rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2020 (n°3074).

M. Jean-Noël Barrot. On peut discuter de l’opportunité de taxer les provisions des assurés sur la vie – qui seraient plus affectés que les actionnaires –, mais il faudrait savoir dans quel état le secteur de l’assurance sortira de la crise. S’il demeure en bonne santé, on pourra le mettre à contribution – je pense qu’il aura à cœur de participer – mais s’il se trouve dans une situation très dégradée, alors que d’autres secteurs s’en sortent très bien, il n’est pas évident qu’il faille lui demander de fournir l’essentiel de l’effort.

La commission rejette successivement les amendements CF851 et CF1468.

Elle est saisie de l’amendement CF954 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. Nous proposons d’instituer un prélèvement de 0,5 % sur les encours des contrats d’assurance-vie supérieurs ou égaux à 100 000 euros. C’est une autre façon de financer des mesures de soutien à la consommation et de redistribution, sans porter atteinte au pouvoir d’achat ni à la compétitivité des entreprises.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Compte tenu de la faiblesse des rendements moyens de l’assurance-vie, je ne suis pas sûr qu’il soit pertinent d’introduire une taxation supplémentaire. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF954.

*

II. – RESSOURCES AFFECTÉES

Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 5 Prélèvement sur recettes au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre confrontés à des pertes de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise sanitaire

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LA FISCALITÉ DES COMMUNES ET DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre perçoivent des recettes fiscales très variées : fiscalité locale, directe et indirecte et autres taxes. Elles peuvent faire l’objet d’une inscription soit en section de fonctionnement, soit en section d’investissement des collectivités territoriales. Par ailleurs, les communes et EPCI perçoivent des recettes non fiscales telles que les ressources issues des redevances et recettes d’utilisation du domaine.

1. Les recettes fiscales des communes

Les articles L. 2331-1 et L. 2331-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) disposent que les recettes fiscales de la section de fonctionnement des communes comprennent :

– le produit des quatre principales taxes foncières assises sur la valeur locative cadastrale des locaux d’habitation ou des locaux professionnels que constituent la taxe d’habitation (TH – articles 1407 et suivants du code général des impôts – CGI), la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB – articles 1380 et suivants du CGI), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB – articles 1393 et suivants du CGI) et la cotisation foncière des entreprises (CFE – articles 1447 et suivants du CGI), ainsi que la taxe additionnelle à la TFPNB (article 1519 I du CGI). Pour rappel, la TH sur les résidences principales ne sera plus affectée aux collectivités territoriales à compter du 1er janvier 2021 et les communes bénéficieront à ce titre d’une part supplémentaire de TFPB ([166]) ;

– une fraction égale à 26,5 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE – articles 1586 ter et suivants du CGI) assise sur la valeur ajoutée de l’entreprise ;

– le produit de la redevance des mines assise sur les tonnes de produit extrait par les concessionnaires de mines (article 1519 du CGI) ;

– le produit de l’imposition forfaitaire annuelle sur les pylônes supportant des lignes électriques dont la tension est au moins égale à 200 kilovolts (article 1519 A du CGI). Elle est assise sur le nombre de pylônes installés ;

– le produit de la taxe annuelle sur les installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent, dite taxe sur les éoliennes maritimes (articles 1519 B et 1519 C du CGI). Elle est assise sur le nombre de mégawatts installés dans chaque unité de production d’électricité ;

– le produit des composantes de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) relatives aux installations de transformateurs électriques relevant des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité (article 1519 G du CGI), ainsi qu’aux installations de gaz naturel liquéfié et aux stations de compression du réseau de transport de gaz naturel (article 1519 HA du CGI) ;

– une fraction égale à deux tiers du produit de la composante de l’IFER relative aux stations radioélectriques (article 1519 H), qui concerne notamment les stations radioélectriques de téléphonie mobile ;

– depuis la loi de finances pour 2020 ([167]), une fraction égale à 60 % du produit de la composante de l’IFER relative aux installations de production d’électricité d’origine géothermique (article 1519 HB du CGI) ;

– une fraction égale à 50 % du produit des composantes de l’IFER relatives aux installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique hydraulique des courants (article 1519 D du CGI), aux installations de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique à flamme (article 1519 E du CGI), aux installations de production d’énergie électrique d’origine photovoltaïque ou hydraulique (article 1519 F du CGI) et aux installations de stockages souterrains et de transport de gaz naturel et d’autres hydrocarbures (article 1519 HA du CGI) ;

– une fraction égale à 20 % du produit de la composante de l’IFER relative aux installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent (éoliennes terrestres – article 1519 D du CGI) ;

– sur délibération, le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), assise sur la valeur locative cadastrale utilisée pour l’établissement de la TFPB, et destinée à financer les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers (articles 1520 et suivants du CGI) ;

– sur délibération, le produit de la taxe sur la cession à titre onéreux de terrains devenus constructibles (article 1529 du CGI) qui s’applique aux cessions réalisées et qui est assise sur un montant égal au prix de cession du terrain diminué du prix d’acquisition ;

– sur délibération, le produit de la taxe sur les friches commerciales (article 1530 du CGI) pour les locaux professionnels qui ne sont plus affectés à une activité depuis au moins deux ans ;

– sur délibération, le produit de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI – article 1530 bis du CGI), destinée à financer l’exercice de cette compétence. Pour rappel, les communes concernées ne votent pas un taux, mais un produit, dans la limite d’un plafond fixé à 40 euros par habitant, qui est ensuite réparti proportionnellement entre toutes les personnes assujetties à la TH, à la CFE et aux taxes foncières ;

– le produit de l’impôt sur les maisons de jeux (articles 1559 et suivants du CGI), assis sur les recettes annuelles des maisons de jeux et attribué aux communes sur le territoire desquelles ces dernières ont leur établissement ;

– sur délibération, le produit de la contribution sur les eaux minérales (article 1582 du CGI) assise sur le volume des eaux livré par l’exploitant de la source ;

– le produit de la taxe additionnelle aux droits d’enregistrement ou de taxe de publicité foncière (articles 1584 et suivants du CGI), dénommés également taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO), au profit des communes de plus de 5 000 habitants ou des communes touristiques. Pour rappel, les communes de moins de 5 000 habitants qui ne sont pas touristiques ne perçoivent pas la taxe additionnelle aux DMTO, mais la taxe additionnelle abonde un fonds départemental de péréquation qui est réparti à leur profit en année N+1 en fonction de critères communaux tels que l’importance de la population, le montant des dépenses d’équipement brut et l’effort fiscal (article 1595 bis) ;

– sur délibération, le produit de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCFE – articles L. 2333-2 et suivants du CGCT) assise sur la quantité d’électricité fournie ou consommée ;

– sur délibération, le produit des taxes sur les convois, les inhumations et les crémations (article L. 2223-22 du CGCT) ;

– sur délibération, les produits de la taxe de séjour et la taxe de séjour forfaitaire (articles L. 2333-26 et suivants du CGCT) assises pour la première sur le nombre de nuitées réalisées dans les hébergements touristiques de la commune et pour la seconde sur la capacité d’hébergement de ces structures ;

– sur délibération, le produit de la taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques (articles L. 2333-49 et suivants du CGCT) assises sur les recettes brutes provenant de la vente des titres de transport ;

– le produit du prélèvement progressif sur le produit brut des jeux dans les casinos (articles L. 2333-54 et suivants du CGCT) en vertu des clauses des cahiers des charges de ces établissements ;

– sur délibération, le produit de la taxe locale sur la publicité extérieure (articles L. 2333-6 et suivants du CGCT) frappant les dispositifs publicitaires visibles de toute voie ouverte à la circulation publique ;

– sur délibération, le produit du versement mobilité (articles L. 2333-66 et suivants du CGCT) afin de financer les dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains. L’assiette du versement est constituée par les salaires payés aux salariés, ce qui a pour conséquence d’exclure de l’assiette les indemnités d’activité partielle ;

– sur délibération, le produit de la taxe de balayage (article L. 2333-97 du CGCT) destinée à financer les dépenses occasionnées par le balayage de la superficie des voies livrées à la circulation publique et assise sur la surface desdites voies ;

– le produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), assise sur la surface de vente des magasins de commerce de détail de plus de 400 mètres carrés, qui a été créée par la loi du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés ([168]). Elle est perçue au profit de la commune sur le territoire de laquelle est situé l’établissement imposable ([169]) ;

– sur délibération, le produit issu des droits de place perçus dans les halles, foires et marchés (article L. 2224-18 du CGCT) ;

– le produit de la taxe due par les entreprises de transport public maritime assise sur le nombre de passagers (article 285 quater du code des douanes) embarqués à destination d’un site naturel, d’un parc national, d’une réserve naturelle ou d’un port desservant des espaces protégés. Elle est perçue au profit de la personne publique qui assure la gestion de l’espace naturel protégé et est affectée à la préservation de celui-ci ;

– le produit issu du prélèvement sur les sommes engagées par les parieurs sur les courses hippiques (article 302 bis ZG du CGI), assis sur les sommes engagées par les parieurs et attribué pour moitié aux communes sur le territoire desquelles sont ouverts au public un ou plusieurs hippodromes ;

– le produit issu du prélèvement sur les jeux de cercle en ligne (article 302 bis ZI du CGI) assis sur les sommes engagées par les joueurs et attribué aux communes dans le ressort territorial desquelles sont ouverts au public un ou plusieurs casinos au prorata du produit brut des jeux de ces établissements.

L’article L. 2331-5 du CGCT dispose que les recettes fiscales de la section d’investissement des communes comprennent :

– sur délibération, le produit de la taxe d’aménagement (articles L. 331-1 et suivants du code de l’urbanisme) assise sur les opérations soumises à autorisation d’urbanisme, c’est-à-dire au dépôt d’un permis de construire ou d’une déclaration préalable de travaux ;

– sur délibération, le produit du versement pour sous-densité (articles L. 331-35 et suivants du code de l’urbanisme) assise sur toute construction nouvelle d’une densité inférieure au seuil minimal.

De manière additionnelle, les communes ultramarines bénéficient d’une fiscalité spécifique applicable sur leur territoire, à savoir :

– le produit de l’octroi de mer reversé par le biais de la dotation globale de garantie (loi relative à l’octroi de mer) ([170]). La base d’imposition de l’octroi de mer est constituée des importations de biens ou des livraisons de biens produits localement dans les régions et départements d’outre-mer ;

– le produit de la taxe spéciale de consommation sur les carburants (article L. 266 quater du code des douanes) qui est assise sur la consommation de carburant et dont les modalités de répartition sont fixées par le CGCT (article L. 4434-3 du CGTC) ;

– une fraction égale à 30 % du produit de la taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime assise sur le nombre de passagers embarquant dans les régions d’outre-mer (article 285 ter du code des douanes).

En 2018, les impôts et taxes perçus par les communes s’élevaient à 42 milliards d’euros, dont l’essentiel en provenance de la taxe d’habitation, de la TFPB et de la taxe additionnelle sur les DMTO.

Les impÔts et taxes perçues par

les communes en 2018

(en millions d’euros)

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, septembre 2019.

Enfin, les communes peuvent également bénéficier de recettes non fiscales, parmi lesquelles le produit des concessions, le produit des régies municipales, le produit de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), le produit des redevances de stationnement, le produit des permis de stationnement, le produit des droits de voirie, le produit de la redevance pour l’accès aux sites nordiques dédiés au ski de fond balisé et aux loisirs de neige autre que le ski alpin, etc.

2. Les recettes fiscales des établissements publics de coopération intercommunale

Les communes peuvent constituer entre elles des EPCI pour exercer certaines de leurs compétences. Certains EPCI, dits à fiscalité propre, disposent de compétences propres en matière fiscale en lieu et place de leurs communes membres. Il existe quatre catégories d’EPCI à fiscalité propre dont les règles de répartition des ressources sont fixées par l’article 1379-0 bis du CGI :

– les EPCI appliquant la fiscalité additionnelle (FA) : ils perçoivent de plein droit un taux additionnel aux quatre taxes foncières locales et une part de la fraction communale de la CVAE. Ils perçoivent de plein droit certaines composantes communales de l’IFER, à savoir une fraction de 50 % des composantes relatives aux éoliennes terrestres et aux sites de stockage souterrain de gaz naturel. Néanmoins, sur délibérations concordantes de l’EPCI et des communes membres, un EPCI à FA peut se substituer à ses communes membres pour percevoir le produit des autres composantes communales de l’IFER, le produit de la taxe additionnelle à la TFPNB, le produit de l’imposition forfaitaire annuelle sur les pylônes, de la taxe de balayage et de la taxe sur les friches commerciales (article 1609 quinquies BA du CGI) ;

– les EPCI appliquant la fiscalité professionnelle de zone (FPZ) : les EPCI à FA peuvent opter pour une FPZ lorsqu’ils créent ou gèrent une zone d’activités économiques (ZAE) qui se situe sur le territoire de l’une ou plusieurs des communes membres. Un EPCI à FPZ perçoit les mêmes impositions qu’un EPCI à FA et perçoit de manière additionnelle la CFE et 26,5 % de la CVAE issue de la ZAE qu’il a créée ou qu’il gère sur son territoire (I de l’article 1609 quinquies C du même code) ;

– les EPCI appliquant la fiscalité éolienne unique (FEU) : les EPCI à FA peuvent opter pour une FEU. Un EPCI à FEU perçoit les mêmes impositions qu’un EPCI à FA et perçoit de manière additionnelle la CFE afférente aux éoliennes présentes sur son territoire. De plus, il perçoit les composantes communales de l’IFER relative aux éoliennes terrestres et de l’IFER relative aux hydroliennes (II de l’article 1609 quinquies C du même code) ;

– les EPCI appliquant la fiscalité professionnelle unique (FPU) perçoivent en lieu et place de leurs communes membres les produits des impositions économiques telles que la CFE, la CVAE, la taxe additionnelle à la TFPNB et l’intégralité des composantes communales de l’IFER. Les EPCI à FPU perçoivent également des taux additionnels à la taxe d’habitation, la TFPB et la TFPNB. Sous certaines conditions, un EPCI à FPU peut se substituer à ses communes membres pour la perception de l’imposition forfaitaire annuelle sur les pylônes, de la taxe de balayage et de la taxe sur les friches commerciales (article 1609 nonies C).

L’article 1379-0 bis du CGI dispose également que les EPCI à fiscalité propre peuvent se substituer à leurs communes membres, sous certaines conditions généralement liées à l’exercice effectif de la compétence liée, pour la perception de la TEOM (exercice de la compétence de collecte des déchets des ménages), de la TCFE (exercice de la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité), de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire (exercice de la compétence touristique) et de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (exercice de la compétence GEMAPI).

La loi de finances pour 2020 ([171]) précise également que les EPCI sont substitués aux communes membres pour la perception du produit de la taxe sur les surfaces commerciales lorsqu’il s’agit d’un EPCI à FPU ou d’un EPCI à FPZ (dans la ZAE uniquement). Dans les autres cas, un tel transfert ne peut être effectué que sur délibérations concordantes de l’EPCI et des communes membres concernées.

Par ailleurs, de nombreuses dispositions réparties dans le CGCT (articles L. 5211-21 à L. 5211-27-2 ; article L. 5214-23 pour les communautés de communes ; article L. 5215-32 pour les communautés urbaines ; article L. 5216-8 pour les communautés d’agglomération) disposent que les recettes du budget des EPCI à fiscalité propre peuvent également comprendre :

– le produit du versement mobilité (lorsque l’EPCI est compétent pour organiser des services réguliers de transport public de personnes) ;

– le produit de la taxe sur la cession de terrains devenus constructibles (lorsque l’EPCI est compétent pour l’élaboration des documents locaux d’urbanisme) ;

– le produit du prélèvement direct sur le produit brut des jeux (lorsque l’EPCI exerce la compétence touristique et sauf opposition de la commune où est situé le siège du casino) ;

– le produit de la taxe communale sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques (lorsque les remontées mécaniques sont exploitées par l’EPCI) ;

– le produit de la taxe locale sur la publicité extérieure (lorsque l’EPCI est compétent en matière de voirie, de zone d’aménagement concerté ou de zone d’activités économiques d’intérêt communautaire) ;

– le produit de la taxe d’aménagement ou du versement pour sous-densité (pour l’exercice de ses compétences en matière d’urbanisme).

De plus, l’article 1519 du CGI dispose que lorsqu’une commune appartient à un EPCI à fiscalité propre, le produit communal de la redevance des mines sur les hydrocarbures liquides et gazeux qu’elle doit recevoir est versé au groupement de communes. Par ailleurs, dans les régions et départements d’outre-mer, l’article L. 4434-3 du CGCT dispose qu’une partie du produit de la taxe spéciale de consommation sur les carburants est affectée au budget des EPCI de plus de 50 000 habitants ayant mis en place un service public de transports urbains de personnes ou ayant approuvé un plan de déplacement urbain. Enfin, l’article 302 bis ZG du CGI dispose que les EPCI sur le territoire desquels sont ouverts au public un ou plusieurs hippodromes disposent de la moitié du produit issu du prélèvement sur les paris hippiques.

En 2018, les impôts et taxes perçus par les groupements à fiscalité propre s’élevaient à 32 milliards d’euros, dont l’essentiel en provenance de la CFE, la taxe d’habitation, la TEOM et la CVAE.

Les impÔts et taxes perçues par les groupements

À fiscalitÉ propre en 2018

(en millions d’euros)

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, septembre 2019.

Enfin, les EPCI peuvent également bénéficier de recettes non fiscales, parmi lesquelles le produit des concessions, le produit des régies, le produit de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), le produit de la redevance pour l’accès aux sites nordiques dédiés au ski de fond balisé et aux loisirs de neige autre que le ski alpin, etc.

B. LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE ÉCONOMIQUE SUR LES RECETTES FISCALES ET DOMANIALES DES COLLECTIVITÉS

Les recettes fiscales des communes et des EPCI sont particulièrement affectées par le ralentissement de l’activité lié aux mesures d’endiguement sanitaire mises en œuvre afin de lutter contre l’épidémie de Covid-19. C’est également le cas pour leurs ressources issues des ventes de biens et services et des redevances. La mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales évalue à 7 449 millions d’euros les pertes financières pour l’ensemble des strates de collectivités territoriales en 2020, dont 3 086 millions d’euros uniquement pour le bloc communal (communes, EPCI et syndicats). Ces pertes représenteraient environ 20 % de l’épargne brute des collectivités territoriales (capacité d’autofinancement).

La mission note que les ressources des différents niveaux de collectivités devraient connaître un rebond dès 2021. En tenant compte d’un scénario raisonnable de rebond de l’économie, elle estime que 48 % des recettes perdues de 2020 devraient être récupérées dès 2021, soit 3,6 milliards d’euros. Dans le détail, les départements bénéficieraient en 2021 d’un rebond de 2 milliards d’euros de leurs recettes et le bloc communal de 1,6 milliard d’euros.

1. L’impact sur les recettes fiscales des régions et des départements

Les recettes des départements et des régions, essentiellement fiscales et sensibles à la conjoncture, vont nettement diminuer en 2020 et 2021. En effet, près de 74 % des recettes totales des régions et 70 % des recettes totales des départements proviennent des impôts et taxes, avec une forte prédominance pour ces deux catégories de collectivité territoriale des impôts économiques tels que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la CVAE, les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), la taxe sur les certificats d’immatriculation ainsi que les DMTO. De manière annexe, des variations négatives affecteront également la taxe d’aménagement, la taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) ou encore la TCFE.

L’impact de la crise sur les recettes de la CVAE ne doit toutefois intervenir qu’à partir de 2021 voire 2022 (du fait des mécanismes d’acomptes et de reversement) : ce délai offre une certaine flexibilité et un temps d’adaptation à l’État et aux collectivités territoriales, en particulier aux régions pour lesquelles cette cotisation représente 34 % des recettes fiscales. Ainsi, la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales propose la mise en place d’un mécanisme de garantie des ressources fiscales des régions dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021. Pour les départements, la contraction du marché de l’immobilier au cours du premier semestre va conduire à une dégradation rapide de leur situation financière (les DMTO représentant 25 % de leurs recettes fiscales), en particulier dans un contexte de hausse de leurs dépenses sociales (notamment du revenu de solidarité active – RSA).

Les recettes fiscales des collectivitÉs

territoriales en 2018

(en milliards d’euros)

Note : bloc communal = communes et groupements à fiscalité propre. Les recettes des collectivités territoriales sont constituées des impôts et taxes, des concours de l’État, des subventions reçues et participations, et des ventes de biens et de services.

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, septembre 2019.

L’impact de la crise économique sur les recettes fiscales des départements et régions devrait être atténué par différents mécanismes :

– une partie de la TICPE affectée aux régions résulte de transferts de compétences et ne devrait pas être affectée par les fluctuations des recettes nationales : il est prévu que lorsque le produit de TICPE ne permet pas de couvrir le droit à la compensation constitutionnellement garanti, l’État doit procéder à l’attribution d’une fraction supplémentaire de TICPE (leurs montants ne peuvent se situer en deçà du niveau des compensations historiques) ;

– la baisse de TICPE devrait ainsi uniquement concerner la part dite « Grenelle » (faculté de majoration supplémentaire des tarifs de TICPE applicables dans chaque région pour le financement des infrastructures de transport durable) ainsi que la majoration supplémentaire des tarifs de TICPE dans la région d’Île-de-France et destinée à Île-de-France Mobilités (IDFM) : ces deux parts ne disposent pas de mécanismes de garantie et varient en fonction de la consommation. Pour 2020, la prévision de TICPE dite « Grenelle » versée aux régions était estimée à 593 millions d’euros pour 2020 et celle versée à IDFM à 100 millions d’euros ;

– la part de TVA affectée aux régions, en substitution de l’ancienne dotation globale de fonctionnement (DGF), bénéficie d’un mécanisme de garantie de non-baisse de cette fraction par rapport à son niveau 2017 (soit 4 025 millions d’euros) ;

– les recettes des DMTO font l’objet d’un mécanisme de mise en réserve (article L. 3335-2 du CGCT) par le Comité des finances locales (CFL), adossé au fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements, pour permettre un surcroît d’alimentation de ce fonds en période de crise (120 millions d’euros seraient mis en réserve à ce jour).

Il convient toutefois de souligner la situation particulière de la Collectivité de Corse et des régions ou collectivités uniques d’outre-mer qui devront faire face à des pertes spécifiques concernant les droits sur les tabacs applicables en Corse, la taxe sur le transport public aérien et maritime en provenance ou à destination de la Corse, le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) applicable en Corse ou encore la taxe spéciale sur les consommations de carburants et l’octroi de mer applicables dans les départements et régions d’outre-mer. Ainsi, la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales évalue une perte de recettes de – 35 % pour la taxe sur le transport aérien et maritime, de – 10 % pour la taxe sur le droit de francisation des navires, de – 15 % pour l’octroi de mer et de – 16 % pour la taxe spéciale de consommation sur les carburants.

RÉpartition des impÔts et taxes pour les rÉgions

et les dÉpartements en 2018

Pour les départements

(en pourcentage)

Pour les régions

(en pourcentage)

Source : commission des finances ; données de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL).

Dans ce contexte, la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales évalue les pertes financières pour les régions à – 1 085 millions d’euros en 2020, avant l’application des mécanismes de garantie existants, et à seulement – 581 millions d’euros en 2020, une fois ces mécanismes mis en œuvre. Cette perte représenterait moins de 10 % de la capacité d’autofinancement brute des régions. La perte constatée résulterait principalement de l’importance des pertes fiscales liées à la TVA et à la TICPE dont les recettes diminueraient de 10 % (hors garanties constitutionnelles et législatives).

Estimations des pertes financiÈres des rÉgions et

des dÉpartements pour 2020

(en millions d’euros)

(1) Garanties correspondant à l’obligation constitutionnelle de compensation financière par l’État des transferts, créations et extensions de compétences des collectivités territoriales et à des obligations législatives.

Source : mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales.

Pour les départements, la mission évalue les pertes financières en 2020 à près de – 3 278 millions d’euros, avant l’application des mécanismes de garantie existants, et à – 2 657 millions d’euros une fois ces mécanismes mis en œuvre. Cette perte est particulièrement forte puisqu’elle représenterait près de 30 % de la capacité d’autofinancement brute des départements. La perte constatée résulterait principalement de l’importance des pertes fiscales liées aux DMTO, dont les recettes s’effondreraient de près de 25 % en 2020, et à la TSCA dont les recettes diminueraient de 15 %.

Principales HypothÈses d’Évolution des recettes

des rÉgions et dÉpartements en 2020

(en pourcentage)

(1) Hors garanties constitutionnelles et législatives.

Source : mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales.

2. L’impact sur les recettes fiscales des communes et de leurs groupements

En comparaison, les entités du bloc communal (communes et intercommunalités) seront moins affectées par la crise sanitaire, car une grande partie de leurs recettes fiscales n’est pas soumise au cycle économique : seulement 56 % des recettes totales du bloc communal sont issues des impôts et taxes, avec une forte prédominance des impôts utilisant une base foncière tels que la taxe d’habitation, la TFPB, la TEOM et la CFE. Ainsi, 76 % des recettes fiscales du bloc communal sont assises sur la valeur foncière des locaux présents sur leur territoire. Les montants de ces impositions sont notifiés par les services fiscaux en début d’année aux collectivités territoriales et leur versement mensuel est garanti (les éventuels impayés étant pris en charge par l’État). À noter toutefois que certaines composantes de la CFE dépendent du chiffre d’affaires réalisé au cours de l’année N – 2 (notamment le barème de la base minimum de CFE, qui représente jusqu’à 15 % du produit de cet impôt) et que près de 6 % des recettes du bloc communal sont issues de la CVAE (avec une affectation aux intercommunalités).

De ce fait, les groupements à fiscalité propre semblent plus exposés que leurs communes membres aux fluctuations de la fiscalité économique : ainsi, près de 82 % des recettes fiscales des communes sont assises sur la valeur foncière des locaux présents sur leur territoire, contre seulement 69 % pour les groupements à fiscalité propre. Ces derniers sont en effet plus sensibles aux fluctuations économiques, car ils bénéficient généralement, en lieu et place de leurs communes membres, de la CVAE, de la TASCOM ou du versement mobilité. Toutefois, comme pour les régions et les départements, l’impact de la crise sur les recettes de la CVAE ne devrait intervenir qu’à partir de 2021, voire 2022 du fait des mécanismes d’acomptes et de reversement.

RÉpartition des impÔts et taxes pour les communes

et les groupements À fiscalitÉ propre en 2018

Pour les communes

(en pourcentage)

Pour les groupements à fiscalité

propre

(en pourcentage)

Source : commission des finances ; données de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL).

Si le bloc communal dans son ensemble peut sembler moins touché que les départements et les régions, certaines impositions risquent toutefois de subir des pertes importantes et parfois concentrées sur certains territoires. Une attention particulière doit être notamment apportée aux produits :

– de la taxe de séjour et de la taxe de séjour forfaitaire pour les communes touristiques du fait de la fermeture de nombreux hébergements touristiques durant la période de confinement et de la baisse de la fréquentation touristique nationale et internationale (232 millions d’euros perçus par les communes et 193 millions d’euros par les EPCI en 2018) ;

– de la TCFE assise sur la quantité d’électricité fournie ou consommée du fait de la baisse de la consommation d’électricité observée durant la période de confinement ;

– de la taxe sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques assises sur les recettes brutes provenant de la vente des titres de transport du fait de la fermeture des stations de tourisme en montagne durant une partie de la période hivernale ;

– du prélèvement progressif sur le produit brut des jeux dans les casinos, du prélèvement sur les paris hippiques dans les hippodromes et de la taxe sur les maisons de jeux, du fait de la fermeture administrative de ces établissements (casinos, maisons de jeux et hippodromes) pendant et après la période de confinement ;

– le produit issu des droits de place perçus dans les halles, foires et marchés en raison de la fermeture administrative de ces lieux pendant une partie de la période de confinement ;

– le produit sur le transport public maritime des passagers embarqués à destination d’un site naturel, d’un parc national, d’une réserve naturelle ou d’un port desservant des espaces protégés du fait des mesures de confinement et de la baisse de la fréquentation touristique ;

– le produit de la taxe locale sur la publicité extérieure frappant les dispositifs publicitaires visibles de toute voie ouverte à la circulation publique du fait de la contraction du marché publicitaire ;

– de l’octroi de mer et de la taxe spéciale de consommation sur les carburants pour les collectivités de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte du fait de la baisse de la consommation dans ces départements (importations et production locale pour l’octroi de mer ; carburants pour la taxe spéciale de consommation). L’octroi de mer représente pour rappel 1,3 milliard d’euros pour ces collectivités en 2018 et entre 36 % et 77 % des recettes fiscales des communes de ces territoires.

Principales HypothÈses d’Évolution des recettes

du bloc communal en 2020

(en pourcentage)

(1) Hors garanties constitutionnelles et législatives.

Source : mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales.

En revanche, quatre impôts devraient baisser uniquement à partir de l’année prochaine à cause du décalage dans le versement du produit de ces taxes : il s’agit de la CFE, de la CVAE, de la TASCOM et de la taxe d’aménagement.

Dans ce contexte, la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales évalue les pertes financières pour les communes à – 1 829 millions d’euros en 2020. Cette perte représenterait près de 14 % de la capacité d’autofinancement brute des communes. Pour les EPCI, la mission évalue les pertes financières en 2020 à près de – 720 millions d’euros. Cette perte représente environ 12 % de la capacité d’autofinancement brute des intercommunalités.

Estimations des pertes financiÈres des communes et des

groupements À fiscalitÉ propre pour 2020

(en millions d’euros)

Source : mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales.

3. L’impact sur les recettes des autorités organisatrices de la mobilité

Enfin, il convient d’apporter une attention particulière au produit du versement mobilité qui bénéficie aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Celles-ci sont l’acteur public compétent pour l’organisation des services de mobilité sur un territoire. Elles sont généralement des EPCI à fiscalité propre (communauté de communes si le transfert de la compétence a été effectué par les communes membres, communauté d’agglomération, communauté urbaine, métropole de droit commun), mais concernent également certaines communes n’ayant pas transféré la compétence, les régions, la métropole de Lyon, les quatre îles monocommunales existantes dans lesquelles l’obligation de rattachement à une communauté ne s’applique pas, Île-de-France Mobilités (IDFM), ainsi que certains syndicats mixtes fermés ou ouverts. Toutefois, à compter du 1er juillet 2021, les communes ne seront plus autorisées à être autorité organisatrice de la mobilité.

Pour financer l’exercice de ses compétences, et en particulier l’organisation d’un service régulier de transport public de personnes, l’AOM peut instaurer un versement mobilité sur son ressort territorial. Or, cette imposition risque de subir une baisse significative de son niveau de rendement dès 2020 en raison, d’une part, de la possibilité donnée aux entreprises en difficulté de reporter le paiement de leurs cotisations et, d’autre part, de la généralisation de l’activité partielle dans la mesure où les indemnités d’activité partielle ne sont pas assujetties au versement mobilité.

De plus, les recettes tarifaires des AOM vont subir une diminution du fait de la baisse de fréquentation du réseau de transports publics durant la période de confinement, mais également une fois la fin du confinement mise en œuvre (développement des modes de transports alternatifs, recours important au télétravail, baisse de la fréquentation touristique). Or, généralement, l’AOM partage le risque de variation des recettes tarifaires avec les opérateurs de transport dans des conditions contractuellement prédéfinies.

Dans ce contexte, la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales prévoit une chute en 2020 de 20 % du versement mobilité pour les AOM, soit une perte de recettes de 1 735 millions d’euros. Les conséquences financières seraient particulièrement fortes pour Île-de-France Mobilités (IDFM) dont le versement mobilité diminuerait de 955 millions d’euros et les recettes tarifaires de 1 394 millions d’euros.

Estimations des pertes financiÈres

des AOM pour 2020

(en millions d’euros)

(1) IDFM bénéficie du produit de la majoration de la taxe intérieure de consommation sur les carburants vendus sur le territoire de la région IDF (article 265 A ter du code des douanes) dans la limite de 100 millions d’euros.

Source : mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans ce cadre, le présent article vise à instituer un prélèvement sur les recettes (PSR) de l’État au profit des communes et des EPCI dotés d’une fiscalité propre qui enregistrent en 2020 une perte de recettes par rapport à la moyenne annuelle des montants perçus en 2017, en 2018 et en 2019. Il institue un mécanisme similaire pour les autorités organisatrices de la mobilité (AOM), à l’exception d’IDFM.

A. LA CRÉATION D’UN MÉCANISME DE GARANTIE DES RECETTES FISCALES ET DOMANIALES POUR L’ANNÉE 2020

Le I du présent article institue, par PSR de l’État, une dotation aux communes et aux EPCI à fiscalité propre confrontés en 2020 à des pertes de fiscalités et de produits d’utilisation du domaine liées aux conséquences économiques de l’épidémie de Covid-19.

Le A du II précise les modalités de calcul de cette dotation pour chaque commune, ainsi que les recettes communales entrant dans le champ du dispositif de garantie. Ainsi, pour chaque commune, la dotation est égale à la différence, si elle est positive, entre la somme des produits moyens perçus pour certaines recettes communales entre 2017 et 2019 et la somme des mêmes recettes perçues en 2020. Les 1° à 15° du A du II précisent la liste des recettes fiscales prises en compte pour le calcul de la dotation.

Toutefois, la commission des finances a adopté plusieurs amendements identiques ([172]) avec un avis défavorable du Rapporteur général modifiant l’année de référence utilisée pour calculer les pertes de recettes de taxe de séjour ou de taxe de séjour forfaitaire en 2020 pour la dotation des communes et des EPCI : il s’agit de prendre comme référence non pas la moyenne des trois dernières années, mais le produit perçu au titre des taxes de séjour en 2019. En effet, les auteurs de l’amendement soutiennent que les recettes des taxes de séjour connaissent une dynamique forte dans les territoires touristiques, en particulier depuis l’instauration de la collecte automatique de la taxe par les plateformes de location en ligne et du tarif proportionnel au prix de la nuitée pour les hébergements sans classement.

Recettes fiscales retenues pour le calcul de

la dotation des communes

Source : commission des finances.

Le Rapporteur général note que plusieurs recettes fiscales communales ne sont toutefois pas prises en compte pour le calcul de cette dotation, notamment la taxe pour la GEMAPI, la taxe sur les convois, les inhumations et les crémations, la taxe sur la cession à titre onéreux de terrains devenus constructibles, la taxe sur les friches commerciales, la taxe d’aménagement, le versement pour sous-densité, le prélèvement sur les paris hippiques, le prélèvement sur les jeux de cercle en ligne, la taxe sur les maisons de jeux ou encore la fraction de taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime dans les régions d’outre-mer.

L’absence de la taxe pour la GEMAPI du dispositif est justifiée par le fait que cette taxe est affectée à une compétence particulière (l’exercice de la compétence GEMAPI) et n’est pas concernée par les effets de la crise sanitaire (les collectivités adoptent un produit qui leur est garanti et réparti entre les quatre impositions locales foncières). Elle peut sembler également justifiée pour le versement pour sous-densité, la taxe d’aménagement et la taxe sur la cession à titre onéreux de terrains devenus constructibles (recettes ponctuelles et fortement variables d’une année à l’autre en fonction des projets urbains de chaque collectivité), pour la taxe sur les friches commerciales (souvent instituées au cours de la période de référence), pour le prélèvement sur les paris hippiques (qui subit de fortes variations du fait de modifications législatives antérieures), pour le prélèvement sur les jeux de cercle en ligne (dont le montant n’est pas touché par la crise actuelle) et pour la taxe sur les convois, les inhumations et les crémations (du fait de l’épidémie de Covid-19). Elle est toutefois moins justifiée pour la taxe sur les maisons de jeux ou encore la fraction de taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime dans les régions d’outre-mer. La commission a ainsi adopté un amendement du Rapporteur général introduisant l’impôt sur les maisons de jeux pour le calcul de la dotation de compensation des pertes de recettes fiscales des communes ([173]).

