rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 (n°2296). — Commentaires d'articles et annexes

1. commentaires d’articles
2. Première partie : DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2018
3. Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2018
4. Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2018 (annexe A)
5. deuxième partie : dispositions relatives à l’exercice 2019
6. Article 3 Correction des affectations de recettes à la sécurité sociale pour l’exercice en cours
7. Article 4 Modification du montant M applicable à la clause de sauvegarde des médicaments remboursables
8. Article 5 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2019
9. Article 6 Rectification de l’ONDAM et des sous ONDAM 2019
10. troisième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET à L’éQUILIBRE DE LA SéCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2020
11. titre ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET à LA TRéSORERIE
12. Chapitre Ier Favoriser le soutien à l’activité économique et aux actifs
13. Article 7 Reconduction du versement d’une prime exceptionnelle exonérée de contributions et cotisations sociales
14. Article 8 Ajustement du calcul des allégements généraux
15. Article 9 Non-assujettissement aux cotisations et contributions sociales des indemnités spécifiques de rupture conventionnelle dans la fonction publique
16. Chapitre II Simplifier et moderniser les relations avec l’administration
17. Article 10 Unification du recouvrement dans la sphère sociale
18. Article 11 Simplification des démarches des travailleurs indépendants
19. Article 12 Simplifier et créer un cadre de prise en compte contemporaine des aides en faveur des particuliers employeurs dans le cadre des services à la personne
20. Article 13 Simplification des démarches pour les redevables et renforcement de la sécurité juridique
21. Article 14 Mesures de lutte contre la fraude
22. Chapitre III Réguler le secteur des produits de santé
23. Article 15 Clause de sauvegarde des dispositifs médicaux
24. Article 16 Fixation du taux M pour 2020
25. titre II CONDITIONS GéNéRALES DE L’éQUILIBRE FINANCIER DE LA SéCURITE SOCIALE
26. Article 17 Transfert de recettes entre la sécurité sociale et l’État et entre régimes de sécurité sociale
27. Article 18 Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionnées à l’annexe 5
28. Articles 19 et 20 Approbation des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires, du régime général et du FSV pour 2020
29. Article 21 Approbation de l’annexe C, de l’objectif d’amortissement de la dette sociale et des prévisions de recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse
30. Article 22 Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l’emprunt
31. Article 23 Approbation du rapport sur l’évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale (annexe B)
32. QUATRIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L’EXERCICE 2020
33. TITRE IER POURSUIVRE LA TRANSFORMATION DU SYSTÈME DE SOINS
34. Chapitre Ier Réformer le financement de notre système de santé
35. Article 24 Réforme du financement des hôpitaux de proximité
36. Article 25 Réforme du financement de la psychiatrie et évolution du modèle cible de financement des soins de suite et de réadaptation
37. Article 26 Réforme du ticket modérateur à l’hôpital
38. Article 27 Réforme du financement : nomenclatures de ville
39. Article 28 Prise en charge des dispositifs médicaux : sécurisation des dépenses, négociation des prix en cas de concurrence
40. Article 29 Prise en charge de médicaments particuliers
41. Article 30 Sécurisation et imputation (pluriannuelle) des mesures de paiement des remises ATU/post ATU
42. Article 31 Transfert du financement de l’Agence nationale de sécurité du médicament et de l’Agence nationale de santé publique à l’assurance maladie
43. Chapitre 2 Améliorer l’accès aux soins
44. Article 32 Lissage de la fin de droit à la protection complémentaire en matière de santé
45. Article 33 Prise en charge intégrale des frais liés à la contraception pour l’ensemble des mineures
46. Article 34 Renforcement du dispositif en matière de prévention et de lutte contre les ruptures de stock de médicaments
47. Article 35 Bilan de santé obligatoire pour les entrées dans l’aide sociale à l’enfance
48. Article 36 Mesures en faveur de l’installation des jeunes médecins
49. Article 37 Faciliter l’accès aux soins pour les femmes enceintes les plus éloignées des maternités
50. Article 38 Financement par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie des établissements à l’étranger accueillant des adultes handicapés français
51. Article 39 Recentralisation des centres de lutte contre la tuberculose et des centres de lutte contre la lèpre
52. CHAPITRE 3 Renforcer la qualité, la pertinence et l’efficience des soins
53. Article 40 Mise en place d’un parcours de soins global après le traitement d’un cancer
54. Article 41 Simplification des règles applicables à la présentation de certificats médicaux d’absence de contre-indication à la pratique sportive
55. Article 42 Évolution du contrat d’amélioration de la qualité et de l’efficience des soins et adaptation du dispositif de financement à la qualité
56. Article 43 Favoriser la pertinence des prescriptions de médicaments
57. Article 44 Mesures diverses pour le secteur des transports de patients et extension des dérogations prévues à l’article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018
58. titre II promouvoir la justice sociale
59. chapitre 1er Protéger les Français contre les nouveaux risques
60. Article 45 Indemnisation du congé de proche aidant
61. Article 46 Création d’un fonds d’indemnisation des victimes de pesticides
62. Article 47 Élargissement des missions du Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés au secteur médico-social pour la modernisation des structures de réadaptation des accidentés de la route
63. Chapitre II Lutter contre la reproduction des inégalités sociales et territoriales
64. Article 48 Création du service public de versement des pensions alimentaires
65. Article 49 Améliorer l’information sur l’accès aux modes d’accueil des jeunes enfants
66. Article 50 Mesures de convergence des prestations familiales à Mayotte
67. Article 51 Faciliter la création de caisses communes de sécurité sociale
68. Chapitre III Prendre en compte les parcours, les situations et les transitions
69. Article 52 Revalorisation différenciée des prestations sociales
70. Article 53 Simplification de la transition vers la retraite des bénéfices de minima sociaux
71. Article 54 Suppression du dispositif de rachat de rente d’accident du travail (AT) ou de maladie professionnelle (MP) et simplification de la notification du taux AT-MP aux employeurs
72. Article 55 Rénovation des politiques d’indemnisation de l’incapacité de travail de longue durée
73. Article 56 Assouplissement des conditions de recours au travail aménagé ou à temps partiel et évolution des modalités de versement des indemnités journalières
74. titre III DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DEPENSE DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES
75. Article 57 Dotation de l’assurance-maladie au Fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés, à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, et de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux agences régionales de santé
76. Article 58 Objectifs de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès
77. Article 59 ONDAM et sous-ONDAM
78. Article 60 Dotations au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante et au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante et transfert au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles
79. Article 61 Objectifs de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
80. Article 62 Objectifs de dépenses de la branche vieillesse
81. Article 63 Objectif de dépenses de la branche famille
82. Article 64 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires en 2019
83. ANNEXES
84. annexe n° 1 : Liste des personnes auditionnées par le rapporteur général
85. ANNEXE N° 2 : Liste des textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen du projet de loi
86. ANNEXE N° 3 : Liste des liens vidéos relatifs à l’examen du projet de loi

commentaires d’articles

Première partie : DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2018

Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2018

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

Le Parlement est ainsi mis en mesure par les dispositions organiques de voter l’arrêt des comptes pour le dernier exercice clos, en l’occurrence l’année 2018, dans un exercice qui pourrait être rapproché de l’adoption d’une « loi de règlement ». L’article arrêtant, outre les tableaux d’équilibre, un certain nombre d’autres montants, chaque élément appellera dans le présent commentaire un développement spécifique.

I. La clôture d’un exercice budgétaire 2018 tout près de l’Équilibre budgétaire

Comme prévu par le législateur organique depuis 2006 ([2]), les tableaux d’équilibre de la loi de financement distinguent désormais la présentation des comptes du régime général et celle de l’ensemble des régimes obligatoires de base, appelant quelques remarques sur la « clef de passage » entre ces deux notions.

1. Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) témoigne d’un nouveau recul important de leurs déficits consolidés en 2018

a. Le tableau d’équilibre des ROBSS

● Le 1° de cet article porte approbation du tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base.

Afin de le mettre en perspective, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales (article 31 de la LFSS pour 2018 ([13])) ou révisées (article 5 de la LFSS pour 2019 ([14])).

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2018 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2018, LFSS 2019 et PLFSS 2020

Le résultat définitif, incluant le Fonds de solidarité vieillesse, pour 2018 fait apparaître un solde négatif de 1,4 milliard d’euros, qui doit être apprécié tant à l’aune de l’exercice 2017, d’une part, que des différentes prévisions dont il a fait l’objet avant la clôture des comptes, d’autre part.

b. Une amélioration très nette des soldes par rapport à 2017

● S’agissant de l’évolution par rapport à l’exercice 2017, les « comptes 2018 » font état d’une nette amélioration du solde.

Comparaison du solde des régimes obligatoires en 2018 par rapport à 2017

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2019 et PLFSS 2020.

Cette amélioration de plus de 3,4 milliards d’euros résulte d’une évolution contrastée des soldes de chaque branche.

Contrairement à l’exercice 2017, c’est la branche maladie qui a connu la principale amélioration, résultant de la très forte hausse des recettes de CSG qui lui ont été affectées en répercussion de la « bascule » en faveur du pouvoir d’achat prévue par l’article 7 de la LFSS pour 2019. La situation du FSV, intégrée au total, s’est également améliorée en raison d’une hausse du produit des prélèvements sur le capital dont il est affectataire, ainsi que par une baisse des dépenses liées à la prise en charge des cotisations des chômeurs, dans un contexte favorable à l’emploi. La maîtrise des dépenses de la branche famille ainsi que la relative stabilité de ses recettes ont permis une légère amélioration de son solde.

À l’inverse, la branche vieillesse et, dans une moindre mesure, la branche accidents du travail-maladies professionnelles ont connu une certaine dégradation de leurs comptes. Cette évolution est d’autant plus notable que la branche vieillesse avait connu une amélioration continue de son solde depuis 2010, largement liée au report de l’âge de départ à la retraite.

La décomposition de l’amÉlioration du solde DES ROBSS en 2018

par rapport À 2017 (par ordre dÉcroissant)

● Cette analyse par les soldes étant particulièrement tributaire des choix faits en matière d’affectation des recettes entre les différentes branches, comme en témoigne la situation de la branche maladie après la réaffectation du surplus de CSG, elle doit être croisée avec une analyse en recettes et plus encore en dépenses.

Cette réduction significative du solde est ainsi le total d’une hausse très solide des recettes (+ 3,0 %) – 1 point au-dessus de la croissance nominale – par rapport aux dépenses (+ 2,3 %) ([16]).

S’agissant de cette hausse en recettes, un paradoxe veut que la mesure nouvelle ayant eu la plus grande ampleur financière, l’augmentation de 1,7 point des taux normaux de contribution sociale généralisée (+ 22,6 milliards d’euros), n’y a joué qu’un rôle mineur. Celle-ci a en effet été entièrement absorbée par les mesures de compensation prises par ailleurs :

– baisse de cotisations salariales (– 4,9 milliards d’euros) ;

– mesures de compensations pour les travailleurs indépendants et les fonctionnaires (– 2,8 milliards d’euros) ;

– rétrocession d’une fraction importante de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée à la sécurité sociale et au FSV, ainsi que d’autres prélèvements à l’État (– 12,8 milliards d’euros).

Conçue pour garantir une certaine neutralité financière entre État et sécurité sociale, cette dernière opération s’est même révélée légèrement négative pour les comptes sociaux : l’imputation en 2017 plutôt qu’en 2018, non prévue dans les tableaux d’équilibre votés par le Parlement, d’un mois de produits de la fraction de TVA transférée (– 1,2 milliard d’euros en 2018), a fini par supplanter la légère surcompensation qu’impliquait le schéma d’ensemble de la « bascule » (+ 0,5 milliard d’euros).

Les recettes supplémentaires sont donc principalement issues du contexte macro-économique : le rapport remis à la Commission des comptes de la sécurité sociale le 30 septembre dernier estime ainsi que la hausse de la masse salariale et la dynamique des autres assiettes expliquent ainsi 2,7 points sur les 3 points de hausse. Le résidu s’explique par quelques bonnes surprises, notamment sur la hausse du prix du tabac.

En dépenses, le principal déterminant a été l’évolution des prestations d’assurance vieillesse, qui ont augmenté beaucoup plus vite qu’en 2017 (+ 2,9 % contre + 1,6 %), du fait d’éléments conjoncturels (revalorisation au niveau de l’inflation pour + 0,6 %), mais aussi structurels (hausse des pensions perçues, croissance des effectifs pour + 1,3 %, fin des effets du report de l’âge légal de 60 à 62 ans). Pour l’assurance maladie, la croissance des dépenses a été contenue dans des proportions assez proches de celles de l’ONDAM (2,4 % contre 2,3 %). Dans la branche famille, la stabilité des dépenses résulte très largement de celle des prestations légales, notamment la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE).

Pour des éléments plus précis sur chacune de ces branches, et notamment les mesures nouvelles, on pourra utilement se reporter aux commentaires du rapporteur général sur les objectifs de dépenses lors des deux derniers exercices.

c. L’écart aux prévisions initiales et rectifiées ([17])

Ce déficit est par ailleurs sensiblement plus élevé que celui qui était prévu en LFSS pour 2018 (– 2,2 milliards d’euros), mais en ligne avec les prévisions révisées en LFSS 2019.

● Les prévisions pour 2018 avaient été révisées une première fois par la LFSS 2019 pour tenir compte de plusieurs éléments nouveaux :

– parmi les « bonnes surprises », la révision de la croissance de la masse salariale de 3,1 % à 3,5 %, de laquelle les recettes de la sécurité sociale, malgré leur fiscalisation croissante, demeurent très dépendantes ; celle-ci a conduit à une amélioration du solde de 0,9 milliard d’euros ; de même, les prélèvements sur le capital, singulièrement volatiles, ont eu un rendement supérieur de 0,5 milliard d’euros aux prévisions initiales ; et enfin, les « bonnes surprises » de 2017 ont eu un effet positif en base permettant de réviser à la hausse les prévisions de recettes de 0,6 milliard d’euros sur les comptes ([18]);

– à l’inverse, la suppression de la cotisation maladie des étudiants, issue de la loi du 8 mars 2018 ([19]), a été enregistrée en cours d’année à hauteur de 0,2 milliard d’euros ; ainsi qu’une croissance plus forte que prévue des prestations sociales à hauteur de 0,6 milliard d’euros, en raison d’un regain d’inflation.

Au total, l’effet se révélait donc positif de 0,8 point au moment de l’examen de la LFSS 2019, ramenant le déficit à 1,4 milliard d’euros.

● Le solde définitivement constaté dans le présent article, indiscutablement proche des prévisions révisées en LFSS pour 2018, masque néanmoins de significatifs mouvements contraires :

– la révision des prévisions de cotisations pour 900 millions d’euros, en raison d’une masse salariale plus faible qu’attendu, ainsi que de plus faibles rentrées de la cotisation maladie subsidiaire dont s’acquittent les travailleurs frontaliers en Suisse, et enfin à un effet de base négatif 2017 ; par ailleurs, la taxe sur les salaires a également eu un rendement plus faible qu’attendu à hauteur de 400 millions d’euros, soit au total une dégradation de 1,3 milliard d’euros ;

– à l’inverse, une nouvelle révision à la hausse des prélèvements sur le capital de 400 millions d’euros, des droits tabacs de 300 millions d’euros et des remises conventionnelles de 400 millions d’euros ; l’ensemble de ces mesures, comptant pour 1,1 milliard d’euros, a en partie neutralisé ces « mauvaises nouvelles ».

Au total, l’effet consolidé de ces mesures a conduit à une détérioration du solde de 200 millions d’euros, soit un solde de 1,2 milliard d’euros.

2. Le régime général atteint l’équilibre hors FSV, malgré une dégradation par rapport aux prévisions

Le 2° porte approbation du tableau d’équilibre du seul régime général ; comme pour l’ensemble des régimes obligatoires, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales de la loi de financement pour 2018 ou rectifiées par la loi de financement pour 2019, aux articles déjà cités.

TABLEAUX D’ÉQUILIBRE 2018 DU RÉGIME GéNéRAL DE LA SÉCURITé SOCIALE

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Source : LFSS 2018, LFSS 2019 et PLFSS 2020.

Compte tenu de son poids et de l’intégration financière croissante, le solde du régime général est souvent très proche de celui de l’ensemble des régimes obligatoires, sous réserve de quelques écarts liés généralement à la branche vieillesse. Le résultat définitif pour 2018 fait apparaître un déficit, incluant le Fonds de solidarité vieillesse, de – 1,2 milliard d’euros, à comparer avec le résultat 2017, ainsi qu’avec les précédentes prévisions, en insistant sur les différences notables par rapport aux constats faits sur l’ensemble des régimes obligatoires.

Les branches maladie et famille étant très bien intégrées dans le régime général, et compte tenu du poids financier plus limité de la branche AT-MP, les écarts aux prévisions pour l’ensemble des régimes obligatoires tiennent principalement à une dégradation moins nette des comptes de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), par rapport à celle de l’ensemble des régimes obligatoires.

Le solde constaté s’éloigne des prévisions initiales, telles qu’elles ont été présentées dans la LFSS 2018 en raison de plusieurs éléments nouveaux :

Il est en revanche identique à la prévision rectifiée dans la dernière loi de financement, malgré quelques ajustements entre branches, reprenant très largement les évolutions déjà décrites pour l’ensemble des régimes de base.

3. Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base retrace exclusivement le recul du déficit du FSV

● Le 3° porte approbation du tableau d’équilibre du seul organisme de cette catégorie, à savoir le Fonds de solidarité vieillesse ([20]).

Ce fonds, prévu aux articles L. 135-1 et suivants du code de la sécurité sociale, est doté de 17,2 milliards de recettes en 2018 et finance des prestations non contributives servies par les régimes de base d’assurance vieillesse, notamment :

– la prise en charge du financement des droits pour les périodes pendant lesquelles les assurés n’ont pas pu cotiser, par exemple en cas de chômage (11,5 milliards d’euros en 2018) ou d’arrêts maladie (1,8 milliard d’euros en 2017) ;

– l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) pour 3,2 milliards d’euros en 2018 – prestation « socle » différentielle ouverte à tous les pensionnés qui s’est substituée au « minimum vieillesse » – ainsi que le minimum contributif (MICO) pour 1,7 milliard d’euros en 2018 – prestation « socle » en principe plus élevée que l’ASPA, ouverte à tous les pensionnés ayant tous leurs trimestres.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2018 DES ORGANISMES CONCOURANT

AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE (FsV)

(en milliards d’euros)

Source : LFSS 2018, LFSS 2019 et PLFSS 2020.

● Le solde du FSV est donc en nette amélioration par rapport à 2017

(– 2,9 millions d’euros) grâce :

– à la fin progressive du financement du minimum contributif, transféré par étapes à la CNAV, permettant ainsi une diminution des dépenses

(– 0,8 milliard d’euros), qui a surcompensé les effets des premières hausses de l’ASPA (+ 0,2 milliard d’euros) ;

– au dynamisme des recettes, qui depuis les réaffectations rendues nécessaires par le contentieux De Ruyter en 2016, sont fortement assises sur le capital et ont ainsi vraisemblablement bénéficié de l’effet du prélèvement forfaitaire unique, mis en place par la loi de finances pour 2018 ([21]).

● Comme en 2017, ce résultat est également nettement meilleur que les prévisions initiales et rectifiées qui annonçaient une moindre amélioration du solde. La perte d’une fraction du prélèvement social sur les revenus du capital au profit de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a été surcompensée par le dynamisme des autres produits (la CSG notamment), dans un contexte économique meilleur que prévu.

4. Un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) tenu

Créé en 1996, l’ONDAM est un plafond indicatif de la quasi-totalité des dépenses d’assurance maladie voté par le Parlement pour l’année à venir, et dont le niveau est définitivement arrêté dans la première partie de la LFSS pour l’exercice N–2.

Ainsi, le 4° arrête un montant de 195,2 milliards d’euros en 2018, en ligne avec les prévisions de la LFSS pour 2018, soit + 2,2 % par rapport à 2017, et en légère diminution par rapport aux prévisions rectifiées par la LFSS 2019. La Cour des comptes relève que cet écart est pour la troisième année consécutive inférieur à 100 millions d’euros ([22]).

Cette progression est équivalente à celle qui avait été arrêtée en 2017 et son exécution est marquée comme pour les précédents exercices par un important ajustement, y compris au regard des prévisions rectifiées en 2018 : au nouveau dépassement du sous-objectif lié aux dépenses de soins de ville de 560 millions d’euros a répondu, notamment :

– une nouvelle sous-exécution de celui lié aux dépenses des établissements de santé de 304 millions d’euros ;

– une diminution du « sous-ONDAM » relatif aux établissements médico-sociaux de 200 millions d’euros ([23]) ;

– une diminution de l’enveloppe dédiée au fonds d’intervention régional de 45 millions d’euros.

La pilotabilité infra-annuelle de ces deux sous-objectifs demeure en effet structurellement asymétrique : le dépassement du sous-objectif « ville » est le produit d’une hausse de la consommation de médicaments, des indemnités journalières, des dépenses de transports et des honoraires médicaux, partiellement compensée par la baisse des honoraires paramédicaux et les effets de la nouvelle convention conclue avec les chirurgiens-dentistes ; le sous-objectif « hôpital » a quant à lui été ajusté par des annulations de dépenses d’établissements sociaux et médico-sociaux, qui ont complété les effets d’une baisse imprévue de leur activité.

Deux « originalités » méritent toutefois d’être soulignées :

– une plus grande sincérité dans la construction, grâce à la suppression rétroactive par la LFSS pour 2019 du fonds pour le financement de l’innovation pharmaceutique (FFIP), et la réintégration de ses dépenses dans le champ de l’ONDAM, conformément à la charte comptable annexée à la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ;

– un dégel, tardif mais total, des mises en réserves initiales (405 millions d’euros, dont 302 millions pour les établissements soumis à la tarification à l’activité), résultant d’une activité hospitalière bien moindre qu’attendu (+ 1,4 % contre + 2,1 % en 2017).

Ce second point a permis une réduction du déficit des hôpitaux

(– 660 millions d’euros en 2018, contre – 865 millions en 2017), témoignant une fois encore de l’interaction très directe entre les résultats hospitaliers et l’ONDAM « établissements de santé ».

5. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) et au Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

● Le 5° porte approbation du montant de la dotation au FRR, constamment nul depuis 2011. Il constitue une donnée obligatoire en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale précité qui fait obligation au législateur de mentionner dans la première partie de la LFSS le montant des recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires, catégorie comprenant le seul FRR dans le droit positif.

En effet, en application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le Fonds a été mis en extinction : aucune recette ne lui est plus affectée, tandis qu’il décaisse chaque année 2,1 milliards d’euros au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), afin de participer au financement des déficits des organismes chargés d’assurer les prestations du régime de base de l’assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018, en application de la LFSS 2011 ([24]).

Créé en 1999 ([25]), le FRR était chargé de mettre en réserve et de faire fructifier des ressources qui lui étaient affectées afin de maintenir voire d’améliorer le niveau des pensions à horizon 2020, dans la perspective d’une dégradation prévisible des équilibres financiers. Compte tenu de la forte dégradation des régimes d’assurance vieillesse à la suite de la crise financière des années 2008-2009, il a été décidé de mettre à contribution le Fonds avant l’horizon initialement prévu, pour « alimenter » la CADES.

Cette absence de mise en réserve n’est pas synonyme d’absence de produits pour le FRR : comme rappelé à l’annexe 8 au présent projet de loi, au 31 décembre 2018, la valeur des actifs du FRR était de 32,6 milliards d’euros, contre 36,4 milliards d’euros à la même date en 2017, dont 45 % sont placés de manière très sûre (poche dite « de couverture ») afin de permettre de poursuivre les versements à la CADES jusqu’à l’extinction de cette dernière, et 55 % sont placés de manière plus dynamique afin de produire du rendement (poche dite « de performance »).

Ces placements permettent de dégager en 2018 un résultat financier de 1 milliard d’euros, en baisse par rapport aux 2,5 milliards enregistrés en 2017. Ces performances plus modestes sont à imputer à deux épisodes de baisse des actifs de performance sur les marchés en février, puis en fin d’année.

● Dans la même logique, le 6° prévoit que le FSV ne met aucune somme en réserve, comme chaque année depuis 2011 ([26]).

6. La dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES)

La CADES a été créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 portant mesures relatives au remboursement de la dette sociale pour amortir et éteindre la dette du régime général de la sécurité sociale. Elle est historiquement affectataire :

– depuis sa création d’une ressource exclusive, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ;

– depuis la LFSS pour 2008 ([27]), d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG) ;

– depuis 2011, du versement annuel du FRR précité ([28]).

Ces ressources lui permettent chaque année d’assurer l’amortissement d’une partie de la dette sociale reprise et financée par des opérations d’emprunt sur les marchés ([29]). L’amortissement est égal à la différence entre le produit des ressources affectées et le montant des charges financières nettes de la Caisse (déduction faite, donc, des produits financiers qu’elle peut percevoir).

Le 7° porte ainsi approbation du montant de la dette amortie par la CADES en 2018, à savoir 15,4 milliards d’euros.

Ce chiffre, légèrement supérieur à l’objectif fixé en LFSS pour 2018 (15,2 milliards d’euros), s’explique à la fois par la dynamique des recettes et par des conditions d’emprunt toujours très favorables.

II. Ces comptes sont validés par la COUR des comptes qui formule nÉanmoins certaines réserves

En application de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes est chargée de produire, dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance du Parlement et du Gouvernement, un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos ainsi qu’un rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos ([30]).

1. Une cohérence des tableaux d’équilibre confirmée, sous quelques réserves

L’avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre figure dans le rapport sur l’application des LFSS (RALFSS), produit annuellement par la Cour en application du 1° du VIII de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Les principales conclusions de l’avis rendu dans le RALFSS 2018 sont reproduites dans l’encadré suivant.

Source : Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2019 ([31]), disponible ici : https://www.ccomptes.fr/system/files/2019-10/20191008-rapport-securite-sociale-2019.pdf

● La première observation fait référence à l’annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui présente en détail les recettes, dépenses et solde des régimes par catégorie et par branche, dont la Cour n’aurait pas disposé pour porter une appréciation éclairée sur les tableaux d’équilibre ; interrogée sur ce point par le rapporteur général, la direction de la sécurité sociale a confirmé qu’il lui était impossible de transmettre à l’été des documents qu’elle ne finalisait qu’entre la fin du mois de septembre et le début du mois d’octobre, afin de consolider les données de certains petits régimes ; par ailleurs, lui-même destinataire très tardivement de ce précieux document, comme ses collègues, le rapporteur général se contenterait pour la bonne information de la représentation nationale de l’avoir quelques jours plus tôt.

● La deuxième observation, récurrente, reproche au Gouvernement sa méthode de contractions de produits et de charges, en méconnaissance du cadre normatif organique. Ces consolidations sont retracées dans l’annexe 4 précitée et répondent à une double préoccupation de neutralisation :

– la première consiste à neutraliser les transferts entre régimes de sécurité sociale et permet d’éviter une double comptabilisation de recettes ou de produits qui correspondraient en réalité aux relations financières entre deux régimes, ou entre des branches d’un même régime ; l’utilité de cette neutralisation est entièrement reconnue ;

– la seconde consiste à neutraliser les écritures d’inventaire et c’est elle qui fait l’objet des critiques renouvelées de la Cour ; interrogée lors de l’examen de la LFSS 2018 sur ce même point, la direction de la sécurité sociale a fait savoir au rapporteur général que ce retraitement des données répondait à la préoccupation assumée de « neutraliser l’hétérogénéité des modes de comptabilisation d’un petit nombre d’écritures entre régimes et dans le temps pour un même régime » ; en effet, les régimes appliquent des règles de comptabilité différentes et les modifient parfois entre deux exercices ; c’est pourquoi il est procédé à une harmonisation des présentations comptables des différents régimes, d’une part, et dans le temps, d’autre part ; par ailleurs, la direction de la sécurité sociale se réserve la possibilité de ne pas faire figurer des écritures comptables n’ayant aucune contrepartie économique ou de conséquence sur le solde.

Au regard de ces explications, le rapporteur général se satisfait de cette présentation comptable, dont la méthodologie est présentée de manière détaillée et illustrée dans l’annexe 7, et sous réserve :

– que ces règles soient suffisamment constantes pour rendre les chiffres comparables d’une année sur l’autre ;

– qu’elles n’aient jamais pour incidence de modifier artificiellement le solde ou d’occulter une réalité économique ou financière.

● La troisième observation reproduit synthétiquement les réserves émises par la Cour à l’occasion de son rapport sur la certification des comptes du régime général, s’agissant notamment des dispositifs de contrôle interne.

Au total, le rapporteur général se félicite du nombre réduit de ces réserves, par rapport à l’exercice précédent.

2. Des comptes du régime général certifiés avec un nombre en légère hausse des réserves

Conformément à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes certifie les comptes du régime général ([32]), au même titre que les comptes de l’État.

Dans son rapport remis en mai 2019 ([34]), la Cour a certifié les comptes du régime général avec vingt-neuf réserves, à comparer avec les vingt-huit réserves émises pour les comptes de l’année 2017.

Sans prétendre rappeler l’ensemble des inquiétudes formulées par la Cour, on peut retenir que celle-ci maintient notamment ses recommandations récurrentes visant à mettre en place un contrôle interne plus approfondi dans l’ensemble des branches, qui seraient à l’origine de « taux d’erreurs élevés affectant la correcte liquidation des prestations ». Ainsi, « une pension de retraite liquidée sur sept et un dossier d’indemnités journalières sur dix serait entaché d’erreurs à incidence financière » en 2018. La Cour insiste également sur les « marges de progression en matière de lutte contre la fraude » ([35]).

Tout en étant particulièrement attentif aux réserves de la Cour, le rapporteur général se félicite de la « banalisation » de cet exercice de certification, qui n’a plus entraîné de refus ou d’impossibilité de certifier depuis 2012.

*

Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2018 (annexe A)

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement sur l’état de la situation patrimoniale d’une partie des régimes faisant partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale ([39]). Celui-ci permet, au-delà du solde qui peut s’analyser comme un « flux » à un moment donné, d’apprécier la situation financière nette consolidée, en y intégrant l’ensemble de l’actif et du passif du champ des lois de financement. Les « stocks » sont ainsi présentés (réserves, dettes) ainsi que la manière dont les déficits sont finalement pris en charge concrètement.

