit…

M. le président Ugo Bernalicis. Il arrive que nous ayons l’information en temps réel dans la presse.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Nous avons de nombreuses affaires comme cela, où les journalistes demandent confirmation au service d’information et de communication de la police. Il s’agit d’indiscrétions intolérables.

Il existe aussi les fuites de procédure, et les communications sur des procédures. Des conférences de presse sont ainsi organisées sur des faits de procédure, où je suis interpellé pour fournir des réponses, alors même que je n’ai aucune information judiciaire sur le dossier !

Les policiers sont soumis à une obligation professionnelle de discrétion. Cette obligation est inscrite dans le code de sécurité intérieure et des sanctions interviennent si elle n’est pas respectée. Des poursuites disciplinaires sont possibles après saisie des inspections d’une enquête administrative pour violation du secret de l’enquête. L’exemple de l’affaire de Mme Legay entre dans ce cadre.

Dans les faits, il est très difficile de savoir d’où provient la fuite et d’identifier l’enquêteur ou l’avocat qui a fourni l’information, d’autant que les journalistes, par nature, protègent leurs sources. Je ne vous suggère aucune modification législative sur ce point et m’en veux le garant. Il reste que ce système génère sa propre protection, ce qui constitue une véritable difficulté. Pour autant, je ne nous invite pas à remettre en cause le principe fondamental de protection du secret des sources pour les journalistes.

M. Olivier Marleix. Je reviens sur l’affaire des fadettes qui a enflammé à juste titre le barreau de Paris depuis les révélations du Point. Plusieurs dizaines d’avocats ont vu leurs relevés téléphoniques épluchés. Maître Jean Veil expliquait le 1er juillet à la télévision que les soixante avocats de son cabinet avaient tous été concernés. D’autres, comme Maître Dupond-Moretti, ont été géolocalisés. La procureure générale que nous avons interrogée sur le sujet a semblé dire que le cadre légal ne paraissait pas interdire cette pratique. La loi prévoit une protection pour les journalistes, mais pas pour les avocats. Cet exemple de « pêche au chalut » qui semble être allé plus loin vous préoccupe-t-il ? Faudrait-il compléter notre législation pour mieux protéger les avocats ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je n’ai aucune information sur l’affaire évoquée. Tant mieux, d’ailleurs ! Elle est ancienne, et ne relève pas du ministère de l’intérieur. Je ne dis pas cela pour me défausser, mais parce qu’elle se situe dans un cadre judiciaire…

M. Olivier Marleix. Oui, oui !

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. J’ai bien noté que plusieurs dizaines d’avocats et de magistrats auraient été suivis dans cette affaire.

Il s’agit de fadettes demandées dans le cadre d’enquêtes judiciaires. Comme vous le savez, deux types de techniques peuvent être utilisés. Certaines n’entrent pas dans le cadre judiciaire, mais le système est extrêmement contrôlé. Dans ce contexte, cette opération ne serait jamais passée. Je le vois d’expérience dans les demandes faites par nos services, qui sont visées par le Premier ministre et soumises à une commission chargée de contrôler attentivement ces sujets. En l’occurrence, il ne s’agit pas du tout du même dispositif.

Votre question est plus politique, mais ne relève pas du ministère de l’intérieur. Il faut protéger certaines professions, par nature, mais cela ne les exonère de rien en matière de respect du droit.

M. Olivier Marleix. La fuite revient, selon l’expression du président Mitterrand, à « jeter aux chiens » certaines personnes avant que toute enquête aboutisse et que tout procès équitable ait lieu. Vous avez évoqué le fait que l’IGPN pouvait être saisie. J’ai relu avec attention l’excellent rapport de Didier Paris et de Xavier Breton sur le secret de l’enquête et de l’instruction et n’y ai pas trouvé d’éléments quantitatifs relatifs au nombre de saisines de l’IGPN sur cette question. Cela me paraît important.

À chaque fois qu’une victime de fuite saisit le parquet, les procureurs classent systématiquement l’affaire sans suite, ce qui est extrêmement regrettable. Les convocations faites peuvent d’ailleurs paraître insuffisantes.

N’y a-t-il pas une marge de progression du côté de l’IGPN pour que le ministère de l’intérieur puisse attester, en toute sérénité, que les fuites ne viennent pas des forces de l’ordre ? Je ne crois pas que ces dernières soient fréquemment à l’origine des fuites.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Le rapport de l’IGPN ne contient pas d’informations quantitatives sur ce point. Je pourrais passer une commande en ce sens.

Il existe différentes sources possibles de fuites. Il faut trouver un point d’équilibre entre la liberté d’informer et la protection. En réalité, ce n’est pas sur le secret des sources que l’on devrait agir, si vous vouliez aller plus loin dans le domaine, mais sur la protection des pièces judiciaires – qui devraient relever d’une classification interdisant de les rendre publiques. Cela se heurte toutefois au devoir d’information. C’est toute la difficulté d’un système transparent qui devient asymétrique.

Il faut réaffirmer sans cesse que toutes les pièces d’une enquête sont protégées par le secret – procès-verbaux, preuves recueillies, témoignages, techniques d’enquêtes utilisées. Seules les personnes concourant à l’enquête doivent en avoir connaissance. Elles sont aussi les seules à être soumises au secret de l’enquête. Par conséquent, le juge, le procureur, le greffier, l’enquêteur, l’interprète, l’expert, ou le policier pourraient être mis en cause, mais pas forcément d’autres personnes susceptibles de relayer l’information.

Cependant, même si vous décidiez d’interdire l’évocation de tout document classé dans le cadre d’une procédure, ce dernier sortirait quand même dans l’anonymat sur les réseaux sociaux. Cela ne constituerait donc pas une sécurisation suffisante. En revanche, les sanctions pourraient être prises plus systématiquement. Je rappelle que le code prévoit un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende. Toute la difficulté est de remonter à la source de l’information dans de bonnes conditions. Il nous faut réaffirmer que la seule exception au secret de l’enquête concerne le procureur.

M. Olivier Marleix. L’un de vos prédécesseurs, ancien ministre de l’intérieur et qui a été également directeur général de la police nationale, écrit dans un livre à propos d’une enquête dont il a fait l’objet : « Est-il admissible que l’OPJ qui m’auditionne reçoive, gêné, un coup de téléphone du ministère de l’intérieur l’interrogeant sur mes propos alors que mon interrogatoire n’est pas encore terminé ? L’OPJ s’empresse de faire savoir à son interlocuteur qu’il ne peut lui répondre, le renvoyant vers ses supérieurs. Reste une question : par quelles facultés le ministère parvient-il à trouver si facilement l’OPJ qui m’interroge ? ».

Cette pratique a eu lieu devant témoin, puisqu’un avocat était présent. Si vous vouliez missionner l’IGPN sur ce dossier, il y a un témoin !

Ce genre de pratique vous paraît-il encore possible dans votre ministère ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Ce n’est pas la règle. C’est même prohibé. Je n’aurais pas la candeur de vous dire qu’il n’existe pas de personne qui souhaite avoir des informations. Cependant, je n’ai jamais vu passer de commandes au niveau de mon cabinet.

Si c’est vrai – et je ne le remets pas en cause –, un tel coup de fil pendant une audition est totalement scandaleux ! Ce n’est pas une procédure normale. Si c’est arrivé, c’était certainement exceptionnel. L’usage et les principes sont totalement opposés à ce qui vient d’être évoqué et dont je ne conteste pas la réalité, ne connaissant pas l’affaire.

Mme Naïma Moutchou. Je vous rejoins sur le problème du temps auquel se heurte la justice, et qui me semble majeur. Le temps s’écoule souvent au détriment du bon fonctionnement de la justice. Le temps médiatique n’est pas le temps politique et n’est jamais le temps judiciaire. La justice peut donc se trouver sous pression. Or une justice sous pression ne travaille pas dans la sérénité et n’est pas indépendante.

Je vous rejoins également sur la question relative au défi représenté par les fuites. Il s’agit d’un enjeu central. Les fuites dans le secret de l’enquête, notamment dans les affaires sensibles, sont nombreuses. Dans ce type d’affaire, le secret de l’enquête ne relève plus que du secret de polichinelle ! Plusieurs pistes sont à l’étude pour tenter d’y remédier. Le problème est l’équilibre entre le respect du secret et le droit à l’information. Dans les débats d’intérêt général, ce dernier est un principe à valeur constitutionnelle, et c’est très bien ainsi. Les journalistes doivent pouvoir remplir leur mission, qui est une mission de haute importance. Ils sont les « chiens de garde de la démocratie », pour reprendre l’expression de la Cour européenne des droits de l’homme.

Plusieurs solutions sont néanmoins à l’étude. Je voudrais saluer à ce titre l’excellent rapport remis sur ce sujet par notre rapporteur et Xavier Breton. Je voudrais également vous soumettre une proposition de bon sens visant à sensibiliser les forces de sécurité, notamment dans la police nationale, sans distinction de grades, sur les questions de communication et de prises de parole. Qu’en pensez-vous ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Vous avez évoqué la pression temporelle et médiatique qui pèse sur l’ordre judiciaire. Nous avons tous en tête des affaires où certains considèrent que la seule réponse judiciaire adéquate est celle qui est conforme à leurs aspirations personnelles, et le théorisent parfois dans le champ politique ou médiatique, de façon assez surprenante. Ils en viennent à dire que leur mise en cause éventuelle relèverait forcément du complot politique – parfois même en direct lors d’une interpellation. J’ai en tête des interpellations qui ont eu lieu il y a quelques jours dans une grande ville du sud de la France, qui étaient commentées et dénoncées au fur et à mesure sur les réseaux sociaux alors même que la personne mise en cause a, en définitive, reconnu des faits d’agression. Cette pression médiatique est insupportable pour la justice.

J’évoquais plus haut le Moloch médiatique qui a besoin d’être alimenté. Vous suggérez un élément de réponse que je partage. Je pense que nous avons intérêt à élargir les conditions de communication du procureur et à octroyer un droit de communication aux services enquêteurs. L’annonce d’un bilan victimaire pourrait revenir aux sapeurs-pompiers, par exemple. Il faut donner des possibilités d’expression à ceux qui sont au cœur de l’enquête et ne pas se crisper sur le fait que toute expression devrait être conditionnée.

Dans les faits, le procureur peut déjà autoriser policiers ou gendarmes à s’exprimer. Des échanges locaux ont lieu avec le préfet. Sur les affaires locales en particulier, nous avons tout intérêt à favoriser des expressions factuelles, non susceptibles de gêner l’enquête, afin d’apaiser et d’expliquer la situation lorsque la lecture qui en est faite est éloignée de la réalité des événements.

Il faut tenir compte ensuite des questions de perception. Face à une violence urbaine, il y a forcément une part d’émotion, y compris au ministère de l’intérieur. Cependant, une mise en perspective s’effectue sur la base du travail des services.

Ce travail pourrait être intéressant, mais implique d’avoir une parole plus libérée, sans gêner pour autant l’enquête judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. De très nombreuses affaires concernant des personnes victimes de violences avérées – perte d’un œil, etc. – lors de manifestations se sont soldées par des classements sans suite. Ces classements sont suite sont dus au fait que l’on n’a pas réussi à trouver la personne responsable du tir de lanceur de balles de défense (LBD), le cas échéant, ou du lancement de la grenade responsable de la blessure. Mon collègue Loïc Prud’homme en a fait les frais. Nous vous avions interrogé à ce sujet lors des questions au Gouvernement. Il a subi un matraquage, filmé par un journaliste. Or cela s’est traduit par un classement sans suite, l’auteur des faits n’ayant pas été retrouvé.

Pourtant, lors des réponses aux questions au Gouvernement, vous avez fait le récit des événements disant que Loïc Prud’homme avait brandi sa carte de député. Vous aviez visiblement bénéficié d’une remontée d’informations sur le sujet qui pourrait peut-être vous permettre, à vous, de trouver l’auteur des faits ! Je m’interroge, en fonction de ce que nous nous disons ce jour, sur le classement sans suite auquel cette affaire a abouti.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. J’ai bien noté l’intitulé de la commission que vous présidez. Il s’agit d’une commission d’enquête relative aux obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Or votre question interroge l’indépendance du pouvoir judiciaire, puisque vous mettez en cause une décision de justice, celle du classement sans suite.

Lorsqu’il y a un classement sans suite, j’en prends acte. Je ne le commente pas ni ne le conteste. Lorsque des gens scandent « Suicidez-vous ! » en s’adressant à la police, il peut m’arriver de trouver choquant qu’en définitive un magistrat décide un classement sans suite et que cela ne fasse pas l’objet de poursuites. Cependant, je ne m’exprime pas sur ce sujet, car je veille à l’indépendance du pouvoir judiciaire.

Quand un procureur prend, seul, la décision de classer sans suite, je ne voudrais pas laisser penser que cette décision découle d’un appel du préfet ou du ministre de l’intérieur. Cette décision est prise à la suite d’une enquête. Le juge décide si l’enquête doit se poursuivre, ou si l’affaire doit être classée sans suite.

Je suis, comme vous, attaché à regarder ce qu’il se passe sur les réseaux sociaux. J’ai souvenir d’avoir vu, de mes yeux, non pas des éléments d’enquête qui m’auraient été communiqués mais plusieurs vidéos impliquant M. Prud’homme et le montrant en train de brandir sa carte. Dans mon interprétation des faits, il n’a pas été agressé par les forces de sécurité intérieure qui lui demandaient de ne pas franchir le barrage qui avait été constitué. L’immunité parlementaire n’affranchit pas du respect de la loi. Je ne reviens pas sur cette affaire. Ce que je sais, c’est qu’à ce moment-là il aurait pu ne pas aller dans cette rue, fermée conformément aux instructions délivrées sous l’autorité du préfet de Gironde qui gérait la manœuvre de protection du centre-ville de Bordeaux.

Je me suis prononcé sur la base de vidéos publiques diffusées sur les réseaux sociaux, pour défendre l’honneur de nos forces de sécurité dont je pensais qu’elles étaient injustement mises en cause et qui le sont d’ailleurs très souvent. Ma responsabilité est de défendre leur honneur.

M. le président Ugo Bernalicis. Ma question ne portait pas sur l’objet du classement sans suite – le procureur classe sans suite s’il n’a pas d’éléments – mais sur le fait que le procureur ne parvienne pas à obtenir d’éléments dans un certain nombre d’enquêtes.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Le procureur a considéré que les éléments dont il disposait le conduisaient à classer l’affaire sans suite.

M. le président Ugo Bernalicis. En l’espèce, il n’a pas réussi à authentifier l’auteur de l’acte, ce qui interroge car cela s’est produit dans de nombreuses affaires où des personnes avaient perdu un œil.

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je n’ai pas d’éléments de procédure sur ce point.

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne sais pas où M. Prud’homme en est dans sa procédure. Je ne crois pas qu’il ait saisi qui que ce soit, mais je le lui conseillerai.

M. Erwan Balanant. Les pressions médiatique, sociale, et politique font partie du débat public.

À ma connaissance, un classement sans suite n’est pas justifié publiquement. Les parties n’en sont même pas nécessairement informées. Il faudra que l’on regarde cela attentivement. Les procureurs font des efforts de communication. Nous l’avons vu avec M. Molins sur le terrorisme, dont les points d’étape étaient appréciés par les Français. Dans la mesure où le secret de l’instruction est un secret de polichinelle, n’y aurait-il pas des réflexions à avoir sur l’organisation de la communication autour des dossiers ? Peut-être pourrions-nous envisager une explicitation voire une diffusion des raisons des classements sans suite ?

M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. Je transmettrai à la justice.

Le classement sans suite est justifié par le procureur, si l’auteur des faits est inconnu. Celui qui a déposé plainte peut faire appel de cette décision.

Les affaires récentes du Burger King et les décisions prises à Strasbourg montrent l’absence d’impunité. L’ensemble des procédures sur lesquelles la justice a été saisie à la suite d’enquêtes de l’IGPN, notamment concernant les manifestations dites des « gilets jaunes », le montre également. Les 55 000 manifestations étaient, pour l’essentiel, illégales car elles ne respectaient pas le principe de base de la déclaration de manifestation. Dès qu’une plainte est déposée, une instruction a lieu. Si des éléments conduisent à sanctionner des fautes, ces sanctions sont prises. Ce principe est essentiel à la bonne exécution du droit. Il n’existe pas en la matière de système de protection des forces de l’ordre. Je rappelle néanmoins que les forces de l’ordre sont les seules légitimes à utiliser la force et que l’utilisation de la force n’est pas une faute en soi. Il me semble nécessaire de le préciser.

Je tiens à votre disposition le bilan des enquêtes judiciaires de l’IGPN sur les manifestations des gilets jaunes ainsi que l’ensemble des analyses relatives aux signalements qui ont été faits et le bilan des décisions judiciaires qui en ont découlé.

À travers une question concernant un député de La France insoumise, je ne voudrais pas qu’on laisse penser qu’il n’y aurait pas de justice pour la police. La police porte en elle-même cette exigence de justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci.

Audition du jeudi 2 juillet 2020

À 15 heures : M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, accompagné de M. Julien Quéré, conseiller à la cour d’appel, chargé de mission à la première présidence

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, à la suite des auditions qui ont eu lieu ces dernières semaines, notre commission d’enquête a souhaité entendre à nouveau M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, que nous avions reçu le 6 février dernier. Il sera entendu également en tant qu’ancien président du tribunal de grande instance de Paris, poste qu’il a occupé entre 2014 et 2019. Il est accompagné de M. Julien Quéré, conseiller à la cour d’appel de Paris et chargé de mission à la première présidence. Messieurs, je vous remercie de votre présence.

Je vais vous donner la parole pour une intervention liminaire, si vous le souhaitez. Mais auparavant, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite à lever la main droite et à dire : « je le jure ».

(M. Jean-Michel Hayat et M. Julien Quéré prêtent successivement serment.)

M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, j’ai cru comprendre que vous souhaitiez me réentendre sur la période durant laquelle j’ai exercé mes fonctions de chef de juridiction du tribunal de grande instance (TGI) de Paris, aujourd’hui tribunal judiciaire de Paris. Je suis prêt à répondre immédiatement à vos questions.

M. le président Ugo Bernalicis. J’irai droit au but. Cette audition fait suite aux déclarations de l’ex-procureure de la République financière, Éliane Houlette, au sujet de l’affaire concernant M. François Fillon. Mme Houlette a fait état de l’atmosphère tendue dans laquelle se trouvait le parquet national financier (PNF) face aux demandes du parquet général. Est arrivée très vite sur la table la question de l’ouverture d’une information judiciaire, demande formalisée par un courrier de la procureure générale dont il nous a été fait lecture. Le recours à l’information judiciaire a finalement été décidé par le PNF une semaine plus tard, pour un autre motif juridique.

La question de la désignation du juge d’instruction dans cette affaire a également été posée par voie de presse, et elle a été évoquée par M. Renaud Van Ruymbeke, doyen des juges d’instruction au moment des faits, que nous avons entendu la semaine dernière.

Ma première question est simple : comment se sont passées la désignation de M. Serge Tournaire dans l’affaire impliquant M. Fillon, acte qui relevait alors de vos prérogatives, et la suite de l’instruction ?

M. Jean-Michel Hayat. Je vais essayer de vous répondre de la manière la plus claire possible, en commençant par détailler la succession des faits et le mode de désignation des juges d’instruction qui, à Paris, est un peu plus compliqué qu’ailleurs en raison de la taille de la juridiction, où il y a désormais soixante-dix-neuf juges d’instruction.

C’est en réalité deux jours avant l’ouverture effective de l’information judiciaire dans le dossier Fillon, le mercredi, qu’Éliane Houlette m’a passé un coup de fil très bref pour m’en informer. Je n’ai participé à aucune réunion, je n’ai rien su de ce qui s’était passé auparavant et me tenais à 1 000 lieues de tout cela. Le vendredi, en fin de matinée ou en début d’après-midi, le dossier arrive à ce qu’on appelle le bureau 101, c’est-à-dire le secrétariat de la première vice-présidente chargée du service pénal, ce qui marque véritablement l’ouverture de l’information.

S’agissant de la désignation des juges d’instruction, un tableau de roulement organise une permanence pour tous les pôles dès lors qu’une personne est déférée. Cela signifie qu’à l’issue d’une garde à vue de quarante-huit ou quatre-vingt-seize heures, selon les cas et le type de procédure, la personne concernée est présentée à un juge d’instruction aux fins de mise en examen. Elle doit comparaître à l’issue de sa garde à vue et transite par un lieu d’attente gardé. Le système de permanence permet de savoir quel juge prendra le dossier.

Pour ce qu’on appelle les ouvertures sur courrier, en revanche, le tableau de roulement ne s’applique pas : il s’agit de désignations gérées par la présidence, en l’occurrence la première vice-présidente chargée du service pénal.

En réalité, le tableau de roulement fonctionne moins qu’on ne l’imagine pour les ouvertures d’information. Rien que pour le service général, 25 % des ouvertures d’information se font sur courrier : ce sont les très nombreuses plaintes déposées dans des affaires de presse, d’injures raciales, de diffamation, ou dans des procédures parfois ouvertes contre X pour des infractions extrêmement sensibles. La question du juge de permanence ne se pose donc pas. Au pôle antiterroriste, les ouvertures se font aussi très souvent sur courrier, par exemple quand on souhaite démanteler un réseau, qu’on n’a pas encore identifié tous les auteurs des faits et qu’ils n’ont donc pas été déférés. Au pôle santé publique, ce sont près de 95 % des dossiers qui sont ouverts sur courrier. Au pôle financier, en dehors de quelques ouvertures sur défèrement, ce sont aussi des ouvertures sur courrier.