Par ailleurs, le Rapporteur général note que le dispositif de garantie pour les communes n’inclut pas les recettes de la taxe additionnelle aux DMTO perçues par les communes non touristiques de moins de 5 000 habitants par le biais du fonds de péréquation départemental qui est réparti à leur profit en année N + 1 (article 1595 bis du CGI). En effet, du fait de ce mécanisme particulier, ce n’est qu’à compter de 2021 que des communes observeront une baisse de cette taxe.

Par ailleurs, il convient d’ajouter à ces recettes fiscales une partie des recettes non fiscales pour le calcul de la dotation, à savoir les redevances et recettes d’utilisation du domaine (16° du A du II). Ces redevances et recettes d’utilisation du domaine recouvrent la totalité des sommes imputées au compte 703 Recettes et redevances d’utilisation des domaines des nomenclatures budgétaires et comptables M14-M57 du budget principal et des budgets annexes administratifs. Ce compte enregistre diverses redevances et produits des services tels que les droits de permis de stationnement et de location sur la voie publique, les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics, c’est-à-dire les droits perçus dans le cadre d’une autorisation exceptionnelle accordée à un tiers pour occuper temporairement la voie publique, le domaine public portuaire et fluvial ou le domaine public communal moyennant le versement d’une redevance.

En 2019, la somme des recettes imputées sur ce compte était de 1 496 millions d’euros pour les communes et de 248 millions d’euros pour les EPCI à fiscalité propre. Elle était de 1 359 millions d’euros pour les communes et de 204 millions d’euros pour les EPCI à fiscalité propre en 2018.

Pour éviter tout effet d’aubaine, le B du II du présent article dispose que les pertes de recettes ayant pour origine une mesure d’exonération, d’abattement, de dégrèvement ou de baisse de taux au titre de l’année 2020, mise en œuvre sur délibération de la commune concernée, sont exclues pour le calcul de la dotation. Cette mesure vise à limiter la compensation aux seules pertes financières issues de la crise économique, et non de la politique fiscale de la commune. Une mesure similaire concernant les baisses des tarifs des redevances et recettes d’utilisation du domaine mises en œuvre sur délibération des communes sera fixée par décret. En revanche, les hausses de taux ou de tarifs décidées par les communes seront prises en compte au titre de l’année 2020.

Parallèlement, le A du III précise les modalités de calcul de cette dotation pour chaque EPCI, ainsi que les recettes intercommunales entrant dans le champ du dispositif. Ainsi, pour chaque EPCI, la dotation est égale à la différence, si elle est positive, entre la somme des produits moyens perçus pour certaines recettes intercommunales entre 2017 et 2019 et la somme des mêmes recettes perçues en 2020. Les 1° à 9°du A du III précisent la liste des recettes fiscales prises en compte pour le calcul de la dotation.

Recettes fiscales retenues pour le calcul de

la dotation des EPCI

Source : commission des finances.

Par ailleurs, il convient d’ajouter à ces recettes fiscales, comme pour les communes, une partie des recettes non fiscales pour le calcul de la dotation, à savoir les redevances et recettes d’utilisation du domaine (10° du A du III).

Le Rapporteur général note que plusieurs recettes fiscales intercommunales ne sont toutefois pas prises en compte pour le calcul de cette dotation, notamment la taxe de balayage, la redevance des mines, la taxe sur la cession à titre onéreux de terrains devenus constructibles, la taxe sur les friches commerciales, la taxe d’aménagement, le versement pour sous-densité et le prélèvement sur les paris hippiques. Comme pour les communes, l’absence du dispositif de garantie du versement pour sous-densité, de la taxe d’aménagement et de la taxe sur la cession à titre onéreux de terrains devenus constructibles peut sembler justifiée (recettes ponctuelles fortement variables d’une année à l’autre en fonction des projets urbains de chaque collectivité), de même que pour la taxe sur les friches commerciales (souvent instituées au cours de la période de référence), pour le prélèvement sur les paris hippiques (qui subit de fortes variations du fait de modifications législatives antérieures) et pour la taxe de balayage (aucun EPCI à fiscalité propre ne l’ayant instituée). Elle est toutefois moins justifiée pour la redevance des mines (pourtant éligible à la garantie communale), et pour la taxe sur les maisons de jeux.

En revanche, la prise en compte dans la garantie intercommunale de la taxe pour la GEMAPI ne semble pas justifiée, d’autant qu’elle n’est pas prise en compte pour la garantie communale : en effet, cette taxe est affectée à une compétence particulière (l’exercice de la compétence GEMAPI) et n’est pas concernée par les effets de la crise sanitaire (les collectivités adoptent un produit qui leur est garanti et réparti entre les quatre impositions locales foncières).

La commission a adopté un amendement du Rapporteur général ([174]) corrigeant plusieurs erreurs de référence qui conduisait, d’une part, à inclure doublement la TCFE et les taxes de séjour pour le calcul de la dotation des EPCI et, d’autre part, à inclure la taxe pour la GEMAPI dans le calcul de la dotation des EPCI.

De manière symétrique, le B du III du présent article dispose également que les pertes de recettes ayant pour origine une mesure d’exonération, d’abattement, de dégrèvement ou de baisse de taux au titre de l’année 2020, mise en œuvre sur délibération de l’EPCI concerné, sont exclues pour le calcul de la dotation. Une mesure similaire concernant les baisses des tarifs des redevances et recettes d’utilisation du domaine mise en œuvre sur délibération des EPCI sera fixée par décret. En revanche, les hausses de taux ou de tarifs décidées par les EPCI seront prises en compte au titre de l’année 2020.

Le IV du présent article précise que le montant de la dotation est notifié aux communes et aux EPCI à fiscalité propre par un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, des collectivités territoriales et des outre-mer. À titre exceptionnel, le montant de la dotation pourra être constaté par les bénéficiaires en recettes de leur compte administratif 2020. L’objectif de cette mesure est de permettre aux communes et aux EPCI à fiscalité propre d’adopter et d’exécuter leur budget 2020 en équilibre (articles L. 1612-5 et L. 1612-14 du CGCT). Pour y parvenir, la dotation qui leur sera versée au titre du présent article sera rattachée au budget 2020, car un rattachement à l’exercice 2021 contraindrait ces collectivités à exécuter un budget en déficit, ce qui imposerait au préfet de saisir la chambre régionale des comptes pour proposer des mesures de redressement.

La commission des finances a adopté un amendement de M. Jean-René Cazeneuve ([175]), avec un avis favorable du Rapporteur général, précisant qu’aucune commune ou EPCI ne puisse toucher une dotation inférieure à 1 000 euros : ainsi ; une commune ou un EPCI dont la dotation serait inférieure à ce seuil verrait sa dotation portée à 1 000 euros.

Les modalités de versement de la dotation sont précisées au V du présent article qui dispose que la dotation fait l’objet d’un acompte versé en 2020, sur le fondement d’une estimation des pertes de recettes fiscales et de produits d’utilisation du domaine subies au cours de cet exercice, puis d’un ajustement par le versement d’un acompte en 2021. Toutefois, dans le cas peu probable où l’acompte serait supérieur à la dotation définitive, la collectivité concernée devra reverser l’excédent perçu.

Par ailleurs, le VI du présent article prévoit un mécanisme de garantie similaire pour les AOM sous la forme de syndicats mixtes, afin de prendre en compte la perte anticipée de versement mobilité en 2020. Ainsi, il est précisé que les groupements de collectivités territoriales qui, d’une part, exercent les compétences dévolues aux autorités organisatrices de la mobilité et, d’autre part, ont perçu en 2019 et en 2020 un produit de versement mobilité, sont éligibles à la dotation prévue par le présent article (soit une quarantaine de syndicats mixtes). Pour ces derniers, la perte de versement mobilité est calculée de la même manière que pour les communes ou les EPCI : le montant de la dotation est égal à la différence, si elle est positive, entre le produit moyen de versement mobilité perçu entre 2017 et 2019 et le produit de ce même versement perçu en 2020.

Le Rapporteur général note que le dispositif proposé introduit une différence de traitement entre les AOM constituées sous la forme d’un EPCI (qui bénéficieront de la garantie globalisée prévue au III du présent article, cette dernière incluant le versement mobilité) et les AOM constituées sous la forme d’un syndicat mixte (qui bénéficieront de la garantie spécifique au versement mobilité prévue au VI du présent article). Cette différence de traitement est toutefois justifiée par la situation financière différente entre une AOM constituée sous la forme d’un EPCI ou celle constituée sous la forme d’un syndicat mixte : dans le premier cas, l’EPCI bénéficie d’un panier de recettes, dans lequel les hausses des impôts directs locaux compensent les baisses du versement mobilité, alors que dans le second cas, le syndicat mixte ne bénéficie généralement que du versement mobilité et des contributions de ses membres.

Toutefois, le VII du présent article dispose spécifiquement que le présent article n’est pas applicable à l’établissement public IDFM. La commission a néanmoins adopté, à l’initiative du Rapporteur général ([176]), un amendement qui étend le bénéfice du présent article à IDFM, autorité organisatrice de la mobilité des transports de la région d’Île-de-France, au titre des pertes de versement mobilité subies en 2020 par rapport à la moyenne triennale des années 2017 à 2019. IDFM bénéficiera ainsi d’une dotation de compensation de ses pertes fiscales au même titre et dans les mêmes conditions que pour les AOM de droit commun. L’amendement prévoit le versement d’un acompte qui s’élève à 425 millions d’euros en 2020.

Le Rapporteur général note toutefois que le dispositif ne prévoit pas de mécanismes de compensation spécifique pour les groupements de collectivités territoriales qui perçoivent des taxes de séjour, la taxe sur les remontées mécaniques ou le produit brut des jeux. La commission des finances a ainsi adopté plusieurs amendements identiques ([177]) élargissant le dispositif de compensation aux syndicats mixtes ou pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) percevant les taxes de séjour pour les pertes subies en 2020 par rapport à la moyenne 2017-2019.

Enfin, le VIII du présent article dispose que les modalités d’application du présent article seront précisées par décret, notamment pour prendre en compte les modifications de périmètre des groupements de collectivités territoriales et pour préciser les conditions dans lesquelles ces groupements peuvent solliciter un acompte sur le montant de leur dotation.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

Le dispositif proposé par le présent article s’apparente à un mécanisme de sauvegarde des recettes fiscales et domaniales des communes et intercommunalités, garantissant à ces collectivités territoriales un niveau de ressources de référence fixé à la moyenne des trois derniers exercices 2017, 2018 et 2019. Le recours à la moyenne triennale permet d’utiliser une base de référence plus stable (en particulier pour des collectivités qui auraient connu de fortes fluctuations de base ou de taux), mais a pour conséquence d’effacer une partie de la dynamique fiscale observée au cours des dernières années.

Le Rapporteur général s’interroge toutefois sur la méthodologie qui sera retenue pour le calcul de la dotation lorsqu’une commune ou un EPCI n’a institué ou n’a perçu une taxe qu’à compter de 2018 ou de 2019 (absence de trois années pleines du produit fiscal). Il souhaite ainsi que le décret d’application précise explicitement que seules les années pleines soient retenues pour l’établissement de la référence aux trois derniers exercices.

Le mécanisme prend également en compte les hausses de fiscalité qui interviendront en 2020, notamment du fait de la revalorisation automatique des bases fiscales des impôts locaux fonciers, et compense dès lors uniquement le solde net entre les pertes et les hausses pour chaque commune et EPCI.

Il n’intègre également qu’une partie des recettes non fiscales, en particulier les redevances et recettes d’utilisation du domaine. Il n’inclut ainsi pas les recettes tarifaires des services publics locaux, notamment pour les services de transport public de personnes, ni les dépenses exposées par les collectivités territoriales au titre de la lutte contre l’épidémie de Covid-19. Ces dernières feront l’objet d’un traitement spécifique à travers la création d’une annexe spécifique « Covid-19 » au sein des budgets des collectivités territoriales. Certaines dépenses de fonctionnement inscrites sur cette annexe pourront être lissées dans le temps et être financées par l’emprunt.

L’évaluation préalable du présent article estime que le dispositif proposé devrait permettre le versement d’une compensation, par PSR de l’État, à hauteur de 500 millions d’euros, correspondant aux pertes de recettes observées par les communes et EPCI du fait de la crise sanitaire par rapport à la moyenne des recettes perçues entre 2017 et 2019. Selon les informations transmises au Rapporteur général, la répartition serait de 200 millions d’euros pour les communes (hors outre-mer), de 120 millions d’euros pour les communes d’outre-mer, de 80 millions d’euros pour les EPCI à fiscalité propre et de 45 millions d’euros pour les syndicats de transport. L’estimation prévoit également une marge si la baisse anticipée de certaines recettes s’avérait plus élevée.

Le Rapporteur général rappelle que les pertes anticipées par la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales s’élèvent à 2,5 milliards d’euros en 2020 par rapport à 2019, dont 855 millions au titre des pertes fiscales nettes. L’écart avec l’évaluation préalable du présent article s’explique par la méthode de calcul de la dotation retenus par le présent article.

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CF290 de M. Robin Reda, CF349 de Mme Émilie Bonnivard, CF398 de M. Marc Le Fur, CF442 de Mme Véronique Louwagie et CF990 de Mme Christine Pires Beaune, ainsi que les amendements CF252 de M. Charles de Courson, CF1322 de M. Stéphane Baudu et CF248 de M. Charles de Courson.

M. Robin Reda. L’amendement CF290 est le premier d’une série ayant pour objet d’interpeller sur la situation des régions, qui semblent tenues à l’écart des dispositifs de compensation des pertes de recettes subies pendant la crise sanitaire. Les régions supportent des dépenses supplémentaires, liées à leur très forte implication durant l’épidémie, qu’elles estiment à 1,7 milliard d’euros. Par ailleurs, elles anticipent des pertes – qui pourraient atteindre 4 milliards d’euros – au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) qui est perçue avec un décalage d’un an.

Il nous paraît évident d’inclure les régions dans les dispositifs de compensation des pertes de recettes et des dépenses supplémentaires, à l’image de ce qui a été fait pour les autres collectivités territoriales. Sinon, elles n’auraient d’autre choix que de s’endetter encore davantage ou de réduire plusieurs services essentiels à la population, tels que les transports – on en parlera abondamment au sujet de l’Île-de-France –, les lycées et la participation à la relance économique, à laquelle elles participent au premier chef.

Mme Émilie Bonnivard. Nous aimerions comprendre pourquoi les régions ne bénéficient pas des mécanismes de compensation, alors qu’elles ont été les premières à cofinancer les outils économiques, comme le fonds de solidarité. Elles ont, par ailleurs, beaucoup contribué aux dépenses relatives à l’achat de masques et de matériel de protection quand l’État était défaillant, et elles ont pris de nombreuses mesures d’accompagnement des entreprises dans tous les secteurs.

Il convient de mesurer les conséquences de leur situation sur tous les programmes d’investissement qu’elles avaient engagés, notamment en matière de transports et de réhabilitation des lycées, qui font travailler un très grand nombre d’entreprises locales, tant dans le secteur ferroviaire que dans celui du bâtiment. Cela risque de porter un coup aux entreprises et à l’économie au sein des territoires.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne comprends pas pourquoi les régions sont exclues a priori de la compensation puisque, de toute façon, on calculera les pertes réelles.

M. Charles de Courson. Les articles du projet de loi concernant les collectivités territoriales sont étranges. C’est une bonne idée de créer un filet de sécurité pour les communes et les intercommunalités, mais pourquoi en exclure les départements et les régions ?

Les départements, en particulier, sont les collectivités les plus affectées par la crise, et on leur propose des avances qu’ils devront rembourser en deux ans. Ce n’est pas possible ! L’hypothèse retenue est qu’on reviendra très vite à la situation antérieure en matière de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), mais bien malin qui peut dire ce qui adviendra. La sagesse consisterait à étendre le filet de sécurité institué pour le bloc communal immédiatement aux départements et peut-être aussi – au moins l’année prochaine – aux régions. Les départements sont d’ores et déjà affectés par l’effondrement des DMTO, qui devrait atteindre 25 %, selon le Gouvernement, mais qui serait plus proche de 30 %, d’après les chiffres des notaires que j’ai recueillis.

M. Jean-Noël Barrot. L’amendement CF1322 vise à inclure les groupements de communes autres que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dans le champ de la mesure de compensation visée par l’article.

M. Charles de Courson. À côté des EPCI à fiscalité propre, d’autres structures subiront les pertes de recettes fiscales visées par l’article 5, comme les syndicats mixtes. Par l’amendement CF248, je vous propose donc d’ajouter les mots : « ou aux établissements publics bénéficiant des recettes visées au III du présent article ».

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’aide de l’État aux collectivités, prévue par les articles 5, 6 et 7 du projet de loi, se calque sur les pertes qu’elles auront subies au cours de l’année 2020. Ces dispositions ont été élaborées à partir, notamment, des travaux de la mission conduite par Jean-René Cazeneuve, qui a établi le niveau des pertes des collectivités et des garanties dont elles disposent. Les mécanismes proposés par le texte visent à compenser la différence entre les premières et les secondes.

Les régions percevront des recettes relativement stables en 2020, puisque la CVAE et l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) ne seront pas touchées au titre de cette année. La perte nette de recettes fiscales subie par les régions, après l’application des mécanismes de garantie existants, devrait s’élever à 581 millions d’euros, soit moins de 10 % de la capacité d’autofinancement brut des régions, contre 2,6 milliards d’euros et 30 % pour les départements. Je ne dis pas que les régions ne subiront pas de pertes en 2020 ; j’établis simplement une comparaison avec les départements.

J’ajoute que les pertes seront concentrées, notamment, sur les régions d’outre-mer, qui subiront une diminution de recettes de 97 millions d’euros, au titre de l’octroi de mer et de la taxe spéciale de consommation sur les carburants. Elles font l’objet d’un traitement spécifique à l’article 6.

Pour faire face à ces pertes, les régions bénéficient déjà de mécanismes de garantie inscrits dans la loi, à hauteur de 500 millions d’euros, soit un soutien financier similaire à celui qui est apporté au bloc communal. Une partie de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée aux régions résulte de transferts de compétences et ne sera pas affectée par les fluctuations de recettes nationales. En outre, la part de TVA affectée aux régions est garantie par rapport à l’année 2017. C’est pour ces raisons qu’il n’est pas prévu d’intégrer l’échelon régional au mécanisme de l’article 5. Je propose que nous nous en tenions à cela, sachant que l’article 6 prend en compte la spécificité des régions d’outre-mer, en particulier s’agissant de l’octroi de mer. À ce stade, je vous demande donc de retirer vos amendements ; à défaut, j’émettrais un avis défavorable.

Les contrats de plan État-région (CPER) à venir seront évidemment l’occasion de discuter des projets d’investissement des régions, car la question se pose, effectivement. Des rendez-vous réguliers auront lieu. Les articles 5 à 7 du projet de loi ne valent pas pour solde de tout compte : il s’agit d’une étape, fondée sur l’évaluation actuelle des pertes fiscales des différentes collectivités – bloc communal, départements et régions, outre-mer compris.

M. Jean-René Cazeneuve. Entre la garantie de plus de 500 millions d’euros, la disposition spécifique pour les régions d’outre-mer, dont le montant varie, selon les estimations, entre 60 et 100 millions d’euros, la possibilité d’inscrire dans le compte covid l’intégralité des dépenses liées à la pandémie, le basculement du fonds de soutien dans la section d’investissement et la mesure spécifique concernant Île-de-France Mobilités à venir, on ne peut pas dire que rien n’est fait pour les régions.

Au demeurant, si on appliquait aux régions le même système de garantie que pour les communes, il ne se traduirait par aucune compensation. Dans le bloc communal, il existe des écarts très importants d’une commune à une autre, d’un EPCI à un autre, en fonction du profil des ressources fiscales – les communes d’outre-mer percevant beaucoup d’octroi de mer vont plonger en 2020, de même que les communes tirant leurs ressources du tourisme. Le système de garantie est destiné à aider les communes accusant une perte très significative. Les ressources des régions, dans la mesure où elles sont fondées, pour l’essentiel, sur des parts d’impôts nationaux, évoluent toutes de la même manière : il y a très peu d’écart d’une région à une autre. C’est la raison pour laquelle aucune des régions métropolitaines n’enregistre de perte significative.

M. le président Éric Woerth. Pour votre information, Mme Pannier-Runacher a annoncé au Sénat qu’il y aurait un quatrième PLFR au mois de septembre.

M. Gilles Carrez. La question de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises va se poser en 2021. Les régions perçoivent 50 % de la CVAE, pour un total de 8 milliards d’euros, ce qui n’est pas négligeable. Même si elles ont d’autres recettes, cela risque de leur poser problème en 2021, dans la mesure où le rendement de la CVAE est directement lié au PIB, lequel résulte de l’addition des valeurs ajoutées.

De ce point de vue, la métropole du Grand Paris constitue un cas particulier, car elle ne perçoit que la CVAE. Son budget est de plus de 3 milliards d’euros. À travers les attributions de compensation, elle rembourse 2,88 milliards aux communes, ce qui veut dire qu’il lui reste 120 millions pour tout simplement exister. Or, la CVAE que perçoit la métropole du Grand Paris s’élève à 1,25 milliard d’euros. Une diminution de 10 % de la CVAE entraîne donc un déficit de la section de fonctionnement. Cela ne se voit pas cette année, mais se verra l’an prochain. Nous devons donc réfléchir au phénomène de la CVAE dès maintenant pour envisager la situation l’année prochaine, et sans doute dès le projet de loi de finances pour 2021.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, on peut comprendre votre argumentaire pour l’année 2020 concernant les régions, à l’exception près de la collectivité territoriale de Corse, qui est à la fois département et région. Ses pertes de recettes sont estimées à 104 millions sur 580 millions d’euros, soit plus de 15 %.

En revanche, vous n’avez pas répondu aux objections concernant les départements. La baisse des droits de mutation – car c’est essentiellement de cela qu’il s’agit – est immédiate. Elle est estimée à 25 % dans le projet de loi de finances rectificative – certains observateurs l’évaluent plutôt à 30 %. Prévoir des avances remboursables en deux ans, par moitié, en 2021 et 2022, n’est pas raisonnable. Pourquoi ne pas étendre aux départements le dispositif destiné au bloc communal, comme je le propose à travers l’amendement CF252 ? Beaucoup de communes ou d’intercommunalités qui vont bénéficier de l’article 5 dans sa rédaction actuelle subissent des pertes de recettes moins fortes que les départements, qui eux n’y ont pas droit ; ce n’est pas logique.

M. Jean-Paul Dufrègne. Beaucoup de départements sont déjà dans une situation financière tendue. L’effet de ciseaux va être terrible, et plus encore d’ailleurs dans les départements très ruraux, car ils sont touchés immédiatement et plus fortement que les autres par la diminution des droits de mutation à titre onéreux, tandis que l’activité y redémarre plus tard et plus lentement. Il faut donc vraiment que les départements bénéficient d’un prélèvement sur recettes de l’État, au même titre que les communes et les EPCI. Je suis également d’accord pour dire qu’il n’est pas raisonnable de demander aux départements un remboursement des avances sur deux ans.

Il faut aller beaucoup plus loin, sous peine de voir certains départements plongés dans de grandes difficultés ; ils ne pourront pas accompagner le plan de relance que vous appelez de vos vœux ni venir en aide aux personnes les plus fragiles. Les départements comme le mien, où la moyenne d’âge est supérieure à la moyenne nationale, les revenus inférieurs et la proportion de personnes touchant le RSA plus importante, sont condamnés à court terme.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il est évident que la perte de CVAE va affecter les régions. Au moment du transfert des départements aux régions de la compétence en matière de transports, la moitié de la CVAE leur a été affectée. J’ose espérer que l’intégralité des baisses de recettes liées à la CVAE sera prise en compte, et non pas seulement cette part, faute de quoi les départements souffriraient d’un double effet de cliquet.

Mme Claudia Rouaux. Les régions sont obligées d’assurer à 100 % la perte de recettes pour le transport maritime, à 30 % pour le transport ferroviaire et à 50 % pour le transport par car. En réalité, elles ont payé quasi intégralement tous leurs prestataires, de peur de les voir disparaître. En particulier, en matière de transports scolaires, le risque était grand que plus aucune petite entreprise ne soit en mesure d’assurer le transport des élèves à la rentrée. Les pertes de recettes des régions, et sans doute aussi des départements, me paraissent donc sous-estimées, notamment s’agissant de la compétence transports.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Monsieur Carrez, je suis d’accord pour que nous travaillions ensemble, de manière transpartisane, sur le cas particulier de la métropole du Grand Paris. Hors les difficultés liées au Covid-19, les problèmes de fiscalité locale commencent à s’accumuler entre la métropole, les établissements publics territoriaux, le bloc communal de façon générale, et les départements et la région, notamment à propos de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la dotation d’intercommunalité. Tout doit être remis à plat dans la perspective du PLF pour 2021, afin d’éviter que nos débats ne soient brouillons.

Monsieur de Courson, vous me demandez pourquoi nous utilisons un mécanisme d’avance pour les départements. C’est une bonne question, que je me suis moi-même posée. Il se trouve que les DMTO ont une évolution différente : ils baissent plus rapidement, mais augmentent plus vite aussi par la suite. L’effet de rattrapage au cours des années suivantes devrait permettre de lisser la perte, ce qu’illustre, dans mon rapport, une courbe en V dont la seconde partie est assez marquée. Le phénomène devrait, en toute logique, se reproduire à la sortie de la crise actuelle. C’est une des raisons pour lesquelles le Gouvernement a fait le choix d’une avance.

M. Charles de Courson. J’ai été surpris que l’amendement CF248 soit mis en discussion commune avec les autres, car il n’a rien à voir avec eux : il s’agit d’intégrer au dispositif certains établissements publics qui ont été oubliés, et à propos desquels M. le rapporteur général ne m’a d’ailleurs pas répondu. La taxe de séjour et le prélèvement sur les produits bruts des jeux, par exemple, concernent aussi des syndicats mixtes.

M. le président Éric Woerth. Il s’agissait, par bienveillance, de vous permettre de le défendre, ce que vous n’auriez pas pu faire si l’un des amendements en discussion commune précédents était adopté, faisant tomber celui-ci.

La commission rejette successivement les amendements identiques CF290, CF349, CF398, CF442 et CF990, ainsi que les amendements CF252, CF1322 et CF248.

Elle examine l’amendement CF991 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Les articles 5, 6 et 7, qui concernent respectivement les EPCI et les communes, les régions d’outre-mer et les départements, sont évidemment les bienvenus. Néanmoins, ce n’est pas du sur-mesure. Si la situation des régions est assez uniforme parce qu’elles sont moins nombreuses, certains départements vont très bien et d’autres très mal, et le bloc communal présente une grande hétérogénéité entre les différentes communes et les différents EPCI. Seules les recettes patrimoniales et fiscales sont prises en compte, ce qui risque de poser problème à certaines petites communes dont les recettes tarifaires représentent une part importante des ressources et financent le fonctionnement, alors même qu’il leur a bien fallu continuer à payer le personnel titulaire. Je déplore donc qu’on ne fasse pas un peu plus dans la dentelle. Il aurait été tout à fait possible de prendre en compte la situation de chaque collectivité, indépendamment du fait de savoir s’il s’agit d’une commune, d’un EPCI, d’un département ou d’une région.

M. le président Éric Woerth. J’ai moi-même déposé un amendement relatif aux recettes tarifaires et aux charges fixes.

Mme Christine Pires Beaune. Il faut inclure les recettes tarifaires dans le mécanisme de compensation. Vous imaginez bien qu’une commune de 500 habitants, ayant une cantine en régie et servant 100 % de bio toute l’année aux enfants, a dû continuer à payer le personnel, même si, par ailleurs, elle n’avait plus à acheter de produits alimentaires.

M. le président Éric Woerth. Absolument.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est un sujet important ; peut-être Jean-René Cazeneuve pourra-t-il préciser ma réponse, car il l’aborde dans son rapport par le biais des économies potentielles. Le fond de ma pensée est que, dans cette séquence consacrée à l’accompagnement des collectivités territoriales par l’État, on est obligé de procéder par étapes, au fur et à mesure qu’on est en situation d’évaluer les pertes : dans un premier temps les pertes de recettes fiscales, ce que nous faisons ici, et dans un second temps les pertes de recettes tarifaires. J’aimerais que, dans ce texte, nous nous en tenions à la compensation des pertes de recettes fiscales et domaniales, que nous appréhendons mieux, à ce stade, que la baisse des dépenses de fonctionnement, directement liée à celle des recettes tarifaires. Je vous donne rendez-vous plus tard pour évaluer ce second volet, ce qui n’empêche pas que nous abordions le sujet en séance.

L’amendement CF991 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CF434 de Mme Véronique Louwagie et CF1072 de Mme Marie-Christine Dalloz, ainsi que les amendements CF373 et CF943 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CF434 vise à modifier la base retenue pour la compensation des communes et de leurs groupements. L’article 5 prévoit de retenir la moyenne lissée des années 2017, 2018 et 2019, or les recettes visées ont connu une progression telle que cette méthode de calcul n’est pas avantageuse pour les communes. Nous proposons donc de retenir les recettes de 2019, de manière à procéder à une véritable compensation et que les communes retrouvent un niveau de recettes correspondant à celui qu’elles avaient jusqu’à présent.

Mme Marie-Christine Dalloz. En se fondant sur la moyenne des trois dernières années plutôt que sur 2019, la différence, pour le bloc communal, est de l’ordre de 5 milliards d’euros. Votre décision d’accompagner à hauteur de 750 millions d’euros les baisses de recettes du bloc communal est donc très éloignée de la réalité.

Mme Claudia Rouaux. L’amendement CF373 vise aussi à calculer les pertes en se fondant sur l’année 2019 et non sur le triennal 2017-2019. L’investissement a reculé entre 2014 et 2019 : outre les baisses de dotations, certains investissements ont tardé en raison de nombreuses inconnues. Par ailleurs, ce troisième PLFR abandonne la dette liée au Covid-19 aux collectivités locales. J’ai rencontré dernièrement le maire d’une commune de 200 habitants, dotée d’une école. En deux mois, le Covid-19 lui a coûté 30 000 euros. Dans l’hypothèse où nous verrions un retour de l’épidémie, et si l’État n’aide pas, il dit qu’il n’ouvrira pas l’école en septembre.

L’objet de l’amendement CF943 est similaire. Une fois de plus, je ne comprends pas pourquoi les départements et les régions n’entrent pas dans le champ de l’article 5.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’ai du mal à comprendre comment vous arrivez à une différence de 5 milliards d’euros, madame Dalloz – à moins que vous n’ajoutiez les recettes fiscales et tarifaires sur plusieurs années, mais dans ce cas nous n’avons pas le même référentiel. La perte nette de recettes fiscales par rapport à l’année précédente se situe plutôt aux alentours de 855 millions.

Pourquoi se fonder sur la moyenne des trois dernières années ? Si l’on peut effectivement penser, au premier abord, que ce mode de calcul est défavorable, il ne faut pas oublier qu’il existe plusieurs recettes fiscales, dont la dynamique n'est pas la même et les fluctuations sont croissantes. Certaines impositions sont cycliques – la CVAE, la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), les DMTO, ou encore le versement mobilité (VM), dont nous reparlerons, et la taxe spéciale sur la consommation de carburants. Pour certaines impositions, il est même moins avantageux de prendre uniquement pour référence l’année 2019. La proposition du Gouvernement me paraît donc juste, et j’émettrai un avis défavorable sur ces amendements.

Quant à l’exemple que vous avez cité, madame Rouaux, il s’agit typiquement d’une dépense qui pourra être financée par le compte covid.

M. Jean-René Cazeneuve. Dans un monde idéal, on pourrait effectivement intégrer les recettes tarifaires. Nous le faisons pour la partie domaniale, car il n’y a absolument aucune compensation pour les pertes enregistrées, alors qu’il en existe pour celles dont vous parliez, notamment du fait d’une diminution des dépenses : quand une cantine ferme, il n’y a plus de matière première ni de flux à payer, ce qui permet de réaliser des économies, même si, par ailleurs, certaines décisions prises par les élus, notamment l’instauration de la gratuité, rendent difficile la mesure précise du phénomène. Quoi qu’il en soit, le mécanisme proposé intègre 88 % des recettes totales du bloc communal, soit leur quasi-totalité. De plus, nous aurions beaucoup de mal à entrer dans le détail pour 35 000 communes.

Par ailleurs, nous sommes ici dans le cadre de mesures d’urgence destinées à aider les collectivités susceptibles de rencontrer des difficultés entre juillet et septembre. D’autres étapes permettront de tirer les leçons de la crise et d’en mesurer l’ampleur exacte pour les collectivités locales, que personne ne connaît encore pour l’instant.

Mme Christine Pires Beaune. Ce que dit M. Cazeneuve est vrai en général, mais pas en particulier : une petite commune n’ayant ni recettes domaniales ni parkings en zone touristique a tout de même des charges liées aux services publics qu’elle offre à sa population. Je suis d’accord avec vous pour dire que, quand une cantine en régie est fermée, le coût des achats alimentaires disparaît, mais celui du personnel chargé de préparer les repas et de les servir, lui, est toujours là.

Il est faux, par ailleurs, de dire que nous ne disposons pas de tous les éléments. Les recettes de fonctionnement réelles sont connues. C’est même l’un des critères qui ont servi à baisser les dotations des collectivités territoriales. On pourrait envisager un amendement faisant en sorte que, dès lors qu’une collectivité territoriale connaît une baisse supérieure à une certaine proportion de ses recettes réelles de fonctionnement – y compris sur la base d’une moyenne –, elle soit éligible à un fonds exceptionnel.

M. le président Éric Woerth. Comme pour les entreprises !

La commission rejette successivement les amendements identiques CF434 et CF1072, ainsi que les amendements CF373 et CF943.

Elle examine, en discussion commune, l’amendement CF159 de M. Jean-René Cazeneuve, les amendements identiques CF613 de Mme Patricia Lemoine, CF1000 de Mme Christine Pires Beaune et CF1375 de M. Damien Pichereau, l’amendement CF756 de Mme Véronique Louwagie, les amendements identiques CF289 de M. Robin Reda, CF351 de Mme Émilie Bonnivard, CF443 de Mme Véronique Louwagie et CF633 de Mme Frédérique Dumas, l’amendement CF1483 du rapporteur général et l’amendement CF366 de M. Gilles Carrez.

M. Jean-René Cazeneuve. Le dispositif de garantie, tel qu’il est proposé, est assez juste ; il intègre la totalité des recettes, sans faire le bilan de chacune d’entre elles, ce qui serait beaucoup plus compliqué, mais aussi, probablement, incertain. Il ne prend en compte que les cumuls d’écarts significatifs par rapport aux années de référence, qui étaient tout de même de bonnes années du point de vue de la fiscalité. Le versement mobilité est donc, par définition, fortement compensé, puisqu’il représente une part importante de la fiscalité des EPCI, des communes et des syndicats. Toutefois, vu l’importance de la mobilité, aussi bien dans le fonctionnement du bloc communal que vis-à-vis de nos citoyens, on pourrait envisager de la considérer à part, mais selon le même mécanisme de comparaison entre la situation réelle en 2020 et la période 2017-2019. Je souhaite seulement poser la question au Gouvernement : je retire l’amendement CF159 pour le retravailler en vue de la séance.

Mme Patricia Lemoine. L’amendement CF613 a pour objectif de compenser les pertes de ressources liées au versement mobilité pour l’ensemble des autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Nous vous proposons, à cette fin, de réécrire les alinéas 40 à 43.

M. Robin Reda. L’amendement CF289 n’est certes pas idéal, mais il a le mérite d’ouvrir la discussion sur la question d’Île-de-France Mobilités, que nous allons aborder longuement, notamment à travers les amendements de Gilles Carrez.