1. Le tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale reflète une amélioration de la situation des comptes sociaux en 2018

● L’annexe A reflète à plusieurs égards une accélération de l’amélioration du solde des régimes de sécurité sociale de plusieurs manières au passif.

La première partie du tableau, qui témoigne d’une variation des capitaux propres, est positive de 11,6 milliards par rapport à 2017, ce qui résulte de la consolidation de deux « pôles » comptables :

Un « pôle positif » d’actifs comprenant :

– des dotations et réserves, notamment grâce au Fonds de réserve pour les retraites (FRR), qui dispose de 15,5 milliards d’euros de dotations et de 10,1 milliards d’euros de réserves, ainsi qu’aux réserves du régime général et des autres régimes (11,5 milliards d’euros) ;

– un résultat globalement positif en 2018 (+ 14,9 milliards d’euros), en hausse par rapport à 2017 de 2,3 milliards d’euros, qui résulte des excédents des régimes obligatoires (+ 0,3 milliard d’euros) et des ressources de la CADES (15,4 milliards d’euros), le tout minoré du déficit du Fonds de solidarité vieillesse, lui aussi en baisse.

Ce « pôle positif » doit être consolidé notamment avec le report à nouveau négatif lié aux déficits des ROBSS et du FSV des années précédentes (15,9 milliards d’euros), ainsi que de la dette restant à amortir à la CADES (121 milliards d’euros). Ces montants sont toutefois en baisse par rapport à 2017, en raison de l’amortissement de la dette sociale par la Caisse.

Au total, c’est donc bien l’amortissement de la dette sociale qui est, assez logiquement, le principal facteur de réduction du besoin de capitaux propres de la sécurité sociale.

La deuxième partie du tableau présente la différence entre l’actif et le passif financier de la sécurité sociale. À la stabilité des actifs, constitués très largement des réserves placées (55,8 milliards d’euros en 2018, contre 55,6 milliards d’euros en 2017), répond un important passif (142,6 milliards d’euros en 2018). Ce dernier est toutefois en diminution par rapport à 2017 (158,5 milliards d’euros) grâce à la diminution des dettes portées par l’ACOSS et la CADES (– 21 milliards d’euros). L’amortissement de la dette portée par la CADES, l’amélioration des conditions d’emprunt et celle du solde de la sécurité sociale permettent d’expliquer cette évolution.

La troisième partie du tableau, qui présente l’actif et le passif circulant, permet d’observer les besoins de financement à court terme de la sécurité sociale (fonds de roulement). Ils témoignent d’une relative stabilité par rapport à 2017, puisque l’actif circulant représentait au 31 décembre 77,3 milliards d’euros, contre 82,1 milliards d’euros l’année précédente, et le passif circulant 57,4 milliards d’euros, contre 57,9 milliards durant le précédent exercice. La différence négative entre ces deux éléments peut s’interpréter comme l’absence de difficulté de la sécurité sociale à se financer à court terme.

● Conformément à l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence du tableau patrimonial.

Dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale d’octobre 2019, la Cour des comptes juge que le tableau patrimonial figurant à l’annexe A du présent projet « fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2018 » ([40]).

En revanche, elle maintient une observation, déjà évoquée par ailleurs ainsi que les années précédentes, tenant à l’insuffisance des dispositifs de contrôle interne et la persistance de difficultés comptables.

2. La description des mesures prévues pour la couverture des déficits constatés et l’affectation des excédents illustrent l’hétérogénéité des situations financières de chaque régime

S’il est difficile de résumer en quelques grandes lignes directrices des opérations propres à la situation financière de chaque régime, certaines mesures méritent d’être soulignées dans le cadre du présent commentaire.

● Le régime général et le FSV étaient en déficit de 1,2 milliard d’euros en 2018, et celui-ci s’est ainsi ajouté à la dette gérée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), le plafond de reprise de la dette prévu pour 2011-2018 par la CADES ayant été saturé dès 2016.

● La plupart des autres régimes de base sont à l’équilibre ou en excédent en 2018 grâce à l’intégration financière (maladie pour tous les régimes, salariés agricoles et régime social des indépendants), par des subventions d’équilibre de l’État comme garant de l’équilibre financier de ces régimes (SNCF, RATP, mines, marins) ou par des subventions de l’État en tant qu’employeur (FPE, industries électriques et gazières).

● Les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,3 milliard), du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (0,09 milliard) et de la Caisse nationale des barreaux français (0,06 milliard) sont affectés aux réserves des régimes concernés.

● La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités

locales (– 0,6 milliard) a enregistré un premier déficit en 2018, en raison de la forte dégradation de ses recettes, dans un contexte de « gel » des rémunérations et de forte hausse de ses prestations, l’effet du report de l’âge légal ayant pris fin.

● Les déficits passés accumulés par le régime des mines avant qu’il ne bénéficie de la subvention d’équilibre ont été transférés à la CNAMTS à hauteur de 0,7 milliard d’euros en 2016.

● Le déficit du régime de retraite des exploitants agricoles est géré comme les années précédentes par la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA) et financé par des avances rémunérées de l’ACOSS conformément aux nouvelles dispositions adoptées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015. Ces déficits cumulés ont atteint 3,7 milliards d’euros en 2018.

*

deuxième partie : dispositions relatives à l’exercice 2019

Article 3 Correction des affectations de recettes à la sécurité sociale pour l’exercice en cours

1. Les mesures issues de la loi « MUES » sont compensées en l’état du droit

● Adoptée dans des conditions exceptionnelles pour faire face à une demande très forte des Français en matière de pouvoir d’achat, la loi du 24 décembre 2018 ([41]) a prévu trois mesures affectant la sécurité sociale, dont deux pouvaient avoir une influence directe sur les comptes de cette dernière :

– le rétablissement d’un taux intermédiaire de contribution sociale généralisée sur les revenus de remplacement à 6,6 % pour les pensionnés dont le revenu fiscal de référence de l’année 2017 était compris entre 14 548 euros et 22 579 euros par an ; le coût de la mesure est estimé pour l’année en cours à 1,5 milliard d’euros ;

– l’anticipation de l’exonération de cotisations sociales salariales pour les heures supplémentaires et complémentaires du 1er septembre au 1er janvier pour un montant de 1,25 milliard d’euros.

La mesure relative à la mise en place d’une prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, reconduite par l’article 7 du présent projet de loi dans des modalités adaptées, n’avait quant à elle en principe aucun effet budgétaire puisqu’elle devait s’ajouter aux rémunérations existantes.

● En application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, ces mesures, respectivement de réduction de contribution et d’exonération de cotisations, « donnent lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l’État pendant toute la durée de [leur] application ».

Faute de disposition contraire, qui ne peut être prise qu’en loi de financement, les mesures issues de la loi « MUES » devaient donc être considérées comme compensées par des crédits budgétaires.

En pratique, il restait donc aux prochaines lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale à tirer les conséquences de cette situation, en retenant une des trois possibilités suivantes :

– inscrire les crédits afférents dans une mission budgétaire en loi de finances ;

– assurer la compensation de ces mesures par d’autres moyens : transferts de dépenses ou, de manière plus vraisemblable compte tenu des montants, affectation d’une recette à due concurrence à la sécurité sociale ;

– prévoir une pure et simple non-compensation de ces mesures dans la loi de financement, qui a le monopole organique de ce type de mesure, et acter dans les tableaux d’équilibre pour l’année 2019 ces « pertes sèches » pour la sécurité sociale.

C’est cette troisième possibilité qui est proposée par le présent article.

2. L’article 3 propose la non-compensation de pertes de recettes, notamment issues de la loi « MUES », et procède à une réaffectation entre branches en conséquence

a. Les non-compensations nouvelles

● Le III prévoit, dans des dispositions non codifiées, la non-compensation dès l’exercice 2019 de quatre mesures, deux étant issues de la loi « MUES », et deux de la dernière loi de financement ([42]) :

– le rétablissement du taux intermédiaire de CSG précité, issu de la loi « MUES », pour un montant de 1,5 milliard d’euros en 2019, ainsi que la mesure de lissage de franchissement des seuils en matière de contribution sociale généralisée « remplacement », issue de l’article 14 de la LFSS 2019 ;

– la diminution du forfait social (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale), prévu par la LFSS 2019 pour un montant de 600 millions d’euros ;

– l’anticipation de l’exonération de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires prévues par la loi « MUES » ;

S’agissant des mesures relatives au lissage et du forfait social, l’opération ressemble à une rectification, la non-compensation ayant été actée dans les tableaux d’équilibre 2019, sans être dûment inscrite dans la LFSS 2019. Le rapporteur général regrette bien évidemment cet oubli, imputable à une application variable de l’article L. 131-7, malgré sa grande clarté. Il souhaite que ces non-compensations soient systématiquement explicites, afin que le Parlement puisse se prononcer explicitement sur ces questions.

● Au total, ces différentes non-compensations semblent procéder a posteriori à une stricte application des principes dégagés par le rapport remis au Parlement sur les relations entre l’État et la sécurité sociale, en application de l’article 27 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ([43]). Ce dernier ([44]) préconisait en effet, alors dans la perspective contrastée d’excédents en faveur de la sécurité sociale et d’un déficit croissant de l’État, une distinction entre :

– les « allégements ciblés », qui devaient être pris en charge par les ministères concernés sur leurs crédits budgétaires ;

– les « allégements généraux », qui devaient être assumés, sans effet rétroactif sur ceux qui étaient déjà compensés, par la sécurité sociale.

Cette distinction, claire en apparence, méritait néanmoins quelques précisions, puisque :

– les allégements généraux étaient entendus de manière large comme tout allégement non spécifique ;

– les allégements spécifiques relevaient nécessairement pour le rapport de trois catégories : ceux à destination des « publics fragiles », ceux à destination des « zones géographiques en difficultés » et ceux en faveur des « secteurs économiques à encourager ».

Au regard de cette typologie, et en supposant que les pages 27 à 33 du rapport constituent bien la nouvelle doctrine en la matière, celle-ci a été rigoureusement appliquée à la CSG de manière générale (franchissement de seuil), à la CSG remplacement (nouveau taux intermédiaire), au forfait social pour l’ensemble des mesures d’épargne visées et aux heures supplémentaires pour tous les salariés.

Force est de constater que ces non-compensations auront un impact important sur les comptes de la sécurité sociale en 2019, puisqu’au total c’est 2,8 milliards d’euros de recettes dont sera privée la sécurité sociale en 2019, et 1,5 milliard d’euros en année pleine à compter de 2020.

L’effet sur le solde est étudié de manière plus complète dans le commentaire de l’article 5.

b. En conséquence, une réaffectation des recettes entre les branches qui dépasse la stricte neutralisation des non-compensations

Le I prévoit principalement de neutraliser les effets de la non-compensation entre ces différentes entités, donnant ainsi l’occasion rare au rapporteur général de commenter non pas un mais deux articles de « tuyauterie » dans le cadre du présent projet de loi. Comme il est désormais d’usage, cette neutralisation s’exerce à l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, qui prévoit l’affectation des principales ressources fiscales des régimes obligatoires de base.

Enfin, le 3° du I augmente de 0,26 point la fraction de CSG « remplacement » au taux normal de 8,3 % en faveur du FSV (1,98 point au lieu de 1,72) et lui attribue par ailleurs 1,98 point de CSG « remplacement » au taux intermédiaire de 6,6 %.

Le 2° du I modifie les fractions de recettes fiscales affectées à la branche assurance maladie, en :

– diminuant de 0,26 point la fraction de CSG « remplacement » au taux normal de 8,3 % ;

– augmentant de 0,95 point la fraction de CSG au taux réduit de 3,8 % ;

– diminuant de 1,98 point la fraction de CSG « remplacement » au taux intermédiaire de 6,6 %.

Le 1° du I supprime l’affectation de la CSG à taux réduit en faveur de la Caisse nationale des allocations familiales, qui s’était vue attribuer à tort une fraction de 0,95 point de cette ressource, pour un montant de 300 millions d’euros, en raison d’une « sur-affectation » de cette ressource, par rapport à son taux global (3,8 %, dont 0,6 point est attribué à la CADES, et 2,25 points à la CNAM).

Ainsi, trois mouvements distincts peuvent être distingués :

– un premier transfert, le plus important en volume, de l’assurance maladie vers le FSV vise à neutraliser les effets de la création par la loi « MUES » d’un taux intermédiaire de CSG « remplacement » sur le Fonds ; celui-ci avait en effet perdu une part importante de ses ressources, liées aux pensions de retraite qui auraient dû être soumises au taux normal, et qui ont été soumises au taux réduit, affecté par la CNAM au moment de « MUES » ; il procède à l’attribution de 1,98 point de cette recette au FSV, au détriment de la CNAM, pour un total de 1,5 milliard d’euros ;

– un deuxième transfert de l’assurance maladie vers le FSV de 0,26 point de la CSG « remplacement » au taux normal pour un montant de 700 millions d’euros ; lors de la rétrocession des prélèvements sur le capital affectés au FSV vers l’État, l’affectation compensatrice de la « CSG » à taux réduit, avait été sous-estimée pour ce dernier, au profit de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) ;

– enfin, un transfert entre la branche famille et la branche maladie d’une fraction de 0,95 point de la CSG à taux réduit vise à corriger le fait que ce produit ait été « indûment affecté », selon le Gouvernement dans son étude d’impact, à la CNAF, à la suite de plusieurs mouvements de réaffectations de cette ressource.

3. Les autres mesures proposées par l’article 3

a. Une coordination des ressources de la CNSA

Le II modifie quant à lui, à l’article L. 14-10-5 du code de l’action sociale et des familles, les recettes de la CNSA, pour tirer les conséquences de la suppression de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA).

Il prévoit ainsi que le montant des « ressources destinées aux personnes handicapées » correspondra, non plus à 40 % du produit de la contribution solidarité autonomie (CSA), prélevée sur les entreprises, et de la contribution additionnelle au prélèvement social, prélevée sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, mais à 24 % de la CASA et la CSG perçue par la CNSA, telle qu’elle a été fixée par l’arrêté du 25 juillet dernier ([45]).

* Ces contributions ayant disparu en 2019, les chiffres présentés sont une approximation réalisée à partir des rendements 2018, à savoir respectivement 194,2 millions d’euros et 233 millions d’euros pour les contributions additionnelles sur les revenus du patrimoine et sur les revenus de placement.

** La fraction de CSG affectée à la CNSA étant fixée par arrêté ministériel en application du 3° de l’article L. 14-10-4, on prendra ici l’hypothèse, très probable, que cette fraction ne sera pas modifiée d’ici la fin de l’année.

Sources : annexe 4 du PLFSS 2020 et annexe Voies et moyens du PLF 2020.

Compte tenu du caractère approximatif du rendement de ces contributions, cette nouvelle rédaction ne modifie pas substantiellement le montant en euros alloué à ces actions en direction du handicap, et pourrait même l’augmenter légèrement.

Elle constitue par conséquent essentiellement une mesure de coordination permettant de tenir compte d’un changement important de financement de la CNSA, issu de la « tuyauterie » de l’exercice 2019.

b. Une sécurisation juridique des dépenses transitionnelles liées aux personnels des anciennes juridictions sociales

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a prévu le transfert des juridictions sociales spécialisées (tribunaux des affaires de sécurité sociale – TASS, tribunaux du contentieux de l’incapacité

– TCI – et commission départementale d’aide sociale – CDAS) vers des tribunaux de grande instance dédiés. La mesure est entrée en vigueur au 1er janvier 2019 mais un étalement progressif des transferts d’agents est prévu sur la période 2019-2022, pour leur permettre notamment d’exercer leur droit d’option s’ils sont fonctionnaires ou de demander leur recrutement par le ministère de la justice pour les salariés de droit privé.

Dans ce délai, certains agents mis à disposition pourraient continuer à relever du budget de la sécurité sociale jusqu’au 31 décembre 2020 comme le prévoient les lois de finances pour 2019 et pour 2020 ainsi que l’ordonnance du 16 mai 2018 ([46]).

Le IV, par des dispositions non codifiées, assure le maintien du financement par la sécurité sociale des personnels ayant vocation à être transférés vers l’État dans le cadre de la réforme, en donnant à ce financement une base législative qui semblait lui manquer.

Ces personnels continueraient de se voir appliquer l’article L. 144-5 abrogé du code de la sécurité sociale, qui prévoit la prise en charge des dépenses liées au contentieux social par la caisse nationale compétente.

Sont ainsi concernés :

– les fonctionnaires de l’État exerçant dans des TASS ;

– les agents contractuels exerçant dans les TASS et les TCI ;

– les salariés de droit privé des organismes de sécurité sociale mis à disposition.

*

Article 4 Modification du montant M applicable à la clause de sauvegarde des médicaments remboursables

1. La clause de sauvegarde en matière de médicaments remboursables, un mécanisme profondément réformé par la LFSS pour 2019

Sans reproduire ici dans le détail l’analyse que le rapporteur général avait faite de l’ancien et du nouveau dispositif de la clause de sauvegarde dans son précédent rapport ([47]), il convient ici d’en rappeler les éléments essentiels.

● Créé en 1999, le mécanisme de la clause de sauvegarde, prévu à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, constitue un outil fiscal de régulation de la dépense de médicaments. La clause fonctionne comme un prélèvement sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, déclenché lorsque celui-ci dépasse les objectifs d’évolution fixés par le législateur.

Si le déclenchement de la clause est calculé sur une base agrégée, le paiement de celle-ci, une fois déclenchée, est réparti entre les entreprises concernées en fonction de leur part dans le chiffre d’affaires global. Le seuil de déclenchement correspond à un seuil d’évolution du chiffre d’affaires, net des remises dont la sécurité sociale a pu bénéficier auprès du fabricant.

● Entre 2015 et 2018, le législateur avait souhaité distinguer les clauses applicables aux dépenses réalisées en « ville » et à l’hôpital, et avait ainsi substitué au taux K deux taux dits « Lv » et « Lh ».

La LFSS pour 2017 a par ailleurs procédé à une modification des règles de calcul en retirant la déductibilité des remises dans le calcul de l’assiette.

● Dans le sillage des engagements pris devant le Conseil stratégique des industries de santé (CSIS), la LFSS pour 2019 avait considérablement simplifié le mécanisme :

– en rétablissant une clause de sauvegarde unique pour l’ensemble du secteur, supprimant ainsi les taux « Lv » et « Lh » ;

– en remplaçant le principe d’un seuil de déclenchement calculé à partir d’un taux d’évolution, trop dépendant de la réalisation de l’année précédente, par un montant en euros, plus lisible ;

– en réintégrant les remises dans le calcul de l’assiette, afin d’avoir une assiette plus réaliste du coût réellement supporté par la sécurité sociale ;

– en supprimant les exemptions d’assiette liées aux génériques et aux médicaments sur les maladies orphelines.

Les taux de prélèvement, une fois la clause déclenchée, n’ont quant à eux pas été modifiés :

Commission des affaires sociales, à partir de l’étude d’impact annexée à la LFSS pour 2019.

Pour la première année d’application du nouveau mécanisme, soit 2019, le législateur avait retenu un montant M défini en fonction du chiffre d’affaires réalisé en 2018, majoré de 0,5 %.

● L’opportunité de ces modifications demeure intacte pour le rapporteur général, qui souhaite qu’elles puissent s’inscrire dans le temps, notamment compte tenu des multiples « allers-retours » intervenus ces dernières années à ce sujet. Par ailleurs, sa construction n’exclut pas la nécessité d’un ajustement s’agissant notamment de l’exercice 2019, très dépendant des résultats de l’année 2018.

2. L’article 4 ajuste le montant M applicable en 2019 et fixe ce même montant M pour 2020

● L’étude d’impact rappelle que les ventes de médicaments remboursables ont connu pour la première fois une baisse après plusieurs années de croissance, d’environ 1,1 point en 2018, alors que la loi de financement pour 2018 avait initialement prévu un « plafond » de 0 % pour la ville et de 2 % à l’hôpital. Cette situation résulterait de négociations fructueuses sur les prix, ainsi que d’un effet moindre des arrivées de médicaments onéreux qui étaient attendus.

2019 constituant l’année de transition vers le nouveau mécanisme de la clause de sauvegarde fixée en euros et non en taux d’évolution du chiffre d’affaires, le montant M pour 2019 était calculé, pour la dernière fois, par rapport au chiffre d’affaires constaté en 2018. Ce dernier s’étant révélé plus faible que prévu, à droit inchangé, le montant M pour 2019 aurait été logiquement plus faible et plus facilement déclenché. Afin que les entreprises pharmaceutiques ne soient pas doublement sanctionnées – par la baisse de chiffre d’affaires en 2018 et sa rétroaction sur le seuil du déclenchement de la clause de sauvegarde en 2019, le présent article procède à l’ajustement du mode de calcul du montant M pour l’année en cours.

Ce montant correspond ainsi, dans le droit proposé, au chiffre d’affaires de l’année 2018 augmenté de 1 % au lieu de 0,5 %.

Rétroactive sur les plans juridique et financier, la mesure devrait coûter 60 millions d’euros en 2019. Ce chiffrage est un peu surprenant, car d’après les échanges entre le rapporteur général et la direction de la sécurité sociale, le déclenchement de cette clause n’était qu’éventuel, des incertitudes pesant encore sur la fin de l’exercice 2019, avec d’importantes négociations en cours avec le Comité économique des produits de santé (CEPS).

Cette situation témoigne par ailleurs des limites du nouveau dispositif, qui continue à être fortement dépendant de sa base. Pour la direction de la sécurité sociale, ce mode de construction par référence à l’année précédente était inévitable dans un premier temps, même si le montant M a vocation à devenir, dès que les services auront un peu de recul, un objectif en euros.

Elle ne devrait pas poser de difficultés particulières dans sa mise en œuvre car les entreprises n’ont pas encore effectué leur calcul de leur chiffre d’affaires annuel, qui sera transmis aux URSSAF en début d’année 2020.

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Article 5 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2019

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant son contenu.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement quant aux perspectives financières pour les différents régimes ainsi que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour l’année en cours, soit 2019, en utilisant notamment les données fournies par la direction de la sécurité sociale à la Commission des comptes de la sécurité sociale lors de sa réunion du 30 septembre dernier, et en intégrant d’éventuelles mesures rétroactives prises dans la présente deuxième partie.

● Au titre des prévisions de recettes et des tableaux d’équilibre, le présent article rectifie les prévisions issues de trois articles de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 ([48]) :

– l’article 32, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base ;

– l’article 33, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, du régime général ;

– l’article 34, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre du FSV.

● S’agissant des objectifs de dépenses, sont juridiquement modifiés, outre les articles 32 et 33 pour les tableaux d’équilibre :

– l’article 81 pour la branche maladie, maternité, invalidité et décès ;

– l’article 83 pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles – AT-MP ;

– l’article 86 pour la branche vieillesse ;

– l’article 87 pour la branche famille.

Concernant l’objectif d’amortissement de la CADES et les prévisions de recettes mises en réserve par le FRR et le FSV, cet article rectifie les montants prévus par l’article 34.

1. Une dégradation significative des comptes sociaux en 2019, loin de l’équilibre attendu

Le 1° de cet article arrête, pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, les nouvelles prévisions de recettes, les objectifs de dépenses afférents et le tableau d’équilibre, fixant ainsi provisoirement le déficit de ce périmètre à 5,5 milliards d’euros.

Comme pour les tableaux d’équilibre pour le dernier exercice clos, l’analyse du solde suppose de le comparer, d’une part, avec ce qui était attendu et avec l’exercice précédent, d’autre part.

a. La rectification des prévisions : la combinaison d’un contexte dégradé et de la non-compensation de la loi « MUES »

En vue de procéder à cette première comparaison, les données rectificatives sont mises en regard, dans le tableau ci-après, des prévisions et objectifs initiaux de la LFSS pour 2018.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2019 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

* Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2019 et PLFSS 2020.

Les soldes montrent des rectifications contrastées en fonction des branches

Au total, l’écart à la prévision est donc de 5,3 milliards d’euros ([49]). Deux branches font l’objet d’une rectification très importante : ainsi les soldes des branches maladie et vieillesse sont dégradés respectivement de 2,5 et 2,3 milliards d’euros. Dans une moindre mesure, la branche famille connaît un léger recul de ses recettes pour 300 millions d’euros ; la branche AT-MP est exactement au niveau attendu.

Cette évolution différenciée provient directement de la nature des rectifications apportées en recettes et en dépenses pour l’exercice 2019, qui a impacté de manière asymétrique les différentes branches.

Les effets de la dégradation des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes

Hors mesures nouvelles, le rapport remis à la Commission des comptes de la sécurité sociale fait état d’un déficit de 2,5 milliards d’euros en 2019, résultant de plusieurs écarts à la prévision :

– un « effet de base » globalement négatif puisque les recettes en 2018 ont été plus faibles que prévu, ce qui nécessite de rectifier de 300 millions d’euros à la baisse les calculs réalisés sur cette base ;

– une révision drastique des hypothèses macroéconomiques en plusieurs temps ; d’abord, dans le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril, puis dans les « prévisions d’automne » qui servent de fondement à la construction des textes financiers, pour un total de 1 milliard d’euros ;

– indépendamment des seules prévisions macroéconomiques, des erreurs de prévision directement liées aux charges des régimes ont dû être prises en compte pour un total de 1,2 milliard d’euros, dont la moitié correspond à un fort dynamisme des prestations vieillesse, malgré la revalorisation maîtrisée, et l’autre à la conjonction à parts égales d’une hausse des charges de gestion administrative, de compensation démographique du régime général et des autres charges (non-recouvrement, transferts, recours contre tiers).

Parti d’un léger déficit en 2019, le solde des ROBSS et du FSV s’est donc dégradé de la manière suivante :

Évolution du solde robss + fsv 2019 par rapport aux prévisions initiales

(en milliards d’euros)

La non-compensation des mesures issues de la loi « MUES »

L’article 3 du présent projet de loi prévoit la non-compensation des mesures issues de la loi portant mesures d’urgence économiques et sociales (« MUES »), pour un total de 2,8 milliards d’euros. Pour le détail de cette mesure, on pourra utilement se référer, dans ce rapport, au commentaire de cet article 3.

Combinée à la rectification des prévisions (– 2,6 milliards d’euros), cette non-compensation permet donc d’expliquer la totalité de la dégradation des comptes des régimes obligatoires et du FSV d’un léger excédent vers un important déficit.

Les réaffectations issues de l’article 3

Sans effet sur le solde global, l’article 3 a procédé à une réaffectation des recettes, dont le détail est présenté dans le commentaire de cet article. On peut toutefois relever que l’impact « spontané » de ces deux facteurs de dégradation a été redistribué :

– la branche famille subit ainsi une réaffectation de ses recettes vers la branche maladie, pour 300 millions d’euros, correspondant à la CSG à taux réduit qu’elle a indûment perçu, selon le Gouvernement ;

– la branche maladie est globalement perdante, à hauteur du coût de la création du taux intermédiaire de CSG soit 1,5 milliard d’euros, afin de préserver les ressources du FSV, lequel aurait subi la totalité de ces « pertes » en l’absence de mesures correctives ;

– la branche vieillesse subit très largement l’anticipation de l’exonération de cotisations sociales salariales des heures supplémentaires (1,25 milliards d’euros), qui se répercute également sur les autres régimes de base (par exemple, à hauteur de 39 millions d’euros pour la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locale – CNRACL).

b. En conséquence, une situation très dégradée par rapport à 2018

● Ces prévisions rectifiées pour 2019 mettent ainsi fin à une série continue de réduction du déficit de la sécurité sociale depuis 2010.

La comparaison avec le résultat arrêté en 2018 témoigne d’une situation très dégradée par rapport à l’exercice précédent :

comparaison du tableau d’Équilibre des rÉgimes obligatoires de base

avec l’Exercice prÉcÉdent

En milliards d’euros

Sources : LFSS 2019, PLFSS 2020.

Globalement, cette dégradation par rapport à l’exercice précédent est principalement due à une décélération très forte des recettes, en raison des mesures précédemment citées (+ 1,3 % au lieu de + 3,1 % en 2018), plutôt qu’à l’évolution des dépenses plus maîtrisée que l’année précédente (+ 2,1 % au lieu de 2,3 %).

Le solde définitif résulte très largement, en recettes, des mesures nouvelles et des rectifications précitées et, en dépenses, de la revalorisation maîtrisée induite par l’article 68 de la LFSS pour 2019.

● La hausse de 4,1 milliards du déficit se décline assez logiquement par une forte dégradation des comptes des branches les plus importantes sur un plan financier, à savoir les branches vieillesse (– 2,2 milliards d’euros) et maladie

(– 2,2 milliards d’euros), ainsi que ceux du FSV (– 500 millions d’euros).

L’amélioration des comptes des branches famille (+ 300 millions d’euros) et AT-MP (+ 500 millions d’euros) ne permet pas de compenser cette dégradation.

2. Une tendance très similaire pour le régime général

Le 2° porte rectification, pour le régime général, des prévisions de recettes fixées par la loi de financement pour 2019, des objectifs de dépenses afférents et du tableau d’équilibre, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections que propose d’y apporter cet article.

tableauX d’équilibre 2019 du régime général

(en milliards d’euros)

* Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2019 et PLFSS 2020.

Le régime général représentant l’essentiel du volume financier des régimes obligatoires, et l’intégralité ou de la quasi-intégralité dans deux des quatre branches (famille et maladie depuis la mise en place de la PUMA), et assurant l’intégration financière de nombreux autres régimes, sa situation financière commande très largement celle de l’ensemble du champ couvert par les lois de financement.

Sur le solde global, les tendances pour le régime général sont ainsi sensiblement les mêmes que pour l’ensemble des régimes de base, à 100 millions d’euros près liés au caractère légèrement déficitaire de l’ensemble des autres régimes que le régime général.

Au niveau des branches, on peut relever toutefois que la branche vieillesse du régime général subit une dégradation moindre, par rapport aux prévisions, que celle de l’ensemble des régimes obligatoires de base (– 1,5 milliard d’euros au lieu de – 2,3 milliards).

3. Le Fonds de solidarité vieillesse, la Caisse d’amortissement de la dette sociale et le Fonds de réserve pour les retraites en 2019

a. Le Fonds de solidarité vieillesse

Le 3° porte rectification, pour les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, c’est-à-dire le seul FSV, du tableau d’équilibre, tel qu’approuvé par l’article 33 de la loi de financement pour 2019, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections qu’il est proposé d’y apporter.

