rapport d'enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire

Il serait peut-être bon aussi d’institutionnaliser quelque peu le système de recrutement. En région parisienne, un organisme s’occupe de l’ensemble de la sélection pour la région ; ce n’est pas forcément mon modèle mais il convient d’organiser davantage le recrutement, qui dépend aujourd’hui beaucoup de l’engagement et de la bonne volonté des présidents. Tout le monde ne peut être juge, on peut être un très bon chef d’entreprise, cadre dirigeant, militant de l’entreprise, et ne pas être fait pour être juge ; le juge du tribunal n’est ni un justicier, ni un militant, et il faut une présélection des candidats.

M. Jérôme Prince. Je suis très ouvert sur la question du collège électoral, en précisant tout de même qu’on ne fait pas carrière dans un tribunal de commerce. La seule exigence, à mon sens, est que le collège soit représentatif des entreprises et des chefs d’entreprise selon le système de la justice consulaire.

Un problème peut se poser s’agissant de la qualité des candidats. Il y a vingt ans, tout le monde voulait être juge au tribunal de commerce pour pouvoir le dire, arborer un titre. À Dijon, aujourd’hui, et je pense que c’est la même chose ailleurs, nous avons un langage de vérité. Quand nous recevons des candidats, nous ne leur promettons pas la lune, nous noircissons un peu le tableau car nous avons besoin de gens qui travaillent et ne sont pas là pour parader. Nous avons le souci d’avoir des candidats de qualité, pour le bon fonctionnement de la juridiction. Quant au collège électoral, je laisse faire le législateur et me soumettrai à son choix dans tous les cas.

Le fait d’être bénévole, de ne pas être rémunéré, de ne pas avoir de plan de carrière dans ce système judiciaire offre, je trouve, toute liberté et toute indépendance, par rapport à d’autres structures judiciaires. Si les pressions éventuelles sont insupportables, on peut partir. Nous sommes certes plutôt mécènes que bénévoles, puisque nous consacrons énormément de temps à notre fonction, mais cette indépendance est une force.

Les interventions directes auprès du président du tribunal sont très rares. Qu’une personne appelle le président pour se plaindre d’un jugement ou chercher à l’influencer, je dirais que cela relève du Moyen Âge.

M. Didier Paris. Ma référence au rapport Colcombet, monsieur Richelme, ne signifiait pas qu’il faille avoir les yeux rivés sur le passé, mais visait à ce que vous vous exprimiez sur les évolutions ou les points de faiblesse qui resteraient encore.

Mme Cécile Untermaier, présidente. Vous connaissez, monsieur le président Prince, d’affaires parfois très perturbatrices pour le territoire, en termes d’emploi ou d’image. En tant que députée, je me suis toujours interdit d’appeler un président de tribunal. Or, en parcourant le recueil de déontologie, je constate que l’on peut être entendu. Je suis partagée sur ce point. Une affaire pendante devant le tribunal me préoccupe actuellement beaucoup ; je ne suis pas intervenue mais je pense qu’apporter des informations à un président de tribunal sur une situation que l’on connaît bien et identifier des enjeux d’intérêt général mériterait peut-être d’être prévu dans la loi, car j’ai aujourd’hui beaucoup de difficulté, en tant qu’élue, à passer la porte du tribunal pour parler d’une affaire. Les affaires que vous avez à traiter sont par nature appelées à interpeller l’élu : dès lors, ne faut-il pas organiser cette discussion plutôt que de la voir conduite de manière détournée ?

Par ailleurs, le ministère public est-il régulièrement présent dans une formation de jugement ? De même, le commissaire au redressement productif doit normalement pouvoir intervenir auprès du juge, mais je ne suis pas sûre que ce soit suffisant : travaillez-vous beaucoup avec lui ? Comment, tout en respectant l’indispensable indépendance du juge, organiser l’intervention de l’élu ?

M. Georges Richelme. Je ne suis pas très favorable à l’idée de fixer des règles en la matière, car, comme disait le professeur Mousseron, plus on crée de territoires, plus on crée de conflits de frontières. Il faut que cela passe par le président, qui est dans une position d’écoute ; il n’a pas à débattre de ce qu’il entend, en fait ce qu’il juge nécessaire. La démarche que vous évoquez est naturelle : vous êtes élus, vous connaissez vos électeurs, votre territoire, et vous pouvez vouloir appeler l’attention du président du tribunal sur tel ou tel point, si c’est, bien sûr, pour apporter une information et non pour faire passer un message d’intérêts. Cela s’inscrit pleinement dans le cadre du sujet des conflits d’intérêts et de l’impartialité du juge, mais je ne suggère pas au législateur d’engager un processus de rédaction car nous ne pourrons pas cerner toutes les situations et cela compliquerait les choses.

M. Jérôme Prince. Je dois préciser que je n’ai jamais connu d’intervention directe d’un élu, ni d’un préfet, mais d’un autre côté nous nous privons peut-être – parce que certains députés ou hommes politiques, voire les préfets, appliquent strictement le principe de séparation des pouvoirs – d’échanges et d’informations qui pourraient être riches. Car tout le monde travaille autour d’un dossier : Bercy, les chambres régionales de commerce…, toute une machinerie existe pour la pérennité et le bien des entreprises.

Un parquet présent, complémentaire à la juridiction, c’est très important. Je partage énormément avec le procureur de Dijon, je fais constamment le point avec lui sur les dossiers, en toute indépendance. La présence du parquet est selon moi fondamentale, en tout cas en matière de procédures collectives.

M. Georges Richelme. Parfois le parquet est défaillant, pour une raison simple qui tient au problème de sa charge de travail. Il existe des parties de la procédure collective où l’absence du parquet rend la décision illégale ; dans certains tribunaux, le parquet n’est présent qu’à ce moment-là, dans d’autres il est présent à toutes les audiences de procédure collective. Nous réclamons une présence beaucoup plus grande du parquet.

M. Didier Paris, rapporteur. Je ne confonds absolument pas l’information, qui est utile, nécessaire, et l’éventuelle pression. C’est bien sûr un mouvement dans les deux sens : il y a la déontologie des magistrats mais aussi celle de l’élu. Je suis très sensible aux circuits d’information. Il est vrai qu’il est assez délicat d’appeler directement le président du tribunal, mais je l’ai déjà fait à plusieurs reprises dans ma circonscription, et je n’ai aucun problème à discuter avec le préfet, qui fait ce qu’il veut de mes informations dans le cadre de ses prérogatives, et pas plus de difficultés à discuter avec le procureur de la République, qui peut, soit directement soit par l’intermédiaire du vice-procureur ou du substitut en charge, faire passer des messages adaptés dans les formes qui conviennent. Comme le président Richelme, je ne suis sûr que l’on ait intérêt à trop légiférer sur ces questions. Les circuits me semblent adaptés ; il faut les faire jouer pleinement dans le sens de l’intérêt général.

Mme Cécile Untermaier, présidente. Merci, messieurs. Vous pourrez nous envoyer les informations complémentaires que vous souhaiteriez voir apparaître dans le rapport.

Audition du mercredi 3 juin 2020

À 14 heures 30 : Table ronde de représentants d’associations de victimes :

- M. Jérôme Bertin, directeur général de France Victimes, et M. Jérôme Moreau, trésorier

- Mme Sophia Seco, directrice générale de la Fédération nationale des victimes d’attentats et d’accidents collectifs, et Mme Graziella Tron, chargée des affaires publiques

- Mme Corinne Morel, présidente de l’association En quête de justice, et Mme Brigitte Aubret, secrétaire

M. le président Ugo Bernalicis. Chers collègues, je me réjouis que nous nous retrouvions dans cette salle, après plus de deux mois d’interruption de nos travaux puis deux semaines de reprise par visioconférence. Nous recevons les représentants de trois associations de victimes – France victimes, la FENVAC, Fédération nationale des victimes d’attentats et d’accidents collectifs, et En quête de justice.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « je le jure ».

(Les personnes auditionnées prêtent successivement serment.)

M. Jérôme Bertin, directeur général de France victimes. France victimes est une fédération de 130 associations professionnelles d’aide aux victimes, agréée par le ministère de la Justice et dont le rôle consiste à apporter une écoute et un soutien à toute personne qui s’estime victime, quelle que soit la cause de son malheur, dans l’esprit de son fondateur Robert Badinter. Ce réseau spécialiste de l’accompagnement judiciaire reçoit environ 300 000 victimes chaque année. Nous participons également à différents dispositifs publics. C’est à travers cette expérience de 40 ans d’aide aux victimes que nous intervenons auprès de votre commission, étant précisé que notre rôle n’est pas de représenter les victimes en justice – l’agrément nous interdisant de nous constituer partie civile –, mais de les accompagner à côté d’autres professionnels et associations.

M. Jérôme Moreau, trésorier de France victimes. Au nom de la manifestation de la vérité pour les victimes, nous souhaitons mettre en lumière tout ce qui pourrait relever d’un dysfonctionnement qui viendrait tempérer l’indépendance du juge, à commencer par la question budgétaire. Le manque de moyens s’observe dans diverses situations, notamment le recours aux experts. Ceux-ci ne sont pas assez nombreux et interviennent dans moult domaines. Qui plus est, du fait de cette pénurie, obtenir une contre-expertise devient de plus en plus complexe, ce qui rend impossible la confrontation avec la première expertise. Or c’est de la confrontation des expertises que naît le débat et que se manifeste la vérité. Les UMJ, unités médico-judiciaires, par exemple, qui s’apparentent à la médecine légale du vivant, ne sont pas légion sur le territoire, loin s’en faut, et leur création pose des difficultés. En tant que président de l’association de la Nièvre, j’en ai créé une il y a environ 18 mois, dans des conditions extrêmement difficiles. Il a fallu la ténacité, pour ne pas dire la pugnacité de Mme la préfète de la Nièvre, de Mme la procureure générale et de Mme la procureure de la République pour que cette unité voie le jour au sein de l’hôpital. Dans la justice classique, les UMJ ont pour rôle de déterminer l’étendue des préjudices subis par une victime, étant entendu que dans le cas d’une interruption temporaire de travail de plus de huit jours, les peines ne sont pas les mêmes. Ne pas permettre un recours des victimes à ces unités leur fait donc perdre un droit et empêche le juge de statuer utilement sur des certificats médicaux de constatation de blessures.

Un autre obstacle vient du caractère limitatif des crédits, qui étaient auparavant évaluatifs. Alors qu’il faut désormais respecter des enveloppes, on peut se demander si certaines expertises ne sont pas refusées aux victimes pour des raisons économiques et financières, ce qui viendrait tarir une partie de l’indépendance du juge.

Une autre difficulté concerne l’indemnisation des victimes. Je prendrai deux exemples. Tout d’abord, l’arrivée du logiciel DataJust en mars 2020 dans le cadre de la justice numérique, avec l’idée que l’intelligence artificielle permet de compiler des données jurisprudentielles, législatives et réglementaires pour quantifier, grâce à un algorithme sans doute savamment pensé, un préjudice et son quantum. C’est très compliqué, puisqu’au motif de tendre vers une égalité, on tire les indemnisations vers le bas – en tout cas, nous en sommes convaincus – et on limite le pouvoir d’appréciation du juge. Un préjudice ne s’apprécie pas avec une formule d’algorithme, mais in concreto. Ensuite, il faut renforcer l’indépendance et l’autorité de la chose jugée du juge pénal par rapport aux CIVI, les commissions d’indemnisation des victimes d’infractions. Trop souvent, celles-ci retiennent une faute de la victime pour amoindrir son droit à indemnisation, mettant ainsi en cause l’autorité de la chose jugée – soit du juge correctionnel, soit, surtout, de la cour d’assises. Nous ne pouvons qu’y être défavorables. Aussi militons-nous, depuis des années, pour que les CIVI ne puissent pas descendre au-dessous des indemnisations fixées par la cour d’assises ou un tribunal correctionnel. Ce serait, à mon avis, une véritable garantie d’indépendance des juridictions répressives.

J’en viens à la transparence des instructions écrites. Récemment, dans le contexte de la crise sanitaire liée au covid-19, des instructions adressées par mail ont fait florès dans la presse. On peut, là encore, se demander si l’indépendance du juge n’a pas été mise à mal. Certes, le sujet est délicat et nul ne nie l’intensité de la crise sanitaire. Mais depuis quelque temps, notamment depuis la loi Fauchon diminuant la responsabilité pénale des élus, les restrictions législatives posent un véritable problème d’indépendance de la justice, parce qu’elles suppriment des droits au recours. Aussi pensons-nous que les instructions ministérielles doivent être diffusées par voie de circulaire et non par voie dématérialisée, ne serait-ce que parce qu’il s’agit d’une politique de transparence. Nous ne sommes pas opposés à une politique pénale par voie de circulaire. Des avancées plutôt salutaires se sont d’ailleurs fait jour par ce biais, notamment en matière de lutte contre les violences conjugales. Quoi qu’il en soit, il faut que le justiciable y ait accès et que le juge en comprenne le sens.

Enfin, la critique des décisions de justice par voie de presse nuit aussi à l’indépendance de cette dernière. En effet, les victimes qui font porter une voix devant les juridictions correctionnelles, que ce soit dans les cours d’assises ou après un accident collectif, n’attendent certainement pas que l’on critique la justice, car cela remet en cause son indépendance et l’autorité de la chose jugée.

L’état du droit en France est plutôt bien fait pour les victimes, par comparaison aux autres pays européens. D’une part, celles-ci ont droit à des indemnisations par le biais de différents fonds de garantie. D’autre part, le droit des victimes a considérablement avancé au fil des ans, grâce notamment aux circulaires – en matière de droit des femmes, de protection de l’enfance, d’accidents collectifs ou de terrorisme. Enfin, force est de constater que les juges sont indépendants. Mais cette indépendance doit se concrétiser dans le cadre de garanties textuelles et réglementaires – je pense, par exemple, à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, le CSM, pour la nomination des procureurs. Et non seulement elle doit être actée, mais la théorie de l’indépendance développée dans différents arrêts par la Cour européenne des droits de l’homme, la CEDH, au même titre que l’impartialité objective et subjective, doit être une réalité. C’est de cette manière que nos justiciables et nos concitoyens retrouveront une véritable confiance dans un système qui a fait ses preuves et qui les protège.

Mme Sophia Seco, directrice générale de la FENVAC. La FENVAC fédère plus de 40 associations de victimes de drames collectifs – actes de terrorisme et accidents collectifs. Elle a été créée en 1994, à la suite d’événements emblématiques comme l’effondrement de la tribune de Furiani ou l’incendie des thermes de Barbotan. Au travers de ses associations membres, la FENVAC propose un accompagnement individuel à plus de 6 500 personnes – des victimes ou leurs proches, quel que soit le lieu de survenance du drame. Cette fédération, unique en France, est un modèle à l’échelle européenne en ce qu’elle permet de conjuguer des vécus traumatiques pour les transformer en enseignements pour la politique générale d’aide aux victimes. En effet, l’une de nos missions consiste aussi à favoriser le regroupement des victimes en associations pour peser dans le débat social qui s’instaure à la suite d’un attentat ou d’un accident collectif, à faire évoluer les prises en charge, la réponse judiciaire et la réponse indemnitaire et, surtout, à œuvrer pour la prévention et à faire en sorte que de tels drames ne se reproduisent plus. Cet exemple inspirant n’en reste pas moins perfectible.

Les victimes que nous représentons sont confrontées à la question de l’indépendance du juge dans le cadre de leur constitution de parties civiles, puisque ce droit leur est acquis en France. Il offre la possibilité aux personnes touchées par un attentat ou un accident collectif, ainsi qu’à leurs associations, y compris la FENVAC, de se constituer dans une action judiciaire pour interagir avec les magistrats, prendre connaissance des pièces du dossier, les questionner et faire des propositions à travers des demandes d’actes, pour influer dans les investigations et dans la manifestation de la vérité.

Dans ce rapport avec la justice, qu’elles appréhendent souvent car elles n’y ont jamais eu accès avant l’événement dont elles ont été victimes, les personnes sont confrontées à un certain nombre d’enjeux qui, d’après notre expérience, peuvent être assimilés à des obstacles à l’indépendance du juge. Le premier tient au nombre de victimes concernées par les événements pour lesquels nous intervenons. En matière d’attentats comme d’accidents collectifs, les instructions regroupent des centaines voire des milliers de parties civiles, puisqu’elles vont des victimes directes jusqu’aux proches. Se pose donc un défi pour l’administration de la justice.

Le deuxième enjeu est celui du temps, les magistrats étant tiraillés entre un besoin de réponses immédiates pour les victimes et les familles, et la technicité des affaires. L’affaire du crash du vol Rio-Paris, par exemple, a abouti l’an dernier à une ordonnance de non-lieu ayant fait l’objet d’un appel : 11 ans après les faits, les familles sont toujours en attente de justice.

Un autre obstacle est celui de la technicité. Même s’il existe des pôles spécialisés, un magistrat n’est pas technicien du droit aérien, de la technicité-même de la matière aérienne ou ferroviaire, ou encore des explosions. Aussi doit-il faire appel à des experts et des sachants, lesquels sont généralement issus des entreprises mises en cause dans les affaires qui nous concernent. En effet, il est compliqué de trouver un expert qui connaisse à la perfection le fonctionnement d’un appareil Airbus sans avoir travaillé dans cette entreprise. Cela pose à la fois des interrogations et des défis.

Se pose aussi la question de la pression économique que les décisions des magistrats peuvent engendrer. Lorsqu’elles se retrouvent face à la SNCF, Air France ou Airbus, les familles peuvent être amenées à s’interroger sur les motivations de la décision du juge. Cela a, par exemple, été le cas à la réception de l’ordonnance de non-lieu écartant Airbus de toute responsabilité dans la catastrophe aérienne la plus meurtrière en France : les familles se sont demandé s’il n’y avait pas eu des consignes.

Un autre enjeu, notamment en matière d’accident à l’étranger, est celui de la coopération internationale des États concernés, dont la bonne volonté varie en fonction de leurs relations diplomatiques avec la France. Le poids des répercussions sur la manifestation de la vérité et les diligences effectuées par les magistrats est lui aussi variable. Dans l’affaire du crash d’EgyptAir, par exemple, nous sommes face à un pays qui refuse d’admettre la thèse de l’accident, malgré les éléments probants dont on dispose, et maintient celle d’un acte terroriste. Alors que les familles attendent la manifestation de la vérité et la justice dont elles ont besoin pour avancer dans leur processus de deuil et de résilience, un État y fait barrage.

Enfin, s’agissant du décret DataJust, nous craignons que certains outils puissent nuire à la qualité des décisions des magistrats, qui sont nécessairement empreintes d’humanité. Comme je l’ai expliqué, dans les matières qui nous concernent, le nombre est un défi. On peut comprendre le réflexe naturel qu’aurait un magistrat à user d’un outil en apparence simple et rapide et qui permet, sur le papier, d’assurer une certaine égalité. En revanche, nous nous opposons depuis toujours à la création de barèmes, même si nous sommes favorables à la mise en place de bases de données exhaustives et prenant en compte les discussions préalables avec l’assureur et le fonds, les arguments des avocats et le contexte général. Il s’agit, en effet, que les indemnités reprises dans cet outil soient contextualisées et objectivées autant que faire se peut. La difficulté, avec les référentiels, est que les indications retenues sont plus ou moins sorties de leur contexte pour devenir une norme. Notre crainte est que l’on s’éloigne un peu trop du principe de l’individualisation, qui constitue pour nous un principe fondamental de la réparation et qui est extrêmement important pour les victimes de drames collectifs et leurs familles, car ces événements d’ampleur entraînent la perte de leur individualité : c’est donc aussi une façon de restaurer ce qu’elles ont perdu.

Mme Corinne Morel, présidente de l’association En quête de justice. Nous vous remercions de nous auditionner pour porter la voix des justiciables, ce qui est assez rare. Notre association a été fondée fin 2013, pour défendre l’état de droit et l’égalité devant la loi, mais aussi lutter contre les dysfonctionnements judiciaires et les abus commis dans l’exercice de la justice. Or nous rencontrons de réelles difficultés pour accomplir notre mission, puisqu’en France, pourtant pays des droits de l’Homme, en l’absence de contre-pouvoir nous n’avons pas d’interlocuteur. Cela nous a d’ailleurs amenés à organiser devant l’ONU une plainte collective contre la France, réunissant 858 personnes. Nous avons été reçus à l’ONU, devant le Haut-commissariat aux droits de l’homme, fin novembre 2019.

Notre ligne est la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, la DDHC. Nous y sommes attachés au point de demander son affichage dans toutes les salles d’audience de tous les tribunaux. Cette proposition est soutenue par 226 parlementaires. L’objectif est que la justice française respecte ce texte qui rappelle une multitude de principes fondamentaux, à commencer par la liberté et l’égalité en droits.

Nous rencontrons régulièrement des atteintes à l’égalité devant la loi dans l’exercice de la justice. Or à chaque fois que nous interpellons un élu au sujet de dysfonctionnements judiciaires faisant échec à ce principe, conformément à notre rôle, on nous oppose l’indépendance de la justice et/ou la séparation des pouvoirs. Cette commission enquête sur les obstacles à l’indépendance de la justice, mais il nous paraît également important de parler des limites de cette indépendance. Sans cela, il pourrait arriver que l’on prenne pour un obstacle ce qui est de l’ordre d’une limite, et d’une saine limite. Car on ne saurait envisager une indépendance totale – laquelle, par glissement sémantique, devient du totalitarisme. La seule façon de parvenir à poser des limites à l’indépendance de la justice consiste à respecter la séparation des pouvoirs, sans l’instrumentaliser.

Pour revenir à l’esprit de la séparation des pouvoirs, permettez-moi de citer Montesquieu : « pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ». Qui arrête le pouvoir du juge ? Si l’élu ne peut pas intervenir quand le juge abuse de son pouvoir, qui peut le faire ? Nous ne demandons pas que l’élu intervienne dans le cours régulier de la justice. Il est bien évident que le juge doit pouvoir exercer sa fonction sans subir de pression, y compris politique. En contrepartie, le justiciable doit être protégé contre l’arbitraire. Or tel n’est pas le cas, puisqu’on nous oppose la séparation des pouvoirs, alors qu’en réalité, c’est en vertu de cette séparation que l’élu devrait intervenir. L’indépendance, comme la séparation des pouvoirs, n’est ni l’absence de contrôle ni l’autocontrôle, et encore moins la toute-puissance. Que le juge soit indépendant est une chose – et une bonne chose. Qu’il puisse abuser de son pouvoir en est une autre. L’indépendance exige donc des limites et des garde-fous. À cet effet, les conventions internationales sont très claires, puisqu’elles parlent toutes de tribunal « indépendant et impartial ». Ces deux termes sont systématiquement associés. En effet, l’indépendance sans l’impartialité est la porte ouverte à toutes les dérives.

Au nom de l’indépendance de la justice, le juge peut-il ignorer la loi, refuser les preuves irréfutables portées à sa connaissance, ajouter des conditions à la loi, ne pas respecter le principe du contradictoire ou rendre la preuve impossible à faire ? On nous répondra par la négative. Pourtant, dans la réalité, certains juges le font – par le biais d’usages ni prévus ni encadrés par la loi, notamment la jurisprudence et l’appréciation souveraine des juges du fond. C’est très problématique quand on sait que la démocratie, par principe, est le consentement. Or le peuple n’a jamais consenti à ces deux usages.

La jurisprudence s’oppose par nature à l’article 6 de la DDHC, selon lequel « la loi est l’expression de la volonté générale ». Et pour cause, la jurisprudence est l’expression de la volonté du juge. Le judiciaire empiète ainsi sur le législatif : le juge n’a aucune légitimité démocratique pour faire la loi. Autre problème, et non des moindres, la jurisprudence permet de créer un réseau de règles diverses et variées, souvent contradictoires entre elles et même avec la loi. Là encore, c’est contraire à la suite de l’article 6 de la DDHC, qui indique que « la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse » – ce qui est impossible, avec la jurisprudence, du fait de la variabilité croissante des décisions de justice. Enfin, et c’est un danger que l’on ne peut ignorer, comme la jurisprudence permet au juge de changer ou de créer une règle à tout moment et en cours de procédure, ce qui est une violation de l’esprit de la loi – aucune loi ne peut être rétroactive –, nous ne sommes pas protégés du risque que soit créée une nouvelle jurisprudence pour favoriser une partie. Le principe de l’impartialité est alors contredit de facto. Les révolutionnaires souhaitaient la suppression de la jurisprudence, ce qui s’inscrivait pleinement dans l’esprit de l’abolition des privilèges, « privilège » signifiant loi privée. Car si le justiciable n’est pas jugé en fonction de la loi qui est la même pour tous, la justice ne peut pas être la même pour tous.

L’appréciation souveraine du juge du fond, quant à elle, est un concept créé par les juges, qui n’a jamais été voté, qui n’est pas encadré par la loi et qui peut entraîner de nombreuses dérives. Le juge doit contribuer à la manifestation de la vérité, mais certainement pas l’entraver. On attend de lui une appréciation objective, raisonnable et vérifiable, de sorte que tout le monde puisse comprendre les décisions de justice. Pourtant, de nombreux justiciables ne comprennent pas les décisions rendues, car nous sommes en plein obscurantisme judiciaire. En effet, l’appréciation souveraine des juges du fond offre à ces derniers la possibilité d’écarter des pièces, arguments et faits, sans avoir à s’en expliquer et sans le justifier. Or l’on comprend bien que si l’on écarte les pièces, les faits ou les arguments qui apportent la preuve d’un préjudice, il est impossible d’obtenir justice. Les organes de contrôle que sont la Cour de cassation et le Conseil d’État se retranchent derrière l’appréciation souveraine des juges pour écarter des pourvois ou ne pas annuler des décisions pourtant entachées d’irrégularités.

En somme, par la jurisprudence, le juge peut ajouter une condition à la loi et demander une preuve qui n’est pas prévue par cette dernière. C’est le problème de l’inversion de la charge de la preuve, dont les victimes se plaignent souvent. En outre, par son appréciation souveraine, il peut écarter tous les éléments de preuve, même ceux qui prouvent indiscutablement la réalité d’un fait, sans avoir à s’en expliquer. Qui plus est, les pouvoirs de contrôle approuvent et même cautionnent ces procédés, et le politique n’intervient pas, alors même que nous sommes en présence d’une violation manifeste de l’article 5 de la DDHC, qui prévoit que « nul ne peut être contraint à faire ce que la loi n’ordonne pas », et du principe d’impartialité du tribunal rappelé par les conventions internationales.

Plus grave encore, le justiciable n’est pas informé en amont de ces méthodes, puisque le politique affirme constamment que nous sommes dans un État de droit, que personne n’est au-dessus des droits et que la France garantit à chacun l’égalité devant la loi, l’impartialité des tribunaux et la sécurité juridique. Ainsi, quand il a affaire à ces usages, il se sent totalement trompé, pour ne pas dire trahi. Et si ces usages entraînent des dysfonctionnements judiciaires majeurs, le justiciable est entièrement abandonné par l’État et le piège se referme sur lui : à partir de là, on lui opposera sans cesse l’autorité de la chose jugée et l’indépendance de la justice ou la séparation des pouvoirs.

En réalité, dans une démocratie – j’espère que c’est le cas dans la nôtre –, on ne doit pouvoir priver personne, arbitrairement ou abusivement, de ses droits fondamentaux. Pour nous en prémunir, toute démocratie exige que l’indépendance de la justice ait pour limites strictes la loi, les textes constitutionnels et les conventions internationales. Peu nous importe d’avoir des droits sur le papier, nous voulons des droits dans la réalité. Pour que tel soit le cas, le politique doit s’assurer que le juge ne peut pas faire échec à l’application de la loi. C’est le travail de l’élu. C’est la raison pour laquelle nous ne comprenons pas que la France utilise l’indépendance de la justice ou la séparation des pouvoirs pour ne pas intervenir en cas d’abus. Ce faisant, elle est fautive. Le rôle du politique est de nous protéger des abus potentiellement commis par l’institution judiciaire. L’élu ne peut donc pas considérer théoriquement, comme il le fait, que la justice fonctionne bien, sans aller s’en assurer. Or il ne s’en assure jamais, puisqu’il nous oppose sans cesse qu’il ne peut pas regarder comment la justice est rendue.

Je ne citerai qu’un seul exemple : l’incapacité de la France à lutter contre les violences faites aux femmes, alors même que tout l’arsenal législatif existe. Au lieu d’aller voir sur le terrain si le problème ne vient pas des procureurs qui classent sans suite ou des tribunaux qui font échec à l’application de la loi, le politique ajoute systématiquement de la loi à la loi. Sur le papier, nous avons donc plein de droits et nous sommes bien protégés. Mais il ne suffit pas d’avoir des droits sur le papier : nous les voulons dans la réalité.

Parler de l’indépendance de la justice est une bonne chose. Mais nous voulons aussi aborder celle de l’élu. En effet, telle qu’elle nous est présentée, l’indépendance de la justice est unilatérale. Quid de l’indépendance de l’élu ? Lui aussi doit pouvoir travailler de façon indépendante. Certes, le politique ne doit pas tenir la main du juge. Mais celui-ci ne doit pas non plus tenir la main de l’élu.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous demande d’aller à votre conclusion, pour respecter les temps de parole et engager la discussion.

Mme Corinne Morel. Je souhaite ajouter deux éléments importants. D’une part, il n’est pas normal que les magistrats exercent des pressions, directes ou indirectes, sur le politique dès qu’il est question de prévoir un contrôle externe de ce qui se passe dans les tribunaux. Il n’est pas non plus normal d’avoir des magistrats dans les ministères et dans les organisations d’État, ce qui peut potentiellement altérer l’indépendance de l’élu. Enfin, il n’est pas normal que les associations subissent des représailles lorsqu’elles exercent un contre-pouvoir en l’absence de celui du politique. Aussi demandons-nous l’examen des dysfonctionnements judiciaires. C’est le rôle de l’État et du politique, ainsi que le prévoit la loi : l’État est tenu de réparer les dommages causés par le fonctionnement défectueux du service public de la justice.

D’autre part, la justice est un service public, entièrement financé par l’argent public. Le peuple est donc légitime à demander des comptes sur le travail des juges, ne serait-ce que pour s’assurer que l’argent public n’est pas gaspillé par des procédures qui auraient pu et dû être évitées. Les dysfonctionnements judiciaires participent pour beaucoup à la multiplication des procédures, qui contribuent elles-mêmes à l’engorgement des tribunaux. Le peuple est d’autant plus légitime à demander des comptes que les décisions sont rendues en son nom et que chacun d’entre nous est signataire des décisions de justice. Qui plus est, nous n’élisons pas les juges, mais nos représentants. C’est donc à ces derniers de garantir le bon fonctionnement de la justice, ce qui passe par la traque des dysfonctionnements judiciaires.

M. le président Ugo Bernalicis. Les procédures prévues dans notre droit en cas de soupçon quant à l’indépendance d’un magistrat sont-elles utilisées ? Le cas échéant, aboutissent-elles ? Je pense notamment à la procédure de récusation ou aux procédures qui permettent aux parties de saisir le CSM.

J’ai bien noté vos propos relatifs aux expertises. Je ne crois pas qu’il soit prévu de procédure de récusation de l’expert, au-delà de la procédure de contre-expertise. Pouvez-vous me le confirmer ?

Par ailleurs, chacune de vos associations peut-elle citer un exemple très évocateur de ce qui lui semble être un dysfonctionnement de la justice au regard de son indépendance – qu’elle en ait trop ou pas assez ? Cela permettrait d’éclairer notre commission, laquelle pourrait alors alerter le législateur sur les avancées envisageables en la matière.

M. Jérôme Moreau. Différentes procédures sont effectivement prévues par le droit français comme par les conventions internationales, auxquelles les justiciables peuvent avoir recours une fois les recours internes épuisés – la Cour de cassation pour le juge judiciaire et le Conseil d’État pour le juge administratif. Je précise ici que ce dernier ne statuait historiquement que par le biais de jurisprudence, même si des avancées législatives ont ensuite permis une codification. La justice administrative s’est créée sur la jurisprudence pour protéger les victimes, en matière d’indemnisation et de responsabilité du fait des actes de l’administration. Le juge est ainsi venu au secours des victimes.

Je n’ai pas d’exemple précis s’agissant du renvoi pour cause de suspicion légitime ou de la règle de récusation d’un magistrat, mais je sais qu’il est possible de recourir à ces procédures. En revanche, dans un certain nombre d’affaires, j’ai vu des magistrats se déporter, considérant qu’ils ne pouvaient pas statuer notamment pour des questions d’impartialité objective – par exemple quand ils avaient eu à connaître l’affaire avec une autre casquette. Dans les petites juridictions, en effet, il peut y avoir plusieurs contentieux autour d’une même affaire. Il arrive, d’ailleurs, que des magistrats ne puissent pas intégrer certains tribunaux comme juges du siège en correctionnelle puisqu’ils y ont déjà été en charge de l’instruction et ont eu affaire aux justiciables. Le droit est donc assez bien fait.

La CEDH assimile assez naturellement indépendance et impartialité. Pour sa part, le droit français s’est structuré autour de principes compliqués, pouvant laisser supposer un défaut d’impartialité objective. La règle de la double appartenance du Conseil d’État, par exemple, a ainsi été sanctionnée et les magistrats qui ont eu à connaître des affaires en tant que conseillers du Gouvernement ne peuvent plus statuer sur les projets de décret soumis au contentieux. Autre exemple, la CEDH a considéré que quiconque ayant manifestement tenu des propos racistes ne peut être juré pour juger une personne de nationalité étrangère.

Les avocats usent des procédures de recours. Dans la majorité des cas, les affaires ne prospèrent pas et la CEDH, dont on sait qu’elle est pourtant très sourcilleuse en la matière, ne condamne pas la France.

S’agissant de la récusation des experts, tout rapport entaché de défaut d’indépendance ou d’impartialité vis-à-vis des parties est une faute pouvant conduire à des procédures disciplinaires dans le cadre des ordres professionnels, mais aussi à des procédures judiciaires. Toute la difficulté vient de la pénurie d’experts, notamment en matière d’expertise psychiatrique. Parfois, un ressort territorial ne compte qu’un seul expert. Je le constate en tant que suppléant à la chambre de l’application des peines de la cour d’appel de Bourges, où les expertises dans le cadre des libérations conditionnelles considèrent régulièrement que la personne apparaît réinsérée mais qu’il existe un risque à la faire sortir. Heureusement, nous sommes indépendants lorsque nous statuons sur ces affaires, notre rôle étant de nous affranchir des recommandations de l’expert, le cas échéant. Cela s’avère particulièrement compliqué lorsque les affaires sont très techniques et nécessitent de faire appel à des experts nationaux, dans le contexte de pénurie que je mentionnais.

Pour citer un exemple évocateur de dysfonctionnement, je pense à la création de l’UMJ de la Nièvre, intervenue après que les parents d’un enfant se plaignant d’abus sexuels n’ont pu trouver, en plein été, de médecin dans aucun des quatre services d’urgence du département pour conduire les expertises et les investigations nécessaires. Plainte a été déposée, mais le juge a considéré qu’en l’absence d’expertise, l’auteur supposé ne pouvait être poursuivi. Depuis, l’UMJ est devenue un véritable outil d’expertise.

Pour finir, je prendrai l’exemple de l’affaire du dentiste de Château-Chinon, condamné à huit années de prison pour avoir mutilé 92 victimes et lésé la CPAM de la Nièvre. Au départ, il a été très compliqué de distinguer ce qui relevait de l’art médical fautif ou de l’infraction pénale et, en l’absence d’expertise, les premières plaintes pénales ont été difficiles à recevoir. Il a fallu constituer un collectif pour réamorcer l’affaire et permettre au juge de statuer en toute connaissance de cause. Sans les associations de victimes et d’aide aux victimes, le juge n’aurait pas pu suivre, en dépit de son indépendance et des garanties statutaires. Il est indispensable de pouvoir disposer de pièces authentifiant les infractions et les préjudices.

M. Jérôme Bertin. La plupart des justiciables ne connaissent pas leur droit au recours. D’importants efforts sont nécessaires en matière d’information du public, par le biais d’un « guide du justiciable ». Par ailleurs, l’une des réactions possibles après un classement sans suite par le parquet est un recours hiérarchique, c’est-à-dire une demande de réexamen par la cour d’appel : par expérience, je puis affirmer que la plupart des victimes n’imaginent même pas écrire au supérieur hiérarchique du procureur, n’étant pas du tout convaincues de l’efficacité de cette démarche.

Mme Sophia Seco. La FENVAC n’a jamais eu à engager une procédure de recours, mais elle a déjà sollicité le dépaysement d’un dossier afin qu’il soit rapatrié auprès des pôles spécialisés parisiens, qui disposent de davantage de moyens et ont une approche technique rassurante à nos yeux.

En matière de terrorisme, un exemple particulièrement parlant de dysfonctionnement est l’assassinat d’Hervé Gourdel ou la prise d’otages d’In Amenas. Ces deux événements survenus en Algérie ont donné lieu à l’ouverture d’une enquête miroir en France. Pourtant, malgré des années de procédure, rien d’exploitable n’a été versé au dossier français et les familles sont parfaitement dépourvues d’éléments quant aux circonstances, mais aussi quant aux perspectives de procès en Algérie, restant ainsi sont complètement spectatrices. Je pense aussi à l’attentat du musée du Bardo : le procès se tient en Tunisie et les victimes françaises sont contraintes de le suivre par une visioconférence non interactive, ce qui les prive de tout échange avec les magistrats ou de prise de parole de leur avocat français, même si des progrès ont été observés concernant la prise en charge des frais de déplacement.

En matière d’accident collectif, l’un des exemples révélateurs de la problématique qui nous occupe est le crash du vol Rio-Paris. Certes, Air France et Airbus ont rapidement été mis en examen, ce qui a plutôt rassuré les familles, mais quelques années après, nous avons appris que les expertises se déroulaient dans l’entrepôt d’Airbus, sur des simulateurs Airbus et avec du personnel Airbus. Pourtant, des indications permettaient de savoir que l’une des causes du crash pouvait tenir au dysfonctionnement d’un matériel Airbus. Autant vous dire que cela a posé problème aux familles et aux victimes. Autre cas symptomatique, à la suite d’une catastrophe ferroviaire d’ampleur, le transporteur s’est précipité sur les lieux pour récupérer les boîtes noires avant la justice et en faire sa propre interprétation, avec un risque de dissimulation et tous les problèmes que l’on peut redouter.

Ces obstacles ou entraves sont particulièrement problématiques pour la manifestation de la vérité et la justice pour les victimes.

Mme Corinne Morel. Vous l’avez dit, il existe des voies de recours. C’est d’ailleurs ce que l’on nous objecte en permanence. Mais ces voies de recours prolongent les procédures et coûtent cher, d’autant qu’elles sont financées par le justiciable. Bien sûr, il y a l’aide juridictionnelle, mais les seuils sont extrêmement bas. Par ailleurs, certaines personnes ont les moyens de faire appel à de gros cabinets d’avocats. Mais la majorité, qui constitue la classe moyenne, ne bénéficie pas de l’aide juridictionnelle et ne dispose pas non plus d’importants moyens financiers. Or les sommes pour engager des recours sont pharaoniques : 3 000 euros pour la première instance, 3 000 euros pour l’appel, 4 000 à 8 000 euros pour la cassation, puis une nouvelle somme pour le retour en cour d’appel si la décision est cassée, etc. Les voies de recours sont une bonne chose, mais elles ne suffisent pas en tant que telles. Encore faut-il pouvoir les utiliser.

Qui plus est, elles ont été créées pour permettre la réouverture des débats aux parties qui n’étaient éventuellement pas d’accord avec la décision rendue, pas pour corriger les abus de pouvoir commis par les juges. D’ailleurs, si tel était le cas, il serait incroyable que l’on mette à la charge du justiciable la correction des erreurs et des fautes qu’il subit et qu’il n’a pas commises. C’est incompréhensible, mais c’est ce qui se passe. On peut payer jusqu’à trois fois pour qu’une affaire soit jugée ! Certes, la justice peut mettre ces coûts à la charge de l’autre partie. Mais l’autre partie n’est pas responsable non plus. Si une décision est annulée parce qu’elle n’était pas conforme aux règles de droit, il n’y a pas de responsabilité du justiciable. Comment se fait-il que ce soit lui qui paie ?

Finalement, les voies de recours sont un moyen facile d’affirmer qu’il existe des solutions. Mais il faut avoir les reins sacrément solides pour tenir un parcours judiciaire de 10 ans ou plus. Beaucoup ne peuvent pas le faire. Ils renoncent alors à leurs droits, qu’ils perdent. Je parlais tout à l’heure d’une démocratie qui nous prive de nos droits fondamentaux : c’est une réalité. Quand on ne peut pas payer les voies de recours, il n’y a pas de solution.

En outre, les voies de recours restent en interne et on finit toujours par se retrouver devant le juge. En l’absence de garde-fou, les problèmes se répéteront nécessairement. Nous pourrions citer plusieurs exemples, par exemple celui de l’une de nos adhérentes qui a vu la garde de son enfant confiée au père en première instance. Elle a alors fait appel, car elle n’avait pas eu accès à certaines pièces. La cour d’appel a effectivement considéré qu’il y avait eu une violation de l’article 16 du code de procédure civile, relatif au respect du contradictoire, et a infirmé la décision. Mais cela a pris un an, durant lequel l’enfant est resté chez son père qui, comme le mentionnait la décision de la cour d’appel, avait commis des violences contre la mère. Vous me direz que les voies de recours ont fonctionné. Peut-être, mais pendant un an, on a laissé une situation en l’état, en violation d’une loi fondamentale. De façon générale, lorsque la Cour de cassation annule une décision, cette dernière a déjà produit ses effets. Comment peut-on laisser des décisions produire leurs effets, parfois très graves et irréversibles ?

Autre exemple, de nombreux copropriétaires ne parviennent pas à obtenir la simple reconnaissance et application de la loi à propos des comptes séparés des syndics. Systématiquement, les tribunaux considèrent que ce n’est pas grave s’il n’y a pas de comptes séparés. La loi n’est donc pas appliquée. Pourquoi voter une loi pour qu’il soit ensuite considéré que sa non-application n’est pas grave ?

J’évoquerai un troisième cas, dans le domaine du droit d’auteur. Celui-ci n’autorise pas le juge à juger l’œuvre, ce qui est très important dans une démocratie : l’œuvre est protégée quels que soient sa destination, sa forme, son genre et son mérite. Or quand un auteur saisit la justice à propos d’une atteinte à ses droits, par exemple une reproduction illicite de son œuvre, faite de surcroît sans le citer, les juges demandent à l’auteur de faire la preuve de l’originalité de son œuvre et ce, sans délai. D’une part, le critère d’originalité n’est pas prévu par la loi. D’autre part, le juge écarte tous les arguments comme l’antériorité, le style ou le traitement des idées pour apprécier subjectivement l’originalité de l’œuvre. Nous menons un combat dans ce domaine depuis plusieurs années. Il est actuellement aux mains du ministre de la Culture, et j’ai été auditionnée par le CSPLA, le Conseil supérieur de la propriétaire littéraire et artistique. Nous attendons une réponse depuis deux ans, alors qu’un tel délai n’est jamais laissé aux auteurs devant les tribunaux pour faire la preuve de l’originalité de leur œuvre. Le problème est que le CSPLA est une émanation du ministère de la Culture, et que son président et son vice-président sont tous deux magistrats. Ainsi, même quand on parvient à sortir des tribunaux pour pointer une jurisprudence qui pose problème, ce qui est très difficile, on se retrouve devant des juges.

M. Didier Paris, rapporteur. Quelles sont vos sources de financement ?

M. Jérôme Moreau. Notre fédération est principalement financée par le ministère de la Justice, et nous avons quelques ressources propres provenant de formations. Les associations locales sont également financées par le ministère de la Justice, dans le cadre des conventions et des agréments.

Mme Sophia Seco. La FENVAC est principalement financée par le ministère de la Justice, mais également par ceux des Affaires étrangères et de la Défense, ainsi que par les services du Premier ministre.

M. Didier Paris, rapporteur. Je ne suis pas certain d’avoir bien compris vos explications. Nous parlons de l’indépendance de la justice, et vous avez indiqué que vous souhaitiez que les décisions des cours d’assises s’imposent au juge civil. Dans le système français, la faute pénale, si faible soit-elle, entraîne l’intégralité de la responsabilité pénale. En revanche, ce n’est pas le cas de la faute civile, qui peut se partager et se répartir. Est-ce cela que vous mettez en cause, en matière d’indépendance, ou autre chose ?

M. Jérôme Moreau. Je parlais plus exactement de la CIVI, qui dépend du FGTI, le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions. Celui-ci indemnise les victimes d’infractions au regard de critères préalablement définis pour les délits suffisamment graves. Pour les délits les plus faibles, la compétence est celle du SARVI, le Service d’aide au recouvrement des victimes d’infractions. À l’occasion de l’examen du dossier d’indemnisation des victimes par le Fonds de garantie, quelle que soit la gravité du délit, la CIVI peut considérer qu’il existe une faute supposée de la victime. Dans ce cas, nous ne sommes plus dans le domaine de la responsabilité civile, mais d’une appréciation du Fonds de garantie.

M. Didier Paris, rapporteur. Quelle est l’incidence de cette mesure sur l’indépendance de la justice en général ?

M. Jérôme Bertin. L’indépendance de la CIVI, mentionnée aux articles 706-3 et suivants du code de procédure pénale, vient directement heurter l’autorité de la chose jugée et, indirectement, l’indépendance des premiers juges qui ont eu à connaître de l’affaire et qui ont statué sur l’indemnisation. En effet, la CIVI peut, de sa propre appréciation, revoir à la hausse ou à la baisse le montant, mais également faire ressortir une faute de la victime qui réduirait son indemnisation.

M. Didier Paris, rapporteur. Pourtant, vous n’aviez pas été opposé à la création du JIVAT, le juge d’indemnisation des victimes d’attentats terroristes. Ce système devait permettre de ne pas ralentir le cours de l’indemnisation des victimes compte tenu du procès pénal en cours. Grâce à la centralisation, il devait aussi assurer une certaine harmonisation. Cela concerne peut-être davantage la FENVAC que France victimes, mais avez-vous une position à ce sujet ?

M. Jérôme Bertin. Je laisserai, en effet, la FENVAC parler du JIVAT. S’agissant a minima du quantum, nous avions proposé que la CIVI ne puisse pas remettre en cause la décision pénale qui a statué sur les droits et intérêts.

Mme Coralie Dubost. Quand la CIVI décide de diminuer ou d’augmenter le quantum, est-ce exclusivement parce qu’elle a découvert une faute de la victime ou peut-il y avoir d’autres motifs ?

M. Jérôme Bertin. C’est laissé à sa libre appréciation. La CIVI est une commission échevine, avec deux magistrats et un citoyen qui représente les victimes en général. Elle est complètement indépendante pour apprécier le quantum, à la hausse ou à la baisse. Et ce, sans nécessairement relever de faute. Elle peut se prononcer en référence à la jurisprudence ou à des outils comme DataJust. Le plus souvent, d’ailleurs, l’argument des avocats ou des victimes est que l’indemnisation a mal été évaluée. Cette indépendance est très favorable aux victimes, et nous ne la remettons pas en cause. Ce qui est choquant, en revanche, c’est qu’elle puisse aller en deçà de ce qui a été jugé.

M. Didier Paris, rapporteur. Le problème des experts n’a pas encore été tellement posé devant notre commission. À la FENVAC, vous est-il arrivé de demander une contre-expertise spécifiquement parce que vous doutiez de l’indépendance du premier, du deuxième ou du troisième expert ? Le cas échéant, comme mieux résoudre cette question ?

