rapport d'enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire

Rappelons quelques principes dégagés sur le plan européen. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a affirmé, dans sa recommandation CM/Rec(2010)12 : « Chaque État devrait allouer aux tribunaux les ressources, les installations et les équipements adéquats pour leur permettre de fonctionner dans le respect des exigences énoncées à l’article 6 de la Convention [européenne de sauvegarde des droits de l’homme] et pour permettre aux juges de travailler efficacement. […] Le pouvoir d’un juge de statuer dans une affaire ne devrait pas être uniquement limité par la contrainte d’une utilisation efficace des ressources ». Parmi les critères adoptés par la Commission européenne pour la démocratie par le droit, dite Commission de Venise, pour déterminer si un État peut être qualifié d’État de droit, figure la question de savoir si l’autonomie budgétaire et l’autonomie financière de la justice sont garanties. La Commission de Venise pose la question suivante : «… le budget comporte-t-il une rubrique spéciale pour la justice, avec interdiction à l’exécutif de la réduire […] ? ».

Une fois rappelés ces points définis sur le plan européen, examinons notre système et notre fonctionnement. Nous ne pouvons pas dire que la justice judiciaire – je ne parle que de la justice judiciaire – dispose d’un fonctionnement sur le plan budgétaire entièrement conforme à ces prescriptions.

Voici un exemple concret. Les standards européens et la Commission européenne pour la démocratie par le droit indiquent que le budget doit comporter une rubrique spéciale pour la justice, avec interdiction à l’exécutif de la réduire. Or, voyez la situation des magistrats à titre temporaire (MTT). Ces magistrats sont parfaitement intégrés au sein du corps de la magistrature et figurent désormais en tant que tels dans le statut de la magistrature, dans l’ordonnance de 1958. Des dispositions budgétaires les concernent et ils peuvent intervenir dans nos juridictions, selon le texte, « dans la limite de 300 vacations par an », leur salaire étant en effet constitué de vacations. Au milieu de l’année 2018, voilà un peu moins de deux ans, alors que tous les présidents avaient organisé leur juridiction avec la participation des MTT, conformément aux décisions prises en assemblée générale d’attribution des moyens aux services, il nous a été annoncé que les 300 vacations par an ne pourraient pas être financées. Ces magistrats sont, je le répète, des magistrats relevant du statut de la magistrature. Quant à nous, présidents, nous ne pouvons pas opposer cette interdiction, définie par les textes européens, aux préconisations de l’exécutif de réduire la ligne budgétaire des MTT. Je ne développerai pas toutes les conséquences de cette mesure sur notre organisation et sur nos délais de traitement des dossiers.

Cette réduction a conduit la CNPTJ, qui intervient dans de nombreux groupes de travail, notamment celui que présidait le professeur Bouvier, et qui était intitulé « Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ? », à soutenir la création de mécanismes budgétaires permettant, a minima, d’interdire le gel de crédits. Il s’agit de consacrer la spécificité du budget de l’autorité judiciaire, votée par le Parlement dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), et de l’exonérer de mesures de gel budgétaire décidées par l’exécutif en cours d’exécution.

Ce gel des crédits et ces difficultés budgétaires sont particulièrement prégnants pour l’autorité judiciaire. Ils n’existent pas pour la justice administrative. Votre commission, même si elle porte sur le pouvoir judiciaire, s’intéresse aussi à la justice administrative, comme le montre l’audition à venir de membres du Conseil d’État. La juridiction administrative et financière, notamment depuis 2006, avec la création de la mission « Conseil et contrôle de l’État », est détachée de la mission « Justice », et n’est pas frappée par ces possibilités de gel.

A minima, la conférence avait demandé d’interdire le gel de crédits. J’insiste sur le fait que ce gel constitue une atteinte au fonctionnement de nos juridictions et au délai des jugements rendus. Les délais s’allongent, parce que nous sommes obligés de retirer des magistrats de nos services.

Les moyens mis à disposition de l’autorité judiciaire pour son fonctionnement sont aussi impactés par ceux légitimement mis à disposition d’autres programmes, notamment de l’administration pénitentiaire. La mission « Justice » contient six programmes : « Justice judiciaire », « Administration pénitentiaire », « Protection judiciaire de la jeunesse », « Accès au droit et à la justice », etc. L’administration pénitentiaire constitue une part importante de la mission. En sus, une part substantielle des crédits sont fléchés. Du moment où les crédits sont fléchés, ils lient les chefs de cour et de juridiction. Voilà pour notre fonctionnement interne.

Notre approche du fonctionnement de la justice judiciaire doit être plus large et complète. Elle ne peut faire l’économie d’une analyse des interactions budgétaires avec les moyens consacrés aux différents programmes de la mission « Justice », mais aussi avec ceux des collectivités territoriales, du moins ceux des autres instances. La justice ne doit pas être examinée seule ou faire l’objet d’analyses en silo. Sa place doit être analysée au sein de l’État et, par conséquent, au sein de notre démocratie. Nous devons percevoir les possibles atteintes à l’indépendance tant en amont de la décision judiciaire – prévention, frais de justice, police judiciaire – qu’en aval, sur l’exécution. Le spectre d’analyse devrait être plus large.

Voici quelques exemples très concrets. Les juges des enfants travaillent aussi bien sur l’enfance en danger que sur les mineurs délinquants. Prenons le cas des mineurs délinquants. Un mineur est présenté pour des faits dans lesquels le parquet va peut-être requérir un mandat de dépôt, donc une incarcération. Le juge va solliciter les services de la protection judiciaire de la jeunesse pour rechercher des solutions alternatives à l’incarcération, au vu de la personnalité du mineur. Les moyens des lieux d’accueil possibles dépendent du financement de la protection judiciaire, donc du programme « Protection judiciaire de la jeunesse ». Il arrive que les services de la protection judiciaire indiquent au juge des enfants qu’ils n’ont pas de solution alternative, non pas parce qu’il n’y en a pas correspondant à la personnalité de ce mineur, aux faits commis ou au parcours établi, mais parce qu’il n’y a pas de place ; et il n’y a pas de place parce qu’il n’y a pas de financements suffisants, à hauteur du nombre de places nécessaires. Voilà une atteinte à la décision juridictionnelle, donc à l’acte de juger du juge des enfants, qui, ne pouvant prendre une décision alternative à l’incarcération, va décider l’incarcération. Ces faits concernent bien le budget de la mission « Justice ».

Le juge des enfants travaille aussi sur les mineurs en assistance éducative, les mineurs en danger. Les mesures de placement et d’assistance éducative en milieu ouvert, comme le nombre de places disponibles, relèvent du budget des conseils départementaux. Pour une situation donnée de danger pour un mineur, le juge des enfants peut faire le choix d’orienter ce mineur vers une mesure d’assistance éducative. La famille apprend que cette mesure ne sera exécutée que dans trois, quatre ou six mois ; or, le danger est bien réel et immédiat. Une association avertira alors le juge qu’elle peut proposer de mettre en œuvre une mesure plus rapide, mais moins adaptée. Que fait le juge des enfants face à ce dilemme ? Prendre la bonne mesure, qui sera exécutée dans les six mois, ou prendre une mesure moins adaptée, mais immédiate ? Voilà qui ne relève pas du budget de la mission « Justice », mais des conseils départementaux.

Je pourrais multiplier les exemples. Les points de rencontre, donc les visites médiatisées organisées par les juges aux affaires familiales, sont en grande partie financés par les caisses des affaires familiales (CAF), qui ne dépendent pas du budget de la mission « Justice ». Il en va de même pour des décisions juridictionnelles de juges d’instruction, qui peuvent être modifiées en fonction des possibilités ou non d’exécution d’une commission rogatoire par un service d’enquête, ou en fonction des possibilités d’extraction des mis en examen. Un juge d’instruction, dans un dossier de stupéfiants avec quatre ou cinq mis en examen et des détentions dans des maisons d’arrêt différentes pour éviter les concertations, doit organiser des confrontations. Il doit solliciter l’administration pénitentiaire, qui est maintenant chargée des extractions judiciaires sur l’ensemble du territoire national. Il peut se voir opposé des refus d’extraction, car trois personnes peuvent être extraites et deux autres non, le même jour à la même heure. Il ne peut organiser de confrontation générale. Est-ce une atteinte à l’indépendance de la justice et au pouvoir juridictionnel des magistrats ?

La conférence appelle à une vraie analyse budgétaire transversale. Il ne s’agit pas de se limiter au programme « Justice judiciaire » et à la mission « Justice », mais d’envisager, d’une façon générale, la place du budget de la justice judiciaire au sein de l’État. Nous appelons donc à une réflexion sur un rééquilibrage, voire une institutionnalisation d’un dialogue entre le Parlement et l’autorité judiciaire sur ces aspects budgétaires. Le Parlement pourrait être mieux informé, notamment lors de la présentation de la demande budgétaire par les ministres. Le CSM pourrait être notre voix et pourrait adresser des observations ou des mises en garde au Parlement sur l’adéquation ou l’inadéquation éventuelle des demandes avec les besoins.

M. le président Ugo Bernalicis. Le rapporteur m’indique que nous n’avons plus qu’une demi-heure devant nous. Vos propos sont très intéressants, je vous laisse aller vers votre conclusion, sans difficulté. Nous souhaiterions ensuite vous poser des questions.

Mme Joëlle Munier. Les aspects budgétaires nous paraissent prégnants, mais vous vous interrogez également sur les garanties statutaires. Les positions de la conférence ont pu évoluer. Se dégage une vision globalement unanime et consensuelle sur une base minimale d’alignement du statut du parquet sur celui du siège, avec au moins un avis conforme du CSM et l’alignement de la procédure disciplinaire. Nous pourrions ainsi répondre aux standards internationaux, favoriser une approche de l’indépendance vue de l’extérieur et protéger la nomination des magistrats du parquet de toute suspicion.

Cette évolution est nécessaire, mais certainement pas suffisante. Comme en matière budgétaire, l’idée de la conférence serait de s’interroger réellement sur le rôle que l’on veut donner au CSM, notamment sur son rôle dans la gestion du corps. J’avais repris les propos du premier président Louvel, qui parlait de statut et de fonctionnement « hybrides ». N’y aurait-il pas une réflexion à mener sur l’opportunité de confier au CSM de véritables fonctions de gestion du corps, outre celles de contrôle et de suivi des moyens financiers ? Cela nécessiterait d’ériger le CSM en conseil de justice, en le reconnaissant en tant que tel et en lui assurant, aussi, une autonomie budgétaire. Telle était l’une des propositions du rapport du professeur Bouvier, à laquelle le CSM, à l’époque, a adhéré.

La conférence souhaite aborder l’indépendance de manière large. Dans l’acte de juger au quotidien, certaines améliorations seraient certes possibles, mais nous ne constatons pas de réelles difficultés, excepté les problèmes budgétaires dont j’ai parlé. Ensuite, il nous faut nous interroger sur cette indépendance d’un point de vue extérieur, et donc sur les questions de statut. Faut-il maintenir le caractère hybride de notre fonctionnement ? Jean-Louis Debré a publié un texte rappelant ce qu’avaient été les volontés de son père en 1958, qui disait envisager que le ministre de la justice, bien que désigné par le chef de l’État, ne soit pas un membre du Gouvernement, mais un ministre autonome, détaché, pour pouvoir porter différemment la parole de la justice judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Madame, je vous remercie. Vous pouvez nous transmettre par voie écrite toutes les réponses aux questions qui vous ont été adressées par le rapporteur.

Madame, messieurs, avez-vous, dans vos fonctions respectives, eu à connaître des manquements à l’indépendance, qu’il s’agisse de l’indépendance des tribunaux que vous dirigez ou de pressions sur vos personnes ou sur vos fonctions ? Il n’est pas nécessaire de revenir aux exemples que vous avez pu donner à l’instant en matière budgétaire.

M. Christophe Mackowiak, vice-président de la CNPTJ. Dans la prise de décision dans un dossier juridictionnel, non. Les principaux obstacles rencontrés sont effectivement des obstacles de ressources humaines ou budgétaires. Dans l’étude d’un dossier ou dans la prise de décision, je ne subis aucune influence autre que celle liée à ma propre personnalité, avec laquelle je suis bien obligé de travailler.

M. Benjamin Deparis, vice-président de la CNPTJ. Je n’ai jamais eu à subir la moindre influence ou à recevoir la moindre directive, encore moins d’un quelconque pouvoir exécutif. Je suis président depuis quatorze ans et j’ai présidé quatre juridictions. Il en va de même pour mes collègues. En tant que magistrat, je n’ai pas eu non plus à connaître de pressions ; ce point mérite d’être souligné, car voilà un fait très positif dans notre pays. Pour autant, il ne faut pas être naïf, des affaires sont plus sensibles que d’autres. Évidemment, un environnement de pression peut exister, mais une pression n’est pas une directive, et il revient au magistrat de savoir résister. Cela fait partie des valeurs de son métier : courage et intériorisation de l’ensemble des dimensions de la décision juridictionnelle. Une dimension collective des affaires peut toucher non seulement l’exécutif, mais aussi des entités publiques ou des lobbies privés. Il a pu m’arriver de sentir une pression, mais qui n’a eu aucune influence sur la décision juridictionnelle. En ce qui concerne mes collègues, je n’ai également jamais eu de retour au sujet d’une prise de parole d’un quelconque pouvoir public qui ait pu influencer une décision judiciaire. Voilà qui est très positif.

M. Christophe Mackowiak. On a fait le reproche aux magistrats d’être dans une tour d’ivoire, coupés de la société. Ce n’est pas le cas. Le magistrat est, comme tout citoyen, sensible à son environnement. Il ne peut pas s’en extraire complètement, et il doit prendre la distance nécessaire par rapport à l’évolution et aux mouvements de la société.

Mme Joëlle Munier. Il appartient aux présidents de juridiction de veiller à ce que les magistrats respectent l’ensemble des obligations déontologiques et des exigences d’impartialité de la justice. Nous pouvons noter des évolutions importantes, qui viennent non pas d’une exigence au sein du corps, mais du souhait de répondre aux attentes de la société. Les entretiens de déontologie avec le président de la juridiction et la déclaration d’intérêts, imposés à tous les magistrats, ont été institutionnalisés. Ainsi, le président a l’obligation d’organiser les services de manière à éviter les conflits d’intérêts ou de possibles pressions. Cette évolution est très positive.

M. le président Ugo Bernalicis. Au fil des auditions, nous constatons que l’indépendance de la fonction tient beaucoup à la personne qui l’exerce et à sa faculté, à un moment donné, à ne pas se laisser influencer par des pressions directes ou indirectes. Visiblement, les pressions directes sont rares – tant mieux – d’après les témoignages reçus. Elles ne sont pas non plus inexistantes, mais restent assez marginales.

La collégialité ne permet-elle pas une meilleure indépendance ? La collégialité a été restreinte dans un certain nombre de lois successives, selon l’idée que le juge, seul dans son coin, pouvait tout à fait prendre des décisions indépendantes. Je pense que cela est effectivement possible, mais est-ce que ce n’est pas plus rassurant, pour le juge lui-même, de se savoir intégré à un collège, que ce soit à l’instruction ou dans les formations de jugement en tant que telles ?

M. Benjamin Deparis. Tout à fait. Toutes les affaires les plus sensibles, qui pourraient prêter le flanc à une critique de partialité font l’objet d’une décision collégiale, compte tenu soit des peines encourues au pénal, soit des enjeux en matière civile. La collégialité est clairement une garantie pour le contenu de la décision, pour la protection du juge lui-même et pour sa vision du dossier. Cela vaut également en matière d’instruction : tous les dossiers les plus sensibles et les plus complexes, que ce soit au tribunal de Paris, mais aussi en province, dans les juridictions interrégionales spécialisées, sont examinées en co-saisine et en collégialité dans les phases de jugement. Cela n’empêche pas que certaines affaires locales, d’une certaine sensibilité, puissent être jugées par un juge unique. La collégialité est un garde-fou, c’est notre ADN premier, ce qui n’empêche pas que des fonctions à juge unique viennent également mettre le magistrat face à ses responsabilités dans des affaires de moindre importance.

M. Christophe Mackowiak. Dans l’ensemble, nous sommes tous favorables à la collégialité. C’est une garantie, pour le citoyen, que son dossier soit examiné avec plusieurs regards. Pourquoi n’a-t-on pas suffisamment de collégialité ? Je pense que ma collègue vous a expliqué tout à l’heure les difficultés budgétaires que connaît la justice, et qui résultent du choix du législateur. Le législateur nous permet de fonctionner à juge unique dans certains contentieux : en appel de certaines décisions correctionnelles, vous pouvez maintenant être jugé par un juge unique.

Mme Joëlle Munier. Je confirme bien évidemment les propos de mes collègues. Cette collégialité est importante. Nous voyons toujours les atteintes à l’indépendance sous le prisme pénal, or, 70 % de notre activité n’a rien à voir avec le pénal, ce qui n’empêche pas que la collégialité soit une garantie. La conférence participe a beaucoup de groupes de travail. Nous avons participé dernièrement au groupe de travail présidé par Henri Nallet sur la réflexion autour du pourvoi en cassation et sur un éventuel filtrage Dans cette instance, nous avons porté la voix des juridictions de première instance, en disant qu’il était important que la collégialité soit mise en œuvre dès le jugement en première instance.

M. le président Ugo Bernalicis. J’en viens à un élément récent. La presse s’est fait l’écho d’un courriel envoyé par le directeur adjoint du cabinet de la garde des Sceaux concernant le débat actuel sur les retraites, courriel qui aurait été envoyé à toutes les conférences de magistrats, donc a priori à la vôtre. Avez-vous reçu ce message du directeur adjoint de cabinet de la garde des Sceaux ? Pensez-vous que recevoir ce genre de communication soit bienvenu, étant donné qu’elle ne vous est pas adressée au titre de magistrats ou présidents de tribunaux, mais qu’elle est adressée à une association, qui n’est pas l’institution en tant que telle. Ne voyez-vous pas une certaine confusion dans le rôle respectif des uns et des autres ?

Mme Joëlle Munier. Je ne sais pas de quel courriel ou de quel document vous parlez exactement. Il m’est donc difficile de vous répondre précisément. L’ensemble des conférences entretiennent des relations institutionnelles avec la chancellerie, au sens large, que ce soit avec la ministre, son cabinet ou les directions. Les communications avec les conférences sont institutionnelles : nous avons notamment reçu les communiqués de la garde des Sceaux sur les retraites et nous les diffusons, ou pas, aux différents membres de notre conférence, sans apporter un quelconque commentaire.

M. Christophe Mackowiak. La conférence n’est pas le représentant de la chancellerie.

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis d’accord avec vous.

M. Christophe Mackowiak. La conférence est une association qui représente uniquement ses membres, conformément à son propre ordre du jour. Ensuite, dans la société, je ne trouve pas anormal qu’une communication existe. Nous recevons des informations des syndicats. Nous recevons un très grand nombre de communications par courriel. Toutefois, nous ne sommes les porte-parole que de nos membres.

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis très heureux de vous l’entendre dire. Je n’en doutais absolument pas. Je vous parlais simplement du courriel que j’ai sous les yeux et qui a circulé sur les réseaux sociaux, proposant une sorte de vrai-faux sur la réforme des retraites et invitant les chefs de juridiction à l’utiliser pour répondre aux sollicitations des avocats. Si vous ne l’avez ni reçu ni utilisé, voilà qui respecte mieux le rôle de chacun.

M. Didier Paris, rapporteur. Tant mieux ou tant pis ! Les magistrats ne sont pas hors-sol. Madame la présidente, vous avez beaucoup insisté sur l’aspect budgétaire ; je vous en remercie. Contrairement, peut-être, à d’autres témoignages, vous avez émaillé votre propos d’exemples précis. En vous écoutant avec attention, je me demandais si, dans votre esprit, l’indépendance du monde judiciaire exigeait qu’il soit financièrement autonome ? Quel est le prix de l’indépendance ? Jusqu’où faudrait-il aller pour que les moyens vous paraissent suffisants, afin de vous considérer indépendants ? Je serais assez agréablement surpris si vous pouviez nous donner l’exemple d’un État, en Europe ou ailleurs, qui assure une indépendance complète de sa justice au plan financier, pour que nous puissions aller le visiter.

M. Christophe Mackowiak. Pour la réponse budgétaire, vos regards devraient se tourner vers l’Autriche.

M. Didier Paris, rapporteur. Pardon ?

M. Christophe Mackowiak. Vos regards devraient se tourner vers l’Autriche !

M. Didier Paris, rapporteur. Les Autrichiens mettent 100 % de leur budget dans la justice ?

M. Christophe Mackowiak. La lecture du dernier rapport de la Cepej montre que les juges autrichiens ne connaissent pas de difficultés financières ; toutefois, ils ont d’autres modes de financement.

Mme Joëlle Munier. Nous avons examiné la situation d’autres pays, essentiellement à travers l’Europe. La question porte sur la dotation de ressources propres à l’autorité judiciaire. En Autriche, l’autorité judiciaire dispose de telles dotations.

M. Didier Paris, rapporteur. Je vais préciser ma question. S’agit-il d’une question de moyens globaux, qui ne sont jamais suffisants, quoi qu’il arrive ? Ou s’agit-il d’une question liée aux moyens d’exécution du budget, par exemple à une dose d’autonomie que vous n’avez pas ? Soyez plus précis, s’il vous plaît, et toujours en gardant à l’esprit le prisme de l’indépendance, sur laquelle porte la commission. Il ne s’agit pas d’un débat général sur la justice.

Mme Joëlle Munier. Nous pourrions souhaiter disposer de moyens toujours plus importants, et qui ne seraient jamais suffisants. Il s’agit en fait d’une question d’équilibre au sein des différents budgets et de la fiabilité des prévisions quant aux moyens qui nous sont alloués. L’exemple des magistrats à titre temporaire, que j’ai développé tout à l’heure, est parlant. Il nous est dit : « dans la limite de 300 vacations par an ». Nous préférerions savoir dès le début d’année que nous n’aurons à disposition que 200 vacations par magistrat, ce qui nous permettrait d’organiser nos services et de prévoir nos délais de traitement des dossiers et nos audiences en conséquence. Il en va de même pour toutes les questions liées aux ressources humaines et au nombre de magistrats ou de greffiers. Nous pourrions enfin planifier notre travail correctement.

M. Didier Paris, rapporteur. Y voyez-vous une différence sensible avec la justice administrative ?

M. Benjamin Deparis. Oui. Le système du gel et du dégel budgétaire n’existe pas en matière de justice administrative. La lettre de cadrage du Premier ministre, à l’ouverture des crédits, sanctuarise les crédits pour l’année complète. Pour la justice judiciaire, nous souhaiterions a minima l’association d’un conseil de justice ou du CSM à un dialogue avec le Parlement, en amont et en aval, avec des pouvoirs de recommandation budgétaire.

Surtout, nous souhaitons un décloisonnement des budgets opérationnels de programme pour disposer d’une vraie transversalité. Est-ce acceptable qu’un juge aux affaires familiales ne puisse pas prendre une décision parce qu’elle ne peut être exécutée, parce que tout simplement elle relève d’un programme de financement de la politique associative ? Ces mesures devraient figurer au rang des frais de justice, malgré la complexité que cela implique. Nous vous avons donné des exemples. Des mesures relèvent d’autres entités publiques, comme les collectivités locales, ou du financement de la vie associative, via le programme « Accès au droit et à la justice », via les comités de financeurs, qui réunissent la CAF, les associations, etc. La question est de savoir comment sanctuariser les crédits, comment rendre ces crédits transversaux et comment disposer d’une véritable comptabilité analytique, qui sera aussi très utile au contrôle parlementaire.

M. Didier Paris, rapporteur. Je n’ai pas très bien compris quelle solution vous proposiez pour définir le rôle du CSM dans la gestion du corps. Dans le cadre de nos institutions, le CSM, actuellement, n’est pas un conseil de justice qui garantirait une indépendance parfaite, y compris fonctionnelle, par rapport au ministère de la justice. En restant dans le cadre de nos institutions, quelles sont les préconisations de la conférence des présidents ? Jusqu’où aimeriez-vous aller ?

M. Christophe Mackowiak. À périmètre quasiment constant – je précise – nous souhaiterions des évolutions…

M. Didier Paris, rapporteur. À périmètre constant ou non.

M. Christophe Mackowiak. Nous revenons à la question budgétaire. Nous ne sommes pas naïfs : un budget, cela se discute. Il faut convaincre. Que souhaitons-nous ? Par exemple, dans ma juridiction, je dois disposer de 75 magistrats au siège. Que l’on me donne 75 magistrats au siège ! S’il en faut plus, à moi de convaincre de la nécessité de disposer de plus de magistrats. Si l’on me dit que j’ai besoin de 312 fonctionnaires, n’en disposer que de 280 crée des difficultés de fonctionnement.

M. Didier Paris, rapporteur. C’est le fonctionnement normal du débat budgétaire !

M. Christophe Mackowiak. Certes, sauf que l’on me dit que, pour mon fonctionnement normal, avec des délais raisonnables, je dois disposer de 75 magistrats et 312 fonctionnaires. Nous souhaiterions que le CSM puisse au moins porter un regard sur le budget. Notre budget est globalisé, or, lors de la répartition de ce budget, des services judiciaires ne sont, actuellement, pas suffisamment dotés. L’administration pénitentiaire est mieux dotée – elle en a besoin, nous ne le contestons pas. Nous souhaitons que le CSM puisse alerter quant aux conséquences des votes budgétaires sur le fonctionnement de la justice et sur son indépendance, qui est liée à son fonctionnement. L’inspection de la justice doit-elle être sous l’autorité du CSM ou de l’exécutif ? Voilà une question pertinente.

M. le président Ugo Bernalicis. Si j’étais taquin – ce que je ne suis évidemment pas pour ceux qui me connaissent – je dirais que, finalement, il ne devrait pas y avoir de problème, puisque la plupart des membres de la direction des services judiciaires, donc de l’administration centrale, sont des magistrats, qui gardent leur qualité de magistrat, et qui ont à cœur, j’imagine, de préserver l’indépendance de l’institution judiciaire et ses moyens de fonctionnement. Cette position administrative de magistrats en administration centrale fait-elle débat ? Ne les empêche-t-elle pas d’assurer le plein exercice de leur statut, pour garantir votre indépendance ? Cette présence de magistrats en administration centrale devrait permettre de prendre les décisions adéquates pour la bonne allocation des crédits et pour un bon conseil de la ministre, afin qu’elle puisse rendre compte à l’Assemblée nationale des besoins nécessaires dans la juridiction. Voulez-vous transférer ces prérogatives au CSM ? N’est-ce pas faire offense à vos collègues qui sont en administration centrale ?

Mme Joëlle Munier. Ce n’est pas une question de personnes. La présence de magistrats est bénéfique, car nos collègues connaissent le fonctionnement des juridictions et le terrain. Le point qui pèche est la conception et l’organisation actuelle de ce système hybride, certainement pas les personnes qui y prennent part.

M. Benjamin Deparis. Une question de vision est en jeu. Ceux qui exercent ces responsabilités relèvent à juste titre que le système peut être bon pour les juridictions, parce qu’il crée une fongibilité entre tous les programmes de la mission « Justice ». Cette organisation peut être positive sur des fenêtres de tir budgétaires : des services judiciaires peuvent se voir attribuer des moyens qui étaient prévus pour d’autres directions. Dans l’ensemble, l’urgence en cette matière se tourne vers l’administration pénitentiaire. Il s’agit plus d’une question de principe et de ne pas déplacer le problème ; il s’agit de savoir comment nous pouvons mieux associer l’expression des besoins des juridictions aux discussions budgétaires.

Monsieur le rapporteur, vous avez exercé bien avant moi dans une juridiction que j’ai présidée, frontalière de la Suisse. Vous parliez tout-à-l’heure des systèmes européens. En Suisse, l’expression des besoins par la juridiction se fait de la manière suivante : elle a lieu directement, en fonction de chaque système cantonal, devant l’autorité délégataire du pouvoir financier, qu’elle soit législative ou exécutive. Trouver le meilleur système possible ne relève pas d’un coup de baguette magique, mais à nous de trouver une formule adéquate. En Europe, d’ailleurs, les systèmes sont très différents.

Il ne s’agit pas de déplacer le problème, mais de trouver comment sanctuariser des crédits dans la continuité, a minima sur une année, et comment permettre l’expression et l’entente des besoins. Les conférences des présidents, comme la conférence des premiers présidents que vous entendrez, l’avaient déjà dit par le passé. Tout a été dit dans le rapport Bouvier. Certaines de nos délibérations et celles de la conférence des premiers présidents sont incluses dans ce rapport. La question est de savoir comment entendre l’expression des besoins et comment les satisfaire, dans un monde qui ne sera évidemment jamais idéal.

Vous parliez aussi, tout à l’heure, d’objectivation. Nous disposons de quelques éléments européens de comparaison, grâce à la Cepej. Le déficit de magistrats, en France, est de 50 % par rapport à la moyenne des pays avancés européens.

M. Didier Paris, rapporteur. Leur rôle n’est pas tout à fait le même.

M. Benjamin Deparis. Certes, ces données doivent toujours être relativisées, mais trouver la juste allocation des moyens des juridictions passe par, a minima, un avis en amont et en aval d’un conseil de justice, qui puisse s’exprimer publiquement dans un dialogue sain, démocratique et adulte, au sein d’une démocratie ancienne.

Mme Joëlle Munier. Nous souhaiterions que ce dialogue puisse avoir lieu dans le cadre d’une loi de programmation.

M. le président Ugo Bernalicis. En tant que présidents de juridiction, c’est vous qui orientez les dossiers dans les cabinets d’instruction. Une clarification est-elle nécessaire, pour lever certains soupçons – qui n’ont sans doute pas lieu d’être – quant à l’impartialité de la répartition ?

M. Benjamin Deparis. Je me permets de répéter certains propos que j’ai tenus à M. le rapporteur, dans un autre cadre, au cours d’une mission d’information. Alors que nous sommes les supérieurs hiérarchiques administratifs des juges d’instruction, nous sommes les seuls à ne pas avoir accès au dossier d’information. Pourtant, nous devons proposer des évaluations. Nous ne connaissons pas le travail des instructions. Comment faire pour désigner quand on ne connaît pas ? Dès lors, que se passe-t-il ? Le tableau de roulement est mis en œuvre pour les affaires avec présentation ordinaire. Les désignations spéciales concernent les dossiers contre X, les personnes qui ne se sont pas présentées, les demandes de co-saisine ou les co-saisines d’initiative. La désignation est alors très compliquée.

N’importe quel substitut du procureur a accès au dossier, parce que le parquet est indivisible. Le président du tribunal, lui, n’y a pas accès. Il faudrait ouvrir la notion de secret partagé, ne serait-ce qu’au regard du rôle déontologique du président. Le CSM l’a rappelé à plusieurs reprises, les présidents ont un devoir de veille sur les cabinets d’instruction, non pas sur ce qui s’y passe substantiellement, mais sur le fait que les personnes sont bien entendues régulièrement et sur les garanties que peuvent offrir les collègues dans l’instruction. À certains moments, des incompatibilités ou des situations qui ne seraient pas adaptées à certaines désignations peuvent survenir. Comment le président fait-il ? Il veille par la voie du palais, c’est-à-dire selon l’idée qu’il peut se faire de la situation.

Certains faits sont objectivés, puisque nous arrivons à obtenir des informations grâce à l’évaluation des premiers présidents, qui eux-mêmes reçoivent des présidents de chambre d’instruction l’annexe no 3 de la fiche d’évaluation et les notices que les juges d’instruction envoient aux présidents des chambres. Ce processus reste toutefois très indirect, ce qui doit nous amener à réfléchir à ce sujet, qui cependant ne pose pas de problème dans 99 % des cas, puisque les juges d’instruction sont désignés par une ordonnance de roulement, réalisée six mois à l’avance, pour le tout-venant des affaires déférées le jour même.

Mme Joëlle Munier. Nous tenons des assemblées générales et des commissions restreintes.

M. Didier Paris, rapporteur. Les modes de désignation sont-ils évoqués en assemblée générale ?

Mme Joëlle Munier. Tout à fait. Les juges d’instruction sont statutairement nommés dans notre juridiction. Ensuite, nous devons désigner, en assemblée générale, les magistrats qui vont remplacer les juges d’instruction en cas d’indisponibilité, de vacance, de stage, etc. Il ne s’agit en rien d’un pouvoir discrétionnaire du président. Dans l’ensemble, un tour de rôle est appliqué pour tous les déferrements, c’est-à-dire les affaires qui arrivent à la permanence avec des déferrements des personnes sur l’instant, devant le juge d’instruction. Il n’y a pas de décision dossier par dossier. Même quand des dossiers sont médiatisés, ouverts à l’instruction, le président n’est pas sollicité pour effectuer une désignation. Le tour de rôle s’applique. Voilà ce que nous appelons le « juge naturel » : il revient au magistrat désigné dans le tour de rôle de prendre ce dossier, sauf incompatibilité, c’est-à-dire sauf si le dossier concerne son voisin de palier, qu’il rencontre tous les jours.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourrions-nous imaginer qu’un procureur ou un service enquêteur ne sorte une information conduisant à une instruction qu’au moment où, dans le tour de rôle, tel ou tel juge d’instruction serait désigné ?

Mme Joëlle Munier. Oui.

M. Christophe Mackowiak. Tout à fait. C’est la vie de tous les jours ! Pour désigner, nous tenons aussi compte des compétences. Tout le monde n’est pas capable de gérer un dossier économique et financier. Des spécialités existent, par exemple pour les mineurs. La charge des cabinets est aussi prise en compte. Un président examine l’équilibre de ses cabinets d’instruction et veille à répartir convenablement la charge de travail. Plusieurs éléments sont pris en compte.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour vos réponses très instructives, notamment sur l’aspect budgétaire, qui m’intéresse particulièrement.

Audition du mercredi 4 mars 2020

À 16 heures 30 : M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section contentieux, et M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons à présent MM. Bruno Lasserre, Jean-Denis Combrexelle et Thierry-Xavier Girardot.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(MM. Bruno Lasserre, Jean-Denis Combrexelle et Thierry-Xavier Girardot prêtent successivement serment.)

M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État. Monsieur le président, je souhaiterais tout d’abord rappeler quels sont les quatre métiers, les quatre fonctions du Conseil d’État. Le Conseil d’État est le juge suprême dans l’ordre administratif. La section du contentieux juge entre 10 500 et 11 000 requêtes par an. Elle peut être saisie, premièrement, en cassation des arrêts rendus par les huit cours administratives d’appel, qui statuent elles-mêmes en appel des jugements des tribunaux administratifs. Deuxièmement, le Conseil d’État peut être saisi en appel, par exemple pour des litiges liés aux élections municipales. Dans ce cas, le Conseil d’État est directement saisi en appel des jugements des tribunaux administratifs en première instance. Troisièmement – c’est un point important et original en Europe –, le Conseil d’État peut aussi être saisi en premier et dernier ressort, ce qui concerne 15 % des affaires portées devant le Conseil d’État, pour des litiges liés à des actes réglementaires, des décisions des ministres – une circulaire récente l’a montré –, des décisions des autorités administratives indépendantes (AAI) et des affaires dont la portée est nationale. Nous tenons à garder ce contrôle direct sur des grandes décisions publiques. Nous pouvons ainsi mener un contrôle étendu en droit et en fait. Il est bénéfique que le juge suprême puisse se saisir d’affaires où il peut « mettre les mains dans le cambouis » et ainsi régler intégralement le litige porté devant lui.

La deuxième fonction du Conseil d’État est consultative ; elle trouve directement sa source dans la Constitution. Nous sommes obligatoirement saisis pour les projets de loi et d’ordonnance. Nous examinons aussi un grand nombre d’autres textes, dont les textes réglementaires les plus importants, ce qui représente un total de 1 300 textes par an. S’ajoutent des demandes d’avis et de conseils adressés par le Gouvernement. Un petit nombre d’entre eux sont rendus publics, ceux qui concernent les projets de loi. Depuis 2015, la coutume veut en effet que les avis soient rendus publics pour les projets de loi, avis généralement examinés le jeudi après-midi en assemblée générale.

La troisième fonction, qui est également importante et que je souhaite renforcer, est la fonction de diagnostic, d’étude et de proposition. Que ce soit de sa propre initiative ou par des commandes du Gouvernement, le Conseil d’État doit aussi être une force de proposition sur la gouvernance publique et la conduite des politiques publiques. Nous tenons à ce rôle. Notre double expérience de juge et de conseiller nous autorise à donner ces conseils sur l’action publique. Chaque année, trois ou quatre études sont rendues. Elles portent sur la technique de l’action publique : par exemple, l’étude annuelle de 2020 porte sur l’évaluation des politiques publiques, pour renforcer son efficacité. Une étude récente porte sur l’expérimentation, afin d’en faire un levier d’innovation dans la conduite des politiques publiques. Nous rendrons prochainement une étude sur le traitement du contentieux concernant les étrangers, pour le simplifier et le fluidifier.

La quatrième fonction du Conseil d’État est la gestion de la juridiction administrative, puisque le Gouvernement a délégué au Conseil d’État la gestion de toute la chaîne de la juridiction administrative : elle comprend 42 tribunaux administratifs, huit – bientôt neuf en 2021 – cours administratives d’appel et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), qui est, en nombre de juges, de personnels et d’affaires, la juridiction la plus importante dans l’ordre administratif.

Nous allons parler essentiellement de cette première fonction juridictionnelle. Dans la délibération qui est à l’origine de la création de votre commission d’enquête, j’ai lu que la justice administrative était incluse dans le champ de vos réflexions. Nous avons préparé des réponses détaillées à la vingtaine de questions que vous nous avez adressées par écrit. Nous avons rempli notre copie ! Peut-être pourrons-nous enrichir notre réponse en fonction du débat et de vos questions de cet après-midi. Dans tous les cas, nous rendrons notre copie en temps utile. Il nous est aussi utile d’être stimulés par les questions des parlementaires.

J’en viens à des définitions. Je souscris sans réserve au terme d’indépendance, ce qui n’est pas tout à fait le cas pour la notion de pouvoir judiciaire. Nous sommes les serviteurs de la Constitution et de la loi. Je lis la Constitution telle qu’elle est écrite, et j’y lis les mots « autorité judiciaire ». J’espère que vous me le pardonnerez. Nous pouvons faire du pouvoir judiciaire un vœu, mais je suis juriste et je lis les textes tels qu’ils sont rédigés.

Je souhaiterais revenir sur la signification du mot indépendance pour un juge, singulièrement pour la justice administrative, au sein de laquelle le Conseil d’État joue un rôle particulièrement important. L’objet même de l’indépendance est de garantir à ceux qui saisissent le juge et à ceux qui l’observent que l’issue du litige sera déterminée, dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, sans aucune influence directe ou indirecte de tiers qui n’auraient aucun lien avec le procès.

Ce terme d’indépendance inclut deux dimensions. La première dimension, fonctionnelle, implique que le procès et l’organisation même de la justice doivent garantir que ceux qui rendent la justice – cela vaut évidemment pour la justice administrative – ne reçoivent ni pressions ni instructions dans l’exercice des fonctions juridictionnelles. La deuxième dimension, externe, de l’indépendance de la justice s’exprime par rapport aux autres pouvoirs, qui sont extérieurs aux juges. L’indépendance de la juridiction administrative implique que ni le pouvoir législatif ni le pouvoir exécutif ne viennent s’immiscer dans l’exercice de ses fonctions. Voilà la plus simple expression du principe de séparation des pouvoirs. Voilà les deux dimensions les plus classiques de l’indépendance de la justice.

Je souhaiterais insister sur deux autres dimensions. L’indépendance est aussi une obligation qui s’entend à l’égard des parties, et rejoint donc l’exigence d’impartialité, qui est davantage liée à la manière dont la juridiction est organisée, à son fonctionnement, ainsi qu’aux qualités personnelles du juge. Le juge doit être, mais doit aussi apparaître aux yeux du justiciable, le plus neutre et le plus impartial possible.

Enfin – et l’un de mes prédécesseurs le disait souvent –, l’indépendance est aussi une dimension personnelle. Le juge doit la faire vivre et se protéger lui-même. La plus grande tentation d’atteinte à l’indépendance est de faire passer ses convictions, ses passions et ses croyances avant son devoir d’impartialité. L’indépendance est aussi une obligation, pour le juge, de s’extraire de ses propres appartenances, déterminismes et convictions, pour raisonner en droit et de manière impartiale. Le juge doit s’arracher à ce qui le détermine comme individu et citoyen.

J’insisterai sur trois points. Premièrement, l’indépendance n’est pas seulement une question de textes. Nous avons beau être protégés par les meilleures garanties inscrites dans les textes, l’indépendance est une conquête de tous les jours, une manière d’être, un comportement. Les garanties sont une condition nécessaire, mais non suffisante. L’indépendance est une manière d’être, pour le juge, dans le prétoire, mais aussi à l’extérieur. Nous devons donner à voir cette indépendance et la faire vivre tous les jours.

Deuxièmement, il ne peut y avoir d’indépendance sans obligation de rendre des comptes. L’indépendance est une obligation et une exigence qui doivent habiter les juges, mais elle n’est pas l’irresponsabilité. Le juge doit aussi rendre des comptes à ceux qui lui ont donné ce pouvoir ou ce privilège. La justice administrative est responsable de ses actes, et doit rendre des comptes non seulement en tant qu’entité collective, mais aussi individuellement, au niveau de chaque juge.

Troisièmement, l’indépendance n’est pas le repli sur soi, le recroquevillement et l’autisme, la coupure du monde et la tour d’ivoire. L’indépendance suppose aussi des juges éveillés, curieux des choses du monde et en prise avec la société. Le juge, qu’on le veuille ou non, est un acteur de la vie administrative, économique et sociale. Il doit s’informer, s’intéresser aux conséquences concrètes de ses décisions. Il doit tester en permanence, avec pragmatisme, si les solutions adoptées sont praticables. Cela n’est pas faire preuve de complaisance, mais, dans l’œuvre de justice, derrière les décisions des juges, les conséquences sont importantes pour l’administration, le citoyen, les entreprises, les associations, les syndicats, etc. Le juge doit mesurer concrètement les enjeux que portent les litiges qu’il tranche.

Comment se structure l’indépendance pour la justice administrative ? Comment cette exigence est-elle née ? Comment est-elle organisée par les textes ?

Je me permets un bref retour en arrière historique, nécessaire à la compréhension de la naissance de la justice administrative et de son indépendance. Tout est parti de la Révolution française. En 1790, les constituants révolutionnaires ont souhaité mettre un terme aux incursions des parlements de l’Ancien régime dans la vie de l’administration. Ils ont poussé la séparation des pouvoirs tellement loin qu’ils ont exclu explicitement la possibilité, pour les tribunaux, de connaître des agissements de l’administration. Paradoxalement, la juridiction administrative est née du rejet, par les révolutionnaires, de ces pratiques de l’Ancien régime, dans lesquelles les parlements se substituaient à l’action de l’exécutif et de l’administration. Cette conception révolutionnaire de la séparation des pouvoirs allait très loin, était extrême. Pour éviter que la justice ne puisse intervenir dans les affaires de l’exécutif, ce dernier jouissait alors d’une sorte d’immunité juridictionnelle.

En 1799, le génie de Napoléon, en recréant le Conseil d’État qui existait déjà sous l’Ancien régime, est d’avoir modernisé et profondément transformé cette institution. Cependant, le Conseil d’État napoléonien n’avait que des attributions consultatives, y compris en matière juridictionnelle. Le ministre était juge de droit commun des litiges qui s’élevaient entre l’administration et les citoyens. Les décisions pouvaient être contestées, le litige était alors soumis au Conseil d’État qui émettait un avis. In fine, il revenait au chef de l’État de suivre ou de ne pas suivre cet avis. Voilà la raison pour laquelle, dans le langage courant, nous parlons encore beaucoup des avis du Conseil d’État, qui renvoient à une époque révolue. Pendant tout le XIXe siècle, la figure du chef de l’État a pris des formes très différentes, mais il a toujours suivi les avis du Conseil d’État – les exceptions se comptent sur les doigts d’une main –, y compris Napoléon.

Sous la IIIème République, tout change. La République naissante fait voter le 24 mai 1872 une loi « révolutionnaire », dirais-je, qui a imprimé un très profond changement, et qui réorganise le Conseil d’État. Cette loi marque l’abandon de la théorie du ministre juge, au profit d’une justice déléguée. On inscrit alors dans le marbre que le Conseil d’État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative. La loi délègue au Conseil d’État le soin de prendre des décisions juridictionnelles qui s’imposent à tous, et non plus des avis émis à l’intention du chef de l’État. Cette loi de 1872 est déterminante : le Conseil d’État s’est alors mis à rendre des décisions en matière juridictionnelle, « au nom du peuple français », formule qui n’existait pas au XIXème siècle, sinon au cours du petit intermède de la IIème République. Cette théorie fonde aussi le recours pour excès de pouvoir. Je ne citerai pas l’un de mes lointains prédécesseurs, Édouard Laferrière, qui a théorisé le rôle du Conseil d’État comme juge administratif et la différence entre la responsabilité de l’administrateur et la responsabilité du juge. Cette période de la IIIème République a été incroyablement féconde : elle a fondé tous les grands principes – recours pour excès de pouvoir, contrôle de légalité, etc. –, l’effervescence contentieuse qu’elle a connue a fait naître tous les fondements du droit public et du droit administratif, et elle a installé le juge administratif et le Conseil d’État dans les institutions de la République. Cette époque va aussi conduire à la création, surtout après la Seconde Guerre mondiale, des principes généraux du droit, qui sont la colonne vertébrale de l’État de droit. Le Conseil d’État s’installe comme un garant de l’État de droit, protecteur des libertés individuelles, et le juge administratif tranche de manière impartiale les litiges entre l’administration et les citoyens.

Beaucoup de progrès ont été réalisés depuis 1872 au regard des garanties inscrites dans les textes qui fondent l’indépendance du Conseil d’État et de la juridiction administrative, dans la double dimension structurelle et personnelle que j’évoquais.

D’un point de vue structurel, la Constitution française ne cite le Conseil d’État que trois fois : à propos de la consultation obligatoire du Conseil d’État sur les projets de loi, à propos de la consultation obligatoire du Conseil d’État sur les projets d’ordonnance, et enfin à propos de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), comme filtre obligatoire, au même titre que la Cour de cassation, pour le renvoi au Conseil constitutionnel. Il n’est pas fait état, dans la Constitution, du rôle du Conseil d’État ou de la juridiction administrative en tant que juge. Le principe d’indépendance n’est pas inscrit formellement dans la Constitution. Cependant, le Conseil constitutionnel a symétrisé la situation de l’autorité judiciaire et la situation du juge administratif dans une fameuse décision de 1980, dans laquelle il considère que c’est la Constitution qui fonde l’indépendance de l’autorité judiciaire, mais que l’indépendance est aussi un principe fondamental reconnu par les lois de la République qui s’applique à l’autorité administrative. C’est le Conseil constitutionnel qui tire de toute la tradition républicaine, ininterrompue depuis 1872, le principe d’indépendance de la juridiction administrative, qui a la même valeur qu’une disposition textuelle de la Constitution et qui ne pourrait être modifié que par un changement de la Constitution. Cette décision de 1980 rappelle qu’en vertu de cette indépendance, il n’appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d’adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans les jugements des litiges relevant de leur compétence.

L’indépendance personnelle, attachée à la personne du juge, a aussi fait l’objet de garanties inscrites dans les textes.