TABLEAUx D’ÉQUILIBRE 2019 DES ORGANISMES CONCOURANT

AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2019 et PLFSS 2020.

● La situation du fonds serait légèrement dégradée par rapport aux prévisions initiales.

Côté recettes, les effets des mesures « MUES » ayant été neutralisés par l’article 3 du présent projet de loi, les recettes prévues seraient quasiment identiques aux prévisions.

En dépenses, en revanche, un écart de 500 millions d’euros est à constater par rapport aux prévisions, et résulterait du dynamisme plus important des prises en charge de cotisations au titre du chômage (+ 2,8 % contre 0,3 % attendu) ainsi que de la revalorisation du minimum vieillesse à 903 euros (+ 5 % contre + 4 %).

● Par rapport à 2018, la situation du Fonds serait dégradée de 500 millions d’euros, notamment en raison des importantes pertes de recettes issues de la rétrocession à l’État des prélèvements sociaux, autres que la CSG et la CRDS, sur le capital.

b. Le Fonds de réserve pour les retraites

Depuis que la loi du 9 novembre 2010 ([53]) a transformé le FRR en fonds fermé, aucune recette ne lui est affectée, ce que confirme le 5°.

La mission du FRR est désormais de verser à la CADES, en avril de chaque année, 2,1 milliards d’euros, de 2011 à 2024, soit un total de 29,4 milliards d’euros.

Au 30 juin 2018, soit après déduction du versement annuel de 2,1 milliards d’euros, la valeur de marché du portefeuille du FRR s’élevait à 32,7 milliards d’euros, soit environ 1,5 milliard de moins que l’année précédente.

L’exercice 2019 s’annonce meilleur que l’exercice 2018, la performance moyenne en juin s’élevant à 7,1 % contre – 5,16 % sur l’ensemble de l’année 2018.

c. La Caisse d’amortissement de la dette sociale

L’amortissement cumulé s’élèverait, fin 2019, à 171,2 milliards d’euros, soit près de 65 % de la dette reprise. L’ensemble des dettes sociales reprises par la CADES depuis sa création en 1996 s’élèveraient à la même date à 260,5 milliards d’euros ; 90 milliards d’euros resteraient donc à amortir.

En 2019, la CADES n’a pas repris de dette, le plafond prévu en PLFSS pour 2011 pour la période 2011-2018 ayant été saturé dès 2016. Au 30 juin 2019, la CADES se refinançait au taux de 2,14 % sur dix ans, en légère hausse par rapport à la fin de l’année 2018 (2,02 %).

Les dernières simulations de la CADES prévoient toujours le remboursement de l’intégralité de la dette transférée pour 2024, comme prévu par l’article 4 bis de la loi organique du 2 août 2005 relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

*

Article 6 Rectification de l’ONDAM et des sous ONDAM 2019

● Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant leur contenu.

B du I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ([54])

« B.-Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l’année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

[...]

« 2° Rectifie les objectifs de dépenses par branche de ces régimes, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que leurs sous-objectifs ayant été approuvés dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale. »

● En s’appuyant sur les prévisions de dépenses présentées à la Commission des comptes de la sécurité sociale du 30 septembre dernier, il confirme l’horizon d’un ONDAM pour 2018 conforme à celui voté en PLFSS pour 2018, sous réserve d’ajustements au sein des sous-objectifs :

comparaison de l’ONDAM avec l’Exercice prÉcÉdent

(en milliards d’euros)

Source : annexes 7 de la LFSS 2019 et du PLFSS 2020.

● Selon le rapport à la Commission des comptes, la dépense globale avant rectification s’élèverait à 200,2 milliards d’euros, soit une sous-exécution spontanée de 130 millions d’euros par rapport à l’objectif de la LFSS 2019 après prise en compte des opérations de fongibilité et des changements de périmètre.

Cette sous-exécution porte principalement sur les soins de ville, à hauteur d’environ 125 millions d’euros. Elle est en grande partie due à la sous-exécution constatée fin 2018 sur les soins de ville, qui se reporte mécaniquement sur les prévisions de 2019, à hauteur de 30 millions d’euros environ. Toujours pour les soins de ville, elle tiendrait également à un effet moins important que prévu de certaines revalorisations – les revalorisations des soins infirmiers issues de la nouvelle convention, notamment, ne produisant leurs effets qu’à partir de 2020 contrairement à ce qui avait été prévu lors de la construction de l’ONDAM (60 millions d’euros).

En revanche, la dynamique de la dépense en soins de ville s’avère plus forte que prévu de 190 millions d’euros, en particulier du fait de l’augmentation des dépenses en médicaments, indemnités journalières et transports sanitaires.

Pour les établissements de santé, cette sous-exécution est due à une dynamique moins forte que prévue des dépenses de la liste en sus et des médicaments disposant d’une autorisation temporaire d’utilisation (ATU) (environ 45 millions d’euros). Les dépenses liées à la tarification à l’activité devraient en revanche être conformes aux prévisions.

● À l’inverse, la contribution de l’assurance maladie au financement des établissements médico-sociaux est augmentée de 130 millions d’euros, qui seront consacrés à la modernisation de ces établissements.

● La sous-exécution spontanée et cet apport supplémentaire aux établissements médicaux sociaux se compensant, à champ constant ([55]), l’ONDAM 2019 devrait donc être tenu.

*

troisième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET à L’éQUILIBRE DE LA SéCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2020

titre ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET à LA TRéSORERIE

Chapitre Ier Favoriser le soutien à l’activité économique et aux actifs

Article 7 Reconduction du versement d’une prime exceptionnelle exonérée de contributions et cotisations sociales

Adopté par la commission avec modifications

I. un effort inédit en faveur de la consommation

1. La prime exceptionnelle de pouvoir d’achat a été instaurée dans le cadre des mesures d’urgence à caractère économique et social

● La « prime exceptionnelle de pouvoir d’achat » s’inscrit dans le cadre de la loi portant mesures d’urgence économiques et sociales, votée à la fin de l’année 2018 ([56]). Elle s’est accompagnée d’une exonération fiscale sur les heures supplémentaires à partir du 1er janvier 2019 et d’une baisse concomitante du taux de CSG de 8,3 % à 6,6 %, applicable aux personnes retraitées dont les revenus de pension, pour une personne seule sans autre source de revenus, sont inférieurs à 2 000 € nets mensuels en 2019.

Cet effort inédit en faveur du pouvoir d’achat des Français a été estimé à plus de 10 milliards d’euros.

L’ouverture par le Gouvernement de la possibilité pour les employeurs de verser une prime exonérée de cotisations sociales et d’impôt sur le revenu, en faveur du pouvoir d’achat des travailleurs, s’est faite sous des conditions précises d’application. Afin de garantir un gain de pouvoir d’achat rapide au plus grand nombre de travailleurs, l’exonération s’appliquait aux primes versées :

– aux salariés liés à l’entreprise par un contrat de travail au 31 décembre 2018 ou à la date de versement si celle-ci était antérieure ;

– entre le 11 décembre 2018 et le 31 mars 2019 ;

– aux salariés dont la rémunération est inférieure à 3 SMIC annuels, soit environ 3 600 euros par mois. Ce ciblage permettait à 90 % des salariés de bénéficier potentiellement de la prime.

● La prime ainsi versée était exonérée, dans la limite de 1 000 euros, de l’ensemble des cotisations et des contributions dues par l’employeur, de l’ensemble des contributions prévues en matière de formation professionnelle et d’apprentissage, ainsi que de toute imposition des salariés au titre de l’impôt sur le revenu (IR).

Pour assurer un gain substantiel de pouvoir d’achat, le législateur a prévu que cette prime exonérée ne pouvait se substituer à aucun élément de rémunération, ni à aucune augmentation de rémunération, prime prévue antérieurement par un accord salarial, par un contrat de travail ou les usages en vigueur au sein de l’entreprise concernée. Le rapporteur général observe toutefois que le succès de la prime a conduit mécaniquement à un impact certain sur l’évolution de la masse salariale, dont il lui a également été fait part au cours des auditions qu’il a menées afin de préparer de l’examen du présent projet de loi. Celle-ci n’a augmenté que de 3 % en 2019, alors que les prévisions communes aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019 avaient prévu une augmentation de 3,5 %. Selon les éléments d’information fournis au rapporteur général, l’application de la prime exceptionnelle en 2019 aurait eu pour effet de contracter les salaires au premier trimestre de 2019 et aurait eu un impact négatif de 0,3 % sur l’évolution de la masse salariale de l’année.

● Le versement de la prime lui-même a fait l’objet d’un certain nombre d’éléments de souplesse permettant à chaque entreprise d’en adapter le champ :

– la prime pouvait ainsi être attribuée par l’employeur à l’ensemble de ses salariés ou à ceux dont la rémunération ne dépassait pas un plafond fixé au sein de l’entreprise. Ce plafond pouvait donc être différent de celui de l’exonération proprement dite, qui était de 3 SMIC. La prime pouvait également être versée aux salariés dont la rémunération dépassait ce dernier plafond, sans bénéficier pour autant de l’exonération ;

– la prime pouvait également être modulée. Afin d’assurer le respect du principe d’égalité, les critères présidant à cette modulation ont été précisés dans la loi : il s’agissait du niveau de rémunération, de la durée de présence effective pendant l’année 2018 ou de la durée de travail prévue au contrat de travail pour les salariés qui ne sont pas employés à temps plein ou qui ne sont pas employés sur toute l’année ;

– le montant de la prime et l’éventuel plafond pour les bénéficiaires devaient faire l’objet d’un accord d’entreprise. Toutefois, ces critères pouvaient également être fixés par une décision unilatérale de l’employeur prise avant le 31 janvier 2019, sous réserve d’une information du comité social et économique, ou, le cas échéant, du comité d’entreprise, des délégués du personnel ou de la délégation unique du personnel, avant le 31 mars 2019, date de fin du bénéfice de l’exonération.

Cette prime était exceptionnelle à plusieurs égards :

– le champ des travailleurs qui pouvaient potentiellement en bénéficier était particulièrement large, puisque, outre le fait que le plafond des 3 SMIC permettait d’englober la grande majorité des travailleurs dans le secteur privé, la prime exonérée a également pu être versée aux salariés des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) ;

– le champ strictement social de l’exonération s’étendait lui-même bien au-delà du seul champ des cotisations de financement de la sécurité sociale, comme le montre le tableau ci-après.

2. La prime a permis d’augmenter le pouvoir d’achat d’un grand nombre de travailleurs

● Après une première mise en œuvre du 11 décembre 2018 au 31 mars 2019, le dispositif a été jugé concluant. C’est dans ce sens que le Président de la République, lors de la conférence de presse du 25 avril 2019 qui a clos le « Grand débat », a déclaré : « Il nous faut aller plus loin [...] une meilleure association des salariés aux résultats de l’entreprise par la réforme de l’intéressement et de la participation [...], par la répétition cette année de la prime exceptionnelle sans charges ni impôts décidée l’année dernière dans le cadre de l’intéressement des entreprises si elle décide d’apporter 1 000 euros de plus. »

● La distribution de la prime a permis à près de 5 millions de salariés ([57]), soit un quart des salariés du secteur privé, travaillant dans 408 000 établissements, de recevoir une prime d’un montant moyen de 401 euros. Par ailleurs, 11 % des salariés ont reçu le montant maximal de 1 000 euros, profitant ainsi d’une augmentation approchant un mois de salaire pour les salariés payés au SMIC, tandis que les primes d’un montant inférieur à 100 euros ne représentaient que moins de 1 % du total.

La répartition s’est faite selon la distribution suivante :

Distribution des primes versées en fonction de la taille de l’entreprise

en 2019

(euros)

Source : Données fournies au rapporteur général par le Gouvernement

Le montant des cotisations qui auraient été payées sur ces primes n’est pas connu précisément, compte tenu des effets qu’aurait eus cet assujettissement sur l’assiette. Il est toutefois possible, à partir des données fournies par la Commission des comptes de la sécurité sociale ([58]), d’estimer que la diminution de 0,3 % de masse salariale équivaut à une perte de recettes de l’ordre de 600 millions d’euros pour la sécurité sociale.

La prime exonérée a bénéficié en outre à de nombreuses PME et TPE, puisque 40 % du montant total versé par l’ensemble des entreprises – 2,2 milliards d’euros – l’a été par des entreprises dont l’effectif était inférieur à 50 salariés.

II. L’encouragement à mieux répartir la valeur créée par les entreprises

La généralisation des plans d’intéressement traduit la volonté du Gouvernement de renforcer la participation des salariés à la réalisation des objectifs de leur entreprise. Cette volonté s’est notamment traduite dans la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi « PACTE ».

● Les dispositifs d’intéressement demeurent toutefois notoirement sous-utilisés. Selon une étude d’août 2018 de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère du travail (Dares), seuls 56 % des salariés du secteur marchand non agricole, soit 8,9 millions de salariés, avaient accès à au moins un dispositif de participation, d’intéressement ou d’épargne salariale en 2016 ([61]). Cette faiblesse du recours aux dispositifs de participation, d’épargne salariale et d’intéressement se double d’une inégalité sensible entre les entreprises en fonction de leur taille. Ainsi, en 2016, 93,5 % des salariés dans des entreprises de plus de 1 000 personnes avaient accès à l’un de ces dispositifs, contre 13 % pour les entreprises de moins de 10 salariés.

Le dispositif résultant de la loi « PACTE » vise à favoriser les plans d’intéressement par trois biais principaux :

– la mise en place d’un régime d’intéressement, de participation ou d’épargne salariale doit être menée au sein de chaque branche avant le 31 décembre 2020. À défaut d’initiative de la partie patronale au plus tard le 31 décembre 2019, la négociation s’engage dans les quinze jours suivant la demande d’une organisation de salariés représentative dans la branche

– la suppression du forfait social sur les sommes versées au titre de l’intéressement pour les entreprises de moins de 250 salariés ;

– la mise en place d’accord-types d’intéressement et de participation, qui reprennent l’ensemble des clauses obligatoires devant figurer dans un accord de participation et d’intéressement.

III. Le DISPOSITIF proposé : reconduire la prime exceptionnelle et encourager l’intéressement

1. Prolonger les effets positifs de la prime sur la consommation et le pouvoir d’achat des salariés

Le dispositif proposé par le Gouvernement vise à reproduire les effets positifs de la prime exonérée pour les salariés, afin de poursuivre le redressement du pouvoir d’achat des travailleurs.

● Pour ce faire, la prime exonérée reprend au II les principales caractéristiques de la prime décrite supra, complétées par les extensions du champ suivantes :

– le bénéfice de la prime exonérée est étendu, au 1°, aux agents contractuels de droit privé relevant d’un établissement public au moment du versement de la prime ;

– le délai de versement n’est plus de trois mois et vingt jours, mais de six mois. Il expire au 30 juin 2020, en vertu du 3° du I ;

Surtout, à la différence de la prime exonérée pour l’année 2019, le D du I précise que les conditions dans lesquelles la prime comprend les salariés mis temporairement à disposition d’une entreprise utilisatrice, au sens de l’article L. 1251-1 du code du travail. L’entreprise utilisatrice doit informer l’entreprise de travail temporaire aux services de laquelle elle a recours qu’elle attribue la prime à ses salariés, y compris potentiellement aux travailleurs temporaires mis à disposition. L’entreprise de travail temporaire verse la prime sir cette base et en prend compte, le cas échéant, dans son propre plan de versement de la prime, afin d’éviter les doublons.

● Il convient de saluer par ailleurs, dans la lignée de l’amendement adopté par la commission des affaires sociales à l’initiative du rapporteur général lors de l’examen du projet de loi portant mesures d’urgence, que le 2° du II prévoit que l’ensemble des congés maternité, paternité, adoption et éducation des enfants mentionnés dans le code du travail, sont assimilés à des périodes de présence effective.

Les critères de modulation, de choix du plafond ainsi que d’autorité décisionnaire – accord d’entreprise, accord de groupe ou décision unilatérale de l’employeur – font l’objet de modifications à la marge par rapport aux dispositions applicables à la prime pour 2019. L’exonération porte par ailleurs sur les mêmes cotisations, contributions sociales, participations et taxes que la prime pour 2019, à la différence près que l’article L. 6331-9 du code du travail a été abrogé au 1er janvier 2019 ([62]).

● La principale innovation apportée par le dispositif proposé vient du conditionnement de l’exonération à la mise en place d’un plan d’intéressement.

2. Encourager la généralisation des plans d’intéressement

Dès lors que les primes d’intéressement n’ont pas le caractère d’élément de rémunération ou de revenu professionnel, elles ne sont pas soumises aux cotisations « de sécurité sociale ». La suppression quasiment complète du forfait social sur l’intéressement dans les entreprises constitue en outre un réel encouragement à sa généralisation, notamment dans les entreprises de moins de 50 salariés.

Changement du régime social de l’intéressement au 1er janvier 2019

Source : Ministère du travail.

● Le droit proposé ici vise à conditionner le versement de la prime exonérée à la conclusion d’un plan d’intéressement. Le A du I prévoit ainsi que seules peuvent bénéficier de l’exonération les entreprises qui, à la date de versement de la prime, auront conclu un accord d’intéressement. Une certaine souplesse est toutefois introduite, puisque, à titre dérogatoire, les accords d’intéressement conclus pendant la période d’application théorique de l’exonération – du 1er janvier 2020 au 30 juin 2020 – peuvent porter sur une durée inférieure à trois ans, mais toujours supérieure à un an. Par ailleurs, cette condition s’apprécie au niveau de l’entreprise utilisatrice lorsque le salarié intérimaire bénéficie de la prime exceptionnelle mise en place par cette dernière et versée par l’entreprise de travail temporaire.

● Les entreprises pourront bénéficier, pour faciliter leurs démarches, de l’accord-type opposable mis à leur disposition par l’administration. L’article 155 de la loi « PACTE » ([63]) permet également de mieux sécuriser, du point de vue des entreprises, la mise en place d’un nouvel accord d’intéressement, puisque l’administration dispose désormais d’un délai de quatre mois à compter du dépôt de l’accord pour en demander le retrait ou la modification. À défaut d’une telle demande, le plan d’intéressement et les exonérations fiscales afférentes sont réputés validés, pour la durée de l’accord. Ce délai est étendu à six mois pour la modification de dispositions contraires à des dispositions légales.

● Ce conditionnement est adapté, au E du même I, aux établissements ou services d’aide par le travail (ESAT) dédiés aux travailleurs handicapés qui ne peuvent pas travailler dans des entreprises adaptées. L’ouverture à exonération ne peut s’effectuer que si ces établissements ou services ont versé, dans les douze mois précédant le versement, une prime d’intéressement. Ce dispositif dérogatoire se justifie par le fait que les ESAT ne peuvent mettre en place des accords d’intéressement.

Par ailleurs, la prime doit bénéficier à l’ensemble des travailleurs handicapés, ce critère l’emportant sur les critères alternatifs d’attribution de la prime qui ne peuvent pas entraîner, en tout état de cause, l’exclusion d’un travailleur handicapé de son bénéfice.

*

Article 8 Ajustement du calcul des allégements généraux

Adopté par la commission sans modification

I. Le dispositif du « bonus-malus » mis en place dans la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel pourrait être neutralisé par l’application des allégements généraux

A. Le dispositif du « bonus-malus » destiné à limiter le recours aux contrats courts, est entré récemment en vigueur

1. Le recours aux contrats courts pèse excessivement sur l’équilibre de l’assurance chômage

L’évolution des contrats de travail suit actuellement une évolution contrastée entre le stock et le flux, entre la structure de l’emploi et celle de l’embauche. Tandis que le contrat à durée indéterminée (CDI) demeure le contrat largement majoritaire – représentant près de 80 % de l’emploi total – le nombre d’embauches est très majoritairement dominé par le recours aux contrats à durée déterminée (CDD) très courts.

Ceux-ci ont été multipliés par 2,5 en vingt ans, selon l’Unédic. Ils ne représentent toutefois que 3 % du volume du travail du secteur privé et 16 % de la masse salariale totale des CDD. Les évolutions annuelles récentes renforcent ce phénomène. Alors que le nombre de CDI n’a augmenté que de 1 % entre 2000 et 2016, le nombre de CDD d’un mois ou moins a connu une augmentation sensible de 157 %, expliquant presque intégralement la hausse de l’ensemble des CDD.

Ces dispositifs s’inscrivent paradoxalement majoritairement dans des « relations de travail suivies » et relient souvent le même employeur et le même salarié. Ce sont ainsi 400 000 personnes qui ont connu au moins quatre périodes d’emploi pendant au moins six mois chez le même employeur.

Ces contrats se sont particulièrement développés dans certains secteurs liés à la tertiarisation de l’économie tout comme au recours croissant aux « contrats de mission ». Parmi les secteurs les plus consommateurs de ce type de contrats se retrouvent les arts et spectacles, l’édition ou encore l’hébergement médico-social.

Le recours à ce type de contrats a un coût non négligeable pour l’assurance chômage, calculé en fonction de l’écart entre les contributions associées à ces emplois et les dépenses d’allocations qui y sont associées. Selon l’Unédic, hors intermittents du spectacle, ces dépenses s’élèvent à 900 millions d’euros pour les CDD d’un mois ou moins, et à 2 milliards d’euros pour les contrats d’intérim de moins d’un mois.

Alors que l’Unédic a estimé le montant total des dépenses de l’assurance chômage à 40,1 milliards pour l’année 2018, les contrats courts (CDD et intérim) représentent 5 % des dépenses, soit un niveau supérieur à celui du déficit actuel de l’assurance chômage, estimé à 1,7 milliard d’euros au 31 décembre 2018 ([64]).

2. Le dispositif de « bonus-malus » vise à encourager les pratiques vertueuses

Pour limiter les effets néfastes du recours aux contrats courts, le législateur s’est emparé d’un sujet sur lequel les partenaires sociaux s’étaient engagés auparavant par le biais d’un accord national interprofessionnel (ANI) ([65]).

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, un dispositif de « bonus-malus » a été institué pour inciter les employeurs à internaliser dans leurs décisions les coûts qu’ils font peser sur l’assurance chômage.

Pour ce faire, un système de modulation du taux de contribution des employeurs a été mis en place. Cette modulation est fonction de cinq paramètres : la nature du contrat de travail, l’âge du salarié, la taille de l’entreprise, le secteur d’activité de l’entreprise et, enfin, le nombre de fins de contrat de travail et de contrats de mise à disposition, à l’exclusion des démissions et des contrats de mission et sous réserve de l’inscription des personnes concernées par ces fins de contrat sur la liste des demandeurs d’emploi.

Le taux de cotisation patronale « chômage » est fixé à 4,05 % sur une assiette identique à celle des cotisations de sécurité sociale. Le montant de cette assiette est plafonné à quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. C’est donc ce taux qui est soumis à modulation, en fonction du taux de recours aux contrats courts, selon des conditions qui ont été récemment précisées par décret ([66]).

3. Le dispositif de « bonus-malus » va s’appliquer à des secteurs ciblés

Les modalités d’application concrètes du dispositif de « bonus-malus » ont été ainsi définies en fonction du champ, du seuil et des bornes suivants :

– le dispositif s’applique uniquement aux entreprises de plus de onze salariés, selon la définition issue de l’article L 130-1 du code de la sécurité sociale, applicable à partir du 1er janvier 2020. Ce seuil est donc calculé comme la moyenne du nombre de personnes employées chaque mois de l’année civile précédente, sauf franchissement d’un seuil d’effectif salarié, pour lequel ce sont cinq années civiles consécutives qui sont prises en compte dans le calcul ;

– les secteurs concernés sont ceux dans lesquels le taux de séparation médian, défini comme la moyenne des médianes des taux de séparation de l’ensemble des entreprises d’un secteur, pondéré par un taux de masse salariale, est supérieur à un seuil fixé par arrêté du ministre en charge de l’emploi, pour une période de trois ans ;

– le ratio de l’entreprise concernée correspond à la moyenne du nombre de séparations imputées à l’entreprise par rapport à l’effectif de l’entreprise rapporté au taux de séparation moyen du secteur concerné ;

– le taux se calcule selon la formule suivante :

Cette formule conduit à appliquer le taux « classique » de 4,05 % de cotisation patronale d’assurance-chômage si le ratio de l’entreprise lui-même est de 1 ;

– la modulation est encadrée par un plancher à 3 % et un plafond à 5,05 %.

B. L’extension des allégements généraux aux contributions d’assurance chômage pourrait priver d’effet le « bonus-malus »

1. L’intégration des contributions d’assurance chômage dans les allégements généraux de cotisation

À des fins de diminution du coût du travail et pour faciliter les embauches, de nombreux dispositifs d’allégement des cotisations et contributions sociales ont été mis en place depuis le début des années 1990. S’il n’est pas nécessaire, pour les besoins de ce commentaire, de remonter à l’origine de ces dispositifs, ceux-ci ont été rationalisés et fusionnés en 2003, au sein d’une réduction générale dite « Fillon ».

Désormais codifié à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, le système de réduction dégressive se décline comme suit :

– les employeurs privés, qui paient des cotisations de sécurité sociale, sont par définition, éligibles à l’allégement ;

– la réduction, qui suit une formule déterminée au niveau réglementaire, s’opère par l’application d’un coefficient à un salaire donné. Elle est maximale au niveau du SMIC ([67]) et s’annule à 1,6 SMIC. La valeur de ce coefficient est donc entièrement déterminée par décret. Elle doit toutefois demeurer inférieure à la somme des taux de cotisation et des contributions sur lesquelles la réduction est imputée ;

– le montant de cette réduction est calculé chaque année, par salarié et par contrat de travail.

Le champ de l’allégement s’est progressivement élargi au fil des récentes lois de financement. D’abord limité aux cotisations de sécurité sociale (maladie, maternité, invalidité et décès ; famille ; vieillesse), la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 ([68]), mettant en œuvre les dispositions du Pacte de responsabilité et de solidarité, a inclus dans le champ :

– les cotisations AT-MP, dans les limites propres à cette branche. En effet, afin de garantir une forme de responsabilisation des employeurs, l’allégement appliqué à ces cotisations ne peut dépasser 0,84 % de la rémunération. Ce taux correspond en effet à une contribution minimale des employeurs n’ayant constaté aucun sinistre, une contribution « socle ». Celle-ci est ensuite une fonction croissante de la sinistralité du secteur dans lequel l’entreprise concernée mène ses activités ;

– la contribution des employeurs au Fonds national d’aide au logement (FNAL), dont le taux est fixé à 0,5 % pour les entreprises de plus de 20 salariés et de 0,1 % pour celles qui comprennent moins de 20 salariés, pour l’essentiel des exploitants agricoles et les coopératives agricoles. Dans ce dernier cas, l’assiette est elle-même limitée au plafond annuel de la sécurité sociale ;

– la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA), fixée à un taux de 0,3 % et affectée à la CNSA (Caisse nationale pour la solidarité et l’autonomie).

Pour accentuer l’effort en faveur des actifs, le législateur a encore élargi le champ de l’allégement général bien au-delà du secteur « traditionnel » de la sécurité sociale, en intégrant les contributions des employeurs pour les régimes de retraite complémentaire et pour l’assurance chômage. L’intégration de ces deux types de cotisation aboutit à une réduction du coût du travail de 10,06 % au niveau du SMIC, dont 4,05 % pour les seules cotisations destinées à l’assurance chômage.

Ce dernier allégement a été décalé au 1er octobre 2019 en LFSS 2019 ([69]). À cette date, le coefficient maximal au niveau du SMIC, qui était de 28,55 % à partir du 1er janvier 2019, augmente à 32,6 %.

2. Le risque de réduire l’efficacité des dispositifs de bonus et de malus pour les entreprises bénéficiaires de la réduction

L’intégration des cotisations patronales d’assurance chômage dans le champ de l’allégement général, qui répond à une logique générale de favoriser les embauches des personnes ayant des niveaux de rémunération parmi les plus faibles, pourrait toutefois entraîner involontairement des conséquences néfastes sur la bonne application du dispositif de « bonus-malus ».

Le coefficient de réduction se déduit en effet de la somme des taux des contributions et cotisations concernées par l’allégement général. Ce coefficient, défini par décret et codifié à l’article D. 241-7 du code de la sécurité sociale, se calcule de la façon suivante :

T constitue la valeur maximale du coefficient issu de la somme des taux des contributions sociales. Celle-ci est fixée actuellement à 0,3214 pour les entreprises de moins de vingt salariés et de 0,3254 pour les autres entreprises, cette différence étant due à la différence du taux de cotisation pour le financement du FNAL. La valeur de T varie en fonction du taux de chacune des cotisations effectivement payées par les employeurs. L’application du « bonus-malus » à ce coefficient aurait donc comme conséquence de faire varier la valeur de l’allégement général en fonction de chacune des entreprises, nuisant ainsi à la cohérence et à la lisibilité de l’ensemble du dispositif.

Les conséquences du dispositif de « bonus-malus » à mesure inchangée sont résumées dans le tableau suivant :

Source : données fournies par le Gouvernement au rapporteur général.

L’application du bonus à disposition inchangée entraîne donc, pour un salarié dont la rémunération brute est égale au SMIC, une perte sèche en recettes de 15,97 euros de cotisation chômage.

Ce risque est donc d’autant plus grand que la part des salariés rémunérés au voisinage du SMIC est plus importante parmi les travailleurs embauchés dans le cadre d’un contrat court. Alors que les intérimaires représentent 4 % de la population salariée, ils représentent 10 % des personnes touchant le SMIC. Ces taux, concernant les personnes en CDD, sont respectivement de 11 % et de 29 % ([70]).

II. Un ajustement destiné à préserver l’effet du dispositif de « bonus-malus » sur les cotisations d’assurance chômage

A. Neutraliser l’effet des réductions sur les cotisations d’assurance chômage

Assurer le plein effet du dispositif de « bonus-malus » pour responsabiliser les entreprises quant aux coûts qu’elles peuvent engendrer pour l’assurance chômage nécessite d’adapter les dispositifs de réduction sur les cotisations chômage votés en LFSS 2019. Cette adaptation doit intervenir à la fois dans le cas d’un bonus, étant donnée l’existence d’un plafond de taux de réduction. Dans les deux cas, la neutralisation passe par une modification afférente du taux de cotisations.