Il est également important de comprendre que, même en cas de défèrement, le seul moment où la présidence peut véritablement mettre en place une co-saisine ou une collégialité, c’est lors de l’ouverture de l’information. Depuis que je suis chef de juridiction, j’ai toujours veillé à faire en sorte que les magistrats travaillent en co-saisine, c’est-à-dire à deux, ou plutôt en collégialité, à trois, car cela permet un débat et une majorité peut se dégager s’il y a une divergence d’appréciation – ce n’est pas un scénario complètement artificiel.

Les ouvertures sur courrier concernent toujours des dossiers sensibles, ce que j’illustrerai par deux exemples : l’incendie de Notre-Dame et celui de l’usine Lubrizol à Rouen. Mais il y en a bien d’autres.

Pour les ouvertures sur courrier se pose donc la question du choix des magistrats. Les critères sont un peu les mêmes à chaque fois. Il faut être conscient que les affaires politico-financières présentent un risque pour les magistrats qui en sont saisis. Mon souci a toujours été de répartir le risque, en évitant d’attribuer systématiquement les dossiers aux mêmes juges. Toutefois, dans les dossiers les plus sensibles ou présentant les plus forts enjeux, je ne peux faire autrement que d’aller vers les magistrats les plus chevronnés. Dans toute société humaine, dans toute organisation, quand les enjeux sont considérables, on est tenu de limiter la part de difficultés liées à des tâtonnements procéduraux en allant vers les plus expérimentés.

Pour l’affaire Fillon, j’ai essayé de raisonner à partir de ces critères : collégialité, répartition du risque, expérience des magistrats.

Le pôle financier compte en mars 2017 neuf magistrats : Renaud Van Ruymbeke, Claire Thépaut, Serge Tournaire, Aude Buresi, Patricia Simon, Charlotte Bilger, Guillaume Daïeff, Roger Le Loire et Stéphanie Tacheau. Je devais aussi avoir à l’esprit qu’il fallait envisager la relève générationnelle, car un certain nombre de juges d’instruction allaient quitter à terme le pôle financier. Je me suis donc adressé aux magistrats en charge de ce qu’on appelle la délinquance astucieuse – expression complètement décalée par rapport à la réalité, qui désigne les escroqueries en bande organisée tels que les trafics de bitcoins et tous les trafics internationaux – pour essayer d’en faire « monter » quatre autres : Dominique Blanc, Sophie Mougenot, Clément Herbo et Cécile Lony.

Je savais que Guillaume Daïeff devait quitter le pôle financier à l’été 2017 en raison de la règle des dix ans ; il n’était donc pas concevable de lui confier pareil dossier. Charlotte Bilger est une magistrate talentueuse, mais son père tient un blog très polémique sur lequel il publie des propos très fréquemment hostiles à Nicolas Sarkozy. J’ai considéré qu’en la choisissant je la mettrais immédiatement en difficulté et que je provoquerais une polémique ; elle en était d’accord. Il se disait de Roger Le Loire qu’il envisageait de se présenter aux élections législatives comme candidat Les Républicains dans une circonscription de l’Eure, ce qui pouvait rendre sa désignation compliquée.

Quant à Patricia Simon et Claire Thépaut, sur lesquelles je m’attarderai quelques instants, elles ont été en charge de l’affaire dite des écoutes de l’Élysée, qui fait toujours autant de bruit en 2020. Elles ont été saisies de ce dossier peu de temps après la création du parquet national financier. Cette affaire a suscité dès le départ d’intenses polémiques qui, quatre ans plus tard, n’ont pas cessé, et dont je ne méconnais pas la gravité.

Pour être tout à fait précis, quand je prends mes fonctions en septembre 2014, ce dossier divise très profondément, en raison de deux actes qui ont mis et la magistrature et le barreau en ébullition. Le premier acte est la saisie par les juges d’instruction d’un document à la Cour de cassation : son premier président dit que le document ne peut pas être saisi, au motif qu’il est couvert par le secret du délibéré, mais il est retrouvé lors d’une perquisition. Le deuxième acte est l’interception de conversations téléphoniques entre Thierry Herzog, avocat de Nicolas Sarkozy, et le bâtonnier de l’époque, dans un climat d’écoutes et de perquisitions dans les cabinets d’avocats. Le dossier est donc sous très haute tension. Il fait l’objet de recours en annulation devant la chambre de l’instruction, qui valide les actes. Puis, le 22 mars 2016, de mémoire, la Cour de cassation annule la saisie et l’interception téléphonique.

J’ai considéré en conscience qu’il convenait de protéger ces deux collègues d’une nouvelle polémique, d’une nouvelle tension à l’ouverture même de l’information, et n’ai pas envisagé de désigner ces « deux dames » pour le dossier François Fillon.

Restent donc quatre collègues : Renaud Van Ruymbeke, Serge Tournaire, Aude Buresi et Stéphanie Tacheau.

Renaud Van Ruymbeke a été saisi de trois dossiers concernant le Front national : un premier, qui a été jugé récemment, sur les kits de campagne, et deux autres sur les assistants parlementaires européens, me semble-t-il. Ces dossiers ont été confiés au même cabinet parce qu’ils sont connexes : ils renvoient l’un à l’autre. Renaud Van Ruymbeke est également le juge d’instruction en charge des deux dossiers Balkany.

Je précise sous serment que, sous ma présidence, je n’ai jamais désigné Serge Tournaire dans un dossier susceptible de concerner M. Nicolas Sarkozy ; jamais. Un dossier arrive concernant, à l’époque, l’UMP : il s’agit, si j’ai bonne mémoire, d’un rapport des commissaires aux comptes qui contestent les comptes du parti. Je l’ai confié non pas à Serge Tournaire, mais à Renaud Van Ruymbeke.

[RECTIFICATIF (transmis par M. Jean-Michel Hayat par courriel à la commission d’enquête, le mercredi 8 juillet 2020 à 22h50) :

« J’ai déclaré involontairement un point inexact lors de mon audition du 2 juillet dernier et je souhaite pouvoir apporter une rectification à mes propos.

J’ai indiqué que le dossier d’information des pénalités de l’UMP ouvert contre X… avait été confié à M. Renaud Van Ruymbeke. Cette affirmation est parfaitement exacte mais il apparait qu’en réalité, il était le premier désigné au sein d’une collégialité composée de M. Serge Tournaire et de M. René Grouman.

Cela n’enlève rien à la suite de mes propos. C’est bien M. Van Ruymbeke qui a rendu une ordonnance de non-lieu, au terme d’une information dont je n’ai strictement rien su quant à son déroulement.

Pour être tout à fait précis, afin de préparer au mieux mon audition, j’ai demandé au 1er VP chargé du service pénal de l’époque qui avait été désigné dans ce dossier et M. Jean-Baptiste Parlos, actuellement premier président de la cour d’appel de Reims, m’a bien confirmé que c’était M. Van Ruymbeke qui avait été en charge de cette procédure.

C’est dire comme la collégialité mise en place dans ce dossier, ouvert un mois après ma prise de fonctions n’avait pas particulièrement focalisé mon attention.

Mais dans un souci de vérité, je tiens à apporter cette précision. »]

Se pose la question de savoir qui je dois désigner, alors que je n’ai jamais confié aucun dossier concernant Nicolas Sarkozy depuis que je suis président du TGI de Paris, soit 2014. C’est un problème de conscience. J’avais, je le savais, deux magistrats de très haut niveau, mais il m’est apparu que si je confiais le dossier à Renaud Van Ruymbeke, je risquais de déclencher immédiatement une polémique pour avoir désigné un juge d’instruction ayant dans son cabinet des dossiers impliquant deux candidats à l’élection présidentielle de 2017. J’ai surtout considéré qu’en agissant ainsi je ferais porter à ce magistrat un poids insupportable.

Il me restait par conséquent trois collègues de qualité : Serge Tournaire, dont je connaissais essentiellement la réputation en tant que juge d’instruction à la juridiction interrégionale spécialisée (JIRS) de Marseille, où il avait brillamment réussi ; Aude Buresi, une juge d’instruction chevronnée qui revenait d’un détachement à la Cour des comptes ; Stéphanie Tacheau, plus jeune magistrate, faisant partie de la relève générationnelle et aucunement marquée par des engagements particuliers. J’ai retenu cette collégialité, sachant que Serge Tournaire et Aude Buresi travaillaient ensemble sans difficultés ou tensions particulières dans d’autres dossiers.

Laissez-moi ajouter quelques précisions, pour être tout à fait complet, et pour bien tenter de vous convaincre que j’ai toujours essayé de répartir les risques et de confier les dossiers les plus sensibles aux magistrats les plus chevronnés. À peine l’élection présidentielle passée, en mai 2017, un nouveau dossier éclate : celui du Mouvement démocrate (MODEM), susceptible de concerner François Bayrou et Sylvie Goulard. Je désigne Charlotte Bilger et Patricia Simon. Pour l’affaire Business France, relative à une soirée à Las Vegas et à un arbitrage rendu par Muriel Pénicaud – affaire sensible s’il en est –, je désigne Renaud Van Ruymbeke et Dominique Blanc. Concernant la perquisition à La France insoumise, une affaire qui suscite un vif émoi et beaucoup de polémiques, je désigne Dominique Blanc et Pascal Gastineau. Pour un autre dossier ultrasensible qui va déclencher de nouvelles polémiques, l’affaire des Mutuelles de Bretagne, susceptible de concerner Richard Ferrand, je désigne Renaud Van Ruymbeke et Cécile Meyer-Fabre. L’affaire est dépaysée à la suite d’une décision de la Cour de cassation. Dans l’affaire dite Benalla, je désigne deux juges d’instruction du service général et dans l’affaire Carlos Ghosn, je désigne Bénédicte de Perthuis, issue du service correctionnel et qui vient de rejoindre le pôle financier. Tels ont été mes arbitrages.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci pour ces explications qui me semblent tout à fait claires.

M. Van Ruymbeke, qui était alors doyen des juges d’instruction, nous a dit lors de son audition qu’il n’avait pas été associé à votre décision et qu’il l’avait découverte dans la presse le lendemain. Je comprends que vous n’aviez à associer personne, mais comment expliquez-vous que vous ayez pris cette décision très lourde en restant aussi seul ? Vous avez peut-être eu des entretiens bilatéraux avec certains magistrats, mais pas avec M. Van Ruymbeke.

Nous avons discuté de ce sujet avec M. Pascal Gastineau, président de l’Association française des magistrats instructeurs (AFMI), que nous avons entendu à huis clos. La question de la désignation des juges d’instruction est toujours sensible. Comment faire pour que cela ne reste pas, pour vos successeurs, une décision toujours délicate et inconfortable à prendre ?

M. Jean-Michel Hayat. Le problème, c’est que la décision est extraordinairement lourde. Il faut éviter de discuter, de téléphoner car, comme vous l’avez vu, des conversations ont été interceptées au pôle financier. Imaginez donc qu’on retrouve un jour dans un journal une conversation avec un juge d’instruction sur sa capacité à traiter des dossiers concernant deux candidats à l’élection présidentielle !

Compte tenu du caractère exceptionnel de cette affaire, je savais que je devais me prononcer seul, après en avoir débattu avec la première vice-présidente chargée du service pénal et mon secrétaire général. J’ai considéré que cela aurait été très compliqué pour Renaud Van Ruymbeke, qui m’aurait dit qu’il n’y aurait pas de difficulté ; j’ai préféré le protéger, ce qui ne m’a pas empêché par la suite de lui confier les dossiers les plus compliqués. Il y a des moments dans la vie d’un chef de juridiction où celui-ci est renvoyé à sa propre solitude, parce qu’il n’a pas le choix. Le code de procédure pénale a été rédigé ainsi.

Si l’on en venait à un système de permanence pour les ouvertures sur courrier, cela poserait immédiatement des difficultés, compte tenu des nombreux éléments à prendre en compte. Il y a un moment où l’on doit décider.

M. le président Ugo Bernalicis. Si je comprends bien, vous décidez non pas seul, mais avec la première vice-présidente chargée du service pénal.

M. Jean-Michel Hayat. Oui, toujours.

M. le président Ugo Bernalicis. D’où cette question tout à fait naïve, derrière laquelle il n’y a aucune intention particulière : pourquoi ne pas associer le doyen Renaud Van Ruymbeke, qui intervient dans des désignations un peu plus classiques ?

M. Olivier Marleix. Le doyen était Roger Le Loire.

M. le président Ugo Bernalicis. Ma question est donc d’autant plus naïve !

M. Jean-Michel Hayat. C’est plus compliqué que cela. À la suite de la décision du Conseil supérieur de la magistrature qui a totalement blanchi Renaud Van Ruymbeke, celui-ci a été promu premier vice-président chargé de l’instruction. Il est ainsi resté très longtemps au pôle financier, et il avait l’autorité morale d’un doyen. C’était donc plutôt lui qui exerçait cette mission, de façon partagée, car les tâches administratives liées à cette fonction ne le passionnaient guère.

Je savais quelle était la position de Renaud Van Ruymbeke. Il arrive très souvent que les juges d’instruction revendiquent des dossiers, mais c’est au président qu’il incombe d’apprécier ce que dicte l’intérêt supérieur de la justice, en essayant de prendre en compte tous les éléments que j’ai mentionnés et qui sont difficiles à équilibrer. Je le répète parce que c’est important, Renaud Van Ruymbeke instruisait l’affaire des pénalités de l’UMP, puis celles de Business France et des Mutuelles de Bretagne.

M. le président Ugo Bernalicis. J’entends parfaitement vos arguments. Vous anticipez en fait les causes de récusation susceptibles d’être soulevées par les parties contre le ou les magistrats en charge de l’instruction. C’est cet aspect, plus que la masse des dossiers déjà confiés, qui motive votre choix.

M. Jean-Michel Hayat. Il est évident que la question de la partialité, de l’inimitié avec une partie, peut toujours se poser, et il faut l’anticiper. De très nombreuses requêtes en récusation sont formées contre des magistrats instructeurs. À ma connaissance, il n’y en a eu aucune dans tous les dossiers que je viens de mentionner.

M. le président Ugo Bernalicis. Aucune demande de récusation ?

M. Jean-Michel Hayat. Aucune. Pas même dans le dossier Fillon.

En cas de requête en récusation, c’est le premier président – en l’espèce, la première présidente – qui se prononce, à la suite des observations transmises par le magistrat concerné et par le chef de juridiction.

M. le président Ugo Bernalicis. Pendant votre présidence, combien de dossiers vous ont amené à décider seul, dans ces mêmes conditions ?

M. Jean-Michel Hayat. À peu près tous ceux que j’ai mentionnés, afin d’éviter les difficultés. J’ai estimé avoir une vision suffisamment claire de la répartition du risque, de l’expérience des magistrats et des types de dossiers concernés.

M. le président Ugo Bernalicis. Si j’ai bien compris, la décision est en réalité prise à trois. Gardez-vous une trace écrite de la réflexion conduite avec les autres magistrats ?

M. Jean-Michel Hayat. Non. Le principe du délibéré, c’est précisément d’être secret et de ne pas laisser de trace écrite.

M. Didier Paris, rapporteur. Je tiens à vous remercier d’avoir accepté, bien volontiers, de comparaître une nouvelle fois devant cette commission d’enquête – je suppose, compte tenu de votre charge de travail, que ce n’est pas votre seul loisir… C’est important à nos yeux : un certain nombre de choses se sont passées depuis votre audition du 6 février dernier. Je pense en particulier aux déclarations de Mme Houlette, même si elles ne vous concernent pas directement.

Le PNF ouvre une enquête – on n’est pas encore au stade de l’instruction – le 25 janvier 2017 à la suite d’un article du Canard Enchaîné, puis des échanges ont lieu, notamment avec les avocats de M. Fillon, au niveau du parquet général et du PNF, et on arrive au vendredi 24 février, date à laquelle, si j’ai bien compris, est rédigé et signé le réquisitoire introductif, acte officiel de saisie d’un juge d’instruction – avant même de savoir qui sera saisi. Vous avez dit avoir reçu un coup de téléphone de Mme Houlette – le mercredi, sauf erreur de ma part. Aviez-vous été tenu informé, d’une manière ou d’une autre, de l’évolution du dossier depuis son ouverture ? Quel degré de connaissance en aviez-vous en dehors de l’appel de Mme Houlette ?

M. Jean-Michel Hayat. Je n’avais connaissance de ce dossier que par la presse. Je ne savais absolument rien d’autre. Que s’est-il passé entre le mercredi, date de l’appel, et le vendredi ? Cela correspond à des délais assez habituels quand on ouvre une information sur courrier – les policiers font les procès-verbaux de synthèse, mettent la procédure en forme, pour la transmettre d’une manière cohérente, bien ordonnée, au tribunal.

S’agissant de l’heure – j’ai vu qu’il y a eu une incompréhension –, que le dossier soit ouvert à neuf heures du matin, à midi, à quatorze heures ou à dix-huit heures n’a aucune importance dans les ouvertures sur courrier. Une collègue s’est interrogée, parce qu’elle était de permanence, mais ce n’était pas une ouverture sur défèrement. L’heure n’est donc pas un sujet.

M. Didier Paris, rapporteur. Vos explications sont extrêmement précises et concluantes, si je puis dire, s’agissant du mode de désignation, que vous avez bien voulu rappeler. Je crois que ce n’était pas clair dans l’esprit de tout le monde : on pouvait en rester à l’idée qu’il y avait un tableau de permanence et qu’il fallait le suivre, mais vous avez expliqué que cela s’applique en cas de défèrement mais pas dans les autres cas.

Vous souvenez-vous de la date à laquelle la désignation du juge a lieu ? Est-ce le même jour ou attendez-vous un peu ?

M. Jean-Michel Hayat. La désignation est faite le jour même, après une dernière discussion avec la première vice-présidente chargée du service pénal. Je tiens à préciser, en sachant que je dépose sous serment, que ce dossier n’a pas transité un quart de seconde dans mon bureau : je ne l’ai pas vu – je ne voulais pas le voir. C’est ensuite la première vice-présidente chargée du service pénal qui rédige la désignation des juges d’instruction et qui se charge de faire porter le dossier à ces derniers, étant entendu que la règle à peu près habituelle pour les ouvertures d’information sur courrier est la numérisation immédiate du dossier.

M. Didier Paris, rapporteur. C’est formellement la première vice-présidente chargée du service pénal qui désigne, mais par délégation du président que vous étiez à l’époque. Est-ce elle qui a signé la désignation du juge ? On aurait pu imaginer, compte tenu de la spécificité de ce dossier, que vous signiez vous-même. Par ailleurs, cela donne-t-il lieu à un échange écrit ou seulement oral, comme je crois le comprendre, dans les conditions de sécurité – pas uniquement juridique – que vous avez rappelées.

M. Jean-Michel Hayat. Son prédécesseur, Jean-Baptiste Parlos, passait me voir une fois par semaine, ou tous les dix jours, pour un certain nombre de désignations. La collègue qui l’a remplacé faisait également le point avec moi sur les informations à ouvrir, dans les différents pôles, qui nécessitaient que je sois saisi.

Il n’y a aucun document écrit : ce sont des mesures d’administration judiciaire, insusceptibles de recours.

M. Didier Paris, rapporteur. A-t-il pu arriver, pas nécessairement dans ce dossier, qu’un premier vice-président ne souhaite pas aller dans votre sens, qu’il y ait un débat sur la désignation d’un juge d’instruction ? Dans ce cas, je suppose que vous avez la main, que vous décidez, et que le premier vice-président – ou la première vice-présidente – applique votre décision. Avez-vous le soutenir de tels débats ou de positions divergentes ?

M. Jean-Michel Hayat. Je n’en ai pas le souvenir.

Il y a eu deux moments importants : le départ du pôle financier de Guillaume Daïeff, puis celui de Roger Le Loire, ce qui impliquait de répartir un grand nombre de dossiers sensibles. Patricia Simon m’a dit, pour faire simple, qu’elle avait un peu l’impression que les hommes étaient à la manœuvre. J’ai organisé une réunion au pôle financier pour assurer une répartition équitable, équilibrée et consensuelle de tous les dossiers de Guillaume Daïeff puis, un an plus tard, de Roger Le Loire – en la présence de ce dernier. Cela s’est passé, en fin de compte, sans difficulté. S’agissant de sa « succession », Renaud Van Ruymbeke a veillé à laisser une situation extrêmement saine – il y avait très peu de dossiers en cours dans son cabinet – mais nous avons également réfléchi à la meilleure organisation possible. Nous avons mis les dossiers « en nourrice » chez certains juges d’instruction. Le remplacement de M. Van Ruymbeke, comme vous le savez, a donné lieu à un appel à candidatures et la Chancellerie a mis un certain temps avant de soumettre un nom au CSM pour avis conforme.

J’ai beaucoup milité pour que la gestion des postes sensibles, comme celui de premier vice-président chargé de l’instruction ou de premier vice-président chargé du service correctionnel, fasse l’objet d’un appel à candidatures national. Cela veut dire, alors, qu’on n’est pas dans la cooptation, dans le réseau local, parisien. Je considérais qu’on excluait, sinon, des collègues de province qui pouvaient être intéressés par ces postes. Mon analyse, selon laquelle il fallait des appels à candidatures diffusés au niveau national par la Chancellerie, a été validée par Mme la première présidente. J’ai expliqué ma position au CSM lors d’une mission d’information – cela devait être en novembre 2016, mais j’ai un doute sur la date ; en tout cas, c’était avant le déménagement – et le CSM a également validé cette analyse. Le premier vice-président chargé du pôle financier à Paris a fait l’objet d’une procédure dans laquelle le CSM avait toutes les cartes en main : quand il y a un appel à candidatures, il connaît tous les candidats et peut donc voir le choix fait par la Chancellerie avant de dire oui ou non. L’intérêt est d’objectiver le mode de désignation pour ces postes ultrasensibles.