La première garantie est l’inamovibilité des membres de la juridiction administrative. Ils sont des magistrats de carrière et ne peuvent faire l’objet d’aucune mutation d’office, même en avancement. Ce principe est garanti de manière explicite par la loi, s’agissant des magistrats administratifs, mais l’inamovibilité est aussi installée pour les membres du Conseil d’État par la coutume constitutionnelle ; elle est vécue comme une règle tout aussi contraignante. Tout cela s’explique par l’histoire de cette institution, que j’ai résumée à grands traits. Un certain consensus existe : la naissance et l’histoire du Conseil d’État ne rendaient pas nécessaire l’inscription dans le marbre législatif de ce principe d’inamovibilité. Il a été reconnu comme existant de fait par la Cour européenne des droits de l’homme, qui attache une égale importance aux textes et à la coutume.

La deuxième garantie est celle de l’avancement à l’ancienneté, selon l’ordre du tableau. Au Conseil d’État, il s’agit d’une coutume, qui est scrupuleusement respectée. Les promotions de grade sont exclusivement fondées sur un critère d’ancienneté. Nous faisons aussi intervenir le choix au mérite pour l’accès à toute une série de fonctions à l’intérieur ou à la tête des juridictions. Il est normal que nous recherchions les profils les plus adaptés à ces fonctions. Ce choix est alors entouré de garanties, comme la consultation obligatoire de la Commission supérieure pour les membres du Conseil d’État ou du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) pour les magistrats administratifs.

La troisième garantie, dont j’aurais pu parler en premier, concerne le recrutement des membres de la juridiction administrative : la grande majorité des membres du Conseil d’État et des magistrats administratifs est recrutée sur concours, à savoir par le concours de l’ENA et par le concours complémentaire des tribunaux et des cours. Dans ce système du concours, méritocratique, ce sont les lauréats qui choisissent eux-mêmes leur affectation, selon leur classement. Ce système peut être critiqué, mais il a l’immense mérite de parer à la tentation de la cooptation, dans un système dans lequel c’est l’institution qui coopte ses membres, en choisissant souvent ceux qui ressemblent à ceux déjà installés. Le concours, par définition, obéit à une autre logique, qui est méritocratique. Si chacun a les mêmes chances de participer aux épreuves et de les réussir, les meilleurs choisissent l’institution qu’ils veulent rejoindre.

Le vrai tour extérieur – il y a les « vrais » et les « faux » tours extérieurs – concerne environ 20 % des membres du Conseil d’État. L’institution comprend entre 340 et 345 membres, dont 230 en activité. Les 110 et 115 restants sont essentiellement des membres en position de détachement, et pour une petite partie d’entre eux, en disponibilité. Le vrai tour extérieur permet au Gouvernement, au grade de maître des requêtes ou de conseiller d’État, de nommer des personnes extérieures à la juridiction. Cette respiration est très utile, elle est une ouverture à des talents qui ne sont pas forcément présents au sein de l’institution. Ainsi, nous restons ouverts à l’extérieur et nous pouvons nous enrichir d’expertises et d’expériences qui peuvent nous aider à réaliser notre travail de juge et de conseiller. Des garanties ont été apportées : des garanties de fond existent, et les nominations sont soumises à l’avis du vice-président, qui consulte aussi les présidents de section. Cet avis a toujours été suivi, à une exception près, relativement ancienne. Dans mon expérience de vice-président, je n’ai jamais eu à émettre un avis négatif ou, du moins, un avis qui n’aurait pas été suivi par le Gouvernement.

Les membres issus du tour extérieur sont soumis aux mêmes obligations d’indépendance et d’impartialité que les autres membres issus de l’auditorat, et donc de l’ENA. Surtout, le principe fondamental du Conseil d’État est la collégialité. Un membre issu du tour extérieur n’exerce pas un pouvoir seul. Il n’est pas pensable qu’il puisse, à lui seul, juger une affaire. Il statue toujours au milieu et avec d’autres personnes ; sa voix ne compte pas plus que ceux qui siègent avec lui. Ce principe de collégialité, à 3, 5, 9 ou 15 juges ou plus en fonction des formations, fait que le tour extérieur ne permet de faire entrer dans l’institution que des talents extérieurs qui vont être confrontés à d’autres opinions, à d’autres voix, notamment celles issues de l’auditorat.

Je termine par quelques mots sur l’impartialité, dont l’importance est majeure. L’impartialité exige que le juge ne puisse pas apporter de solution à un litige qui s’appuie sur une intime conviction autre que celle qui procède de l’application de la loi. De grands progrès ont été réalisés depuis 1872. Les obligations déontologiques des membres du Conseil d’État et de la juridiction administrative ont été explicitées, dans la loi et dans une charte de déontologie. Un collège de déontologie a été institué, pour guider l’application de ces principes ; il conseille à la fois les magistrats et les chefs des juridictions. Certes, la justice des hommes ne sera jamais la justice divine, la justice parfaite. Elle sera toujours le reflet d’hommes et de femmes qui se réunissent pour essayer de trouver la meilleure solution compatible avec le droit qu’ils appliquent. Appliquer le droit, dans une démocratie, implique d’appliquer les textes, la Constitution et la loi tels que votés par les autorités démocratiquement investies. Dans cette tension, les juges poursuivent leurs interrogations, leurs doutes et la confrontation de leurs opinions avec celles des autres. Voilà le propre d’une justice humaine qui n’est pas parfaite, mais qui, au jour le jour, dans cette recherche de l’indépendance et de l’impartialité, va s’extraire de ce que pense chacun, pour, en conscience, essayer de trouver la solution la plus conforme au droit, la plus juste et la plus équitable pour résoudre le litige porté devant elle. Je pourrai revenir au cours de notre échange sur la charte de déontologie et sur les solutions qu’elle apporte. Elle règle notamment la question de la dualité de fonction confiée au Conseil d’État, celle de juge et celle de conseil, en prévoyant des cloisons très claires et étanches entre les fonctions, pour préserver l’impartialité du juge, qui, in fine, décide.

Je terminerai par trois réflexions. Premièrement, ce chantier de la déontologie, dont j’ai brièvement parlé et qui a commencé au début des années 2000, avec l’adoption de la charte et la création du collège, est essentiel. À l’époque où les garanties juridiques de l’indépendance de la juridiction administrative sont toutes acquises, ce chantier témoigne du fait que la juridiction administrative est en permanence à la recherche du bon équilibre, d’une amélioration concrète, constante, de ces garanties d’impartialité. La déontologie est une manière de progresser, en s’adressant directement aux membres de la juridiction, en incitant à réfléchir à ce que le métier exige de manière concrète.

Deuxièmement, la juridiction administrative est en mouvement. Je suis pour la réforme. Je ne m’arc-boute pas sur la défense de l’existant. Vous m’adresserez sans doute des questions sur la mission Thiriez et ses conséquences sur le Conseil d’État. Je vous ferai part des convictions qui m’animent. Comme toute la haute fonction publique, le Conseil d’État et la juridiction administrative doivent ressembler davantage à la France d’aujourd’hui et refléter sa diversité sociale et géographique. Des choses, sans doute, sont à faire et à changer. En tant que responsable de cette institution, je suis du côté de ceux qui pensent qu’une réforme est sans doute nécessaire, à condition qu’elle préserve trois valeurs essentielles, dont la première est la jeunesse et la présence de jeunes. Le Conseil d’État est une institution dans laquelle toutes les générations sont présentes. Le fait d’accueillir chaque année quatre, cinq ou six jeunes, qui nous apportent le vent d’une société qui bouge, qui nous stimulent, qui nous bousculent au bon sens du terme, qui nous forcent à voir les choses d’une manière différente, est une garantie essentielle. Nous ne sommes pas une institution de vieux qui arrivent au Conseil d’État en fin de carrière pour se mettre à l’abri pour le restant de leurs jours. Viennent au Conseil d’État des personnes qui aiment le droit, sans quoi ils seront malheureux, mais qui aiment aussi l’action, et qui vont, à un moment de leur vie, s’exposer aussi à la prise de responsabilités, qui vont sortir de leur zone de confort, qui vont s’exposer, au bon sens du terme. Ce point est essentiel. Pour bien juger et bien conseiller l’administration, il faut connaître les tensions de l’action publique. On ne peut le faire seul dans sa chambre, en lisant les livres. Il est très bénéfique que la jeunesse soit présente au Conseil, au même titre que toutes les autres générations. La deuxième valeur est l’indépendance, je n’y reviens pas. L’indépendance est consubstantielle à l’œuvre de justice et est la condition même de la légitimité de la juridiction administrative. La troisième valeur est l’ouverture, à la fois en accueillant des talents extérieurs, en faisant respirer cette institution qui en sera ainsi enrichie, et en favorisant la mobilité des membres du Conseil d’État, qui, à un moment de leur carrière, serviront en administration active, dirigeront des établissements publics et des AAI, et agiront sur les territoires, avant de revenir exercer leurs fonctions de juge et de conseiller avec un regard nouveau, enrichi par cette expérience dans l’administration active.

Ma troisième conviction est que la juridiction administrative doit être protégée non seulement par des règles et des coutumes, mais aussi par des manières d’être et de vivre. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, je pense aussi que la meilleure manière de ne pas porter atteinte à l’indépendance de la juridiction administrative reste encore, pour les autres pouvoirs publics, de faire preuve de respect et de retenue. La séparation des pouvoirs repose sur des textes, mais aussi sur des comportements et des pratiques. Chaque pouvoir doit respecter les autres.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci, monsieur le vice-président. Quelle est la différence de statut entre membres Conseil d’État et membres des juridictions administratives, qu’il s’agisse des tribunaux administratifs ou des cours administratives d’appel ? Ne serait-il pas plus simple de disposer d’un corps unifié, puisqu’il est de coutume de dire que les membres du Conseil d’État sont des fonctionnaires non-magistrats ? Pour garantir leur indépendance, ne serait-il pas plus simple qu’ils soient magistrats ?

M. Bruno Lasserre. C’est un choix politique, un choix issu de la loi. Nous sommes les serviteurs de la loi, tel est le choix du législateur et nous le respectons. Dans l’absolu, une autre organisation serait possible. Cependant, ce choix est lié à l’histoire et à la manière dont s’est construite la juridiction administrative.

Quelles sont les raisons de ce choix ? Premièrement – cela est très important –, le Conseil d’État, au sein de la juridiction administrative, exerce des fonctions particulières, ce qui est très différent de la Cour de cassation par rapport aux cours d’appels et aux tribunaux judiciaires. Nos collègues du Conseil d’État sont à la fois juges et conseils, ce qui n’est pas le cas dans les tribunaux et les cours, qui sont essentiellement centrés sur la fonction juridictionnelle. Le Conseil d’État exerce quatre métiers différents ! L’unité de la juridiction administrative existe bien, mais doit-elle nécessairement passer par l’unité du corps et des règles de fond ? Nos métiers ne sont pas les mêmes.

Deuxièmement, le Conseil d’État, étant donné son positionnement, doit aussi respirer. Cette institution ne peut être seulement constituée de magistrats qui font le choix de la magistrature de carrière, dès le début de leur vie professionnelle. Dans nos fonctions de conseil et de proposition, comme dans nos fonctions juridictionnelles, nous avons besoin, sur beaucoup de sujets, d’expertises extérieures, par exemple pour la responsabilité hospitalière, l’urbanisme ou la construction, les questions de santé et d’environnement, qui sont souvent très complexes. Le fait de bénéficier du regard qu’apportent les spécialistes, un professeur hospitalier, un spécialiste de la santé et de l’environnement, etc., nous aide considérablement. Le Conseil d’État doit ainsi avoir présentes en son sein des personnes qui n’ont pas fait le choix d’origine de la magistrature de carrière.

Enfin, je serai très honnête avec vous…

M. le président Ugo Bernalicis. C’est louable !

M. Bruno Lasserre. Je le suis de manière générale, mais tout spécialement dans la réponse à cette question ! Cette modification n’est pas demandée. En tant que responsable du Conseil d’État, je serais évidemment à l’écoute s’il s’agissait d’une revendication de mes collègues et des membres de l’institution. Cela est presque une fierté de dire que nous sommes indépendants sans avoir besoin de l’écrire. D’ailleurs, les personnes extérieures le voient et le respectent. Nous avons le sentiment que nous n’avons pas besoin de nous draper derrière des garanties textuelles, si nous vivons, faisons percevoir et sentir cette indépendance par notre manière d’être et notre manière d’exercer notre métier. En interne, il n’existe pas de demandes tendant à la reconnaissance du statut de magistrat ou l’inscription dans les textes d’une telle garantie d’inamovibilité.

Enfin – il me semble que voici la meilleure réponse –, je voudrais vous lire ce qu’a écrit la Cour européenne des droits de l’homme, qui est une cour exigeante pour les États membres et qui garantit la Convention européenne des droits de l’homme. Elle s’est intéressée, comme vous le savez, à des pays comme la Hongrie, la Pologne ou d’autres encore, pays qui ne remplissent pas tous les critères de l’État de droit. Dans un arrêt Sacilor-Lormines c/ France du 9 novembre 2006, ainsi que dans un arrêt Kress c/ France du 7 juin 2001, la Cour écrit qu’elle a clairement reconnu que si l’inamovibilité des membres du Conseil d’État n’était pas prévue par les textes, elle se trouvait garantie en pratique, comme est assurée leur indépendance, par des usages anciens tels que la gestion du bureau par le Conseil d’État, sans ingérence extérieure, ou l’avancement à l’ancienneté, garant de l’autonomie tant à l’égard des autorités politiques qu’à l’égard des autorités du Conseil d’État elles-mêmes. Tel est notre brevet européen, qui est on ne peut plus clair. L’indépendance n’est pas seulement une question de texte, mais de comportement. C’est une conquête de tous les jours. Le Conseil d’État peut être fier d’avoir conquis cette indépendance, non pas de manière textuelle, mais de manière concrète. Voilà qui est unanimement reconnu.

M. le président Ugo Bernalicis. D’autres pays européens ont déjà garanti cette indépendance dans leurs textes. Si cela est déjà acquis dans les pratiques et dans la coutume, vous ne verriez sans doute aucun inconvénient à ce que cette garantie figure en dur dans les textes, puisque cette garantie est intéressante du point de vue de la Cour européenne des droits de l’homme. Voilà qui serait plus clair pour tout le monde : pour vous-mêmes, pour le législateur, pour le citoyen et pour les futurs présidents de la République, qui pourraient être tentés d’entraver les coutumes.

M. Bruno Lasserre. Il est plus difficile de changer une coutume qu’un texte. La coutume résulte d’un constat, d’une tradition républicaine ininterrompue. L’inscrire dans la loi donnerait le sentiment de la réversibilité, alors que le constat d’une coutume est presque plus irréversible.

M. le président Ugo Bernalicis. Je trouve assez cocasse que, en tant que vice-président du Conseil d’État, vous défendiez la coutume plutôt que la loi !

M. Bruno Lasserre. Le principe d’indépendance figure en toutes lettres dans l’article L. 131-2 du code de justice administrative, qui énonce les obligations qui s’imposent aux membres du Conseil d’État : « Les membres du Conseil d’État exercent leur fonction en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité, et se comportent de manière à prévenir tout doute légitime à cet égard. » Derrière l’énoncé de ces obligations se trouvent en réalité les mêmes obligations que celles qui s’imposent à ceux que la loi qualifie expressément de magistrats. Il me semble que le fond est plus important que l’appellation.

M. le président Ugo Bernalicis. Je m’interroge quant au cloisonnement que vous dites avoir en interne entre les conseillers et les juges. Quelles sont les règles du cloisonnement ? Les membres du Conseil d’État intègrent l’institution à la sortie des concours interne, externe et troisième voie, à l’issue du tour extérieur, certains ont une vie professionnelle antérieure, certes principalement dans l’administration. Si un nouveau membre du Conseil d’État a travaillé au ministère des armées, comment gérez-vous la situation au contentieux ou dans la section administrative ? Pourra-t-il travailler sur des sujets qui auront trait à la défense ? Comment s’effectuent les roulements internes ? Pourra-t-il imaginer s’intéresser cinq ou six ans plus tard à un domaine de compétences qui a trait à son ancien ministère ? Monsieur le vice-président, vous disiez qu’avoir en votre sein un ancien directeur d’hôpital est une bonne chose, car il peut faire valoir des compétences utiles. Cependant, ne risque-t-il pas d’être à la fois juge et partie, de par son ancien environnement professionnel ?

M. Bruno Lasserre. En matière de cloisonnement, il nous faut distinguer deux choses. Des pare-feu, issus des textes, existent. Ainsi, les fonctions juridictionnelles et consultatives sont respectées, en toute indépendance l’une par rapport à l’autre. Un décret de 2008 a formalisé cette distinction ; il conduit aux pratiques suivantes. La première pratique, qui existait en coutume depuis la Libération, a été ainsi inscrite dans un texte : un membre du Conseil d’État qui a pris part à un avis sur un texte ne peut pas siéger en tant que juge si ce texte est contesté, ou même lorsque la légalité de ce texte est invoquée par voie d’exception à l’occasion d’un litige individuel. Voilà pour la dualité de fonction. Inversement, les membres du Conseil d’État qui statuent dans une formation de jugement ne peuvent pas avoir accès à l’avis quand il n’a pas été rendu public par le Conseil d’État, et donc ne peuvent pas s’inspirer de l’avis ou de ce que disent les travaux préparatoires à l’avis pour formaliser la décision à laquelle ils vont concourir. Enfin – je parle sous le contrôle de M. Combrexelle –, alors qu’autrefois, dans les formations de jugement les plus importantes, notamment pour les chambres réunies ou la section du contentieux, des représentants des sections administratives étaient obligatoirement présents, ce n’est plus le cas. Elles sont composées exclusivement de membres affectés à des fonctions juridictionnelles.

Votre question portait aussi sur les garanties concernant l’intégration de personnes, par exemple issues de l’administration active, préfets, ambassadeurs, directeurs d’hôpital, officiers généraux, ingénieurs, etc. La première garantie s’impose à tous les membres du Conseil d’État : nous avons une obligation de déclaration d’intérêts, qui doit être remplie dans les deux mois qui suivent l’entrée en fonction, et qui doit être renouvelée et actualisée à chaque changement d’affectation, d’attribution, etc. Surtout, la remise de cette déclaration d’intérêts s’accompagne d’un entretien déontologique avec le président de la section ou de la chambre, qui va lire la déclaration et commenter avec l’intéressé tous les problèmes potentiels que peut susciter l’exercice d’activités passées, encore en cours, ou même les activités exercées par le conjoint. C’est au cours de ce dialogue que nous réglons les cas où l’intéressé devra s’abstenir de siéger pour certaines affaires, aussi bien pour les formations consultatives que juridictionnelles. Si un doute existe, nous pouvons saisir le collège de déontologie, qui va émettre un avis et préciser les règles du jeu. Par exemple, l’habitude a été prise de ne pas affecter une personne issue du tour extérieur dans une chambre qui va juger les affaires du département ministériel dont il relève. En formation consultative, il ne pourra pas prendre part à une délibération concernant une direction qu’il a occupée. Tout est formalisé entre le président et l’intéressé et, si nécessaire, explicité par un avis du collège de déontologie. Ces pratiques sont mises en place et surveillées de manière extrêmement vigilante et attentive. Nous pourrons vous donner quelques exemples dans les réponses aux questions écrites. Le collège de déontologie a eu à régler toute une série de questions concrètes liées à l’intégration de nouveaux membres. Il en va de même si des membres du Conseil d’État sont membres d’une association ou d’un parti politique. Nous sommes attentifs au fait qu’ils ne puissent pas siéger en tant que juge ou conseiller sur une affaire qui pourrait faire suspecter leur impartialité. Voilà qui est vécu comme une vraie exigence, à laquelle la collectivité du Conseil d’État et le bureau sont particulièrement attentifs.

M. Jean-Denis Combrexelle, président de la section contentieux du Conseil d’État. Cette exigence est totalement intégrée par les membres du Conseil d’État. La règle du déport veut que, si une personne estime qu’elle a eu à connaître directement ou indirectement une affaire, elle se déporte. Par expérience, comme président de la section du contentieux, les collègues ont une pratique extrêmement large du déport. Si un membre a eu à connaître de près ou de loin une affaire, par exemple par relation associative ou familiale, le collègue se déporte sans motivation expresse. Cette pratique est très courante dans les formations de jugement, quel que soit le niveau de la chambre.

M. le président Ugo Bernalicis. Quand vous dites qu’une personne ayant exercé des fonctions antérieures ne peut pas exercer au sein du Conseil d’État dans le même domaine, est-ce ad vitam aeternam ? Existe-t-il un délai qui lui permette de revenir vers son domaine de compétences ?

Par ailleurs, des désignations de membres du Conseil d’État ont lieu pour un certain nombre d’organismes. Comment gérez-vous ces désignations, d’autant plus qu’elles sont accompagnées de rémunérations. Comment faites-vous la part des choses ? Comment gérez-vous les compétences, en lien avec la déclaration d’intérêts ? Sont-ils désignés exclusivement en dehors de leur domaine de compétences ? S’ils exercent dans un organisme, cela les empêche-t-il d’exercer ensuite au contentieux dans un domaine donné ? Ou, au contraire, sont-ils sollicités pour une formation consultative particulière ?

M. Bruno Lasserre. Se déporter n’est évidemment pas une obligation ad vitam aeternam, mais elle s’applique aussi longtemps que l’impartialité pourrait être suspectée. À titre d’exemple, la charte de déontologie fixe une période d’environ deux ans, période précisée avec le président de chambre ou le chef de la juridiction dans les tribunaux administratifs ou les cours administratives d’appel, pendant laquelle il est demandé au membre intéressé de s’abstenir de participer au jugement des litiges, concernant les décisions prises par l’autorité auprès de laquelle il exerçait précédemment. Évidemment, si vous avez pris la décision vous-même, dans le cas où vous avez été directeur d’administration centrale, vous devez vous abstenir de siéger pour tous les litiges qui concernent cette décision, y compris si elle date de dix ou quinze ans. Par définition, si vous êtes l’auteur de la décision, un déport perpétuel s’impose. À l’inverse, si je suis sous-directeur au ministère de l’économie et des finances, si le litige porte sur des décisions que je n’ai pas prises, mais qui ont été prises par l’administration ministérielle dont je relevais, le délai indicatif de deux ans joue alors, telle une période de sas qui permet de s’éloigner progressivement de ses fonctions antérieures.

Votre autre question est relative aux activités qui peuvent être confiées aux membres du Conseil d’État à l’extérieur de l’institution. Très souvent, c’est la loi qui prévoit ces missions : elle indique que telle autorité ou telle mission consultative doit comporter la présence de conseillers d’État, qui sont soit désignés par le vice-président, soit élus par l’assemblée générale, en fonction des organismes concernés. Ces fonctions doivent obligatoirement figurer dans la déclaration d’intérêts, qui doit être actualisée chaque fois qu’une nouvelle activité est confiée. Ainsi, le membre doit s’abstenir de siéger lorsque le litige concerne l’organisme dans lequel il sert à titre accessoire.

M. le président Ugo Bernalicis. Qu’en est-il en matière consultative ?

M. Bruno Lasserre. En matière consultative, notre appréciation est plus souple. Nous ne jugeons pas des actes, mais émettons un avis sur la conformité au droit de normes, telles que les lois organiques, les lois ordinaires, les ordonnances et les textes réglementaires. Le curseur est adapté au cas par cas. Quand la question est très sensible, notamment pour les demandes d’avis, nous voyons avec l’intéressé s’il peut ou non siéger. Cependant, la notion de litige n’existe pas, il ne s’agit que d’émettre un avis sur des questions de droit.

M. Didier Paris, rapporteur. Je vous remercie de vos propos liminaires, pour leur clarté et leur vertu pédagogique, qui est très utile. Dans certains domaines, il n’est pas toujours facile de s’appuyer sur des points de repères limpides. Par ailleurs, nous ne pouvons que vous accompagner dans votre souhait de jeunesse pour l’institution.

Le Conseil d’État a un rôle tout à fait majeur au sein de nos institutions, aussi bien pour les sections consultatives que contentieuses. Il ne se passe pas une journée sans qu’un avis ou une décision du Conseil d’État fasse l’objet d’un traitement important par la presse. Vos avis et vos décisions ont aussi une grande importance pour le Parlement. Comment gérez-vous ce poids de la presse, des médias et de l’opinion publique ? Par exemple, votre récente décision sur les zones de non-traitement (ZNT) a eu un très grand retentissement, sans parler de décisions encore plus récentes. Comment gérez-vous ces questions au sein même de l’institution, car cette pression s’exerce aussi sur son indépendance ?

M. Bruno Lasserre. L’indépendance n’est pas le recroquevillement sur soi, ce n’est pas l’autisme, mais l’obligation de rendre des comptes, d’expliquer ce que faisons et de faire de la pédagogie autour de nos décisions et nos avis. Le Conseil d’État dispose d’un service de communication, qui gère cette relation avec les journalistes et les médias. L’une de mes ambitions, en tant que vice-président – je ne le cache pas – est d’ouvrir davantage la maison du Conseil d’État à l’extérieur, par exemple aux parlementaires. Nous avons invité les parlementaires – j’espère que la commission des lois a déjà saisi cette offre, comme d’autres commissions – à découvrir les métiers du Conseil d’État et à assister à une séance de référé au contentieux, à dialoguer avec la section administrative correspondante, à entendre une présentation de la gestion de la juridiction administrative, et même à participer à une assemblée générale consacrée à l’examen d’un projet de loi, pour comprendre comment nous travaillons et délibérons. Ces nouvelles habitudes ont rencontré un très grand succès, à l’Assemblée nationale comme au Sénat. Nous allons continuer, car nous n’avons rien à cacher. Au contraire, nous voulons montrer ce que nous sommes et comment nous travaillons concrètement.

Pour la communication, nous établissons une différence entre les décisions juridictionnelles et les avis, qui eux sont transmis à un autre pouvoir, à l’exécutif ou au Parlement. La communication ne peut être la même pour une décision dont nous sommes l’auteur ou pour un avis qui est rendu à une autre autorité.

Pour les décisions qui ont le plus de sensibilité médiatique ou d’intérêt juridique, nous rédigeons des communiqués de presse. Nous recevons parfois des journalistes, quand ils souhaitent mieux comprendre la portée d’une décision. Pour l’affaire Lambert, qui a été scrutée avec beaucoup d’attention et a suscité un immense intérêt, nous avons par exemple tenu un point presse pour expliquer nos décisions et répondre aux questions de journalistes. Cela va dans le sens d’une bonne pédagogie.

Pour les avis, c’est plus difficile. Nous rendons des avis à une autorité qui est maîtresse de sa diffusion. Pour les avis sur les projets de loi, l’ancien Président de la République François Hollande a décidé, depuis 2015, sans texte, de rendre publics les avis du Conseil d’État ; cette coutume présidentielle n’est inscrite dans aucun texte. Nous la respectons. Quand le Conseil des ministres se réunit le mercredi sur un projet de loi qui a été examiné par le Conseil d’État, l’avis est publié sur le site Legifrance et sur le site du Conseil d’État, dès le mercredi après-midi. Cependant, nous ne commentons pas cet avis, c’est à l’autorité destinataire de cet avis de le faire, si elle le souhaite. Nous sommes heureux quand nos avis, qui constituent une littérature relativement longue et austère, sont lus. Cela nous fait plutôt plaisir – en tout cas, cela ne nous fait pas de peine. La publicité des avis n’a rien changé à notre métier de fond. Nous nous exprimons avec la même franchise et la même impartialité que par le passé. Cependant, cela nous oblige à rédiger nos avis en sachant qu’ils seront publics et que, par conséquent, leur résonance médiatique sera plus grande. Cela ne change rien sur le fond, mais, par exemple, nous expliquons désormais les points d’accord, et non plus seulement les points de désaccord. Lorsque nous adressons une note au Gouvernement, nous passons en revue tous les points importants d’un projet, y compris quand une disposition particulière ne soulève pas d’obstacle juridique de notre part. En revanche, nous sommes parfois invités par les commissions parlementaires pour expliquer nos avis ; nous n’acceptons pas ces invitations, car nous ne souhaitons pas être en porte-à-faux par rapport aux avis rendus collégialement. Nous pourrions alors être interrogés sur des amendements ou des modifications qui pourraient être introduites. Nous ne commentons pas, nous ne faisons pas de service après-vente, qui consisterait à expliquer nos avis devant la représentation parlementaire. Les avis doivent se suffire à eux-mêmes pour comprendre notre position.

M. Didier Paris, rapporteur. Le conseil de déontologie a-t-il rendu des avis sur des questions liées directement à l’indépendance des membres du Conseil d’État ?

Par ailleurs la différence est assez sensible entre l’autorité judiciaire – je parle bien d’autorité judiciaire, tout comme vous, monsieur le vice-président – et le Conseil d’État.

Les premiers présidents et présidents devaient être soumis non pas seulement à une déclaration d’intérêts, mais aussi à une déclaration de patrimoine. Que pensez-vous d’une telle mesure pour les membres du Conseil d’État et, le cas échéant, pour les autres membres de la justice administrative ?

M. Bruno Lasserre. Je ne crois pas que le collège de déontologie se soit prononcé sur des cas mettant en lumière des atteintes à l’indépendance de l’institution ou des interventions intempestives de tiers ou d’autorités publiques.

À l’inverse, des avis portent sur l’impartialité et les exigences de probité et d’intégrité qui s’imposent aux juges administratifs. Par exemple, un magistrat administratif peut-il exercer des activités d’enseignement rémunérées au bénéfice de cabinets d’avocats ? La réponse est non, car cela placerait l’intéressé dans une situation de dépendance vis-à-vis de ce cabinet. La question a aussi été posée – vous allez sourire – de savoir si un rapporteur public pouvait se voir offrir un cadeau en remerciement de ses conclusions. La réponse a été évidemment non. En tant qu’auditeur – j’étais alors tout jeune –, une personne, très satisfaite de mes conclusions, avait souhaité m’abonner pendant un an au Progrès de Lyon. J’ai dû lui faire comprendre que, même si ce journal m’intéressait beaucoup, je ne pouvais bénéficier d’une telle faveur. Nous avons aussi connu le cas d’un conseiller d’État en service extraordinaire qui était le mari d’une ministre en fonction. Le collège a émis un avis sur le point de savoir s’il pouvait exercer les fonctions principales du Conseil d’État. D’autres questions peuvent survenir, comme pour un conseiller d’État qui aurait exercé des fonctions antérieures au sein d’un cabinet ministériel. Sur toutes ces questions, qui portent plus sur l’impartialité que sur l’indépendance, des avis sont rendus et sont publiés sur le site internet du Conseil d’État.

Par symétrie avec la loi du 20 avril 2016 pour les juridictions administratives, la loi organique du 8 août 2016 prévoyait effectivement qu’un certain nombre de juges, à la tête des juridictions judiciaires, devaient, en sus de la déclaration d’intérêts qui s’impose à tous, remplir des déclarations de situation patrimoniale. Cette loi a été déférée au Conseil constitutionnel, qui, dans une décision du 28 juillet 2016, a jugé que le législateur organique, s’agissant de l’obligation qui pesait notamment sur le premier président de la Cour de cassation et sur les présidents de chambre, ne pouvait, sans méconnaître le principe d’égalité devant la loi, réserver l’obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale aux seuls premier président et présidents de chambre de la Cour de cassation, ainsi qu’au procureur général et premiers avocats généraux près la Cour de cassation, aux présidents et procureurs généraux des cours d’appel et présidents de tribunaux judiciaires et procureurs de la République. Du coup, le décret d’application nécessaire à l’application de la loi du 20 avril 2016 sur ce point n’a pas été pris, le Gouvernement ayant considéré que cette décision du Conseil constitutionnel, prise au nom du principe d’égalité devant la loi, valait autant pour les juridictions judiciaires que les juridictions administratives. L’obligation n’est pas entrée en vigueur, faute d’un décret qui lui-même se confronte à l’inconstitutionnalité de la loi sur le fondement de laquelle il devait être pris.

M. Didier Paris, rapporteur. Je vous remercie de cette importante précision.

Nous avons procédé avant votre audition à celle des membres de la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires. Ils établissent un lien direct entre la notion d’indépendance et leurs moyens budgétaires, faisant une différence sensible – ce sont leurs propos, non les miens – entre la situation de la juridiction judiciaire et celle de la juridiction administrative, qu’ils considèrent comme beaucoup mieux dotée, notamment car, selon eux, vous disposeriez de moyens de prévision budgétaire qu’ils n’ont pas. Vous pourriez mieux prévoir vos budgets, et les crédits, une fois votés, ne pourraient vous être retirés. La mécanique budgétaire vous donnerait une sécurité budgétaire bien supérieure. Cette question est un peu abrupte, mais quel est votre sentiment sur votre exercice budgétaire, puisque vous être chargé de l’administration de l’ensemble de la chaîne juridictionnelle administrative française ? Les conditions budgétaires ont-elles une incidence sur les garanties d’indépendance que nous vous devons ?

M. Bruno Lasserre. Premièrement, c’est le Parlement qui vote les budgets, que ce soit celui de la justice, en tant qu’il finance le fonctionnement des juridictions judiciaires, ou celui de la juridiction administrative, qui figure dans le programme 165 de la mission « Conseil et contrôle de l’État ». Nous ne pouvons dépenser que ce que le Parlement nous attribue, et nous remercions le Parlement de voter ce budget chaque année. Je constate que les rapports parlementaires qui accompagnent les discussions de ce programme 165 soulignent l’efficacité de la juridiction administrative et le fait que cet argent est bien dépensé, et surtout que ce budget pourrait être plus important. La juridiction administrative dispose d’un seul budget, qui est fongible, alloué à l’ensemble de la juridiction administrative.

Je passe désormais la parole à M. Girardot, secrétaire général, qui répartit ce budget entre toutes les juridictions, c’est-à-dire entre les 42 tribunaux administratifs, les huit cours administratives d’appel, la CNDA et le Conseil d’État. M. Girardot est un peu le ministre du budget de la juridiction administrative, charge dont il s’acquitte très efficacement ! À l’automne, il tient des conférences budgétaires avec chaque chef de juridiction, dans lesquelles ils discutent des besoins et des objectifs de la juridiction. Il s’intéresse aux indicateurs d’activité dont la juridiction doit rendre compte. Ces conférences conduisent à l’attribution d’une masse budgétaire pour chaque juridiction, accompagnée de lettres de cadrage pour fixer le cadre de fonctionnement de chaque juridiction.

Le total du budget de la juridiction administrative est de 440 millions d’euros en 2020, fongibles dans un seul budget. Le Conseil d’État gère toutes les fonctions support : immobilier, ressources humaines, paiement des salaires des magistrats, informatique, lancement des chantiers numériques, etc., en liaison avec les équipes des tribunaux et des cours. Tout est mis en commun. Notre administration est commune pour toutes les fonctions support.

Je cède donc la parole à M. Girardot, sur la question de la prévisibilité ou de la protection dont nous jouirions contre les à-coups budgétaires ou les gels ou reprises de crédits. Je ne suis pas sûr que nous soyons plus favorisés que d’autres sur ce point.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur Girardot, vous êtes donc l’ordonnateur secondaire du programme 165…

M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du Conseil d’État. J’agis par délégation du vice-président. Le vice-président est le responsable du programme, c’est plutôt lui qui est l’équivalent du ministre, si je puis me permettre.

Le mode de gestion du budget de la juridiction administrative fait que nous entretenons une discussion directe avec le ministère du budget pour préciser les besoins et la demande de budget que nous faisons. Je ne suis pas sûr que cela nous permette d’obtenir davantage que si nous passions par l’intermédiaire d’un ministre. Ce sont bien le ministre du budget et le Gouvernement qui présentent le projet de loi de finances au Parlement, lequel fait ensuite les arbitrages.

La différence se situe plutôt au niveau de la gestion du budget, une fois que ce budget est voté. Notre programme 165 est unique. Ce budget est réparti par le biais de conférences de gestion que je tiens avec chacun des chefs de juridiction aux mois d’octobre et de novembre. Nous passons alors en revue l’activité de chaque juridiction, ses besoins en effectifs, en immobilier et en dotations de fonctionnement. Nous attribuons ensuite les moyens en fonction de ces besoins.

La différence, peut-être, avec la juridiction judiciaire est que le budget est géré à plus petite échelle. Nous organisons une réunion directement avec chaque juridiction, parce qu’elles sont beaucoup moins nombreuses. Dans l’ordre judiciaire, une partie de la gestion est déléguée au niveau de la cour d’appel. Dans la juridiction administrative, les juridictions sont moins nombreuses, beaucoup ont une petite taille et n’ont pas la capacité de gérer elles-mêmes les fonctions support. Ainsi, la plupart des fonctions support et des moyens budgétaires sont centralisés au Conseil d’État, et font l’objet de ce dialogue de gestion avec chacune des juridictions pour déterminer leurs besoins. Cela ne nous met pas à l’abri des mesures de gel budgétaire, même si nous avons des négociations en cours d’année budgétaire pour obtenir des levées partielles du gel, lorsque nous arrivons à convaincre les autorités financières. En revanche, il est vrai que nous disposons d’une assez grande autonomie sur l’attribution des moyens à l’intérieur même de la juridiction.

Mme Émilie Guerel. Monsieur le vice-président, je partage votre point de vue. Il semble primordial de rendre la justice administrative plus proche sociologiquement de la population française. L’image d’une justice de classe ne peut qu’être entretenue quand on analyse les données annuelles des concours de l’ENA. La diversification du recrutement doit donc être poursuivie. Justement, comme vous l’avez dit, une réforme de la haute fonction publique est en cours. L’idée du rapport présenté par M. Thiriez est de refondre les épreuves des différents concours pour les rendre moins académiques, moins discriminants sociologiquement et plus opérationnels.

Une vingtaine de nouvelles classes préparatoires « égalité des chances » seraient également créées sur le territoire, à raison d’une classe au moins par région, et les actuels deuxième et troisième concours, ainsi que le tour extérieur, seraient remplacés par une nouvelle voie d’accès professionnelle, unique, lisible et plus accessible à un plus grand nombre de professionnels. Que pensez-vous de ces préconisations du rapport de M. Thiriez au regard de la diversité sociologique du recrutement des futurs magistrats administratifs ?

Ma deuxième question porte également sur cette mission Thiriez, qui a examiné la faisabilité d’une hypothèse consistant à « fonctionnaliser » les grands corps. Cette transformation en emplois fonctionnels des postes permanents du Conseil d’État, de la Cour des comptes et des services d’inspection impliquerait donc de supprimer les corps concernés, de nommer des cadres supérieurs de l’administration pour exercer, pour une durée limitée, des fonctions de contrôle ou juridictionnelles. Si une telle réforme peut se concevoir pour des corps d’inspection, elle se heurte en revanche à des obstacles constitutionnels et conventionnels s’agissant des corps juridictionnels que sont le Conseil d’État et la Cour des comptes, car le processus de désignation serait contraire aux principes d’indépendance et d’inamovibilité. Pourriez-vous ainsi nous donner votre avis sur ce point ?

M. Bruno Lasserre. Voilà une question intéressante et d’actualité. Je le dis et je le répète, la juridiction administrative, pour être tout simplement légitime, doit ressembler à la France. Elle doit accueillir en son sein tous ceux qui, au nom de l’égalité des chances, ont le mérite pour la rejoindre, notamment dans l’accès en amont au concours, qui permet d’intégrer la juridiction administrative.

Cependant, n’ayons pas une approche trop naïve. Nous ne pouvons faire porter sur les seules écoles de formation à la haute fonction publique l’obligation de cette diversité, notamment sociologique. Toute la chaîne de l’enseignement doit l’assurer, de la maternelle jusqu’au lycée, aux classes préparatoires et à l’université. (M. le président Ugo Bernalicis acquiesce.) L’université aussi, pour son accès, comporte des biais sociologiques qu’il faut combattre. Nous ne pouvons faire porter une responsabilité peut-être trop vaste sur l’ENA. Le même reproche pourrait être fait à Polytechnique, à HEC ou à l’ESSEC, celui qui consiste à dire que les élèves ne ressemblent pas suffisamment à la France. Pourquoi ? Peut-être que notre système éducatif, dans son ensemble, ne garantit pas suffisamment cette égalité des chances, notamment pour les enfants ou les jeunes issus des quartiers défavorisés et des zones de revitalisation rurale, qui affrontent ces difficultés au sein du système éducatif. Beaucoup est fait, mais c’est un combat de tous les jours. Je vous le dis très clairement, je souscris pleinement à toutes les recommandations de la mission Thiriez pour démocratiser l’accès à la haute fonction publique : 20 classes préparatoires à l’intégration, très bien ! Quotas dans les classes préparatoires au concours de la fonction publique, très bien ! Le tutorat, qui consiste à parler du service de l’État dans les collèges et les lycées, très bien ! On ne parle que trop peu du service de l’État, de sa noblesse et de son ambition. Nous devons éveiller la curiosité des élèves au service de l’État, mais aussi à la fonction de juge judiciaire ou administratif.

Soyez certaine qu’en tant que vice-président du Conseil d’État et responsable de la juridiction administrative, et en tant que président du conseil d’administration de l’ENA, puisque j’exerce cette fonction de droit, je vais dans ce sens. Nos efforts doivent être concrets, pour aller plus loin.

Concernant la sortie de l’ENA, le classement et un potentiel mécanisme à l’amiable d’affectation, je n’ai pas d’idée préconçue. Le Gouvernement doit faire ce choix. Le classement a au moins un mérite, il est objectif. Nous devons veiller à ne pas retomber dans la pratique qui était celle en vigueur avant la création de l’ENA en 1945, où chaque institution cooptait ses futurs membres en fonction d’un certain profil. C’est alors que nous avions affaire à des dynasties d’inspecteurs des finances et de conseillers d’État. Nous choisissions ceux qui avaient les codes, ceux qui ressemblaient à ceux qui décidaient. Le concours est une conquête républicaine, démocratique, à condition que l’égalité des chances soit une vraie réalité, et à condition que les épreuves de classement soient les bonnes. De ce point de vue là, je souscris aussi à l’ambition de transformer les épreuves académiques en épreuves qui soient plus proches du terrain. Ce que nous demandons aux hauts fonctionnaires, ce n’est pas seulement de savoir rédiger la note parfaite au ministre, voire de rédiger la circulaire qui va interpréter la loi récemment votée, c’est de conduire, collectivement, avec d’autres formations et d’autres origines, des projets et de changer la réalité du terrain. Cela ne s’apprend pas dans les livres, il ne s’agit pas de techniques de rédaction, mais de techniques de conduite de l’action publique et de projets collectifs. Le directeur actuel de l’ENA a cette même ambition, et il oriente plus la scolarité vers l’acquisition de compétences dans ce domaine. Voilà qui va dans le bon sens.

Vous évoquez aussi un autre débat, qui me semble avoir été clos par la mission Thiriez, l’idée selon laquelle nous pourrions « fonctionnaliser » les grands corps. Cette « fonctionnalisation », qui implique la suppression des corps et la substitution d’une collection d’emplois fonctionnels qui pourraient être pourvus par des décisions de l’État, se heurte, pour les juridictions, à un obstacle constitutionnel et conventionnel. Peut-on imaginer que la juridiction administrative, qui juge notamment les décisions de l’État, puisse dépendre, pour la carrière de ses membres, de décisions prises par l’État, dont nous jugeons les décisions ? Un magistrat administratif pourrait se poser la question de savoir si telle annulation d’une décision d’un ministre ou d’un préfet pourrait rejaillir défavorablement sur son prochain emploi. Ce serait la fin de l’indépendance. Une juridiction, par définition, ne peut être une collection d’emplois fonctionnels pourvus par l’État au gré de sa propre appréciation. Le Conseil constitutionnel l’a dit lui-même, tout comme la Cour européenne des droits de l’homme : l’indépendance juridictionnelle exige qu’une part importante des membres de la juridiction appartienne à une magistrature de carrière, à laquelle ils dédient l’essentiel ou la plus grande partie de leur vie professionnelle.

Pour les corps d’inspection, certes l’indépendance n’est pas une exigence constitutionnelle, mais il peut être utile pour les ministres d’avoir autour d’eux des personnes capables de leur donner un langage de vérité, de leur dire non, et d’inspecter sans complaisance ni concession des services placés sous l’autorité du ministre. Cela semble être favorable à la gestion de l’action publique. Même si la source de ces exigences n’est pas la même, il y a matière à réflexion : ne faut-il pas, autour des ministres, des personnes fonctionnellement indépendantes, pour les aider dans leurs diagnostics, dans la gestion de crise et pour apprécier en toute indépendance les services placés sous l’autorité ministérielle ? Je vous parlais de trois valeurs : jeunesse, indépendance et ouverture. Au titre de la seconde valeur, qui est essentielle à la juridiction administrative, nous refusons toute « fonctionnalisation » de la juridiction administrative.

M. Jean-Denis Combrexelle. Je souhaiterais me faire le porte-parole d’un certain nombre de collègues, sur la question de la diversité sociale au Conseil d’État. Certes des pistes de progrès sont nécessaires. L’une des particularités du Conseil d’État est sa diversité sociale et sociologique. Au Conseil d’État, certains viennent des quartiers défavorisés, d’autres ont des parcours très atypiques. Il se pourrait même que le président de la section du contentieux corresponde à cette situation. De grâce, n’ayons pas une vision un peu déformée de cette institution ! Les parcours familiaux, sociaux et professionnels sont très différents. Pour juger et rendre des avis, nous avons besoin de cette diversité. Ne croyons pas que le Conseil d’État, parce qu’il est une des grandes institutions de la République, est socialement homogène. Je parle au nom de beaucoup de membres du Conseil d’État.

M. Bruno Lasserre. Cela est d’autant plus important que la justice administrative est la justice du quotidien des Français. Les litiges portés devant le Conseil d’État concernent le refus d’une allocation sociale comme le RSA, l’inscription à Pôle emploi, le refus ou l’attribution d’un permis de construire à un voisin, la contestation d’un impôt, le droit au logement opposable, le statut des étrangers, le droit au séjour, etc. Nous sommes les juges du quotidien des Français. Le juge doit non seulement accepter cette réalité, mais aussi montrer qu’il comprend les enjeux concrets des litiges qu’il tranche. Voilà un point très important de sa légitimité.

M. le président Ugo Bernalicis. Ma question suivante porte sur la discipline. Avez-vous l’équivalent d’un Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ? Êtes-vous bien les responsables, en appel, des décisions du CSM ? Comment gérez-vous cette interaction, êtes-vous beaucoup saisis ? Comment en va-t-il dans l’autre sens ? Le CSM juge-t-il en appel vos décisions ?

M. Bruno Lasserre. Au sujet de la discipline des membres de la juridiction administrative, deux instances disciplinaires existent. Pour le Conseil d’État, la commission supérieure est composée du bureau du Conseil d’État, de membres élus aux différents grades et de trois personnalités qualifiées, dont l’une est désignée par le président de l’Assemblée nationale, et qui apportent donc un regard extérieur. Pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, le CSTACAA joue ce même rôle. Il est aussi tripartite. Je le préside, avec le secrétaire général, et il inclut un président de la mission d’inspection, un représentant du ministère de la justice, etc. Sont présents des magistrats élus à tous les grades et trois personnalités qualifiées, dont l’une est également désignée par le président de l’Assemblée nationale. Aucune procédure disciplinaire, au-delà en tout cas des deux premiers niveaux que sont l’avertissement et le blâme, ne peut aboutir à une sanction sans consultation de ces instances, qui font alors une proposition qui lie l’autorité investie du pouvoir disciplinaire. L’autorité disciplinaire est bien le vice-président du Conseil d’État.

Pour le CSM, le Conseil d’État n’intervient pas vraiment en appel, puisqu’il est possible de contester directement la légalité de la décision du CSM devant le Conseil d’État.

M. Jean-Denis Combrexelle. Relativement peu de cas de contestations sont portés devant nous. Le nombre de sanctions est faible. Nous sommes saisis d’une dizaine d’affaires environ par an concernant des décisions prises par le CSM. Une chambre plus spécialisée dans ces questions est saisie, l’instruction est très complète, puis la décision est prise. Dans certains cas, nous pouvons connaître des annulations pour vice de forme ou de procédure et, plus rarement, pour des questions d’appréciation.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourriez-vous nous envoyer des statistiques sur la ventilation des décisions ?