Les modifications apportées aux modalités de calcul de la réduction générale, ainsi qu’aux autres dispositifs d’exonérations de cotisations intégrant les l’assurance chômage dans leur champ, visent à permettre leur calcul sans tenir compte de la modulation éventuelle du taux de la cotisation d’assurance chômage. Cette modulation va donc s’appliquer, dans les conditions prévues à l’article L. 5422-12 du code du travail et aux articles 50-1 à 50-15 du règlement général annexé au décret du 26 juillet 2019 relatif au régime d’assurance chômage, et réduire ou augmenter le montant des contributions d’assurance chômage dues par les employeurs.

Ensuite sera calculée la réduction générale des cotisations et contributions patronales (ou un autre dispositif d’exonération), mais sur la base du taux de droit commun de la contribution d’assurance chômage, soit 4,05 %.

Une entreprise sanctionnée d’un malus verra ses cotisations à l’assurance chômage augmenter en proportion du coût que l’utilisation abusive des contrats courts aura entraîné pour l’assurance chômage. À l’inverse, une entreprise qui bénéficiera d’un bonus en raison de la stabilité de ses emplois bénéficiera d’une réduction appliquée à ses cotisations chômage, cumulée à la réduction générale.

Selon le même exemple qu’exposé plus haut, l’entreprise devient créancière de 15,97 euros pour un salarié au SMIC et de 13,17 euros pour un salarié dont la rémunération est proche du SMIC.

Source : données fournies par le Gouvernement au rapporteur général La partie soulignée en vert correspond au montant touché par l’entreprise vertueuse pour la seule réduction générale, équivalente grâce à la neutralisation des effets du bonus sur la réduction générale.

Cette neutralisation est assurée au c du 2° par la modification de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Le même alinéa prévoit également les cas d’un « trop-perçu » qu’impliquerait la superposition des allégements généraux et d’une réduction d’un point des contributions à l’assurance chômage. Si le champ de ces contributions n’épuise pas la réduction due à l’employeur, elle peut être imputée, selon des conditions qui doivent encore être déterminées par décret, aux cotisations d’assurance chômage au titre des autres salariés, voire aux autres cotisations et contributions dues par l’employeur. Environ 63 000([71]) entreprises pourraient se trouver dans cette situation.

Les cas extrêmes, dans lesquels l’employeur bénéficierait, grâce aux exonérations de cotisations, d’un « reste à verser » inférieur au montant de la réduction due au titre de son faible taux de recours aux contrats courts, estimés à environ 400 entreprises pourraient aboutir à la création d’un « crédit de charge ». Les informations fournies au rapporteur général n’ont pas permis d’identifier clairement les modalités concrètes de versement des réductions de cotisations dans de tels cas.

Le IV du présent article prévoit une application de la neutralisation au 1er janvier 2021, en cohérence avec l’entrée en vigueur du dispositif de « bonus-malus ».

B. Adapter le dispositif à des secteurs spécifiques

1. Les aides à domicile

Le 1° du I duplique le dispositif exposé supra pour les organismes d’aide à domicile, qui emploient des salariés intervenant notamment auprès d’une population en situation de handicap ou de dépendance.

L’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale prévoit, en son III, un dispositif d’exonération spécifique de cotisations patronales de sécurité sociale appliquées aux rémunérations versées aux aides à domicile par :

– les associations et entreprises déclarées pour l’exercice des activités concernant la garde d’enfant ou l’assistance aux personnes âgées ou handicapées ;

– les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS) ;

– les organismes habilités au titre de l’aide sociale ou ayant passé convention avec un organisme de sécurité sociale.

Le Gouvernement et la majorité ont élargi, dans le cadre de la LFSS 2019 ([72]), le champ de l’exonération des cotisations de sécurité sociale, à l’exception des CCAS et des CIAS, à l’ensemble des cotisations exonérées au titre de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale ([73]). Toutefois, à la différence de la réduction dégressive de droit commun, l’exonération est totale pour les rémunérations comprises entre 1 et 1,2 SMIC, avant de suivre une pente dégressive et de s’annuler à hauteur de 1,6 SMIC.

Afin là-aussi de préserver l’efficacité des dispositifs des allégements généraux et du « bonus-malus », le présent article prévoit une neutralisation des effets de minoration ou de majoration des contributions d’assurance chômage sur l’exonération de cotisation.

2. Les gens de mer

Le II prévoit le même dispositif de neutralisation des effets du « bonus-malus » pour le régime spécial des marins embarqués à bord de navires de commerce battant pavillon français ou d’un État membre de l’Union européenne, affectés à des activités de transport maritime soumises à titre principal à une concurrence internationale. Cette exonération, codifiée à l’article L. 5553-11 du code des transports, porte sur la contribution patronale d’assurance vieillesse, les cotisations d’allocations familiales et la contribution des employeurs contre le risque de privation d’emploi.

C. Un ajustement rédactionnel concernant la branche At-MP

Le présent article opère au b du 2° des ajustements rédactionnels destinés à faciliter la lisibilité des conditions spécifiques propres aux cotisations accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP).

Ces cotisations, qui entrent dans le champ de la réduction générale, diffèrent toutefois des autres cotisations de sécurité sociale par l’existence d’un seuil minimal, la « cotisation-socle ». Son existence se justifie par la dimension assurantielle de cette branche, les employeurs étant réputés responsables de la santé et de la sécurité des salariés au travail.

La limitation de la réduction se traduit par :

– une valeur maximale du coefficient de réduction, fixée par décret, selon l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale ;

– une limite à la réduction imputable à ces cotisations, inscrite à l’article L. 241-5 du même code et égale à un taux applicable à une entreprise au taux de sinistralité nul.

Le décret n° 2018-1356 du 28 décembre 2018 fixe ainsi un taux maximal de réduction générale à 0,78 %.

Le présent article prévoit un renvoi exprès au taux fixé par arrêté ministériel, mentionné à l’article L. 241-5.

*

Article 9 Non-assujettissement aux cotisations et contributions sociales des indemnités spécifiques de rupture conventionnelle dans la fonction publique

Adopté par la commission sans modification

I. L’État du droit : LE DISPOTIF DES RUPTURES CONVENTIONNELLES, LARGEMENT UTILISÉ DANS LE SECTEUR PRIVÉ, DOIT ÊTRE PROGRESSIVEMENT ÉTENDU AU SECTEUR PUBLIC

A. Les ruptures conventionnelles ont fait l’objet d’un recours croissant depuis leur création

La création du dispositif des ruptures conventionnelles en 2008 ([74]) répondait à un objectif de sécurisation juridique de la rupture d’un commun accord du contrat de travail. Cette idée, d’abord portée dans le cadre d’un accord national interprofessionnel (ANI) signé le 11 janvier 2008, a donc été codifiée à l’article L. 1237-11 du code du travail.

● La rupture conventionnelle suppose :

– un accord de l’employeur et du salarié. À ce titre, elle ne peut être imposée par l’une ou l’autre des parties au contrat ;

– une convention qui en définit les modalités, et notamment le montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC). Celui-ci est proportionnel au revenu et ne peut être inférieur au montant de l’indemnité de licenciement ;

● Elle bénéficie d’un régime d’exonérations sociales et fiscales identique à celui qui s’applique aux indemnités de licenciement ([75]). Elle est donc exonérée de cotisations sociales pour la fraction qui correspond à deux fois le PASS en vigueur à la date du versement, soit 81 048 euros en 2019.

Elle est par ailleurs soumise à la contribution sociale généralisée (CSG) uniquement pour la part dont le montant excède celui de l’indemnité légale ou conventionnelle. Les bénéficiaires de cette indemnité peuvent prétendre en outre à une exonération partielle de l’impôt sur le revenu.

● La souplesse propre aux ruptures conventionnelles explique le recours croissant à cette modalité de rupture du contrat de travail. De plus, elle permet au salarié de prétendre à l’allocation de retour à l’emploi, contrairement à la démission, même si cette dernière possibilité a toutefois été ouverte, sous conditions, depuis le 1er janvier 2019 ([76]).

● Le ministère du travail a ainsi recensé 38 500 ruptures conventionnelles homologuées en août 2019, soit une augmentation de 5,9 % en glissement annuel d’août 2018 à août 2019. L’indemnité médiane diffère en fonction des catégories socioprofessionnelles, mais la Dares a estimé son montant en 2018 à 5 900 euros pour les cadres contre 1 000 euros pour les employés ([77]). À rémunération et ancienneté constantes, ce sont les cadres qui obtiennent, les indemnités de rupture proportionnellement les plus élevées : 0,31 mois de salaire par année d’ancienneté, contre 0,25 pour les ouvriers et les employés (soit l’indemnité légale).

Aujourd’hui, les ruptures conventionnelles comptent pour environ 10 % des modes de rupture d’un CDI, soit une proportion inférieure aux licenciements non économiques (12 %) et, a fortiori, aux démissions (40 %) ([78]).

B. L’extension du dispositif à la fonction publique a pour but de faciliter la mobilité des agents publics

● Les modalités de cessation définitive des fonctions qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire sont limitativement énumérées à l’article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Ce sont :

– l’admission à la retraite ;

– la démission régulièrement acceptée ;

– le licenciement ;

– la révocation.

Afin de faciliter la mobilité et les possibilités de reconversion des agents publics, la loi portée par ce Gouvernement en vue de moderniser la fonction publique ([79]) a prévu, pour les fonctionnaires à titre expérimental et pour les agents publics contractuels et ouvriers d’État la possibilité de recourir à une rupture conventionnelle. Ces derniers pourront donc prétendre à l’allocation de retour à l’emploi, dès le 1er janvier 2020.

L’ISRC pour les agents publics, en l’état, ne bénéficie toutefois pas du régime d’exonération sociale appliqué au secteur privé. Pour rappel, le traitement mensuel brut des fonctionnaires fait l’objet des prélèvements suivants :

Cotisations et contributions recouvrées par les Urssaf au titre des rémunérations versées aux fonctionnaires

(pourcentages)

Source : Commission des affaires sociales à partir de données fournies au rapporteur général.

* Les agents des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière sont affiliés à une caisse spécifique, la CNRACL.

** La contribution Fnal est appliquée au taux de 0,1 % pour les employeurs de moins de 20 salariés et de 0,50 % pour les employeurs de 20 salariés et plus.

*** L’assiette de la CSG et de la CRDS est amputée par l’application d’un abattement pour frais professionnels de 1,75 % dans la limite de quatre fois le plafond annuel de sécurité sociale (PASS).

**** Versement dû par les administrations d’au moins onze salariés dans le périmètre d’une autorité organisatrice de la mobilité.

II. Le dispositif proposé : aligner les conditions d’exonération sociale sur celles qui s’appliquent dans le secteur privé

Le présent article instaure donc un dispositif d’exonération de l’IRSC versée au personnel de la fonction publique de la CSG et des cotisations et contributions sociales.

● Le I intègre ainsi cette indemnité spécifique dans la catégorie des revenus exclus de la CSG et de la CRDS portant sur les revenus d’activité et sur les revenus de remplacement. Ces indemnités sont :

– versées aux fonctionnaires, aux ouvriers des établissements industriels de l’État ainsi qu’aux agents contractuels de droit public ;

– encadrées par deux plafonds :

● le premier fixe une limite supérieure au montant versé au titre de l’IRSC, à hauteur de deux fois le montant du PASS, qui est fixé pour 2019 à une valeur de 40 524 euros ;

● le second établit une limite à hauteur de dix fois le PASS, soit 405 240 euros, au-delà de laquelle l’IRSC est intégralement assujettie à la CSG et à la CRDS.

● Le II, par parallélisme, exclut également les IRSC de l’assiette de l’ensemble des cotisations sociales, à la charge des employeurs publics, dans les mêmes limites que pour l’exonération de CSG et de CRDS.

En dépit de la difficulté d’évaluer précisément le taux de recours à ces indemnités, l’étude d’impact évalue à 13 millions d’euros le coût de ce dispositif en année pleine, soit 2022. Cette estimation s’appuie sur un taux de recours à la rupture conventionnelle par environ 2 000 personnes par an, ce qui semble, en comparaison avec l’effectif total de la fonction publique, supérieur à 5 millions de personnes, être une hypothèse particulièrement prudente.

● Le III, enfin, prévoit que cette exonération déroge au principe inscrit à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, selon lequel toute exonération de cotisations sociales est compensée par le budget de l’État. La perte de recettes induite par la présente exonération sera donc intégralement portée par les organismes de sécurité sociale.

*

Chapitre II Simplifier et moderniser les relations avec l’administration

Article 10 Unification du recouvrement dans la sphère sociale

Adopté par la commission sans modification

I. L’État du droit

A. Un foisonnement de dispositifs de recouvrement dans la sphère sociale

L’hétérogénéité des modalités de recouvrement des ressources au sein de la sphère sociale – ressources qui se présentent principalement sous la forme de cotisations et de contributions – tient à l’existence même de nombreux régimes différents.

● La plus grande part du recouvrement est assurée par l’Agence centrale des caisses de sécurité sociale (ACOSS), mais il existe de nombreux régimes alternatifs assurant leur propre recouvrement. Il s’agit notamment, pour citer les plus importants, des régimes de retraite complémentaire (AGIRC-ARRCO) ou de prise en charge des contractuels de droit public (IRCANTEC).

Cette multiplicité d’acteurs et de régimes est source de complexité, qui se traduit, notamment pour les cotisants, par :

– l’absence d’interlocuteur unique pour la déclaration des informations nécessaires au recouvrement des cotisations ;

– la multiplication de démarches similaires, augmentant les possibilités d’erreur et donc fragilisant la sécurité juridique autant des cotisants que des affectataires.

Cela ne doit toutefois pas oblitérer la complexité que représente la mise en place d’un recouvrement unique, tel que mis en place par le présent article. Ainsi, le recouvrement des cotisations recouvrées actuellement par l’AGIRC-ARRCO représente 75 milliards d’euros de cotisations annuelles acquittées par 1,6 million d’entreprises.

Le rapprochement se fondra sur des dispositifs de coordination préexistants entre les URSSAF et l’AGIRC-ARRCO, à savoir :

– l’ouverture du portail partenaire ACOSS aux agents de l’AGIRC-ARRCO ;

– l’existence d’une convention financière pour le reversement des fonds issus de la compensation des allégements généraux assis sur les cotisations de retraite complémentaire ;

– la fiabilisation des allégements généraux en DSN.

B. Une réflexion en cours sur la mise en place d’un recouvrement unique

La simplification du champ du recouvrement a connu une première avancée significative avec l’application de la loi du 13 février 2008 ([80]) et l’anticipation prévue en loi de financement pour 2009 ([81]). Le recouvrement des cotisations et contributions finançant l’assurance chômage a ainsi été transféré de l’Unédic à l’ACOSS, à compter du 1er janvier 2011. Ce transfert a permis de simplifier les démarches des employeurs et s’est traduit par une amélioration significative du taux de recouvrement.

Dans le cadre d’un processus de simplification en faveur des entreprises dans leurs relations avec l’administration, auquel a participé la loi sur le « droit à l’erreur » ([82]), le Gouvernement a souhaité initier des réflexions sur un recouvrement unique dans les sphères sociale et fiscale.

● Pour mettre en place les futures modalités des recouvrements fiscal et social, une mission interministérielle, récemment lancée, placée auprès des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale, doit réfléchir au pilotage et à la coordination des travaux liés à la réforme du recouvrement fiscal et social, en lien notamment avec l’ensemble des acteurs concernés par le recouvrement de recettes publiques ([83]).

Le rapport de M. Alexandre Gardette, remis aux ministres des solidarités et de la santé et de l’action et des comptes publics le 31 juillet 2019, explore quant à lui les pistes relatives à l’unification du recouvrement pour l’ensemble des sphères fiscale et sociale, mais convient que, en dehors du recouvrement forcé, cette unification constitue un objectif lointain.

● Il demeure toutefois important de progresser en matière d’unification du recouvrement au sein de la sphère sociale.

Le présent article s’inscrit dans ce sens, auquel le Gouvernement et la majorité ont déjà largement contribué, via l’intégration du Régime social des indépendants au sein du régime général, en application de la LFSS 2018 ([84]), et les mesures en faveur de la dématérialisation au sein de la LFSS 2019 ([85]).

II. Le dispositif proposé : unifier, simplifier et faciliter le recouvrement

A. Unifier : le transfert du recouvrement de nouvelles cotisations vers l’acoss

L’unification du recouvrement s’inscrit dans la lignée des précédents transferts évoqués supra, et notamment le transfert du recouvrement des cotisations d’assurance chômage depuis le 1er janvier 2011 ou l’intégration des cotisations issues du précédent régime des indépendants.

● Le 5° du I confie ainsi aux URSSAF et aux CGSS un nouveau champ de recouvrement des contributions et des cotisations. Celui-ci s’étend désormais « à l’ensemble des cotisations et contributions finançant les régimes de base ou complémentaires de sécurité sociale » obligatoires, à l’exception de celles qui relèvent du régime agricole et du régime des gens de mer. Concrètement, les contributions et cotisations transférées concernent donc, outre les salariés privés déjà inclus dans le champ :

– des cotisations de retraite complémentaire obligatoire (AGIRC-ARRCO) ;

– des cotisations de retraite des agents des fonctions publiques territoriales et hospitalières recouvrées à ce jour par la caisse des dépôts et consignations (CNRACL) ;

– des cotisations de retraite des agents non titulaires de la fonction publique également recouvrées par la caisse des dépôts et consignation (IRCANTEC) ;

– des cotisations de retraite additionnelle des agents de la fonction publique, actuellement recouvrées par la Caisse des dépôts et consignations ;

– des cotisations dues au titre de régimes spéciaux, dont notamment :

les cotisations d’assurance maladie et d’assurance vieillesse des salariés des industries électriques et gazières (IEG) recouvrées actuellement respectivement par la CAMIEG et la CNIEG ;

les cotisations recouvrées par la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) ;

les cotisations dues au titre des ministres des cultes recouvrées par la CAVIMAC ;

enfin, au 3° du I du nouvel article L. 213-1, en application de la LFSS 2019, les cotisations d’assurance vieillesse de base et complémentaires, ainsi que les cotisations destinées à couvrir un régime d’assurance-décès par :

des personnes qui cotisent doublement, au régime d’assurance-maladie dont relève leur avantage de retraite ou leur pension d’invalidité ainsi qu’à celui qui relève de leur activité ;

les étudiants en médecine ou médecins remplaçants, sous des conditions limitatives définies à l’article L. 642-4-2 du code de la sécurité sociale ;

les cotisations finançant les actions d’apprentissage et de formation professionnelle (cf. infra).

À ce champ étendu du recouvrement s’ajoutent, selon le nouveau 4° du I de l’article L. 213-1, les cotisations pour le fonds pour l’emploi hospitalier, mis en place depuis 1994 ([86]). Celles-ci sont assises sur les rémunérations soumises à retenue pour pension.

● L’intégration de l’ensemble de ces cotisations et contributions dans le champ de compétence des URSSAF entraîne, par coordination, la suppression du recouvrement spécifique opéré au sein des régimes sectoriels. Cette suppression est assurée, pour ce qui est des relations entre les URSSAF et l’AGIRC-ARRCO, aux 12° et 13° du I. La fin des missions de recouvrement est assurée :

– pour la CAVIMAC, au 14° du I ;

– pour l’IRCANTEC, au 15° du I. Dans ce cas précis, la fin des modalités actuelles de recouvrement entraîne la suppression du régime de sûretés qui était appliqué jusque-là au paiement des cotisations et des majorations et pénalités de retard, inscrit aux articles L. 243-4 et L. 243-5 du code de la sécurité sociale ;

– pour la CRCPEN, au 2° du V.

Afin d’assurer le bon fonctionnement de ce dispositif, la branche recouvrement du régime général portera la responsabilité finale de la cohérence générale et individuelle de l’ensemble du processus des conditions de sa mise en œuvre opérationnelle et de ses résultats.

● Par mesure de coordination, le présent article tire les conséquences de l’extension du recouvrement au IV pour la gestion des pensions de gens de mer, au VI pour les cotisations recouvrées au sein des fonctions publiques territoriale et hospitalière et au VII pour les cotisations assises sur la rémunération des salariés des industries électriques et gazières. Le V du présent article modifie enfin la loi du 12 juillet 1937 relative à la caisse de retraite et d’assistance des clercs de notaires afin de tirer les conséquences du transfert du recouvrement d’une partie des cotisations de retraite et de prévoyance.

● La nécessité, relevée par de nombreux interlocuteurs du rapporteur général, d’assurer une transition en douceur du recouvrement pour éviter toute rupture dans le processus, a entraîné la mise en place d’un calendrier différencié, défini au IX.

L’ensemble des dispositions du présent article doivent entrer en vigueur, selon le IX, au 1er janvier 2020. Échappe toutefois à ce terme une grande partie des transferts, qui s’échelonneront selon le calendrier suivant :

– au 1er janvier 2020, selon le a du 3° du IX, les CGSS et les URSSAF pourront recouvrer les cotisations maladies des personnels des IEG ainsi que les cotisations dues au titre des rémunérations versées aux marins et déclarées via la DSN ;

– au 1er janvier 2021, les CGSS et les URSSAF pourront recouvrer les cotisations dues au titre des rémunérations versées aux marins et déclarées via la DSN, selon le b du même 3° ;

– au 1er janvier 2022, les CGSS et les URSSAF, disposant de l’ensemble des compétences définies au 5° du I, ainsi que de la possibilité de mettre en place un taux forfaitaire de couverture du risque de non-recouvrement des créances décrit infra, pourront recouvrer les cotisations assurant le financement des régimes de retraite complémentaire et les cotisations d’assurance vieillesse des IEG dans les nouvelles modalités de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale ;

– au 1er janvier 2023, selon le c du 2° du IX, les CGSS et les URSSAF pourront recouvrer les cotisations anciennement recouvrées par la Caisse des dépôts et consignations, la CRPCEN et la CAVIMAC, la caisse du régime des clercs et employés de notaires ainsi que les contributions au fonds pour l’emploi hospitalier.

● Cet échelonnement, déjà subtil, pourra de plus, en vertu du 6° du IX, être modifié par le Gouvernement par décret sur une période qui n’excède pas un an. Cette possibilité est étendue aux dates d’entrée en vigueur des nouvelles modalités de collecte des contributions au titre de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH), des contributions pour la formation professionnelle (CFP) et de la taxe d’apprentissage. Le Gouvernement devra remettre préalablement un rapport au Parlement pour justifier les raisons d’un tel décalage.

Le rapporteur général souscrit à la nécessité d’une certaine souplesse pour que l’unification du recouvrement, qui constitue une lourde opération logistique pour les URSSAF et l’ACOSS, ne perturbe pas excessivement les opérations de recouvrement elles-mêmes et les rapports avec les employeurs et les attributaires. Il souhaite toutefois rappeler que la dérogation à des dispositions législatives par un mécanisme de simple décret et de remise d’un rapport au Parlement n’est pas de nature à éclairer les parlementaires et les citoyens sur la lisibilité de la loi.

● Ce transfert permet donc l’intégration d’un certain nombre de régimes spéciaux dans le champ du recouvrement assuré par les URSSAF, à l’exclusion toutefois de ceux qui sont inscrits au nouvel article L. 213-1-1 du code de la sécurité sociale, créé au 6° du I :

– les cotisations fixées en pourcentage des émoluments et honoraires, dues par les notaires pour alimenter la caisse de retraite et d’assistance des clercs de notaires. Il s’agit de la dernière catégorie de cotisation recouvrée en propre par la caisse de retraite et de prévoyance ;

– les cotisations d’assurance vieillesse dont l’ensemble des assurés relève d’un seul employeur (RATP, SNCF, Banque de France, Comédie-Française, Opéra national de Paris, Port autonome de Strasbourg, Conseil économique, social et environnemental, service de retraites de l’État, régime d’assurance maladie des militaires) ;

– les cotisations d’assurance vieillesse dans des « petits » régimes qui satisfont à la double condition d’un nombre d’employeurs redevables inférieur à 500 et du versement de moins de 500 millions d’euros par an.

● Une mention particulière doit être faite au sujet du régime des marins, dont la spécificité en matière de recouvrement est supprimée au II du présent article. La convention d’objectifs et de gestion 2016-2020 signée entre l’État et l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) prévoyait déjà comme objectif l’unification du recouvrement sous l’égide du régime général. Le régime spécial des marins entre dans la catégorie des régimes spéciaux au sens de l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale. Depuis le 1er janvier 2016, la gestion du recouvrement des cotisations d’allocations familiales et d’autres contributions dues par les marins (CSG-CRDS, contribution FNAL, versement transport, formation professionnelle, forfait social...) est confiée à l’URSSAF Poitou-Charentes. Ce rapprochement avec l’ENIM permet d’anticiper le recouvrement unique à terme et la modification effectuée au 5° du I du présent article permet de compléter le transfert aux autres cotisations.

Par mesure de coordination, le II supprime la majoration de 2 % du montant des cotisations et contributions sociales dues par les employeurs propriétaires ou affréteurs d’un navire en cas de défaut d’assurance pendant la durée d’armement, qui n’a pas vocation à être gérée par les URSSAF, ainsi que la dispense de déclaration préalable à l’embauche (DPAE) dont bénéficient les marins, afin d’améliorer l’identification des cotisants/assurés, dans les conditions de droit commun.

Enfin, le Gouvernement sollicite, au X, l’habilitation du Parlement à prendre par voie d’ordonnance, en application de l’article 38 de la Constitution, des mesures instituant une offre de service simplifié au bénéfice des personnes relevant du régime spécial de sécurité sociale des marins. Cette ordonnance aurait vocation à s’intégrer dans les dispositions législatives relatives aux autres titres simplifiés de la branche (Tese, Cea, Cesu, Pajemploi).

B. Simplifier les procédures de déclaration et les relations avec les cotisants comme avec les attributaires

L’amélioration de la DSN passe à la fois par une simplification et une fiabilisation du procédé.

1. La simplification...

a. Avec les employeurs

● Au titre de cette simplification, le 2° du I complète l’article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale pour que les organismes de recouvrement mettent à la disposition des employeurs un dispositif unifié, par lequel ces derniers pourront trouver les informations nécessaires à la fois au bon renseignement de leurs déclarations sociales et à la vérification de leur conformité avec la législation sociale. Les caractéristiques de ces informations doivent être déterminées par décret.

Selon l’étude d’impact, cette mesure vise à éviter les erreurs faites de bonne foi par les employeurs lorsqu’ils remplissent leurs déclarations. L’objectif est donc, notamment pour le taux des cotisations AT-MP qui sont notifiées aux employeurs mais qui ne sont pas pré-renseignées, de les intégrer préalablement dans la déclaration.

b. Avec les attributaires

Les relations entre l’ACOSS et les attributaires ont également vocation à être simplifiées grâce à une clarification des missions qui incombent aux URSSAF et un nouvel outil de garantie du versement des sommes par l’agence.

● En premier lieu, le b du 8° du I prévoit que l’ACOSS centralise l’ensemble des sommes recouvrées par les URSSAF et les CGSS, mais aussi qu’elle ait la charge de la notification et du versement des sommes dues aux affectataires.

● Par ailleurs, sur le modèle de ce que pratique déjà la DGFiP avec les collectivités territoriales ([87]), le même b du 8° du I prévoit qu’un taux forfaitaire pour frais de non-recouvrement s’applique aux sommes que doit verser l’ACOSS. L’assiette à laquelle ce taux s’applique se compose de :

– l’ensemble des cotisations et contributions, à l’exception de celles qui sont affectées aux quatre branches du régime général ;

– les cotisations dues au titre des OETH, la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance, la contribution supplémentaire à l’apprentissage, la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation pour les titulaires d’un contrat à durée déterminée ainsi que les contributions des travailleurs indépendants à la formation professionnelle.

Sont donc également exclus les contributions, versements et cotisations assurant le financement de l’assurance chômage pour les salariés comme pour les travailleurs indépendants.

Ce taux est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget dans la limite de 3,6 %, soit un plafond équivalent à celui qui est appliqué aux mêmes mécanismes dans la sphère fiscale. Pour ce qui est des contributions et cotisations qui sont entrées dans le champ du recouvrement des URSSAF après le 1er janvier 2020, le plafond est déterminé en fonction du taux moyen de non-recouvrement constaté pendant l’année antérieure au transfert, si ce taux est inférieur à 3,6 %.

Ce prélèvement forfaitaire représentatif de l’existence de sommes inévitablement non recouvrées permettra d’éviter de pénaliser les salariés à raison de l’absence de versement des cotisations par les employeurs. Son entrée en vigueur sera déterminée par un calendrier fixé par décret en Conseil d’État.

Outre ce prélèvement forfaitaire, l’ACOSS pourra également appliquer des frais de gestion sur les sommes recouvrées par les URSSAF, pour compenser la charge nouvelle que représente cette extension du recouvrement.

2. La fiabilisation

Le 3° du I insère dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 133-5-3-1 instaurant, dans son premier alinéa, une procédure de substitution des organismes de recouvrement aux employeurs lorsque ces derniers ne corrigent pas de manière diligente les erreurs commises lors du remplissage de leurs DSN. Cette procédure est précédée par :

– une information issue des organismes à destination des employeurs pour leur signifier les résultats des vérifications d’exhaustivité, de conformité et de cohérence réalisées à partir des données inscrites dans la DSN ;

– une demande, le cas échéant, de corriger les anomalies constatées.

Les manquements à ces obligations, outre cette procédure de substitution, peuvent aboutir à des sanctions appliquées dans les conditions de droit commun prévues à l’article L. 133-5-4, soit une pénalité inférieure à une limite de 1,5 % du plafond mensuel de sécurité sociale en vigueur, arrondi à l’euro supérieur, au titre de chaque personne pour laquelle est constaté le défaut de déclaration, l’omission ou l’inexactitude.

● Cette possibilité de substitution, tout comme l’amélioration de l’information entre employeurs et organismes collecteurs, visent également à limiter les risques d’erreurs dans les attributions des droits des salariés. Il est toutefois prévu qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions et modalités d’application de cette procédure, pour garantir notamment le respect du contradictoire préalable à la correction d’office, ainsi que la simplicité de la procédure pour l’employeur.

C. Faciliter le recouvrement : des missions consolidées et une information améliorée

1. Une consolidation des missions

La nouvelle définition des missions des organismes de recouvrement traduit l’extension des compétences du réseau de recouvrement.