J’ai bien compris l’argument consistant à mettre en avant l’effet retard, notamment pour les pertes de recettes liées à la CVAE. Les pertes de versement mobilité et celles résultant du déficit d’exploitation commerciale des transports, en revanche, sont bien réelles et peuvent être mesurées dès à présent. La vérité est que, pendant quatre mois, l’État a laissé la région Île-de-France participer à l’effort national, notamment en assurant la continuité du service public et des transports en commun. Elle a payé à 100 % les opérateurs – la SNCF et la RATP –, pour un service qui n’a pas dépassé 30 % d’usagers pendant la période du confinement. L’État a également imposé les règles les plus strictes d’Europe dans les transports en commun au moment du déconfinement, souvent avec raison d’ailleurs, notamment en ce qui concerne la distanciation, laquelle a beaucoup limité la capacité pendant les premières semaines. Or les discussions préalables ont montré que personne n’était en mesure de s’engager à ce que les pertes d’exploitation commerciale et les pertes de versement mobilité d’Île-de-France Mobilités soient compensées intégralement.

Je retire mon amendement, mais nous reparlerons de la question, et vous devrez clarifier votre position : pourquoi le Gouvernement en veut-il aux régions, tant pour les pertes de CVAE que pour les pertes de versement mobilité ?

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement CF351 est identique, et je le retire moi aussi. Nous laisserons à Gilles Carrez le soin d’évoquer le sujet. Je me contenterai de souligner que la région Île-de-France a subi une perte de 600 millions d’euros.

M. Charles de Courson. Tous les organismes touchant le versement mobilité doivent être traités de la même façon, quelle que soit leur forme juridique. Tel est l’objectif de cette série d’amendements. On peut toujours dire qu’ils sont imparfaits, mais il n’en reste pas moins qu’il faut absolument parvenir à ce résultat, car il n’est pas acceptable que le versement transport soit compensé pour certains mais pas pour tous.

Du reste, monsieur le rapporteur général, ce que l’on observe à propos du versement mobilité est également valable pour d’autres recettes, par exemple la taxe de séjour et le prélèvement sur les jeux, qui vont aussi à des syndicats mixtes. Nous devons réussir à rédiger une disposition permettant de neutraliser la forme juridique de l’organisme bénéficiant de la taxe.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement CF1483 fait écho au souhait de M. Reda. Je propose, moi aussi, qu’Île-de-France Mobilités bénéficie, comme l’ensemble des autres AOM, d’une compensation par l’État des pertes de versement mobilité subies en 2020, en se fondant sur la moyenne des recettes des années 2017 à 2019. Nous en débattons depuis plusieurs jours, et le sujet a fait, hier, l’objet d’une question au Gouvernement.

En revanche, tout le monde ne s’accorde pas sur les montants en jeu. De fait, le versement mobilité d’Île-de-France Mobilités (IDFM) est particulièrement dynamique, ce qui ne rend pas simple d’estimer les pertes finales. Je propose de faire la moyenne des différentes évaluations, soit 425 millions d’euros, et de verser cette somme sous la forme d’un acompte, ce qui permettra à IDFM, sitôt la loi promulguée, de disposer des ressources lui permettant de faire face à ses obligations financières, en particulier vis-à-vis de ses opérateurs – SNCF Réseau et la RATP, notamment. Ce faisant, nous répondons à l’urgence financière pour IDFM, au même titre que pour les autres AOM de France qui ont perdu des recettes de versement mobilité. Là encore, procédons par étapes : nous verrons dans un second temps quelles sont les pertes définitives de versement mobilité pour Île-de-France Mobilités. Si elles s’avèrent moindres que prévu, l’organisme devra rembourser ; si elles sont plus importantes, l’État compensera à due concurrence.

Gilles Carrez parlait tout à l’heure du Grand Paris. De la même manière, il faudra que nous connaissions mieux la stratégie d’Île-de-France Mobilités pour les prochains mois et les prochaines années, notamment au regard des investissements d’avenir. D’ailleurs, nous ne pourrons pas la décorréler de celle de la Société du Grand Paris. Vous avez demandé que nous nous mettions autour de la table pour discuter de la métropole du Grand Paris ; j’appelle à faire de même pour les transports en commun franciliens, à la lumière de la crise, des difficultés financières, mais aussi du rapport de la chambre régionale des comptes publié récemment.

M. le président Éric Woerth. Il est quand même dommage que le débat sur Île-de-France Mobilités soit éclaté entre l’article 5 et des amendements portant article additionnel après l’article 6.

M. Gilles Carrez. J’ai apprécié que figure, dans l’article 5, une disposition visant spécifiquement les autorités organisatrices de transport qui ne perçoivent que le versement mobilité. C’est une très bonne chose, même si cela pose des problèmes de distorsion, qu’il faudra résoudre. Je ne comprends pas, en revanche, pourquoi le paragraphe suivant exclut l’AOM qui perçoit la moitié du versement mobilité national – 4,7 milliards d’euros –, à savoir Île-de-France Mobilités. Le rapporteur général pourrait-il nous expliquer les raisons de ce choix du Gouvernement ?

Le problème tient aussi à la spécificité du versement mobilité en Île-de-France : chaque fois, en exécution, on constate que sa dynamique est très supérieure à ce qui était prévu. Quand IDFM anticipait – avant le Covid-19, bien entendu – une augmentation de 3,7 %, soit environ 4,9 milliards en 2020 contre 4,7 milliards en 2019, c’était une prévision sincère. À cet égard, la règle de la moyenne des trois dernières années est particulièrement inadaptée. Un député du Val-de-Marne ne peut que savoir que le taux du versement transport dans ce département augmente fortement : il était de 1,80 % en 2015 et de 2,54 % en 2019. Cette dynamique du taux n’est pas prise en compte dans le calcul envisagé, pas davantage d’ailleurs que celle de la masse salariale. Pour ces raisons, il me semble que l’acompte, à 425 millions d’euros, est sous-évalué. Nous estimons plutôt à 600 millions d’euros au minimum le montant qui permettrait d’éviter d’avoir à verser un complément important en 2021 et des problèmes de trésorerie dès à présent.

Enfin, la perte des recettes tarifaires est importante. Prévoyez-vous un système d’avance remboursable, à la lumière du programme d’investissement lié au Grand Paris Express ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. En ce qui concerne le fait que les AOM aient des recettes différentes, nous devons avoir une discussion avec le Gouvernement, comme l’a très bien dit Jean-René Cazeneuve. La question est légitime. En attendant, ce qui est proposé dans l’article est cohérent : certaines AOM sont constituées sous forme d’EPCI, d’autres sous forme de syndicat mixte, ce qui fait qu’elles n’ont pas les mêmes recettes et que les compensations doivent elles aussi être différentes. Faut-il essayer d’harmoniser ? Pourquoi pas. Il faut aussi avoir ce débat avec le Gouvernement, auquel il serait bon que nous puissions présenter les conclusions d’un dialogue transpartisan quant au réel intérêt d’une harmonisation – il est possible que les différences ne soient pas si problématiques que cela.

Monsieur Carrez, vous avez raison, l’alinéa 44 excluait Île-de-France Mobilités. C’est précisément pour cette raison que nous avons été plusieurs à déposer des amendements, y compris moi. L’enjeu est de mettre IDFM au même niveau que les autres AOM, quand bien même la dynamique du versement mobilité est plus importante en Île-de-France, ce dont je suis conscient. Mais, pour le coup, l’égalité commande que nous appliquions le même traitement à l’Île-de-France qu’au reste du territoire. Nous ne saurions passer d’une exclusion d’Île-de-France Mobilités à un traitement différencié pour cette AOM.

Je l’ai dit, ma priorité – qui est aussi, je crois, celle de mes collègues franciliens de la majorité – est d’inclure Île-de-France Mobilités dans le mécanisme de compensation budgétaire de la perte de versement mobilité : même équation, même mécanisme, même base de calcul. Il y aura d’autres rendez-vous pour discuter avec Île-de-France Mobilités aussi bien des finances – il me semble, à cet égard, que l’acompte prévu permet à la fois d’éviter une augmentation du prix du pass Navigo et de payer les opérateurs –, que de sa stratégie pour la suite. Les discussions autour du CPER et le PLF pour 2021 seront des occasions pour mener ces débats.

Peut-être y aura-t-il un rattrapage ? 425 millions d’euros représentent déjà une somme conséquente demandée aux contribuables français pour les transports franciliens – et ce alors que cette aide ne s’accompagne pas d’un transfert de compétence : la région reste évidemment l’autorité en charge. L’État attribue une aide à cette autorité organisatrice de la mobilité, au même titre qu’il le fait sur le reste du territoire, et selon la même base de calcul. Nous nous reverrons un peu plus tard dans l’année pour évaluer la perte définitive. Il faudra aussi que toutes les autorités compétentes en la matière prennent leur part de l’aide financière et participent à l’élaboration de la stratégie de demain.

Je suis défavorable à tous les amendements de cette série, à l’exclusion de celui que j’ai présenté.

M. le président Éric Woerth. Le fait qu’Île-de-France Mobilités, première autorité organisatrice de transports en France, soit exclue de l’article 5 était pour le moins surprenant. Il reviendra au Gouvernement de nous en donner les raisons, car il ne peut s’agir d’un oubli. Quant au deuxième point, il est également étrange et fait penser à une finasserie.

Vous devriez dire que l’État compensera l’ensemble des pertes de recettes du versement mobilité aux différentes autorités organisatrices de mobilité, comme l’ont fait la plupart des autres pays. Vous avez défini des plans pour les industries aéronautique, ferroviaire et automobile. Pourquoi le transport public serait-il moins bien traité que les autres secteurs ? L’intégrer est une chose, mais il faudrait préciser à quel niveau, car les 425 millions d’euros que vous proposez sont très inférieurs aux pertes fiscales et commerciales, qui sont considérables.

Si l’État ne compense pas ces pertes de recettes, qui restent à la charge de chaque région, vous acceptez l’idée que le prix du pass Navigo augmentera fortement en Île-de-France. Vous pouvez l’assumer, mais la situation sera probablement semblable dans les autres régions.

La façon dont la majorité a engagé le débat est pour le moins curieuse. Je ne comprends pas que des mesures qui pourraient être claires, ne le soient pas.

M. Francis Chouat. S’agit-il d’un débat d’amendement ou d’une discussion dans laquelle chacun envoie ses missiles ?

M. le président Éric Woerth. Les amendements ont été défendus. N’hésitez pas à intervenir.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, votre amendement CF1483 ne résout qu’une partie du problème. Vous voulez rédiger l’alinéa 44 en indiquant que « cette dotation fait l’objet d’un acompte versé en 2020 de 425 000 000 euros ». Dans les autres collectivités territoriales, le montant de l’acompte sera vraisemblablement calculé, par arrêté des préfets, dans la limite de la dotation globale de 750 millions d’euros. Pourquoi concevez-vous un dispositif spécifique pour l’Île-de-France ? L’acompte devrait être intégré dans l’ensemble des sommes versées.

M. Jean-René Cazeneuve. Il ne semble pas judicieux de comparer les plans aéronautique ou automobile avec le plan de soutien aux collectivités territoriales. Dans les premiers, l’État ne dit pas qu’il compensera à l’euro près la perte de chiffre d’affaires ou de bénéfices de l’ensemble des constructeurs automobiles. La crise frappe plus ou moins les secteurs industriels ou les différents types de collectivités territoriales. Il paraît juste d’adopter des approches spécifiques.

Par ailleurs, il faut garder à l’esprit la responsabilité des collectivités territoriales. On ne peut pas considérer l’État comme un garant absolu qui compenserait les collectivités à l’euro près, d’autant que la situation financière de ces dernières est bien meilleure que la sienne. Il n’est pas logique d’augmenter la dette de l’État alors que les collectivités disposent de marges de manœuvre grâce à leur gestion, ce dont nous nous réjouissons.

L’État a déjà été très présent auprès des opérateurs de mobilité, notamment avec le dispositif d’activité partielle ou les prêts garantis. Ces dispositifs ont en particulier concerné les opérateurs d’Île-de-France Mobilités, qu’il s’agisse de la RATP ou de la SNCF. Il faut donc prendre en compte l’ensemble des mesures, et ne pas établir des comparaisons déplacées.

M. le président Éric Woerth. En l’occurrence, comparaison est bien raison.

M. Robin Reda. Que le rapporteur général nous invite à parler ensemble de la stratégie future m’inquiète, si l’État et la majorité gouvernementale attendent que nous leur baisions la babouche, nous prosternions et nous roulions par terre pour obtenir quelques millions. La région Île-de-France, qui a le premier réseau de transports d’Europe, donc de France, est aujourd’hui, en situation de cessation de paiement. Vous voulez en faire un sujet politique alors qu’il est éminemment technique, Gilles Carrez l’a bien précisé.

Les transports de cette région sont sans commune mesure avec ceux des autres métropoles régionales. Le dispositif appliqué ne peut être le même. Le Gouvernement, qui prône la différenciation dans un futur projet de loi, ne veut pas l’envisager pour l’Île-de-France et le Grand Paris, notamment pour son réseau de transports, mais il est temps de regarder la réalité en face.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Monsieur Reda, êtes-vous surpris ou choqué lorsque M. Carrez dit qu’il faut se mettre autour de la table pour évoquer la stratégie de la métropole du Grand Paris ou du Grand Paris Express ? Je propose que nous fassions de même pour parler de l’avenir des transports en commun franciliens.

Au demeurant, avec mes collègues de la majorité, je défends un amendement pour compenser les pertes fiscales, ce que ne prévoit pas le texte initial. Nous ne faisons pas de manœuvre politique ; je me demande si ce n’est pas plutôt vous qui essayez d’en faire en réponse.

Nous proposons justement une compensation des pertes fiscales au même titre que pour le reste du territoire, car la situation le nécessite. Ce n’est pas aux usagers de payer par une hausse du pass Navigo. Pardon, mais parler de l’avenir des transports en commun franciliens est aussi le rôle de l’ensemble des élus d’Île-de-France !

M. Francis Chouat. La situation est irréelle ! Toutes les parties prenantes de la mobilité font le même constat ; personne ne conteste le diagnostic de la présidente Valérie Pécresse. Nous sommes d’accord sur les chiffres, comme pour dire que ce n’est pas aux usagers de payer, ne serait-ce que pour la compensation d’urgence. C’est le sens premier de l’amendement du rapporteur général.

Les divergences qui subsistent nécessitent qu’avec ou sans babouches, nous nous mettions autour de la table avec les quatre partenaires – Île-de-France Mobilités, l’État, les entreprises et les collectivités territoriales – qui font face aux mêmes urgences en matière financière. Il n’est pas tenable que la présidente de région persiste à répéter, comme dimanche sur RTL, que l’État doit compenser intégralement les pertes, à l’euro près, sans aucune distinction des urgences.

Le fonctionnement, les investissements, la stratégie d’investissement, les relations entre Grand Paris Express, la société du Grand Paris et le financement des transports de proximité, méritent pour le moins des discussions particulières, dans le cadre d’un contrat de plan ou de manière spécifique. À vouloir tout mélanger, cela ne va pas.

Depuis le début, tout le monde dit qu’il ne faut pas faire de ce sujet un enjeu de polémique politicienne. Revenons donc à l’enjeu d’intérêt général régional !

M. le président Éric Woerth. L’absence de compensation de la perte de recettes du versement transport pour Île-de-France Mobilités dans le texte du Gouvernement était une belle provocation. Que l’on donne un peu de trésorerie à Île-de-France Mobilités au hasard d’un amendement est un rattrapage, mais une vision générale serait préférable sur des sujets aussi importants.

M. Gilles Carrez. Je souhaite rester dans un registre purement technique, mais j’ai été moi-même étonné de l’exclusion d’Île-de-France Mobilités. Dans ma grande naïveté, peut-être liée à l’expérience, je me suis dit que le Gouvernement n’avait pas pu loger un problème d’une ampleur de 600 millions à un milliard d’euros dans un article qui provisionnait 500 millions d’euros pour l’ensemble de la France. Le rapporteur général, conscient du problème, m’a indiqué, voilà déjà quinze jours, que la question serait réglée par amendement.

La somme de 425 millions d’euros que vous proposez sera probablement un peu juste, en raison d’une particularité que nous n’avons pas encore évoquée. Les deux opérateurs principaux des transports en Île-de-France, la SNCF et la RATP, sont des entreprises d’État. C’est la région qui, par le biais de conventions, verse par douzièmes ce que ces entreprises doivent percevoir pour assurer le service. J’ai également pensé que le Gouvernement comptait régler la question directement avec la SNCF et la RATP, qui ont à faire fonctionner le service et qui paieront la facture. Si tel est le raisonnement du Gouvernement, il est mauvais.

Admettre le principe d’une compensation intégrale du versement mobilité, comme partout en France, est une bonne chose. Monsieur le rapporteur général, en tant que député val-de-marnais, vous êtes obligé de reconnaître que la spécificité de la moyenne des trois années s’applique mal chez nous à cause des augmentations du taux de versement transport. Toujours est-il qu’il y aura compensation.

Dans un deuxième temps, nous devrons parler des recettes tarifaires, qui pourront faire l’objet d’avances à long terme ou d’autres dispositifs, que nous discuterons. Aujourd’hui, je soumets l’idée de rétrocéder aux départements ou aux régions, de la même manière qu’on rétrocède une partie de la TVA à la sécurité sociale, les 10 % de TVA payés sur les 4 milliards d’euros de recettes tarifaires, afin de gager l’emprunt qu’il faudra souscrire pour compenser les pertes de recettes tarifaires.

Les solutions sont nombreuses. Elles nécessitent de se mettre autour d’une table et d’approcher le sujet, que je crois consensuel, de la façon la plus constructive possible. C’est du moins dans cet esprit que je travaillerai.

M. Daniel Labaronne. En tant que députés de la nation, nous nous intéressons à ce débat sur les transports franciliens. Souffrez cependant, monsieur le président, de nous laisser débattre de manière aussi longue, approfondie et détaillée des amendements qui concerneront la province.

M. le président Éric Woerth. La moitié du financement des transports publics ne vous semble pas un bon sujet ?

M. Daniel Labaronne. C’est un excellent sujet, mais il y en a d’autres à aborder dans les amendements. Je souhaite qu’une tolérance semblable nous soit accordée en termes de temps.

M. le président Éric Woerth. Ce texte est celui du Gouvernement. S’il est mal fait s’agissant des transports publics, il est tout à fait normal qu’il suscite un débat de cette nature où se mêle un autre qui se tient à l’extérieur, car il porte sur des centaines de millions d’euros. Si vous voulez faire payer aux usagers ce que d’autres n’acquittent pas, c’est une très mauvaise idée – je pense que le Gouvernement ne le fera pas.

Les amendements CF159, CF289 et CF351 sont retirés.

La commission rejette successivement les amendements identiques CF613, CF1000 et CF1375, l’amendement CF756 et les amendements identiques CF443 et CF633.

Elle adopte l’amendement CF1483 (amendement n° 2170).

En conséquence, l’amendement CF366 tombe.

La commission est saisie de l’amendement CF1482 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement vise à corriger un manque du texte en introduisant l’impôt sur les maisons de jeux dans le calcul de la dotation de compensation des pertes de recettes fiscales des communes. Le prélèvement sur les produits bruts des jeux, perçu par les communes sur le territoire desquelles un casino est implanté, figure en effet déjà dans la garantie.

M. Charles de Courson. Parmi les 202 casinos, un est implanté sur une communauté de commune et un autre sur le territoire d’un syndicat mixte de communes et de départements. Il faudra vérifier que l’on ne retrouve pas d’autres cas pour d’autres impôts visés.

La commission adopte l’amendement CF1482 (amendement n° 2166).

Elle examine l’amendement CF1054 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement de précision tend à inscrire clairement dans le texte que les droits de stationnement sur la voie publique sont inclus dans les redevances et recettes d’utilisation du domaine, dont le moindre rendement est compensé par l’article 5.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement est satisfait, ce que le ministre pourra préciser. Il est prévu que le décret fasse référence au compte 703 de l’instruction budgétaire et comptable M14, qui prend en compte les droits de stationnement et de location sur la voie publique.

M. Gilles Carrez. La question est essentielle. J’ai pu constater dans des communes de la petite couronne combien les droits de stationnement pesaient dans les pertes de recettes.

M. Charles de Courson. Les termes employés à l’article 5 ne correspondent pas à la nomenclature comptable. Le compte 703 comprend notamment le compte 7031 « concessions et redevances funéraires », le compte 70323 « redevances d’occupation du domaine public » et le compte 7035 « locations de droits de chasse et de pêche », qui ne sont pas visés. Il faudrait plutôt se conformer à la terminologie de la nomenclature comptable.

M. le président Éric Woerth. Je retire l’amendement, et poserai la question au ministre en séance, afin de clarifier ce point pour les collectivités.

L’amendement CF1054 est retiré.

L’amendement CF160 de Jean-René Cazeneuve est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CF1061 du président Éric Woerth et les amendements CF1349, CF1365 et CF1381 de M. Joël Giraud.

M. le président Éric Woerth. L’amendement CF1061 vise à inclure les produits des prestations de services locaux dans la compensation par l’État des recettes du bloc communal. Certes les services de restauration ou de crèche n’ont pas été rendus mais, la plupart du temps, le personnel y est affecté à temps plein et n’a pas été couvert par le chômage partiel. Il semble naturel que l’ensemble des recettes tarifaires soient compensées lorsqu’elles sont couvertes par des frais fixes.

M. Joël Giraud. Les amendements CF1349, CF1365 et CF1381 visent les recettes tarifaires sur deux comptes identifiés des collectivités : la culture et les loisirs et sports. J’ai entendu ce qu’a proposé le rapporteur général. Comme Christine Pires Beaune, je retire ces amendements dans l’attente d’obtenir un éclaircissement en séance. Le dispositif semble en effet mal ficelé, en ce qu’il est susceptible de créer des différences de traitement entre les collectivités.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je donnerai le même argument qu’à Mme Pires Beaune. Nous traiterons des recettes tarifaires dans un second temps. Je ne nie pas qu’il existe des pertes importantes mais au stade du présent PLFR, nous traitons de la perte des recettes fiscales. Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

Les amendements CF1061, CF1349, CF1365 et CF1381 sont retirés.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CF695 de Mme Jeanine Dubié, CF718 de Mme Lise Magnier, CF886 de Mme Véronique Louwagie, CF1298 de M. Joël Giraud et CF1323 de M. Mohamed Laqhila, ainsi que l’amendement CF947 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Lise Magnier. L’amendement CF718 modifie l’année servant de référence pour calculer la perte de recettes de taxe de séjour ou de taxe de séjour forfaitaire en 2020.

Mme Véronique Louwagie. Des dispositions particulières se sont appliquées à la taxe de séjour à partir de 2019. Celle-ci connaît une dynamique importante, notamment depuis l’instauration de sa collecte automatique par les plateformes de location en ligne ainsi que du tarif proportionnel au prix de la nuitée pour les hébergements sans classement. Nous avions voté ces dispositions après avoir mené une réflexion approfondie sur le sujet.

Compte tenu de ces éléments exceptionnels intervenus en 2019, il n’est pas cohérent de prendre en compte la moyenne des recettes de 2017 à 2019, qui laissera à la charge des collectivités territoriales une somme estimée à 60 millions d’euros. C’est pourquoi il est demandé de prendre en compte l’année 2019 comme année de référence.

M. Joël Giraud. Entre 2017 et 2019, nous avons totalement changé l’assiette de la taxe de séjour. La base taxable ayant augmenté de 30 % entre 2018 et 2019, et les recettes de 40 %, aucune commune ne sera compensée si l’on prend en compte la moyenne des trois années. Il convient, à mon sens, et seulement parce que la base a changé, de remplacer la moyenne triennale par la seule année 2019. Sinon, cela revient à annuler le travail que nous avons réalisé sur les plateformes, non seulement pour introduire davantage d’équité entre les différents modes d’hébergement, mais aussi pour assurer de meilleures recettes aux collectivités.

Mme Christine Pires Beaune. L’assiette ayant changé, il ne serait pas logique de retenir une moyenne sur trois ans des recettes de la taxe de séjour et de la taxe de séjour forfaitaire. Ces changements sont parfois de grande ampleur, puisque nous avons intégré les plateformes numériques, notamment Airbnb, qui peut représenter une recette importante en 2019.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Mes avis doivent être cohérents, en particulier pour ce qui concerne la fiscalité locale. J’ai dit tout à l’heure à Gilles Carrez que je ne souhaitais pas faire d’exception pour le versement mobilité francilien, même si son dynamisme s’y prêtait. De la même manière, j’entends les arguments relatifs au changement de base, mais je ne souhaite pas qu’une de ces recettes fiscales sorte de la logique de la moyenne des trois ans. J’émets donc un avis défavorable pour une raison de cohérence globale.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit d’une mesure de bon sens, qui découle d’un changement de périmètre au cours des trois années. Joël Giraud l’a bien expliqué, et l’État procède d’ailleurs de la même façon.

Mme Christine Pires Beaune. Le changement invoqué par M. Carrez était lié à une modification des tarifs. Ici, il s’agit d’un changement de périmètre. L’année dernière, le législateur a décidé, avec raison, d’ouvrir l’assiette aux plateformes numériques. Ce sera une perte de recettes pour tout le monde. Chacun sera traité équitablement si la commission adopte les amendements.

M. Charles de Courson. De nombreux changements sont intervenus, qu’ils concernent l’extension à toutes les formes d’hébergement de type Airbnb et assimilés, ou l’assiette. Il faut donc se caler sur 2019. Soyez pragmatique, monsieur le rapporteur général, ne vous accrochez pas à une moyenne triennale abstraite !

Mme Véronique Louwagie. À la collecte automatique par les plateformes s’ajoute l’instauration du tarif proportionnel au prix de la nuitée. Retenir la moyenne des trois années revient à n’apporter aucun soutien.

La commission adopte les amendements identiques CF695, CF718, CF886, CF1298 et CF1323 (amendement n° 2167).

En conséquence, l’amendement CF947 tombe.

La commission examine l’amendement CF459 de M. François Pupponi.

M. Charles de Courson. L’amendement vise à ce que l’État prenne en charge l’exonération facultative des taxes de séjour en 2020 que prévoit l’article 17. En l’état, seules les collectivités qui auront vu leurs recettes de taxe de séjour diminuer pourront recevoir une compensation des pertes. Les élus qui auront choisi l’exonération seront exclus de la mesure, destinée à soutenir la relance de l’économie touristique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis tout à fait défavorable. L’objectif est de prendre en compte les pertes de recettes fiscales liées à la crise sanitaire, non celles qui relèvent de la politique fiscale d’une commune ou d’un EPCI.

La commission rejette l’amendement CF459.

La commission examine l’amendement CF158 de M. Jean-René Cazeneuve.

M. Jean-René Cazeneuve. L’État compense intégralement les pertes de recettes fiscales et des recettes issues de l’exploitation du domaine public des collectivités, si les recettes de 2020 sont inférieures à la moyenne des trois dernières années. L’amendement vise à établir une compensation au moins égale à 1 000 euros afin d’éviter toute incompréhension lors de l’annonce des dotations.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La mesure aurait du sens, car il faut éviter les versements trop peu élevés, préjudiciables à l’image de l’État. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CF158 (amendement n° 2168).

L’amendement CF156 de M. Jean-René Cazeneuve est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CF1481 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement corrige deux erreurs de référence. La première conduit à inclure doublement la taxe sur la consommation finale d’électricité et la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire pour le calcul de la dotation des établissements publics de coopération intercommunale.

La seconde conduit à inclure la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) dans le calcul de la dotation des EPCI.

La commission adopte l’amendement CF1481 (amendement n° 2169).

Elle est saisie de l’amendement CF944 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement rejoint celui qu’a défendu M. de Courson, mais sur un autre objet. Il s’agit de faire en sorte que la compensation soit versée quelle que soit la nature de la collectivité ou de l’établissement public. En particulier, les syndicats mixtes peuvent percevoir la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM).

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Nous avons eu tout à l’heure un débat sur la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et les groupements de collectivités territoriales.

La commission rejette l’amendement CF944.

Elle examine les amendements identiques CF714 de M. Yannick Haury, CF1003 de Mme Christine Pires Beaune, CF1197 de Mme Monica Michel et CF1339 de Mme Jeanine Dubié.

M. Hervé Pellois. L’amendement CF714 devrait satisfaire M. de Courson. L’article 5 ne concernant que les communes et intercommunalités, il est proposé d’inclure les pôles d’équilibres territoriaux et ruraux, ainsi que les pays sous forme syndicale qui collectent également la taxe de séjour par le biais de leurs offices de tourisme. Ils sont touchés, au même titre que les premières, par la perte de recettes que les mesures liées à la lutte contre l’épidémie ont engendrée.

Mme Christine Pires Beaune. Il s’agit de permettre aux pôles d’équilibres territoriaux et ruraux d’être éligibles à la compensation pour la taxe de séjour et la taxe de séjour forfaitaire.

M. Charles de Courson. C’est une illustration du problème plus général que je soulevais. Certaines des recettes visées par l’article 5 ne sont pas versées, soit à des communes, soit à des intercommunalités à fiscalité propre, mais à des syndicats mixtes, des offices, des groupements d’intérêt public (GIP). Certaines associations touchent la taxe de séjour, par exemple. Il faudrait procéder à un toilettage général.

M. le président Éric Woerth. Cela illustre aussi la floraison d’organisations territoriales très diverses.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je rejoins l’appel au toilettage de Charles de Courson, et donne un avis de sagesse aux amendements.

La commission adopte les amendements identiques CF714, CF1003, CF1197 et CF1339 (amendement n° 2171).

M. le président Éric Woerth est remplacé par Mme Olivia Grégoire, vice-présidente.

La commission adopte l’article 5 modifié.

Article 6 Compensation des pertes fiscales des régions d’outre-mer

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LA FISCALITÉ INDIRECTE DES RÉGIONS D’OUTRE-MER

Les départements et les régions de Guadeloupe et de La Réunion, les collectivités territoriales uniques (CTU) de Guyane et de Martinique, le Département de Mayotte, auxquels sont applicables, sauf adaptations éventuelles, les règles de droit commun, disposent de recettes fiscales relevant du droit commun et de recettes fiscales spécifiques, en particulier l’octroi de mer et la taxe spéciale de consommation sur les carburants. En 2019, ces deux impositions représentaient 16 % des recettes réelles de fonctionnement du Département de Mayotte, 18,6 % de la CTU de Martinique, 23,2 % de la CTU de Guyane, 39 % de la région de La Réunion et 43,8 % de la région de Guadeloupe.

À l’inverse, les produits des impôts directs locaux sont proportionnellement moins importants dans les départements d’outre-mer. En 2019, les principaux impôts directs ne représentaient que 7,8 % des recettes fiscales du Département de Mayotte, 8,4 % pour la collectivité de Guyane, 9,4 % pour la collectivité de Martinique, 13,5 % pour la région de Guadeloupe et 15,5 % pour la région de La Réunion.

LEs recettes des rÉgions

d’outre-mer en 2019

(milliers d’euros)

RRF = recettes réelles de fonctionnement

Impôts directs : taxe d’habitation, taxes foncières, cotisation foncière des entreprises et cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL) et direction générale des outre-mer (DGOM).

La faiblesse des produits fiscaux directs résulte essentiellement de l’étroitesse des bases fiscales, qui résulte à la fois des exonérations décidées au niveau local, mais aussi à un recensement encore insuffisant des bases et à un niveau de pauvreté généralement plus élevé qu’en métropole. En 2019, 95 % des communes des départements d’outre-mer possèdent un potentiel financier inférieur au potentiel financier moyen de leur strate démographique. L’étroitesse des bases recensées conduit les collectivités d’outre-mer à mobiliser davantage la fiscalité indirecte.

1. L’octroi de mer et l’octroi de mer régional

L’octroi de mer, défini par la loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer ([178]), est une taxe applicable en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion sur les importations de biens (octroi de mer en régime extérieur) et sur les livraisons de biens effectuées à titre onéreux par les personnes qui les ont produits (octroi de mer en régime intérieur). Les personnes assujetties sont celles qui exercent, à titre exclusif ou non exclusif, une activité de production pour un chiffre d’affaires égal ou supérieur à 300 000 euros. Les taux de l’octroi de mer sont fixés par délibération du conseil régional sans excéder un taux maximal de 60 % et, pour les produits alcooliques et les tabacs manufacturés, un taux maximal de 90 %. À Mayotte, ces taux maximaux sont majorés de moitié. Ils s’appliquent au prix hors taxes des biens. L’article 31 de la loi précitée précise que, « sans excéder le pourcentage strictement nécessaire pour maintenir, promouvoir et développer les activités locales, les taux sont déterminés en fonction des handicaps que supportent les productions locales du fait de leur localisation dans une région ultrapériphérique de l’Union européenne ». Les conseils régionaux peuvent aussi exonérer l’importation de biens destinés à certains secteurs d’activité économique, à des activités scientifiques, de recherche ou d’enseignement, aux missions régaliennes de l’État, ou encore aux établissements de santé.

L’article 47 de la loi relative à l’octroi de mer dispose que le produit de l’octroi de mer fait l’objet, après un prélèvement pour frais d’assiette et de recouvrement égal à 1,5 %, d’une affectation annuelle à une dotation globale garantie (DGG). Cette dotation est ensuite répartie entre les budgets de fonctionnement des communes. Le montant de la DGG est égal au montant d’octroi de mer de l’année précédente majoré d’un indice égal à la somme du taux d’évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation hors tabac des ménages et du taux d’évolution du produit intérieur brut total en volume. Dans le cas où, pour une année, le produit global de l’octroi de mer serait inférieur au montant de la DGG répartie l’année précédente augmentée de l’indice d’évolution, la DGG de l’année en cours est réduite à due concurrence. Par dérogation, le montant de la DGG de l’année suivante sera alors égal au montant de la dotation de l’antépénultième année, augmentée de l’indice d’évolution. S’il existe un solde, celui-ci est affecté à une dotation au fonds régional pour le développement et l’emploi (FRDE) qui alimente pour 80 % les budgets d’investissement des communes et pour 20 % celui des régions ou CTU ou du Département de Mayotte.

Enfin, les conseils régionaux peuvent décider d’instituer, à leur profit, un octroi de mer régional ayant la même assiette que l’octroi de mer. Les taux de l’octroi de mer régional ne peuvent excéder 2,5 % en Guadeloupe, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, et 5 % en Guyane. Toutefois, un taux supplémentaire ne pouvant excéder 2,5 % peut être décidé par les conseils régionaux qui ont signé un plan de convergence en vue de réduire les écarts de développement ([179]).

Recettes de L’octroi de mer

entre 2014 et 2019

(en millions d’euros)

FRDE = Fonds régional pour le développement et l’emploi

Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL) et direction générale des outre-mer (DGOM).

Au total, les communes bénéficient de la majeure partie des recettes de l’octroi de mer : en 2019, l’octroi de mer s’élevait à 943 millions d’euros, dont 61 millions affectés au fonds régional pour le développement et l’emploi (le restant aux communes), et l’octroi de mer régional s’élevait à 324 millions d’euros. Ainsi, l’octroi de mer a représenté entre 36,1 % (La Réunion) et 76,5 % (Mayotte) des recettes fiscales des communes en 2018. Il est également essentiel au financement des dépenses de l’échelon régional puisqu’il a fourni à ce dernier jusqu’à 40 % (Guadeloupe) de ses recettes fiscales.

Part de l’octroi de mer dans les recettes

fiscales en 2018

(en pourcentage)

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL), Direction générale des collectivités locales (DGCL), Les finances des collectivités locales en 2019, septembre 2019.

L’octroi de mer est liquidé, pour les opérations d’importation, sur la déclaration en douane (régime extérieur), et pour les livraisons de biens effectuées à titre onéreux, par les personnes qui les ont produits, au vu de déclarations trimestrielles souscrites par les assujettis (régime intérieur). Ainsi, une fluctuation de l’activité économique a des conséquences immédiates sur le produit d’octroi de mer acquitté ainsi que sur les recettes des collectivités territoriales concernées.