M. Didier Paris, rapporteur. Si j’ai bien compris, la désignation des juges d’instruction, à Paris, se fait par une décision du président ou du vice-président chargé du service pénal, par délégation. Dans ce dernier cas, cela concerne l’ensemble du service pénal, quel que soit le pôle concerné – je crois que nous sommes d’accord sur ce point. Le doyen des juges d’instruction intervient-il à un moment ou un autre dans la désignation ? Je présume qu’il s’agit du doyen de l’ensemble des juges d’instruction, et non de celui du pôle financier, car il ne compte que neuf magistrats – sinon, c’est vraiment de l’entre-soi.

M. Jean-Michel Hayat. Il y a un entretien préalable avec le doyen des juges d’instruction du pôle financier – ils sont bien au nombre de neuf, vous avez raison. Il y a aussi un entretien de la première vice-présidente en charge du service pénal avec le premier vice-président « instruction » chargé du pôle antiterroriste, du pôle santé publique ou du crime organisé. Il y a des échanges et ensuite un arbitrage au niveau de la présidence.

M. Didier Paris, rapporteur. La première vice-présidente chargée du service pénal s’entretient avec le doyen de chacun des pôles…

M. Jean-Michel Hayat. En fonction de la nature des dossiers.

M. Didier Paris, rapporteur. Mais c’est à elle, ou à lui, que la décision échoit.

Vous avez très bien expliqué que vous avez procédé à la désignation de trois magistrats compte tenu de la difficulté de l’affaire, alors que vous n’y étiez pas obligé – vous auriez pu en désigner un seul, ou deux – pour assurer une vraie collégialité et permettre de dégager une majorité.

Vous avez évoqué la question de la place des femmes. En l’espèce, il y en a deux – Aude Buresi et Stéphanie Tacheau, dont vous avez expliqué le parcours et la légitimité –, en plus de Serge Tournaire, au sujet duquel nous avons davantage d’éléments.

Pouvez-vous rappeler à la commission comment le système fonctionne ? Quand vous désignez trois juges d’instruction, l’un d’entre eux a-t-il une prééminence sur les autres ? Serge Tournaire devenait-il nécessairement le chef de l’instruction – la formule n’est pas bonne, mais vous comprenez ce que je veux dire – ou bien les trois magistrats étaient-ils au même niveau ?

M. Jean-Michel Hayat. Le premier nommé est celui qui coordonne l’instruction, et il est le seul autorisé à saisir le juge des libertés et de la détention (JLD).

M. Didier Paris, rapporteur. S’agit-il de Serge Tournaire ?

M. Jean-Michel Hayat. Tout à fait. L’idée est de se tourner, dans de tels dossiers, vers des magistrats extrêmement chevronnés. Je mets donc en avant Renaud Van Ruymbeke et Serge Tournaire.

M. Olivier Marleix. Vous êtes très attentif, vous l’avez dit, au profil, plus ou moins politique, des magistrats – vous prenez soin de ne pas désigner une magistrate remarquable mais dont le père a le malheur de tenir un blog, et vous en écartez un autre parce qu’il a affiché des sympathies ou qu’il a un engagement potentiel à droite. Ces scrupules sont plutôt à votre honneur, mais si on pousse plus loin le raisonnement sur l’apparence d’impartialité de la justice, qui fait partie de l’impartialité elle-même, comprenez-vous que l’on peut s’interroger sur le fait qu’il y a en même temps à Paris un président du tribunal de grande instance – vous-même – qui a été le collaborateur de Mme Ségolène Royal lorsqu’elle était ministre déléguée à l’enseignement scolaire – un petit ministère –, quinze ans plus tôt, et qui a ensuite été nommé par son conjoint, et une procureure générale qui vous a succédé au cabinet de Mme Royal – elle l’a confirmé ce matin ? Le monde étant petit, des nominations faites par le même Président de la République vous amènent à vous retrouver, tous les deux, aux plus hautes responsabilités dans certaines affaires politico-financières. Comprenez-vous que ce n’est sans doute pas le scénario idéal pour que la justice soit perçue, avec toute la sérénité possible, comme impartiale ?

M. Jean-Michel Hayat. Je vais essayer de vous répondre avec la plus grande franchise, monsieur le député.

Je ne connaissais absolument pas Ségolène Royal lorsqu’elle m’a proposé d’entrer dans son cabinet. Je l’ai fait après un entretien qui portait sur la manière de lutter contre la pédophilie au sein de l’Éducation nationale : ce sujet suscitait un vif émoi dans l’opinion. C’est en tant que juriste – on a supposé que ce critère était rempli – que j’ai été recruté. Un conseiller technique est là pour travailler sur des dossiers techniques, pour apporter une expertise à un ministre. J’ai travaillé sur un sujet qui était extrêmement sensible car il pouvait susciter un vif émoi auprès des syndicats d’enseignants, et j’ai eu la satisfaction de constater que la circulaire d’août 1997, rédigée dans les deux mois qui ont suivi ma prise de fonctions, était validée par le Conseil d’État.

Le deuxième sujet que j’ai traité n’était pas spécialement partisan : c’était la sécurité des sorties scolaires. J’ai aussi été en charge de l’enseignement privé, question qui avait poussé plusieurs millions de personnes à descendre dans la rue, notamment à Versailles, plusieurs années auparavant. Il n’y a pas eu une difficulté, une manifestation. J’ai également travaillé sur l’obligation scolaire, sur la lutte contre les sectes et sur les violences en milieu scolaire – j’ai essayé de faire en sorte que l’Éducation nationale soit mieux associée. Voilà des sujets que j’ai traités.

J’ai demandé à réintégrer la justice deux ans plus tard, pour retrouver mes fonctions de juge. Ensuite, je n’ai jamais participé à la moindre campagne politique, pour qui que ce soit, je n’ai aucun engagement partisan, je n’ai aucune carte, je ne suis membre d’aucune association, je ne fais partie d’aucun réseau d’influence et je ne suis membre d’aucun cercle de pensée.

J’ai vu ce matin dans Paris Match qu’on m’impute, cette fois-ci, le fait d’avoir participé au programme « justice » d’Emmanuel Macron. C’est absurde. Je n’ai jamais participé à l’élaboration du programme « justice » de quelque candidat que ce soit. Je n’appartiens à aucune écurie.

J’ai essayé pendant mes deux années en cabinet ministériel de faire mon travail. Nous sommes un certain nombre de magistrats à avoir travaillé dans ce cadre. Il y a néanmoins une grande différence selon moi : je ne suis pas allé au cabinet du ministre de la justice, mais de l’éducation nationale, ce qui n’a strictement rien à voir, à mon sens.

Catherine Champrenault est une camarade de promotion. Nous nous sommes connus en février 1979 à l’École nationale de la magistrature : elle était dans ma direction d’études. Elle avait alors l’image d’une auditrice de justice plutôt conservatrice. Lorsque j’étais à l’éducation nationale en 1997, la direction des affaires juridiques travaillait avec des codes de 1992, antérieurs au nouveau code pénal. Il fallait une personne ayant une expertise, et je lui ai proposé de rejoindre le ministère.

M. Olivier Marleix. Je n’aurais pas l’outrecuidance de m’interroger sur votre capacité à exercer les fonctions qui ont été les vôtres, où que ce soit – ce n’était pas l’objet de ma question.

Vous prenez des précautions en ce qui concerne l’engagement ou l’apparence d’engagement politique, sur la façon dont les choses pourraient être perçues par le justiciable et l’opinion publique. Ma question portait sur le fait que deux des trois plus hauts postes à Paris sont occupés par des personnes qui ont eu, quoi qu’on en dise, un engagement auprès d’une personnalité politique. J’ai été en cabinet ministériel : on a quand même une petite sympathie pour son ministre. Je me demandais quel pouvait être le regard extérieur sur ce concours de circonstances.

M. Jean-Michel Hayat. Ce qui est important, monsieur le député, et nous sommes peut-être là au cœur du sujet, est que le CSM dispose du pouvoir de proposition pour les présidents.

Quand j’ai été nommé président du tribunal de grande instance de Nice en 2005, le Président de la République, garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et alors président du CSM – les textes ont ensuite été modifiés –, était Jacques Chirac. Quand j’ai été nommé président du tribunal de grande instance de Nanterre en 2010, le Président de la République était Nicolas Sarkozy. Puis j’ai été nommé à Paris par François Hollande en 2014.

Je suis probablement un des magistrats les plus inspectés, les plus contrôlés sur leur activité par la Cour des comptes et par l’inspection générale de la justice. Or on n’a jamais pu mettre en doute ma capacité de gestionnaire et de chef de juridiction.

M. Olivier Marleix. Je voudrais revenir sur le choix du juge d’instruction. Vous nous avez dit que dans les affaires politico-financières les plus sensibles, celles que vous avez énumérées, vous avez fait le choix de désigner seul le premier juge d’instruction, au lieu de vous en remettre à une collégialité ou, plutôt, de consulter. Vous avez assumé seul cette responsabilité.

MM. Davet et Lhomme, journalistes qui ont enquêté sur l’affaire dont nous parlons, et qui vous ont rencontré, me semble-t-il, vous ont demandé confirmation du fait que Mme Simon est venue se plaindre parce qu’elle se sentait écartée – le tableau de permanence, prévu par le code de procédure pénale, faisait que c’était logiquement son tour et qu’elle aurait dû être désignée. Confirmez-vous qu’elle est venue se plaindre de cette situation auprès de vous ?

M. Jean-Michel Hayat. Je n’ai pas accordé d’entretien à Gérard Davet et à Fabrice Lhomme. Je leur ai demandé de m’envoyer leurs questions par mail et je leur ai répondu de la même manière. Ils disent qu’il y a eu une explication orageuse : il n’y en a eu aucune. Je crois que j’ai invoqué le secret dans ma réponse à MM. Davet et Lhomme, car je n’aime pas beaucoup raconter mes entretiens avec des magistrats – ils risquent, sinon, d’avoir l’impression que nos échanges vont se retrouver sur la place publique lorsqu’ils me parlent – mais je n’ai rien à cacher à votre commission. J’ai expliqué à Mme Simon que l’affaire des écoutes l’avait nécessairement un peu affaiblie, qu’il fallait laisser passer cette période et qu’elle serait très rapidement désignée dans d’autres dossiers – elle l’a été dans celui du MODEM.

M. Olivier Marleix. Vous avez trouvé que Renaud Van Ruymbeke était un peu fragile – ou, en tout cas, vous aviez peur de trop charger sa barque… J’ai du mal à comprendre l’argument que vous avez évoqué : il aurait été chargé d’une affaire concernant l’UMP et Nicolas Sarkozy. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ? Je me souviens qu’il a refusé de signer le renvoi en correctionnelle de Nicolas Sarkozy dans le dossier des comptes de campagne, mais c’était en février 2016, un an auparavant. M. Tournaire avait alors signé seul le renvoi. Je ne vois pas ce que M. Van Ruymbeke avait encore comme dossier impliquant Nicolas Sarkozy au moment dont nous parlons.

M. Jean-Michel Hayat. Vous m’avez mal compris. Ce que j’ai souhaité dire est que Serge Tournaire ne s’est vu confier aucun dossier susceptible de concerner Nicolas Sarkozy sous ma présidence et qu’il y avait beaucoup de dossiers relatifs à des personnes de la même appartenance politique au cabinet de Renaud Van Ruymbeke, notamment les dossiers Balkany, qui ont été violents.

[RECTIFICATIF : « A la seule exception du dossier des pénalités de l’UMP ouvert en octobre 2014 dans lequel M.Serge Tournaire a été désigné au sein d’une collégialité en numero 2, aux côtés de M Renaud Van Ruymbeke, je confirme que M. Tournaire n’a pas été désigné, durant ma présidence dans d’autres dossiers susceptibles de concerner M. Nicolas Sarkozy, les désignations ayant été effectuées avant ma prises de fonctions à la présidence du tribunal de Paris qui est intervenue le 1er septembre 2014. »]

M. Olivier Marleix. Vous avez dit que vous ne vouliez pas que M. Van Ruymbeke ait deux candidats à l’élection présidentielle – vous avez cité l’UMP.

M. le président Ugo Bernalicis. L’autre affaire concernait le Front national.

M. Jean-Michel Hayat. Factuellement, Marine Le Pen a fait l’objet d’une convocation aux fins de mise en examen pendant la campagne. Il me semble, de mémoire, qu’elle ne s’y est pas présentée. La tension était extrême. Le pôle financier, rue des Italiens, se retrouvait avec deux candidats à l’élection présidentielle. Cela devient, permettez-moi de le dire, de plus en plus violent, de plus en plus rude.

M. Olivier Marleix. Lors de la désignation d’un juge d’instruction ou lorsque Mme Houlette vous informe de l’ouverture d’une information judiciaire, êtes-vous amené à discuter de la qualification pénale des faits retenus ?

M. Jean-Michel Hayat. Jamais. Je n’ai eu aucune discussion avec le PNF ou avec le parquet de Paris sur un quelconque dossier, et j’ai mis un terme à une pratique ancestrale qui conduisait, parfois, à des réunions entre des juges d’instruction susceptibles d’être désignés dans des dossiers, les enquêteurs et le parquet. J’ai considéré que ce n’était pas possible. Il y a d’abord les enquêteurs et le parquet, l’ouverture d’une information puis les juges d’instruction interviennent, une fois qu’ils sont désignés. Je suis très soucieux qu’il en soit ainsi.

M. Olivier Marleix. La Cour européenne des droits de l’homme a consacré le principe de l’impartialité du juge, qui fait aussi partie de nos principes – enfin, je l’espère. Elle est notamment définie par l’absence de préjugés. Quand le même magistrat instructeur a quatre, cinq ou six affaires mettant en cause le même justiciable, en l’occurrence Nicolas Sarkozy – cela peut être un saucissonnage de dossier, ce qui n’est pas mal pour alimenter la chronique : on a parfois un peu l’impression que c’est le cas –, pensez-vous que cette personne peut encore avoir le sentiment d’avoir affaire à une justice impartiale, à un juge n’ayant pas de préjugés ?

M. Jean-Michel Hayat. J’entends votre inquiétude, et je pense qu’il faut avancer, que l’on doit réfléchir à cette question. Je n’ai jamais désigné Serge Tournaire en empilant des dossiers relatifs à un même justiciable. Je considère que je ne suis pas concerné par les choix faits à un autre moment. Néanmoins, je ne me dérobe pas à la question que vous avez posée : je pense qu’elle est fondamentale. Toute l’institution judiciaire doit encore progresser en ce qui concerne la notion d’impartialité, lors de l’instruction comme de la phase de jugement. C’est le seul moyen de convaincre nos concitoyens de l’indépendance de la justice, du fait qu’elle ne repose pas sur des appréciations partisanes.

Mme Cécile Untermaier. Je vous remercie, monsieur le premier président, pour vos propos très concrets qui ont répondu à nos interrogations.

Ma question sera beaucoup plus générale que celle de M. Marleix concernant les progrès que l’institution judiciaire doit réaliser, vous l’avez dit, en matière d’impartialité : les moyens dont vous disposez sont-ils à la hauteur de cette ambition ?

M. Jean-Michel Hayat. Évidemment non. La politique du PNF, qui ouvre peu d’informations judiciaires, a compliqué mon action : moins elle en ouvre, moins je peux justifier auprès de la Chancellerie une augmentation des moyens. Celle-ci s’est montrée exceptionnellement réactive pour les dossiers liés au terrorisme : j’ai pu obtenir des moyens supplémentaires en temps utile – nous sommes passés de huit à douze juges d’instruction et de huit à douze JLD – mais le problème se pose aussi pour les affaires financières ou les crimes contre l’humanité.

Un deuxième phénomène doit être pris en compte : les affaires relevant des JIRS. Une affaire liée au grand banditisme comporte forcément un volet financier. Or un juge d’instruction JIRS « criminalité organisée » n’est pas forcément spécialiste des circuits de blanchiment et il faut désigner un juge JIRS « financier ».

Je me suis battu pour que le tribunal et la cour d’appel de Paris aient des moyens supplémentaires. J’ai ainsi obtenu un juge d’instruction supplémentaire – mais un seul – pour la JIRS. Les huit premiers présidents des cours d’appel « JIRS » ont appelé l’attention sur l’embouteillage complet des chambres de l’instruction et des chambres des appels correctionnels. Quatre postes supplémentaires me sont promis, dont j’attends la confirmation demain matin.

M. Antoine Savignat. Pour les dossiers sensibles, vous choisissez donc quasi systématiquement la co-saisine ou la collégialité afin de répartir les risques et de protéger les magistrats. Je partage cette vision humaniste des choses mais sous l’angle de l’indépendance de la justice, qui est l’objet de cette commission d’enquête, il s’agit de répartir quels risques et de protéger de quoi ? Le juge d’instruction serait-il sujet, sinon à des menaces, du moins à des pressions, à une influence ? Vos propos laissent libre cours à tous les mauvais fantasmes. Pourriez-vous apporter des précisions ?

M. Jean-Michel Hayat. Je vais essayer de dissiper votre inquiétude.

Lors des attentats de janvier 2015 et du 13 novembre suivant, j’ai chaque fois désigné six juges d’instruction. Il fallait aller vite, même si on multipliait aussi les risques de tensions et d’affrontements – le pôle antiterroriste a parfois connu des débats internes. Une équipe nombreuse et soudée peut faire face aux dangers – vous voyez à quoi je pense en la matière. J’ai reçu brièvement ces collègues après les attentats et je leur ai dit : « La France vous regarde. Elle espère qu’il n’y aura entre vous ni divisions, ni tensions et que vous saurez œuvrer ». Les dossiers de ces affaires monstrueuses ont été bouclés en quatre ans. S’agissant des attentats du 13 novembre 2015, nous attendons maintenant la décision de la chambre de l’instruction pour savoir si le procès peut être organisé.

L’union fait la force et protège des préjugés. Le juge d’instruction, le président de tribunal correctionnel et le président de cour d’assises que j’ai été sont convaincus que l’on est plus intelligent à trois que seul et que le débat au sein d’une collégialité, par exemple un délibéré de cour d’assises, permet d’échanger, de prendre en compte la sensibilité des uns et des autres, et de rendre une justice de plus grande qualité.

M. Antoine Savignat. Je comprends le besoin d’un grand nombre de juges d’instruction pour les attentats – de nombreuses victimes doivent être entendues, et il s’agit aussi de réduire le risque individuel d’exposition. En revanche, François Fillon n’allait pas attenter à la vie de magistrats, qui n’étaient pas exposés à un risque en instruisant son dossier. Limiter le risque, y compris celui d’une erreur, par la pluralité, me paraît correspondre à une très bonne administration de la justice. Néanmoins, de quoi faut-il protéger les magistrats dans les affaires venant du PNF ? Est-ce des pressions extérieures, des médias, de l’exécutif, des politiques ?

M. Jean-Michel Hayat. Je me suis peut-être mal exprimé.

J’essaie de désigner des magistrats qui ne feront pas l’objet de polémiques immédiates.

Par ailleurs, la force de la collégialité, c’est d’être trois pour réfléchir à la stratégie, de pouvoir procéder à des auditions ensemble, à deux ou à trois, et d’échanger entre collègues, hommes et femmes, afin d’enrichir la réflexion. Lorsque Robert Badinter a souhaité la collégialité, j’ai été l’un des rares juges d’instruction à soutenir ce projet, qui me semblait aller dans le sens de l’histoire. Très contestée à l’époque, la collégialité est aujourd’hui une évidence même s’il a fallu du temps pour convaincre des magistrats souvent un peu solitaires qu’ils devaient apprendre à travailler en équipe – au début, on parlait de « vraie collégialité » et de « fausse collégialité ».

Il ne s’agit pas de se protéger d’une menace extérieure mais de garantir l’existence d’un débat, au sein d’une équipe qui s’entend. De vives tensions ont pu avoir lieu dans le passé, par exemple entre Eva Joly et d’autres magistrats instructeurs, et l’image donnée par l’institution judiciaire n’a pas forcément été excellente. Autant que faire se peut, j’ai essayé d’éviter cet écueil.

Mme Naïma Moutchou. Je vous remercie pour vos réponses précises et complètes, et je salue votre vigilance sur la question de la collégialité, qui est un enrichissement, mais aussi sur celle de la parité.

Vous avez évoqué la dureté des affaires politiques, qui risquent de se multiplier. Je reprends à mon compte la question qu’a posée M. le rapporteur à l’occasion d’une autre audition : seriez-vous favorable à une trêve de l’action publique pendant la période électorale, chaque fois qu’un candidat, en particulier à l’élection présidentielle, serait mis en cause ? Personnellement, je ne le souhaite pas, mais est-ce d’après vous un moyen de rendre l’instruction plus sereine et d’assurer une meilleure indépendance de la justice ?

M. Jean-Michel Hayat. C’est une question très difficile.

Le débat devient en effet de plus en plus âpre. J’ai été frappé par ce qui s’est passé pour Benjamin Griveaux lors de la campagne des élections municipales, où ce candidat a été emporté en quelques heures.

M. Antoine Savignat. Et François Fillon ?

M. Jean-Michel Hayat. En l’occurrence, il n’y a pas eu l’ombre d’une vérification judiciaire : la candidature de Benjamin Griveaux a « explosé en vol ».

La diffusion de fausses informations se multipliera sur les réseaux sociaux. J’appelle à ce propos votre attention sur le dispositif adopté par le législateur en ce qui concerne la diffamation en période électorale par la diffusion de fausses nouvelles. Le seul tribunal de Paris se voit saisi des fake news de Saint-Denis de La Réunion, Fort-de-France, Montpellier ou Dunkerque lors d’élections nationales !

M. le président Ugo Bernalicis. Bon courage…

M. Jean-Michel Hayat. Vous avez concentré sur une seule juridiction le traitement de contenus particulièrement diffamatoires qui peuvent salir l’honneur d’un candidat à des élections législatives ou présidentielles. Dans ces cas-là, les candidats diffamés se rendent à l’audience parce qu’ils veulent laver leur honneur tant ces procédés sont odieux, et le tribunal de Paris devrait traiter ces affaires en quarante-huit heures ? Nous allons au-devant d’une difficulté à laquelle il convient de réfléchir, me semble-t-il, à deux ans de la prochaine échéance présidentielle.