● En premier lieu, le 2° du I modifié de l’article L. 213-1 tire les conséquences de l’intégration du Régime social des indépendants (RSI) au sein du régime général. Cependant, le même alinéa préserve l’exclusion du champ des organismes de recouvrement, les cotisations d’assurance maladie et d’assurance vieillesse des professions libérales, y compris les cotisations dues au titre de la caisse nationale du barreau français.

● Ensuite, le 4° du même article modifié englobe l’ensemble des nouvelles missions de recouvrement confiées aux URSSAF par des lois antérieures. À cet égard, il revient aux URSSAF de collecter :

– la contribution due au titre de l’OETH, dont le transfert a été prévu par l’article 67 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ;

– la contribution de formation professionnelle et d’apprentissage, visée à l’article L. 6131-1 du code du travail, dont le transfert a été prévu par l’article 37 de la loi n° 2018-771 précitée ;

– la contribution pour la formation professionnelle des travailleurs indépendants visée à l’article L. 6331-48 du code du travail.

● Enfin, la formalisation de ces transferts est assurée au nouveau 5° du même article, qui pose le principe selon lequel il revient aux URSSAF de recouvrer toute cotisation ou contribution qui leur est attribuée par la loi. De la même manière, au nouveau 6° du même article, et sauf disposition contraire, les missions de contrôle de ces organismes sont étendues à l’ensemble du recouvrement des cotisations prévu par la loi.

2. Une vision globale de l’emploi des cotisations

● Le 8° du I du présent article confie à l’ACOSS :

– une mission de réception du produit global de l’ensemble des impôts et taxes mentionnés à l’article L. 131-8 pour le compte des régimes et des fonds concernés, mais également la charge de répartir, en application du même article, ce produit entre les différents régimes et fonds concernés ;

– la charge de l’extension du dispositif dit « Fillon » de réduction dégressive des cotisations sociales sur les salariés entre 1 et 1,6 SMIC aux cotisations et contributions d’assurance chômage, insérée au 7° bis de l’article L. 225-1-1. Cette extension, prévue en LFSS 2019 ([88]), pèsera donc sur l’organisme collecteur.

● Les organismes de sécurité sociale bénéficieront par ailleurs d’une plus grande souplesse, issue de la simplification des modalités d’admission en non-valeur des créances irrécouvrables, au 1° et au 11° du I. L’admission en non-valeur des cotisations sociales est une mesure d’ordre interne qui permet aux organismes de sécurité sociale de ne pas poursuivre le recouvrement de certaines créances considérées comme irrécouvrables. En 2018, les admissions en non-valeur se sont élevées à 2,1 milliards d’euros, sur un total de produits de près de 470 milliards d’euros (soit 0,45 %).

Actuellement prononcée par le conseil ou le conseil d’administration des organismes de sécurité sociale, cette procédure jugée inutilement lourde et chronophage est supprimée, au profit d’une détermination des modalités d’admission des créances en non-valeur par décret. Désormais, les directeurs et agents comptables d’organisme de gestion pourront procéder à l’examen des admissions en non-valeur des créances irrécouvrables.

Cette disposition entrera en vigueur, selon le 2° du IX du présent article, au 1er janvier 2022, et entraîne par voie de conséquence, au VIII du présent article, la suppression du X de l’article 26 de la LFSS pour 2019, qui prévoyait une disposition analogue devenue redondante.

Enfin, comme le prévoit le nouvel article L. 225-1-5 du code de la sécurité sociale introduit par le 8° du I du présent article, l’ACOSS aura à sa charge :

– le versement, aux régimes de retraite complémentaire, des montants correspondant à la prise en charge de la perte de cotisations afférentes à ces régimes en vertu de dispositif de réduction progressive « Fillon », étendu en LFSS 2019 ([89]) à ces cotisations ;

– le versement à l’Unédic, sur le même modèle, des contributions encaissées sans tenir compte de la part de la réduction imputée sur celles-ci. La prise en charge de la part exonérée des cotisations recouvrées est donc centralisée par l’ACOSS, sur la base des informations issues des organismes en charge du recouvrement. L’Agence reverse ensuite les montants et notifie les produits correspondants à l’Unédic.

● En cohérence avec la place nouvelle prise par l’ACOSS dans le champ du recouvrement des régimes obligatoires, le 10° du I confie aux quatre branches de la sécurité sociale, définies à l’article L. 200-2 du code de la sécurité sociale, la mission de couvrir à la fois les charges de gestion administrative qui incombent désormais à l’ACOSS, par arrêté interministériel, mais aussi la prise en charge des allégements généraux sur les cotisations à l’assurance chômage, assises sur les rémunérations entre 1 et 1,6 SMIC. La répartition de l’effort est fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale en fonction des soldes prévisionnels de ces branches.

Par exception, il revient à la branche « vieillesse-veuvage » de couvrir les sommes mises à la charge de l’ACOSS, issues de l’extension de la même réduction dégressive « Fillon », aux cotisations finançant les régimes de retraite complémentaire.

3. Une meilleure information

● L’accroissement de l’interdépendance entre les différents régimes par le biais d’une extension du recouvrement suppose également que l’information relative à la sincérité des comptes soit renforcée. C’est le sens du III du présent article, qui entraîne une modification des échanges d’informations entre la Cour des comptes et les commissaires aux comptes.

Il complète les obligations inscrites à l’article L. 141-10 du code des juridictions financières – qui prévoit que les membres de la Cour peuvent communiquer des informations aux commissaires aux comptes d’organismes en dehors du périmètre des régimes de base lorsqu’une partie des opérations de ces organismes est gérée par des organismes du régime général – en donnant aux membres de la Cour la possibilité de demander aux commissaires aux comptes de ces mêmes organismes tout élément nécessaire pour assurer un examen sincère, régulier et fidèle des comptes sociaux. Cette nouvelle faculté pourrait notamment aboutir à :

– la possibilité pour la Cour d’effectuer des vérifications sur les sommes facturées à l’ACOSS au titre de la compensation de la réduction générale ;

– l’instauration, pour la certification des comptes combinés de la branche maladie du régime général, d’une faculté pour la Cour de demander des éléments d’assurance sur la qualité du dispositif de maîtrise des risques attaché à la chaîne de la recette dans les établissements de santé.

Le 5° du IX prévoit l’entrée en vigueur de cet échange d’informations à compter du 1er octobre 2020.

*

Article 11 Simplification des démarches des travailleurs indépendants

1. Les spécificités du statut de travailleur indépendant entraînent toujours, malgré d’incontestables progrès, d’importantes redondances administratives

● Les travailleurs indépendants, définis en creux comme tout travailleur qui n’est pas salarié, ont pour spécificité d’être souvent, dans la sphère sociale, doublement cotisants (pour eux-mêmes et pour leurs éventuels salariés), et dans la sphère fiscale doublement redevable (de l’impôt dû au titre de leur société, mais aussi de l’impôt sur le revenu applicable aux revenus issus de cette société).

Il s’ensuit que les travailleurs indépendants, dont les entreprises sont soumises au régime réel d’imposition ([90]), sont structurellement conduits à réaliser de nombreuses formalités déclaratives récurrentes, parmi lesquelles :

– une déclaration de résultats accompagnée de tableaux annexes faisant état de la comptabilité de l’entreprise pour l’exercice concerné (la « liasse »), en application de l’article 53 A du code général des impôts ;

– une déclaration sociale des indépendants (DSI) dont le caractère obligatoire est prévu à l’article L. 613-5 du code de la sécurité sociale et qui doit permettre le calcul des cotisations et contributions sociales ;

– la déclaration de l’impôt sur le revenu, prévue à l’article 170 du code général des impôts, comme tout particulier redevable.

De nombreuses dispositions adoptées ces dernières années ont permis de simplifier la réalisation de chacune de ces opérations, qui sont désormais entièrement dématérialisées, au point d’ailleurs que le législateur a imposé aux entreprises de réaliser l’ensemble de leurs démarches déclaratives de manière dématérialisée, tant sur le plan fiscal que social ([91]).

Par ailleurs, d’autres régimes comme le régime de la microentreprise créé par l’article 9 de la loi du 4 août 2008 dite « TEPA » ([92]) ont conduit à simplifier ces démarches pour des entreprises dont le chiffre d’affaires est situé en dessous d’un certain seuil ([93]). Ainsi, les contribuables ayant choisi le régime de la microentreprise sont dispensés de la déclaration de résultat et bénéficient, s’ils choisissent le régime « microsocial » prévu aux articles L. 613-7 et suivants du code de la sécurité sociale, de taux simplifiés et plus avantageux dans le calcul de leurs cotisations sociales.

● Au-delà de la question de la simplification de chacune d’entre elles, c’est la question du maintien de l’ensemble de ces trois déclarations qui se pose alors que de nombreuses informations que les cotisants doivent renseigner dans la déclaration sociale des indépendants se retrouvent dans les deux autres déclarations fiscales, remplies à quelques semaines d’intervalle.

Tableau présentant les informations nécessaires au calcul des cotisations et contributions sociales présentes dans les déclarationS d’impôt prévues à l’article 170 du code génÉral des impôts (CGI)

* Les formulaires 2042 et 2042 C sont les formulaires servant de base aux déclarations de revenus nécessaires au calcul de l’impôt sur le revenu

** Ces informations varient d’un statut à l’autre, car le formulaire est adapté à chaque situation.

Cette situation contredit le principe de simplification des démarches « dites-le nous une fois », promu depuis 2013, et qui a été renforcé par la loi du 20 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance. L’article L. 113-13 du code des relations entre le public et l’administration prévoit ainsi un principe général, selon lequel « lorsque les informations ou données nécessaires pour traiter la demande présentée par une personne ou la déclaration transmise par celle-ci peuvent être obtenues directement auprès d’une autre administration [...] la personne ou son représentant atteste sur l’honneur de l’exactitude des informations déclarées ». Principe législatif général, cette disposition ne s’applique toutefois pas aux procédures de déclarations sociales et fiscales spécifiques, également de valeur législative. Sa mise en œuvre nécessite donc des dispositions spécifiques.

● Par ailleurs, la simplification importante qu’a constituée la mise en place du statut de micro-entrepreneur ne s’applique pas uniformément sur le territoire puisque le département de Mayotte, régi par une ordonnance spécifique qui adapte les dispositions du code de la sécurité sociale à sa situation spécifique, tout en connaissant le régime des microentreprises, ne bénéficie pas du régime du « microsocial ».

Cette situation est d’autant plus surprenante que l’économie mahoraise se caractérise par le poids très important de l’économie informelle (deux tiers, d’après l’étude d’impact du Gouvernement), alors même que des dispositifs simplifiés et incitatifs comme le « microsocial » semblent avoir fait leurs preuves dans la réduction des activités non déclarées.

2. L’article 11 dispense les travailleurs indépendants d’un certain nombre de démarches superflues

a. L’unification des déclarations sociales et fiscales

● Le I procède à plusieurs modifications au sein de dispositions du code de la sécurité sociale, applicables à l’ensemble des travailleurs indépendants.

Le 2° du I réécrit substantiellement l’article L. 613-2 en vue de supprimer le principe de la déclaration sociale des indépendants (DSI).

Le principe est ainsi renversé puisque les travailleurs indépendants n’ont, dans le droit proposé, plus que l’obligation de transmettre les éléments relatifs à leurs cotisations et contributions, dans le cadre de leur déclaration de revenus, prévue à l’article 170 du code général des impôts. Cette déclaration sera adaptée afin de contenir les rares informations qui ne seraient pas déjà demandées dans la déclaration fiscale.

Cette dispense de déclaration est rendue possible par la transmission obligatoire des données nominatives relatives aux prélèvements sociaux de l’administration fiscale vers les URSSAF et la MSA. Elle est de droit, à la demande de l’organisme de sécurité sociale concerné ou du travailleur indépendant lui-même, par exemple en cas de contestation.

En revanche, s’ils ne sont pas en mesure de transmettre ces éléments au moyen de la liasse, leur obligation de procéder à une déclaration spécifique de cotisations et contributions est rétablie auprès des URSSAF ou de la MSA.

Au regard des éléments transmis par la direction de la sécurité sociale au rapporteur général, cette hypothèse recouvre trois cas :

– l’impossibilité de transmission de la déclaration fiscale d’impôt sur le revenu par voie dématérialisée, puisque les échanges entre l’administration fiscale et sociale seront entièrement dématérialisés. Il est en droit toujours possible d’adresser une déclaration de revenu à l’administration fiscale en format « papier », sous certaines conditions ([94]) ;

– une déclaration de revenus envoyée tardivement après la clôture de la campagne déclarative fiscale ;

– les déclarations modificatrices effectuées après la clôture de la campagne déclarative fiscale.

L’article réécrit autorise l’utilisation du numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR) pour procéder à ces échanges, afin de sécuriser cette utilisation, qui n’est pas prévue par le décret n° 2019-341 du 19 avril 2019 qui encadre l’utilisation de ce NIR.

Dans sa nouvelle version, l’article actualise le principe de la dématérialisation des démarches, déjà affirmé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. Ce rappel vise à confirmer l’application de ce principe, y compris la modification des modalités déclaratives.

Il rappelle par ailleurs que les entreprises ayant choisi le régime « microsocial » et qui sont donc exemptés de déclaration de résultats, continueront à transmettre une déclaration. Ces micro-entrepreneurs bénéficieront néanmoins de la mesure, puisque ceux qui n’auront pas choisi le versement libératoire de l’impôt sur le revenu bénéficieront d’une déclaration pré-remplie grâce à la déclaration fiscale de résultats professionnels.

Par conséquent, l’article L. 613-5 qui prévoyait les modalités de déclaration dématérialisées, ainsi que les sanctions applicables en cas de méconnaissance de ces obligations est supprimé par le 3° du I, car devenu sans objet.

L’article L. 613-8, qui porte plus spécifiquement sur les travailleurs soumis au microsocial, est réécrit par le 4° du I en vue de :

– supprimer la référence à un décret en Conseil d’État pour fixer les pénalités, dès lors que les travailleurs indépendants sont désormais, en application de l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, affiliés au régime général ;

– supprimer les dispositions relatives aux conjoints collaborateurs, qui sont « rapatriées » dans un article dédié à ce statut par le 5° du I (article L. 662-1) ; l’adverbe « personnellement », seul ajout de la nouvelle rédaction, indique que si ces modalités déclaratives sont fiscales, il doit en être de même pour le conjoint collaborateur.

Le II crée un nouvel article L. 98C au sein du livre des procédures fiscales, en vue d’établir une obligation de transmission par les organismes de recouvrement de la sécurité sociale avant le 30 juin des éléments nécessaires à l’établissement de l’impôt sur le revenu des travailleurs indépendants relevant du régime « microsocial ». Cette transmission doit permettre à l’administration fiscale de procéder à une comparaison avec les éléments dont elle dispose, en vue de s’assurer de leur fiabilité. C’est elle qui permettra le pré-remplissage déjà évoqué. Le contenu des éléments obligatoirement transmis est fixé par arrêté ministériel.

Source : réponses au questionnaire transmis à la direction de la sécurité sociale.

b. Les dispositions relatives à Mayotte

Outre la rectification d’une erreur de référence opérée par son 1°, le III modifie l’ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l’amélioration de la santé publique à Mayotte en vue d’ouvrir un certain nombre de possibilités nouvelles aux travailleurs indépendants mahorais.

Le 2° du III crée ainsi un article 28-12 nouveau ouvrant l’application du régime microsocial, qui viendra compléter les dispositifs existants.

Même si les taux convergeront vers ceux applicables dans l’Hexagone dans la perspective d’un alignement complet en 2036, le cumul des avantages fiscaux existants (abattements de 71 % pour les commerçants et de 34 % pour les professions libérales ([95]), « années blanches » les vingt-quatre premiers mois d’activité ([96])) et du régime microsocial.

Comparaison des différents taux de cotisations en fonction du statut et en appliquant la convergence prévue jusqu’en 2036

Source : étude d’impact du Gouvernement.

Le taux proposé en 2020 pourrait ainsi être deux à trois fois moindre que pour l’application du régime réel d’imposition, incitant à la création d’entreprises déclarées. Par ailleurs, le mode de calcul sera aussi modifié, puisque le régime microsocial permet d’éviter les cotisations minimales (indépendantes du chiffre d’affaires) applicables aux autres travailleurs indépendants.

Le 3° du III harmonise les modalités déclaratives des travailleurs indépendants relatives avec celles qui sont applicables sur le reste du territoire.

Cela concerne notamment l’application :

– de la déclaration « en trois temps » avec prévision à partir de l’année N-2 et rectification en N-1 puis en N ;

– de l’année fiscale ;

– des majorations et pénalités de retard, moins sévères dans le reste du territoire, applicables pour l’ensemble des entreprises.

c. Les autres dispositions

● Le 1° du I modifie l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale en vue de procéder à la rectification d’une erreur de renvoi, issue de l’ordonnance n° 2018-470 du 12 juin 2018 procédant au regroupement et à la mise en cohérence des dispositions du code de la sécurité sociale applicables aux travailleurs indépendants.

Après vérification auprès de la direction de la sécurité sociale, l’erreur portait sur les conditions d’affiliation des personnes exerçant certaines activités pouvant être qualifiées de travail indépendant.

Le 35° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale fait référence aux personnes mentionnées aux 8° et 9° de l’article L. 611-1 du même code. Il s’agit soit des personnes exerçant une activité de location de locaux d’habitation meublés, soit des personnes exerçant une activité de location de biens meubles mentionnée au 4° de l’article L. 110-1 du code de commerce.

L’article 7 de l’ordonnance n° 2018-470 du 12 juin 2018 précitée a modifié la numérotation des alinéas de l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale. Il n’y a plus de 8° et 9° qui sont devenus respectivement les 6° et 7°.

Cependant, la mise en cohérence de cette renumérotation n’a pas été réalisée à l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale. Par conséquent, le renvoi du 35° de l’article L. 311-3 n’a plus de correspondance à l’article L. 611-1 de ce même code. Pour que ces personnes puissent continuer à bénéficier des dispositions de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale qui leur permettent d’opter pour une affiliation sociale au régime général des salariés, cette rectification doit être opérée.

Le 35° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale fait également référence aux personnes mentionnées au 8° de l’article L. 613-1 de ce même code. Il s’agit des personnes exerçant une activité de location de locaux d’habitation meublés.

Depuis l’article 15 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, les dispositions de l’article L. 613-1 ont été transférées à l’article L. 611-1. Cependant, la mise en cohérence à l’article L. 311-1de ce transfert n’a pas été réalisée. Comme précédemment, il s’agit de rectifier les dispositions du 35° de l’article L. 311-1 afin que les personnes concernées puissent continuer à bénéficier de l’option d’affiliation au régime général des salariés.

● Le IV fixe les dates d’entrée en vigueur de l’article :

– la dispense de DSI entrera en vigueur à compter de 2021 pour les déclarations portant sur l’exercice 2020, pour la plupart des travailleurs indépendants non agricoles ;

– elle s’appliquera de manière un peu plus tardive aux praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés (PAMC), à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2023, en raison des modalités particulières de déclaration ; ce délai devrait permettre de réaliser les « travaux nécessaires » à l’unification des déclarations ;

– l’application du « microsocial » à Mayotte prendra effet de manière automatique pour les entreprises créées à compter du 1er avril 2020, et les chefs d’entreprises déjà créées pourront demander son application jusqu’au 31 mars ; le régime s’appliquera alors sur les périodes courant à compter du 1er janvier 2020 ;

– enfin, l’alignement des modalités de recouvrement des prélèvements sociaux à Mayotte prendra effet au 1er janvier 2021.

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Article 12 Simplifier et créer un cadre de prise en compte contemporaine des aides en faveur des particuliers employeurs dans le cadre des services à la personne

Adopté par la commission avec modifications

I. L’État du droit

A. LEs particuliers employeurs bénéficient d’un crédit d’impôt au titre de la rémunération d’un service à la personne

1. Un secteur économique d’ampleur, fortement soutenu par les dépenses publiques

Les services d’aide à la personne concernent aujourd’hui un vaste champ d’activités, puisque, tous modes d’intervention confondus (emploi direct ou intermédiation d’un prestataire), ce sont 5 millions de particuliers qui emploient 1,7 million de salariés, pour un montant annuel global de 13 milliards d’euros de salaires cumulés.

Ce secteur est soutenu par un effort conséquent en dépenses publiques, qu’il s’agisse d’aides spécifiques ou de crédits d’impôt. Le tableau ci-dessous résume cet impact.

Modalités de soutien public au secteur de l’aide à la personne

(milliards d’euros)

Source : étude d’impact.

Ces dispositifs, qui constituent une charge publique à hauteur de 20,5 milliards d’euros, souffrent toutefois d’une grande disparité entre les organes qui les servent, les modalités de recours et les objectifs de politique publique qu’ils poursuivent.

2. Un premier effort de simplification a été mené

Outre les aides versées par les caisses de sécurité sociale et les départements, les particuliers employeurs sont éligibles à un crédit d’impôt régi par l’article 199 sexdecies du code général des impôts et dont le montant équivaut à 50 % des dépenses engagées au titre de la rémunération des aides à domicile. Ce crédit d’impôt est toutefois plafonné à hauteur de 12 000 euros, plafond porté à 20 000 euros si le particulier employeur :

– est dans une situation d’invalidité le contraignant à avoir recours à une tierce personne pour ses actes quotidiens ;

– héberge sous son toit une personne dans la condition décrite ci-dessus ;

– héberge sous son toit un enfant éligible à l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH).

Pour accompagner la transition vers le prélèvement à la source (PAS), les centres nationaux CESU et Pajemploi proposent désormais un système « CESU + » et « Pajemploi + », codifié à l’article L. 133-5-12 depuis la loi de financement pour 2017 ([97]). Sous réserve de l’accord des employés, ces centres procéderont à partir de 2020, après fourniture des informations pertinentes par l’employeur, au prélèvement des sommes effectivement dues et reversent à l’employé la rémunération nette du PAS. Ce dispositif permettra aux particuliers employeurs de réunir, en une seule fois et de manière dématérialisée :

– le versement du salaire au salarié ;

– le bénéfice des aides auxquelles ils peuvent prétendre ;

– le paiement des cotisations et contributions sociales, ainsi que de la retenue à la source de l’impôt sur le revenu du salarié ;

– la réalisation des formalités sociales liées à l’emploi du salarié.

Ce PAS tiendra toutefois compte d’un ensemble de paramètres relatifs aux aides dont bénéficient les employeurs, à savoir :

– le montant du complément de libre choix du mode de garde (CMG) ;

– le chèque emploi-service universel (CESU) en tant que titre spécial de paiement ;

– le montant des cotisations et contributions prises en charge lorsque le particulier employeur bénéficie de l’APA ou de la PCH, par le biais d’un titre de paiement spécial ;

– de toute autre aide dont dispose le particulier employeur pour l’emploi de son salarié.

B. L’imputation du crédit d’impôt a été MODIFIÉE avec l’introduction du prélèvement à la source

Compte tenu de la complexité inhérente à la mise en place d’un PAS pour des particuliers employeurs qui bénéficient de l’ensemble des dispositifs vus supra et qui doivent en outre acquitter des cotisations et contributions sociales, celui-ci a été décalé d’un an après sa mise en œuvre pour l’ensemble des Français. Il n’entrera donc en vigueur qu’en 2020.

La transition pour l’année 2019 est toutefois assurée en deux temps. En premier lieu, les particuliers employeurs ont bénéficié au 15 janvier 2019 d’une avance sur trésorerie équivalente à 60 % du montant annuel du crédit d’impôt dont ils ont bénéficié en 2018 au titre des dépenses consenties en 2017 ([98]).Selon le Gouvernement, ce premier acompte a été versé à 8,8 millions de personnes. Le solde de ce crédit d’impôt a ensuite été versé, en vue de sa régularisation sur l’ensemble de l’année, en septembre 2019. Cet effort de trésorerie de l’État est donc appréciable pour tous les particuliers employeurs. Le dispositif est résumé ci-dessous.

Modalités d’imputation et de liquidation du crédit d’impôt pendant l’année de transition 2019

Source : Commission des affaires sociales.

En second lieu, les employeurs ont pu, s’ils le souhaitaient, adhérer à une offre proposée par les centres Pajemploi et CESU, dite « tout-en-un ». Par ce biais, l’employeur, avec l’accord du salarié, peut déjà confier au centre l’intégralité du processus de rémunération du salarié et bénéficier immédiatement de certaines prestations sociales auxquelles il peut prétendre, notamment le CMG.

II. Le dispositif proposé : une expÉrimentation du versement contemporain des aides en faveur des particuliers employeurs

A. Un dispositif qui contribue à la politique de prise en charge de la dépendance

Le présent article met en place une expérimentation visant, selon les termes retenus au 1° du I, à dispenser les particuliers employeurs de consentir à une avance de trésorerie sur une partie des charges qui leur incombent à raison de l’emploi d’un salarié à domicile. Dès lors, les aides versées de manière contemporaine doivent permettre de limiter significativement les efforts en trésorerie consentis par les employeurs tout en diminuant le taux de non-recours à ces aides. La simplification du dispositif doit également permettre de lutter contre le travail dissimulé, en en démontrant les avantages directs.

Les particuliers éligibles à ce dispositif, qui doivent être volontaires, selon le 2° de l’article sont les particuliers :

– qui emploient eux-mêmes des salariés ;

– qui recourent à un intermédiaire fournisseur de services à la personne.

Sont exclus de l’expérimentation les particuliers employeurs ayant recours à des salariés pour les services à leur domicile relatifs aux tâches ménagères ou familiales (hors dépendance) et pour la garde d’enfants (Pajemploi).

Ceux-ci pourront donc bénéficier d’un versement contemporain d’une aide spécifique équivalente au crédit d’impôt et aux aides qui relèvent traditionnellement du soutien à l’emploi à domicile, qui sont de deux natures.

Il s’agit, selon le 3°, en premier lieu des prestations que sont l’APA, définie à l’article L. 231-1 du code de l’action sociale et des familles, et la PCH, définie à l’article L. 245-1 du même code. Pour rappel, l’APA, versée par les conseils départementaux, vise à couvrir des dépenses nécessaires aux personnes de plus de 60 ans afin de permettre leur maintien à domicile en cas de perte d’autonomie. La PCH constitue une aide financière personnalisée et modulable. Elle est également versée par les conseils départementaux.

Ce service doit donc avant tout bénéficier aux personnes dépendantes, en cohérence avec l’objectif du Gouvernement de favoriser le maintien à domicile dans le cadre des travaux relatifs au grand âge.

Pour ce qui est de l’aide spécifique, son montant sera fixé, selon le b du 3° à hauteur de 50 % des dépenses éligibles au crédit d’impôt, tel qu’imputé aux dépenses effectivement supportées pour l’année en cours, dans la limite d’un plafond annuel fixé par décret. Ce plafond pourra varier le cas échéant en fonction de la composition du foyer des personnes éligibles.

B. Un dispositif permettant une plus grande lisibilité pour l’ensemble des particuliers employeurs

Le fondement de l’expérimentation réside dans la possibilité pour les particuliers employeurs de bénéficier de leurs aides au même moment qu’ils déclarent leurs salariés. Là encore, une distinction est faite au II entre les particuliers qui emploient directement une aide à domicile et ceux qui passent par une structure intermédiaire.

Les premiers doivent passer par l’offre CESU + pour verser les salaires des employés, ce qui leur permettra de bénéficier directement du dispositif de retenue à la source décrit supra.

Pour les particuliers employant un salarié par le biais d’un prestataire, le II précise qu’un certain nombre d’obligation s’imposent à la fois aux prestataires et aux URSSAF concernées. Les premiers devront informer les secondes de la réalisation des prestations par le salarié, ainsi que de son identité, du montant total dû et de la nature des prestations effectuées. Les URSSAF, quant à elles, devront verser directement aux particuliers employeurs l’ensemble des aides prévues dans le champ de l’expérimentation. Par dérogation, le particulier et le prestataire pourront également convenir de passer par le dispositif de « CESU + ».

En ce qui concerne le paiement contemporain de l’aide spécifique correspondant à 50 % des dépenses engagées, la chronologie de son bénéfice pour les particuliers serait la suivante.

Modalités de paiement contemporain des aides et du crédit d’impôt pour le secteur de l’aide à domicile

Source : Commission des affaires sociales.

Pour mener à bien cette mission, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) devra s’engager à signer des conventions en vue de partager des informations avec les différents acteurs impliqués dans l’encadrement des services à la personne. Ces échanges avec :

– la direction générale des finances publiques devront permettre de déterminer la situation fiscale des personnes bénéficiaires de la présente expérimentation, les montants versés tant au titre de l’anticipation du crédit d’impôt que de la PCH et de l’APA, ainsi que les modalités de remboursement de ces aides par l’État après liquidation du crédit d’impôt ;

– les présidents des conseils départementaux devront servir à déterminer la nature, les personnes et les montants des aides destinées aux particuliers employeurs mentionnés au a du 2° du I, ainsi que là-encore les modalités de remboursement par les conseils départementaux des aides versées dans le cadre de cette expérimentation ;

– les prestataires de service à la personne eux-mêmes devront permettre de connaître les prestations réalisées et les montants facturés aux particuliers employeurs recourant à leurs services.

L’expérimentation dans son ensemble doit connaître un encadrement à la fois dans le temps et dans l’espace :

– elle s’applique uniquement aux périodes d’activité comprises entre le 1er juillet et le 31 décembre 2021 (1° du I). L’expérimentation elle-même est prévue pour une durée de deux ans (IV) ;

– elle ne concernera dans un premier temps qu’un nombre limité de départements, dont la liste sera déterminée par décret.

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Article 13 Simplification des démarches pour les redevables et renforcement de la sécurité juridique

L’article 13 procédant à trois modifications de nature extrêmement différente, le présent commentaire, qui s’inscrit dans le sillage de nombreux développements du rapporteur général lors des deux dernières lois de financement sur ces sujets de simplification et de sécurisation juridique ([99]), ne prétendra pas restituer leur cohérence dans l’ensemble des mesures de « renforcement de la confiance des cotisants » ([100]), et se contentera plus modestement de les présenter successivement.

1. L’amélioration du dispositif de modulation des sanctions, issu de la LFSS 2019

● L’article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, tout en préservant le principe fixé à l’article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale selon lequel le bénéfice d’allégements de prélèvements sociaux est supprimé en cas de travail illégal, ouvrait la voie à une modulation de cette sanction dans les cas qui, pour être les plus courants, étaient jugés les moins graves.