Par ailleurs, vous avez évoqué les limites de l’indépendance de la justice française quand elle est tenue par des justices ou des procédures étrangères. C’est une réalité. On observe une progression de l’espace judiciaire européen, mais c’est moins le cas s’agissant de l’espace judiciaire extra-européen. Vous avez cité des exemples malheureusement parlants, les victimes et leurs familles attendant toujours la résolution de leurs difficultés. Comment pourrait-on améliorer la situation ? Votre fédération a-t-elle des pistes de réflexion à ce sujet ? Je ne parle pas du parquet européen, qui est une notion tout à fait circonscrite. Que pourrait-on faire pour peser davantage politiquement ?

Mme Sophia Seco. S’agissant du JIVAT, nous avons eu l’occasion d’en discuter lors d’une précédente audition. Il nous semble un peu prématuré de tirer des conclusions sur son fonctionnement. Sur le principe, nous avions quelques craintes puisqu’il s’agissait de changer un modèle dans lequel le juge pénal pouvait avoir à connaître des situations individuelles et permettre de réelles avancées, comme cela avait été le cas dans des affaires emblématiques comme le drame d’Allinges. Mais, pour le moment, ce que nous observons est plutôt satisfaisant. La création de cette juridiction a permis de rationaliser la procédure du FGTI et d’apporter du contradictoire.

S’agissant des expertises, nous sommes confrontés à la pénurie d’experts formés à des sujets très techniques, mais aussi à des difficultés budgétaires. Comme le mentionnait Mme Morel, la question du budget et de l’équilibre des moyens se pose lorsque les familles se trouvent face à une grande entreprise accompagnée par de grands cabinets d’avocats. Cela met à mal l’égalité des armes. À ce titre, je tiens quand même à souligner un exemple vertueux : dans l’affaire du déraillement de Brétigny, la justice a alloué à l’association de victimes une provision pour organiser des contre-expertises et équilibrer les moyens. Mais en dehors de la provision ad litem, il n’existe pas vraiment de solution pour résoudre ces problèmes.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous est-il arrivé de demander des contre-expertises ou des sur-expertises pour le seul motif de présomption de manque d’indépendance du premier expert ?

Mme Sophia Seco. Il nous est arrivé d’organiser une contre-expertise en raison de la suspicion quant à l’indépendance de l’expert, qui avait conduit ses travaux sur les conclusions du rapport qui n’allaient pas dans le sens qu’auraient permis d’autres regards et qui semblaient contraires aux éléments du dossier. La question de l’indépendance se retrouve aussi dans les conclusions, qui sont fondamentales. En l’occurrence, nous considérons que la décision de l’expert peut être influencée par sa qualité initiale, puisqu’il peut choisir de laisser certains aspects de côté pour se concentrer sur d’autres éléments du dossier, qui auraient pu être exploités d’une autre manière par d’autres experts.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous mettez en avant la difficulté à obtenir du contradictoire dans les expertises. Souvent, l’expertise est perçue comme le travail d’un sachant qui apporte une information verticale qu’il faut prendre pour argent comptant alors qu’elle devrait pouvoir être soumise au contradictoire. L’argument du manque d’argent est-il avancé tel quel par les juges d’instruction ou le parquet pour refuser de nouvelles expertises ?

Mme Sophia Seco. Il n’est jamais formulé ainsi, mais nous savons que la question financière est déterminante pour l’avancée de certaines investigations. Elle peut expliquer une forme de censure dans l’exploration de certaines pistes techniques et onéreuses.

M. le président Ugo Bernalicis. Lorsqu’il nous est rendu compte de l’exécution du budget de la Justice, on nous affirme qu’il n’y a pas de problème de budget en matière d’expertise, qu’il y a suffisamment de marge de manœuvre et que ce volet a été rationalisé. Cela pose la question de l’effectivité des arguments avancés et de la réalité constatée.

M. Jérôme Bertin. Outre la question budgétaire, il peut exister des difficultés en matière de choix de l’expert, soit par manque d’experts formés aux sujets très techniques, soit par manque d’experts dans le territoire concerné. Dans les territoires ultramarins, par exemple, l’insularité ne permet pas toujours de contredire les experts ou de les choisir. Ayant été assesseur durant plus de sept ans dans une cour d’indemnisation, je sais d’expérience qu’il est tentant de choisir un expert dont on sait que le rapport sera bien écrit et aisé à lire.

M. Jérôme Moreau. En matière de crash aérien, nous l’avons vu, les expertises sont faites chez Airbus. Mais il serait très compliqué de les confier à des concurrents internationaux de ce groupe. En effet, on pourrait considérer qu’ils ne sont pas impartiaux du fait de la concurrence. En tout état de cause, beaucoup de magistrats réclament deux expertises contradictoires pour pouvoir se faire une véritable idée de l’affaire.

M. Didier Paris, rapporteur. Le système d’expertise contradictoire existe. Ce n’est pas nouveau.

Pouvez-vous dire un mot sur l’espace judiciaire international ?

Mme Sophia Seco. Des outils existent, comme les conventions internationales. Il faudrait parvenir à les faire respecter, pour permettre à nos concitoyens frappés à l’étranger d’accéder à une justice et pour que les engagements soient tenus de part et d’autre – comme c’est le cas en France.

M. Didier Paris, rapporteur. Mme Morel, je ne suis pas certain d’avoir exactement compris tous vos propos, j’espère que vous me le pardonnerez. Quand je vous entends parler de la nécessité d’un meilleur contrôle du juge ou de l’intervention du politique, quand je vous entends mettre en cause l’autonomie du juge liée à la jurisprudence ou quand je vous entends contester le rôle de la Cour de cassation – dont le rôle est d’unifier en droit et pas en fait –, cela me laisse penser à une belle définition d’un État totalitaire.

Quels sont vos financements ?

Mme Corinne Morel. Nous sommes totalement autonomes, puisque nous ne sommes financés que par les cotisations et les dons de nos adhérents.

Je suis très surprise que vous fassiez cette interprétation de mes propos. Demander la sortie de l’autocontrôle est le contraire même du totalitarisme et de la dictature. La République ne doit pas s’arrêter aux portes des tribunaux. Nous demandons simplement le contrôle de la jurisprudence. C’est le législateur qui crée la loi, pas le juge. Contrôler la jurisprudence, c’est s’assurer qu’elle ne déborde pas du cadre et ne heurte pas de plein fouet nos droits fondamentaux. Un contrôle extérieur est indispensable. J’ai bien précisé qu’il ne s’agissait pas de mettre son nez dans les décisions de justice, mais qu’un contrôle était nécessaire en cas de dysfonctionnement. C’est la raison pour laquelle nous demandons la création d’une commission indépendante de la magistrature, qui pourrait être chargée de cette mission. L’indépendance doit aller dans les deux sens. Dans le cas contraire, ce n’est plus de l’indépendance mais de l’autocontrôle.

Mme Coralie Dubost. Comme mon collègue, j’ai été très étonnée de votre perception de l’article 6 de la DDHC et de la façon dont vous en faites usage dans le fonctionnement de la justice, et même de votre idée de la jurisprudence qui serait contraire à l’expression populaire et aux procédures. Les pouvoirs des juges sont quand même établis par la loi, donc par l’expression de la volonté générale. J’avoue que j’ai un peu de mal à vous suivre sur ce point. Cela me semble dénoter surtout un grand besoin de dialogue, pour faire comprendre le fonctionnement de la justice et pourquoi il est important qu’elle puisse avoir une perméabilité. Imaginez ce qui se passerait si je pouvais intervenir dans les procédures de mon procureur. Ce serait inquiétant pour mon territoire.

Par ailleurs il est important de répondre aux inquiétudes que vous avez exprimées. Pour réprendre l’exemple des violences faites aux femmes, je peux demander à mon procureur de me rendre compte, sans aller pour autant jusqu’à le contrôler. Nous en parlons très régulièrement, dans les territoires. Je salue, à cet égard, le travail de grande qualité de France victimes 34 en matière d’accompagnement de victimes en général et de victimes de violences faites aux femmes en particulier, en coordination avec le procureur.

Je suis favorable aux échanges pour vérifier que les dossiers avancent. Évaluer et contrôler fait d’ailleurs partie du rôle des parlementaires – c’est ce que nous faisons en ce moment. Mais s’immiscer dans une procédure me semblerait extrêmement dangereux et pourrait confiner à du totalitarisme. Je pense qu’il faudra que nous soyons amenés à nous revoir et à comprendre les choses différemment.

Mme Corinne Morel. Je suis extrêmement surprise par cette qualification. C’est pourtant très simple : si vous voulez permettre au juge de faire de la jurisprudence, il faut l’inscrire dans la loi. La jurisprudence, c’est-à-dire cet exercice de création du droit, doit être encadrée par la loi. Les limites doivent être précisées. Le justiciable doit pouvoir savoir ce qu’il doit faire. Il doit aussi être assuré que la décision concernant son affaire sera rendue de la même façon quel que soit le territoire, indépendamment du tribunal concerné.

La perte de confiance du peuple à l’égard des juges est une réalité. La démocratie, c’est l’écrit. C’est la raison pour laquelle je suis très surprise du procès en totalitarisme que vous me faites. Je prends l’article 6 de la DDHC pour ce qu’il est : « la loi est l’expression de la volonté générale ». Ces termes, que je ne déforme pas, doivent être respectés. La volonté générale est le principe même de notre démocratie. Nous élisons nos représentants qui sont, à ce titre, légitimes pour faire la loi. Si les juges étaient élus, ils pourraient faire la loi. Pour l’instant, tel n’est pas le cas. Nous ne sommes pas opposés à ce qu’ils modifient certains points et créent de la jurisprudence, mais ils ne doivent pas le faire hors de contrôle. Quand la jurisprudence et la loi se heurtent de plein fouet, le législateur doit statuer.

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne vous fais aucun procès en totalitarisme, loin s’en faut. Je suis ouvert à une discussion sur la jurisprudence et sur d’autres principes, y compris les voies de recours. J’ai moi-même fait, très récemment, une tentative de recours devant le tribunal administratif et le Conseil d’État, et j’ai pu constater le fonctionnement et les limites de ce dispositif. Il y a toujours des limites, qu’il est bon de questionner. Je pense aussi qu’il est bon qu’il y ait de la jurisprudence, mais peut-être y a-t-il une problématique d’encadrement de cette dernière. Souvent, en effet, le législateur n’apporte que des réponses a posteriori, intégrant la jurisprudence dans la législation avec un sens plus strict et plus cadré que ne pouvaient le faire les juges eux-mêmes. Cela a été le sens de l’évolution de la loi récente, comme on l’a encore vu pour le covid-19, avec la question de l’application de la loi Fauchon.

Il peut exister des désaccords à l’Assemblée nationale, et c’est tant mieux ! C’est cela qui permet le débat et la progression. Je vous remercie, toutes et tous, pour vos réponses et vos appréciations. Vous pouvez transmettre au rapporteur et à moi-même tout élément complémentaire qui vous semblerait utile. Je vous invite à regarder les auditions précédentes, ainsi que les suivantes. Nous sommes preneurs des ajouts que vous auriez à faire. Il nous semblait indispensable que, dans une commission d’enquête sur l’indépendance de la justice, la voix des justiciables représentés par des associations soit entendue, car on oublie souvent les parties, dans le débat judiciaire. Cela nous tenait particulièrement à cœur. Merci !

Audition du mercredi 3 juin 2020

À 16 heures : Table ronde de représentants d’associations de journalistes :

- Mme Olivia Dufour, présidente du Cercle des journalistes juridiques

- M. Pierre-Antoine Souchard, vice-président de l’Association confraternelle de la presse judiciaire, et Mme Marine Babonneau, trésorière

- M. Emmanuel Vire, secrétaire général du Syndicat national des journalistes-CGT, et Mme Jade Lingaard

M. le président Ugo Bernalicis. Nous poursuivons nos travaux et accueillons trois représentants d’associations de journalistes : Mme Olivia Dufour, présidente du Cercle des journalistes juridiques, M. Pierre-Antoine Souchard, vice-président de l’Association confraternelle de la presse judiciaire accompagné de Mme Marine Babonneau, trésorière, M. Emmanuel Vire secrétaire général du CNJ-CGT et Mme Jade Lindgaard.

(Les personnes auditionnées prêtent successivement serment)

Mme Olivia Dufour, présidente du Cercle des journalistes juridiques. L’indépendance de la justice est souvent envisagée sous l’angle des rapports entre la sphère politique et la justice, notamment sur la capacité de la justice à affirmer son indépendance lorsqu’une personnalité politique est mise en cause. C’est une très bonne approche et un point fondamental.

L’indépendance de la justice est d’abord une question de moyens. La justice en manque singulièrement et son indépendance n’est souvent envisagée qu’à travers le prisme de l’éventuelle impartialité de quelques personnes, c’est-à-dire quelques juges, journalistes et personnalités politiques.

Or, par exemple, lorsque la chancellerie interprète une circulaire prise pendant l’État d’urgence en prolongeant automatiquement les détentions provisoires pendant le confinement – et alors que cette circulaire pouvait être comprise comme ne valant que pour les personnes arrivant au terme de leur détention et sans que le juge ne soit de facto écarté – il s’agit, là aussi, de l’indépendance de la justice.

Ce sujet a soulevé des questions intéressantes chez les syndicats de magistrats. Cela nous renvoie à la question des moyens, car cette circulaire a été appliquée pour faciliter l’activité de magistrats qui n’avaient pas les moyens de travailler normalement et se heurtaient à la complexité des conséquences liées au covid-19.

Je vous renvoie aux excellents travaux de Michel Bouvier, auteur d’un rapport commandé par la Cour de cassation. Ils soulignent que l’autonomie budgétaire pourrait être une solution envisageable.

Ensuite, la justice est une autorité et non un pouvoir. Elle est allée chercher auprès des médias une aide pour combler son sentiment de faiblesse.

Ce couple a très bien fonctionné et a participé à l’émancipation de la justice, impulsée par le Syndicat de la magistrature. L’affaire Fillon démontre que l’émancipation de la justice a été très forte. Il serait toutefois intéressant de se demander si cette émancipation pourrait créer une situation de dépendance de la justice à l’égard des médias.

Enfin, concernant le pouvoir des médias, je ne pense pas que les magistrats puissent être sous influence médiatique. Je crois que les magistrats résistent très bien à l’opinion publique.

En revanche, j’ai une inquiétude : le système médiatique – c’est-à-dire les journalistes, les réseaux sociaux et les émissions de divertissement – ne serait-il pas suffisamment puissant pour imposer ses valeurs, ses règles, ses réflexes à une justice qui a des valeurs antagonistes ? La justice a besoin de temps, supporte la complexité d’un dossier, travaille sur la raison tandis que les médias sont dans l’immédiateté, recherchent la simplification à l’extrême et sont sensibles à l’émotion.

Le système médiatique est devenu si puissant que nous devons nous interroger sur la meilleure manière de préserver les valeurs du système judiciaire.

M. Pierre-Antoine Souchard, vice-président de l’Association confraternelle de la presse judiciaire. L’Association confraternelle de la presse judiciaire a été créée en 1987 et est l’une des plus anciennes associations de journalistes. Elle compte aujourd’hui 220 membres issus de tous les médias.

Notre association est devenue plus combative car notre grand cheval de bataille est le secret des sources. Nous avons contesté la loi relative au renseignement devant la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) et nous sommes constitués partie civile dans l’enquête des fadettes du Monde.

Également, l’an dernier, nous avons publié un guide de défense du journaliste notamment pour apporter des réponses aux confrères confrontés à des situations de garde à vue, d’information judiciaire ou d’enquête préliminaire. Ce guide est coédité avec le Syndicat national des journalistes (SNJ) et a été réalisé avec l’aide du cabinet Spinosi Sureau.

M. Emmanuel Vire, secrétaire général du CNJ-CGT. Le CNJ-CGT est le deuxième syndicat de la profession et nous avons été auditionnés par la mission sur le secret de l’instruction.

Je suis accompagnée de Jade Lindgaard de Mediapart. Elle adhère au syndicat et est coprésidente de la société des journalistes et rédacteurs de Mediapart. Il me semble intéressant qu’elle puisse s’exprimer sur ce qu’il se passe actuellement à Mediapart.

Monsieur Paris me connaît, je ne mâche pas mes mots et je vous le dis : les journalistes en ont marre. Ce sentiment est partagé par l’ensemble des acteurs de la profession, les syndicats des journalistes, les associations.

Nous sommes dans une situation économique et sociale compliquée avec la concentration de la presse, la précarisation du métier de journaliste et les contraintes quotidiennes. Or, nous avons l’impression d’être attaqués à plusieurs niveaux.

D’abord, par le pouvoir politique et par des décisions, des paroles qui se multiplient. Je pense à la volonté du Président de la République de déplacer la salle de presse de l’Élysée. Je pense à l’envie du Président de la République de choisir les journalistes qui le suivent. Je pense à la volonté de l’Élysée d’établir pendant la crise sanitaire une revue de presse avec des articles jugés vrais, bons, dignes de confiance.

Ensuite, des personnalités politiques n’hésitent pas à remettre en cause le travail des journalistes et à les attaquer, voire, comme la semaine dernière, à déposer une proposition de loi qui empêcherait de filmer les forces de l’ordre.

On a l’impression qu’un amoncellement de lois entrave notre travail : loi sur le renseignement, loi sur le secret des affaires, loi sur les fake news, loi Avia.

Également, les convocations de journalistes par la justice se succèdent. Ce n’est plus possible ! Je ne sais même plus si nous en sommes à treize, quatorze ou quinze convocations !

Il y a aussi eu les violences contre les journalistes pendant les manifestations, contre la réforme des retraites ou le projet de loi réformant le droit du travail lors du précédent quinquennat. Des violences peuvent arriver, mais le problème est que nous n’avons aucune visibilité sur les suites données aux plaintes.

Ce contexte nous met en colère.

Mme Jade Lindgaard, journaliste à Mediapart. À Mediapart, et cela est également le cas ailleurs, nous faisons l’objet depuis plusieurs mois d’atteintes au libre exercice de notre métier.

La semaine dernière, ma collègue, Pascale Pascariello, a été entendue par l’Inspection générale de la police nationale (IGPN) dans le cadre d’une enquête préliminaire pour violation du secret professionnel et recel de violation du secret professionnel. Cela concerne des révélations qu’elle a publiées sur l’affaire Geneviève Legay. Pendant une heure et demie elle a été entendue afin de connaître les sources de ses articles.

Autre exemple : en février 2019, la tentative de perquisition à Mediapart. Le motif était, du point de vue du procureur de Paris, l’atteinte à l’intimité de la vie privée de deux personnes auxquelles Mediapart avait consacré des articles, MM. Benalla et Crase. Finalement, cette perquisition n’a pas eu lieu. Comme le permet le cadre de l’enquête préliminaire, nous avons pu nous y opposer. Il s’agissait cependant d’un événement historique.

Troisième exemple : en avril 2019, les auditions de plusieurs journalistes de Disclose, collectif de journalistes d’investigation auquel Mediapart est associé. Nous avions publié leur article qui portait sur l’implication de la France dans des ventes d’armes censées être prohibées au Yémen. Ces journalistes ont été entendus, cette fois-ci par la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), pour connaître la source de la note classifiée sur laquelle ils s’étaient appuyés pour faire ces révélations.

Quatrième exemple : en octobre 2019, les convocations de quatre journalistes de Mediapart par la police judiciaire, toujours dans le cadre d’une enquête préliminaire. Elles faisaient suite à un article que nous avions consacré à M. Guédon, garde du corps d’Emmanuel Macron et proche de Monsieur Benalla,

Ces différents exemples posent plusieurs problèmes. Le premier, c’est la menace sur le secret des sources. L’arrêt Goodwin, rendu par la CEDH explique très précisément que le secret des sources est une pierre angulaire de la liberté de la presse.

Notre métier de journaliste c’est de parler à des gens qui n’ont pas le droit de faire. Ils doivent pouvoir s’exprimer sans que personne, jamais, ne connaisse leur identité. Sinon, nous ne faisons pas du journalisme mais de la copie de communiqués de presse. Or, les pressions que nous constatons intimident ces personnes qui ont déjà beaucoup d’hésitations à parler à des journalistes.

À la suite de l’audition de ma collègue Pascale Pascariello, le policier soupçonné par la justice d’avoir donné les informations qui auraient été utilisées dans son article a été suspendu. Le message adressé aux sources est alors très clair : ne parlez pas aux journalistes.

Le deuxième problème est que toutes ces enquêtes émanent du parquet. Or, le parquet est en lien de dépendance statutaire vis-à-vis du pouvoir exécutif. Cela est confirmé par un arrêt de la CEDH qui considère que le parquet français ne peut être considéré comme une autorité indépendante.

Enfin, et c’est le troisième problème, cette situation représente pour nous un contournement du droit de la presse. En tant que journalistes, nous ne demandons pas à échapper aux lois. Nous devons rendre des comptes sur notre travail et pour cela, il existe des lois fondatrices. La loi de 1881 sur la liberté de la presse précise le cadre dans lequel il est possible d’attaquer des journaux pour diffamation ou pour atteinte à la présomption d’innocence.

Les journalistes de Mediapart, comme beaucoup de confrères, sont régulièrement convoqués par la 17e chambre correctionnelle du tribunal de grande instance et c’est normal. C’est devant les tribunaux, devant des chambres spécialisées et indépendantes du pouvoir exécutif, dans le cadre d’audiences publiques, que nous devons rendre des comptes.

Pour nous, une bonne information relève de l’intérêt général et permet un éclairage sur un dysfonctionnement institutionnel, sur des atteintes aux libertés, sur des violences policières ou des situations de corruption. Une bonne information n’est pas liée à sa source.

M. Emmanuel Vire. Le secret des sources n’est pas le secret des journalistes. Le secret des sources est fait pour protéger les sources et non pour protéger le journaliste d’éventuelles turpitudes.

M. le président Ugo Bernalicis. En tant que journalistes, vous êtes observateurs mais aussi acteurs de l’actualité et du monde judiciaires. Parfois, des affaires judiciaires sortent et se créent du fait d’une actualité médiatique. Cette actualité médiatique peut influencer l’état d’esprit, au moins de l’opinion, dans lequel se déroule un procès. On peut y voir la volonté de certains de créer des affaires de toutes pièces, dans des temporalités qui pourraient intéresser les uns les autres.

Globalement, qui sont vos sources ? Est-ce des magistrats, des greffiers, des policiers ou des éléments qui traînent sur la photocopieuse ?

Depuis le début de cette commission d’enquête, on nous dit que tout se passe bien dans la magistrature, que tout est imperméable, que la police judiciaire ne rend des comptes qu’au magistrat instructeur de l’enquête et non à sa hiérarchie en parallèle. Or, je sais que cela ne correspond pas à la réalité puisque des éléments se retrouvent dans vos articles. J’aimerais comprendre la mécanique.

Mme Marine Babonneau, trésorière de l’Association confraternelle de la presse judiciaire. On ne vous dira rien !

Mme Jade Lindgaard. Les sources sont aussi diverses et multiples que les situations.

Il existe des situations qui conduisent des personnes à vouloir dénoncer des dysfonctionnements. Cela peut concerner des difficultés dans des centrales nucléaires, dans un commissariat, un gouvernement, un cabinet ministériel, des situations de harcèlement sexuel, sexiste ou homophobe, par exemple.

Dans la grande majorité des cas, les personnes deviennent des sources lorsque n’ont pas fonctionné les leviers internes qu’elles ont tenté d’actionner pour dénoncer des abus, des illégalités ou des manquements au règlement.

Ces personnes se retrouvent alors à jouer un rôle de lanceur d’alerte, presque contre leur gré. Elles estiment, souvent, ne pas avoir d’autres recours que de jeter le problème sur la place publique.

Pour ces personnes qui ont beaucoup à perdre, ce sont toujours des situations extrêmement difficiles et douloureuses. Cela implique de notre part beaucoup de précautions pour protéger ces paroles fragiles. Il ne s’agit pas d’un business.

M. Emmanuel Vire. Je suis secrétaire général du syndicat depuis dix ans. J’ai l’impression que les professionnels de la justice et de la police nous parlent davantage qu’autrefois. Je crois que ces personnes le font car elles ont l’impression que, sans cela, les choses n’avanceront pas alors qu’elles en ont « gros sur la patate ».

M. le président Ugo Bernalicis. Mme Dufour, pourriez-vous revenir sur le couple média/justice ?

En effet, dans le cadre contraint du code de procédure pénale, seul le parquet est en mesure de s’exprimer publiquement. Toutefois, certains magistrats peuvent souhaiter éviter que certains éléments passent sous silence. Pour cela, le meilleur moyen ne serait-il pas que les médias en parlent ?

Mme Olivia Dufour. Dans les années quatre-vingt-dix, lorsque les grandes affaires ont commencé à sortir, les juges d’instructions avaient besoin des médias pour éviter l’enterrement des affaires et l’émancipation des magistrats, dès les années soixante-dix, s’est faite grâce à la presse.

Ce pouvoir est certes fragile, inlassablement attaqué sur le secret, mais le système dans sa globalité est extrêmement puissant et j’ai le sentiment qu’il existe un mécanisme de compensation.

Il s’agit là d’un vieux complexe de l’autorité vis-à-vis des pouvoirs. Les magistrats ont le sentiment, et ce n’est pas inexact, d’êtres tenus, conformément à la vision napoléonienne qui souhaite faire des magistrats son bras armé.

Nous ne sommes peut-être pas totalement sortis de ce modèle. Que fait-on quand on se sent impuissant vis-à-vis de l’exécutif et du législatif ? On cherche un allié. Les médias constituent un allié formidable qui a contribué à l’émancipation des magistrats.

Concernant les sources, comme tous les journalistes, je suis renseignée sur des choses anodines mais je sais qu’une information nous est transmise pour nous emmener quelque part.

La vraie question est : où veut-on nous emmener ? Cela peut être, comme c’est souvent le cas chez Mediapart, vers la poursuite d’un objectif d’utilité publique mais aussi vers quelque chose de moins louable.

Le système médiatique peut alors apparaître comme l’ultime recours, la dernière chose qui fonctionne dans un pays où l’on a plus tellement confiance dans les institutions.

M. le président Ugo Bernalicis. Existe-t-il aussi des pressions sur la presse quotidienne régionale (PQR) ? Si oui, comment se matérialisent-elles ?

M. Pierre-Antoine Souchard. La PQR est confrontée à des petites baronnies. En province, il existe beaucoup plus de pressions qu’à Paris, notamment parce que tout le monde se connaît.

Notre guide de défense du journaliste a aussi été fait pour ces journalistes de la PQR qui ont accès à peu de chose. Pour le dire clairement : tout le monde se désintéresse de ce qu’il se passe dans la PQR.

On nous fait remonter des convocations de journalistes de presse quotidienne régionale. Parfois, les choses se passent bien, parfois les journalistes subissent des pressions, par exemple sur leurs enfants.

Lors des auditions, c’est le jeu du chat et de la souris. On essaie de vous faire parler et il faut donc être prudent et rappeler que nous sommes tenus au secret des sources.

Pour revenir sur les propos d’Olivia Dufour, je précise que le journaliste est un vecteur. C’est à lui de savoir pour quelles raisons on lui donne une information.

Les premières questions que doit se poser le journaliste sont : pourquoi moi, pourquoi à ce moment-là et quel est l’intérêt de la personne qui me donne l’information ?

Mme Jade Lindgaard. Souvent, on ne nous donne pas l’information et il faut aller la chercher. L’obtention d’informations est un long cheminement et nous avons le temps de nous interroger sur les intentions des sources.

À Mediapart, nous avons un fonctionnement très collectif et nous réfléchissons ensemble à ces sujets lors de nos réunions de travail. Cela nous permet d’être plus avisés mais aussi plus forts.

Pour nous, l’intention de la source ne nous arrête jamais. C’est l’information et son éventuel intérêt général qui nous intéresse.

M. le président Ugo Bernalicis. Tous les cas de figure existent, mais j’ai en tête des affaires où l’on retrouve les procès-verbaux d’audition dans les journaux dès le lendemain de leur tenue.

M. Emmanuel Vire. Pour nous, Mediapart, représente l’avant-garde du journalisme d’investigation.

Aujourd’hui, il y a deux types d’information : l’information du buzz des chaînes d’information en continu et le travail réalisé par Le Monde ou Mediapart. L’excellente enquête du Monde sur les féminicides et qui vient de paraître, représente un travail de six mois réalisé par dix journalistes.

La PQR n’est pas comparable à la presse nationale. Elle est très concentrée et aux mains de quelques-uns seulement. Par exemple, le Crédit mutuel possède toute la presse de l’est de la France. Pensez-vous que les journaux détenus par ce groupe vont évoquer des affaires qui pourraient se dérouler au Crédit mutuel ?

Il y a deux semaines, dans Libération, est parue une tribune sur l’histoire de l’agroalimentaire. Il y a eu des pressions folles ! Dans un quotidien régional, l’autocensure est forte et le journaliste réfléchit à deux fois avant d’attaquer des gens proches de son patron. Or, en région, tout le monde se connaît.

M. le président Ugo Bernalicis. Existe-t-il des baronnies locales, judiciaires, économiques, politiques qui pourraient empêcher un journaliste de sortir une information ? Lors de son audition, Jean-Michel Prêtre, nous a expliqué qu’il y avait un contexte économique très particulier à Nice.

Mme Jade Lindgaard. Cela joue un rôle déterminant mais il ne s’agit pas d’un complot. Dans des villes où les cercles de pouvoirs se côtoient et où il y a des effets de milieux, il est plus difficile pour un journaliste ou un petit journal de sortir des affaires. Le rapport de force est très inégal.

Pour nous, à Mediapart, la question de l’indépendance capitalistique des journaux est déterminante. Elle permet d’enquêter en sérénité et d’offrir aux sources des protections sérieuses. Or, plus le journal est petit et le journaliste isolé, plus la vulnérabilité est forte. Le travail de journaliste se trouve au cœur de la société et ne peut être considéré en dehors des rapports de force économiques, judiciaires et politiques.

Mme Marine Babonneau. Il y a longtemps, j’ai travaillé en PQR, en Polynésie française, sous Gaston Flosse, pour un journal qui s’appelait les Nouvelles de Tahiti et qui faisait partie du groupe Hersant. Nous subissions des pressions quotidiennes de la part de Gaston Flosse, de ses amis ou de sa famille. Nous étions menacés, notamment de suppression des budgets publicitaires et exclus de tous les rassemblements. Ils ont fini par « avoir la peau » de ce journal qui a disparu il y a cinq ans.

Il peut aussi y avoir des pressions dans la presse spécialisée. C’est différent, mais elles existent.

M. Didier Paris, rapporteur. Nous sommes dans un système français où nul ne conteste la protection des sources des journalistes.

Souvenez-vous de la célèbre formule d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme qui dit que le journalisme est « le chien de garde de la démocratie ». La vraie question est donc : dans quel équilibre se trouve-t-on ?

Je pense qu’il existe un intérêt prépondérant à l’information du public. C’est l’une des bases de toute démocratie. Le jeu d’équilibre doit se faire avec des éléments de même valeur et de même niveau : présomption d’innocence et respect de la vie privée lors des enquêtes.

C’est un débat compliqué, mais je remarque que, quand on vous pose la question de l’indépendance de la justice, vous répondez indépendance des journalistes.

En quoi les attaques que vous déplorez sont-elles liées à la question de l’indépendance de la justice ? Est-ce que ce sont des attaques organisées, volontaires, d’une justice aux ordres du pouvoir exécutif et qui ne fait qu’être son bras séculier ou celui du pouvoir économique ? Ou ne serait-ce pas plutôt l’œuvre d’une justice qui fait son boulot ?

Vous dites que le métier de journaliste, c’est de parler à des gens qui ne peuvent pas le faire. Vous posez cela comme un principe de base. Cela ne peut pas l’être. Il y a une loi pénale et des gens qui ne peuvent pas s’exprimer aussi facilement que d’autres.

Mme Jade Lindgaard. L’indépendance de la justice est absolument indispensable en démocratie. Nous considérons que l’indépendance de la justice ne peut pas se penser séparément des enjeux de la liberté d’information ou en dehors de la démocratie. De la même manière, l’indépendance de la justice ne peut pas se penser indépendamment des conséquences de ses actes.

Par exemple, les auditions de journalistes par la police judiciaire ou la DGSI envoient un message d’intimidation aux sources : attention, vous risquez d’être découverts ; attention, si vous parlez à un média, vous risquez de vous mettre en danger. L’exercice de ces prérogatives judiciaires a donc des conséquences concrètes.

M. le président Ugo Bernalicis. Est-il normal que l’on interroge des journalistes qui ont commis une infraction ?

Mme Jade Lindgaard. Pour nous, c’est un problème de convoquer un journaliste pour lui demander qui sont ses sources.

M. Didier Paris, rapporteur. Membre de la Cour de justice de la république, j’ai été frappé de voir, dans le cadre de l’affaire concernant Jean-Jacques Urvoas, et alors qu’il y avait violation avérée du secret de l’enquête et de l’instruction, que les hautes autorités judiciaires n’ont pas entamé de poursuites. Il y a peu de poursuites qui aboutissent et elles sont vouées à l’échec.

Concrètement, combien de journalistes sont condamnés ?

M. Emmanuel Vire. Je crois, Monsieur Paris, que vous donnez ces informations dans votre rapport.

On le sait tous, très peu de journalistes sont condamnés. Nous avons des garde-fous pour garantir notre indépendance : les avis la Cour européenne, la loi de 1881, notre convention collective qui prévoit la clause de conscience. Si un journaliste estime que l’on lui demande d’écrire quelque chose qui ne répond pas à la ligne éditoriale de son titre, il a le droit d’être licencié avec des indemnités. Concrètement, il y a seulement deux clauses de conscience par an.

Très peu de journalistes sont condamnés, mais nous manquons de liens. Les syndicats de journalistes n’ont pas de relations institutionnalisées. Nous avons des relations syndicales avec le syndicat de la magistrature, avec les avocats de France sur les thématiques des libertés publiques. En revanche, il n’y a pas de lien entre les syndicats de journalistes et les syndicats de policiers. Je le regrette profondément.

Dans les écoles de journalisme – dont les cursus sont pourtant codifiés s’agissant des quatorze écoles reconnues – la déontologie, l’indépendance, les relations avec la police et la justice ne sont enseignées qu’une heure ou deux par an.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous renseignez aussi parfois la justice pour les besoins d’une enquête.

Mme Jade Lindgaard. Nous avons un exemple avec l’affaire Benalla. Mediapart avait publié le contenu d’enregistrements qui démontraient que M. Benalla n’avait pas respecté son contrôle judiciaire. La justice nous a demandé la communication de ces enregistrements dans le cadre de l’information judiciaire qui avait été ouverte après les faits du 1er mai. Dans ce contexte, et c’est public, Mediapart avait accepté de communiquer les enregistrements.

Si le cadre judiciaire va dans le sens de l’intérêt général, nous n’avons pas de raison de nous opposer à ces demandes. Il n’existe pas d’opposition de principe à l’autorité judiciaire. C’est la protection de nos sources et le secret de notre travail que nous souhaitons préserver. Comme pour d’autres professions, les avocats par exemple, notre travail est protégé par le secret. C’est un principe de notre démocratie mais ce n’est pas un principe intangible.

M. Didier Paris, rapporteur. Faites-vous un lien entre ce que l’on appelle le tribunal médiatique – c’est-à-dire la manière rapide de juger de la culpabilité de quelqu’un – et la situation économique dans laquelle se trouve la presse en France ? Cela conduit-il à la course à l’information rapide ?

La justice est rendue par des hommes nécessairement sensibles à l’opinion générale et au regard porté sur le travail judiciaire. Qu’en pensez-vous ?

M. Emmanuel Vire. Le métier change. L’immédiateté de d’information, la place des réseaux sociaux nous conduisent à nous interroger. Qui est journaliste aujourd’hui ?

Sur la situation économique, pendant ces deux derniers mois, il n’y avait plus de quotidien dans les Antilles. Si M. Niel n’était pas arrivé à la rescousse pour récupérer les anciens journaux d’Hersant, il n’y aurait aujourd’hui plus de journaux aux Antilles.

Nice Matin a failli disparaître. Dans un contexte local compliqué économiquement, politiquement, socialement, ce quotidien a également été acheté par M. Niel. Pour l’instant, on ne sait pas ce qu’il veut en faire, de quels moyens disposera le journal et quelle sera sa ligne éditoriale. Croyez-vous, qu’en ce moment, dans cette situation, les journalistes de Nice Matin vont révéler des affaires ? Non ! Ils attendent de voir ce qu’il va se passer et veulent déjà savoir s’ils vont conserver leurs emplois. En dix ans, nous sommes passés de 40 000 à 35 000 journalistes.

On a l’impression d’avoir des informations partout et immédiatement sur les chaînes d’information en continu. En tant que secrétaire général d’un syndicat de journalistes, je ne me félicite pas de la course à l’échalote des chaînes d’information.

Cela m’inquiète de voir comment le temps médiatique peut prendre le dessus sur le temps de justice. En tant que citoyen, je suis choqué. C’est pour cela que je suis heureux de voir que des journaux comme Mediapart, Le Monde, le Figaro ont des moyens et du temps pour mener des enquêtes.

M. Pierre-Antoine Souchard. Ce sont souvent les politiques qui remettent en question l’indépendance de la justice. Le discours varie selon que l’on se trouve dans la majorité ou dans l’opposition. Pour beaucoup de politiques, la justice est le bras armé pour écarter un adversaire ou un opposant. C’est ainsi que vous pensez l’indépendance de la justice. Vous avez un présupposé, qui a peut-être été vrai autrefois mais qui ne l’est plus.

Ensuite, la nomination du procureur est toujours empreinte de soupçons. La nomination de tous les derniers procureurs de Paris – Rémy Heitz, François Molins, Jean-Claude Marin, Yves Bot, Jean-Pierre Dintilhac – a toujours été l’objet de polémiques. À ces postes, et à Paris qui est le plus grand tribunal de France où sont concentrées toutes les affaires politico-financières, il y a forcément du soupçon. Ce soupçon pèse-t-il sur le procureur de Lons-le-Saunier ? Je n’en suis pas certain.

Répondre à la question de l’indépendance de la justice, c’est d’abord s’interroger sur l’image que, vous, politiques, avez de la justice.

Les principales enquêtes sont généralement des enquêtes préliminaires. La question d’une instrumentalisation ou d’une demande du pouvoir se pose. La justice est-elle indépendante lorsqu’elle se rend à Mediapart pour perquisitionner et récupérer des documents qui intéressent le pouvoir ? De mémoire, c’était pour atteinte à l’intimité de la vie privée. Or, il me semble qu’il faut que la personne dont l’intimité a été atteinte porte plainte. Cela ne peut pas être une enquête à l’initiative du parquet.

M. Didier Paris, rapporteur. Le conseil de déontologie des journalistes a récemment rendu un premier avis contre BFM TV.

Les journalistes ont souhaité la création de ce conseil de déontologie pour former un contre-pouvoir dans le cas d’éventuels dérapages de journalistes. Est-ce que cela est de nature à amoindrir la pression médiatique que pourrait parfois subir la justice où est-ce sans intérêt ?

Mme Jade Lindgaard. Mediapart ne souhaite pas participer à ce conseil de déontologie journalistique.

Nous avons une position très arrêtée. Au sein de cette commission, siègent des représentants des éditeurs ou d’actionnaires. Nous considérons que les pressions économiques qui pèsent sur la liberté d’informer s’exercent également au sein de ce conseil de déontologie.

Également, pour une raison politique plus profonde, en tant que journaliste nous devons rendre compte à tout le public. Il nous semble plus porteur de nous inscrire dans la charte de Munich de 1871 qui précise que « la responsabilité des journalistes vis-à-vis du public prime sur toute autre responsabilité, en particulier leur employeur et les pouvoirs publics ».

Pour nous, le public, ce n’est pas un petit conseil de déontologie, aussi bonnes soient les intentions de ses fondateurs. Ce conseil de déontologie n’est, pour nous, pas à la mesure du problème.

Nous préférons, pour nous protéger, rester dans le cadre des lois de 1881, qui nous semblent légitimes. Il faut un cadre particulier pour préserver la liberté de la presse.

M. le président Ugo Bernalicis. Certes, mais pour aller faire des procès en diffamation, il faut en avoir les moyens. C’est un élément qui ne doit pas être mis de côté.

Vous semblez suspecter le parquet. Au cours de certaines de vos enquêtes avez-vous pu remarquer qu’il existait un rôle prépondérant du parquet dans des décisions de poursuites ou de classement sans suite dans des affaires qui pourraient être sensibles ?

M. Pierre-Antoine Souchard. Je pense à certaines affaires politiques ou financières qui, ces quinze dernières années, ont défrayé la chronique. En ce qui concerne l’affaire dite de Karachi, il y avait une opposition entre les juges et le parquet.

En fonction de la lenteur ou la célérité de la délivrance du réquisitoire supplétif demandé pas le juge d’instruction, on peut se demander si le parquet souhaite circonscrire l’enquête ou aider le juge d’instruction à la mener. Mais on peut toujours voir le péché là où l’on a envie de le voir.

M. le président Ugo Bernalicis. Est-ce que cela vous est déjà arrivé d’entendre un parquetier vous dire qu’il avait accédé à une demande sans y être favorable ? Ou bien est-ce vraiment du fantasme ?

M. Pierre-Antoine Souchard. Non. Je n’ai jamais entendu de parquetier me dire « on m’a demandé de faire ça, et je ne voulais pas le faire ». Je ne pense cependant pas que l’un d’entre eux le dirait à un journaliste.

L’expression « tribunal médiatique » dénature et délégitime le travail des journalistes. Tous les journalistes ne travaillent pas parfaitement. Toutefois, le déontologue du journaliste, c’est le juge.

L’expression « tribunal médiatique » m’inquiète car elle reflète beaucoup de populisme. Elle instaure une défiance, une méfiance voire une haine à l’égard des médias que je trouve très inquiétante. Entre tribunal « médiatique » et tribunal « merdiatique » – expression que l’on trouve sur les réseaux sociaux – le pas est trop vite franchi.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie.

Audition du jeudi 4 juin 2020

À 9 heures 30 : Général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, et M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons le général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, accompagné de Mme Sandrine Guillon, magistrate chargée du pôle judiciaire et juridique, et M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, accompagné par M. Vincent Le Beguec, chef du pôle judiciaire.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous invite, messieurs, à prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Christian Rodriguez et Frédéric Veaux prêtent successivement serment)

Général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale. Je consacrerai mon propos liminaire à l’exercice de la mission de police judiciaire par les personnels de la gendarmerie, aux relations entre les magistrats et les enquêteurs et à la circulation de l’information judiciaire.

En gendarmerie, la mission de police judiciaire est confiée à 30 000 officiers de police judiciaire (OPJ) dont 7 200 spécialistes affectés dans des unités spécialisées. La police judiciaire a représenté 38 % de l’activité totale de la gendarmerie au cours des cinq dernières années. En 2019, le taux d’élucidation a été de 24,14 % pour les vols avec violence, de 14,3 % pour les cambriolages, d’un peu plus de 85 % pour les homicides. Hors infractions routières, nous avons constaté 1,2 million de crimes et délits et 385 500 contraventions, soit environ 40 % du total national des infractions – crimes, délits et contraventions – constatées, hors sécurité routière. Le nombre de mis en cause, hors délits routiers toujours, s’élève à quelque 500 000 personnes identifiées ou interpellées, soit 40,5 % du total national ; ce chiffre est stable par rapport à celui de 2018. Il y a eu plus de 108 000 gardes à vue en un an.

La gendarmerie est une force de police généraliste. L’ensemble des unités territoriales concourent aux missions de police judiciaire : outre les 30 000 officiers évoqués, des dizaines de milliers d’agents de police judiciaire exercent aussi la mission de police judiciaire. Elle est régie selon les principes de complémentarité et de subsidiarité : notre maillage territorial est très déconcentré, chaque échelon hiérarchique dispose d’une capacité supplémentaire et les unités spécialisées de police judiciaire sont engagées par subsidiarité selon le niveau de gravité de l’affaire constatée.

La mission de police judiciaire étant difficilement dissociable des missions de sécurité publique et de renseignement, les unités et services spécialisés qui se consacrent exclusivement à la mission de police judiciaire conservent une proximité avec les personnels chargés des missions périphériques de la police judiciaire ou des missions de prévention et de présence de voie publique.

Les textes, qui détaillent les relations entre magistrat et enquêteurs, établissent que le magistrat maîtrise l’entier processus de police judiciaire dont la loi prévoit les moyens. Sont également détaillées les modalités précises de surveillance et de contrôle de l’activité de police judiciaire par le procureur général, qui décide des habilitations des OPJ et de leur retrait éventuel si des fautes sont commises. La notation du travail des OPJ doit, conformément au code de procédure pénale, être prise en compte pour toute décision d’avancement. Quand je commandais le groupement de la Haute-Savoie, une magistrate proche du procureur général et moi-même passions beaucoup de temps à évaluer chaque OPJ. Cette notation, qui reflète le regard de la justice et de la gendarmerie sur le travail quotidien, a une incidence sur le déroulement des carrières de nos enquêteurs et ils y attachent une importance particulière.

Le code de procédure pénale prévoit également que le procureur de la République et le juge d’instruction ont le libre choix des formations d’enquête. Lorsque je commandais la région de gendarmerie de Corse, je proposais systématiquement aux magistrats de me saisir. Cela me permettait d’utiliser tous les moyens que j’avais sous mon autorité – alors qu’une brigade des recherches n’aurait été engagée qu’à la hauteur de ses effectifs – et de garantir le suivi de l’enquête et des objectifs définis par les magistrats. Si je ne suis pas saisi, je n’ai pas connaissance de tous les échanges d’informations entre les enquêteurs et le magistrat qui dirige l’enquête et ne peux m’impliquer dans son animation.

On propose aussi un certain niveau de saisine en fonction de la gravité de l’enquête ou de sa nature. Ainsi, il m’arrive assez souvent de proposer ou de demander au commandant de région de gendarmerie de proposer au magistrat une saisine de l’Inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) quand un gendarme risque d’être mis en cause. Je préfère ce choix à celui d’une formation judiciaire dont la proximité géographique fait risquer que les mis en cause et les enquêteurs se connaissent, avec les interférences qui peuvent en découler.

Les textes sont assez prolixes au sujet des stratégies d’enquête et définissent le contrôle des délais dans lesquels les directives des magistrats doivent être exécutées. Les magistrats peuvent également indiquer dans les directives d’action publique les contentieux devant faire l’objet d’une attention particulière et faire donner priorité aux enquêtes qu’ils considèrent plus importantes que les autres.

Les enquêteurs évaluent les moyens engagés dans une enquête judiciaire. Dans la plupart des cas, les choses se font naturellement. Parfois, un effort supplémentaire est nécessaire pour expliquer au magistrat que, compte tenu des délais qu’il souhaite imposer aux services enquêteurs, du personnel ou des moyens supplémentaires sont nécessaires, par le recours à nos experts du pôle judiciaire de la gendarmerie de Pontoise par exemple. Il revient au directeur d’enquête de détailler l’ensemble des compétences existantes et de les proposer au magistrat. Comme je l’ai indiqué, le fait de proposer la saisie de l’échelon le plus élevé permet au commandant d’engager spontanément des moyens particuliers : c’est pourquoi il arrive que l’on propose à des magistrats de me saisir ès qualités.

Magistrats et gendarmerie ont des relations de confiance. Les difficultés sont très rares et si, le cas échéant, un problème risque de se poser, la présence auprès de moi de Mme Sandrine Guillon, magistrate judiciaire, permet de l’aplanir.

Des échanges permanents ont lieu entre les magistrats et la gendarmerie : nous envoyons des OPJ en stage dans les parquets et nous accueillons des auditeurs de justice au sein de la gendarmerie pour leur montrer notre fonctionnement et celui de nos unités spécialisées ; ainsi sauront-ils quelles capacités peuvent être mises en œuvre le cas échéant.