2. La taxe spéciale de consommation sur les carburants

Il est institué dans les départements d’outre-mer de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte et de La Réunion, une taxe spéciale de consommation sur les carburants (TSC), en lieu et place de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) en vigueur en métropole (article 266 quater du code des douanes). C’est une taxe unitaire calculée forfaitairement sur le volume de carburant consommé, dont les tarifs sont votés par les conseils régionaux et ne peuvent excéder ceux de la TICPE métropolitaine.

Le produit de la taxe est réparti entre la région, le département, les communes et les EPCI. Il doit être affecté pour l’essentiel aux réseaux routiers dont ils ont respectivement la charge, au développement des transports publics de personnes ou au financement d’investissement d’intérêt local dans la limite de 10 % du montant de la dotation (article L. 4434-3 du code général des collectivités territoriales – CGCT).

Recettes de la taxe spÉciale de consommation sur les carburants

entre 2014 et 2019

(en milliers d’euros)

Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL) et direction générale des outre-mer (DGOM).

Le montant total de la taxe s’est élevé en 2019 à 537 millions d’euros dont 66 % alloués aux régions, 13 % aux départements et 21 % au bloc communal. La TSC représente en 2019 une faible part des recettes réelles de fonctionnement pour les communes et départements, mais plus substantielle pour les régions et collectivités territoriales uniques (14 %).

3. Les autres taxes directes spécifiques aux régions d’outre-mer

L’article 285 ter du code des douanes institue au profit des régions d’outre-mer, des CTU et du Départements de Mayotte une taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime. Elle est ajoutée au prix demandé aux passagers et elle est assise sur le nombre de passagers embarquant dans ces régions.

Les tarifs de cette taxe peuvent être modulés selon le mode de transport utilisé et la distance parcourue. Ils sont fixés par chaque conseil régional ou par le conseil général de Mayotte dans la limite de 4,57 euros par passager.

Toutefois, une part égale à 30 % du produit de la taxe est affectée au budget des communes littorales érigées en stations classées de tourisme au sens de l’article L. 133-13 du code du tourisme. Ce prélèvement est réparti entre les communes concernées au prorata de leur population.

L’article 268 du code des douanes régit les dispositions relatives au droit de consommation sur les produits à base de tabacs consommés en outre-mer. Les taux et l’assiette du droit de consommation sont fixés, contrairement en métropole, par délibération des conseils généraux des départements. Ils ne peuvent dans tous les cas pas être supérieurs à la charge qui frappe les produits de même catégorie vendus en métropole. Le produit du droit est affecté au budget de ces départements (incluant dès lors le Département de Mayotte). Toutefois, depuis le 1er janvier 2020 et du fait de la recentralisation dans ce département du revenu de solidarité active, le produit perçu à La Réunion est réparti à 77,43 % pour le département et à 22,57 % au budget général de l’État.

B. LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE ÉCONOMIQUE SUR LES RECETTES DES RÉGIONS D’OUTRE-MER

Les régions et collectivités territoriales uniques d’outre-mer subissent immédiatement les conséquences financières liées à la crise économique actuelle, du fait de leur dépendance à ces deux recettes qui représentent une proportion importante de leurs recettes réelles de fonctionnement.

L’octroi de mer et la TSC sont en effet sensibles aux fluctuations économiques. Le niveau d’octroi de mer est affecté en 2020 par la diminution des importations, la baisse de la production locale et la possibilité donnée aux entreprises, dans le cadre des mesures d’urgence, de reporter des paiements pour les redevables de l’octroi de mer régional en régime intérieur (livraisons de biens produits localement). Ce dispositif de report s’adresse aux entreprises rencontrant des difficultés financières liées à cette crise, sur demande expresse uniquement. Le Rapporteur général s’interroge sur la durée moyenne et l’ampleur de ces reports, dans la mesure où ces derniers seraient susceptibles de faire bénéficier les régions d’outre-mer concernées d’une double prime (compensation au titre du présent article en 2020 puis acquittement par les entreprises de l’octroi de mer reporté en 2021).

De la même manière, le niveau de TSC est affecté par la baisse de la consommation de carburant durant la période de confinement. Les restrictions aux déplacements ont eu un effet immédiat sur la consommation d’essence automobile. Pour l’Union française des industries pétrolières (UFIP), les livraisons de carburants routiers sur le marché français ont ainsi baissé à 3,077 millions de mètres cubes en mars 2020, soit – 24,9 % par rapport à mars 2019. Une fois la mise en place du confinement, l’union estime que les consommations des supercarburants sur le marché français sans plomb sont en recul de 80 % et celles des gazoles de 75 %.

Dans ce contexte, la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales évalue la perte d’octroi de mer et de TSC à environ – 15 % en 2020 par rapport à 2019. Il est donc nécessaire de compenser ces pertes de recettes spécifiques aux régions et collectivités uniques d’outre-mer afin de tenir compte du lien entre ces recettes et la conjoncture économique et de la répercussion immédiate des pertes sur le budget des collectivités concernées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La spécificité du panier de recettes des régions d’outre-mer, avec des impôts très sensibles à la consommation tels que l’octroi de mer ou la TSC, justifie que ces collectivités (collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique, Département de Mayotte, régions de la Guadeloupe et de La Réunion) disposent d’une garantie spécifique sur leurs ressources. Par conséquent, le présent article propose de compenser la baisse du produit en 2020 de l’octroi de mer régional et de la TSC par référence au niveau annuel moyen sur la période de 2017 à 2019.

A. COMPENSATIONS DES PERTES FISCALES DES RÉGIONS D’OUTRE-MER

Le I du présent article institue une dotation, sous la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État, destinée à compenser, pour les régions de Guadeloupe et de La Réunion, les collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique et le département de Mayotte, les pertes de certaines recettes résultant en 2020 des effets de la crise sanitaire et économique due à l’épidémie de Covid-19.

Les II et IV du présent article précisent que les pertes de recettes couvertes sont l’octroi de mer régional et la TSC, calculées par référence aux montants annuels moyens des recettes perçues entre 2017 et 2019. Aussi, si le montant annuel moyen des recettes d’octroi de mer et de TSC perçues en 2017, 2018 et 2019 est supérieur au montant de ces mêmes recettes perçues au titre de l’exercice 2020, le montant de la dotation sera égal à la différence de ces deux montants. La garantie est donc globale et ne s’applique pas individuellement à l’octroi de mer régional et à la TSC (mais à la somme de ces deux recettes). De plus, du fait du caractère dynamique des recettes d’octroi de mer et de TSC, la référence aux trois dernières années pour déterminer le montant de la dotation conduit à laisser une partie de la baisse des recettes observée entre 2019 et 2020 à la charge des collectivités concernées.

Le Rapporteur général note que les présentes dispositions conduisent à compenser les pertes de TSC pour les CTU de Guyane et de Martinique, pour les régions de La Réunion et de Guadeloupe, et pour le Département de Mayotte, mais elles ne compensent pas, du fait d’une organisation institutionnelle différente, les pertes de TSC subies par les départements de La Réunion et de Guadeloupe. La commission des finances a ainsi adopté un amendement de M. Jean-Luc Poudroux élargissant la compensation des pertes de fiscalité en outre-mer au département de La Réunion et au département de la Guadeloupe.

Le III dispose que la dotation ne couvre pas les pertes des recettes ayant pour origine une mesure d’exonération, d’abattement ou de dégrèvement mise en œuvre au titre de l’exercice 2020 sur délibération de la collectivité concernée. Il s’agit ainsi d’exclure les baisses de recettes qui ne seraient pas dues à la conjoncture économique, mais à la politique fiscale autonome de la collectivité considérée.

Toutefois, la commission des finances a adopté plusieurs amendements identiques ([180]) neutralisant, pour le calcul de la compensation pour la CTU de Guyane, la hausse de recettes résultant de l’augmentation du taux de l’octroi de mer régional mise en œuvre au titre de l’exercice 2020, à la suite de la signature d’un accord entre l’État et la CTU en vue d’améliorer sa situation financière.

Enfin, le V indique que la dotation fait l’objet d’un acompte versé en 2020, sur le fondement d’une estimation des pertes de recettes fiscales, et d’un ajustement versé au cours du premier semestre 2021, une fois le montant définitif de la perte de recettes 2020 connu. Il est précisé que si l’acompte est supérieur à la dotation définitive, la collectivité concernée devra reverser cet excédent.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

L’évaluation préalable du présent article estime qu’une diminution de – 10 % des recettes d’octroi de mer et de TSC par rapport au produit 2019 doit être envisagée, au regard des premiers retours des préfectures des régions d’outre-mer. Cette diminution correspondrait à un montant de 63 millions d’euros de PSR au titre du présent article.

Recettes d’octroi de mer et de TSC perçues par les rÉgions

et montant du PSR de compensation

(en millions d’euros)

(1) Prévisions de recettes réalisées à partir d’une hypothèse de baisse de recettes de 10 %.

Source : commission des finances.

Du fait de la prise en compte de la moyenne des années 2017 à 2019 comme base de référence, la dotation versée à chaque collectivité ne permettra de couvrir qu’une partie des pertes de recettes de TSC subies par les régions d’outre-mer en 2020 par rapport à 2019. En revanche, l’État surcompensera la perte de recette réelle d’octroi de mer du fait d’une dynamique négative de cet impôt en 2019. Les régions d’outre-mer devront de ce fait faire face à une perte résiduelle de seulement 5 millions d’euros en 2020 (au lieu de 68 millions d’euros initialement).

Le Rapporteur général note que les estimations fournies par la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales évaluent la perte d’octroi de mer et de TSC à – 15 % en 2020 par rapport à 2019, soit à un niveau supérieur à celui proposé par l’évaluation préalable du présent article. Sur cette base, selon les informations transmises au Rapporteur général, le montant du PSR créé par le présent article s’établirait à 97 millions d’euros (au lieu de 63 millions d’euros).

*

Mme Émilie Bonnivard. Il s’agit, par l’amendement CF352, d’élargir à la collectivité de Corse la compensation financière à destination des régions et collectivités uniques d’outre-mer en y intégrant d’autres recettes spécifiques fortement dépendantes de la conjoncture économique.

Mme Véronique Louwagie. La question se pose de savoir pourquoi certaines collectivités ont été retenues à l’article 6 et pas d’autres.

M. Charles de Courson. Cet article a oublié la collectivité de Corse qui est un département et une région. L’amendement CF637 a donc pour objet de l’intégrer dans le dispositif de compensation. L’ordre de grandeur des pertes, selon les estimations de la collectivité territoriale, est de 100 millions d’euros pour des recettes d’un peu plus de 500 millions, soit une chute très importante.

Mme Véronique Louwagie. Je propose, dans l’amendement CF1170, de prendre en compte les collectivités territoriales de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et Miquelon qui n’ont pas été retenues dans l’article 6 alors qu’elles subissent également une baisse de leur produit en 2020.

L’amendement CF797 de Jean-Luc Poudroux concerne les départements de La Réunion et de la Guadeloupe qui ne sont pas explicitement mentionnés à l’article 6, contrairement à Mayotte. S’il s’agit d’un oubli du Gouvernement, il convient de le corriger ; il faudrait, sinon, que celui-ci se justifie au regard de la rupture d’équité, voire de parité, qu’engendrerait la compensation des pertes de recettes fiscales pour certains départements et pas pour d’autres.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous n’avez pas tort de dire qu’il y a des différences s’agissant de la collectivité de Corse, notamment au regard de certaines taxes, tels les droits à tabac. Monsieur de Courson, le montant de 100 millions que vous avez évoqué inclut probablement la CVAE de l’année n + 1.

Je ne suis pas favorable aux amendements relatifs à la collectivité territoriale de Corse parce que, malgré tout, le raisonnement reste le même que sur l’ensemble des régions métropolitaines. La CVAE et l’IFER ne seront pas concernées en 2020, et la collectivité bénéficie de la garantie inscrite dans la loi. C’est pourquoi elle n’a pas été intégrée à l’article 6. Toutefois, je vous invite à avoir un échange avec le Gouvernement sur les spécificités des pertes fiscales supplémentaires dans la collectivité de Corse par rapport aux autres régions.

Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon étant des collectivités d’outre-mer, elles ont une autonomie fiscale, ce qui explique leur exclusion du dispositif. Cela nous invite, d’ailleurs, à avoir une réflexion collective sur l’autonomie fiscale en temps de crise. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable sur l’amendement CF1170.

L’élargissement du dispositif aux départements de La Réunion et de la Guadeloupe me paraît justifié puisque la collectivité territoriale unique (CUT) de Guyane, la CTU de Martinique et le département de Mayotte bénéficient de la compensation. J’émets donc un avis de sagesse sur l’amendement CF797.

Mme Olivia Grégoire, vice-présidente, est remplacée par M. le président Éric Woerth.

M. François Pupponi. Votre raisonnement ne tient pas pour la Corse. C’est le seul département métropolitain qui a été considéré comme les outre-mer dans le domaine sanitaire. Rien ne justifie donc qu’on ne la considère pas comme les outre-mer dans le domaine fiscal.

M. Charles de Courson. Une fiche m’a été adressée, qui comporte trois hypothèses : de la plus optimiste à la plus pessimiste, sur 580 millions d’euros de recettes fiscales, la perte représenterait de 62 à 104 millions d’euros. Cette fourchette très importante rend indispensable de traiter le problème de la collectivité territoriale de Corse.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne veux pas balayer d’un revers de main la question de la Corse dont je reconnais les spécificités fiscales. Je vous ai donné les raisons qui me poussent à donner un avis défavorable mais vous invite à représenter cet amendement en séance. Le Gouvernement, même s’il n’a pas encore pris de mesures concrètes, a dit avoir prévu de traiter le sujet corse et ses particularités.

La commission rejette successivement les amendements identiques CF352, CF444 et CF637, et l’amendement CF1170.

Elle adopte l’amendement CF797 (amendement n° 2172).

La commission est saisie des amendements identiques CF353 de Mme Émilie Bonnivard, CF445 de Mme Véronique Louwagie, CF640 de M. Michel Castellani et CF992 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

Mme Émilie Bonnivard. L’article 6 prévoit de compenser la baisse du produit en 2020 de l’octroi de mer régional et de la taxe spéciale de consommation qui sont très fortement affectés par les conséquences économiques de la crise sanitaire sur les collectivités ultramarines.

L’amendement CF353 propose de compenser également les autres recettes spécifiques de ces collectivités, notamment les taxes assises sur le transport maritime et aérien, dont la dynamique est étroitement liée à l’activité économique et qui se retrouvent particulièrement affectées par la crise.

M. Charles de Courson. Il manque en effet deux recettes dans la liste.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Il convient d’ajouter à cette liste la taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime et les droits de consommation dont les produits sont également affectés par la crise sanitaire et ses conséquences économiques.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les droits sur les tabacs en outre-mer bénéficient aux départements. Or, le présent article concerne les régions d’outre-mer et non les départements.

S’agissant de la taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime, vous avez raison en ce qui concerne le constat. Toutefois, pour ce qui est des communes ultramarines, la compensation est déjà assurée par l’article 5 du présent PLFR. Avis défavorable.

M. François Pupponi. Les droits sur les tabacs et la taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime sont touchés par la collectivité de Corse. Or il n’y a pas eu de recettes, le Gouvernement ayant interdit d’aller en Corse jusqu’au mois de juin. Il n’y a aucune raison de ne pas compenser pour la Corse, sachant que l’on compense pour les outre-mer.

La commission rejette les amendements identiques CF353, CF445, CF640 et CF992.

Elle examine les amendements identiques CF540 de Mme Émilie Bonnivard, CF568 de Mme Christine Pires Beaune, CF617 de Mme Véronique Louwagie et CF1191 de M. Jean-René Cazeneuve.

Mme Émilie Bonnivard. La collectivité territoriale de Guyane a signé en 2019 un accord-cadre qui doit permettre, au travers d’un plan de performance et d’un accompagnement spécifique de l’État, de restructurer ses finances.

Malgré une fiscalité déjà la plus élevée des outre-mer, le plan de performance transmis en 2020 prévoyait la hausse du taux d’octroi de mer régional, ce qui permettait de dégager 8 millions d’euros supplémentaires d’autofinancement et de permettre ainsi à la collectivité territoriale de Guyane de financer sa part des investissements prévus dans le plan d’urgence Guyane. Cette augmentation des taux a été votée avec le budget en 2020. Or cette hausse des taux votée en février ne permet pas de comparer les recettes réellement touchées en 2020 avec la moyenne de celles perçues entre 2017 et 2019.

L’amendement vise ainsi à neutraliser pour le calcul de la compensation pour la collectivité territoriale de Guyane la hausse de recettes résultant de l’augmentation du taux de l’octroi de mer régional mise en œuvre au titre de l’exercice 2020.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Les recettes de 2020 sont artificiellement gonflées par la hausse des taux, ce qui ne permettrait pas à la Guyane de bénéficier de la solidarité nationale alors même que son équilibre budgétaire, basé sur cette augmentation des taux, sera grandement perturbé. Il est important de rectifier cela.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ces amendements paraissent tout à fait justifiés. La Guyane est particulièrement touchée par l’épidémie de Covid-19 et demeure dans une situation sanitaire critique du fait de sa proximité avec d’autres pays comme le Brésil. Cela justifie cet effort de solidarité nationale. Avis favorable.

La commission adopte les amendements identiques CF540, CF568, CF617 et CF1191 (amendement n° 2173).

Elle est saisie des amendements identiques CF375 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe et CF435 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Noëlle Battistel. L’amendement CF375 vise à compenser les pertes de recettes sur la base de la seule année 2019, la moyenne lissée des années 2017, 2018 et 2019 n’étant pas calculée de la même façon.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons déjà eu cette discussion à l’article 5. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements CF375 et CF435.

Elle est saisie de l’amendement CF1324 de Mme Justine Benin.

Mme Sarah El Haïry. Il s’agit de raccourcir le délai de versement du solde réel en passant du semestre au trimestre. Cette proposition pragmatique permettra d’accompagner les collectivités plus rapidement au moment où elles en ont besoin.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je reconnais bien là votre pragmatisme, mais j’ai un doute sur la faisabilité de la mesure. Je vous propose de redéposer cet amendement en séance publique afin que le ministre vous donne son avis sur sa capacité administrative.

L’amendement CF1324 est retiré.

La commission adopte l’article 6 modifié.

*

Article additionnel après l’article 6 Bénéfice de l’attribution du FCTVA pour les dépenses exposées au titre des services d’infrastructure de l’informatique en nuage

La commission examine, en discussion commune, les amendements CF94 et CF93 de M. Éric Bothorel.

M. Éric Bothorel. Mes amendements ont pour objet de faire bénéficier les collectivités territoriales et leurs groupements des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour les dépenses exposées au titre de l’utilisation de l’informatique en nuage. L’amendement CF94 prévoit de fixer le taux de compensation forfaitaire à 5,6 % à compter du 1er septembre 2020 et l’amendement CF93 à compter du 1er janvier 2021.

On marche sur la tête parce que les dispositions budgétaires en vigueur font qu’il est plus avantageux pour une collectivité d’avoir son informatique en propre plutôt que d’utiliser des services en nuage. On passe ainsi à côté de services innovants, sécurisés et moins coûteux.

J’avais déjà défendu ces amendements l’année dernière, qui avaient été adoptés puis ont disparu à l’occasion d’une seconde délibération. C’est le moment d’agir, la crise ayant révélé la fragilité des infrastructures numériques des collectivités. Celles-ci gagneraient demain à pouvoir bénéficier des stratégies et des offres « cloud » pour être plus agiles et plus sécurisées. Comme dans le secteur privé, elles ont dû inventer des solutions pour mettre certains de leurs agents en télétravail.

Je n’ai malheureusement à ma disposition que l’outil du FCTVA qui permet de mettre au moins sur un pied d’égalité concurrentielle l’accès à ces services contre des services d’un autre temps.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons longuement discuté de cette question lors de l’examen du PLF pour 2020, et nul doute que nous y reviendrons dans le cadre du PLF pour 2021.

Je ne suis pas favorable à l’ouverture des dépenses de fonctionnement. Votre position a du sens et je comprends bien la pertinence que peut avoir l’hébergement dans l’informatique en nuage par rapport à des infrastructures en dur. Toutefois, cela ouvrirait le champ à toute une série de dépenses éligibles au FCTVA, comme la location.

Le projet actuel n’est pas le texte adéquat pour élargir le champ du FCTVA. J’émets un avis défavorable à vos amendements, mais je ne doute pas que vous les reprendrez, en séance publique, pour avoir un échange avec le Gouvernement ou à l’occasion d’un prochain texte.

M. Gilles Carrez. Il y a quatre ans, nous avons fait une exception, dont tout le monde s’est félicité, en acceptant le remboursement du FCTVA sur certaines dépenses d’entretien de voirie ou de bâtiments sur lesquelles on constatait une distorsion totalement illogique.

M. Éric Bothorel. L’argument selon lequel il ne fallait pas créer d’exception avait déjà été avancé en 2019. Je suis heureux d’entendre qu’il y en a déjà eu. Si on ne peut pas modifier la loi au motif que cela crée des exceptions, alors il ne nous reste plus qu’à profiter de l’après-midi et à jeter le masque !

La commission adopte l’amendement CF94 (amendement n° 2174).

En conséquence, l’amendement CF93 tombe.

*

Après l’article 6

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CF6 de M. Pierre Cordier, CF135 de Mme Émilie Bonnivard, CF1336 de Mme Marie-Christine Dalloz et CF1414 de Mme Marjolaine Meynier-Millefert, les amendements CF934 de Mme George Pau-Langevin, CF749 de M. François-Michel Lambert, CF900 de M. Julien Aubert et CF305 de Mme Patricia Lemoine, et les amendements identiques CF192 de Mme Émilie Bonnivard, CF236 de Mme Marie-Christine Dalloz, CF390 de Mme Christine Pires Beaune, CF427 de Mme Véronique Louwagie, CF538 de M. Philippe Vigier et CF621 de Mme Agnès Firmin Le Bodo.

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement CF135 vise à soutenir la commande publique locale à travers la revalorisation du FCTVA à destination des collectivités locales. L’objectif est de stimuler la demande sur les travaux après la crise en relevant le taux de remboursement du FCTVA, en élargissant son périmètre de dépenses éligibles aux ouvrages d’art notamment, et en prévoyant l’ensemble des remboursements en année n.

Mme Marie-Christine Dalloz. Un rapport récent sur les ouvrages d’art fait état des difficultés qu’ils représentent pour les communes, les EPCI exerçant la compétence et les départements. Mon amendement vise à élargir le périmètre des dépenses éligibles au FCTVA aux ouvrages d’art et à prendre en compte les remboursements en année n, ce qui permettrait d’accélérer la réhabilitation de ces ouvrages, de renforcer la sécurité des usagers et de relancer la commande publique.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement CF934 vise à rendre éligibles au FCTVA les équipements de protection individuels.

Mme Patricia Lemoine. L’amendement CF305 tend à uniformiser le régime de récupération de la TVA en année n+1 et à supprimer la récupération de la TVA en année n+2, de telle sorte que les collectivités territoriales puissent récupérer plus vite de la trésorerie, et donc soutenir localement plus facilement les entreprises.

Mme Émilie Bonnivard. L’amendement CF192 vise à faire verser le remboursement de la TVA aux départements via le FCTVA, en année n en 2020 et 2021, et non en année n+1.

Mme Marie-Christine Dalloz. La baisse des DMTO et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) va affecter les trésoreries et les rentrées fiscales des départements. Or ceux-ci seront vraiment un moteur de la relance. Leur rembourser la TVA par le biais du FCTVA pour les dépenses de l’année en cours en 2020 et 2021 serait un meilleur signe que l’avance prévue par le Gouvernement.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement CF390 tend à permettre aux départements de récupérer la TVA par le biais du FCTVA en année n et non en année n+2, comme c’est le cas actuellement pour certains d’entre eux.

M. Charles de Courson. Afin de soutenir l’investissement des départements, il est demandé au Gouvernement de rembourser la TVA par le biais du FCTVA pour les dépenses de l’année en cours en 2020 et 2021.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable sur l’ensemble des amendements concernant le FCTVA.

La commission rejette successivement les amendements identiques CF6, CF135, CF1336 et CF1414, les amendements CF934, CF749, CF900 et CF305, et les amendements identiques CF192, CF236, CF390, CF427, CF538 et CF621.

Elle examine, en discussion commune, l’amendement CF932 de Mme Christine Pires Beaune et l’amendement CF1071 du président Éric Woerth.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement CF932 reprend ce qui avait été fait en 2010 dans le cadre du plan de relance élaboré pour soutenir les investissements des collectivités locales à la suite de la crise de 2008. Il s’agit, puisque l’investissement privé est en panne, de le relayer par l’investissement public en incitant les collectivités territoriales à dépenser plus que la moyenne de leurs dépenses d’équipement entre 2014 et 2019. Si elles s’engagent à dépenser plus, elles pourront récupérer leur TVA plus rapidement.

M. le président Éric Woerth. L’amendement CF1071 joue également sur le FCTVA pour accélérer l’investissement dans les collectivités territoriales, en introduisant une contemporanéité du remboursement. L’effet en serait très puissant. De même que vous avez mis en œuvre le prélèvement à la source, vous pourriez instaurer le remboursement à la source du FCTVA.

Sébastien Lecornu, le ministre chargé des collectivités territoriales, a indiqué que le plan de relance passait par le FCTVA concernant les collectivités locales. Nous le prenons au mot.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Effectivement, cela avait été fait en 2009. Il y a toutefois un bémol : la Cour des comptes considère que la conditionnalité d’une hausse des investissements avait relativisé cette mesure d’anticipation du FCTVA.

Dans le texte, le choix est fait de passer plutôt par la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) pour soutenir notamment des investissements locaux plus verts. Je préfère cette solution. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Vous ferez le diagnostic classique qu’une bonne partie de l’investissement public passe par les collectivités et qu’elles auront besoin d’un coup de main pour accélérer cet investissement. Il ne faut surtout pas hésiter à utiliser des mécanismes connus.

Mme Patricia Lemoine. En 2009-2010, le contexte était très différent d’aujourd’hui, car le recours à l’emprunt était très compliqué pour les collectivités locales. La récupération de la TVA est un élément majeur pour leur permettre, quelles que soient leur strate et leur localisation, d’accompagner la relance économique. À mon avis, on se prive là d’un atout important.

La commission rejette successivement les amendements CF932 et CF1071.

Elle examine l’amendement CF867 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de créer un fonds de compensation des prises de participation régionales. L’idée est que les régions peuvent participer au capital des entreprises, puisqu’à la fois elles les connaissent le mieux et elles ont la compétence économique. D’ailleurs, l’État s’appuie sur elles en ce qui concerne le fonds de solidarité.

On doit aller plus loin aujourd’hui dans les prises de participation dans les fonds propres ou quasi-fonds propres pour éviter un endettement trop massif à l’issue de la crise de notre tissu entrepreneurial. La mesure que je propose permettrait d’arriver à un équilibre entre les régions et l’État en la matière.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je prends votre amendement comme un appel. Effectivement, les régions devront participer au grand défi que va constituer la prise de participation dans nos PME régionales. D’ailleurs, il existe des fonds d’investissement public régionaux, dont les conseils régionaux sont souvent eux-mêmes souscripteurs.

Un équivalent FCTVA pour des prises de participation est-il le bon outil ? Pas forcément. Le principe du FCTVA, c’est que l’État rembourse ce qu’il a perçu sur ces dépenses d’investissement. Là, cela paraît très compliqué. Que se passe-t-il s’il y a une plus-value sur un investissement, si la région finance en haut de bilan une entreprise qui a une valorisation très importante ? Est-ce à l’État de rembourser cette plus-value ? La TVA se prête à ce mécanisme parce qu’elle est à un taux fixe ; par définition, l’investissement en fonds propres d’entreprises est à risque, avec une impossibilité de prévoir les taux de retour sur investissement.

En revanche, avec le mur de la dette qui s’annonce pour nos PME, trois fois oui pour lancer une grande réflexion avec l’État, les régions et toutes les compétences publiques et privées capables d’investir dans nos PME avec des petits tickets en haut de bilan pour remplacer parfois les prêts garantis par l’État (PGE).

Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. L’outil convient parfaitement bien. L’État et les régions y participent. Et cela représente un milliard d’euros.

M. Gilles Carrez. Cet amendement a le grand avantage de poser le problème que nous allons avoir de la consolidation, autrement que par les avances et les prêts garantis par l’État, des fonds propres et quasi-fonds propres dans des entreprises de taille réduite ou moyenne.

La banque des territoires est en train d’accompagner dans pratiquement toutes les régions, qui sont chefs d’orchestre, l’instauration de fonds dits soit de résilience, soit de relance. Ces fonds n’interviennent pour le moment qu’en avances, et la question va rapidement se poser de modes d’intervention en quasi-fonds propres. De ce point de vue, l’un des outils les plus efficaces serait celui des prêts participatifs, car il faut éviter de dériver vers une gestion publique directe. Qui plus est, avec ce type de fonds, le risque financier associé est important. Je me souviens qu’on a clos, il y a une quinzaine d’années, les derniers dossiers de sociétés de développement régional (SDR) dont les ardoises étaient souvent conséquentes.

Cela dit, comme le propose Éric Woerth, il va falloir engager très rapidement une réflexion sur des consolidations en quasi-fonds propres.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je maintiens qu’un fonds de compensation ne peut pas être le bon outil. Si c’est un fonds, il doit être d’investissement, avec l’État éventuellement co-souscripteur aux côtés de la région. D’ailleurs, il existe des fonds régionaux dans lesquels Bpifrance est souscripteur pour l’État, et cela fonctionne très bien.

Je suis tout à fait d’accord avec Gilles Carrez : ne refaisons pas les sociétés de développement régional, qui avaient coûté cher au contribuable, au final. L’investissement public n’est pas un investissement aveugle.

M. le président Éric Woerth. Dans mon amendement, les régions gèrent les participations qui sont en général des quasi-fonds propres, et l’État, au travers du fonds de compensation, compense aux régions au fur et à mesure, à hauteur de 75 %, les prises de participation régionales. C’est très clair : les régions ont la main. Au fond, c’est une forme de délégation par l’État de cette responsabilité.

M. Jean-Noël Barrot. Pourquoi les fonds dont Gilles Carrez a parlé ne seraient-ils pas le véhicule le plus simple et le plus naturel ? L’État y participerait par l’intermédiaire soit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de la banque des territoires, soit de la BPI en co-investissement.

Mme Olivia Grégoire. J’y ai aussi réfléchi, avec Xavier Roseren, dans mon rapport sur le budget de la BPI. Je ne crois pas que ce texte, alors que nous sommes encore dans la gestion de l’urgence, soit le bon véhicule. Cela fait l’objet d’une analyse de l’Inspection générale des finances (IGF), dont le rapport sera bientôt remis au Gouvernement, et je ne doute pas que cela fera également l’objet d’une prise de parole en séance.

M. Jean-Paul Mattei. Au-delà de la seule intervention de la puissance publique, des collectivités, il y a également le privé : nous pouvons réfléchir à un vecteur de type société d’économie mixte pour intervenir dans ces opérations. L’amendement va dans le bon sens, mais il ne faut pas parasiter une réflexion plus globale. Les départements avaient, à un moment, cette compétence. Nous pourrions réfléchir à des comités d’engagement pour travailler sur la transformation des PGE en fonds propres.

M. le président Éric Woerth. Ma proposition ne l’empêche en aucun cas.

M. François Pupponi. Comme vous le dites, on y viendra de toute façon, sinon des entreprises déposeront le bilan et ce que l’État garantit sera perdu : par conséquent, autant maintenir l’activité des entreprises.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous y viendrons, sauf quand ça existe déjà. Bpifrance fait de la garantie déléguée aux fonds régionaux, de même qu’elle consent déjà des prêts participatifs, cela n’a rien de nouveau ; ou alors il s’agit de faire des fonds régionaux en co-souscription, et c’est différent. Nous viendrons à ce débat, mais il ne convient pas de créer un fonds de compensation à la manière du FCTVA.

M. Daniel Labaronne. Je me demande si cette transformation des PGE en fonds propres ne pose pas un problème juridique, car des contrats ont été libellés sous forme de prêts.

La commission rejette l’amendement CF867.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF740 de M. Jean-Félix Acquaviva.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF365 de M. Gilles Carrez, CF1065 du président Éric Woerth, les amendements identiques CF368 de M. Gilles Carrez et CF546 de Mme Patricia Lemoine, l’amendement CF1085 de M. Jean-Marc Zulesi, et les amendements identiques CF367 de M. Gilles Carrez, CF547 de Mme Patricia Lemoine, CF735 de M. Fabrice Brun et CF1369 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Gilles Carrez. L’amendement CF365, qui traite de l’ensemble des autorités organisatrices de transport, prévoit, par prélèvement sur recettes dans le budget de l’État, une compensation à hauteur des pertes de versement transport et des pertes tarifaires, pour la bagatelle de 4 milliards d’euros, dont 2,6 milliards en Île-de-France.

M. Jean-Marc Zulesi. Notre nation peut être fière d’avoir des transports publics de qualité. Je propose de compenser leurs pertes de recettes commerciales afin de sauver nos transports publics si essentiels pour le développement mais aussi l’aménagement durable de nos territoires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF365, CF1065, les amendements identiques CF368 et CF546, l’amendement CF1085, et les amendements identiques CF367, CF547, CF735 et CF1369.

Elle est saisie de l’amendement CF1006 de Mme George Pau-Langevin.

M. Jean-Louis Bricout. C’est un amendement qui vise à compenser de 50 % par l’État les coûts des distributeurs de gel hydroalcoolique, un mobilier urbain de plus en plus courant dans les espaces publics.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’État prend déjà en charge à 50 % le coût des masques, et le compte covid a été créé précisément pour financer les matériels liés à la crise sanitaire.

M. Fabien Di Filippo. La prise en charge des masques est à hauteur de 2 euros pour les masques en tissu et en dessous d’un euro pour les masques chirurgicaux. C’est loin du prix de vente, même à partir de la date du 13 avril. La prise en charge est donc loin de la moitié du coût assumé par nos collectivités.

La commission rejette l’amendement CF1006.

Elle est saisie de l’amendement CF200 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Dans une circulaire du 6 mai, le Gouvernement a déclaré son intention d’accompagner les collectivités ayant acheté des masques lors de l’annonce du déconfinement. Or les collectivités ont anticipé et sont notamment intervenues pour pallier la carence de l’État dans la dotation en masques chirurgicaux du personnel soignant, passant des commandes bien avant le 13 avril, en plein cœur de la crise. Cet amendement propose que l’État les rembourse pour l’achat de ces masques commandés avant le 13 avril.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Il y a eu un long débat sur les dates : fallait-il prévoir le 13 avril ou, comme vous le proposez, le 1er mars, en fonction de l’anticipation du déconfinement ? Sur la forme, vous prévoyez un prélèvement sur recettes alors que le remboursement des masques se fait par dotation budgétaire.

La commission rejette l’amendement CF200.

Article 7 Avances remboursables des pertes de recettes des droits de mutation à titre onéreux des départements dues à la crise sanitaire

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LES DIFFÉRENTES AVANCES REMBOURSABLES VERSÉES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Dans le cadre défini par l’article 24 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), l’État peut consentir des prêts et des avances retracés au sein de comptes de concours financiers sur lesquels sont versés les remboursements desdits prêts et avances ([181]). Le compte de concours financiers dénommé Avances aux collectivités territoriales permet de verser des avances au titre des impositions à percevoir ainsi que des avances aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics connaissant des difficultés momentanées de trésorerie.

Ce compte d’avances est défini au II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 qui précise qu’il comporte deux sections pour lesquelles le ministre chargé de l’économie est ordonnateur principal :

– la première section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des avances aux collectivités et établissements publics y compris la Nouvelle-Calédonie ;

– la seconde section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes.