M. Bruno Lasserre. Nous n’avons aucun secret sur le nombre d’affaires !

M. le président Ugo Bernalicis. Quant à vos décisions, qui sont donc des sanctions administratives, sont-elles susceptibles d’appel ?

M. Bruno Lasserre. Je me permets de préciser la procédure, pour éviter les erreurs. La situation n’est pas absolument symétrique entre le Conseil d’État et les tribunaux et les cours. Pour le Conseil d’État, l’autorité disciplinaire est le vice-président et l’instance disciplinaire qui doit être consultée pour les sanctions au-delà d’un certain niveau est la commission supérieure. Pour les tribunaux et les cours administratives d’appel, le CSTACAA joue à la fois le rôle d’instance disciplinaire et d’autorité, c’est-à-dire qu’elle prend collectivement les décisions les plus importantes. Dans les deux cas, c’est devant le Conseil d’État que ces sanctions peuvent être contestées. Évidemment, ceux qui ont participé à l’avis et à la proposition et qui ont entendu l’intéressé ne peuvent pas siéger ; des juges extérieurs à l’instance disciplinaire prendront nécessairement la décision finale.

M. Jean-Denis Combrexelle. Statutairement, le président de la section du contentieux est en dehors de toutes ces instances disciplinaires.

M. Bruno Lasserre. Le vice-président aussi. Il ne siège pas dans la commission disciplinaire, pour lui laisser un recul suffisant.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez parlé du « vrai » tour extérieur, qu’en est-il du « faux » ? Par ailleurs, un tiers des membres du Conseil d’État exerce à l’extérieur de l’institution. Ce chiffre est-il normal ? Connaît-il une évolution ? Voilà qui me semble être une particularité au sein de nos institutions françaises. Certains membres du Conseil d’État sont même au Parlement. (Les regards amusés se tournent vers M. Guillaume Larrivé.)

M. Bruno Lasserre. Je vous réponds au sujet du « faux » tour extérieur. À côté du tour gouvernemental, c’est-à-dire de la prérogative qu’a le Gouvernement de nommer des personnes extérieures aux grades de maître des requêtes et de conseiller d’État, existent d’autres voies d’entrée au Conseil d’État, à différents âges de la vie professionnelle, voies qui ne sont pas organisées de la même manière. Par exemple, chaque année, nous intégrons deux conseillers de tribunaux administratifs au grade de maître des requêtes, et en général un autre membre de ce corps au grade de conseiller d’État, soit trois membres en tout. Le Conseil d’État décide alors. Il en va de même pour des maîtres des requêtes en service extraordinaire, qui sont par exemple administrateurs civils, magistrats judiciaires ou professeurs d’université, qui servent pendant quatre ans au Conseil d’État, aussi bien dans les formations contentieuses qu’administratives. À l’issue de ces quatre ans, nous pouvons intégrer les meilleurs d’entre eux. La sélection est réalisée par un jury interne au Conseil d’État, qui décide. Voilà ce que nous appelons le « faux » tour extérieur : il est extérieur, car nous nous enrichissons de talents qui ne sont pas présents au Conseil d’État, mais la décision appartient non pas au Gouvernement, mais au Conseil d’État lui-même.

M. Didier Paris, rapporteur. Ma seconde question portait sur le nombre de membres du Conseil d’État, soit un tiers d’entre eux, exerçant à l’extérieur de l’institution.

M. Bruno Lasserre. Ce nombre est à peu près stable. Toutefois, les 230 membres en activité au Conseil constituent un nombre assez élevé ; il fut parfois inférieur. Le président de la section du contentieux n’a jamais assez de membres pour juger. En interne, nous pouvons parfois connaître des périodes en tension, l’activité n’est pas toujours la même, mais nous avons les moyens suffisants pour traiter l’ensemble des missions assurées par le Conseil d’État. Ces 110 ou 115 personnes ne sont pas toutes dans la même position. La plupart d’entre elles sont en détachement, dans l’administration active : préfet, directeur d’administration centrale, etc. Ils restent dans le service public et quittent temporairement le Conseil d’État pour exercer des responsabilités dans l’administration active. J’ai moi-même exercé tous les métiers à l’intérieur du Conseil d’État, mais je suis parti deux fois douze ans à l’extérieur, comme directeur général des télécoms – j’ai beaucoup travaillé dans ce secteur – et comme président de l’Autorité de la concurrence. J’ai fait des allers et retours et je suis revenu après avoir quitté le Conseil d’État. Je pense que ces expériences m’ont aidé à exercer les métiers internes au Conseil. Le président Combrexelle a été directeur général du travail pendant de longues années. Il est l’un des meilleurs spécialistes des relations du travail. M. Girardot a aussi exercé des responsabilités à l’extérieur : conseiller juridique à la représentation française à Bruxelles, directeur juridique au ministère de l’éducation et de l’enseignement supérieur et numéro deux du secrétariat général du Gouvernement. Nous avons tous, aussi, été rapporteurs publics dans des contentieux très engagés. En interne comme en externe, nous avons essayé de nous confronter à des défis, de nous challenger, de nous mettre en situation d’apprendre dans les différents métiers que nous avons exercés. Cela est bon pour le Conseil d’État, pour sa respiration, pour sa capacité à comprendre la société et les enjeux concrets des décisions et avis que nous prenons.

Il faut ensuite faire revenir ces personnels. Il ne peut s’agir que de mobilités. Nous devons être en mesure de proposer, à certains moments, des postes attractifs, pour qu’existe une alternance entre les fonctions exercées à l’intérieur et à l’extérieur.

Une petite partie de ces 110 à 115 membres du Conseil d’État, moins d’une vingtaine, sont en disponibilité, pour exercer d’autres fonctions : dans le privé – cette position statutaire est permise par le statut général de la fonction publique –, au sein d’entreprises, pour leur propre compte ou comme avocats, ou en tant qu’élus. Cette règle est désormais appliquée aux parlementaires. Ces membres en disponibilité ne participent pas du tout à la vie du corps ; ils lui sont extérieurs. Nous nous côtoyons évidemment dans certains événements, mais ils n’influent en rien sur les avis et les décisions du Conseil d’État. Certains reviennent, et nous en sommes heureux, et d’autres, au bout de dix ans, durée maximale autorisée pour les disponibilités, ne reviennent pas et démissionnent. Je serai très ferme quant au point suivant ; autant le Conseil d’État encourage parfois les mobilités et les détachements, qui sont utiles au corps, autant nous ne promouvons pas les disponibilités, qui ne relèvent que d’un choix personnel, dont nous ne faisons que prendre acte.

M. Didier Paris, rapporteur. Existe-t-il une régulation particulière ?

M. Bruno Lasserre. Non, dans la mesure où cela est un droit reconnu par le statut général de la fonction publique, auquel nous ne pouvons pas nous opposer. Cependant, nous ne l’encourageons pas et nous ne promouvons pas les activités en disponibilité. Nous prenons acte de choix personnels qui peuvent être faits par nos collègues au cours de leur vie professionnelle.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour l’ensemble de vos réponses. J’en viens à une question plus particulière. Je cherche à savoir depuis deux ans et demi pourquoi les programmes budgétaires portent les nombres qu’ils portent. Le programme 165 « Justice administrative » semble avoir un lien avec le programme 166 « Justice judiciaire », mais personne n’a pu m’apporter de réponse sur les règles qui ont prévalu à leur numérotation.

M. Bruno Lasserre. Je poserai la question. Parmi les membres du tour extérieur – nous nous en félicitions –, nous avons un ancien directeur du budget, qui d’ailleurs réussit très bien. Je lui poserai la question dès ce soir et vous transmettrai la réponse.

M. le président Ugo Bernalicis. Concernant vos missions d’étude, de diagnostic et de prospective, nous devrons sans doute avoir un débat prochain sur le chevauchement entre le droit administratif et le droit judiciaire, que ce soit en matière civile ou pénale. En effet, de plus en plus de dispositions se chevauchent, notamment dans le droit du travail, où les juridictions administratives sont de plus en plus saisies sur des dispositions liées à cette matière, en plus de dispositions des prud’hommes et de dispositions en matière civile. Il serait louable de mieux coordonner l’ensemble, pour rendre des jugements plus logiques et conformes les uns aux autres.

M. Jean-Denis Combrexelle. Concernant le droit du travail, les administrations ont réalisé de gros efforts pour créer des blocs de compétences. Il existe un bloc de compétences « juge administratif » pour les plans de sauvegarde de l’emploi, un autre bloc « juge judiciaire » en matière de rupture conventionnelle, etc. Comme le disait le vice-président, il existe un problème de proximité vis-à-vis des salariés. Nous devons éviter qu’ils ne soient perdus. Nous essayons de faire en sorte que les règles et la répartition des compétences soient les plus claires possible.

M. le président Ugo Bernalicis. J’aurai pu étendre ma question à l’antiterrorisme. De nombreux domaines existent où des superpositions entre les domaines judiciaire et administratif pourraient être revues. Messieurs, je vous remercie de vos réponses précises, claires et étayées.

Audition du mercredi 20 mai 2020

À 15 heures 30 : M. Xavier Ronsin, président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel, et M. Gilles Accomando, ancien président

M. le président Ugo Bernalicis. Je suis très heureux de vous retrouver, même si ce n’est qu’à distance pour le moment, pour la poursuite des travaux de notre commission d’enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Ils ont été interrompus depuis la mi-mars par la période de confinement, mais l’article 22 de la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 du 23 mars 2020 a allongé de deux mois la durée des travaux des commissions d’enquête en cours afin de nous permettre de les mener à bien.

Le plan de reprise progressive de l’activité de l’Assemblée rendait possibles des réunions en présentiel mais, compte tenu des difficultés de déplacement que rencontrent encore les députés provinciaux, nous avons estimé, le Rapporteur et moi, qu’il était préférable de reprendre nos travaux à distance, au moins jusqu’à la fin du mois de mai. Nous verrons ensuite, en fonction de l’évolution de la situation, si le retour au format classique d’audition est praticable.

La commission d’enquête reçoit M. Xavier Ronsin, premier président de la cour d’appel de Rennes et président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel, et M. Gilles Accomando, premier président de la cour d’appel de Pau et ancien président de la Conférence, dont nous avions dû annuler l’audition prévue fin mars.

Je précise que cette audition est diffusée en direct sur le site de l’Assemblée nationale, puis y sera consultable en vidéo. Elle fera également l’objet d’un compte rendu écrit qui sera publié.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(MM. Xavier Ronsin et Gilles Accomando prêtent successivement serment.)

M. Xavier Ronsin, président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel. La Conférence regroupe les 36 premiers présidents des cours d’appel judiciaires. Son bureau est composé de cinq membres élus. J’en suis membre depuis un an et demi et préside la Conférence depuis janvier 2020, pour un an. La Conférence fonctionnant par consensus : l’ensemble des membres n’est engagé que si deux tiers des voix ont pu être réunis sur un projet de résolution. Magistrat depuis quarante ans, j’ai occupé diverses fonctions au siège, au parquet et en administration centrale.

Le chapitre premier du recueil des obligations déontologiques du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) s’ouvre ainsi : « L’indépendance de l’autorité judiciaire est un principe fondamental de valeur constitutionnelle, découlant du principe de séparation des pouvoirs. Elle constitue l’une des garanties de l’État de droit. Elle est, pour la société, la condition de sa confiance dans la justice. Elle est, pour le justiciable, la condition d’un procès équitable. Elle est, pour le magistrat, la condition de sa légitimité. »

La notion d’indépendance, institutionnelle et personnelle, participe de la colonne vertébrale de la magistrature et les règles déontologiques encadrent sa vision subjective. Cette notion est d’autant plus importante qu’elle peut se révéler fragile, dans nos vieilles démocraties comme dans les jeunes issues de l’effondrement de l’URSS.

L’évolution de l’office et des marges d’appréciation du juge, qui n’était que la « bouche de la loi » en 1789, sont en outre considérables depuis 50 ans, notamment du fait de la possibilité d’effectuer des contrôles de conventionnalité et de proportionnalité reconnus par la jurisprudence de Strasbourg.

L’indépendance n’a cependant vocation ni à faire plaisir au juge ni à servir son confort personnel. Ce n’est pas l’autre nom du corporatisme. C’est une puissante exigence pour le juge comme pour l’appareil judiciaire, qui à la fois justifie les garanties statutaires du corps – notamment l’inamovibilité des magistrats du siège – et s’impose aux hommes et aux femmes qui rendent la justice. Cela renvoie au savoir-être et au savoir-faire du magistrat, à son éthique personnelle comme à son respect des obligations déontologiques.

L’École nationale de la magistrature (ENM) que j’ai dirigée pendant quatre ans joue un rôle fondamental dans les apprentissages et les déclinaisons de l’indépendance de la magistrature. Comme l’a relevé la Conférence, la volonté d’améliorer la connaissance de l’administration que traduit le rapport Thiriez ne doit pas entraîner une disparition de l’ENM voire une fusion-absorption dans un ensemble « mou » destiné à former plusieurs corps de l’État, où tous les fonctionnaires se ressembleraient. Un policier, un administrateur et un juge ne remplissent pas les mêmes missions. L’indépendance de l’ENM, par les enseignements qui s’y font et le pluralisme de son recrutement, contribue à l’indépendance de la magistrature.

Les conditions matérielles dans lesquelles la justice est rendue ont aussi leur importance, comme l’ont souligné les recommandations de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) ou de la Commission de Venise. Une magistrature tellement démunie qu’elle dépendrait d’une série de contraintes insurmontables pour traiter des contentieux ne pourrait avoir qu’une indépendance de façade.

Par ailleurs, les règles présidant au rôle du CSM sont perfectibles. Il devrait notamment pouvoir être entendu par le Parlement lors de l’examen des projets de loi de finances, et mieux traiter la question de la transparence des postes à pourvoir. La direction des services judiciaires (DSJ) du ministère de la Justice pourrait lui être rattachée pour certaines de ses fonctions. L’impossibilité pour le CSM de substituer un nom à un autre qui lui est proposé limite également son pouvoir d’appréciation.

Le système judiciaire français a de grandes qualités, notamment par son ouverture vers la société civile, mais il peut encore s’améliorer.

L’image selon laquelle l’institution judiciaire serait marquée par un fort corporatisme m’apparaît erronée : 52 % des entrants dans la magistrature passant par l’ENM ont déjà eu une vie professionnelle antérieure, d’avocat, juriste, ou autre. Ce mythe régulièrement agité d’une ENM qui servirait à remplir des cerveaux vides pour façonner des juges sur un moule identique est totalement contraire à la réalité. L’âge de ses élèves va de 27 à 40 ans. Il s’agit donc de personnalités déjà formées. L’ENM est suffisamment pluraliste et accueille suffisamment d’intervenants pour ne pas être accusée d’inculquer une idéologie.

Avant la création de l’ENM par Michel Debré, les élèves magistrats se formaient au parquet sous l’autorité d’un seul maître de stage. L’ENM est reconnue comme l’une des meilleures écoles du monde par les justices européenne et mondiale. Au-delà de l’apprentissage de l’article 64 de la Constitution, elle dispense des enseignements concrets relatifs à la notion d’indépendance, à travers des exercices déontologiques et des cas pratiques.

Je suis responsable de budget opérationnel de programme (RBOP) pour les cours d’appel de Rennes, Angers et Caen. M. Accomando relève d’une unité opérationnelle (UO) dépendant du RBOP de Bordeaux.

M. le président Ugo Bernalicis. En théorie, tous les premiers présidents de cour d’appel sont à égalité. Pour autant certains sont RBOP et d’autres responsables d’UO (RUO). Je ne suis pas certain que ce découpage budgétaire soit sans conséquences comme cela nous a été dit. Que pensez-vous de la notion d’indépendance du point de vue budgétaire ?

M. Gilles Accomando, ancien président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel. Pour certains, l’indépendance est simplement la possibilité pour le juge de pouvoir statuer sans subir de pression, sans considération pour les aspects budgétaires. Cependant, l’affectation des moyens et la notion d’indépendance vont de pair. Un minimum d’autonomie fonctionnelle est requis pour que l’institution judiciaire fonctionne.

Un groupe animé par le professeur Bouvier a travaillé sur cette question : « Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ? » à la demande du premier président de la Cour de cassation. Deux réformes seraient intéressantes. Il faudrait renforcer la participation de l’autorité judiciaire dans la prise de décision financière. La Conférence a proposé que le CSM soit consulté préalablement à l’élaboration du budget et que l’on puisse identifier une mission « justice judiciaire » au sein du budget du ministère. Les moyens attribués au judiciaire manquent de lisibilité, et la part la plus importante de l’évolution du budget de la justice porte sur l’administration pénitentiaire. Les modalités du dialogue de gestion entre ministère et juridictions devraient également être revues.

Il faudrait renforcer l’autonomie de gestion des juridictions. Le système complexe des BOP et des UO n’empêche pas que le ministère de la justice ait la main sur les marges. Ainsi, par exemple, l’attribution des ressources nécessaires à l’emploi de juristes assistants dépend du ministère. Le système judiciaire est donc complexe et jacobin. La décentralisation au bénéfice des collectivités territoriales a provoqué la centralisation de l’administration de la justice au niveau du ministère – phénomène renforcé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

La Conférence propose d’harmoniser l’architecture budgétaire avec l’architecture juridictionnelle. Nous suggérons de revoir la cartographie budgétaire de la justice en constituant de grandes régions judiciaires qui disposeraient de pouvoirs budgétaires élargis. Cela nous semble d’autant plus nécessaire qu’il s’est développé une organisation territoriale dépendant du secrétariat général de la justice constituée des plateformes régionales qui regroupent l’autorité judiciaire, l’administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse. Mais les problèmes de fonctionnement du judiciaire et ceux de l’administration pénitentiaire ne sont pas les mêmes. Le maintien de l’éclatement de la gestion budgétaire fragilise l’autonomie accordée à l’autorité judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. L’idée serait-elle de créer un établissement public par cour d’appel ? En ce cas quelle gouvernance voyez-vous pour ce futur établissement ? Est-il prévu d’y associer davantage les associations de justiciables, le barreau, les parlementaires ou les élus locaux ?

M. Gilles Accomando. La délibération évoque seulement un dialogue de gestion avec le ministère sur l’affectation des moyens.

M. le président Ugo Bernalicis. Il s’agirait donc d’un dialogue renforcé avec la DSJ sur le programme « justice judiciaire » que vous souhaitez transformer en mission au sens de la LOLF pour éviter la fongibilité avec l’administration pénitentiaire – généralement favorable à celle-ci.

M. Xavier Ronsin. Les cours d’appel obéissent à une dyarchie composée d’un premier président et d’un procureur général. Il n’existe pas de lien hiérarchique entre premiers présidents, ce sont des collègues. Pour autant, lorsqu’une décision doit être prise par un RBOP elle est pleinement assumée, même si nous essayons de susciter l’adhésion et le consensus lors des discussions portant sur la répartition à proportion des demandes.

La proposition de redéfinir la cartographie budgétaire des juridictions découle de l’idée que chaque cour d’appel, donc chaque région judiciaire devrait être à la fois UO et BOP. Toutefois, il serait difficile de fonctionner avec 36 ensembles ; il faudrait donc en diviser le nombre par deux pour créer de nouvelles grandes régions judiciaires, qui correspondent dans la mesure du possible aux régions administratives.

Nous souhaitons recentrer les décisions portant sur la répartition des crédits à la main du ministère au niveau des vrais responsables que sont les chefs de cours, de même que le directeur de l’ENM effectue, au sein des moyens qui sont attribués à l’Ecole, des arbitrages entre ses services informatiques, budgétaires, etc.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est un établissement public, qui a donc une comptabilité propre.

M. Xavier Ronsin. Je ne pense pas qu’il soit besoin de créer un établissement public. Les chefs de cour ont les capacités pour gérer leurs maigres marges de manœuvre budgétaires – un rapport conjoint de l’inspection générale des finances (IGF) et de l’inspection générale de la justice (IGJ) l’a montré. La contrepartie de pouvoirs plus larges de gestion sur une grande région pourrait être adossée, non à un nouvel établissement public, mais à des conseils de juridiction remaniés.

La crise a mis en lumière pour les hôpitaux le « fantasme technocratique » dénoncé depuis longtemps dans la magistrature, consistant à dire que les juges ne savent que juger et qu’il faut donc leur ôter toute responsabilité gestionnaire au profit des administrateurs. De la même façon, la question se pose de savoir si les médecins ont pour seul rôle de pratiquer la médecine ou s’il faut revoir leur place dans la gouvernance des hôpitaux.

Nos arbitrages sur la répartition des demandes relèvent de la politique judiciaire au sens noble du terme. De même, savoir s’il faut attendre de Paris l’autorisation d’acheter des masques ou si l’on peut le faire localement à des prix inférieurs aux marchés nationaux renvoie à la question essentielle de l’amélioration des politiques de gestion.

M. le président Ugo Bernalicis. Le code des marchés publics offre des voies de contournement en cas d’impérieuse nécessité.

M. Didier Paris, rapporteur. Si vous souhaitez répondre par écrit au questionnaire que nous vous avons adressé, nous vous lirons avec beaucoup d’intérêt.

Depuis la parution du rapport de l’IGF et de l’Inspection générale des services judiciaires en janvier 2017 et du rapport Bouvier en juillet 2017, comment le dialogue entre RBOP et RUO a-t-il évolué ? Ces rapports sont-ils toujours en discussion ou des conséquences concrètes ont-elles pu en être tirées, pour le recrutement des assistants de justice par exemple ?

Quel est votre regard sur le rapport Thiriez ? Quelles voies d’évolution pour l’ENM ?

M. Xavier Ronsin. Il ne s’est pas produit de « big bang » administratif ou gestionnaire depuis ces rapports. Toutefois, nous saluons l’octroi en début d’année de la quasi-totalité des enveloppes comme une évolution positive. Nous notons aussi un réajustement équitable des emplois humains, notamment pour permettre le recours à des assistants de justice. Ce sont de jeunes juristes embauchés sur des contrats courts à mi-temps. Certaines cours en avaient beaucoup, d’autres pas. En 2020, la DSJ s’est efforcée de rééquilibrer la chose.

La création par M. Urvoas des juristes assistants a constitué une réforme importante. L’idée était de former une équipe de « juniors » autour du juge, à l’image du cabinet existant dans les systèmes anglo-saxons. Cette création a donné une bouffée d’air incroyable et a contribué à lutter contre l’individualisme des juges. Il faut accompagner les efforts faits depuis deux à trois ans pour multiplier ces juristes assistants, afin de gagner en marges de manœuvre et en productivité, d’accélérer les décisions pour les justiciables et d’unifier des jurisprudences.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourquoi faites-vous une distinction avec les personnels de greffe ? Tout cela ne pourrait-il pas être intégré à un greffe renforcé ?

M. Xavier Ronsin. Il ne faut pas confondre les deux rôles qui correspondent à des statuts différents. Les greffiers ont réussi un concours, sont donc titulaires et ils ont un rôle d’authentification et de gestionnaire de procédures. Leur longue formation s’effectue à l’École nationale des greffes de Dijon.

Les juristes assistants sont docteurs en droit ou titulaires d’un Master II avec quatre années d’expérience professionnelle. Ils travaillent comme juristes auprès d’un juge, modélisent des décisions, et font des recherches. Ils sont contractuels pour une durée de trois ans renouvelable une fois, et ont vocation ensuite à devenir avocats ou à intégrer la magistrature.

Il a cependant été envisagé de recourir à des « greffiers rédacteurs » pour apporter au juge une aide juridictionnelle permanente. Toutefois, si des progrès ont été faits récemment pour combler les vacances de postes de magistrats, il reste 13 à 15 % de postes de greffe non pourvus. Parfois, à un instant T, 30 % des postes ne sont pas couverts à cause des temps partiels. Tant que ces postes vacants ne seront pas comblés, cela compromet toute évolution éventuelle des métiers des greffiers vers de nouvelles tâches.

M. Gilles Accomando. Le rapport des inspections ayant relevé l’insuffisance des moyens attribués aux juridictions, les budgets de fonctionnement ont été revalorisés.

M. Didier Paris, rapporteur. Recommandez-vous que les cours d’appel, à terme, correspondent au découpage administratif français, notamment celui des préfectures de région ?

M. Gilles Accomando. La Conférence propose d’harmoniser les architectures administrative et judiciaire, donc de les recouper autant que possible.

La justice administrative dispose de budgets nettement inférieurs aux nôtres, mais dépend du seul Conseil d’État. Nous pouvons envisager un redécoupage géographique avec un même responsable en matière juridictionnelle, administrative et budgétaire. Cette voie n’a malheureusement pas été retenue dans le cadre des chantiers judiciaires, mais nous saluons en revanche la création du tribunal judiciaire. Une réforme de l’architecture budgétaire est nécessaire aussi.

M. le président Ugo Bernalicis. Il y a une part de réglementaire dans tout cela mais certaines choses pourraient être précisées dans la loi, notamment s’agissant du rôle des conseils de juridiction.

Mme Cécile Untermaier. La Cour des comptes a rendu un rapport pointant la difficulté de la chancellerie à identifier les bonnes mesures à financer pour permettre à la justice de mieux respirer. Cela semble aller dans votre sens.

Il a été difficile d’obtenir de l’ENM qu’une période longue de formation ne s’impose pas aux juristes assistants, largement diplômés et pour la plupart en souffrance à l’université. A-t-on pu avancer sur ce point ?

Le Collège de déontologie des magistrats de l’ordre judiciaire fonctionne-t-il bien ? Comment articule-t-il son travail avec le CSM ? Comment son service d’aide et de veille technologique sert-il les magistrats ?

M. Xavier Ronsin. Je pense qu’il y a une confusion là encore entre deux statuts. Les juristes assistants ne passent pas par l’ENM ; ils sont recrutés directement par les cours d’appel, après audition par un jury interne, sur contrat public.

Il ne faut pas confondre ces emplois avec les intégrations directes de juristes ou d’avocats dans la magistrature sans qu’ils aient eu à réussir un des concours d’entrée. Pour celles-ci la période de stage probatoire est parfois excessivement longue, tout comme les délais de traitement des candidatures par les cours d’appel puis par le ministère et la commission d’intégration (CAV).

La voie d’accès à l’ENM pour les étudiants mériterait d’être améliorée, au stade de la préparation des concours. Il faudrait aussi créer une voie unique d’accès dans la magistrature pour tous les professionnels en reconversion.

Le Collège de déontologie rend un rapport et dialogue avec le CSM. Il a le mérite d’exister et de pouvoir être consulté par un magistrat en cas de difficulté. Un membre du CSM pourrait mieux vous renseigner que moi sur son fonctionnement. Le CSM s’est nourri des observations des collèges de déontologie pour réactualiser son recueil des obligations déontologiques, notamment concernant le magistrat et les réseaux sociaux.

À l’époque du rapport Darrois, la volonté de réformer l’ENM reposait sur une dénonciation du corporatisme des juges. L’idée était de créer des écoles régionales qui auraient formé à la fois les juges et les avocats. L’ENM a souligné qu’elle n’était pas anti-avocats mais qu’un problème se posait du fait de l’écart entre le nombre de magistrats – 200 à 300 – et le nombre d’avocats formés chaque année – 2 000 à 3 000.

Le rapport Thiriez semblait sous-entendre que les juges ne connaissaient rien à l’État et qu’il fallait promouvoir une formation commune des hauts fonctionnaires et des magistrats pour favoriser la compréhension entre ces fonctions.

Ces prémisses étaient erronées. Le statut de la fonction publique s’applique au magistrat, mais la fonction de l’administrateur n’est pas de juger. Créer des formations initiales longues pour ces deux publics hétérogènes, saupoudrées de stages est en outre pédagogiquement contestable. Le risque était de faire de l’ENM un établissement public dépourvu de mission de formation dite initiale et occupé uniquement à gérer des stagiaires, et d’oublier que la réflexion des jeunes magistrats et leur stage dit de plein exercice dans un tribunal doit être préparée. La grande différence entre la haute fonction publique et la magistrature est en effet qu’un administrateur qui sort de l’ENA n’est pas, contrairement à un jeune juge, aux prises dès le premier jour avec la réalité de contentieux, de situations humaines, pour lesquelles il devra immédiatement prendre personnellement des décisions, sans pouvoir s’abriter ou se sécuriser auprès d’une hiérarchie, comme tout chef de bureau ou assimilé.

La formation de l’ENM n’est pas seulement une formation de culture générale ou de gestion du stress. C’est une école d’application, qui prépare à un métier, et doit garder sa spécificité. Aucun pays européen, de droit continental ou anglo-saxon, n’a fondu les écoles de police, de justice et d’administration pénitentiaire dans un même ensemble. Il ne s’agit ni des mêmes métiers ni des mêmes responsabilités ni des mêmes éthiques.

Nous avons donc vu quelques périls dans ce rapport, mais nous avons aussi proposé d’approfondir à l’ENM l’apprentissage de la difficulté de l’action administrative et de la conduite de l’État et de rendre obligatoire pour les auditeurs de justice un stage en préfecture. Tout cela risquerait toutefois de se faire au prix de la diminution de la durée d’autres stages importants.

Des temps de réflexion communs avec la haute fonction publique pourraient être également prévus à mi-carrière ou au bout de dix ans. L’ENM pourrait aussi être une matrice de connaissances des fonctionnements judiciaires pour les hauts fonctionnaires.

M. le président Ugo Bernalicis. L’acculturation réclamée aux magistrats peut se confronter à la nécessaire indépendance que l’on attend d’eux.

M. Sébastien Nadot. Vous avez travaillé sur la Charte éthique européenne d’utilisation de l’intelligence artificielle dans les systèmes judiciaires et leur environnement. Avec l’intelligence artificielle, le rôle du juge consistant à prendre des décisions sans subir de pression peut-il encore exister ?

M. Bruno Questel. En tant que rapporteur du budget de l’administration pénitentiaire, je regrette également que les crédits alloués à cette administration, aux personnels, à l’immobilier et à l’ensemble de la justice soient fondus dans une même masse. Je suggérerai des modifications sur ce point. Toutefois, la loi de programmation budgétaire prévoit 25 % d’augmentation du budget de la justice sur cinq ans, ce qui est déjà un progrès.

M. Xavier Ronsin. Cet effort est à saluer. Cependant, il faudrait séparer plus clairement en affichage politique les moyens dévolus à l’administration pénitentiaire de ceux alloués aux juridictions.

Le juge robot n’existe nulle part. En Europe, l’intelligence artificielle en matière de justice reste peu employée voire pas du tout, si l’on écarte une rumeur concernant un projet estonien de résolution en ligne de petits litiges commerciaux. La Charte éthique fait dialoguer des scientifiques et des juristes, et avance notamment le principe de maîtrise permanente de l’utilisateur. Le juge ne doit jamais être esclave d’un outil devant induire sa décision. La compréhension de la logique ou des biais de raisonnement des logiciels et la critique des logiciels utilisés en matière pénale sont essentielles.

Ce cadre peut évoluer, mais suppose l’existence d’un open data judiciaire : d’une base exhaustive, encodée, de matériaux bruts de jurisprudence permettant de déterminer une moyenne d’allocation de dommages et intérêts par exemple. Nous en sommes loin. Le ministère de la Justice et la Cour de cassation doivent déjà fusionner l’ensemble des données judiciaires des juridictions de première instance et d’appel pour adopter ensuite des logiciels performants susceptibles d’analyser sans biais de raisonnement les données judiciaires brutes et ne pas confondre « causalité » et « corrélation ».

Ce chantier passionnant ne présente pas de danger pour la démocratie. Quand ces algorithmes existeront réellement, auront été testés par des utilisateurs, et auront des juristes parmi leurs concepteurs, nous pourrons avoir une nouvelle approche moins locale de la jurisprudence, des quantums. Cela peut être positif, réduire les aléas et conduire certains à trouver des compromis plutôt que d’aller en justice.

M. Gilles Accomando. La Charte éthique adoptée par la CEPEJ fixe des principes de développement de l’intelligence artificielle en référence à la Convention européenne des droits de l’homme. Nous nous intéressons aussi au développement de l’open data. Il existe déjà un open data judiciaire en Espagne, sous la responsabilité du centre national d’information judiciaire espagnol. Notre préoccupation est de savoir quelles seront les places du numérique et du juge dans la justice de demain.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci.

Audition du mercredi 20 mai 2020

À 16 heures 30 : M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier

M. le président Ugo Bernalicis. La commission d’enquête reçoit maintenant M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier, dont nous avions dû annuler l’audition prévue fin mars.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Jean-François Bohnert prête serment)

M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier. Je suis âgé de cinquante-neuf ans et j’ai à mon actif trente-trois ans de carrière dans la magistrature.

J’ai exercé mes fonctions essentiellement au ministère public en France mais aussi pendant une dizaine d’années dans le cadre européen, comme magistrat de liaison en Allemagne et auprès d’Eurojust. Mes affectations m’ont ainsi conduit à approfondir mes connaissances des systèmes judiciaires européens.

Je suis un Européen convaincu et, l’année dernière, j’ai présenté ma candidature aux fonctions de chef du parquet européen, étant ainsi amené à m’exprimer sur son indépendance, qui est un point capital.

M. le président Ugo Bernalicis. Votre nomination au parquet national financier (PNF) est sensible car on y travaille sur des affaires très importantes, notamment capitalistiques et politiques, telle celle de M. François Fillon, candidat à l’élection présidentielle. Nous recevrons d’ailleurs aussi votre prédécesseure, Mme Éliane Houlette.

Tous les procureurs n’ont pas la même interprétation de la remontée d’informations. Quelle est la vôtre et quelle est votre expérience de vos huit premiers mois au PNF ? Comment pourrait-il être encore plus indépendant ?

M. Jean-François Bohnert. L’indépendance du PNF, qui est placé sous l’autorité hiérarchique du procureur général de Paris, rejoint celle du ministère public en général, qui a été consolidée par la réforme de 2013. Désormais, le ministre de la Justice ne peut plus donner d’instructions dans les affaires individuelles. Cette avancée majeure a d’ailleurs, depuis quelques semaines, été reconnue par la Cour de justice de l’Union européenne.

Ce cadre posé, la question de la remontée d’informations demeure. Les textes nous fournissent un cadre et mon expérience de procureur général me conduit à bien mesurer les attentes et les besoins.

Il s’agit de jouer le jeu du rapport hiérarchique quand cela est nécessaire. Il existe des situations où certaines instances doivent être informées de faits et situations, notamment lorsque la garde des Sceaux est susceptible d’être interrogée ou lorsque sa responsabilité peut être mise en jeu.

La question du choix du moment se pose ensuite. Personnellement, je suis soucieux de sauvegarder l’intégrité des investigations dont j’ai la responsabilité et le confort de fonctionnement des magistrats placés sous mon autorité.

Bien que les textes permettent des instructions, le procureur général n’intervient pas dans le cours des affaires. Je me détermine de manière indépendante sur des affaires complexes et délicates.

M. le président Ugo Bernalicis. La circulaire invite les magistrats du parquet à faire remonter toute information sensible ou de grande envergure. On pourrait donc en déduire que toutes les affaires que vous suivez doivent faire l’objet d’une remontée d’informations.

Concrètement l’ouverture d’une enquête fait-elle l’objet d’une telle remontée ? Est-ce systématique ? Les réquisitions sont-elles envoyées systématiquement ?

La convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) vous confère une prérogative sur les personnes morales. Celle conclue avec Airbus, et que vous avez signée, a-t-elle fait l’objet d’une remontée d’informations avant sa signature ?

M. Jean-François Bohnert. Nous avons actuellement plus de 600 affaires en cours au PNF. Le principe n’est pas la remontée d’informations systématique. Nous le faisons si nous sommes interrogés, en respectant le rapport hiérarchique.

L’initiative d’une remontée d’informations est prise lorsque je pense que l’affaire fera l’objet d’une attention publique, médiatique ou politique. Je considère alors que je dois donner l’exacte information à ma hiérarchie notamment lorsque la presse ou les médias sociaux s’emparent de ces sujets.

Il appartient parfois au parquet de remettre les choses dans l’axe. Par exemple, pour l’affaire Fillon, je n’étais pas encore en poste, mais il me semble qu’il était possible d’apprécier la vague qui allait venir. Il est alors normal d’informer la hiérarchie d’une affaire qui va donner lieu à des développements.

Ces remontées sont des synthèses et ne comportent ni pièce, ni réquisitoire, comme cela se faisait il y a une dizaine d’années au sein de la magistrature française. Des échanges de documents peuvent cependant avoir lieu avec le parquet général si nous avons un doute sur l’analyse juridique, sur la qualification juridique des faits, sur la rédaction des chefs de prévention qui vont ensuite lier le tribunal. Il ne s’agit cependant pas de soumettre notre travail à approbation.

Lorsque j’ai pris mes fonctions, la CJIP Airbus entrait dans sa phase finale et il s’agissait de négocier le montant de l’amende. Nous sommes parvenus à coordonner une CJIP tripartite qui a pu être signée le même jour en France, en Angleterre et aux États-Unis. Son texte n’a été transmis ni au parquet général, ni au-dessus, car nous étions dans une situation d’indépendance, de discrétion et de confidentialité totale. Ce n’est qu’une fois la convention signée, quelques jours avant l’homologation par le président du tribunal, que j’en ai informé le parquet général.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous, dans votre carrière, eu connaissance de manquements à l’indépendance ou de tentatives de déstabilisation ?

M. Jean-François Bohnert. Ma réponse est franche et claire : non, jamais. Je sais toutefois que cela a existé et je l’ai observé.

La situation est devenue plus complexe aujourd’hui en raison de l’intérêt des médias pour les affaires suivies au PNF. Il m’appartient de veiller à ce que des pressions insidieuses ne viennent pas orienter l’action du ministère public, notamment en prêchant le faux pour savoir le vrai. J’observe parfois des incursions qu’il nous appartient de traiter.

M. Didier Paris, rapporteur. Pouvez-vous nous préciser le positionnement exact du PNF ? Quels sont les critères de vos saisines ? Il y a bien entendu les critères légaux de votre compétence mais sont-elles liées au degré d’importance du responsable privé ou public concerné ? Comment gérez-vous les demandes de saisine directe, telle celle de l’association Anticor pour les fraudes à la politique agricole commune en Corse ? Quel est votre positionnement par rapport au procureur général de Paris, qui joue le rôle de filtre ultime ?

Pourriez-vous nous donner une analyse volumétrique des CJIP et nous en dire davantage sur leurs impacts économiques, vous qui avez été membre du collège de l’Autorité de la concurrence ?

Pouvez-vous développer votre position en faveur du rattachement de la police judiciaire au ministère de la Justice ?

Pour le Défenseur des droits, la communication, le regard des médias, sont la principale menace contre l’indépendance de la justice. J’ai compris que vous adhériez à cette thèse. Comment contrez-vous ce phénomène ?

M. Jean-François Bohnert. Concernant la saisine directe, le PNF utilise trois canaux. Le premier c’est l’autosaisine. Il nous revient, à partir d’informations en sources ouvertes, tel un article de presse - comme cela a été le cas au sujet d’une ancienne ministre de l’écologie -, de nous autosaisir, dans le champ de nos compétences matérielles : atteintes à la probité, fraudes fiscales et délits boursiers.

Le deuxième canal extérieur est lié au public. Anticor nous saisit par exemple régulièrement de situations en portant plainte car le code de procédure pénale lui réserve cette faculté procédurale. Un particulier peut également nous écrire et nous interroger.

Les collègues procureurs de la République du territoire métropolitain et d’outre-mer constituent le troisième canal d’alimentation. Nous analysons alors ensemble s’il y a lieu pour le parquet territorial de se dessaisir en notre faveur ou s’il conserve l’affaire.

C’est là qu’interviennent les critères que vous évoquiez, notamment la grande complexité de l’affaire. Si les investigations sont très lourdes et que le parquet local ne peut les assumer, le PNF s’inscrit dans les poursuites.

Outre-mer, à Mayotte, pour le procureur de Mamoudzou qui ne dispose que d’une équipe de quatre ou cinq magistrats, se saisir d’une situation de prise illégale d’intérêts de décideurs locaux est une gageure. Pour une bonne administration de la justice, une délocalisation et une intervention du PNF peuvent être envisagées si les faits présentent une complexité et un relief suffisants.

M. Didier Paris, rapporteur. Qui tranche en cas de désaccord entre un parquet local et le PNF ?

M. Jean-François Bohnert. Cela ne s’est jamais produit, mais ce serait les procureurs généraux.

Les pays qui rattachent la police judiciaire à la justice gagnent en efficacité dans la conduite des investigations mais aussi en proximité entre le décideur judiciaire et les services chargés d’exécuter les demandes d’enquêtes ou les commissions rogatoires.

Cette observation mérite d’être affinée pays par pays : comparaison n’est pas toujours raison et nous avons en France notre histoire institutionnelle, mais, à titre personnel, je milite pour ce rattachement.

Le système des CJIP fonctionne depuis trois années. La justice française en a désormais conclu onze et la dernière a été signée il y a quelques jours à Nice. Le PNF est intervenu pour six d’entre elles.

La CJIP n’est pas l’apanage du PNF et les parquets, comme ceux de Nanterre, Nice ou Paris, se saisissent aussi de cet outil. Il doit être considéré comme un des instruments de l’action publique, au même titre que la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) ou l’audience publique. C’est une alternative aux poursuites et elle s’insère dans notre paysage instrumental parquetier car elle permet d’apporter plus rapidement une réponse pénale à des situations et des infractions d’importance.

L’affaire Airbus a duré seulement trois ans dans un contexte de négociations, et non d’opposition, avec un résultat très satisfaisant. On ne peut donc pas dire que la CJIP conduit à balayer des affaires importantes. C’est un instrument que nous utilisons avec parcimonie.

Concernant la communication, je salue le rapport que vous avez présenté avec votre collègue Xavier Breton. Il rejoint notre réflexion et notre souhait de permettre aux procureurs de la République de communiquer davantage. Notre formation à l’École nationale de la magistrature (ENM) nous apprend à le faire et nous pourrions avoir un champ plus vaste en la matière. Il me semble que le législateur pourrait accorder une confiance plus large au ministère public.

Mme Cécile Untermaier. Quelles mesures prenez-vous pour tenter de sanctionner les dérives susceptibles de violer le secret de l’instruction ?

Concernant le conflit d’intérêts, considérez-vous que nous sommes arrivés à une situation satisfaisante ou devons-nous poursuivre les réformes engagées ?

M. Jean-François Bohnert. Je suis partisan du maintien du secret de l’instruction. Il protège la sécurité des personnes ainsi que les preuves et les témoignages. Ce secret existe et je mettrai tout en œuvre pour le préserver. N’oublions pas que c’est un être humain que l’on juge et que nous devons lui apporter la sécurité garantie par la loi.

S’agissant du conflit d’intérêts, nous devons tous, législateurs comme procureurs, être vigilants. Le regard de nos concitoyens est acéré et il existe une attente. Si nous voulons ressouder le lien entre les citoyens et notre démocratie, nous devons éradiquer les situations qui sèment le trouble ou suscitent les regards suspicieux. Si je venais à observer des faits que les textes n’encadraient pas, j’en ferais part au ministère de la Justice mais aussi à l’Assemblée nationale.

M. Sébastien Nadot. Au PNF, combien de personnes font du repérage dans les médias, regardent les courriers de dénonciation ?

M. Jean-François Bohnert. Nous sommes une équipe de trente-neuf personnes composée de bientôt dix-huit magistrats, de huit assistants spécialisés et de greffiers. Le travail de vigilance est réalisé par les magistrats et les assistants spécialisés. Ces derniers ont chacun leur secteur d’activité. Les magistrats sont destinataires de revues de presse. Tous les canaux d’information sont scrutés, sous ma surveillance, au quotidien et certains signaux d’alerte peuvent nous conduire à nous autosaisir. Je n’ai pas l’impression que beaucoup de choses nous passent entre les doigts.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous aurons l’occasion d’en rediscuter, mais je m’inquiète de l’augmentation du nombre de dossiers en cours au PNF : 595 actuellement et 508 en mars dernier.

Ségolène Royal a déclaré publiquement trouver étrange que des informations sortent au moment où elle déclare sa volonté de se présenter à l’élection présidentielle. De son point de vue, ces informations auraient été véhiculées par l’exécutif actuel, avec pour résultat l’ouverture d’une enquête.

Celle-ci a-t-elle fait l’objet d’une communication auprès de la procureure générale et/ou le parquet général a-t-il demandé des informations ? Avez-vous eu à en informer un demandeur ou avez-vous été destinataire de demandes de la part de l’exécutif ?

M. Jean-François Bohnert. C’est une autosaisine décidée à partir d’éléments véhiculés dans les médias et où l’on sentait bien qu’un débat était en train de monter sur la possible constitution d’infractions à l’égard de l’ancienne ministre de l’Écologie.

La décision d’ouverture de l’enquête a été prise exclusivement au sein du PNF. C’est moi qui ai pris cette décision, sans aucune interférence avec l’exécutif ou la hiérarchie. Compte tenu de la personnalité au centre de cette affaire, j’ai bien entendu informé la procureure générale, mais après l’enregistrement et l’immatriculation du dossier.

Il n’y a eu aucune pression, aucune demande et je n’ai pas cherché à anticiper une éventuelle attente. C’est au regard d’informations qui étaient en sources publiques et susceptibles de soulever des interrogations au plan pénal que je me suis déterminé.

Je ne suis cependant pas certain que la temporalité que vous évoquez soit conforme à la réalité du PNF. La phase formelle est précédée d’une évaluation qui se fait exclusivement en interne et sur laquelle nous devons rester silencieux. Nous devons veiller à ne pas être instrumentalisés par les médias.

M. le président Ugo Bernalicis. Les médias peuvent aussi, à juste titre, lancer l’alerte dans le cadre de l’intérêt général et il est normal que la justice s’en saisisse. On peut regretter que cela passe par le canal médiatique mais les médias ne sont pas que des ennemis ou que des amis.

M. Jean-François Bohnert. C’est la raison pour laquelle nous disposons de cette phase d’évaluation qui doit rester confidentielle.

Dans l’affaire que vous avez évoquée, j’avais fait un communiqué de presse pour informer de l’ouverture de l’enquête qui est, comme chacun le sait, instruite par un juge d’instruction et donc à charge et à décharge.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci.

Audition du mercredi 20 mai 2020

À 17 heures 30 : Mme Elise Van Beneden, présidente d’Anticor, et M. Eric Alt, vice-président

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons à présent les représentants d’Anticor : sa présidente, Mme Elise Van Beneden, et son vice-président, M. Eric Alt, dont l’audition avait été annulée à cause du confinement.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous invite, madame, monsieur, à prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Elise Van Beneden et M. Eric Alt prêtent successivement serment.)

Mme Elise Van Beneden, présidente d’Anticor. Anticor a été fondé en 2002 pour lutter contre la corruption, rétablir l’éthique en politique et restaurer le rapport de confiance entre les citoyens et leurs représentants. Transpartisane, l’association comptait, en avril dernier, 3 916 adhérents, citoyens et élus. Elle n’accepte aucune subvention ni aucun don d’entreprise. L’association agit par le plaidoyer, la formation dans les lycées et la voie judiciaire. Pour exercer cette dernière activité, la plus importante, nous avons deux agréments. L’un a été délivré par le ministère de la justice, l’autre par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Le premier permet à Anticor de représenter l’intérêt général en se portant partie civile quand des comportements traduisent un manquement au devoir de probité constituant une des infractions dont l’article 2-23 du code de procédure pénale dresse la liste. Cet agrément, remède à l’inertie du parquet dans certaines affaires politico-financières, n’abolit pas l’impératif de réformer le statut de certaines de nos institutions, en premier lieu celui du procureur de la République. Anticor est partie civile dans une soixantaine de procès en cours et a signalé à la justice des atteintes à la probité dans une quarantaine d’autres dossiers.