Dans les territoires, des échanges ont lieu au sein des déclinaisons locales du Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation, des groupes d’évaluation départementaux et des états-majors de sécurité que co-président le préfet et le procureur.

Le code de procédure pénale fixe également les modalités de circulation de l’information judiciaire. En cas de flagrance, le parquet doit être joint par tout moyen et sans délai. En ce siècle, les moyens de communication mobiles permettent d’informer sans délai, et la question, normalement, ne se pose plus. La loi a d’ailleurs durci les prescriptions sur ce point, et un magistrat qui estime n’avoir pas été informé aussi vite qu’il le souhaitait le fait savoir à l’enquêteur.

Il arrive également que les parquets donnent quelques éléments de priorisation. Pour éviter que des parquets ou des services lourdement chargés ne croulent sous les appels, les enquêteurs sont invités à les trier. Ces directives sont prises en compte par les enquêteurs.

Sur le secret de l’enquête et de l’instruction, l’esprit et la lettre de l’article 11 du code de procédure pénale (CPP) sont qu’il n’y a pas lieu d’informer une autorité qui n’a pas à connaître de l’enquête judiciaire – je m’inclus dans cet ensemble quand je ne suis pas saisi moi-même – sauf s’il existe un risque de trouble à l’ordre public, ou si l’on sait qu’un élément particulier fera que le ministre, les préfets ou le directeur général de la gendarmerie nationale auront un sujet à réguler. En de tels cas, chaque enquêteur s’astreint à placer le curseur au bon endroit pour ne pas dévoiler ce qui ne doit pas l’être. En 2014, Mme Taubira, alors garde des Sceaux, avait signé une circulaire assez dense à ce propos. Des fiches remontent vers moi, muni desquelles je peux discuter avec le cabinet du ministre dans l’esprit de l’article 11 du CPP. Ces fiches sont souvent rédigées après qu’une décision judiciaire a été prise : il ne s’agit pas d’information préalable sur une affaire en cours. Il y en a de trois à cinq par jour pour l’ensemble du territoire. Remontent aussi vers moi des fiches d’alerte, quand une affaire dont on sait que la presse va parler dans les minutes qui suivent et qui bouleversera un territoire – un enlèvement d’enfant par exemple – nous amène à engager des moyens lourds à forte visibilité. Dans ces cas aussi, nous prenons garde de ne pas outrepasser les limites fixées par l’article 11 du CPP.

M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale. Si la reconnaissance par l’opinion de l’indépendance de la justice contribue grandement à la crédibilité accordée à notre action, le respect de ce principe constitutionnel dépasse par beaucoup d’aspects les compétences du directeur général de la police nationale. De lui relèvent plusieurs directions disposant d’une compétence de police judiciaire : la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), la direction centrale de la sécurité publique, la direction centrale de la police aux frontières, l’inspection générale de la police nationale et la direction centrale des compagnies républicaines de sécurité. Je n’exerce pas mon autorité directe sur les services d’enquête de la préfecture de police, non plus que sur la direction générale de la sécurité intérieure.

Pour la police nationale, la mission de police judiciaire et de concours à la justice du programme 176 regroupe 45 000 équivalents temps plein, soit 30 % des effectifs. Cette mission rassemble toutes les activités de police judiciaire entendue au sens large : la recherche et la constatation des infractions pénales, le rassemblement des preuves, la recherche des auteurs et de leurs complices, les arrestations et les défèrements aux autorités judiciaires. La police nationale consacre une part importante de ses moyens à ces missions, dans un contexte budgétaire que vous savez contraint depuis plusieurs années. Je dois donc veiller à la meilleure répartition possible des moyens entre les services traitant de la délinquance de masse et du quotidien et ceux qui traitent de la criminalité organisée, de la délinquance financière ou de l’immigration irrégulière. L’affectation de ces moyens n’est en aucun cas corrélée à d’autres considérations que l’évolution de la délinquance, les priorités opérationnelles fixées par le ministre de l’intérieur et les attentes exprimées par l’autorité judiciaire.

La police diligente les enquêtes qui lui sont confiées selon les instructions et les orientations déterminées par le magistrat qui, seul, décide ou valide les actes d’enquête nécessaires. En fonction de ces instructions, les services saisis déterminent et adaptent les moyens à mettre en œuvre dans un dialogue permanent avec les procureurs de la République et les magistrats instructeurs. Les chefs des services saisis de ces enquêtes fondent leur appréciation sur leur nature mais aussi sur l’évaluation de l’ensemble des dossiers constituant leur « portefeuille » et des priorités qu’il convient de définir. Bien entendu, le directeur général de la police nationale n’intervient jamais pour décider de la nature et du niveau des moyens dévolus à une enquête, quelle qu’elle soit. Je suis cependant amené à faire des choix en termes d’organisation des services et d’affectation des moyens – sachant que certains policiers et juges réclament toujours plus.

Qu’en est-il de la confidentialité des enquêtes et des pressions qui pourraient s’exercer sur les fonctionnaires de police ? Dans l’exercice de leur mission de police judiciaire, définie à l’article 14 du code de procédure pénale, les officiers et agents de police judiciaire sont placés sous la direction de l’autorité judiciaire et sont tenus au secret professionnel. Les textes prévoient cependant les modalités de la circulation de l’information entre les services, nécessaire soit pour effectuer des rapprochements entre les affaires, soit pour prévenir un trouble à l’ordre au public susceptible d’être créé par un acte d’enquête.

Les articles D. 3 et suivants du CPP organisent ainsi la circulation de l’information entre services de police et unités de gendarmerie et l’information spécifique des offices centraux de police judiciaire chargés de dresser l’état de la menace. Cette vision globale est indispensable pour permettre au ministère de l’intérieur de préparer et de mettre en œuvre la politique du Gouvernement en matière de sécurité intérieure. Loin d’être une anomalie, le partage de l’information au ministère de l’intérieur est nécessaire pour cerner les problèmes et définir des politiques publiques adaptées. L’information partagée ne concerne que les affaires réalisées ; elle ne porte ni sur les stratégies d’enquête ni sur les opérations à venir. Aucun acte d’enquête, aucun procès-verbal ne fait l’objet d’une communication à un quelconque échelon de la direction générale de la police nationale. L’information, faite par télégramme, sous la forme d’une note retraçant des éléments factuels, lorsque l’affaire trouble gravement l’ordre public ou connaît un retentissement médiatique important, se rapproche de celle donnée par des parquets généraux à la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG).

Mon expérience de trente années de police judiciaire me conduit à penser que les magistrats disposent aujourd’hui des moyens de leur indépendance. Je peux aussi témoigner que je n’ai jamais reçu aucune instruction pour étouffer ou ralentir une enquête. Certains continuent pourtant de proposer le rattachement de la DCPJ au ministère de la justice. Selon moi, ce n’est pas une bonne idée – à chacun son métier ! L’hypothèse a été étudiée par la commission Nadal en novembre 2013 et écartée pour quatre raisons. La première est l’impossibilité de dissocier les missions de police judiciaire et les missions de police administrative qui peuvent être exercées par les mêmes personnels. Ensuite, il serait inopportun de disperser les services centraux de la DCPJ intégrés dans le dispositif global, l’activité de police judiciaire étant complémentaire des missions de renseignement et de coopération internationale. La troisième raison est que l’exercice d’une autorité hiérarchique directe par le ministère public pourrait contredire l’objectif de contrôle de l’enquête : contrôle-t-on bien une force que l’on dirige ? Enfin, la gestion d’un nombre important d’OPJ par le parquet pourrait nuire à l’équilibre du corps judiciaire et remettre en cause son unité. Ces arguments me semblent toujours pertinents. En particulier, il me paraît difficilement concevable de détacher la mission de police judiciaire de la mission générale de police alors que le fonctionnement de la police est très intégré, pour la logistique, la gestion des ressources humaines et aussi les échanges de renseignements.

M. le président Ugo Bernalicis. Parlons de l’allocation des moyens. Des arbitrages sont nécessaires et des enquêtes peuvent être ralenties parce que les moyens mis à la disposition du magistrat sont trop faibles. Quelle est sa capacité d’intervention ? Quand deux magistrats saisissent vos services de deux enquêtes différentes, comment faites-vous la balance ? Comment décidez-vous la répartition des moyens entre les enquêtes de police judiciaire et les missions de police administrative ?

M. Frédéric Veaux. Les échanges sont permanents entre la police nationale – la police judiciaire en particulier – et toutes les strates de la magistrature, de la DACG aux plus petits parquets. Notre objectif est de travailler en commun, en nous accordant sur les priorités ; c’est en général très facile, mais il peut se produire que des affaires qui n’avaient pas été anticipées bousculent l’ordre qui avait été établi. Cela se règle par des échanges avec le magistrat qui nous saisit du dossier et à l’échelon du parquet ou du parquet général si le sujet le mérite. Je n’ai pas souvenir de difficultés quant à l’établissement des priorités. Certains magistrats peuvent parfois considérer que la police ne met pas suffisamment de moyens à leur disposition dans une enquête, mais très souvent des échéances nous sont fixées par le magistrat, et respectées par le service de police saisi de l’enquête. C’est dans cet échange constant que s’établissent les choix d’affectation de moyens. Certaines affaires demandent une réponse immédiate, d’autres s’inscrivent dans une durée plus longue, et d’autres encore impliquent une demande d’entraide pénale internationale qui peut beaucoup ralentir l’enquête ; en de tels cas, il faut accepter de mettre un dossier en pause et se consacrer aux autres priorités fixées par l’autorité judiciaire. Si des incompréhensions naissent, elles se règlent par le dialogue permanent entre les chefs de service, les directeurs d’enquête et l’autorité judiciaire qui leur a confié les dossiers.

M. le président Ugo Bernalicis. Ce dialogue a-t-il lieu avec chaque magistrat ? Vous arrive-t-il d’avoir une discussion avec le procureur ou le procureur général pour expliquer que quatre magistrats sollicitent les mêmes équipes et qu’il faut donc établir une priorité ? Un magistrat doit être peu enclin à fixer une échéance lointaine à sa propre enquête – comment cela se résout-il ? Je suppose que pour l’instruction, les choses sont un peu différentes.

M. Frédéric Veaux. En effet. Pour les affaires courantes, des arbitrages sont fixés entre l’autorité judiciaire et le chef de service de la police nationale. La masse d’affaires étant considérable, il faut mettre de côté celles dont les perspectives d’évolution et de résolution sont faibles et privilégier le traitement des affaires graves ou de celles dont les perspectives d’élucidation sont prometteuses. Les affaires de délinquance spécialisée ou de criminalité organisée se discutent, dans un cadre préliminaire, avec le procureur de la République et le procureur général si nécessaire. Mais dans le ressort d’une cour d’appel importante, les priorités des procureurs de parquets différents se télescopent parfois. Heureusement, les magistrats se parlent à l’échelle de la cour d’appel, et les arbitrages peuvent être faits soit par le procureur général, soit dans le cadre d’échanges avec le responsable des services d’enquête. L’examen détaillé des dossiers nous fait constater, en commun, que certains peuvent attendre un peu et que d’autres justifient l’action la plus rapide possible, soit pour éviter le risque de dépérissement des preuves, soit qu’une affaire, parce qu’elle retentit fortement dans l’opinion, appelle une réponse pénale immédiate. En tout état de cause, c’est l’autorité judiciaire qui nous a saisis qui décide de la manière dont on agira. Si le service d’enquête saisi estime ne pas pouvoir répondre aux instructions qui lui sont données, un magistrat peut aussi dessaisir un service de police au profit d’un service de gendarmerie, ou un service local au profit d’un service central. Parfois, des chefs de service font savoir au juge ou au procureur qu’ils n’ont pas les moyens d’honorer les échéances ou les objectifs qu’ils leur fixent, mais cela se fait toujours dans un dialogue construit et positif.

Général Christian Rodriguez. Les gendarmes sont désireux de traiter de police judiciaire. Aussi, si l’effectif d’une brigade de recherche est trop restreint, ils créeront une cellule d’enquête à laquelle contribueront des membres des brigades territoriales qui souhaitent rejoindre ultérieurement les sections de recherche. Le magistrat note aussi les chefs selon qu’ils allouent ou non des moyens aux enquêtes ; il peut également faire comprendre que si l’effectif de police judiciaire de la gendarmerie n’est pas suffisant pour une enquête donnée, il saisira la police nationale. Aucun enquêteur ne souhaitant être dessaisi, des efforts sont faits, et s’ils ne suffisant pas, la chose se traite entre responsables. Cela m’est arrivé, et l’on a toujours trouvé un moyen de résoudre ces conflits en établissant des priorités d’enquête.

J’entends dire depuis des décennies que la police judiciaire devrait être dans les mains du ministère de la justice. Si nos sections de recherche dépendaient désormais des magistrats, cela signifierait que les affaires judiciaires du haut du spectre ne me concerneraient plus. Dans cette nouvelle organisation, vers qui se tourneront les magistrats qui souhaiteront avoir davantage de moyens ? Les missions de la gendarmerie sont très nombreuses ; si la police judiciaire n’en fait plus partie, les magistrats prendront un ticket et attendront leur tour. La mission première de nos forces n’est pas de courir derrière les voleurs mais de prévenir le vol. Aujourd’hui, nous engageons des gens qui ont envie de traiter de beaux dossiers et qui savent qu’ils peuvent être dessaisis d’affaires qui les intéressent. Si l’on me prive de mon bras armé, je recentrerai mon action sur la prévention de la délinquance et j’inviterai l’autorité judiciaire à régler ses problèmes avec ses enquêteurs. Bien sûr, je force le trait, mais nous croulons sous les tâches et je dois m’attacher à ce que nos personnels s’y engagent pleinement et à essayer de faire qu’ils aient les moyens d’agir. Si nous ne sommes plus responsables en matière de police judiciaire, je pense que les choses se passeront de la sorte à chaque échelon hiérarchique de la gendarmerie.

Notre système n’est sans doute pas idéal, mais c’est le moins mauvais, même si j’admets qu’il faut le faire évoluer. Il présente beaucoup d’intérêt et permet un équilibre constant. Si quelqu’un ne veut pas mettre ses moyens à disposition sans raison convaincante, il sera sanctionné par une notation administrative ; cela incite à bien faire. Modifier un dispositif parce que l’on ne fait pas pleinement jouer les procédures existantes, c’est donner une mauvaise réponse à une bonne question.

M. le président Ugo Bernalicis. À quel échelon a lieu le dialogue avec l’autorité judiciaire quand plusieurs magistrats demandent la mise à disposition des mêmes moyens ?

Général Christian Rodriguez. Quand un conflit surgit au sujet des moyens d’enquête, le bon niveau hiérarchique du dialogue est celui du commandement de groupement, exceptionnellement celui de la région administrative. Ces questions ne remontent jamais jusqu’à moi sinon de manière informelle : il se peut qu’un magistrat connaissant Mme Guillon lui demande que l’on fasse un effort particulier au sujet d’une affaire qui lui paraît prioritaire, mais je serais incapable de vous citer un cas précis tant ils sont peu nombreux.

M. le président Ugo Bernalicis. Cette indication est intéressante. De même que vous avez une magistrate auprès de vous, on pourrait imaginer détacher des enquêteurs, policiers et gendarmes, auprès de l’autorité judiciaire pour assurer le suivi des enquêtes ou une continuité, sans modifier le rattachement de toute la police judiciaire. La fluidité de l’information en serait renforcée, les moyens mieux alloués et la sécurité juridique accrue.

Général Christian Rodriguez. Mme Guillon n’a pas connaissance du fond des dossiers ; il s’agit uniquement de fluidifier les relations. Pour la même raison, deux officiers de gendarmerie sont affectés à la Chancellerie et un troisième le sera prochainement. Dans le même esprit, mon cabinet compte un colonel de l’armée de terre, un colonel de pompier, un préfet, une magistrate judiciaire et bientôt un magistrat administratif. Fluidifier les relations est une excellente chose ; nous nous y employons déjà, et s’il fallait affecter plus de personnel à cette tâche, pourquoi pas ? Ce serait préférable à l’ablation complète d’une compétence, avec des effets induits très difficilement gérables.

M. Frédéric Veaux. Je ne suis pas entièrement d’accord. J’ai le souvenir de demandes de nomination de fonctionnaires de police auprès de procureurs de la République qui le réclamaient, parfois pour faire un travail de synthèse et de recoupements, notamment en Corse et à Marseille, où la criminalité organisée est assez développée. Mais la ressource en enquêteurs est assez rare pour qu’on ne la « gaspille » pas en les affectant à des structures où leur présence n’est peut-être pas absolument nécessaire, d’autant que le directeur d’enquête a l’obligation impérative d’informer le magistrat ou le procureur de la République qui l’a saisi de tout événement concernant les enquêtes du ressort de compétence du tribunal. Gardons-nous de créer de nouvelles structures qui alourdiraient, parasiteraient ou compléteraient inutilement des dispositifs existants. Les analyses et recoupements doivent être faits à l’échelle des services d’enquête et partagés avec les magistrats, mais il ne faut en aucun cas s’engager dans le détachement de policiers auprès de l’autorité judiciaire car si on le fait à Bastia et à Marseille, on devra demain le faire à Lyon et à Paris. Or, la tâche première des enquêteurs est d’enquêter pour répondre aux sollicitations des magistrats qui nous saisissent.

Général Christian Rodriguez. Je ne parlais pas d’affecter un OPJ auprès de chaque procureur. Il y a quelques années, on a demandé aux policiers et aux gendarmes d’affecter une partie de leurs effectifs auprès de magistrats pour faire le travail de synthèse qui est celui des enquêteurs. Selon moi, il s’agissait avant tout de permettre aux magistrats d’exercer leur mission de contrôle des enquêteurs. Le sujet est d’une importance capitale, mais la solution envisagée n’était pas la bonne.

M. le président Ugo Bernalicis. La ressource en magistrats étant encore plus rare que la ressource en enquêteurs, on pourrait s’interroger sur le bien-fondé des détachements de magistrats ; on voit pourtant leur utilité.

Général Christian Rodriguez. Faire contrôler des policiers et des gendarmes par des policiers et des gendarmes est une mauvaise idée ; structurellement, cela ne peut pas fonctionner. Le sujet de fond est la capacité du magistrat à exercer sa mission de contrôle ; cela implique de s’interroger sur les structures et les procédures.

M. le président Ugo Bernalicis. La différence de statut des magistrats du parquet et du siège a-t-elle une incidence sur vos relations avec eux ?

Général Christian Rodriguez. Pour moi, non. Si priorité doit être donnée à certaines enquêtes, je pense que le parquet et le siège s’entendront avant de me saisir. On me demande des moyens d’enquête pour une affaire quelle qu’elle soit, je les mets à disposition et si je ne peux pas, on en discute.

M. Frédéric Veaux. Je modulerai ma réponse. Avec le juge d’instruction, la relation se fait au travers d’un dossier, non par l’animation d’un service d’enquête. Un président de tribunal peut, s’il le souhaite, être un interlocuteur du service d’enquête, mais l’interlocuteur quotidien, celui qui donne des objectifs de politique pénale, c’est le procureur de la République. C’est lui, aussi, qui participe aux réunions au niveau départemental avec le préfet et les directeurs de services d’enquête ; on n’y verra jamais un président de tribunal. Les relations sont différentes.

M. le président Ugo Bernalicis. Est-il vraiment si facile de joindre le parquet sans délai quand une infraction est constatée ? De nombreuses auditions m’ont donné à penser que ce n’est pas le cas, et j’ai eu la démonstration d’un téléphone que l’on a dû laisser sonner une heure et demie avant d’avoir une réponse… Ensuite, le parquet peut-il réellement exercer en temps réel le contrôle des activités de police qui lui est dévolu par la loi ? Les prolongations de garde à vue se font sur la base d’éléments fournis par la police ou par la gendarmerie ; il est extrêmement rare que le procureur vienne constater si la demande est justifiée ; ce serait sans doute impossible en l’état des effectifs de parquetiers.

Général Christian Rodriguez. Si, à certaines heures, tous les magistrats sont en ligne, il peut être compliqué de joindre le parquet, mais je n’ai pas connaissance de cas où cela a posé un gros problème. Cela peut se produire au parquet comme ailleurs, en fonction d’une organisation du travail dont je ne suis pas le mieux placé pour parler.

Je ne suis pas certain que ce soit en se déplaçant sur le lieu de la garde à vue pour savoir comment elle s’est passée que le contrôle se fera le mieux. L’enquêteur qui demande une prolongation de garde à vue engage sa responsabilité ; si d’aventure il raconte des histoires, cela reviendra aux oreilles du procureur. Peut-être le procureur ou le substitut aura-t-il pris une mauvaise décision parce que l’enquêteur lui aura apporté de mauvaises informations, mais l’enquêteur en répondra sur le plan disciplinaire. Nos enquêteurs, qui prêtent serment, sont plus sanctionnés que les autres quand ils commettent une faute parce qu’ils ont plus de pouvoir. Tout cela est construit sur une relation de confiance.

Les magistrats doivent pouvoir exercer le contrôle auquel ils sont tenus, mais il ne consiste pas seulement à être présent en un lieu. En Corse, le juge Gilbert Thiel décidait lui-même des heures et des jours des perquisitions ; c’est aller un peu loin dans le pilotage de l’enquête, mais cela arrive. Plus généralement, les magistrats doivent avoir le temps de lire les pièces de procédure et la masse d’informations qui leur arrive. Cela me conduit à souligner l’impérieuse nécessité de simplifier la procédure pénale. Pour donner aux magistrats les moyens de bien contrôler les actes d’enquête, peut-être faut-il éviter la production de mètres cubes de papier qui alourdissent le travail de tous et restreignent le temps utile. Magistrats et enquêteurs partagent cette préoccupation.

M. Frédéric Veaux. Vous avez testé le dispositif ; je ne ferai donc pas de langue de bois. On sait que sur la grande majorité du territoire il n’y a pas de dispositif de traitement en temps réel : souvent le magistrat est joint sur le numéro de téléphone de permanence, le niveau d’activité permet de réguler l’information du parquet et il y a un suivi attentif par l’autorité judiciaire de l’ensemble des affaires du bas du spectre. Pour les affaires relevant de la criminalité organisée et de la délinquance, on connaît toujours le numéro de téléphone personnel d’un magistrat que l’on parvient à joindre et qui nous donne des instructions. Dans les départements où le niveau de délinquance est assez élevé – en Île-de-France ou dans le Nord par exemple –à certaines heures, tout le monde sait, aussi bien du côté justice que du côté police, que les temps d’attente pour les enquêteurs peuvent être assez longs.

La période de confinement a confirmé toute l’utilité de la visioconférence. Le dispositif, qui fonctionne bien, n’était pas utilisé à plein. Il le sera davantage désormais, et il permet d’assurer le contrôle évoqué tout en évitant le déplacement du magistrat et des enquêteurs qui pourraient être contraints de présenter la personne retenue au magistrat qui en fait la demande. Le recours à la visioconférence peut aussi permettre de garantir que la prolongation de garde à vue soit obtenue dans de bonnes conditions. Pour autant, il relève du discernement que l’on attend de tous les enquêteurs d’informer immédiatement les magistrats des faits qui le méritent – interpellation ou événement grave –, non de chaque plainte recueillie dans un commissariat, au risque, sinon, d’emboliser le système.

M. le président Ugo Bernalicis. Une brigade de policiers que j’accompagnais a repéré un véhicule volé. Ils soupçonnaient qu’il pouvait servir à casser un distributeur automatique de billets et ils ont décidé de ne pas signaler leur découverte à l’autorité judiciaire, espérant pouvoir arrêter en flagrant délit ceux qui regagneraient le véhicule dans les heures qui suivraient. Cette décision était-elle bonne ou mauvaise ? Selon un arrêt de la Cour de cassation rendu en 2004, les actes d’enquête qui ne sont pas transmis tout de suite à l’autorité judiciaire ne sont pas pour autant nuls et peuvent servir à poursuivre ; cela donne une certaine souplesse à l’activité de police. Comment gérez-vous cette marge d’appréciation ?

M. Frédéric Veaux. Attendre de pouvoir interpeller les utilisateurs de ce véhicule volé ou les auteurs du vol est plutôt une bonne décision, mais tout dépend du ressort où l’on se trouve. Si l’on est dans un ressort où l’activité est très importante, je pense que si l’autorité judiciaire avait été informée, elle aurait dit de « planquer » pour essayer d’interpeller ceux qui allaient utiliser ce véhicule. Je pense donc que la décision prise était la bonne et que ces policiers ont anticipé la réponse que le magistrat aurait pu leur faire. En général, enquêteurs et magistrats ont l’habitude de travailler ensemble ; les policiers savent intuitivement ce qu’attend ou espère le procureur de la République, sans être obligés de le déranger pour quelque chose qui n’en vaut pas forcément la peine. La facilité aurait été de faire enlever le véhicule, de faire des relevés d’indices et de passer à autre chose. Surveiller en espérant pouvoir interpeller les utilisateurs du véhicule est une très bonne décision, en fonction du ressort où les faits ont eu lieu et des relations entretenues avec l’autorité judiciaire. Mais une fois l’enquête approfondie pour donner une information plus complète, il fallait dans tous les cas informer immédiatement le procureur de la République de l’interpellation des personnes qui auraient pris place dans ce véhicule.

Général Christian Rodriguez. Je partage ce point de vue, d’autant que, étant donné le nombre de véhicules volés en certains lieux, beaucoup de magistrats estiment inutile qu’on leur signale que l’on en a retrouvé un. Si l’équipe a l’intuition que le véhicule peut être utilisé pour casser un distributeur de billets, la question qui se pose à elle est de savoir si elle arrête des voleurs de véhicules qui seront placés en garde à vue, entendus puis remis dehors avec une convocation à échéance ou si elle tente d’arrêter des casseurs de distributeurs de billets, autrement plus dangereux et qu’il vaut peut-être mieux arrêter pour un braquage afin qu’ils soient condamnés à proportion de leurs méfaits. Il est vraisemblable que beaucoup font le même choix ; aurais-je été dans la voiture avec vous que je l’aurais sans doute fait aussi.

M. Didier Paris, rapporteur. Y a-t-il parfois des inadéquations ou des différences entre les directives que vous recevez du ministère de l’intérieur et les orientations pénales qui, de plus, peuvent différer selon les parquets ? Comment s’opère la jonction ?

Certains pensent que le corps judiciaire a une capacité de contrôle relative des enquêteurs en ce qu’il dépend davantage de votre travail que vous ne dépendez de lui. On évoque depuis longtemps l’éventualité du rattachement de la police judiciaire au ministère de la justice. Vous avez, monsieur Veaux, rappelé les conclusions négatives de la commission Nadal à ce sujet mais vous contestez aussi la recommandation faite par cette commission de détacher des OPJ auprès de certains parquets. Je ne pense pas non plus l’idée excellente, mais si l’on considère que la fluidité doit être améliorée entre la direction d’enquête et ceux qui contrôlent son travail, envisagez-vous d’autres évolutions ? Ou bien estimez-vous que la situation actuelle ne demande pas que l’on cherche d’autres modes de fonctionnement ?

Général Christian Rodriguez. Je n’éprouve aucune difficulté à concilier les directives ministérielles et les directives pénales pour faire en sorte que les troubles à l’ordre public soient les moins nombreux possible par des actions permettant d’interpeller les auteurs d’infractions et de mener des enquêtes.

Nous avons tous intérêt à ce que notre fonctionnement général gagne en fluidité. Vous avez compris que je suis opposé au rattachement de la police judiciaire au ministère de la justice. Chacun doit en rester à sa mission : diriger, piloter et contrôler pour les magistrats, enquêter pour les enquêteurs. Si on demande aux enquêteurs de faire autre chose, le dispositif ne fonctionnera pas correctement. En certains lieux où mettre un peu d’huile dans les rouages ne ferait pas de mal, il serait utile d’avoir des officiers de liaison – le risque étant, comme l’a dit M. Veaux, que si l’on commence quelque part, la demande explose. Si l’on me demandait demain d’affecter un OPJ auprès de certains procureurs généraux pour aider à fluidifier encore les relations – entre la juridiction interrégionale spécialisée (JIRS) et les magistrats locaux en Corse, par exemple – je ne résisterais pas ; encore faut-il définir dans quelles conditions.

M. Frédéric Veaux. Pour ma part, je résisterais un peu… De bons niveaux d’échange et de coopération existent à plusieurs échelles. D’abord au niveau du Gouvernement, dans la détermination de la politique en matière de sécurité intérieure, portée par le ministère de l’intérieur et par le ministère de la justice et cohérente. La DGPN travaille à sa déclinaison par des échanges très réguliers avec la DACG. Quand cette direction élabore un projet de transformation de la loi, elle nous associe à sa réflexion et nous participons à des groupes de travail ; symétriquement, quand nous envisageons de faire évoluer l’organisation de la police, nous soumettons évidemment notre projet à la Chancellerie ; la DACG apporte ses observations et contribue éventuellement à l’enrichir.

D’autre part, la criminalité organisée et la délinquance spécialisée ayant pris une ampleur croissante, le ministère de la justice a fait évoluer son organisation, rendant beaucoup plus confortable le travail des enquêteurs de la police. La déclinaison la plus visible de cette évolution à l’échelon territorial, ce sont les JIRS, qui apportent de la cohérence à l’action, des compétences aux magistrats et renforcent la coordination et la collaboration avec les services d’enquête spécialisés. L’évolution s’est aussi traduite par la création de la juridiction nationale chargée de la lutte contre la criminalité organisée au tribunal judiciaire de Paris, du parquet national financier et du parquet national antiterroriste. Des spécialisations ont été accordées à certains tribunaux en matière de santé publique et d’accidents. Cet échelon fonctionne bien et organise à la fois la vision stratégique et la coordination des enquêtes.

Enfin, dans les départements, l’autorité administrative et l’autorité judiciaire, par la voix du procureur de la République animent conjointement les états-majors de sécurité, les comités départementaux antifraudes, les groupes d’évaluation de la radicalisation… Le binôme procureur-préfet a une bonne appréciation de la délinquance et de la criminalité. Il peut y avoir des tiraillements, comme dans toute organisation, mais dans ce système bien rodé chacun trouve sa place et contribue à l’effort commun dans le respect des prérogatives respectives ; sinon, les relations pourraient se tendre, mais je n’ai jamais été confronté à cela. On peut bien sûr procéder à de nouvelles adaptations pour faire face aux évolutions à venir mais le mécanisme actuel me paraît équilibré.

M. Didier Paris, rapporteur. Des textes ou des circulaires encadrent-ils la remontée des informations en interne ? Quel type d’informations remontent exactement, selon quel circuit et jusqu’à quel niveau hiérarchique ? Vous-mêmes recevez-vous des fiches ? Est-ce vous qui filtrez les informations communiquées au ministre ?

Général Christian Rodriguez. Je ne pense pas qu’une circulaire prévoit cela. Comme l’administration française dans son ensemble, nous produisons des fiches et je souhaite d’ailleurs que l’on en produise beaucoup moins. Je suis donc en train d’en réduire le flux.

Dans les régions, des adjoints sont chargés de l’animation de l’action judiciaire, notamment de l’attribution des moyens pour permettre aux groupements de travailler dans les meilleures – ou les moins mauvaises – conditions possibles. Ces officiers dressent une synthèse de l’activité ; c’est cette synthèse qui remonte. N’y figure aucune pièce de procédure ni élément d’enquête, puisque nous n’avons pas à en connaître. L’exposé est factuel et peut être prospectif : une opération qui se traduira par une dizaine d’interpellations figurera sur la fiche parce que cela aura un impact sur l’ordre public local et un impact médiatique, mais l’on ne me dira pas les noms des futurs interpellés.

Je ne transmets au ministre que ce qui peut avoir un impact à son niveau. On sait par exemple qu’une interpellation dans un campement de gens du voyage peut provoquer un trouble à l’ordre public si l’on n’intervient pas en nombre ; j’ai tout intérêt à savoir qu’une telle opération se prépare de manière que les moyens nécessaires soient alloués pour éviter que le trouble s’étende, et je ferai remonter cette information au ministre. Je lui communique quatre ou cinq fiches chaque soir, et je n’en vois guère plus.

M. Frédéric Veaux. La règle, c’est le secret de l’enquête. Nous nous y conformons strictement, parfois avec de grandes difficultés parce qu’elle est très largement bafouée à de nombreux niveaux. La presse et certains, sur les réseaux sociaux, se procurant des documents de procédure assez régulièrement, il peut nous arriver de devoir confirmer ou infirmer la teneur de ce qui est ainsi diffusé. Je suis alors amené à demander si ce qui est dit ou écrit est vrai. Au-delà, il n’y a pas de volonté de connaître le déroulement d’une enquête, sauf si elle concerne directement un membre de la police nationale. Ainsi, quand un jeune homme s’est tué à moto à Argenteuil, il importait de savoir dans quelles conditions cela s’était produit et quelles conséquences cela pouvait avoir en matière d’ordre public ou de discipline en interne.

Incidemment, je considère que la règle du secret de l’enquête et du secret de l’instruction, régulièrement violée par beaucoup de monde, mériterait un sérieux toilettage car le dispositif en vigueur, en protégeant l’anonymat des auteurs de ces violations, leur donne une impunité totale. C’est une partie du problème auquel nos services sont confrontés.

J’aime bien savoir ce qui se passe dans la maison et je n’aime pas être le dernier informé ; pour autant, je ne m’occupe pas des enquêtes et je ne veux certainement pas être soupçonné par les magistrats qui nous font confiance d’être à l’origine des fuites constatées. La question est au cœur du problème que vous traitez. Des fuites ou des informations sciemment diffusées pourraient-elles inciter un individu ou un autre à vouloir exercer son influence sur le cours de la justice ? Ma réponse est un « non » très ferme. Je vous l’ai dit : en trente années de carrière au sein de la police judiciaire, je n’ai jamais reçu aucune instruction ni subi aucune pression visant à orienter de manière différente de celle qui devait être le déroulement de l’enquête qui m’avait été confiée. Je veux vraiment une relation de confiance, comme il doit être de règle, entre les magistrats qui nous confient des dossiers et les enquêteurs chargés d’exécuter ces enquêtes.

M. Didier Paris, rapporteur. Estimez-vous égale la capacité de contrôle effective de l’autorité judiciaire sur vos services de police judiciaire par le procureur de la République, le juge d’instruction et le juge des libertés et de la détention (JLD) ? Ce dernier vous semble-t-il disposer de tous les moyens lui permettant d’exercer un contrôle réel, ou avez-vous le sentiment que toute demande que vous lui faites passera comme une lettre à la poste ?

M. Frédéric Veaux. Cela dépend des ressorts, de l’organisation du tribunal, du niveau et de la difficulté des affaires. Le JLD remplit son rôle, apprécie le bien-fondé de la demande qui lui est faite et, en cas de doute, le choix lui appartient. Mais parfois, dans des situations complexes et au regard de l’urgence, il ne dispose peut-être pas de tout le temps nécessaire pour examiner le dossier au fond comme il le souhaiterait. Cela dit, j’ai quitté le monde de la police judiciaire depuis quelques années et il faut relativiser mes propos car je ne sais pas tout de la pratique actuelle des JLD.

Général Christian Rodriguez. Globalement, le dispositif fonctionne. Les JLD prennent position et nous opposent beaucoup de refus ; un contrôle a donc lieu. Pour ce qui est du contrôle des enquêtes, j’ai le sentiment que les juges d’instruction, ayant à traiter un nombre de dossiers important mais fini, contrôlent davantage que les parquetiers qui prennent tout ce qui arrive – c’est un puits sans fond.

M. Didier Paris, rapporteur. La numérisation croissante des procédures, qui facilite la tâche de l’autorité judiciaire, a-t-elle un impact sur l’indépendance de la justice ? La numérisation, en facilitant la circulation des informations, peut aussi être un facteur de risque car on peut assez aisément pénétrer un système informatique ; cela vous paraît-il problématique ? Le processus vous semble-t-il irréversible et est-il normal qu’on le poursuive, ou avez-vous à l’esprit des difficultés particulières ?

Général Christian Rodriguez. La marche à franchir est assez haute avant de parvenir au « numérique natif », comme nous le devons pour éviter une tâche supplémentaire au travail déjà fait. Nous y avons tout intérêt, car magistrats et enquêteurs seront alors mieux employés qu’à traiter du papier sans forte plus-value ; mais encore faut-il faire les choses proprement et dans des conditions de sécurité optimales. Le président de la République et le Gouvernement ont exprimé une forte volonté en ce sens, la justice et nos deux maisons se sont engagées dans cette voie avec beaucoup d’allant, mais des contraintes demeurent ; nous attendons par exemple la parution d’un décret permettant de relier le fichier Cassiopée à notre logiciel de rédaction de procédure. Le projet, une fois abouti, dégagera du temps pour les gens qui décident. L’étape suivante, c’est que des algorithmes produisent une synthèse à partir d’un gros dossier ; c’est ce vers quoi il faut tendre. On perçoit déjà le gain de la numérisation pour toute la chaîne pénale ; progresser dans cette voie nous permettra d’être beaucoup plus performants et rapides, mais le système doit être robuste et résilient, sinon le remède sera pire que le mal.

Toute consultation d’un fichier est tracée : je sais quel gendarme a eu accès à un fichier, quand et où. Nous avons hypersécurisé le système et nous devons continuer de le faire, ce qui complique les choses car nous devons aussi respecter le règlement général sur la protection des données.

M. Frédéric Veaux. J’adhère bien sûr aux propos de M. Rodriguez, qui a souligné l’importance des garde-fous : la sécurité des accès et la préservation des données. À la clef de la numérisation, il doit y avoir la simplification réelle de la procédure pénale. Si la manœuvre se résume à plaquer des modes de fonctionnement anciens sur de l’informatique, rien ne changera. Nous devons être disruptifs, repenser la manière de conduire nos enquêtes et de construire nos procédures pénales, afin que, de la constatation de l’infraction au procès, nous puissions partager les données auxquelles nous avons accès, selon le niveau qui nous a été confié, dans l’optique constante de simplification du travail des enquêteurs.

M. Didier Paris, rapporteur. Selon vous, y a-t-il un lien entre numérisation et indépendance de la justice ?

M. Frédéric Veaux. Je ne le pense pas. À mon avis, l’indépendance de la justice se joue dans le statut des magistrats, les moyens de l’institution et les comportements personnels.

M. le président Ugo Bernalicis. Je partage ce point de vue. On voit qu’aujourd’hui, le parquet est amené à suivre l’activité de police alors que, selon l’esprit des textes, c’est l’autorité judiciaire qui conduit la politique pénale et donc l’activité de police. Il y a une inversion dans la pratique. Qu’en pensez-vous ?

Général Christian Rodriguez. Ce n’est pas aussi net. Le parquet prenant « l’événementiel » – tout ce qui arrive chaque jour –, pour ce volet, effectivement, il suit les enquêteurs. Mais ce n’est qu’une partie de son activité et par les directives de politique pénale, c’est bien le parquet qui pousse les enquêteurs à donner priorité à un domaine plutôt qu’à un autre. Oui, le parquet est obligé de faire confiance aux enquêteurs, mais si un enquêteur trahit sa confiance, il peut le sanctionner. La capacité de contrôle réside aussi dans la faculté qu’a le magistrat de punir, par exemple par le retrait de l’habilitation d’officier de police judiciaire, jusqu’à des niveaux élevés.

M. le président Ugo Bernalicis. On sait que dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, l’activité policière nourrit l’activité judiciaire et que le jeu consiste à rechercher toujours plus d’infractions à la législation sur les stupéfiants pour afficher des chiffres toujours plus élevés. Mais cela engorge l’activité judiciaire et ce n’est pas nécessairement une vision stratégique : à voir l’évolution constatée au cours des vingt dernières années, on ne peut pas dire que ce mode de fonctionnement ait aboutit au résultat annoncé. Il me semble étrange qu’à l’Office antistupéfiants, recréation de l’Office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants (OCRTIS), un magistrat soit sous l’autorité d’un directeur enquêteur sans que personne s’en offusque. Au contraire, à Bercy, un magistrat dirige le service des enquêtes des douanes judiciaires : là, dans l’esprit de la loi, l’autorité judiciaire a le pas sur les enquêteurs. Quel intérêt voyez-vous à cette inversion qui me paraît problématique ?

M. Frédéric Veaux. J’ai été chef de l’OCRTIS et « chef des stups » à Marseille et le sujet m’intéresse. L’adjoint de l’Office antistupéfiants est contrôleur général de police mais, auparavant, il était magistrat. L’un de ses prédécesseurs, Patrick Laberche, était aussi un magistrat qui avait choisi de rejoindre la police nationale. Un autre magistrat du parquet de Paris qui a rejoint, en détachement, le corps des commissaires de police, est actuellement en service à la préfecture de police. Tous sont affectés en qualité de fonctionnaires de police ; ce n’est donc pas une première. Quant au magistrat qui occupe des responsabilités aux douanes, il est nommé en qualité de magistrat, non en qualité d’inspecteur principal des douanes. Il y a donc une différence sensible entre les deux situations. Enfin, je ne suis pas forcément d’accord avec le bilan que vous tirez de la lutte contre le trafic de stupéfiants.

M. le président Ugo Bernalicis. Entre-t-il dans la définition du trouble possible à l’ordre public expliquant les remontées d’informations relatives aux enquêtes vers le ministre, le fait qu’il est susceptible d’être interrogé à ce sujet lors des questions au Gouvernement ?

M. Frédéric Veaux. Tant que cela ne concerne pas le contenu des enquêtes, nous pouvons évidemment donner des éléments d’information au ministre sur le contexte de l’intervention de forces de police et la manière dont nous avons organisé nos services pour répondre à une demande de l’autorité judiciaire et justifier que la police ait agi comme elle l’a fait. Mais nous n’évoquons en aucun cas avec lui le contenu des dossiers.

Général Christian Rodriguez. Il en va de même pour la gendarmerie. Nous nous limitons au factuel et le secret de l’enquête est respecté.

M. le président Ugo Bernalicis. Je précise ma question. Si des interpellations avaient lieu lors des manifestations organisées par le Comité Adama, on peut se dire qu’il intéresserait le ministre de savoir où en est l’enquête sur le plan judiciaire. Lui faites-vous remonter ce type d’information, qui n’est pas directement liée au fait d’avoir choisi de déployer des gendarmes mobiles ou des CRS supplémentaires mais qui entre dans une définition plus large de l’ordre public – la capacité pour les ministres de répondre aux questions au Gouvernement ? D’ailleurs, le ministre de l’intérieur est souvent plus réactif que la ministre de la justice.

M. Frédéric Veaux. Cela peut s’expliquer par le fait que le ministre de l’intérieur a à sa disposition des services de renseignement, amenés à suivre certains des participants à ces manifestations, notamment les plus violents. Quand des informations remontent à ce titre au ministre de l’intérieur, ses sources sont les services de renseignement.

Général Christian Rodriguez. Nous disons au ministre le contexte, non l’état de l’enquête, qui n’apparaît pas sur les fiches précédemment mentionnées. J’ignore l’état d’avancement d’une multitude d’enquêtes, et je n’ai pas à en connaître.

M. le président Ugo Bernalicis. Y a-t-il un circuit de remontée de l’information propre à la préfecture de police, ou cela passe-t-il forcément par la DGPN ?

M. Frédéric Veaux. Non, cela ne passe pas forcément par la DGPN.

M. le président Ugo Bernalicis. Des messages d’organisations syndicales de la police nationale en nombre croissant tendent à remettre en cause les décisions des magistrats et, pendant les manifestations des Gilets jaunes, une organisation syndicale est allée jusqu’à dire, en gros : « Attention, magistrats, si vous condamnez nos collègues, vous allez voir ce que vous allez voir ». Je n’ai pas le sentiment que ce soit ce que l’on entend par « indépendance de la justice » et « bonnes relations entre police judiciaire et autorité judiciaire ». Quelle est votre opinion à ce sujet, monsieur le directeur ?

M. Frédéric Veaux. La parole syndicale est libre, et elle est parfois très sévère aussi à l’égard de l’autorité hiérarchique ou du ministère de l’intérieur. Je n’ai pas pour habitude de la commenter publiquement ; éventuellement, je le fais directement avec les syndicats. Mais, en tant que citoyen, même directeur général de la police nationale, je pense que, que l’on soit d’accord ou non, le respect de la chose jugée et de l’autorité judiciaire est indispensable pour conforter l’indépendance de la justice et la sérénité dont elle a besoin pour rendre ses décisions.

M. le président Ugo Bernalicis. Je ne remets pas en cause la liberté d’expression des syndicats de policiers, mais ne serait-il pas sage que l’autorité administrative exprime publiquement sa pensée à ce sujet ? Laisser tout dire, partout et tout le temps, sans que réponde une parole officielle semble problématique au parlementaire et au citoyen que je suis. Je pense notamment à un syndicaliste qualifiant à la télévision de « menace » et de « défiance envers les collègues » les propos du ministre de l’intérieur indiquant que s’il y avait des comportements racistes dans la police, ils devaient être sanctionnés – simple application du droit, faut-il le rappeler ? Il y a peut-être des limites à ne pas franchir, en tout cas sans que l’autorité que vous représentez les condamne publiquement.

M. Frédéric Veaux. Je n’ai d’échanges avec les représentants des organisations syndicales que dans le cadre du dialogue social que je tiens de manière formelle ou informelle. Je leur dis directement ce que j’ai à leur dire, sans utiliser des tribunes médiatiques qui ne me paraissent pas appropriées en la circonstance.

M. le président Ugo Bernalicis. Pour en rester aux syndicats, ma question suivante a directement trait à l’indépendance de la justice et au secret de l’enquête : il n’est pas rare que des syndicalistes policiers se prononcent dans les médias sur une enquête en cours alors même que la DGPN ne le fait pas. Le procureur de la République peut le faire, mais faut-il permettre à la hiérarchie policière de mieux communiquer publiquement ?

M. Frédéric Veaux. Comme je vous l’indiquais tout à l’heure, le système me paraît tellement dévoyé que, de mon point de vue – qui n’est pas le point de vue officiel –, il faut l’adapter à ce que l’on observe : la violation régulière du secret de l’enquête dans les médias, avec des origines manifestement très variées.

M. le président Ugo Bernalicis. L’information a été communiquée par voie de presse qu’un policier a été suspendu à Nice pour violation du secret de l’enquête et recel d’informations auprès de Mediapart dans le cadre de l’affaire concernant Mme Geneviève Legay. Deux enquêtes semblent avoir été ouvertes, l’une administrative, l’autre judiciaire. Est-il normal que des éléments relatifs au recel d’informations volées dont vous avez connaissance dans le cadre de l’enquête judiciaire soient utilisés en matière administrative pour sanctionner le policier considéré ? Que pensez-vous de cette porosité ?

M. Frédéric Veaux. Jusqu’à maintenant, je n’ai pas constaté de difficultés particulières. Il peut arriver que le traitement disciplinaire du fonctionnaire mis en cause intervienne à l’issue de la procédure judiciaire et, dans d’autres circonstances, que l’on soit amené à le faire assez rapidement, à cause de la gravité des faits commis ou pour d’autres raisons. Tout cela se fait en parfaite information de l’autorité judiciaire saisie de l’enquête, et le fonctionnaire considéré peut bien sûr contester les décisions judiciaires ou administratives prises à son encontre. J’ai en tête plusieurs exemples de fonctionnaires traduits devant le conseil de discipline alors que l’affaire judiciaire n’était pas arrivée à son terme.