Je n’ai ni l’autorité ni la compétence pour répondre à votre question sur la trêve judiciaire, mais je crains que l’on dise qu’il y a une pause pour les uns et pas pour les autres, que le traitement des citoyens devant la loi pénale n’est pas égal. L’ouverture d’une information me semble la meilleure des garanties dans la procédure pénale actuelle, en raison de l’existence d’un débat contradictoire. Un problème se pose lorsqu’une enquête préliminaire dure deux, trois ou sept ans, sans possibilité d’accéder au dossier, sans que les avocats sachent ce qu’il en est. Révisons peut-être la procédure pénale, réfléchissons, s’agissant des fadettes, à un mécanisme qui pourrait être calqué sur celui en vigueur pour les écoutes téléphoniques, mais une trêve pour les uns et pas pour les autres susciterait probablement un débat inutile.

Mme Naïma Moutchou. Je partage votre inquiétude sur les dangers de la désinformation pour le débat démocratique. J’ai été la rapporteure de la loi contre la manipulation de l’information – la discussion sur la territorialité a été âpre… Il s’agit de fausses informations et non de diffamation, mais je vous rejoins tout à fait en ce qui concerne les conséquences.

M. le président Ugo Bernalicis. L’Assemblée nationale vote les lois et c’est au Gouvernement de mettre en œuvre les moyens de les appliquer.

Mme Cécile Untermaier. Nous sommes tous conscients que les moyens ne sont pas au rendez-vous. Considérez-vous qu’une absence de collégialité met en péril l’indépendance et l’impartialité de la justice ?

Quels moyens mettre en œuvre pour que le secret de l’instruction soit effectif compte tenu des difficultés qui peuvent exister dès la désignation d’un juge d’instruction ?

M. Jean-Michel Hayat. Je tiens tout d’abord à dire à la représentation nationale que, pendant le confinement, la justice a travaillé : la cour d’appel de Paris, que j’ai l’honneur de présider, a ainsi rendu environ 5 200 arrêts.

L’indépendance de la justice suppose en effet des moyens supplémentaires mais l’autorité judiciaire doit aussi rendre des comptes sur leur utilisation. Je suis convaincu que les efforts à réaliser ne sont pas considérables ; néanmoins, il faut augmenter le nombre de magistrats et de fonctionnaires dans tous les secteurs. C’est indispensable pour rendre une justice de qualité dans des délais raisonnables.

Dans un dossier, dès lors qu’il existe plusieurs parties et que chacune demande une copie de la procédure, il peut y avoir des fuites dans la presse.

Une évolution envisageable est la motivation de la mise en examen. Le ou les juges d’instruction pourraient dire en quoi ils considèrent qu’il y a des indices graves et concordants. Une loi permet déjà des débats publics devant la chambre de l’instruction. Cette disposition est peu utilisée, alors qu’elle tend à ouvrir une fenêtre. La motivation de l’ordonnance permettrait de savoir sur quelle base les juges d’instruction se sont prononcés, et il faudrait ensuite qu’un appel soit possible. La clé de tout, c’est le recours, l’examen par une juridiction supérieure, pour vérifier ce qu’il en est.

Dans un monde de plus en plus connecté, où tout circule à la vitesse de l’éclair, une plus grande transparence est nécessaire. C’est l’opacité qui fait du mal à l’institution judiciaire.

M. Didier Paris, rapporteur. Avec mon collègue Xavier Breton, nous nous sommes posé la question de la motivation dans le cadre d’une réflexion sur le secret de l’enquête et de l’instruction.

Les juges peuvent motiver leur décision de mise en examen ou en détention, mais cette motivation doit-elle être rendue publique ? Les débats devant la chambre de l’instruction sont en effet théoriquement publics – pour en avoir présidé une, je peux dire que l’on n’y voit pas de journalistes, ou alors très exceptionnellement.

Je comprends bien la logique de ce que vous proposez : afin de répondre à la problématique du regard extérieur, on renforcerait celui-ci. Vous êtes donc favorable à ce que les ordonnances de mise en examen soient rendues publiques.

M. Jean-Michel Hayat. Je suis ouvert à tout, y compris à ce que la défense demande que l’ordonnance ne soit pas rendue publique.

M. Didier Paris, rapporteur. Il y aurait un débat.

M. Jean-Michel Hayat. En effet.

On pourrait connaître exactement la position des magistrats du siège : cela me paraîtrait plus satisfaisant qu’un communiqué du parquet.

Lorsque j’ai quitté le tribunal de Paris, les juges d’instruction m’ont dit que les moyens de la chambre de l’instruction devaient être accrus. Eux-mêmes demandaient un contrôle plus rapide de leurs actes. J’espère être en mesure de créer, en septembre prochain, une formation supplémentaire à la cour d’appel de Paris, ce qui représente trois magistrats de plus. La chambre de l’instruction comprendrait alors huit formations.

En cas de contestation du déroulement d’une information, il faut pouvoir aller rapidement devant le juge d’appel, avant de saisir la Cour de cassation si l’on considère qu’il y a eu une erreur dans l’application du droit.

M. le président Ugo Bernalicis. Selon Paris Match, les relevés téléphoniques de certains magistrats auraient été exploités, y compris ceux de l’ex-procureure de la République financière. M. Van Ruymbeke s’en serait plaint, et on comprend pourquoi. Ce matin, Mme Champrenault a dit qu’une fusion des procédures avait été envisagée – en 2016, me semble-t-il. Qu’est-ce que cette affaire vous inspire ? Renforce-t-elle, à vos yeux, la nécessité d’un rééquilibrage entre le parquet et le siège au niveau de l’instruction et de l’enquête préliminaire ?

M. Jean-Michel Hayat. Il n’est pas normal qu’une enquête préliminaire dure des années sans que le principe du contradictoire s’applique. La défense ne peut pas exercer de contrôle. Plus encore, la procédure pénale ne prévoit pas qu’un organe juridictionnel puisse contrôler la régularité des actes. Indiscutablement, il y a là un trou dans l’organisation de nos juridictions.

Je suis heurté à l’idée que des fadettes d’avocats, soumis au secret professionnel, soient exploitées. Lorsque j’ai pris mes fonctions, Renaud Van Ruymbeke m’a alerté car il avait le sentiment que le standard du pôle financier faisait l’objet de vérifications. Je n’avais aucun moyen de le savoir.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous ne pouviez pas vous-même ouvrir une enquête préliminaire !

M. Jean-Michel Hayat. Un mois après ma prise de fonctions, une affaire de saisie des téléphones portables professionnels du bâtonnier d’Ajaccio – il contestait le principe de cette saisie – m’a été soumise. En la matière, ce n’est pas le JLD qui est compétent mais le président du tribunal – et comme il s’agissait d’une affaire de terrorisme, c’était moi, en tant que président du tribunal de grande instance de Paris. J’ai eu le sentiment que les téléphones de ce bâtonnier avaient été saisis dans l’espoir de trouver quelque chose sans que l’on me dise précisément quoi. J’avais un peu l’impression que nous allions à la « pêche à la preuve ». En conscience, j’ai pris la décision de restituer les téléphones au bâtonnier, qui a ensuite été jugé. C’était à mes yeux une question de principe. Pour l’anecdote, je précise que la défense était assurée par des avocats du barreau de Paris, notamment Me Vincent Nioré.

Cette décision ne m’a pas valu que des amis dans la maison mais elle a eu une vertu : calmer le jeu. Les JLD étaient heureux que leur chef de juridiction ait fait part de sa position sur une question aussi sensible et, pendant deux ou trois ans, j’ai cru que les choses s’étaient arrêtées.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour vos réponses.

J’ai dit tout à l’heure que c’est le Gouvernement qui met les moyens mais il est vrai que c’est nous qui votons le budget. Je ne voudrais pas nous dédouaner de nos propres responsabilités !

Nos auditions s’achèvent la semaine prochaine afin que M. Paris puisse commencer la rédaction du rapport, et moi celle de l’avant-propos, nos travaux devant s’achever au début du mois de septembre.

Nous avons exclu des propositions d’auditions que la presse avait présentées comme des hypothèses de travail, mais nous entendrons Mme Christiane Taubira, ancienne garde des Sceaux et ministre de la justice, Mme Nicole Belloubet, actuelle garde des Sceaux et ministre de la justice, ainsi que M. Jérôme Kerviel.

Audition du mercredi 8 juillet 2020

À 16 heures 30 : M. Jérôme Kerviel, accompagné de son avocat, Me Julien Dami Le Coz

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, avant que nous ne commencions l’audition qui fait l’objet de la présente réunion, je donne la parole à Olivier Marleix, qui souhaite évoquer l’ordre du jour de notre commission d’enquête.

M. Olivier Marleix. Nous auditionnons demain Mme Christiane Taubira et Mme Nicole Belloubet, dont les témoignages en tant qu’anciennes ministres de la justice présentent un grand intérêt pour notre commission d’enquête. Cependant, nous avons depuis deux jours un nouveau garde des Sceaux, qui a visiblement des idées assez précises sur le fonctionnement de la justice ; il a d’ailleurs fait à ce sujet des annonces lors de la passation de pouvoir, qu’il a réitérées ce matin – notamment sur les enquêtes préliminaires et sur le respect du secret de l’enquête. Son agenda n’étant sans doute pas encore trop chargé, je pense que nous pourrions procéder demain à son audition, peut-être à la suite de celle de Mme Belloubet.

Du reste, et sans vouloir m’immiscer dans ce qui relève de vos attributions, monsieur le rapporteur, j’imagine que vous ne rédigerez pas votre rapport sans avoir rencontré au moins une fois l’actuel garde des Sceaux. Pour la transparence de nos travaux, il serait préférable que cela se fasse dans le cadre d’une réunion de notre commission.

Au nom du groupe Les Républicains, je demande donc que nous entendions prochainement le nouveau garde des Sceaux.

M. le président Ugo Bernalicis. M. le rapporteur et moi-même avons déjà échangé sur ce point. Je souhaitais m’assurer qu’en dépit du remaniement, nous procéderions bien à l’audition de Mme Belloubet, ce qui sera effectivement le cas. En revanche, pour ce qui est d’auditionner ou non M. Dupond-Moretti, nous n’avons pas trouvé d’accord. Je laisse le soin à M. le rapporteur de vous exposer son point de vue à ce sujet.

M. Didier Paris, rapporteur. Je comprends parfaitement la demande d’entendre M. Dupond-Moretti et, puisque nous sommes en désaccord sur ce point, je propose que nous nous en remettions aux principes de notre commission, qui veulent que cette question soit tranchée soit par son bureau, comme cela a déjà été le cas pour d’autres demandes – je préférerais cette solution, qui me paraît la plus simple à mettre en œuvre –, soit par la commission elle-même.

M. le président Ugo Bernalicis. En tout état de cause, il serait souhaitable que notre commission puisse avoir un échange avec le ministre, éventuellement à l’occasion de la présentation des conclusions de notre rapport. S’il en est d’accord, cela pourrait donner lieu à une réunion publique.

J’en viens à l’ordre du jour proprement dit. Nous recevons cet après-midi M. Jérôme Kerviel, ancien trader de la Société générale, accompagné de son avocat Me Julien Dami Le Coz. Vous m’aviez alerté sur votre parcours judiciaire, monsieur Kerviel, et j’ai proposé à la commission, qui l’a accepté, de vous entendre aujourd’hui. Je précise cependant qu’il ne s’agit évidemment pas de refaire votre procès, mais d’évoquer certains éléments de la procédure, qui peuvent susciter des questions quant à l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Avant de vous laisser la parole, je vous indique que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Jérôme Kerviel et Me Julien Dami Le Coz prêtent successivement serment)

M. Jérôme Kerviel. Je vous remercie de m’accueillir aujourd’hui et je m’empresse de vous rassurer : je n’ai aucunement l’intention de vous exposer tout le dossier qui, par éponymie, porte malheureusement le nom de ma famille. Je suis ici pour vous relater, de la manière la plus concrète et la plus sincère qui soit, ce que j’ai vécu au cours des douze dernières années au contact de la matière judiciaire.

Durant tout ce temps, j’ai beaucoup perdu, mais j’ai également beaucoup appris, et cette expérience m’a laissé un fort sentiment d’injustice. Au cours des différentes procédures ayant émaillé ces douze années, j’ai pu constater de nombreux dysfonctionnements de l’appareil judiciaire. J’ai notamment compris pourquoi et comment j’ai pu être condamné, comment mon dossier a été construit, et par qui. Je vais donc, sous la foi du serment que je viens de prêter, vous dire la vérité et rien que la vérité.

Je commencerai par une anecdote. En 2012, à la faveur de la préparation de mon procès en appel, mon ancienne équipe de défense a été destinataire d’un mail relatif à un autre dossier que le mien, celui de l’affaire dite des faux espions de Renault. Ce document m’a été adressé en raison du fait que, bizarrement, mon nom y était cité : plus exactement, il évoquait ma défense dans l’affaire m’opposant à la Société générale. J’ai été très surpris par le contenu de ce mail, qui avait pour objet le choix de l’avocat devant représenter les intérêts de Renault dans l’affaire des faux espions. Comme vous allez le voir, puisque je me propose de vous en lire quelques extraits, ce message laisse apparaître un mode de fonctionnement de la justice pour le moins étonnant.

S’adressant à ses équipes et à la direction administrative du groupe, le directeur juridique de Renault écrit : « Le jour où le dossier est sorti en public, l’ex-conseiller justice de Sarko, Patrick Ouart, m’appela directement pour me suggérer de retenir Jean Reinhart (très proche de l’Élysée) qui dans le village a une très bonne réputation technique et fut déterminant pour démonter la défense de Kerviel. Sans s’être concerté, Mouna m’appela pour me signaler aussi Reinhart, conseillé par ses amis avocats ou politiques. » Je vous précise que Me Reinhart est l’un des avocats représentant la Société générale dans le procès qui m’oppose à elle.

Le directeur juridique de Renault conclut par un paragraphe qui m’a interpellé au plus haut point : « Dans cette histoire, j’assume d’avoir privilégié la qualité de la coopération avec le proc et la magistrature, plutôt que de dealer avec la DCRI exclusivement. » Il écrit ensuite ces mots qui m’ont profondément choqué : « À moyen terme, il faudra compter sur les magistrats quand viendra le temps du jugement et la justification ex ante des décisions que nous avons prises. »

Ainsi, en choisissant le bon avocat et les bons réseaux, on peut dealer ex ante les décisions avec les magistrats… À l’époque, je n’avais pas encore bien compris ce qui était en train de m’arriver et qui j’étais en train affronter. Et, pour ce qui est de la phrase relative à la façon dont ma défense avait été « démontée », je me demandais bien comment l’avocat adverse avait pu faire. Il m’a fallu quelques années de plus pour le comprendre, à la faveur d’éléments complémentaires, notamment des nouveaux témoignages qui sont arrivés continuellement depuis 2012, c’est-à-dire depuis mon dépôt de plainte contre la Société générale.

À la suite de cette plainte, j’ai été auditionné dans le cadre de l’enquête préliminaire par Mme Nathalie Le Roy, la commandante de police qui avait suivi toute l’enquête depuis 2008 et possédait donc une connaissance approfondie du dossier. Courageusement et honnêtement, elle a repris son enquête, ce qui l’a conduite à découvrir qu’elle s’était trompée. En 2015, dans le cadre de l’instruction effectuée au pôle financier du tribunal de grande instance de Paris, elle a été auditionnée par le juge d’instruction Roger Le Loire, doyen des juges d’instruction, afin de témoigner et de faire part de son analyse du dossier.

Le procès-verbal de cette audition n’est plus couvert par le secret de l’instruction, celle-ci étant close. La commandante de police y déclare : « C’est la Société générale elle-même qui m’adresse les personnes qu’elle juge bon d’être entendues. Je n’ai jamais demandé : ʺ Je souhaiterais entendre telle ou telle personne ʺ, c’est la Société générale qui m’a dirigé tous les témoins. » Plus loin, elle indique qu’à l’occasion de différentes auditions et à la lecture de certains documents, elle a eu le sentiment, puis la certitude, que ma hiérarchie ne pouvait ignorer mes agissements à l’époque des faits qui me sont reprochés. Elle déclare que, plus l’enquête avançait, plus sa conviction sur ce point lui paraissait évidente, et finit même par dire au juge d’instruction : « Je me suis retrouvée rapidement dans une situation professionnellement inconfortable, j’avais le sentiment d’avoir été instrumentalisée en 2008 par la Société générale. J’ai eu connaissance d’autres éléments qui m’ont confortée dans cette idée, lors de l’audience en appel, sachant au préalable que les deux enquêtes que je menais, qui étaient encore en cours et que d’autres actes étaient nécessaires, ont fait l’objet d’un retour en l’état à la demande du parquet, deux jours avant l’audience, sans synthèse de ma part. J’ai appris le lendemain, soit la veille de l’audience, que les plaintes étaient classées sans suite dans le cadre d’un non-lieu ab initio. »

Or des éléments de l’enquête effectuée à l’époque par cette commandante de police allaient dans mon sens, et des témoins commençaient à avouer ce qu’ils savaient. J’ai évidemment été très choqué de voir ma plainte classée sans suite et sans synthèse de la part de la commandante de police. De son côté, elle a subi les conséquences de sa décision de reprendre l’enquête afin de faire éclater la vérité, en ayant beaucoup de difficultés avec sa hiérarchie – à tel point qu’elle a dû être mutée. Quelque temps après, il s’est produit un événement étrange : mon équipe de défense a reçu l’enregistrement d’une conversation entre cette commandante de police et la vice-procureure chargée du dossier constitué sur la base de mes plaintes.

J’ai été choqué, c’est le moins qu’on puisse dire, de la teneur des propos échangés entre ces deux personnes. Décortiquant tout mon dossier, la vice-procureure fait en effet état de manœuvres ayant eu lieu en 2008 et en 2012, à la faveur des plaintes que j’avais déposées. Elle explique ainsi que l’ancien chef du parquet financier de Paris lui disait sans arrêt de ne pas mettre en porte-à-faux, en défaut, la Société générale, et que l’affaire ayant été jugée, elle n’avait pas à y revenir ; que le parquet voulait à tout prix sabrer les enquêtes dont j’étais l’initiateur ; enfin, qu’on lui demandait constamment de faire revenir le dossier auprès du parquet de Paris afin qu’il soit classé sans suite.

Elle se justifie en disant : « C’est vrai, moi j’ai toujours obéi. Il fallait faire revenir. Il fallait faire un non-lieu ab initio. », tout en indiquant qu’elle n’était pas d’accord avec le non-lieu qu’elle avait elle-même signé. Au cours de la même conversation, elle déclare que, pour elle, il était évident que la Société générale savait – ce qui ne l’empêchera cependant pas de signer le classement sans suite.

Lorsque mes plaintes ont été classées sans suite, je me suis constitué partie civile afin d’avoir accès à un juge d’instruction. Sur le même enregistrement, la vice-procureure Chantal de Leiris déclare : « J’avais dû lui envoyer sur ordre des réquisitions de non-lieu, il avait dit : " Non, on ne peut pas faire ça, il faut un minimum d’enquête ", je lui dis " Bah oui, mais c’est un ordre, c’est un ordre ". Il m’avait dit : " Bon, je vais vite faire ça, je l’entends et puis hop, on finit le dossier. " »

La vice-procureure dit encore à la commandante de police, au sujet de l’enquête effectuée par cette dernière en 2008 : « C’était une enquête préliminaire, vous avez la transparence de dire que vous ne connaissiez pas et que c’est la Société générale qui pilotait. […] Ce que l’on dit, c’est que c’est pas Aldebert qui a rédigé l’ordonnance de renvoi, c’est un des avocats qui lui a communiquée » – je précise que Jean-Michel Aldebert était procureur de la section financière du parquet de Paris.

Nathalie Le Roy exprime son étonnement : « Ah bon ? » et le dialogue se poursuit ainsi :

« - Non, mais il était acheté lui alors.

« - Aldebert ?

« - Ah ben oui. Vous ne vous rendez pas compte. »

Mesdames, messieurs les députés, si cela ne vous est pas trop insupportable, je vous invite à vous mettre quelques secondes dans mes chaussures et à vous demander s’il ne vous paraîtrait pas insupportable, en tant que justiciables, d’entendre ce genre de choses.

Chantal Le Leiris déclare également : « Ils étaient complètement sous la coupe des avocats de la Générale. Vous le gardez pour vous. C’était inimaginable. »

Et encore : « Moi je me souviens quand vous gériez l’enquête, sans arrêt Maes – Michel Maes, le patron de la section financière du parquet – me disait : " Mais faut lui demander qu’elle remonte ". Moi je lui disais : " Mais il n’est pas terminé " et il répondait : " Mais qu’est-ce que c’est que ça, on ne va pas passer autant de temps, non non, on lui demande au contraire d’être à charge, pas à décharge ". Parce que Maes, c’est les avocats de la Société générale. »

Vous imaginez l’écœurement que j’ai ressenti en prenant connaissance des informations révélées par cette conversation, d’autant que rien ne s’est passé lorsque j’ai cherché à les communiquer aux autorités compétentes. Cependant, un autre élément m’est encore parvenu quelque temps plus tard, quand j’ai appris qu’un assistant spécialisé du parquet de Paris ayant suivi toute l’enquête de 2008 : M. Bourgeois, aurait à l’époque rédigé un rapport dont l’une des parties était à décharge – il y évoquait, en effet, la responsabilité de la banque. Si j’ai bonne mémoire, c’est en 2016 que j’ai pu prendre connaissance de ce rapport – qui ne se trouvait évidemment pas versé au dossier, étant à décharge –, découvrant avec plaisir que ce garçon avait compris en 2008 ce que je n’avais moi-même pas encore compris. Sans doute pour se protéger, il a décidé d’écrire au procureur de la République, sous le visa de l’article 40 du code de procédure pénale, afin de dénoncer certains faits.