Parce que notre action permet d’orienter la justice vers des dossiers sur lesquels le procureur ne souhaite ou ne peut agir, nous agaçons le pouvoir et nous sommes vulnérables. Il est paradoxal que notre agrément, qui devra être renouvelé en 2021, soit délivré par le pouvoir exécutif alors qu’il nous arrive d’agir contre des membres du Gouvernement. Si le mécanisme était maintenu, il serait souhaitable que l’agrément soit délivré par la HATVP, qui a démontré son indépendance.

M. Eric Alt, vice-président d’Anticor. Faut-il reformuler l’article 64 de la Constitution, disposant que le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, demandez-vous dans votre questionnaire écrit ? Oui, en prenant pour exemple l’Allemagne, l’Italie ou l’Espagne, et en rappelant que cet article contredit l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme, ce qui rend notre architecture constitutionnelle bancale.

Faut-il faire évoluer le rôle et la compétence du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ? Oui, puisque c’est le garde des Sceaux qui détermine ses choix. Une réforme beaucoup plus ambitieuse que celle qui est projetée est nécessaire, fondée sur l’avis rendu par le Conseil consultatif des juges européens auprès du Conseil de l’Europe, qui recommande l’installation d’un Haut conseil de la justice.

Faut-il faire évoluer le statut du parquet ? Oui, pour éliminer le venin du soupçon. La loi du 25 juillet 2013 a interdit au garde des Sceaux de donner des instructions individuelles mais n’a pas levé la suspicion – d’autant moins que le Premier ministre assume encore de vouloir nommer des procureurs en ligne avec le pouvoir. On justifie souvent le lien hiérarchique avec la Chancellerie par la nécessaire application de la politique pénale. Mais aux Pays-Bas, en Belgique, en Espagne, la politique pénale est déterminée par un collège d’avocats généraux, et sans doute y aura-t-il sous peu un collège des procureurs européens. Cela invite à relativiser cet argument, et nous sommes favorables à l’alignement du statut des magistrats du parquet sur celui du siège, sur le modèle italien. S’agissant du point particulier du secret partagé et donc de la remontée d’informations, M. Jean-Jacques Urvoas a donné un bon exemple des dérives possibles. On notera qu’il a transmis des informations sur une enquête le concernant à un membre de l’opposition ; on en déduit que les membres de la majorité bénéficient généreusement de cette pratique.

Le rattachement de la police judiciaire au ministère de l’Intérieur pose-t-il un problème ? Incontestablement. Eric Halphen, le magistrat qui allait être le fondateur d’Anticor, s’est vu en son temps refuser, dans une affaire célèbre, l’assistance d’un officier de police judiciaire pour une perquisition. Dans une affaire récente, des officiers de police judiciaire avaient tenté de perquisitionner l’appartement de M. Benalla ; ce ne sont pas des naïfs, et il est étrange qu’ils n’aient posé qu’un ruban alors qu’on pouvait se douter qu’il y avait quelque chose dans cet appartement. Les services spécialisés de la police judiciaire devraient, comme ils le sont en Italie, être rattachés au parquet indépendant pour garantir l’amont des décisions judiciaires.

La réforme prévue de la Cour de justice de la République est-elle satisfaisante ? Non : un hiatus subsistant entre volet ministériel et volet non-ministériel, il y aurait toujours une justice à deux vitesses. De plus, le ministre jugé ne pourrait faire appel, sauf à considérer que la Cour de cassation devienne une cour d’appel ; ce n’est vraiment pas son rôle.

Vous nous avez demandés de quels éléments votre commission devrait se saisir. J’insiste sur la dépendance de Tracfin à l’égard du pouvoir exécutif. Cette institution discrète est importante pour la justice. Nous considérons comme suspecte la chronologie du départ, le 10 juillet 2019, de Bruno Dalles, son directeur, dont le mandat avait pourtant été renouvelé jusqu’en 2021, alors qu’Anticor avait déposé plainte le 5 juin de la même année contre M. Benalla, au sujet des montages financiers qu’il avait réalisés pour dissimuler des contrats passés avec des sociétés russes alors qu’il était en poste à l’Élysée.

D’autre part, vous savez qu’en juillet 2019, la garde des Sceaux a demandé l’ouverture d’une enquête administrative me concernant, fondée sur deux griefs inconsistants. Le premier est d’avoir signé la confirmation de la constitution de partie civile d’Anticor dans l’affaire Ferrand en ma qualité de vice-président de l’association, au motif que j’étais à la fois plaignant et collègue du juge parisien qui instruisait l’affaire. Le deuxième est d’avoir publiquement et sévèrement critiqué les autorités de l’État qui, en Corse, avaient refusé de recevoir une plainte relative à des fraudes aux primes agricoles.

La garde des Sceaux savait pourtant, s’agissant du premier grief, qu’il n’y a pas matière à poursuite disciplinaire : la Cour de cassation, dans un arrêt rendu le 29 mai 2019, a jugé que mon appartenance au tribunal de Paris qui jugeait M. Balkany dans une affaire dans laquelle Anticor s’était constitué partie civile, n’était pas de nature à faire naître un doute sur l’impartialité du tribunal, dès lors que je n’étais pas chargé du jugement de l’affaire, n’exerçais aucune fonction pénale et que 300 magistrats sont affectés à cette juridiction. De plus, tout juriste sait que le problème de l’impartialité se pose du point de vue du juge qui reçoit la plainte, jamais du point de vue du plaignant ou de la victime. Ces éléments me laissent penser que la procédure engagée contre moi n’est pas tout à fait normale.

De même, concernant la Corse, la garde des Sceaux disposait d’une note de la présidente de la cour d’appel, aujourd’hui présidente de la Cour de cassation, concluant qu’il n’y avait matière ni à poursuite disciplinaire ni à rappel déontologique. Elle s’appuyait sur un jugement rendu par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), selon lequel l’obligation de réserve doit céder à la possibilité pour les magistrats de lancer l’alerte. Si j’ai tenu ces propos sévères, c’est que j’ai ressenti une souffrance de la population de l’île devant la situation très dégradée de la justice et de l’État de droit. Ce n’est pas sans raison qu’un collectif anti-mafia s’est constitué fin 2019 après l’assassinat d’un jeune homme, et mes propos tenaient de l’euphémisme au regard de ce qui a été dit depuis lors.

Je n’ai toujours pas eu communication du rapport d’inspection, et ce n’est pas faute de l’avoir demandé à la ministre, sur le fondement de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous invite à la concision.

M. Eric Alt. J’indique en conclusion que le Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe s’est interrogé sur la possibilité pour le garde des Sceaux d’engager des procédures administratives et disciplinaires concernant les magistrats. Mais peut-être cette affaire se situe-t-elle dans un autre cadre, dont notre présidente va vous entretenir.

Mme Elise Van Beneden. Vous nous avez demandés si notre association a été confrontée à des comportements portant atteinte à l’indépendance de la justice et nous souhaitons évoquer un dossier. À la suite de révélations faites par Mediapart, Anticor avait déposé le 1er juin 2018 une plainte visant M. Alexis Kohler, secrétaire général de l’Élysée. Étaient en cause les fonctions successivement exercées au service de l’État et aux Chantiers de l’Atlantique par M. Kohler alors qu’une partie de sa famille est actionnaire de l’armateur MSC, très important client de cette société.

Cette situation nous semblant susceptible de recevoir une qualification pénale, nous avons déposé plainte auprès du parquet national financier (PNF), qui a saisi la brigade de répression de la délinquance économique en juin 2018. Le 7 juin 2019, un procès-verbal de synthèse relevant des éléments qui auraient pu justifier la saisine d’un juge d’instruction et la mise en examen de M. Kohler pour prise illégale intérêts et trafic d’influence a été adressé au parquet. Le 1er juillet 2019, une lettre sur papier libre signée par M. Emmanuel Macron a été annexée au dossier. C’était une note personnelle, adressée à M. Kohler, rappelant que celui-ci l’avait informé de ses liens familiaux avec l’armateur et qu’il avait demandé à ne pas traiter les dossiers concernant MSC. Le 18 juillet 2019, un nouveau procès-verbal de synthèse, dit « définitif », allégé d’une dizaine de pages et de tous les faits susceptibles d’être reprochés à M. Kohler, était envoyé au parquet. Le 21 août 2019, alors qu’il n’y avait pas d’urgence particulière et que le PNF était dirigé par une avocate générale assurant l’intérim, l’affaire était classée sans suite.

Étant donné ces éléments, il appartient, me semble-t-il, à votre commission d’établir si la décision d’ouvrir une enquête administrative visant M. Alt d’une part, la décision de mettre fin aux fonctions du chef de Tracfin et la présentation d’un procès-verbal de police tronqué dans l’affaire Kohler d’autre part relèvent du fonctionnement normal des institutions.

M. le président Ugo Bernalicis. Je demande à chaque magistrat auditionné s’il a eu connaissance, directement ou indirectement, de pressions ou d’obstacles à son indépendance ; les réponses sont sempiternellement négatives. Ce peut être très rassurant mais, en vous entendant, je m’interroge : les magistrats n’ont-ils pas intériorisé les obstacles ? Ainsi, comment expliquer que, pendant le mouvement des Gilets jaunes, la demande de sévérité faite aux parquets par une circulaire de politique pénale ait été aussi bien suivie par les formations de jugement ?

M. Eric Alt. Les magistrats du siège sont indépendants et les jugements rendus diffèrent selon les formations et les lieux. Cela dit, il n’est pas satisfaisant que non seulement il y ait eu une circulaire de politique pénale mais que la ministre de la Justice se soit rendue au tribunal de Paris à cette occasion. C’était une pression manifeste sur les parquets, mais les magistrats du siège pouvaient résister.

La pression s’est allégée formellement depuis l’adoption de la loi de 2013 mais elle existe encore ; Mme Van Beneden vous a fait part de l’exemple emblématique d’un dossier dans lequel on peut soupçonner que la justice n’a pas eu un fonctionnement normal. Je ne pense pas qu’il soit dans la culture du PNF de classer un dossier quand il y a matière à poursuivre ; dans le cas cité, au minimum, un juge d’instruction aurait dû être saisi. Le magistrat concerné a fait preuve d’une sorte de résistance passive : je pense que l’on attendait de lui qu’il passe le premier rapport de synthèse à la broyeuse, mais il ne l’a pas fait. Le document était dans le dossier et nous pouvons vous en faire part.

M. le président Ugo Bernalicis. On voit la difficulté pour les magistrats eux-mêmes de rendre compte des dysfonctionnements dont ils ont connaissance. Comment font les justiciables ?

Mme Elise Van Beneden. S’agissant de l’intériorisation, il y a probablement une banalisation des interventions de l’exécutif. Alors que l’article 30 du code de procédure pénale interdit à la garde de Sceaux de donner des instructions individuelles, elle l’a fait de manière à peine voilée dans l’affaire Tapie et, un syndicat de magistrats excepté, il n’y a pas eu de fortes réactions, alors que c’est la séparation des pouvoirs qui est en jeu.

M. le président Ugo Bernalicis. Considérez-vous, monsieur Alt, que l’enquête administrative qui vous vise est la conséquence directe de ce que l’exécutif semble vous reprocher, ou que la relance de l’affaire du président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand, a été un élément déclencheur ?

M. Eric Alt. L’enquête administrative est terminée et la garde des Sceaux décidera, au vu du rapport d’inspection, si le CSM doit être saisi. J’ai dit pourquoi j’estime cette enquête anormale. L’affaire concernant la constitution de partie civile date d’un an avant la décision prise le 5 juillet 2019 d’engager cette enquête administrative. J’ai déposé plainte au nom d’Anticor dans l’affaire Ferrand en février 2018. L’« affaire » corse date de février 2019 ; or, beaucoup de magistrats tiennent des propos critiques, mais je suis le premier poursuivi pour cette raison. C’est pourquoi, à mon avis, ces deux griefs ne sont pas la réalité du dossier. En juillet 2019, peut-être en raison de l’affaire Kohler, peut-être en raison d’autres affaires dans lesquelles l’association avait déposé plainte, décision a été prise d’intimider et de discréditer Anticor ; c’est mon intime conviction, mais je n’ai pas les moyens de le démontrer. Cela n’a pas très bien marché puisque les collègues et deux syndicats de magistrats ont créé un comité de soutien. Je pense que l’on voulait intimider Anticor et, peut-être, tous les magistrats tentés de formuler des propos critiques à l’égard du pouvoir ou d’exercer leur liberté d’expression.

M. Didier Paris, rapporteur. Je n’ai pas le sentiment d’avoir eu connaissance de vos réponses écrites. J’ai aussi eu l’impression que vous répondiez à des questions que je n’avais pas posées, mais votre parole est libre. Anticor est donc une association habilitée à agir dans la lutte contre la corruption, comme le sont Transparency International et Sherpa, mais beaucoup d’autres associations agréées dans d’autres domaines peuvent mettre en cause le pouvoir exécutif. Pourquoi un agrément général devrait-il vous être spécifiquement délivré par la HATVP ? Vous n’avez aucune raison particulière de vous considérer à l’avance comme victime d’une procédure par laquelle votre agrément sera renouvelé en 2021.

Combien de signalements vous parviennent et combien en traitez-vous ? Il semble y avoir une grande différence entre les deux chiffres ; quels critères président aux choix d’Anticor ? Ne retenez-vous que les plaintes qui ont une incidence médiatique ou politique ?

M. Eric Alt. Nous avons répondu au questionnaire que vous nous avez adressé et l’avons renvoyé en début d’après-midi.

Mme Elise Van Beneden. L’agrément a été créé en 2013 et nous n’avons eu de difficulté ni pour l’avoir ni pour le renouveler, c’est vrai. Mais l’association Sherpa n’a pas obtenu le renouvellement d’emblée ; il y a eu bataille à ce sujet devant le tribunal administratif et entre le début de cette bataille et l’obtention de l’agrément à la deuxième demande, sa participation à toutes les procédures judiciaires dans lesquelles elle intervenait a été remise en cause.

Transparency International fait peu de contentieux et Sherpa vise davantage l’international. Notre propre activité est en grande partie judiciaire et c’est nous qui, en France, portons les dossiers contre des personnalités politiques importantes, mais ce ne sont pas les seuls dossiers dans lesquels nous intervenons. Anticor a porté plainte ou est partie civile, je vous l’ai dit, dans une soixantaine de procès en cours et s’est limité à des signalements dans une quarantaine de dossiers. Nous menons aussi des batailles de fond devant le tribunal administratif : contre le secret des affaires par exemple, et maintenant contre le secret de la vie privée des personnes morales qui nous a été opposé lors d’une demande de documents administratifs. La sélection des dossiers se fait par deux voies. Pour ceux que retient notre conseil d’administration, notre critère principal est la plus-value que peut apporter Anticor en palliant l’inertie d’un procureur, mais ce n’est pas le seul ; nous choisissons également les dossiers que nous considérons comme emblématiques ou qui provoqueront un débat que nous jugeons intéressant. D’autre part, nos quatre-vingt-neuf groupes locaux font des signalements au procureur de la République ; s’il ne bouge pas, ces groupes nous font remonter ces signalements afin que nous décidions si nous épaulerons leur démarche.

M. Eric Alt. Transparency International, Sherpa et Anticor sont agréés par la HATVP, mais cet agrément ne vaut que pour le champ de compétence de la Haute autorité. Il serait souhaitable de lui donner une portée plus générale, ce qui nous permettrait d’avoir à faire avec l’autorité dont les garanties d’indépendance sont plus importantes.

M. Didier Paris, rapporteur. Ne peut-il y avoir confusion de rôles entre l’exercice public de la magistrature et le militantisme exercé à titre privé, politique ? Vous avez mentionné le soutien que vous avez reçu, mais Olivier Beaud et Jean-Marie Denquin, professeurs de droit public, ont publié une tribune contestant votre approche pour des motifs juridiques, se référant à la jurisprudence de la CEDH. Comment envisagez-vous la séparation entre le militantisme et la fonction d’un magistrat qui intervient comme organe de l’État ?

M. Eric Alt. Un justiciable a-t-il des raisons de penser que la décision qui sera prise à son sujet sera biaisée par le seul fait que le magistrat qui le juge en connaît un autre dans la même juridiction ? Selon la CEDH, l’impartialité s’apprécie au cas par cas. Au moment de prendre leurs fonctions, les magistrats ont un entretien déontologique avec le président du tribunal et nous déclarons nos intérêts. J’ai évidemment déclaré mes fonctions au sein d’Anticor et le fait que je siège au conseil d’administration de Sherpa. En conséquence, le président m’a dit que je ne pourrai bien sûr pas juger d’affaires pénales, et que mon souhait d’être départiteur prud’homal correspondait tout à fait à ma situation. L’entretien déontologique est important, et chacun doit apprécier la distance qu’il convient de prendre en raison de ses activités militantes. En revanche, je considère que la citoyenneté du magistrat ne s’arrête pas à la porte des tribunaux. D’ailleurs, certains magistrats sont élus et ont une carrière politique sans que cela ne pose aucun problème. Ce serait une vision périmée de la magistrature d’estimer que le militantisme associatif, voire le syndicalisme, ne serait pas admissible en juridiction.

M. Didier Paris, rapporteur. Je voulais connaître la suite donnée à l’enquête administrative mais j’ai entendu que vous n’avez toujours pas de réponse.

M. Bruno Questel. En préambule, monsieur le juge, sachez que je partage l’essentiel de vos propos concernant la Corse. J’ai longtemps travaillé avec M. Émile Zuccarelli, qui a beaucoup fait pour essayer de mettre un terme à ce que vous avez à juste titre qualifié de corruption en Corse.

Les statuts d’Anticor prévoient-ils une obligation de déport pour ses membres avocats ou magistrats quand sont jugées des affaires qui pourraient avoir un lien, même ténu, avec celles dont vous pourriez être à l’origine par une plainte ou une constitution de partie civile ? La publicité de l’adhésion à Anticor, qui traduit le droit de tout magistrat à un engagement associatif, ne permettrait-elle pas d’échapper à toute éventuelle suspicion ? Plusieurs de vos dirigeants, notamment l’un de vos anciens présidents, se sont présentés plusieurs fois à des élections. Ce fut sans succès certes, mais l’engagement citoyen d’un magistrat ou d’un fonctionnaire territorial sollicitant le suffrage universel ne doit-il pas le conduire à ne pas occulter sa qualité d’ancien président d’Anticor ?

M. Eric Alt. Anticor, association visant à réhabiliter la démocratie représentative, était à l’origine composée d’élus ou de candidats à une élection ; aussi, que des membres d’Anticor se soumettent au suffrage de leurs concitoyens ne me semble présenter aucun problème. Je me déporte quand le conseil d’administration de l’association prend des décisions concernant des affaires parisiennes.

M. Bruno Questel. Que pouvez-vous nous dire de la publicité sur l’engagement associatif des membres d’Anticor qui se présentent à une élection ? D’autre part, quelle proportion des plaintes déposées par Anticor est classée sans suite ?

M. Eric Alt. Anticor n’est pas simplement une machine à sortir des affaires, c’est l’expression d’un combat culturel pour tenter d’apporter plus de garanties aux citoyens victimes de manquements à la probité dans la vie publique. La publicité de l’association se situe dans ce cadre. Elle peut prendre la forme d’une intervention à la télévision, d’une université, de l’attribution annuelle de prix éthiques. Ma fonction de départiteur prud’hommal ne m’expose à aucun conflit d’intérêts, sauf à considérer que j’aurais une emprise sur les 300 magistrats du siège de Paris.

Mme Elise Van Beneden. La question du déport se pose davantage pour un magistrat que pour un avocat. Pour les magistrats, il y a les dispositions prévues par la loi, et, au sein d’Anticor, le cadre défini par nos statuts et par notre charte relative à l’organisation de l’association. Nous avons évidemment fixé des règles permettant de prévenir les conflits d’intérêts et des règles de déport. Pour ce qui me concerne, avocate exerçant dans le champ du droit social, il y a peu d’interférences.

M. Bruno Questel. Ma question ne vous concerne pas seuls, chère consœur, elle porte sur un principe d’ordre général,

Mme Elise Van Beneden. Selon moi, un avocat exerce une activité éminemment militante et je ne vois aucune interférence gênante entre l’adhésion à Anticor et cette activité.

M. Eric Alt. L’indignation provoquée par mon affaire a fait qu’Anticor compte désormais soixante magistrats parmi ses adhérents ; tous ne sont pas actifs et ce ne sont pas des pénalistes.

Mme Elise Van Beneden. Nous avons évidemment envisagé cette question et c’est pourquoi, à ma connaissance, il n’y a pas de magistrats pénalistes au sein de l’association.

M. le président Ugo Bernalicis. Est-ce à dire que si un magistrat pénaliste demandait à adhérer, vous refuseriez son adhésion ?

Mme Elise Van Beneden. La justice étant terriblement sous-financée, il n’y a pas énormément de juges d’instruction. Nous préférons donc éviter qu’ils adhèrent à l’association, de manière que des juges d’instruction puissent juger les dossiers que nous portons devant la justice. Nous n’avons pas compté le nombre de nos plaintes qui ont été classées sans suite, et il faut préciser ce que l’on entend par là : ainsi, il y a eu classements sans suite dans plusieurs affaires, l’affaire Ferrand par exemple, après quoi nous nous sommes constitués partie civile et il y a eu une mise en examen.

M. Didier Paris, rapporteur. Et dépaysement du dossier…

Mme Elise Van Beneden. Nous demandez-vous si beaucoup de nos actions n’aboutissent pas ?

M. Bruno Questel. Je suis étonné que vous personnalisiez si fortement ces échanges. Vous êtes devant la représentation nationale et nous parlons de principes. Combien de plaintes déposez-vous chaque année, combien font l’objet d’une instruction, combien sont classées sans suite, et voyez-vous toujours là la main noire d’un cabinet noir qui irait à l’encontre de la probité, au détriment du fonctionnement de la démocratie que vous seriez seuls à défendre ? D’un point de vue républicain et d’organisation de la justice, le tableau que vous décrivez est assez sombre. J’aimerais donc savoir s’il y a beaucoup de classements sans suite – ce qui peut arriver – et si, parfois, ils vous semblent justifiés.

Mme Elise Van Beneden. Nous recevons entre quinze et vingt alertes par jour ; nous actionnons une vingtaine de plaintes par an et, je vous l’ai dit, nous n’avons pas établi de statistiques sur le nombre de classements sans suite. Si nous sommes en désaccord avec une décision de classement sans suite, nous estimons que la mission qui nous est confiée par la loi est de saisir un juge d’instruction, constitutionnellement indépendant, sans porter de jugement sur la motivation du procureur qui a classé l’affaire. Que le procureur décide de poursuivre ne signifie pas que nous n’avons plus de rôle à jouer : il arrive qu’Anticor se constitue partie civile pour accompagner sa démarche et porter la voix de la société civile pendant l’instruction et à l’audience. Ai-je répondu à votre question ?

M. Bruno Questel. Pour partie, mais j’abandonne.

M. le président Ugo Bernalicis. La compilation statistique est compliquée quand le classement sans suite peut intervenir trois ans après la date de dépôt de la plainte.

M. Eric Alt. Le traitement des affaires financières est très long : six ans en moyenne, huit ans pour les affaires les plus importantes selon la Cour des comptes. L’affaire des sondages de l’Élysée, objet d’un classement sans suite à l’époque, est toujours en cours.

Mme Elise Van Beneden. Je ne peux inventer une statistique dont je ne dispose pas. Notre association n’a pas l’envergure de Transparency International : deux salariés exceptés, nous sommes tous bénévoles et nous avons souvent « la tête dans le guidon ». Mais nous réfléchissons à nos actions, et peut-être ce travail statistique serait-il intéressant à mener.

M. Bruno Questel. L’agrément de Sherpa a été suspendu en raison du manque de transparence sur ses donateurs ; qu’en avez-vous pensé ? Estimez-vous que les règles doivent être modifiées pour protéger l’anonymat de vos donateurs ou qu’il faut jouer la pleine transparence puisque, par définition, vous n’avez rien à vous reprocher ?

Mme Elise Van Beneden. Les seuls dons que nous acceptons sont ceux de personnes physiques. Estimant que, comme l’adhésion, le don est un acte militant, nous ne communiquons pas leurs noms.

M. Eric Alt. De même, aucun syndicat ne donne le nom de ses adhérents.

M. Bruno Questel. Je ne parlais pas des adhérents mais des donateurs. Une association qui entend assainir le fonctionnement des institutions de la République ne doit-elle pas être soumise à la même obligation de transparence que les partis politiques, tenus de mettre sur la table l’ensemble de leurs financements ?

Mme Elise Van Beneden. Oui, il faut montrer l’exemple quand on demande aux autres d’être exemplaires, et nous publions nos comptes sur notre site internet sans y être obligés. Mais, comme un syndicat ou toute autre structure militante, nous ne publions pas la liste de nos donateurs pour protéger une activité militante et ne pas mettre nos donateurs et nos adhérents en porte-à-faux. De plus, le règlement général sur la protection des données (RGPD) nous empêcherait de publier ces noms.

M. le président Ugo Bernalicis. Cela vaut aussi pour les partis politiques : même si les noms des donateurs sont publics en temps de campagne électorale, leur publicité n’est pas si évidente que cela et celle des fichiers des adhérents encore moins.

Mme Cécile Untermaier. En 2013, nous avons progressé en matière de transparence en instaurant des collèges de déontologie ; que pensez-vous de ces collèges, notamment dans le domaine judiciaire ? Pour les juridictions commerciales et prud’homales, nous avions été alertés des difficultés qu’éprouve la défense à s’exprimer, faute de formation juridique. Quel est votre avis à ce sujet, et considérez-vous, d’autre part, que la question de la rupture de l’entre-soi reste à régler pour garantir l’indépendance de la justice ?

M. Eric Alt. Un collège de déontologie des magistrats de l’ordre judiciaire siège auprès du CSM ; il peut être saisi par les magistrats pour toute affaire importante où se posent des questions déontologiques et son activité fait l’objet d’un rapport annuel intéressant. Ce collège est d’autant plus important que les personnalités qui y sont affectées ne sont pas celles qui sont affectées au contentieux disciplinaire, si bien que l’on peut s’entretenir de ces questions avec elles, le cas échéant.

Je me suis toujours demandé pourquoi des gens acceptent de devenir bénévolement juges commerciaux ; souvent, c’est parce qu’ils ont ainsi connaissance de l’activité des autres entreprises, et cela pose un vrai problème. Dans votre rapport d’information sur le rôle de la justice en matière commerciale, vous aviez souligné à juste titre que l’organisation française de la justice commerciale n’était pas un atout pour le pays ; les choses n’ont pas changé. Pour les juridictions du travail, l’impartialité de la formation de jugement résulte de la parité entre employeurs et salariés ; s’ils ne sont pas d’accord, le juge départiteur intervient. La question de l’impartialité se pose donc tout autrement. La formation obligatoire entrée en vigueur pour les prud’hommes nommés l’année dernière est peut-être encore insuffisante, mais au moins apprennent-ils les bases, et ils peuvent recourir à leurs organisations professionnelles pour compléter cette formation initiale. C’est en effet un enjeu de la légitimité des conseillers prud’homaux d’avoir une bonne formation. Ils apportent un point de vue concret, intéressant, sur la manière dont fonctionnent les entreprises.

Mme Nadia Hai. Votre association milite en faveur d’une plus grande exemplarité, intégrité et transparence dans la vie publique. Votre action aurait plus d’impact si vous vous appliquiez cette haute exigence en dévoilant l’identité de vos donateurs ; savoir qui ils sont nous permettrait d’apprécier votre degré d’indépendance. Vos adhérents sont pour partie des élus et vos comptes montrent des dons importants. Qu’est-ce qui vous empêche, précisément, de publier les noms de vos donateurs, comme le font les partis politiques ? D’autre part, avec quelles ressources rémunérez-vous vos avocats ?

Mme Elise Van Beneden. La rémunération de nos avocats est couverte par nos recettes, uniquement issues des cotisations des adhérents et des dons de personnes physiques. Nos dépenses sont principalement la rémunération de nos deux salariés et des avocats que nous payons pour mener les actions en justice. Un certain nombre d’avocats militants, qui soutiennent les combats de l’association, nous consentent des tarifs assez bas – de 1 500 à 3 000 euros pour une procédure qui peut durer dix ans. Pour ce qui est des adhérents et des donateurs, nous aurions pour commencer un problème légal de consentement à la publication : on ne peut soudainement publier une liste de noms de personnes à qui l’on n’en a pas demandé l’autorisation. Nous pourrions réfléchir à la question pour les prochaines adhésions, mais on peut penser que cela restreindra le nombre des personnes prêtes à apporter leur soutien financier à une association qui mène des actions contre des personnages très influents, ce qui peut effrayer.

Puisque c’est de l’indépendance d’Anticor qu’il est question maintenant, je vous ai indiqué que pour la garantir nous n’acceptons aucun don de personnes morales ni aucune subvention – sinon, un temps, une subvention indirecte par l’emploi de volontaires du service civique. Je ne connais pas l’identité de nos donateurs, qui sont uniquement des personnes physiques. Quand une somme reçue est supérieure au plafond déterminé par le conseil d’administration, la trésorière prévient le conseil d’administration qui débat de la question de savoir s’il est susceptible de remettre en cause notre indépendance. J’ai proposé récemment que l’on vérifie qui sont les auteurs de dons d’un montant exceptionnel et, surtout, que ces dons soient affectés à des actions spécifiques et non au budget général, pour que la cessation de ces versements ne nous mette pas en difficulté, en nous obligeant par exemple à licencier, ce qui pourrait influencer nos orientations stratégiques.

M. Didier Paris, rapporteur. Quel montant déclenche l’alerte de la trésorière ?

M. Eric Alt. Nous sommes passés de 5 000 euros au début à 7 500 euros, en nous alignant sur le plafond retenu pour les élections. Mais des dons de tels montants sont assez rares.

Mme Elise Van Beneden. Et jamais les donateurs n’ont eu latitude de s’immiscer dans les choix du conseil d’administration ; ce serait inacceptable.

M. le président Ugo Bernalicis. Mme Nadia Hai souhaite poser une autre question ; si elle pouvait porter sur l’indépendance de la justice et non sur Anticor, ce serait parfait.

Mme Nadia Hai. Je partage les valeurs d’Anticor, mais il est bon de connaître son degré d’indépendance. Certains des avocats qui se saisissent des affaires dans lesquelles l’association s’est portée partie civile en sont-ils membres ? Si c’est le cas et s’ils sont rémunérés par Anticor, ne peut-il y avoir conflit d’intérêts ?

Mme Elise Van Beneden. Cela fut le cas un temps, quand Me Jérôme Karsenti, notre avocat « institutionnel », chargé de presque deux tiers de nos procédures, était l’un de nos adhérents ; il ne l’est plus. Maintenant, quand nous prenons langue avec de nouveaux avocats qui, pleins d’enthousiasme, nous disent qu’ils veulent adhérer à Anticor, nous leur expliquons que l’on ne peut mélanger les casquettes. Je pense qu’actuellement aucun de nos avocats n’est adhérent.

M. Sébastien Nadot. Ayant appris beaucoup sur Anticor, je voudrais revenir sur l’indépendance de la justice. Notre Assemblée connaît une situation particulière, certains députés ayant été mis en examen au cours des derniers mois : Richard Ferrand, président de l’Assemblée nationale, Éric Woerth, président de la commission des finances, Marielle de Sarnez, présidente de la commission des affaires étrangères, Jean-Jacques Bridey, qui a quitté il y a peu la présidence de la commission de la défense. Or, la présidence d’une commission permanente donne des pouvoirs supplémentaires au député qui occupe cette fonction : il peut par exemple, dans le cadre d’une commission d’enquête, lever le secret sur un document classé confidentiel. Quel regard l’association Anticor porte-t-elle sur cette situation du point de vue de l’indépendance de la justice ? Avez-vous des propositions à faire à ce sujet ?

M. Eric Alt. Nous avons apporté une réponse écrite à une question relative à la marge de manœuvre du parquet, au fait que le ministère public ait parfois pris, au sujet de personnalités politiques, des initiatives sur lesquelles on pouvait s’interroger. Nous considérons légitime que le parquet lance une enquête préliminaire mais, s’il a besoin de mesures de contrainte, mieux vaudrait, plutôt que de saisir un juge des libertés et de la détention – qui, d’ailleurs, ne peut apprécier l’exécution des mesures de contrainte –, en revenir aux dispositions du code de procédure pénale avant 2004 et saisir un juge d’instruction. Procéder ainsi permettrait de répondre à un certain nombre de vos questions, notamment à celles que vous posez au regard des initiatives du parquet que certains ont jugées particulièrement fortes dans certains domaines et un peu faibles dans d’autres.

M. le président Ugo Bernalicis. Je fais partie de ceux-là !

M. Bruno Questel. D’autres députés ont été condamnés définitivement, pour certains à des peines de prison avec sursis. Comment voyez-vous les choses en ce cas ?

M. Eric Alt. Anticor considère que, comme pour les magistrats et les fonctionnaires, les personnes qui font l’objet d’une condamnation définitive ne devraient pas être autorisées à se présenter au suffrage universel – en tout cas, pas aussi longtemps que la condamnation figure au casier judiciaire. Cette position diffère un peu de l’approche qui a été retenue dans la loi pour la confiance dans la vie politique de septembre 2017.

M. Bruno Questel. Une personne condamnée pendant son mandat doit-elle être démise de ses fonctions, quelles qu’elles soient, ou plus généralement privée de ses droits civiques ? Je suis ouvert à toute suggestion dans le cadre de nos réflexions.

M. Eric Alt. La peine est décidée par le juge au cas par cas. Quand l’inéligibilité est prononcée, le député condamné doit se démettre : il n’y a pas d’autre solution.

M. le président Ugo Bernalicis. Il peut y avoir des interprétations diverses sur la rétroactivité de l’inéligibilité. Mais nous pourrions introduire dans la loi une disposition selon laquelle toute personne condamnée définitivement dans l’exercice de ses fonctions est considérée comme démissionnaire. Il me semble que notre collègue Questel voulait connaître votre avis sur l’éventuelle introduction dans la loi de l’automaticité de la démission en cas d’inéligibilité.

M. Bruno Questel. C’est exact. Des noms ont été cités, ce que je n’ai pas voulu faire même si tout le monde a reconnu celui dont il s’agit, car je souhaite que l’on aborde la question de manière générale pour faire éventuellement des propositions visant à éviter des atermoiements, quelles que soient les personnes concernées.

M. Didier Paris, rapporteur. Je rappelle que notre commission d’enquête a l’interdiction absolue d’interférer dans des dossiers judiciaires en cours.

M. Sébastien Nadot. Certes, mais un problème de fond se pose en raison des pouvoirs spécifiques dont disposent les députés présidents de commissions permanentes ; ils sont dans une situation particulière qu’il faut cerner exactement. Le cadre de la commission d’enquête est précisément défini, et je n’ai pas cité d’affaires dont nous ne pourrions débattre.

M. Didier Paris, rapporteur. Je ne me pose pas en donneur de leçon, je rappelle le droit.

M. Eric Alt. Sur le fond, c’est certain, mais quand se pose un problème d’administration de la justice, le classement, par exemple, n’est pas une décision juridictionnelle. Peut-être y a-t-il là une marge, qu’il vous revient d’apprécier.

M. le président Ugo Bernalicis. Je pense en effet qu’il y a une marge. Avant de conclure cette audition, j’aimerais savoir si Anticor s’est saisi de cas de corruption au sein de la magistrature ou de la police judiciaire et si vous avez des pistes nous permettant d’améliorer le signalement au CSM de manquements déontologiques ou de cas de corruption.

À ce propos, certains dossiers soumis à l’examen du CSM statuant comme conseil de discipline n’ont fait l’objet d’aucune sanction, alors que les faits étaient avérés et confirmés par cette formation. Certes, il y a eu publicité des débats et de la décision, mais on peut s’interroger. Je pense en particulier à l’ancien procureur de Nice, que notre commission entendra au sujet de l’affaire Geneviève Legay et qui avait expliqué s’être exprimé de manière à ce que sa version des faits ne diverge pas trop de celle du président de la République. Que faire pour améliorer l’indépendance de la magistrature ? Le classement sans suite est bien la décision de quelqu’un ! Comment la contester ?

M. Eric Alt. Pour contester un classement sans suite, il n’y a guère de solution, sauf à se constituer partie civile, ce qui demande une certaine implication. On peut faire appel d’un classement devant le procureur général – lequel est rarement critique des classements prononcés par le procureur de première instance.

Globalement, la corruption n’est pas un problème important dans la justice judiciaire. Je ne dis pas qu’il n’y a pas des exceptions. Je ne dis pas non plus que le cas de l’ancien procureur de Nice, qui n’était pas une question de corruption, ne pose pas un problème incontestable. On notera que ce procureur a été exfiltré de Nice pour être chargé d’un poste équivalent à Lyon : cela signifie que le fait de s’être prononcé sur une affaire et d’avoir mandaté comme officier de police judiciaire la femme du commissaire de police qui dirigeait le maintien de l’ordre lors de la manifestation aurait été considéré comme quasiment normal s’il n’y avait pas eu la presse.

Le justiciable peut saisir le CSM, mais le CSM n’a pas beaucoup de moyens d’investigation. L’affaire que vous citez n’est pas emblématique ; la question posée était de savoir s’il y avait eu conflit d’intérêts justifiant une sanction. Donner aux citoyens, s’ils ne peuvent pas se constituer partie civile, la possibilité de saisir le CSM, et donner au CSM les moyens de mieux instruire ces plaintes est une piste à creuser

M. le président Ugo Bernalicis. Si un fait que vous jugez critiquable se produit à l’audience dont vous êtes spectateur et que vous n’êtes pas partie au procès, vous n’avez aucun moyen de saisir le CSM pour un manquement du magistrat. À quoi sert la publicité des débats si le citoyen qui constate un manquement ne peut le signaler ? Cela conduit à s’interroger sur la place du citoyen dans cette construction.

M. Eric Alt. J’en suis d’accord

M. le président Ugo Bernalicis. Madame, monsieur, je vous remercie.

Audition du lundi 25 mai 2020

À 14 heures : Mme Catherine Pignon, directrice des affaires criminelles et des grâces au ministère de la Justice

M. le président Ugo Bernalicis. Madame la directrice, vous avez reçu du rapporteur une liste indicative de questions pouvant être abordées au cours de cette audition, mais je vous invite à nous faire part de tout point que vous jugeriez important en rapport avec l’objet de la commission d’enquête.

Avant de vous laisser la parole, je vous demande, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(Mme Catherine Pignon prête serment.)

Mme Catherine Pignon, directrice des affaires criminelles et des grâces au ministère de la Justice. C’est un honneur pour moi de m’exprimer devant vous dans le cadre de vos travaux sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire ; je préfère quant à moi parler d’autorité judiciaire.

En qualité de magistrate, ma carrière a été dédiée exclusivement au parquet, et j’ai exercé dans trois ressorts. J’ai effectué une mobilité de deux ans à la direction générale du Trésor, puis deux passages dans l’administration centrale du ministère de la Justice, à la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) en qualité de jeune magistrate – j’étais alors affectée à la lutte contre la criminalité organisée – et à l’inspection générale de la justice. J’ai été procureure générale en Franche-Comté, en Anjou et enfin à Bordeaux. J’ai pris mes fonctions actuelles au mois de décembre 2018.

Je centrerai mon propos introductif sur le rôle, souvent questionné, de la direction des affaires criminelles et des grâces dans ses relations avec les magistrats du ministère public.

La direction compte 370 personnes, dont plus de 60 magistrats de l’ordre judiciaire, répartis entre Paris, Nanterre et Nantes.

Elle a quatre grandes missions : l’élaboration de la législation et de la réglementation en matière répressive ; la conduite des négociations européennes et internationales en matière répressive ; la préparation des instructions générales de politique pénale, leur coordination et leur évaluation ; la mise en œuvre des conventions internationales d’entraide judiciaire en matière pénale. La direction assure également le fonctionnement du casier judiciaire national et l’instruction des recours en grâce.

Dans l’exercice de chacune de ses missions, la DACG est en interaction et en dialogue constant avec les magistrats du ministère public, loin de la verticalité présupposée d’un point de vue extérieur.

Les circulaires d’application, qui déclinent à la fois la législation nationale et les règlements européens d’application directe, donnent lieu à de nombreux échanges avec les parquets généraux et les parquets. Dans le cadre de foires aux questions, notamment, nous répondons en permanence aux interrogations des magistrats du siège comme du parquet.

Le lien avec les magistrats du terrain s’établit également au travers de consultations. La loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice s’est appuyée sur une consultation d’ampleur de l’ensemble des juridictions aux fins de recueillir leurs propositions de simplification de la procédure pénale, dont beaucoup ont été retenues.

Les échanges en matière législative prennent enfin la forme de remontées des procureurs généraux, transmises à l’initiative de ces derniers ou à notre demande, sur les difficultés d’application de telle ou telle disposition.

J’en viens à la mission d’élaboration de la politique pénale, dont les contours précis, l’utilité et le contenu sont souvent objet d’interrogations. Je ne m’attarderai pas sur le cadre constitutionnel et légal, qui attribue au garde des Sceaux la charge de déterminer et de conduire la politique pénale et d’en répondre devant le Parlement.

La politique pénale est une politique publique singulière, parce qu’elle a trait au fonctionnement même de l’autorité judiciaire, dont l’indépendance est garantie par la Constitution. Elle est spécifique en raison de ses interlocuteurs et de son contenu, la matière pénale, qui touche aux droits et aux libertés individuels. Elle est un instrument de garantie de l’égalité des citoyens devant la loi. La loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique marque une étape importante à cet égard, avec l’interdiction pour le ministre de la Justice d’adresser aux procureurs de la République des instructions individuelles. Cette politique est enfin l’expression directe d’un arbitrage entre les priorités définies à partir de l’analyse des réalités de la délinquance et les moyens que la Nation entend y consacrer.

Elle se décline à trois niveaux : sur le plan national, elle est définie par le garde des Sceaux ; elle est ensuite relayée, à l’échelle régionale, par les procureurs généraux des trente-six cours d’appel puis, au niveau local, par les procureurs chargés de conduire l’action publique.

Parmi les outils de politique pénale, les fameuses circulaires de politique pénale recouvrent une grande diversité de situations et d’objets. J’ai déjà évoqué les circulaires de déclinaison de lois nouvelles, nombreuses en raison de l’intensité de l’activité législative. Il peut s’agir également d’informer le ministère public ou les magistrats du siège de décisions du Conseil constitutionnel qui viendraient, par exemple, modifier brusquement l’application de la procédure pénale, ou de décisions de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ou de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui sont d’application directe.

Elles peuvent répondre à des préoccupations politiques nationales conjoncturelles, sur lesquelles il sera demandé aux procureurs d’être réactifs, à l’instar de la circulaire édictée pour lutter contre les agressions dont font l’objet les personnels soignants.

Les circulaires visent aussi à rappeler aux magistrats les outils dont ils disposent pour apporter un traitement judiciaire approprié à un type donné d’infractions, car la direction des affaires criminelles et des grâces est réellement soucieuse d’accompagner les procureurs de la République et les procureurs généraux dans la mise en œuvre des directives de politique pénale. Il peut s’agir d’un rappel des dispositifs légaux ou des qualifications pénales possibles, ou d’informations sur les ressources ou partenariats se trouvant dans leur ressort pour répondre à une certaine forme de délinquance. Ces circulaires qui abordent des sujets de fond sont d’ailleurs souvent le fruit d’une élaboration interministérielle : celles qui sont intervenues en matière de lutte contre l’habitat indigne ou de lutte contre les violences scolaires en sont deux illustrations. Elles peuvent nécessiter une phase préalable de consultation ou un état des lieux.

Plusieurs autres outils permettent de construire, d’animer et d’évaluer la politique pénale. Le Conseil national du ministère public (CNMP), rénové sous l’impulsion de l’actuelle garde des Sceaux, est une véritable pierre angulaire du dialogue concret entre l’administration centrale, les parquets généraux et les parquets. Il se réunit trois ou quatre fois par an et se saisit des préoccupations exprimées par les conférences des procureurs généraux et des procureurs de la République. Lieu de réflexion et d’échanges sur les politiques pénales, il est aussi source d’informations sur les perspectives législatives.

Le rapport annuel du ministère public rend compte des activités des procureurs en matière de politique pénale ; ses thématiques sont arrêtées après consultation des procureurs et procureurs généraux, et sont très diversifiées. Pour l’année 2019, il traitera notamment de la politique pénale en matière de lutte contre la fraude fiscale et de l’articulation des sanctions administratives et judiciaires dans la lutte contre le travail illégal. La responsabilité pénale de la personne morale est un autre exemple de thème abordé. Ces documents servent ainsi à évaluer l’efficacité de certaines circulaires.

Nous conduisons, par ailleurs, très régulièrement des groupes de travail avec les praticiens. Un groupe a été récemment créé sur la communication des procureurs et leurs relations avec les médias, d’autres ont eu pour objet la gestion des cold cases, ces affaires de meurtres non élucidés dont le traitement est disséminé un peu partout sur le territoire, ou le secret partagé entre l’administration de la santé, le personnel pénitentiaire et les magistrats. La construction et l’élaboration de la politique pénale sont donc le fruit de nombreux échanges sur une multitude de sujets.

D’autres travaux visent au partage d’expériences. Dans les juridictions, des référents que nous réunissons régulièrement sont en charge de thématiques de politique pénale spécifiques, telles que la lutte contre les discriminations ou les dispositifs de saisie et de confiscation des avoirs criminels.

L’évaluation des politiques pénales est un élément essentiel à la définition et à la conduite d’une politique pénale sectorielle. C’est même par là qu’il faut commencer pour chaque question posée : quel est l’état des lieux ? Quelles sont les réponses apportées, et sont-elles suffisantes ? Sur quoi faut-il faire porter l’effort ?

Là encore, nous associons étroitement les procureurs généraux et les procureurs de la République en mettant à leur disposition des outils d’évaluation. Nous nous sommes dotés d’un observatoire des peines d’emprisonnement ferme, outil statistique qui leur permet de mieux piloter la politique des peines dans leur ressort, en lien avec les magistrats du siège et l’administration pénitentiaire.

Nous nous déplaçons en juridiction régulièrement pour présenter des projets ou faire le point sur des politiques déterminées. La direction établit de nombreuses fiches pratiques pédagogiques sur la grande diversité des questions juridiques qui peuvent se poser aux parquets.

Je terminerai ma présentation en évoquant la remontée hiérarchique de l’information. Je rappelle que la direction des affaires criminelles et des grâces ne peut être informée d’un acte d’investigation à venir, et que la Chancellerie n’intervient pas dans la rédaction des communiqués de presse des procureurs de la République sur une affaire individuelle.

La transmission d’informations est essentielle à la conduite de la politique pénale, car celle-ci doit se nourrir des affaires traitées par les parquets dans tous les domaines que j’ai évoqués. Dans le cadre du Grenelle des violences conjugales, la direction a, par exemple, sollicité des retours d’informations sur les meurtres intervenus dans un cadre intrafamilial. Concernant la lutte contre les propos haineux, j’ai également été amenée à requérir des parquets un état des lieux précis du phénomène. Cette procédure permet à la fois d’éclairer le législateur et, pour le garde des Sceaux, de répondre aux interpellations légitimes des parlementaires et d’autres interlocuteurs.

Le garde des Sceaux dispose de prérogatives propres qui peuvent le conduire à connaître d’affaires individuelles. Dans le domaine méconnu de l’entraide judiciaire internationale, il peut intervenir lorsqu’une commission rogatoire est susceptible de porter atteinte à la souveraineté nationale ou aux intérêts essentiels de la Nation.