Général Christian Rodriguez. La porosité est très organisée. Il m’arrive, si j’ai connaissance d’une infraction qui pourrait avoir été commise par un gendarme, d’appliquer l’article 40 du code de procédure pénale pour que l’IGGN soit saisie par un magistrat. Ce n’est pas moi qui enjoins l’IGGN d’enquêter à ce sujet : les choses sont très réglées. Quand un gendarme est poursuivi sur le plan judiciaire, je demande au procureur si je peux me faire communiquer la procédure pour intenter une action administrative ; cette demande est écrite et formalisée, je ne le fais pas d’initiative. Il peut aussi se produire qu’un magistrat considère que l’infraction constatée n’est pas très grave et qu’une sanction administrative porterait plus qu’une sanction judiciaire. Il y a alors classement sous condition d’un traitement administratif – mais c’est le magistrat qui décide.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour ces précisions importantes. Un point me laisse perplexe : en théorie, s’il y a enquête préliminaire, il y a secret de l’enquête. Comment pouvez-vous savoir que l’on enquête sur un gendarme, sauf à ce que le procureur vous le communique directement ? Cela signifie-t-il que dès qu’un gendarme ou un policier est mis en cause le parquet vous prévient ?

Général Christian Rodriguez. Les gendarmes habitent avec leur famille au milieu d’autres gendarmes. Quand une bêtise est commise, cela se sait et on le porte à ma connaissance ; si je ne faisais rien, je serais attaquable. Si les faits sont potentiellement très graves, il y a un contact avec le magistrat parce que l’on a parfois intérêt à intenter une action administrative qui sera plus rapide que l’action judiciaire. En raison de la nature particulière de nos métiers, on suspend des agents a priori en cas de suspicion de faits graves – parfois à tort. J’ai ainsi réintégré quelqu’un qui avait été suspendu à tort pendant un an et demi ; nous avons tenté de réparer cette erreur autant que faire se peut. Nos agents peuvent aussi être confrontés à cela.

M. le président Ugo Bernalicis. Verriez-vous un intérêt à ce que l’IGPN soit saisie pour les affaires concernant les gendarmes et l’IGGN pour celles concernant les policiers ?

Général Christian Rodriguez. La question de l’indépendance des inspections générales est un sujet récurrent. Je pense préférable que les inspections générales de chacune des maisons traitent ses propres affaires. Si j’avais le moindre doute sur l’indépendance des enquêtes menées par notre Inspection, je ne resterais pas sans rien faire. Nos écosystèmes sont assez différents, et si l’on croisait les inspections, des préjugés pourraient polluer les enquêtes. Aussi, traditionnellement, dès qu’une affaire est connue dans la police ou dans la gendarmerie, on en informe les magistrats qui, en principe, saisissent l’inspection correspondante. Faire autrement entraînerait des effets de bord qui perturberaient les équilibres. Si je constatais que les enquêteurs n’ont pas travaillé en pleine indépendance, je les sanctionnerais sans état d’âme, mais jusqu’à présent aucun magistrat ne m’a dit être insatisfait de la manière dont une inspection a été conduite.

M. Frédéric Veaux. Je n’ai jamais entendu dire que l’IGPN serait indulgente à l’égard des fonctionnaires dont elle est conduite à traiter la situation ; c’est plutôt l’opinion contraire qui prévaut dans la police. Je ne pense pas que la moindre affaire puisse remettre en cause la manière dont les choses sont organisées, pour la police nationale en tout cas.

M. le président Ugo Bernalicis. Néanmoins, dans l’affaire Steve Maia Caniço, l’enquête a été reprise par la police judiciaire après l’IGPN ; à cela s’est ajoutée la saisine de l’Inspection générale de l’administration (IGA), et toutes les conclusions diffèrent légèrement les unes des autres. Cet exemple doit-il emporter quelques ajustements, ou est-ce l’exception qui confirme la règle ?

M. Frédéric Veaux. Je ne veux pas aborder des situations particulières et, de plus, je n’ai pas eu à connaître de celle-ci. Je crois que ce que vous évoquez relève surtout de la nature de la saisine de l’IGPN, qui n’était pas la même que celle de l’IGA. Les deux inspections n’enquêtant pas sur le même sujet, il leur était difficile de rendre les mêmes conclusions. Je pense que le reproche fait en ce cas à l’IGPN n’est pas juste.

M. le président Ugo Bernalicis. Le traitement même des trois enquêtes est un cas particulier assez évocateur à plus d’un point de vue, et on devrait pouvoir en tirer toutes les conséquences.

Messieurs, je vous remercie. Si vous avez d’autres éléments à nous communiquer pour nourrir notre rapport, ils seront bienvenus.

Audition du mercredi 10 juin 2020

À 14 heures 30 : Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, nous auditionnons Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière.

Madame, vous avez été la première à occuper cette fonction de janvier 2014 à juin 2019. Nous avons d’ailleurs entendu votre successeur, M. Jean-François Bohnert, le 20 mai.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Éliane Houlette prête serment.)

Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière. Merci de la confiance que vous m’avez témoignée en sollicitant ma réflexion sur le sujet de votre commission d’enquête qui est l’indépendance du pouvoir judiciaire.

Le parquet national financier (PNF) a été créé par la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, à la suite d’une affaire mettant en cause un ancien ministre du budget. Entré en fonction le 1er février 2014, il a une double spécificité : une compétence géographique étendue à tout le territoire national et une compétence matérielle limitée aux infractions économiques et financières les plus graves, c’est-à-dire les délits boursiers – il s’agit d’une compétence exclusive –, les atteintes à la probité et les atteintes aux finances publiques, ou fraude fiscale complexe, ces deux dernières compétences étant concurrentes avec les autres parquets, notamment les parquets des juridictions interrégionales spécialisées.

C’est peu dire que les vents lui étaient contraires. Il faisait l’unanimité contre lui. Beaucoup de hauts magistrats et l’ensemble des organisations professionnelles de magistrats étaient opposés à ce modèle de justice spécialisée, qualifié de construction compliquée, d’objet juridique non identifié, d’outil de communication politique et de coquille vide.

Sa création devait s’accompagner d’une réforme constitutionnelle portant notamment sur le statut du parquet. Cette réforme n’a jamais vu le jour. Pourtant, la question de l’indépendance du parquet, et singulièrement celle du PNF, est fondamentale.

Les moyens humains et matériels du PNF étaient très limités : cinq magistrats en tout, un greffier stagiaire, une secrétaire, cinq ordinateurs, cinq bureaux. J’y fais allusion car cet aspect n’est pas neutre sur le plan de l’indépendance.

En cinq ans et demi il est devenu une institution reconnue sur les plans national et international. La circulaire du 2 juin 2020 de la ministre de la justice relative à la corruption internationale consacre cette reconnaissance.

Cette expérience de presque six années jonchée de difficultés m’a permis d’appréhender de façon pratique ce que peuvent être les obstacles à l’indépendance de la justice. Le premier obstacle, dont découlent tous les autres, est d’ordre constitutionnel. En choisissant d’intituler le titre VIII de la Constitution « De l’autorité judiciaire », le constituant de 1958 a exclu d’emblée la reconnaissance d’un pouvoir judiciaire à égalité avec les pouvoirs législatif et exécutif – ce qui laisse d’ailleurs en suspens la question de la subordination du parquet.

Le Président de la République est garant de l’indépendance de la magistrature. Au sens de la Constitution, la justice n’est donc pas érigée en entité autonome, puisque son indépendance est garantie par le chef de l’exécutif. Cela a fait dire à feu le professeur Carcassonne : « Autant proclamer que le loup est gardien de la sécurité de la bergerie ». À travers cette expression nous voyons bien que la conception française de l’indépendance de la justice est politique et ancrée dans l’histoire.

C’est donc un membre de l’exécutif, le ministre de la justice, qui prépare les lois, en surveille l’application, gère la carrière des magistrats, assure leur discipline, propose le budget de la justice au Parlement et décide d’allouer les crédits entre les cours d’appel. Le poids de l’exécutif se fait aussi ressentir sur la formation des juges, puisque le conseil d’administration de l’École nationale de la magistrature (ENM) est composé de membres qui sont tous désignés par le ministre de la justice, à l’exception du président et du vice-président qui sont les chefs de la Cour de cassation.

En réalité, l’organe constitutionnel qui concourt à l’indépendance de l’autorité judiciaire est le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), puisque la carrière et la discipline des magistrats sont partiellement soumises à son contrôle. Se pose d’ailleurs la question de la composition de cet organe et de son indépendance à l’égard notamment du pouvoir syndical.

En France, l’indépendance du parquet est régulièrement mise en cause à l’occasion d’affaires pénales retentissantes à caractère politique. À travers ces affaires, c’est toujours le poids de l’exécutif sur la justice pénale qui est en débat. Le champ de compétence du PNF l’expose particulièrement car il concerne les lieux de pouvoir politique, économique ou administratif. Il semble donc essentiel que les magistrats qui assurent la répression de cette criminalité économique et financière échappent à toute forme de suspicion.

L’ordonnance de 1958 place les magistrats du parquet sous la direction et le contrôle de leur chef hiérarchique et sous l’autorité du garde des Sceaux. Le Conseil constitutionnel a jugé que cette soumission hiérarchique au ministre de la justice n’était pas incompatible avec le principe d’indépendance des magistrats. Pour reprendre l’expression d’un professeur de droit public, Mme Letteron, « l’indépendance s’exerce donc dans la dépendance ». Je partage totalement cette analyse. Le principe de l’indépendance est posé, mais c’est une indépendance sous contrôle. Le parquet – c’est une réalité objective – est sous le contrôle du pouvoir exécutif.

Le ministre de la justice concentre l’élaboration de la loi pénale, la définition de la politique publique répressive et le pouvoir de nomination. Il est responsable de la mise en œuvre de la politique pénale par le biais des instructions générales données aux procureurs et aux procureurs généraux, lesquels les adaptent à leurs ressorts respectifs.

L’organisation du ministère est inchangée depuis des décennies. La direction des affaires criminelles et des grâces conçoit et prépare les textes. Elle suit l’action publique. La direction des services judiciaires gère toute la carrière des parquetiers. De cette organisation régalienne, verticale, de ce pouvoir direct ou diffus de l’autorité hiérarchique résulte nécessairement ce que certains ont appelé une « culture de soumission » ou – je préfère ce terme – une « culture de dépendance ».

L’indépendance n’est pas seulement une question d’individu ou de caractère. C’est une question de système. Un système dans lequel le processus décisionnaire n’est pas transparent et formalisé favorise la perte de repères chez les décideurs. Qu’il s’agisse du suivi de l’action publique ou de la gestion des carrières, pour ce qui concerne le parquet les processus manquent de transparence, et ce manque de transparence engendre la suspicion. Le parquet est suspecté de manquer d’indépendance par les avocats, le public, la presse, et par ses membres eux-mêmes lorsque les choix du procureur ne leur conviennent pas. Il est critiqué par les instances internationales. Cela porte atteinte à la confiance que l’on doit avoir dans le ministère public.

Il faudrait à mon sens réinventer la justice dont l’organisation ne correspond plus aux exigences d’une justice moderne. Les avancées du droit par l’intermédiaire de la Cour européenne des droits de l’homme, les exigences d’efficacité et de démocratie nécessitent une transformation. La subordination du parquet au garde des Sceaux nuit au traitement pacifié des affaires, notamment celles qui concernent le monde politique. La question de son indépendance perturbe le fonctionnement de l’institution tout entière.

La création du parquet européen a ouvert la voie sur ce point et devrait entraîner un changement tôt ou tard. Il serait souhaitable que ce changement intervienne rapidement. À trop tarder à agir le manque de confiance dans les institutions devient de la défiance et peut aboutir à la révolte. C’est, me semble-t-il, ce que nous ont enseigné les crises récentes qui ont traversé notre pays et le monde.

Concrètement, le sentiment de dépendance, je l’ai éprouvé dans l’exercice de mes fonctions. D’emblée, je dois vous dire qu’aucun des quatre gardes des Sceaux qui se sont succédé de 2014 à 2019 – j’ai quitté mes fonctions le 30 juin 2019 – ou de leurs collaborateurs immédiats ne m’a interrogée ou incitée à agir ou à ne pas agir dans des dossiers particuliers. Je n’ai jamais subi de pression directe de la part d’un ministre de la justice.

Mais la pression que j’ai pu ressentir, en dehors de celle de la presse qui s’est intéressée de très près aux affaires du PNF, s’est manifestée de manière plus indirecte ou plus subtile à travers le rôle du parquet général dans le contrôle de l’action publique du PNF. J’ai aussi éprouvé le poids de l’exécutif dans l’affectation des moyens humains et matériels de ce parquet « hautement spécialisé », pour reprendre les termes de la circulaire du 31 janvier 2014.

Il existe deux dimensions dans l’action publique. La première concerne son exercice, qui relève de la seule responsabilité du procureur de la République. La seconde est relative à la place du parquet général par lequel transitent des instructions générales et des demandes de rapports particuliers. Ce sont elles qui posent problème et qui peuvent constituer une entrave à l’indépendance.

Sur ce point la position du procureur de la République financier est spécifique. Si l’on se réfère aux critères fixés par la circulaire du 31 janvier 2014 qui définit les relations entre le garde des Sceaux et les parquets, presque tous, si ce n’est l’intégralité des dossiers suivis par le PNF répondent à l’un ou plusieurs de ces critères. Or, du fait de sa compétence nationale, le ressort du procureur de la République financier est plus étendu que celui de l’autorité hiérarchique sous laquelle il est placé, c’est-à-dire le procureur général de Paris. Le procureur financier informe donc le procureur général de Paris d’affaires particulières qui se déroulent dans d’autres ressorts que celui de la cour d’appel de Paris. La question se pose de la légitimité du procureur général de Paris pour solliciter des informations sur des faits qui ne concernent pas son ressort. Le code de procédure pénale ne résout pas cette difficulté. Il prévoit que « le procureur général près la cour d’appel de Paris anime et coordonne en concertation avec les autres procureurs généraux la conduite de la politique d’action publique » pour l’application de la compétence concurrente, mais les conflits de compétences concurrentes sont rares. Quelques-uns sont survenus au début, mais il ne s’en est plus produit depuis lors. Il n’est pas besoin de coordination puisque la compétence du procureur de la République financier s’étend à tout le territoire national.

À travers les instructions générales et les rapports particuliers, le procureur général s’arroge un droit de regard sur la conduite et les choix d’action publique des procureurs de la République – en tout cas du procureur de la République financier, je ne parle ici qu’en mon nom. Ce droit de regard est omniprésent. Il se traduit par des demandes de rapports, de copies de réquisitoires définitifs dès qu’ils sont transmis au juge d’instruction, et des demandes de précisions.

Lorsqu’une personnalité politique est mise en cause, le contrôle est très étroit. Je l’ai personnellement vécu – avec parfois deux ou trois demandes dans la même journée : demandes de renseignements, de synthèses d’auditions, etc. On nous écrivait par exemple : « La presse se fait l’écho d’une perquisition à tel endroit, merci de bien vouloir nous dire avant telle heure les résultats de cette perquisition. »

Il s’agit donc d’un contrôle extrêmement étroit. Dans une affaire, il m’a même été suggéré de modifier les termes d’un communiqué. Les procureurs ont l’obligation de transmettre au garde des Sceaux, par l’intermédiaire du parquet général, le communiqué qu’ils destinent aux agences de presse, ce que j’ai toujours fait. Or on m’a demandé de modifier les termes d’un communiqué, ce que je n’ai pas fait. L’article 11 du code de procédure pénale autorise le procureur de la République seul à communiquer. Il n’est pas envisageable que quelqu’un d’autre communique à sa place. Le procureur informe le garde des Sceaux par l’intermédiaire du parquet général, mais sa libre communication fait partie de son indépendance.

La question que l’on peut se poser est la suivante : pourquoi ce droit de regard du procureur général sur l’action publique à travers des affaires particulières ? Comment l’interpréter ? Agit-il pour lui ou pour quelqu’un d’autre ? Ce contrôle de l’action publique laisse la possibilité d’une intervention dont la profondeur des motivations est inconnue, et cela nuit véritablement à l’indépendance.

Le fonctionnement de la remontée d’informations m’est apparu empreint d’archaïsme. Il me semble que peu de choses ont changé depuis l’époque lointaine où j’étais jeune magistrat à la Chancellerie ! Les rapports individuels existent dans la même forme. La dématérialisation des échanges a seulement accéléré les demandes et les délais de transmission des réponses. Aux rapports formels écrits s’ajoutent désormais les comptes rendus et les échanges par messagerie électronique.

La circulaire de 2014 prévoit que les parquets généraux puissent apporter leur assistance juridique et technique aux parquets de première instance. Je n’ai pas le souvenir que le parquet général de Paris nous ait apporté sa réflexion juridique ou technique sur un dossier, probablement parce qu’il n’était pas outillé pour apporter son expertise à un parquet aussi spécialisé que le nôtre. Au contraire, les demandes de rapports circonstanciés et de précisions ont entraîné un accroissement considérable de la tâche des magistrats du PNF. Dans certaines affaires, entre la pression de la presse et celle du parquet général qui nous envoyait des demandes incessantes de renseignements ou de précisions, la tâche était extrêmement lourde. Dans ce cas, nous n’avons que la loi à laquelle nous raccrocher : que dit la loi ? Que devons-nous faire ?

Il me semble que lorsque l’on demande un rapport sur une affaire particulière on devrait être en mesure d’indiquer les raisons et les origines de la demande. Ce serait bien plus simple et plus transparent. Qui interroge ? Pour quel motif ? Du fait de ce manque de transparence, le problème est moins dans les interventions que dans le doute qu’elles laissent planer.

On justifie parfois la remontée d’informations par l’obligation pour le garde des Sceaux de rendre compte de la politique pénale, notamment au Parlement. Là est bien le cœur du problème. En réalité, il n’existe pas de distinction dans la loi entre ce qui relève de la politique pénale et ce qui relève de l’action publique. En confondant les deux, on légitime la remontée d’informations et le lien hiérarchique.

Cependant, la politique pénale est une politique publique répressive qui est par définition, aux termes de la circulaire du 31 janvier 2014, « générale et impersonnelle ». Les rapports sur les affaires particulières permettent-ils de penser la politique pénale ? A-t-on besoin de connaître ce qu’il y a dans un dossier particulier pour construire une politique pénale ? Les rapports particuliers ne semblent pas être exploités dans cet objectif, plutôt dans celui de l’information de la Chancellerie. Les phénomènes criminels, les problématiques d’ordre sociétal, les difficultés procédurales que l’on peut rencontrer, l’évolution de la criminalité dans certains ressorts font l’objet d’un rapport annuel dressé par les procureurs et adressé aux procureurs généraux qui en font une synthèse transmise ensuite au garde des Sceaux. Ces synthèses me semblent suffire à la réflexion ou à la définition d’une politique pénale.

L’éventualité de devoir rendre compte d’une affaire particulière au Parlement ou à la presse justifie-t-elle le degré de précision qui m’a bien souvent été demandé ?

Cette organisation verticale administrative est un frein à l’indépendance et à l’action. Elle empêche les procureurs de la République d’être libres et audacieux dans leurs choix d’action publique. Leur carrière dépend de leur relation avec leur hiérarchie, donc de l’exécutif – et la dépendance est là. Si le procureur de la République refuse ou ne suit pas les préconisations ou les suggestions du parquet général, sa carrière ne va-t-elle pas en pâtir ? Sa réputation sera à tout le moins entamée : forte tête, mauvais caractère, etc. C’est une réelle difficulté. En maîtrisant la carrière du parquetier, l’exécutif pèse consciemment ou non sur la liberté d’action publique des magistrats du parquet. Dans un système qui ne favorise pas l’indépendance, ceux qui en font preuve sont marginalisés.

Je voudrais dire quelques mots sur les choix de procédure, entre l’ouverture d’une information et celle d’une enquête préliminaire. Dès mon arrivée à la tête du PNF, j’ai choisi de n’ouvrir d’informations que dans des circonstances précises, pour revendiquer et assumer l’indépendance du PNF dans la conduite des enquêtes et pour limiter la durée des procédures. En effet, particulièrement en matière économique et financière, les procédures sont très longues. Ce reproche a été souvent formulé concernant cette justice en général.

Lorsqu’il n’ouvre pas d’information judiciaire le parquet est toujours suspecté en raison de son lien organique avec le ministre de la justice. L’audition de l’association Anticor devant votre commission en témoigne d’ailleurs. On soupçonne très rapidement une intervention du pouvoir exécutif lorsque le parquet n’ouvre pas d’information. Ce soupçon, tout le monde l’utilise – les avocats, les médias, la société civile, les collègues eux-mêmes. Pour y échapper et pour échapper à toute critique, certains procureurs de la République prennent le parti d’ouvrir une information judiciaire dans des affaires mettant en cause une personnalité politique ou un parti politique. À mon sens, c’est l’aveu même que, quoi qu’il fasse, le système actuel ne permet pas au parquet de revendiquer son indépendance. Il n’est pas normal que la question de l’indépendance détermine le choix procédural de l’action publique.

On peut rétorquer que l’information judiciaire permet l’exercice du contradictoire, car les avocats des mis en cause et des parties civiles peuvent accéder aux dossiers. Dès mon arrivée j’ai souhaité que le PNF développe une phase de contradictoire à l’issue de toutes les enquêtes préliminaires qu’il conduit. J’ai souhaité que nous repensions nos relations avec les avocats, qui sont nos premiers partenaires de justice. Tout au long de l’enquête, les magistrats s’entretiennent librement avec les conseils des personnes suspectées ou des parties civiles qui en font la demande. La transparence dans un État de droit est une vertu, surtout lorsque l’on a les pouvoirs qui sont les nôtres en matière d’enquête préliminaire. Les avocats doivent être informés, dans la limite du secret de l’enquête bien entendu. Telle est, je crois, la conception du parquet national financier.

Cela étant, cette conception de l’action publique a ses limites. J’en fais la cruelle expérience, puisque je fais l’objet d’une enquête pour avoir échangé avec un avocat. Mais je recommencerais demain si cela devait être le cas, puisqu’il est plus honteux de se méfier d’un avocat que d’être trompé par lui parce qu’il n’aura pas respecté le secret. Nous n’avons pas à nous méfier de nos premiers partenaires de justice qui sont les avocats. Les avocats des parties civiles comme des mis en cause ou des personnes suspectées ont toujours reçu un accueil ouvert et attentif au PNF.

Ce mode de fonctionnement nuit à l’indépendance. La meilleure façon de s’en sortir est de revoir le statut du parquet, de clarifier par la loi les relations entre les procureurs et les procureurs généraux, de refonder les relations entre les parquets et la Chancellerie, et de séparer ce qui relève de la loi au sens large et ce qui relève de l’action publique. Je suis favorable à un procureur général de la Nation ou à un chancelier, qui serait chargé de mettre en œuvre la politique pénale décidée par le garde des Sceaux. Le ministère de la justice devrait être le ministère du droit, qui pourrait être le jurisconsulte des autres ministères. Le procureur général de la Nation pourrait être désigné par le Parlement parmi une liste de magistrats. Tout ceci est à penser, et je ne suis pas là pour penser à la place du législateur ! De nombreuses pistes sont ouvertes, et l’idée du procureur général de la Nation a déjà été avancée par l’ancien premier président et juge constitutionnel Guy Canivet, par l’ancien procureur général de la Cour de cassation Jean-Claude Marin, ou encore par le professeur de droit international Serge Sur. De nombreuses réflexions d’universitaires et de hauts magistrats vont dans ce sens.

J’ai aussi éprouvé une entrave à mon indépendance en ce qui concernait l’affectation des moyens.

La carrière d’un magistrat du parquet se fait par des décisions successives de l’autorité administrative. Toutes les nominations, y compris celles des procureurs de la République, des procureurs généraux et des avocats généraux à la Cour de cassation, sont proposées par le ministre de la justice. Au regard de l’indépendance, ce poids de l’exécutif est peu contrebalancé par le CSM qui ne donne qu’un simple avis sur ces nominations.

Personnellement, j’ai ressenti le poids de l’exécutif à l’occasion de demandes d’effectifs supplémentaires et de moyens matériels. J’ai un exemple très clair en tête. L’étude d’impact réalisée en 2013 lors de la préparation de la loi du 6 décembre créant le PNF fixait à 22 magistrats, 21 fonctionnaires de greffe et 5 assistants spécialisés les effectifs de ce parquet spécialisé, dont on avait évalué la charge à 263 dossiers en vitesse de croisière. Je crois que le PNF gère 570 dossiers actuellement avec 18 magistrats. Les effectifs devaient évoluer en fonction de la réalité de l’activité et du rythme de montée en puissance du parquet.

En m’appuyant sur ce document public, j’ai sollicité des effectifs supplémentaires spécialisés au fur et à mesure de l’évolution de l’activité et de la montée en puissance du parquet. En janvier 2017, alors que je venais d’établir un rapport sur les trois premières années d’activité du PNF la réponse du ministère à une demande d’effectifs supplémentaires a été le déclenchement d’une inspection, malgré ma position sur le caractère inopportun et inutile de cette mesure. Je n’ai d’ailleurs jamais eu communication des conclusions de cette inspection.

Mon engagement n’a pas été entamé, mais j’ai ressenti cet épisode comme une immixtion dans le fonctionnement du PNF et comme une atteinte à son indépendance. Les moyens disponibles pour la conduite de certains dossiers ne permettaient pas les enquêtes d’envergure que j’aurais pu envisager. Je pourrais citer également des initiatives modernes de gestion, notamment un applicatif que nous avions demandé et qui nous a été refusé parce qu’il ne s’intégrait pas dans le modèle unique prévu par la Chancellerie.

La notion d’indépendance est liée à la sécurité juridique. La compétence juridique, en particulier pour tout ce qui concerne les contentieux spécialisés, est essentielle. Ce qui fait la force, c’est la connaissance du sujet. Or le recrutement des assistants spécialisés et des juristes assistants du PNF comme des magistrats est empreint d’une certaine lourdeur administrative, puisque c’est le ministre, via la direction des services judiciaires, qui décide lui-même de la pertinence du recrutement et du choix des personnes.

Tout ceci me semble être autant d’obstacles à l’indépendance de l’autorité judiciaire, en tout cas à celle des procureurs et singulièrement du procureur de la République financier que j’ai été.

M. le président Ugo Bernalicis. Merci, madame la procureure honoraire.

L’intégralité des dossiers du PNF, qui est au cœur de la circulaire de 2014 sur la remontée d’informations, remplit au moins un critère justifiant une remontée d’informations. Pour autant, vous avez signalé ne pas avoir fait remonter 100 % des dossiers à la Chancellerie. En revanche, des demandes ont été faites en fonction des dossiers.

Lors de l’audition d’Anticor il nous a été indiqué qu’entre votre départ et l’arrivée de votre successeur, il y a eu un intérim, et qu’une décision de classement sans suite a été prise durant cette période dans une affaire pouvant être qualifiée de sensible au sens de la circulaire de 2014. Il s’agissait du premier intérim du PNF, qui n’avait pas connu de vacance jusqu’alors. Ce mode de fonctionnement est-il habituel, normal ? Est-il normal qu’une décision aussi lourde de sens qu’un classement sans suite dans une affaire sensible intervienne durant un intérim ?

Mme Éliane Houlette. Je crois deviner l’affaire à laquelle vous faites référence.

L’intérim a été décidé par la procureure générale de Paris. Je n’étais pas d’accord avec cette décision et le lui ai dit.

Le code de l’organisation judiciaire n’a pas envisagé précisément ce point mais prévoit le cas de vacance d’un poste de chef de juridiction. Généralement, cette vacance est comblée par le procureur adjoint ou par le vice-président adjoint le plus ancien, ou par une personne désignée par le procureur avant son départ. C’est ce que je souhaitais faire. La procureure générale en a décidé autrement, contre mon avis.

L’intérim a été assuré par deux avocats généraux dédiés aux contentieux économiques et financiers au parquet général de Paris. À travers cet intérim du procureur de la République financier, ils avaient accès à toutes les procédures du PNF et auraient pu, si on le leur avait demandé, livrer des renseignements à leur sujet. Je ne pensais pas que c’était opportun.

Le PNF est un parquet hautement spécialisé, mais aussi une organisation humaine – avec ses faiblesses, probablement, comme toutes les organisations humaines. Je pouvais parfaitement désigner un des procureurs adjoints ou un autre magistrat d’expérience pour assurer l’intérim. Je m’en étais ouvert à certains collègues chefs de juridiction pour leur demander comment cela s’était passé pour eux lorsqu’ils avaient quitté leurs postes précédents. C’était ce qu’ils avaient fait. Ils avaient désigné eux-mêmes, avant de partir, la personne devant assurer leur intérim. Mais telle n’a pas été la décision de la procureure générale.

M. le président Ugo Bernalicis. Parmi les affaires qui ont défrayé la chronique, un candidat à l’élection présidentielle a fait l’objet d’une ouverture d’enquête par le PNF à la suite de révélations parues dans Le Canard enchaîné. On a fait à cette occasion au PNF un procès inverse à celui que l’on fait d’ordinaire à la justice, en soulignant la rapidité de l’ouverture de l’enquête et de la conduite de celle-ci. Quel est votre sentiment là-dessus ?

Le parquet général a-t-il pu être une aide à ce moment-là, notamment pour faire face à la pression médiatique et publique ? Comment gère-t-on un moment aussi sensible dans une période aussi sensible ?

Mme Éliane Houlette. C’était compliqué. Le parquet national financier a été créé parce que l’on considérait que la justice économique et financière en France manquait d’efficacité. Le reproche principal adressé à ces dossiers, tous confiés à des juges d’instruction, était celui de la lenteur des procédures. En matière économique et financière les personnes suspectées et mises en causes ont des avocats qui utilisent – ce qui est tout à fait normal – toutes les voies de recours et toutes les armes que leur offre le code de procédure pénale. Chaque acte de l’instruction est attaqué, et qui dit voie de recours dit cour d’appel puis Cour de cassation. Cela rallonge considérablement les délais.

Lorsque je suis arrivée, je me suis dit qu’il fallait lutter contre ce temps qui nuit à la justice et à la qualité des dossiers car il entraîne une certaine évanescence des faits. J’ai donc décidé qu’on ouvrirait peu d’informations judiciaires au bénéfice d’enquêtes préliminaires. Ainsi, lorsque le PNF est entré en fonction, sur la centaine de dossiers qui nous avait été transférée 80 % faisaient l’objet d’informations judiciaires et 20 % d’enquêtes préliminaires. Aujourd’hui, ce rapport est inversé.

Comment cela est-il possible ? Contrairement aux autres parquets, le PNF a une compétence matérielle limitée. Les parquets de droit commun doivent gérer une multitude d’infractions, dont les atteintes aux personnes et les atteintes aux biens. La gestion des contentieux de masse prend beaucoup de temps. Les magistrats peuvent moins se consacrer à l’étude des affaires économiques et financières. Or le PNF a été créé pour cela. Le rôle des magistrats est de suivre précisément des enquêtes préliminaires confiées à des services de police spécialisés.

Il fallait avoir une conception dynamique de l’action publique. Presque tous nos dossiers ont donc été suivis en enquêtes préliminaires. En 2016, le jour même de la révélation de l’affaire des Panama Papers nous avons ordonné une enquête. Le lendemain, nous avons perquisitionné la Société générale. Il fallait être réactif sur l’action publique.

Les magistrats du parquet travaillent avec les mêmes outils que les juges d’instruction : le code de procédure pénale, les services de police spécialisés. Lorsque des mesures coercitives particulières sont requises – contrôle judiciaire, détention provisoire, écoutes téléphoniques sur une longue durée – ou lorsqu’un problème de droit se présente, par exemple, si une enquête a pour origine des écoutes téléphoniques dont nous savons que la validité sera attaquée, il vaut mieux ouvrir une information judiciaire. Cependant, ma conception était de dire que l’on ouvrait une information judiciaire lorsque l’on avait une raison juridique de le faire, et non par confort. C’était un parti pris.

Dans l’affaire à laquelle vous faisiez référence, monsieur le président, j’ai fait la même chose. Nous nous sommes posé les questions que tout le monde pouvait se poser : sur le plan juridique, y a-t-il une infraction ? Pouvons-nous ouvrir une enquête ? Que dit la loi ?

Le plus difficile a été de gérer en même temps la pression des journalistes – je n’avais pas de contact avec eux et ne lisais plus les journaux – et celle du parquet général. Ce dernier nous envoyait des « demandes de transmission rapide des éléments sur les derniers actes d’investigation », des demandes de transmission des premiers éléments sur les actes de la veille, avant onze heures, des demandes de précisions sur les perquisitions en cours, sur les réquisitions supplétives, des demandes de chronologie générale – et tout cela à deux ou trois jours d’intervalle –, des demandes d’éléments sur les auditions, de notes des conseils des mis en cause, etc. Les rapports que j’ai adressés étaient circonstanciés. L’un d’eux faisait dix pages !

J’ai été convoquée au parquet général pour une réunion à laquelle je me suis rendue accompagnée de trois de mes collègues, parce que le choix procédural que j’avais fait ne convenait pas. On m’engageait à en changer, c’est-à-dire à ouvrir une information. J’ai d’ailleurs reçu une dépêche du procureur général en ce sens. Nous avons ouvert une information uniquement pour des raisons procédurales, qui tenaient à la prescription.

S’exerçaient donc sur nous un contrôle très étroit et une pression très lourde.

M. le président Ugo Bernalicis. La décision initiale d’ouvrir l’enquête n’a pas été prise à la demande du parquet général.

Mme Éliane Houlette. Ah, non !

M. le président Ugo Bernalicis. C’est une décision du parquet national financier. Comment cela s’est-il passé concrètement ?

Mme Éliane Houlette. Le Canard enchaîné paraît le mercredi matin. J’ignorais à l’époque qu’il était possible d’aller le chercher le mardi soir au siège du journal. La veille de la révélation, le secrétaire général du PNF est venu me trouver en disant qu’un journaliste l’avait alerté d’une information à paraître dans Le Canard enchaîné du lendemain. L’un des procureurs adjoints est arrivé le lendemain avec le journal, que nous avons consulté ensemble. Au vu du grand nombre d’éléments troublants et de faits faciles à vérifier contenus dans l’article, j’ai ordonné l’enquête. Cela s’est passé exactement ainsi.

J’ai d’abord téléphoné au procureur de la République de Paris car j’étais en compétence concurrente avec lui – atteinte à la probité. Aucun problème ne s’est présenté, nous avions des relations de parfaite entente. J’ai ouvert l’enquête, puis j’ai téléphoné – il était très rare que je le fasse – au procureur général pour l’en informer.

Pour tous les dossiers dans lesquels nous avons ordonné des enquêtes, l’ouverture de celles-ci a toujours été à l’initiative du PNF.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous voyons combien le fait judiciaire peut venir modifier le cours d’une élection lorsqu’il survient pendant les périodes de campagne électorale. Pour autant, il peut sembler normal d’ouvrir une enquête si l’on pense qu’une infraction est constituée. Une période de suspension de l’action judiciaire serait-elle nécessaire pendant la campagne officielle ? Comment cela pourrait-il être mieux cadré ?

En l’occurrence, vous avez eu connaissance des faits reprochés à M. Fillon parce que la presse en rendait compte, mais ils pouvaient remonter à plusieurs années. Vous avez d’ailleurs mentionné la prescription.

Mme Éliane Houlette. La loi du 27 février 2017, à l’initiative du Parlement, avait modifié la prescription pour les délits occultes. Nous ne pouvions pas remonter dans le temps au-delà de douze ans. Comme les périodes considérées étaient plus lointaines, j’avais un doute sur le fait de savoir si la mise en mouvement de l’action publique impliquait l’ouverture d’une enquête ou celle d’une information judiciaire. Par souci de sécurité juridique, j’ai préféré ouvrir une information judiciaire.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous pourrions aussi imaginer que la presse veuille instrumentaliser l’action judiciaire en révélant des éléments délictuels à un moment précis. Comment gérer cela dans une campagne électorale ?

Mme Éliane Houlette. Seule la loi le permet. Un magistrat n’est soumis qu’à la loi. Que dit la loi ? Si le Parlement décidait d’établir une suspension trois ou quatre mois avant le début d’une campagne électorale, très bien ! Mais ce n’est pas le cas. Il existe un usage pour les services de police et peut-être aussi pour les parquets concernant le traitement des actes coercitifs en période de campagne. Cependant, ce n’est qu’un usage. Aucun usage ne saurait être supérieur à la loi.

L’affaire dont vous parlez a commencé bien avant l’ouverture de la campagne électorale officielle.

Le magistrat n’a que la loi pour guide et n’est soumis qu’à la loi – et heureusement, bien sûr ! Nous avons bien regardé, vérifié, et appliqué la loi. La loi est l’expression de la volonté générale. Elle est la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse.

M. Didier Paris, rapporteur. Merci pour vos propos liminaires que j’ai trouvés denses, intéressants et directs – à l’image de ce qu’attend une commission d’enquête.

Vous avez dit que vous n’aviez jamais subi de pression au cours de votre carrière ni reçu d’injonction particulière. Pour autant, j’ai cru comprendre que vous aviez eu à rendre compte du choix procédural qui avait été le vôtre lors de l’affaire Fillon. Ce choix était-il a posteriori ? A-t-il été contesté par le procureur général de l’époque ? Vous a-t-on demandé de le modifier ou de l’adapter ? Avez-vous pleinement assumé votre rôle et vos décisions quitte à en rendre compte, ou avez-vous considéré qu’il y avait là une forme de dérogation par rapport à votre liberté – à laquelle vous indiquez n’avoir jamais dérogé ?

Mme Éliane Houlette. Au cours d’une affaire commerciale dans laquelle le PNF n’était que partie jointe – son avis n’est donné que sur les affaires importantes qui viennent devant la cour d’appel –, j’ai souvenir que l’avocat général central m’avait demandé de faire des observations dans un certain sens, ce que j’ai refusé de faire parce que ce n’était pas, à mon sens, conforme aux textes en matière de procédure collective.

Je suis allée voir le procureur général de l’époque pour lui dire que je ne voulais pas faire ce que l’on me demandait de faire, parce que ce n’était pas conforme aux textes et que le parquet général risquait de se ridiculiser. Je lui ai demandé d’envoyer quelqu’un d’autre, car je n’étais pas d’accord avec cette démarche. Finalement, le procureur général de l’époque m’a dit d’agir comme je l’entendais.

Pour le reste, c’était une pression dans la mesure où j’ai décidé dans cette affaire précise de faire comme je faisais pour les autres affaires, c’est-à-dire d’ouvrir une enquête préliminaire. Rien ne justifiait une information judiciaire. Or le procureur général n’était pas d’accord avec moi. Il espérait probablement me convaincre en me faisant venir pour une réunion de travail dans son bureau, réunion où il était accompagné de trois avocats généraux. Je ne m’y suis pas rendue toute seule, mais accompagnée des personnes qui suivaient le dossier avec moi. J’ai dit alors qu’en l’état je ne changerais pas d’opinion. J’ai souligné qu’il faudrait peut-être, à un moment donné, en venir à une information judiciaire, mais que cela se ferait quand je l’aurais décidé sur la base d’éléments le justifiant. L’exercice et le choix procédural sont de la responsabilité du procureur de la République.

Une pression s’est exercée parce qu’une affaire comme celle-ci défraie la chronique, et que le parquet général rebondissait sur les derniers éléments révélés dans la presse pour nous demander des renseignements. Cela a entraîné beaucoup de tracas pour les collègues qui suivaient le dossier et pour moi-même, alors que nous devions nous concentrer sur l’affaire, son analyse juridique, les relations avec la police – qui ont d’ailleurs été parfaites –, etc.

Pourquoi ce luxe de précisions ? Dans toutes les très nombreuses demandes qui m’ont été faites, une seule était accompagnée d’une demande de la direction des affaires criminelles concernant une actualisation du dossier. Toutes les autres demandes étaient ressenties comme une énorme pression.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous évoquiez la nécessité d’une séparation entre action publique et politique pénale. Lorsque vous avez répondu de manière selon vous trop lourde aux remontées d’informations destinées au procureur général, avez-vous le sentiment qu’il n’a pas été tenu compte, à un moment quelconque de votre activité de procureur national financier, de la loi de 2013 et de la circulaire de 2014 ? Au-delà de la lourdeur du système, vous a-t-on demandé des choses que vous n’auriez pas dû faire ?

Mme Éliane Houlette. La circulaire de 2014 est très claire. Les procureurs de la République sont placés sous l’autorité de leur chef hiérarchique. Le procureur de la République financier est placé sous l’autorité du procureur général de Paris. La circulaire prévoit également que des rapports particuliers puissent être demandés dans des cas précis. Dans les affaires concernant des élus ou des hommes politiques, nous devons évidemment faire des rapports particuliers.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous a-t-on déjà demandé d’avoir une action ou des réponses non conformes à la loi ? Par exemple, des demandes de remontées de pièces ou de suites de procédures ont-elles été formulées dans certains dossiers extrêmement sensibles dont vous aviez la charge, ce qui ne serait pas inconcevable compte tenu de la nature des sujets que vous aviez à traiter ?

Mme Éliane Houlette. Non. En revanche, lorsque l’on me demandait une synthèse de chaque audition, cela représentait du travail.

M. le président Ugo Bernalicis. On ne vous demandait donc pas les pièces en tant que telles, mais on pouvait vous demander une synthèse des pièces, susceptible de comporter des éléments précis.

Mme Éliane Houlette. Bien sûr ! On pouvait nous demander ainsi les premiers éléments relatifs à des actes survenus la veille, en cas de perquisition par exemple.

J’ai cependant eu deux expériences différentes avec deux procureurs généraux. Le premier est parti en 2015. Tous les deux n’avaient pas la même conception de leur fonction. Chaque procureur général peut avoir une conception différente de son rôle. Le système le permet. Ce n’est pas normal. Les institutions ne doivent pas donner des signaux divergents selon les individus qui les animent. C’est pourquoi il faut des règles écrites dans la loi, pour distinguer ce qui relève de la politique pénale de ce qui relève de l’action publique.

M. Didier Paris, rapporteur. Si les motifs, l’origine et la finalité des demandes de précisions qui vous parvenaient vous avaient été communiqués, cela aurait-il changé quoi que ce soit dans votre niveau de réponse ?

En quoi le procureur de la République, soumis à un pouvoir hiérarchique, devrait-il apporter une réponse adaptée à la nature de la demande, celle-ci pouvant d’une certaine façon lui échapper ?

Mme Éliane Houlette. Vous savez que le garde des Sceaux ne peut donner d’instructions individuelles. N’est-ce pas le protéger que de ne pas tout dire du contenu d’un dossier ? Si on ne sait pas quelle est l’origine de la demande ni dans quel but elle est formulée – pour répondre à la presse, ou au Parlement – ne le protège-t-on pas en ne disant pas tout du contenu d’une enquête ?

Ce n’est pas par désir de cacher. Dans une démocratie, nous avons besoin de transparence. Il serait plus clair que le garde des Sceaux à son arrivée en fonction adresse une circulaire aux procureurs et aux procureurs généraux pour leur annoncer qu’il leur demandera des renseignements sur des affaires dans des cas précis et leur fournira les motifs de ces demandes. Tout s’expliquerait, alors ! C’est le fait de ne pas savoir qui jette le trouble, la suspicion. Dans certaines affaires je ne suis même pas certaine que le contrôle de l’action publique exercé par le parquet général l’ait été à la demande de la Chancellerie – mais l’existence du lien hiérarchique laisse planer le doute. Tout est possible.

M. Didier Paris, rapporteur. La règle veut que la phase d’enquête ne soit pas contradictoire. Le système français demeure inquisitoire et non accusatoire. Par ailleurs, il faut tenir compte du cadre posé par l’article 11 du code de procédure pénale.

Pourriez-vous mieux caractériser les rapports que vous souhaitez avoir avec les avocats, compte tenu de ces deux jalons ? Quelle a été votre expérience en la matière ?

Mme Éliane Houlette. Les avocats sont nos premiers partenaires de justice. Pour moi, ils sont essentiels. Je préfère, de loin, que dans une procédure les personnes suspectées aient des avocats susceptibles de venir nous voir plutôt qu’elles n’en aient pas. Nous sommes davantage en ce cas « à armes égales », surtout dans la phase d’enquête préliminaire.

Par ailleurs, je conçois mes relations avec les avocats comme le font les juges d’instruction. Personne ne sait ce qu’il se passe dans le bureau d’un juge d’instruction lorsqu’un avocat vient le trouver pour parler d’une affaire. Que des avocats passent dans les bureaux des magistrats pour se renseigner sur une affaire, leur faire part d’éléments particuliers, etc. – ce qui était le quotidien du PNF –, je trouve cela normal. C’est un dialogue. Ensuite, les faits sont les faits.

M. le président Ugo Bernalicis. S’agit-il essentiellement de demandes d’actes de la part des avocats ?

Mme Éliane Houlette. Les faits sont têtus, nous ne les changerons pas. Cela, c’est la transparence. Je le dis d’autant plus volontiers que le processus décisionnel était extrêmement clair s’agissant du suivi de l’action publique à l’intérieur du PNF. Je ne suivais aucun dossier en propre, tous les dossiers étaient confiés à des collègues qui me faisaient remonter des informations à leur sujet. Je n’intervenais jamais ni pour ralentir une enquête ni pour l’accélérer. Je veillais simplement à ce que l’enquête soit cadencée et avance.

M. Didier Paris, rapporteur. Le covid-19 a retardé l’examen du projet de loi sur le parquet européen par le Parlement. Pourquoi disiez-vous que ce parquet européen ouvrait une nouvelle voie et réformait notre mode de fonctionnement de la justice ?

Mme Éliane Houlette. Le parquet européen sera autonome et indépendant. Je pense qu’il s’agit d’une bonne chose. L’Europe est, sur ce point, en avance sur la France.

Je vois d’ailleurs une difficulté poindre pour les justiciables, qui sera peut-être soumise au Conseil constitutionnel. Le parquet européen sera compétent pour toutes les atteintes aux intérêts financiers de l’Union parmi lesquelles les fraudes à la TVA. Selon que le préjudice sera supérieur ou inférieur à 10 millions d’euros, il relèvera ou non du parquet européen. Les justiciables français qui auraient commis des escroqueries à la TVA pour un montant supérieur à 10 millions feront l’objet d’une enquête diligentée par une autorité indépendante dont les conditions de nomination ne sont pas soumises au pouvoir exécutif, et pas les autres. Cela posera un problème d’égalité des justiciables devant la loi.

M. le président Ugo Bernalicis. Le parquet européen risque de faire évoluer les mentalités dans chaque pays.

Mme Cécile Untermaier. L’indépendance s’inscrit dans la dépendance, comme vous l’avez souligné, à travers la question des moyens, des nominations, des carrières. La loi n’encadre peut-être pas suffisamment cela. Comment un magistrat peut-il exercer son indépendance dans un tribunal qui manque de magistrats ? Nous avons à nous interroger sur les garde-fous qui doivent être apportés à l’autorité ou au pouvoir judiciaire.

Des actions ont conduit durant la crise du covid-19 à diminuer notablement la surpopulation carcérale. Il est à craindre que cette surpopulation redevienne rapidement une réalité. La garde des Sceaux a publié une circulaire de régulation carcérale à l’attention des procureurs. Dans quelle mesure cela ne compromet-il pas l’indépendance des décisions des magistrats ? Jusqu’où la politique pénale doit-elle aller par rapport à la question des moyens ? Une clarification est nécessaire.

Le procureur général apparaît comme le surveillant général des procureurs dans certaines affaires sensibles. Les remontées d’informations sont facilitées par l’absence de normes les encadrant. Ne faudrait-il pas donner un statut juridique aux interrogations susceptibles d’être transmises aux procureurs par le procureur général ?

Jean-Jacques Urvoas avait d’ailleurs demandé devant la Cour de justice de la République, lors de l’affaire le concernant, que les remontées d’informations aient un statut juridique. Nous avons une approche assez brouillonne des procédures sur certains points précieux relevant du secret de l’enquête et de l’indépendance judiciaire. Des évolutions se font néanmoins progressivement, au rythme de ce qu’acceptent nos gouvernants et la société. Notre mode de fonctionnement apparaîtra certainement moyenâgeux dans quelques années.