Il explique ainsi que, lors de la phase d’enquête, il a été convoqué à une réunion avec le procureur chargé du dossier et les avocats de la Société générale, afin de convenir de qualifications pénales à mon encontre – mes avocats n’étaient évidemment pas présents au cours de cette réunion. M. Bourgeois déclare également qu’après avoir rédigé ce rapport à décharge pour moi, il a été immédiatement dessaisi du dossier. En tout état de cause, son courrier adressé au procureur de la République confirme un élément suggéré précédemment par Chantal de Leiris, à savoir que le réquisitoire n’aurait pas été écrit par le parquet, mais par l’un des avocats de la Société générale. Il écrit en effet : « Début juin 2010, quelques jours avant l’audience, M. Aldebert est venu me trouver un soir que nous étions les derniers à la section financière, alors que je déposais une note au secrétariat. Il me demande alors de l’aide : il avait sous les yeux son réquisitoire contre M. Kerviel et me dit : " Mais quand on dit qu’il (M. Kerviel) achète des options, ça veut dire qu’il n’achète pas vraiment des actions ? " Ce qui était pour moi une rumeur persistante m’apparaissait dès lors corroboré : M. Aldebert n’avait pas rédigé le réquisitoire définitif. Les collègues du parquet racontaient qu’un des avocats de la Société générale lui avait remis un projet de réquisitoire sur clé USB. […] Notre conversation a mis en lumière que M. Aldebert ne comprenait pas le dossier et découvrait le réquisitoire qu’il disait avoir rédigé. »

À la lumière des éléments que je viens de vous exposer, j’ai déposé des plaintes entre les mains du parquet, parmi lesquelles, le 9 mai 2018, une plainte pour escroquerie en bande organisée. Un mois plus tard, le 13 juin 2018, sans qu’aucun acte d’enquête ait été réalisé, j’ai reçu un avis de classement sans suite. Le 28 juin 2018, j’ai formé, par l’entremise de mon avocat, un recours hiérarchique auprès de Mme Catherine Champrenault, dont je n’ai toujours aucune nouvelle…

Enfin, sur la base des mêmes éléments, nous avons également déposé un recours en révision. Si ce recours a été rejeté, il est à noter que l’arrêt rendu par la Cour de révision et de réexamen comporte une phrase extrêmement intéressante : « Quoi qu’il en soit, à supposer que ces éléments puissent être jugés recevables, il convient de relever qu’ils tendent seulement à établir que les magistrats du parquet étaient sous l’influence des avocats de la Société générale […] » Pour un justiciable qui, comme moi, livre une bataille judiciaire depuis douze ans, qui a fait de la détention, lire une telle phrase est insupportable et conduit à s’interroger sur les notions mêmes de justice et d’injustice.

Je vous pose la question, mesdames, messieurs les députés : vous serait-il confortable de subir ce que j’ai subi au cours d’un combat judiciaire à armes inégales ? J’ose espérer que l’histoire n’est pas terminée et j’espère également avoir pu, grâce à mon témoignage, vous éclairer sur les dysfonctionnements d’une justice qui semble parfois perméable à certains intérêts d’ordre politique ou économique. Quoi qu’il en soit, je dois vous dire que l’expérience que j’ai vécue me porte à croire beaucoup moins aujourd’hui en la justice qu’aux contes de fées que je lis à ma fille de 2 ans.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour votre témoignage et j’invite votre avocat, Me Dami Le Coz, à le compléter en nous disant quelle analyse de notre système judiciaire il en retire, puisque notre commission d’enquête a pour objet de s’interroger sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire.

Vous avez la parole, maître, pour nous faire part de vos réflexions et éventuelles suggestions relatives à la procédure judiciaire. Par exemple, entrevoyez-vous des pistes d’une possible amélioration de la procédure de recours devant la cour de révision et de réexamen ou de la procédure de recours hiérarchique ?

Me Julien Dami Le Coz. Monsieur le président, je tiens à remercier, vous et votre commission, d’avoir permis que M. Jérôme Kerviel et moi-même soyons entendus pour porter à votre attention ce que nous considérons comme des dysfonctionnements majeurs de l’appareil judiciaire. Du fait de ma faible appétence pour l’exposition médiatique, vous ne savez sans doute pas que j’ai l’honneur d’assister depuis huit ans Jérôme Kerviel dans le combat judiciaire qu’il mène pour sa part depuis douze ans afin d’établir son innocence.

Notre présence devant votre commission n’a évidemment pas pour objet de nous permettre de développer des considérations tendant à établir l’innocence de mon client : ce n’est pas le lieu pour cela. En revanche, il me semble intéressant d’essayer de déterminer, conformément à l’objet de votre commission, s’il est acceptable qu’un justiciable soit condamné définitivement dans les circonstances que nous venons de porter à votre connaissance. En tant qu’avocat servant les intérêts de Jérôme Kerviel, je me suis, pour ma part, trouvé placé dans une situation inextricable. Si nous avons choisi de citer des extraits de nombreuses pièces, c’était pour éviter de placer notre audition sous le signe de l’interprétation, du subjectif : notre propos est étayé par des décisions de justice, des dépositions, toutes sortes de pièces constituant des éléments matériels et vérifiables. Nous avons soumis ces éléments à la cour de révision et de réexamen des condamnations pénales, puisque notre objectif est de faire annuler la condamnation pénale définitive de Jérôme Kerviel.

Or le fondement juridique du refus de la cour de révision d’annuler cette condamnation, et même de demander à sa commission d’instruction de procéder à des investigations complémentaires, tient dans la phrase suivante : « À supposer que ces éléments puissent être jugés recevables, il convient de relever qu’ils tendent seulement à établir que les magistrats du parquet étaient sous l’influence des avocats de la Société générale. Il sera seulement rappelé que M. Kerviel a été renvoyé devant le tribunal correctionnel à l’issue d’une instruction conduite par un magistrat du siège et que ce sont des magistrats du siège qui l’ont jugé tant en première instance qu’en appel. » Si je comprends bien cette motivation, peu importe que la défense à un procès pénal – en l’espèce, la Société générale – ait pu exercer une influence sur le parquet, c’est-à-dire l’autorité de poursuite, dès lors qu’un magistrat du siège – en l’occurrence, le juge d’instruction – a été chargé du dossier et a, par une ordonnance de règlement, renvoyé le dossier devant la juridiction de jugement qui tranche le litige, les soupçons de partialité du parquet doivent être écartés.

Vous imaginez dans quel état d’esprit on peut être quand on reçoit cela. Lorsqu’on entend parler d’influence, on pense à une infraction pénale. De fait, on pouvait se demander, à la vue de tous ces éléments, si cette influence ne relevait pas du champ pénal. C’est pourquoi nous avons déposé une plainte le 9 mai 2018 qui – tenez-vous bien – a été classée sans suite le 13 juin, alors que, parfois, avec les enquêtes préliminaires, on attend les classements sans suite. Au vu des éléments que Jérôme Kerviel vous a présentés, un mois d’enquête vous paraît-il suffisant ? De fait, aucun acte d’enquête n’a été effectué, rien ne s’est passé, hormis, peut-être, la lecture de la plainte. A minima, il aurait fallu auditionner les personnes intéressées.

On ne parle pas, ici, de pressions telles que les travaux de votre commission en ont récemment mises en lumière dans une autre affaire. Il est question que le parquetier en charge du volet principal de l’affaire, en 2008 et en 2009, à savoir le président de la section financière du parquet de Paris, n’aurait pas rédigé lui-même le réquisitoire définitif, et qu’un ou plusieurs avocats de la Société générale – je ne viserai personne, même si un nom a été cité – l’aurait fourni sur une clé USB. C’est hallucinant ! Si je vous fournissais ces éléments à l’extérieur de cette enceinte, vous bondiriez, vous ne pourriez conclure qu’à l’absence de procès équitable ! Or, et c’est en cela que la situation est inextricable, ces faits ont été portés à la connaissance de l’ancienne défense de Jérôme Kerviel après que la condamnation pénale a été définitive, et à l’issue du délai de six mois qui nous aurait permis de saisir la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH).

Si, comme l’a établi la cour de révision, une partie civile a effectivement exercé une influence sur le cours du procès, en particulier sur le parquet de Paris – et notamment sur l’un de ses magistrats –, comment le mettre en évidence ? Auprès de la CEDH, il y aurait eu matière à faire valoir que l’égalité des armes n’avait pas été respectée et que Jérôme Kerviel n’avait pas bénéficié d’un procès équitable. Mais l’expiration du délai de saisine rend notre requête irrecevable. Déposer plainte auprès du parquet, nous ne pouvons pas davantage le faire sans risquer le classement sans suite expéditif, comme ce fut le cas en 2018 – non seulement, c’était un record jamais vu, mais le parquet n’avait même pas jugé bon de se dessaisir et de demander le dépaysement du fait que la plainte visait l’un de ses membres. Nous avons ensuite engagé, le 29 juin 2018, un recours hiérarchique auprès de Mme la procureure générale de la Cour d’appel de Paris, Catherine Champrenault. Depuis, plus rien…

Vous pourriez saisir le juge d’instruction, me rétorquerez-vous.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est d’ailleurs ce qu’a dit la cour de révision.

Me Julien Dami Le Coz. En effet, mais je vous renvoie aux propos de la vice-procureure Chantal de Leiris, celle-là même qui, en 2012, a classé nos deux plaintes sans suite, puis a encore signé des réquisitions de non-lieu ab initio lorsque nous avons déposé plainte avec constitution de partie civile pour faux, usage de faux et escroquerie au jugement. Dans les fameux enregistrements, elle a dit que c’était un « ordre » de sa hiérarchie, et elle cite le nom de Michel Maes. Le parquetier fait donc tout pour retenir la plainte avec constitution de partie civile pour qu’un non-lieu ab initio soit prononcé, sans investigation ni instruction préparatoire. Cependant, un élément des enregistrements nous fait comprendre que la saisine du juge d’instruction, magistrat du siège, n’est pas ce qui va permettre de tout résoudre. En effet, le juge d’instruction Roger Le Loire est allé voir Chantal de Leiris pour lui dire, hors cadre juridictionnel, qu’il avait entre les mains un procès-verbal de déposition de l’enquêtrice Nathalie Le Roy, indiquant : c’est explosif, on va avoir des problèmes ; je vais simplement l’entendre – il parle de Jérôme Kerviel – et après, je ferme.

L’intérêt de l’affaire Kerviel pour vos travaux est qu’elle ne révèle pas – du moins, n’a-t-on pas eu connaissance d’informations en ce sens – une influence particulière du monde politique sur le cours de la justice. Le garde des Sceaux n’a pas abusé du lien hiérarchique, n’a pas donné d’instructions, plus ou moins écrites, au parquet de Paris. Ce qui est en cause, c’est l’influence des réseaux bancaires, financiers, économiques sur le cours de la justice. À cet égard, le statut du magistrat – du siège ou du parquet – importe peu.

On ne peut donc ni déposer des plaintes parce que le parquet classe sans suite, ni déposer des plaintes avec constitution de partie civile pour contourner l’opportunité des poursuites puisque le juge d’instruction a décidé de fermer le dossier. On ne peut pas davantage saisir la cour de révision, faute d’élément nouveau – cela aurait été possible si la CEDH avait condamné la France pour violation du droit à un procès équitable, mais la plainte serait irrecevable. On doit donc s’en tenir là.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourquoi ne pas avoir saisi le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ? On peut lui soumettre une requête concernant le comportement d’un magistrat.

Me Julien Dami Le Coz. Dominique Pauthe, qui a présidé les débats en première instance, a déclaré, en pleine audience, à M. Kerviel qui était poursuivi pour faux : de toute façon, vous êtes un faussaire ! Considérant qu’il s’agissait là d’un parti pris un peu rapide de la part de la juridiction, et que ces déclarations pouvaient attendre la proclamation publique de la décision, nous avons écrit au CSM. Celui-ci nous a répondu qu’il n’y avait rien à voir. Nous avons donc peu ou prou perdu confiance dans cette institution. Je ne suis pas certain, d’ailleurs, que le CSM puisse annuler une condamnation pénale devenue définitive pour permettre l’ouverture d’un nouveau procès.

M. le président Ugo Bernalicis. Cela pourrait, à tout le moins, alerter sur une difficulté et éviter qu’elle ne se reproduise.

Me Julien Dami Le Coz. Vous avez raison, mais le CSM ne paraît pas nous offrir un terrain propice.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous essayé de saisir les autorités politiques, en particulier les gardes des Sceaux successifs ? Le ministre de la justice a, en effet, à sa disposition l’Inspection générale de la justice. Celle-ci mène actuellement une enquête sur l’affaire des fadettes, qui a concerné un certain nombre d’avocats et de personnalités politiques.

Me Julien Dami Le Coz. Quand on est confronté, en tant qu’avocat, à une situation de ce type, on a deux possibilités. Soit on médiatise, en se disant que l’opinion publique exercera une pression sur l’autorité judiciaire – sans cette pression, je me demande si le CSM aurait été saisi récemment. Soit on écrit au ministre de la justice, en sachant qu’on se verra répondre : « En raison de la séparation des pouvoirs, il nous est impossible de nous immiscer dans une affaire particulière. » Le garde des Sceaux a d’ailleurs raison de répondre cela, puisqu’il n’a pas à se mêler d’un dossier individuel. Nous sommes donc quelque peu désarmés.

M. le président Ugo Bernalicis. Au sujet de l’affaire des fadettes, d’ailleurs, plusieurs syndicats de magistrats ont souhaité que l’enquête de l’Inspection générale de la justice soit annulée en raison du principe de l’indépendance juridictionnelle, y compris dans le choix des moyens d’enquête et de l’opportunité des poursuites.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez fait largement référence à un enregistrement, mais je n’ai pas compris qui étaient les personnes en présence, et quel est le statut de l’enregistrement : est-il officiel, judiciaire ? A-t-il été réalisé par l’un des interlocuteurs, et dans quelles conditions ?

M. Jérôme Kerviel. Il s’agit de l’enregistrement d’une conversation entre la commandante de police Nathalie Le Roy et la vice-procureure de la République Chantal de Leiris, qui était en charge des plaintes que j’avais déposées en 2012. L’enregistrement a été réalisé, a priori, par Nathalie Le Roy, semble-t-il à l’insu de Chantal de Leiris. Actuellement, une instruction est en cours sur le procédé utilisé. Le contenu que je vous ai lu n’est absolument pas issu de l’enregistrement ; c’est une libre retranscription, car je ne dispose plus de l’enregistrement, qui a été saisi par la police.

M. Didier Paris, rapporteur. C’est donc un enregistrement sur lequel planent les plus grands soupçons du point de vue de la légalité.

La commission a vocation à examiner de manière large l’indépendance de l’autorité judiciaire, et c’est à ce titre qu’elle vous entend. Je dois admettre que j’éprouve un certain malaise, qui ne concerne pas le principe de votre audition : il s’agit d’une demande expresse du président de la commission, qui a été clairement acceptée par le bureau. Vous dites vous-même que vous ne voulez pas rejuger votre dossier mais on a le sentiment très net que, par vos explications et celles de votre conseil, vous entendez démontrer que la Société générale était au courant des malversations qui vous ont été reprochées et pour lesquelles vous avez été condamné. Par ailleurs, vous avez dit à plusieurs reprises que vous étiez en mesure de prouver votre innocence. En tant que citoyen, je peux le comprendre, mais cela fausse un peu les règles du jeu. En effet, une commission d’enquête ne doit pas intervenir dans des affaires en cours. La vôtre est-elle réellement terminée ? Vous faites référence à une plainte concernant l’enregistrement, et vous avez vous-même porté plainte pour des faits d’escroquerie en bande organisée dont le traitement, si j’ai bien compris, est toujours en cours.

À votre tour de vous mettre à notre place. Nous constatons les faits que vous révélez, nous prenons en compte vos propos, mais, pour la même raison qui vous a dissuadé d’écrire au ministre de la justice, à savoir la séparation des pouvoirs, il est très difficile au Parlement d’examiner plus avant tel ou tel aspect de votre plainte ou de la construction de votre défense.

Encore une fois, je ne porte pas de jugement, mais vous n’êtes pas devant le doyen des juges d’instruction, auprès de qui vous pourriez déposer une plainte avec constitution de partie civile, ce qui déclencherait à nouveau une action publique. Vous ne vous trouvez pas davantage devant la Cour européenne des droits de l’homme, ni devant une juridiction d’appel de la cour de révision que vous aviez saisie, ni encore devant une instance jugeant les décisions du Conseil supérieur de la magistrature.

Je me heurte donc à une difficulté de principe, d’autant plus que vous vous appuyez en partie sur un enregistrement qui pose problème. Je n’ai pas d’autre question à vous poser, monsieur Kerviel.

M. Olivier Marleix. À rebours du rapporteur, je trouve votre témoignage très utile pour nos travaux. Les affaires sont closes jusqu’à nouvel ordre, et votre témoignage est assez édifiant. D’ailleurs, le supérieur hiérarchique de Mme de Leiris, l’ancien chef du pôle financier du parquet de Paris, a été récemment mis en examen dans une autre affaire, en raison des liens qu’il aurait entretenus avec le monde économique. Pensez-vous que cette mise en examen est de nature à vous aider à obtenir un regard plus attentif, notamment de la part de la procureure générale auprès de qui vous vous êtes manifesté ?

Plus généralement, vous avez évoqué un problème qui est régulièrement soulevé, notamment dans des affaires financières ou politico-financières : les classements sans suite dès qu’on se plaint d’un dysfonctionnement possible de l’institution judiciaire. Lorsqu’ils interviennent, comme ce fut le cas pour vous, dans un délai record d’un mois, cela laisse songeur. Avez-vous réfléchi à ce sujet ? Pensez-vous qu’il faudrait faire évoluer la loi ?

Le garde des Sceaux – dommage que nous n’ayons pas le droit de l’entendre – a des idées sur la question. Faudrait-il, par exemple, soumettre la validité du classement à l’accomplissement d’un minimum d’actes de procédure, d’enquête ? Le procureur, au moment de classer sans suite, devrait ainsi indiquer qu’il a entendu telle ou telle personne. Seriez-vous favorables à la création de cette obligation d’enquête ? Avez-vous d’autres solutions à l’esprit ?

Me Julien Dami Le Coz. Monsieur le rapporteur, nous n’attendions pas de cette audition qu’elle débouche sur une proclamation de l’innocence de Jérôme Kerviel. Nous sommes ici, très modestement, pour apporter un éclairage sur douze années d’une affaire extraordinaire. Ce caractère même me laisse penser que les dysfonctionnements auxquels nous nous sommes heurtés ne se révèlent que dans une part infime des affaires pénales. Je suis persuadé que dans 99 % des cas, sinon plus, la justice pénale et le parquet fonctionnent parfaitement bien, lien hiérarchique ou pas. Simplement, dans des dossiers à caractère politique ou financier, qui touchent à des intérêts importants et impliquent des personnalités, les réseaux se mettent en mouvement. L’e-mail du directeur juridique de Renault que nous avons cité – qui, j’espère, vous semble recevable, monsieur le rapporteur – est tout à fait révélateur du modus operandi d’un grand groupe ou de quelqu’un qui compte ayant affaire à la justice : il faut choisir un bon avocat, ayant les bons réseaux – pardon, Jérôme Kerviel, je n’ai pas les mêmes réseaux.

Je me garderai de commenter la mise en examen de Michel Maes dans le cadre d’une instruction préparatoire à Lyon – n’ayant pas eu accès au dossier, je ne connais pas les faits. La tentation serait forte, en effet, d’établir un lien avec les enregistrements, mais je veux garder un propos mesuré et objectif, comme Jérôme Kerviel et moi-même avons essayé, sans grand succès peut-être, de le faire.

S’agissant des classements sans suite, vous touchez du doigt une vraie difficulté qu’on rencontre dans ce type de dossiers « signalés » ou « sensibles ». Comment éviter que le ministère public fasse ce qu’il veut : enquêter ou non, garder le dossier en attente pendant trois ans puis, éventuellement, ouvrir une information ? J’y ai évidemment réfléchi. Le constat, s’agissant du procureur de la République, est paradoxal. Depuis vingt ans, le législateur n’a eu de cesse de conférer des prérogatives au ministère public en renforçant le couple parquet-police, et de marginaliser, ce faisant, le juge d’instruction. Le ministère public traite seul la quasi-totalité des plaintes et c’est lui qui décide de renvoyer une affaire devant une juridiction de jugement : plus de 95 % des affaires pénales ne sont pas examinées par un juge d’instruction.

M. Didier Paris, rapporteur. Cela concerne, plus précisément, 97 % d’entre elles.

Me Julien Dami Le Coz. Le législateur a donc accru les prérogatives du procureur de la République alors qu’il s’agit de la figure la plus problématique de la procédure pénale. Il ressort de la jurisprudence de la CEDH, notamment des arrêts Medvedyev contre France, en 2008, et Moulin contre France, en 2010, auquel s’est rangée la Cour de cassation en décembre de la même année, que le procureur de la République, compte tenu de son manque d’indépendance et d’impartialité, ne répond pas aux exigences des articles 5 et 6 de la convention européenne des droits de l’homme, au point qu’il ne serait pas une autorité judiciaire.

Pour sortir de cette difficulté, j’ai pensé que l’on pourrait juridictionnaliser la phase d’enquête, afin d’assurer un contrôle de l’activité du procureur. Car on peut bien exiger du parquet qu’il procède à un minimum d’actes d’enquête, mais qui le vérifierait ? S’il ne veut pas les effectuer, il ne les fera pas.