La première section correspond au programme budgétaire n° 832 intitulé Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie. Il permet à l’État d’aider diverses collectivités territoriales qui connaissent des difficultés momentanées de trésorerie. En effet, l’article L. 2337-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « le ministre chargé de l’économie et des finances peut, en dehors de dispositions législatives spéciales, consentir aux communes, en cas d’insuffisance momentanée de la trésorerie de ces dernières, des avances imputables sur les ressources du Trésor dans la limite d’un montant maximum fixé chaque année par la loi de finances ». Ce montant a été fixé à 6 millions d’euros en loi de finances pour 2020.

Conformément aux conditions fixées à l’article R. 2337-1 du CGCT, les collectivités et établissements publics doivent justifier que leur situation de caisse compromet le règlement des dépenses indispensables et urgentes, et ne trouve pas son origine dans une insuffisance de ressources affectées à la couverture de leurs charges et en particulier à un déséquilibre budgétaire. Ces avances peuvent être accordées, selon leur montant, soit par le préfet, soit par autorisation du ministre de l’économie et des finances. Les avances accordées doivent être remboursées dans un délai maximum de deux ans.

Par exception, des avances peuvent être accordées pour couvrir les dépenses supplémentaires imposées au cours d’un exercice par des circonstances qui ne pouvaient être prévues lors de l’établissement des prévisions de recettes. Dans ce cas, la collectivité territoriale prend l’engagement de créer au cours de l’exercice suivant les ressources nécessaires à la couverture de ces dépenses et au remboursement des avances.

Le taux d’intérêt des avances est généralement le taux moyen des emprunts d’État publié par la Caisse des dépôts et consignations pour les prêts à court terme, majoré de deux points en cas de renouvellement.

Par ailleurs, en application de l’article L. 2337-2 du CGCT, le ministre de l’économie et des finances est autorisé à accorder des avances aux communes, départements, régions, territoires, et à leurs établissements publics, qui décident de contracter un emprunt à moyen ou à long terme. Aucun crédit n’a toutefois été ouvert sur cette action en loi de finances pour 2020.

La seconde section correspond au programme budgétaire n° 833 intitulé Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes.

Ce programme budgétaire a pour finalité première de garantir aux collectivités territoriales et aux organismes assimilés, le versement par l’État des avances sur le montant des impositions directes locales dont le recouvrement est assuré par l’État. Il constitue ainsi le support budgétaire des versements aux collectivités territoriales des douzièmes mensuels relatifs aux impôts locaux qu’elles ont votés, pour un montant de 106 milliards d’euros en 2020. L’État garantit ainsi aux collectivités territoriales, par le moyen de cette action, des recettes régulières et prévisibles, indépendantes du calendrier effectif de recouvrement, ainsi qu’un montant de ressources conforme au produit voté, quel que soit son recouvrement effectif.

Il garantit également aux départements le versement mensuel de la part de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), en compensation du transfert de la charge du revenu minimum d’insertion (RMI) et du revenu de solidarité active (RSA), pour un montant total de 5,4 milliards d’euros en 2020.

Par ailleurs, à la suite du Pacte de confiance et de responsabilité conclu le 16 juillet 2013 entre l’État et les collectivités territoriales, il permet :

– de verser le produit des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) affectés aux départements pour assurer le financement de la revalorisation exceptionnelle du RSA ;

– de verser aux régions le produit des frais de gestion de la contribution foncière des entreprises (CFE), de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la taxe d’habitation (TH) ainsi que le produit de la TICPE qui leur est affectée, en substitution de la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle.

B. LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE ÉCONOMIQUE SUR LES RECETTES FISCALES DES DÉPARTEMENTS

Les départements sont particulièrement affectés par le ralentissement de l’activité lié aux mesures de lutte contre l’épidémie de Covid-19 en raison de la part importante du produit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) dans leurs recettes réelles de fonctionnement. En effet, les recettes issues des DMTO sont principalement perçues par les départements, à hauteur de 13 382 millions d’euros en 2019 selon l’évaluation préalable du présent article (soit près de 80 % du produit total des DMTO, le restant étant perçu par le bloc communal). En 2019, les DMTO représentaient ainsi 17,6 % des recettes réelles de fonctionnement des départements (contre 3,7 % pour le bloc communal) et près d’un quart de leurs recettes fiscales.

RÉpartition des impÔts et taxes pour

les dÉpartements en 2018

(en pourcentage)

Source : commission des finances ; données de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL).

Au cours des dernières années, le produit des DMTO a connu une forte progression : près de + 10 % de croissance en moyenne par an depuis 2013, ce qui représente environ + 5,5 milliards d’euros (communes et départements inclus). Cette croissance ne s’est néanmoins pas accompagnée d’une augmentation des montants mis en réserve au sein du fonds de garantie départemental des corrections conjoncturelles adossé au fonds national de péréquation des DMTO. Ce fonds n’a pas été abondé depuis 2018 et ne dispose actuellement que de 120 millions d’euros de réserves. L’abondement du mécanisme de mise en réserve porté par le fonds de garantie départemental, prévu par l’article L. 3335-2 du CGCT, est décidé par le Comité des finances locales (CFL).

La dynamique des recettes observée depuis 2013 s’explique par un effet base (hausse des transactions immobilières dans un contexte économique favorable porté par un environnement de taux bas), mais également par un effet taux : le produit des DMTO perçu par les départements a bénéficié en 2014 du relèvement de 3,80 % à 4,50 % du taux plafond de la taxe de publicité foncière et du droit d’enregistrement. Ainsi, au 1er juin 2019, 97 départements avaient augmenté leur taux à 4,50 % et 4 départements avaient maintenu leur taux à 3,80 % : l’Indre, l’Isère, le Morbihan et Mayotte.

Par ailleurs, l’analyse de la période de 2008 à 2011 illustre également le caractère procyclique des recettes de DMTO en lien avec la conjoncture économique. Ainsi, lors de la crise financière de 2008-2009, le produit des DMTO des départements a chuté de près de – 11 % en 2008 et de – 27 % en 2009 avant de connaître un rebond de + 35 % en 2010 et de + 22 % en 2011. Ainsi, la perte de recettes subie au cours des années de crises (2008-2009) a été pratiquement intégralement effacée par la hausse des DMTO observée au cours des années de reprise économique (2010-2011).

Or, du fait de la crise économique actuelle, la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales évalue les pertes financières en 2020 des départements à près de – 3 278 millions d’euros, avant l’application des mécanismes de garantie existants, et à – 2 657 millions d’euros une fois ces mécanismes mis en œuvre. Cette perte est particulièrement forte puisqu’elle représenterait près de 30 % de la capacité d’autofinancement brute des départements. La perte constatée résulterait principalement de l’importance des pertes fiscales liées aux DMTO, dont les recettes s’effondreraient de près de 25 % en 2020.

Produit des DMTO des DÉpartements

entre 2004 et 2018

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet d’instituer un mécanisme d’avances remboursables, versées en section de fonctionnement, au profit des départements et des autres collectivités équivalentes bénéficiaires des DMTO qui en solliciteront le versement. Ces avances permettront de soutenir les collectivités territoriales concernées dans l’attente d’un rebond des DMTO, anticipé dès 2021. Elles feront l’objet d’un versement en 2020, puis d’un ajustement en 2021, et d’un remboursement en 2021 et en 2022, à travers un prélèvement sur les avances mensuelles de fiscalité locale.

A. LA CRÉATION D’UN COMPTE D’AVANCES REMBOURSABLES DESTINÉ À SOUTENIR LES DÉPARTEMENTS EN DIFFICULTÉ

Le présent article crée une nouvelle section au sein du compte d’avances aux collectivités territoriales, afin de retracer les versements et les remboursements des avances remboursables destinées à soutenir les départements demandeurs, notamment lorsque ces derniers font face à une baisse significative de leurs recettes issues des DMTO.

À cette fin, il modifie le II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 pour insérer une troisième section au sein du compte d’avances aux collectivités territoriales intitulée Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences économiques de l’épidémie de Covid-19. L’alinéa 4 du présent article dispose que le compte retrace, respectivement en dépenses et en recettes, les versements et les remboursements d’avances remboursables au titre des DMTO destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités.

L’alinéa 5 précise la liste des collectivités territoriales pouvant solliciter le versement d’avances remboursables retracées au sein de cette section, à savoir non seulement les départements, mais aussi les collectivités assimilables à un département (car bénéficiant des recettes issues des DMTO et exerçant les compétences départementales) telles que la Ville de Paris, la métropole de Lyon, la Collectivité de Corse, le Département de Mayotte, la collectivité territoriale unique de Guyane et la collectivité territoriale unique de Martinique.

Les modalités de calcul des avances remboursables sont précisées par l’alinéa 6 du présent article. Pour chaque collectivité bénéficiaire, le montant de l’avance remboursable est égal à la différence, si elle est positive, entre la moyenne des recettes fiscales issues des DMTO entre 2017 et 2019 et le montant de ces mêmes recettes estimé pour l’année 2020. Ainsi, le présent article retient comme base de référence pour calculer la perte de DMTO subie par les départements en 2020 la moyenne des DMTO perçus en 2017, 2018 et 2019. Du fait de la dynamique croissante des DMTO au cours des trois dernières années, une partie des recettes perdues en 2020 demeurera à la charge des départements (par rapport aux recettes de DMTO perçues en 2019).

De la même manière que pour les autres sections, le ministre de l’action et des comptes publics est ordonnateur principal de la nouvelle section créée par le présent article. Toutefois, l’alinéa 7 dispose que les décisions de versement des avances remboursables seront prises par arrêté des ministres chargés du budget et des collectivités territoriales.

Les alinéas 8 et 9 du présent article précisent les modalités de versement et de remboursement par les départements des avances remboursables. Elles feront l’objet d’un versement au cours du troisième trimestre de l’année 2020 puis d’un ajustement en 2021, une fois connu le montant définitif de la perte des recettes fiscales de DMTO au cours de l’année 2020. Elles feront ensuite l’objet d’un remboursement en 2021 et en 2022 par l’intermédiaire d’une imputation sur les attributions mensuelles de fiscalité des départements. Chaque collectivité concernée pourra toutefois procéder à des remboursements anticipés dès 2020.

La commission des finances a toutefois adopté plusieurs amendements identiques ([182]) allongeant la durée de remboursement des avances remboursables de DMTO de deux à trois ans, entre 2021 et 2023.

Enfin, le dernier alinéa précise qu’un décret fixera les conditions de mise en œuvre des dispositions du présent article.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

La mesure envisagée vise à accompagner les départements confrontés, en 2020, à une perte de recettes de DMTO par l’attribution d’avances remboursables, dans l’attente d’un rebond des DMTO à compter de 2021.

L’évaluation préalable du présent article précise que le dispositif proposé devrait permettre le versement d’avances remboursables à hauteur de 2 milliards d’euros en 2020 et de 700 millions d’euros en 2021, correspondant aux pertes de recettes de DMTO observées par les départements du fait de la crise sanitaire par rapport à la moyenne des DMTO perçus en 2017, 2018 et 2019. Les départements assureraient le remboursement en 2021 et 2022 à l’aide du rebond des recettes de DMTO attendu dès 2021 et pourront, le cas échéant, opérer un remboursement anticipé dès 2020. Sur ce point, la mission gouvernementale sur l’impact du Covid-19 sur les finances locales estime que les départements bénéficieraient en 2021 d’un rebond de 2 milliards d’euros de leurs recettes.

À partir des informations mises à la disposition du Rapporteur général, et issues d’une base de données différente de celle utilisée pour la réalisation de l’évaluation préalable, le montant potentiel des avances remboursables serait plus proche de 2,4 milliards d’euros.

Recettes de DMTO perçues par les dÉpartements et montant

des avances remboursables

(en millions d’euros)

(1) Une hypothèse de diminution des recettes de 25 % est prise pour le calcul des DMTO en 2020.

Source : commission des finances.

Du fait de la prise en compte de la moyenne des années 2017 à 2019 comme base de référence, les avances remboursables ne permettront de couvrir qu’une partie de la perte de recettes de DMTO subies par les départements en 2020 par rapport à 2019. Les départements devraient de ce fait faire face à une perte résiduelle d’environ 900 millions d’euros.

*

La commission est saisie des amendements identiques CF155 de M. Jean-René Cazeneuve, CF235 de Mme Marie-Christine Dalloz, CF387 de Mme Christine Pires Beaune, CF536 de M. François Pupponi et CF1325 de M. Vincent Bru.

M. Jean-René Cazeneuve. Pour les départements, il est prévu une avance de trésorerie de 2,7 milliards d’euros en 2020-2021, avec un remboursement sur deux ans. Même si l’on anticipe un rebond très important des DMTO dès l’année prochaine, il faut donner un peu de souplesse aux départements et étaler ce remboursement sur trois ans.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous ne maîtrisons pas aujourd’hui la baisse des DMTO, nous ne connaissons pas les perspectives. On nous parle de 25 % ; 2 milliards sont prévus sur 2020, 700 millions sur 2021, avec la possibilité d’avances remboursables. Mais comment demander aux départements de s’engager à rembourser sur 2021-2022 alors que personne ne mesure la perte réelle ? Il convient de prévoir une année d’aisance pour l’échelonnement des remboursements. Une année de plus, monsieur le bourreau !

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit de fixer à trois ans – un an de plus – le remboursement de l’avance dont peuvent bénéficier les départements pour les pertes de recettes de DMTO.

M. François Pupponi. La mesure ne coûte pas très cher.

M. Jean-Paul Mattei. Nous aurons peut-être de bonnes surprises sur les DMTO mais il faut prévoir un peu plus de temps, pour sécuriser les départements.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la commission adopte les amendements identiques CF155, CF235, CF387, CF536 et CF1325 (amendement n° 2175).

Elle adopte l’article 7 modifié.

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 8 et état A Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Le présent article révise le tableau d’équilibre et le tableau de financement du budget de l’État, tel qu’ils résultaient de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 (ci-après « LFI 2020 »), modifiée par la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 (ci-après « LFR 1 2020 ») et par la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 (ci-après « LFR 2 2020 »).

Ces révisions sont soumises à d’importants aléas. Le Haut conseil des finances publiques, dans son avis n° HCFP-2020-4 du 10 juin 2020, précise « qu’une partie des mesures présentées comme des mesures de trésorerie pourrait finalement avoir un impact sur le déficit dès cette année et que toutes les mesures de soutien de l’activité annoncées par le Gouvernement, notamment certains plans sectoriels de relance, n’ont pas été traduites dans ce PLFR ».

À noter toutefois que le présent article ne modifie pas le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT), qui demeure fixé au nombre de 1 943 108, prévu par la LFI 2020.

I. Le tableau d’Équilibre : une prÉvision de dÉficit budgétaire record À 222,1 milliards d’euros

Synthèse du tableau d’équilibre consolidé

(en milliards d’euros)

Le déficit budgétaire de l’État est désormais évalué à 222,1 milliards d’euros, un niveau jamais atteint. Le déficit budgétaire le plus élevé connu dans le passé est celui afférent à l’année 2009 – Il s’était élevé à 138 milliards d’euros. En 2019, il a atteint 92,7 milliards d’euros.

Chronique des déficits budgétaires depuis 2009

(en milliards d’euros)

* hors programmes d’investissements d’avenir

La prévision de déficit budgétaire pour 2020 est ainsi dégradée de 128,9 milliards d’euros par rapport à la LFI 2020, dont 15,9 milliards d’euros au titre de la LFR 1, 76,4 milliards d’euros au titre de la LFR 2 et 36,6 milliards d’euros au titre du PLFR 3.

Solde budgétaire de l’État 2020

(en millions d’euros)

La dégradation de la prévision de déficit budgétaire (– 128,9 milliards) par rapport à la LFI, dont le détail est décrit ci-après dans le présent commentaire, s’explique par :

– une baisse nette des recettes de 74 milliards d’euros, dont les trois principaux facteurs sont la baisse de la prévision de rendement de l’impôt sur les sociétés (– 32,4 milliards), de la taxe sur la valeur ajoutée (– 19,8 milliards) et des recettes sur les cessions prévues de participation rendues impossibles par la détérioration des conditions de marché (– 9 milliards d’euros) ;

– une hausse nette des dépenses de 54,9 milliards d’euros dont le principal facteur est la création d’une nouvelle mission relative au plan d’urgence face à la crise sanitaire (51 milliards d’euros).

Appréciation consolidée de la dégradation du déficit budgétaire

par rapport à la LFI 2020

(en milliards d’euros)

* L’abondement de 20 milliards d’euros du compte Participations financières de l’État est déjà comptabilisé en dépenses dans le budget général ; les surplus de crédits de 5 milliards d’euros sur les autres comptes sont compensés par une baisse de 7 milliards des dépenses prévues sur le compte Participations financières de l’État qui avaient été enregistrées en LFR 1.

Le tableau d’équilibre traduit ainsi les conséquences budgétaires du plan global chiffré à 136 milliards d’euros par le Gouvernement en réaction à la crise du Covid-19. L’impact budgétaire sur le solde de l’État en 2020 de ce plan peut être évalué à 62,3 milliards d’euros.

Sur les 136 milliards du plan proposé par le Gouvernement, il est indiqué dans l’exposé des motifs de l’article liminaire que 57,5 milliards d’euros sont des dépenses publiques au sens de la comptabilité maastrichtienne et ont donc un impact sur le déficit public. Les dispositifs concernés sont pris en charge par l’État à hauteur de 36,8 milliards d’euros après déduction de la participation de la Sécurité sociale (dépenses de l’ONDAM), de l’Unédic (pour l’activité partielle) et des collectivités territoriales (pour le fonds de solidarité). Par ailleurs, certaines mesures des plans sectoriels annoncés ne se traduiront pas par des décaissements budgétaires en 2020.

Par ailleurs, le plan de 136 milliards du Gouvernement comprend un volet de l’ordre de 78,5 milliards d’euros n’ayant pas d’impact sur la comptabilité maastrichtienne (ou pas d’impact immédiat). Il en est ainsi de divers dispositifs qui auront cependant un impact budgétaire en 2020 dont les prises de participation exceptionnelles, le plan d’aide aux collectivités territoriales (qui est interne aux administrations publiques et ne constitue donc pas une dépense maastrichtienne), et diverses avances retracées dans les comptes de concours financiers.

Ces explications sont récapitulées dans le tableau suivant.

Impact sur le budget de l’État du plan de 136 milliards présentés par le Gouvernement pour faire face à la crise du Covid-19

* Par différence entre le total des crédits ouverts depuis la LFI et les crédits consacrés aux dispositifs du plan d’urgence ayant un impact maastrichtien.

** Résultat obtenu par déduction. Pour rappel, le programme de stabilité d’avril 2020 a chiffré à 25,5 milliards d’euros le report des échéances de certains prélèvements obligatoires, à 23 milliards d’euros le remboursement anticipé de crédits d’impôt.

La nouvelle prévision de déficit budgétaire de 222,1 milliards d’euros se décompose en :

– un solde du budget général de – 214,8 milliards euros, résultant de la différence entre des recettes nettes de 242,5 milliards d’euros, et des dépenses de 457,4 milliards d’euros (comprenant 392,1 milliards d’euros de dépenses nettes et 65,2 milliards d’euros de prélèvements sur recettes) ;

– un solde des budgets annexes de – 0,2 milliard d’euros ;

– et un solde des comptes spéciaux de – 7,1 milliards d’euros.

Décomposition de la prévision de solde budgétaire 2020

(en millions d’euros)

A. Le budget général

1. Des prévisions de recettes en forte baisse (– 64,8 milliards d’euros)

Les recettes nettes du budget général sont désormais prévues à 242,6 milliards d’euros, en baisse de 64,8 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI 2020. La baisse de la prévision de rendement de l’impôt sur les sociétés représente la moitié de ce montant (– 32,4 milliards d’euros). Celle de la TVA en représente près du tiers (– 19,8 milliards d’euros).

Les prévisions de recettes nettes du budget général de l’État pour 2020

(en millions d’euros)

a. Les recettes fiscales (– 65,9 milliards d’euros)

La baisse de la prévision de recettes s’explique par la baisse des rentrées fiscales nettes, celles-ci étant désormais évaluées à 227,1 milliards d’euros au lieu de 293 milliards d’euros en LFI.

Les prévisions de recettes fiscales nettes du budget général pour 2020

(en milliards d’euros)

La baisse de la prévision des recettes fiscales nettes par rapport à la LFI 2020 atteint 65,9 milliards d’euros (soit 22,5 % de la prévision initiale) dont :

– 10,7 milliards d’euros enregistrés dès la LFR 1 2020 ;

– 32 milliards d’euros au titre de la LFR 2 2020 ;

– et 23,2 milliards au titre du présent PLFR.

Les évolutions de prévisions de recettes reposent principalement sur la révision des hypothèses d’évolution spontanée des différents impôts. Dans une période de récession, les recettes fiscales diminuent mécaniquement, du fait de la contraction de leur assiette.

Prévision de croissance en volume pour 2020 du Gouvernement

(en pourcentage du produit intérieur brut)

Toutefois, les effets ne sont pas les mêmes selon les impôts.

La baisse du rendement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est corrélée à la baisse des dépenses de consommation consécutive au confinement de la population et à la restriction d’ouverture des commerces. La baisse de prévision de rendement de la TVA atteint désormais 19,8 milliards d’euros par rapport à la LFI, soit près de 16 % de la prévision initiale.

La baisse de l’impôt sur le revenu (IR) est plus modérée, en moyenne, que celle de l’ensemble des recettes fiscales. Cela peut s’expliquer par le fait que les revenus des ménages ont été en grande partie préservés en raison du dispositif exceptionnel de renforcement du chômage partiel. Néanmoins, le Gouvernement anticipe des baisses de revenus pour certains ménages et un recours accru aux possibilités de modulation du taux de prélèvement à la source. Il révise à la baisse de 6 milliards d’euros la prévision de rendement de l’IR par rapport à la LFI, soit 8 % de la prévision initiale. Il s’agissait de la même prévision en LFR 2. Elle est donc inchangée dans le cadre du présent PLFR.

À l’inverse, le rendement de l’impôt sur les sociétés (IS) surréagit. L’assiette taxable repose en effet sur le bénéfice et celle-ci diminue proportionnellement plus vite que l’activité. La prévision est en baisse de 32,4 milliards d’euros par rapport à la LFI 2020, soit 67 % de la prévision initiale. Pour rappel, la LFR 2 reposait sur une hypothèse de baisse de 40 % de la prévision d’IS. La baisse de la prévision inclut une mesure fiscale portée par le PLFR 3, chiffrée à 400 millions d’euros par le Gouvernement, relative au remboursement anticipé des créances de report en arrière de déficit (« carry-back »).

De même, la limitation stricte des conditions de circulation durant la période de confinement et la première phase de déconfinement devrait conduire à un fléchissement de la consommation de carburant, et donc avoir un effet sur le produit de TICPE en 2020. La prévision est ainsi révisée à la baisse de 1,6 milliard par rapport à la LFI, soit 10 % de la prévision initiale. Il s’agit sensiblement de la même prévision que celle qui prévalait en LFR 2.

Le Haut Conseil des finances publiques a estimé dans son avis que les prévisions de recettes fiscales sont entourées « d’aléas négatifs », en particulier s’agissant de l’impôt sur le revenu qui n’a pas fait l’objet d’une révision dans le cadre de ce PLFR par rapport à la LFR 2. Il a également souligné que « la prévision de croissance spontanée des prélèvements obligatoires fait l’hypothèse forte que les reports de quelques mois d’échéances fiscales et sociales ne donneront pas lieu à des abandons de créances significatifs en 2020, alors même que de nombreuses entreprises concernées par ces reports seront fragilisées par la chute de leur activité du fait de la crise sanitaire ».

b. Les recettes non fiscales (+ 1,1 milliard)

Les recettes non fiscales progresseraient en revanche de 1,1 milliard d’euros par rapport à la LFI pour 2020, malgré la baisse attendue des dividendes. La hausse tient essentiellement à la signature d’une convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) avec l’entreprise Airbus le 29 janvier 2020, prévoyant une amende d’intérêt public de 3,6 milliards d’euros.

Les prévisions de recettes non fiscales du budget général pour 2020

(en milliards d’euros)

2. Un important relèvement du plafond de dépenses nettes (+ 42,8 milliards)

Le présent PLFR prévoit un plafond de dépenses nettes du budget général relevé à 392,1 milliards d’euros, soit 54,4 milliards d’euros de plus que prévus en LFI.

Plafond de dépenses nettes du budget général de l’État en 2020

(en millions d’euros)

La hausse du plafond de dépenses tient compte d’annulations de crédits portant sur la charge de la dette à hauteur de 2 milliards d’euros réalisées dans le cadre de la LFR 2. Le PLF 2020 faisait l’hypothèse d’une remontée du taux à 10 ans jusqu’à 0,70 % fin 2020. Le Gouvernement a expliqué dans le cadre de l’examen de la LFR 2 que les taux de certains emprunts sont indexés sur l’inflation et que l’inflation annuelle au mois de mai, qui sert de référence pour l’indexation budgétaire de la majeure partie de ce type d’emprunts, « est à présent attendue en 2020 à un niveau inférieur d’environ 1 % à celui qui était anticipé en loi de finances initiale pour 2020 ». La prévision d’intérêts est inchangée dans le cadre de ce PLFR 3. La charge de la dette se limiterait ainsi à 36,6 milliards d’euros en 2020, au lieu de 38,6 milliards d’euros prévus en LFI et 40,3 milliards d’euros constatés en 2019.

Les ouvertures de crédits supplémentaires sont détaillées à l’état B et s’élèvent à 56,4 milliards d’euros par rapport à la LFI pour 2020. L’essentiel des crédits budgétaires ouverts depuis la LFI se concentre sur une nouvelle mission intitulée Plan d’urgence face à la crise sanitaire finançant en particulier quatre dispositifs.

En premier lieu, les crédits ouverts permettent des prises de participations exceptionnelles à hauteur de 20 milliards d’euros. Un nouveau programme budgétaire a été créé à ce titre en LFR 2 pour venir alimenter en recettes le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Il a pour objectif « de soutenir l’économie en renforçant les ressources des entreprises présentant un caractère stratégique jugées vulnérables et dont la situation pourrait s’avérer critique en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire résultant du Covid-19 ». Il n’est pas réabondé dans le cadre du PLFR 3.

En deuxième lieu, le PLFR 3 porte à 20,5 milliards d’euros les crédits ouverts sur le budget de l’État pour le soutien à l’activité partielle, grâce à un nouvel abondement de 3,3 milliards d’euros. Avec le financement de l’Unédic, ce dispositif bénéficie au total d’une enveloppe de 30,8 milliards d’euros.

En troisième lieu, le PLFR 3 porte à 7,5 milliards d’euros les crédits ouverts sur le budget de l’État pour le fonds de solidarité, grâce à un nouvel abondement de 1,2 milliard d’euros. Cela s’ajoute au 0,5 milliard d’euros de contribution des collectivités locales. Les financements publics du fonds de solidarité s’élèvent donc à près de 8 milliards d’euros, auxquels il faut encore ajouter la contribution des sociétés d’assurance à hauteur de 400 millions d’euros.

En quatrième lieu, le PLFR 3 ouvre 3 milliards d’euros de crédits pour un nouveau programme relatif à la compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire.

Ces quatre dispositifs du plan d’urgence représentent au total près de 51 milliards d’euros de crédits budgétaires, soit 90 % des 56,4 milliards ouverts par rapport à la LFI.

Le solde de 5,4 milliards d’euros comprend 1,6 milliard d’euros au titre de dépenses accidentelles et imprévisibles et 3,8 milliards d’euros sur les autres missions du budget général.

Mouvements de crédits sur les dépenses nettes du budget général en 2020

(hors mission Remboursements et dégrèvements)

(en millions d’euros)

* Il s’agit d’un versement du budget général qui vient en recettes du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

3. La hausse des prélèvements sur recettes (+ 2,5 milliards)

Le présent PLFR prévoit une hausse de 560 millions d’euros du prélèvement sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales par rapport à la LFI. Ce montant s’inscrit dans le cadre du plan d’aide aux collectivités territoriales et a pour but de compenser des pertes de recettes fiscales consécutives à la crise du Covid-19.

La LFR 2 avait pour sa part augmenté la prévision du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne à hauteur de près de 2 milliards d’euros en raison des « dépenses de cohésion décidée dans le cadre du plan de soutien européen ».

Le montant total des prélèvements sur recettes est donc désormais prévu à 65,2 milliards d’euros.

Les prélèvements sur recettes en 2020

(en millions d’euros)

B. Les budgets annexes

Le budget de l’État comprend deux budgets annexes : le budget annexe Contrôle et exploitation aériens et le budget annexe Publications officielles et information administrative.

Les ressources et charges du budget annexe Publications officielles et information administrative n’ont pas été révisées par rapport à la LFI. Le solde de ce budget annexe est toujours prévu en excédent de 21 millions d’euros.

En revanche, la prévision de solde du budget annexe Contrôle et exploitation aériens a fait l’objet d’une dégradation de 200 millions d’euros dans la LFR 2 pour 2020. Il s’ensuit que le solde de ce budget annexe est désormais prévu en déficit de 223 millions d’euros. Cela s’explique par une dégradation des recettes. La chute du rendement de la taxe de l’aviation civile et des redevances dont bénéficie ledit budget annexe a été estimée à 900 millions d’euros en LFR 2. Cette perte de recettes serait compensée à hauteur de 700 millions d’euros par le produit des emprunts. Aucun autre mouvement n’est prévu dans le cadre de ce PLFR pour ce budget annexe.

C. Les comptes spéciaux

Les plafonds de dépenses de quatre comptes spéciaux sont également relevés.

Le principal relèvement porte sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. La LFR 2 a relevé les crédits de 20 milliards d’euros, correspondant au montant venant en recettes de ce compte et prélevé sur le budget général. Pour rappel, la LFR 1 avait annulé près de 7 milliards d’euros de crédits sur le même compte, en raison de l’annulation de prévisions de recettes pour près de 9 milliards d’euros – le nouveau contexte lié à la crise du Covid-19 ayant conduit le Gouvernement à renoncer à certaines cessions.

De même, les crédits du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ont été relevés par la LFR 2 de 1,4 milliard d’euros pour abonder le Fonds de développement économique et social (FDES) qui permet à l’État d’accorder des prêts à des entreprises (925 millions d’euros), et pour financer l’octroi d’avances remboursables et de prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise du Covid-19 (500 millions d’euros). Ces prêts bonifiés ont été institués en application de l’article 23 de la LFR 2 par un décret du 12 juin 2020 ([183]). Ils sont réservés aux petites et moyennes entreprises qui n’ont pas obtenu de prêt avec garantie de l’État (PGE) et qui présentent des perspectives réelles de redressement.

Tout comme la LFR 1 et la LFR 2, le PLFR 3 ouvre des crédits supplémentaires pour le compte de concours financier Avances à des services de l’État ou organismes gérant de services publics (+1,55 milliard d’euros par rapport à la LFI).

Enfin, le présent PLFR 3 ouvre 2 milliards d’euros de crédit sur le Compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales. Il s’agit, dans le cadre du plan d’aide aux collectivités territoriales, de permettre le financement d’avances aux départements sur les droits de mutation à titre onéreux dont le rendement a, à ce stade, fortement ralenti en 2020 en raison du confinement.

Mouvements de crédits sur les comptes spéciaux

(en millions d’euros)

À la suite de ces relèvements (18 milliards d’euros) et de l’augmentation des recettes sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État pour un montant net de 11 milliards d’euros (– 9 milliards en LFR 1 et + 20 milliards en LFR 2), le solde des comptes spéciaux ressort désormais à – 7,1 milliards d’euros alors qu’il était prévu en quasi-équilibre en LFI 2020.

II. Le tableau de financement : des Émissions de dette d’un niveau inégalÉ

Le besoin de financement de l’État pour 2020 est désormais prévu à 361,2 milliards d’euros alors qu’il était prévu à 230,5 milliards d’euros en LFI.

Ce besoin de financement se décompose en 138,4 milliards d’euros au titre de l’amortissement de la dette (remboursement du capital arrivant à échéance), 221,1 milliards au titre du déficit de l’année à financer et 0,7 milliard d’euros au titre d’autres besoins.

Besoin de financement de l’État en 2020

(en milliards d’euros)

De manière inhabituelle, on observe que le déficit à financer représente un besoin de financement plus important que le remboursement des emprunts arrivant à échéance.

Ce besoin de financement est couvert en quasi-totalité par de nouveaux emprunts :

– 260 milliards d’euros d’émissions de dette à moyen et long termes (nettes des rachats) ;

– et 79,9 milliards d’euros de variation nette de l’encours des titres d’État à court terme.

Le solde est couvert par la variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l’État (9 milliards d’euros), d’autres ressources de trésorerie (10,5 milliards d’euros) et une variation à la hausse du dépôt des disponibilités des correspondants du Trésor (1,8 milliard d’euros).

Ressources de financement de l’État en 2020

(en milliards d’euros)

Enfin, l’article d’équilibre du présent PLFR prévoit que le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année et en valeur nominale, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an est fixé à 129,5 milliards d’euros, au lieu de 74,5 milliards d’euros en LFI.

*

La commission adopte l’article 8 et l’état A sans modification.

*

Après l’article 8

La commission est saisie l’amendement CF1394 de M. Matthieu Orphelin.

Mme Émilie Cariou. L’amendement traite du plafond d’autorisation d’emploi de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) afin d’entamer le dialogue avec le Gouvernement en séance. Le rapporteur général peut-il nous éclairer quant aux moyens humains que l’Agence pourra consacrer à la mise en place et au suivi des nouvelles filières de responsabilité élargie du producteur ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement est satisfait : le code de l’environnement prévoit déjà l’exclusion de ces emplois du plafond d’emplois de l’ADEME.

L’amendement CF1394 est retiré.

La commission adopte la première partie du projet de loi de finances rectificative modifié.

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020.– CRÉDITS DES MISSIONS

Article 9 et état B Budget général : ouvertures de crédits

Le présent article procède à l’ouverture de 13,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 12,2 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) sur le budget général de l’État. Hors mission Remboursements et dégrèvements, les ouvertures de crédits s’élèvent à 11,6 milliards d’euros en AE et 10,2 milliards d’euros en CP.

Les ouvertures portent sur quinze missions du budget général de l’État sur les trente-trois missions existantes. Aucune annulation de crédits n’est prévue.

Au total, les trois lois de finances rectificatives pour 2020 auraient pour effet d’ouvrir 56,6 milliards d’euros de crédits en AE (54,8 milliards d’euros hors mission Remboursements et dégrèvements) et 56,1 milliards d’euros en CP (54,4 milliards d’euros hors mission Remboursements et dégrèvements) sur le champ du budget général de l’État, en plus des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Des tableaux, à la fin du présent commentaire, récapitulent les ouvertures de crédits en AE et en CP pour chaque programme depuis la première loi de finances rectificative (LFR 1).

A. Le rÉabondement de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire

La mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, créée par la LFR 1 et réabondée par la LFR 2, fait l’objet de nouvelles ouvertures de crédits à hauteur de 7,5 milliards d’euros en AE/CP, portant le total des crédits ouverts sur cette mission par les LFR successives à 50,9 milliards d’euros.

● Le programme « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » bénéficie d’une ouverture de 3,3 milliards d’euros en AE/CP, destinée à assurer le financement du dispositif de chômage partiel dans les mois à venir. Compte tenu de la clé de répartition du financement du dispositif entre l’État et l’Unédic, cette ouverture correspond à une augmentation de 5 milliards d’euros de la prévision du coût pour les finances publiques du dispositif de chômage partiel, le portant à 30,8 milliards d’euros, dont 20,5 milliards d’euros pour l’État et 10,3 milliards d’euros pour l’Unédic.