Quelle est l’utilité du procureur général s’il a pour mission uniquement de surveiller les procureurs ? Ne faut-il pas s’interroger sur sa mission dans l’application de la politique pénale et dans la garantie de l’indépendance ?

Mme Éliane Houlette. Je partage ces interrogations.

La mission première du parquet général est de représenter le ministère public devant la juridiction du deuxième degré, c’est-à-dire la cour d’appel. Il est chargé également de coordonner l’action des parquets de son ressort. Cependant, le PNF étant à compétence nationale, il n’y avait rien à coordonner.

La difficulté reste, comme toujours dans un État démocratique, la question de la transparence. Le manque de transparence sur les processus décisionnels nuit énormément au parquet, qui se trouve suspecté. Tout devrait en réalité pouvoir s’expliquer clairement. Nous devrions être capables de dire : il faut renseigner la presse sur tel point, ou s’exprimer devant le Parlement sur tel autre, une fiche est donc requise. Cela ne me poserait aucun problème. Le problème ne tient pas dans l’information en elle-même, mais dans le degré d’information demandé et dans l’ingérence quotidienne du parquet général dans l’action publique.

M. Didier Paris, rapporteur. Rien n’interdit au procureur général d’apporter des précisions sur la nature des demandes qu’il vous adresse, dont vous pourriez déduire ensuite le mode d’utilisation. Cela n’est-il pourtant jamais le cas ?

Mme Éliane Houlette. Si, pour toutes les affaires n’ayant pas de caractère politique. Dès lors que des affaires ont un caractère politique – je ne parle que de mon expérience – et s’avèrent particulièrement sensibles, il en va autrement. J’ai gardé la chaîne de messages que j’ai reçus dans certaines affaires. Ils avaient un degré de précision ahurissant.

Mme Cécile Untermaier. N’avez-vous jamais constaté un même niveau de pression dans les autres affaires ?

Mme Éliane Houlette. Pour les autres affaires ayant parfois un caractère technique particulier – fraude fiscale complexe, escroqueries à la TVA –, nous rédigions un rapport annuel d’actualisation. Le 1 % des affaires qui posent problème concerne celles qui mettent en cause une personnalité politique ou un parti.

M. le président Ugo Bernalicis. Ces affaires peuvent-elles concerner aussi des entreprises nationales suscitant un intérêt politique national ?

Mme Éliane Houlette. Pour ce qui concerne les entreprises à très forte visibilité économique, il peut nous être demandé de rédiger un rapport tous les six mois, comme cela a été fait pour l’affaire Airbus. Dans cette affaire, il m’est arrivé aussi parfois d’interroger le parquet général, notamment concernant l’application de la loi dite « de blocage » (loi du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères). J’aurais souhaité d’ailleurs que sa réactivité soit aussi grande que celle qu’il me demandait lorsqu’il fallait que je lui réponde.

Mme Cécile Untermaier. Le procureur général n’en est pas venu à vous dicter une solution plutôt qu’une autre. L’indépendance qui vous appartient a été à tout moment protégée. En revanche, vous dénoncez une tracasserie quotidienne sur des dossiers extrêmement sensibles, qui relève peut-être simplement d’une fébrilité relative à une information très mouvante. Dans ces conditions, le procureur général, dans son respect de l’indépendance, n’était-il pas légitime à faire cause commune avec le dossier que vous aviez à traiter ?

Mme Éliane Houlette. Je n’ai pas eu le sentiment que nous faisions cause commune. Lorsque l’on vous demande des renseignements deux fois par jour ou tous les deux jours et que l’on vous convoque à des réunions de travail, ce n’est pas forcément pour vous soutenir, mais plutôt pour vous demander pourquoi vous avez agi de telle ou telle façon.

La pression que l’on peut ressentir ne se traduit pas par des instructions individuelles car cela est impossible. Je crois cependant que je paye très cher aujourd’hui cette manifestation d’indépendance.

C’était pratiquement mon dernier poste. Ma position était peut-être plus facile que si j’avais été un plus jeune procureur. En effet, si vous refusez d’aller dans le sens que l’on vous conseille, votre carrière ne risque-t-il pas d’en pâtir, puisque le pouvoir de nomination est dans les mains du pouvoir exécutif ? C’est la raison pour laquelle il faudrait que la nomination des magistrats du parquet ainsi que toute la carrière des magistrats relèvent intégralement du CSM.

M. le président Ugo Bernalicis. Qu’en est-il des relations entre le PNF et les moyens de police judiciaire – offices centraux, police judiciaire parisienne, préfecture de police, gendarmerie nationale, etc. ? Le PNF travaille en binôme avec l’office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF) sur la plupart des dossiers. Avez-vous rencontré des difficultés, liées à l’indépendance, dans vos relations avec ces offices centraux ? Les remontées d’informations étaient-elles plus rapides du côté du ministère de l’intérieur que du ministère de la justice ? Avez-vous manqué de moyens sur des enquêtes ? Sur le dossier Airbus, nous n’avions ainsi pas les mêmes moyens que nos homologues anglais et américains sur le fond de l’affaire, ce qui pouvait soulever des difficultés judiciaires ainsi que des problèmes en matière de rapport de force diplomatique.

Mme Éliane Houlette. Le PNF travaille avec quatre services : l’OCLCIFF, la brigade de répression de la délinquance économique (BRDE) – qui dépend de la préfecture de police –, la gendarmerie nationale et le service national de douane judiciaire – notamment pour les escroqueries à la TVA. Je n’ai qu’à louer les relations et le travail effectué par ces services, en particulier l’OCLCIFF. Toutefois, cet office étant central, il ne travaillait pas uniquement pour le PNF. Nous lui confiions environ 60 % de nos affaires. La police judiciaire s’est montrée d’une loyauté parfaite. Nous avions des relations confiantes, sincères, loyales et transparentes. Il ne s’est jamais produit la moindre difficulté avec ces deux services.

La difficulté tenait au manque d’effectifs. À la création du PNF, l’OCLCIFF rassemblait environ 95 personnes. Or, ses effectifs diminuaient à mesure que nos saisines augmentaient. Cet office peinait à fidéliser ses effectifs et à trouver le degré de spécialisation requis. J’étais allée voir le directeur central de la police judiciaire, Mireille Ballestrazzi, pour lui faire part de mes inquiétudes et de nos difficultés, dont elle a tenu compte.

Le PNF a été créé en 2014. En 2015 sont survenus tous les problèmes liés au terrorisme. Les effectifs de la police ont donc été utilisés au maximum. Certaines de nos enquêtes ont alors stagné. Il me semble nécessaire de sanctuariser les effectifs en matière économique et financière, pour la BRDE comme pour l’OCLCIFF, car ce sont eux qui travaillent sur nos enquêtes au quotidien. Ces effectifs sont indispensables, même en tenant compte des nouvelles méthodes d’enquête que nous avions commencé à expérimenter, en faisant notamment des analyses préalables précises des faits.

Dans un monde idéal, et parce que la matière économique et financière est particulière, il serait bon que soient réunis dans un même service magistrats, policiers et fiscalistes – à l’image du parquet national anticorruption espagnol. Mais c’est un monde idéal.

Mme Cécile Untermaier. Avez-vous eu des relations avec les tribunaux de commerce, notamment celui de Paris ?

Mme Éliane Houlette. Je connais bien les tribunaux de commerce puisqu’une partie de ma carrière au parquet a consisté à représenter le ministère public auprès des tribunaux de commerce de Versailles puis de Paris. J’ai beaucoup appris durant cette période, et ai un grand respect pour le professionnalisme des juges consulaires.

J’avais de bonnes relations avec le président du tribunal de commerce de Paris, qui nous invitait aux audiences de rentrée ou à certaines rencontres juridiques, mais aucune occasion particulière ne s’est présentée dans le cadre du PNF. Les atteintes à la probité, la fraude fiscale et les délits boursiers ne nécessitaient pas de collaboration spécifique, En cas de nécessité, le parquet de Paris nous aurait transmis les éléments requis. L’interlocuteur naturel du tribunal de commerce de Paris, c’est le parquet de Paris, qui est représenté devant ce tribunal par un de ses magistrats.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie pour vos réponses nourries d’exemples multiples qui nous ont permis de mieux saisir le fonctionnement si particulier du PNF, et si emblématique au regard des enjeux et des réflexions de notre commission.

Audition du mercredi 10 juin 2020

À 16 heures : Table ronde de représentants de syndicats de greffiers :

- Mme Sophie Grimault, secrétaire générale adjointe du Syndicat des greffiers de France FO

- M. Michel Demoule, secrétaire général adjoint du Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires, et M. Henri Ferréol Billy, secrétaire national

- M. Alain Richard, secrétaire général adjoint d’UNSA Services judiciaires

M. le président Ugo Bernalicis. Nous avons souhaité organiser une table ronde de représentants des principaux syndicats de greffiers. Nous recevons donc Mme Sophie Grimault secrétaire générale adjointe du syndicat des greffiers de France FO, M. Henri-Ferréol Billy, secrétaire national du Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires, M. Michel Demoule, secrétaire général adjoint de ce même syndicat, et M. Alain Richard, secrétaire général adjoint de l’UNSA services judiciaires.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Sophie Grimault, M. Michel Demoule, M. Henri-Ferréol Billy et M. Alain Richard prêtent successivement serment.)

M. Alain Richard, secrétaire général adjoint de l’UNSA services judiciaires. Le greffe n’est pas directement concerné par la question des obstacles à l’indépendance de la justice, mais il est concerné en ce que les greffiers travaillent avec les magistrats qui sont indépendants dans l’acte de juger. Le greffier est soumis à une obligation de neutralité et de secret professionnel et est au contact du magistrat. Néanmoins, nous avons rarement eu à débattre de l’indépendance de la justice au travers des personnels de greffe.

Pour que rien ne fasse obstacle à l’indépendance de la justice, il ne faut pas que celle-ci soit trop dépendante financièrement. Il faut qu’elle ait les moyens d’exercer son office. C’est là que pourrait être l’achoppement.

Même si des efforts ont été faits ces dernières années, les moyens dont dispose la justice souffrent de telles lacunes depuis tellement longtemps que le ministère de la justice demeure un ministère pauvre, au moins sur le plan du fonctionnement des juridictions.

M. Michel Demoule, secrétaire général adjoint du Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires. La commission d’enquête concerne l’indépendance du pouvoir judiciaire. Dans les questions qui nous ont été transmises en amont de la présente audition, il était davantage question « d’autorité judiciaire ». C’est un vieux débat.

Il existe une séparation des pouvoirs, mais si les pouvoirs exécutif et législatif sont élus, l’autorité judiciaire ne l’est pas. Une légitimité était jadis tirée de l’élection, car il existait des magistrats élus. Ce sont d’ailleurs les premières élections où les femmes ont été électrices et éligibles. Il s’agissait des conseillers prud’homaux. Mais un ministre de l’économie a fait voter il y a cinq ans une loi qui porte son nom, intégrant des dispositions sur la justice, qui a remis en cause cette élection démocratique de magistrats. Cette évolution constitue une attaque contre la démocratie.

Alain Richard a indiqué que les greffiers n’étaient pas directement concernés dans un premier temps par l’indépendance des décisions judiciaires. Toutefois, normalement les décisions des juges ne sont valables que si elles sont authentifiées par un greffier qui a prêté serment. Dans ce contexte, des pressions sont exercées de fait. L’indépendance des greffiers est mise en cause, dans le cadre de leurs attributions, par les pressions exercées sur eux par la hiérarchie, sachant qu’en dernière analyse la hiérarchie est constituée par les magistrats. Cela n’est pas sans poser problème.

M. Henri-Ferréol Billy, secrétaire national du Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires. Dans l’ancien statut des greffiers, de 2003, les greffiers rédigeaient selon les « indications » du magistrat. Avec le statut de 2015, les greffiers sont passés sous l’autorité du magistrat, car ils rédigent désormais selon les « directives » de celui-ci. Le passage « d’indications » à « directives » traduit un certain changement d’orientation.

On a vu aussi apparaître dans certains services des magistrats coordonnateurs qui empiètent sur le domaine du greffe. En principe, il existe d’un côté les magistrats et de l’autre le greffe. Or la tendance ces dernières années est de voir les magistrats empiéter sur le domaine du greffe. Ils empiètent ainsi sur un corps de catégorie A, le corps des directeurs des services de greffe judiciaires. Normalement, les magistrats prennent les décisions, le greffe les rédige et s’occupe de la partie administrative. Or certains postes qui devraient revenir à des directeurs de greffe sont occupés par des magistrats, et rarement pour le meilleur.

L’indépendance est aussi une question de moyens. Il paraît que le budget de la justice augmente, mais pour ce qui concerne les moyens de fonctionnement – l’argent que nous recevons pour acheter des stylos, du papier, etc. – la dotation diminue, ce qui pose plusieurs difficultés.

Sur le plan immobilier, des partenariats public-privé (PPP) ont été signés par le ministère de la justice, dont un concerne le tribunal de Paris. Or un PPP implique d’énormes contraintes. Lorsque vous êtes logés dans le cadre d’un PPP, vous ne pouvez pas gérer votre bâtiment comme vous le voulez, car c’est la société avec laquelle le PPP a été signé qui en est, de fait, propriétaire. Un appel d’offres a été lancé pour trouver une société venant contrôler la société qui gère le palais de justice de Paris. Cela pose de nombreuses difficultés. Que le ministère soit incapable de gérer lui-même directement son propre bâtiment, cela pose problème ! Il s’agit là d’un exemple monumental parmi d’autres.

Mme Sophie Grimault, secrétaire générale adjointe du Syndicat des greffiers de France FO. Nous vous remercions de nous permettre de participer à ce débat.

Nous avons retenu quatre grands axes sur lesquels il nous a semblé indispensable de pouvoir débattre : l’indépendance du parquet et le rôle du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), les instructions de la Chancellerie, les moyens pour y parvenir tant sur le plan humain que financier, et l’indépendance du greffe.

L’indépendance du parquet est pour nous mythe ou réalité du fait du rôle du CSM. La première étape d’une justice indépendante passe forcément et nécessairement par un parquet indépendant, dont les magistrats sont nommés exclusivement par le CSM. Le ministre de la justice ne doit pas avoir de pouvoir sur eux. On ne se rappelle que trop ce procureur qu’il a fallu aller rechercher dans l’Himalaya à la suite de décisions jugées inopportunes de son procureur adjoint !

Le CSM ne doit pas avoir qu’un simple avis également sur les sanctions. Tant que la Chancellerie pourra nommer les parquetiers, le doute subsistera.

S’agissant des instructions de la Chancellerie, que le garde des Sceaux conduise la politique pénale sur le territoire national est une chose, qu’il ait autorité sur les magistrats en est une autre. Le parquet reste un instrument d’action du garde des Sceaux.

Que dire, si ce n’est que le Gouvernement n’a toujours rien compris, avec une nouvelle lettre de la Chancellerie qui agace particulièrement les magistrats, où la direction des affaires criminelles leur rappelle comment traiter les éventuelles plaintes contre les élus pour cause de covid-19 ! Il est indispensable que ces pratiques cessent si l’on veut croire à l’indépendance des magistrats et leur conférer la légitimité qui est la leur.

Il est de notoriété publique que malgré toutes les réformes entreprises, soit l’institution judiciaire gère trop de dossiers pour que les magistrats et les greffiers puissent travailler convenablement, soit elle n’a pas les moyens nécessaires pour y parvenir. La justice et plus particulièrement les juridictions sont en état de délabrement. Des droits de retrait ont été opérés. Jean-Jacques Urvoas parlait de « clochardisation » de la justice. C’est dire ! Ces manques de moyens décrédibilisent la justice. Le manque de moyens et l’absence de volonté viennent aussi démontrer que, lors d’une crise comme celle que l’on vient de subir, la justice n’est pas à la hauteur, notamment en matière de télétravail. Si les magistrats sont dotés d’ultra-portables, c’est la préhistoire pour les fonctionnaires.

Si le statut du greffier prévoit qu’il est garant de la procédure, cette garantie ne se réalise que par l’apposition d’une signature sur les actes judiciaires. Ce blanc-seing n’est en réalité qu’une pure forme. Le greffier, de par sa position hiérarchique, est évalué par un supérieur qui est lui-même évalué par un magistrat et n’a pas les moyens juridiques nécessaires pour valider une procédure qu’il jugerait éventuellement illégale. Nombreux sont les cas où le greffier doit rappeler au magistrat son rôle d’authentificateur. Nombreux sont les cas où les notes d’audience ne sont jamais signées – on se demande bien à quoi cela sert ! La mise en place d’une équipe de juristes assistants ou d’assistants de justice autour du magistrat n’a fait qu’engendrer une grande confusion entre les rôles de chacun.

Une évolution du statut semble nécessaire. Un sentiment de frustration et de désabusement existe depuis longtemps chez les greffiers.

L’indépendance de la justice passe nécessairement par une véritable révolution budgétaire pour l’institution judiciaire, et non par des « semi-mesurettes » comme on a l’habitude d’en voir ; une véritable révolution du corps des magistrats du siège et du parquet notamment à l’égard du pouvoir exécutif ; et une véritable reconnaissance des fonctions de greffier par un transfert de compétences et un accès en « A » juridictionnel, comme nous l’avions déjà sollicité.

Le sentiment d’une justice à deux vitesses s’exprime, avec une crise de confiance dans notre institution.

M. le président Ugo Bernalicis. Le greffier assiste le magistrat au quotidien. Il n’y a pas plus près du magistrat que lui. Avez-vous déjà eu connaissance – personnellement ou par la voie syndicale – de manquements à l’obligation d’indépendance ou d’impartialité du magistrat ? En ce cas, votre statut, qui vous impose de garantir la sécurité juridique de la procédure, a-t-il été un poids que vous avez pu mettre dans la balance ou ces situations ont-elles été rapidement réglées par la position hiérarchique qui vient d’être rappelée ?

M. Alain Richard. L’indépendance de la justice est une valeur fondatrice de notre institution. Des manquements ont pu se produire et pourront survenir de nouveau dans le fonctionnement quotidien, mais ils sont systématiquement sanctionnés. Chacun est extrêmement regardant sur ce point.

Des mesures de rétorsion sont prises à la moindre faute. Il existe une hiérarchie pour les personnels de greffe, mais aussi pour les magistrats. L’institution judiciaire est un microcosme où tout se sait très vite et où tout le monde connaît tout le monde. Des débordements ont pu se produire, et pourront se renouveler, mais ils sont très vite repérés.

M. Michel Demoule. Nous ne partageons absolument pas ce point de vue. Des débordements, il y en a régulièrement, pour ne pas dire en permanence, et des sanctions, pas souvent ! Tous les collègues dans les greffes ont été confrontés à des magistrats qui avaient commis des erreurs sur des dates et leur ont demandé de modifier des notes d’audience. On le sait davantage en cas de refus de leur part, bien sûr, mais nous le savons aussi quand ils ont accepté. C’est un vrai problème.

En dernière analyse, les greffiers sont sous l’autorité du magistrat – non pas le juge avec lequel ils travaillent, mais les chefs de juridiction. Dans ce cadre, il se produit régulièrement des abus de pouvoir, des demandes, et des pressions. Quant aux sanctions, il n’y en a pas. C’est plutôt le greffier qui s’oppose à la modification illégale, irrégulière qui lui est demandée qui subit des pressions et se voit menacé de sanctions.

M. Henri-Ferréol Billy. Tout le monde a en tête ce qu’il s’est passé dernièrement à la Cour de cassation. Des conseillers se sont prononcés sur une affaire alors qu’ils avaient assuré des formations pour la société sur laquelle ils rendaient une décision. Or aucune sanction n’a été prise. Cet exemple a été médiatisé, mais il ne s’est rien passé par la suite.

M. le président Ugo Bernalicis. Ils seront entendus par la commission d’enquête la semaine prochaine, à huis clos.

Mme Sophie Grimault. Je rejoins la position de la CGT. Certains magistrats conduisent parfois des audiences sans greffier, et prononcent des décisions sans que pour autant cela les gêne. Il faut rappeler au quotidien le rôle du greffier, et lorsqu’on leur précise que le greffier est censé assister au délibéré ils répondent que « de toute façon, personne ne s’en est aperçu ». On est le bon petit soldat de l’ombre qu’on ne voit pas et à qui on peut demander tout et n’importe quoi. Certains acceptent, d’autres refusent. La problématique est là.

Nous avons aussi des collègues qui, pour avoir modifié des notes d’audience, se sont retrouvés en commission disciplinaire car pour une fois cela allait à l’encontre des intérêts du magistrat. Dans cette juridiction-là, on nous a dit qu’il était habituel de procéder ainsi lorsqu’une demande de rectification de note d’audience était émise. À chacun son rôle, à chacun ses fonctions. Le problème de l’autorité hiérarchique placée au-dessus du greffier – et qui évalue, et peut intervenir à de nombreux niveaux – est essentiel.

M. Alain Richard. Nous parlons moins de l’indépendance de la justice que de dérives internes. Il y a eu et il y aura encore des pressions, mais dès l’instant où le greffier fait valoir ses prérogatives, le magistrat n’a généralement aucun intérêt à faire pression. Cela n’est toutefois pas forcément facile. Il est difficile pour un greffier de s’opposer à un magistrat qui souhaite sortir du strict cadre juridique.

M. le président Ugo Bernalicis. Quelles sont les méthodes de résolution de ces divergences ou différences d’appréciation ? Cela se gère-t-il directement entre le magistrat et le greffier ou cela remonte-t-il par la voie hiérarchique des deux côtés ? Existe-t-il une voie de médiation interne au sein du tribunal ? Les syndicats sont-ils impliqués ?

M. Henri-Ferréol Billy. Jeune greffier, j’ai été confronté à cette difficulté au tribunal correctionnel de Créteil. En tant que greffier, je note ce que j’entends à l’audience, et personne ne peut dire le contraire. C’est moi qui atteste de ce qui a été dit. Cependant, une différence peut se produire parfois entre ce que dit le magistrat et ce qu’il a dans la tête. Mais si le magistrat dit « blanc », j’écris « blanc », je n’écris pas « noir » ! Une fois, le magistrat n’a pas accepté ce que j’avais noté alors que c’était ce qu’il avait dit, et j’ai subi une pression de ma hiérarchie pour corriger ma note d’audience.

M. le président Ugo Bernalicis. Un enregistrement audio des audiences n’est-il pas effectué en parallèle ?

M. Henri-Ferréol Billy. Ce système existe en Espagne, mais pour que les greffiers ne soient pas à l’audience. Nous nous y opposons. Il est important que le greffier soit à l’audience pour noter ce qui est dit. De plus, les greffiers ne sont pas là uniquement pour cela, ils travaillent en même temps. Quand j’étais à l’audience, je rédigeais mes décisions, je sortais les décisions déjà rendues, etc. Il est important que nous soyons à l’audience et qu’il n’y ait pas d’enregistrement – sauf en cour d’assises.

Mme Sophie Grimault. Nous avons déjà rencontré ce type de situation, notamment des audiences reprises sans le greffier. Il n’existe pas de voie de recours, à part en référer à son supérieur hiérarchique qui régulièrement vient vous dire de ne pas faire d’esclandre. Bien souvent tout cela finit devant le président de la juridiction pour un jugement sans signature du greffier qui convient à tout le monde et où le rôle d’authentificateur du greffier n’est pas respecté – mais tout le monde en fait fi !

M. le président Ugo Bernalicis. De telles décisions ont-elles déjà été contestées ? Comment cela s’est-il passé ? Un greffier a-t-il fini par apposer une signature à un moment donné ?

M. Henri-Ferréol Billy. Plusieurs décisions judiciaires ont été prises, dont certaines sont allées jusqu’en Cour de cassation. Des décisions ont été cassées soit en raison de l’absence de signature du greffier, soit parce que quelqu’un avait signé à sa place. Cela est arrivé notamment devant la chambre criminelle en septembre 2017. Il a été rappelé à cette occasion que seul le greffier présent au moment de la décision pouvait signer, et personne d’autre. De toute façon, faire appliquer une décision sans signature du greffier paraît légèrement compliqué !

M. le président Ugo Bernalicis. Quelles modifications verriez-vous dans votre rôle et dans votre statut pour mieux garantir la validité et la sécurité juridique de la procédure ? Avez-vous des propositions à nous faire ?

M. Michel Demoule. De même que l’indépendance des magistrats du siège est garantie, et que celle des magistrats du parquet devrait l’être – Sophie Grimault l’a évoqué plus haut, et le Syndicat de la magistrature est sur la même position –, il faudrait aussi que les personnels de greffe ne soient pas en dernière analyse sous l’autorité des magistrats. Car les magistrats ne font jamais d’erreur, bien sûr ! Ce n’est pas possible ! Soit le greffier a mal compris, soit on lui fait comprendre qu’il a intérêt à modifier. Il est arrivé qu’en cas de refus d’un greffier de signer une décision celle-ci soit signée par quelqu’un de sa hiérarchie, en toute illégalité.

Dès lors que les greffiers sont là pour authentifier les actes et garantir le respect de la procédure, ils ne devraient pas être sous l’autorité de fait des magistrats. Le juge n’a pas autorité sur le greffier – même s’il exerce des pressions sur lui. En revanche, le greffier dépend de sa hiérarchie qui, elle, est placée sous la hiérarchie des chefs de juridiction. C’est là qu’un problème se pose. Il faudrait effectivement que les personnels de greffe ne soient plus sous l’autorité des chefs de juridiction.

M. Henri-Ferréol Billy. Cela induit plusieurs modifications dans le code de l’organisation judiciaire, qui édicte les liens hiérarchiques entre les magistrats et les directeurs de greffe, ainsi que dans le dernier statut des greffiers qui date de 2015.

Nous sommes opposés à ce statut qui a entraîné plusieurs reculs notamment sur la grille indiciaire des greffiers. Nous pourrons en parler, car il s’agit d’un métier féminisé, où les rémunérations sont évidemment insuffisantes.

Dans l’article 4 du statut qui édicte les fonctions occupées par le greffier, il faudrait retirer le terme « directives » et revenir sur celui « d’indications », comme je le signalais plus haut.

Certaines modifications seraient donc bienvenues

Mme Sophie Grimault. Nous avions demandé comme les autres organisations syndicales la révision de la gouvernance des juridictions, notamment concernant la dépendance du directeur de greffe à l’égard des chefs de juridiction.

M. le président Ugo Bernalicis. Voudriez-vous que le directeur de greffe soit au même niveau que le président et que le procureur de la République ?

M. Henri-Ferréol Billy. Oui, il faudrait une triarchie comme dans les hôpitaux, et non plus une dyarchie. Dans les hôpitaux, quelqu’un « gère la boutique » pendant que les médecins exercent leur métier. Nous souhaiterions une situation comparable dans les juridictions.

Toutefois, il existe des luttes de pouvoir. Des magistrats occupent souvent des postes à responsabilités qui devraient être dévolus à des directeurs. Le poste de directeur délégué à l’administration judiciaire sur le ressort de la cour d’appel de Paris est ainsi occupé par un magistrat et non par un directeur. De même, le directeur de l’École des greffes est un magistrat.

Mme Sophie Grimault. Nous avons des magistrats tellement compétents qu’ils sont dans tous les secteurs. Ainsi, certains sont délégués à l’équipement ! A priori, ils ont pourtant fait des études de droit, comme moi, et non des études d’équipement.

M. le président Ugo Bernalicis. Je peux croire à la reconversion, mais l’argument est effectivement légitime.

En quoi selon vous les moyens conditionnent-ils la capacité d’indépendance du magistrat au parquet et au siège ?

M. Henri-Ferréol Billy. Prenons l’exemple de l’informatique. Tout le monde connaît le niveau informatique de notre ministère et les avancées technologiques fulgurantes qui s’y produisent.

Nous sommes dépendants des sociétés fabricantes des logiciels que nous utilisons. Si nous voulons programmer une mise à jour pour mettre en application une loi, une modification du logiciel est nécessaire. Or il faut payer les sociétés pour apporter ces modifications, mais des lignes budgétaires étant déjà affectées à certaines évolutions nous ne pouvons pas le faire. En ce cas l’évolution souhaitée est reportée d’un an faute de moyens.

En matière immobilière, nous sommes également dépendants. Pour organiser une conférence au palais de justice de Paris, installer des micros, une estrade, etc., il faut payer. C’est complètement délirant ! Nous dépendons énormément des sociétés privées dans le domaine immobilier comme en informatique. Il existe une indépendance dans les décisions prises, mais nous n’avons pas les moyens nécessaires à un bon fonctionnement.

L’argent du ministère de la justice détermine aussi la politique pénale. Des consignes du parquet sont ainsi données aux officiers de police judiciaire (OPJ) pour signaler que les moyens manquent pour faire des écoutes, ou des prélèvements, etc., et pour les pousser à inciter les gens à déposer une main courante plutôt qu’à déposer plainte. De toute façon, c’est l’argent disponible qui déterminera la suite de l’enquête.

Depuis la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le système nous opprime presque. Ainsi, le niveau de consommation des crédits alloués au fonctionnement courant – stylos, papiers, etc. – détermine le montant des crédits alloués l’année suivante, alors qu’il varie d’une année sur l’autre. Mécaniquement, ce montant diminue au fil du temps. Ce système est complètement absurde. Certaines années, on a demandé aux gens de venir avec des ramettes de papier pour imprimer les décisions.

M. Alain Richard. Des moyens sont nécessaires pour payer les frais de justice, les experts, et pour faire des analyses. Or en cours d’année, le budget n’est plus suffisant. À force d’avoir attendu leur règlement, beaucoup d’experts ne répondent même plus aux sollicitations des magistrats enquêteurs. C’est gravissime, car cela signifie que, selon que vous saisissez la justice en mars ou en octobre, vous ne recevez pas le même traitement judiciaire. En effet, de décembre à mars, il n’y a plus d’argent dans les caisses !

Certains logiciels ne sont pas compatibles entre eux, notamment au pénal, ce qui fait d’ailleurs perdre de l’argent à l’État. En effet, le ministère de la justice peine à faire payer les amendes des quatre premières classes qui ne sont presque plus traitées faute de personnel et du fait de l’incompatibilité des logiciels de la gendarmerie et de la police nationale avec celui du ministère de la justice.

Il existe d’autres exemples. Ainsi, le télétravail est impossible pour la chaîne civile car les logiciels, trop vieux, ne peuvent être utilisés à domicile.

Tout cela conduit à fragiliser le fonctionnement de la justice, ce qui n’est bon ni pour l’institution elle-même ni pour les citoyens ni pour le justiciable.

Mme Sophie Grimault. Ce manque de moyens décrédibilise la justice car il entraîne un allongement important des délais, notamment pour les victimes qui attendent un dossier. La justice ne fonctionne que grâce au dévouement des fonctionnaires. Il ne faudrait surtout pas l’oublier, ni oublier à quel prix cela se fait.

Le budget par habitant consacré par la France à la justice est dérisoire par rapport à l’Allemagne. En pourcentage du PIB, la France arrive en 23ème position sur les 28 pays de l’Union européenne. Des pays beaucoup moins développés que la France ont un taux plus important. C’est quand même extraordinaire !

Le seul message du ministère est d’annoncer le recrutement de contractuels pour « venir nous aider ». Qu’est-ce qu’un contractuel embauché pour deux mois pourra bien faire, malgré toute sa bonne volonté ? Il y a un minimum de réalisme à avoir, et un peu moins de mépris. Ce ne serait pas mal.

M. Michel Demoule. Nous avons évoqué les moyens matériels, mais il faut mentionner aussi les moyens humains. Les effectifs de greffiers ont fortement augmenté depuis quelques dizaines d’années, mais cela s’est équilibré avec les effectifs de personnels administratifs, qui ont diminué, et les effectifs de personnels techniques qui ont pratiquement disparu. En réalité, au total, les moyens n’ont pas vraiment augmenté.

Il y a trente ans, les greffiers étaient au nombre de 3 000. Ils sont environ 10 000 aujourd’hui. Cependant, des milliers de personnels administratifs sur les 15 000 existants faisaient fonction de greffiers sans avoir ni la formation ni la veille nécessaires. Ils étaient d’autant plus soumis aux pressions du fait de ces carences.

De ce point de vue, il ne s’est pas produit de réelle augmentation globale des effectifs. Certains greffiers continuent donc à ne pas assister aux audiences – ou seulement à une partie – parce qu’ils ont trop de travail. Des décisions sont prises de manière totalement irrégulière. Mais ces pratiques sont entrées dans les habitudes et sont donc rarement remises en cause, en tout cas jamais par la hiérarchie.

Mme Sophie Grimault. En assistance éducative, la majorité des greffiers n’assistent pas aux audiences. Le magistrat signe seul sa décision et cela convient à tout le monde.

M. Alain Richard. Bien souvent, les avocats ne relèvent pas non plus l’absence de greffier à l’audience. Pour ce qui est des dossiers relatifs aux mineurs, le manque de moyens et d’effectifs est tel, le greffier est tellement débordé, que le magistrat se débrouille seul car il faut que la machine avance. Tout le monde « marche dans la combine », par manque de moyens. Des cabinets supplémentaires sont parfois créés, mais il y manque soit le greffier, soit le magistrat.

M. Henri-Ferréol Billy. En 2018 et 2019, 248 postes ont été supprimés au niveau national. Au vu du phénomène de déjudiciarisation et de la fusion des juridictions au 1er janvier dernier, au moins 200 suppressions de postes devraient survenir cette année. Une politique de suppression de postes est à l’œuvre.

Nous avons connu une période très dure où les postes de greffiers vacants étaient très nombreux. Il y en a toujours. Les greffiers stagiaires sont alors utilisés pour remplacer les titulaires. Or un greffier stagiaire est stagiaire, et dépend de l’École des greffes et non de la juridiction où il sera titularisé.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous est-il arrivé de voir un magistrat se refuser, dans le cadre de son enquête, à utiliser des moyens théoriquement à sa disposition – moyens d’expertise, notamment – pour des raisons budgétaires ?

M. Michel Demoule. Je n’ai pas d’exemples directs, mais des consignes sont données pour dire qu’il est préférable d’éviter de faire telle ou telle démarche en raison du peu de moyens disponibles.

Mme Sophie Grimault. Les magistrats s’autocensurent avant même de pouvoir ordonner la décision. Ils suivent les consignes.

M. Didier Paris, rapporteur. Je vous remercie de participer à cette table ronde.

Notre commission d’enquête portant sur l’indépendance de la justice, il nous a semblé nécessaire de vous auditionner en tant que greffiers. Il existe en effet une chaîne de responsabilités globale. On pense toujours aux magistrats lorsque l’on parle de la justice, mais il n’y a pas que les magistrats. Les greffiers, et de nombreuses autres personnes, concourent à l’œuvre de justice – donc à la notion d’indépendance qui l’accompagne.

Vous avez remarqué que notre commission portait sur l’indépendance du « pouvoir judiciaire » et que le questionnaire qui vous avait été transmis parlait « d’autorité ». La commission d’enquête a été demandée par un groupe politique qui parle de « pouvoir ». En tant que rapporteur, j’ai repris dans les questions que je vous ai transmises le terme « d’autorité » figurant dans la Constitution. Il s’agit cependant d’un vrai débat politique, que nous ne trancherons pas dans le cadre de la commission.

L’œuvre de justice ne peut pas être infinie. Un équilibre entre coûts et avantages doit être trouvé, pour les expertises notamment. Il est normal qu’un choix soit fait à un moment. Il peut être plus ou moins bon, ou plus ou moins contraint, mais je ne connais pas de système sans limite financière.

Pour avoir été magistrat pendant près de quatorze ans, j’ai toujours considéré le rapport au greffier comme un rapport d’équipe judiciaire et de confiance. Rien ne peut se faire, pour un juge d’instruction, sans un greffier. Une confiance indéfectible est nécessaire entre eux. Ce rapport de confiance vous paraît-il insuffisant ou n’existe-t-il plus selon vous ?

M. Henri-Ferréol Billy. Auparavant greffier, je suis devenu directeur. Dernièrement, j’ai tenu des audiences en raison d’une situation de sous-effectif.

Le greffier et le magistrat forment une équipe – notamment dans les cabinets d’instruction qui sont les plus réputés en la matière. Cela se retrouve aussi dans les cabinets des juges aux affaires familiales et des juges des enfants. Le système est différent dans d’autres services – correctionnels, civils – où les personnels tournent davantage.

Il existe cependant toujours un lien. Il s’agit évidemment d’une question de personne. Cela dépend aussi des rapports et de ce qui est appris en stage. Il arrive que certains magistrats aient la « grosse tête » et ne mesurent pas l’importance du greffier. Quant à savoir si une évolution est survenue sur ce point, il faut tenir compte aussi de ce qui est dit aux magistrats à leur sortie de l’École nationale de la magistrature (ENM). Certains anciens magistrats m’ont dit avoir senti une évolution des rapports.

Mme Sophie Grimault. Jusqu’à récemment, les magistrats n’avaient pas à passer obligatoirement par le greffe dans le cadre des stages de l’ENM, alors que les greffiers seront leurs plus proches collaborateurs. Ils allaient en revanche faire un stage dans des cabinets d’avocats. Cela a évolué, ce qui est positif.

Pour autant, les équipes telles que vous les mentionnez restent plutôt propres aux cabinets d’instruction. Lorsque le magistrat n’est pas en contact direct avec un greffier ou un fonctionnaire de greffe, les relations ne sont pas du tout les mêmes.

M. Didier Paris, rapporteur. J’ai vu ce rapport entre greffier et magistrat ailleurs qu’à l’instruction.

Notre problématique n’est pas l’indépendance des greffiers par rapport aux magistrats, même si je comprends que vous en parliez, mais l’indépendance de l’autorité judiciaire dans son ensemble, dont les greffiers sont l’un des maillons.

Quel est le maillon faible ? Votre devoir d’impartialité et de neutralité, votre obligation de secret professionnel, sont-ils des garanties statutaires et déontologiques suffisantes pour que vous soyez protégés des velléités de rupture d’indépendance ? Dans certaines situations, nous avons vu qu’il était tout aussi aisé pour un organe de presse, par exemple, d’aller voir un greffier que d’aller voir un magistrat. Comment sentez-vous ces choses-là ? Êtes-vous en situation de risque et, en ce cas, êtes-vous suffisamment protégés par les règles existantes ? Vous n’avez pas, à l’instar des magistrats, de garantie d’inamovibilité, mais vous n’êtes pas soumis à une obligation de déplacement régulier comme les procureurs.

M. Henri-Ferréol Billy. Le statut de 2015 a entraîné la création de postes fonctionnels, c’est-à-dire d’agents « dégageables » à tout moment. Si un agent positionné sur l’un de ces postes ne cède pas à la pression d’un magistrat, il peut être « dégagé » facilement. Cela pose de nombreuses difficultés.

M. Didier Paris, rapporteur. Est-il possible d’user de ce système, en profitant du manque de garanties statutaires, pour se débarrasser de quelqu’un ou le déplacer – ce qui toucherait à la question de l’indépendance – ou s’agit-il d’un jeu d’équilibre à trouver dans la gestion interne du corps ? C’est l’indépendance de la justice qui nous importe.

M. Michel Demoule. Lorsqu’une difficulté se produit entre un directeur de greffe et des chefs de juridiction, quelle que soit la responsabilité de chacun, c’est le directeur de greffe qui « saute », jamais les chefs de juridiction. Si un chef de juridiction pose notoirement des problèmes, il bénéficie d’un avancement.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez donc parfois un rôle de fusible.

M. Michel Demoule. Sur ces postes-là, évidemment.

Mme Sophie Grimault. D’une manière générale, cela est vrai sur tous les postes où les fonctionnaires peuvent se trouver. Les magistrats partent en avancement si un problème se présente. Pour les fonctionnaires, les choses se passent différemment.

M. Henri-Ferréol Billy. Récemment, les commissions administratives paritaires (CAP) de mobilité ont été supprimées dans la fonction publique. Auparavant, les mobilités étaient étudiées par une commission où siégeaient les organisations syndicales. Désormais, si un agent demande une mobilité, l’administration décide seule de la réponse à lui apporter sans que les syndicats disposent d’un droit de regard. L’administration peut donc faire ce qu’elle veut. Elle peut barrer le passage à un agent qui lui déplaît, sans avoir à s’expliquer, ou à l’inverse en favoriser un autre si elle le souhaite.

M. Alain Richard. La gestion de la mobilité des greffiers et personnels de greffe est particulière. Dès l’instant où l’on est dans des services sensibles, des secrétariats de chefs de juridiction par exemple, il faut plaire. Dès qu’un problème survient, lié à un comportement ou à des relations interpersonnelles, les agents sont déplacés très rapidement. Il ne faut pas se leurrer. L’agent est un fusible, un élément que l’on déplace en tout cas sans aucune difficulté d’un instant à l’autre.

M. Henri-Ferréol Billy. Les agents des greffes sont l’interface entre la justice et les usagers. Ce sont eux qui sont à l’accueil, au téléphone, etc. Il est indiqué dans le statut du greffier qu’il a également pour fonctions de renseigner, d’orienter et d’accompagner. Or des difficultés se présentent parfois, car les greffiers ne doivent pas donner de conseils. Il arrive que des avocats viennent nous trouver pour nous demander ce que nous avons dit à leurs clients, prétextant que nous aurions pu leur donner des conseils.

Ce point est fixé dans les textes, mais nous pouvons être attaqués néanmoins. Si une procédure mal orientée arrive, nous n’avons pas à intervenir, car nous ne sommes pas juges. Notre tâche est de la recevoir.

M. Didier Paris, rapporteur. Au cours de vos activités syndicales, avez-vous relevé des manquements déontologiques flagrants de la part de greffiers ? Le cas échéant, quel type de réaction avez-vous eu ?

Un code de déontologie propre à votre profession vous semblerait-il utile ?

Votre dernier exemple est très parlant. Déontologiquement, le niveau de réponse à l’usager du service public de la justice constitue un processus délicat.

M. Henri-Ferréol Billy. L’article 24 du statut du greffier souligne que le greffier ou l’agent de catégorie C faisant fonction de greffier prête le serment suivant : « Je jure de bien et loyalement [et non plus « fidèlement »] remplir mes fonctions et de ne rien révéler ou utiliser de ce qui sera porté à ma connaissance à l’occasion de leur exercice. »

Il arrive, comme partout, que des agents manquent à leurs obligations et communiquent des informations qu’ils ne devraient pas divulguer. Des procédures disciplinaires sont alors engagées.

M. Didier Paris, rapporteur. À quel niveau ces procédures sont-elles tranchées ? Pourriez-vous nous expliquer ce processus ?

M. Michel Demoule. La CAP siège en conseil de discipline. Il arrive que nous soyons informés d’une procédure avant qu’elle ait lieu, par divers canaux. Sinon, nous étudions les dossiers dans le cadre des CAP, quel que soit le corps concerné.

Plusieurs cas – de directeurs, de greffiers – passent en conseil disciplinaire chaque année pour des manquements. Ce n’est parfois pas justifié. Il arrive aussi que des cas connus ne passent pas en conseil de discipline. Il existe différentes pratiques. Certaines personnes sont protégées. Tout dépend aussi de quoi et de qui il s’agit.

Mme Sophie Grimault. La CAP des greffiers, où je siège, est saisie au maximum de cinq à dix procédures par an, pour 10 000 greffiers. Je ne suis pas sûre qu’un code de déontologie soit pertinent pour si peu de fonctionnaires concernés, et qui pour certains sont passés en conseil de discipline pour des condamnations pénales sans rapport avec les fonctions judiciaires.

M. Alain Richard. On peut passer en conseil de discipline pour un fait sans rapport avec l’exercice de sa fonction. Ainsi, un agent pris à partie dans une rixe à la sortie d’une boîte de nuit pour laquelle la police est intervenue est passé en conseil de discipline. Il est dit en effet que l’on doit être absolument irréprochable. Dès qu’un fonctionnaire est lié d’une façon ou une autre à une affaire, une enquête est systématiquement diligentée par le procureur, et cela se termine souvent voire systématiquement en conseil de discipline.

M. Michel Demoule. Dès qu’il y a poursuite pénale, il y a des poursuites disciplinaires, c’est normal.

Mme Cécile Untermaier. Vous occupez une place majeure au sein des juridictions. Il faut que la justice soit accessible, et vous en êtes la porte d’entrée. Les justiciables sont heureux de rencontrer un greffier. Vous êtes un agent de liaison essentiel. Nous l’avons vu dernièrement dans des contentieux. Je pense qu’il faut que cela soit posé au sein du tribunal, et que les magistrats aient conscience que leur travail ne peut qu’être amélioré par votre présence, et votre soutien essentiel à la rédaction des jugements et à l’acte de juger.

Il me semblait par ailleurs que l’actuel directeur de l’École des greffes était un greffier.

M. Michel Demoule. C’est un ancien greffier intégré dans la magistrature.

Mme Cécile Untermaier. Nous avons combattu pendant cinq ans pour que la direction de l’École revienne à un greffier. Nous l’avons obtenu, c’est une avancée positive ! Tant mieux s’il a accédé au statut de magistrat.

M. Michel Demoule. Il s’agit d’un ancien directeur de greffe intégré dans la magistrature avant son accession à la tête de l’École.

Mme Cécile Untermaier. D’accord.

Mon expérience a concerné davantage les greffiers des tribunaux administratifs, dont le travail diffère de celui du monde judiciaire.

La déontologie est une question extrêmement importante. Prêter serment est une chose, mais identifier dans le détail de ses missions la façon dont on doit les exercer en est une autre. Éclairer un recueil de déontologie par des observations faites par les magistrats me semblerait intéressant. Votre profession souffre peut-être, comme beaucoup, du manque d’effectifs et de difficultés à se faire entendre. Avoir une réflexion partagée sur la déontologie – entre vous, et avec les magistrats – concourrait au mieux-être.

Un recueil de déontologie n’est pas une remise en question, mais une protection et une façon de dire comment on veut exercer son métier. Il me paraît important, dans une sphère aussi précieuse et observée que la justice, soucieuse de son indépendance, que chacun des organes participants puisse dire clairement ce qu’il fait, et comment il travaille. Puisque vous participez à l’œuvre de justice, cette voie de réflexion aurait dû vous être proposée depuis longtemps.

M. le président Ugo Bernalicis. Rédiger un code de déontologie permettrait de clarifier par écrit les relations que l’on attend entre les greffiers et les magistrats.

M. Michel Demoule. Nous ne sommes absolument pas opposés à la création d’un code de déontologie pour notre secteur – contrairement à ce qui a pu se passer dans la police, par exemple, mais il s’agit d’une autre histoire. Un tel code pourrait clarifier effectivement les relations entre les magistrats et les fonctionnaires.

M. Henri-Ferréol Billy. La reconnaissance passe aussi par la revalorisation des grilles indiciaires. Les greffiers sont payés 13 % de moins que les autres fonctionnaires de catégorie B, selon les chiffres du ministère lui-même, alors qu’ils sont normalement en catégorie « B+ ».

M. Alain Richard. Les greffiers qui sortent de l’école sont demandeurs d’un cadre plus précis pour pouvoir discuter sur le plan de la déontologie avec les magistrats.

M. Didier Paris, rapporteur. Avez-vous déjà préparé des éléments dans ce domaine ou s’agit-il d’un terrain vierge ?

M. Alain Richard. Il s’agit d’un terrain vierge, même si des évolutions sont survenues au niveau de l’École.

M. Didier Paris, rapporteur. La formation à l’École des greffes de Dijon comporte-t-elle une sensibilisation à la déontologie et à la relation avec les magistrats, ou s’agit-il d’une formation purement technique ?