Les critères de la remontée de l’information inscrits dans la circulaire de 2014 ont été repris par les gardes des Sceaux successifs. Le constat, partagé par les parquets, est que cette procédure permet de rectifier les informations, pas toujours exactes, diffusées par les médias.

M. le président Ugo Bernalicis. La remontée de l’information est sans doute le point qui touche de plus près à nos travaux. Le procès de M. Jean-Jacques Urvoas devant la Cour de justice de la République a de nouveau montré combien il était sensible, même si aucune pièce de procédure ne peut être transmise, à l’exception des réquisitoires définitifs, ni aucune indication sur des perquisitions futures.

Filtrez-vous les dossiers transmis par les parquets généraux avant de les faire remonter au cabinet de la ministre et, si oui, selon quels critères ?

Les instructions individuelles écrites ont été supprimées, mais y a-t-il néanmoins des échanges téléphoniques avec les procureurs généraux ou les procureurs de la République, dans un sens ou dans l’autre, sur la stratégie à suivre pour une enquête ?

Mme Catherine Pignon. Le cabinet est, bien sûr, informé de toutes les affaires qui, en raison de leur particulière gravité, ont un retentissement médiatique ou qui sont très significatives au titre des politiques pénales prioritaires – par exemple, des troubles survenus outre-mer très récemment. Reste à mon niveau ce qui n’exige pas une information ponctuelle, précise, individuelle. Ainsi, je suis avisée de toutes les affaires de suicide en détention, mais je ne ferai remonter au cabinet qu’une information analytique de l’ensemble des signalements.

M. le président Ugo Bernalicis. La garde des Sceaux vous a-t-elle fixé un cadre précis sur les informations qu’elle souhaite absolument recevoir ?

Mme Catherine Pignon. Depuis décembre 2018, aucune exigence particulière n’a été formulée, mais la ministre attache une importance particulière aux politiques pénales prioritaires, dont la lutte contre les violences conjugales, la haine en ligne et la fraude fiscale. Toutes les procédures ne sont pas signalées ; le sont seulement celles qui présentent une dimension, une complexité ou une gravité des faits à raison des personnes mises en cause.

M. le président Ugo Bernalicis. Inversement, interrogez-vous souvent les parquets généraux ou les parquets, de votre propre chef ou sur demande du cabinet ?

Mme Catherine Pignon. Je sollicite, en effet, parfois des informations et le cabinet peut me demander de le faire si les affaires en question comportent des éléments médiatiques très significatifs.

Je peux également solliciter des informations sur des affaires dans le cadre de la politique pénale. Il peut être intéressant de connaître, dans un ressort, par exemple, l’état de la criminalité environnementale ou le nombre de plaintes visant des élus ou des décideurs publics pour leur gestion de l’état d’urgence sanitaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Le cabinet ou vous-même avez-vous demandé des informations très précises sur le délit de non-présentation de l’attestation, dans le cadre du confinement ?

Mme Catherine Pignon. Non, mais, du point de vue statistique, il nous a semblé important d’avoir une idée du nombre de poursuites engagées s’agissant, par exemple, des violations des arrêtés de mesures de police en matière de confinement. Du reste, la garde des Sceaux en a eu rapidement besoin pour répondre à divers questionnements. Faire remonter des cas particuliers ne présente pas d’intérêt pour la direction, dont la mission suppose de disposer d’informations pertinentes.

M. le président Ugo Bernalicis. Un substitut du procureur peut-il vous contacter simplement par mail ou doit-il faire partie de l’un des nombreux cercles que vous avez évoqués ?

Mme Catherine Pignon. Il nous arrive de recevoir des demandes par mail, et la foire aux questions est également très utilisée. Les échanges sont, non pas nécessairement oraux, mais directs, et ils peuvent avoir lieu y compris avec des collègues qui ne sont pas procureurs ou procureurs généraux.

M. le président Ugo Bernalicis. La prolongation automatique de la détention provisoire dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire a été beaucoup scrutée. Est-il habituel que des mails répétés précisent l’interprétation de la circulaire ou cela s’explique-t-il par les circonstances exceptionnelles ?

Contrairement à ce que vous avez dit en commission des lois, des syndicats ont désapprouvé cette mesure.

Mme Catherine Pignon. En commission des lois, j’ai évoqué les « organisations » de magistrats.

Les circonstances étaient, en effet, exceptionnelles. La circulaire a donné lieu à deux interprétations qui m’ont conduite à préciser les choses. La plupart des chambres d’instruction a suivi celle que j’ai proposée, mais la chambre criminelle de la Cour de cassation rendra très prochainement sa décision.

M. le président Ugo Bernalicis. Était-ce une demande du cabinet ou une proposition de votre direction ?

Mme Catherine Pignon. C’était une réflexion de la direction des affaires criminelles et des grâces, soumise, après échanges avec le Conseil d’État, à consultation des organisations de magistrats.

M. Didier Paris, rapporteur. La DACG, on le voit, est à l’interface du politique et du judiciaire.

Vous arrive-t-il de donner des directives « comportementales » aux parquets ? Selon le procureur de la République de Paris, Rémy Heitz, une sorte de « guide méthodologique » avait été mis à la disposition des magistrats pour « gérer » les gardes à vue lors des manifestations des Gilets jaunes.

Le mode de fonctionnement du dépaysement est-il conforme à notre souci commun d’indépendance de l’autorité judiciaire ou subsiste-t-il des angles morts ?

L’indépendance, finalement, est affaire de personnalité et de conscience. Votre carrière est très riche mais un peu atypique : vous avez été directement nommée procureure générale de Besançon sans jamais avoir été procureure de la République, après avoir effectué des passages auprès du pouvoir politique. Des éléments biographiques peuvent-ils influer sur l’indépendance des magistrats et sur leur carrière ?

Mme Catherine Pignon. Il peut, en effet, arriver que la DACG réfléchisse à la gestion de certains événements atypiques, comme dans le cas des enlèvements d’enfants ou des accidents collectifs, et propose un modus operandi, en lien avec les praticiens judiciaires mais également d’autres ministères qui peuvent être concernés.

S’agissant de la méthodologie selon la Chancellerie,…

M. Didier Paris, rapporteur. Lors du mouvement des Gilets jaunes, la presse avait évoqué une note interne préconisant la prolongation des gardes à vue jusqu’à la fin des manifestations en cours ; Rémy Heitz a mentionné un guide méthodologique. Vous arrive-t-il d’intervenir dans une situation comparable ?

Mme Catherine Pignon. Cela n’entre pas du tout dans le champ de la DACG. Je faisais allusion à des travaux plus généraux, nourris des retours d’expérience de mouvements qui soulèvent les mêmes questions que ceux des Gilets jaunes ou liés à l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Il importe alors de réfléchir à la juste articulation entre la prévention, le maintien de l’ordre public et le travail spécifiquement judiciaire de recueil de la preuve.

En ce qui concerne le dépaysement, les équilibres sont toujours délicats à trouver et il convient d’examiner attentivement chaque cas de manière à ce que les procédures demeurent impartiales et ne soient pas instrumentalisées. Pour une bonne administration de la justice, tout dessaisissement ou dépaysement doit être appuyé par de solides considérations.

Quant à moi, je considère qu’un magistrat ne peut que s’enrichir s’il a l’occasion de connaître un horizon professionnel complémentaire, comme ce fut mon cas dans le domaine économique et le monde de l’entreprise. J’ai en effet été procureure générale sans avoir été procureure de la République, mais mon passage préalable à l’Inspection générale de la justice m’a été très utile à travers ma fonction de contrôle du fonctionnement des juridictions. C’est une excellente école pour apprendre à connaître le fonctionnement d’un tribunal ou d’une cour d’appel.

Mme Cécile Untermaier. Avez-vous connaissance de relations directes que pourrait avoir un procureur ou un procureur général avec le cabinet de la garde des Sceaux, sans passer par votre filtre ?

L’indépendance de la justice ne nécessite-t-elle pas de réformer le dispositif de gestion des carrières et des nominations, qui permet de « tenir » les procureurs et procureurs généraux ?

Cette indépendance est-elle habitée par les magistrats de manière différente de celle que vous avez connue il y a quelques années ?

Mme Catherine Pignon. Une vigilance accrue est aujourd’hui apportée à l’impératif d’indépendance, entendue comme un devoir du magistrat dans l’exercice de ses fonctions, en même temps que la notion d’impartialité a pris plus d’acuité aux yeux du justiciable.

Les obligations mises à la charge des magistrats, qu’il s’agisse de l’entretien déontologique ou de la déclaration d’intérêts, sont importantes par le questionnement sur soi-même qu’elles entraînent et par les échanges auxquels elles conduisent. Il convient que les magistrats s’approprient ces notions à la fois de manière personnelle et collective. Les travaux menés par le Conseil supérieur de la magistrature, le collège de déontologie ou d’autres instances irrigueront de plus en plus le quotidien et l’exercice professionnel des magistrats.

Le projet de réforme constitutionnelle visant le statut du ministère public, même s’il ne fait qu’entériner une pratique d’ores et déjà établie, a le mérite d’inscrire clairement dans le marbre et de manière permanente le principe de la nomination des procureurs sur avis conforme du CSM.

Le dispositif de gestion des carrières, entre la prise en compte de l’ancienneté des magistrats par la commission d’avancement, les pouvoirs dévolus au Conseil supérieur de la magistrature, la possibilité de faire des recours et le dispositif d’évaluation construit de manière contradictoire, permet de s’assurer de l’indépendance personnelle des magistrats au regard des fonctions auxquelles ils postulent.

Les relations directes entre le cabinet et certains procureurs peuvent s’envisager sans qu’il faille y voir un dévoiement. Un certain nombre de réunions ou d’échanges que j’anime se passent en présence de la garde des Sceaux ou de son cabinet.

M. Sébastien Nadot. Que pensez-vous de la création du parquet européen chargé d’enquêter et de poursuivre les fraudes au budget de l’Union européenne, dont les travaux doivent débuter en novembre 2020 ? S’articule-t-il facilement avec toutes les autres instances ? Ses missions seront remplies par des procureurs européens délégués pour chaque État, qui seront dotés de prérogatives actuellement réservées en France au juge d’instruction. Cela facilitera-t-il l’indépendance de la justice ou bien s’agira-t-il d’une opération neutre, voire d’une complication ?

Mme Catherine Pignon. En ma qualité de membre du Conseil de surveillance de l’Office européen de lutte contre la fraude (OLAF), j’ai pu voir que la lutte contre la fraude aux intérêts financiers de l’Union européenne méritait une intégration judiciaire, tant le travail remarquable de l’OLAF se heurtait aux limites de la répression des fraudes dans chacun des États membres. Ce projet a été résolument soutenu par les autorités françaises, car la lutte contre la fraude doit devenir une priorité qui nécessite la participation des États membres et la possibilité d’user d’outils plus intrusifs que les actuelles enquêtes administratives.

Cette institution inédite va conduire à de nouveaux équilibres. Le juge d’instruction n’interviendra pas dans la procédure, car les procureurs européens délégués seront soumis à l’autorité hiérarchique du procureur en chef – on n’imagine pas que ce puisse être le cas du juge d’instruction, qui est, en France, un magistrat indépendant. Il en résulte un équilibre des pouvoirs différent entre le parquet et le juge des libertés et de la détention, qui interviendra plus rapidement et à plusieurs phases de la procédure. Je pense que ce parquet européen tiendra ses promesses dans la lutte contre la fraude aux intérêts économiques et financiers.

M. Vincent Bru. Combien de commutations de peines sont prononcées par an, et pour quels types d’activités ?

Examinez-vous les demandes de recours en grâce de manière tout à fait indépendante, ou recevez-vous parfois des instructions, conseils ou directives de la part de la garde des Sceaux, voire des services de la présidence de la République ?

Mme Catherine Pignon. Pour 300 demandes environ de recours en grâce déposées chaque année, une est accordée. Les dossiers sont instruits de manière impartiale, après avis des autorités judiciaires, notamment des parquets. Nous relayons, bien évidemment, ces avis. Pour le reste, c’est un pouvoir du Président de la République.

M. le président Ugo Bernalicis. Quel est le statut du Conseil national du ministère public, que vous avez mentionné tout à l’heure ? Jean-Michel Prêtre, que nous allons bientôt auditionner, en est-il toujours membre ?

Mme Catherine Pignon. Le Conseil national du ministère public n’a pas de reconnaissance institutionnelle formelle. C’est un outil de travail, un organe d’échanges qui a vocation à réunir les procureurs et procureurs généraux. Les ordres du jour sont, en général, définis conjointement entre la direction et les conférences des procureurs et procureurs généraux. Jean-Michel Prêtre n’en est plus membre car il occupe d’autres fonctions.

M. le président Ugo Bernalicis. Faudrait-il modifier le statut des magistrats qui sont en administration centrale ? Vous-même, conservez-vous des contacts particuliers avec d’anciens collègues ou dans d’anciens domaines ? Ne faudrait-il pas encadrer davantage ces allers-retours entre administration centrale et juridictions ?

Mme Catherine Pignon. De mon point de vue, il est fécond que des magistrats travaillent au sein de l’administration centrale, y compris à des postes de responsabilité. Il est important de nourrir la politique judiciaire d’une connaissance et d’une expérience nées du terrain.

Le magistrat, lorsqu’il est en administration centrale, n’a pas de fonction juridictionnelle, il n’a pas à trancher ou à prendre des réquisitions dans des dossiers particuliers. Je ne vois pas où est la difficulté. Pour un magistrat, la mobilité est très importante. On pourrait aussi bien reprocher à celui qui la fait dans un autre ministère que celui de la Justice d’être perméable aux influences. Mon premier passage à la direction des affaires criminelles et des grâces m’a été d’un apport précieux lorsque j’ai exercé, par la suite, au parquet : j’ai mieux compris comment se faisait la loi et comment travailler en partenariat avec d’autres services sur le terrain. Selon moi, il n’y a pas de risque fonctionnel d’atteinte à l’indépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. Passer en administration centrale permet néanmoins de mieux comprendre ce qui est attendu des magistrats, ce que l’on peut considérer comme une moindre indépendance…

Avez-vous connu dans votre carrière, de près ou de loin, oralement ou par écrit, des entorses à l’indépendance de la justice, par des instructions de la part du politique ou des intimidations par des médias ?

Mme Catherine Pignon. À titre personnel, non. Il a pu m’arriver, dans le cadre du ministère public, d’avoir une opinion différente de celle de mon procureur. Notre désaccord s’est traduit par le fait qu’il a pris à sa charge la conduite du dossier. En ma qualité de procureure générale, j’ai pu avoir à connaître, dans le cadre de dossiers au pénal, de conflits d’intérêts susceptibles de porter atteinte à l’indépendance des magistrats, et qui m’ont paru justifier de saisir le premier président. C’est bien le ministère public qui est le garant de l’indépendance des magistrats.

M. le président Ugo Bernalicis. Je n’ai pas l’impression que les moyens soient orientés massivement vers la lutte contre la délinquance économique et financière. Pensez-vous que nous avons suffisamment de moyens, qui garantissent l’indépendance en ce qu’ils conditionnent la latitude du magistrat instructeur pour examiner tous les éléments de l’enquête et avoir un jugement éclairé ? Quid de l’évaluation des politiques publiques ?

Mme Catherine Pignon. Les procureurs, dans leurs rapports de politique pénale, expriment une forte attente de moyens supplémentaires en matière de délinquance économique et financière. Des travaux sont engagés, dans le cadre des dernières conclusions de la Cour des comptes et des diverses missions conduites en matière de lutte contre la fraude fiscale et la délinquance financière, en vue de décisions allant dans le sens d’une augmentation mais aussi d’une diversification des moyens, tel l’accroissement des pouvoirs de police judiciaire accordés aux douaniers et à certaines administrations. C’est un chantier très important pour le ministère de la Justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Pensez-vous que les moyens du juge des libertés et de la détention, qui doit traiter des montagnes de dossiers, notamment d’hospitalisations sous contrainte, lui permettent de rendre son office en toute indépendance ?

Mme Catherine Pignon. L’ordonnance fixant l’office du juge des libertés et de la détention dans le cadre des mesures de quarantaine vient de paraître. On va voir ce que cette nouvelle charge représentera en pratique et en volume. Sur ce sujet, la direction des services judiciaires serait mieux à même que moi de vous répondre.

Audition du mercredi 27 mai 2020

À 16 heures 30 : M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, ministre de la Justice

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons aujourd’hui M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux et ancien président de la commission des lois de l’Assemblée nationale.

Cette audition en visioconférence est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale ; elle fera l’objet d’un compte rendu.

Monsieur le ministre, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Jean-Jacques Urvoas prête serment.)

Monsieur le ministre, vous avez indiqué que vous ne souhaitiez pas faire d’intervention liminaire et préfériez répondre directement aux questions.

Nous voulions vous entendre en tant qu’ancien garde des Sceaux, mais aussi parce que vous avez fait l’objet de poursuites et d’une condamnation par la Cour de justice de la République (CJR). À ce titre, nous souhaiterions vous interroger sur les remontées d’informations des parquets vers la Chancellerie.

La quasi-totalité des personnes que nous avons auditionnées ont expliqué que, depuis 2013, il n’y a plus d’instructions individuelles et que les fiches d’action publique ne comportent ni les actes ni la stratégie d’enquête. Or les personnes entendues durant votre procès ont déclaré que des éléments d’enquête avaient pu figurer dans ces fiches ; l’une d’entre elles a même expliqué que lorsqu’un ministre le demande, on cesse de se poser des questions, ce qui n’a pas manqué d’interpeller le président de la formation de jugement.

Vous avez expliqué que rien d’extraordinaire ne figurait dans les fiches d’action publique et que l’on pouvait parfois en apprendre davantage par la presse ou internet. Vous avez par ailleurs souligné l’ambiguïté qui réside dans le fait que les remontées d’informations, sur lesquelles il est demandé au ministre de garder le secret, ont pour objet de l’aider à répondre aux questions des journalistes ou des parlementaires. Monsieur le ministre, les fiches d’action publique se valaient-elles toutes à vos yeux ? Contenaient-elles des éléments de stratégie de l’enquête ? Pensez-vous que les remontées d’informations soient utiles ?

M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le droit présente des lacunes qu’il faut s’efforcer de combler, dans l’intérêt du Gouvernement, du Parlement et, au-delà, du citoyen. Les magistrats l’ont dit, la remontée d’informations a une base légale, répartie en quatre domaines.

Un paragraphe du rapport de Jean-Yves Le Bouillonnec sur le projet de loi relatif aux attributions du garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d’action publique est consacré à la remontée d’informations. Elle est décrite comme permettant de nourrir la réflexion du garde des Sceaux sur la conduite de la politique pénale, telle que prévue par l’article 30 du code de procédure pénale et par l’article 20 de la Constitution. En 2013, le législateur a eu le sentiment de franchir un pas supplémentaire vers l’indépendance de la magistrature, mais il reprenait là une préconisation de la commission Truche de 1997.

Les remontées d’informations alimentent aussi le rapport sur l’application de la politique pénale qu’aux termes de l’article 30, alinéa 4 du code de procédure pénale, le ministre de la Justice transmet chaque année au Parlement, et qui peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Par ailleurs, lorsque le ministre de la Justice est amené à rencontrer ses homologues, ces informations peuvent s’avérer utiles pour faire avancer les dossiers de ressortissants français enlisés dans une procédure à l’étranger.

Enfin, lors de son audition par la commission des Lois le 21 mai 2013, Christiane Taubira, alors garde des Sceaux, a précisé que ces signalements, sur lesquels le ministre peut se fonder pour répondre aux questions orales et écrites qui lui sont adressées, sont pour les « parlementaires, une source d’information fort utile, qui [leur] permet de ne pas dépendre des médias pour connaître l’état des procédures ».

Les remontées d’informations sont-elles utiles ? Je me permettrai de citer le rapport de politique pénale que j’ai remis au Parlement le 22 mai 2017 : « Il me paraîtrait cohérent que le Parlement soit en mesure d’évaluer la loi qu’il a votée. L’exercice serait utile à tous. Il pourrait, par exemple, mettre ainsi en lumière la pertinence et le processus de rationalisation engagé quant au nombre de procédures donnant lieu à une remontée d’informations – un nombre passé de plus de 50 000 avant l’entrée en vigueur de la loi à un peu plus de 8 000 au début de l’année 2017. Et plus largement, il serait aussi des plus instructifs de revisiter cette question des ‘remontées d’informations’, laquelle continue à alimenter tous les fantasmes et toutes les spéculations, en dépit du fait que les critères de signalement sont désormais fixés en toute transparence. »

Ma réponse n’est pas de circonstance puisque, dans un portrait que la revue Charles m’avait demandé de dresser de François Molins, alors procureur de la République de Paris, j’écrivais en février 2018 : « J’espère qu’un jour le législateur consentira à évaluer ce texte, ce qui permettrait de démontrer combien ces fameuses remontées d’informations auxquelles les parquets sont tenus de procéder à l’intention de la direction des affaires criminelles et des grâces […] sont bien souvent moins fournies et systématiquement plus lentes que celles qui alimentent nombre d’articles publiés dans la presse. »

Si donc je devais qualifier l’intérêt de ces remontées d’informations, destinées non pas au ministre mais à la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), je dirais qu’il est mesuré.

Dans certains cas, ces fiches m’ont été indispensables : dans le cadre du conseil de défense traitant chaque mercredi des questions de terrorisme, j’en avais besoin pour retracer les parcours judiciaire et pénitentiaire des individus mis en cause – cela nous a d’ailleurs permis de constater que le traitement par le logiciel de la direction de l’administration pénitentiaire n’était pas identique à celui effectué par la DACG, ce qui introduisait une fragilité. Comme les magistrats vous l’ont précisé, les circulaires du directeur des affaires criminelles et des grâces étaient très claires : ces fiches ne devaient pas contenir des éléments de procédure. Du reste, le rapporteur avait précisé lors des débats que « ces remontées d’informations ne constituent en aucune manière des éléments susceptibles d’influer sur l’engagement de la poursuite ni sur le sort qui a été réservé par le ministère public à la question posé ». Des éléments de narration figuraient donc dans ces fiches, mais pas des éléments d’enquête.

Ces fiches m’ont été aussi d’une grande utilité lors de déplacements internationaux : ainsi, en me fondant sur ces informations, j’ai pu appeler l’attention de mon homologue algérien sur les litiges portant sur la garde des enfants dans les divorces de couples franco-algériens.

Je me souviens que deux fiches d’action publique ont retenu mon intérêt. La première portait sur le procès AZF : le procureur général de Toulouse y appelait l’attention sur le fait que, les victimes étant toulousaines, il convenait d’anticiper les troubles que pouvait créer l’organisation à Paris de ce procès très attendu. Par quel autre biais aurais-je pu avoir cette information ? Dans la seconde fiche, le procureur général de Pau indiquait que la saisie de 3,5 tonnes d’armes dans huit caches de l’ETA, après l’opération de désarmement unilatéral, posait un problème de stockage. Or cela relevait du parquet de Paris, compétent en matière de terrorisme.

Je ne condamne pas les fiches d’action publique, qui peuvent apporter ici ou là des éléments intéressants. Mais la réalité, d’une banalité confondante, est très loin de la curiosité et des fantasmes qu’elles suscitent.

M. le président Ugo Bernalicis. Je comprends l’intérêt des remontées d’informations lorsqu’elles sont de nature statistique, puisqu’elles peuvent nourrir le rapport sur l’application de la politique pénale – le garde des Sceaux n’en prend d’ailleurs pas directement connaissance.

Mais les fiches qui portent sur les affaires individuelles sont-elles vraiment utiles ? Devant la CJR, Mme Caroline Nisand, ancienne directrice de la DACG, a expliqué qu’elles permettaient de savoir exactement où en était l’enquête, quelle direction elle prenait. Ce n’est pas un élément négligeable, et cela pose la question du contradictoire quand l’intéressé lui-même n’est pas au courant ! Certes, il n’y a pas d’éléments d’enquête dans la quasi-totalité des fiches, mais la fiche concernant M. Thierry Solère comportait des éléments de direction de l’enquête. Pourriez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?

M. Jean-Jacques Urvoas. Dans le cas que vous citez, qui m’a valu le désagrément que vous supposez, le qualificatif d’entrave à la justice n’a pas été retenu. Cela traduit bien le fait que ces fiches n’annoncent rien, mais évoquent seulement le passé.

Le 1er mars 2017, c’est par la radio que j’ai appris que M. François Fillon avait annulé sa visite au salon de l’agriculture parce qu’il était convoqué par un juge. J’ai alors demandé au directeur des affaires criminelles et des grâces de confirmer l’information – je m’attendais à être interrogé sur l’instrumentalisation de la justice, la caporalisation du parquet et que sais-je encore : il lui a fallu une heure pour confirmer une information qui était déjà dans les canaux de l’AFP depuis une heure et demie !

M. le président Ugo Bernalicis. La remontée n’est-elle pas plus efficace et rapide au ministère de l’Intérieur ? Il faut bien que l’information que recueillent les journalistes vienne de quelque part : les commissariats ne sont pas tous truffés de micros, tous les policiers ne fournissent pas des procès-verbaux, pas davantage les greffiers ou les procureurs – toutes choses par ailleurs illégales puisque les journalistes sont poursuivis pour recel d’informations dans le cadre d’une violation du secret de l’instruction.

M. Jean-Jacques Urvoas. Vous imaginez bien que je ne me livrerai pas à une telle comparaison ! À bien des égards, le ministère de la Justice n’est pas la quintessence de la célérité, et pour tout vous dire, cela n’est pas aussi préjudiciable que cela peut le sembler. Dans l’action de justice, le temps est un élément utile qui permet bien souvent de dégonfler des éléments diffusés trop rapidement. Je me rappelle avoir expliqué à une sénatrice lors d’une séance de questions au Gouvernement que ce qu’elle relatait concernant des violences urbaines n’était pas la réalité judiciaire.

Je ne sais pas comment fonctionne le ministère de l’Intérieur. J’ai pu constater, à l’occasion de réunions, que le ministre était destinataire d’informations, mais je ne connais pas les procédures de remontée.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez été le premier garde des Sceaux à parler d’une « clochardisation » de la justice. Le lien avec l’indépendance de la justice n’est pas évident à première vue mais, au fil des auditions, nous voyons bien que le manque de moyens entrave l’action de justice et interdit aux magistrats de disposer du temps nécessaire pour chaque enquête.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le seul texte dont la justice ait besoin est la loi de finances. Les magistrats n’ont pas apprécié le terme de « clochardisation » ; ils ont pensé que c’était là une façon de déprécier l’action de justice. Que leurs critiques aient davantage porté sur le mot que sur la situation de la justice m’a surpris. Marc Aurèle écrit qu’un juge doit être serein pour juger ; des conditions de travail déplorables ne le permettent pas.

Vous avez certainement entendu les représentants des magistrats proposer que la gestion du budget de la justice soit confiée à un conseil supérieur de la justice, ce qui serait un gage d’indépendance. Je ne pense pas qu’une telle autonomie serait au bénéfice de l’institution car elle ne garantirait pas d’obtenir plus de crédits. Pour avoir passé beaucoup de temps sur ces questions place Vendôme, je sais l’âpreté de la discussion avec le ministère du Budget : Bercy n’est jamais enthousiaste, quand bien même le ministre a l’appui de l’exécutif !

Les moyens ne sont pas à la hauteur des attentes des justiciables. Nous parlons depuis le début de justice pénale, qui a un côté spectaculaire, mais la justice du quotidien, qu’elle soit civile ou prud’homale, se rend dans des conditions déplorables. Oui, ce message me paraît encore plus d’actualité qu’il ne l’était il y a trois ans !

M. Didier Paris, rapporteur. Je ne vous questionnerai pas sur les fiches d’action publique et la remontée d’informations : il en a été largement question durant les audiences et, étant membre de la Cour de justice de la République, je m’abstiendrai par déontologie de vous interroger sur ce point.

Votre passage à la Chancellerie n’aura duré qu’un an, mais votre action volontaire et déterminée aura marqué les esprits. Quelles conclusions sur l’indépendance de la justice cette expérience vous permet-elle de tirer ? Quels sont les freins éventuels, et comment les lever ? L’accumulation des textes de loi, qui ne laisse pas le temps de leur évaluation, en constitue-t-elle un ? Nous entendrons prochainement les présidents des tribunaux de commerce. Quelles sont vos préconisations quant à la justice commerciale, dont la dépendance fonctionnelle peut poser question ?

M. Jean-Jacques Urvoas. L’indépendance est vitale et ne doit jamais être considérée comme définitivement acquise. Tous les textes du monde peuvent la garantir, ce sont bien des hommes et des femmes – les magistrats – qui l’exercent.

Accordons-nous sur ce que le terme recouvre. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) apprécie à la fois l’indépendance externe et collective – vis-à-vis des autres pouvoirs, principalement l’exécutif – et l’indépendance interne et individuelle. Cette dernière me paraît tout aussi importante au quotidien. Lorsque j’ai remis les insignes de la grand-croix de la légion d’honneur à Pierre Truche – procureur général près la Cour de cassation, puis premier président de la Cour de cassation –, je lui ai demandé quel message je devais transmettre aux élèves de l’école nationale de la magistrature (ENM). Il m’a répondu : « Dites-leur de toujours se méfier de leurs propres dépendances. »

Pour atteindre l’impartialité – une notion tout aussi intéressante que celle d’indépendance – et porter un regard distancié sur les faits, le magistrat doit se départir de ses valeurs et de ses convictions, qui proviennent de son éducation, de son milieu, de sa formation. Ce n’est pas par la Constitution, des lois ou des décrets que l’on garantit cette indépendance, mais par une éthique et une formation.

D’autres éléments peuvent perturber l’indépendance de la justice, tel le travail collégial – en délibéré, dans une assemblée générale. Si le débat est source d’humilité et d’introspection, il peut conduire à se plier au groupe, par soumission ou démission. L’appartenance à une association ou à un syndicat peut aussi être une source d’influence. Enfin, l’impact médiatique prévisible d’une décision joue un rôle non négligeable quant à la manière d’aborder un dossier – heureux les magistrats dont les affaires n’intéressent pas les médias !

Juger n’est pas un don, c’est une tâche ardue. Les efforts de demain devront porter sur la déontologie, la formation. L’ENM, parfois discutée, est à cet égard très performante. Son directeur, Olivier Leurent, sait tirer vers le haut la formation de ces magistrats qui auront, selon la formule, à « rendre la justice au nom du peuple ».

M. Didier Paris, rapporteur. Pour Jacques Toubon, la presse constitue le premier risque pour l’indépendance de la justice. Partagez-vous ce sentiment ? Que peut-on faire, si ce n’est renforcer l’exigence éthique ? Le secret de l’enquête et de l’instruction demeure une difficulté, qui n’est toujours pas résolue. Que peut-on améliorer dans les relations entre la justice et la presse ? Est-ce pour vous le problème central ?

M. Jean-Jacques Urvoas. Je ne pense pas. En revanche, un problème fondamental se poserait s’il n’existait pas de règles protégeant les magistrats. À ce titre, les garanties constitutionnelles entourant les magistrats du siège – l’inamovibilité, les conditions de nomination – me paraissent protectrices de l’indépendance.

On pourrait toutefois ajuster les conditions de nomination des parquetiers, en mettant le droit en conformité avec la pratique. Depuis le départ de Rachida Dati, aucun ministre de la Justice ne s’est proclamé chef des procureurs. Les nominations sont souvent présentées comme la traduction de l’autorité hiérarchique du ministre sur le parquet, mais dans la pratique, elles sont le fruit de négociations entre le directeur des services judiciaires et le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), hors la vue du ministre. Pour ma part, j’ai nommé – après une « transparence » à date certaine – 800 parquetiers, en me conformant scrupuleusement à l’avis du CSM, suivant en cela mes prédécesseurs, hormis Rachida Dati qui a pu passer outre. Je suis convaincu que l’inscription dans la Constitution des conditions de nomination de ses membres renforcerait la solidité du parquet. J’ai proposé de relancer cette réforme consensuelle et attendue ; elle a été votée en 2016 par l’Assemblée nationale, avant que le Sénat ne fasse savoir qu’il ne l’adopterait pas.

Vous avez mené une mission d’information sur le secret de l’instruction, il s’agit d’un vaste chantier. La difficulté tient à la procédure que nous utilisons – accusatoire ou inquisitoire –, et il me semble vain d’espérer juguler les dysfonctionnements, dont j’ai été moi-même victime. Depuis les années 1990, on renforce, en toute bonne foi, les compétences du ministère public au détriment des droits de la défense, ce qui déséquilibre la procédure pénale. Il faut corriger cela et permettre aux parties d’être à armes égales.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous sommes nombreux à penser qu’une réforme constitutionnelle devrait consacrer la pratique.

Les règles supranationales, en particulier européennes, sont un facteur d’indépendance ou, au contraire, de contrainte à l’égard de la justice française ? Je relève que le projet de loi relatif au parquet européen devrait faire évoluer le débat sur le caractère inquisitoire ou accusatoire de la procédure. Par ailleurs, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a reconnu la valeur des mandats d’arrêt internationaux émis par la justice française et, ce faisant, l’indépendance du parquet français.

M. Jean-Jacques Urvoas. La CEDH – je connais moins la CJUE – est un aiguillon très utile, qui renforce le respect des droits, tels que le contradictoire, les délais raisonnables, la position du parquet, entre indépendance et hiérarchie. Le socle des valeurs européennes nous conduit vers une indépendance sans cesse accrue de la justice.

M. Vincent Bru. Concernant la remontée d’informations, pouvez-vous apporter des précisions sur les ajustements législatifs et réglementaires que vous préconisez ? En matière de déontologie, la formation initiale et continue des magistrats est-elle suffisante ? Comment pourrait-on l’améliorer ?

M. Jean-Jacques Urvoas. Le circuit de diffusion des fiches d’action publique est coutumier – il ne repose sur aucun texte –, ce qui n’est pas un gage de clarté. Lorsque j’étais à la Chancellerie, c’étaient le directeur des affaires criminelles et des grâces et mon directeur de cabinet qui décidaient du circuit de diffusion. J’imagine que depuis le jugement rendu par la CJR, la directrice des affaires criminelles et des grâces l’a modifié. Il serait souhaitable de préciser le niveau de protection dont ces documents administratifs doivent faire l’objet, ce qui contribuerait à protéger le ministre et les autres destinataires. Il faudrait normer ces fiches d’action publique comme on l’a fait pour les notes du service national du renseignement pénitentiaire.

La CJR a décidé, sur une base juridiquement hésitante, que le ministre était dépositaire d’un secret professionnel. Se fondant sur un arrêt de la CEDH du 18 mai 2004, concernant l’interdiction de la publication du livre du Dr Gubler, la CJR a estimé que la divulgation des informations contenues dans une fiche d’action publique « ne peut trouver un fondement légitime que si elle est justifiée par un motif d’intérêt général dont l’importance doit être proportionnée à la gravité de l’atteinte portée au secret ». J’en conclus que l’on peut violer le secret professionnel si l’exercice de la liberté d’expression le justifie, dès lors que cela s’inscrit dans l’intérêt général. La règle actuelle me paraît assez gazeuse et je pense qu’il serait dans l’intérêt du Gouvernement et du débat parlementaire que le législateur précise dans quelles conditions un ministre peut s’exprimer, tout comme l’article 11 du code de procédure pénale le prévoit s’agissant du procureur.

Je n’ai pas de proposition concernant la déontologie des magistrats, qui reçoivent une formation de qualité. Le risque auquel s’expose l’ENM, comme toutes les écoles, est de souffrir d’un fonctionnement par trop autarcique.

Je suis surpris qu’un auditeur de justice puisse occuper, pour son premier poste, la fonction de juge d’instruction. Au Royaume-Uni, on ne peut exercer de fonctions touchant les libertés individuelles qu’après avoir eu une première expérience dans le domaine du droit. J’ai rencontré une magistrate, tout juste sortie de l’ENM, qui se trouvait confrontée à la solitude du juge d’instruction. J’ai cité Marc Aurèle : eh bien, je ne pense pas qu’elle était sereine !

M. Erwan Balanant. Nos concitoyens semblent méconnaitre ce que recouvre la notion d’indépendance de la justice – ils saisissent souvent leur député pour qu’il intervienne sur un procès en cours, ou sur une affaire jugée. Ne faudrait-il pas entreprendre un travail de pédagogie sur la justice et son fonctionnement ? Une meilleure compréhension apporterait plus de sérénité, condition de l’exercice indépendant de la justice.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il y a en effet une grande ignorance des mécanismes judiciaires. Une spécificité française permet aux magistrats de passer du siège au parquet, et inversement. Même si elle ne concerne en pratique que 13 à 15 % des effectifs du corps – cette mobilité est d’ailleurs rapidement suivie d’une spécialisation –, et que la séparation est absolue dans l’exercice judiciaire, cette mixité que les magistrats défendent à juste titre est source de confusion pour le justiciable.

La justice, ce sont « des colonnes et des codes », pour reprendre les termes de Robert Badinter : un citoyen qui entre dans le temple de Thémis notera la proximité des magistrats, qui portent le même costume, sont issus de la même école et ont prêté le même serment. Au tribunal de Quimper, monsieur le député, juges et procureurs entrent par la même porte. Il est donc difficile de faire entendre aux justiciables que le siège est constitutionnellement indépendant, tandis que le parquet est sous l’autorité du garde des Sceaux ; la contiguïté peut faire songer à une forme de consanguinité et nuit à la compréhension que nos citoyens peuvent avoir de l’institution.

Mme Cécile Untermaier. Je souscris à vos propos sur la déontologie. Ces principes, qui furent dans un premier temps mal acceptés par les magistrats, accompagnent l’évolution des modalités d’exercice de la profession. Cette exigence concerne d’ailleurs tous les acteurs de notre société.

L’indépendance est trop souvent synonyme de repli et d’isolement. Comment ouvrir davantage la justice à la société, la rendre accessible et compréhensible sans contrevenir à ce principe constitutionnel ?

Les conseils de juridiction, dont les contours restent flous, devraient s’ouvrir davantage aux parlementaires investis sur ces questions. Nous avons malheureusement le sentiment d’avoir à pousser la porte, alors que cette gêne n’a pas lieu d’être.

M. Jean-Jacques Urvoas. Vous avez mené une bataille pour imposer vos vues sur la déontologie dans la loi organique du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au CSM. Le Gouvernement souhaitait imposer un simple entretien ; vous avez défendu le principe de la déclaration d’intérêts, y compris pour le premier président et le procureur général près la Cour de cassation – une lacune qui avait échappé au Gouvernement.

Dans les années 1980 et 1990, la déontologie était perçue par les magistrats comme une entrave à leur indépendance, un moyen de coercition susceptible d’être utilisé par le pouvoir politique. Le CSM, s’estimant le seul détenteur de cette compétence, entendait bien que le collège de déontologie des magistrats de l’ordre judiciaire siège en son sein. La commission mixte paritaire en a décidé autrement, et le Gouvernement en a pris acte.

La question de la responsabilité est consubstantielle à celle de l’indépendance, et c’est l’une des plus compliquées à résoudre aujourd’hui. Quand le juge n’était que la « bouche de la loi », on attendait de lui qu’il applique un raisonnement syllogistique. Dès lors qu’il est devenu une source du droit, aussi abondante que la production du Parlement, on peut poser la question de sa légitimité. Les parlementaires tirent du suffrage leur légitimité à transformer leurs mots en lois. Quelle est celle du magistrat qui transforme ses mots en normes ?

J’ai souvenir d’un débat organisé par la Cour de cassation au Sénat où il était affirmé que tout ce qui venait du CSM était indépendant par nature. J’ai toujours combattu ces positions qui redonnent une nouvelle jeunesse à la grâce d’état, issue des théories de l’Ancien Régime : tout ce qui vient d’un magistrat n’est pas juste en vertu de sa fonction. La question de la légitimité se pose donc, et avec elle, celle de la responsabilité.

L’effort devrait se porter sur la motivation des décisions. Un magistrat a-t-il conscience, quand il rédige son jugement, que l’autorité de celui-ci découlera autant de la clarté d’expression que de la force de conviction ? J’en doute. En étayant sa décision, le juge s’adresse au Parlement, au Gouvernement, aux justiciables, aux autres juges et, plus largement, à la communauté juridique pour les amener à partager sa conviction. Parce qu’il rend ses décisions au nom du peuple français, le juge se doit aussi de nourrir ce pacte de confiance.

Chaque fois que la justice s’ouvre, elle progresse dans l’exercice de ses responsabilités et le partage de sa conviction, et les magistrats l’ont bien compris. Je regrette que ce soit plus souvent le fait du parquet que celui du siège, dont la présence est plus rare dans les conseils communaux, par exemple. Mais les juges répondraient, à juste titre, qu’ils sont débordés.

Pour conclure, j’aimerais partager avec vous une frustration de parlementaire. La loi du 15 août 2014 – Christiane Taubira était alors garde des Sceaux – a introduit dans le droit la contrainte pénale, une peine de probation alternative à l’incarcération destinée à prévenir la récidive. La contrainte pénale s’est imposée au terme d’un combat politique difficile – le candidat à la présidentielle François Fillon proposait d’ailleurs de la supprimer – et les députés ont souhaité l’inscrire dans le code pénal à la suite de la peine d’emprisonnement, pour lui conférer une forte portée symbolique. Mais le rapport sur la mise en œuvre de la loi présenté au Parlement en octobre 2016 a indiqué que la contrainte pénale n’était pas requise, et pas prononcée, alors que dans une circulaire de politique pénale, j’avais suggéré aux parquetiers de réclamer cette peine. Je suis saisi d’un sentiment d’impuissance quand je constate qu’un choix de politique pénale peut ne pas prendre, parce que l’institution judiciaire le rejette. C’est à se demander à quoi servent les lois que nous votons !

M. le président Ugo Bernalicis. Je partage votre analyse. Une recherche universitaire a été menée sous l’égide du Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP) : dans le ressort de Saint-Denis de La Réunion, la contrainte pénale a été très souvent prononcée et s’est avérée efficace dans la prévention de la récidive.

Audition du mercredi 27 mai 2020

À 17 heures 30 : M. Jean-Michel Prêtre, avocat général près la cour d’appel de Lyon

M. le président Ugo Bernalicis. Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous invite, monsieur, à prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Michel Prêtre prête serment)

M. Jean-Michel Prêtre, avocat général près la cour d’appel de Lyon. Je vous remercie de me donner l’occasion de parler de la question essentielle des obstacles à l’indépendance de l’autorité judiciaire, et vous avez raison de considérer que l’exercice de mes fonctions à Nice constitue une utile illustration de possibles atteintes.

Mon expérience professionnelle, longue de plus de trente ans, a été volontairement diversifiée : successivement substitut du procureur, juge d’instance, juge d’instruction avec une spécialisation économique et financière, détaché dans le corps préfectoral en qualité de sous-préfet d’arrondissement, procureur de la République, j’ai été nommé secrétaire général du parquet général d’Aix-en-Provence avant de l’être aux fonctions de procureur de la République de Nice. Enfin, pour la première fois dans ma carrière, j’ai été nommé contre ma volonté, en novembre 2019, dans le cadre d’une procédure exceptionnelle de mutation d’office, et j’exerce actuellement les fonctions d’avocat général à la cour d’appel de Lyon. Les circonstances et les conditions de cette nomination me paraissent devoir intéresser au premier chef votre commission d’enquête.

Pour ce qui concerne mon exercice professionnel de procureur de la République à Nice, je centrerai mon propos sur les obstacles à l’indépendance de la justice en partant de la lettre, au contenu clairement disciplinaire, qu’a adressée le 11 avril 2019 le directeur des services judiciaires au procureur général d’Aix-en-Provence à mon sujet. Je précise dès maintenant qu’aucune faute disciplinaire n’a été caractérisée ; qu’aucune procédure disciplinaire n’a été engagée à mon encontre ; et que cet épisode s’est finalement traduit par une offre de promotion que j’ai refusée – l’accepter aurait signifié que je reconnaissais avoir commis une faute qui n’était pas mienne –, puis par une mutation d’office dans l’intérêt du service comme avocat général à Lyon.

A posteriori, j’aurais préféré qu’une véritable instance disciplinaire soit saisie ; ainsi, j’aurais pu être assisté et me défendre, ce qui n’a pas été possible dans le cadre de cette mutation d’office. J’ajoute que je n’ai pas eu connaissance de cette lettre du directeur des services judiciaires par ma hiérarchie mais par la publication d’un article sur le site internet Mediapart. Tout cela s’est produit dans le contexte délicat de l’enquête ouverte à la suite des graves blessures qu’avait subies Mme Legay.

Par cette lettre, le directeur des services judiciaires demandait au procureur général de m’entendre sur trois points : une perquisition dans le cadre d’un dossier ouvert à l’information à Paris sur l’hôtel Negresco ; une réponse donnée à un journaliste en février 2019 à propos d’une plainte mettant en cause le préfet et la police aux frontières dans le dispositif décidé pour fermer la frontière ; enfin, dans l’affaire concernant Mme Legay, une communication dont il était affirmé qu’elle portait atteinte gravement à la crédibilité de l’institution. Si vous le jugez utile, je mettrai à votre disposition le dossier complet, dont les pièces corroborent mes propos et dont je vous ai adressé l’essentiel.

La lettre du directeur des services judiciaires évoque d’abord une perquisition faite chez moi et à mon parquet en décembre 2018. En 2013, l’hôtel Negresco de Nice, mondialement connu, a été placé sous protection judiciaire, l’état de santé de sa présidente et directrice générale ne lui permettant plus de le diriger. À l’été 2018, la situation de crise et d’urgence étant passée, après une analyse faite en équipe et constatant que l’avenir de cet établissement emblématique concernait l’intérêt général, il était décidé que le parquet prendrait l’initiative de saisir le tribunal de commerce pour sortir l’entreprise d’une protection contraignante et lui permettre d’engager des projets industriels à la mesure de ses ambitions. J’ai appris en décembre 2018 seulement, à l’occasion d’une perquisition effectuée par des magistrats instructeurs parisiens, qu’un signalement avait été adressé au procureur de Marseille affirmant que l’action du procureur de Nice – avoir saisi une juridiction – s’inscrirait dans un pacte de corruption.

Peut-on mettre en cause, sans porter atteinte à l’indépendance de la justice, l’action judiciaire d’un procureur pour le seul fait d’avoir saisi une juridiction, alors que cet acte est la raison d’être de son métier ? Peut-on lui reprocher d’avoir subi une perquisition qu’il n’a évidemment pas décidée, dans un dossier qu’il ne connaît pas et auquel il n’a pas accès ? Peut-on lui reprocher, comme portant atteinte à sa crédibilité, la publication d’informations sur cette perquisition l’après-midi où elle a eu lieu, alors qu’il se trouve lui-même victime d’une violation de ce qui relève du secret de l’instruction – violation qui, à ma connaissance, n’a fait l’objet d’aucune ouverture d’enquête ?

Le deuxième point de la lettre portait sur la réponse que j’avais faite à la presse au sujet d’une plainte contre le préfet des Alpes-Maritimes et contre des fonctionnaires de la police aux frontières dans le contexte de la fermeture des frontières. J’avais indiqué que l’analyse du dossier conduisait à envisager l’ouverture d’une enquête. La dépêche a, hélas, été titrée de manière trop concise et finalement fausse, indiquant que l’enquête était déjà ouverte. Le procureur général, que je n’avais évidemment pas informé d’un acte qui était encore à venir, a pris ombrage à la lecture de cette annonce inexacte ; le directeur des services judiciaires a indiqué dans sa lettre que par cette communication j’avais gravement porté atteinte à ma crédibilité dans l’exercice de mes fonctions de procureur.