Le projet de loi relatif à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures d’urgence ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, déposé à l’Assemblée nationale le 7 mai 2020, propose, dans sa version qui a fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire entre l’Assemblée nationale et le Sénat, ([184]) d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter le dispositif d’activité partielle à la reprise d’activité. La loi est en passe d’être promulguée.

Le Gouvernement a ainsi annoncé une évolution du dispositif dans le sens d’une diminution du montant de l’allocation d’activité partielle financée par l’État et par l’Unédic aux entreprises des secteurs dont l’activité a repris pour les heures chômées à compter du 1er juin ([185]).

Couvrant 100 % du montant de l’indemnité que les entreprises versent aux salariés en activité partielle durant les mois de mars à mai pour des niveaux de salaires inférieurs à 4,5 SMIC, elle couvrira 85 % de ce montant pour les heures chômées à compter du 1er juin 2020. Le montant de l’indemnité versée aux salariés en activité partielle ne sera pas modifié (voir fiche 3).

Ainsi, les secteurs du tourisme, de l’hôtellerie-cafés-restauration et de l’évènementiel culturel et sportif continueront à bénéficier du dispositif tel qu’il était applicable au titre des mois de mars à mai, et ce jusqu’à la fin du mois de septembre 2020.

● Les crédits du programme « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » font l’objet d’une ouverture de 1,2 milliard d’euros, portant le total des crédits ouverts au titre de ce fonds par les LFR à 7,45 milliards d’euros. En y intégrant les engagements des régions et du secteur de l’assurance de contribuer respectivement à hauteur de 500 millions d’euros et de 400 millions d’euros au fonds, le montant total estimé du fonds est de 8,35 milliards d’euros, dont 7,95 milliards d’euros de financements publics.

Cet abondement permettra de financer le prolongement du fonds de solidarité jusqu’à la fin de l’année pour les entreprises les plus affectées par la crise (voir fiche 4).

● Enfin, le PLFR propose la création d’un quatrième programme dans la mission, dénommé « Compensation à la sécurité sociale des allégements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire ». Il a vocation à financer les pertes de recettes pour la sécurité sociale proposées par l’article 18 du PLFR qui prévoit des allégements de cotisations et contributions sociales. Il serait doté de 3 milliards d’euros, correspondant au montant estimé de l’impact de l’article 18 sur les finances de la sécurité sociale. Cette estimation doit toutefois être prise avec précaution. Selon l’évaluation préalable de l’article 18, « de nombreux aléas sont susceptibles de faire évoluer ce coût, notamment à la baisse en cas de diminution plus forte qu’anticipé des revenus d’activité » ([186]).

Cette compensation est rendue nécessaire, d’une part, par le IV de l’article LO. 111–3 du code de la sécurité sociale aux termes duquel seules les lois de financement de la sécurité sociale peuvent créer ou modifier des réductions ou exonérations de cotisations de sécurité sociale non compensées et, d’autre part, par l’article L. 131-7 du même code qui prévoit compensation pour les mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale.

B. Les autres ouvertures de crÉdits

1. La mission Relations avec les collectivités territoriales (1 milliard d’euros en AE)

Le PLFR 3 propose l’ouverture de 1 milliard d’euros en AE sur le programme « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ».

Ces crédits sont destinés à soutenir l’investissement des collectivités territoriales pour les exercices 2020 et 2021. Ils ont pour objectif d’accompagner les projets des territoires en favorisant la coopération entre l’État et les acteurs locaux. Selon le présent projet de loi, ils financeront de manière prioritaire des projets contribuant à la résilience sanitaire, à la transition écologique et à la rénovation du patrimoine public.

2. La mission Écologie, développement et mobilité durables (623 millions d’euros en AE/CP)

Le programme « Énergie, climat et après-mines » bénéficie d’une ouverture de crédits de 623 millions d’euros en AE/CP dédiés au financement des mesures de soutien à l’acquisition de véhicules dans le cadre du plan automobile (voir fiche 5) :

– 228 millions d’euros sont ouverts au titre du renforcement exceptionnel du bonus écologique pour l’acquisition de véhicules électriques et véhicules hybrides rechargeables entre le 1er juin et le 31 décembre 2020 ;

– 395 millions d’euros sont ouverts au titre du renforcement du dispositif de la prime à la conversion, dans la limite de 200 000 primes.

3. La mission Économie (440 millions d’euros en AE et 290 millions d’euros en CP)

Le programme « Développement des entreprises et régulation » fait l’objet d’une ouverture de crédits à hauteur de 440 millions d’euros en AE et 290 millions d’euros en CP.

Ces crédits permettront de financer :

– une dotation complémentaire de 100 millions d’euros en AE/CP des fonds de garantie de Bpifrance ;

– des mesures de restructuration, de soutien aux conseils aux petites et moyennes entreprises et aux très petites entreprises et d’accompagnement à la numérisation, pour 40 millions d’euros en AE/CP ;

– le soutien à l’investissement de la filière automobile à hauteur de 200 millions d’euros en AE et de 100 millions d’euros en CP (voir la fiche 5 sur les plans sectoriels) ;

– le soutien aux projets de diversification, de modernisation et d’amélioration de la performance environnementale des procédés de production des PME et entreprises de taille intermédiaire (ETI) de la filière de l’aéronautique civile, à hauteur de 100 millions d’euros en AE et de 50 millions d’euros en CP.

Ce programme a déjà fait l’objet d’ouvertures en LFR 2 à hauteur de 281 millions d’euros en AE/CP au titre du financement de l’achat de masques non sanitaires, de l’investissement pour des machines permettant la production de matériaux utilisés pour la confection des masques ainsi que des mesures de soutien aux zoos refuges et cirques familiaux. Au total, 721 millions d’euros en AE et 571 millions d’euros en CP auront été ouverts sur ce programme par les lois de finances rectificatives.

4. La mission Travail et emploi (400 millions d’euros en AE et 200 millions d’euros en CP)

Le présent PLFR propose l’ouverture de 400 millions d’euros en AE et de 200 millions d’euros en CP sur le programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi » au titre du financement de la prime à l’embauche exceptionnel, qui se substitue à l’aide unique à l’apprentissage pour la première année des contrats d’apprentissage conclus entre le 1er juillet 2020 et le 28 février 2021 dans les entreprises de moins de 250 salariés et dans les entreprises de plus de 250 salariés recrutant au moins 5 % d’apprentis.

Le montant de l’aide sera de 8 000 euros par apprenti majeur et de 5 000 euros par apprenti mineur.

Son coût total est estimé à 500 millions d’euros en AE et 300 millions d’euros en CP. Les ouvertures de crédits proposées permettront donc de financer 80 % des besoins en AE et les deux tiers des besoins en CP.

D’après les informations transmises par le Gouvernement, le reste du besoin de financement sera assuré par le redéploiement des crédits de la mission destinés à la compensation à la sécurité sociale d’exonérations de cotisations, permis par le constat de sous-consommations depuis le début de l’année.

5. La mission Recherche et enseignement supérieur (355 millions d’euros en AE, 265 millions d’euros en CP)

La mission Recherche et enseignement supérieur bénéficierait d’ouvertures de crédits à hauteur de 355 millions d’euros en AE et 265 millions d’euros en CP.

● Le programme « Vie étudiante » serait abondé de 150 millions d’euros en AE/CP pour les motifs suivants :

– le financement du volet « étudiants » de l’aide d’urgence aux jeunes précaires, aide à destination des étudiants ayant perdu leur stage gratifié ou leur emploi rémunéré en raison de la crise et des étudiants ultramarins isolés n’ayant pas pu regagner leur domicile, à hauteur de 75 millions d’euros ;

– la compensation de la perte de loyers des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) liée aux mesures prises par le Gouvernement pour faciliter le départ des étudiants de leur logement pendant la crise, pour un total de 45 millions d’euros ;

– le prolongement en juillet du versement de bourses sur critères sociaux pour certains étudiants amenés à passer des concours ou examens au-delà du 30 juin, pour 30 millions d’euros.

● Le programme « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » bénéficie d’une ouverture de 165 millions d’euros en AE et de 85 millions d’euros en CP pour financer :

– le renforcement du soutien à la recherche technologique et au développement dans le domaine de l’aéronautique civile ;

– de nouveaux projets dans le domaine aéronautique, concernant notamment l’amélioration de l’efficacité énergétique des aéronefs civils et la préparation de l’hybridation électrique.

6. La mission Cohésion des territoires (287 millions d’euros en AE/CP)

La mission Cohésion des territoires fait l’objet d’une ouverture de 287 millions d’euros en AE/CP.

● Les crédits du programme « Hébergement d’urgence, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » sont augmentés de 200 millions d’euros en AE/CP pour permettre le financement des dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire, en particulier :

– la prolongation de la trêve hivernale jusqu’au 10 juillet ;

– l’ouverture d’environ 3 000 places en centres d’hébergement spécialisés pour les personnes atteintes de la Covid-19 ;

– l’ouverture de 17 000 places supplémentaires dans les centres d’hébergement d’urgence existants pour permettre le respect des gestes barrières ;

– la distribution de chèques-services.

● Les crédits du programme « Politique de la ville » sont abondés à hauteur de 86,5 millions d’euros pour financer :

– la mise en place du dispositif « vacances apprenantes » pour les élèves des quartiers prioritaires de la politique de la ville, pour un coût de 80 millions d’euros ;

– l’élargissement du volet « école ouverte » du dispositif « vacances apprenantes », pour un coût de 6,5 millions d’euros.

7. La mission Engagements financiers de l’État (280 millions d’euros en AE/CP)

280 millions d’euros en AE/CP sont ouverts sur la mission.

● Le programme « Appels en garantie de l’État », qui porte les dépenses budgétaires découlant de la mise en jeu des garanties octroyées par l’État, est abondé à hauteur de 182 millions d’euros en AE/CP, ayant pour effet de quasiment tripler les crédits du programme. Le programme finance en particulier les garanties à l’export octroyées par l’État et il serait amené à financer les appels en garantie au titre du prêt garanti par l’État (PGE).

Il convient de rappeler que l’État n’enregistre un coût budgétaire sur ce programme que dans le cas où le résultat technique des instruments de garantie devient négatif, c’est-à-dire lorsque le montant des appels en garantie excède les recettes issues des primes au titre de ces garanties.

L’estimation du coût budgétaire pour l’État en 2020 est incertaine, d’une part parce que l’augmentation des demandes de garanties entraîne une augmentation des primes des garanties et, d’autre part, parce que l’étalement du coût budgétaire dans le temps est difficile à estimer. Ainsi, le différé de remboursement de douze mois dans le cadre du PGE laisse penser que l’impact budgétaire au titre de cette garantie interviendra majoritairement en 2021.

Le Gouvernement fixe à 276,1 millions d’euros sa première estimation du coût budgétaire de l’ensemble des garanties octroyées par l’État en 2020, en tenant compte des 94,1 millions d’euros inscrits par la LFI.

● Le programme « Dotation du mécanisme européen » bénéfice d’une ouverture de 98 millions d’euros au titre de la rétrocession des intérêts négatifs payés par le mécanisme européen de stabilité au titre de l’année 2019. En effet, depuis 2017, le MES doit payer des intérêts négatifs sur les fonds qu’il place auprès de l’Eurosystème et notamment auprès de la Banque de France et de la Bundesbank. Pour assurer la neutralité financière du MES, la France et l’Allemagne ont pris l’engagement de lui rétrocéder les intérêts négatifs qu’il verse.

Le rapporteur général note que la Cour des comptes ([187]), comme la rapporteure spéciale de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur la mission Engagements financiers de l’État ([188]), ont recommandé à plusieurs reprises – et encore récemment ([189]) – l’inscription de crédits en programmation sur ce programme pour éviter une inévitable ouverture de crédits en cours d’année. L’absence d’ouvertures de crédits dès la loi de finances contribue à fragiliser la sincérité budgétaire de la mission.

8. La mission Médias, livre et industries culturelles (278 millions d’euros en AE/CP)

Le PLFR propose l’ouverture de 278 millions d’euros en AE/CP sur la mission.

● Le programme « Presse et médias » bénéficierait d’une ouverture de crédits de 100 millions d’euros pour financer le plan de soutien et de restructuration de la société Presstalis.

● Le programme « Livre et industries culturelles » bénéficie d’ouvertures de crédits de 178 millions d’euros en AE/CP. Ajoutées à la mobilisation de la réserve de précaution du programme à hauteur de 7 millions d’euros, elles permettront :

– de doter l’Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) de 85 millions d’euros pour la réalisation de prêts en faveur de la chaîne du livre, des industries culturelles et créatives, et des éditeurs de presse ;

– de majorer la subvention pour charge de service public du Centre national de la musique (CNM) de 50 millions d’euros ;

– de financer à hauteur de 50 millions d’euros le nouveau fonds d’indemnisation pour interruption ou abandon des tournages d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles liés à l’épidémie de Covid-19 mis en place par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

Le plan de soutien à la filière du livre présenté le 9 juin dernier ([190]) prévoyait également un soutien accru de l’État de 30 millions d’euros au Centre national du livre (CNL) et la mobilisation de 12 millions d’euros supplémentaires répartis sur 2020 et 2021 pour aider les librairies à moderniser leur équipement.

Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que ces mesures feraient l’objet d’un amendement au présent PLFR.

9. La mission Action extérieure de l’État (150 millions d’euros en AE/CP)

150 millions d’euros en AE/CP sont ouverts sur la mission, en particulier pour financer les mesures en faveur des Français de l’étranger annoncées par le Gouvernement le 30 avril dernier.

● Le programme Diplomatie culturelle et d’influence est abondé à hauteur de 50 millions d’euros en AE/CP pour permettre à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) de soutenir les établissements d’enseignement à l’étranger qui en ont besoin, quel que soit leur statut.

Parallèlement, le compte de concours financier « Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics » fait l’objet d’un abondement de 50 millions d’euros pour permettre à l’Agence France Trésor de verser des avances de trésorerie à l’AEFE. Ce montant, qui abonde un compte de concours financier, n’est donc pas retracé dans le budget général.

● Le programme Français à l’étranger et affaires consulaires fait l’objet d’une ouverture de crédits de 100 millions d’euros permettant de financer :

– l’enveloppe d’aides sociales mise à disposition du réseau consulaire pour répondre aux besoins accrus des plus démunis des Français de l’étranger qui ne bénéficient pas d’une aide de la part de leur État de résidence, des assureurs ou des structures locales, pour 50 millions d’euros ;

– le renforcement des dispositifs de bourses scolaires pour venir en aide aux ressortissants français dont la situation l’exige, pour 50 millions d’euros.

10. La mission Enseignement scolaire (127 millions d’euros en AE/CP)

Le programme « Vie de l’élève » de la mission Enseignement scolaire bénéficie d’une ouverture de crédits de 126,5 millions d’euros en AE/CP afin de financer :

– la mise en place du dispositif « sport, santé, culture et civisme » (2S2C) d’accueil des élèves par les collectivités territoriales, pour 70 millions d’euros ;

– l’élargissement en 2020 du volet « école ouverte » du dispositif « vacances apprenantes » pour 56,5 millions d’euros.

11. La mission Solidarité, insertion et égalité des chances (84 millions d’euros en AE/CP)

La mission fait l’objet d’une ouverture de 84 millions d’euros en AE/CP.

● Le programme « Inclusion sociale et protection des personnes » fait l’objet d’une ouverture de 80 millions d’euros en AE/CP pour financer l’aide exceptionnelle de solidarité à destination des jeunes précaires.

Il s’agit d’une aide de 200 euros qui sera versée en juin aux jeunes de moins de 25 ans bénéficiaires des allocations personnalisées au logement (APL) et n’ayant pas de personnes à charge. Le Gouvernement estime qu’elle devrait bénéficier à environ 400 000 jeunes.

● Le programme « Égalité entre les femmes et les hommes » bénéficie d’une ouverture de 4 millions d’euros en AE/CP pour financer à hauteur de 3 millions d’euros les associations venant en aide aux victimes de violences conjugales et pour financer l’accompagnement et l’hébergement des auteurs de violences conjugales pour un montant d’un million d’euros. Ce dernier dispositif permet l’éloignement du foyer des auteurs de violences conjugales pour protéger les victimes tout en évitant qu’elles soient contraintes de quitter le domicile.

12. La mission Sport, jeunesse et vie associative (50 millions d’euros en AE/CP)

50 millions d’euros en AE/CP sont ouverts sur le programme « Jeunesse et vie associative » pour financer le volet « accueil collectif de mineurs » du dispositif « vacances apprenantes », à hauteur de 20 millions d’euros pour les colonies de vacances et de 30 millions d’euros pour les accueils de loisirs sans hébergement.

13. La mission Culture (10 millions d’euros en AE/CP)

Le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » bénéficie d’ouvertures de crédits à hauteur de 10 millions d’euros en AE/CP pour financer le volet culturel du dispositif « vacances apprenantes », en complément d’un redéploiement de crédits à hauteur de 10 millions d’euros.

14. La mission Remboursements et dégrèvements

La mission, dont les crédits sont évaluatifs, va bénéficier d’une ouverture de crédits de 2,0 milliards d’euros. Il s’agit d’une révision technique qui tire les conséquences des révisions des prévisions de recettes.

Le programme « Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État » fait ainsi l’objet d’une ouverture de 1,7 milliard d’euros en AE/CP et le programme « Remboursements et dégrèvements des impôts locaux » fait l’objet d’une ouverture de 330 millions d’euros.

Ouvertures et annulations des autorisations d’engagement en LFR 2020 et proposées par le présent PLFR

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la LFR 1 et la LFR 2 pour 2020 et le présent projet de loi de finances rectificative.

Ouvertures et annulations des crÉdits de paiement en LFR 2020 et proposées par le présent PLFR

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la LFR 1 et la LFR 2 pour 2020 et le présent projet de loi de finances rectificative.

*

M. le président Éric Woerth. Nous en venons aux articles de crédit. Ces débats concernent davantage le Gouvernement et nous devrions donc ici passer rapidement au vote des amendements.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cette proposition du président devrait susciter l’accord de tous. Normalement, ces amendements de crédits sont examinés par des rapporteurs spéciaux. Ces amendements étant des adresses au Gouvernement, qu’il soit entendu que mes avis défavorables ou de retrait ne seront pas une volonté d’éviter le débat sur le fond, lequel se tiendra en séance avec le Gouvernement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1042 de M. Christophe Di Pompeo.

Elle est saisie de l’amendement CF1077 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Si j’ai l’assurance que cet amendement aura le soutien du rapporteur général en séance, je le retire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vais même faire mieux puisque c’est un engagement que j’ai pris : avis favorable, exceptionnellement.

La commission adopte l’amendement CF1077 (amendement n° 2176).

Elle est saisie de l’amendement CF1440 de Mme Anne Genetet.

M. Buon Tan. Il s’agit d’un amendement pour soutenir les alliances françaises de par le monde, au nombre de 834 réparties dans 132 pays, financées à 90 % par la facturation de cours, dont l’activité s’est arrêtée. Il existe donc un risque réel de perdre ce réseau. Nous proposons par conséquent de flécher 2,5 millions d’euros.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1440.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF1041 de M. Christophe Di Pompeo, CF1439 de Mme Anne Genetet, les amendements identiques CF1269 de M. M’jid El Guerrab, CF924 de Mme Samantha Cazebonne et CF1292 de M. Frédéric Petit, ainsi que les amendements CF1437 de Mme Anne Genetet et CF315 de M. David Lorion.

La commission est saisie de l’amendement CF1092 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’aide alimentaire prévue par le Gouvernement est dérisoire. Pour parer à l’urgence sociale, des chèques d’urgence alimentaire doivent être délivrés à tous les foyers en difficulté, ce qui implique d’augmenter considérablement les fonds alloués et de pérenniser le dispositif. Si le Gouvernement est capable de signer des chèques en blanc pour les grandes entreprises, nous pensons qu’il pourrait le faire également pour ceux qui rencontrent des difficultés pour simplement s’alimenter. Nous proposons un transfert de crédits sur la mission pour créer un fonds permettant de pallier le problème d’alimentation d’une partie de la population.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1092.

Elle est saisie de l’amendement CF972 de M. Dominique Potier.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Il vous est proposé d’augmenter les crédits en direction de l’autonomie protéique de l’agriculture française.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF972.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF472 et CF528 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Il y a une impasse budgétaire de 1,2 milliard d’euros s’agissant de l’aide à l’accès au logement, il faut donc trouver l’argent.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF472 et CF528.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF918 et CF919 de Mme Annie Genevard.

Mme Annie Genevard. Je propose de réaffecter les 50 millions d’euros dédiés au pass Culture, dont on peut dire, avec la Cour des comptes, qu’il n’a pas porté ses fruits, à un fonds d’urgence en faveur de la culture, conformément au plan d’urgence des Républicains pour sauver la culture.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF918 et CF919.

La commission est saisie de l’amendement CF1177 de Mme Delphine Batho.

Mme Delphine Batho. Je souhaite le soutien de la commission des finances sur l’invraisemblable pénurie de moyens du Haut Conseil pour le climat. La température de la salle plaide pour l’adoption de cet amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1177.

Elle est saisie de l’amendement CF940 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. J’ai déjà présenté cet amendement sur le chèque énergie, en vue de le moduler selon un coefficient climatique des régions, car il existe une différence d’environ 500 euros dans la consommation d’énergie entre le Nord et le Sud.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF940.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF1393 de M. Matthieu Orphelin, CF815 de M. Xavier Roseren, CF1250 de Mme Olivia Grégoire, CF466 de Mme Annie Genevard, CF771 de M. Fabrice Brun, CF1297 de Mme Olivia Grégoire et CF1010 de M. Christophe Naegelen.

La commission est saisie des amendements CF1247, CF1235 et CF1248 de Mme Michèle Victory.

Mme Michèle Victory. Il s’agit d’alimenter le fonds d’indemnisation, un, pour interruption de tournage, deux, pour le cinéma et les industries culturelles, et, trois, pour le Centre national de la musique.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette les amendements CF1247, CF1235 et CF1248.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF731 de M. Jean-Christophe Lagarde, CF75 de M. Marc Le Fur, CF1033 de M. Daniel Labaronne et CF1477 de M. Christophe Naegelen.

Elle est saisie de l’amendement CF277 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit de rappeler qu’il faut compenser les exonérations de charges sociales à la sécurité sociale. Le Gouvernement le fait pour les nouvelles exonérations, mais avec un passif de 2,8 milliards d’euros résultant des mesures prises en réponse au mouvement des gilets jaunes.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF277.

Elle est saisie de l’amendement CF988 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit d’un plan de relance ferroviaire, avec reprise de la deuxième tranche de la dette, de l’entretien du réseau, des pertes de recettes SNCF et des pertes de recettes du fret. Le coût est de 17 milliards d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous aurons à ce sujet un débat animé avec Joël Giraud, la semaine prochaine. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF988.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1245 de M. Jean-Paul Dufrègne.

Elle est saisie des amendements CF1242 et CF1243 de M. Fabien Roussel.

M. Fabien Roussel. Il s’agit de modifications de dépenses pour soutenir les plus démunis et les moins de vingt-cinq ans.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette les amendements CF1242 et CF1243.

Elle est saisie de l’amendement CF1019 de M. Boris Vallaud.

M. Jean-Louis Bricout. C’est un programme de « chèques rebond » pour relancer l’économie par la consommation.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1019.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF268 de Mme Sylvia Pinel.

La commission est saisie de l’amendement CF1020 de M. Dominique Potier.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Il s’agit d’accompagner les collectivités dans la gestion durable de l’eau.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1020.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF931 de Mme Christine Pires Beaune, CF1014 de M. Christophe Naegelen et CF1021 de Mme Christine Pires Beaune.

Elle est saisie de l’amendement CF938 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. Nous proposons une « APL petit commerce », car le loyer est un vrai souci pour le petit commerce, notamment en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF938.

Elle est saisie de l’amendement CF259 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Au lieu d’ouvrir un milliard d’euros pour les seules communautés bénéficiaires de la dotation de soutien à l’investissement local, je propose d’ouvrir 600 millions pour les communes et 400 millions pour les régions, afin de soutenir aussi l’investissement de ces dernières.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF259.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF1217 de Mme Sylvie Tolmont, CF1271 de Mme Ericka Bareigts et CF72 de M. Marc Le Fur.

La commission est saisie de l’amendement CF979 de M. Guillaume Garot.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Il s’agit d’augmenter les crédits pour les bons alimentaires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF979.

Elle est saisie de l’amendement CF1001 de Mme Josette Manin.

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit d’une demande de crédits pour un fonds d’urgence en soutien aux entreprises des collectivités ultramarines.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1001.

Elle est saisie de l’amendement CF1246 de M. Dominique Potier.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Nous proposons la création d’un fonds d’urgence agricole destiné notamment au secteur de l’agritourisme.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1246.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF1022 de Mme Michèle Victory, CF994 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe, CF1023 de Mme Michèle Victory, CF999 de Mme Christine Pires Beaune, ainsi que les amendements identiques CF73 de M. Marc Le Fur et CF980 de Mme Michèle Victory.

Elle est saisie de l’amendement CF521 de M. Vincent Ledoux.

M. Vincent Ledoux. Il s’agit d’isoler 45 millions d’euros du programme 356 pour financer 4 000 remplaçants pour les chefs d’entreprise empêchés en raison de la maladie Covid-19.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF521.

La commission est saisie des amendements CF1066 et CF983 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Notre collègue demande, d’une part, la nationalisation de l’entreprise Luxfer et, d’autre part, un plan de soutien aux centres d’hébergement touristique.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF1066 et CF983.

Elle est saisie de l’amendement CF1073 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. C’est une demande en faveur d’un plan de soutien pour les centres d’hébergement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1073.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF984 de Mme Michèle Victory et CF74 de M. Marc Le Fur.

La commission est saisie de l’amendement CF989 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit de verser une prime aux sous-traitants qui travaillent dans les EHPAD.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF989.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF511 de Mme Frédérique Dumas.

Elle est saisie de l’amendement CF1028 de M. Hervé Saulignac.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Cet amendement tend à créer un fonds d’urgence destiné aux ressourceries et aux recycleries.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1028.

Elle est saisie de l’amendement CF1438 de Mme Anne Genetet.

M. Buon Tan. Il s’agit de créer un programme dédié aux chambres de commerce et d’industrie françaises internationales (CCIFI).

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF1438.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1121 de M. Fabien Roussel.

Elle est saisie de l’amendement CF949 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à ouvrir un montant de crédits suffisant pour prolonger l’attribution des bourses sur critères sociaux non pas jusqu’en juillet, comme le propose le Gouvernement, mais jusqu’en août.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF949.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF987 de Mme Josette Manin.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF197 de M. Jean-René Cazeneuve et CF945 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement CF945 tend à créer un fonds de soutien au monde de la recherche.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF197 et CF945.

Elle est saisie de l’amendement CF1390 de M. Matthieu Orphelin.

Mme Émilie Cariou. Cet amendement a pour objet de redéployer un milliard d’euros pour soutenir les collectivités locales en les dotant de moyens supplémentaires pour investir massivement dans la transition écologique et solidaire.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1390.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF810 de M. Fabrice Brun et CF941 de Mme Christine Pires Beaune.

Elle est saisie de l’amendement CF1027 de M. Hervé Saulignac.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Cet amendement vise à tripler l’augmentation des moyens prévue par le Gouvernement pour lutter contre les violences conjugales, dont le nombre s’est fortement accru durant la crise.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1027.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF1244 de M. Jean-Paul Dufrègne.

Elle est saisie de l’amendement CF982 de M. Régis Juanico.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à abonder les crédits du programme Sport afin de financer l’expérimentation d’un Pass Sport.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF982.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF1215 de Mme Fabienne Colboc.

Elle est saisie de l’amendement CF981 de M. Régis Juanico.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Cet amendement vise à soutenir financièrement le monde associatif en augmentant les crédits du fonds de développement de la vie associative (FDVA).

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF981.

Elle est saisie de l’amendement CF1008 de M. Dominique Potier.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Il s’agit de soutenir le secteur de l’insertion par l’activité économique (IAE).

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF1008.

Elle adopte l’article 9 et l’état B, modifiés.

Article 10 et état D Comptes spéciaux : ouvertures de crédits

Le présent article procède à l’ouverture de crédits sur deux comptes de concours financiers, selon la répartition présentée à l’état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative (ci-après « PLFR 3 ») :

– 350 millions d’euros sur le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics afin de permettre à l’Agence France Trésor (AFT) d’octroyer à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) une avance de trésorerie de 50 millions d’euros, d’une part, et de financer à hauteur de 300 millions d’euros les dépenses de sécurité et de sûreté des exploitants d’aérodromes dans le cadre de la crise sanitaire, d’autre part ;

– et 2 milliards d’euros sur le compte Avances aux collectivités territoriales afin, dans le cadre du plan de soutien aux collectivités territoriales, de verser une avance aux départements et collectivités assimilées sur les recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

Les recettes et les dépenses de ces comptes de concours financiers ne sont pas des recettes et des dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale. Par conséquent, les opérations enregistrées n’ont pas d’impact sur le déficit public au sens de la comptabilité nationale. En revanche, les crédits ouverts ont pour effet de dégrader le solde budgétaire de l’État pour 2020.

I. Les mouvements sur le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics a déjà fait l’objet d’ouvertures de crédits dans le cadre de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 (ci-après « LFR 1 2020 ») et de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 (ci-après « LFR 2 2020 »).

Avec les ouvertures prévues par le PLFR 3, le total des crédits ouverts sur le compte s’élèverait à 11,935 milliards d’euros.

ouvertures de crédits sur le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

(en millions d’euros)

Les recettes prévues en LFI de 10,247 milliards d’euros n’ont pas fait l’objet d’une révision en LFR 1 et LFR 2 – il n’est pas non plus prévu une telle révision par le présent PLFR 3.

Il s’ensuit que le solde annuel 2020 du compte est désormais prévu à – 1,688 milliard d’euros.

Au 31 décembre 2019, le solde cumulé du compte était déficitaire à hauteur de 1,8 milliard d’euros. Avec le solde négatif désormais prévu pour 2020, le solde cumulé au 31 décembre 2020 pourrait atteindre 3,5 milliards. Autrement dit, l’État disposerait à la fin de l’année de 3,5 milliards d’euros de créances sur divers services et organismes gérant des services publics.

II. Les mouvements prévus sur le compte avances aux collectivitÉs territoriales

Le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales a pour objet de verser des avances de fiscalité aux collectivités territoriales, à des établissements publics nationaux, et aux chambres consulaires. Des sommes très importantes transitent donc sur ce compte. Il a vocation à être à l’équilibre chaque année. La Cour des comptes critique régulièrement dans ses notes d’analyse de l’exécution budgétaire le fait qu’un solde créditeur soit parfois constaté.

Ainsi, le solde cumulé au 31 décembre 2019 était créditeur pour la seconde année consécutive, pour 1,261 milliard d’euros, ce qui s’explique principalement par un décalage important entre l’encaissement et le versement des avances de CVAE.

Pour 2020, il était prévu un léger déficit sur le compte avec 112,9 milliards d’euros de recettes et 113 milliards de dépenses.

Avec les ouvertures prévues par le PLFR 3, le total des crédits ouverts sur le compte s’élèverait désormais à près de 115 milliards d’euros.

ouvertures de crédits sur le compte Avances aux collectivitÉs territoriales

(en millions d’euros)

Les recettes prévues en LFI de 112,9 milliards d’euros n’ont pas fait l’objet d’une révision en LFR 1 et LFR 2 – il n’est pas non plus prévu une telle révision par le présent PLFR 3.

Il s’ensuit que le solde annuel du compte pour 2020 est désormais prévu à – 2,1 milliards d’euros. Le solde cumulé au 31 décembre 2020 deviendrait dès lors déficitaire pour environ 0,8 milliard d’euros.

À noter que les crédits ouverts visent à abonder un nouveau programme 834 créé dans le cadre du plan de soutien aux collectivités territoriales. Ce programme s’intitule Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences économiques de l’épidémie de Covid-19.

Le déficit prévu au titre de ce programme s’explique par le fait que les avances remboursables de DMTO feront l’objet d’un versement dès 2020 pour des encaissements de recettes en partie prévus pour 2021. Il est indiqué, dans la partie du PLFR 3 qui analyse les ouvertures des différents programmes, que « leur remboursement par les collectivités bénéficiaires est prévu pour 2021 et 2022, à travers un prélèvement sur les avances mensuelles de fiscalité locale ».

*

L’amendement CF199 de M. Jean-René Cazeneuve est retiré.

La commission adopte l’article 10 et l’état D sans modification.

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES

I. – MESURES FISCALES ET BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

Article 11 Relèvement du plafond d’autorisation de prêt de la France au Fonds monétaire international

III. L’ÉTAT DU DROIT

1. Les ressources du FMI mobilisées pour des prêts aux États en difficulté

L’article 1er des Statuts du Fonds monétaire international (FMI) fixe les six buts de l’institution internationale. Le cinquième but est de « donner confiance aux États membres en mettant les ressources générales du Fonds temporairement à leur disposition moyennant des garanties adéquates, leur fournissant ainsi la possibilité de corriger les déséquilibres de leurs balances des paiements sans recourir à des mesures préjudiciables à la prospérité nationale ou internationale ». Cet objectif de soutien financier aux États en difficulté se concrétise par l’octroi de prêts, dans des conditions avantageuses, mais soumis à plusieurs types de conditionnalités selon la situation. Ces prêts sont, eux-mêmes, financés grâce aux contributions des États membres du FMI.

Source : article 1er des statuts du FMI

Le FMI poursuit ses objectifs en recourant à deux catégories de ressources.

Tout d’abord, il mobilise le capital qu’il détient, constitué des quotes-parts des États membres, fixées en fonction de leur poids dans l’économie mondiale ([191]) et révisées tous les cinq ans. Depuis le dernier accord entré en vigueur en 2016, le capital du FMI s’élève à 477 milliards de DTS ([192]), soit environ 581 milliards d’euros. Le FMI précise que sa plus forte quote-part est celle des États-Unis, avec 82 994 millions de DTS, et que la plus faible est celle de Tuvalu, avec 2,5 millions de DTS.

En second lieu, de façon subsidiaire, le FMI se finance grâce à des emprunts qu’il contracte auprès des États-membres. Ces emprunts prennent deux formes : des emprunts bilatéraux, contractés à la suite de la crise financière de 2009 pour compléter en urgence les ressources du fonds, et des emprunts relevant des nouveaux accords d’emprunt (NAE), de nature multilatérale et pérenne. Ces derniers consistent en des lignes de crédit ouvertes au bénéfice du FMI dans certains États-membres volontaires, comme la France. Actuellement, les emprunts « NAE » représentent un volume financier de 182 milliards de DTS, tandis que les emprunts bilatéraux s’élèvent à 318 milliards de DTS.

En somme, le FMI dispose d’une force de frappe financière de 978 milliards de DTS pour assurer ses missions. Étant donné ses règles prudentielles, sa capacité totale de prêt s’élève à 715 milliards de DTS.

En janvier 2020, le Conseil des gouverneurs du FMI a approuvé le doublement des ressources issues des NAE (de 182 milliards de DTS à 365 milliards), en contrepartie d’une réduction du volume des prêts bilatéraux de même montant, pour la période allant de 2021 à 2025. L’accord des États contributeurs est attendu au plus tard au 1er janvier 2021.

2. Les relations financières entre la France et le FMI

a. Situation actuelle

La quote-part de la France au FMI est fixée, depuis 2016, à 20 155 millions de DTS, soit 25,3 milliards d’euros, ce qui en fait le 5e État contributeur dans le monde après les États-Unis, le Japon, la Chine et l’Allemagne et à égalité avec le Royaume-Uni.

Dans le contexte présenté précédemment, la France s’est engagée à doubler sa contribution aux NAE. Selon les données de l’évaluation préalable, les engagements de la France passeront de 9 479,16 millions de DTS à 18 958,32 millions (de 11,9 milliards d’euros à 23,8 milliards), au plus tard fin décembre 2020 ([193]). Les engagements de la France au titre des emprunts bilatéraux se réduiront de même montant, soit 9 479,16 millions de DTS, ce qui ramènera le volume de cette modalité d’engagement de la France de 31,4 milliards d’euros à 19,5 milliards d’euros.