L’institution d’un juge de l’enquête aurait, entre autres conséquences – que certains jugeraient peut-être désagréables –, la création d’un statut du suspect, qui, en dehors de la garde à vue, n’existe pas, et l’application du contradictoire dans la phase d’enquête, en permettant au suspect et à son avocat d’avoir accès au dossier. Le juge de l’enquête pourrait contrôler les actes faits par le procureur de la République, les autoriser – je suis sûr que, dans l’affaire des fadettes, si le parquet national financier (PNF) avait reçu une autorisation judiciaire pour effectuer ces actes particulièrement coercitifs, on n’entendrait pas les critiques actuelles. Au cours de l’enquête, le suspect pourrait saisir ce juge pour demander la nullité d’un acte. À l’heure actuelle, il doit attendre de se trouver devant la chambre de l’instruction ou la juridiction de jugement pour soulever in limine litis des nullités de procédure. Cette proposition permettrait d’éviter que l’enquête préliminaire, qui permet au procureur d’agir à sa guise, ne traîne en longueur.

M. le président Ugo Bernalicis. Il serait également intéressant d’avoir l’avis du justiciable Jérôme Kerviel, qui, j’en suis sûr, a gagné en compétence juridique au long de ces douze années. Selon vous, monsieur Kerviel, que faudrait-il changer dans le système judiciaire pour ne pas retomber dans ces travers ? Sans évoquer l’issue de votre procès, votre innocence ou non, qu’est-ce qui a posé problème dans la mécanique judiciaire ?

M. Jérôme Kerviel. Depuis 2008, année où l’affaire a éclaté, et tout au long de la procédure, notamment quand il a été question de ma mise en détention provisoire, j’ai eu le sentiment que, quoi que je fasse, les dés étaient pipés, que tout était joué d’avance. J’ai eu des conversations avec des policiers et des magistrats, en dehors des tribunaux et des procès ; ils me disaient que les décisions étaient souvent prises avant les audiences, notamment pour ma mise en détention. Dans cette confrontation à la matière judiciaire, j’ai éprouvé beaucoup de déception. Le pouvoir des réseaux m’a particulièrement frappé. Je n’ai pas eu le sentiment d’avoir un interlocuteur suffisamment indépendant pour que sa décision puisse être acceptée par un justiciable, quel qu’il soit. Un juge de l’enquête aurait pu exercer un contrôle utile, au cours des auditions et de l’enquête. Cela aurait été un gros avantage, notamment dans le cadre de l’examen de mes plaintes classées sans suite.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous saisi le Défenseur des droits, qui peut aussi contrôler l’institution judiciaire ?

Me Julien Dami Le Coz. Nous ne l’avons pas fait.

M. Sébastien Nadot. Je ne partage pas les propos du rapporteur. D’une part, nous savons parfaitement que nous ne sommes pas un tribunal. D’autre part, nous avons vu se succéder devant la commission d’enquête bien des magistrats qui n’avaient rien à nous dire, si ce n’est « tout va bien », pour ne pas trouver une richesse incontestable dans ce témoignage édifiant d’un justiciable – un citoyen comme vous et moi, une fois notre mandat achevé. En outre, la garde des Sceaux n’a pas explicitement exclu l’affaire Kerviel de notre périmètre de compétence, même si deux enquêtes sont en cours, sur lesquelles nous ne pouvons nous pencher.

Monsieur Kerviel, après un parcours judiciaire extraordinaire, au sens littéral du terme, vous avez acquis le niveau bac + 12 en lobbying politique, économique et financier, et vous maîtrisez parfaitement les coulisses de la justice. De notre côté, nous travaillons à faire évoluer le droit. Que mettriez-vous dans l’article 1er d’une proposition de loi Kerviel si vous deviez la présenter à notre nouveau garde des Sceaux, qui semble très volubile et volontaire pour secouer les grands équilibres de la justice ? Qu’est-ce qui permettrait de garantir l’indépendance de la justice ?

Vous parlez d’un juge de l’enquête, mais est-ce une garantie d’indépendance ? À qui serait-il rattaché ? Comment travaillerait-il ?

M. Jérôme Kerviel. Il y aura probablement toujours ce lien et cette suspicion. Si j’avais une idée magique, je vous en ferais volontiers part !

Je pense que tout se passe correctement dans 80 % à 90 % des cas. Ce sont les dossiers dits signalés qui peuvent donner lieu à des dérives ; j’en ai malheureusement été victime.

Au cours de vos auditions, je me souviens avoir entendu quelqu’un dire que, lorsqu’on ne suit pas les ordres, on ne fait pas carrière. Peut-être faudrait-il trouver le moyen de ne pas lier les services que les uns et les autres se rendent à une promotion. Les promotions doivent être octroyées au mérite. On pourrait imaginer qu’une commission évalue le travail des magistrats avant d’en décider. Cela existe probablement dans la fonction publique.

En outre, les juges rendent leurs décisions et, qu’ils aient raison ou qu’ils se trompent – particulièrement quand ils se trompent –, n’ont de comptes à rendre à personne. Ce n’est pas grave, tout le monde oublie, une actualité chassant l’autre. Mais les conséquences des erreurs judiciaires sont terribles pour le justiciable et pour ses proches, le plus désagréable et inconfortable étant le sentiment d’injustice. Personnellement, j’ai perdu énormément, et surtout ma confiance dans la justice, alors que je n’ai pas été éduqué dans ces valeurs.

Après tout, la justice est rendue au nom du peuple français : les citoyens pourraient donc prendre part à ce contrôle, au moins sur les plus gros dossiers, ceux sur lesquels on constate le plus de dérives.

Mme Cécile Untermaier. Je suis d’accord avec M. Nadot. Dans l’affaire Cahuzac, il y avait un problème lié au statut de l’enregistrement, mais cela n’a pas empêché la commission d’enquête d’examiner les questions de procédure.

Avez-vous le sentiment de vous être heurté à un défaut de connaissances ou de formation des juges ? Étaient-ils en mesure d’apprécier la complexité du dossier ? Je sais que dans les contentieux liés au droit de l’environnement, le défaut de formation des juges aboutit à des conclusions inverses à celles qu’on attendrait.

Le statut de lanceur d’alerte ne vous a-t-il pas desservi ?

Je rejoins vos constats sur l’enquête préliminaire. Elle se déroule sans l’intéressé, le suspect n’a pas de statut et elle n’est contrainte par aucun délai – elle peut être fermée rapidement ou, au contraire, durer très longtemps. Il faut donner à cette enquête préliminaire un cadre en matière de délais et donner des droits à la défense dès son ouverture, et non pas aux résultats de l’examen. Quand on parle de procès équitable, il est profondément choquant qu’une affaire puisse être classée sans suite sans qu’on ait entendu l’avocat de la partie.

M. Jérôme Kerviel. S’agissant de la formation des juges, je ne peux qu’aller dans votre sens. Il est impossible de comprendre le fonctionnement des marchés financiers, du trading de produits aussi complexes que les produits dérivés, et d’une salle de marché, en si peu de temps – l’instruction de mon dossier a duré un an. Quand j’ai appris qu’il allait clore le dossier, j’ai plaisanté avec le juge d’instruction, en le félicitant d’avoir appris les finances plus rapidement que moi en dix ans d’exercice ! D’ailleurs, la commandante de police Nathalie Le Roy et la procureure de la République Chantal de Leiris ont elles-mêmes convenu qu’elles n’avaient strictement aucune compétence en matière de marchés financiers. C’est pourquoi le parquet s’était adjoint les services d’un assistant spécialisé – celui qui a été débarqué à partir du moment où il a fourni un rapport qui n’allait pas dans le bon sens.

Outre l’importance de la formation, des sapiteurs pourraient également assister les magistrats sur les sujets les plus techniques, afin d’éviter les incompréhensions ou les erreurs d’analyse.

Je ne me considère absolument pas comme un lanceur d’alerte. Je comprends que l’enregistrement mette certaines personnes mal à l’aise, mais j’assume totalement ce que je fais. Je suis venu devant votre commission et j’ai prêté serment, car ces dysfonctionnements majeurs de l’institution judiciaire me semblent pouvoir l’intéresser.

À l’époque de mon affaire, l’avocat n’était malheureusement pas encore autorisé à intervenir dès la première heure de garde à vue. C’est là une avancée significative dont j’aurais adoré pouvoir bénéficier. Cela dit, les policiers qui m’auditionnaient ont toujours parfaitement respecté les droits de la défense.

Mme Cécile Untermaier. L’accès au dossier durant l’enquête préliminaire, est-ce une question à traiter ?

M. Jérôme Kerviel. Je me souviens très bien des quarante-huit heures de garde à vue en 2008, durant lesquelles les policiers partaient dans certaines directions en fonction d’éléments dont ils disposaient. Je ne comprenais pas le sens de leurs questions – j’ai compris plus tard dans quel entonnoir on tentait de me faire entrer, en apprenant que la Société générale pilotait cette phase de l’enquête, selon les dires de Nathalie Le Roy. Si j’avais eu accès au dossier, ils auraient gagné du temps à ne pas explorer certaines pistes inutiles. Au regard des droits de la défense, il serait effectivement plus équitable que tout le monde dispose des mêmes informations dès le départ.

Me Julien Dami Le Coz. Cela rejoint les débats actuels sur la suppression du parquet national financier. Il est important de disposer de magistrats spécialisés dans les domaines techniques, en droit pénal de l’environnement comme en matière de délinquance économique et financière.

Il est extrêmement compliqué d’assimiler les termes des techniques de trading, et le juge d’instruction a réussi l’exploit d’achever l’information en un an. Dans une affaire de cette nature, avec des enjeux financiers aussi importants, clore une information aussi rapidement implique nécessairement de passer à côté de certains éléments, notamment de l’expertise nécessaire pour évaluer les pertes de la Société générale. Le magistrat instructeur a pris en considération celles qui lui ont été avancées, suivi par les juridictions de jugement, cour d’appel comprise. Personne n’a demandé de complément d’information.

Quant à l’accès au dossier, il est inéluctable. La tendance est à éviter l’instruction, car le secret donne toute sa richesse à l’enquête préliminaire. Dès lors qu’il y aura l’accès au dossier, que le contradictoire sera introduit au stade de l’enquête, la phase d’instruction deviendra quasi inutile. Le législateur pourra alors supprimer le juge d’instruction, comme il en a la velléité depuis 2006 et la commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau.

Mme Naïma Moutchou. Je vais tenter de dissiper le malaise ou l’appréhension autour de votre audition, monsieur Kerviel. Vous n’êtes pas un cas unique – c’est le lot des auditions en commission d’enquête. Le rapporteur a raison, à l’évidence, le principe de séparation des pouvoirs s’impose à nous – même s’il n’a pas forcément le vent en poupe. Les commissions d’enquête ne peuvent pas interférer dans les procédures. Certes, votre long procès est terminé, mais des plaintes ont été déposées et certaines enquêtes se poursuivent.

Vos propos sont néanmoins intéressants. J’en retiens qu’un des obstacles à l’indépendance de la justice pourrait être l’influence de certains réseaux – bancaires ou financiers dans votre cas, politiques dans d’autres. Des marges de manœuvre s’offrent peut-être à nous avec l’introduction de plus de contradictoire dans certaines procédures et sans doute un questionnement sur la responsabilité des acteurs de la justice, des magistrats en particulier. Tout cela va dans le sens des précédentes auditions.

Me Julien Dami Le Coz. J’aurais mille exemples à vous donner concernant l’indépendance et la séparation des pouvoirs… Pour une stricte séparation, coupez donc le lien hiérarchique entre le ministre de la justice et le parquet !

Je comprends que l’instruction en cours de plaintes pénales puisse émouvoir certains membres de la commission, mais si nous ne vous communiquons pas ces éléments, vous n’aurez qu’une connaissance partielle du dossier, et vos conclusions pourraient s’en trouver amoindries. Nous vous transmettons des informations ; vous en faites évidemment ce que vous voulez, en distinguant le bon grain de l’ivraie.

Je ne peux que souscrire à votre souhait de contradictoire, car ce dernier participe à la manifestation de la vérité, qu’il ne faut pas craindre. Quant à la responsabilité des acteurs, notamment des magistrats, nous pourrions en débattre pendant des heures. Le nouveau garde des Sceaux a promis de l’aborder, et peut-être que cela arrivera.

M. le président Ugo Bernalicis. Il est souvent reproché aux avocats et aux parties de peu utiliser les possibilités liées aux demandes d’actes – pièces versées au dossier, demande d’actes complémentaires, d’expertise par exemple. Comment cela s’est-il déroulé dans votre cas en phase d’instruction ?

M. Jérôme Kerviel. C’est une excellente question. C’était mon combat pendant toute l’instruction. J’avais le sentiment que jamais je n’y arriverai, que j’avais un mur en face de moi et personne à qui en parler – aucun contre-pouvoir. Il y a bien la chambre d’instruction, mais, mon avocat vous l’a dit, à partir du moment où un juge d’instruction a pris une décision, elle est souvent confirmée.

J’ai dû faire une bonne quarantaine de demandes d’actes et j’ai essuyé trente filtres et trente rejets du président de la chambre de l’instruction. J’ai systématiquement usé de la possibilité de faire appel : à chaque fois, j’ai eu droit au filtre de la chambre de l’instruction, c’est-à-dire ni audience ni débat contradictoire pour échanger sur l’utilité ou non de donner droit à ces demandes d’actes.

M. le président Ugo Bernalicis. Les refus n’étaient-ils pas motivés ?

M. Jérôme Kerviel. Non.

M. Didier Paris, rapporteur. Quelles conclusions en tirez-vous ? Vos demandes d’actes vous semblaient-elles illégitimes ou inadaptées ? Ou avez-vous le sentiment que l’ensemble de la chaîne judiciaire, police comprise – sauf une commandante dans votre cas –, est sous influence ?

M. Jérôme Kerviel. J’ai eu le sentiment qu’il fallait aller extrêmement vite. Mon affaire a donné lieu à une instruction « marathon » d’un an alors qu’elle représentait tout de même 4,9 milliards d’euros et un enjeu de 2,2 milliards d’euros pour les finances publiques. J’ai aussi eu l’impression de ne pas pouvoir me défendre équitablement.

Je ne pense pas que mes demandes d’actes étaient totalement saugrenues. Par exemple, j’avais demandé une expertise indépendante pour évaluer ce qui était au centre de l’affaire, le montant des pertes, chiffrées à 4,9 milliards d’euros. J’ai également demandé que le magistrat s’adjoigne les services de spécialistes en comptabilité et marchés financiers. Cela a été systématiquement refusé.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous n’avez pas répondu à ma question sur le sentiment que vous aviez à l’époque – je n’entre pas dans votre dossier, ni ne méconnais que vous vous appuyez sur un enregistrement dont la légalité est plus que contestable et que d’autres plaintes sont en cours. Je prends les plus extrêmes précautions pour vous interroger sur votre état d’esprit de l’époque. De très nombreux magistrats, du parquet et du siège, sont intervenus dans votre affaire, et la chambre de l’instruction est collégiale. Pourtant, tous vos recours semblent avoir été vains. Pour vous, cela signifie-t-il que tous ces magistrats, sans exception, sont sous influence des réseaux bancaires ou voyez-vous d’autres raisons ?

M. Jérôme Kerviel. Mon propos n’est pas de dire que tout le monde est corrompu ou sous influence, je ne relate que des faits. Ainsi, la Cour de cassation a eu le courage de casser l’arrêt, et la cour d’appel de Versailles a réduit le montant des dommages et intérêts auxquels j’avais été initialement condamné.

Reste que, en phase d’instruction, j’avais un sentiment d’impuissance face à un rouleau compresseur, et d’incompréhension par rapport à ce qui se déroulait et aux refus qui m’étaient opposés. Cela a nourri mon sentiment d’iniquité de l’instruction.

M. Didier Paris, rapporteur. Quelle est désormais votre activité professionnelle ?

M. Jérôme Kerviel. Je suis consultant, apporteur d’affaires. Je réalise des mises en relation et participe à des conférences.

M. le président Ugo Bernalicis. Cette audition était particulièrement éclairante. Je vous remercie.

Audition du jeudi 9 juillet 2020

À 9 heures 30 : Mme Christiane Taubira, ancienne garde des Sceaux, ministre de la Justice

M. le président Ugo Bernalicis. Pour l’avant-dernière audition de notre commission d’enquête, nous entendons Mme Christiane Taubira, ministre de la justice de mai 2012 à janvier 2016. C’est vous, madame, qui avez mis un terme aux instructions individuelles et qui avez supervisé le nouveau cadrage des remontées d’informations grâce à la fameuse circulaire du 31 janvier 2014.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Madame, je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Christiane Taubira prête serment.)

Mme Christiane Taubira, ancienne ministre de la justice. Je vous remercie de m’avoir invitée pour exposer ce que j’ai eu l’occasion de faire à la tête du ministère régalien qu’est le ministère de la justice. S’intéresser aux obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire, comme le fait votre commission, revient à s’interroger sur le soupçon qui pèse sur les responsables politiques mais aussi, chose plus encore préjudiciable car la défiance à l’égard du personnel politique est courante, sur les magistrats eux-mêmes, sur leur neutralité vis-à-vis du pouvoir politique, sur l’impartialité de leurs décisions. C’est une question majeure qu’il convient de traiter le plus sérieusement possible.

Lorsque nous sommes arrivés au pouvoir, en 2012, les rapports entre le pouvoir exécutif et l’institution judiciaire étaient exécrables, pour dire les choses très franchement. L’affaire Bettencourt avait installé dans la société une défiance à l’égard des responsables politiques et des magistrats. La Cour de cassation était allée jusqu’à prononcer le dépaysement du dossier tant l’affaire avait de retentissements.

Pour moi, il y avait alors deux enjeux : les correctifs à apporter pour modifier cette ambiance, les conditions mêmes dans lesquelles les magistrats peuvent exercer leurs fonctions juridictionnelles.

Je me suis très vite mise à travailler sur les relations entre le garde des Sceaux, les parquets généraux et les parquets. Dès juillet 2012, j’ai fait en sorte que les hauts postes de magistrats du parquet soient inscrits dans la liste des postes à pourvoir et des candidatures, dite « transparence ». Comme je m’étais engagée à respecter les avis du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), je tenais à ce qu’il dispose de tous les éléments pour prendre les décisions les plus incontestables. Je lui ai donc donné accès aux dossiers de services des magistrats, ce qui a en outre ouvert un droit de recours pour les candidates et les candidats n’ayant pas été retenus. Pendant toute la période où j’ai été ministre, j’ai scrupuleusement respecté les choix de cette instance.

Ensuite, je me suis attelée à la réforme constitutionnelle –je sais que de l’eau a coulé sous les ponts depuis et qu’il y a des éléments nouveaux. Elle consistait à aligner le régime de nomination et le régime disciplinaire des magistrats du parquet sur ceux des magistrats du siège. Se posait aussi la question de la présidence de la formation compétente pour les magistrats du parquet et de celle pour les magistrats du siège, du nombre de magistrats et de personnalités qui les composent. Questions qui n’ont rien de mineur car plus on éloigne l’institution judiciaire du pouvoir exécutif, plus il faut interroger son insertion dans la société civile. À cela s’ajoutaient la réforme de la Cour de justice de la République (CJR) et la volonté de constitutionnaliser le dialogue social.

Tout en continuant à travailler sur cette réforme constitutionnelle, morte au Sénat, après une première lecture devant l’Assemblée, j’ai continué à approfondir la nécessité d’une clarification des relations entre le Chancellerie, les parquets généraux et les parquets. C’est ainsi que j’ai proposé au Parlement le projet de loi qui allait devenir la loi du 25 juillet 2013, dont je ne suis pas peu fière. Il procédait à une modification des articles 30 à 39 du code de procédure pénale. Il comprenait quelques dispositions emblématiques concernant les attributions du garde des Sceaux et du ministère public : au garde des Sceaux, la responsabilité de la politique pénale et la mission de s’assurer de la cohérence et de l’efficacité de celle-ci sur la totalité du territoire ; aux magistrats du parquet, l’action publique. Ce n’était pas rien : rappelons que la loi de 2004 avait confié l’action publique au garde des Sceaux. La disposition la plus emblématique était bien sûr l’interdiction pour tout garde des Sceaux de donner des instructions dans les affaires individuelles.

Cette loi a été saluée par beaucoup, y compris par des hauts magistrats qui ont osé dire publiquement qu’elle apportait des garanties institutionnelles et qu’elle instaurait un avant et un après dans la vie des magistrats du parquet comme de ceux du siège. Surtout la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a reconnu le ministère public comme autorité judiciaire compétente pour émettre des mandats d’arrêt européens.

L’indépendance de la justice renvoie aussi à la question spécifique des remontées d’informations. Jusqu’en 2013, on considérait que ce dispositif tirait sa justification de l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 selon lequel les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux. C’est l’article 4 de la loi du 25 juillet 2013, modifiant l’article 35 du code de procédure pénale, qui a instauré un cadre légal : il précise que le procureur général, soit d’initiative, soit sur demande du ministre de la justice, adresse ces informations au ministre. Cela dit la question demeure puisque des soupçons s’expriment à chaque fois qu’il y a un dossier sensible.

Je considérais qu’il y avait au sein de l’institution judiciaire des ressources humaines, intellectuelles, professionnelles et j’ai mis en place une commission de modernisation du ministère public, présidée par Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation. Composée de quarante-cinq membres – magistrats du parquet, du siège, greffiers, avocats, universitaires, représentants de la police et de la gendarmerie –, elle a travaillé de juillet à novembre 2013 et m’a remis un rapport dans lequel j’ai puisé pour réformer les remontées d’informations. La loi du 25 juillet avait eu rapidement des effets, leur nombre étant passé en quelques semaines à peine de près de 50 000 à 5 000 mais il fallait structurer les choses. J’ai pu élaborer la circulaire du 31 janvier 2014, enrichie par une annexe encadrant ce dispositif qui a soulevé des commentaires et parfois même des critiques.