Peut-on, sans porter atteinte à son indépendance, reprocher à un procureur, comme ce pouvait être le cas autrefois, de n’avoir pas informé à l’avance son procureur général d’actes envisagés dans une enquête ? Peut-on lui reprocher le titrage trop concis d’une dépêche de l’Agence France Presse, non conforme à la réponse qu’il avait faite au journaliste ? Peut-on lui reprocher d’avoir institué un rendez-vous mensuel avec la presse locale pour l’informer de l’activité de l’institution judiciaire, dans le cadre des dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale – ce qui est devenu une nécessité impérative dans l’exercice de ses missions ?

Enfin, la lettre du directeur des services judiciaires faisait état d’une communication dans l’affaire Legay qui porterait atteinte à la crédibilité de l’institution judiciaire. Mme Legay a subi de graves blessures lors d’une manifestation publique de Gilets jaunes à Nice, samedi 23 mars 2019 en fin de matinée. J’ai, le jour même, ouvert une enquête en recherche des causes de ces blessures. Cette enquête a abouti à la mise en cause d’un fonctionnaire de police qui a bousculé Mme Legay, ce qui m’a conduit à saisir immédiatement un juge d’instruction. Le traitement judiciaire donné à ces faits n’a d’ailleurs pas sérieusement été mis en cause : c’est sur le seul volet de la communication que le directeur des services judiciaires a considéré que ma crédibilité avait été mise en cause.

J’affirme, comme vous l’avez lu dans le procès-verbal de mon audition par le procureur général que je vous ai adressé, que je n’ai jamais menti ; que je n’ai jamais non plus reconnu avoir menti, contrairement à ce que la presse continue de prétendre ; que je n’ai jamais déclaré avoir voulu, comme il a été écrit, couvrir ou protéger le président de la République. La mise en doute de ma bonne foi n’est fondée sur rien de réel ; ce n’est que le résultat d’une exploitation journalistique d’éléments parcellaires ou mensongèrement biaisés.

J’ai délivré, d’initiative, deux fois seulement, des informations à la presse sur cette affaire, par des communiqués préalablement validés par le procureur général d’Aix-en-Provence. Il s’agissait de dire en toute vérité et à mesure de l’avancée des investigations ce que l’enquête avait établi, et aussi ce qu’elle n’avait pas établi. Le battage médiatique autour de cette affaire a été amplifié le dimanche soir par une déclaration très affirmative du président de la République. Cela m’a conduit à décider de séquencer ma communication en publiant dès le lundi un premier communiqué qui donnait simplement trois informations : l’ouverture d’une enquête judiciaire ; l’absence d’indication d’un contact direct entre Mme Legay et les forces de sécurité ; la poursuite de l’enquête pour faire la vérité sur les causes des blessures qu’elle avait subies. Ma seconde communication d’initiative, quatre jours plus tard, était sur la même ligne de vérité et de transparence. Elle a eu lieu immédiatement après que les enquêteurs m’ont communiqué les résultats de l’exploitation d’une image de vidéo-surveillance déterminante pour établir les causes de la chute de Mme Legay.

J’ai fait part de ces indications lors de mon audition devant le procureur général –qui, faut-il le préciser, en avait une parfaite connaissance par les nombreux rapports que je lui avais adressés dans le cadre des remontées d’informations prévues par les textes, les circulaires et ses propres instructions. Lors de cette audition, j’étais assisté par le président et par un membre de la Conférence nationale des procureurs de la République ; ils ont donc une parfaite connaissance d’un dossier que je tiens à votre disposition. La Conférence nationale a adressé à la garde des Sceaux deux courriers, l’un en mai, l’autre à la fin du mois d’août 2019, relatifs à la procédure administrative qui aboutira une décision de mutation d’office.

Cette mutation d’office, décision arbitraire et exemplaire, a provoqué chez beaucoup de collègues l’incrédulité d’abord, la sidération ensuite, assortie maintenant d’une forte crainte révérencielle que vous avez peut-être déjà ressentie lors des précédentes auditions auxquelles vous avez procédé.

Peut-on reprocher, sans porter atteinte à son indépendance, à un procureur de tenir compte du contexte pour établir les modalités de sa communication relative à un dossier sensible ? La mise en cause, ad personam, d’un magistrat, à qui l’on ne s’attaque pas pour ce qu’il fait mais pour ce qu’il est, n’est-elle pas de nature à compromettre sa crédibilité et ne porte-t-elle pas atteinte à l’indépendance de son exercice professionnel ? Je pense, ce disant, à plusieurs appels publics à la délation par un avocat ; à des articles de presse mensongers et à un emballement médiatique paranoïde sur cette base biaisée ; à la fuite dans la presse d’éléments d’enquête pénale et même de pièces confidentielles versées au dossier administratif – je parle de ce procès-verbal d’audition par le procureur général.

Le Recueil des obligations déontologiques des magistrats établi par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) souligne que la hiérarchie du magistrat – pour un procureur, c’est, bien sûr, son procureur général – a le devoir de le défendre lorsqu’il est indûment mis en cause, notamment par la presse. Je n’ai, à l’évidence, pas obtenu ce soutien essentiel, bien au contraire.

Enfin, je partage sans réserve les propos tenus devant vous par M. Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, au sujet des difficultés et des pièges spécifiques au ressort de Nice. Les mauvaises habitudes ont, comme certains métaux, une mémoire de forme : il ne suffit pas de les redresser une seule fois pour être assuré que la rectification sera définitive. Or certaines mauvaises habitudes – copinage, intérêts, réseaux d’influence – restent particulièrement fortes à Nice. Aux risques encourus par un magistrat du fait de ses relations ou de ses fréquentations, mentionnés par le président Hayat, j’ajoute ceux qu’il encourt du fait de son action lorsqu’elle gêne certains intérêts, groupes d’intérêts ou personnes d’influence, ainsi qu’à l’évidence j’ai pu le faire.

La perte de crédibilité qui résulterait de ma communication à la presse est finalement l’unique motivation de la décision de mutation dans l’intérêt du service qui m’a été notifiée jeudi 1er août dernier par le directeur des services judiciaires. Cette motivation seulement affirmative, particulièrement concise et fort peu circonstanciée ne vise que de manière générique une perte de crédibilité sans préciser ni fait, ni date, ni personnes. Les communications publiques sont parties intrinsèques de la mission du procureur, au titre des dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale, même si les moyens dont il dispose pour cela ne sont pas à la mesure de la difficulté de l’exercice ni, surtout, des risques encourus. Je vous renvoie à ce sujet aux deux courriers très interpellatifs que la Conférence nationale des procureurs de la République a eu le courage d’adresser à la ministre de la justice le 1er mai et le 29 août 2019 et que je vous les ai transmis ; je les fais totalement miens.

Dans l’affaire dite de Mme Legay, on a égrené durant des mois, sous forme de feuilleton, la fausse information que j’évoquais tout à l’heure. Elle a été alimentée par des fuites du dossier judiciaire et de mon dossier administratif. Comme je vous l’ai dit, j’ai appris par Mediapart, le 12 avril au soir, que j’allais être convoqué par mon procureur général à la demande du directeur des services judiciaires. Le contenu de mon audition du 16 avril par le procureur général a été transmis à la presse fin juillet, et de nombreux articles ont été publiés à la suite de celui du journal Le Monde du 24 juillet 2019, dans lesquels on me prête des propos que je n’ai jamais tenus, présentés comme mensongers.

J’ai d’ailleurs décidé de renoncer à répondre moi-même aux questions de la presse, à la suite de ces fuites et de l’entreprise de déstabilisation de Me Arié Alimi, avocat de Mme Legay, qui est allé jusqu’à inviter par tweet le public à lui communiquer tout renseignement sur ma personne.

Comment, aussi, ne pas s’interroger à la lecture du nouvel article publié par Mediapart, précisément hier soir ? On y traite de l’audition par l’Inspection générale de la police nationale (IGPN), hier, de Pascale Pascariello, journaliste du site, sur ses sources dans l’affaire Legay, selon l’auteur de l’article. D’une certaine manière, je suis rassuré d’apprendre, même si c’est de cette manière, qu’une enquête est en cours sur les fuites vers la presse constatées dans cette affaire et, autour d’elles, au sujet de mon action de procureur de la République et de ma mise en cause quasi disciplinaire. Mais l’audition, justement hier, d’une journaliste par un service d’enquête, et une publication par la presse dans la nuit peuvent-ils être un nouveau hasard, alors qu’aucun article de presse substantiel n’avait été publié sur l’affaire Legay ni sur mon action depuis mon départ forcé de Nice en novembre dernier ? Sans être paranoïaque, cela fait s’interroger.

Le fait que, pour lever tout doute sur l’indépendance des parquets, le statut de ses magistrats doive évoluer fait consensus. Cela suppose la réforme des règles de nomination mais aussi des garanties qui, comme pour les magistrats du siège, doivent les mettre à l’abri de toute possibilité de mutation arbitraire. En l’état des textes, par l’interprétation a contrario de l’article 5 de l’ordonnance statutaire de 1958, les magistrats du parquet ne sont pas inamovibles ; ils ne bénéficient donc pas de la garantie d’indépendance que leur inamovibilité donne à leurs collègues du siège. À mon sens, il faut envisager d’aligner les garanties statutaires des magistrats du siège et du parquet, tant pour ce qui concerne leur nomination que pour le maintien dans leurs fonctions.

Seules les fautes disciplinaires devraient permettre le déplacement forcé d’un magistrat du siège ou du parquet. On ne peut que regretter que ce ne soit pas le cas pour ces derniers, dont les actes, même juridictionnels, sont soumis à l’appréciation discrétionnaire du ministère de la Justice, qui peut les muter contre leur gré à sa convenance. La mutation d’office, procédure quasi disciplinaire, ne donne aux magistrats aucun des droits républicains élémentaires : accéder à l’entier dossier, faire valoir sa défense dans des conditions équitables, être assisté par un conseil. Il y a dans cet arbitraire de quoi terroriser quiconque, aussi indépendant et courageux que soit le magistrat.

Enfin, les avis du CSM sur les projets de mutation d’office sont rendus à l’issue d’un simple examen du dossier transmis par l’administration, dans un cadre non contradictoire, sans que le magistrat concerné soit forcément entendu, sans qu’il ait eu accès au dossier et sans qu’il puisse se défendre assisté d’un conseil. Ces avis ne sont pas motivés, ce qui interdit de former utilement un recours éventuel devant la juridiction administrative. Pourtant, il serait dans la tradition judiciaire et il devrait résulter des principes élémentaires de notre République que les décisions et les rendus d’avis du CSM soient motivés, en tout cas pour ceux qui ne sont pas conformes soit à la volonté de l’administration soit au souhait du magistrat concerné.

J’avais indiqué au CSM que s’il aboutissait, ce projet de mutation à Lyon mettrait sur la place publique la faiblesse de l’institution judiciaire et de l’ensemble de l’État, dont il ne serait pas acceptable que la crédibilité soit aussi gravement atteinte. Je crains que nous y soyons aujourd’hui.

M. le président Ugo Bernalicis. Mon groupe parlementaire vous a mis en cause dans la proposition de résolution tendant à la création de notre commission d’enquête, mais je vous aurai au moins donné la possibilité de vous défendre publiquement et oralement, ce qui, visiblement, n’a pas été le cas dans la procédure dans laquelle vous avez été empêtré. Je suis d’accord avec vous sur un point fondamental : soit vous avez commis une faute et il doit y avoir une sanction disciplinaire, soit vous n’avez pas commis de faute et je ne comprends pas la raison de votre mutation d’office. Ce qui n’est pas clair prête à différentes interprétations, dont celle que certaines décisions semblent à géométrie très variable. J’aimerais une précision : avez-vous, ou non, été entendu par le CSM ?

M. Jean-Michel Prêtre. Non, je n’ai pas été entendu dans le cas de l’affaire Legay.

M. le président Ugo Bernalicis. Donc, le CSM a rendu un avis sur votre mutation uniquement sur dossier ?

M. Jean-Michel Prêtre. Le Conseil supérieur a rendu un avis sur la procédure de mutation d’office.

M. Didier Paris, rapporteur. Mais avez-vous été entendu par le CSM sur l’affaire de l’hôtel Negresco ou sur celle de la police aux frontières ?

M. Jean-Michel Prêtre. Par le CSM, pas du tout.

M. le président Ugo Bernalicis. Le CSM doit évidemment remplir son rôle en matière déontologique et disciplinaire ; s’il ne le fait pas, cela pose un problème dont notre commission devra tenir compte dans l’organisation de ses travaux. J’ai retenu de vos propos relatifs à l’article mentionnant l’audition, hier, d’une journaliste de Mediapart par l’IGPN que ce n’est pas le parquet de Nice – et donc pas vous – qui a ouvert une enquête pour violation du secret de l’instruction et recel de documents dans l’affaire de Mme Legay ; est-ce bien cela ?

M. Jean-Michel Prêtre. Sur cette enquête, je n’en sais pas plus que ce qu’indique l’article de Mediapart, dont il résulte, si l’on veut bien le croire, que l’IGPN est chargée d’une enquête qui lui a été confiée par la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Dans les pièces que vous nous avez fournies, vous indiquez avoir décidé de revoir votre communication dans l’affaire de Mme Legay parce que, le chef de l’État s’étant exprimé à ce sujet, il importait à votre avis d’accélérer la communication, quitte, comme cela a été le cas, à devoir vous déjuger ou en tout cas à modifier vos explications au fil de l’enquête. Mais l’indépendance ne consiste-t-elle pas, justement, à ne pas se soucier de ce qui peut être dit, y compris par l’exécutif et le président de la République ?

M. Jean-Michel Prêtre. Outre les propos du président de la République, il y avait un battage médiatique considérable autour de cette affaire. Il était nécessaire, me semble-t-il, que le procureur confirme qu’une enquête judiciaire avait été ouverte qui, à ce stade, ne donnait pas d’indication d’un contact direct entre la police et Mme Legay ; que cette enquête se poursuivait et qu’elle permettrait d’établir la vérité des faits. C’est ce que j’ai décidé de faire, alors que j’aurais souhaité m’exprimer quelques jours plus tard, parce que le temps judiciaire n’est pas le temps médiatique. J’ai décidé d’avancer ma communication parce que la presse partait dans tous les sens et que je voulais remettre les choses d’équerre.

M. le président Ugo Bernalicis. « La presse partait dans tous les sens » parce que Mme Legay avait le droit de relater publiquement comment elle a vécu les événements. Mais je comprends qu’en application de l’article 11 du code de procédure pénale, vous ayez voulu rendre publics des éléments objectifs tirés de la procédure.

M. Jean-Michel Prêtre. Le contexte – les diverses déclarations, dont celles de M. le président de la République – doit être pris en compte par un procureur qui va s’exprimer devant la presse. Il serait aberrant d’être aveugle et sourd.

M. le président Ugo Bernalicis. Selon Mediapart, certains éléments contenus dans des procès-verbaux antérieurs à votre premier communiqué de presse indiquent que l’on ne pouvait être aussi formel que vous l’avez été en disant que Mme Legay n’avait pas été bousculée par les forces de l’ordre – même si vous prenez la précaution de préciser « à ce stade de l’enquête ». Tout n’était visiblement pas aussi clair. Êtes-vous certain que la déclaration du président de la République n’a fait que précipiter le calendrier de vos déclarations, sans influencer votre manière de présenter les choses ?

M. Jean-Michel Prêtre. Je comprends votre doute si vous avez lu les articles de Mediapart. Je le répète : je n’ai pas menti. Ce que j’ai dit reflétait l’état exact de l’enquête. Je me fondais sur une photographie magnifique d’une agence de presse montrant Mme Legay en train de tomber et montrant aussi que le cordon de police dont la presse disait qu’il l’avait bousculée se trouvait à plus de deux mètres d’elle. De fait, l’analyse, quatre jours plus tard, d’une image compliquée à obtenir, prise à cinquante mètres de distance, montrera que ce n’est pas ce cordon de police qui l’a bousculée mais un policier isolé, le chef du cordon. Je n’ai tordu la vérité en aucune manière – et d’ailleurs, pour quoi faire ?

M. le président Ugo Bernalicis. Je n’en ai pas idée, mais le président de la République s’est permis d’être affirmatif. Vous avez dit ne pas avoir eu de communication avec le chef de l’État ou avec l’exécutif. Avez-vous fait remonter les informations au procureur général dès le 23 mars ? Selon vous, par quelle voie le chef de l’État a-t-il été informé ? Si ce n’est par l’autorité judiciaire, cela peut-il être par le canal du ministère de l’Intérieur ? Que pensez-vous du fait que le chef de l’État se prononce de manière catégorique, en décalage complet avec le travail que vous faites localement ?

M. Jean-Michel Prêtre. Ce week-end de mars 2019 était un week-end sensible à Nice : le président de la République y recevait le président de la République populaire de Chine et les Gilets jaunes avaient, pour cette raison, lancé un appel national à venir manifester dans cette ville. Un très important dispositif de maintien de l’ordre public avait été défini, qui justifiait, selon moi, que le procureur général soit informé en temps réel de ce qui se passait. C’est ce qui s’est produit : en ces circonstances particulières, je me suis transporté devant les caméras de vidéo-surveillance de la Ville de Nice – un outil extraordinaire – pour rendre compte par mail au procureur général toutes les demi-heures.

Peu avant midi, j’ai mentionné que la manifestation était en train de se disperser sans qu’il y ait eu de heurts majeurs, si ce n’est quelques chutes – dont celle de Mme Legay, en précisant que nous pensions qu’il pouvait s’agir d’une crise d’épilepsie. L’après-midi seulement, sur l’indication des services de police, on m’a expliqué que ce n’était pas de cela qu’il s’agissait mais d’une chute à la suite de laquelle cette dame avait été gravement blessée. En fonction de cette indication, j’ai pris de moi-même l’initiative d’ouvrir une enquête judiciaire en recherche de coups et blessures ; elle a fini par permettre d’établir qu’il y avait bien eu un contact au cours duquel un policier avait poussé Mme Legay, qui est tombée.

M. le président Ugo Bernalicis. Cela m’avait paru une chose extraordinaire que l’on trouve les services de l’État, avec l’autorité judiciaire, derrière le matériel de la police municipale.

M. Jean-Michel Prêtre. C’est que nous expérimentons le continuum de sécurité.

M. le président Ugo Bernalicis. Cela laisse perplexe sur l’indépendance de l’autorité judiciaire à l’égard du pouvoir local et du pouvoir exécutif national.

M. Jean-Michel Prêtre. Je ne sais rien du canal d’information de M. le président de la République, mais vos suppositions sont peut-être les bonnes.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez fait allusion de manière elliptique à des « intérêts » en jeu dans le ressort de Nice, sans en préciser la nature. Parlez-vous d’intérêts économiques locaux, d’intérêts politiques, d’intérêts judiciaires de certains de vos collègues magistrats en poste au siège ou au parquet ?

M. Jean-Michel Prêtre. Une enquête judiciaire est en cours à Paris, relative à l’hôtel Negresco et au fait que certaines décisions, les miennes notamment, pourraient être en relation avec des actes de corruption. Dans ce cadre, une perquisition a eu lieu non seulement au palais de justice mais aussi à mon domicile. Je dis qu’en effet des intérêts divers, notamment économiques, sont parfois portés par des personnes ou des groupes d’influence et que ce phénomène, comme à Paris, est particulièrement fort à Nice.

M. le président Ugo Bernalicis. Signifiez-vous de la sorte que des intérêts économiques ont le pouvoir de faire ouvrir une enquête et d’orienter la conduite de la justice ?

M. Jean-Michel Prêtre. N’importe qui peut provoquer l’ouverture d’une procédure judiciaire au pénal : il suffit de faire des révélations, de porter plainte ou de faire porter plainte pour amorcer quelque chose. Ensuite, le dossier prospère ou ne prospère pas.

M. le président Ugo Bernalicis. Comment parvenir à ce que le magistrat soit plus imperméable aux intrigues commerciales et économiques sans l’isoler du corps social et des citoyens ?

M. Jean-Michel Prêtre. Je pense irréversible la mise en cause des magistrats, judiciairement ou par l’intermédiaire de la presse, d’Internet ou des réseaux sociaux. Cela fait donc désormais partie du métier, mais il faut avoir les moyens d’y répondre, et disposer pour cela d’équipes compétentes en matière de communication et d’analyse juridique. Il faut aussi donner aux magistrats le temps de traiter les dossiers, et les faire bénéficier du soutien, qui devrait être indéfectible et qui pour moi ne l’a pas été, de la hiérarchie.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous avons perçu dans vos propos liminaires l’émotion de pouvoir vous exprimer, possibilité qui semble vous avoir fait défaut au cours d’une procédure dans laquelle vous considérez avoir été victime. J’aimerais revenir sur un point de vos déclarations relatives à l’affaire Legay, puisque si nous avons décidé de vous entendre, à la demande expresse du président de notre commission plutôt que du rapporteur, c’est en relation avec cette affaire.

Je me réfère au procès-verbal de votre audition, établi le 16 avril et signé par vous-même, par le procureur général près la cour d’appel d’Aix-en-Provence et par le président de la Conférence nationale des procureurs de la République. On comprend parfaitement que lors d’une journée où la question du maintien de l’ordre public se pose avec une acuité particulière, vous fassiez au procureur général un point précis sur l’évolution de la situation. Cependant, votre premier communiqué date du 25 mars, deux jours après les faits, et quand, lors de cette audition, on vous demande la raison de ce texte affirmatif et sans nuance alors que l’enquête est en cours, vous indiquez que « la nuance ressort de la mention faite que l’enquête est en cours ». Vous précisez que « le contenu de l’information et notamment son caractère affirmatif et son séquençage ont été modifiés pour qu’il n’y ait pas de divergence trop importante entre ce qui avait été dit par le président de la République, l’avant-veille, ce qui aurait été très néfaste », et vous dites « avoir agi pour déplacer un curseur, pour éviter une polémique qu’il me paraissait devoir éviter au nom de l’intérêt général ».

Modifier le séquençage de votre communication et en déplacer le curseur vous paraît-il absolument normal ? Est-il naturel de mettre en premier lieu « l’intérêt général » dans la manière dont le procureur de la République que vous étiez exprime les choses, ou vous semble-t-il a posteriori que c’était une erreur en termes d’indépendance et que vous auriez dû en rester à l’appréciation de la réalité des faits ? On comprend que la première vidéo donne une vision partielle des événements et que, l’enquête avançant, votre vision des événements est plus complète, mais nous sommes là au cœur du débat sur l’indépendance de la justice ; quelle en est votre perception personnelle ?

M. Jean-Michel Prêtre. L’indépendance n’est ni l’aveuglement ni la surdité. Cette affaire a eu un retentissement médiatique considérable. J’avais envisagé une communication après un certain nombre de jours d’enquête, peut-être à son issue – elle n’a finalement duré que six jours – mais le battage médiatique, qui s’est fortement amplifié le dimanche, m’a conduit à penser qu’il était nécessaire de remettre les choses d’aplomb. C’est donc bien en relation avec ce qui se disait et ce qui était publié, dit et retransmis, que j’ai fait ma communication, dans l’esprit et dans la lettre des dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale, qui enjoint le procureur d’éviter la propagation d’informations parcellaires ou inexactes relatives à des enquêtes en cours, quand bien même elles sont couvertes par le secret de l’enquête et de l’instruction. Il m’importait de dire formellement, ce que j’ai fait lundi 25 mars par un communiqué de presse écrit, préalablement validé par le procureur général, qu’une enquête était en cours ; que Mme Legay, en l’état des investigations, n’avait pas été directement touchée par les forces de sécurité ; que l’enquête continuait pour déterminer les causes de ses blessures. Il ne me paraît ni illogique ni incohérent, et même plutôt raisonnable et nécessaire, qu’un procureur prenne en compte les fausses rumeurs colportées pour dire où en est l’enquête à un moment donné.

M. le président Ugo Bernalicis. L’article 11 du code de procédure pénale vous demande certes de rapporter les faits, mais ce qui se disait à l’époque, c’est précisément que Mme Legay avait été bousculée par les policiers. La polémique ne vous visait pas, elle visait le chef de l’État qui le niait. L’emplacement de votre curseur, dites-vous, a été choisi pour clore la polémique. Cela aurait dû vous conduire à dire qu’en l’état de l’enquête, vous ne saviez pas ; il était impossible d’affirmer alors que Mme Legay n’avait pas été poussée par un policier. C’est une situation assez étrange que celle dans laquelle vous parlez pour faire cesser les rumeurs alors que la nouvelle qui se propageait était vraie, comme vous l’avez indiqué dans votre deuxième communiqué.

M. Jean-Michel Prêtre. La rumeur colportée par la presse était que Mme Legay avait été bousculée par un policier porteur d’un bouclier ; c’était faux, comme l’enquête l’a démontré. La vérité judiciaire n’est pas une approximation. Il me paraissait indispensable de dire où l’on en était alors que, pendant tout le week-end, la presse rebattait une information fausse. L’enquête n’avait rien établi ; ne sachant donc rien lundi 25 mars après-midi, j’ai simplement indiqué ce jour-là qu’aucun élément ne prouvait que Mme Legay avait été bousculée par des forces de sécurité ; ce n’était plus le cas le jeudi soir.

M. Didier Paris, rapporteur. L’audition est assez difficile, car la commission d’enquête n’est pas une commission de discipline : nous ne sommes pas réunis pour enquêter sur les faits et en tirer des conséquences comme vient de le faire le président. Je voudrais revenir au contexte de l’époque, en essayant d’extrapoler pour que nous puissions en tirer des conséquences sur l’indépendance de la justice. Les éléments dont vous nous avez fait part montrent que la situation du procureur de la République est généralement délicate à plusieurs égards. En l’espèce, il y a eu, semble-t-il, une rupture de confiance entre vous et le procureur général ; comment trouver un juste équilibre entre la nécessaire remontée de l’information et la nécessaire liberté d’action dont doit disposer le procureur de la République ? Vous semblez aussi avoir souffert de ne pas être protégé par votre hiérarchie. L’indépendance judiciaire passe par l’indépendance de chacun des magistrats, qui doit être protégée ; comment le faire ? Vous vous êtes offusqué que ni la ministre ni le directeur des services judiciaires n’aient pris clairement position en votre faveur, et ce reproche est fortement relayé par la Conférence nationale des procureurs de la République ; comment procéder, alors qu’il est particulièrement difficile de prendre des positions claires en faveur d’un magistrat à chaud ? Comment, enfin faire évoluer l’article 11 du code de procédure pénale, au risque sinon, dit la Conférence nationale des procureurs de la République, que les procureurs ne s’expriment plus, compte tenu des risques qu’ils encourent ? Faut-il leur donner plus de garanties procédurales, statutaires et formelles ?

M. Jean-Michel Prêtre. L’indépendance et la confiance n’excluent pas le contrôle, et c’est bien la tâche du procureur général d’effectuer un « contrôle qualité ». La remontée des informations sur des affaires au procureur général est nécessaire. Les procureurs ont besoin de communiquer avec des collègues expérimentés et avec les parquets généraux, en dehors de leur propre parquet, de leur propre ressort, de leur propre ville. J’en ai fait l’expérience et je me suis trouvé très bien de ce regard extérieur. Le partage de l’information sur une affaire judiciaire est prévu par les textes, et c’est en général une garantie extraordinairement importante de la qualité et de la raison des décisions prises par les procureurs de la République dans les affaires judiciaires. L’information du procureur général ne va pas contre la liberté d’action du procureur, elle en conditionne la qualité et l’effectivité.

S’agissant du soutien de la hiérarchie, je pense que l’institution judiciaire n’a pas pris la mesure des agressions que les magistrats subissent dans l’exercice de leurs fonctions. J’ai moi-même été mis en cause judiciairement plusieurs fois, et encore aujourd’hui, pour des actes effectués dans le cadre de mes missions.

D’autre part, la presse est prise dans un maelström qu’elle ne parvient plus à maîtriser ; les journalistes et les organes de presse, courant désespérément après l’information, se laissent entraîner dans des procédés qui ne sont tout simplement pas acceptables. La communication des magistrats doit donc être professionnalisée mais le ministère de la Justice n’a pas pris conscience du problème, singulièrement lors d’une crise. Il faut, sans retard, assurer au procureur le recours à une personne ou même à une plateforme lui permettant de maîtriser sa communication avec compétence et immédiatement.

Je suis convaincu de l’utilité du travail en équipe. Toutes mes décisions sont issues d’un échange, au minimum avec le magistrat chargé du dossier et souvent, pour les dossiers les plus importants, avec bien d’autres collègues et aussi, je vous l’ai dit, avec le parquet général. Il me paraît nécessaire de systématiser cette pratique professionnelle ; cela ne relève pas de la loi.

Il faut évidemment apporter plus de garanties aux procureurs quand ils s’expriment sur les affaires en cours dans le cadre de l’article 11 du code de procédure pénale. À l’heure où tout est communication, la justice doit être transparente et montrer de quelle manière elle parvient le mieux possible à permettre la manifestation de la vérité. Mais il faudrait ne pas limiter la communication du procureur sur les affaires en cours à la rectification de fausses rumeurs ou d’erreurs déjà colportées par la presse, car quand on en est là, c’est déjà trop tard. Cela suppose qu’une équipe spécialisée lui permette de travailler de manière sûre.

Mme Cécile Untermaier. Vous établissez une corrélation entre le manque de moyens de la justice et son indépendance : le manque de moyens affaiblit, et quand on en faille, on peut manquer de courage et on cherche des alliés. Considérez-vous qu’un procureur, à Nice et ailleurs, est dans l’obligation de bien s’entendre avec les élus locaux et le préfet, sans parler du procureur général ? Des garanties seraient-elles nécessaires pour prévenir toute atteinte à l’indépendance de la justice par ces relations locales ? Le reproche est fait au CSM, instance disciplinaire, de rechigner à exercer sa prérogative de sanction, pourtant indispensable. Que devrions-nous modifier pour que le CSM statue sur des dossiers tels que le vôtre plutôt que de les voir traiter comme celui-ci l’a été ?

M. Jean-Michel Prêtre. Au sujet de « l’entente » avec les élus locaux et le préfet, les textes prévoient certes que c’est le procureur de la République qui décide et met en œuvre la politique pénale sur le ressort de sa juridiction, mais c’est une coproduction. À Nice, les magistrats du parquet reçoivent environ 50 000 procédures par an. Pour certaines, aux forts enjeux, il n’est pas très difficile pour le procureur de discuter avec les forces de police pour savoir dans quelles conditions faire l’enquête et avec quel type d’enquêteurs. Pour la masse des autres procédures, il y a une coproduction : les élus locaux définissent des priorités, notamment de prévention de la délinquance ; le préfet doit mettre en œuvre des politiques publiques qui résultent de sa propre analyse ; le procureur dit, par exemple qu’il lui faut le temps et les moyens de traiter correctement les affaires économiques et financières. Cet échange nécessaire est la matrice de la construction de la justice. Cela peut être interprété comme une atteinte à l’indépendance, ou, au contraire, comme l’exercice de l’indépendance dans le monde tel qu’il est. Le parquet, c’est Thémis sans son bandeau, observant ce qui se passe et donnant à la justice le moyen de se saisir elle-même. Quelle serait l’indépendance d’une institution si elle n’avait aucune capacité d’initiative ? Or, la capacité d’initiative de la justice, c’est le parquet.

J’ignore si le CSM rechigne à exercer sa mission d’instance disciplinaire. Je sais que la procédure de la mutation d’office qui m’a été appliquée est une procédure quasi disciplinaire qui n’aurait pas dû s’accomplir dans les conditions que j’ai décrites : sans contradictoire, sans débat, sans défense. Je sais aussi que l’avis du CSM aurait dû être motivé pour me mettre en mesure d’en apprécier la pertinence et, le cas échéant, de former recours contre elle devant le Conseil d’État.

Mme Cécile Untermaier. Je pensais obligatoire la consultation de la personne qui va faire l’objet d’une décision défavorable.

M. Jean-Michel Prêtre. Je n’ai pas eu accès au dossier que le CSM avait entre les mains.

Mme Cécile Untermaier. Il y a donc un déséquilibre, au détriment des droits de la défense.

M. Jean-Michel Prêtre. Cela tient à ce je ne suis accusé de rien : quand on est accusé de rien, on n’a pas à se défendre. Cette situation est particulièrement hypocrite.

M. le président Ugo Bernalicis. Je partage ce point de vue. Les organisations syndicales que nous avons entendues se sont fait l’écho du manque de contradictoire dans le fonctionnement interne de l’institution judiciaire quand des magistrats sont concernés. Peut-être y a-t-il là une marge de progression, notamment dans le fonctionnement du CSM.

M. Jean-Michel Prêtre. Il y a toujours une marge de progression.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous dites avoir fait valider votre communiqué de presse du 23 mars par le procureur général, comme le second, je suppose. A-t-il demandé ou suggéré des modifications ? S’il a été associé de bout en bout à la rédaction et à la publication de ce document, pourquoi vous a-t-il ensuite lâché en rase campagne ?

M. Jean-Michel Prêtre. Les instructions nationales sur les communiqués de presse des procureurs prévoient qu’ils sont transmis aux procureurs généraux pour validation préalablement à leur publication. C’est ce que j’ai fait. Le texte, rédigé le lundi matin, a été transmis au procureur général qui m’a fait un retour par mail, par l’intermédiaire d’un membre de son cabinet, avec quelques remarques de forme qui ne portaient en aucune manière sur le contenu, notamment sur les points qui ont fait polémique par la suite. Je tiens à votre disposition ces projets de communiqués écrits ainsi que les réponses du procureur général. C’est ainsi que les choses se font : il est bon de travailler ensemble pour élaborer le meilleur texte possible. C’est bien ce qui s’est passé, et c’est un texte validé qui a été remis le lundi après-midi à la presse puis, dans les mêmes conditions, le vendredi suivant, après l’ouverture de l’information judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Pourquoi n’avez-vous pas attaqué la décision prise de vous muter d’office ?

M. Jean-Michel Prêtre. Je n’ai aucun doute sur l’indépendance du Conseil d’État, mais il se serait agi de mettre en cause un décret présidentiel. Or, cette juridiction prend ses décisions au regard de l’application des textes et des grands principes, mais elle apprécie aussi les inconvénients comparés d’une décision pour l’organisation de l’État et pour la personne qui vient demander justice, et fait la part des choses. Je me trouvais devant une décision de mutation d’office qui, selon moi, n’était justifiée ni en droit ni en fait. J’en ai conclu que, dans cette affaire, des éléments m’échappaient – et m’échappent toujours –, qui ont emporté la décision du CSM, autorité constitutionnelle, au terme d’une délibération d’une vingtaine de jours. Cette situation m’a donné à penser que je ne sortirais pas forcément gagnant d’une contestation de la décision devant le Conseil d’État.

M. le président Ugo Bernalicis. J’ai toujours du mal à comprendre pourquoi le procureur général de l’époque ne vous a pas soutenu par la suite.

M. Jean-Michel Prêtre. C’est à lui qu’il faut poser la question ; je ne saurais y répondre.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez été aussi mis en cause, dans l’affaire concernant Mme Legay, dans le choix du service enquêteur qui a été saisi, l’enquêtrice étant la compagne du commandant des troupes sur place. Pourquoi ne pas avoir confié l’enquête à l’IGPN ou à la police judiciaire ? Pourquoi choisir ce service enquêteur plutôt qu’un autre ?

M. Jean-Michel Prêtre. Il me faut rectifier ce que vous présentez comme une évidence – mais je pense que c’est la lecture de la presse qui vous y conduit. À l’époque, les deux chefs de service de la direction départementale de la sécurité publique des Alpes-Maritimes – l’un chargé de la sécurité publique, l’autre des enquêtes judiciaires – formaient un couple à la ville. Ce samedi 23 mars, ils étaient tous deux affectés à des opérations de maintien de l’ordre ; aucun des deux n’a donc été saisi d’une enquête judiciaire ce jour-là. D’autre part, pour ce week-end très particulier, les dispositifs de saisine avaient été planifiés. C’est que dans les affaires relatives à des troubles à l’ordre public, les fonctionnaires de police et les militaires de gendarmerie engagés dans le rétablissement de l’ordre public ne peuvent en aucune manière, sauf à voir leurs actes annulés en droit, être saisis d’une enquête judiciaire. J’ai donc demandé au commandant du groupement de gendarmerie des Alpes-Maritimes et au directeur départemental de la sécurité publique une note, qui m’a été adressée quatre jours avant ce week-end, m’indiquant quels gendarmes et quels fonctionnaires de police seraient automatiquement saisis de toute enquête concernant les délits qui pourraient être commis à l’occasion des manifestations des Gilets jaunes du samedi 23 mars ; c’est cette équipe d’enquêteurs qui a été saisie, de manière automatique, selon le dispositif prévu. Il avait été convenu avec le directeur que la police judiciaire qu’elle ne serait pas mobilisée, sauf si les troubles prenaient une ampleur particulière. Enfin, peut-on imaginer saisir l’IGPN pour des blessures dont la cause n’est pas connue ?

M. le président Ugo Bernalicis. Cela a été le cas à Nantes.

M. Jean-Michel Prêtre. J’ai ouvert une enquête en recherche des causes des blessures. Aurions-nous disposé dès le départ des éléments démontrant que la chute de Mme Legay avait été provoquée par une bousculade causée par des policiers, la saisine de l’IGPN aurait bien sûr pu être envisagée.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie de nous avoir fait part de ces éléments, mais je pense que la préoccupation déontologique aurait pu inciter au dessaisissement de la commissaire de police.

M. Jean-Michel Prêtre. J’insiste : c’est un service dépendant de son autorité administrative qui a été saisi ; elle-même ne l’a été ni le samedi ni le dimanche.

M. le président Ugo Bernalicis. Ce n’est donc pas elle qui vous rendait compte ?

M. Jean-Michel Prêtre. Elle m’a fait remonter des éléments de l’enquête à partir du lundi et du mardi qui ont suivi, quand elle n’était plus en action d’ordre public sur le terrain.

M. le président Ugo Bernalicis. Le code de déontologie des magistrats aborde la question des conflits d’intérêts qui peuvent surgir dans le cadre d’un couple de magistrats ; la question devrait valoir aussi, me semble-t-il, pour les policiers, qui pourraient se déporter. Ce serait plus sain pour tout le groupe et éviterait des mises en cause inutiles.

M. Jean-Michel Prêtre. Absolument.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour les réponses que vous nous avez apportées ; nous vous demanderons éventuellement de nous communiquer les éléments complémentaires qui pourraient nous être utiles.

Audition du jeudi 28 mai 2020

À 10 heures : Me Christian Saint-Palais, président de l’Association des avocats pénalistes

M. le président Ugo Bernalicis. La commission d’enquête entend M. Christian Saint-Palais, président de l’Association des avocats pénalistes.

Maître, je vais vous donner la parole pour un exposé liminaire qui précédera notre échange sous forme de questions et de réponses.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite à lever la main droite et à dire « Je le jure ».

(M. Christian Saint-Palais prête serment.)

M. Christian Saint-Palais, président de l’Association des avocats pénalistes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de m’avoir invité à prendre la parole sur un sujet qui me préoccupe au même titre que tous les autres citoyens. Mon intervention risque cependant de vous décevoir, dans la mesure où il m’apparaît impossible de répondre à certaines des questions que vous m’avez adressées par écrit. Ainsi, vous m’invitez à rapporter des cas où l’indépendance d’un juge ou de la justice aurait été mise à mal, mais je n’en aurai pas à vous soumettre : s’il peut arriver que nous nous interrogions au sujet d’une décision rendue parce qu’elle nous semble difficilement explicable, en tant qu’avocat, je ne me permettrai jamais d’évoquer publiquement une suspicion qui n’est pas avérée – et j’espère toujours, d’ailleurs, que mes doutes ne sont pas fondés. Je n’ai jamais rencontré de cas avéré dans l’exercice de ma profession et, ayant interrogé à ce sujet les membres du comité directeur de l’association et certains de mes collègues pénalistes, je n’en ai aucun à vous rapporter.

Cela dit, force est de reconnaître que le lien de confiance entre nos concitoyens et la justice s’est à ce point effiloché qu’il est aujourd’hui presque rompu. L’une des critiques revenant le plus souvent à l’encontre des juges est celle d’un supposé manque d’indépendance. Dans le rôle d’observateur qui est le leur, les avocats sont pour leur part témoins de ce qu’ils perçoivent comme un manque d’impartialité, ce qui n’est pas tout à fait la même chose, bien que les deux notions puissent se rejoindre : je pense en effet que le manque d’impartialité comporte le risque d’un manque d’indépendance par rapport à soi-même.

On peut également s’interroger sur l’indépendance entre les juges et le pouvoir exécutif ; sur l’indépendance des juges par rapport au procureur ; sur l’indépendance entre juges du siège et juges du parquet, en raison du fait que ces magistrats appartiennent au même corps – le principe de l’indépendance publique entre les juges du siège et ceux du parquet étant cependant affirmé par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) sur son site – ; sur l’indépendance entre les juges et la police judiciaire ; enfin, sur l’indépendance des juges par rapport aux médias.

Pour ce qui est des rapports entre la justice et l’exécutif, les critiques à l’égard de la justice sont assez naturelles. Dans un procès, il y a toujours un perdant, et celui-ci met parfois un certain temps à admettre que son dossier était peut-être mauvais – l’idée que son avocat l’était faisant, elle, son chemin assez rapidement. Vous connaissez sans doute l’adage selon lequel « on n’a que vingt-quatre heures au Palais pour maudire ses juges » : je peux vous dire que nos concitoyens ne s’en privent pas lorsqu’ils perdent une affaire ! Quand l’un d’eux se trouve dans cette situation, il ne va généralement pas mettre en doute l’indépendance du juge, mais critiquer son incapacité à comprendre les choses, son incompétence, sa partialité.

En revanche, quand elles ont affaire à la justice, nos élites sont très enclines à véhiculer l’idée d’un manque d’indépendance de sa part, se plaignant de ce que le traitement de leur affaire ait été altéré par la volonté du procureur de faire plaisir à son supérieur, à savoir l’exécutif. Certaines des formules utilisées en de telles occasions ont été très médiatisées. La phrase : « Je suis ici par la volonté d’un homme » a été prononcée devant une juridiction par un ancien Premier ministre, qui comparaissait devant elle à la suite d’une ordonnance rendue par un juge d’instruction, donc un juge du siège, et l’homme visé par cette formule n’était autre que le Président de la République…

De même, quand un chef de parti découvre la violence d’une perquisition – une violence légitime, parce qu’elle est prévue par la loi et que des centaines de nos concitoyens y sont soumis chaque jour –, sa première réaction – que je peux comprendre, car il est normal de chercher à se défendre en employant tous les arguments possibles – est d’invoquer l’instrumentalisation de la justice à ses dépens, et ses amis ne se privent pas de répandre dans l’opinion publique l’hypothèse selon laquelle cet épisode aurait été motivé par des raisons exclusivement politiques.

Enfin, le fait qu’un ancien Président de la République accuse « deux dames » d’acharnement, en soulignant l’appartenance des magistrates à un syndicat, ne peut que discréditer la qualité de juge d’instruction en incitant au doute quant à son indépendance : de tels mots marquent les esprits de nos concitoyens, qu’ils incitent à croire que les juges sont à la solde de l’exécutif. Évidemment, il peut arriver que des expressions de ce genre soient reprises par nous, les avocats, qui avons pour mission de porter la parole de ceux que nous défendons. Dès lors, il se peut que nous participions à cette atteinte à l’autorité de la justice.

Vous avez largement abordé, au cours des auditions précédentes, la question des nominations. Pour ma part, à l’instar de l’ensemble des avocats pénalistes, je ne suis pas opposé à ce qu’il existe un lien hiérarchique au sein du parquet, et je ne crois pas à l’idée d’un corps qui serait tout à fait autonome, voire « hors sol ». Cependant, les atermoiements auxquels on a pu assister lors de la nomination de certains procureurs, notamment du procureur de Paris, alors que les personnalités pressenties étaient incontestables et ne pouvaient en aucun cas être soupçonnées de manquer de la force nécessaire pour faire preuve d’une parfaite indépendance, ont pu être source de confusion. Puisqu’il semble qu’on ne pourra jamais se passer de l’avis conforme du CSM, décidons une bonne fois pour toutes que tous les magistrats, y compris ceux du parquet, seront désignés par le CSM à l’issue d’une instruction intégralement menée par celui-ci.

Par ailleurs, il me semble que l’on pourrait tout à fait aligner le régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des juges du siège. Comme pratiquement tous les pénalistes, je suis convaincu de la nécessité de séparer les magistrats du siège et ceux du parquet en deux corps distincts – les magistrats étant, eux, quasi unanimes à penser le contraire. Je ne suis pas opposé à l’existence d’un lien hiérarchique au sein du parquet, qui ne me fait pas peur, ni même à la remontée d’informations : j’ai toujours pensé que le garde des Sceaux devait être informé de ce qui se passe dans le pays. Par le passé, une garde des Sceaux a été informée de ce qu’un ancien Président de la République – un opposant politique au pouvoir en place au moment des faits – était placé sur écoute, et que des conversations avec son avocat avaient été entendues. Ce qui a posé problème dans cette affaire, c’est que l’information remonte sans qu’on en connaisse l’étendue et sans que l’on sache quelle utilisation en avait été faite. Pour éviter cela, pourquoi ne pas envisager que, lorsque de telles remontées se produisent, il y ait une trace écrite des informations remontées, afin que par la suite, un juge indépendant, ayant toute latitude pour examiner les choses, puisse porter une appréciation sur l’intégralité de l’enquête au regard de ce que l’on sait des contacts ayant existé entre les uns et les autres ? Il me paraît important que la défense puisse savoir, ne serait-ce qu’a posteriori, ce qui a pu se passer.

Il est essentiel d’assurer l’indépendance des juges par rapport au procureur. Pendant très longtemps, on a critiqué la façon dont se déroulaient les audiences, reprochant aux magistrats de ne pas mesurer comment les justiciables pouvaient analyser leur comportement en audience – je pense notamment à des choses aussi simples que le fait d’arriver ensemble et de repartir ensemble. Heureusement, les pratiques ont beaucoup évolué et chacun a fini par comprendre que, publiquement, il faut afficher une distance.

Pour moi, la justice est une institution, une entité, et je m’étonne toujours de voir que les justiciables cherchent constamment à connaître le nom de ceux qui vont les juger. Ce qui était difficile dans les années 1990 est devenu un jeu d’enfant depuis que tout le monde a accès à internet, et les gens savent maintenant qui sont leurs juges, ils connaissent leur parcours et leurs prises de position publiques. Dès lors, quand ils ne sont pas satisfaits d’une décision, ils vont pouvoir imputer la motivation de celle-ci à des pratiques du parquet marquées par un manque d’indépendance.

Lors de précédentes auditions, vous avez évoqué la question des allers-retours des magistrats entre le siège et le parquet, qui est loin d’être anodine : selon moi, aucun procureur ne peut avoir la force de s’abstraire totalement des pratiques du parquet pour devenir juge. Ceux qui prétendent le contraire portent atteinte à ce qu’il faudrait valoriser, à savoir la grandeur de la mission de juger. Car juger, c’est bien plus difficile que requérir : pardon pour ce manque d’humilité, mais un avocat peut tout à fait requérir, quasiment du jour au lendemain, sans avoir de techniques particulières à apprendre. Accepter qu’un procureur puisse instantanément devenir juge contribue à donner le sentiment que juger n’est pas si difficile que cela. Par ailleurs, tout le monde n’est pas capable de s’abstraire de certaines pratiques telles que la remontée des données ou du lien hiérarchique qu’il a eu durant des années avec son supérieur.