Les relations financières de la France et du FMI comprennent également les prêts de la Banque de France à la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), garantis par l’État à hauteur de 2 milliards de DTS actuellement. Ce montant devrait doubler dans les prochaines semaines (cf. le commentaire de l’article 12).

b. Base juridique

Ces relations financières sont fixées par la loi n° 45-138 du 26 décembre 1945 relative à la création d’un Fonds monétaire international et d’une Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement. Son article 2 dispose que le ministre des finances est autorisé à verser, sur les ressources du Trésor, au Fonds monétaire international :

– le montant de la « souscription du Gouvernement français », à savoir la quote-part de la France au capital du FMI ;

– les sommes nécessaires pour « compenser la réduction en valeur-or des avoirs en monnaie française détenus par le Fonds », une disposition désormais caduque ;

– la somme correspondant aux prêts accordés au FMI sur la ligne de crédit ouverte dans le cadre des NAE, dans la limite d’un montant de 18 658 millions de droits de tirage spéciaux (DTS) ;

– la somme correspondant aux prêts accordés au FMI, au titre des prêts bilatéraux, dans la limite d’un montant de 31 410 millions d’euros ;

– les commissions dues au Fonds dans le cadre de ses activités ainsi que les sommes dues en cas de retrait de la France du FMI ou de liquidation du Fonds.

3. Le rôle de la Banque de France

Les prêts de l’État au FMI sont en réalité gérés par la Banque de France, pour le compte de l’État (article L. 141-2 du code monétaire et financier). Les créances détenues sur le FMI font d’ailleurs partie des réserves de change que la Banque de France détient.

L’article 2 de la loi du 26 décembre 1945 dispose que les sommes correspondant à ces prêts sont prélevées sur le compte du Trésor – plus spécifiquement, dans l’architecture budgétaire contemporaine ([194]), sur le compte d’opérations monétaires Opérations avec le Fonds monétaire international. En pratique, la Banque de France rachète immédiatement cette créance à l’État, ce qui en neutralise l’impact budgétaire. La créance est donc portée sur le bilan de la Banque de France, ce qui est cohérent avec sa comptabilisation comme réserve de change.

Selon le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement 2019 relatif aux comptes d’opérations monétaires, le FMI a « tiré » sur la facilité de crédit de l’État la somme de 547,4 millions d’euros en 2019, dépense budgétaire compensée exactement par une recette correspondant à un versement de même montant de la Banque de France, en contrepartie de cette créance détenue sur le FMI.

IV. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l’article 2 de la loi du 26 décembre 1945, précitée. Cet article dispose actuellement que le ministre des finances est autorisé à verser, sur les ressources du Trésor, au FMI, « dans la limite d’un montant équivalent en euros à 18 658 millions de droits de tirage spéciaux, une somme correspondant à des prêts remboursables ». Ce plafond est rehaussé, par le présent article, à 18 959 millions de DTS, soit une hausse de 301 millions.

Ce plafond serait ainsi égal au montant attendu de participation de la France aux NAE à compter du 1er janvier 2021. En d’autres termes, cette hausse du plafond permet de doubler la contribution française aux NAE conformément à l’engagement pris auprès du FMI.

En revanche, le plafond des prêts bilatéraux que la France peut consentir, fixé par le même article, demeurait inchangé à 31 410 millions d’euros, malgré la réduction prévue du volume de ces prêts. Selon les réponses obtenues par le rapporteur général auprès du Gouvernement, cela se justifie pour deux raisons :

– le montant des prêts bilatéraux demeurera de 31,4 milliards d’euros jusqu’à l’entrée en vigueur de la répartition des NAE, entre la publication de la présente loi et fin 2020 ;

– compte tenu des incertitudes conjoncturelles du moment, il est opportun de conserver des marges de manœuvre si la France devait être amenée à augmenter sa contribution au FMI via des prêts bilatéraux.

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La commission adopte l’article 11 sans modification.

Article 12 Garantie de l’État à la Banque de France au titre d’un prêt au Fonds monétaire international

V. L’ÉTAT DU DROIT

1. La facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC)

Fin 1999, le FMI a décliné sa mission historique de soutien aux États en difficulté de balance des paiements (cf. le commentaire de l’article 11) en un objectif général de lutte contre la pauvreté et de promotion de la croissance. Un nouvel outil financier a été mis à contribution : la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), qui accorde des prêts concessionnels aux États éligibles, dans une logique de guichet ([195]).

Les objectifs de la FRPC sont de réduire la pauvreté, de favoriser des réformes structurelles et d’améliorer la gestion publique des budgets des États, afin d’accroître la dépense publique dans un sens favorable au développement et de façon soutenable. Il s’agit également de mobiliser cet outil en gestion de crise, par exemple pour rétablir la situation financière d’un État en sortie de conflit ou, dans la situation actuelle, pour refinancer des États qui subissent les effets indirects de la crise sanitaire (retraits massifs de capitaux privés, chute des exportations, etc.).

Le caractère concessionnel des prêts du FRPC porte sur le taux annuel pratiqué, de 0,5 %, et sur l’amortissement du prêt, qui ne débute que 5 ans et demi après son octroi, pour une maturité de 10 ans. Le FRPC se finance par l’emprunt, auprès des banques centrales nationales, des États et des organismes publics, dans des conditions de marché. Le coût du prêt concessionnel est supporté par les ressources propres du FMI et par des contributions de donateurs bilatéraux, principalement les États.

La Banque de France est l’institution qui prête, au nom de la France, à la FRPC pour financer les opérations de prêts du FMI à destination des pays les plus pauvres. Concrètement, la Banque de France consent un prêt au FMI, qui fait l’objet d’un ou de plusieurs décaissements en fonction des besoins de la FRPC.

2. La nécessité d’une nouvelle garantie publique

En 2016, le FMI avait déjà sollicité les États contributeurs pour sécuriser les financements de la FRPC, dans un contexte de hausse des demandes de prêt. L’article 144 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 prévoit ainsi l’octroi de la garantie de l’État à la Banque de France pour un montant maximal de 2 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS) ([196]), afin que celle-ci puisse augmenter sa capacité de prêt ([197]) à la FRPC. Il est, en effet, logique que ce soit l’État qui supporte le risque financier des opérations de prêts du FMI et non la Banque de France, qui agit uniquement pour le compte de l’État.

Face à l’urgence de la situation actuelle, le FMI a sollicité un renforcement des moyens d’action de la FRPC. Selon l’évaluation préalable de l’article, 58 pays à faible revenu ont sollicité le soutien du FMI, et 8,4 milliards de DTS ont déjà été engagés pour financer les prêts consentis. Le réabondement de la FRPC est donc urgent, sauf à tarir le montant des aides. L’objectif fixé par le FMI est une augmentation de la ressource de la facilité de 12,5 milliards de DTS, permettant, selon l’hypothèse principale, de couvrir les besoins de financement des États en difficulté jusqu’en 2024.

Lors du Comité monétaire et financier international (CMFI) ([198]) du 16 avril 2020, la France s’est engagée à contribuer à cet effort et à accorder un nouveau prêt d’un montant de 2 milliards de DTS. Ce doublement de la contribution française exige en contrepartie l’accroissement du plafond de garantie de l’État à la Banque de France, pour les raisons précédemment évoquées.

Le risque budgétaire associé à cette garantie est jugé faible par l’évaluation préalable. Le FMI bénéficie d’une clause de créancier privilégié parmi les créanciers des États susceptibles de faire défaut. La sinistralité des prêts du FMI est, en outre, couverte par l’existence d’un compte de réserve de la FRPC. La garantie de l’État ne serait alors appelée que dans la mesure où ce compte de réserve ne pourrait pas absorber l’intégralité de la perte supportée par le FMI. À ce jour, ce compte n’a jamais été mobilisé par le FMI.

VI. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article accorde la garantie de l’État à la Banque de France au titre du nouveau prêt qu’elle consent au Fonds monétaire international, à compter du 1er janvier 2020, sur le compte « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance ».

La garantie couvre le prêt dans la limite de 2 milliards de DTS, soit approximativement 2,5 milliards d’euros, et porte sur le principal – le capital à rembourser – et sur les intérêts dus.

Elle couvre également le « non-respect de l’échéancier de remboursement de chaque tirage par le gestionnaire du compte », ce qui signifie que la garantie peut être activée dès lors que le FMI, qui est le gestionnaire du compte, n’honore pas un remboursement à la Banque de France. Cette situation advient lorsqu’un État bénéficiaire d’un prêt de la FRPC fait défaut, et que le FMI ne peut absorber l’intégralité de la perte sur son compte de réserve.

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La commission adopte l’article 12 sans modification.

Article 13 Garantie de l’État aux prêts de l’Union européenne au titre de l’instrument d’urgence pour atténuer les risques de chômage (SURE)

VII. L’ÉTAT DU DROIT

1. SURE : une solution européenne de financement des dispositifs nationaux d’activité partielle

a. Mise en place

Dans le cadre de la lutte contre les effets économiques de la pandémie, la Commission européenne a proposé la mise en place d’un instrument d’urgence, temporaire, ayant pour objet de concourir au financement des dépenses de chômage et de santé/sécurité au travail supportées par les États-membres de l’Union européenne. Ce financement exceptionnel découle d’un double constat :

– les États-membres les plus affectés par la crise sanitaire ont déployé des régimes d’activité partielle, efficaces pour protéger l’emploi et la pérennité des entreprises mais très coûteux pour les finances publiques ;

– l’excellente signature de l’Union européenne sur les marchés financiers lui permet de lever sans difficulté des fonds à des conditions avantageuses, et donc de limiter le coût du financement des mesures d’urgence des États-membres volontaires pour recourir à son aide.

L’instrument, nommé SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in a Emergency – soutien d’urgence à l’atténuation des risques de chômage), a été annoncé le 2 avril 2020 par la Commission européenne. Lors de sa réunion du 9 avril, l’Eurogroupe en a validé le principe. Enfin, le Conseil a adopté l’instrument lors de sa réunion du 19 mai, avant une entrée en vigueur conditionnée à l’octroi par tous les États membres de leur garantie. Il sera opérationnel jusqu’au 31 décembre 2022.

Selon les informations fournies au rapporteur général par le Gouvernement, avec une adoption définitive du présent PLFR prévue fin juillet, la France devrait être parmi les derniers États membres à signer la convention de garantie bilatérale avec la Commission, qui formalise l’entrée du pays dans le dispositif SURE. En outre, selon les estimations du Gouvernement, Aujourd’hui, près de la moitié des États membres pourraient réclamer un recours aux prêts fournis par l’instrument SURE.

b. Base juridique

La création du SURE est une décision du Conseil de l’Union européenne, sur proposition de la Commission. L’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) autorise, en effet, le Conseil à « accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l’Union à l’État membre » qui connaît des difficultés liées à des « événements exceptionnels échappant à son contrôle ».

En outre, l’article 220 du règlement 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union ([199]) précise que cette assistance financière peut prendre la forme d’un prêt.

Enfin, le 19 mai 2020, le règlement (UE) 2020/672 portant création d’un instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la covid est entré en vigueur.

c. Fonctionnement

Le règlement européen précité permet de détailler le fonctionnement du SURE.

SURE est un instrument qui délivre des prêts de l’Union européenne aux États membres, pour un volume maximum de 100 milliards d’euros, jusqu’au 31 décembre 2022. La Commission emprunte sur les marchés les sommes ensuite prêtées aux États dans les mêmes conditions de taux et de maturité qu’obtenues par elle. Ce mécanisme de « prêts miroirs » leur permet de bénéficier des bonnes conditions de financement de l’UE.

L’instrument permet de couvrir des dépenses en forte hausse, intervenues à compter du 1er février 2020, dès lors qu’elles sont directement liées à la création ou à l’extension de dispositifs de chômage partiel ou liées aux mesures d’amélioration de la santé/sécurité au travail. Aucune autre conditionnalité n’est requise.

En contrepartie, les États-membres apportent leur garantie à l’instrument, au prorata de leur part relative dans le revenu national brut (RNB) de l’UE. Un minimum de 25 % du volume d’intervention du SURE, soit 25 milliards d’euros, doit être apporté en garanti pour que l’instrument devienne disponible. La garantie des États-membres expire au 31 décembre 2053.

2. Le nécessaire recours à des garanties publiques

Le recours aux garanties des États permet à la Commission européenne de présenter dans des délais très courts un instrument doté d’une voilure suffisante pour répondre aux objectifs fixés de soutien au marché de l’emploi : 100 milliards d’euros de prêts sont mobilisables, à partir de seulement 25 milliards d’euros de garanties publiques.

Le budget de l’Union européenne, de taille réduite, ne dispose pas de marges financières suffisantes à court terme pour sécuriser de telles opérations de prêt ([200]). Les garanties publiques présentent l’avantage d’être mobilisées très rapidement et sans coût budgétaire au moment de leur octroi et très probablement sur la durée de vie de l’instrument SURE. En effet, le défaut d’un État-membre sur un prêt de l’UE est une hypothèse peu probable à court ou moyen terme.

En outre, l’article 11 du règlement, précité, dispose que « les montants dus par l’Union au cours d’une année donnée ne dépassent pas 10 pour cent du montant maximal indiqué à l’article 5 », soit 10 milliards d’euros. Ce plafond est donc le montant maximal des emprunts de l’Union qui peuvent arriver à échéance au cours d’une année donnée ([201]). Par conséquent, les emprunts devront être structurés de manière à couvrir différentes échéances, grâce à des prêts contractés à des maturités différentes. Une telle clause contribue à diminuer le risque d’un appel important de garanties sur une année donnée.

VIII. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L’alinéa 1 du présent article autorise le ministre chargé de l’économie à octroyer la garantie de l’État aux prêts accordés par l’Union européenne aux États membres dans le cadre de l’instrument SURE. Cette garantie est accordée dans la limite de 4,407 milliards d’euros, soit 17,6 % du montant total des 25 milliards d’euros de garanties apportées à l’instrument. Ce pourcentage représente la quote-part de la France dans le revenu national brut (RNB) de l’Union européenne à 27.

Les caractéristiques de cette garantie sont les suivantes :

– Elle est gratuite. Cela se justifie, selon l’exposé des motifs de l’article, par le caractère solidaire de l’instrument et par le fait que les garanties sont accordées sur des prêts à des États souverains ;

– Elle est irrévocable, inconditionnelle et à première demande ([202]) : caractéristiques classiques des garanties internationales, elles définissent l’autonomie de la garantie vis-à-vis du contrat qu’elle garantit. Cette autonomie, sécurisante pour le bénéficiaire ([203]), signifie que la garantie peut être appelée dès que les conditions prévues par la convention de garantie sont remplies, sans délai ni contestation possible sur le fondement des conditions d’exécution du contrat sous-jacent.

– Elle est appelable à titre subsidiaire ([204]). Les éventuelles pertes supportées par l’Union européenne au titre des prêts SURE devraient d’abord être compensées par les crédits de paiement disponibles au titre des ressources propres du budget de l’Union européenne (ce qu’on appelle la « marge sous le plafond » des ressources propres([205])). Toutefois, la Commission peut décider, de façon discrétionnaire, que la marge disponible sous plafond ne doit pas être utilisée, ou partiellement, en particulier si la viabilité du budget de l’Union est en jeu. Cette décision n’a pas d’effet sur le caractère irrévocable, inconditionnel et à première demande de la garantie des États ;

– Elle est conjointe et non solidaire ([206]) : elle s’additionne aux garanties apportées par les autres États-membres mais les appels de garantie sont réalisés au prorata du RNB des États-membres, qui ne supportent donc que leur propre part de risque. En effet, le règlement du 19 mai 2020 dispose que « la garantie demandée à un État membre est limitée, en toutes circonstances, par le montant global de la garantie apportée par cet État membre ». Cette caractéristique est conforme à la clause de non-renflouement prévue par l’article 125 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ([207]).

L’alinéa 2 du présent article dispose que l’octroi de la garantie est conditionné à la signature d’un accord bilatéral entre la France et la Commission européenne, précisant les modalités de fonctionnement du SURE, notamment « les conditions d’ouverture de l’instrument, les règles prudentielles de gestion du portefeuille des prêts bénéficiant de l’instrument et la date à laquelle celui-ci prend fin ».

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La commission adopte l’article 13 sans modification.

Article 14 Garantie de l’État à la Banque européenne d’investissement au titre du fonds paneuropéen de garantie

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. La Banque européenne d’investissement face à la crise de la covid

La BEI est une institution financière multilatérale, qui lève des ressources sur les marchés financiers puis prête, par l’intermédiaire de divers instruments financiers, aux acteurs publics et privés. La BEI intervient dans plusieurs domaines stratégiques pour l’Union européenne : le climat, les infrastructures, le développement, l’innovation et les compétences, les petites entreprises et la cohésion. 90 % des interventions de la BEI sont réalisées au sein de l’Union, pour un montant moyen de 60 milliards d’euros d’investissements par an. Les investissements doivent répondre à des défaillances de marché ([208]), viser un rendement positif et respecter un critère d’additionnalité : ils co-financent des projets publics ou privés.

Le groupe BEI est composé de la Banque européenne d’investissement et du Fonds européen d’investissement, fonds qui investit plus spécifiquement dans le capital-risque au bénéfice des fonds propres des petites et moyennes entreprises européennes. Actuellement, le capital souscrit du groupe BEI est de 248,8 milliards d’euros. Les 27 pays membres de l’UE sont actionnaires, selon une clé de répartition fixée en fonction de leur PIB dans l’Union européenne.

La crise économique actuelle justifie une mobilisation des ressources existantes de la BEI. En mars 2020, la BEI a proposé la mise en place d’un plan de soutien de 28 milliards d’euros pour refinancer les petites et moyennes entreprises (PME) et de 5 milliards d’euros pour investir dans le secteur de la santé. Afin de tirer le meilleur parti de son expertise, la BEI a proposé aux États membres de dépasser ce premier effort et de mettre en place un instrument de financement ad hoc, doté d’une plus grande force de frappe.

2. Le fonds paneuropéen de garantie

Le principe du fonds paneuropéen de garantie a été accepté par l’Eurogroupe, lors de sa réunion du 9 avril 2020, puis par le Conseil européen du 23 avril. Le 26 mai, le conseil d’administration de la BEI a validé la mise en place du fonds, qui sera opérationnel lorsque des États-membres représentant au moins 60 % du capital de la BEI auront octroyé leur garantie. Selon les informations communiquées par le Gouvernement au rapporteur général, l’approbation du fonds de garantie s’est faite à la quasi-unanimité du conseil d’administration puisque seules deux pays se sont abstenus (la Hongrie et la République tchèque).

Les États membres de l’Union européenne pourront apporter leur garantie à hauteur de 25 milliards d’euros, selon la même clé de répartition que celle appliquée au capital de la BEI. Ce volume de garantie permettrait ensuite de lever 200 milliards d’euros sur les marchés, grâce à un important effet de levier.

Le fonds paneuropéen interviendra en complément des dispositifs nationaux de soutien économique, en particulier des politiques mises en œuvres par les banques publiques nationales (Bpifrance, en France), par des financements directs ou par des contre garanties ([209]). Les entreprises, en particulier les PME, sont les principales cibles de l’intervention ([210]) : il s’agit d’améliorer leurs conditions de liquidité, dans un contexte de marché contraint des capitaux.

Temporaire, le fonds de garantie devrait s’éteindre le 31 décembre 2021, mais peut être prolongé de six mois. Adapté à la crise, il dérogera aux règles d’intervention habituelles de la BEI pour autoriser une prise de risque plus importante dans les choix de financement, notamment en matière de risque de crédit.

Comme pour les interventions classiques de la BEI, les avantages de l’intervention du fonds pour les entreprises, rappelées par l’évaluation préalable de l’article, sont les suivantes :

– accès à des conditions financières plus favorables grâce à la bonne signature du groupe BEI ;

– amélioration des conditions non financières du fait de l’intervention sur les défaillances de marché (maturités plus longues que sur le marché, assistance technique et ingénierie financière, accès à des solutions de financement innovantes et sur-mesure) ;

– effet signal positif de la présence de la BEI sur les investisseurs privés.

3. La nécessité de recourir à la garantie de l’État

L’avantage de la création d’un fonds ad hoc est de permettre un volume d’intervention de la BEI déconnecté de ses contraintes de capital : la Banque ne peut investir massivement au-delà de son rythme de croisière sans que les États actionnaires n’augmentent leur quote-part dans son capital.

Les États membres doivent cependant apporter une contribution au fonds pour qu’il puisse fonctionner. L’option des garanties publiques octroyées par les États est la plus opportune, dans la mesure où elle ne nécessite pas d’engagement budgétaire immédiat, dans un contexte difficile pour les finances publiques. Le fonds paneuropéen est un fonds de garantie : il n’est pas capitalisé. Un coût budgétaire potentiel peut toutefois être effectif, à terme. Ceux des projets soutenus qui ne pourront être remboursés conduiront à des appels de garanties qui seront supportés, in fine, par les États.

Comme le risque supporté par le fonds paneuropéen est volontairement supérieur à celui qui qualifie habituellement les interventions de la BEI, il est vraisemblable que de tels appels de garantie aient lieu, dans une proportion toutefois difficilement anticipable. Le gain économique associé aux interventions du fonds, notamment au bénéfice d’entreprises viables mais contraintes financièrement à court terme, devrait largement dépasser le coût budgétaire des appels de garantie.

Selon l’évaluation préalable de l’article, l’hypothèse actuelle prévoit un niveau de sinistralité net de 20 % de la garantie octroyée, soit 2,5 % du montant total des financements (940 millions d’euros pour la France), réparti sur les années 2020 à 2037, en l’absence d’extension de la durée du fonds.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L’alinéa 1 du présent article autorise le ministre de l’économie à octroyer la garantie de l’État au groupe BEI, dans la limite d’un plafond de 4,7 milliards d’euros.

Ce montant correspond à la quote-part de la France dans le fonds paneuropéen de garantie, miroir de la quote-part française au capital de la BEI, soit 18,8 % du total des garanties qui permettront à la BEI de lever les ressources financières du fonds.

Il s’agit d’un plafond : ce montant serait autorisé dans la perspective où l’ensemble des États membres octroient cette garantie. Dans le cas contraire, le montant garanti correspondra à 18,8 % des garanties octroyées par les États membres participants.

La garantie de l’État présente les caractéristiques suivantes :

– elle est gratuite : le fonds intervient au bénéfice des économies européennes, pour lutter contre la crise et contre les défaillances de marché ; sa mécanique ne se prête donc pas à une rémunération des États sur les résultats du fonds ;

– elle est irrévocable, inconditionnelle et à première demande : caractéristiques classiques des garanties internationales, elles définissent l’autonomie de la garantie vis-à-vis du contrat qu’elle garantit. Cette autonomie, sécurisante pour le bénéficiaire ([211]), signifie que la garantie peut être appelée dès que les conditions prévues par la convention de garantie sont remplies, sans délai ni contestation possible sur le fondement des conditions d’exécution du contrat sous-jacent.

L’alinéa 2 du présent article dispose que l’octroi de la garantie est conditionné à la signature d’un accord bilatéral entre la France et la Banque européenne d’investissement, précisant plusieurs modalités de fonctionnement du fonds de garantie : « les conditions d’ouverture et la durée de disponibilité du fonds, les règles d’éligibilité au fonds, les règles prudentielles de gestion du portefeuille des prêts bénéficiant de la garantie du fonds et les règles de mutualisation des pertes entre États membres contributeurs au fonds ».

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La commission adopte l’article 14 sans modification.

Article 15 Mise en place du dispositif CAP Relais et élargissement du champ des entreprises éligibles à CAP et CAP+ France

I. L’ÉTAT DU DROIT

1. La réponse publique à une défaillance du marché de l’assurance-crédit

a. L’assurance-crédit en France en période de crise

Sur le territoire national, l’assurance-crédit permet aux entreprises de se protéger contre le risque d’impayés dans le cadre de leurs relations commerciales interentreprises. L’accès à l’assurance-crédit est un facteur essentiel de protection de la solvabilité des entreprises, notamment les petites et moyennes entreprises dont la trésorerie doit être sécurisée. Hors période de crise, l’offre d’assurance-crédit est apportée, sans défaillance de marché, par des assureurs privés ([212]). Le crédit interentreprises représente un volume moyen de 700 milliards d’euros par an.

À l’international, les entreprises françaises qui exportent s’exposent à de nombreux risques commerciaux, contre lesquels elles s’assurent. L’assurance des crédits contractés pour exporter l’activité économique, aussi dénommée assurance-crédit export, permet de se prémunir contre l’interruption ou le non-paiement d’un contrat lié avec une entreprise étrangère, en raison de risques politiques ou commerciaux ([213]).

Enfin, les assureurs-crédit se protègent eux-mêmes du risque de défaut des prêts de leurs assurés, via des opérations de réassurance. En période de crise, il devient difficile pour les assureurs-crédit de réassurer leurs activités. Ils s’exposent donc financièrement, tandis que les risques de défaut et de faillite des entreprises ayant souscrit une police d’assurance-crédit augmentent.

Dans ce contexte, l’offre d’assurance-crédit se contracte fortement, au moment où, précisément, les entreprises ont besoin d’une couverture efficace. Cette situation de difficulté du marché de l’assurance et de la réassurance se fait donc au détriment de l’activité économique et du crédit interentreprises.

L’objet de l’intervention publique est donc de combler la principale défaillance de marché observée en période de crise, en proposant des dispositifs de réassurance publique des assureurs-crédit privés.

b. Les leçons de la crise précédente

Au début de la crise de la covid, le recours à un dispositif massif de réassurance des opérations d’assurance-crédit est apparu d’emblée très opportun, eu égard à l’expérience acquise lors de la crise précédente.

L’article 125 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 avait mis en place un dispositif de garanties de l’assurance-crédit (le « complément d’assurance-crédit », CAP, géré par la Caisse centrale de réassurance).

Le CAP se décline en deux catégories d’interventions en réassurance :

– le CAP est une garantie complémentaire à la garantie commercialisée par l’assureur-crédit (utilisable en cas de réduction du volume de la garantie), allant jusqu’à 50 % du risque total ;

– le CAP+ est une garantie quasi-intégrale, qui se substitue à l’annulation ou au refus d’assurer de l’assureur-crédit, qui conserve toutefois une part de risque de 5 %.

1 500 entreprises ont pu bénéficier de ces deux dispositifs, dont l’évaluation ex post a en outre montré qu’ils avaient été entièrement autofinancés. En effet, la réassurance étant proposée à titre onéreux, les recettes que l’État en a tiré entre 2009 et 2011 ont plus que couvert le coût de la sinistralité des prêts.

c. Le cas particulier des opérations d’assurance-crédit export

Les dispositifs CAP et CAP+ concernaient les opérations d’assurance-crédit domestiques (CAP et CAP+ France) et les opérations d’exportation, plus sensibles par nature (CAP et CAP+ Export). Alors que la crise de 2009 perdait en intensité, la Caisse centrale de réassurance a progressivement cessé ses opérations de réassurance domestique entre les entreprises pour se recentrer sur ses missions historiques ([214]).

En revanche, l’activité publique de réassurance de l’assurance-crédit export s’est poursuivie, grâce à la création de Bpifrance Assurance Export. Cette filiale de la banque publique a lancé Cap Francexport en 2018, dispositif de réassurance des opérations d’assurance-crédit export ([215]), portant sur des crédits assurés de moins d’un an. L’offre est limitée aux activités d’exportation dans certains pays dont la stabilité économique est dégradée – l’augmentation du risque de défaut de paiement des débiteurs situés dans ces pays est, en effet, susceptible de freiner l’offre privée de réassurance.

Cap Francexport disposait avant la crise d’une garantie de l’État permettant de réassurer un encours de crédits d’un milliard d’euros ([216]). Toutefois, en l’absence de carence d’offre privée de réassurance des assureurs-crédit privés, cette solution de réassurance publique n’était que peu utilisée. En outre, seuls 17 pays d’exportation constituaient le périmètre d’éligibilité de l’offre de Bpifrance ([217]).

2. La montée en charge du dispositif prévue par la LFR 1

a. Pour les opérations à l’exportation

L’article 5 de la première loi de finances rectificative du 23 mars 2020 (LFR 1) a étendu le potentiel d’action de Cap Francexport :

– les assurances-crédit éligibles à la réassurance sont désormais celles couvrant les opérations d’exportation de tous les pays étrangers, et non seulement les 17 précités ;

– le plafond de la garantie de l’État sur les encours pouvant être réassurés a été doublé, pour être porté à 2 milliards d’euros.

b. Pour les opérations domestiques

L’article 7 de la LFR 1 de 2020 a redonné à la Caisse centrale de réassurance les moyens de réassurer les opérations d’assurance-crédit domestiques, en apportant la garantie de l’État sur ses opérations de réassurance à hauteur de 10 milliards d’euros.

Cet article dispose que la CCR est désormais habilitée à pratiquer les opérations d’assurance ou de réassurance des risques d’assurance-crédit, sous deux conditions :

– ces opérations doivent intervenir avant le 31 décembre 2020 ;

– elles ne peuvent porter que sur des petites et moyennes entreprises et sur des entreprises de taille intermédiaire situées en France.

3. La modification intervenue en LFR 2

Les conditions d’intervention en réassurance de la CCR pour les opérations domestiques n’ont pas été modifiées.

L’article 15 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020, deuxième loi de finances rectificative pour 2020 (LFR 2) porte de 2 à 5 milliards d’euros le plafond d’encours maximal de réassurance publique d’opérations d’assurance-crédit export.

Plusieurs raisons ont motivé cette hausse sensible du plafond des encours réassurables par Bpifrance Assurance Export :

– la crise actuelle apparaît plus profonde que la crise de 2008, or le montant des encours réassurés en 2009 a atteint près d’un milliard d’euros, dans une crise moins forte et sur un ensemble de pays concernés plus concentré qu’aujourd’hui (tous les pays étrangers étant compris dans le périmètre du présent dispositif) ;

– la perspective d’un plafond de réassurance trop bas, ou augmentant trop progressivement, pourrait inciter les assureurs-crédit à limiter leurs offres par crainte d’une intervention insuffisante de Bpifrance, à rebours de la philosophie de l’ensemble du dispositif ;

4. Les failles de l’assurance-crédit conduisent à un nouvel aménagement du soutien public

a. Les dispositifs adoptés en LFR 1 et 2 sont insuffisants

Comme le précise l’évaluation préalable du présent article, les services de l’État ont observé la « poursuite des résiliations ou réductions de lignes assurées malgré la mise en place des dispositifs de réassurance ligne par ligne Cap et Cap Francexport ». Face à ce constat d’insuffisance à limiter efficacement le recul des encours assurés par les acteurs du marché de l’assurance-crédit, « il ne semble pas qu’il y ait d’autres alternatives à la mise en place d’un dispositif de réassurance globale ».

À titre de comparaison, l’Allemagne a mis en œuvre, dès avril 2020, un plan de réassurance globale de 30 milliards d’euros, soit deux fois plus que la France après prise en compte de la hausse du plafond de la LFR 2 (10 milliards d’euros pour les opérations domestiques et 5 milliards d’euros pour les opérations export).

b. La création de CAP Relais

Dans ce contexte, le dispositif CAP Relais sera mis en place pour compléter, à titre subsidiaire ([218]), les deux dispositifs existants. Il sera géré par la CCR et disposera, grâce au présent article, de la garantie de l’État dans la limite de 2 milliards d’euros.

Tandis que CAP France et CAP Francexport peuvent être sollicités pour réassurer des risques individuels, entreprise par entreprise, la valeur ajoutée de CAP Relais est de couvrir globalement un portefeuille de risques assurés par un assureur-crédit. Les encours d’assurance-crédit portant sur les opérations domestiques et à l’export sont concernés, quelle que soit la taille de l’entreprise assurée. Des critères d’éligibilité des risques à la réassurance seront toutefois fixés, selon des modalités encore en discussion. Comme pour les dispositifs CAP, chaque assureur-crédit qui souhaite bénéficier de CAP Relais devra conclure un traité de réassurance avec la CCR.

Afin de protéger les intérêts financiers de l’État, un plafond de pertes sera cependant fixé dans ces traités. Si un assureur-crédit subit des pertes au-delà de ce plafond, il en assumera seul la charge. Jusqu’à ce plafond, les pertes seront portées par l’État et par l’assureur-crédit en proportion de leur quote-part du risque détenu, qui ne peut excéder 75 % pour l’État. En contrepartie, la répartition des profits est proportionnelle à la répartition des pertes : les assureurs-crédit réassurés céderont jusqu’à 75 % des primes d’assurance perçues ([219]). Les pertes finales de l’État ne pourront dépasser 2 milliards d’euros, plafond de la garantie octroyée par l’État à la CCR pour CAP Relais.

Comme cela avait déjà été signalé par le rapporteur général dans son rapport sur la LFR 2, l’augmentation de l’exposition de l’État au titre de ses garanties au secteur de l’assurance-crédit est réalisée malgré une faible maîtrise des taux de sinistralité à venir. Le risque que la garantie de l’État soit appelée par les assureurs-crédit de façon significative, en cas de défaillances en série, n’est pas à exclure, bien que ce risque soit en partie compensé par la rémunération de l’opération de réassurance ([220]). L’impact à terme sur les finances publiques de ce dispositif ne peut cependant être anticipé ; l’augmentation des encours garantis par l’État l’expose mécaniquement dans des proportions supérieures à devoir fournir les fonds correspondants au titre d’éventuelles défaillances.

Garanties de l’État sur les encours réassurés au titre des risques d’assurance-crédit

(en milliards d’euros)

* Champ : PME et ETI

** Champ : toutes entreprises

Source : commission des finances

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article se substitue à l’article 7 de la LFR 1, qui réactivait la mission d’assurance et de réassurance de l’assurance-crédit de la CCR.

L’alinéa 2 dispose, comme dans le dispositif de la LFR 1, que « la caisse centrale de réassurance, agissant avec la garantie de l’État, est habilitée à pratiquer les opérations d’assurance et de réassurance, intervenant avant le 31 décembre 2020, des risques d’assurance-crédit ». Toutefois, ces opérations sont désormais ouvertes à « tous les assurés situés en France », et non plus seulement aux PME et ETI. Selon les réponses fournies par le Gouvernement au rapporteur général, le champ des assurés comprend les entreprises fournisseurs, directement concernées, mais également les sociétés d’affacturage qui ont la qualité d’assuré au moyen d’un contrat d’assurance-crédit au titre de leurs activités. L’extension de l’intervention de la CCR au bénéfice des grandes entreprises résulte du constat, eu égard à l’ampleur de la crise actuelle, que ces dernières ne sont pas épargnées par la contraction du marché de l’assurance-crédit pour leurs propres crédits interentreprises.

L’alinéa 3 prévoit que la garantie de l’État aux opérations de la CCR couvre, à hauteur de 8 milliards d’euros, l’encours de réassurance des risques individuels des entreprises (soit ceux de CAP et CAP+ France) et, à hauteur de 2 milliards d’euros, l’encours de réassurance globale des portefeuilles de risques des assureurs-crédit, pour les risques domestiques comme pour les risques à l’export (CAP relais). Le montant total garanti par l’État ne varie donc pas par rapport à la LFR 2 : 10 milliards d’euros, désormais ventilés dans deux dispositifs distincts.

L’alinéa 4 maintient le principe d’une part de risque toujours supportée par l’assureur-crédit réassuré par un dispositif public de réassurance, quel que soit le risque réassuré. En outre, cette part de risque ne peut être inférieure à 25 % pour la réassurance globale relevant de CAP Relais. Chaque traité de réassurance conclu entre un assureur-crédit et la CCR fixera cette part, en contrepartie de laquelle la CCR percevra une part identique des primes d’assurés.