M. Henri-Ferréol Billy. Je suis passé deux fois par l’École : une première fois en 2010 comme greffier, une seconde fois en 2015 comme directeur. En 2010, les cours étaient assez succincts. Ils présentaient le cadre de la fonction publique, et le texte du statut du greffier. Depuis lors, l’École a évolué. La formation de catégorie A que j’ai suivie en 2015 comportait une partie bien plus développée sur ces sujets. Des professeurs de statut dispensent des formations aux greffiers.

M. le président Ugo Bernalicis. Comment vivez-vous les relations avec les avocats, notamment via le Réseau privé virtuel des avocats (RPVA) pour les échanges de pièces ? Pour avoir échangé avec des avocats dans ma circonscription, je sais que des contentieux se sont produits en raison de règles ajoutées localement par les magistrats sur les délais de transmission de telle ou telle pièce.

M. Henri-Ferréol Billy. Bienheureux ceux qui ont RPVA ! Cet outil n’est utilisé qu’avec le logiciel « Winci TGI ». Dans les tribunaux de proximité, nous n’avons qu’un système à l’ancienne où l’on doit faire du bricolage avec des mails pour envoyer des convocations.

Pendant le confinement, chaque juridiction a agi à sa convenance. Or de manière générale, chacun fait un peu ce qu’il veut, y compris pour les délais. Il arrive aussi que des avocats nous envoient des jeux de conclusions la veille de l’audience. Certains avocats profitent parfois de la technologie pour provoquer des renvois.

M. Michel Demoule. Le barreau de Lille s’est illustré par des attaques contre le greffe ces dernières semaines. Je suis un peu concerné, étant en poste à Roubaix depuis longtemps. Les avocats se sont plaints parce que les greffes étaient « en vacances ». Or j’ai fait faire des statistiques dans ma juridiction. De septembre à décembre dernier, une seule affaire était retenue sur une dizaine d’affaires audiencées – alors qu’elles avaient été fixées auparavant avec l’accord des avocats et devaient passer à l’audience. De janvier à mars, a eu lieu la grève des avocats – que nous soutenions par ailleurs syndicalement – qui a entraîné de nouveau le renvoi de certaines affaires. Puis est arrivé le confinement.

Tout à coup, les avocats se plaignent que leurs affaires ne passent pas. Or, nous avons repris l’activité. Dans ma juridiction, le conseil de prud’hommes de Roubaix, les audiences ont repris, mais nous avons toujours aussi peu d’affaires qui passent et toujours autant d’avocats qui demandent des renvois.

Le discours du bâtonnier de Lille était destiné au vulgum pecus, mais en réalité le travail n’a toujours pas été fait. Les dossiers théoriquement prêts depuis plusieurs mois ne le sont finalement pas, sous prétexte que les avocats viennent de recevoir de nouvelles pièces, etc.

M. Henri-Ferréol Billy. La relation avec les avocats relève parfois du « je t’aime, moi non plus ». En fin d’année, ils aiment bien nous apporter des chocolats, dans l’espoir d’obtenir des copies plus rapidement. Il est toujours appréciable de recevoir des chocolats, mais tout de même !

La relation est toujours un peu compliquée. Ils attendent de nous que nous délivrions les attestations de fin de mission le plus rapidement possible. Cependant, de leur côté, les demandes de renvoi abusives sont nombreuses. Des documents arrivent la veille au soir, ou dans la nuit, voire le matin même.

Dans ma juridiction nous avons repris l’activité dès que possible après le confinement, et avons rajouté des audiences. Nous avons été fermés pendant deux mois, mais cela n’empêche pas les demandes de renvoi.

Mme Sophie Grimault. S’agissant du RPVA, encore faut-il qu’il fonctionne normalement et que la capacité « dans les tuyaux » soit suffisante. Encore faut-il aussi que les magistrats ne donnent pas les dossiers le jour même pour le délibéré. Un minimum de préparation est nécessaire. Toute cette situation crée des tensions. Si les moyens humains étaient là, nous n’en serions pas à ce niveau.

M. le président Ugo Bernalicis. Je vous remercie d’avoir participé à cette audition. Il était très important pour nous de vous recevoir, car les greffiers sont souvent oubliés du débat qui anime la justice.

Audition du jeudi 11 juin 2020

À 15 heures 30 : M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau. Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous invite, monsieur, à prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-François de Montgolfier prête serment)

M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau. La direction des affaires civiles et du Sceau (DACS) est compétente par défaut dans les matières juridiques qui n’entrent pas dans la compétence d’une autre direction. Aussi a-t-elle compétence en matière civile, commerciale et constitutionnelle, raison pour laquelle elle porte généralement les réformes constitutionnelles. Cela ne fait pas de la DACS une direction experte dans chaque sujet dont traite la Constitution : certaines questions constitutionnelles touchent plus directement la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) pour la matière pénale, et d’autres la direction des services judiciaires. Ainsi, s’agissant du statut, de la déontologie et des conditions de nomination des magistrats, le directeur des services judiciaires vous apportera des éléments plus précis que les réflexions d’ordre constitutionnel que je puis faire.

Ni la Constitution ni le Conseil constitutionnel ne reconnaissent de pouvoir judiciaire. Pour autant, l’idée fréquemment exprimée que la référence à « l’autorité judiciaire » dans la Constitution traduirait la volonté d’abaisser la justice face aux autres pouvoirs que la Constitution aurait reconnus est fausse pour deux raisons. La première est que si la Constitution de la Vème République ne reconnaît pas le pouvoir judiciaire, elle ne reconnaît pas davantage de pouvoir législatif ou de pouvoir exécutif. Les seuls pouvoirs qu’elle évoque sont le pouvoir réglementaire et le pouvoir de nomination – deux attributs du pouvoir exécutif, mais qui ne sont pas désignés comme tels dans la Constitution du 4 octobre 1958. D’autre part, si la Constitution comprend un titre VIII consacré à « l’autorité judiciaire » et non à la justice, les travaux préparatoires démontrent que le projet de révision constitutionnelle comportait un titre VIII intitulé De la justice, qui comportait les articles 64 à 66 sur l’autorité judiciaire. C’est parce que l’autorité judiciaire ne recouvre pas, en France, tout le champ de la justice – notamment parce que la justice administrative n’entre pas dans le champ de l’autorité judiciaire – que le titre VIII a été renommé pour désigner précisément ce dont il est traité aux articles 64 à 66 de la Constitution, c’est-à-dire de l’autorité judiciaire. La justice administrative n’a été consacrée que lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008 désignant le Conseil d’État comme juridiction suprême d’ordre administratif ; jusqu’alors, il ne figurait dans la Constitution que dans ses attributions administratives, au sujet de l’examen des projets de loi, à l’article 39.

Dans le questionnaire que vous m’avez adressé, monsieur le rapporteur, vous m’avez interrogé sur plusieurs points relatifs aux garanties constitutionnelles de l’indépendance de l’autorité judiciaire et des magistrats, en particulier sur la formulation de l’article 64 de la Constitution, selon laquelle « le président de la République est le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire » et qu’il est « assisté par le Conseil supérieur de la magistrature ». Cette expression parfois critiquée date de l’origine de la Constitution mais elle a changé de sens avec la révision constitutionnelle de juillet 2008. La Constitution confie au président de la République une double mission : il est le garant du respect de la Constitution et il participe du pouvoir exécutif puisqu’il partage avec le Premier ministre l’exercice du pouvoir réglementaire et le pouvoir de nomination. La formule selon laquelle le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire se rattache sans contestation possible à la première de ses compétences. Qu’il soit pour cela assisté par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) avait, avant 2008, une portée plus ambiguë, puisque le président de la République présidait le CSM, autorité de nomination des magistrats. Cette ambiguïté a conduit à réformer le Conseil supérieur qui, depuis la révision constitutionnelle de l’été 2008, n’est plus présidé par le président de la République. L’indépendance du CSM à l’égard du président de la République étant désormais constitutionnellement garantie, la formulation « Il est assisté par le CSM » ne me semble plus sujette à la critique.

Le Parlement est saisi d’un projet de loi constitutionnelle qui prévoit de modifier les attributions du CSM pour soumettre les nominations des magistrats du parquet à son avis conforme et pour lui confier le rôle de juridiction disciplinaire à l’égard des magistrats du parquet comme à l’égard des magistrats du siège. Cela renforcerait assurément l’indépendance de l’autorité judiciaire – même si, s’agissant des nominations, aucun garde des Sceaux n’est plus passé outre un avis du CSM depuis plus de dix ans. Le projet de réforme constitutionnelle consacrerait donc la pratique dans le droit et éviterait que l’on revienne à des pratiques anciennes sans doute critiquables en termes d’indépendance la magistrature.

La révision constitutionnelle de 2008 a aussi modifié la composition du CSM en mettant fin à la majorité des magistrats. On est ainsi parvenu à un équilibre entre la représentation des magistrats au sein du Conseil et l’ouverture à des personnalités extérieures nommées par des autorités différentes afin de renforcer l’indépendance du CSM tant à l’égard de la magistrature qu’à l’égard des autorités de nomination.

Vous m’avez aussi interrogé sur l’influence de la mobilité interne et externe des magistrats sur l’indépendance de la justice. D’un point de vue juridique, la question a été tranchée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 21 février 1992 ; il a jugé que ni la disposition organique prévoyant que les magistrats ont vocation à passer du siège au parquet, ni les dispositions de l’ordonnance du 22 décembre 1958 relative au détachement des magistrats ne portent atteinte à l’indépendance de l’ensemble des magistrats non plus qu’à l’inamovibilité des magistrats du siège. Pour ma part, je revêts ma casquette d’ancien magistrat en détachement et de fondateur de l’Association des magistrats détachés, mis à disposition et en disponibilité pour vous dire que la possibilité de diversité et de mobilité est une source d’enrichissement pour les magistrats et la magistrature, et qu’elle répond aussi à un besoin des autres administrations. Étant donné la place qu’occupent désormais le droit pénal et le droit privé dans certains champs de l’action publique, beaucoup d’administrations doivent avoir en leur sein des experts du droit judiciaire privé ou pénal ; les magistrats apportent cette compétence dans la haute fonction publique. Il y a donc un enrichissement réciproque dans ces échanges. À titre personnel, je ne pense pas qu’il en résulte une atteinte à l’indépendance des magistrats.

J’en viens à vos questions portant sur la DACS et à son rôle à l’égard du ministère public. Je signale un point souvent ignoré : l’article 30 du code de procédure pénale qui interdit les instructions individuelles du garde des Sceaux aux magistrats du parquet n’est applicable qu’en matière pénale. En matière civile s’applique l’article 5 de l’ordonnance organique du 22 décembre 1958, à savoir le principe de hiérarchie du garde des Sceaux sur les parquets généraux, qui ont eux-mêmes autorité hiérarchique sur les parquets. C’est ce que dit le droit mais la réalité, pour l’action publique en matière civile, est un peu différente, et différenciée. Les matières sont en effet traitées différemment selon les champs d’intervention et les conditions dans lesquelles cette autorité s’exerce – autorité qui est en réalité une collaboration avec les parquets.

Ainsi, il faut traiter à part le contentieux judiciaire de la nationalité, qui fait l’objet de dispositions procédurales particulières et pour lequel les poursuites aux fins de demander l’annulation de certificats de nationalité française sont rédigées par mes services. De même, la décision de poursuivre l’annulation de ces certificats est prise par mon administration, qui envoie les projets d’assignation aux parquets, lesquels les signifient aux défendeurs. La politique en matière de contentieux de la nationalité est donc centralisée par mon bureau de la nationalité, y compris la rédaction juridique des mémoires en défense ou des assignations. Cela ne signifie pas que les parquets n’ont pas de possibilité d’action en matière de nationalité, mais je défends la centralisation de ce contentieux par la nécessaire cohérence de la politique publique en matière de nationalité sur l’ensemble du territoire et par la non moins nécessaire cohérence entre la politique publique en matière de nationalité selon qu’elle relève de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire ou d’un traitement administratif. Il existe en effet différentes voies d’acquisition de la nationalité et, selon qu’elle s’acquiert par la filiation ou par le mariage, les conditions de reconnaissance et de déclaration se font par voie judiciaire ou par voie administrative, le contentieux relevant tantôt du juge judiciaire avec le parquet qui poursuit, tantôt de la voie administrative.

Dans les autres domaines du parquet civil, c’est-à-dire principalement le droit des personnes et de la famille, l’état civil, le droit des procédures collectives et la discipline des professions du droit, l’intervention de la DACS est double. Elle s’exerce par des circulaires générales visant à présenter et à expliquer les dispositions et les règles de droit, et par des orientations d’action publique pour les parquets. Je donnerai pour exemple la reconnaissance de l’état-civil des enfants nés de gestation pour autrui à l’étranger : mes prédécesseurs ont été amenés à diffuser des circulaires d’action publique afin que l’état de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme soit connu et appliqué uniformément sur le territoire français. À travers les parquets, c’est aussi l’action des officiers de l’état civil qui est concernée, puisqu’ils sont des agents de l’État œuvrant sous le contrôle du procureur de la République. Les instructions adressées aux officiers de l’état civil émanent donc de ma direction ou de la ministre, selon l’importance des décisions prises. Par exemple, les instructions données pendant la période de confinement aux officiers d’état civil s’agissant des permanences qui devait être ouvertes, des actes qui devaient continuer d’être faits et de ceux qui, comme les mariages, devaient être reportés portent ma signature. Elles ont été adressées aux procureurs généraux, qui les ont diffusées aux officiers d’état civil conformément à la chaîne hiérarchique.

La DACS est aussi l’interlocuteur des parquets généraux dans certaines affaires individuelles, mais la relation hiérarchique ne se fait plus, depuis longtemps, sur le mode « Garde-à-vous, rompez ! ». Il s’agit désormais de soutien, d’expertise, d’échanges avec les parquets généraux au sujet d’affaires aux enjeux importants, pour lesquelles les parquets généraux doivent connaître l’analyse, juridique ou de politique publique, du ministère de la justice, et qui donnent lieu à la transmission d’informations. J’en donnerai pour exemple le récent sauvetage de France-Antilles. La procédure collective pendante devant le tribunal de commerce a soulevé des questions juridiques complexes et ma direction a apporté au ministère public l’expertise permettant au tribunal de commerce de prendre les décisions qui ont permis de sauver cet organe de presse. Que la chancellerie puisse suivre attentivement des affaires individuelles ne me paraît pas porter atteinte à l’indépendance de l’autorité judiciaire puisqu’on est face à des juges indépendants ; ils entendent la position du ministère de la justice, qui est communiquée et débattue contradictoirement comme le serait la position de n’importe quel autre observateur, mais avec la place que peut occuper le ministère dans certains dossiers, et statuent souverainement, et si les parties sont en désaccord avec la décision, les voies de recours demeurent ouvertes.

Le ministère de la justice peut se faire entendre auprès des juridictions commerciales mais aussi, parfois, auprès des juridictions civiles de droit commun, et cela peut être utile pour nourrir le débat. Ainsi, il n’est pas exceptionnel que, pour des affaires particulièrement sensibles, le procureur général de la Cour de cassation, qui jouit d’une indépendance complète, demande à la DACS son analyse juridique. Il la verse parfois à la procédure et les parties peuvent en débattre de manière transparente et contradictoire.

La DACS, parce qu’elle a une expertise sur certains textes qu’elle a rédigés, dont elle a suivi le cours au Parlement et les éventuelles difficultés d’application, peut être un interlocuteur utile pour les juridictions, en apportant, par l’entremise des parquets généraux, une analyse juridique sur l’interprétation des textes. Ce travail auprès des parquets généraux ne revêt pas tant aujourd’hui un caractère hiérarchique qu’un caractère de soutien.

Enfin, la DACS travaille avec les parquets généraux à l’animation du réseau des avocats généraux chargés de la discipline des officiers publics et ministériels, qui sont placés sous mon autorité directe. Nous leur apportons le soutien et l’expertise dont ils ont besoin lorsqu’ils sont confrontés à des questions complexes.

J’ajoute en conclusion que les parquets généraux et les parquets en matière civile sont inégalement armés sur le territoire national. Le parquet civil représente une part réduite de l’activité des parquets. Dans de grandes juridictions, on peut y affecter des magistrats à plein temps, qui sont spécialisés. À Paris, un service civil regroupe plusieurs magistrats aux spécialités diverses – état civil, tutelle, adoption, droit commercial – mais il n’en va pas de même partout. Dans les parquets de petite taille, l’activité civile peut représenter un mi-temps ou un quart de temps pour un magistrat du parquet ; s’il se trouve confronté à une affaire exceptionnellement complexe, il sera heureux que nous puissions lui apporter une expertise juridique et du soutien et nous serons à sa disposition. C’est dans cet esprit que la DACS travaille avec les procureurs généraux.

M. le président Ugo Bernalicis. Les arguments par lesquels vous expliquez la centralisation du contentieux relatif au droit de la nationalité pourraient s’appliquer à l’adoption comme à bien d’autres sujets pour lesquels on n’a pourtant pas choisi ce traitement très directif. Quelle en est la justification réelle ? Les circulaires d’action publique qui s’imposent à ceux à qui vous les adressez visent à l’uniformisation des politiques publiques ; ne pourraient-elle pas suffire aussi dans ce domaine ?

M. Jean-François de Montgolfier. D’autres contentieux pourraient éventuellement donner lieu à une plus grande centralisation. Vous avez, à juste titre, cité l’adoption mais en réalité, ce contentieux est également fortement centralisé. Une grande partie des dossiers d’adoption sont des dossiers d’adoption internationale et la centralisation se fait au parquet de Nantes, où se trouve le service d’état civil du ministère des affaires étrangères. De même, le parquet général de Rennes est spécialisé et armé pour traiter ces questions, puisqu’il a autorité sur ce service d’état civil ; par ce biais, il exerce un suivi particulier.

Deux raisons justifient le traitement centralisé du contentieux de la nationalité. D’abord, le traitement de ces affaires implique de disposer de bases de données historiques considérables sur les législations coloniales et postcoloniales, les états civils des pays considérés, les règles d’état des personnes et de nationalités adoptées au moment des indépendances. Les affaires de nationalité qui relèvent du juge judiciaire sont pour partie l’invocation de la transmission de la nationalité par ascendance, et la maîtrise du droit applicable aux conditions d’abandon ou de conservation de la nationalité dans un pays qui fut sous autorité ou compétence françaises suppose une forte expertise juridique ; disperser cette expertise sur le territoire national créerait une perte de compétences notable. Ensuite, la centralisation en matière de nationalité permet des échanges d’informations avec les autres administrations – tels le ministère des affaires étrangères ou la sous-direction de nationalité française du ministère de l’intérieur – qui doivent savoir si des certificats de nationalité ont été délivrés, cependant que mes services peuvent avoir à connaître de situations particulières traitées dans un autre cadre juridique. La centralisation est source d’une efficacité dans le traitement des dossiers qui n’existerait pas si on l’avait dispersé selon les juridictions compétentes. Enfin, les gigantesques archives historiques et documentaires du bureau de la nationalité ne sont pas encore numérisées ; nous y travaillons, mais cette documentation ne peut être rassemblée dans les 200 tribunaux qui délivrent des certificats de nationalité française, ni même dans les quinze tribunaux judiciaires spécialisés pour traiter de ce contentieux de la nationalité.

M. le président Ugo Bernalicis. Que vous ayez besoin de vous référer à une base de données est une chose, mais il y a une différence entre la rédaction d’une analyse juridique et une centralisation absolue. J’ai cité l’adoption mais je pourrais aussi évoquer la garde d’enfants : on pourrait aussi imaginer centraliser ce contentieux, mais ce n’est pas ce qui est fait. Je m’interroge donc sur ces modes d’appréciation qui diffèrent en fonction des contentieux. En l’espèce, on est bien moins dans l’indépendance de la justice que dans sa dépendance, au moins pour le parquet, qui suit les instructions que lui donne votre bureau.

M. Jean-François de Montgolfier. Il s’agit de plus que d’instructions puisque les mémoires sont entièrement rédigés par le bureau de la nationalité. On peut faire des réformes mais il faudrait le faire en centralisant le contentieux quasiment au niveau national, ce qui créerait évidemment une difficulté en termes de justice de proximité. Ce sont des magistrats et des greffiers qui travaillent au bureau de la nationalité. On pourrait envisager que, demain, ce travail soit réalisé au sein des parquets, mais dans ce bureau vingt-trois personnes traitent environ 8 000 contestations de certificats de nationalité par an, et 8 000 recours. Si le traitement de ces quelque 16 000 affaires très techniques était dispersé sur le territoire national, on perdrait l’économie d’échelle. Cette technicité n’existe pas dans les affaires de garde d’enfants. On a spécialisé les juridictions en matière d’adoption internationale pour que des juridictions et des parquets en traitent suffisamment pour maîtriser la complexité de la jurisprudence. S’ils avaient la compétence en matière de nationalité, on aurait une perte de compétence de fait : je peux spécialiser un ou deux rédacteurs du bureau de la nationalité pour en faire un expert de l’historique de la nationalité pour les personnes originaires d’un pays donné, mais si je disperse ces contentieux entre quinze juridictions, je perdrai cette compétence particulière.

M. le président Ugo Bernalicis. Pensez-vous que le développement des modes alternatifs de règlement des litiges en matière civile pose un problème au regard de l’indépendance que peut garantir la justice ? En déjudiciarisant certaines procédures, avons-nous toutes garanties que les grands principes qui nous animent soient respectés dans les médiations, conciliations et autres procédures participatives ?

M. Jean-François de Montgolfier. Dès lors qu’un litige est résolu par un mode alternatif à la justice, la question de l’indépendance de la justice ne se pose plus directement. En revanche, sont en cause des principes fondamentaux de l’accès à la justice et de la qualité professionnelle de ceux qui concourent à ces modes de règlement alternatifs des litiges. La loi de modernisation de la justice du XXIème siècle avait apporté certaines garanties ; la loi de programmation et de réforme pour la justice du 23 mars 2019 en a apporté d’autres, notamment en prévoyant la certification des plateformes en ligne. En effet, la difficulté ne tient pas tant aux modes alternatifs qui existent dans le monde physique : les conciliateurs sont nommés par les premiers présidents de cour d’appel ; les médiateurs peuvent être inscrits sur la liste des cours d’appel ; pour les médiateurs judiciaires en matière familiale nous avons prévu un diplôme de médiateur familial ; les médiateurs de la consommation sont sous l’autorité de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Le système est encadré et fait l’objet d’un suivi et d’une réglementation propres à apporter des garanties. En revanche, les garanties sur internet paraissaient bien moindres ; cela a conduit à instaurer le mécanisme de certification des plateformes, sur lequel un décret a été pris en octobre 2019. Nous travaillons avec le comité français d’accréditation à la définition des critères ; cela nous prend un peu de temps car la certification de plateformes qui font du droit est une nouveauté, mais il ne faut pas laisser les modes alternatifs de règlement des litiges dans une liberté complète. Le ministère de justice se préoccupe de cette question par le suivi de cette réglementation, le suivi des conciliateurs de justice ou encore le niveau de diplôme exigé des médiateurs. Mais, par construction, ce ne sont pas des questions d’indépendance, puisque l’objectif visé est que les personnes résolvent leurs litiges par un accord sans qu’une autorité le tranche, autorité dont on pourrait douter, ou ne pas douter, de l’indépendance.

M. le président Ugo Bernalicis. Comment les informations en matière civile remontent-elles à la DACS ?

M. Jean-François de Montgolfier. Cela peut se faire spontanément, quand un procureur général estime utile de porter à la connaissance du ministère de la justice une affaire importante ou sensible parce qu’il devine que le ministre sera interpellé à ce sujet au Parlement ou par d’autres administrations – ainsi d’une procédure collective qui concernerait de très grandes entreprises et des centaines d’emplois avec un risque de médiatisation. Il peut aussi s’agir d’affaires de transsexualisme, quand il faut résoudre la question qui a donné lieu à des débats à l’occasion de l’examen de la loi de bioéthique : une personne qui change de sexe en ayant conservé l’appareil reproductif de son sexe d’origine et qui procrée selon un sexe alors qu’à l’état-civil elle en a un autre. Une affaire est pendante à ce sujet à la Cour de cassation et sera jugée prochainement ; les quelques cas constatés par les parquets nous ont été signalés spontanément par les procureurs de la République qui, en citoyens avertis, identifient les affaires qui méritent d’être signalées.

Il nous arrive aussi de demander par dépêche que nous soient signalées les affaires d’une certaine catégorie parce que nous estimons qu’il faudra décider si une intervention législative est nécessaire. Il en est ainsi d’une loi dont la question de la conformité à un traité ou à une disposition de droit européen serait soulevée devant plusieurs juridictions. Cela conduirait le Gouvernement à s’interroger sur l’éventuelle modification du texte, et pour savoir si une correction est nécessaire, il faut savoir si une contestation médiatisée est un cas isolé ou si le problème va devenir systémique et qu’il faut l’anticiper. C’est principalement dans ce cadre que se font les demandes de remontées d’information par les parquets généraux.

M. le président Ugo Bernalicis. Pouvez-vous nous donner un exemple de législation pour laquelle vous avez suggéré une évolution ?

M. Jean-François de Montgolfier. Je n’avais pas encore pris mes fonctions et ne sais si nous l’avions demandé formellement ou si cela s’est fait spontanément parce que l’affaire était médiatisée, mais la dernière affaire que je me rappelle est celle du barème d’indemnisation des licenciements, contesté au regard des dispositions de la convention de l’Organisation internationale du travail. Différents conseils de prud’hommes avaient statué dans des sens divers et la médiatisation était très forte. C’est le type d’affaires pour lesquelles se pose la question de savoir s’il faudra légiférer pour compléter la loi, et il faut savoir quand la Cour de cassation statuera pour sécuriser l’état du droit. Le Gouvernement doit être informé de l’ampleur de la contestation devant les juridictions, de l’état de la jurisprudence et de la chronologie prévisible du jugement définitif. Cela nous conduit à avoir des relations avec les juridictions pour connaître le traitement de ces affaires dans la perspective de la préparation d’une nouvelle législation.

M. Didier Paris, rapporteur. Le Parlement transpose les directives européennes à un rythme assez soutenu. Comment anticipez-vous ces transpositions, quand les textes portent sur des sujets délicats, la protection des lanceurs d’alerte par exemple ? Avez-vous des relations avec le ministère de l’intérieur, en particulier sur le contentieux de la nationalité ?

M. Jean-François de Montgolfier. Que les juridictions assimilent au mieux le droit européen est un enjeu important. La DACS, à travers son bureau du droit de l’Union, du droit international privé et de l’entraide civile, est l’animateur du centre français du réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale. Mes équipes se rendent dans les cours d’appel pour former et informer le mieux possible sur l’état du droit de l’Union, en particulier sur les instruments de coopération judiciaire civile et sur les instruments européens en matière civile et commerciale. Le bureau du droit de l’Union diffuse aussi une lettre mensuelle à toutes les juridictions ; elle traite de l’actualité du droit européen, des jurisprudences importantes et des outils mis à disposition des juges. La Commission européenne rédige des documents de synthèse très utiles mais souvent mal connus ; nous nous efforçons donc d’en assurer la diffusion la plus large possible. S’agissant de la protection des lanceurs d’alerte, nous sommes dans la phase amont puisque nous avons une directive à transposer. La DACS est la direction pilote de cette transposition qui porte sur un sujet transversal, partagé avec beaucoup d’autres directions.

M. Didier Paris, rapporteur. Les questions relatives au secret des affaires relèvent-elles aussi de votre direction ?

M. Jean-François de Montgolfier. C’est un autre sujet partagé pour lequel la direction pilote est la DACS, mais ce n’est pas le sujet sur lequel nous avons l’action publique la plus forte. Nous avons des échanges réguliers avec la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l’intérieur et avec d’autres administrations du ministère au sujet des affaires de nationalité : on nous demande si un certificat de nationalité française a été ou non délivré et s’il a été contesté, et nous pouvons répondre, mais nous avons aussi des échanges sur des difficultés juridiques pour essayer d’harmoniser nos positions et d’avoir une action publique, judiciaire ou administrative, cohérente en matière de nationalité.

M. Didier Paris, rapporteur. Les débats relatifs à la loi sur l’état d’urgence sanitaire ont été l’occasion d’aborder la question de la responsabilité pénale des élus et des chefs d’entreprise. Avez-vous travaillé sur la jurisprudence Air France ?

M. Jean-François de Montgolfier. Nous avons participé aux travaux interministériels et continuons de le faire parce que le législateur est intervenu sur le plan pénal mais pas encore sur le plan civil. La réflexion n’est pas encore arrêtée. Au sujet du covid-19, le sujet qui intéresse le plus les ministères sociaux est celui de la reconnaissance de la maladie professionnelle mais il y a là des enjeux de mise en cause de la responsabilité de façon générale, si bien que la DACS est impliquée dans ce dossier. Sur la jurisprudence Air France, nous en sommes aux discussions interministérielles. Cette jurisprudence est stabilisée. En termes d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi, il y a une utilité à consacrer des jurisprudences dans la loi, mais celle-ci étant bien établie, la nécessité n’est pas la même qu’en cas d’incertitude jurisprudentielle.

M. Didier Paris, rapporteur. Du point de vue de l’indépendance de la justice, les tribunaux de commerce et les conseils de prud’hommes vous semblent-ils être au même niveau que les juridictions exclusivement composées de magistrats ? Votre direction a-t-elle été amenée à intervenir à ce sujet ?

M. Jean-François de Montgolfier. Mon collègue directeur des services judiciaires, qui a autorité sur le recrutement, la déontologie et la discipline des juges non professionnels, pourra mieux vous répondre mieux que moi, puisqu’il est l’autorité de poursuite en cas de procédures disciplinaires contre des conseillers prud’homaux ou des juges des tribunaux de commerce. D’un point de vue général, il me semble que l’enjeu de ces juridictions n’est pas une question d’indépendance, aussi bien pour les juges consulaires qui sont élus et n’ont donc rien à craindre ni rien à espérer que pour les conseillers prud’homaux nommés sur proposition des organisations syndicales La difficulté n’est pas relative à l’indépendance : il peut se poser des questions d’impartialité parce que n’étant pas des magistrats professionnels formés et dans un cadre de carrière et étant immergés dans leur vie professionnelle, ils sont exposés au risque de relations professionnelles qui peuvent parfois influer sur leur appréciation des affaires dont ils ont à connaître, risque par hypothèse plus important que pour les magistrats professionnels qui n’ont pas l’occasion de relations d’échange éventuel avec des justiciables. La question peut se poser, en particulier dans des juridictions de petite taille. Il y a des garanties, sous forme de formation à la déontologie, mais la formation seule ne suffit pas ; il faut aussi une discipline efficace. De grands progrès ont été faits tant dans l’efficacité du régime disciplinaire que pour la formation, mais je n’empiéterai pas davantage sur le domaine de compétence de mon collègue, qui pourra vous donner des indications chiffrées plus précises que je ne saurais le faire pour illustrer l’état du suivi de la déontologie et la discipline de ces professionnels.

M. Didier Paris, rapporteur. Que pensez-vous du projet de suppression de la Cour de justice inscrit dans le projet de loi constitutionnel ? À défaut de révision constitutionnelle, quelles évolutions relatives à la responsabilité pénale des ministres vous paraissent-elles possibles ?

M. Jean-François de Montgolfier. Ma collègue directrice des affaires criminelles et des grâces est plus à même que moi de vous répondre au sujet du volet opérationnel de la responsabilité pénale. D’un point de vue constitutionnel, la Cour de justice de la République, en raison de sa composition mixte de magistrats et de membres du Parlement, était critiquée, incomprise et perçue comme un privilège de juridiction. Cela explique la décision qui a été prise d’un projet de loi constitutionnel la supprimant au profit d’une juridiction de droit commun. Il convenait toutefois de prendre en considération l’impact de la mise en cause pénale d’un ministre sur le fonctionnement de la vie administrative et politique du pays, ainsi que le risque d’instrumentalisation à des fins politiques des questions de responsabilité pénale. Aussi a-t-on prévu une juridiction statuant en premier et dernier ressort : on juge ainsi le plus vite possible et on évite que la longueur de la procédure soit instrumentalisée pour mettre en cause durablement des hommes politiques ou des ministres. Le projet instaure aussi une commission des requêtes présentant des garanties élevées, pour prévenir la menace d’instrumentalisation de la responsabilité pénale dans la vie politique. L’exercice est extrêmement difficile puisque le droit d’accès à la justice et le droit de porter plainte doivent évidemment être préservés, mais le risque de détournement de la justice pénale à des fins politiques existe. La recherche d’équilibre a conduit à la rédaction actuelle du texte.

Mme Cécile Untermaier. Combien de circulaires par an vos services adressent-ils aux juridictions, qui ont peu de temps pour en prendre connaissance ? Ces circulaires sont une forme, sinon de pression, du moins d’expression qui peut influencer l’acte de juger. Vous avez insisté sur l’intérêt de la mobilité au sein de la magistrature et je partage ce sentiment ; cependant, une limite ne devrait-elle pas être fixée dans les allers-retours entre le parquet et le siège, sachant que des relations et des amitiés se nouent ainsi ? Dans les tribunaux de commerce, d’énormes efforts ont été faits ces dernières années en matière de déontologie et de formation, mais dans les dossiers lourds de procédure collective, le parquet est le sachant de la juridiction ; dans cette configuration, comment se situe le juge par rapport au parquet ?

M. Jean-François de Montgolfier. Je n’ai pas fait le décompte des circulaires que j’ai adressées. Le Premier ministre, qui partage votre préoccupation, a demandé par une circulaire du 5 juin 2019 que l’on s’en tienne désormais aux véritables circulaires d’action publique sans plus envoyer de circulaires commentant ou interprétant les normes. Comme les autres administrations, la DACS a mis cette instruction en œuvre. Désormais, notre travail d’explication prend d’autres formes ; notre site intranet, auquel tous les magistrats ont accès, comporte des jeux de fiches et un ensemble de documents qui, rassemblés, auraient pu donner lieu à une circulaire. Le numérique nous offre une facilité d’accès à l’information et une conservation plus longue, ce qui nous permet de travailler différemment. Nous continuons à mettre systématiquement ces outils à disposition lorsqu’une réforme entre en vigueur, car si les magistrats, dans les juridictions, n’ont pas beaucoup de temps pour lire les circulaires, ils n’en ont guère plus pour lire la loi et son décret d’application et travailler à leur articulation. La circulaire, en leur donnant « le produit fini », notamment l’articulation des différents textes, simplifie leur travail

Nous publions beaucoup moins de circulaires à mesure que s’étoffent notre site intranet et notre site public internet. Nous avons ainsi créé sur le site internet du ministère un espace destiné aux professionnels du droit, consacré aux conséquences juridiques du confinement, avec une rubrique de questions et réponses relatives aux difficultés d’interprétation des ordonnances. Le besoin de soutien juridique, même s’il ne prend plus la forme de la circulaire, est toujours aussi nécessaire et constitue une grande partie de notre travail.

Je n’ai pas non plus de chiffres relatifs aux passages entre siège et parquet mais je vous les ferai transmettre. Je pense qu’ils ne sont pas très élevés, et qu’ils tendent à décroître à mesure que l’on avance dans la carrière : après quelques années, une certaine spécialisation s’instaure, qu’à titre personnel je pense bienvenue parce que la justice demande des compétences expertes et que la culture professionnelle n’est pas complètement la même au parquet et au siège.

La période de confinement a montré la grande qualité de la juridiction consulaire. Les tribunaux de commerce sont restés ouverts et ils ont traité des procédures collectives dès que nous avons pu prendre les ordonnances adaptant les règles de procédure collective. La mobilisation a été très forte pour répondre aux inquiétudes des entreprises en difficulté et pour traiter de ces difficultés. Le choix français d’une justice commerciale par des pairs élus est critiqué – la critique porte en particulier sur le risque de partialité – mais elle a aussi des vertus. Nous travaillons à la transposition d’une directive relative aux cadres de restructuration préventive et à l’insolvabilité. Dans le cadre du traité d’Aix-la-Chapelle, la France et l’Allemagne ont pris des engagements de rapprochement ; je me suis rendu à Berlin, mon homologue est venu à Paris, et nous avons travaillé ensemble pour voir comment nous inspirer de nos règles respectives. Il est apparu qu’une des différences entre nos deux systèmes est que la France accorde au cadre préventif une très grande importance, parce que les juges des tribunaux de commerce sont des commerçants et des hommes d’affaires pour qui la sauvegarde de l’entreprise est une valeur en soi. C’est pourquoi les entrepreneurs craignent peut-être moins qu’ailleurs de venir au tribunal faire état de leurs difficultés, dans l’espoir d’être aidé à s’en extraire. Dans d’autres pays, dont l’Allemagne, les procédures collectives sont des procédures d’exécution ; on ne se préoccupe pas de la préservation de l’emploi et du rebond de l’entrepreneur. Pour cela, il existe des mécanismes préventifs, pour certains efficaces, mais ils sont extra-judiciaires et sont actionnés avant la saisine de la juridiction, puisque l’on va au tribunal seulement pour payer les créanciers et faire aboutir une procédure collective. C’est pour une force pour la France d’avoir une justice commerciale exercée par des professionnels du monde des affaires. Les juristes anglo-saxons craignent souvent d’avoir face à eux des juges professionnels qui ne connaîtraient pas le monde des affaires ; quand on leur explique que les juges connaissent parfaitement ces préoccupations, ils découvrent la force de la justice commerciale française. Elle a par ailleurs des faiblesses que vous avez évoquées et des progrès sont encore nécessaires pour les corriger mais je ne crois pas que la justice commerciale française soit condamnable du fait de la composition des tribunaux. Alors que nous nous attendons à une augmentation importante de saisines des tribunaux de commerce, ce peut être un atout pour l’économie de notre pays que les juges consulaires se préoccupent de la sauvegarde de l’entreprise, du rebond de l’entrepreneur et du sauvetage de l’emploi.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez évoqué l’appui de votre direction au parquet dans les procédures collectives, expliquant que l’exécutif veut donner des arguments propres à maintenir l’emploi. N’est-ce pas une entorse à l’indépendance des juges des tribunaux de commerce de leur dire : « Si vous voulez sauver l’emploi, là est la solution que vous propose l’exécutif », en les invitant fortement à suivre cette direction particulière ? Certains juges auraient pu considérer que la solution qui leur est fortement suggérée entraîne peut-être la sauvegarde temporaire de l’emploi mais que le projet économique global n’est pas bon et que c’est une mauvaise décision de long terme. Ces choix ne doivent pas être faits dans une volonté de démonstration politique immédiate. Dans ma circonscription du Nord, une masse de plans de sauvegarde d’entreprise avec intervention de l’exécutif ont eu le même scénario : un repreneur validé par le tribunal de commerce se casse la figure six mois ou un an plus tard et l’on recommence jusqu’à la destruction totale de l’emploi dont on avait dit à chaque étape qu’il serait préservé.

M. Jean-François de Montgolfier. Les décisions sont toujours prises par le tribunal de commerce, et donc par les juges, en toute indépendance, après qu’ils ont entendu les parties ; l’avis du parquet est requis dans toutes les procédures collectives mais ce n’est pas lui qui décide. Pour les entreprises d’une certaine importance, il doit y avoir une coordination des différents acteurs de l’État, puisqu’elles sont accompagnées par le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), service rattaché à la direction générale du Trésor. C’est une action administrative classique de soutien à l’économie, indépendante de la procédure judiciaire – d’ailleurs, certaines interventions du CIRI ne passent pas par le tribunal de commerce : son concours a permis à des entreprises d’éviter les difficultés qui les auraient conduites devant le tribunal de commerce. Dans certains cas, les dossiers suivis par le CIRI sont pendants devant le tribunal de commerce et des offres sont présentées ; il est de bonne gestion que le parquet ne découvre pas à l’audience que l’une d’elle est portée par le ministère de l’économie et des finances et qu’une autre ne l’est pas. Nous donnons ces éléments au parquet, lequel est libre de dire à l’audience s’il lui semble que le dossier ne tient pas, mais le tribunal doit disposer de la totalité des informations relatives à un dossier donné, et c’est le rôle de la DACS de les communiquer au parquet pour que le tribunal soit éclairé au mieux. Avec ou sans le CIRI, certaines restructurations n’aboutissent pas, mais il ne me paraît pas que la mobilisation générale qui a eu lieu à un moment donné soit la raison de l’échec de la relance. J’en vois plutôt la cause dans l’évolution du marché ou dans des obstacles liés à la détention du capital. Je ne suis pas sûr qu’apporter au tribunal toutes les informations disponibles soit de quelque façon blâmable en cette matière.

M. Didier Paris, rapporteur. Il ne faut pas, en effet, confondre indépendance et nécessaire information sur le contexte. Que le tribunal prenne connaissance des informations que lui communique le parquet comme de celles qu’il recueille auprès des forces économiques locales, des syndicats de salariés et des organisations patronales ne me semble pas poser de difficultés particulières en termes d’indépendance. Si cette contextualisation commune du dossier ne se faisait pas, on pourrait gravement manquer au devoir collectif de tenter de préserver le tissu économique français et l’emploi. Pensez-vous que les décisions diffèrent selon qu’elles sont prises par les tribunaux de commerce classiques ou par les juridictions où subsiste l’échevinage ?

M. Jean-François de Montgolfier. Je partage ce point de vue et je rappelle qu’au nombre des attributions du parquet figure celle de veiller au respect de la loi en garantissant qu’une procédure collective ne sera pas détournée de son objet par un chef d’entreprise cherchant à échapper à son passif tout en obtenant une reprise par un faux nez. C’est pourquoi la présence du parquet est obligatoire dans toutes les procédures collectives. L’échevinage ne subsiste plus qu’en Alsace-Moselle et outre-mer. Faire travailler dans une même formation de jugement magistrats professionnels et commerçants élus enrichit la délibération. Plusieurs tentatives de réforme ont eu lieu, qui sont restées inabouties. La question se posera peut-être à nouveau au cours de la réflexion relative à l’éventuelle création d’un tribunal des affaires économiques tendant à élargir la compétence du tribunal de commerce. Mais cela supposerait soit d’élargir la base électorale de cette juridiction, soit d’y faire siéger des magistrats ; il y a un donc un enjeu budgétaire – le recrutement de magistrats – qui fait que, quoi que l’on pense de l’intérêt de cette réforme, elle ne se fera pas du jour au lendemain.

L’une des faiblesses de la justice commerciale française tient à ce que la première instance est entièrement composée de commerçants élus, et la formation d’appel de magistrats professionnels. À titre personnel, je privilégierais un système rassemblant en première instance deux juges élus et un magistrat professionnel et, en appel, deux magistrats professionnels et un juge élu ; on favoriserait ainsi la continuité de la mixité des approches juridique et économique. Je n’ai jamais siégé dans un tribunal échevinal mais les magistrats qui ont eu cette expérience en ont gardé un souvenir positif.

M. Didier Paris, rapporteur. Des désaccords se produisent-ils entre la DACS et un procureur de la République sur un dossier économique ou aboutissez-vous toujours à un consensus ?

M. Jean-François de Montgolfier. J’ai pris mes fonctions il y a un an, et je n’ai jamais connu de désaccord. C’est que ni le parquet général quand il contacte le ministère, ni le ministère quand il contacte le parquet général n’ont un objectif prédéfini. Je ne dis pas à un procureur général : « Voilà vers quoi il faut aller ». Quand une affaire sensible présente une difficulté, nous apportons l’information dont nous disposons et notre expertise juridique, et le parquet nous fait part de son analyse d’un dossier que nous n’avons pas. C’est en quoi l’idée d’un rapport hiérarchique est décalée par rapport à la réalité de ces échanges. À ce jour, je n’ai pas constaté de désaccord sur la manière de traiter un dossier.

M. le président Ugo Bernalicis. Monsieur, je vous remercie.

Audition du jeudi 11 juin 2020

À 17 heures : Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation accompagnée de Mme Sophie Rey, secrétaire générale du Conseil supérieur de la magistrature, et Mme Nathalie Bourgeois de Ryck, conseillère chargée de mission au cabinet de la première présidente

M. le président Ugo Bernalicis. Nous recevons Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, accompagnée de Mme Sophie Rey, secrétaire générale du Conseil supérieur de la magistrature, le CSM, et Mme Nathalie Bourgeois-de Ryck, chargée de mission à son cabinet. Au titre de vos fonctions, vous êtes aussi présidente de la formation plénière du CSM et présidente de celle compétente à l’égard des magistrats du siège.

Nous avons reçu M. François Molins en février dernier et nous devrions accueillir quelques membres du CSM le 18 juin prochain.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « je le jure ».

(Mme Chantal Arens prête serment.)

Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation. Je vous remercie de m’avoir invitée pour parler de ce sujet d’intérêt général. Après avoir lu les comptes rendus des auditions précédentes, je mesure à quel point la justice est une mission régalienne de l’État.

J’interviens à titre personnel, à l’aune d’une carrière de quarante ans dans la magistrature. J’ai exercé essentiellement des fonctions au siège, dans différentes régions de France. J’ai été détachée au ministère très technique des Postes et télécommunications. J’ai occupé des fonctions durant six ans au parquet de Paris et à l’Inspection générale de la justice, et j’ai été chef de juridiction à partir de 2002, dans des juridictions de tailles très différentes. Depuis quelques mois, je préside la Cour de cassation, la formation du CSM compétente pour les magistrats du siège, mais aussi le conseil d’administration de l’École nationale de la magistrature, l’ENM.

Je ferai brièvement cinq remarques générales. Ainsi que plusieurs personnes que vous avez auditionnées l’ont souligné, la question de l’indépendance du pouvoir judiciaire est débattue au sein des institutions depuis un certain temps. Pour ma part, je m’en tiendrai à la notion d’autorité judiciaire. Paradoxalement, la loi organique du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature fait de multiples références à la notion d’indépendance judiciaire sans la définir – c’est le Conseil constitutionnel qui l’a fait. Cela vous a été indiqué : deux applications sont possibles, l’une étant liée au statut et l’autre à l’exercice des fonctions. Je considère que l’indépendance n’est pas un privilège du magistrat, mais une responsabilité. Elle n’est pas là pour son confort, mais destinée à garantir une justice sereine pour le justiciable. En vertu des institutions, cette indépendance est garantie par le Président de la République, avec l’assistance du CSM. En tant que présidente de la formation « siège » du CSM, je considère que c’est ce dernier qui, au travers de ses attributions, garantit cette indépendance tous les jours de façon concrète.

Outre une dimension institutionnelle et statutaire, l’indépendance a une dimension personnelle. Plusieurs personnes auditionnées vous l’ont dit, et cela me paraît très important. Il est fondamental que les magistrats qui rendent des décisions au nom du peuple français aient un questionnement éthique quant à leurs fonctions, et se rappellent leurs obligations et les raisons pour lesquelles ils sont entrés dans la magistrature. Le recueil des obligations déontologiques vous a été remis par M. le procureur général près la Cour de cassation.

Un autre élément important est celui de la collégialité, même si peu de personnes entendues y ont fait référence. Quand je suis entrée dans la magistrature, le principe était celui de la collégialité. Puis, pour des raisons à mon avis davantage budgétaires et économiques que juridiques, nous sommes passés dans bien des cas de la collégialité au juge unique, y compris en matière pénale. À titre personnel, cela me pose problème. En effet, la collégialité est un rempart contre les atteintes qui pourraient être portées à l’indépendance de la justice.