Si vous me permettez une incise, monsieur le président, j’avoue que j’ai eu un haut-le-cœur en découvrant l’intitulé de la commission d’enquête. La Constitution parle de l’« autorité judiciaire », dont le Président garantit l’indépendance, et non de « pouvoir judiciaire ». Je n’ai pas besoin de vous dire ce que le pouvoir suppose en termes de légitimité et d’exercice des responsabilités. C’est une question majeure qui renvoie à l’article 20 de la Constitution et à la responsabilité qu’a le Gouvernement de conduire la politique de la Nation.

Les remontées d’informations répondent à une série de critères, à commencer par la gravité intrinsèque des faits et le nombre des victimes. C’est grâce à de telles remontées que nous avons pu nous rendre compte, assez tardivement du reste, que le tribunal de grande instance de Marseille ne pouvait assurer dans des conditions satisfaisantes pour les victimes, au nombre de 6 000, le procès des prothèses mammaire PIP (Poly Implant Prothèse). Je me souviens du stress que j’ai vécu pour trouver en quelques jours 800 000 euros pour réquisitionner un lieu et l’aménager. Citons encore le procès de l’explosion de l’usine AZF (Azote Fertilisants) ou le dossier de l’amiante, toujours inachevé, et d’autres contentieux concernant la santé publique. Parmi les critères, il y a aussi la médiatisation possible et probable d’une affaire, la mise en cause de personnels de justice, magistrats ou fonctionnaires, les affaires sensibles pour l’opinion publique telles que des événements publics et bien sûr le terrorisme.

Certains ont estimé que le nombre de remontées n’avait pas suffisamment diminué. Objectivement, il y en a encore un peu trop. Je suppose que vous avez des pistes et que vous les approfondissez. Nous avions réfléchi à certaines d’entre elles. Évidemment, la solution de facilité, sympathique comme le sont souvent les solutions démagogiques, serait de supprimer les remontées : avec ça, tout le monde serait tranquille mais la démocratie ne fonctionnerait pas. Il faudrait supprimer la fonction de garde des Sceaux ; mais, à ce moment-là, qui rendrait compte, qui prendrait les décisions, qui définirait la politique pénale ? Ce n’est pas concevable, le garde des Sceaux a des responsabilités et il doit pouvoir les exercer. Il lui revient, par exemple, de décider de la constitution d’une équipe commune d’enquête. Le lundi qui a suivi les attentats du vendredi 13 novembre 2015, j’ai ainsi autorisé une équipe commune avec la Belgique, l’Allemagne et l’Italie : deux jours après, nous avions des informations significatives sur l’un des commanditaires des attentats et le mercredi 18 novembre était menée l’opération que vous savez à Saint-Denis. D’autres prérogatives du garde des Sceaux relèvent de la coopération pénale internationale, qu’il s’agisse des affaires pénales internationales ou du terrorisme – il siège au Conseil de défense. Toutes ces responsabilités justifient le maintien de ces remontées d’informations.

L’institution judiciaire est le service public de la justice au service des citoyens. Il faut pouvoir le faire fonctionner en prenant des décisions destinées à gérer, anticiper et corriger. J’ai beaucoup d’exemples en tête : j’ai voulu liquider des créances à l’égard d’experts qui s’étaient accumulées sur plusieurs années ; j’ai pris la décision de centraliser au niveau de la direction des services judiciaires les contraintes de gestion des petites juridictions.

Les remontées d’informations sont aussi utiles pour l’évolution de la législation. Elles permettent de relever des contentieux nouveaux ou des difficultés dans certains contentieux.

Je termine par le parquet national financier (PNF). Pour sa mise en place, j’ai tenu à fixer deux contraintes : d’une part, le respect de ce qu’on appelle le parquet à la française ; d’autre part, l’efficacité dans la lutte contre la corruption, la très grande criminalité économique et financière. Avec les parlementaires, qui ont été particulièrement actifs et offensifs pendant l’examen de ce projet de loi riche de plus de soixante-cinq articles, nous avons supprimé trente-neuf pôles économiques et financiers qui ne fonctionnaient pas vraiment, réorganisé les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) et nous avons redéfini les compétences spécifiques du PNF, notamment pour ce qui concerne les atteintes à la probité, la très grande criminalité économique et financière et l’évasion fiscale. Nous avons modifié également les relations avec l’administration fiscale et surtout nous avons répondu à des observations formulées par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) si bien que nous avons pu nous élever au niveau des meilleurs standards internationaux.

M. le président Ugo Bernalicis. S’agissant des remontées d’informations, vous avez vous-mêmes souligné que certaines posaient des difficultés et que d’autres avaient davantage un caractère d’évidence, par exemple, pour traiter de questions qui ne relèvent pas du fond du procès mais de l’ordre public. La politique pénale est aussi souvent invoquée pour les justifier car elles servent de base à des analyses statistiques qui permettent de décider d’orientations dans telle ou telle direction – je pense par exemple aux violences conjugales ou intrafamiliales. En réalité, celles qui font débat portent sur les affaires individuelles dites sensibles, de nature politique ou économique.

Le vrai problème pour un garde des Sceaux n’est-il pas d’avoir des remontées d’informations et de ne pas savoir qu’en faire car s’il les utilisait, il serait pris en défaut ? Je crois me souvenir que vous avez connu une mésaventure concernant l’affaire Nicolas Sarkozy. Et votre successeur est passé devant la Cour de justice de la République pour avoir divulgué une information portée à sa connaissance selon le circuit prévu par la circulaire de 2014.

Je vous le demande : à quoi cela sert-il ?

Mme Christiane Taubira. Incontestablement, certaines informations mettent le garde des Sceaux dans l’embarras. Vous avez évoqué une affaire qui avait une dimension cocasse induite par une dimension folklorique, celle des écoutes de la ligne téléphonique ouverte par un ancien Président de la République sous le nom de Paul Bismuth. Cela permet de rappeler une chose importante : les remontées d’informations concernent des actes que les magistrats ont déjà accomplis. Ceux-ci ne demandent ni autorisation, ni instruction, ils informent de ce qu’ils ont fait. Dans le cas de « Paul Bismuth », j’ai été informée en mars 2014 que de février à septembre ou octobre 2013, les magistrats avaient décidé d’écoutes et que leurs analyses les avaient conduits à de nouvelles enquêtes. À l’époque, entre la procédure Karachi et la charge de travail du ministère, dont une journée nécessiterait une semaine, j’avoue que je n’ai peut-être pas consacré à cette affaire l’attention qu’elle méritait. On me cassait la tête avec, cela m’incommodait et pesait sur les tâches que j’avais à accomplir.

C’est vrai que c’est gênant pour le garde des Sceaux. Que doit-il faire des remontées concernant des élus, des hauts fonctionnaires, des responsables de grandes entreprises ? Rien, il n’en a aucun usage. Par contre, on sait qu’il en dispose et il a besoin de savoir. Je trouve concevable que les parlementaires saisissent le garde des Sceaux quand ils sont pris d’assaut dans leurs circonscriptions, par exemple par des maires qui considèrent qu’on leur pourrit la vie à cause de d’histoires de marché public. Toutefois je ne serais pas choquée à l’idée que l’on dispense le garde des Sceaux d’avoir ce type de remontées d’informations. Cela me paraîtrait plus clair et plus simple. Mais cela n’exonère pas d’une réflexion sur la cascade de conséquences que cela entraînerait. Il faudrait que les députés et les sénateurs, lors des questions au Gouvernement, renoncent à interroger le garde des Sceaux sur ces procédures-là. Il faudrait que les médias acceptent qu’il n’a pas d’information. Mais s’ils n’obtiennent pas le minimum d’informations, ils peuvent vouloir chercher le maximum d’informations. Cela pose des questions sur les risques qui pèseraient sur le secret de l’instruction.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci pour cette réponse claire et précise, que je partage. Il y a toujours le risque de faire un usage de certaines informations qui n’est pas le bon.

Mme Christiane Taubira. Et il y a plein de gens pour vous interroger. J’ai parlé des parlementaires, dont la démarche est compréhensible, mais il y en a beaucoup d’autres.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai moi-même interrogé Mme la garde des Sceaux sur une affaire individuelle, sur laquelle elle avait a priori bénéficié de remontées d’informations. Je n’ai pas obtenu de réponses mais c’est le jeu des questions au Gouvernement.

Les remontées d’informations seraient, dit-on, parfois plus rapides du côté du ministère de l’intérieur que de celui de la justice. Vous est-il arrivé de ne pas avoir connaissance d’informations dont le ministère de l’intérieur disposait ?

Mme Christiane Taubira. Je n’ai pas d’affaires précises en tête, du moins spectaculaires, mais je sais que cette question se posait – et sans doute se pose-t-elle encore – et que nous en avons débattu.

Disons très clairement les choses : lorsque nous nous interrogeons sur un dysfonctionnement, interrogeons d’abord le cadre et ensuite les comportements. Le cadre existe. Le code de procédure pénale en ses articles 30 et suivants définit très clairement les relations entre l’autorité judiciaire et la police judiciaire : ses agents sont placés sous l’autorité du procureur de la République. Se pose la question de la loyauté et de la conduite normale des enquêtes, sans oublier la pesanteur des habitudes, des rapports de force entre les deux ministères, des relations du Président de la République avec chacun d’eux. Pour ma part, je n’ai pas eu de difficultés avec les différents ministres de l’intérieur, même s’il y en a un avec qui j’ai travaillé beaucoup mieux et plus facilement. Si les informations remontent plus vite et de manière plus fluide au ministère de l’intérieur, ce n’est pas parce que le fonctionnement des parquets est en cause. Il faut plutôt se demander pourquoi des officiers de police judiciaire, placés sous l’autorité d’un procureur de la République, font remonter des informations par un autre canal.

M. le président Ugo Bernalicis. Il nous a été dit que c’était pour des raisons d’ordre public mais cela interroge car ces remontées ont lieu en dehors de tout cadre au ministère de l’intérieur. Si elles sont motivées, pourquoi ne seraient-elles pas versées dans la procédure ? Ce pourrait être une piste de réflexion.

Mme Christiane Taubira. Je ne comprends pas l’argument de l’ordre public. Si vous souhaitez obtenir une information sur une procédure, vous vous tournerez plutôt vers le garde des Sceaux que vers le ministre de l’intérieur.

J’estime que des remontées sont utiles au garde des Sceaux pour mieux organiser le service public de la justice, et je conçois parfaitement que le ministre de l’intérieur en ait besoin pour les mêmes raisons d’organisation. Mais à ce moment-là, les informations n’ont pas à porter sur la procédure elle-même. Si l’objectif est de savoir pourquoi des véhicules, en mauvais état, ne sont pas arrivés à temps, le sujet n’est pas le contenu de la perquisition mais l’état du parc automobile. C’est ainsi que je comprends les choses mais il est possible que je les comprenne mal.

M. le président Ugo Bernalicis. Les questions que nous avons adressées aux policiers, aux gendarmes et au ministre de l’intérieur n’entraient pas dans ce niveau de détails… En tout cas, il faudrait encadrer davantage la circulation de l’information au sein du ministère de l’intérieur, afin de lever toute suspicion.

Mme Christiane Taubira. Nous avons des lois ! On ne peut pas être extrêmement sévère vis-à-vis du justiciable ordinaire et, parce que l’on appartient aux services de l’État, se permettre des écarts !

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis d’accord avec vous : il y a la loi. Mais il y a aussi la pratique qui, au sein des administrations et des ministères, se glisse parfois dans les interstices de la loi. Et c’est aussi l’un des sujets qui intéressent notre commission d’enquête.

J’aimerais, avant de passer la parole au rapporteur, vous poser une dernière question sur les rapports du garde des Sceaux avec l’Élysée. Le Président de la République est garant de l’autorité judiciaire – pour utiliser le terme constitutionnel, cette fois – et il a un conseiller justice. Comment les choses se passent-elles ? A priori, l’information qui remonte au garde des Sceaux est une information qui remonte à l’exécutif : elle peut donc être partagée avec le Premier ministre, potentiellement avec d’autres ministres et, évidemment, avec le Président de la République. Quelle est la nature des liens qui existent entre la place Vendôme et l’Élysée ? Vous-même, comment avez-vous vécu et fait vivre le fait que le Président de la République soit garant de l’autorité judiciaire ?

Mme Christiane Taubira. La loi du 25 juillet 2013 a certes limité les remontées d’information, mais on en compte toujours des milliers : lorsque l’information relative à M. Paul Bismuth arrive au ministère, il en arrive un tas d’autres en même temps. Elles arrivent à la direction des affaires criminelles et des grâces, pas à la chancellerie. La DACG fait un premier tri et ne transmet au cabinet que les informations qui concernent des affaires sensibles. Le cabinet procède à un second tri, puisqu’il faut éviter de submerger le garde des Sceaux avec des dossiers sans importance.

Votre question concernait plutôt les sujets extrêmement sensibles. Pour ma part, je faisais remonter très peu de choses au Premier ministre et au Président de la République. Lorsqu’il m’est arrivé de le faire, c’était au titre de l’article 20 de la Constitution, qui s’applique à tous les ministres : je considérais que si je disposais de ces informations, c’était en tant que membre du Gouvernement. Il m’est arrivé de faire un signalement, mais je n’ai rien transmis. Du reste, à moi non plus, on ne transmettait rien, sauf lorsqu’une affaire commençait à faire du bruit : dans ce cas, on me faisait une note. Des liasses que je n’avais pas lues ont été transmises à l’Élysée, mais je répète que les informations qui remontent portent sur ce qui est déjà fait.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous nous dites donc que des informations remontaient jusqu’à l’Élysée sans que vous en ayez pris connaissance ?

Mme Christiane Taubira. Je dis qu’il est possible que ce soit arrivé, parce que ce n’est pas inconcevable, quand on connaît le fonctionnement du ministère. Pardonnez-moi mais le pouvoir, c’est le pouvoir ! Il s’exerce : c’est une responsabilité, on doit rendre des comptes ! En tant que garde des Sceaux, je le faisais au moins trois fois par semaine : deux fois ici et une fois au Sénat. Et puis, je recevais sans arrêt des lettres de parlementaires : on rend des comptes ! Il faut exercer le pouvoir ! On a des informations, il est légitime qu’on en dispose. Je n’ai pas passé mon temps à regarder ce que mon cabinet transmettait, pour information, au conseiller du Président de la République. Il paraissait normal que le Président soit informé des affaires qui étaient sorties dans les médias ou qui allaient sortir. Je ne crois pas que les membres de mon cabinet l’importunaient en l’informant de ces affaires. Pour ma part, je répète que j’ai transmis très peu de choses et que je ne l’ai fait que pour des sujets très sensibles.

M. le président Ugo Bernalicis. Le Président de la République, à la différence des ministres, n’est pas responsable devant le Parlement. On peut interroger le garde des Sceaux lors des questions au Gouvernement, on peut le faire venir devant une commission d’enquête, mais ce n’est pas le cas du Président de la République.

Par ailleurs, il est vrai que les remontées d’information ne concernent que des actes passés, mais il faut tout de même faire une différence entre l’enquête préliminaire et l’instruction. Au cours de l’instruction, les personnes concernées ont accès à leur dossier, ce qui n’est pas le cas durant l’enquête préliminaire : le garde des Sceaux a alors accès à des informations auxquelles les intéressés n’ont pas accès.

Mme Christiane Taubira. C’est notre système, monsieur le président…

M. le président Ugo Bernalicis. Je l’interroge !

Mme Christiane Taubira. Sur le premier point, vous avez parfaitement raison et la réforme constitutionnelle que j’avais préparée prévoyait de modifier le statut pénal du Président de la République. C’est effectivement une question essentielle.

Sur le deuxième point, la défense peut avoir intérêt à ce que l’enquête préliminaire ne dure pas trop, car l’ouverture d’une information judiciaire lui permet d’accéder au dossier, et donc de préparer la défense. Mais quelle est l’utilité, pour le pouvoir politique, de détenir ces informations ? Il s’agit seulement d’être informé et de ne pas rester bouche bée si on lui en parle. Croyez bien que le fait de disposer de ces informations nous pourrit la vie plus qu’il ne nous réjouit.

M. Didier Paris, rapporteur. Madame la ministre, je veux vous adresser un double remerciement. D’abord, je vous remercie d’avoir fait un long déplacement pour être devant nous ce matin : c’est un honneur et nous en mesurons l’intérêt. Ensuite, je vous remercie pour la vivacité et la clarté de vos réponses, qui n’est une surprise pour personne et qui est une richesse pour nous.

La remontée d’information est l’un des fils rouges de notre commission d’enquête. Vous avez dit que l’on pourrait envisager sa suppression, mais cela suppose en effet de clarifier la responsabilité du ministre, car il doit avoir les moyens de sa politique et de ses responsabilités. On pourrait envisager une séparation entre la conduite de la politique pénale, dont le garde des Sceaux a la responsabilité, et l’action publique, car ce sont deux choses très différentes. La remontée d’information est peut-être davantage justifiée pour la première que pour la deuxième.

La loi de 2013 et la circulaire de 2014 ont instauré, pour la première fois, des règles claires. Selon vous, peut-on encore faire évoluer les choses, par exemple en inscrivant dans la loi les dispositions contenues dans la circulaire ? Pour prendre quelques exemples, l’interdiction de transmettre des pièces de procédure ne figure que dans l’annexe de la circulaire et, sauf erreur de ma part, il n’y est pas question de l’interdiction de faire remonter des informations sur l’enquête à venir : c’est davantage une pratique qu’une règle écrite. Ne faudrait-il pas inscrire toutes ces dispositions dans la loi, afin de bien encadrer les pratiques – même si elles semblent évoluer dans le bon sens ? Ne faudrait-il pas également formaliser davantage les fameuses fiches d’action publique (FAP), qui arrivent à la DACG avant de parvenir au garde des Sceaux, et qui n’ont pas de statut précis ? Jean-Jacques Urvoas nous a dit que l’on ne sait jamais très bien si elles sont, ou non, classifiées.

Enfin, j’aimerais aborder un sujet un peu plus délicat. Un ministre, quelque précaution que l’on prenne au moment de sa nomination et quelles que soient ses qualités personnelles, peut être pris dans un conflit d’intérêts. Or la remontée d’information se fait tous azimuts. Voyez-vous un moyen de limiter la remontée d’information, ou plutôt de la filtrer, pour éviter que le ministre ne se trouve en difficulté ?

Mme Christiane Taubira. Des hauts magistrats et des parlementaires ont suggéré de donner un cadre législatif aux dispositions contenues dans la circulaire et dans son annexe : cela me paraît tout à fait concevable.

Si j’ai fait paraître la circulaire, c’est parce que je tenais vraiment à clarifier les choses très rapidement. Ce n’était pas un abus de pouvoir exécutif : cette circulaire était, d’une certaine façon, la circulaire d’application de la loi du 25 juillet 2013. J’ai toujours été très attentive aux circulaires d’application, au point de faire travailler la DACG en amont sur les grandes lois que j’ai eu le privilège de défendre. J’ai toujours veillé à ce que ses membres suivent pas à pas l’élaboration de la loi, afin que la circulaire d’application traduise exactement la volonté du législateur. Et sa publication a toujours suivi de peu la promulgation de la loi. Il est même arrivé que la circulaire soit prête deux jours avant. (Sourires)

Je ne suis pas choquée à l’idée d’inscrire les dispositions de la circulaire dans un cadre législatif. Mais ce cadre est plus rigide : il faut donc bien mesurer les conséquences qu’aurait une modification des règles régissant la remontée d’information. Je prendrai un seul exemple, moins sensible politiquement, mais très important. Le ministère de la justice reçoit chaque jour de nombreux courriers de citoyens ordinaires, de justiciables. Je vais vous raconter une anecdote à ce propos. En tant que parlementaire, j’avais le souci de répondre à toutes les personnes qui m’écrivaient et je comptais faire de même au ministère de la justice. Mon directeur de cabinet m’a dit que ce serait impossible : je lui ai répondu que ça le serait. Comme il a beaucoup de tact, il m’a fait visiter le service du courrier : le personnel m’a expliqué que 1 700 lettres arrivaient chaque jour au ministère de la justice. Je me suis obstinée pendant deux semaines, puis je suis devenue raisonnable.

Mais ce courrier, il faut tout de même y répondre, et cela suppose d’avoir une remontée d’information ! Si ce n’est plus le ministère qui s’en occupe, alors il faut dire aux parquets généraux que les justiciables sont fondés à les interroger et que c’est à eux de gérer ces milliers de lettres. On peut considérer que tout cela est accessoire, que c’est une charge inutile pour le garde des Sceaux, mais le fonctionnement de la démocratie a des contraintes et l’institution judiciaire, c’est aussi le service public de la justice. Il faut que quelqu’un réponde aux justiciables et aux citoyens. Je ne suis pas contre l’idée d’inscrire les dispositions de la circulaire dans la loi, mais elle prévoit que quelqu’un se charge de cela. Et si le garde des Sceaux ne reçoit plus les informations, ses services ne peuvent plus répondre.

La loi du 25 juillet 2013 distingue clairement la politique pénale et l’action publique : il n’y a pas de confusion possible entre les deux – ou alors, c’est de la mauvaise foi. La seule zone qui pourrait être un peu trouble concerne la manière dont la remontée d’information peut amener à faire évoluer les lois. Mais je ne me fais pas d’inquiétude à ce sujet, parce que nous avons une vraie démocratie, que les lois sont débattues au Parlement et que nous avons des parlementaires très impliqués : j’ai pu le constater en tant que garde des Sceaux. Notre parlement apporte les garanties d’un travail législatif approfondi.

M. Didier Paris, rapporteur. J’aimerais avoir votre sentiment sur le parquet national financier. On a tendance à créer de plus en plus de parquets nationaux spécialisés : il existe désormais un parquet national anti-terroriste (PNAT) et on songe à créer un parquet spécialisé sur la cyberhaine. Faut-il, selon vous, conserver le PNF ? Et, si tel est le cas – ce qui, pour moi, est une évidence –, faut-il modifier son champ, comme Nicole Belloubet l’a suggéré ? Une affaire médiatique a rappelé que le PNF dépendait hiérarchiquement du procureur général de Paris. Cela peut sembler surprenant, dans la mesure où le PNF ne traite pas que des affaires parisiennes. Pensez-vous que le PNF devrait évoluer, ou bien vous semble-t-il en mesure de répondre aux attentes très fortes de la Nation en matière de répression de la grande délinquance économique et financière ?