L’alinéa 5 prévoit que la réassurance globale d’un assureur-crédit couvre les risques couverts du 16 mars 2020 au 31 décembre 2020, à l’exception des risques déjà couverts dans le cadre des dispositifs CAP France et CAP Francexport. En outre, elle ne couvre que les risques non réalisés au moment de la signature du traité de réassurance entre la CCR et l’assureur-crédit, afin d’éviter tout effet d’aubaine.

L’alinéa 7 porte sur les conditions d’application du présent article, précisées par voie de décret. Le décret contiendra, au moins, les conditions d’exercice, de rémunération et d’appel de la garantie de l’État, ainsi que les catégories d’opérations pratiquées de réassurance. Selon les informations par le Gouvernement, le projet de décret distinguera deux catégories d’opérations de réassurance de risques individuels (CAP et CAP+) et une catégorie de réassurance de portefeuille de risque (CAP Relais). Un premier volet de CAP Relais, couvrant uniquement les encours domestiques et les risques portant sur les PME et ETI françaises, est déjà opérationnel et pourrait entrer en vigueur dès l’autorisation de la Commission européenne. La pleine amplitude de CAP Relais, qui couvrira également les risques export et ceux des grandes entreprises, sera effective ultérieurement, selon un calendrier encore inconnu.

En dernier lieu, l’alinéa 8 précise le caractère rétroactif des dispositions du présent article aux risques individuels et aux portefeuilles de risques déjà réassurés par la CCR au moment de son entrée en vigueur.

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements CF1261 et CF1264 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement CF1261 vise à faire passer la garantie du dispositif de réassurance des portefeuilles de 2 milliards d’euros à un milliard ; quant à l’amendement CF1264, c’est une proposition de repli à 1,5 milliard.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je souhaite que nous ayons un débat sur ce point en séance avec le Gouvernement, car l’assurance-crédit est un sujet très sérieux.

Je ne suis pas d’accord avec vos amendements, même si j’en comprends la finalité. Pour moi, la priorité est de permettre au crédit inter-entreprises de maintenir les entreprises en vie, c’est pourquoi je suis contre tout ce qui viendrait affaiblir la réassurance, comme le font vos amendements. Reste que ceux-ci sont l’occasion de souligner l’importance du rôle des assureurs-crédit dans une crise de l’ampleur de celle que nous venons de traverser, qui justifierait que le Gouvernement se saisisse de ce sujet.

La commission rejette successivement les amendements CF1261 et CF1264.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF1265 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Elle adopte l’article 15 sans modification.

Article 16 Octroi de la garantie de l’État à un prêt consenti par l’Agence française de développement (AFD) à la Polynésie française

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. UN RATTRAPE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE COMPROMIS PAR LA SITUATION SANITAIRE POUR LA COLLECTIVITÉ DE POLYNÉSIE FRANÇAISE

La Polynésie française est une collectivité d’outre-mer à statut particulier dont l’autonomie est garantie par l’article 74 de la Constitution. En application de ce principe, la Polynésie française est compétente dans toutes les matières, à l’exception de celles expressément attribuées à l’État, et dispose de son propre système fiscal et budgétaire.

Les chiffres clÉs 2018 de la collectivitÉ

de PolynÉsie française

Source : Institut d’émission d’outre-mer, Polynésie française, Rapport annuel 2018, édition 2019.

1. Une situation budgétaire favorable de la Polynésie française avant l’émergence de la crise économique et sanitaire

La situation économique et budgétaire de la Polynésie française semblait favorable avant l’émergence de la crise sanitaire relative à l’épidémie de Covid-19. La situation financière de la collectivité de la Polynésie française, notée A3 par l’agence de notation Moody’s, était par ailleurs considérée comme saine avec un taux d’autofinancement de 16 %, et un fonds de roulement supérieur à 300 millions d’euros.

La fiscalité indirecte, qui bénéficie aux collectivités de Polynésie française, représente 74,9 milliards de francs Pacifique en 2018 (francs CFP), soit 625 millions d’euros, et comprend la taxe sur la valeur ajoutée, les droits à l’importation et à l’exportation, ainsi que divers droits intérieurs de consommation (boissons alcoolisées et produits sucrés). La fiscalité directe, qui représente 30,5 milliards de francs CFP (soit 255 millions d’euros), intègre l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les bénéfices des sociétés, l’impôt sur les transactions, la contribution de solidarité du territoire (CST), l’impôt sur le revenu des capitaux mobiliers et l’impôt sur les propriétés bâties. La croissance économique a alimenté la hausse des recettes fiscales au cours des dernières années, qui sont passées de 82,5 milliards de francs CFP en 2014 à 105,4 milliards en 2018, soit + 6,3 % en moyenne annuelle sur la période. Le montant global des dépenses fiscales accordées par le gouvernement de la Polynésie française s’est élevé à 16,5 milliards de francs CFP en 2018. Les dépenses fiscales sont concentrées sur les secteurs du tourisme (70 % du total), du transport (16 %) et du logement (4 %).

En 2017, les dépenses de l’État en Polynésie française, qui représentent près d’un tiers du PIB annuel de la Polynésie française, se sont établies à 185,8 milliards de francs CFP (soit 1,55 milliard d’euros). La plus importante, la participation de l’État à l’exercice des compétences de la Polynésie française, représente la moitié du total : en 2017, celle-ci atteignait 95,5 milliards de francs CFP (éducation nationale, dotation globale d’autonomie pour 10,8 milliards de francs CFP, financement des investissements prioritaires, contrat de projet 2015-2020 et contribution de l’État au régime de solidarité). S’y ajoutent les dépenses liées à l’exercice des compétences régaliennes de l’État en Polynésie française et un appui financier aux communes (dotation globale de fonctionnement pour 8,8 milliards de francs CFP).

En 2018, les recettes réelles de fonctionnement de la Polynésie française atteignaient 128,7 milliards de francs CFP (soit 1,07 milliard d’euros) et les dépenses réelles de fonctionnement s’établissaient à 103 milliards de francs CFP (soit 860 millions d’euros). Les recettes réelles d’investissement s’élevaient à 13,1 milliards de francs CFP (soit 110 millions d’euros) tandis que les dépenses réelles d’investissement s’élevaient à 25,1 milliards de francs CFP (soit 210 millions d’euros). De même, les communes polynésiennes disposent d’une autonomie de gestion avec des dépenses de fonctionnement qui s’élevaient à 32,9 milliards de francs CFP en 2017 (soit 270 millions d’euros) et des dépenses d’investissement de 8,3 milliards de francs CFP en 2017 (soit 70 millions d’euros).

L’encours de la dette de la Polynésie française, qui représente 14 % du PIB polynésien, s’établit à 83,5 milliards de francs CFP au 31 décembre 2018 (soit environ 700 millions d’euros), en diminution de 10,8 milliards de francs CFP sur les derniers exercices (2014-2018).

Toutefois, la Polynésie française a pris, sur le modèle métropolitain, des mesures drastiques de réduction des déplacements puis de confinement de la population, qui touchent fortement l’économie locale ainsi que les recettes fiscales. Le 11 mars 2020, les autorités ont interdit l’arrivée des paquebots de croisière et ont limité les rotations aériennes internationales vers la Polynésie française. Par la suite, les liaisons aériennes et par bateau ont été interrompues entre Tahiti et les autres archipels. Le confinement général a été annoncé le 20 mars avec un couvre-feu à partir du 27 mars.

L’ensemble de ces mesures de protection sanitaire a entraîné la paralysie d’une part très importante de l’économie locale. En effet, l’évaluation préalable du présent article souligne que « la perte d’activité s’élèverait à 34 % par rapport à une situation normale pour le mois de mars ». Cette perte « s’élèverait à 72 % dans le secteur des industries hors agroalimentaires et 70 % dans la construction, mais serait nulle dans les services non marchands ».

La fermeture des frontières et l’arrêt de la desserte aérienne locale et internationale touchent particulièrement le secteur touristique, le plus important de l’économie polynésienne, qui concentre 3 317 entreprises fin décembre 2018 (soit 12 % du total), qui génère 17 % du chiffre d’affaires total des entreprises et qui emploie 11 495 personnes (18 % des effectifs salariés). Dans ce contexte, l’Institut d’émission d’outre-mer (IEOM) indiquait que la contraction du PIB devrait être d’une « ampleur assez proche de celle de l’Hexagone pour la plupart des géographies ultramarines, à l’exception de la Polynésie française, fortement impactée en raison de sa dépendance au tourisme » ([221]).

2. La mise en place de dispositifs de soutien financier massif à destination des entreprises et des ménages

Dans ce contexte, le Gouvernement polynésien et l’État ont déployé des dispositifs de soutien financier massif à destination des entreprises et des ménages polynésiens afin de réduire les effets de la crise économique et sociale. Ces dispositifs conduisent à accroître significativement les dépenses de la Polynésie française, en plus des pertes fiscales supportées du fait du ralentissement de l’économie.

Les premières réponses apportées par le législateur national et applicables en Polynésie française ont porté, d’une part, sur l’extension aux collectivités du Pacifique de la garantie accordée par l’État aux banques soutenant la trésorerie des entreprises et, d’autre part, sur l’accès au fonds de solidarité à destination des entreprises (FSDE) pour les entreprises de ces territoires. La Polynésie française, au même titre que les régions, a par ailleurs participé au financement du FSDE à hauteur de 131 millions de francs CFP (soit 1,09 million d’euros). Ce montant a été calculé à proportion du PIB de la Polynésie française par rapport au PIB national. La Polynésie française n’est toutefois pas admise au bénéfice de l’indemnisation des régimes de chômage partiel instaurés au plan national, car elle dispose de la compétence en la matière. Il est rappelé à ce titre qu’il n’existe pas en Polynésie française de régime d’assurance chômage ni de revenu de solidarité active (RSA).

Au-delà de ces dispositifs nationaux, la Polynésie française a également décidé de mettre en place des mesures complémentaires dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’économie polynésienne dont le montant est évalué à près de 250 millions d’euros. Aussi, le 26 mars 2020, l’Assemblée de Polynésie française a adopté un collectif budgétaire mobilisant plus de 30 milliards de francs CFP (soit 250 millions d’euros). Celui-ci prévoit notamment un ensemble de mesures en faveur de la trésorerie des entreprises telles qu’un report de trois mois des échéances des principaux impôts économiques (impôts sur les sociétés, impôts sur les transactions, patente) et des cotisations sociales, un report de deux mois des déclarations de taxe sur la valeur ajoutée, une suspension pour 2020 du paiement des redevances acquittées dans le cadre d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, une suspension de trois mois des pénalités de non-emploi des travailleurs handicapés et une suspension pour 2020 du droit spécifique sur les perles exportées du territoire.

Le plan de sauvegarde de l’économie polynésienne prévoit également la création d’un revenu exceptionnel de solidarité de 100 000 francs CFP (837 euros) accordé à tous les salariés en suspension de contrat de travail du fait du confinement pour une durée maximum de trois mois (sous réserve d’avoir préalablement épuisé l’ensemble de ses jours de congé) ainsi que le versement d’une allocation d’un montant identique pour les patentés ([222]) ayant arrêté leur activité du fait de la crise économique ou du confinement. Il prévoit également la mise en place de 5 000 contrats d’accompagnement dans l’emploi donnant lieu au versement d’une indemnité de 50 000 francs CFP (419 euros), une hausse de 5 000 francs CFP pendant trois mois des allocations familiales versées par le régime de solidarité de Polynésie française (RSPF) et la suspension pendant trois mois des loyers pour les locataires d’organismes d’habitation à loyer modéré.

À noter enfin que 50 milliards de francs CFP supplémentaires ont été ouverts en avril 2020 pour permettre le refinancement à 24 mois des banques par l’institut d’émission d’outre-mer (IEOM) en faveur de la zone franc Pacifique, en plus des 30 milliards de francs CFP déjà ouverts pour le refinancement à 6 mois. Cette mesure de politique monétaire s’accompagne d’une baisse des taux de refinancement à – 0,10 % à 6 mois et à 24 mois, ce dernier étant porté à – 0,30 % si les établissements de crédit augmentent leurs encours de crédit en faveur des entreprises non financières durant la période de souscription de la ligne de refinancement. À ce jour, l’IEOM a déployé depuis le début de l’année 31 milliards de francs CFP en Polynésie française au titre des lignes de refinancement à 6 et 24 mois ([223]).

B. LES INTERVENTIONS EN OUTRE-MER DE L’AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT

L’AFD intervient pour le compte de l’État dans le cadre de ses missions fixées par le code monétaire et financier. Aux termes de l’article R. 515-5 de la partie réglementaire de ce code, l’AFD « exerce une mission permanente d’intérêt public […]. Elle peut effectuer les opérations de banque afférentes à cette mission ». En outre, l’article R. 515-12 dispose que « l’agence gère pour le compte de l’État et aux risques de celui-ci des opérations financées sur le budget de l’État » et que « les termes de ces opérations font l’objet de conventions spécifiques signées au nom de l’État par le ou les ministres compétents ».

Dans le cadre de ses missions, l’AFD a progressivement renforcé depuis plusieurs années son intervention auprès des collectivités territoriales d’outre-mer devenant ainsi leur partenaire financier le plus important. En 2018, les engagements financiers de l’AFD en outre-mer ont ainsi atteint 1,4 milliard d’euros, soit 12 % de l’activité totale du groupe. Le total des encours de l’AFD en outre-mer s’élève ainsi à 5,4 milliards d’euros en 2018. Le secteur public demeure le principal bénéficiaire des activités de l’AFD en outre-mer puisque 51 % des activités ultramarines du groupe ont été consacrés au financement de projets publics pour un total de 696 millions d’euros. Enfin, avec 750 millions d’euros d’encours, l’AFD est le premier bailleur des établissements de santé ultramarins.

En 2018, les engagements financiers nouveaux de l’AFD à destination de la Polynésie française se sont élevés à 165 millions d’euros. L’AFD appuie les acteurs publics et privés de la collectivité à travers plusieurs axes : elle accompagne la définition d’outils de planification et les équipes communales sur les questions de gestion et de budget ; elle finance les principaux projets structurants publics et privés qui concourent à un développement du territoire ; enfin, elle garantit, par le biais de sa filiale la Société de gestion de fonds de garantie d’outre-mer, les crédits accordés aux entreprises par les banques locales. L’agence demeure le principal financeur des collectivités polynésiennes : entre 2014 et 2018, 26 communes polynésiennes ont bénéficié d’un financement de l’AFD.

L’AFD est également mobilisée pour soutenir les collectivités territoriales et les entreprises ultramarines touchées par la crise économique et sanitaire actuelle, à travers plusieurs outils :

– une possibilité de demander le report de six mois des échéances des prêts accordés aux collectivités territoriales et aux entreprises en difficulté ;

– une accélération des décaissements pour les financements déjà engagés à hauteur de 250 millions d’euros ;

– une accélération des instructions des prêts budgétaires annuels pour les principales collectivités ultramarines, qui pourrait concerner un encours de 250 millions d’euros ;

– la mise en place des prêts d’urgence d’aide à l’investissement sur 20 ans pour les collectivités ultramarines, avec trois ans de différé et des modalités de déblocage accélérées (40 % dès la signature), à partir des projets retenus dans les contrats collectivités-État ;

– l’expérimentation à Mayotte, dès le second semestre 2020, d’un dispositif de préfinancement du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour les communes. Une extension aux autres départements et régions d’outre-mer sera envisagée en 2021 si les résultats de l’expérimentation mahoraise sont concluants ;

– l’accord d’un prêt amortissable à la collectivité de la Nouvelle-Calédonie d’un montant de 240 millions d’euros pour faire face au besoin de trésorerie urgent, avec une garantie de l’État ([224]) ;

– la mise en place d’un fonds de relance « Outre-mer 5.0 » afin de financer des programmes d’investissements publics pour une relance durable en outre-mer, notamment par le biais de prêts bonifiés. Une étude sur la « Relance décarbonée et inclusive dans les territoires ultramarins » est en cours de réalisation en vue de déterminer les actions à financer en priorité et leurs modalités.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans ce contexte, le premier alinéa du présent article dispose que le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder la garantie de l’État à l’AFD au titre d’un prêt que celle-ci consentirait à la Polynésie française afin de permettre le financement des reports de paiement d’impositions et de cotisations sociales, des pertes de recettes subies et des hausses de dépenses exposées au titre des régimes d’aides aux particuliers et aux entreprises mis en place du fait de la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19.

Le second alinéa précise que la garantie peut être accordée jusqu’au 31 décembre 2020. Elle porte sur le principal et les intérêts dans la limite d’un plafond de 240 millions d’euros en principal. Le prêt ne peut avoir une maturité supérieure à 25 ans ni un différé de remboursement supérieur à 2 ans. L’évaluation préalable du présent article justifie ce montant par la nécessité d’assurer le financement des dispositifs de soutien aux entreprises à hauteur de 62 millions d’euros, des mesures de relance du secteur touristique pour 40 millions d’euros et des pertes de recettes supportées par la caisse de protection sociale de Polynésie française pour 138 millions d’euros.

Toutefois, le dernier alinéa dispose que l’octroi de la garantie est subordonné à la conclusion d’une convention entre l’État, l’AFD et le gouvernement de Polynésie française prévoyant, d’une part, la mise en place d’un calendrier de réformes afin de garantir la situation financière de la collectivité et, d’autre part, le principe et les modalités d’un dispositif spécifique de remboursement du prêt garanti par l’affectation d’une fraction des recettes de la Polynésie française correspondant aux annuités d’emprunt en principal et intérêts. Le contenu de cette convention ne fait l’objet d’aucune autre forme de précisions.

Pour rappel, le présent article n’a pas d’impact sur le budget général de l’État, sauf si le remboursement du prêt sous-jacent faisait défaut. La garantie sera retracée en tant qu’engagement hors bilan de l’État au sein du compte général de l’État.

*

La commission est saisie de l’amendement CF1442 de Mme Maina Sage.

Mme Maina Sage. Cet amendement vise à préciser que le comité national de suivi prend en compte l’analyse locale de la situation en Polynésie française, où a été constitué un comité de financeurs composé entre autres du Haut-commissaire de la République en Polynésie française, du trésorier-payeur général (TPG) de Polynésie française, des directions de l’Agence française de développement (AFD) de l’Institut d’émission d’outre-mer (IEOM) et de la chambre territoriale des comptes, soit les plus hautes instances financières de l’État présentes en Polynésie.

Les besoins de trésorerie sont évalués à 470 millions d’euros et, comme première étape, le présent article prévoit un prêt de 240 millions d’euros. Notre objectif avec cet amendement est d’inciter le comité national de suivi à suivre de près l’évolution des besoins.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je me félicite que l’article 16 comporte l’équivalent pour la Polynésie française de ce qui avait été prévu pour la Nouvelle-Calédonie dans le cadre du deuxième PLFR.

Tel qu’il a été imaginé, le comité de suivi se concentre sur les mesures d’urgence dédiées aux entreprises, et il ne me semble pas opportun de lui confier le suivi de la situation de la trésorerie de la Polynésie française, travail dont pourrait se charger la commission des finances au titre de son rôle d’évaluation et de contrôle. Je vous invite donc à retirer cet amendement, et émettrai à défaut un avis défavorable.

M. Charles de Courson. Entre les 240 millions d’euros fixés pour le plafond de garantie à l’article 16 et les 470 millions avancés dans l’amendement de notre collègue, quels sont réellement les besoins de la Polynésie française ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Sur ce point, je laisserai l’appréciation à l’auteur de l’amendement. Cependant, je vous confirme que la garantie pour la Polynésie française est fixée au même niveau que celle qui avait été mise en place pour la Nouvelle-Calédonie dans le cadre du deuxième PLFR, à savoir 240 millions d’euros.

Mme Maina Sage. L’évaluation locale des besoins a été réalisée par un comité d’expertise mis en place à la demande du Président de la République et comprenant les plus hautes instances financières de l’État. Ce comité a validé un besoin de trésorerie de 470 millions d’euros, alors que la demande locale s’élevait à 540 millions d’euros. Nous souhaitons que le PGE soit validé à son premier palier de 240 millions d’euros et nous sommes en négociation pour la suite. Il est très important pour nous qu’à l’échelon national, on prenne bien en compte l’évolution des besoins.

J’entends ce que dit le rapporteur général sur le fait que les missions du comité national de suivi portent avant tout sur les aides aux entreprises, mais j’espère que nous pourrons trouver, d’ici à la séance publique, un dispositif de PGE spécifique aux collectivités territoriales. Dans l’immédiat, je retire mon amendement.

L’amendement CF1442 est retiré.

La commission adopte l’article 16 sans modification.

*

Après l’article 16

La commission est saisie de l’amendement CF1313 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Les entreprises ont accumulé énormément de dettes de différentes natures durant la crise, ce qui pose deux problèmes. Premièrement, un entrepreneur très endetté est peu incité à la reprise d’activité ; deuxièmement, les entreprises endettées risquent d’être précipitées en très grand nombre dans des procédures collectives, à tel point que notre système de traitement des procédures collectives pourrait être débordé.

Face à cette situation, deux options se présentent. La première consiste à réinjecter des fonds propres pour désendetter les entreprises, la seconde à conduire les créanciers à abandonner tout ou partie de leurs créances. Dans le cadre du deuxième PLFR, c’est cette voie qui a été choisie, en considérant que si un professionnel abandonne sa créance de loyer, il ne sera pas taxé sur les revenus qu’il n’aura pas perçus – alors qu’en temps ordinaire, il l’aurait été.

L’amendement CF1313 propose d’étendre ce dispositif à d’autres types de créances – crédit-bail, créances de fournisseurs et autres créances commerciales –, sur la base du constat, fait dans le cadre de la médiation des loyers actuellement menée par Jeanne-Marie Prost, que cette légère neutralisation fiscale des abandons de créances de loyer a permis des abandons au profit des commerçants et artisans concernés.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Dans le cadre du deuxième PLFR, j’avais précisé à quel type d’encadrement j’étais favorable. Je n’ai pas changé d’avis, et j’émets donc un avis défavorable à votre proposition d’élargissement du dispositif.

La commission rejette l’amendement CF1313.

Elle est saisie de l’amendement CF962 de M. Dominique Potier.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Cet amendement, auquel notre collègue Potier tient beaucoup, vise à lutter contre les écarts excessifs de revenus au sein de l’entreprise en s’appuyant sur l’outil fiscal. Puisqu’il est aujourd’hui impossible, pour des raisons constitutionnelles, de limiter à la source les écarts de rémunération, nous proposons qu’au-delà de douze fois le salaire minimal, les charges salariales ne soient plus déductibles du calcul de l’impôt sur les sociétés. Le facteur 12 est retenu sur un fondement éthique simple : nul ne peut gagner en un mois ce qu’un autre gagnerait en un an.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons également déjà eu ce débat dans le cadre du deuxième PLFR. Si je comprends le souhait de réduire les inégalités salariales, l’outil choisi ne me semble pas être le bon : ce dispositif alourdirait considérablement la charge fiscale des entreprises alors que nous devons relancer l’économie et pour cela faire en sorte de favoriser la compétitivité. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF962.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF56 de Mme Véronique Louwagie et CF822 de M. Vincent Ledoux.

Mme Véronique Louwagie. Il existe aujourd’hui une obligation fiscale de comptabiliser les amortissements et, à défaut de s’y conformer, l’entreprise concernée perd définitivement le droit de déduire ceux-ci ultérieurement. Durant la période courant du 17 mars à la fin de l’année, les outils de production de nombreuses entreprises vont être sous-utilisés, subissant une moindre dépréciation.

Par ailleurs, les amortissements que les entreprises vont devoir comptabiliser vont aggraver leurs déficits en 2020, ce qui va avoir des conséquences sur leur niveau de fonds propres, donc dégrader leur cotation et réduire leur capacité à obtenir des facilités de paiement à partir de 2021.

Afin de remédier à cette situation, l’amendement CF56 vise à permettre aux entreprises de différer la comptabilisation des amortissements sans en perdre la déduction fiscale ultérieure. Les amortissements seraient alors « régulièrement différés » et non « irrégulièrement différés » au sens fiscal entre le 17 mars et le 31 décembre 2020.

M. Vincent Ledoux. On observe une inégalité entre ceux qui louent leurs machines en crédit-bail et peuvent en reporter les charges, et ceux qui les possèdent en propre. L’amendement CF822 vise à permettre aux entreprises industrielles de différer les charges d’amortissement sur leurs machines afin de ne pas grever leurs résultats, donc leur capacité de rebond.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous engagez un débat sur la comptabilité en vous fondant sur la différence entre la location et l’achat sur le compte de résultat, mais il existe également des différences à l’actif, dont il faut tout autant tenir compte.

Votre proposition, madame Louwagie, aurait pour conséquence d’aboutir à un résultat net avant impôt plus important et de faire payer plus d’impôt à l’entreprise, tout en permettant un report en fonds propres au passif plus important. En l’état actuel du droit, il paraît toujours plus intéressant pour une entreprise de privilégier l’amortissement, afin de diminuer son résultat net avant impôt – c’est l’une des raisons d’être de cette technique comptable.

En 2020, nous souhaitons privilégier la compétitivité des entreprises, ce qui, à mon sens, passe par l’amortissement. J’émets donc un avis défavorable à ces deux amendements.

Mme Véronique Louwagie. Vous avez raison sur le principe, mais si je souhaite que les entreprises puissent y déroger, c’est parce que celles qui sont en déficit – elles risquent d’être nombreuses à se trouver dans cette situation en 2020 – présentent une détérioration de leurs fonds propres, se traduisant par des difficultés d’accès au financement en 2021. Le problème se pose en termes comptables, et non fiscaux. Que regarde la Banque de France pour établir ses cotations, si ce n’est le rapport entre le montant des capitaux et celui des dettes ?

Or certaines immobilisations n’auront pas subi de dépréciation en raison de leur sous-utilisation. Si une entreprise ne comptabilise pas ses amortissements, elle perd définitivement la possibilité de les déduire de ses impôts. C’est ce qui justifie que je propose une exception à ce principe pour la période du 17 mars au 31 décembre 2020 : cette mesure rendrait un vrai service aux entreprises.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous aurons un débat en séance sur ce point et j’expertiserai également la question de mon côté, car je reconnais l’intérêt qu’une telle mesure peut présenter. Cela dit, l’affichage comptable en France est un problème, dans la mesure où les amortissements sont mal retraités : c’est d’ailleurs ce qui justifie que l’International Financial Reporting Standards (IFRS) établisse une différence entre EBIT – le bénéfice avant intérêts et impôts – et EBITDA – le résultat opérationnel avant provisions et amortissements. Cette insuffisance de la comptabilité française peut effectivement avoir des conséquences sur la cotation des entreprises, notamment quand le ratio actif/dette commence à devenir problématique.

Mme Émilie Cariou. Comme le dit Mme Louwagie, les entreprises peuvent déjà se trouver en déficit. Par ailleurs, quand une société subit des pertes et que ses capitaux propres deviennent inférieurs à la moitié de son capital social, elle doit se conformer à une obligation légale de reconstitution des capitaux propres. Plusieurs entreprises, notamment de grosses PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI), nous ont fait part de leur souhait d’avoir la possibilité de ne pas comptabiliser les amortissements, ce qui semble effectivement constituer une solution intéressante. Je soutiens donc l’amendement CF56.

M. le président Éric Woerth. Ce que vous proposez en fait, c’est de suspendre une année d’amortissement afin d’augmenter le résultat.

La commission rejette successivement les amendements CF56 et CF822.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF935 de M. Boris Vallaud, CF286 de M. Marc Le Fur et CF1075 du président Éric Woerth.

Mme Marie-Noëlle Battistel. L’amendement CF935 propose la mise en place d’un suramortissement de 40 % en cas de reprise d’une PME industrielle.

M. le président Éric Woerth. L’amendement CF286 est défendu.

Pour ce qui est de mon amendement CF1075, il vise à instaurer un dispositif de suramortissement de 40 %, similaire à celui qui avait montré son efficacité pour relancer l’activité dans le cadre de la loi Macron de 2015, et pour une durée limitée à un an.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. N’espérez pas m’influencer en faisant référence à la loi Macron, monsieur le président ! (Sourires) J’ai toujours pensé que le suramortissement était un dispositif très efficace pour obtenir une relance rapide mais, si je peux souhaiter qu’il soit mis en œuvre dans le cadre d’un prochain texte, j’estime qu’il n’a pas sa place dans ce PLFR d’urgence. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable à ces amendements.

M. le président Éric Woerth. En certaines circonstances, il est pourtant nécessaire de soutenir l’activité industrielle, ce qui passe par une incitation à l’investissement, comme le permet la technique du suramortissement – à condition de ne pas importer trop de machines.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous confirme ne pas être favorable à l’adoption d’un tel dispositif dans le cadre du PLFR.

La commission rejette successivement les amendements CF935, CF286 et CF1075.

Elle est saisie de l’amendement CF957 de M. Boris Vallaud.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à créer un dispositif de suramortissement exceptionnel de 40 % pour les biens non utilisés inscrits à l’actif immobilisé. Il s’agit, par exemple, des avions qui se trouvent immobilisés sur les tarmacs des aéroports.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF957.

Elle examine l’amendement CF750 de M. David Habib.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à prolonger d’une année le dispositif de zone de revitalisation rurale (ZRR), c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre 2021.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Une évaluation du dispositif étant prévue, je vous propose d’en attendre les conclusions et de refaire éventuellement cette proposition dans le cadre du PLF pour 2021.

L’amendement CF750 est retiré.

La commission est saisie des amendements identiques CF103 de Mme Véronique Louwagie et CF256 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement CF256 vise à ouvrir, pour les bailleurs qui feraient des travaux de rénovation énergétique, la possibilité de déduire du revenu global, sans limite, les déficits des revenus fonciers issus de travaux visant à l’amélioration de la performance énergétique. Une telle mesure, facile à mettre en œuvre, permettrait à la fois de favoriser la relance dans le secteur du bâtiment sur l’ensemble du territoire national et de répondre à la préoccupation, exprimée par le Président de la République, d’agir en matière de rénovation énergétique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Dans la mesure où il est déjà possible, pour les bailleurs, d’imputer le surplus éventuel des déficits fonciers sur les revenus fonciers pendant les dix années suivantes, l’intérêt d’un déplafonnement est limité en termes d’incitation à la relance – tout au plus pourrait-il avoir un effet sur la trésorerie –, alors qu’une telle mesure serait très avantageuse sur le plan fiscal. Je suis donc défavorable à ces amendements.

La commission rejette les amendements identiques CF103 et CF256.

Elle est saisie de l’amendement CF1032 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement vise à créer une épargne de précaution et de travaux au profit des propriétaires et exploitants de monuments historiques ouverts au public. Compte tenu de leur régime juridique, ces exploitants ne peuvent pas amortir les dépenses qu’ils effectuent. Ce dispositif s’inspire de la déduction pour aléas (DPA) en fiscalité agricole.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je reconnais qu’il s’agit là d’une idée assez ingénieuse. Cela dit, la particularité de la DPA tient à la saisonnalité – en matière agricole, les aléas ne manquent pas –, ce qui fait qu’un tel dispositif est beaucoup moins justifié pour l’activité d’exploitation de monuments historiques. L’outil que vous proposez ne paraissant pas vraiment adapté, j’émets un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF1032.

Elle examine l’amendement CF868 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. En avril dernier, j’avais proposé de créer un livret C comme « coronavirus ». Je reprends aujourd’hui cette idée consistant à créer un nouveau livret, identifié cette fois comme le livret R, comme « relance ». Je précise que c’est Stanislas Guérini qui m’a inspiré cette idée il y a quelques semaines en proposant un livret R comme « reconstruction », devant servir à rediriger l’épargne des Français vers nos petites entreprises, dont les fonds propres pourraient ainsi être renforcés.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Quels que soient la lettre associée au livret et l’auteur de cette proposition, j’y suis défavorable. S’il y a un chantier qui mériterait d’avancer aujourd’hui, c’est celui ouvert par Gilles Carrez et Jacques Savatier sur la doctrine d’emploi des livrets réglementés, que nous aurions incontestablement intérêt à diversifier.

Que des produits d’épargne soient davantage orientés vers l’investissement productif au moyen de l’assurance-vie ou du dispositif fiscal Madelin me semble justifié, même si les choses vont trop lentement à mon goût. En revanche, je ne pense pas que l’amélioration des fonds propres des entreprises, même dans un contexte nécessitant d’obtenir une relance, passe par une mobilisation de l’épargne des Français. Aujourd’hui, l’État sait emprunter de l’argent à des conditions avantageuses et n’a donc pas besoin de recourir à l’épargne des Français pour mettre en œuvre des politiques publiques d’investissement dans les fonds propres des entreprises. Dès lors, rien ne sert de créer un nouveau livret : il suffit de changer la doctrine d’emploi du livret A. Par exemple, Gilles Carrez propose d’y inclure les établissements publics culturels.

M. le président Éric Woerth. Je ne suis pas du tout d’accord avec votre analyse. On sait que l’assurance-vie investie dans des fonds plus risqués ne fonctionne pas. Selon la Banque de France, il y a aujourd’hui 100 milliards d’euros de sur-épargne, qui ne vont pas profiter spontanément à la consommation. Il serait donc justifié de rendre cette épargne plus dynamique et plus utile à une accélération de la croissance. En complément des mesures destinées à stimuler la consommation, il en faut aussi qui favorisent l’investissement dans les entreprises. Certes, on peut aussi choisir de ne rien faire, mais je trouve cela dommage.

M. Jean-Paul Mattei. L’idée consistant à créer un livret pour collecter des fonds destinés à la relance me semble intéressante : à mon sens, un tel livret aurait tout à fait sa place aux côtés du livret de développement durable et solidaire (LDDS) et d’autres supports. Cette proposition n’est peut-être pas idéalement placée dans le texte, mais son principe me semble mériter qu’on l’étudie.

Mme Bénédicte Peyrol. Clairement, il va falloir trouver des solutions pour mobiliser les 100 milliards d’euros de sur-épargne. Pour ma part, si je trouve intéressante l’idée consistant à créer un nouveau livret, je m’interroge sur le comportement que cela induirait chez les Français vis-à-vis du livret A et du LDDS. Il est dommage que Gilles Carrez et Jacques Savatier ne soient pas présents pour nous dire ce qu’ils en pensent, mais j’imagine que vous avez vous-même effectué des travaux à ce sujet, monsieur le président : que pouvez-vous nous en dire ?

M. François Jolivet. Comme l’a dit le rapporteur général, des travaux portant sur la doctrine d’emploi des fonds placés sur les livrets réglementés sont en cours. Par ailleurs, monsieur le président, vous indiquez dans votre amendement que le fonctionnement du livret R serait inspiré de celui du livret A et qu’il reviendrait à la Caisse des dépôts et consignations de rémunérer les sommes placées sur ce livret R. Or nous savons tous depuis deux ans que le modèle du livret A peut s’effondrer. Comment concevez-vous la prise de risque et la compensation par la Caisse des dépôts et consignations de la rémunération qu’elle devrait accorder à l’épargnant alors que, par ailleurs, le loyer de l’argent est actuellement négatif ?

Il est paradoxal de constater que les épargnants « populaires » du livret A voient leurs placements s’éroder au fil du temps, alors que ceux qui ont les moyens d’investir en bourse ont l’assurance de voir leur capital se maintenir. Par ailleurs, vous n’êtes pas sans savoir que bon nombre de partenaires bancaires privés souhaitent la fin des fonds réglementés. Comment et à quel taux la rémunération des fonds placés sur le livret R serait-elle assurée ?

M. le président Éric Woerth. C’est au gestionnaire de le faire, et la seule obligation en la matière, c’est que ce soit calqué sur le livret A : un taux de rendement de 0,75 %, c’est déjà beaucoup ! Je sais que de nombreux Français aimeraient participer à la relance. L’idée n’est pas de lancer un nouvel appel à l’épargne publique, qui existe déjà et fait l’objet d’une garantie de l’État.