Bien sûr, on peut changer de carrière, et nous sommes très favorables à la diversité au sein du corps des juges, qui nous paraît nécessaire pour comprendre nos concitoyens et bien les juger. Avec les solides bases juridiques qu’ils possèdent, complétées par une formation, certains avocats peuvent devenir juges. Qu’au bout de dix ans d’exercice, et après une formation, des procureurs deviennent juges, c’est très bien aussi. Cependant, tout cela ne doit se faire qu’une fois et dans un seul sens, sans allers-retours.

En revanche, qu’un juge devienne procureur, je n’y suis pas du tout favorable, car cela altère même ses décisions passées. Il arrive en effet que, voyant un président de tribunal devenir avocat général par nécessité de carrière, on dise de lui qu’il a trouvé sa place, tant il était répressif quand il était juge... Cela dévalorise ce qu’il faisait précédemment, c’est pourquoi j’estime qu’il faudrait mettre fin à cette pratique. Je crois à l’aptitude et à la volonté de chacun de redevenir juge : ce n’est pas parce qu’on a été directeur de cabinet que l’on n’est plus capable de juger, mais il faut tout de même savoir faire preuve d’une certaine humilité et reconnaître qu’il est bien compliqué de se défaire de ses anciennes amitiés – en d’autres termes, de se méfier de soi-même, comme je le disais tout à l’heure.

Personnellement, je ne suis pas favorable à l’idée d’une école qui réunirait tous les professionnels du droit – procureurs, juges et avocats –, car j’estime qu’on ne peut bien juger qu’avec une certaine distance, nécessaire pour laisser de la liberté à celui qui va juger. Quand des liens d’amitié sont nés dans une école, cela ne permet pas de garantir que les esprits les plus faibles – oui, on trouve des médiocres partout, y compris au sein de la magistrature ! – vont pouvoir s’élever, plutôt que glisser sur la mauvaise pente. Abolir les distances est une mauvaise chose à tout point de vue, notamment en termes d’image. Certes, les décorations ne doivent pas avoir été sollicitées mais, quand un magistrat en reçoit une, croyez-vous que les justiciables ne s’interrogent pas sur les raisons qui ont présidé à son octroi ? Je ne suis pas en train de dire que l’indépendance de tel ou tel magistrat est compromise – je ne l’ai jamais fait –, mais d’insister sur les dommages que cela produit sur l’image – car chacun sait que, pour obtenir une décoration, il faut avoir pris garde à ne froisser personne. Si l’on tient en grande estime l’ordre de la Légion d’honneur, on peut penser qu’elle n’a pas à être décernée à ceux qui font simplement leur devoir, et il est donc légitime de s’interroger sur les raisons présidant à ce qu’elle soit accordée à des personnes n’ayant pas accompli les actes de bravoure qui devraient être les seuls à la justifier.

Enfin, quand je parle de se méfier de soi-même, je pense aussi à la parole publique. Il ne s’agit évidemment pas de remettre en cause la faculté pour le juge de se syndiquer ou de prendre part à la vie sociale, mais une certaine modération est nécessaire, afin de ne pas donner trop de prise aux tentatives des justiciables d’en savoir toujours plus sur ceux qui les jugent. Il arrive que des juges en fonction expriment leurs humeurs sur les réseaux sociaux. Or, j’estime qu’un juge du siège n’a justement pas à manifester d’humeurs : il doit avoir une telle maîtrise de lui-même que, lors de l’audience, il doit même être en mesure de renoncer à la conviction qu’il s’était forgée en lisant le dossier, afin d’être parfaitement réceptif à tous les arguments qui vont être échangés au cours du procès. Quand un juge exprime publiquement des opinions très tranchées sur telle ou telle personnalité publique et sur les décisions qu’elle prend, et qu’il est ensuite chargé de l’instruction d’un dossier, il est normal que les justiciables mettent en cause, si ce n’est l’indépendance, du moins l’impartialité de ce juge.

Je suis convaincu que, de par les fonctions que nous exerçons – y compris au barreau –, nous avons tous une responsabilité individuelle à assumer en termes de prises de position publiques : en d’autres termes, nous devons faire en sorte de ne pas mettre en cause l’autorité de la justice, qui n’a pas besoin d’être fragilisée. Après un débat qui doit être vif, car tous les arguments doivent pouvoir être exposés, il est très important pour la cohésion du corps social qu’une fois les décisions devenues définitives, c’est-à-dire quand elles ne sont plus susceptibles de recours, on puisse parvenir à un apaisement. Récemment, il a été rendu une décision de justice relative à une agression sexuelle, qui était susceptible de heurter l’opinion, mais que les magistrats avaient prise sur le fondement exclusif de considérations de droit. Or, cette décision a été critiquée publiquement par des députés, ce qui, à mon sens, porte atteinte à l’autorité de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous dites ne pas avoir eu connaissance de cas avérés de manquement à l’indépendance ou à l’impartialité, même s’il est parfois permis de s’interroger. Il n’y aura, de toute façon, jamais moyen de vérifier ce qui s’est vraiment passé, à moins, peut-être, de construire et de mettre en place un contre-pouvoir chargé de le faire.

Vous avez également dit que les justiciables cherchaient souvent à se renseigner sur ceux qui vont les juger. N’est-ce pas un secret de Polichinelle que tel ou tel magistrat est plus ou moins sévère, et rend tel ou tel type de décision ? Que tel ou tel magistrat du parquet est enclin à prendre telle ou telle réquisition ? Le cas échéant, comment vivez-vous cela ?

M. Christian Saint-Palais. Il existe une voie de recours quand nous avons un soupçon de manquement à l’impartialité, à savoir la requête en suspicion légitime. Il est déjà arrivé que notre cabinet aille trouver le chef de juridiction afin de l’interroger sur l’opportunité de la désignation d’un juge qui, pour nous, n’était pas en mesure d’être impartiale – ou du moins de renvoyer cette image –, car il avait déjà jugé et condamné notre client précédemment pour des faits similaires : il y avait tout lieu de penser que ce magistrat pourrait être enclin à rejuger la même personne de la même façon. Le juge en question a lui-même admis que, pour ne pas altérer l’image de la décision qui serait rendue, il était préférable qu’il se déporte.

Certains juges ont effectivement une réputation, d’où les interrogations que peut susciter le choix de confier l’instruction d’un dossier à tel ou tel juge. Personnellement, je repousse systématiquement les demandes de mes clients tendant à éviter un juge en raison de sa réputation, car je veux croire qu’un juge rend toujours sa décision en conscience et de bonne foi. L’essentiel est qu’il y ait un débat public, que chacun ait pu présenter ses arguments et que nous ayons des voies de recours. Je refuse de dire, par exemple, que tel ou tel juge d’instruction est un opposant politique – ce qui ne m’empêche pas de déplorer que certains véhiculent cette image, prêtant ainsi le flanc à la critique et à la suspicion.

M. le président Ugo Bernalicis. Pour vous, qu’est-ce qui est préférable ? Est-ce avoir affaire à un juge qui a des convictions mais les cache, ce qui fait que le justiciable ne trouve rien à redire, ou avoir affaire à un juge qui assume ses convictions, ce qui est plus transparent et ne l’empêche pas de faire preuve d’indépendance dans son comportement individuel et personnel ?

Par ailleurs, pensez-vous que l’évolution du code pénal et du code de procédure pénale a aidé les juges à être de plus en en plus indépendants, ou au contraire qu’elle a contribué à porter atteinte à leur indépendance ?

M. Christian Saint-Palais. Pour ce qui est de votre dernière question, j’ai relu récemment le livre Justice et politique, le couple infernal, de l’avocat pénaliste Patrick Maisonneuve. Il y rapporte qu’au début des années 1980, un juge d’instruction qui venait de lui dire qu’il n’allait pas libérer son client avait reçu un appel téléphonique alors qu’il se trouvait dans son bureau. Le juge répond : « Oui, monsieur le directeur de cabinet », il raccroche et annonce à mon confrère que la liberté est finalement possible… Aujourd’hui, de telles pratiques ont disparu. Si certains politiques ont cherché à engager des réformes pour supprimer les juges d’instruction, c’est parce que ceux-ci disposaient d’une liberté leur permettant de convoquer un Président de la République. Le droit qui s’est construit au cours des dernières décennies est allé dans le sens d’un renforcement de cette indépendance.

Avons-nous besoin de connaître nos juges pour mieux anticiper leurs critiques ? Les juges peuvent avoir eu une autre vie professionnelle et s’être exprimés par le passé en tant qu’avocats ou procureurs, cela ne me dérange pas. Cependant, dans la manifestation de son regard sur la société, le juge doit s’astreindre à une certaine mesure, à ne pas montrer qu’il peut être dominé par l’humeur. Si le justiciable voit le juge se laisser aller à la colère au cours des débats, cela va évidemment l’inquiéter. Il ne s’agit pas d’exiger que le juge soit inaccessible aux passions, mais seulement qu’il maîtrise son image publique. Il en est ainsi des magistrats les plus respectés, qu’ils soient procureurs ou juges du siège : on sait qu’ils sont habités par certaines idées – une vision humaniste, ou au contraire une grande sévérité dans la répression – mais cela n’empêche pas qu’on les respecte, du moment qu’ils s’expriment avec la mesure qui sied à un magistrat. Un procureur peut s’agiter comme un avocat, cela importe peu, mais il en est autrement d’un juge du siège : si celui-ci peut dire le fond de sa pensée et exposer les grands principes qui l’animent, il doit le faire avec retenue.

M. le président Ugo Bernalicis. Je comprends votre analyse sur le procureur, mais il me semble que, pour le public, celui-ci représente tout de même le ministère public, et non simplement lui-même – à la différence de l’avocat qui, lui, représente son client.

Lors du mouvement des gilets jaunes, le pouvoir politique a clairement exprimé son intention de réprimer cette mobilisation sociale : des circulaires de politique pénale ont demandé au ministère public de requérir avec une certaine sévérité, et on a même vu la garde des Sceaux se déplacer au tribunal de Paris pour s’assurer de cette orientation. On peut comprendre que cette pratique fonctionne pour le parquet, mais comment s’expliquer que son effet se soit étendu au siège, et que les jugements rendus aient correspondu à cette volonté de sévérité ?

M. Christian Saint-Palais. Il peut être difficile pour un juge de s’abstraire d’un climat, c’est pourquoi nous exhortons les politiques à ne pas intervenir dans des affaires en cours. Cependant, je me refuse à penser que l’exécutif dicte au siège le comportement qu’il doit avoir. Premièrement, quand il y a une circulaire, je compte sur les magistrats du parquet pour résister à l’expression d’une volonté publique : ils peuvent être loyaux vis-à-vis de la Chancellerie, mais ils doivent en tout état de cause faire preuve de discernement et ne pas perdre de vue leur obligation en tant que magistrats de rester dans le cadre de la loi. Lors de la grève des avocats de début 2020, je me félicite que les procureurs aient appliqué avec loyauté, mais aussi avec discernement, les instructions qu’ils avaient reçues sur le renvoi des affaires.

Je refuse également le postulat selon lequel les juges du siège auraient cédé à des injonctions. Bien sûr, ils ne peuvent être insensibles au tapage, mais il ne faut pas oublier que les avocats sont présents lors des audiences. Si nous ne pouvons pas convaincre systématiquement les juges, nous les exhortons à s’abstraire du tapage. Je suis peut-être un peu naïf, mais je tiens aux principes, et j’en demande le respect : je vais reprocher publiquement au procureur d’appliquer une circulaire sans discernement et, pour ce qui est des juges, je vais les exhorter à prendre du recul. Ce qui me gêne le plus, c’est l’idée que ces magistrats puissent montrer de la faiblesse. Certains d’entre eux – d’anciens directeurs de cabinet, par exemple – ont pu conserver des accointances avec des politiques ; celui qui a été décoré à plusieurs reprises va-t-il être assez fort pour résister aux attentes du pouvoir ? De même, il peut être difficile pour un ancien procureur, qui requérait naguère avec fermeté, d’envisager les choses du point de vue opposé. Si un justiciable est jugé sévèrement, comme le permet la loi, il doit avoir l’assurance qu’il l’a été en toute impartialité et en toute indépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. Il ne peut y avoir de procès équitable que si l’avocat lui-même respecte la déontologie et fait preuve d’une totale indépendance. Or, il arrive que des sanctions soient prises à l’encontre de certains de vos consœurs et confrères en raison de manquements à l’indépendance. Le fait de passer d’un dossier à l’autre peut être à l’origine d’un conflit d’intérêts – on a pu reprocher à certains avocats d’avoir mal défendu des étrangers, par exemple. On compte 70 000 avocats en France : comment faire en sorte que chacun d’eux agisse constamment dans le souci de préserver son indépendance ?

M. Christian Saint-Palais. Tout d’abord, nous prêtons le serment d’exercer nos fonctions non seulement avec probité et humanité, mais aussi avec indépendance. Bien entendu, nous avons l’ambition d’être à la hauteur de cette exigence ; mais c’est parfois difficile, surtout en période de crise économique. Ne l’oublions pas, nous avons des rapports d’argent avec ceux que nous défendons. Pardon pour cette trivialité, mais nous faisons tourner une boutique. Or, vous le savez, beaucoup de membres du barreau sont dans une situation précaire. C’est pourquoi nous réclamons des dotations substantielles en faveur de l’aide juridictionnelle, de façon à ce que les avocats soient indemnisés de manière décente. Du reste, des magistrats ont rappelé devant votre commission la dimension budgétaire de l’indépendance.

Si l’avocat est vulnérable, il peut être accessible à certaines séductions. C’est un danger que nous connaissons et auquel nous nous efforçons de résister, individuellement et collectivement, par la formation et, le cas échéant, par la mise en œuvre de procédures disciplinaires. Notre bâtonnier, qui est notre autorité disciplinaire, engage ainsi les procédures qu’il y a lieu d’engager. Ceux de nos confrères qui ont fauté doivent évidemment être défendus, mais nulle complaisance ne saurait être admise, car l’indépendance dépend de l’ensemble des acteurs de la chaîne pénale. Il s’agit donc d’une véritable préoccupation.

Sous cet aspect, la question de l’avocat en entreprise soulève de sacrées questions, dont nous débattons souvent. Autant on est intransigeant, et il le faut, avec des confrères qui se battent sur des terrains compliqués, comme celui du droit des étrangers, que vous avez évoqué, autant on serait prêt à accepter l’atteinte à l’indépendance que représente l’avocat en entreprise. Ce n’est pas fait : la profession a résisté, surtout en province. La déontologie est une véritable préoccupation, et les procédures disciplinaires sont efficaces.

M. Didier Paris, rapporteur. J’apprécie le regard critique que vous portez sur votre profession et, je dois le dire, je suis agréablement surpris par vos propos empreints de tempérance et de pondération, qui se distinguent sensiblement de certains comportements de vos confrères. Mais c’est ainsi : la justice est faite par des hommes, pour des hommes.

Vous avez commencé votre intervention par un propos qui aurait pu paraître choquant si vous ne l’aviez développé par la suite. Vous avez affirmé, en effet, que vous étiez un observateur. Or, les avocats sont, me semble-t-il, des acteurs du processus judiciaire. Vous semble-t-il que les avocats respectent parfaitement les règles en matière d’indépendance de la justice ? On constate, par exemple, qu’ils critiquent volontiers les décisions de justice et passent parfois outre l’article 11 du code de procédure pénale.

M. Christian Saint-Palais. Mes propos, je l’espère, sont mesurés et conformes à ma conception de la justice – en tout cas, c’est ainsi, me semble-t-il, que me connaissent mes interlocuteurs magistrats. Mais j’admets que mes actes et les déclarations que je peux faire dans l’effervescence qui suit une audience, par exemple, ne sont pas toujours à la hauteur de mes ambitions en la matière. Je l’assume sans difficulté, car la passion de la défense peut conduire à certains excès. Et je préfère les avocats excessifs aux avocats trop timorés. Au reste, vous avez failli me reprocher de ne concevoir ma mission que comme celle d’un observateur. Mais, vous l’avez compris, je suis un observateur pour ce qui concerne l’indépendance de la justice : je suis une vigie en la matière, prêt à agir en cas de problème.

Notre mission, comme celle des magistrats, est très difficile. Les exigences auxquelles nous nous soumettons en prêtant serment nous imposent de réfléchir, d’être mesurés, de nous élever. Sommes-nous toujours à la hauteur des prescriptions de l’article 11, par exemple ? Oui, il m’arrive de critiquer des décisions de justice. Ma mission, au pénal, est d’ériger au rang de vérité judiciaire la vérité de celui que je défends. Or, je n’atteins pas toujours cet objectif, hélas, de sorte que je peux être parfois animé d’une colère ou d’une déception telle que j’ai du mal à reconnaître publiquement que j’ai échoué. Ainsi, peut-être m’avez-vous entendu critiquer un juge, incapable de comprendre... Mais il ne faut pas reprocher ce type de propos aux avocats ; ils n’ont pas la même fonction que les juges. À cet égard, le laisser-aller d’un avocat dans l’exécution de sa mission est, certes regrettable, mais beaucoup moins grave que celui d’un juge.

Nous pouvons communiquer sans préjudice des droits de la défense. Ainsi, lorsque je parle, je dois le faire, non pas en pensant à ma petite personne et à ma publicité, mais dans l’intérêt exclusif de celui qui m’a confié la défense de ses intérêts, voire son destin. Telle est ma seule préoccupation. Mais nous sommes des personnalités, nous avons une appétence pour l’exposition, si bien que nous ne parvenons peut-être pas toujours à contenir notre propos. En tout état de cause, si vous avez pu m’entendre critiquer une décision de justice – je suis dans mon rôle, lors que je le fais –, vous ne m’avez jamais entendu critiquer le juge lui-même. De même, dans mes plaidoiries, je ne nomme jamais le juge d’instruction ; c’est une fonction que je critique. Nous ne sommes peut-être pas toujours à la hauteur, mais notre préoccupation est de l’être.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez indiqué que les procureurs et les juges du siège pourraient relever de deux corps distincts. Pourriez-vous expliciter la manière dont cela pourrait être organisé ? Par ailleurs, faut-il conserver le modèle français, dans lequel il suffit pour être magistrat de réussir, souvent très jeune, un concours ou êtes-vous plutôt favorable au modèle anglo-saxon, dans lequel on ne devient juge du siège qu’après avoir exercé en tant que professionnel du droit ou de l’économie ?

M. Christian Saint-Palais. Les avocats pénalistes sont divisés sur ce point. Le discours qui devient peut-être dominant met l’accent sur l’aptitude à juger, laquelle serait conditionnée par l’expérience. De fait, comment ne pas s’interroger sur l’obligation à laquelle se soumet une personne jeune, souvent brillante – certains sont devenus avocats parce qu’ils n’étaient pas capables d’intégrer la magistrature –, de se contenir et de s’engager, pour ne pas s’exposer aux critiques, dans une vie presque monastique ? Je me refuse à dire qu’un jeune n’est pas apte à juger ; au contraire, j’apprécie que, dans le cadre de la collégialité, un magistrat d’expérience délibère avec un plus jeune, qui peut lui apporter un regard différent. Mais un jeune qui, souvent, a suivi un parcours sans faute peut-il être juge d’instruction et donner à ceux qui vont comparaître – des décideurs économiques, par exemple – le sentiment qu’ils seront bien jugés ? On peut s’interroger. Au demeurant, je crois que les promotions actuelles de magistrats comptent 52 % de personnes qui ont eu une autre expérience professionnelle. La critique selon laquelle les magistrats forment une caste et vivent entre eux n’est donc plus valable.

Je puis vous dire que, lorsque j’ai rejoint l’Association des avocats pénalistes, au début des années 1990, le seul sujet qui faisait l’unanimité en son sein était celui de la séparation des corps – et c’est encore le cas aujourd’hui. Mais la réflexion ne va guère au-delà ; ce sera à vous de travailler si vous explorez cette piste. Il importe, en tout cas, d’éviter les allers et retours entre les deux statuts et d’avoir conscience que ce sont des missions différentes. Si la magistrature était composée de deux corps distincts, les juges du siège auraient la possibilité de contrôler l’engagement des poursuites par les procureurs, lesquels appartiendraient, quant à eux, à un système hiérarchisé – ce qui ne me dérange pas.

M. Didier Paris, rapporteur. L’évolution de la procédure pénale vous paraît-elle favorable à l’indépendance ? Je pense, par exemple, au rôle des parquets, qui paraît sensiblement renforcé, notamment sous l’impulsion des directives européennes, de même que celui du juge des libertés et de la détention (JLD), auquel on fait de plus en plus appel. Est-ce un mouvement normal, qui correspond à l’évolution des mentalités ? Faut-il l’accompagner de réformes structurelles, telles que l’indépendance du parquet ?

M. Christian Saint-Palais. Je ne suis pas spontanément favorable à l’indépendance du parquet, mais je constate l’évolution de ses pouvoirs. Celle-ci me paraît possible mais, l’indépendance du parquet n’étant pas, selon la Cour européenne des droits de l’homme, suffisante pour qu’il mène ses investigations jusqu’à leur terme – ses membres ne peuvent pas remplir les fonctions de juge –, il faut nous assurer que ses initiatives peuvent être contrôlées à tous les stades par un juge du siège.

Vous avez évoqué le renforcement du rôle du JLD – c’est une possibilité. L’extension des pouvoirs du parquet ne peut être admise que si elle s’accompagne d’une extension des pouvoirs du JLD. Mais se pose alors, là encore, la question des moyens. Pour que la décision du juge du siège ait du poids, pour qu’on ait confiance dans cette décision, il faut qu’il ne soit pas submergé. Or, à chaque fois que l’on étend ses pouvoirs, on omet de prévoir une augmentation adaptée du nombre des postes.

En somme, il faut veiller à maintenir l’équilibre, ce qui suppose d’introduire le contradictoire : si la défense peut saisir le juge du siège pour qu’il contrôle les actes du parquet, alors cet équilibre peut être trouvé. Cependant, il ne suffit pas d’inscrire dans la loi que le JLD peut être saisi ; encore faut-il lui en donner les moyens. Force est de constater que, quels que soient leurs efforts, leur volonté, la connaissance que les JLD ont d’un dossier n’est pas à la hauteur de celle du parquet, et ils ne peuvent pas être instruits par la défense puisque celle-ci n’est pas encore dans le dossier.

Mme Cécile Untermaier. Comme Jean-Jacques Urvoas l’a déclaré lorsqu’il a été nommé garde des Sceaux, le budget la justice n’est pas à la hauteur – nous ne cessons de le constater, notamment dans le cadre de cette commission d’enquête.

L’indépendance de la justice se construit avec tous les acteurs, et pas uniquement les juges et les procureurs. À cet égard, l’avocat en entreprise est un ver dans le fruit de l’indépendance ; nous devrons donc être vigilants sur ce point.

On veut connaître son juge, avez-vous dit. Cette évolution vous paraît-elle irrépressible et, si tel est le cas, devons-nous renforcer les garanties d’indépendance et d’impartialité du juge ? Nous avons déjà agi en ce sens en imposant les déclarations d’intérêts, qui ont suscité un vif débat. Ces déclarations doivent-elles désormais être rendues publiques, au même titre que celles des élus ou des hauts fonctionnaires ? Une telle mesure me semble de nature à rassurer les justiciables et à couper court à d’éventuelles rumeurs.

Par ailleurs, un avocat peut faire un bon juge, et réciproquement. Or, il est actuellement très difficile pour un avocat de devenir juge. Ne devrions-nous pas simplifier le passage d’une profession à l’autre, afin de favoriser la diversité culturelle qui contribue à l’impartialité et l’indépendance ?

Enfin, la justice doit, en tant qu’institution rassemblée, prendre davantage en compte les difficultés et les contraintes des avocats. Pour ce qui est de la justice civile, par exemple, les délais d’attente sont souvent très longs, les audiences reportées…

J’ajoute que l’indépendance n’est pas le repli et l’isolement. Je ne me suis jamais permis de critiquer une décision de justice, mais il me semble que le juge du siège devrait, à l’instar du procureur, pouvoir s’exprimer afin d’expliquer ses décisions, car leur motivation n’est pas toujours suffisamment claire et précise. L’institution doit faire un effort d’ouverture sur la société.

M. Christian Saint-Palais. Spontanément, je suis opposé à l’exposition des juges, au pénal et peut-être également au civil. Je crois beaucoup à la pédagogie. Je suis très critique lorsque la pratique ou la décision d’un juge me paraît incompatible avec sa mission, mais nous côtoyons quotidiennement de très grands magistrats, qui expliquent leur décision à la personne à laquelle ils infligent une sanction. Cet effort pédagogique me paraît absolument indispensable, même s’il peut n’être pas suffisant.

Qu’un chef de juridiction publie un communiqué pour expliquer une décision et rappeler qu’elle a été précédée par un débat contradictoire, pourquoi pas ? Mais, au pénal, la question ne devrait pas se poser. Bien entendu, on ne peut pas empêcher les médias d’émettre des critiques. Mais lorsque j’entends des élus s’étonner du quantum de la peine prononcée… Chacun peut commettre des erreurs, mais cela, c’est impossible. J’ai été entendu, il y a quelque temps, par la commission des Lois dans le cadre de sa réflexion sur la législation applicable aux infractions sexuelles. Cette réflexion a été menée dans la précipitation, après une décision du tribunal de Pontoise dont nous ne savions rien, puisque l’audience s’était déroulée à huis clos. Les avocats de la défense estimaient que l’affaire avait été très bien jugée ; l’avocat de la partie civile prétendait le contraire. Mais c’est normal ! Un recours avait été formé, mais les critiques ont été telles que, dans les trois semaines suivantes, une nouvelle loi était élaborée…

Je ne suis pas favorable à une expression publique du juge. Je crois beaucoup à la force et à la sacralisation de l’audience publique : le juge statue en faisant abstraction du tumulte – peut-être est-ce une vision un peu idéalisée. Il peut être protégé si les uns et les autres assument leurs responsabilités personnelles : les avocats en maîtrisant leur communication, certes, le procureur en donnant des explications.

De même que je ne souhaite pas l’exposition des juges, je ne suis pas favorable a priori à la publicité de leurs déclarations d’intérêts. Que le chef de juridiction reçoive chacun des magistrats et qu’ils réfléchissent ensemble aux risques de conflits d’intérêts est un progrès formidable, car cela signifie que les magistrats ont pris conscience du regard que l’on porte sur eux. Je suis navré que l’on s’intéresse de plus en plus à la personnalité des uns et des autres. Pour ma part, je m’intéresse, car mon métier l’exige, à la jurisprudence d’une chambre, dont je dois avoir connaissance pour adapter ma défense, mais je ne veux rien savoir de la personne. En revanche, je suis heureux qu’un président puisse recevoir un juge et, le cas échéant, l’inviter à se déporter. Je peux moi-même prendre une initiative en la matière si j’ai connaissance de faits qui jetteraient la suspicion sur l’impartialité d’un juge.

Enfin, j’ai tellement de respect pour la justice et pour la fonction de magistrat que je ne voudrais pas qu’il soit trop facile de devenir juge. Il faut faire attention : on peut choisir véritablement de devenir juge, mais on peut aussi – car n’oublions pas que notre profession traverse une très grande crise économique – faire ce choix par dépit ou par incapacité à poursuivre son activité d’avocat. Il ne faut pas que cela devienne une voie de garage ! Certes, il faut favoriser la venue de personnes extérieures, mais – je suis désolé de cette trivialité – si nous voulons que les bons avocats, qui connaissent parfaitement la matière juridique, intègrent la magistrature, il faut que la carrière de juge soit financièrement attractive.

M. le président Ugo Bernalicis. Votre association a publié plusieurs communiqués sur des poursuites engagées contre certains avocats, notamment un de vos confrères marseillais ainsi qu’un avocat désigné par le bâtonnier pour assister aux perquisitions menées chez des avocats. L’autorité judiciaire peut être tentée de s’en prendre à un avocat qui la titillerait trop sur sa non-indépendance ou sa non-impartialité. Que pouvez-vous nous dire à ce sujet ?

M. Christian Saint-Palais. Nous avons en effet publié un communiqué après l’incarcération de l’un de nos confrères pour qui nous avons beaucoup d’estime. À aucun moment, nous ne mettons en cause la légitimité des poursuites ; je ne sais rien de ce dossier. Mais nous nous sommes interrogés publiquement sur le recours à la détention provisoire s’agissant d’un confrère âgé de 70 ans, ancien bâtonnier, qui bénéficie de toutes les garanties de représentation et qui est très respecté pour la qualité de son travail. Par ailleurs, nous nous sommes également interrogés sur la multiplication des perquisitions et la mise en cause d’un des délégués du bâtonnier qui y a assisté. Il faut accepter que l’avocat soit excessif, le cas échéant. Or, en l’espèce, le délégué du bâtonnier est poursuivi pour des propos qu’il a tenus durant une audience, alors qu’il défendait le secret.

À ce propos, monsieur le président, je vous ai entendu dire qu’il faudrait peut-être entourer la perquisition des locaux d’un député de garanties particulières analogues à celles dont bénéficient les avocats. Puis-je me permettre de vous dire que vous vous méprenez en établissant un tel parallèle ? Je souhaite que tous les citoyens bénéficient des meilleures garanties, mais si un délégué du bâtonnier assiste aux perquisitions, c’est pour protéger, non pas l’avocat, mais le secret dont il est le garant. Il doit s’assurer que le juge ne portera pas atteinte aux secrets qui nous ont été confiés. Lorsque nous vous exhortons à modifier la loi qui permet que l’on écoute les conversations, absolument secrètes, que nous avons avec ceux que nous défendons, nous nous plaçons sur le même terrain.

Il faut que nous rappelions aux magistrats, par nos actions collectives, les fonctions que nous assurons. Nous ne sommes pas exempts de reproches ; si les juges estiment qu’il existe, contre un avocat, des indices de participation à des faits répréhensibles, ils doivent le mettre en examen dans le respect des droits de la défense. Mais nous devons veiller à ce que l’on ne se trompe pas, car notre proximité avec ceux que nous défendons, qui est légitime et que nous entendons protéger, peut attiser des convoitises. Nous surveillons donc les perquisitions pour savoir quelle est leur motivation réelle. On peut en effet être tenté de déstabiliser une défense. Quoi qu’il en soit, dans nombre de cas, on se trompe en s’introduisant dans un lieu qui doit être sacralisé comme doivent l’être les conversations que nous avons avec nos clients. Il ne s’agit pas de nous protéger, il s’agit de protéger l’État de droit.

M. le président Ugo Bernalicis. Certes, les députés ne sont pas les gardiens de tels secrets, mais le bon déroulement du jeu démocratique entre majorité et opposition exige que les uns ne s’introduisent pas dans les petits papiers des autres. On pourrait imaginer que l’institution s’en porte garante, en la personne du président de l’Assemblée nationale, par exemple. Quant aux perquisitions, je suis favorable à ce que l’ensemble d’entre elles, et pas seulement celles de parlementaires, soient mieux encadrées. Cela dit, il me semble que nous devrions surtout imposer des conditions plus strictes pour l’ouverture d’une information judiciaire, non pas par défiance envers le parquet, mais en raison des garanties qu’offre le siège.

M. Christian Saint-Palais. Nous avons surtout besoin de contradictoire dans l’enquête menée par le procureur.

M. le président Ugo Bernalicis. Certes. Je vous remercie.

Audition du jeudi 28 mai 2020

À 11 heures : M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République, M. Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour, Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction, et M. Christian Pers, président de la commission des requêtes

M. le président Ugo Bernalicis. Nous auditionnons à présent M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République (CJR) depuis décembre 2019, M. Jean-Baptiste Parlos, son prédécesseur à cette fonction, M. Christian Pers, président de la commission des requêtes et Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction.

Cette audition est diffusée en direct sur le site de l’Assemblée nationale, puis sera consultable en vidéo ; elle fera également l’objet d’un compte rendu écrit.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(MM. Dominique Pauthe, Jean-Baptiste Parlos, Christian Pers, et Mme Janine Drai prêtent successivement serment.)

M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République. En créant, en 1993, la Cour de justice de la République, ses concepteurs étaient animés d’une double volonté : d’une part, dissiper le sentiment d’impunité que paraissaient assurer aux membres du Gouvernement les difficultés de mise en œuvre de leur responsabilité pénale devant la Haute Cour de justice et, d’autre part, prévenir le risque d’immixtion du judiciaire dans l’action gouvernementale ou la paralysie de cette dernière.

La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 a inséré dans la Constitution un nouveau titre X, intitulé « De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement », distinct de celui relatif à l’autorité judiciaire. La Cour de justice de la République est donc une juridiction ad hoc, composée pour partie de parlementaires et pour partie de magistrats ; elle est dotée d’une commission des requêtes, chargée d’apprécier la recevabilité des plaintes.

Si l’un des objectifs des constituants était d’éviter l’immixtion du judiciaire dans l’action gouvernementale et sa paralysie, il a été atteint, mais force est de constater qu’après vingt-sept ans d’existence, la Cour de justice de la République se trouve encore sous les feux croisés de l’actualité et de la critique, comme l’avait été naguère la Haute Cour de justice. Ces critiques portent essentiellement sur la lenteur et le sens de certaines de ses décisions ; elles pointent la nécessité de rapprocher la responsabilité pénale des membres du Gouvernement du régime de droit commun, et le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, en date du 29 août 2019, en est la dernière illustration.

Ce projet énonce le principe de la responsabilité des membres du Gouvernement, dans les conditions du droit commun, pour les actes qui ne se rattachent pas directement à l’exercice de leurs attributions, y compris lorsqu’ils ont été accomplis à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Il ajoute que les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis, tout en précisant – c’est une innovation – que « leur responsabilité ne peut être mise en cause à raison de leur inaction que si le choix de ne pas agir leur est directement et personnellement imputable ».

Le projet de loi constitutionnelle envisage, dans un second temps, la suppression de la Cour de justice de la République et le transfert de sa compétence à la cour d’appel de Paris, tout en conservant le filtre de la commission des requêtes.

Dans sa configuration actuelle, l’architecture de la cour et le particularisme de son fonctionnement traduisent le souci de parvenir à une forme d’équilibre entre le judiciaire et le parlementaire. Sur le plan de la compétence, la Cour connaît des crimes et délits commis par les membres du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions et, si elle juge des infractions de droit commun, ce qui détermine sa compétence exclusive, c’est la qualité de l’auteur présumé de l’infraction et les circonstances dans lesquelles celle-ci a pu être commise, ce qui lui vaut d’être qualifiée de juridiction d’exception.

L’édifice de la Cour de justice de la République repose sur trois piliers : la commission des requêtes, la commission d’instruction et la formation de jugement, ce qui correspond aux trois fonctions assignées à l’institution et aux trois phases de la procédure pénale, l’exercice de poursuites, l’instruction préalable et le jugement.

L’originalité de cette juridiction réside dans son mode de saisine au travers des décisions de la commission des requêtes. S’il appartient au ministère public, représenté devant la CJR par le procureur général près la Cour de cassation, d’assurer la mise en mouvement de l’action publique, il faut recueillir l’avis préalable et conforme de ladite commission. Cette dernière est composée de magistrats issus des juridictions judiciaires, administratives et financières et d’autant de suppléants, ce qui permet à ces magistrats, rompus aux affaires pénales, au contentieux administratif et aux enjeux de finances publiques de croiser leurs regards sur les faits dénoncés. Tous sont élus par leurs pairs pour un mandat de cinq ans, et la commission est présidée par un conseiller à la Cour de cassation.

Si tout citoyen, toute personne physique ou morale, avec ou sans avocat, peut saisir la commission des requêtes en portant plainte contre tel ou tel membre du Gouvernement nommément désigné, la commission opère un filtrage, qui préserve l’action gouvernementale de toute prétention manifestement infondée ou ne répondant pas aux critères de recevabilité, en décidant du classement sans suite de la plainte. Dans le cas contraire, si les faits apparaissent susceptibles de recevoir une qualification pénale en rapport avec l’exercice de fonctions gouvernementales, la commission des requêtes en ordonne la transmission au procureur général aux fins de saisine de la commission d’instruction. Ses décisions, bien que motivées, ne sont susceptibles d’aucun recours.

La commission d’instruction, issue de la loi organique du 23 novembre 1993, est exclusivement composée de magistrats du siège de la Cour de cassation, à raison de trois membres titulaires et de trois suppléants élus par leurs pairs pour un mandat de trois ans. La collégialité de cette commission est sans doute le trait qui la distingue le plus de la juridiction de l’instruction de droit commun, en ce sens que les actes de l’instruction sont pour la plupart exercés conjointement par les trois magistrats qui la composent.

Cette commission est saisie par le procureur général près la Cour de cassation – le ministère public – sur avis conforme de la commission des requêtes. La compétence du ministère public est donc, en la matière, une compétence liée, puisqu’il est tenu, lors de la saisine de la commission d’instruction, par la qualification donnée aux faits par la commission des requêtes. Certes, le ministère public peut aussi saisir d’office la Cour de justice, mais toujours après avis conforme de la commission des requêtes.

L’instruction est soumise à la procédure pénale de droit commun, sous réserve des dispositions spécifiques à son fonctionnement, parmi lesquelles le fait, d’abord, que la commission cumule les attributions du juge d’instruction et celles de la chambre de l’instruction, la seule voie de recours possible contre ses décisions étant le pourvoi en cassation, et le fait, ensuite, que, devant elle, les constitutions de parties civiles sont prohibées. C’est donc l’arrêt de renvoi de la commission d’instruction, lui-même susceptible d’un pourvoi, décision par essence collégiale, qui saisira la formation de jugement de la CJR.

Le troisième pilier de l’édifice, sans doute le plus critiqué, est la formation de jugement, composée de trois magistrats judiciaires et de douze parlementaires, respectivement élus par leurs pairs au sein de la Cour de cassation et de leurs assemblées respectives, chaque titulaire disposant de son suppléant, ce qui n’est pas de nature à faciliter le fonctionnement de l’institution. La composition bipartite de cette formation est très nettement à l’avantage des parlementaires, même s’il faut souligner que parlementaires et magistrats professionnels sont liés par le même serment « de bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de garder le secret des délibérations et des votes et de se conduire en tout comme de dignes et loyaux magistrats ». Ils ont comme tâche essentielle de rechercher si les éléments constitutifs de l’infraction sont réunis mais aussi de s’assurer que les faits reprochés dépassent la simple responsabilité politique et, le cas échéant, de déterminer la juste peine.

L’essentiel des critiques formulées par ses détracteurs à la CJR porte sur l’aboutissement des affaires dont celle-ci est saisie. Il n’est donc pas inutile de mentionner quelques données chiffrées. Depuis sa mise en place en 1993, la commission des requêtes a été saisie de 1 566 requêtes émanant de plaintes de particuliers ou d’associations ou correspondant à des saisines d’office ou demandes d’avis du procureur général suite à des décisions d’incompétence de juridictions du droit commun. La commission a émis 46 avis favorables à la saisine de la commission d’instruction ; 30 ont été rendus sur plaintes de particuliers ou d’associations, 16 sur requêtes du procureur général.

Entre 2012 et 2019, le nombre de plaintes adressées annuellement à la CJR a oscillé entre un minimum de 17 plaintes en 2018 et un maximum de 74 plaintes en 2016. En 2020, à la date 26 mai, on dénombrait 100 plaintes déposées, dont 78 étaient en rapport avec la pandémie de covid-19.

En 2018, la commission des requêtes a émis deux avis favorables à la saisine de la commission d’instruction sur requête du procureur général, mais aucun en 2019, toutes les plaintes examinées ayant été classées sans suite.

Au cours de ces vingt dernières années, la formation de jugement s’est réunie à sept reprises : elle a prononcé trois relaxes, deux dispenses de peine et trois condamnations – l’une à un an d’emprisonnement avec sursis, l’autre à trois ans d’emprisonnement avec sursis, 20 000 euros d’amende et cinq ans de privation du droit de vote et de l’éligibilité, et la troisième à un mois d’emprisonnement avec sursis et 5 000 euros d’amende. Deux affaires sont en cours devant la commission d’instruction, et une affaire est en attente de jugement. Voilà pour l’activité de la CJR, qui n’a, on le voit, aucunement entravé à ce jour l’action gouvernementale.

Cependant un regard critique peut être porté sur son fonctionnement plus que sur son statut. On peut ainsi relever, en premier lieu, une définition par trop restrictive de la compétence de la juridiction, limitée aux faits commis dans l’exercice des fonctions gouvernementales. Or il n’est pas rare que les actes susceptibles d’être incriminés débordent la stricte conduite des affaires de l’État.

En second lieu, on peut craindre que l’absence de toute partie civile soit préjudiciable à l’équilibre des débats, surtout lorsque, dans certaines affaires, le ministère public peut en venir à requérir le non-lieu, puis la relaxe, alors même que la commission d’instruction avait considéré que les charges étaient suffisantes.

En troisième lieu, l’éclatement des procédures rend délicates, au regard des droits de la défense des intéressés, les auditions des complices et coauteurs, s’ils sont poursuivis, quant à eux, devant le juge de droit commun ; ils sont alors entendus sous serment mais peuvent refuser de l’être, ce qui peut conduire à une connaissance incomplète des faits par la Cour, voire à une contrariété de décision.

Enfin, les juges sont au nombre de trente ce qui peut être un frein à l’aboutissement de la procédure, car le procès peut durer plusieurs jours voire plusieurs semaines, autant de temps pendant lequel les magistrats se trouvent mobilisés.

Dernière observation, la Cour est une juridiction autonome organiquement et statutairement. Elle dispose, outre de locaux, d’un personnel qui lui est détaché par la Cour de cassation.

M. Christian Pers, président de la commission des requêtes de la Cour de justice de la République. Les chiffres cités par le président Pauthe montrent que la commission des requêtes joue véritablement son rôle de filtre, rôle essentiel si l’on veut éviter que des plaintes fantaisistes ou sans fondement ne paralysent l’activité des membres du Gouvernement.

Elle est donc incontournable, puisque c’est elle qui apprécie, dans le cas où elle est saisie par un particulier ou une association, s’il y a lieu de classer sans suite ou de donner un avis favorable à la saisine de la commission d’instruction, tandis que, dans les cas où le procureur général se saisit d’office, celui-ci doit recueillir l’avis conforme de la commission des requêtes : c’est un cas de compétence liée, la partie poursuivante étant liée à la fois par l’autorisation de poursuites et par la qualification donnée aux faits.

Ses décisions ne sont susceptibles d’aucun recours et, contrairement à ceux des autres formations de la Cour de justice, ses membres – deux conseillers d’État, deux conseillers à la Cour des comptes et trois conseillers à la Cour de cassation – ne sont pas récusables. Il s’agit de magistrats en fin de carrière, donc aguerris, élus par les assemblées générales des juridictions auxquelles ils appartiennent et qui statuent collégialement sur toutes les décisions, ce qui constitue selon moi, une conjonction assez heureuse, dans la mesure où les magistrats de la Cour de cassation apportent leur expertise pénale – la Cour de justice, dans toutes ses formations, étant tenue par les qualifications du code pénal –, tandis que les conseillers d’État et les membres de la Cour des comptes disposent d’une parfaite connaissance de l’action administrative et des éléments financiers.

La commission des requêtes dispose des pouvoirs prévus par les articles 75, 76 et 77-1 du code de procédure pénale : elle peut ordonner des enquêtes préliminaires, des perquisitions et des expertises, faculté dont elle use assez peu – une seule fois cette année –, en raison d’un manque de moyens et d’un véritable pouvoir coercitif en la matière. La commission, enfin, statue en droit.

Je note avec satisfaction que le projet de loi constitutionnelle du 29 août 2019 ne remet en cause ni l’existence ni la composition de la commission des requêtes.

Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction. Conseillère à la chambre criminelle de la Cour de cassation, j’ai été pendant quatorze ans juge d’instruction puis présidente de cour d’assises à Paris et présidente d’une juridiction correctionnelle. J’ai donc eu à traiter de nombreuses affaires, notamment de terrorisme, mais également d’autres contentieux de droit commun, ce qui me donne une vision globale du cycle d’un procès pénal.

La commission d’instruction est composée de trois magistrats, désignés, ainsi que leurs trois suppléants, par l’assemblée générale de la Cour de cassation.

Deux procédures sont en cours devant la commission. La première concerne M. Kader Arif, pour prise illégale d’intérêts et atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics. Nous avons été saisis le 24 mai 2019 par un réquisitoire du procureur de la République, après décision de la commission des requêtes ; ce dossier, sous réserve du retard pris du fait de l’interruption des auditions pendant la pandémie, devrait être terminé à la fin de l’été 2020. La seconde procédure concerne M. Éric Woerth, poursuivi du chef de concussion dans le cadre de ses activités en tant que ministre du budget. Saisis le 3 mai 2019, nous espérons en avoir terminé d’ici la fin de l’année.

J’ai par ailleurs été amenée à connaître du dossier de l’affaire dite « Lagarde », qui a abouti à un jugement, ainsi que du dossier concernant MM. Balladur et Léotard, pour lequel nous avions été saisis en 2014. L’arrêt de mise en accusation est intervenu en 2019, et la procédure est en cours d’audiencement devant la Cour de justice de la République.

Nous avons également instruit le dossier concernant M. Urvoas, ministre de la justice à l’époque des faits ayant motivé cette procédure ouverte pour violation du secret professionnel ; saisis début 2018, nous avons clos le dossier le 15 avril 2019, et il a été jugé en septembre 2019 sous la présidence de M. Parlos.

L’essentiel des critiques adressées à la commission d’instruction portent sur la longueur des procédures. Les dates que j’ai citées permettent de relativiser cette lenteur, même si j’entends que c’est un reproche récurrent fait à l’institution judiciaire, ce qui n’empêche pas qu’on considère par ailleurs qu’en comparution immédiate, les jugements sont trop rapides.

À la décharge de la Cour de justice de la République, il faut rappeler qu’elle n’est pas, en général, saisie immédiatement mais après que les juridictions de droit commun ont estimé que l’affaire relevait de sa compétence, c’est-à-dire, souvent, à la fin de l’instruction de droit commun, lorsque le rôle du ministre a été clairement défini. Si les délais s’en trouvent allongés, cela a aussi l’avantage de permettre que nous nous appuyions sur le travail effectué en amont par nos collègues de droit commun, avec lesquels nous sommes en contact permanent. Cela étant, si nous devions être saisis dans le cadre de procédures liées au covid-19, nous serions vraisemblablement saisis directement.

Je tiens ensuite à souligner un autre fait de nature à ralentir les délais, à savoir que les magistrats de la commission d’instruction doivent mener en parallèle leurs activités de conseillers à la Cour de cassation pour lesquelles ils ne disposent d’aucune décharge.

De manière générale enfin, la longueur des délais s’explique par le fait que les procédures pénales sont souvent longues, en raison des recours, du silence de certains mis en examen ou de la complexité des faits, autant d’éléments qui ne sont pas spécifiques à la Cour de justice de la République.

On pourrait imaginer que des juges de droit commun instruisent et jugent les affaires concernant des ministres poursuivis dans l’exercice de leurs fonctions, comme ils ont pu juger d’anciens présidents de la République. Néanmoins, la suppression de la commission d’instruction aurait quelques inconvénients. Je vous ferai parvenir à cet égard une note que j’avais rédigée en 2018, à l’occasion de mon audition devant la commission des lois de votre assemblée, sur la réforme de la CJR, sachant qu’il n’y a, en l’espèce, pas de réforme d’envergure possible sans modification de la loi organique, c’est-à-dire sans réforme constitutionnelle.

Pour ce qui concerne la commission d’instruction, je pense qu’il faut qu’elle demeure composée de magistrats de la Cour de cassation, d’une part parce que ces magistrats ont par nature davantage d’expérience et de recul qu’un magistrat débutant, ce qui n’est pas sans importance dans les affaires parfois très sensibles qui sont jugées devant la Cour de justice de la République. Par ailleurs, un magistrat à la Cour de cassation en est à un stade de sa carrière où le pouvoir politique a assez peu de prise sur lui, ce qui lui permettra de juger en toute indépendance.