Ainsi, lorsqu’il s’agit d’une requalification de travailleur indépendant en travailleur salarié ou que les montants en jeu représentent une « proportion limitée de l’activité », l’annulation ne porte plus sur l’ensemble des allégements de l’entreprise mais sur le double des rémunérations éludées, divisées par les rémunérations de l’ensemble des personnels.

L’application de la disposition a néanmoins fait apparaître une erreur de renvoi, puisque la mesure ne pouvait être appliquée dans les cas « mentionnés au second alinéa du I de l’article L. 243-7-7 », lequel prévoit, via un autre renvoi à l’article L. 8224-2 du code du travail, le travail illégal de plusieurs personnes.

Il s’ensuit que la modulation n’est, en l’état du droit, pas applicable à des cas dans lesquels plusieurs salariés seraient concernés, ce qui n’était pas l’intention du législateur.

● Le a du 1° du I procède par conséquent à la rectification de ce renvoi à l’article L. 133-4-2, remplacé par la mention expresse des cas dans lesquels cette modulation est exclue, à savoir le travail illégal d’un mineur soumis à l’obligation scolaire, d’une personne vulnérable ou dépendante.

Il précise par ailleurs la portée de la condition tenant à ce que la fraude ne concerne qu’une partie limitée de l’activité : dans le droit proposé, il peut également s’agir d’une proportion limitée des « salariés régulièrement déclarés ». Cet ajout semble mieux correspondre à l’esprit de la mesure, qui s’attache à un lien entre la sanction et les sommes soumises à cotisations et contributions éludées.

D’après les échanges qu’a pu avoir le rapporteur général avec la direction de la sécurité sociale, c’est ce critère de l’ensemble des rémunérations des salariés régulièrement déclarés qui pourrait être retenu par le décret en Conseil d’État qui doit fixer les plafonds envisagés, en application du IV de cet article L. 133-4-2. Ce décret n’avait pu paraître plus tôt, notamment en raison de l’erreur de renvoi rectifiée par le présent article.

Le 2° du I modifie l’article L. 133-4-5 pour élargir la modulation aux donneurs d’ordre, qui s’exposent aux mêmes sanctions d’annulation lorsque leurs cocontractants ont recouru à du travail dissimulé, au titre de leur obligation de vigilance dont l’étendue est prévue à l’article L. 8222-1 du code du travail.

Les modalités de calcul de ces annulations sont en effet entièrement renvoyées par le a à l’article L. 133-4-2, ouvrant ainsi la possibilité de l’application du même mécanisme d’annulation partiel des allègements.

Le b précise qu’en cas d’application du calcul modulé, les rémunérations éludées doivent être rapportées à celles des salariés du donneur d’ordre, et ce, afin que la faute soit rapportée à sa dimension. Ce mode de calcul, plus ou moins favorable au donneur d’ordre en fonction de la situation ([101]), ne pourra en tout état de cause conduire à des sanctions supérieures à 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale (deuxième alinéa de cet article L. 133-4-5).

Manifestement dans le souci d’appuyer encore ce parallélisme entre employeurs et donneurs d’ordre, le b du 1° du I complète l’article L. 133-4-2 en précisant que les dispositions qui concernent la modulation « sont applicables au donneur d’ordre ».

Enfin, le II modifie les dispositions non codifiées relatives à l’entrée en vigueur du dispositif, prévue au 1er janvier 2019 pour toute annulation issue d’un contrôle en cours à cette date ou n’ayant pas fait l’objet d’une décision de justice irrévocable. Il est ainsi précisé que, pour qu’elles puissent s’appliquer « rétroactivement » ([102]), le cotisant aurait à en faire la demande expresse et à apporter les éléments probants. Cette restriction nouvelle peut sembler surprenante, car elle n’était pas prévue dans le texte initial, pouvant donner l’impression que cette erreur de rédaction serait l’occasion de restreindre la portée de la modulation, conçue très clairement comme une déclinaison du principe de « droit à l’erreur ».

Interpellé par cette rédaction, le rapporteur général a obtenu les précisions suivantes de la part de la direction de la sécurité sociale : la modulation sera bien applicable de plein droit, sans demande expresse, à compter du 1er janvier 2020. S’agissant du « passé », les URSSAF n’ont pas nécessairement conservé tous les éléments leur permettant d’appliquer d’office la modulation. L’ajout du texte aurait donc une vocation essentiellement technique : permettre à l’URSSAF le calcul du montant des sanctions, en obligeant l’employeur à mettre à sa disposition tous les éléments nécessaires.

S’agissant des donneurs d’ordre, le III prévoit l’application de la modulation aux décisions n’ayant pas fait l’objet d’une décision de justice définitive, et sur demande.

2. L’extension du bulletin officiel de la sécurité sociale (BOSS)

● Inspirée par le rapport « Fouquet » ([103]), l’administration fiscale s’est dotée le 12 septembre 2012 d’un outil de publication exhaustif et structuré de sa doctrine, le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP), devenu une référence pour tous les praticiens de la matière fiscale.

Bien que la doctrine « sociale » bénéficie depuis 2005 de la même valeur juridique, opposable, que la doctrine « fiscale » (article L. 243-6-2, pendant l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales), elle n’était consultable que via la publication des circulaires au Journal officiel.

L’article 9 de la LFSS 2018 ([104]) a inscrit à cet article L. 243-6-2 l’existence d’un site internet, à compter du 1er janvier 2019, qui « présente l’ensemble des instructions et circulaires relatives à la législation applicable en matière d’allégements et de réductions de cotisations et contributions sociales mises à disposition des cotisants ».

● Le 4° du I revient à la fois sur le calendrier et sur le contenu de ce bulletin officiel de la sécurité sociale (BOSS).

S’agissant du calendrier, actant d’un certain retard dans sa mise en place, le a supprime la référence au 1er janvier 2019. D’après les informations recueillies auprès de la direction de la sécurité sociale par le rapporteur général, les travaux ne seront pas nécessairement repoussés de manière très lointaine, mais les incertitudes semblent avoir dissuadé le Gouvernement de fixer à nouveau une date dans la loi.

S’agissant du contenu, le b supprime toute référence aux « allégements » et « réductions », afin d’anticiper un probable élargissement du bulletin à l’ensemble des questions de recettes de la sécurité sociale.

Tout en relevant le mouvement légèrement contradictoire de ces deux opérations, le rapporteur général, et en cette qualité parmi les observateurs les plus vigilants de la complexité du droit applicable, souscrit complètement à la nécessité de mettre à disposition des cotisants une doctrine stable, complète et claire dans un souci de prévisibilité du droit applicable. Il souhaite donc que le travail sur le BOSS puisse s’accélérer.

3. Le renforcement de l’obligation de dématérialisation en matière de paiement des prélèvements sociaux

● Si l’obligation de dématérialisation est désormais totale en matière de déclaration sociale comme fiscale pour les professionnels, il en va autrement du paiement des cotisations et contributions sociales : en dessous d’un certain seuil, un paiement par chèque ou en espèces demeure possible (article L. 133-5-5 du code de la sécurité sociale). L’article D. 133-10 du code de la sécurité sociale fixe ce seuil à 20 000 euros.

En 2018, d’après l’étude d’impact, 7 millions d’opérations de paiement seraient encore réalisées par chèque pour un montant de 5,2 milliards d’euros (soit un peu plus de 10 % des cotisations et contributions recouvrées) et 50 000 opérations en espèces pour 7 millions d’euros.

Ces sommes sont à mettre en regard :

– de coûts importants de gestion (21 millions d’euros pour le traitement des chèques, 300 000 euros pour les montants en espèces, gérés par un partenaire bancaire) ;

– du coût pour les cotisants qui choisissent de passer par ces moyens, alors que des portails avec systèmes de paiement sécurisés sont mis à disposition par le réseau de recouvrement ;

– des risques de fraude ou de non-recouvrement liés à la nature de ces opérations, notamment par chèque.

● Le 3° du I supprime toute mention d’un seuil à l’article L. 133-5-5, afin de généraliser à tous les cotisants l’obligation de dématérialisation des paiements.

Cette extension de l’obligation ne devrait pas poser de problèmes d’application aux entreprises, dans la mesure où elles sont déjà tenues de procéder par voie dématérialisée sur le volet déclaratif. Elle devrait permettre d’économiser un peu plus de 21 millions d’euros en 2020.

Les cotisants pourront recourir à plusieurs outils pour procéder à ce paiement dématérialisé via le portail « net-entreprises » : carte bancaire, télépaiement, virement, prélèvement.

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Article 14 Mesures de lutte contre la fraude

Adopté par la commission sans modification

I. L’État du droit

A. LE RENFORCEMENT RÉCENT DE L’arsenal de lutte contre le faux détachement

● La fraude aux cotisations sociales consiste à en éluder le paiement par des actions de dissimulation de travail ou de carence volontaire dans les données transmises concernant la situation de l’entreprise.

La dissimulation intentionnelle d’un emploi salarié prend souvent, dans le cas du travail détaché, la forme de travail dissimulé, de prêt illicite de main-d’œuvre ou de marchandage. La complexité du dispositif du travail détaché ainsi que la possibilité de mener des activités dans différents États membres de l’Union européenne font du travail détaché un mode privilégié de fraude aux cotisations sociales.

● Le recours croissant au travail détaché a conduit la France à se doter récemment d’un cadre juridique permettant de lutter véritablement contre la fraude au détachement.

– la loi du 10 juillet 2014 ([105]) a mis en place un dispositif par lequel l’entreprise qui détache des salariés adresse au préalable une déclaration à l’inspection du travail du lieu de détachement. L’entreprise d’origine doit également désigner un représentant en France ;

– la loi du 6 août 2015 permet à un agent de contrôle de l’inspection du travail, s’il constate un manquement grave commis par une entreprise étrangère détachant des salariés en France, relatif aux conditions de vie, à la rémunération ou aux droits des salariés détachés, d’enjoindre à l’employeur de faire cesser la situation. À défaut de correction de la carence, l’employeur peut être contraint de suspendre son activité pour une durée ne pouvant excéder un mois ([106]) ;

– la loi du 8 août 2016 met en place un régime de responsabilité du maître d’ouvrage, à qui il incombe, avant le début de tout détachement, de vérifier que l’ensemble des sous-traitants avec lesquels il a signé un contrat respecte les conditions mentionnées supra. La même loi protège également mieux les salariés détachés en cas d’accident du travail et confère aux entreprises des obligations d’affichage des droits des salariés sur les lieux de travail ([107]).

L’ensemble de ces mesures aboutit à un vaste panel de sanctions, allant de l’interdiction de percevoir des aides publiques pour une durée de cinq ans (article 131-39 du code pénal) à la possibilité pour le préfet, sur la base d’un rapport établi par un agent de contrôle, de fermer un établissement ayant servi à commettre l’infraction de travail illégal (article L. 8252-2 du code du travail).

● La loi du 5 septembre 2018 ([108]) a renforcé les sanctions et le contrôle en doublant le plafond de l’amende encourue pour défaut de déclaration préalable d’un salarié détaché et en étendant les obligations pesant sur le donneur d’ordres au paiement des amendes pour le compte du prestataire.

Enfin, la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a élargi l’accès des inspecteurs du travail et des agents de contrôle de la sécurité sociale à divers fichiers, en particulier détenus par l’administration fiscale.

● Le cadre juridique français se double d’une modernisation du régime européen du détachement, issu d’une directive de 1996 ([109]) et récemment réformé sous l’impulsion de l’actuel Gouvernement ([110]). En particulier, cette révision a permis de fixer une durée maximale du détachement à douze mois, renouvelable de six mois supplémentaires, à l’exception du secteur du transport routier.

Cette évolution, que la majorité a accompagnée ([111]), s’est inscrite dans une perspective de renforcement du contrôle et de lutte contre la fraude à l’échelle européenne. Celle-ci passe notamment par la modernisation des directives d’exécution pour harmoniser les procédures d’identification et de sanction des fraudeurs, dont la dernière en date a été votée en 2014 ([112]).

● L’application de l’ensemble de ces dispositifs suppose toutefois l’action coordonnée des services de contrôle, notamment dans des secteurs professionnels particulièrement exposés au risque de fraude, comme le secteur agricole.

B. Une forte prégnance de la fraude au détachement dans le secteur agricole

Le secteur industriel constitue le premier employeur en France de travailleurs détachés, puisque 137 707 salariés détachés, en augmentation de 182 % par rapport à 2015, y sont employés ([113]). Le secteur agricole constitue toutefois le troisième secteur d’activité an nombre de salariés détachés, dont le nombre connaît une croissance exponentielle (+ 255 % par rapport à 2015). 13 % des travailleurs dans ce secteur sont actuellement des travailleurs détachés.

● L’agriculture se distingue par ailleurs des secteurs du BTP et de l’industrie par la part importante que prend l’intérim pour le détachement des travailleurs. La Cour des comptes, qui y a consacré un chapitre de son rapport public annuel pour 2019, estime ainsi qu’il représente 21,9 % du total de l’emploi dans l’agriculture, contre 5,7 % pour le BTP et 2,2 % dans l’industrie ([114]). Ce constat s’explique notamment par le recours à des travailleurs détachés pour des emplois saisonniers dans des secteurs spécifiques (viticulture, sylviculture, maraîchage).

Cependant, le recours à des entreprises de travail temporaire (ETT) établies hors de France facilite la mise en place de fraudes de type « coquilles vides », soit la création par une société mère, établie en France ou dans un autre État membre de l’Union européenne, de filiales à l’étranger permettant de fournir des salariés à moindre coût.

● L’action des agents de contrôle de la Mutualité sociale agricole (MSA) a certes permis de diligenter en 2018 5 400 actions de contrôle, ayant permis le recouvrement de 10 millions d’euros. Les handicaps qui entravent l’action des agents chargés du contrôle à la fois dans le champ du régime général et celui du régime agricole justifient toutefois l’intervention du législateur en faveur d’une plus grande efficacité du contrôle, notamment concernant les cas où une ETT relevant du régime général met des salariés détachés à disposition d’une exploitation agricole.

II. Le dispositif proposé

Le présent article permet de renforcer les moyens de contrôle à différents titres.

A. Renforcer les contrôles portant sur le travail détaché et l’activité des entreprises de travail temporaire

● Le I scinde l’actuel article L. 144-10 du code de la sécurité sociale pour créer un nouvel article L. 144-10-1 consacré aux pouvoirs des agents chargés du contrôle. En particulier, le a du 1° du I crée une possibilité, pour les agents chargés du contrôle relevant du régime général ou de la MSA, d’agir indifféremment pour mener à bien leurs missions.

Ce nouveau dispositif vise à éviter le déni de contrôle issu de la superposition entre des activités relevant du régime général et celles qui relèvent du régime agricole. Cela pourra notamment permettre aux agents de contrôle de la MSA d’émettre des constats qui pourront ensuite être utilisés par les URSSAF, et réciproquement. Cet instrument pourra être utilisé pour lutter contre la fraude au détachement, auquel le secteur agricole, compte tenu de ses spécificités exposées supra, est particulièrement exposé.

La possibilité pour les agents chargés du contrôle d’intervenir dans un domaine qui n’est pas le leur, pour les besoins de leur mission, pourrait se traduire, selon l’étude d’impact, par une montée en charge progressive du taux de détection des situations frauduleuses ([115]). L’actuelle interaction entre les agents du régime général et de la MSA, qui se maintient au stade de la coopération, avec l’inspection du travail, permet un taux de détection de 10 %, soit un redressement d’un montant total de 1,7 million d’euros en 2018. L’application des nouvelles dispositions permettrait de doubler ce taux, pour atteindre, en année pleine, soit 2021 et 2022, un montant de recouvrement de 3,4 millions d’euros.

● Le 6° du I vise à renforcer le contrôle en ce qui concerne le travail temporaire, en conditionnant la délivrance de l’attestation de vigilance aux ETT à l’obtention de la garantie financière, prévue à l’article L. 1251-49 du code du travail. La garantie financière constitue l’assurance du bon paiement des salaires et des cotisations aux salariés de l’ETT, ce conditionnement doit donc permettre d’éviter les « coquilles vides » ou les montages juridiques complexes et transnationaux visant à obtenir les attestations de vigilance sans payer de cotisations sociales pour autant.

● En complément, le III prévoit d’étendre la saisine du juge judiciaire, actuellement réservée à l’inspecteur du travail, aux agents chargés du contrôle au titre du régime général ou du régime agricole, en cas d’exercice professionnel sans garantie financière. Une éventuelle fermeture prononcée par le juge, qui ne peut excéder deux mois, pourra donc se fonder sur le procès-verbal de manquement établi par les agents de contrôle.

La pleine application du dispositif de la garantie financière permettra de diminuer l’ouverture de fausses ETT et de se retourner contre le garant en cas de manquement aux obligations de paiement des cotisations, ainsi que des salaires eux-mêmes.

B. Des dispositions d’amélioration des procédures de contrôle et de correction du droit existant

● Les autres dispositions du présent article visent à fluidifier les opérations de contrôle et à réparer des erreurs matérielles. À ce titre, le 3° du I modifie l’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, consacré aux modalités de contrôle du paiement des cotisations sociales, afin de remplacer le terme restrictif d’« inspecteurs » par celui d’« agents chargés du contrôle ». En effet, par dérogation aux autres dispositions du même article L. 243-7, seuls des inspecteurs sont habilités à effectuer un contrôle chez une personne morale non inscrite à l’organisme de recouvrement des cotisations de sécurité sociale en qualité d’employeur. Ce monopole s’applique quand il est présumé que cette personne morale verse à des salariés d’un employeur contrôlé antérieurement des revenus d’activité, tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette des cotisations de sécurité sociale.

L’extension à l’ensemble des agents chargés du contrôle reflète la réalité du travail de contrôle de la branche recouvrement et correspond aux termes utilisés par ailleurs au chapitre III du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale. Cette modification évitera par ailleurs de bloquer des missions de contrôle au motif qu’elles ne sont pas assurées par des inspecteurs.

● En cohérence, les a et b du 2° du I réservent aux agents chargés du contrôle la possibilité, après l’établissement d’un procès-verbal de travail dissimulé, de remettre à la personne contrôlée un document qui résume l’évaluation du montant des cotisations et contributions éludées ainsi que les majorations et pénalités afférentes et le montant des réductions et exonérations de cotisation annulées.

● Le II prévoit un alignement des modalités de sanction du travail dissimulé sur celles qui s’appliquent pour le régime général, en modifiant l’article L. 741-10 du code rural et de la pêche maritime. Outre le renvoi adéquat aux dispositions contenues dans la sous-section 1 de la section 1 du chapitre II du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, un tel alignement permet de traiter de manière similaire les cas de travail dissimulé au sein des activités qui relèvent du régime général et de celles qui relèvent du régime agricole.

● Le 7° du I permet de corriger une erreur matérielle dans la rédaction e, vigueur de l’article L. 862-5 du code de la sécurité sociale. Cette correction permet d’assurer le recouvrement de la taxe de solidarité additionnelle et la participation des organismes de complémentaires santé au financement des nouveaux modes de rémunération, dans les conditions de droit commun applicables au régime général.

● Le 4° et le 5° du I adaptent également les dispositions du code de la sécurité sociale à la modernisation du recouvrement. Alors qu’il portait historiquement sur des cotisations et contributions dues notamment par les employeurs, il s’étend désormais à d’autres ressources d’ordre fiscal, elles-mêmes détachées de l’existence d’effectifs salariés. Pour assurer la qualité des renvois et la précision du champ du contrôle, le terme « employeurs » est donc remplacé par le terme « cotisants » aux articles L. 243-7-6 et L. 243-11 du code de la sécurité sociale.

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Chapitre III Réguler le secteur des produits de santé

Article 15 Clause de sauvegarde des dispositifs médicaux

1. Le secteur du dispositif médical : une dépense dynamique, notamment à l’hôpital

● Deuxième grande catégorie des produits de santé, avec les médicaments, les dispositifs médicaux constituent un poste important de dépenses remboursés par l’assurance maladie, comme le rappelait la récente mission d’information conduite par MM. Julien Borowczyk et Pierre Dharréville ([116]) qui, tout en constatant des dépenses importantes (5,2 milliards d’euros en 2017 en « ville » et 1,9 milliard d’euros la même année à l’hôpital), soulignait aussi une documentation imparfaite.

Indépendamment du volume de ces dépenses, c’est aussi leur dynamisme qui est pointé : la mission conduite par les inspections générales des affaires sociales et des finances ([117]) sur cette question avait pointé dès 2015 une croissance moyenne de 5,3 % sur la période 2009-2013, très au-dessus de l’ONDAM sur la même période. Cette situation semble se confirmer sur une période plus récente puisque l’étude d’impact du Gouvernement estime que sur la période 2012-2018, cette croissance serait de plus de 4 %.

● La régulation du dispositif est assurée différemment selon qu’on se trouve en ville ou à l’hôpital.

En ville, lorsque le fabricant souhaite que son dispositif soit inscrit sur la liste des produits et prestations remboursables (LPPR), prévue à l’article L. 165-1 du code de la sécurité sociale, il doit en faire la demande, en vue de l’inscription sur un des titres de la liste :

– le titre Ier de la LPPR concerne les traitements à domicile, aides à la vie, aliments et pansements ;

– le titre II les orthèses et prothèses ;

– le titre III les dispositifs médicaux implantables, implants et greffons tissulaires d’origine humaine ;

– le titre IV les véhicules pour personnes en situation de handicap physique ;

–le titre V les dispositifs médicaux invasifs non éligibles au titre III.

Cette inscription sur la LPPR intervient après évaluation de la Haute Autorité de santé, et plus précisément de la Commission nationale d’évaluation des dispositifs médicaux et technologies de santé (CNEDIMTS), prévue à l’article R. 165-1 du code de la sécurité sociale. C’est elle qui définit si le service attendu du dispositif est « suffisant » pour pouvoir être remboursé. Elle rend également un avis sur le niveau d’amélioration du service attendu (ASA) de I à V, qui sert de critère à la détermination du prix par le Comité économique des produits de santé (CEPS).

À l’hôpital, l’utilisation des dispositifs médicaux est en principe intégrée dans les groupements homogènes de séjour (GHS) qui servent de base à la tarification à l’activité. Néanmoins, certains dispositifs médicaux inscrits aux titres III et V de la LPPR peuvent bénéficier d’un financement spécifique, prévu à l’article L. 162-22-7 du code de la sécurité sociale, en plus de la tarification à l’activité, d’où le terme communément utilisé de « liste en sus ».

● La régulation des prix est assurée par le CEPS, organisme interministériel placé auprès du ministre chargé de la santé comme de celui de l’économie. C’est lui qui fixe le tarif de responsabilité des dispositifs médicaux inscrits sur la LPPR, ou sur la « liste en sus », c’est-à-dire le tarif qui sert de base au remboursement. Ces tarifs sont fixés en principe par voie conventionnelle, avec les acteurs les plus importants du secteur, une convention devant nécessairement être signée par des cocontractants représentant au moins un tiers des montants qui pourraient être remboursés (article L. 165-3-3). Faute de convention, le prix est fixé de manière unilatérale par le CEPS.

Si le CEPS tient compte de l’ASA dans la négociation, comme dans la fixation unilatérale du tarif de responsabilité, il intègre également les économies que souhaite réaliser le Gouvernement dans le cadre de l’objectif national d’assurance maladie.

La mission d’information précitée faisait le constat, déjà formulé par l’IGAS et l’IGF dans la mission précitée, mais aussi par la Cour des comptes ([118]), que le CEPS ne pouvait atteindre aisément ses objectifs en raison :

– d’une part, des moyens modestes dont il dispose pour assurer ses missions (cinq équivalents temps plein, à l’heure actuelle) ;

– d’autre part, de la complexité inhérente à ce secteur caractérisé par la multiplicité des acteurs, des réalités économiques, des critères de tarification, qui se traduit notamment par une absence de « cartographie » précise des postes de dépenses.

Le champ des dispositifs médicaux n’est en revanche pas soumis, contrairement à celui du médicament, à un mécanisme de clause de sauvegarde, qui déclencherait une taxation très dissuasive en cas de dépassement du volume de dépenses que le Gouvernement estimerait compatibles avec ses objectifs de maîtrise de la dépense.

2. L’article 15 crée une clause de sauvegarde, pour les dispositifs médicaux inscrits sur la « liste en sus »

a. La nouvelle clause de sauvegarde

La nouvelle clause, tout en s’inspirant très clairement de ce qui existe pour le médicament avec le taux M, possède quelques caractéristiques spécifiques.

Le dispositif juridique

Le A du I crée une nouvelle section comprenant six nouveaux articles relatifs à une nouvelle clause de sauvegarde applicable aux dispositifs médicaux de la liste en sus.

● Le premier article, L. 138-19-8 nouveau, pose les grands principes de la clause :

– elle s’applique à la dépense remboursée par l’assurance maladie au titre de la « liste en sus », nette des remises que pourrait accorder le fabricant dans un accord avec le CEPS ; la « liste en sus » étant par construction limitée aux dispositifs médiaux inscrits aux titres III et V de la LPPR, il s’agira donc notamment de cardiologie implantable et d’orthopédie, à 90 % d’après les informations qu’a pu obtenir le rapporteur général auprès de la direction de la sécurité sociale ;

– elle se déclenche lorsque cette dépense dépasse un montant « Z » fixé par le législateur pour une année civile ;

– elle s’applique, outre la dépense effectuée France métropolitaine, à celle de l’ensemble des départements d’outre-mer ainsi qu’à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Le dernier alinéa de cet article précise que le remboursement de ces dispositifs médicaux est conditionné à « l’assujettissement » des dépenses remboursées à la clause. Même si c’est un outil de régulation des dépenses, il s’agit donc, comme pour le médicament, d’une imposition de toute nature, au sens de l’article 34 de la Constitution, dont l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement doivent être précisés par détermination législative, ce à quoi procèdent les articles suivants.

● Ainsi, l’article L. 138-19-9 nouveau précise que l’assiette de la contribution, lorsque la clause est déclenchée, correspond au montant remboursé par l’assurance maladie, minorée des remises accordées au CEPS. Il y a donc identité du montant qui entraîne le déclenchement de la clause, et du montant auquel s’applique la contribution.

S’agissant de remboursement effectué par l’assurance maladie, ce même article précise que cette assiette sera communiquée à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), chargée du recouvrement, par la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) et l’Agence technique de l’information hospitalière (ATIH), qui disposent de toutes les données nécessaires à son établissement. Les modalités de cette transmission ont vocation à être précisées par un décret simple.

De même pour le calcul des montants déductibles, le CEPS doit transmettre le montant des remises qu’il a obtenues auprès des fabricants.

● L’article L. 138-19-10 précise les modalités de calcul de la contribution, qui correspond à la totalité de la différence entre le montant effectivement remboursé et le montant Z. La contribution n’est évidemment pas due, quand ce moment est négatif.

Elle est ensuite répartie entre les fabricants à hauteur du montant qui lui a été remboursé et ne peut excéder 10 % de son chiffre d’affaires lié aux dispositifs médicaux inscrits sur la « liste en sus ».

● L’article L. 138-19-11 précise qu’en cas de scission ou de fusion des entreprises, ce qui peut arriver en cours d’année, le champ des éléments est défini à périmètre constant.

● L’article L. 138-19-12 précise les modalités de recouvrement de cette contribution versée au plus tard le 1er juillet de l’année suivant l’exercice considéré. Elle est précédée d’une déclaration de chiffre d’affaires transmise à l’URSSAF au plus tard le 1er avril de l’année suivant l’exercice considéré.

● Enfin, l’article L. 138-19-13 précise que le produit de cette contribution est affecté à la Caisse nationale d’assurance maladie, par cohérence avec son objet.

● Le II prévoit une entrée en vigueur du dispositif le 1er janvier 2020 et précise que pour la première année d’application, le montant Z sera fixé à 1,03 fois le montant remboursé de l’année 2019, soit une clause se déclenchant si les remboursements de la « liste en sus » augmentent de plus de 3 % en 2020.

La croissance spontanée de ces dépenses étant supérieure (4 à 5 %), son non-déclenchement nécessitera soit des négociations importantes avec le CEPS sur les prix, soit des remises importantes, celles-ci permettant de minorer le montant de remboursement pris en compte dans le déclenchement.

Les différences avec la clause de sauvegarde en matière de médicaments

Si elle s’inspire très largement des mécanismes de la clause de sauvegarde M, la contribution proposée au présent article s’en distingue sur deux principaux points :

– l’assiette ne vise pas le chiffre d’affaires lié à des médicaments remboursés, mais les dépenses effectivement remboursées, ce qui permet une parfaite adéquation de la mesure avec son objectif de maîtrise des dépenses de l’assurance maladie ;

– en cas de dépassement, l’intégralité du montant est reversée à l’assurance maladie, et non 50 à 70 % en fonction du niveau du dépassement comme pour le médicament ; les « vases » sont donc parfaitement « communicants ».

b. La clarification de la notion d’exploitant d’un produit de santé

Sans lien apparent avec le reste de l’article, le B du I crée un nouvel article L. 165-1-1-1 précisant ce que le code de la sécurité sociale entend par « exploitant » par rapport à la notion de « fabricant » de dispositif médical.

L’exploitant peut ainsi être un fabricant ou un distributeur. L’exploitation peut être la commercialisation ou la cession à titre gratuit du produit. Lorsque l’exploitant n’est pas le fabricant, il lui appartient de déclarer aux autorités toute information permettant d’identifier le produit.

Ces dispositions aussi énigmatiques que l’étude d’impact, muette à ce sujet, ou encore que leur positionnement dans cet article, en partie « recettes » de la loi de financement, ont conduit le rapporteur général à se tourner vers la direction de la sécurité sociale, qui lui a précisé que la disposition était rendue nécessaire en raison « d’une difficulté de lecture du code de la sécurité sociale au regard du règlement européen sur les dispositifs médicaux », introduisant une confusion entre « fabricant » et « exploitant », ce dernier étant parfois l’interlocuteur privilégié de l’administration en France. L’exploitant se distinguerait ainsi du fabricant, qui aurait obtenu le « marquage CE » (c’est-à-dire l’autorisation de commercialiser son produit sur le marché européen). Des conséquences en sont tirées à l’article 28 du projet de loi de financement.

Sans être certain d’avoir identifié la même difficulté juridique que l’administration, il s’en remet à sa compréhension s’agissant de ce point particulièrement subtil.