Ma deuxième observation est la suivante. On parle de la crise de confiance dans la magistrature depuis assez longtemps, dans un système dans lequel la justice participe de la légitimité démocratique. Pour restaurer cette confiance, les solutions sont diverses. De mon point de vue, il ressort des sondages que l’on interroge surtout la prévisibilité et l’impartialité de la justice, plus que son indépendance. D’après les comptes rendus des différentes auditions, très peu de personnes voire aucune n’a distingué la justice civile de la justice pénale. Sans doute parce que les médias parlent essentiellement de la justice pénale, et très peu de la justice civile. Pourtant, la première représente 40 % des affaires jugées, contre 60 % pour la justice civile. En tant que première présidente de la Cour de cassation, je traite les plaintes des justiciables et les requêtes en récusation – je l’ai également fait en tant que première présidente de la Cour d’appel de Paris –, et j’ai pu observer que les questions portaient davantage sur les matières civiles.

Troisième observation, l’indépendance relève du statut, tandis que l’impartialité relève des règles déontologiques. De mon point de vue, les citoyens s’interrogent surtout quant aux influences extérieures ou d’ordre personnel, ou encore aux conflits d’intérêts. Ceux-ci sont des situations concrètes particulières, vis-à-vis d’une personne ou d’un dossier, et non une situation générale. Seul le déport permet de les prévenir. Depuis ma prise de fonctions à la Cour de cassation, j’ai constitué avec des magistrats du siège un groupe de travail relatif à l’éthique et la déontologie. Ce groupe a déjà abordé deux grandes questions : celle du déport et celle des interventions extérieures à la Cour de cassation.

Quatrième observation, qui n’a pas été faite jusqu’à présent me semble-t-il, il convient de distinguer l’indépendance dans la prise de décision – qui est garantie – et l’organisation, dans laquelle on n’est pas indépendant. En France, en effet, nous sommes dans un système hiérarchisé d’organisation des juridictions. Jusqu’en 1985, nous avions une conception essentiellement juridique de l’organisation des juridictions – à tel point que la responsabilité du budget de ces dernières était confiée aux préfets. Un changement s’est ensuite opéré, avec la décentralisation. Des décisions du CSM, certes pas très nombreuses mais qui existent, ont considéré que des chefs de juridiction avaient manqué à leurs obligations parce qu’ils n’avaient pas exercé leurs fonctions de direction et d’administration. Avec la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, le débat s’est accru. La loi d’août 2001 avait suscité beaucoup d’espoir. Tout le monde avait alors pensé, grâce à certaines de ses dispositions, pouvoir disposer d’une certaine autonomie. Mais c’est l’inverse qui s’est produit. Je pourrai en reparler, puisque j’exerce des fonctions d’animation et de direction depuis 2002. En dépit des améliorations de ces dernières années, nous restons dans un cadre extrêmement contraint du point de vue budgétaire et nos marges d’autonomie sont extrêmement faibles.

Ma cinquième observation porte sur les conditions de nomination des magistrats. Dans le système français, la question posée est celle de l’équilibre entre les magistrats et les personnalités extérieures dans la composition du CSM, dont le dernier statut en date est celui de 2008. Pour le voir fonctionner depuis septembre 2019, je considère que ce système est équilibré. En revanche, ce qui pose problème – tout le monde vous l’a dit –, c’est le statut du parquet depuis vingt ans. D’ailleurs, les questions relatives à l’indépendance de la justice ont souvent indirectement trait au statut du parquet. Si cette question, politique, était résolue une bonne fois pour toutes, ce serait une grande avancée.

Le CSM est formé d’une toute petite équipe. Ses membres, qui ont d’autres attributions, siègent trois jours par semaine pour un mandat de quatre ans. De mon point de vue, cette durée assez limitée permet un renouveau. Mais si l’on veut que le CSM gère effectivement les ressources humaines, il doit disposer d’une vision beaucoup plus globale. Vous aurez compris que je suis très attentive à la gestion des ressources humaines. Cela a été un de mes premiers actes en arrivant dans mes fonctions. D’un côté, il y a la direction des services judiciaires et de l’autre, le CSM – je ne parlerai ici que des magistrats du siège. S’agissant du pouvoir de proposition des chefs de cours ou de juridictions, fort nombreuses en France, l’un de mes premiers actes a consisté à ajouter un à deux magistrats dans le secrétariat du CSM. Cela étant, nous restons une toute petite structure, avec relativement peu de moyens. Du fait de la très forte mobilité des magistrats en France, au moins en début de carrière, nous devons étudier de nombreux projets de mouvements. Une réflexion doit être menée pour nous permettre d’avoir une vision globale et d’occuper pleinement notre place institutionnelle et constitutionnelle. Les rapports du CSM montrent que beaucoup a été fait, mais qu’il y a aussi de nombreux regrets, faute de temps. Je suis donc partie du principe que durant mon mandat limité à la tête de la Cour de cassation, il fallait optimiser notre façon de travailler. Aussi nous sommes-nous dotés d’outils, depuis quelques mois, pour avoir une meilleure connaissance des juridictions. L’un des problèmes du CSM est l’absence de visibilité en matière budgétaire et en matière informatique. La crise sanitaire a d’ailleurs montré que nous étions perfectibles. Si nous voulons vraiment exercer nos fonctions, il faudrait déjà que nous puissions statuer à plein temps.

Vous m’avez interrogée sur le fait que certains membres communs sont proposés par le Président de la République, et d’autres par les présidents de l’Assemblée et du Sénat. Je considère que, dès lors que les assemblées interviennent, dans le cadre d’auditions publiques, un contrôle de la qualité d’une partie des membres du CSM est effectué par le Parlement.

Par ailleurs, j’étais première présidente de la Cour d’appel de Paris quand a été créé le Collège de déontologie. Le CSM a une compétence en matière disciplinaire, mais pas en matière de déontologie. Pourtant, il a créé en 2016 un service d’aide et de veille déontologique qui est bien plus souvent saisi que le Collège de déontologie. En effet, ce dernier ne peut pas s’autosaisir. Il ne peut être saisi que par des magistrats, des présidents ou des premiers présidents. Le rôle concret vis-à-vis des magistrats est joué par le service d’aide et de veille déontologique, composé d’anciens membres du CSM – mais il n’est pas public et tout reste confidentiel. Peut-être serait-il intéressant que le CSM ait des compétences en matière de déontologie. Cela renvoie à une question que vous avez posée : le CSM peut-il ou devrait-il se saisir d’office ? Je pense que oui. Nous l’avons d’ailleurs fait, récemment, alors qu’un magistrat de Monaco estimait que son indépendance était mise en cause. Nous nous sommes emparés de la question et nous avons écrit au Président de la République. Il faudrait aussi que tout magistrat en France puisse saisir le CSM lorsqu’il est estime que son indépendance est en cause.

Sous ce mandat et le précédent, nous nous sommes saisis d’office de questions. Mais il faudrait vraiment mener une réflexion sur les compétences et le rôle du CSM – ce qui passe par son statut, mais aussi par les moyens qui lui sont alloués. Ces moyens existent, mais ils ne sont pas à la hauteur des ambitions, compte tenu de la masse de travail que nous avons à assurer.

Enfin, je pense que je suis la seule à pouvoir répondre, avec M. le procureur général près la Cour de cassation, à votre première question : « vous avez rappelé avec le procureur général près la Cour de cassation que l’indépendance de la justice est une condition essentielle au fonctionnement de la démocratie, en réaction à un commentaire du Président de la République sur l’affaire Halimi ». J’ai effectué des recherches, pour savoir ce qu’avaient fait nos prédécesseurs. J’estime que les interventions des chefs de la Cour de cassation doivent rester rares. En l’occurrence, entre 2001 et 2006, le premier président Canivet est intervenu à six reprises, s’agissant notamment de propos tenus par Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’intérieur. Le premier président Louvel et le procureur général Marin sont intervenus deux fois en 2017, à la suite de propos relatifs au rôle de la justice et aux campagnes électorales. On peut donc considérer que c’est une parole rare.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous l’avez vu dans les comptes rendus de nos auditions, la question de la mobilité a été souvent soulevée par les organisations syndicales, qui sont peut-être les seules à être entrées dans le vif du sujet avec la « transparence ». Celle-ci est l’aboutissement d’un processus, et pas le point de départ – pas plus que le processus dans son intégralité. Si j’ai bien compris, la direction des services judiciaires vous livre une proposition de mobilité, que vous êtes chargée d’étudier et de valider ou d’invalider. Ce mode de fonctionnement vous paraît-il satisfaisant ? Comment pourrait-on le faire évoluer, sans pour autant que vous ayez toute la compétence RH ? Il me semble que c’est possible, mais il faudrait alors une direction RH avec des fonctionnaires dédiés.

Mme Chantal Arens. Au-delà de la question des mouvements annuels des magistrats, se pose celle du nombre des juridictions, bien plus nombreuses en France que dans les autres pays avec 164 tribunaux judiciaires et 37 cours d’appel. Cela renvoie aussi à la question de l’administration de la justice. Je considère qu’il faut des lieux de justice, et je suis très attentive à la justice de proximité. Pour autant, ces lieux de justice doivent-ils tous rester des structures de gestion ?

Par ailleurs, la mobilité est très forte au début de la carrière. J’ai participé à un groupe de travail constitué par la Chancellerie, au sujet des juridictions en situation de fragilité. En France, plusieurs juridictions ne sont pas attractives. Les projets de mouvements du CSM montrent qu’il existe une vingtaine de candidats dans le sud de la France, contre un seul à Auxerre et aucun dans certaines juridictions. Cela pose problème.

Je l’ai dit, la mobilité est forte au début de la carrière, qui devient ensuite régionale. S’y ajoute le fait que, ces dernières années, il a manqué 500 postes, en raison de choix politiques de ne plus recruter des magistrats, mais des fonctionnaires. Ces 500 postes non pourvus étaient des postes non attractifs. S’y ajoute le défaut d’attractivité du Parquet, qui devient très important, même si je ne suis pas la mieux placée pour en parler. En somme, en sortie d’école, de nombreux postes sont proposés au parquet et dans des juridictions pas attractives. De nombreux futurs magistrats se positionnent alors à proximité de la cour d’appel qu’ils espèrent rejoindre, avant de faire ces carrières très régionales. C’est ce que j’ai découvert au CSM. Le Nord, l’Est, la Normandie et le Centre sont des régions peu attractives. Au-delà de la forte mobilité en début de carrière, il existe un problème d’organisation territoriale des juridictions.

Pendant ce mandat, le CSM a calculé que la mobilité moyenne intervient après 2,1 ans. Après échanges avec la direction des services judiciaires, nous avons proposé qu’à compter du 1er janvier 2021, il faille rester trois ans au moins dans un poste. Sinon, les magistrats sortant de l’école sont à peine arrivés qu’ils partent déjà, ce qui crée une instabilité. Au tribunal de Bobigny ou à celui de Paris, par exemple, le renouvellement est de 20 à 30 % tous les ans. Cela crée une instabilité, suivie d’une très forte stabilité. En outre, cette forte mobilité cache des situations extrêmement différentes.

Pour améliorer la situation, il faut déjà intervenir en amont au sujet du principe même de mobilité : non pas la supprimer, mais voir les causes des difficultés. C’est très délicat, parce que cela renvoie à l’organisation des juridictions. En tout état de cause, dans la mesure où 500 postes ont été pourvus au cours des cinq dernières années grâce à différentes lois de programmation, il y aura beaucoup moins de mobilité à l’avenir. Mais cela reste un véritable problème.

Une autre question est celle du défaut d’attractivité des fonctions de chef de juridiction – procureur, président et premier président. Cette question, plus générale, renvoie à l’administration. On ne peut qu’encourager les magistrats à exercer ces fonctions. Je considère, en effet, que pour bien administrer une juridiction il faut être magistrat. Au nom de l’indépendance juridictionnelle, on est un bon gestionnaire quand on connaît bien le mode de fonctionnement des juridictions. Ce défaut d’attractivité des fonctions de chef de juridiction n’est d’ailleurs pas spécifique à la magistrature. À l’occasion de la mission Thiriez, il est ressorti que c’est un problème général de l’État, en même temps qu’un fait générationnel.

Se pose également la question de la taille des juridictions. Elles sont trop nombreuses à avoir une petite taille. Le tribunal de Saint-Gaudens, par exemple, compte six magistrats au siège, deux magistrats au parquet et moins de quinze fonctionnaires. C’est peu au regard de celui de Paris, qui compte 1 800 magistrats et fonctionnaires – ce qui est peut-être trop important. Je pense qu’il existe une juste mesure entre les deux. J’aborde ce sujet parce que dans nombre de juridictions, il n’est pas possible d’exercer des fonctions dites de hiérarchie intermédiaire – chef de service ou responsable d’un pôle. Comme de nombreuses juridictions n’ont pas la taille efficiente, il est difficile pour les magistrats de se projeter dans des fonctions de chef de juridiction.

Tout se tient, en fait. Cela pose des questions politiques qui ne relèvent pas de l’institution judiciaire, de la carte judiciaire, donc de l’administration des juridictions. À l’endroit où je me trouve et pour avoir observé durant dix-huit ans ce qui se passe dans la magistrature, je vois des évolutions très fortes qui pourront poser problème dans les années à venir.

M. le président Ugo Bernalicis. Au cours des vingt dernières années, si je ne m’abuse, la nomination au poste de procureur de la République de Paris a systématiquement fait polémique. Comment l’expliquez-vous ? D’autant qu’on nous indique que la règle est celle de l’avis conforme du CSM, contre lequel personne n’est allé durant cette même période.

Mme Chantal Arens. Vous comprendrez que pour un magistrat du siège, qui préside la formation « siège » du CSM, il est difficile de répondre à votre question. Si je présidais la formation concernée, je le pourrais. En l’occurrence, je n’ai pas de réponse.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous avez indiqué qu’il n’y avait pas d’auto-saisine possible en matière déontologique, pas plus que de saisine directe par les magistrats. J’étendrai la question aux organisations syndicales, en matière déontologique mais aussi disciplinaire, les deux pouvant être parfois liées. J’ai été assez étonné qu’une organisation syndicale informée d’une problématique déontologique ou disciplinaire dans une juridiction ne puisse la régler qu’en discutant avec cette dernière et ne dispose d’aucun moyen de vous saisir. Ne faudrait-il pas que le CSM puisse être saisi directement et s’autosaisir ?

Mme Chantal Arens. Le service d’aide et de veille déontologique du CSM n’est pas saisi par les organisations syndicales, mais par les magistrats qui rencontrent des problèmes non résolus dans les juridictions. Plusieurs magistrats l’ont fait, d’ailleurs. Lorsque j’étais présidente du tribunal de Paris puis première présidente de la Cour d’appel de Paris, plusieurs situations ont été évoquées lors de mes entretiens réguliers avec les organisations syndicales. Je m’en suis emparée, car je considère que les propos des organisations syndicales sont l’un des vecteurs des informations dont peut disposer un chef de juridiction. En outre, les organisations syndicales entretiennent un dialogue fréquent avec la Chancellerie, lors duquel elles évoquent ces situations. Il arrive qu’elles écrivent directement au CSM.

Nombre de plaintes des justiciables n’aboutissent pas, quand elles abordent des questions de jurisprudence ou de justice que ces derniers estiment mal rendue. Toutefois, lorsque nous détectons le comportement d’un magistrat, nous pouvons renvoyer l’investigation devant la formation du CSM. Cela renvoie à une question que vous avez posée à l’inspection générale : il serait intéressant que des magistrats du CSM puissent effectuer des investigations. Lorsque nous recevons un rapport de l’inspection générale ou une saisine du garde des Sceaux, les membres du CSM peuvent faire des investigations. Mais avec le programme extrêmement chargé qui est le nôtre, c’est compliqué. C’est la raison pour laquelle il pourrait être intéressant que le CSM se voie doter non pas d’un corps d’inspection, mais de magistrats à même d’effectuer des enquêtes.

Vous demandez pourquoi une organisation syndicale ne pourrait pas saisir le CSM. Mais pourquoi d’autres personnes ne pourraient-elles pas le faire non plus ?

M. le président Ugo Bernalicis. De nouvelles pratiques voient le jour autour de la déontologie dans les entreprises privées et dans les administrations, avec des dispositifs de conformité, de signalement ou d’alerte dans lesquels les organisations syndicales sont reconnues au même titre que les individus. Tout cela est normé et cadré. Au fil des auditions, j’ai le sentiment que dans la magistrature, les problèmes se règlent de manière plus feutrée et moins organisée. Ce mode de règlement peut laisser sous-entendre qu’il n’existe pas de formalisme particulier. D’ailleurs, les magistrats qui se retrouvent dans le cadre d’une enquête judiciaire ou administrative tardent rarement à protester contre le manque de formalisme et leur absence d’accès au dossier – ce qu’un justiciable pourrait faire valoir devant vous. Il est regrettable que le formalisme de votre fonctionnement interne ne soit pas aussi irréprochable que celui que l’on attend en procédure pénale.

Mme Chantal Arens. La magistrature est saine, globalement. Il existe très peu de cas disciplinaires. Nous sommes un tout petit corps, avec 8 000 magistrats. Par ailleurs, le CSM se déplace dans l’ensemble des cours d’appel, dans le cadre de missions d’information. À cette occasion, nous recevons les organisations syndicales, qui nous informent sur le fonctionnement des juridictions.

M. le président Ugo Bernalicis. Lors de son audition, Jean-Michel Hayat a expliqué s’être déplacé dans une juridiction pour assainir la situation, sans lettre de mission formelle. La pratique a-t-elle évolué, ou le mode de fonctionnement reste-t-il celui-là ?

Mme Chantal Arens. À la Cour d’appel de Paris, j’ai créé une cellule de prévention des risques psychosociaux. Plus que les comportements des magistrats, je considère qu’il faut étudier les attitudes et les façons de faire dans la gestion d’un service. Cette cellule a été mobilisée à plusieurs reprises et a permis de dénouer des affaires. En l’absence de dénouement, il appartient au premier président d’envisager une procédure d’avertissement ou de saisir l’inspection générale. Certains premiers présidents le font.

Un management participatif, des déplacements dans les juridictions et des contrôles de fonctionnement permettent de connaître les situations. C’est aussi le cas quand nous avons des liens avec les organisations syndicales, dans le cadre du dialogue social. Nous intervenons, le cas échéant.

M. le président Ugo Bernalicis. Que pensez-vous de la place du greffe, notamment du rôle des directeurs de greffe, dans le fonctionnement des juridictions ? Vous considérez normal que des magistrats soient à la tête des juridictions. Néanmoins, un magistrat n’est pas formé à la gestion de la comptabilité publique, de la logistique et des marchés publics – et c’est normal. Ne faudrait-il pas donner une place plus importante aux directeurs de greffe, et passer d’une dyarchie à une triarchie dans la gestion des juridictions ?

Mme Chantal Arens. Là encore, la question de la taille des juridictions est primordiale. La Cour d’appel de Paris et le service d’administration régional comptent de nombreux directeurs de service de greffe en matière budgétaire et pour les marchés publics, par exemple. Dans une cour d’appel de taille plus petite, les directeurs de greffe sont moins nombreux. À Évreux et Nanterre, il m’est arrivé de ne plus avoir de directeur de greffe, ce qui s’est avéré extrêmement compliqué pour moi. J’ai alors mesuré l’importance fondamentale de ce directeur, qui gère l’ensemble des greffiers et des adjoints administratifs. Je considère que les fonctions de gestion des ressources humaines sont essentielles. En matière budgétaire, ces directeurs ont également des fonctions importantes. Mais cela dépend de la taille des juridictions.

Une grande partie des juridictions ne gèrent plus leur budget, car cette gestion est centralisée au niveau de la cour d’appel. Une réflexion mérite d’être menée sur la relative centralisation de la gestion budgétaire qui s’est opérée au cours des dernières années. Et ce alors même qu’avec la LOLF, nous étions plutôt dans un exercice de déconcentration et de responsabilisation des gestionnaires locaux. J’ai d’ailleurs vu évoluer la carrière des directeurs de greffe. Ce que je disais quant au déficit d’attractivité pour certaines fonctions vaut aussi, me semble-t-il, pour certains postes de directeur de greffe. Il y a certainement quelque chose à faire pour les directeurs des services de greffe, qui exercent à la fois des fonctions juridictionnelles et des fonctions d’organisation. Qui plus est, certains ont aussi des fonctions budgétaires et d’administration.

Un comité de gestion réunit les chefs de juridiction et le directeur de greffe. Le code de l’organisation judiciaire parle de dyarchie, mais dans les faits, dans de nombreuses juridictions, c’est de fait une triarchie.

Enfin, je tiens à préciser que des formations communes sont organisées à l’ENM. Le plan de formation des cadres réunit pour moitié des chefs de juridiction et pour l’autre moitié des directeurs de service de greffe. C’est très intéressant, car cela permet de connaître les contraintes et les responsabilités des uns et des autres, qui n’ont pas le même champ de compétences. Une culture commune existe, mais peut-être pas au niveau de l’ensemble de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Nous avons auditionné hier les syndicats de greffiers, lesquels nous ont fait part de dysfonctionnements liés au fait que la régularité juridique de la procédure qu’ils sont censés assurer peut être mise à mal par leur rapport hiérarchique avec le magistrat. S’agit-il d’un faux problème ? Faut-il faire évoluer le statut du greffier, pour mieux l’asseoir dans l’organisation juridictionnelle ?

Mme Chantal Arens. À mon sens, la question posée par cette organisation syndicale est liée au fait qu’alors que la présence du greffier est obligatoire dans toutes les procédures, le greffier n’est pas là dans un certain nombre d’entre elles. Ce n’est pas une volonté du magistrat, mais cela renvoie au nombre de greffiers dans les juridictions. J’ai observé qu’il y a quelques années, quand on a décidé de ne plus recruter de magistrats, on a recruté des greffiers. Ensuite, c’est l’inverse qui s’est produit et ces derniers temps, il n’y avait plus suffisamment de greffiers. Il faudrait vraiment avoir une vision globale de l’équipe autour du magistrat. J’avais trouvé très intéressante l’idée d’un greffier assistant de magistrat. Malheureusement, le siège n’en a pratiquement pas eu puisque ces postes ont été pourvus surtout au parquet, pour répondre au défaut d’attractivité des fonctions du parquet. Je sais que la demande est forte, de la part des greffiers, d’avoir un vrai rôle d’assistant du magistrat – d’autant que nombre d’entre eux ont passé différents concours et sont finalement devenus greffiers. Lorsque j’étais présidente du tribunal de Paris, le fort mouvement « les greffiers en colère » abordait toutes ces questions.

M. le président Ugo Bernalicis. En matière budgétaire, vous avez évoqué la contrainte de la LOLF. Nous entendrons la direction des services judiciaires. La cartographie budgétaire ne ressemble pas à la cartographie judiciaire, ce qui peut poser problème. S’agissant du CSM, nous avons entendu qu’il faudrait un budget autonome et une mission particulière pour la justice judiciaire, regroupant les programmes 166 et 101. D’autres plaident pour que le CSM ait simplement une place prépondérante pour rendre un avis sur le budget de la justice devant le Parlement, au moment de la discussion budgétaire. Où vous situez-vous dans ce débat ? Comment améliorer l’organisation et les moyens de la justice, pour en garantir l’indépendance et son corollaire, l’impartialité ?

Mme Chantal Arens. Ma position est connue depuis 2015, et pourtant rien n’a évolué. C’est même l’inverse qui s’est produit. Je le répète, je lie indépendance juridictionnelle et indépendance fonctionnelle. En effet, pour rendre sereinement des décisions, il faut avoir les moyens correspondants – cela renvoie à la question précédente, sur la présence d’un greffier. Un magistrat le perçoit très aisément : pour administrer la justice, il faut avoir la liberté d’obtenir des moyens et de les affecter dans de bonnes conditions.

Au sein du ministère de la justice, l’administration pénitentiaire pèse bien davantage que les services judiciaires au plan budgétaire. Les chefs de cour et de juridiction ont très peu de marge de manœuvre. Il est vrai qu’il y a actuellement moins de régulation budgétaire que par le passé, mais j’ai connu des périodes où elle était assez importante.

Par ailleurs, le fait que nombre de réformes ne donnent lieu à aucune étude d’impact nous pose problème. Or c’est ce que l’on observe de longue date. Certes, une amélioration est à noter au cours des dernières années, en matière budgétaire. Mais il y a encore quelques années, la justice représentait moins de 1 % du budget national.

Qui de la Cour de cassation, du ministère ou du CSM pourrait intervenir ? Je renvoie, là encore, à la question territoriale. Conserver un système avec un budget opérationnel de programme, BOP, et des unités opérationnelles, UO, pose problème. Pour le moins, il faudrait avoir quinze BOP. Même si tout le monde est théoriquement sur un pied d’égalité, que ce soit au niveau d’un BOP ou d’une UO, ce n’est pas tout à fait vrai dans les faits budgétaires. Ainsi, le statu quo ne me semble pas une bonne idée. Par ailleurs, nous n’avons pas les moyens du rattachement de la justice judiciaire à la Cour de cassation. Je pense que l’institution d’un Conseil de justice serait une bonne idée, mais que la France n’est pas prête. En tout cas, cela supposerait de revoir entièrement le fonctionnement des services judiciaires et du CSM.

Je dis que nous avons abouti à l’inverse dans la mesure où, en 2015, la direction des services judiciaires occupait une place importante, en matière budgétaire, au sein du ministère de la justice. Depuis, le secrétariat général a pris beaucoup de place, conformément à une décision politique et, dans les faits, la direction des services judiciaires a délégué quelques compétences. De mon point de vue, à moyens constants, il serait déjà bien qu’une mission Services judiciaires soit rattachée à la Chancellerie et pilotée par la direction des services judiciaires. L’informatique relève du secrétariat général. Tout ce qui concerne la matière sociale, par exemple la gestion des corps communs de fonctionnaires, relève également du secrétariat général. La direction des services judiciaires s’occupe de ce qui est en dehors des corps communs. Un partage s’est progressivement opéré. En matière immobilière, les dossiers relèvent des cours d’appel jusqu’à 60 000 euros et au-delà, ils relèvent de la direction des services judiciaires par délégation, puis c’est l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ), qui est compétente. Cela fonctionne bien quand tout se passe en bonne harmonie, mais il est important qu’il y ait une vision commune de ces différentes compétences.

Depuis que je préside la formation « siège » du CSM, j’ai invité le directeur des services judiciaires à nous parler des moyens du ministère de la justice. En effet, il est très difficile de procéder à des nominations de présidents ou de premiers présidents sans connaître les moyens affectés aux juridictions. Il faudrait même que le CSM puisse donner son avis sur le budget, parce que nous sommes un point d’observation de l’institution judiciaire. Lorsque nous nous déplaçons dans les juridictions, nous observons ce qu’il se passe. À cet égard, il serait intéressant que le CSM puisse intervenir.

En tout état de cause, je rattache ce sujet à la réforme de la carte judiciaire. Il ne s’agit pas de supprimer des lieux de justice de proximité, mais d’avoir moins de structures et qu’elles soient plus compactes. Je pense que nous y gagnerions en efficacité. Nous sommes d’ailleurs la dernière administration à le faire – pour des raisons politiques. La Justice est l’une des dernières institutions présentes dans beaucoup de lieux, ce qui rend compliqué le débat sur la carte judiciaire devant le Parlement.

M. le président Ugo Bernalicis. J’apporterai un petit bémol en observant que le ministère de l’intérieur reste très bien implanté sur le territoire national. En tant qu’ancien attaché d’administration de ce ministère, je gérais des fonctions supports et je porte un regard particulier sur ce sujet. Reconcentrer partout ces fonctions à des échelles plus grandes pour libérer de l’efficacité locale n’a pas été un franc succès. Un savant mélange doit être opéré, car la déconnexion avec la réalité de proximité peut très vite s’avérer préjudiciable, tant en matière RH qu’en matière budgétaire.

Mme Chantal Arens. Bien sûr. Je constate simplement que la Cour d’appel de Paris représente 20 % du budget national et 20 % des effectifs nationaux de magistrats et de fonctionnaires. Avoir un management de proximité et un management régional procurerait une bonne visibilité. Avec quinze organisations territoriales et une particularité pour l’Outre-mer, je pense que nous pouvons y arriver.

M. Didier Paris, rapporteur. Je vous remercie de nous consacrer de votre temps précieux, et je vous félicite car rares sont ceux qui nous donnent le sentiment d’avoir pris le temps de prendre connaissance des autres auditions. L’interactivité est toujours intéressante. Compte tenu de votre position de premier magistrat de France, c’est d’autant plus intéressant pour nous. Je vous ai adressé un questionnaire. Si vos services et vous avez le temps d’y répondre un peu plus précisément par écrit, nous étudierions vos réponses avec beaucoup d’attention. J’évoquerai plutôt ici des sujets plus ponctuels.

À votre position, au sommet de la hiérarchie, et compte tenu de la richesse de votre parcours et des multiples regards que vous avez pu poser, qu’est-ce que l’indépendance de la justice ? Je parle d’autorité, pas de pouvoir – car vous avez compris qu’il existe un jeu politique. Quels sont les endroits où cette indépendance est la plus facile à garantir ? Est-ce dans les relations avec la presse ? Est-ce un problème statutaire ou de carrière des juges ? Est-ce un problème d’immixtion du pouvoir politique ? Comment appréhendez-vous cette question centrale, le cas échéant dans la dynamique – la situation actuelle n’étant sans doute ni celle d’hier ni celle de demain ?

Mme Chantal Arens. Il y a quarante ans, la question de l’indépendance ne se posait pas de la même façon. Rappelons-nous quand même qu’un hélicoptère était allé chercher un magistrat dans l’Himalaya. Ce serait un peu compliqué, aujourd’hui ! J’observe une grande différence depuis ces dernières années, grâce au rôle fondamental de la presse. Nous sommes sous son regard et, de mon point de vue, tout finit par se savoir. Pour moi, une très grande évolution dans la justice s’est produite avec la presse et, plus encore, les réseaux sociaux. Avant, ce monde était très fermé, avec beaucoup de codes et une sorte de reproduction sociale. Des évolutions fortes ont vu le jour dans la magistrature, puisque désormais la moitié des magistrats ont auparavant eu d’exercé d’autres métiers. Ce n’était pas ce qui apparaissait dans les conclusions de la mission Thiriez, dans laquelle nous ne nous reconnaissons pas totalement – c’est un euphémisme.

Depuis quelques années, on peut intervenir lorsque des commentaires sont exprimés quant à des décisions de justice ou la façon dont un dossier d’instruction se déroule. C’est ainsi qu’en 2014, alors que j’étais présidente du tribunal de Paris, j’étais intervenue par un communiqué – j’ai peut-être été la première à le faire. J’avais alors eu la surprise de me voir aux informations télévisées et d’entendre que « la justice défendait l’indépendance de la justice ». Depuis, il y a eu un certain nombre de réactions de chefs de juridiction et de premiers présidents. C’est une culture. En tout cas, je pense que les chefs de la Cour de cassation et du CSM s’inscrivent dans cette démarche de représentation et de défense de l’institution lorsqu’elle est mise en cause. Outre le statut, c’est avec une éthique personnelle que nous défendons l’institution judiciaire.

Pour répondre indirectement à votre question sur l’indépendance, ce qui me marque dans l’institution judiciaire, depuis 30 ans, c’est le nombre impressionnant d’affaires que nous avons à juger. C’est en ce sens que je reviens à la question indépendance/impartialité. Le citoyen nourrit une réelle défiance à l’égard de la justice et en même temps, il n’y a jamais fait autant appel. Et même si ces dossiers sont humainement très intéressants, ils sont parfois répétitifs. Nous parviendrons à résoudre toutes ces questions soit en ayant plus de juges, soit en limitant le périmètre d’intervention du magistrat. C’est ce qu’ont tenté de faire les trois gardes des sceaux successifs, mais c’est très compliqué.

Pour vous répondre plus directement, je pense qu’il est indispensable de modifier le statut du parquet – nous sommes plus dans l’impartialité objective que dans l’impartialité subjective. Les citoyens et la presse, de même que le CSM, constituent des garde-fous.

M. Didier Paris, rapporteur. Guy Canivet s’est exprimé six fois publiquement pendant qu’il occupait vos actuelles fonctions. Vous avez un rythme un peu plus soutenu, me semble-t-il, puisque vous avez notamment fait une déclaration repérée à la suite des propos du Président de la République concernant l’affaire Halimi – vous y avez fait vous-même allusion – et plus récemment, en avril, quant aux propos de trois avocats que vous avez souhaité rectifier. Pour être très franc, votre rectification ne m’a pas du tout choqué, au contraire. J’aurai, toutefois, deux questions. Vous êtes-vous exprimée en tant que co-présidente du CSM ou première présidente de la Cour de cassation ? La protection de l’institution n’est-elle pas d’abord et avant tout le rôle du pouvoir politique, du Président de la République et de la ministre de la justice ?

Mme Chantal Arens. Normalement, oui. Mais j’estime que l’institution judiciaire a aussi une parole forte à donner. Certes, le Président de la République est garant des institutions et de l’indépendance de la justice et le garde des Sceaux intervient dans un certain nombre de cas. Mais je considère que l’autorité judiciaire, qui est l’une des trois institutions de la République, a aussi son rôle à jouer, qu’il s’agisse des chefs de la Cour de cassation ou du CSM puisque nous concourrons à l’indépendance de la justice. Nous devons avoir une parole autonome.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous évoquez, à juste titre, la crise de confiance à laquelle nous sommes confrontés. Vous avez parlé également d’impartialité, mais aussi de prévisibilité. À quoi pensez-vous exactement : une loi trop bavarde, une difficulté de mise en application de textes abscons, l’absence de décrets d’application ou encore autre notion ?

Mme Chantal Arens. Je parlais plutôt de la prévisibilité dans les décisions de justice, donc vue du côté du juge. Du côté du justiciable, la Cour de cassation s’est attelée à un travail de fond en lien avec les cours d’appel. C’est ce qu’apportera l’open data : garantir à un justiciable que, quel que soit le lieu où il est jugé, les solutions ne divergent pas outre mesure – sans pour autant aboutir à une justice normée, puisque chaque cas est individuel.

M. Didier Paris, rapporteur. C’est le rôle naturel de la Cour de cassation d’assurer cette harmonisation, au moins en droit.

Mme Chantal Arens. C’est ce que j’appelle la prévisibilité.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous semble-t-elle insuffisante ?

Mme Chantal Arens. Il y a la prévisibilité par les décisions rendues par la Cour de cassation, mais il peut aussi y avoir des échanges sur la jurisprudence avec les cours d’appel et les juridictions, lorsque la Cour de cassation se déplace pour rencontrer les magistrats – tout en respectant l’indépendance juridictionnelle, qui est sacrée.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous parliez, là encore à juste titre, de territorialisation de l’action judiciaire. Un premier effort a été consenti avec la loi du 23 mars 2019, mais celle-ci n’est pas allée jusqu’au bout du processus. La réorganisation des cours d’appel aurait-elle dû aller plus loin ? Fallait-il les faire coller davantage à l’organisation administrative française, ou est-ce encore autre chose ?

Mme Chantal Arens. Pour moi, c’est autre chose. J’ai toujours pensé que le fait que la responsabilité pour les cours d’appel et les contentieux revienne aux premiers présidents était un problème politique et que c’était à l’État – Gouvernement ou Parlement – de proposer une réforme territoriale.

M. Didier Paris, rapporteur. Ce n’est pas le cas ?

Mme Chantal Arens. La loi prévoit que ce sont les premiers présidents qui proposent. Dans les faits, il est assez compliqué pour une Cour d’appel de se dessaisir de contentieux. On revient toujours à la question du type de contentieux dans les juridictions selon leur taille. Certaines juridictions, par exemple, concentrent des affaires économiques.

M. Didier Paris, rapporteur. N’est-ce pas lié à la différence entre les cours d’appel et les juridictions elles-mêmes ? Ne vaut-il mieux pas laisser une forme de décision à l’échelon plus territorial et local, afin d’arriver à un consensus autour de l’organisation judiciaire ?

Mme Chantal Arens. Il y a le volet budgétaire, avec une responsabilité du Gouvernement et du Parlement, et il y a le volet du contentieux. Concernant ces derniers, je n’ai pas les éléments qui ont été transmis par l’ensemble des cours d’appel à Mme la garde des Sceaux. J’ignore donc s’il y aura beaucoup de transferts de contentieux. Or c’est à l’aune de ces informations qu’il pourra être répondu à votre question. Je l’ai vécu au sein de la Cour d’appel de Paris : il y a un juge d’instruction à Sens et un à Fontainebleau, avec neuf magistrats à Sens et autant à Fontainebleau, qui se situe à dix kilomètres de Melun. Dans le cadre d’une bonne justice, il aurait pu être envisagé que le juge d’instruction de Fontainebleau rejoigne Melun. Mais cela ne s’est pas produit.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez au moins trois casquettes, avec celle de présidente du conseil d’administration de l’ENM. C’est un point important, car on ne peut pas envisager l’évolution du corps sans penser la situation précise des magistrats et leur recrutement. Vous avez fait une allusion rapide au rapport Thiriez. Comment mieux faire coller l’évolution de la carrière d’un magistrat avec le principe de base de son recrutement qu’est le concours ? Faut-il mettre des cliquets dans l’évolution vers les postes de responsabilité ? Vous déploriez que les postes de chefs de juridiction soient peu attractifs. Je pensais qu’ils l’étaient, au contraire. Comment favoriser la prise de responsabilités, qui est une décision individuelle, dans le contexte plus large de reconnaissance par les pairs ? M. Thiriez semblait se ranger à l’idée d’une sorte d’École de guerre pour une partie des magistrats qui, après un premier niveau de formation, pourraient entrer dans un système plus serré de formation et de reconnaissance de qualités et de capacité de faire. Est-ce la bonne solution ? Comment appréhendez-vous ce sujet ?

Mme Chantal Arens. L’ENM a été assez pionnière en développant des classes préparatoires peu onéreuses, pour permettre à des étudiants d’origine modeste de préparer dans de bonnes conditions le concours de la magistrature – ce qui permet l’ouverture de cette dernière. C’est le cas à Paris, Bordeaux et Douai. Cela pourrait être étendu, pas dans le sens du rapport Thiriez qui prône des classes préparatoires communes pour tous les concours, mais spécifiquement pour celui de la magistrature.

Désormais, la moitié des magistrats sont issus d’autres voies que le concours externe. C’est une ouverture. En 2019, près de 34 % des lauréats du concours externe pour les étudiants étaient boursiers. Ce sont des évolutions très fortes, qui n’existaient pas il y a encore quelques années.

Par ailleurs, je précise que le défaut d’attractivité des postes de chef de juridiction s’observe seulement depuis cinq ans. Il me semble que les causes sont multiples, et qu’il existe un fait générationnel. De jeunes magistrats très mobiles ne se projettent pas dans certaines fonctions. À l’exception des dix plus gros tribunaux de France, les chefs de juridiction n’ont ni secrétaire ni équipe. Cela signifie qu’ils travaillent toute la journée sur des dossiers et exercent leurs fonctions administratives le soir. C’est un véritable problème, qui peut entraîner une désaffection. Et je n’aborde même pas les questions matérielles, la suppression des logements de fonction ou l’absence d’harmonisation avec la carrière du conjoint. Il y a quelques années, le poste de chef de juridiction était très honorifique. Aujourd’hui, c’est moins le cas et les responsabilités sont très nombreuses – sans nécessairement la reconnaissance correspondante.

L’ENM a développé des formations pour la hiérarchie intermédiaire, mais je pense qu’il faut aller plus loin puisque ceux qui exercent ces responsabilités ont vocation à devenir chefs de juridiction. Là encore, cela renvoie à la taille des juridictions : quand il y a neuf magistrats au siège, avoir un chef de service pour le tribunal pour enfants et un autre pour l’application des peines implique d’être responsable de deux fonctionnaires. En l’occurrence, un certain nombre de juridictions sont dans cette situation.

Le rapport Thiriez propose, en effet, une sorte d’École de guerre. L’idée peut être intéressante, mais elle ne saurait lier le CSM : ce n’est pas parce que l’on aurait suivi cette école que l’on aurait les aptitudes humaines requises. Outre les compétences, des qualités humaines sont indispensables. Or les diplômes ne sont pas nécessairement un gage en la matière. Au sein de l’ENM, plusieurs magistrats candidatent pour suivre le CADEJ, cycle approfondi d’études judiciaires, puis pour être chef de juridiction. Développer ces formations est intéressant, au même titre que les échanges avec d’autres corps pour ne pas uniquement avoir une vision « magistrature ». Ainsi, à l’ENM, certaines formations sont ouvertes à d’autres corps. C’est très intéressant.

M. Didier Paris, rapporteur. Vous avez évoqué le groupe de travail de la Cour de cassation relatif à la déontologie. Avez-vous déjà un premier regard sur leurs résultats et les enseignements que nous pourrions en tirer ? C’est le cœur de notre sujet. Le CSM suit-il la même démarche, au moins intellectuelle ?

Mme Chantal Arens. Une réflexion a été menée durant plusieurs mois au sein de la Cour de cassation, avec des magistrats représentant l’ensemble des chambres, et un rapport a été diffusé. De nombreuses idées ont été développées. L’objectif est de se poser un certain nombre de questions face à un dossier – faut-il se déporter ou non, par exemple ? Cela peut assez loin : un directeur d’administration centrale, par exemple celui des affaires civiles et du Sceau, peut-il statuer dans tel dossier pour lequel il a écrit les règles applicables ?

M. Didier Paris, rapporteur. N’est-ce pas un questionnement naturel, en dehors de ce groupe de travail ?

Mme Chantal Arens. Si, et il faut même l’avoir en tête tous les jours. Quand je suis entrée dans la magistrature, on n’avait pas de question en matière éthique et déontologique. Une prise de conscience très forte a vu le jour au moment de l’affaire Outreau. Une réflexion d’ensemble a alors été ouverte.

Le déport peut aller assez loin. En général, à la Cour de cassation, il y a soit des magistrats relativement jeunes, soit des magistrats à sept ou huit ans de la retraite – avec une carrière durant laquelle ils ont exercé beaucoup de fonctions : jusqu’où doivent-ils se déporter ?

En outre, la Cour de cassation intervient dans des colloques, des formations et des enseignements. Le statut de la magistrature prévoit que ces derniers, publics ou privés, sont autorisés par le premier président, qu’il y ait une rémunération ou non. En revanche, les interventions dans les autres types de formations ont un caractère littéraire et scientifique qui ne requiert pas d’autorisation du premier président. Le groupe de travail a abordé plusieurs questions dans le cadre de ces deux thématiques.

M. Didier Paris, rapporteur. Quid de la carrière du magistrat versus son degré d’indépendance ? Quand on a une longue carrière derrière soi, les raisons de se déporter sont plus nombreuses. Mais du point de vue de la Cour de justice de la République, c’est aussi parce qu’il y a des magistrats en fin de carrière à la Cour de cassation que le risque de rupture d’indépendance est moindre : ils n’ont plus rien à prouver et sont plus libres, donc moins sujets aux pressions.

Mme Chantal Arens. L’assemblée plénière de la Cour de cassation, qui est le juge de la Cour de justice de la République pour la commission d’instruction, s’est récemment réunie concernant le dossier concernant M. Édouard Balladur. En l’occurrence, plusieurs magistrats se sont déportés parce qu’ils avaient été juges d’instruction et avaient eu à connaître les procédures. Chacun s’est posé la question, qui est posée aussi par les avocats et les personnes poursuivies.

Par ailleurs, vous m’avez demandé si le fait de revenir en juridiction après avoir été directeur d’administration centrale est un accélérateur de carrière. J’observe que cela peut l’être, mais pendant un temps assez limité. En effet, le renouvellement des majorités est fréquent en France, et une bonne partie de la carrière d’un magistrat dépend aussi de lui, des choix qu’il a faits ou qu’il n’a pas faits. J’ai vu des magistrats de la Cour de cassation qui avaient eu des postes lorsqu’ils avaient quitté certaines fonctions, et qui n’en avaient finalement rien fait.

M. le président Ugo Bernalicis. En décembre dernier, la formation disciplinaire du CSM a rendu une décision concernant trois magistrats de la chambre sociale de la Cour de cassation – que nous avons prévu d’auditionner à huis clos. La réflexion que vous évoquez faisait-elle suite aux éléments présentés à cette occasion, ou était-ce un hasard de calendrier ?

Mme Chantal Arens. Ma réflexion est beaucoup plus ancienne. Alors que j’étais première présidente de la Cour d’appel de Paris, qui compte douze chambres sociales et douze chambres économiques, j’ai constaté que plus l’on a des dossiers à fort enjeu monétaire, plus des questions peuvent se poser. J’avais donc engagé une réflexion à la Cour d’appel de Paris sur l’appartenance à des cercles ou des think tanks quand on préside une chambre, ou sur la poursuite de la carrière dans une autorité administrative indépendance après avoir présidé une chambre connaissant du contentieux. Quand j’ai pris mes fonctions à la Cour de cassation, j’ai proposé exactement la même réflexion. Ayant présidé les tribunaux de Nanterre et Paris et la Cour d’appel de Paris, qui ont des dossiers présentant de forts intérêts économiques, je connais la nature de ces contentieux, qui impose de se poser des questions. En revanche, il n’y a jamais eu de problème avec un magistrat traitant des contentieux du surendettement.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est une manière intéressante de présenter les choses. J’ai été particulièrement surpris du résultat de l’audience et de la décision rendue par la formation disciplinaire pour les trois magistrats en question. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous les auditionnerons. Dans d’autres administrations et institutions régaliennes, il aurait pu y avoir des sanctions pour des manquements similaires. Ce qui me conduit à m’interroger, c’est que ces audiences sont publiques. La presse était présente, d’ailleurs. C’est une bonne chose, mais cela renvoie de facto une image particulière aux citoyens : des manquements ont été constatés mais n’emportent pas de sanction. Cela vous surprend-il aussi ? L’objectif n’est pas de remettre en cause la décision, mais de la commenter.

Mme Chantal Arens. Je ne peux pas vous répondre sur le fond. Je préside la formation disciplinaire du CSM, qui peut être amenée à statuer dans d’autres dossiers. Dans la mesure où les propos sont publics, tout ce que je dis peut servir dans une procédure judiciaire ou disciplinaire. Je ne m’exprimerai donc pas non plus sur la Cour de justice.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est entendu.

Quelle est la nature des liens de la Cour de cassation avec l’exécutif, le cas échéant ?

Mme Chantal Arens. Le directeur des affaires civiles et celui des affaires criminelles ont dû vous en parler. Les chefs de cour et la Cour de cassation sont consultés sur des projets de texte, pour donner un avis technique et non pas politique. Nous avons une compétence extrêmement forte en matière juridique, au titre de laquelle les textes nous sont présentés – davantage les projets de décret que de loi, d’ailleurs – afin que nous y portions un regard technique. Les directions du ministère le font depuis un certain temps, comme elles le font auprès des organisations syndicales.

M. Didier Paris, rapporteur. Les ordonnances vous sont-elles présentées également ?

Mme Chantal Arens. Oui. Cela ne veut pas dire que nos avis sont suivis !

M. le président Ugo Bernalicis. C’est bien de le préciser ! Les dispositions qui ont été prises dernièrement sur la prorogation de l’état d’urgence sanitaire, qui ont aussi emporté des modifications de l’ordonnance pénale, ont fait l’objet de réunions préalables.

Mme Chantal Arens. Pas avec nous.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous a-t-on demandé votre avis ?

Mme Chantal Arens. Oui, sur les aspects techniques, pas sur le principe. La Cour de cassation a statué.

M. le président Ugo Bernalicis. Elle a statué par ailleurs.

Mme Chantal Arens. En effet.

M. le président Ugo Bernalicis. C’est ce qui était troublant pour moi. Mais je comprends mieux qu’il existe une sorte de synchronicité entre le texte que nous avons voté à l’Assemblée nationale et l’arrêt qui a été rendu par la Cour de cassation en la matière.