L’autre grand avantage de la commission d’instruction, c’est la collégialité dans le traitement des dossiers. Je sais d’expérience que les juridictions de droit commun ne pratiquent pas cette collégialité sur les dossiers, car il est extrêmement compliqué de s’y plier lorsqu’on a par ailleurs une centaine d’affaires à traiter.

Une des difficultés souvent évoquées au sujet de la Cour de justice de la République touche aux affaires jugées parallèlement par la Cour de justice et la juridiction de droit commun – comme ce fut le cas pour l’affaire Lagarde. Il me semble que pour y répondre, les magistrats de la commission d’instruction devraient pouvoir, lorsqu’un ministre est mis en cause, se saisir de l’ensemble du dossier pour l’instruire, afin d’éviter que les deux procédures n’interfèrent l’une avec l’autre.

La procédure de recours devrait également être réformée. En effet, lorsqu’une personne mise en examen conteste la décision rendue par le juge, elle fait appel de cette décision et, en droit commun, le recours est alors jugé par une chambre de l’instruction. Or, devant la Cour de justice de la République, la cassation est jugée par la formation de jugement qui a rendu la décision, c’est-à-dire qu’il revient aux magistrats d’être juges de leurs propres nullités éventuelles, ce qui est aberrant. Il est donc essentiel de développer l’appel et les recours devant la Cour de justice de la République.

Ce n’est pas ce que prévoit le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, qui transforme une juridiction spéciale en une procédure spéciale devant la cour d’appel. Or, je considère qu’il faut aligner la procédure applicable aux ministres sur la procédure de droit commun, et créer un premier degré de juridiction, un appel et un pourvoi en cassation, afin de donner aux intéressés les mêmes droits qu’aux justiciables de droit commun.

C’est en ce sens que doit être envisagée une réforme constitutionnelle, qui maintienne la commission des requêtes, comme cela est prévu, car il faut empêcher que l’action politique soit paralysée. Il faudrait en outre que ce soient des magistrats de la Cour de cassation qui président aussi bien la commission d’instruction que la formation de jugement.

Il me paraît également difficile d’admettre l’impossibilité de se constituer partie civile devant la Cour de justice de la République, et ce d’autant que de nombreuses affaires ont pu être jugées grâce à la constitution de parties civiles qui souhaitaient un jugement. On ne peut arguer du risque qu’elles abusent de leurs droits puisque la commission des requêtes est là pour l’empêcher et qu’en cas d’abus, la constitution de partie civile peut être déclarée irrecevable. Il est donc choquant de la rejeter par principe et, là encore, je plaide pour un alignement sur le droit commun.

Enfin, il y a, selon moi, trop de parlementaires dans la formation de jugement. Je ne comprends pas pourquoi les magistrats, dont le métier est pourtant de juger, y compris les politiques, y sont en minorité.

Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour de justice de la République. Conseiller à la Cour de cassation, j’ai présidé la Cour de justice en 2018 et 2019, avant d’être nommé premier président de la cour d’appel de Reims, ce qui m’a obligé à quitter mes fonctions.

Pour résumer de manière un peu triviale la problématique de la Cour de justice de la République, je dirais qu’elle donne l’impression que les affaires concernant les ministres s’y résolvent par de petits arrangements entre amis. Pour empêcher qu’il en soit ainsi, on dispose de deux leviers. Le premier est la composition de la Cour et, en particulier, de la formation de jugement, avec cette difficulté redoutable que la composition de cette dernière est inscrite dans la Constitution ; le second concerne la procédure, et s’avère d’un maniement moins compliqué car c’est un point qui relève de la loi organique.

Concernant la composition de la formation de jugement, il serait souhaitable de rééquilibrer le nombre de magistrats et de parlementaires, tout en conservant une formation bipartite : la présence de parlementaires est en effet extrêmement enrichissante pour les magistrats que nous sommes, tout comme nous leur apportons nos connaissances en droit.

En matière de procédure ensuite, il faudrait, afin d’éviter la suspicion de ces petits arrangements, qu’il existe une procédure unique applicable non seulement aux ministres mais à toutes les personnes qui sont concernées par les faits reprochés.

Sur ces deux plans, nous avons des marges de progrès. Bien que la question de la réforme constitutionnelle soit une difficulté majeure, il faudra finir par l’affronter.

M. le président Ugo Bernalicis. Ce ne sont d’ailleurs pas les membres de la Cour de justice de la République qui sont en première ligne pour demander qu’elle ne soit pas supprimée…

En matière pénale, on a créé les cours d’assises, censées incarner une justice rendue au nom du peuple français. Elles sont ainsi composées de jurés tirés au sort et consacrent l’oralité des débats. Pourquoi ne pas envisager que les responsables politiques soient également jugés par une formation de jugement incluant des citoyens, sans nécessairement en exclure les parlementaires, dont le rôle pourrait être purement consultatif et non délibérant ? Cela légitimerait l’arrêt rendu, en écartant tout soupçon de connivence. Vous suggérez pour cela de les soumettre à une juridiction ordinaire, mais nombre de citoyens nourrissent des soupçons sur l’indépendance de la justice, et c’est d’ailleurs ce qui a motivé la création de cette commission d’enquête. Ce que vous avez dit, madame Drai, à propos du summum d’indépendance qui serait atteint lorsqu’on est membre de la Cour de cassation, c’est-à-dire une fois que sa carrière est terminée, peut conduire à se poser des questions.

M. Dominique Pauthe. Nous sommes à la croisée des chemins. Les membres du Gouvernement sont responsables pénalement devant une juridiction d’exception : on sort du droit commun et de son régime procédural. Le système, tel qu’il a été élaboré par le constituant en 1993, repose sur l’idée que les faits commis, eu égard à la personnalité de leurs auteurs et aux circonstances de leur commission, relèvent d’une formation particulière faisant intervenir le politique, mais cette conception est aujourd’hui remise en cause.

Si l’on considère, pour les raisons qui ont été évoquées précédemment, qu’il faut tout rassembler dans un même contentieux, je ne vois pas ce qui s’opposerait à ce que le peuple, s’agissant d’une procédure concernant des faits commis par des membres du Gouvernement, dans le cadre de leurs fonctions ou en dehors de celles-ci, puisse intervenir d’une manière ponctuelle ou partielle, selon des modalités à définir.

Néanmoins, j’appelle votre attention sur le fait que la Cour de justice de la République est compétente aussi bien en matière criminelle que délictuelle. Si un nouveau système est adopté, y aura-t-il une uniformisation ? Si on se cale sur la procédure des assises, les citoyens pourront entrer dans la juridiction ; sinon, on en restera, sous réserve d’un éventuel échevinage, à une juridiction composée de magistrats professionnels.

Le système actuel, qui privilégie le politique par rapport au judiciaire, n’est pas forcément la solution la plus représentative, si je puis dire, de l’action pénale.

J’ai eu à juger des ministres, des premiers ministres et d’anciens présidents de la République en tant que juge de droit commun. Pourquoi considérer – mais c’est une question qui relève de la Constitution – que le juge de droit commun est compétent pour juger ces personnes lorsqu’une infraction n’est pas directement liée à l’action gouvernementale et qu’il ne l’est plus dès lors qu’on a franchi, en quelque sorte, le Rubicon ? La compétence judiciaire forme un tout. Le fractionnement actuel, ou le sur-mesure, est difficile à admettre.

Je suis loin d’être défavorable à l’échevinage, compte tenu de la nature particulière des situations. Nous constatons, en tant que juges de droit commun, que notre connaissance de l’action gouvernementale a ses limites. Il peut donc être utile d’avoir des avis extérieurs. La structure actuellement retenue me paraît cependant disproportionnée : il me semble qu’elle donne au judiciaire une part un peu inférieure à ce qu’il mérite.

M. le président Ugo Bernalicis. Beaucoup de vos collègues font des passages en administration centrale ou en cabinet ministériel. Ils n’ignorent donc pas complètement le fonctionnement du Gouvernement, même si le ministère de la Justice n’est pas représentatif de tous les ministères et de toute l’action publique.

Les parlementaires pourraient simplement donner leur avis. S’il y avait également des citoyens, il me semble qu’on obtiendrait un bon mixte.

La question de la distinction entre la matière criminelle et la matière correctionnelle se poserait, en effet, si l’on passait à une juridiction de droit commun, même s’il existe désormais des cours criminelles départementales.

M. Jean-Baptiste Parlos. Doit-on aller vers un régime qui serait purement de droit commun ou maintenir une forme de spécificité pour les faits commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions ? Il faut faire un choix. Vous proposez d’en rester à un système spécifique.

Je ne vois pas du tout ce qui pourrait s’opposer à ce qu’il y ait des assesseurs non professionnels, des citoyens, dans la formation de jugement, et à ce que les parlementaires n’aient qu’une voix consultative et non plus délibérative. Il existe dans d’autres juridictions, notamment la Cour de cassation, des formations de jugement dans lesquelles certains membres n’ont qu’une voix consultative.

Même s’il ne m’appartient pas de vous défendre, je ne souhaite pas jeter une suspicion complète sur les parlementaires. Je ne suis pas aussi catégorique que vous en ce qui concerne leur participation. La justice est un tout. Il n’est pas nécessaire pour bien juger de le faire en tant que citoyen. Les juges rendent la justice au nom du peuple français parce qu’ils ont reçu de la loi un mandat. Faut-il rendre plus polyphonique l’acte de juger un ministre pour des faits commis dans l’exercice de ses fonctions ? Cela ne me paraît pas une nécessité absolue, mais c’est peut-être une idée à suivre pour écarter la suspicion.

Mme Janine Drai. J’ai présidé une cour d’assises pendant dix ans. C’est une expérience passionnante : les jurés découvrent la justice, il y a l’oralité des débats et on a du temps. Néanmoins, les procès devant les cours d’assises ont perdu leur spécificité à la suite de réformes auxquelles je suis, par ailleurs, favorable. Auparavant, il n’y avait pas d’appel possible parce qu’on considérait que le peuple ne pouvait pas se tromper et on ne motivait pas les décisions, ni quant à la culpabilité ni quant à la peine prononcée, parce qu’elles relevaient d’une intime conviction.

Je voudrais aussi rappeler qu’il y a des condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’homme en raison de délais déraisonnables et que nous sommes parfois obligés de remettre en liberté des personnes parce que le délai entre la première instance et le jugement en appel est trop long. Cela peut conduire à des situations dramatiques pour des victimes qui voient libérée au bout d’un an une personne condamnée à dix ans de réclusion criminelle, parce qu’elle n’a pas encore été jugée en appel. Les délais vont complètement exploser à cause de la crise du coronavirus, mais ils étaient déjà excessifs auparavant. Quant aux personnes non détenues, leur dossier passe bien après les autres : on peut être jugé dix ans après les faits et six ans après la fin de la procédure.

Malgré tout l’intérêt que j’ai éprouvé pour les cours d’assises que j’ai présidées, je suis plutôt favorable à leur suppression et au passage aux cours criminelles – avec plus de temps que pour les affaires correctionnelles, plus de juges et une certaine oralité. On ne peut plus s’offrir le luxe de multiplier les cours d’assises : il n’y a pas assez de magistrats et de salles pour réunir des jurés.

Vous évoquez la possibilité de faire juger les ministres par le peuple : nous jugeons au nom du peuple français, après avoir passé un concours. Je ne vois pas pourquoi quelqu’un qui juge des terroristes, des médecins ayant commis des fautes dans l’exercice de leur profession, des escrocs de haut vol et des délinquants sexuels ne serait pas capable de juger des hommes politiques. Nous recevons une formation initiale, puis continue, et les grandes juridictions ont des chambres spécialisées. On peut faire venir des consultants, des témoins, des hommes politiques pour comprendre comment fonctionne un cabinet ou un ministère, mais juger est un métier : réservons-le aux juges. Je suis plutôt pour un retour au droit commun.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est aussi au Parlement d’apprécier les moyens nécessaires. Je vous rejoins en ce qui concerne l’hiatus entre la théorie et la pratique. Il est indispensable de remédier à cette situation d’une manière ou d’une autre.

M. Christian Pers. Si j’ai bien compris votre proposition, que je découvre, il s’agirait d’associer des citoyens dans les affaires criminelles.

M. le président Ugo Bernalicis. Ce n’est pas à proprement parler une proposition, mais l’idée est de faire juger les ministres par une juridiction de droit commun tout en gardant une spécificité : on associerait des parlementaires, qui auraient seulement une voix consultative, et on se calquerait sur les cours d’assises en matière criminelle, mais aussi correctionnelle. Le problème actuel est que la Cour de justice de la République rend une justice politique sur des faits politiques, même s’ils ont une qualification pénale : cela conduit à un procès en légitimité systématique de la Cour et des parlementaires qui y siègent. Une solution pourrait être d’introduire des citoyens tirés au sort, qui ne peuvent être suspectés de rien, sinon d’une incompétence limitée à la technique juridique.

M. Christian Pers. Si votre idée est de supprimer la Cour de justice de la République au profit des juridictions de droit commun, je pense qu’il faut rester dans le droit commun au lieu d’associer des personnes extérieures, notamment des parlementaires, même si c’est à la condition de leur donner un simple avis consultatif. Vous voulez supprimer une juridiction dite d’exception en créant, au sein des juridictions de droit commun, une nouvelle juridiction d’exception. Cela me paraît notamment compliqué à gérer.

Mme Janine Drai. J’aimerais revenir sur un point. Je n’ai jamais subi la moindre pression politique et je n’ai jamais connu d’obstacle à l’exercice de mes fonctions. J’en ai parlé à d’autres magistrats de ma famille : il en est de même pour eux. C’est en soi qu’on trouve son indépendance. Il y a des magistrats dont on peut se dire qu’on pourrait peut-être obtenir quelque chose, qu’ils soient en début ou en fin de carrière, mais il en existe d’autres au sujet desquels on ne se pose pas la question : on sait qu’il n’y a aucune prise possible. Ce n’est pas seulement une question de carrière mais aussi de caractère.

M. le président Ugo Bernalicis. Il a été dit tout à l’heure qu’il fallait éviter les risques de paralysie. Je pense que si un délit ou un crime a été commis, il peut être sage de paralyser une action du Gouvernement.

M. Didier Paris, rapporteur. Ce débat est passionnant, mais un peu étrange, car il est presque à front renversé. Nous sommes nombreux au Parlement, et depuis longtemps, à souhaiter une suppression pure et simple de la Cour de justice de la République, tout en gardant une forme de filtre pour éviter que le monde politique soit totalement paralysé.

Vous avez présenté la situation d’une manière très pédagogique, ce qui est très utile car cette audition est filmée : cela permettra à nos concitoyens de mieux comprendre la nature et le positionnement de la Cour de justice, qui fait l’objet de nombreux fantasmes. Elle se trouve à la jonction entre le politique, la logique de la chose publique et l’égalitarisme.

Vous n’avez pas caché vos critiques envers votre propre institution – ce n’est pas toujours ce que nous observons lors de nos auditions –, ce qui vous a conduits à évoquer des pistes d’évolution.

Je retiens que le reproche de lenteur mérite d’être nuancé. L’affaire Karachi remonte à 1995, mais la Cour n’est pas saisie depuis cette date, et on a vu récemment, dans l’affaire Urvoas, que sa lenteur pouvait être toute relative. Un délai trop important entre la commission des faits et la phase de jugement peut néanmoins susciter des soupçons dans l’opinion publique, prompte à imaginer qu’il pourrait y avoir un loup quelque part.

La problématique des recours et des appels est essentielle. Même s’il s’agit d’une juridiction d’exception, il n’y a guère de raisons d’affaiblir les droits de la défense ou la mise en œuvre de l’action publique.

L’impossibilité de se constituer partie civile et de déclencher l’action publique par cette voie, centrale dans notre droit, pose également question.

Merci d’avoir donné des éléments chiffrés. Avez-vous le sentiment, monsieur Pers – mais vous n’êtes pas tenu de répondre à cette question –, que la commission des requêtes a rejeté des demandes qu’il aurait mieux valu accepter ou qui sont ensuite revenues ?

Vous n’avez pas évoqué les médias et le regard public. Souhaitez-vous vous exprimer sur ce point ?

Vous avez en partie rectifié une de vos assertions à propos de l’indépendance des magistrats, madame Drai. Je crois que vous pourriez apporter quelques explications complémentaires. Notre commission d’enquête concerne précisément la question de l’indépendance que vous avez évoquée.

Nous venons d’étendre l’expérimentation relative aux cours criminelles départementales. Pourrait-on suivre la même logique s’agissant des ministres, c’est-à-dire faire une distinction selon la gravité des infractions ? J’ajoute qu’il existe des cours d’assises spéciales, notamment pour les affaires de terrorisme. Diverses possibilités existent en fonction du type de l’infraction et du quantum de la peine encourue.

J’ai siégé à la Cour de justice de la République, sous la présidence de M. Parlos, ce qui a été une expérience passionnante pour moi, qui suis à l’origine un magistrat de l’ordre judiciaire. J’ai été frappé par le poids du politique dans le jugement.

L’affaire Karachi, si elle arrive devant la Cour, risque de poser une vraie difficulté pour les parlementaires qui en sont membres. Nous avons passé une semaine sur l’affaire Urvoas, alors qu’un dossier de cette nature aurait pris beaucoup moins de temps en correctionnelle. L’affaire Karachi, qui est d’une complexité extrême, pourrait prendre des mois. J’aurais beaucoup de mal, personnellement, à assurer une présence constante à moins d’abandonner complètement mon action parlementaire.

Enfin, je voudrais saluer la mémoire de Claude Goasguen, décédé ce matin des suites du covid-19.

M. Sébastien Nadot. Je suis tout à fait favorable à la suppression de la Cour de justice de la République, mais il me semble que cette question n’est pas à l’ordre du jour.

Avez-vous bien conscience du fait que le temps de la justice est un paramètre essentiel quand on s’intéresse à la manière dont nos concitoyens la considèrent ? Vous nous avez dit que des instructions sont en cours au sujet de Kader Arif, ministre pendant le quinquennat de François Hollande, et d’Éric Woerth, qui l’a été sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Dans le même temps, des affaires concernant des députés qui relevaient du droit commun ont été jugées en moins d’un an. On voit que la Cour de justice de la République est une juridiction non seulement spécifique mais aussi de faveur.

Pensez-vous que les délais pourraient être significativement réduits si la Cour avait la possibilité de s’autosaisir, comme le Parquet national financier ?

Enfin, je ne comprends absolument pas, sinon sous l’angle historique, ce que font les parlementaires dans cette juridiction.

M. Christian Pers. Lorsque la commission des requêtes prend une décision de classement sans suite, qui n’est pas susceptible de recours de la part des intéressés, elle le fait en l’état des éléments qui lui sont soumis. Une nouvelle saisine, pouvant éventuellement émaner de la même personne et faisant état d’éléments nouveaux, peut venir devant la commission des requêtes, qui peut alors être d’un avis différent.

En principe, un juge ne s’autosaisit pas, même dans le cadre du droit commun, mais je vais laisser au président de la Cour de justice de la République le soin de s’exprimer sur ce point.

S’agissant de la presse, nous avons des obligations issues du statut de la magistrature, de nos règles déontologiques et de l’article 11 du code de procédure pénale, relatif au secret de l’enquête et de l’instruction.

Lorsque j’ai dit qu’il fallait éviter de paralyser l’action des membres du Gouvernement, je faisais référence au rôle de filtrage de la commission des requêtes : il s’agit d’écarter les plaintes téméraires ou fantaisistes. S’il y a des éléments très sérieux, il faut saisir la Cour de justice de la République, peu importe la paralysie qui peut en résulter.

Mme Janine Drai. Le juge ne s’autosaisit pas. Cela ne fait pas partie des principes classiques de la justice française.

J’aimerais que l’on évite de parler, s’agissant de l’affaire qui concerne MM. Balladur et Léotard, d’une « affaire Karachi », car un tel rapprochement n’a jamais été démontré par la justice. Nous avons été saisis en 2014 dans cette affaire qui va être jugée, le pourvoi contre l’arrêt de la commission d’instruction ayant été rejeté. Certains délais dans le cadre du droit commun ne me paraissent pas beaucoup plus courts. La justice est souvent assez lente : ce phénomène n’est pas propre à la Cour de justice de la République.

Celle-ci a été amenée à entendre des personnalités extrêmement importantes et en vue dans des affaires que j’ai connues sans que cela transparaisse dans la presse. Personne ne sait qui nous avons entendu, ni quand. Le secret de l’instruction est particulièrement bien préservé.

M. le président Ugo Bernalicis. Saisissez-vous aussi les services de police judiciaire dans le cadre de l’instruction ?

Mme Janine Drai. Bien sûr. Nous travaillons surtout avec les offices centraux, mais nous pouvons aussi avoir affaire aux services locaux.

La presse a parfois des éléments qui sont utiles à la manifestation de la vérité. Il nous est arrivé de convoquer à titre de témoins des journalistes qui nous ont donné des éléments sans jamais trahir le secret de leurs sources – nous ne l’avons jamais demandé. Les rapports avec la presse ne sont donc pas mauvais, bien que nous traitions d’affaires extrêmement sensibles.

M. Dominique Pauthe. Je voudrais remercier M. le rapporteur pour le message qu’il vient de nous faire passer au sujet des complications qui pourraient survenir. Nous verrons comment ces contraintes pourront être prises en compte.

Je rejoins tout à fait ce que vient de dire Mme Drai en ce qui concerne les rapports avec les médias. Ils doivent être fondés sur deux éléments : la discrétion et l’explication. Ces rapports doivent exister : on ne peut pas imaginer dans notre société que les juges soient complètement coupés des médias. Ils viennent vers les juges. La question est de savoir si les juges doivent aller vers les médias.

L’indépendance du juge est prévue par la Constitution et par la loi, mais elle relève aussi d’un travail intérieur au quotidien. L’indépendance se traduit dans les décisions du juge et dans son comportement. La perception que le justiciable en a est importante. Je crains d’avoir enfoncé quelques portes ouvertes, mais il convient parfois de rappeler des évidences.

M. Jean-Baptiste Parlos. Je pense que si les juges ont leur mot à dire en ce qui concerne l’application du droit – et ils peuvent aller très loin en la matière, y compris en prenant des positions innovantes pour faire avancer le droit et faire évoluer la société –, la question de la réforme de la Cour de justice de la République relève d’un choix de société qui appartient au Parlement.

Trois voies sont possibles : garder un système d’exception, revenir complètement dans le giron du droit commun ou créer une sorte de mixte entre les deux, en prévoyant une composition ou une procédure particulière. Je pense qu’il faut tendre vers un retour au droit commun, mais que ce n’est pas incompatible avec une composition ou une procédure qui serait jugée plus acceptable. Il faut notamment résoudre la question du double degré de juridiction.

Le problème du temps est commun à toute la justice : cela ne concerne pas seulement la Cour de justice de la République. Certains considèrent que la question du temps est liée à un problème de moyens qui est lui-même une manière de soumettre l’institution judiciaire – on lui donne peu de moyens d’action. C’est aussi un choix de société : tout ne se résume pas à un problème de moyens, mais il appartient au Parlement de dire ce qu’il veut faire de la justice et de fixer un budget en fonction des résultats souhaités.

Il n’y a pas eu de public lors du procès de M. Urvoas – seuls quelques journalistes spécialisés étaient présents. Il existe une distorsion entre la résonance donnée à certaines procédures et ce qui se passe au moment le plus important, qui est celui du jugement.

Les rapports entre la justice et les médias sont multiples et très complexes. Je crois qu’un rapport sur le secret de l’enquête et de l’instruction a été remis…

M. le président Ugo Bernalicis. Didier Paris était d’ailleurs un des rapporteurs de cette mission d’information.

M. Didier Paris, rapporteur. Merci à tous. C’est un débat fondamental que nous devrions avoir au Parlement. Il faut que les hommes politiques soient traités comme tout le monde, mais pas moins bien. Ils ne doivent pas être mis en accusation de manière permanente. J’ai l’impression que la Cour de justice est une espèce d’îlot un peu protégé dans un monde qui l’est beaucoup moins, compte tenu du déferlement médiatique, qui peut se révéler d’une violence extrême, lorsqu’il est question d’infractions qui auraient été commises par des politiques n’appartenant pas au Gouvernement.

Votre institution est à la fois très critiquée et très respectée, ce qui n’est pas une contradiction. C’est aussi par les moyens qui sont accordés, vous avez raison, qu’on peut assurer l’indépendance dont la justice a impérativement besoin dans la période actuelle.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie vivement à mon tour.

La pandémie a conduit à un plus grand nombre de plaintes, vous l’avez indiqué, et la Cour de justice de la République fera aussi l’objet d’une plus forte attention. Il en ressortira peut-être quelque chose sur le plan législatif, à un moment ou à un autre.

En ce qui concerne le procès de M. Urvoas, que nous avons auditionné hier, nous souhaiterions avoir connaissance du contenu des débats.

M. Didier Paris, rapporteur. Je suis également très désireux d’avoir le document que vous avez évoqué tout à l’heure, madame Drai.

Mme Janine Drai. Je vais vous l’envoyer.

M. Jean-Baptiste Parlos. S’agissant de M. Urvoas, que souhaitez-vous exactement ? Est-ce l’arrêt ?

M. le président Ugo Bernalicis. Je voudrais accéder aux débats.

M. Jean-Baptiste Parlos. Il y a des notes d’audience, prises par le greffier, mais pas de procès-verbal intégral comme au Parlement. M. Urvoas les a eues. Le procureur général près la Cour de cassation, M. Molins, pourra également vous les fournir sans difficulté. Pour ma part, je peux vous communiquer l’arrêt.

M. Didier Paris, rapporteur. La commission des Lois a ce document : nous l’adresserons directement aux membres de la commission d’enquête.

Audition du vendredi 29 mai 2020

À 10 heures 30 : M. Georges Richelme, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, et M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon

Mme Cécile Untermaier, présidente. Pour clore la série d’auditions de cette semaine, nous recevons M. Georges Richelme, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, et M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, messieurs, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Richelme et M. Prince prêtent serment.)

M. Georges Richelme, président de la Conférence générale des juges consulaires de France. Il me semble intéressant que votre commission d’enquête se penche sur la justice commerciale et le cas des juges consulaires.

M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon. Je possède une société de courtage en vins depuis près de trente-cinq ans. J’ai été élu juge consulaire pour la première fois en 2003 avant de finir président d’audience, au tribunal de Beaune, qui a été supprimé, à la suite de la réforme de la carte judiciaire. J’ai ensuite été élu au tribunal de commerce de Dijon, où j’ai été vice-président puis président de la chambre des sanctions. En 2017, j’ai été élu président du tribunal de commerce, un tribunal spécialisé composé de vingt-huit juges, qui sont tous en activité et font donc preuve d’un dévouement tout particulier.

Mme Cécile Untermaier, présidente. La justice commerciale comporte des spécificités tenant au mandat de ses juges, qui sont élus, bénévoles et peuvent exercer une activité industrielle ou commerciale, ainsi qu’avoir des responsabilités au sein d’instances représentatives économiques ou syndicales. Si leur connaissance de la vie commerciale et leur élection fondent leur légitimité, leur proximité avec les affaires est une faille potentielle. C’est pourquoi le respect des valeurs déontologiques, qui s’imposent à tout magistrat, s’impose tout particulièrement à eux, afin de prévenir des conflits d’intérêts. Les juges consulaires ont-ils bien pris la mesure de la déclaration d’intérêts exhaustive qui est désormais présentée au président du tribunal et sert de base à un entretien déontologique ? Pensez-vous qu’il faille la rendre publique ?

Le recueil des obligations déontologiques du juge du tribunal de commerce est, à mon sens, d’une très grande qualité. Les juges se l’approprient-ils ?

Enfin, quel est le degré d’activité du conseil de déontologie placé auprès du Conseil national des tribunaux de commerce ?

M. Georges Richelme. Les juges consulaires, dans les tribunaux de commerce, ainsi que dans les chambres commerciales des tribunaux judiciaires, sont soumis aux mêmes principes déontologiques que les magistrats. Être juge consulaire n’est pas un métier, mais une fonction au service de la justice économique. Une fois élus, les juges consulaires prêtent le même serment que les magistrats, ce que l’on oublie trop souvent. La confiance doit donc être de mise.

La déclaration d’intérêts s’est inscrite dans un mouvement législatif qui va dans le sens de nos valeurs. La Conférence des juges consulaires de France est une association qui réunit quelque 3 000 juges, qui élisent les membres du conseil d’administration. Dans le cadre des délégations régionales, la moitié des membres sont élus par les présidents des tribunaux. Le rôle de la Conférence est de représenter les juges, de les aider à travailler et d’être l’interlocuteur des pouvoirs publics.

C’est parce que la déontologie est notre cheval de bataille que nous avons toujours eu le souci de former les juges commerciaux. Quand la formation n’était pas encore obligatoire, nous avions déjà créé une formation reposant sur une convention conclue avec l’École nationale de la magistrature (ENM). Aussi, depuis une quinzaine d’années, tous les juges étaient-ils formés par l’ENM. Je ne me souviens pas de voix discordantes lors de la publication du décret, au mois de juillet 2017. La déclaration d’intérêts permet au juge de réfléchir avant de s’engager, dans la mesure où les règles déontologiques ne sont pas toujours évidentes pour un magistrat non professionnel. Après avoir été élu, le juge doit désormais s’entretenir avec son président et lui remettre sa déclaration d’intérêts, qui est placée dans un coffre. C’est au juge de la modifier, si un élément essentiel varie au cours de ses quatre ans de mandat. Il est évident que le président du tribunal de commerce ne vérifie pas, lors de chaque audience, la déclaration des juges et que c’est à eux de prendre leurs responsabilités.

Mme Cécile Untermaier, présidente. Il est tout de même important que le président connaisse le contenu de cette déclaration !

M. Georges Richelme. Bien sûr ! L’esprit du législateur était, me semble-t-il, d’appeler l’attention des juges sur ce point de déontologie. La formalisation de l’entretien déontologique est d’ailleurs une bonne mesure, qu’a soutenue la Conférence générale. Avant même l’élection, les candidats sont reçus par les présidents de tribunaux, pour une première évaluation, tout le monde n’étant pas fait pour cette mission, et la discussion permet déjà de déceler d’éventuels conflits d’intérêts.

Mme Cécile Untermaier, présidente. L’indépendance de la justice n’allant pas sans impartialité subjective et objective, il est légitime de savoir qui est le juge que nous avons en face de nous. Aussi, pensez-vous que la déclaration d’intérêts doive être publique ? Ma religion n’est pas faite, et je suis curieuse de connaître votre position.

M. Georges Richelme. Un justiciable devant le tribunal judiciaire peut se poser la même question avec un magistrat, et se demander s’il n’est pas le cousin du propriétaire qui lui réclame ses loyers… N’oublions ni que le système est organisé pour pouvoir être contrôlé, ni que les juges ont prêté serment. Celui qui se maintiendrait, malgré un problème d’indépendance, enfreindrait son serment et prendrait un risque. Ces juges, qui ont par ailleurs une activité professionnelle, ne doivent ni se sentir traqués ni craindre excessivement, par exemple, l’évolution de leur compte courant dans telle ou telle société. Cela n’est pas tenable. Les principes sont l’indépendance et la confiance.

Pour gagner du temps, le parquet ne vérifie son « pedigree », qu’une fois qu’un nouveau juge a été élu. Lorsqu’un statut pose problème, le juge doit se retirer. Sans doute faudrait-il que le contrôle soit fait a priori, afin de ne pas perdre un juge qui vient d’être élu.

M. Jérôme Prince. La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle comprend des éléments très importants sur le statut du juge. La déontologie est l’un de mes premiers soucis, la justice ne pouvant être équitable sans indépendance, impartialité et probité. Les présidents de tribunaux distillent couramment des exemples déontologiques auprès de leurs juges, en assemblée générale, en réunion, en chambre. Il n’en reste pas moins qu’avoir formalisé un rendez-vous de déontologie lors du dépôt de la déclaration d’intérêts permet de faire prendre conscience au juge de ses responsabilités.

Le recueil des obligations déontologiques est en effet remarquable, puisque l’on y trouve tout. Cette bible permet de montrer au juge que tel ou tel principe n’est pas une invention du président ou une marque de zèle, mais une obligation de base.

La présence d’un juge délégué à la déontologie dans les tribunaux est précieuse, dans la mesure où toute collectivité a besoin de relais à tous les niveaux. Cela permet une plus grande fluidité, de sorte que les interrogations des juges sont canalisées, et le souci déontologique constamment diffusé. Nous avons défini des outils, afin que les juges aient en permanence la question déontologique en tête. Je suis heureux d’avoir insufflé cet esprit. Hier encore, deux juges m’ont dit qu’ils ne pouvaient pas examiner tel dossier. Même si cela n’est pas toujours évident, puisque l’on se rend parfois compte au dernier moment seulement qu’on ne peut pas siéger, cela se fait très naturellement. Plus on donne l’exemple, plus on parle de déontologie, et plus cela devient automatique.

Mme Cécile Untermaier, présidente. L’appréhension du conflit d’intérêts est en effet très complexe. Le juge doit être protégé, car il peut se trouver dans un conflit d’intérêts qu’il n’a pas vu venir. La culture déontologique, grâce au référent, participe de la protection du juge et, partant, du justiciable.

M. Didier Paris, rapporteur. Il était important pour notre commission de vous recevoir, car vous représentez une tradition dont la France peut être fière, celle de l’échevinage, dans laquelle des juges issus du monde économique ont pour mission de juger leurs pairs.

Monsieur Prince, j’ai été frappé par le discours que vous avez prononcé lors de l’audience solennelle de rentrée du tribunal de Dijon, que vous avez centré sur l’indépendance des juges consulaires : c’est la raison pour laquelle j’ai tenu personnellement à vous entendre dans le cadre de notre commission d’enquête.

Vous avez bien exposé les outils qui vous permettent de prévenir les conflits d’intérêts. Mais vous avez évoqué aussi des tentatives d’intimidation, qui peuvent remettre en cause votre indépendance : sont-elles fréquentes et comment y répondez-vous ? Plus précisément, pouvez-vous décrire la nature des liens que vous entretenez avec vos électeurs ? Qu’attendent-ils de vous, une fois que vous êtes élus ? Peut-il arriver que votre indépendance soit menacée ?

M. Georges Richelme. L’indépendance est la garantie du procès équitable et les juges consulaires doivent, comme tous les autres juges, bénéficier d’une présomption d’impartialité. Il n’en reste pas moins que nous sommes élus et que nous devons être indépendants vis-à-vis de nos électeurs. C’est une exigence absolue, pour les juges comme pour les présidents de tribunaux de commerce.

Certaines dispositions légales nous interdisent d’exercer des mandats jugés incompatibles avec celui de juge – je n’y reviens pas. Certains des dossiers que nous traitons sont sensibles, du fait des enjeux économiques qui y sont liés, ce qui peut susciter des interventions auprès du tribunal. Je crois que le président du tribunal peut entendre toute personne susceptible d’apporter à la juridiction des informations utiles à un dossier – à condition évidemment que cela se fasse au tribunal, dans son bureau.

L’exigence d’indépendance n’est pas incompatible avec le fait de pouvoir être informé et d’avoir accès à des éléments utiles. Mais tout cela s’arrête à l’entrée de la formation de jugement : le juge doit alors être totalement indépendant vis-à-vis des électeurs, mais aussi des pouvoirs publics et des élus. J’ajoute que les présidents, bien souvent, ne jugent plus.

Présomption d’indépendance, indépendance à l’égard des organismes et des sociétés où l’on a pu siéger et indépendance à l’égard des électeurs : telles sont les règles de base. Tout cela n’empêche pas le président du tribunal d’être informé.

M. Jérôme Prince. L’audience solennelle de rentrée est l’occasion de revenir sur les événements qui ont marqué l’année judiciaire et il est vrai que j’ai poussé un coup de gueule. Ma volonté était de protéger mes juges et ma juridiction contre toute tentative d’influence ou de pression. Mon rôle de président est de montrer l’exemple et, de temps à autre, de rappeler les principes qui nous sont chers. Lors de cette audience solennelle, je me suis étonné d’une intervention qui m’avait paru déplacée. Le tribunal de Dijon est remarquable, tant par son indépendance que par son pouvoir de juger : que ses décisions puissent en agacer certains n’est finalement que la rançon du succès.

Même s’il est normal, dans une procédure collective, que chacun cherche les meilleures conditions de reprise – et que les syndicats défendent par exemple la préservation de l’emploi –, j’ai voulu rappeler que le rôle du tribunal est de juger et qu’il a tous les éléments pour le faire. Un tribunal doit certes se soucier du devenir des salariés, mais surtout de la pérennité de l’entreprise : il est donc normal qu’il se renseigne sur la fiabilité d’un repreneur avant d’accorder un plan de redressement ou de cession. Certains, au nom de la préservation de l’emploi, ont eu tendance à exercer une pression morale sur le tribunal : c’est ce qui m’a fait réagir ! Ce que l’on attend d’un tribunal de commerce, c’est qu’il juge en toute indépendance, à partir de tous les éléments qu’on lui apporte. Et sur ce point, je suis d’accord avec Georges Richelme : nous prenons tous les éléments qu’on veut bien nous apporter. Mais il faut laisser au tribunal le soin de juger en toute indépendance : tel était le sens de mon intervention.

M. Didier Paris, rapporteur. Je partage votre avis. Pour avoir été, il y a très longtemps, juge consulaire en échevinage, je sais combien il importe que le juge ne soit pas déconnecté du monde économique. Par ailleurs, il est évident que le juge doit recueillir des informations pour se faire son idée de la situation. Mais ma question portait davantage sur les formes d’influence anormales, sur les pressions que vous pouvez subir ou les prises à partie.

Au-delà des obligations déontologiques que vous vous imposez à vous-mêmes, et compte tenu du fait que votre position est peut-être plus risquée encore que celle des magistrats professionnels, les garanties d’indépendance introduites dans la loi par les réformes de 2016 et de 2019 vous semblent-elles suffisantes ?

M. Georges Richelme. Les outils dont nous disposons me paraissent satisfaisants. Le seul point qui pourrait peut-être être amélioré concerne ce que j’appellerai le pouvoir « disciplinaire » du président du tribunal de commerce. Lorsqu’il est en conflit avec un juge, ce qui est très rare, son seul moyen d’action est de saisir le premier président de la cour d’appel qui, depuis peu, a la possibilité d’adresser un avertissement au juge. Je n’ai d’ailleurs pas l’impression que les premiers présidents de cour d’appel soient particulièrement désireux de voler au secours des présidents de tribunaux de commerce… La situation a en revanche évolué depuis que la loi a institué, dans les cours, un magistrat chargé de la déontologie.

M. Didier Paris, rapporteur. La commission nationale de discipline des juges de tribunaux de commerce est-elle fréquemment saisie ?

M. Georges Richelme. La commission nationale de discipline, qui siège à la Cour de cassation, ne peut être saisie que par le ministre de la Justice ou par un justiciable mécontent d’un juge. La commission ne publie pas de rapport d’activité, mais on sait que les saisines sont très rares.

Il existe aussi, au sein du Conseil national des tribunaux de commerce (CNTC), une commission de déontologie, qui peut rendre des avis, à la demande d’un juge ou d’un président de tribunal. La conférence générale des juges consulaires, enfin, est dotée depuis longtemps d’une commission d’éthique et de déontologie, qui peut être saisie par tout juge ou par tout président de tribunal. Dans la mesure où nous sommes une association, une telle démarche n’a rien de contraignant : c’est davantage une aide à l’appréciation déontologique. Lorsqu’on s’adresse au CNTC, qui est présidé par le ministre de la Justice, c’est autre chose : c’est un peu comme si on déclenchait le feu nucléaire…

Mme Cécile Untermaier, présidente. Et cela pose la question de l’indépendance du juge… Au fond, vous semblez dire que la multiplicité des dispositifs ne permet pas grand-chose.

M. Georges Richelme. Ce n’est pas ce que je dis, mais vous avez raison de rappeler que tout l’enjeu, c’est l’indépendance du juge, et c’est ce qui rend cette question très délicate.

Mme Cécile Untermaier, présidente. Le juge ne peut pas être aux ordres du président du tribunal de commerce.

M. Georges Richelme. Je suis bien d’accord avec vous. Cela ne fait que peu de temps que le président d’un tribunal de commerce peut s’adresser au premier président de la cour d’appel pour qu’il sanctionne un juge, et cette disposition n’est pas encore entrée dans les mœurs. Dans la pratique, lorsqu’un président de tribunal est en conflit avec un juge, il lui demande de démissionner. S’il refuse, il faut attendre l’ordonnance de roulement pour le cantonner dans une activité qui lui fera comprendre que sa place n’est plus au tribunal. Ce sont des cas très rares, mais puisque nous abordons ce sujet, je pense qu’il faut, en matière disciplinaire, renforcer le lien entre le président du tribunal de commerce et le premier président de la cour d’appel. Mais je suis d’accord avec vous : donner un pouvoir disciplinaire fort à un président de tribunal, ce n’est pas la règle en droit français et cela pourrait battre en brèche le principe de l’indépendance du juge.

M. Didier Paris, rapporteur. Dans les faits, arrive-t-il souvent qu’un juge consulaire se déporte ? Est-ce plutôt exceptionnel ou fréquent ? Constatez-vous une augmentation du nombre de déports, qui témoignerait d’une prise en compte croissante des questions déontologiques ?

M. Jérôme Prince. On assiste effectivement à un changement de culture et il arrive de plus en plus souvent que des juges se déportent d’eux-mêmes. Ils viennent parfois m’interroger, parce qu’il n’est pas toujours facile de voir où est la limite de l’indépendance, du conflit d’intérêts et de l’impartialité.

À cet égard, nous ne sommes pas toujours aidés par les textes. Imaginons qu’un juge de Dijon soit assigné en justice à Dijon. L’article 47 du code de procédure civile dispose que si « le défendeur ou toutes les parties en cause d’appel » ne demande pas le renvoi dans une autre juridiction, le président du tribunal ne peut pas se saisir d’office et demander au premier président de la cour d’appel de renvoyer cette affaire dans une autre juridiction.

La règle qui prévaut dans le tribunal que je préside, c’est qu’un juge de Dijon ne peut pas être jugé par ses pairs, à Dijon : une telle situation serait inacceptable. Cela peut paraître évident, mais les textes ne le disent pas clairement et les présidents des tribunaux de commerce n’ont pas la possibilité, en contentieux, de saisir le premier président pour lui demander de déporter une affaire dans une autre juridiction. L’article 358 du code de procédure civile le permettait, mais il a été abrogé en 2017. Le livre VI du code de commerce prévoit cette possibilité pour les procédures collectives : le président, peut, sur ordonnance motivée, demander au premier président de délocaliser une affaire.

La loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi PACTE, au nom du droit au rebond, a permis aux chefs d’entreprise ayant fait l’objet d’une procédure collective de devenir juges consulaires. Pour ma part, j’ai été dans l’impossibilité morale de positionner dans une formation de procédure collective un juge qui en avait lui-même connu une : il aurait pu faire face au même mandataire judiciaire. Je reconnais que ce sont des cas isolés, mais c’est la crédibilité de la juridiction qui est en jeu : il peut être problématique, pour un créancier, de voir l’un de ses anciens débiteurs juger d’autres justiciables. Si je peux être force de proposition, il me semble que c’est sur ces questions que nous pourrions avancer.

M. Georges Richelme. En réalité, ce n’est pas la loi PACTE qui a introduit la possibilité, pour une personne ayant fait l’objet d’une procédure collective, de devenir juge consulaire : rien ne l’interdisait auparavant. La loi PACTE a clarifié les choses et elle a fait davantage, puisque le législateur a souhaité affirmer le droit au rebond et à la deuxième chance. La conférence générale des juges consulaires n’était pas opposée à cette disposition mais elle avait demandé que l’on ne puisse pas être candidat pendant un délai de trois ans, qui correspond au délai de recours, après la clôture de l’affaire. Un tel délai aurait pacifié le débat, mais cette solution n’a pas été retenue.

Comme Jérôme Prince l’a indiqué, il peut être problématique qu’un entrepreneur en redressement judiciaire se retrouve face à un juge qui a été l’un de ses débiteurs défaillants. Mais le législateur a fait ce choix et il n’est pas question d’y revenir. Du reste, la procédure collective n’est pas infamante.

Le devoir d’impartialité a toujours été la préoccupation des juges consulaires. Je ne sais pas si les déports sont de plus en plus nombreux mais ce qui est sûr, c’est que les textes sont plus clairs qu’autrefois. Lorsque j’ai été élu pour la première fois, en 1992 à Marseille, les juges avaient la même perception du conflit d’intérêts qu’aujourd’hui. La différence, c’est que nous avons désormais des textes qui précisent les choses.

Il n’est pas interdit au tribunal de juger un juge du tribunal, et il ne faudrait pas selon moi créer une interdiction systématique. C’est un problème d’appréciation par le juge mais aussi par le président, et qui tient en partie à la configuration du tribunal : au tribunal de Mende, où siègent neuf juges, il est sans doute plus difficile d’assurer l’impartialité qu’au tribunal de Paris, de 180 juges, où constituer une formation de jugement avec trois juges n’ayant aucun lien avec la personne jugée est loin d’être un problème insurmontable.

En revanche, j’abonde dans le sens de M. Prince pour que le président puisse davantage faire peser son appréciation.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous vous souvenez, comme tout le monde, du rapport Colcombet et Montebourg, au début des années 2000, extrêmement dur à l’égard des tribunaux de commerce, considérant que les juges étaient trop proches du justiciable, que l’on passait du voisinage au cousinage. On considérait à l’époque que l’élection des juges était en réalité plus une cooptation. Les choses ont beaucoup évolué entre-temps, avec des textes en 2016 et 2019, et la situation paraît plus claire. Le nombre de mandats est limité, au moins dans un même tribunal, bien que pas encore, me semble-t-il, dans différents tribunaux. Sommes-nous, selon vous, parvenus une forme de maturité dans la relation entre le corps électoral et ces juges élus ? La simple limitation de la durée des mandats dans une même juridiction, n’interdisant pas de continuer dans d’autres, est-elle suffisante ? Peut-on encore faire évoluer les choses pour éviter la suspicion qui semble certes bien moins forte qu’elle ne l’a été mais qui peut encore être présente ?

M. Georges Richelme. Le rapport Montebourg date, je crois, de 1999. C’est comme si une commission d’enquête sur l’audiovisuel se référait aux statuts de l’audiovisuel d’il y a vingt et un ans. Les critiques, à l’époque, portaient essentiellement sur les procédures collectives et l’organisation des administrateurs et mandataires judiciaires, plutôt que sur les juges eux-mêmes. En vingt ans, la carte des tribunaux a été modifiée et divers textes ont mis en place la formation, les outils de déontologie, la déclaration d’intérêts… : le paysage a totalement changé. La garde des Sceaux, au congrès des tribunaux de commerce en 2017, nous a dit que le fait que les juges soient élus sur une liste avec les délégués consulaires et les anciens juges ne les rendait plus tellement représentatifs, qu’il y avait, en somme, un manque de base. Nous ne sommes pas opposés à cette analyse, et le corps électoral a depuis été modifié puisqu’il sera, à partir de 2021, composé des membres élus des chambres de commerce, des membres élus des chambres des métiers, des juges et des anciens juges.

La notion de cooptation est toujours utilisée comme un épouvantail : « Ce sont des notables qui se cooptent entre eux. » Or, comme disait M. Urvoas quand il était garde des Sceaux : « Si vous êtes toujours là après 430 ans d’existence, c’est bien qu’il y a une raison ». Il n’y a pas de cooptation mais je suis en revanche tout à fait favorable à un système de présélection, auquel le tribunal devrait participer ; ce serait un gage de qualité, de sérieux.