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Article 16 Fixation du taux M pour 2020

● Les mécanismes des clauses de sauvegarde ayant déjà fait l’objet de commentaires à l’article 4, à l’article 15 ainsi que le rapport sur le précédent projet de loi de financement, la valeur ajoutée du commentaire du présent article ne peut résider que dans la seule analyse du taux retenu pour l’année 2020.

● Composé d’un unique alinéa, l’article 16 propose de fixer le montant M, qui déclenche la clause de sauvegarde applicable en matière de médicaments remboursés, à 1,005 fois le chiffre d’affaires lié aux médicaments remboursés de l’année précédente, soit une hausse possible de 0,5 % de celui-ci avant que la contribution fiscale ne s’applique.

Si le taux retenu est conforme aux engagements du Gouvernement devant le Conseil stratégique des industries de santé ([119]), il interroge dans son mode de fonctionnement puisque M sera à nouveau fixé en lien avec le chiffre d’affaires de l’année précédente, pouvant nécessiter des rectifications à l’instar de ce qui a dû être fait à l’article 4.

Si la période de transition pouvait nécessiter un peu de recul sur la nouvelle assiette induite la réforme de l’année dernière, le rapporteur général souhaite donc que le montant M puisse devenir rapidement un seuil clair, lisible et stable pour les industries du secteur, conformément à l’intention initiale du législateur.

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titre II CONDITIONS GéNéRALES DE L’éQUILIBRE FINANCIER DE LA SéCURITE SOCIALE

Article 17 Transfert de recettes entre la sécurité sociale et l’État et entre régimes de sécurité sociale

Cet article, judicieusement limité cette année à quatre pages de dispositif, procède à des transferts entre la sécurité sociale et l’État, d’une part, et entre régimes de sécurité sociale, d’autre part. Comme pour les exercices précédents, il faut donc commencer par les précautions d’usage, en rappelant que la diversité des organismes concernés par cet article ([120]), la multiplicité des recettes dont le régime ou l’affectation sont modifiés et la complexité des flux financiers retracés, interdisent bien évidemment d’entrer dans le détail et l’historique de chacune de ces recettes ou de chacun de ces organismes. Ce commentaire essaie néanmoins, autant que possible, de présenter les conséquences financières des dispositions de la « tuyauterie » nouvelle dont bénéficiera l’exercice 2020.

Sa première partie présente ce qui constitue chaque année le cœur de cet article récurrent de transferts, à savoir les évolutions spontanées des recettes de la sécurité sociale du fait des mesures contenues dans ce projet de loi mais également dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2020. Il résulte de ces mesures des mouvements financiers entre la sécurité sociale et l’État, d’importance moindre que les années précédentes, qui appellent à leur tour des mécanismes de compensation internes à la sécurité sociale, poursuivant des logiques aussi subtiles que diverses.

Après cet aperçu financier aussi complet que les délais d’examen du texte le permettent, le commentaire détaille les dispositions juridiques de l’article, classées en deux grands blocs par souci de clarté : mesures liées à l’équilibre financier d’ensemble, et mesures plus spécifiques.

I. les déséquilibres « spontanés » provoqués par les mesures des textes financiers

Contrairement aux années précédentes, les principaux facteurs de déséquilibrage se trouvent au sein de dispositions juridiques du présent article. Ils seront néanmoins rangés dans cette première partie, dans le souci de ne pas les confondre avec les mesures d’ajustement des équilibres financiers.

A. L’ajustement du « tuyau de TVA » 2020, révélateur des principales évolutions des relations financières entre État et sécurité sociale

● L’analyse du présent article oblige préalablement à se tourner vers l’affectation de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui joue désormais depuis plusieurs années la principale variable d’ajustement financière entre l’État et les régimes obligatoires de sécurité sociale et le FSV. La TVA demeurant, malgré ces transferts, principalement une ressource de l’État, le montant de cette fraction de TVA affectée à la sécurité sociale est décidé chaque année en projet de loi de finances, et en l’espèce, à l’article 35 du projet de loi de finances pour 2020.

Sans revenir dans le détail sur le dispositif de cet article, commenté par le rapporteur général de la commission des finances ([121]), il s’agit ici de rappeler le volume et l’affectation de cette ressource « TVA ».

● S’agissant de son volume, il serait en nette augmentation, puisque la sécurité sociale se verrait affecter tout d’abord une fraction de TVA supplémentaire de 1,75 point par rapport à 2019 (27,75 % au lieu de 26 %) : cette hausse de 3,2 milliards d’euros serait répartie de la façon suivante entre les différents affectataires :

– 2,7 milliards versés à l’ACOSS pour compenser le renforcement des allégements généraux sur les cotisations patronales d’assurance chômage, qui n’étaient applicables que depuis le 1er octobre 2019 (1 milliard d’euros de TVA avaient déjà été affectés à ce titre en 2019) ; cette ressource supplémentaire en 2020 compense donc l’effet « année pleine » ;

– la compensation à l’euro près du transfert de l’Agence nationale de santé publique (ANSP) et de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), prévu à l’article 31 du projet de loi, pour 269 millions d’euros ;

– la compensation à la sécurité sociale de la perte de la taxe sur les huiles destinées à l’alimentation, décidée en loi de finances 2019 pour le 1er janvier 2020, pour 130 millions d’euros ;

– l’intégration de la part de « bandeau maladie » ([122]) (allégement de 6 points des cotisations patronales d’assurance maladie) applicable aux travailleurs occasionnels – demandeurs d’emplois (TO-DE), qui était jusqu’ici compensée par un montant forfaitaire de TVA, et non par une fraction de TVA (95 millions d’euros) ;

– enfin, plusieurs mesures, d’ampleur plus modeste, qui conduisent également à réduire la fraction de TVA confiée à la sécurité sociale :

le financement des groupements hospitaliers de territoire dans le cadre du programme PHARE par crédits budgétaires (2 millions d’euros) ;

le transfert croissant d’agents de la sécurité sociale vers les tribunaux de grande instance, dans le cadre de la réforme des juridictions sociales (6 millions d’euros) ;

la fin de la dotation exceptionnelle en faveur de l’Établissement français du sang, prévue uniquement en 2019 (40 millions d’euros).

S’y ajoute un montant de 356 millions d’euros de TVA correspondant à la compensation du maintien d’un dispositif spécifique d’exonérations sur ces TO-DE, issu des débats sur la dernière loi de financement. Ce montant est en diminution de 189 millions d’euros par rapport à ce qui était prévu par l’article 96 de la loi de finances pour 2019, ce qui correspond notamment à la réintégration de la partie relative au « bandeau maladie » ainsi qu’à la prise en compte de la fin de la « suraffectation » prévue en 2019, pour compenser les pertes de recettes intervenues en 2018 ([123]).

● La minoration croissante de ce transfert de TVA prévu lors de la dernière loi de finances (1,5 milliard d’euros en 2020, 3,5 milliards d’euros en 2021 et 5 milliards d’euros en 2022) est supprimée, au bénéfice de la branche maladie. Cette rétrocession progressive, prévue dans un contexte d’excédents anticipés de la sécurité sociale, avait en effet perdu son objet, dès lors que la sécurité sociale revenait à des déficits.

● Cette hausse aurait « spontanément » abouti à une hausse des ressources de l’assurance maladie et de l’ACOSS, à destination de l’Unédic.

Effet spontanÉ « tuyau de tva »

B. des mesures de non-compensation sans effet significatif sur les soldes

1. La non-compensation du forfait social et des indemnités de rupture conventionnelle des fonctionnaires

Le 2° du I réécrit le dernier alinéa de l’article L. 131-7, notamment en vue d’ajouter deux nouvelles dérogations au principe général de compensation des exonérations et réduction de cotisations ou contributions sociales :

– l’exonération de cotisations et contributions sociales sur les indemnités de rupture conventionnelle des fonctionnaires, prévue à l’article 9 du présent projet de loi ;

– l’exonération du forfait social, dans sa nouvelle rédaction applicable au 1er janvier 2020.

S’agissant de la première non-compensation, elle est complètement nouvelle pour un montant de 13 millions d’euros. Elle semble résulter d’une lecture particulièrement extensive du rapport relatif aux relations entre l’État et la sécurité sociale, qui distingue désormais en matière de compensations allégements généraux (non compensés) et allégements ciblés (compensés). La mesure concerne en effet les seuls fonctionnaires par construction, et ne constitue aucunement un allégement général au sens communément admis de ce terme. Il semblerait toutefois que, dans une vision particulièrement constructive de la notion de généralité, le Gouvernement estime qu’il s’agit d’un alignement sur le droit commun des salariés, dont les indemnités de rupture conventionnelle sont également exonérées.

Il convient toutefois de rappeler que la création d’une rupture conventionnelle en faveur des fonctionnaires constitue un choix politique, assumé et parfaitement justifié au demeurant, concernant une catégorie spécifique de travailleurs, et par ailleurs d’un montant, tel qu’évalué par l’étude d’impact du présent projet de loi, suffisamment raisonnable pour qu’elle soit portée par le ministère concerné.

Bien que d’un montant suffisamment raisonnable, cette non-compensation constitue un précédent, qui pourrait ouvrir la voie à la déresponsabilisation de nombreux ministères souhaitant ouvrir des dispositifs d’exonérations sociales en faveur de certains statuts, ou de certaines professions, en partant du principe que de tels allégements doivent peser sur la sécurité sociale au titre qu’ils seraient « généraux », parce qu’ils ressembleraient à des mesures déjà non compensées ou encore à des exonérations ouvertes aux salariés de droit privé.

La seconde est en revanche le prolongement de la non-compensation du forfait social, non inscrite dans la dernière loi de financement, mais qui était intégrée dans les tableaux d’équilibre votés par le Parlement. Clarifiée par l’article 3 du présent projet de loi, cette non-compensation « implicite explicitée » pose une nouvelle fois la question de la portée juridique de l’article L. 131-7, dont le Gouvernement semble avoir une interprétation évolutive. Cette mesure était nécessaire en raison de l’évolution « programmée » de la rédaction de l’article L. 131-15 sur le forfait social, à compter du 1er janvier 2020. Déjà intégrée dans les comptes, elle n’a pas d’effet financier nouveau en 2020, même si le coût de la non-compensation peut être estimé à 600 millions d’euros.

2. La forfaitisation de la compensation du dispositif « jeunes entreprises innovantes »

Le V prévoit une compensation forfaitaire de l’exonération des jeunes entreprises innovantes (JEI). Cette mesure tout à fait inédite est, de l’aveu même de l’étude d’impact, une « dérogation » aux règles que le Gouvernement souhaite suivre en matière de relations entre État et sécurité sociale. Elle constitue par ailleurs un transfert financier tout à fait modeste (26 millions d’euros en 2020, 20 millions d’euros en 2021), au bénéfice de la mission budgétaire qui finance cette exonération depuis sa création en 2003.

On peut rappeler que, d’après l’étude d’impact, le dispositif JEI représentera en 2020 un coût de 223 millions d’euros et en 2021 de 233 millions d’euros.

Le rapporteur général s’étonne de cette moindre compensation pour la sécurité sociale de cette exonération incontestablement ciblée, dans la mesure où elle déroge à la fois au principe fixé à l’article L. 131-7 et à la doctrine que souhaite appliquée le Gouvernement.

Les non-compensations nouvelles (indemnités de rupture conventionnelle pour les fonctionnaires et jeunes entreprises innovantes) représentent donc un total de 39 millions d’euros.

C. L’annulation du transfert vers la cades

1. Les transferts initialement prévus dans un contexte d’excédents attendus sur la période 2019-2022 pour la sécurité sociale, compromis par les nouvelles perspectives financières

a. Le projet initial : le transfert des « excédents » de la sécurité sociale

● En début de législature, la construction des perspectives financières pour le champ des lois de financement semblait particulièrement favorable : les hypothèses retenues alors pour la croissance de la richesse nationale (+ 1,7 % chaque année), et plus encore, la masse salariale (de + 3,1 % en 2018 à + 3,8 % en 2021) sur la période 2018-2021, dont dépendent les ressources de la sécurité sociale pour une très large partie ([124]), laissaient entrevoir des excédents conséquents dès 2020, dont témoignait par exemple l’annexe B de la LFSS 2018.

Ces excédents étaient la résultante « mathématique » d’une croissance des ressources plus rapide que celle de ses dépenses, structurellement située entre 2,1 et 2,4 % ([125]).

Ces perspectives ne tenaient pas compte de l’écrêtement prévu des administrations de la sécurité sociale (ASSO) dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 à 0,8 point de PIB, soit à peu près le niveau des ressources de la CADES. Cette trajectoire impliquait donc un « pilotage à zéro » des ASSO hors CADES.

Source : article 3 de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2018-2022

● Cet « écrêtement » s’est traduit dans le champ des lois de financement par un certain nombre de non-compensations en 2018 et 2019 (cf. supra), avant d’ailleurs que celui-ci ne revienne à l’équilibre.

C’est toutefois la LFSS 2019 qui a « bâti » un mécanisme d’écrêtement pluriannuel et global. Son annexe B a en effet prévu un « pilotage à zéro » de la sécurité sociale, à travers deux transferts quasiment symétriques dans leur volume :

– la diminution progressive de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale dans les proportions suivantes :

Effet du transfert sur le solde ROBSS + FSV

(en milliards d’euros)

– l’augmentation de la fraction de CSG affectée à la CADES en vue que celle-ci puisse reprendre 15 milliards d’euros supplémentaires, sans allonger sa durée d’amortissement, dans les proportions suivantes :

Effet du transfert sur le solde ROBSS + FSV

(en milliards d’euros)

Au total, l’ensemble des excédents « spontanés » dans le champ des lois de financement étaient donc réaffectés à l’État et au remboursement de la dette sociale, quasiment à parts égales, plaçant la sécurité sociale dans un équilibre précaire :

solde ROBSS + FSV après transferts

(en milliards d’euros)

Source : annexe B de la LFSS 2019.

b. Le « changement de circonstances » dû au contexte macro-économique et à la non-compensation des mesures issues de la loi « MUES »

La dégradation des hypothèses macroéconomiques comme la non-compensation des mesures issues de la loi « MUES » a considérablement détérioré les perspectives sur la période, la sécurité sociale ne devant renouer avec des excédents, hors mesures de transferts, qu’en 2023. Pour percevoir l’importance de ces modifications, on pourra utilement se référer à l’analyse du rapporteur général sur l’annexe B du projet de loi de financement, qui prévoit la trajectoire pluriannuelle de la sécurité sociale, dans le commentaire de l’article 23.

2. L’annulation du transfert vers la CADES

● Le IV supprime le II septies de l’article 4 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale qui autorisait le transfert de 15 milliards d’euros vers la CADES pour la couverture des déficits enregistrés entre les exercices 2014 et 2018.

Probablement contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ([126]), ce transfert dans le contexte d’un retour d’un déficit de la sécurité sociale devenait en outre inopportun, pour le rapporteur général qui se félicite de ce choix réaliste et responsable.

● Le VIII supprime la réaffectation de ressources que nécessitait le transfert de 15 milliards d’euros de dettes vers la CADES, notamment de taxe sur les salaires en conséquence de la diminution de la part de CSG transférée. La fraction ayant vocation à être reprise à la branche maladie, cela représente un gain « spontané » d’1,5 milliard pour cette branche.

II. Les mesures d’ajustement proposées par le texte

A. La rÉaffectation des recettes ENTRE BRANCHES DE LA SÉCURITÉ sociale

1. La réaffectation de la taxe sur les salaires

Le a du 3° du I revoit à l’article L. 131-8 – siège de la « tuyauterie » fiscale de la sécurité sociale – l’affectation de la taxe sur les salaires, dont la répartition avait déjà été judicieusement revue en 2017, 2018 et 2019.

Cette réaffectation est la conséquence de deux préoccupations différentes.

● La première tient à une « rationalisation » des recettes affectées par l’ACOSS pour compenser les exonérations de cotisations d’assurance chômage et de retraites complémentaires : la fraction de 10,01 % de taxe sur les salaires affectée directement à l’ACOSS, afin de compenser les pertes de cotisations patronales à l’Unédic et à l’AGIRC-ARRCO, est supprimée, pour un montant de 1,5 milliard d’euros, la branche maladie sort gagnante de cette modification pour un montant équivalent (augmentation de la fraction de 9,79 à 19,06 points). Ces ressources de l’ACOSS sont compensées par un surplus de TVA, intégré dans le « tuyau » en loi de finances.

● La seconde poursuit l’objectif de mieux réattribuer les ressources issues de la fin du transfert vers la CADES. La CSG revenant « spontanément » à la branche maladie, les mesures de compensation pour la perte de celle-ci en termes de taxe sur les salaires décidées lors du « tuyau » de l’année dernière deviennent sans objet, contribuant ainsi à augmenter la fraction de taxe sur les salaires des branches vieillesse et maladie.

2. La réaffectation « des » CSG

Le b du 3° du I revoit, au même article, les ressources affectées à la branche famille.

● Celle-ci conserve la fraction de 0,95 point de CSG, à l’exception de la CSG « patrimoine et placements » et de la CSG à taux réduit de 3,8 %, et s’y voit ajouter une fraction de 0,68 point de cette dernière. Interrogée sur cette rédaction, la direction de la sécurité sociale a fait savoir qu’il s’agit d’une simple mesure de coordination en 2020 avec l’article 3 du projet de loi.

● La loi pour la croissance et la transformation des entreprises, dite « PACTE », a modifié la fiscalité applicable aux jeux de tirage, en substituant au prélèvement au taux de 8,6 % sur 25,5 % des « mises » un prélèvement de 6,2 % sur une assiette plus large, la totalité du produit brut des jeux de loterie.

Dans un souci de coordination, ce même b réduit également la fraction de CSG « jeux » : affectée à la branche maladie de 2,05 point, pour tenir compte de cette diminution du taux ; le rendement ne devrait pas varier ;

● Il supprime par ailleurs la fraction affectée par erreur à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) de 0,08 point.

3. Les réaffectations de recettes au sein du régime des exploitants agricoles

a. La réaffectation des droits à l’alcool

Le régime complémentaire obligatoire (RCO) des exploitants agricoles était l’affectataire de la taxe sur les huiles, pour 130 millions d’euros, supprimée en loi de finances pour 2019 à compter de 2020. La mesure étant compensée pour la sécurité sociale par le « tuyau » de TVA directement vers l’assurance maladie, cette neutralisation passe par un rééquilibrage entre assurance maladie et RCO.

Le II modifie le code rural et de la pêche maritime :

– le 1° du II diminue de 6,48 points de la fraction du produit de consommation sur les alcools affectée à la branche maladie du régime des exploitants agricoles, prévue au 5° de l’article L. 731-2 de ce code. Les régimes maladie étant intégrés financièrement depuis la mise en place de la protection maladie universelle (PUMA) en 2016, c’est le régime général qui compensera à l’euro près cette perte, et financera donc in fine cette réaffectation ;

– le 2° du II diminue de 0,6 point la fraction de ce même produit pour la branche vieillesse de ce même régime, telle qu’elle est prévue à l’article L. 731-3 ;

– enfin, le 3° du II augmente 6,94 points la fraction de ces mêmes droits pour le régime d’assurance vieillesse complémentaire, telle que prévue à l’article L. 732-58, transférant ainsi les 130 millions d’euros perdus.

b. La clarification de la quote-part de ressources attribuées au régime complémentaire obligatoire (RCO)

La réaffectation opérée devrait normalement mettre fin aux interactions financières qui depuis 2014 supposent que le RCO est financé sur l’extension des cotisations aux dividendes, parfois qualifié de « surplus ». Chaque année, il était procédé à une avance par les autres régimes sur la base de critères objectifs.

Le VI modifie le V de l’article 9 de la LFSS 2014 ([127]) en vue de prévoir l’attribution au régime d’assurance vieillesse complémentaire obligatoire d’une quote-part des droits sur l’alcool. Ces dispositions font disparaître le mode de calcul de cette quote-part qui correspond, dans le droit existant, à la prévision annuelle du surplus de recettes résultant du « présent article ». Il devrait en ressortir une plus grande lisibilité des ressources du régime RCO.

III. Les autres dispositions

A. Les mesures relatives À l’absorption du rsi par le rÉgime gÉnÉral

L’article 15 de la LFSS pour 2018 a prévu la suppression du Régime social des indépendants (RSI), au profit d’un transfert de cette population vers le régime général. Entrée en vigueur au 1er janvier 2019, elle avait néanmoins prévu une période de transition durant laquelle l’existence des caisses nationale et locales du RSI était maintenue. Au terme de cette période courant jusqu’au 1er janvier 2020, les personnels comme le patrimoine du régime doivent être transférés au régime général.

Les systèmes spécifiques aux travailleurs indépendants (régime d’assurance vieillesse complémentaire et régime d’invalidité-décès) continuent d’être gérés, au sein du régime général, par une gouvernance spécifique confiée à un Conseil de la protection des travailleurs indépendants (CPSTI).

Malgré un « article fleuve », ayant donné lieu à un très grand nombre de mesures réglementaires, diverses mesures d’adaptation se révèlent nécessaires pour « finaliser » la réforme.

1. Les mesures relatives à la disparition du RSI

● Le III substitue, à l’article 4 de la loi du 31 décembre 1989 ([128]) relatif aux aides de l’État aux opérations visant la sauvegarde et la modernisation des entreprises artisanales ou commerciales, l’Agence de services et de paiement à la caisse nationale du Régime social des indépendants.

Le VII procède à plusieurs modifications des dispositions non codifiées de l’article 15 de la LFSS pour 2018 ([129]) :

– le 1° prévoit la mise en liquidation des caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants, dans des conditions fixées par décret ; cette précision permettra un liquidateur pour réaliser les ultimes opérations des caisses disparues « au début de l’année 2021 » ;

– le a du 2° modifie l’article en faisant passer la date de transfert du patrimoine des régimes d’assurance vieillesse complémentaire et d’invalidité-décès vers le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2019 ;

– les b et c du 2° précisent quant à eux l’étendue du patrimoine transféré puisqu’ils ajoutent respectivement les « immobilisations » à celui-ci ainsi que les immeubles acquis dans le cadre de la mise en œuvre de l’action sanitaire et sociale ;

– le 3° fait de même pour les caisses locales en prévoyant le transfert de tous les « biens mobiliers et immobiliers », en sus des « droits et obligations » ;

– le 4° prévoit une exception à ces transferts de plein droit vers le régime général pour les « actifs informatiques » qui, pour des raisons aisément compréhensibles, trouveront mieux leur place auprès du groupement d’intérêt économique « Système d’information Sécu-indépendants ». Tel n’est pas le cas du matériel informatique, qui est bien transféré au régime général ;

– le 5° précise également que ces transferts sont exonérés de la contribution de sécurité immobilière.

2. Les mesures relatives aux modalités de fonctionnement du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants

● Le 1° du I modifie l’article L. 114-8 du code de la sécurité sociale en vue d’exempter les comptes du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants de la certification par des commissaires aux comptes.

Le 4° du I crée un article L. 612-5-1 qui prévoit la certification des comptes annuels du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, ainsi que ceux du régime complémentaire d’assurance vieillesse obligatoire et du régime invalidité-décès des travailleurs indépendants par la Cour des comptes. Il s’agit d’une mesure de cohérence avec l’ensemble du régime général, dont la certification appartient à cette dernière.

Le 5° du I modifie l’article L. 622-2 du code de la sécurité sociale relatif au versement des prestations supplémentaires versées aux travailleurs indépendants. Tout en procédant à la réécriture de l’alinéa relatif au service de ces prestations, en vue de transformer la simple délégation par le CPSTI en missions de versement définies par la loi, il donne également un fondement législatif à une intervention du pouvoir réglementaire afin de fixer les « modalités de financement des coûts afférents » par les CPAM et le réseau de la MSA.

Le 6° du I procède exactement à la même modification à l’article L. 632-2 relatif s’agissant des prestations « invalidité-décès », servies par les mêmes organismes de sécurité sociale.

Le 7° du I fait de même, à l’article L. 635-4-1, pour les prestations d’assurance vieillesse complémentaire. Il précise également le rôle à jouer pour d’autres organismes du régime général :

– la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) mènerait les « travaux et études nécessaires à la détermination de la politique de pilotage » de ce régime d’assurance vieillesse complémentaire ;

– l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) assurerait à travers un « mandat général » consacré par la loi la gestion financière des placements, des biens meubles et immeubles constitutifs des réserves de ce régime, ainsi que la passation des marchés qui en découlent.

Les relations avec ces organismes seraient formalisées dans des « protocoles » approuvés par l’État, précisant les modalités d’information et d’échange liés à ces missions. C’est en revanche un décret simple qui prévoirait le financement des coûts « afférents », soit selon toute vraisemblance, ceux qui sont liés à ces « travaux et études » conduits par la CNAV et à ce « mandat général » de gestion des réserves pour l’ACOSS.

B. une compensation de la cnav et de l’agirc-arrco aux consÉquences de la fin du statut des personnels de la sncf

● L’article 3 de la loi du 27 juin 2018 ([130]) pour un nouveau pacte ferroviaire met fin au recrutement sous statut des personnels de la SNCF le 31 décembre 2019. À compter de cette date, les personnels recrutés comme salariés dans les conditions de droit commun prévues par le code du travail, en l’absence de disposition contraire, seront donc automatiquement affiliés au régime général d’assurance vieillesse, ainsi qu’aux régimes complémentaires des travailleurs salariés, qui devraient bénéficier d’un accroissement du nombre de leurs cotisants. À l’inverse, le régime de la SNCF, mis en extinction par la réforme, devrait connaître une baisse importante de son nombre de cotisants.

Neutraliser ces effets de transferts suppose par conséquent de permettre une contribution de la CNAV au financement du régime de la SNCF, à hauteur de ces pertes de recettes induites par la réforme.

● Le IX prévoit que la CNAV et les régimes de retraite complémentaire compensent au régime de la SNCF les pertes de ressources résultant de l’arrêt du recrutement des personnels sous statut, comme le permet la réforme précitée.

Les conditions de cette compensation seront prises par conventions entre ces régimes, approuvées par arrêté ministériel. À défaut de convention avant le 1er juillet 2020, un décret publié au plus tard le 31 décembre 2020 se substituerait à cette convention.

D’après l’étude d’impact, le calcul devrait prendre en compte l’évolution des ressources et des charges constatées ex post en distinguant cadres et non cadres, afin de tenir compte des niveaux de cotisations différenciés à l’AGIRC-ARRCO.

Cette compensation ne serait pas intégrale, car l’État prendrait en charge le différentiel entre le taux de cotisations au sein du régime de la SNCF et celui applicable aux salariés du privé pour les assurances de base.

L’étude d’impact résume ces effets dans les deux tableaux suivants :

transferts entre les rÉgimes de retraite des travailleurs salariÉs

et le régime de la sncf

(en millions d’euros)

Source : étude d’impact du Gouvernement

effet de la réforme en intégrant la compensation par les régimes de retraite des travailleurs salariés

(en millions d’euros)

C. La prise en charge par l’État de la cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail en 2021

● Créée en 1994 ([131]) en remplacement de la commission nationale technique de la sécurité sociale, la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance et des accidents du travail (CNITAAT) constitue la juridiction du second degré des tribunaux du contentieux de l’incapacité (TCI), lesquels tranchent des différends d’ordre médical entre les assurés qui prétendent à des droits en matière d’invalidité ou d’accidents du travail – maladies professionnelles ([132]).

Initialement supprimée par la loi du 18 novembre 2016 ([133]) dite « justice du XXIe siècle » à compter du 1er janvier 2019, la CNITAAT a finalement été prolongée par l’article 7 de l’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale jusqu’au 31 décembre 2020, afin de continuer à juger les affaires pendantes dont elle a été saisie avant le 1er janvier 2019. Le pouvoir réglementaire est même en mesure, en application du même article de l’ordonnance, de la prolonger une nouvelle fois jusqu’au 31 décembre 2022.

Au terme de ce délai, la Cour, qui comprend quatre magistrats, quatre fonctionnaires, soixante-six salariés et quarante assesseurs, pour un budget d’environ 4 millions d’euros, devrait être remplacée par des formations spécialisées au sein des cours d’appel.

La période transitoire, plus longue que prévue, nécessite cependant une clarification financière puisque la CNITAAT, comme l’ensemble des juridictions sociales, était prise en charge par la branche maladie du régime général.

● Le X prévoit la prise en charge par l’État à compter du 1er janvier 2021 des dépenses de la CNITAAT, qui relevait jusqu’ici de la sécurité sociale, comme juridiction spécialisée dans le contentieux social. La date retenue correspond à celle qui a été prévue par l’ordonnance précitée pour finaliser le transfert de l’ensemble des juridictions sociales à l’État. Cette prise en charge aura probablement vocation à être répercutée sur le programme 166 de la mission Justice au sein du budget de l’État.

Le rapporteur général souligne l’opportunité de ce choix, la sécurité sociale n’ayant pas à supporter le coût du « retard » enregistré dans ces opérations de transfert par rapport au calendrier initialement prévu.

D. Le financement par la CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ pour l’autonomie du soutien aux services d’aide et d’accompagnement À domicile

Comme en 2019, le XI prévoit la prise en charge par la CNSA de la réforme du financement des services d’aide à domicile (SAAD) de 50 millions d’euros de soutien, pris dans la section V du FSV et dans ses fonds propres.

Ces mesures constituent un modeste palliatif, aux difficultés reconnues par le Gouvernement dans l’étude d’impact (« rigidité du système de tarification horaire », « complexité », « système peu lisible »).

Alerté de la gravité de la situation par les professionnels du secteur, le rapporteur général souhaite que des mesures plus structurelles prennent rapidement le relais de cette solution modeste et transitoire.

IV. Les effets financiers de l’ensemble de l’article

Le tableau suivant, directement issu de l’étude d’impact du Gouvernement, indique les principales conséquences financières de l’article 17. Les éléments touchant au transfert de la CNITAAT ne sont pas intégrés, en raison du caractère éventuel de la prise en charge par l’État à compter du 1er janvier 2021. La plupart des éléments présentés peuvent être retrouvés dans le tableau d’équilibre financier de l’annexe 4, reproduit dans le commentaire des articles 19 et 20, avec toutefois un chiffrage moins précis.

bilan du « circuit financier » 2020

(en millions d’euros)

Source : étude d’impact du Gouvernement

L’ensemble des régimes obligatoires sortent « gagnants » de ces modifications, principalement en raison de l’annulation des transferts. L’effet s’accroît chaque année, puisque le montant de ces transferts était lui-même croissant.