Quelles garanties individuelles pourrions-nous apporter à l’indépendance des magistrats ? Il ressort de plusieurs auditions que l’indépendance et l’impartialité dépendent de la personnalité du magistrat lui-même et de sa capacité personnelle à être indépendant et impartial. Néanmoins, il est un peu compliqué pour le citoyen et parlementaire que je suis de se reposer uniquement sur la capacité d’un individu à être indépendant et impartial. C’est une garantie que j’aimerais avoir de façon plus objective. Comment aider le magistrat à pouvoir être individuellement indépendant et impartial, au-delà du statut qui semble être acquis ?

Mme Chantal Arens. Je l’ai indiqué tout à l’heure : en France, tout magistrat devrait pouvoir saisir le CSM s’il estime que son indépendance est mise en cause – tout comme le CSM devrait pouvoir se saisir d’office de toute question.

M. le président Ugo Bernalicis. Le feriez-vous, en l’état des connaissances dont vous disposez ?

Mme Chantal Arens. Si nous sommes saisis, nous statuons.

M. le président Ugo Bernalicis. Est-ce que vous vous autosaisiriez ?

Mme Chantal Arens. Nous l’avons fait pour un juge de Monaco. Nous pouvons rendre des avis et nous autosaisir si nous constatons un problème majeur. Cela a été fait sous le précédent mandat. Mais de mon point de vue, c’est quand même mieux quand l’État le reconnaît.

M. le président Ugo Bernalicis. Je partage ce sentiment. Merci pour vos réponses et votre disponibilité, ainsi que pour les éléments que vous fournirez au rapporteur.

Audition du mercredi 17 juin 2020

À 14 heures 30 : Mme Elisabeth Pelsez, déléguée interministérielle à l’aide aux victimes, accompagnée de MM. Benoît Legrand, chef du pôle Amélioration des dispositifs d’aide aux victimes, et Abdel-Akim Mahi, chef du pôle Coordination de la politique d’aide aux victimes

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, nous accueillons cet après-midi Mme Élisabeth Pelsez, déléguée interministérielle à l’aide aux victimes (DIAV), qui est accompagnée de MM. Benoît Legrand, chef du pôle Amélioration des dispositifs d’aide aux victimes, et Abdel-Akim Mahi, chef du pôle Coordination de la politique d’aide aux victimes.

Cette audition est diffusée en direct sur le site de l’Assemblée nationale et sera consultable en vidéo. Elle fera également l’objet d’un compte rendu écrit qui sera publié.

Madame, messieurs, je vous propose de vous laisser la parole pour une présentation liminaire, qui précèdera notre échange sous forme de questions et de réponses.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, relatif au fonctionnement des assemblées parlementaires, impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

(Les personnes auditionnées prêtent serment)

Mme Élisabeth Pelsez, déléguée interministérielle à l’aide aux victimes (DIAV). Magistrate depuis 33 ans, j’exerce la fonction de déléguée interministérielle à l’aide aux victimes depuis trois ans.

Les décrets du 24 mai 2017 et du 7 août 2017 ont donné pour mission à la DIAV, tout d’abord de coordonner l’action des différents ministères – intérieur, des solidarités et de la santé et de la justice –, en matière de suivi, d’accompagnement et d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme, d’accidents collectifs, de catastrophes naturelles, de sinistres sériels et d’autres infractions pénales. Elle doit également accompagner les victimes dans leurs relations avec les associations de victimes et d’aide aux victimes – je pense en particulier au réseau France Victimes.

Chaque ministère dispose d’un référent Victimes qui nous aide à actionner les différentes directions pour résoudre des problèmes individuels rencontrés par les victimes, ou faire avancer des textes pour lesquels une concertation interministérielle est nécessaire. La DIAV est rattachée à la garde des Sceaux et a pour caractéristique de recevoir les victimes. J’ai en effet considéré, dès ma prise de fonction, qu’entendre les victimes nous permettrait de ne pas être hors-sol, et de bénéficier de leurs récits de manière plus dense.

Notre feuille de route a été définie par un plan interministériel adopté en novembre 2017. Outre les actions que nous avons menées dans la droite ligne de celle-ci, des retours d’expérience nous ont poussés à agir au-delà du périmètre déterminé. Trop nombreux pour tous vous les citer, je ne mentionnerai que les axes principaux :

- Amélioration de la prise en charge psychologique et psychiatrique des victimes, notamment avec la création du Centre national de ressources et de résilience (CN2R) – dix centres régionaux sont susceptibles aujourd’hui de prendre en charge les victimes ;

- Recrutement pour les victimes d’accidents collectifs de six personnes mobilisables à tout moment. Après le crash d’Ethiopian Airlines, deux coordonnateurs ont ainsi été mobilisés en 24 heures ;

- Création du juge de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme (JIVAT) ;

- Développement, sur l’ensemble du territoire, de 105 comités locaux d’aide aux victimes (CLAV), présidés par les préfets de département et les procureurs de la République du tribunal judiciaire du chef-lieu du département ;

- Mise au point d’un système d’information interministériel sur les victimes d’attentats et de catastrophes (SIVAC) chargé de recenser les victimes – bientôt finalisé ;

- Attribution rétroactive de la Médaille nationale de reconnaissance aux victimes du terrorisme, créée à la suite des attentats de 2015. Nous considérons en effet que l’un des premiers attentats commis sur le sol français à dimension internationale est celui du drugstore Publicis à Paris, perpétré par Carlos, en 1974 ;

- Instauration pour la première fois cette année du 11 mars comme journée nationale d’hommage aux victimes du terrorisme ;

- Remise, le 10 mars dernier, au Président de la République, du rapport de la mission de préfiguration d’un musée-mémorial des sociétés face au terrorisme, présidée par l’historien Henry Rousso.

Nous travaillons, par ailleurs, aux solutions à apporter à des questions qui sont apparues comme posant problème. Je citerai deux exemples. D’abord, l’annonce des décès, qui est une vraie difficulté pour les familles, les forces de l’ordre et les magistrats ; 18 propositions ont été présentées en la matière. Ensuite, le sentiment d’injustice qu’éprouvent des victimes françaises de ne pas pouvoir se rendre aux procès des auteurs des infractions commises à leur encontre dans un pays tiers. Un texte interministériel a été élaboré visant à apporter une aide financière aux victimes désirant se rendre à l’étranger. Reste à trouver un vecteur législatif qui nous permettra de le faire adopter

M. le président Ugo Bernalicis. Le projet de loi de finances (PLF) ne peut-il être ce vecteur ?

M. Abdel-Akim Mahi, chef du pôle Coordination de la politique d’aide aux victimes. Non, ce serait un « cavalier », car il faut créer aussi une compétence nouvelle pour les juridictions concernées.

Mme Élisabeth Pelsez. Le Centre d’expertise de l’Union européenne pour les victimes de terrorisme, situé à Bruxelles, a débuté ses activités récemment. Il a pour mission d’assurer la transposition effective et l’application des directives européennes dans la législation nationale et d’aider les États à établir un protocole d’intervention en cas d’attentat ou de tuerie de masse – je pense notamment aux victimes transfrontalières ou françaises dans un pays étranger.

Outre ces échanges d’expertises et de bonnes pratiques, l’idée est, à terme, de nommer un coordonnateur européen en matière d’aide aux victimes, comme il en existe un en matière de lutte contre le terrorisme.

M. le président Ugo Bernalicis. Lorsque nous avons reçu les associations d’aide aux victimes, le débat s’est tout de suite porté sur la question de l’expertise. Quelle est votre opinion dans ce domaine ?

Par ailleurs, vous nous dites recevoir en personne les victimes. Que retenez-vous de ces entretiens ? Suspectent-elles la justice, par exemple, d’être dans l’inaction pour telle ou telle raison ?

Mme Élisabeth Pelsez. Il est vrai qu’un certain nombre de questions reviennent régulièrement, lors de ces entretiens. Nous avons noté non pas une remise en cause de l’indépendance de la justice, mais une incompréhension sur son fonctionnement. Il est absolument essentiel d’expliquer le déroulement d’une procédure judiciaire.

Nous avons par exemple constaté que lorsque les juges d’instruction réunissent les parties civiles d’un attentat de masse – comme ceux de 2015 –, ces rencontres portent leurs fruits : les victimes comprennent bien ce qui leur est expliqué ainsi que la nécessité de ne rien divulguer. L’une d’entre elles m’a confié n’avoir jamais imaginé que les investigations étaient aussi poussées. Les parties avaient compris, non seulement le fonctionnement de la justice, mais également les raisons de la supposée lenteur de l’institution, due aux mandats d’arrêt, aux commissions rogatoires, etc. Certaines ont totalement changé d’opinion à son égard.

C’est la raison pour laquelle, lors de mon audition dans le cadre de la mission d’information relative au secret de l’enquête et de l’instruction, j’avais suggéré à M. Paris d’organiser à des moments clés de telles rencontres pendant l’enquête préliminaire afin de fournir des informations aux victimes, qui en manquent cruellement.

À la délégation, nous recueillons les critiques, nous expliquons et nous agissons. Voici un exemple. Procéduralement, après une tuerie de masse, le juge d’instruction a l’obligation de notifier les rapports d’autopsie et les examens externes du corps à toutes les parties. Aujourd’hui, ces rapports sont envoyés par voie dématérialisée. Or des victimes et des familles de victimes nous ont saisis pour nous indiquer que recevoir les rapports d’autopsie et d’examen d’autres victimes était très difficile pour elles – c’est aussi très attentatoire à la liberté des personnes. De sorte que nous avons fait modifier cette obligation dans la loi du 23 mars 2019.

Concernant les expertises, les parties civiles soulignent la pénurie d’experts. Dans la continuité de la création du JIVAT, nous avons rédigé un décret, qui sera publié en septembre, précisant que les experts désignés lors d’un attentat terroriste pourront être, non seulement les experts du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et autres infractions (FGTI), mais également les experts inscrits sur les listes des cours d’appel – soit 922 experts. Par ailleurs, une formation relative à la réparation du préjudice corporel leur sera désormais délivrée. Il restera toujours cependant des victimes qui émettront des doutes sur l’impartialité du choix de tel ou tel expert.

M. Ugo Bernalicis. Je comprends bien la nécessité d’informer les victimes sur la procédure et l’instruction. Mais qu’en est-il des demandes qu’elles peuvent formuler et les réponses qu’elles reçoivent ? Sont-elles parfois étonnées que tel ou tel angle du dossier ne soit pas exploité ?

Mme Élisabeth Pelsez. Je suis régulièrement surprise par le manque de connaissance des procédures par les victimes. Elles ne savent pas, par exemple, qu’elles ont le droit de formuler une demande d’acte ou un recours. Bien entendu, nous les informons, ainsi que leur avocat, quand elles en ont un, tout comme les associations d’aide aux victimes. Mais la délégation ne peut évidemment pas interférer dans la procédure.

M. le président Ugo Bernalicis. La DIAV est une institution nationale. Comment une victime en arrive-t-elle à vous interroger sur ses droits ? Il y a un « trou dans la raquette » ! On trouve pourtant dans un procès-verbal d’audition toute une série d’informations susceptibles d’aider les victimes : les noms des associations d’aide aux victimes, le droit d’être assisté par un avocat, etc.

Mme Élisabeth Pelsez. Les victimes qui font appel à nous ont préalablement frappé à de nombreuses portes : elles ont écrit au Président de la République, au Premier ministre, au garde des Sceaux, etc. Elles peuvent aussi nous être envoyées directement par les associations de victimes pour nous exposer un certain nombre de difficultés.

Ce qu’elles cherchent, en venant à la DIAV, c’est sa compétence interministérielle qui permet de résoudre des problèmes concrets. Par exemple, nous pouvons faire appel, directement, à un responsable du ministère des solidarités et de la santé ou saisir le préfet pour qu’il puisse intervenir pour un logement prioritaire. C’est pour cela que j’ai souhaité recevoir les victimes : non seulement pour comprendre leurs problématiques, mais également pour les aider sur des questions très pratiques.

Vous n’êtes pas le seul, monsieur le président, a parlé de « trou dans la raquette » et vous avez raison. Mais quoi que nous fassions, il y aura toujours des victimes qui resteront sur leur faim et qui n’auront pas tout compris.

Nous avons mis en ligne un guide à l’adresse des victimes d’attentat, dans lequel sont répertoriées toutes les informations nécessaires – elles peuvent même commencer à effectuer des démarches en ligne. Et nous sommes en train d’en élaborer un second, pour les autres victimes. Toutes les informations sont validées par les associations de victimes et d’aide aux victimes, et les différents ministères. Pour élargir le faisceau, nous avons créé un groupe relatif aux actes collectifs, et un autre relatif aux abus, aux atteintes physiques et aux atteintes matérielles.

Or je suis persuadée que ce ne sera pas suffisant et que certaines victimes auront toujours des questions à poser ; c’est humain. D’abord, parce qu’une personne traumatisée n’est pas nécessairement capable d’enregistrer l’information donnée. Ensuite, parce que certaines victimes n’ont qu’un seul besoin : être écoutées. Enfin, d’autres victimes encore mettent beaucoup de temps à entreprendre une démarche pour demander réparation. Nous faisons beaucoup, en comparaison avec d’autres pays européens. Et l’on peut faire plus encore. Il ne faut pas s’arrêter en chemin.

M. le président Ugo Bernalicis. Vous n’avez donc pas identifié de problématique en lien avec l’indépendance de la justice ?

Mme Élisabeth Pelsez. Non. Il nous est juste arrivé d’expliquer aux procureurs de la République l’utilité de recevoir les victimes pour leur livrer plus d’informations sur la procédure.

M. Didier Paris, rapporteur. Madame, comme le président, je mesure la difficulté de votre tâche. Il ne doit pas être facile de se trouver face à des victimes.

Notre commission a pour vocation de relever les problématiques qui peuvent exister au regard de l’indépendance de la justice.

J’ai le souvenir des discussions que nous avions eues lorsque j’étais rapporteur de la mission d’information sur le secret de l’enquête et de l’instruction, qui m’avait amené à changer de position, notamment sur le rôle des experts. Disposons-nous de suffisamment d’experts ? Faut-il ouvrir le champ de l’expertise ?

Concernant le JIVAT, la centralisation n’a pas été évidente pour tout le monde. Par exemple, certains considéraient que, l’attentat ayant été commis à Nice, le procès devait s’y tenir. Oubliant un peu rapidement que toutes les victimes n’étaient pas niçoises. Quelle est votre position sur cette évolution, en termes de qualité du rapport à la justice pour les victimes ? Mais aussi de qualité du service rendu et donc de l’indépendance de la justice ?

Mme Élisabeth Pelsez. Je pose un regard positif sur la création du JIVAT, notamment sur la décorrélation entre l’enquête pénale et l’expertise. Il est aujourd’hui bien entré dans le paysage judiciaire, même si peu de décisions ont été prises – moins de 70.

M. Didier Paris, rapporteur. Pour les associations de victimes, l’accès à la justice est primordial. C’est un gage d’indépendance.

Mme Élisabeth Pelsez. L’une des critiques régulièrement formulées, à propos du JIVAT, concerne l’éloignement de la juridiction par rapport aux domiciles des victimes. Cependant, le fait que nous les orientions vers des experts qui seront choisis sur toutes les listes des cours d’appel répond à cette difficulté. De même, la formation que ces experts recevront sera un gage de professionnalisation et d’indépendance.

M. Abdel-Akim Mahi. La loi du 23 mars 2019 a permis de consolider le contentieux, les droits des uns et des autres, et surtout de donner un peu plus de lisibilité aux victimes. De fait, les parties ne font que très peu appel de la décision du JIVAT ; seul le FGTI fait parfois appel.

Par ailleurs, les contentieux sont traités correctement par le JIVAT, avec une sorte d’uniformisation – dans le bon sens du terme – et un certain nombre de droits reconnus. La démarche est très positive. Nous avons même noté que ceux qui décriaient le JIVAT l’année dernière se revendiquent aujourd’hui comme porteurs de l’idée.

S’agissant de l’expertise, le Parlement a mené une réflexion sur son indépendance. Or l’intervention d’experts judiciaires évite toute remise en cause et suspicion.

Par ailleurs, le double recours devant cette juridiction est une nécessité. Avoir prévu un recours portant sur l’éligibilité à la qualité de victime a permis de mettre un terme aux procédures qui tardaient, puisque les victimes devaient attendre le jugement au fond avant de faire une demande d’indemnisation.

Concernant l’accès à la justice, la loi rappelle que l’aide juridictionnelle est de droit devant le JIVAT. Ainsi, les victimes n’ont à payer de frais ni d’avocat ni d’expertise.

Enfin, s’agissant de l’expertise, le décret, qui sera publié en septembre prochain, vise à assurer un meilleur contradictoire. L’expert devra envoyer à la victime un pré-rapport, avec possibilité de le contester ou d’apporter des modifications. De sorte que lorsque le rapport définitif lui sera envoyé, le débat sur le contenu aura été purgé en amont.

M. Didier Paris, le rapporteur. La coordination avec l’Union européenne est une avancée très positive. Cependant, pour un certain nombre d’associations de victimes, elle n’est pas suffisante lorsque les attentats ou les crashs aériens se déroulent dans un pays qui n’a pas le même respect des règles d’indépendance et de qualité de la justice qu’en France. Avez-vous été confrontée à une question d’indépendance de la justice d’un autre pays ?

Mme Élisabeth Pelsez. Effectivement, nous avons connaissance d’un grand nombre d’exemples de drames qui se sont produits à l’étranger et pour lesquels le magistrat français est soumis au bon vouloir du pays qui ne lui donnera pas forcément satisfaction.

En outre, le temps de l’instruction est particulièrement long et les victimes ne comprennent pas pourquoi les commissions rogatoires ne sont pas satisfaites.

M. Didier Paris, le rapporteur. Le champ de la DIAV est large, vous avez également affaire à des drames du quotidien, comme les accidents de circulation. Avez-vous été amenée à constater des problèmes d’indépendance, soit dans le traitement judiciaire, soit du fait de pressions excessives, de problématiques dans les relations avec les assurances ?

Mme Élisabeth Pelsez. Je n’ai constaté aucune défiance à l’égard de la justice. En revanche, je peux vous dire que, dans les affaires longues, les victimes supportent très mal le changement fréquent de magistrat. Une association de victimes nous a ainsi saisis de questions liées à des affaires classées. Lorsqu’un magistrat reprend un dossier, les familles ont le sentiment qu’il y a de la déperdition d’informations et vivent douloureusement le temps perdu dans l’investigation. Les critiques portent sur le fonctionnement de la justice, pas sur son indépendance.

Les familles de victimes de la circulation souffrent beaucoup, quant à elles, de se retrouver à l’audience au milieu d’affaires moins importantes et de devoir attendre pendant des heures. Ce sont des éléments que nous expliquons aux magistrats dans le cadre de nos formations. Il serait bon, par exemple, de consacrer un temps spécifique aux victimes qui ont perdu un proche. On pourrait les entendre dès le début de l’audience. Cela changerait la perception de la justice. Tous les dysfonctionnements qui sont pointés n’ont rien à avoir avec son indépendance. Chacun doit se remettre en cause. Cela permettra de restaurer le lien avec la justice. Conscients de tout cela, de nombreux magistrats créent des dispositifs spécifiques. Tous les bureaux d’aide aux victimes dans les juridictions sont également très actifs. C’est une avancée très positive.

M. Abdel-Akim Mahi. Il est difficile de parvenir à un équilibre entre le temps judiciaire et le temps d’attente de la victime, qui est perçu comme trop long. En outre, quand le temps de l’enquête est long, les victimes considèrent souvent qu’elle est à décharge pour l’auteur.

M. Didier Paris, le rapporteur. Pensez-vous que certaines associations de victimes et d’aide aux victimes rencontrent des problèmes financiers ? Et si oui, ceux-ci les empêchent-ils de remplir leur rôle ?

Mme Élisabeth Pelsez. Le budget alloué aux associations, par le ministère de la justice, est de quelque 29 millions d’euros, en augmentation de 174 % en dix ans. Sachant que d’autres financeurs les soutiennent.

Par ailleurs, et c’est un progrès notable, le ministère est désormais en mesure de débloquer des fonds en urgence au bénéfice des associations qui sont, sans cesse, confrontées à des situations inédites. Ce fut le cas à Trèbes, à Millas, notamment.

Nous avons en outre travaillé avec le service de l’aide aux victimes du ministère de la justice, sur un agrément en faveur des associations d’aide aux victimes, avec l’idée, à terme, qu’elles puissent procéder à des conventions pluriannuelles d’objectifs et, ainsi, définir un budget pour trois ans. Cette solution leur permettrait d’être moins dépendantes d’une politique pénale.

M. le président Ugo Bernalicis. Des victimes sont-elles déjà venues vous trouver pour réclamer l’ouverture d’une enquête ?

Mme Élisabeth Pelsez. Nous n’en avons pas reçu personnellement, mais cela aurait pu être le cas après l’ouragan Irma.

M. le président Ugo Bernalicis. Avez-vous reçu des personnes, dont l’affaire faisait l’objet d’une enquête préliminaire et qui souhaitaient qu’elle passe en information judiciaire ?

M. Abdel-Akim Mahi. Si le procureur classe l’affaire, un appel peut être interjeté devant le Parquet, et si ce dernier maintient le classement, la possibilité de se constituer partie civile est ouverte ; ainsi les droits sont garantis.

M. Ugo Bernalicis. Oui, je sais bien. Je vous demande si des personnes vous ont sollicités pour intervenir, alors même que l’affaire n’avait pas été classée, mais simplement parce qu’elle était encore au stade préliminaire et qu’elles souhaitaient, notamment pour avoir accès au dossier et qu’un juge d’instruction soit nommé, qu’elle se transforme en information judiciaire.

Mme Élisabeth Pelsez. Non, ce n’est jamais arrivé.

M. le président Ugo Bernalicis. La DIAV ne serait-elle pas plus efficace, si elle était rattachée au Premier ministre ?

Mme Élisabeth Pelsez. Cette question m’a été posée à de très nombreuses reprises, notamment parce que le secrétariat général à l’aide aux victimes était placé sous l’autorité du Premier ministre. Je n’avais pas perçu, lorsque j’ai été nommée à ce poste, à quel point il était important que je sois une magistrate, habituée au vocabulaire judiciaire. Les victimes que nous recevons étant dans le cadre d’une procédure judiciaire, comprendre cette dimension est pour moi essentiel. Être rattachée au ministère de la justice est plutôt une force.

M. le président Ugo Bernalicis. Je comprends que vos fonctions de magistrate soient un plus. Mais vous auriez pu aussi être rattachée au Premier ministre. Je sais, de par mon statut d’attaché d’administration interministériel de l’État, que le positionnement dans l’organigramme est important pour être efficace.

Mme Élisabeth Pelsez. Le champ de compétence de ma fonction est le même que celui de la ministre de la justice, s’agissant de l’aide aux victimes ; il y a donc une logique à ce rattachement.

M. le président Ugo Bernalicis. S’agissant de l’aide aux victimes, pensez-vous qu’il existe des marges de progression ? Pour l’aide juridictionnelle, les avocats sont souvent payés tardivement, ce qui peut les dissuader d’accepter les dossiers.

Mme Élisabeth Pelsez. Cette question n’est jamais venue jusqu’à nous. En revanche, nous nous sommes mobilisés pour que l’aide juridictionnelle soit de droit pour les victimes qui saisissent le JIVAT au civil. L’aide juridictionnelle est traitée par un bureau spécifique du ministère de la justice.

M. le président Ugo Bernalicis. Si je résume bien, les problématiques qui peuvent exister ont davantage trait à la communication au sein de la justice avec les justiciables et les moyens qu’ils y investissent – du temps, de l’argent…

Mme Élisabeth Pelsez. Si nous ne voulons pas qu’il y ait d’amalgames entre la complexité d’un système juridique et l’indépendance des magistrats, nous devons continuer à inciter ceux-ci à réunir les victimes pour leur expliquer la procédure. Nombreuses sont les victimes qui m’ont confié préférer qu’un magistrat leur dise pourquoi il n’avance pas sur une question, plutôt que d’être dans l’incertitude.

M. le président Ugo Bernalicis. La justice restaurative monte en puissance, en France. S’agit-il, selon vous, d’un axe de travail fort pour les années à venir ?

Mme Élisabeth Pelsez. Lors de ma prise de fonctions, je n’étais pas persuadée que la justice restaurative était une voie d’avenir. Or après avoir lu de nombreuses publications et rencontré ses acteurs, mon opinion a évolué ; c’est un domaine très intéressant. Certes, ce ne sera pas la panacée, mais elle aidera certaines victimes.

Par ailleurs, je suis certaine que cela peut intéresser d’autres ministères, par exemple celui de la santé. Alors que des soignants se font agresser tous les jours dans les hôpitaux, ne serait-il pas préférable, au lieu de porter plainte systématiquement, d’instaurer une justice restaurative ? Les ministères de l’intérieur et des affaires étrangères sont également partants, s’agissant de lieux recevant du public, des consulats…

D’autres acteurs du monde judiciaire considèrent qu’il doit être exclu d’y avoir recours en matière de terrorisme, par exemple. Or, la fille d’Aldo Moro a accepté de rentrer dans un processus de justice restaurative et de rencontrer les agresseurs de son père. De même, le thème « la justice restaurative et le terrorisme basque » fait l’objet de nombreuses études ; une pièce a même été jouée au ministère de la justice. Je sais aussi que certains magistrats en ont fait un projet de juridiction. Il reste que cette pratique, complémentaire au traitement pénal de l’infraction, démarre lentement en France et n’est pas toujours facile à appréhender. Il faut bien en percevoir les limites, la complexité, la lourdeur puisqu’elle fait interagir trois acteurs, les auteurs, les victimes et la société civile. Mais il ne faut pas renoncer à la développer.

M. le président Ugo Bernalicis. Madame, messieurs, je vous remercie.

Audition du mercredi 17 juin 2020

À 15 heures 30 : M. Michel Bouvier, Professeur des universités, président de l’association pour la Fondation internationale de finances publiques

M. le président Ugo Bernalicis. Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux en accueillant M. Michel Bouvier, professeur des universités, président de l’association pour la Fondation internationale de finances publiques, qui a notamment dirigé la rédaction du rapport intitulé Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ? paru en juillet 2017.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Michel Bouvier prête serment.)

M. Michel Bouvier, professeur des universités, président de l’association pour la Fondation internationale de finances publiques. Je suis très honoré d’être ici, et je suis ravi que vous vous intéressiez à l’aspect financier de l’indépendance de l’autorité judiciaire, car cet intérêt n’est pas toujours très développé en ce qui concerne les finances publiques en général et les finances appliquées à certains services publics ou à certaines institutions.

Je vais vous présenter le sujet tel que je le conçois.

Que ce soit pour un individu ou une institution, il n’existe pas d’indépendance réelle sans moyens matériels suffisants. C’est une vérité première. Or si de très nombreux écrits juridiques ou politiques concernent l’indépendance de la justice et ses implications au regard de la séparation des pouvoirs, ou plus encore l’existence même d’un pouvoir judiciaire, sa mise en relation avec les finances publiques n’est généralement abordée que sous l’angle quantitatif. Autrement dit, elle n’est abordée qu’à travers des constats mettant en évidence le manque de moyens ou la nécessité d’augmenter les moyens de la justice.

Il s’agit là d’un premier obstacle, de méthode, qui doit être surmonté. Il consiste à limiter la question de l’indépendance financière, voire de l’autonomie financière, à un manque de moyens. Certes, il s’agit d’une question importante et même cruciale, mais se borner à cet aspect ne peut à mon sens que maintenir l’autorité judiciaire dans une relation de dépendance. Ce n’est pas la voie la plus sûre pour que cette autonomie ou cette indépendance financière soit solide, donc pour que l’autorité judiciaire soit au moins relativement indépendante de ce point de vue.

Cette manière d’aborder le sujet de l’indépendance de la justice ne participe pas, par ailleurs, de la logique qui est ou qui devrait être celle du mode de gouvernance des systèmes financiers publics. Je pense à la logique portée par la réforme budgétaire issue de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Cette réforme a pour élément stratégique la responsabilisation des acteurs concernés – aussi bien les acteurs politiques, que les acteurs chargés de la gestion des fonds publics.

Cela renvoie à un enjeu majeur, celui du niveau d’autonomie financière des institutions. Nous nous trouvons face à un autre obstacle, car le concept d’autonomie financière est brouillé. De nombreux concepts des finances publiques se sont d’ailleurs trouvés brouillés depuis une trentaine voire une quarantaine d’années.

Ce concept manque de précision et comporte une pluralité de sens. Il engendre donc des quiproquos. L’on ne peut pas parler d’autonomie financière sans d’abord s’entendre sur le sens à lui donner. Il s’agit d’une question de méthode, qui doit être posée. Il est primordial pour effectuer un diagnostic, puis pour faire des propositions solides, pertinentes, de pouvoir utiliser des clés de lecture – autrement dit une définition claire, partagée, un sens commun du concept d’autonomie financière de l’autorité judiciaire.

Définir le concept d’autonomie financière en général, et celui de l’autonomie financière de l’autorité judiciaire en particulier, conduit à distinguer deux aspects de cette autonomie, plus ou moins intégrés.

La première composante est l’autonomie de décision financière à l’égard de l’allocation des crédits, ce qui suppose la possibilité pour l’institution de détenir en tout ou en partie la capacité de définir et de décider de son budget. Cela n’implique pas forcément une indépendance totale, qui supposerait des ressources propres – tirées par exemple d’une fiscalité propre, ou de produits d’un domaine public ou privé, ou d’une tarification des services.

L’autorité judiciaire est très dépendante des choix effectués par le pouvoir exécutif, dans le cadre des projets de lois de finances, notamment des arbitrages interministériels. Dans une moindre mesure, elle est aussi tributaire des amendements parlementaires. De plus, les discussions budgétaires portent sur la mission Justice dans son ensemble et ne sont pas focalisées sur les programmes concernant spécialement l’autorité judiciaire.

La deuxième composante de l’autonomie financière, la deuxième partie de cette clé de lecture, est l’autonomie de gestion. Il y a là beaucoup de confusion. On entend souvent assimiler l’autonomie financière à l’autonomie de gestion. On parle aussi d’autonomie budgétaire. L’autonomie de gestion des crédits consiste à transférer à l’institution la gestion de son budget. Elle nécessite, pour être effective, non seulement une législation qui responsabilise les gestionnaires mais également l’utilisation par eux d’outils de gestion, donc leur formation à cette utilisation. La formation aux instruments de gestion financière est très faible au sein de la justice.

L’autonomie de gestion est une condition essentielle à la légitimation d’une autonomie de décision. On ne peut pas vous conférer un pouvoir de décision si l’on considère que vous n’êtes pas capable de gérer les crédits qu’on vous confie. Par conséquent, sans autonomie de gestion financière solide de la part des gestionnaires de l’institution, je ne crois pas qu’on puisse légitimement réclamer une autonomie de décision. Ce n’est pas crédible.

L’autonomie de gestion constitue l’ossature de l’action budgétaire de l’institution judiciaire. Elle est le socle sur lequel doit reposer l’autonomie de décision. Elle en est un préalable.

Cette clé de lecture – autonomie financière égale autonomie de décision plus autonomie de gestion – qui distingue autonomies de gestion et de décision, conduit à évaluer le degré respectif de chacune de ces autonomies, duquel découlera ensuite l’importance de l’autonomie financière entendue globalement.

L’autonomie de gestion n’est pas concevable sans une responsabilisation des gestionnaires publics. Pour cela des crédits globaux et des crédits fongibles doivent être mis à disposition des gestionnaires. Dans ce cadre, les crédits fléchés disparaissent à chaque niveau de responsabilité. À chaque niveau de responsabilité est confié un budget comportant des objectifs à atteindre – ce sont ce que l’on appelle des budgets opérationnels de programme (BOP) déclinés en unités opérationnelles (UO). Les moyens accordés sont utilisables librement. Les crédits sont fongibles – sauf pour les crédits de personnel, qui sont soumis à une fongibilité asymétrique.

Il est demandé à ceux qui disposent de ces crédits d’en faire un usage certes régulier mais également efficace. Le gestionnaire d’un BOP ou d’une UO est un petit chef d’entreprise à son niveau, qui a des objectifs à atteindre. La logique en place dans le cadre de la nouvelle gestion publique est une logique d’entreprise. Tous ces mécanismes procèdent du monde de l’entreprise.

Cependant, la traduction concrète de cette responsabilisation n’est pas au rendez-vous. Elle se trouve très limitée, et l’on observe un retour en force des crédits fléchés. Nous avons organisé des colloques sur ce sujet. Par ailleurs, la déresponsabilisation ne fait qu’empirer lorsque les crédits sont gelés, par exemple dans le cadre de la réserve de précaution, ou annulés en cours d’année du fait des régulations budgétaires.

À ce déficit de responsabilisation s’ajoute l’incertitude quant à la disponibilité des crédits. Une telle situation va à l’encontre de la mise en place d’une autonomie de gestion et même, simplement, d’une bonne gestion. On ne gère pas correctement dans l’incertitude. Gérer suppose, par exemple, d’être en mesure de développer une stratégie, autrement dit de programmer des actions pour réaliser des projets, ce qui n’est pas possible lorsque prédomine cette incertitude.

Au regard de la question de l’autonomie financière de la justice judiciaire, il s’agit là d’un obstacle majeur. J’ai pu le constater lors de l’élaboration du rapport du groupe de travail que j’ai eu l’honneur de présider. Une telle situation constitue un obstacle majeur au développement d’une gestion efficace, qui permettrait de conférer une réelle légitimité aux juridictions pour être associées aux processus de décision concernant ses crédits – donc pour prétendre évoluer vers une autonomie financière par le biais d’une autonomie de décision.

C’est pourquoi la sécurisation des crédits est un point important. La sécurisation des crédits alloués à la justice judiciaire est primordiale. Elle constitue même une condition préalable de l’autonomie de décision financière comme de l’autonomie de gestion.

Afin d’aller dans ce sens, des mesures favorisant une responsabilité managériale devraient être mises en œuvre. Tout d’abord, même si l’on en connaît la portée relative, il conviendrait de sécuriser les crédits par une loi de programmation qui serait entièrement et exclusivement consacrée aux finances de l’autorité judiciaire – et qui intégrerait une dispense de régulation budgétaire sur la durée d’une législature.

Par ailleurs, une plus grande clarté de l’architecture du budget de la justice est nécessaire. La mission Justice comprend six programmes : justice judiciaire, administration pénitentiaire, accès au droit et à la justice, protection judiciaire de la jeunesse, conduite et pilotage de la politique de la justice et Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Or je ne crois pas qu’il est forcément logique d’associer ces programmes dans un seul ensemble. Ils ne sont pas de même nature. Ce ne sont pas les mêmes fonctions.

Nous pouvons par exemple nous demander s’il est vraiment justifié d’y inclure les crédits de l’administration pénitentiaire. Il serait peut-être plus pertinent de séparer cette mission en deux missions indépendantes qui resteraient rattachées au ministère de la justice. Il n’est pas question de détacher l’administration pénitentiaire du ministère de la justice. Ce sujet est très discuté, et a été très discuté dans le cadre du groupe de travail. Depuis 1911, l’administration pénitentiaire participe de la justice. Il n’est pas question de remettre cela en cause pour l’instant, car je ne crois pas que ce soit la bonne méthode pour faire passer des réformes.

Une première mission qui serait qualifiée de justice judiciaire pourrait comprendre les trois programmes concernant directement le fonctionnement des juridictions judiciaires : le programme 166 « justice judiciaire », le programme 335 portant sur le CSM et le programme 101 sur l’accès au droit et à la justice – tout au moins une partie de ce programme, une autre partie pouvant passer dans l’autre mission, consacrée l’administration de la justice.

Outre une meilleure répartition des crédits, l’autorité judiciaire deviendrait ainsi visible. Elle ne l’est pas car elle est mélangée à d’autres fonctions, et se perd dans la masse de la mission Justice. Elle est un programme parmi d’autres.

Une seconde mission qualifiée d’administration de la justice regrouperait les programmes touchant aux politiques publiques périphériques et à l’activité des juridictions : le programme 107 « administration pénitentiaire », le programme 182 « protection judiciaire de la jeunesse » et le programme 310 « conduite et pilotage de la politique de la justice ». Nous pourrions aménager ces programmes, mais je ne vais pas entrer dans les détails.

Parmi les autres mesures, nous pouvons citer la limitation des crédits fléchés, la création d’un budget opérationnel de programme par cour d’appel, et la mise en œuvre ou le renforcement des instruments de gestion – comme le contrôle de gestion ou la mise en place d’une comptabilité d’exercice, et non plus seulement d’une comptabilité budgétaire qui ne considère que les flux, et d’une comptabilité analytique pour mieux connaître les coûts de chaque politique.

Une formation à la gestion est nécessaire pour mettre en œuvre ces outils de gestion. Mettre en place des instruments de gestion sans une telle formation serait stupide. L’acquisition d’un savoir financier permettrait par ailleurs de faciliter le dialogue entre les représentants de l’autorité judiciaire et les budgétaires. Une méfiance s’observe en effet entre eux, liée à mon sens à une différence de langage. Ils ne se comprennent pas, car ils ne parlent pas le même langage et ne mettent pas le même sens sous les concepts qu’ils emploient. Cela ne facilite pas les rapports entre ces deux catégories d’acteurs.

À partir du moment où une autonomie de gestion est effective, elle peut logiquement se prolonger vers une certaine autonomie de décision. Pour ce faire, il est indispensable d’identifier les dispositifs permettant d’aller vers une participation de l’institution judiciaire aux prises de décision budgétaires nationales qui la concernent. Il serait utile d’instaurer ce que nous avons appelé dans le cadre du groupe de travail un « dialogue de décision ». Il existe un dialogue de gestion, qui concerne l’exécution. L’idée serait d’instaurer un dialogue de décision entre le ministère de la justice et les conférences de chefs de cour et de juridiction. Nous pourrions aussi penser, comme le CSM l’avait lui-même suggéré, que le CSM, compte tenu de son autorité, soit fortement impliqué dans ce processus.

Ce dialogue de décision pourrait porter sur les orientations budgétaires envisagées par le Gouvernement pour le financement de la justice judiciaire. L’idéal serait qu’il ait lieu au moment du dépôt de la lettre de cadrage du Premier ministre, car il serait alors possible de discuter pertinemment des orientations annoncées.

Dans le même sens, le CSM pourrait être doté d’une compétence d’avis sur les aspects concernant la justice figurant dans les projets de lois de finances. Cet avis pourrait être requis au stade de l’élaboration du budget, par exemple au moment du débat d’orientation budgétaire portant sur le budget de l’État, et également au moment de l’exécution de la loi de finances. Il n’y a pas de raison que le CSM ne donne pas son avis sur la loi de finances, comme le fait le Conseil d’État.

Les propositions qui viennent d’être évoquées favoriseraient, je crois, une consolidation des éléments contribuant à l’autonomie de décision financière de la justice judiciaire et permettraient d’ouvrir la voie de manière pragmatique et progressive. Je n’essaie pas d’imposer un point de vue théorique. Je crois qu’il faut avancer progressivement. Pour avoir vécu pendant un an les débats que nous avons eus dans le cadre du groupe de travail, j’ai constaté qu’il fallait « chevaucher le tigre », selon le concept taoïste, et non l’imposer ou le brusquer au risque de provoquer des effets inverses de ceux recherchés.

Nous pourrions nous inspirer de modèles existants en France : le Conseil d’État, ou les juridictions financières comme la Cour des comptes. La LOLF organise un traitement budgétaire particulier pour ces institutions. Elle prévoit aussi un régime spécifique pour les pouvoirs publics, sans définir cette notion. Ces pouvoirs publics déterminent les crédits dont ils ont besoin et perçoivent des dotations votées par le Parlement. Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, toutes les autorités visées par la Constitution ne peuvent pas nécessairement se voir reconnaître la qualité de pouvoir public. Ainsi, le CSM, qui demande cette qualité depuis longtemps, ne l’a pas obtenue.

Néanmoins, on peut estimer possible de reconnaître au CSM le statut de pouvoir public, ce qui lui permettrait de bénéficier à l’égal du Conseil constitutionnel ou de la Cour de justice de la République d’une autonomie budgétaire complète.

Le traitement budgétaire fait à la justice varie selon les juridictions. Les juridictions administratives et financières – le Conseil d’État, la Cour des comptes – disposent d’un programme propre qui fait partie de la mission Conseil et contrôle de l’État, directement rattachée au Premier ministre.

Si nous regardons à l’extérieur, et singulièrement du côté des préconisations du Conseil de l’Europe, nous voyons qu’il existe des cours suprêmes et des conseils de justice – c’est-à-dire un modèle d’administration de la justice centré sur la cour suprême, clé de voûte du système juridictionnel, et un autre modèle comportant un conseil de justice, organe collégial extérieur à l’ordre juridictionnel et composé de magistrats et de personnalités extérieures. Le CSM comporte d’ailleurs de même huit membres extérieurs. Ces deux modèles sont très éloignés du modèle français.

Ils pourraient assurer une autonomie financière à la justice judiciaire, qui pourrait être quasi-totale s’ils discutaient directement de leurs crédits avec le Parlement sans passer par le ministère. Le modèle du conseil de justice, proposé par le Conseil de l’Europe, est celui qui va le plus loin dans le sens de l’indépendance financière. La réforme d’ampleur que constituerait l’évolution de l’institution judiciaire française vers un conseil de justice supposerait un changement radical d’approche, s’ouvrant implicitement sur la reconnaissance d’un pouvoir judiciaire.

L’histoire a montré à plusieurs reprises que les finances publiques pouvaient jouer un rôle majeur dans le déclenchement des transformations profondes des institutions. Elles sont toujours en première ligne, car elles relèvent tout à la fois du droit, de l’économie et de la gestion. Elles sont toujours en première ligne des questions de société car elles concernent tous les aspects de cette société. La crise le montre de manière évidente. Les finances publiques sont au cœur de cette question, et nous le sentirons de plus en plus dans les années à venir.

Dans les années qui viennent des chocs d’une ampleur inédite – sanitaires, mais aussi d’autres natures – pèseront, avec des effets cumulatifs, sur les finances publiques et par conséquent sur celles de l’institution judiciaire. Tout cela forme système, tout cela s’interpénètre. Chaque élément de ce système est en relation avec les autres. Il est urgent de se préoccuper de cela et de resituer la question qui est la vôtre dans ce cadre. Sinon, nous allons « bricoler » et raisonner avec les concepts d’une société qui est en train de disparaître.

M. le président Ugo Bernalicis. Le rapport rendu en 2017, dont vous avez repris l’économie générale, contenait 21 propositions. J’ai un regard particulier sur le sujet, ayant été chef de plateforme Chorus au ministère de l’intérieur. J’ai été surpris de constater que la plupart des propositions du rapport relevait de ce qui est censé être l’état actuel d’application de la LOLF – comptabilité analytique, cartographie budgétaire correspondant aux décideurs, etc. – mais qui ne se retrouvait pas totalement non plus, il est vrai, au ministère de l’intérieur.

Les principales propositions de bonne gestion que vous portez sont la scission de la mission Justice en deux missions distinctes et l’instauration d’un avis du CSM. C’est ce qui a fait consensus dans le groupe de travail. Cependant, au-delà de ce rapport, faut-il selon vous aller plus loin sur l’autonomie budgétaire et financière de l’autorité judiciaire ?

M. Michel Bouvier. L’idéal est d’avoir une indépendance de la justice. Tout le monde le souhaite dans un système démocratique. Il s’agit d’un problème délicat à plusieurs titres : du fait tout d’abord de la complexité du système judiciaire, qui s’est construit « de bric et de broc » depuis des années – carte judiciaire, dyarchie. Interfère dans le système judiciaire un ensemble d’intérêts et de points de vue ou de conceptions extrêmement hétérogène. Cela a été d’ailleurs la grande difficulté du groupe de travail. Les participants au groupe ont eu beaucoup de mérite à accepter de discuter calmement et de façon non idéologique de ces questions.

La remise en ordre de ce système hétérogène constitue un fil rouge important. La carte judiciaire est assez floue – chevauchements, BOP à cheval sur deux régions, etc. C’est invraisemblable ! On y perd son latin. Le premier élément de ce fil rouge est d’harmoniser le système sur les plans territorial et fonctionnel. Il existe en effet des services administratifs régionaux (SAR) et des délégations interrégionales. Tout cela fait désordre, c’est mon sentiment personnel.

Le deuxième élément du fil rouge, c’est la sécurisation des crédits. Il se pose ici un vrai problème, que les présidents de juridiction que vous avez auditionnés ont certainement soulevé. Immédiatement, une partie de leurs crédits est gelée, ce qui n’est pas vrai pour les pouvoirs publics ni pour les juridictions administratives ou financières. Même si la réserve de précaution a été limitée par la dernière loi de programmation des finances publiques, ce problème demeure. Comment peut-on demander à des gens de gérer correctement s’ils n’ont pas une sécurité sur leurs crédits, s’ils sont gelés soudainement, ou annulés, ou si des dotations complémentaires arrivent en fin d’année ? Cela aussi fait désordre. L’autonomie de gestion n’est pas au rendez-vous.

Un important effort est à mener en matière de sécurisation. Cette sécurisation ne concerne pas seulement la décision – j’ai mentionné plus haut une loi de programmation qui porterait sur les finances de l’autorité judiciaire et particulièrement de la justice judiciaire, et non sur le financement de la justice dans son ensemble. Il faut aussi une sécurisation de l’autonomie de la gestion. Il faut sécuriser la capacité de gestion de ces gestionnaires, par des instruments efficaces et par une formation. On n’est pas sécurisé si on ne sait pas utiliser les instruments de gestion dont on dispose.

J’ai travaillé pendant des années au ministère de l’économie et des finances pendant mes études. Si je n’avais pas été formé pour telle ou telle action que l’on me demandait de mener, j’aurais été dans l’insécurité la plus totale. Je n’aurais pas fait mon travail, j’aurais fait le gros dos, et rien ne se serait passé ! S’il s’agissait de réformes, les réformes ne seraient jamais passées. Je peux vous le dire donc non seulement en tant qu’universitaire mais aussi en tant qu’ancien fonctionnaire d’un ministère : la formation est importante. Elle est un élément stratégique. On la met toujours au second rang. Or il s’agit d’un élément stratégique au même titre que beaucoup d’autres.

Il faut donc une sécurisation et une remise en ordre du système. Il faut également aller plus loin dans l’autonomie de décision concernant l’allocation des crédits. C’est là qu’un lieu de participation serait utile. Il s’agirait du dialogue de décision que j’ai mentionné précédemment entre le ministère et les magistrats représentés par la conférence ou le CSM – tout ceci est à discuter.

Vous m’avez demandé quel était le niveau de crédits requis pour la justice. Là encore, il s’agit d’une question de méthode. On ne peut pas répondre à cette question ! Je ne peux pas vous répondre en me référant, par exemple, à l’augmentation des crédits proposée dans le cadre de la loi de programmation, pour proposer 3 à 4 % d’augmentation. Ce serait malhonnête de ma part. Vous ne pouvez pas dire que « tant » de crédits sont nécessaires à l’administration de la justice. Pour autant, cela ne signifie pas qu’il ne faut pas les augmenter ! Il faut d’abord mener une étude très sérieuse sur tous les besoins de la justice. Or ce travail ne peut être mené par une commission. C’est un travail de professionnel, qui requiert à mon sens une année pour pouvoir aboutir à un diagnostic solide et à des propositions sérieuses. Ce milieu est trop compliqué pour que l’on puisse produire une estimation « à la louche » et dire « il faut tant ». C’est impossible. Je ne peux pas répondre à votre question de cette façon. Je ne serais pas honnête si je le faisais.

Je peux vous recommander en revanche de conduire une étude, qui prendra probablement du temps. Il n’est pas utile de monter une énième commission sur le sujet. Il existe déjà des propositions, qui sont celles du groupe de travail, mais il manque une étude de fond permettant de mettre à plat les besoins de la justice.