Mme Christiane Taubira. On juge une structure à ses résultats et il est clair que le PNF a fait ses preuves. J’ai rappelé brièvement le contexte de sa création, qui a suscité des débats très vifs et des oppositions très fortes. Mais nous avions des questions importantes à traiter : il fallait lutter contre les atteintes à la probité et la grande corruption et revoir nos standards, puisque la France était, je crois, au vingt-deuxième rang dans le classement de Transparency International.

La question de la compétence du PNF s’est posée. Pour ma part, j’étais plutôt d’avis que d’autres juridictions puissent traiter de contentieux de même nature et nous sommes tombés d’accord sur le principe qu’il n’ait pas de compétence exclusive. Pourquoi l’avoir rattaché au procureur général de Paris ? Il me semblait important que le procureur du PNF soit un procureur de plein droit, ou plutôt une procureure : je ne cache pas que j’ai souhaité qu’une femme en prenne la tête. Lorsque je suis arrivée, la base de la magistrature était féminine à 82 % et, au sommet, on comptait moins de 10 % de femmes. Nommer des femmes à des postes importants est devenu mon obsession et elles étaient 40 % lorsque j’ai quitté le ministère. C’est une autre source de fierté. Je me rends compte que j’étale mes sources de fierté : ce n’était pourtant pas mon intention en venant ici ! (Sourires.)

Nous avons trouvé un bon équilibre et le PNF a vu le jour très vite. J’avais prévu d’emblée, dans le budget que j’ai soumis au Parlement, plus d’une vingtaine de postes de magistrat, une dizaine de postes de juge d’instruction, et des postes de greffière et de greffier. Le bâtiment qui l’accueille a lui aussi été aménagé très vite et, en deux ou trois mois, le PNF était installé. J’ai proposé un nom au Conseil supérieur de la magistrature, qui a donné un avis conforme et la procureure de la République financière a fait ses preuves : voyez ses résultats ! On a pu s’interroger sur le bien-fondé du PNF au moment de sa création mais, six ans plus tard, les résultats sont là.

M. Didier Paris, rapporteur. Notre commission s’est beaucoup intéressée à l’enquête préliminaire. Seriez-vous favorable à ce que sa durée, qui est parfois jugée excessive, soit limitée par la loi ?

Notre système est inquisitoire, et non accusatoire. D’aucuns souhaiteraient que l’enquête préliminaire, sans devenir accusatoire, laisse davantage de place au contradictoire. L’article 77-2 du code de procédure pénale permet déjà à toute personne mise en cause, à condition de le savoir, et à toute victime, de demander la consultation du dossier de procédure au bout d’un an. Cette disposition vous semble-t-elle suffisante ou vous semblerait-il souhaitable d’introduire des clauses de revoyure plus fréquentes et plus contradictoires ?

Mme Christiane Taubira. Votre question est aussi importante qu’embarrassante. Je peux vous faire part de ma réflexion personnelle, mais elle ne repose sur aucun élément tangible. Il y a quatre ans que j’ai quitté le ministère. À l’époque, j’organisais des rencontres avec des parlementaires, des magistrats, des universitaires : sur des questions de ce type, je nourrissais toujours ma réflexion grâce à l’intelligence, au savoir et aux compétences des autres, parce que j’avais toujours peur de mal faire. Avant de toucher à quoi que ce soit, je voulais tout comprendre. Une fois que j’avais compris, je savais ce que je faisais et j’allais jusqu’au bout.

Un sujet comme celui-ci mérite qu’on y réfléchisse sérieusement. Certaines enquêtes préliminaires durent plus de dix ans : c’est inconcevable et c’est scandaleux pour la justice. Cette situation n’est satisfaisante pour personne et je me dis que cela n’amuse pas non plus le procureur de traîner dix ans sur la même affaire.

Mais il y a aussi des informations judiciaires qui durent très longtemps, et sur des sujets très sensibles : je pense à l’amiante, ou à l’accident d’avion de Maracaibo, au Venezuela, dont les victimes étaient essentiellement des Martiniquaises et des Martiniquais. Les magistrates et les magistrats finissent par ne plus savoir quoi faire, les preuves s’estompent : plus le temps passe et moins on est performant. La question de la durée est extrêmement importante, cela ne fait pas de doute. Mais il faut réfléchir à tous les aspects de la question : réduire la durée de l’information judiciaire, n’est-ce pas aussi réduire les droits de la défense ? Or les droits de la défense sont un marqueur de démocratie. Certains de ces droits peuvent être utilisés de façon dilatoire : des demandes d’acte au dernier moment, des renvois… C’est peut-être un inconvénient, mais la démocratie est pleine d’inconvénients. Il faut s’assurer qu’en réduisant la durée des informations judiciaires, on ne limite pas les droits de la défense. Il faut éprouver les choses – au sens étymologique.

M. Fabien Gouttefarde. Madame la ministre, vous avez assumé le paradoxe de la fonction de garde des Sceaux – comme vos successeurs, d’ailleurs – en gouvernant une institution dont vous ne dictiez pas les décisions, mais en partageant ses valeurs et en défendant son indépendance. On a souvent dit qu’une forme de dédoublement fonctionnel était nécessaire pour tenir dans ce ministère, qui se situe au point de contact entre la politique et la justice. Je comprends, en vous écoutant, que vous tenez à ce que cette institution perdure et que vous n’êtes pas favorable, par exemple, à l’institution d’un procureur général de la Nation, que certains souhaiteraient instituer.

Après la promulgation de la loi du 25 juillet 2013, la commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) a rendu un avis assez critique sur les dispositions censées garantir l’indépendance des parquets. « On peut douter de son application effective », indique-t-il, car les instructions orales sont plus fréquentes et il est parfois « à craindre que le magistrat du parquet n’anticipe les souhaits du ministère » sans qu’il soit besoin d’un coup de fil de la chancellerie.

La CNCDH préconise par ailleurs de créer deux corps distincts de magistrats : les parquetiers d’un côté et les juges du siège de l’autre.

Que pensez-vous de ces deux prises de position ?

Mme Christiane Taubira. Je vous remercie pour vos mots aimables, qui ne concernent pas ma personne, mais qui sont une appréciation de la fonction de garde des Sceaux en tant que telle, et qui soulignent l’importance de cette responsabilité. Le ministère de la justice est un ministère régalien qui a pour responsabilité un département de l’État essentiel à la démocratie. Il en est l’épine dorsale. Il faut effectivement assumer les contradictions, vouloir l’indépendance dans les fonctions juridictionnelles et garantir aux citoyens le bon fonctionnement de l’institution judiciaire. Il faut savoir le faire et c’est ce que vous avez appelé la dualité. J’ai dit que votre propos était aimable : il est surtout perspicace.

S’agissant de l’indépendance du parquet, la loi protège les procureurs. Même s’ils reçoivent une consigne orale, les procureurs sont protégés : c’est tout l’intérêt de la loi ! Un procureur qui reçoit un coup de fil peut le signaler, car c’est une contravention à la loi. Voilà l’utilité ultime de la loi ! Il faut faire confiance à notre magistrature. Je ne suis pas en train de dire que tous les magistrats sont irréprochables, ni que tous les procureurs sont travaillés en permanence par un souci d’indépendance. Nous sommes ce que nous sommes : homme parmi les hommes, comme disait Jean-Paul Sartre. Hommes et femmes parmi les hommes et les femmes : voilà ce que nous sommes. Dans la magistrature comme ailleurs, nous avons des personnalités, des tempéraments, des forces et des faiblesses, des vulnérabilités, des vanités : nous avons de tout, dans ce corps comme dans d’autres ! C’est pourquoi il faut un cadre. Une fois que l’indépendance du ministère public, dans ses fonctions juridictionnelles, est assurée, on peut brandir, de temps à autre, l’exemple de quelqu’un qui n’a pas fait ce qu’il faut, mais cela ne remet pas en cause l’ensemble. Vous dites que certains procureurs anticipent les attentes du ministre : c’est comme à l’école, certains veulent être aimés de la maîtresse, mais ce n’est pas la maîtresse qui leur demande de dénoncer leurs petits camarades !

L’unité du corps est une question importante. Le projet de réforme constitutionnelle que j’avais préparé renforçait l’unité du corps, comme la loi du 25 juillet 2013. À partir du moment où le ministère public ne reçoit plus d’instructions, il fonctionne, en tant que tel, comme autorité judiciaire. La CEDH peut donc reconnaître notre ministère public comme autorité judiciaire. Même si le ministère public ne prononce pas de jugement, il y a quand même un seul corps. Je suis plutôt favorable à ce que l’on continue de consolider l’unité du corps.

Cela me permet de rappeler que, lorsque nous avons travaillé sur ces textes, certains voulaient interdire le syndicalisme dans la magistrature ! Il y a toujours cette tentation de dire : « C’est un pouvoir judiciaire, il est indépendant : on le lâche » – d’accord, mais on le lâche où ? Comment accède-t-on à ce pouvoir – élections, nominations – et, surtout, comment rend-il compte ?

Pour en revenir à votre question, je ne suis pas favorable à un procureur général national. Je ne pense pas que vous, parlementaires, soyez prêts à vous contenter d’un vague rapport annuel du procureur national : s’il vient une fois par an, qu’est-ce que cela dit des travaux du parquet, qui sont de très grande qualité, d’ailleurs ? Quelle utilité ? Personnellement, je n’ai pas envie de vivre dans une démocratie comme cela. Il y a des pays qui fonctionnent ainsi, et pas forcément mal, comme l’Espagne, mais nous ne sommes pas ces pays. On ne peut pas passer son temps à revendiquer un parquet à la française, à expliquer à la CEDH qu’elle ne comprend pas nos subtilités et que le parquet à la française est indépendant, pour ensuite se contenter d’un modèle standard ! Je n’ai pas envie de cela ! Alors oui, il faut consolider le corps, mais il faut aussi maintenir la responsabilité politique sur le bon fonctionnement du service public.

Mme Coralie Dubost. Je souhaiterais obtenir quelques précisions afin d’éclairer ceux de nos concitoyens qui ne seraient pas experts de la justice. Vous avez insisté à plusieurs reprises sur le fait que les remontées d’information portaient strictement sur des actes passés. Peut-on le formuler dans l’autre sens, c’est-à-dire que le garde des Sceaux n’intervient plus dans les stratégies à venir ? Peut-on détailler surtout ce qu’il n’est plus possible de faire ? Je pense aux pièces de l’affaire, et pas seulement à l’information dont il dispose.

Les parlementaires et le Gouvernement doivent se prêter à l’exercice démocratique de la transparence. Pouvez-vous nous expliquer quels problèmes cela peut poser au garde des Sceaux dans sa relation aux médias, qui sont une part active de notre démocratie ?

Les courriers des citoyens, auxquels vous auriez souhaité pouvoir toujours répondre, permettent-ils d’inspirer des évolutions dans les textes ? Participent-ils à l’amélioration du fonctionnement du service public de la justice ? Si l’on devait décentraliser cette tâche dans chacune des juridictions concernées, faudrait-il instaurer une nouvelle remontée d’information par circonscription de juridiction, et donc créer un nouveau circuit ?

Enfin, vous avez évoqué les cascades de conséquences à prévoir dans l’hypothèse où l’indépendance du CSM dans la nomination des procureurs serait renforcée : quelles seraient-elles ? Quel cadre faut-il envisager pour que le déplacement du pouvoir politique ne soit pas non plus synonyme de soumission au pouvoir syndical ?

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous cède la parole, madame la ministre, avec une attente de concision de votre part, de sorte que les autres collègues puissent aussi vous interroger.

Mme Christiane Taubira. Avec quelle élégance cette chose-là est dite, monsieur le président ! Je suis une vieille dame ; aussi, vouloir me changer me paraît un exploit que votre jeunesse vous autorise à penser possible, mais qui risque d’être hors de portée ! (Sourires.)

La remontée d’information porte effectivement sur des actes accomplis. Vous avez raison concernant les stratégies : j’ai ainsi émis des circulaires de politique pénale territoriale en Corse, dans les Bouches-du-Rhône, en Guyane, en Martinique ou en Île-de-France à la suite de remontées faisant apparaître une prédominance d’un type de délinquance en particulier. Il s’agissait de définir des priorités, les parquets étant submergés. Nous en avons également tenu compte lors de la création, avec le ministère de l’intérieur, des zones de sécurité prioritaire (ZSP) : nous avons travaillé en amont avec les magistrats, que j’ai interrogés sur les périmètres et sur les zones où il fallait affecter davantage de forces de l’ordre, de magistrats et de greffiers. Je les ai interrogés également sur la performance de certaines structures comme les groupes locaux de prévention (GLP). Les remontées d’information servent aussi à dessiner une cartographie de la délinquance et de son intensité à certains endroits, afin d’ajuster les réponses de la justice.

Les lettres des justiciables peuvent nous éclairer sur la conduite de la politique pénale et même civile. Rappelons que le civil représente 70 % de l’activité judiciaire ; il concerne le quotidien des citoyens – les affaires familiales à plus de 60 %, le surendettement, les conflits de voisinage, etc. Le service public de la justice se doit d’être très efficace sur ces questions également. La masse de courriers est telle que l’on ne peut tous les traiter – il faudrait pour cela créer une cellule qui s’y consacrerait spécifiquement –, mais certains cas alertent suffisamment pour appeler l’attention du législateur. Je ne pouvais pas personnellement répondre à 1 700 lettres par jour, mais j’allais quand même y mettre le nez régulièrement. J’ai par exemple été sensibilisée par des lettres de citoyens au problème de l’amiante, ou bien à des atteintes à l’environnement. En faisant des recherches pour répondre à des questions sur des pollutions, j’ai repéré l’article 714 du code civil, selon lequel « Il est des choses qui n’appartiennent à personne et dont l’usage est commun à tous. Des lois de police règlent la manière d’en jouir. » C’est un très bel article, qui date de la première version du code civil, en 1803. Cela sert à trouver des réponses, ou à en construire s’il n’en existe pas. Mais c’est un travail à temps plein !

Concernant la relation aux médias, je suis un très mauvais exemple parce que je n’aime pas y aller – je crois que cela s’est vu ! Je suis prête à défendre les médias : l’un des premiers projets de loi que j’ai présentés avait pour objet la protection des sources des journalistes. Je suis très soucieuse que ce pilier de notre démocratie fonctionne correctement. Mais bavarder à la radio ou montrer sa pomme à la télévision, cela me casse les pieds ! J’ai un grand défaut, une grande infirmité en tant que responsable politique : je ne suis pas narcissique ! (Sourires.)

M. Sébastien Nadot. Par-delà les positions politiques que vous avez défendues, vous incarnez le courage et la détermination : cela se fait rare, comme le soulignait Cynthia Fleury dans La fin du courage, paru en 2010. Nous avons reçu le directeur de l’École nationale de la magistrature, qui nous a parlé des cours de déontologie. Le courage n’est-il pas justement ce qui permet d’être fort sur la question de l’indépendance ?

Par ailleurs, dans un communiqué de presse publié en décembre 2017, vous dites que l’indépendance du parquet doit être inscrite dans la Constitution : y croyez-vous vraiment et voyez-vous un chemin ?

Enfin, la création d’un parquet national environnemental vous semble-t-elle pertinente ?

Mme Christiane Taubira. Le parquet national financier a suscité, y compris chez des personnes qui étaient opposées à sa création, une volonté de multiplier les parquets spécialisés. Je ne suis pas persuadée a priori que cela soit nécessaire. Tout d’abord, je ne pense pas qu’il faille banaliser la mission des parquets ni considérer que la spécialisation à outrance soit la réponse. Le parquet à la française deviendrait un parquet à la fantaisie française ! Or la justice est un sujet trop sérieux pour cela. Les réponses que nous apportons à l’écocide – ce concept global, qui vise toutes les atteintes aux écosystèmes et à la biodiversité, n’est pas encore installé mais il finira par l’être, à mon avis – sont-elles satisfaisantes ou bien appellent-elles une spécialisation qui rendra la justice plus efficace ? Personne n’est en capacité de le dire : il faut étudier très sérieusement cette question pour prendre une décision.

Sur l’indépendance de la justice, vous avez habilement évoqué l’indépendance de « l’institution judiciaire » et non du « pouvoir judiciaire ». J’ai une position très stable sur la question de l’indépendance. Je suis très attachée à la démocratie.

M. Sébastien Nadot. J’ai parlé de l’indépendance du parquet et non de l’institution judiciaire.

Mme Christiane Taubira. Ce n’est pas la même chose ! Dans notre projet de réforme constitutionnelle, qui n’a pas abouti, nous voulions inscrire dans la Constitution les conditions de nomination, les sanctions, l’organisation du Conseil supérieur de la magistrature : c’est ainsi que vous apportez la garantie de l’indépendance du parquet. Cela est souhaitable car, même si l’ordonnance de 1958 dit clairement que le parquet est sous hiérarchie du parquet général, sous l’autorité du garde des Sceaux, mais que sa parole à l’audience est libre, on sait bien que des choses se passent en amont : certains procureurs devancent les attentes du pouvoir politique, et parfois même les imaginent ou les supposent.

Je finis d’une phrase – vous n’en auditionnerez pas d’autres comme moi, monsieur le président : souffrez jusqu’au bout ! (Sourires.)

M. le président Ugo Bernalicis. J’aurai la prétention de dire que si, justement : nous auditionnons tout de suite après une autre ancienne ministre !

Mme Christiane Taubira. Il faut parvenir à réhabiliter le courage politique. Le problème, c’est que le personnel politique est très exposé et qu’il en prend plein la figure. J’y vois un danger terrible pour la démocratie : si cela continue à être aussi violent, les gens qui ont des idéaux et qui ont envie de servir vont très vite se rendre compte que cela signifie porter préjudice à sa vie personnelle, à sa vie familiale, se compliquer la vie, être à la disposition de tout le monde, être constamment en train de travailler parce qu’il faut comprendre les choses pour prendre les bonnes décisions – ces gens-là vont s’éloigner ! Il faut réhabiliter le courage politique mais il faut aussi créer les conditions pour qu’il n’exige pas forcément du masochisme. Le courage de faire, le courage de dire, le courage d’aller à contre-courant, ce n’est pas forcément le courage de souffrir !

Mme Cécile Untermaier. Je vous remercie beaucoup car vous montrez bien que l’évolution se fait marche par marche. Des marches essentielles ont été franchies en 2013 ; nous devons poursuivre, et cela incombe à l’actuelle majorité. La loi du 25 juillet 2013 distingue vraiment l’action publique, du côté juridictionnel, et la définition de la politique pénale, qui incombe au Gouvernement. Ne pensez-vous pas que nous devrions exprimer davantage cette clarification pour que les citoyens se l’approprient ? Ne serait-il pas nécessaire que le garde des Sceaux vienne devant le Parlement expliquer la politique pénale qu’il entend mener et dicter aux juridictions ?

L’affaire des fadettes est choquante mais, vous l’avez rappelé, c’est une affaire d’hommes et de femmes, dont certains ont fauté. Pensez-vous que le Conseil supérieur de la magistrature devrait s’auto-saisir d’une question de cette nature ? Il me semble très dévalorisant pour cette autorité de contrôle et de discipline de ne pouvoir s’auto-saisir d’une question grave parallèlement au garde des Sceaux, qui doit conserver son pouvoir d’inspection.

Ma dernière question concerne les territoires. Des conseils de juridiction ont été créés dans les tribunaux. Le service public de la justice doit vivre davantage : on doit permettre aux parlementaires – voire aux députés car eux seuls sont élus au suffrage universel direct –, de participer à ces conseils de juridiction de manière beaucoup plus systématique : ce serait un geste d’ouverture vis-à-vis du Parlement. On nous objecte que nous sommes trop nombreux mais il faudrait tout d’abord que le conseil de juridiction ne soit pas tant à la main du président du tribunal, et ensuite que l’on instaure une obligation d’inviter les parlementaires à y participer.

Mme Christiane Taubira. C’est l’occasion pour moi de vous remercier, madame la députée, pour le travail précieux et exigent accompli lors de la précédente législature : j’ai eu à en bénéficier dans la conduite de mes responsabilités.

La clarification est indispensable pour le grand public et même parfois pour des personnes spécialisées dans d’autres domaines car on ne comprend pas forcément la différence entre la politique pénale et l’action publique. Il faut travailler avec les universités, comme je l’ai beaucoup fait lorsque j’étais en responsabilité. Alors qu’il y avait une chute des candidatures au concours d’entrée à l’École nationale de la magistrature, on m’a conseillé de baisser le niveau du concours : j’ai refusé car c’est un des plus beaux concours républicains. En revanche, j’ai décidé de faire une campagne de sensibilisation dans les universités, avec l’aide de parlementaires, et nous avons ainsi enregistré une remontée massive des candidatures tout en maintenant le niveau du concours. Il a fallu pour cela les accompagner en consolidant la classe préparatoire, pour éviter toute obstruction à la promotion sociale dans l’accès à ENM. On peut expliquer beaucoup de choses dans les universités, dans les lycées, dans des émissions ou des conférences destinées aux citoyens. C’est indispensable car cela fait partie de l’accès à la maturité démocratique.

Sur la question des fadettes, je me garderais bien d’exprimer un avis : il ne serait pas pertinent pour la simple raison que je ne dispose pas des éléments. Si les avocats sont protégés des écoutes téléphoniques par des dispositions législatives, il n’y a pas l’équivalent pour les fadettes, qui relèvent du droit commun : la question se pose donc de l’extension aux fadettes de la protection dont bénéficient les avocats.