La branche maladie est ainsi globalement bénéficiaire de ces mouvements à hauteur de 2 milliards d’euros en 2020, la branche famille de 1,2 milliard d’euros, la branche vieillesse de 200 millions d’euros. L’ACOSS est « virtuellement » bénéficiaire puisque l’ensemble de ces ressources a vocation à financer des régimes en dehors du champ de la sécurité sociale (Unédic, AGIRC-ARRCO).

V. Les dispositions d’entrÉe en vigueur

Le XII prévoit l’entrée en vigueur de l’ensemble de ces dispositions au 1er janvier 2020, à l’exception de la mesure sur la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail, qui doit entrer en vigueur en 2022.

*

Article 18 Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionnées à l’annexe 5

Adopté par la commission sans modification

I. La nÉcessitÉ urgente d’une rÉflexion globale sur les mÉcanismes de compensation entre l’État et la sÉcuritÉ sociale

Le rapporteur général souhaitait profiter de ce que la Cour des comptes a consacré une partie de son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2019 à la question des « niches sociales » pour évoquer des pistes de réflexion quant à leur compensation, objet de l’annexe 5 du présent projet de loi.

A. Les dispositifs dÉrogatoires À l’assujettissement aux prÉlÈvements sociaux ont connu rÉcemment une augmentation importante

1. Des outils destinés à alléger le coût du travail

Lancée en 1993 par une réduction de la part des cotisations d’allocations familiales portant sur les salaires jusqu’à 1,2 SMIC, la politique d’exonération et de réduction ([134]) des cotisations sociales s’est poursuivie en 2003 par la fusion de l’ensemble des dispositifs dans une réduction dégressive, couramment désignée sous le terme d’ « allégements Fillon » et codifiée à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

Cet allégement concentré sur les salaires avoisinant le SMIC – réduction dégressive de 1 à 1,6 SMIC – a été renforcé sous l’impulsion du Gouvernement, dans le cadre de la LFSS pour 2019 ([135]). Celle-ci a mis en œuvre la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS) en allégements généraux pérennes, qui dépassent le champ strict des « cotisations de sécurité sociale ». Un employeur versant un salaire au voisinage du SMIC ne paye ainsi plus de cotisations patronales dues au titre de l’assurance chômage et de la retraite complémentaire AGIRC-ARRCO.

Ce dispositif vient s’ajouter aux réductions pérennes de cotisations sociales, que sont :

– la réduction de 1,8 point de cotisations « famille » sur les salaires entre 1 et 3,5 SMIC, mise en place à la suite du « Pacte de responsabilité et de solidarité », en 2014 ([136]) ;

– la réduction de 6 points de cotisations patronales « maladie » sur les salaires entre 1 et 2,5 SMIC, décidée en LFSS 2019 ([137]) dans le cadre de la « bascule » entre CICE-CITS et allégements généraux de cotisations sociales.

Dans l’ensemble, les comptes sociaux enregistreraient une augmentation des « niches sociales » de 25,9 milliards d’euros, toutes exonérations confondues. Selon le recensement effectué par l’annexe 5 au présent projet de loi, les allégements généraux représentent 52 milliards d’euros, dont 19,6 milliards au titre de l’allégement « Fillon », 22,2 milliards au titre de la réduction des cotisations maladie et 7,8 milliards au titre de la réduction de 1,8 point de cotisations famille.

L’ensemble du coût des « niches sociales » pour 2019 est retracé dans le tableau ci-dessous. Le recensement inclut également ici les exemptions d’assiette, qui font l’objet d’une prise en compte à part au sein de l’annexe 5.

CoÛt des « niches sociales » pour les rÉgimes obligatoires de base de sÉcuritÉ sociale et le FSV pour 2020

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2019.

2. Une insuffisante maîtrise qui se traduit par le maintien de dispositifs inefficaces

La majeure partie de l’effort porté par la dépense publique s’attache aux allégements généraux, qui représentent 79 % de l’ensemble des « niches sociales ». Il demeure toutefois de nombreux dispositifs d’exonérations ciblées, qui ont fait l’objet, selon la Cour, de deux travaux uniques d’évaluation sur les dix dernières années : un rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et niches sociales, rendu en juin 2011 ([138]) et un rapport de l’IGAS et de l’IGF, rendu en juin 2015 ([139]). Malgré ces revues de dépenses, 48 dispositifs, dont 10 représentent un coût supérieur à 100 millions d’euros, n’ont fait l’objet d’aucune évaluation permettant d’attester de leur efficacité. Parmi les « niches sociales » ayant fait l’objet d’une évaluation approfondie, un certain nombre de dispositifs évalués négativement ont été maintenus.

Ce constat appelle a minima un renforcement des dispositifs d’évaluation des « niches sociales », qui pourrait utilement intervenir dans le nouveau cadre du « Printemps de l’évaluation » des lois de financement, avant éventuelles corrections dès le prochain PLFSS.

B. Un effort de sincÉritÉ apprÉciable mais encore lacunaire

Issue d’une obligation organique, en vertu de l’article 1er de la loi organique du 2 août 2005, l’annexe 5 doit assurer au Parlement une information complète sur l’ensemble des mécanismes d’exonération de cotisations ou contributions, ainsi que sur les modalités de leur compensation.

Cette annexe a fait l’objet d’améliorations notables depuis sa première inscription dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. La « norme de référence », ajoutée depuis le PLFSS 2014, qui constitue la notion de droit commun à laquelle l’ensemble des « niches sociales » dérogent, a été affinée et ce sont désormais, pour ce projet de loi, 97 dispositifs distincts qui sont recensés. Cette annexe est donc essentielle pour assurer une information sincère du Parlement sur l’état des comptes sociaux et analyser l’impact de ces réductions de recettes sur l’objectif de politique publique qu’elles doivent permettre d’atteindre.

Or, la Cour relève un certain nombre de lacunes et d’incohérences qui demeurent. Le champ de la norme de référence fluctue d’un exercice à l’autre – la réduction de 2,15 points du taux de cotisation famille des travailleurs non salariés a ainsi d’abord été considérée comme une « niche », en PLFSS 2018, avant d’être intégrée à la norme de référence dans le présent PLFSS.

La Cour déplore enfin que, pour des raisons de comptabilité interne aux branches de la sécurité sociale, d’absence de chiffrage ou de minoration des coûts dans la présentation de l’annexe, le coût total des « niches sociales » devrait être majoré de 25 milliards d’euros. Le recensement effectué par la Cour aboutit en effet à un coût total en 2019 de 91,3 milliards d’euros.

C. Une pratique fluctuante et parfois obscure de la compensation de ces dispositifs par l’État

L’augmentation substantielle de ces « niches sociales » et la difficulté d’en recenser à la fois le nombre et le montant total engagé pèsent sur la lisibilité des comptes sociaux, et ce d’autant plus que ceux-ci sont également soumis à des modalités de compensation peu lisibles.

1. Une obligation de compensation de niveau législatif

L’obligation de compensation par l’État des exonérations de cotisations de sécurité sociale a été instituée au moment même où ont été mis en place les dispositifs d’allégement sur le coût du travail. Inscrit dans la « loi Veil » ([140]) en 1994, et désormais codifié à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, ce principe a été renforcé et porté au niveau organique en 2005 avec l’adoption de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) ([141]). La lettre de la loi prévoit, en son article 1er, codifié à l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, que « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base ».

Les dérogations au principe de compensation des exonérations de cotisations relèvent donc désormais du domaine exclusif des LFSS, renforçant ainsi la lisibilité des relations entre l’État et la sécurité sociale.

2. Une pratique fluctuante, au détriment de la lisibilité des comptes sociaux

Malgré le renforcement du cadre juridique, l’application concrète des compensations d’exonérations de cotisations a varié en raison d’un nombre toujours plus grand d’exceptions au principe, et d’une pratique variable.

Les exceptions au principe de compensation ont été progressivement ajoutées en complément du dernier alinéa de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. Elles comprennent désormais l’ensemble des « allégements Fillon », la réduction de 1,8 point de cotisations famille, les réductions de cotisations pour les travailleurs indépendants, l’abattement sur la contribution sociale de solidarité des sociétés ainsi que les exonérations sur les heures supplémentaires. Le mitage du principe de compensation s’est accompagné d’une pratique parfois incohérente.

Le Gouvernement a engagé une réflexion à ce sujet et demandé un rapport dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ([142]). Ce rapport, confié à MM. Christian Charpy et Julien Dubertret, a été remis le 8 octobre 2018. Outre la simplification et la stabilisation de la structure des recettes affectées à la sécurité sociale, il préconisait la redéfinition des règles de compensation, compte tenu de leur inadéquation avec un moment où la sécurité sociale devait produire des excédents.

Cette redéfinition devrait notamment suivre les principes suivants :

– faire supporter les allégements futurs de prélèvements obligatoires à la sphère publique concernée (État ou sécurité sociale selon le cas), principe vulgarisé par l’expression de « chacun chez soi » ;

– instaurer un principe d’exception permanent pour les allégements généraux applicables aux rémunérations comprises entre 1 et 1,6 SMIC, afin qu’État et sécurité sociale en partagent le coût tout en maintenant une trajectoire compatible avec le remboursement de l’ensemble de la dette sociale à 2024 ;

– maintenir une règle de compensation intégrale des exonérations ciblées, afin de continuer de responsabiliser les ministères porteurs des politiques publiques concernées.

Le présent projet de loi, qui présente un déficit du régime général et du FSV de 5,4 milliards d’euros pour 2019, ne prévoit un retour à l’équilibre des comptes sociaux qu’en 2023. Les hypothèses qui ont présidé aux réflexions présentées par MM. Charpy et Dubertret semblent donc obsolètes en l’état.

3. Engager une réflexion globale sur l’amélioration de la prévisibilité, de la cohérence et de la lisibilité des compensations d’exonération

Compte tenu des masses financières concernées, des lacunes dans le recensement de l’information et de l’impact que le pilotage annuel des compensations peut avoir sur la présentation des comptes sociaux, le rapporteur général estime qu’une mission parlementaire, associant les rapporteurs généraux de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui partagent un intérêt commun sur la préservation des recettes de la sécurité sociale, pourrait utilement prolonger les réflexions présentées supra afin de :

– définir un corpus de règles stables et lisibles, susceptibles de s’appliquer à n’importe quel moment du cycle économique et, partant, dans les situations d’excédent comme de déficit des comptes sociaux ;

– évaluer prioritairement l’efficacité des « niches sociales » dont le coût est le plus élevé par rapport à l’objectif de politique publique poursuivi ;

– améliorer les modalités d’information du Parlement et des citoyens sur l’ensemble du champ des « niches sociales ».

II. Le champ des exonÉrations et de leurs compensations pour 2020

En application des obligations organiques mentionnées supra, et notamment du 5° du III de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, l’annexe 5 du présent projet de loi recense l’ensemble des exonérations, ainsi que leur compensation et le détail des crédits budgétaires de l’État qui y sont affectés.

Poursuivant les principes appliqués en LFSS 2019, l’annexe rappelle que le projet de loi de financement pour 2020 prévoit la non-compensation des mesures issues de la loi portant mesures d’urgence économiques et sociales et de la réduction du forfait social sur l’intéressement et la participation depuis 2019. La suppression de la taxe sur les huiles donne en revanche lieu à une majoration de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale à due concurrence.

Le montant des exonérations pour 2020 devrait donc frôler les 60 milliards d’euros, ce qui constitue une stabilisation après la croissance de 49 % en 2019, cette dernière s’expliquant principalement par la montée en charge des allégements généraux. Les exonérations ciblées, compensées et non compensées ne représentent ainsi plus que 12 % de l’ensemble.

L’évolution prévue pour 2020 des exonérations se présente ainsi :

Source : Annexe 5 du PLFSS pour 2020.

L’ensemble des mesures d’exonération non compensées, pour les années 2019 et 2020 sont résumées dans le tableau suivant.

MESURES Non compensÉes en 2019 et 2020

Source : Commission des affaires sociales, à partir des données de l’annexe 5 du PLFSS pour 2020.

*

Articles 19 et 20 Approbation des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires, du régime général et du FSV pour 2020

I. Les régimes obligatoires de base et le fsv en 2020 : des dÉficits qui resteraient importants

L’article 19 vise à approuver l’annexe C du projet de loi, qui retrace, conformément ce que prévoit l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, l’équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale par branche sous la forme d’un tableau pour l’ensemble des régimes obligatoires de base.

Ces dispositions sont évidemment déterminantes au sein de la loi de financement puisqu’elles établissent les conditions générales de l’équilibre financier pour l’année à venir, en intégrant les tendances, les mesures nouvelles et les transferts sur lesquels le Parlement est appelé à se prononcer.

A. Une prÉvision très ÉloignÉe de la trajectoire prÉvuE l’annÉe derniÈre

Le tableau suivant compare les données du tableau d’équilibre pour 2020 avec les prévisions de 2019, telles qu’elles figuraient à l’annexe B :

Comparaison de la prévision pour 2020 avec la prévision de la LFSS 2019

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2019 et PLFSS 2020.

Cette comparaison permet d’illustrer, comme pour l’arrêt des comptes 2018 ou la rectification des comptes 2019, l’évolution des prévisions sur l’année écoulée. Il faut souligner toutefois un « biais » comparatif, puisque les prévisions de l’annexe B n’intègrent pas de mesures nouvelles pour l’année N+2 autres que la « tenue » de l’ONDAM et les mesures aux effets pluriannuels votées lors de l’examen en fin d’année N de la loi de financement pour l’année N+1 (par exemple, la revalorisation maîtrisée des prestations sociales pour 2020, qui n’a été censurée par le Conseil constitutionnel qu’a posteriori).

La reconstruction de la « clef de passage » entre ces prévisions vieilles d’une petite année et l’équilibre prévu par le Gouvernement pour 2020 (6 milliards d’euros) nécessite de se pencher tant sur le changement de contexte macro-économique que sur les mesures nouvelles que contient le présent projet de loi.

1. Le changement d’hypothèses macroéconomiques

● Dans l’annexe B de la LFSS 2019, le Gouvernement « tablait » sur une croissance du PIB de 1,7 %, une croissance de la masse salariale de 3,7 % et une inflation hors tabac de 1,4 % en 2020.

● Appuyée sur les « prévisions d’automne » de la direction générale du Trésor, partagées avec le projet de loi de finances initiale, la construction du présent PLFSS s’est faite sur une base profondément différente, puisque sont désormais retenues une croissance du PIB de 1,3 %, une croissance de la masse salariale de 2,8 % et une inflation hors tabac de 1,0 %.

Trois effets doivent donc être distingués :

– une diminution de 0,4 point de la croissance du PIB, fortement corrélée à la croissance globale des recettes fiscales non assises sur la masse salariale ;

– une baisse de 0,9 point de la croissance de la masse salariale, qui devrait correspondre à une baisse de 1,8 milliard d’euros des recettes assises sur cette assiette ;

– enfin, une inflation moins forte de 0,3 point par rapport à ce qui était prévu en 2019, qui aurait un effet « positif » sur le solde de l’ordre de 500 millions d’euros de moindre revalorisation des prestations légales.

Ces hypothèses « conventionnelles » ([144]) sont néanmoins fortement perturbées, comme en 2019, par plusieurs éléments :

– l’évolution de l’assiette « capital » qui ne suit pas nécessairement le niveau de la croissance à court terme ;

– la part plus importante de la masse salariale qui n’est pas soumise à cotisations et/ou contributions, en raison des exonérations renforcées au niveau du SMIC mais aussi sur les heures supplémentaires ainsi que celle de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (PEPA) ; le rapport remis à la Commission des comptes en septembre estime ainsi que les cotisations croîtraient moins vite que la masse salariale (+ 2,4 %) ;

– enfin, la revalorisation maîtrisée d’un volume important de prestations à + 0,3 % en 2020, qui était intégrée dans la trajectoire de l’annexe B, limite l’effet de l’inflation en matière d’évolution des prestations légales.

● La croissance des dépenses semble également avoir été sous-estimée pour les branches vieillesse et maladie, avant mesures nouvelles et sans modification notable de périmètre.

● L’effet « macroéconomique » expliquerait ainsi environ 2,4 milliards d’euros d’écart à la trajectoire initialement fixée, sur un écart de quasiment 6 milliards d’euros ([145]).

2. Les mesures nouvelles par rapport à cette trajectoire

Afin d’identifier les sources de l’écart hors corrections des prévisions, plusieurs types de mesures nouvelles doivent être distinguées.

● Plusieurs mesures avaient déjà été intégrées au calcul et ne nécessitent pas d’être réintégrées, sauf modification profonde des prévisions :

– la non-compensation de l’exonération en année pleine des heures supplémentaires, actée dès la LFSS pour 2019 et logiquement intégrée à la trajectoire de l’annexe B ;

– les mesures d’économies sur l’ONDAM fixé à 2,3 % comme prévu par la trajectoire initiale.

● Certaines mesures n’ont été que partiellement intégrées par la trajectoire initiale comme la revalorisation maîtrisée à 0,3 % des prestations sociales, dont les effets étaient initialement prévus à hauteur de 2,2 milliards d’euros, dont il faut déduire :

– la ré-indexation des pensions au-dessus de 2 000 euros ;

– une inflation moindre que prévu qui limite l’effet de la mesure ;

Au total, cette mesure est de moindre ampleur que prévu à hauteur de 1,6 milliard d’euros (0,6 milliard au lieu de 2,2).

● Enfin, les mesures nouvelles qui résultent directement du texte du projet de loi, en dehors de l’ONDAM, telles qu’elles figurent notamment dans le tableau d’équilibre financier présenté à l’annexe 4 :

mesures « totalement » nouvelles en 2020

(en milliards d’euros)

B. Un « Effort » consÉquent par rapport au dÉficit spontanÉ des rÉgimes obligatoires

Une autre approche consiste à comparer le tableau d’équilibre soumis au vote du Parlement au niveau qui aurait été spontanément le sien si aucune mesure nouvelle n’avait été prise. C’est la comparaison « classique » entre le solde présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre et du solde proposé par le Gouvernement. Cet « effort » en recettes, comme en dépenses est retracé de manière exhaustive dans le tableau d’équilibre financier, qui constitue le« cœur » de l’information mise à disposition du Parlement à l’annexe 4.

● Outre les mesures retracées dans le tableau ci-dessus, on compte également les 4,2 milliards d’euros de mesures d’économies dans le champ de l’ONDAM. À parti d’un déficit « spontané » de 11,8 milliards d’euros, on compte donc :

– + 1,7 milliard de mesures en recettes (annulation des transferts, minorée des non-compensations) ;

– + 4,7 milliards d’euros de mesures en dépenses, dont 4,2 milliards d’euros sur l’ONDAM et 500 millions d’euros de revalorisation maîtrisée, qui constituent comme en 2019 les leviers principaux ;

– – 0,2 milliard d’euros de transferts avec les autres périmètres financiers, la récupération de la taxe sur les salaires de l’ACOSS par les branches (+1,5 milliard d’euros), étant légèrement surcompensée par la diminution de la fraction de TVA de la branche maladie (– 1 milliard d’euros), le transfert de droits sur l’alcool supplémentaires au RCO (– 0,1 milliard d’euros) et par celui des deux agences de santé à la sécurité sociale (– 0,3 milliard d’euros).

● En reprenant ces éléments par branche, on peut observer :

– une rectification du déficit spontané de la branche maladie (- 7,2 milliards d’euros) qui correspond entièrement aux économies sur l’ONDAM, sans surprise puisque les effets en recettes ont été neutralisés ;

– un solde « final » de la branche AT-MP quasiment au niveau de son solde « spontané », même s’il bénéficierait à hauteur de 100 millions d’euros des mesures d’économies dans le champ de l’ONDAM ;

– un solde de la branche vieillesse bénéficiant de mesures en recettes (récupération de la taxe sur les salaires pour 200 millions d’euros) et en dépenses (revalorisation maîtrisée pour 400 millions d’euros, tous régimes confondus) ;

– une amélioration du solde de la branche famille qui correspond, à peu de choses près, à la récupération d’une fraction de taxe sur les salaires (+ 1,2 milliard d’euros).

Source : annexe 4 du PLFSS 2020.

C. Un dÉficit des rÉgimes obligatoires quasiment stable en 2020 par rapport À 2019

Le tableau suivant compare cette fois les prévisions pour 2020 aux prévisions rectifiées pour 2019 par l’article 5.

Comparaison de la prévision pour 2020 avec l’exercice précédent

(en milliards d’euros)

Source : PLFSS 2020.

Cette comparaison témoigne d’une grande stabilité, les déterminants, conjoncturels comme structurels, des recettes et de la dépense n’ayant pas fondamentalement changé entre 2019 et 2020. On peut relever toutefois une détérioration de l’ensemble des régimes obligatoires de 0,9 milliard d’euros, tirés très largement par la branche vieillesse, compensée par l’amélioration du solde du Fonds de solidarité vieillesse, qui continuerait à bénéficier d’une conjoncture favorable en recettes comme en dépenses.

II. une situation lÉgèrement meilleure du rÉgime gÉnÉral

L’article 20 vise à approuver le tableau d’équilibre du régime général, figurant dans l’annexe C du projet de loi, qui présente pour chaque branche les recettes et les dépenses. Celui-ci est mis en regard des prévisions rectifiées pour 2019 dans le tableau suivant :

Comparaison de la prévision pour 2019 avec l’exercice précédent

Sources : PLFSS 2020.

● Comme pour l’analyse des deux exercices précédents, le volume financier du régime général et les mécanismes d’intégration conduisent à de nombreuses évolutions congruentes avec celles du solde de l’ensemble des régimes, conduisant à se pencher plus précisément sur les comptes des branches vieillesse et accidents du travail-maladies professionnelles.

S’agissant de la branche vieillesse du régime général, son résultat est moins détérioré que celui de l’ensemble des régimes de base, pour environ 500 millions d’euros. Cet écart favorable au régime général est à mettre en regard de la situation d’un régime de base particulier, celui de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), dont le déficit croît de ce montant chaque année sur la période pour des raisons structurelles ([146]).

S’agissant de la branche AT-MP du régime général, elle aurait le même excédent que pour l’ensemble des régimes de base.

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Article 21 Approbation de l’annexe C, de l’objectif d’amortissement de la dette sociale et des prévisions de recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites et mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse

Figurant obligatoirement dans les lois de financement, cet article permet d’approuver tour à tour :

– l’annexe C ;

– l’objectif d’amortissement de la dette sociale pour 2020 ;

– les prévisions de recettes du Fonds de réserve pour les retraites ;

– les prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse.

1. L’approbation de l’annexe C

● S’agissant de l’annexe C, prévue par le a du 2° du C du I de l’article L.O. 111-3 qui définit le contenu des lois de financement, elle prévoit conformément aux prescriptions organiques l’évaluation des « recettes de l’ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes ». Ce faisant, elle présente quelques redondances avec l’annexe 4 au présent projet de loi, qui consiste en une adaptation du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, intégrant les mesures nouvelles proposées par le Gouvernement dans le projet de loi de financement.

Le I propose l’approbation des prévisions de recettes, telles qu’elles ressortent de cette annexe, en parallèle du vote des objectifs de dépenses en troisième partie.

Il s’agit toutefois de l’occasion de faire le point sur la nature des ressources des régimes obligatoires de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse (517,1 milliards d’euros en 2020).

Les cotisations « effectives », au sens où ce sont celles qui sont effectivement versées aux organismes de recouvrement après prise en compte des allégements, continuent comme en 2019 et malgré les profondes transformations du financement de la sécurité sociale ces deux dernières années, à constituer la ressource majoritaire des régimes (50,4 % contre 50,3 %).

Les ressources fiscales (192,9 milliards d’euros), dominées par la contribution sociale généralisée (102 milliards d’euros), constituent quant à elles 37 % des recettes.

Ces ressources sont complétées par des cotisations prises en charge par l’État (5,2 milliards d’euros), des cotisations fictives d’employeurs (41,9 milliards d’euros) ([147]), les produits financiers (0,2 milliard d’euros) et les autres produits (6,9 milliards d’euros), mais diminuées des charges pour non-recouvrement (1,5 milliard d’euros à l’échelle des régimes de base).

● À l’échelle des branches, on peut relever, sans attribuer ce constat au seul exercice 2020, que les parts respectives de cotisations et de ressources fiscales n’ont pas de lien avec le caractère contributif ou non des prestations de la branche à laquelle elles sont affectées.

Ainsi, la branche famille est majoritairement financée par des cotisations (61 % de cotisations effectives), alors que les prestations qu’elle sert ne sont que peu, voire pas contributives.

Deux branches, la branche vieillesse assez contributive et la branche maladie devenue à 99 % non contributive avec la mise en place de la PUMA, sont financées par un « mix » plus ou moins cohérent : 58 % pour la première et 34 % pour la seconde.

Enfin, une certaine cohérence caractérise le financement à 93 % de la branche AT-MP, traditionnellement très « assurantielle », par des cotisations effectives et le financement entièrement fiscal du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le financement de prestations de solidarité.

2. L’objectif d’amortissement de la dette sociale en 2020

Le II fixe l’objectif d’amortissement par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) pour 2020 à 16 milliards d’euros. Cette prévision correspond :

– à l’actualisation de ses prévisions de recettes, constituées de CSG et de sa ressource propre, la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), selon un rythme de croissance assez homogène (respectivement + 2,3 % et + 2,1 %) ;

– à l’actualisation des conditions d’endettement en 2020, avec des charges financières qui devraient diminuer de 19,1 % d’après l’annexe 4 ;

– au versement de 2,1 milliards d’euros qu’opère le Fonds de réserve pour les retraites depuis 2013, jusqu’à extinction de la caisse.

Dans ces conditions, il ne resterait plus que 72,5 milliards d’euros à amortir fin 2020, contre 89 milliards d’euros fin 2019.

3. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites

Comme pour les exercices précédents depuis 2011, le III affecte un montant nul de recettes au FRR, dont la vocation n’est plus d’être alimenté mais de procéder à des décaissements, notamment en faveur de la CADES.

4. Les recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse

Comme pour les exercices précédents depuis 2011, le IV prévoit une mise en réserve nulle de recettes au sein du Fonds de solidarité vieillesse, qui n’a plus vocation à constituer des réserves, même s’il a pu exercer cette mission dans le passé.

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Article 22 Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l’emprunt

Les organismes de sécurité sociale peuvent être confrontés à des besoins de trésorerie en cours d’année, qui ne s’expliquent pas nécessairement par un déséquilibre structurel des produits et des charges du régime. L’apparition d’un besoin de trésorerie peut en effet être ponctuelle et résulter d’un simple décalage calendaire entre les encaissements (cotisations et contributions, recettes affectées) et les décaissements (versements des prestations aux affiliés et frais de gestion).

Plusieurs organismes, dont le fonds de roulement ne permet pas de couvrir les besoins de trésorerie au cours de l’année, ont ainsi recours à des ressources non permanentes, sous la forme d’avances de trésorerie ou d’emprunts de court terme (douze mois maximum).

Parmi ces organismes, plusieurs empruntent auprès de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) : celle-ci porte donc d’autres besoins de financement que celui du régime général, dont elle assure la trésorerie. L’ACOSS est en outre autorisée, compte tenu des montants associés à la gestion de la trésorerie des organismes du régime général, à émettre des titres de créances négociables.

Le présent article arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les plafonds de ces ressources.

Ces plafonds d’emprunt sont fixés en fonction de l’estimation du « point bas » de trésorerie, c’est-à-dire du solde négatif le plus important, pour l’exercice à venir, afin de pouvoir couvrir les besoins maximaux estimés en projet de loi de financement. En outre, ils sont systématiquement ajustés à la hausse pour parer à une éventuelle dégradation de la trésorerie en cours d’exercice.

Comme en 2019, six organismes bénéficieront d’une telle habilitation en 2020, en application du I :

– l’ACOSS pour le régime général ;

– la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) pour le régime des exploitants agricoles ;

– la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF ;

– la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM) ;

– la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) ;

– la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

Le commentaire du présent article est l’occasion de présenter, sans prétendre à l’exhaustivité sur cette question touchant à la gestion financière infra-annuelle, les besoins de trésorerie de ces six organismes. Son contenu, très proche dans sa structure et dans ses constats de celui de l’année précédente, s’appuie notamment sur l’annexe 4 du projet de loi ([148]).

1. L’ACOSS et le régime des exploitants agricoles doivent assurer les besoins de trésorerie de régimes déficitaires

● Un profil de trésorerie est établi chaque année pour le régime général reposant sur les prévisions liées aux grands agrégats économiques et aux mesures nouvelles.

Compte tenu de ces éléments, la variation annuelle de trésorerie de l’ACOSS serait de – 1,7 milliard d’euros. Le solde au 31 décembre 2019 s’établirait à – 23,5 milliards d’euros, et au 31 décembre 2020 à – 25,2 milliards d’euros.

Le solde moyen net prévisionnel serait de – 23,5 milliards d’euros, avec un besoin de financement maximal net de 35,8 milliards d’euros le 28 avril 2020, comprenant notamment les avances aux organismes partenaires.

Compte tenu de ces différents éléments, le présent article propose de fixer le plafond d’emprunt de l’ACOSS à hauteur de 39 milliards d’euros pour l’ensemble de l’année 2020, soit un niveau relevé de 1 milliard d’euros par rapport à 2019, permettant de tenir compte du prolongement d’un déficit significatif en 2020.

Ce plafond permettra à l’ACOSS, dans le cadre de la politique de mutualisation des trésoreries sociales, de couvrir les besoins de financement du régime vieillesse des exploitants agricoles, du régime des mines, ainsi que du régime d’assurance vieillesse des industries électriques et gazières.

Il conserve une marge, compte tenu du point bas prévisionnel, pour faire face aux aléas conjoncturels.

● Depuis 2009, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) gère les ressources du régime des exploitants agricoles, qui a renoué seulement en 2018 avec l’équilibre financier.

Comme les années précédentes, le régime agricole devra donc recourir à des ressources non permanentes pour l’année 2020, tout en respectant un plafond, fixé par le présent article à 4,1 milliards d’euros, identique au montant fixé dans la précédente loi de financement, correspondant au point bas qui devrait être atteint à deux reprises, en mars et juillet.