rapport sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272). — Examen de la première partie du projet de loi de finances ; Conditions générales de l'équilibre financier

Pour mémoire, la loi de transformation énergétique pour la croissance verte de 2015 ([83]) prévoit une baisse de la consommation énergétique finale de 50 % d’ici 2050 par rapport à 2012 et une division par quatre des émissions de gaz à effet de serre en 2050 par rapport à 1990. La loi relative à l’énergie et au climat, adoptée définitivement à l’Assemblée nationale le 11 septembre 2019 et au Sénat le 26 septembre 2019, a renforcé cette ambition en fixant un objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 grâce à la division des émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six.

Le plan Climat présenté, le 6 juillet 2017, par le ministre de la transition écologique et solidaire comporte, parmi ses objectifs principaux celui d’éradiquer la précarité énergétique. Dans cette perspective, le Gouvernement a annoncé qu’il accompagnerait les « locataires et les propriétaires qui ont des difficultés à payer leurs factures d’énergie afin de faire disparaître en dix ans les passoires thermiques ».

Faisant écho à ces objectifs ambitieux, le plan de rénovation énergétique des bâtiments vise à accélérer la transition écologique et fait de la rénovation énergétique une « priorité nationale » ([84]) dont la volonté d’accompagner les ménages dans les démarches de rénovation de leurs logements constitue une illustration. Ces plans sont assortis de l’objectif chiffré suivant : l’éradication de 1,5 million de passoires thermiques habitées par des ménages propriétaires aux faibles revenus, soit 150 000 par an dès 2018, dont 50 % au titre des objectifs propres de l’ANAH. La loi relative à l’énergie et au climat prévoit ainsi l’obligation pour les propriétaires de « passoires thermiques » de réaliser des travaux de rénovation à partir du 1er janvier 2028.

Or, à ce jour, les différents instruments mobilisés présentent des effets contrastés et leur contribution effective aux objectifs environnementaux, parfois peu aisée à constater ou à quantifier conduit au constat d’un rapport coût/efficacité perfectible.

1. Les défauts du CITE

Les défauts du CITE ont été mis en lumière par la Cour des comptes notamment dans un rapport de mars 2019 ([85]) et présentés et commentés dans les rapports sur l’application des mesures fiscales de 2018 et 2019 précités. Il est en tout état de cause difficile d’apprécier, grâce à des analyses précisément documentées et indépendantes des acteurs du secteur, la réalité de la contribution du CITE aux objectifs publics environnementaux.

● Le coût moyen des travaux réalisés dans le cadre de la rénovation énergétique de leurs logements par les ménages est élevé, de l’ordre de 10 000 euros ([86]). L’étude effectuée sur les travaux réalisés entre 2014 et 2016 dans les maisons individuelles en résidence principale situées en France continentale (hors Corse), dont les résultats ont été publiés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) en octobre 2018 ([87]) confirme ce constat : sur la période considérée, 5,1 millions de ménages ont réalisé des travaux de rénovation, pour une dépense moyenne évaluée à 11 750 euros par logement.

Par conséquent, le coût des travaux de rénovation justifie l’intervention publique pour alléger la charge pesant sur les contribuables, en particulier pour ceux dont les revenus sont les plus modestes. Or, l’analyse des bénéficiaires du CITE révèle une importante concentration du bénéfice de l’avantage fiscal dans les déciles des ménages les plus aisés.

Le tableau ci-dessous, établi à partir de la cinquième émission des déclarations de revenus de l’année 2017, illustre la concentration du bénéfice du CITE sur les contribuables dont les revenus sont les plus élevés. Les bénéficiaires du CITE appartenant aux 9e et 10e déciles représentent en effet près de 45 % des bénéficiaires totaux et près de 50 % du montant total de la réduction d’impôt (49,75 %).

Présentation des bénéficiaires et de la part de la réduction d’impôt

par décile de rfr

Source : commission des finances, sur la base des données des revenus 2017, 5e émission.

À la différence d’une réduction d’impôt qui ne peut, par définition, être imputée que sur une cotisation d’impôt, le crédit d’impôt bénéficie à tous les contribuables, que ceux-ci soient ou non imposables. Par conséquent, la concentration des bénéficiaires du CITE dans les déciles supérieurs ne peut être considérée comme le reflet de la situation des foyers fiscaux vis-à-vis de l’impôt.

● Par ailleurs, l’absence de prise en compte de l’efficacité des différents types d’équipements ou de gestes de rénovation susceptibles de bénéficier du crédit d’impôt peut apparaître problématique. Les échanges très nourris et souvent passionnés qui animent les débats parlementaires au sujet des fenêtres illustrent à la fois la difficulté à disposer d’éléments sur les économies d’énergie associées aux différents équipements ainsi que les limites d’un dispositif fiscal qui, jusqu’aux deux dernières lois de finances, ne comportait pas d’éléments de différenciation (taux et plafonds uniques).

À certains égards, le CITE semble donc injuste et insuffisamment efficace, en particulier au regard de l’importance de la dépense publique qu’il représente. Pour mémoire, entre 2012 et 2019, le CITE a représenté un coût de 7,5 milliards d’euros ([88]).

Évolution du nombre de bénéficiaires du CITE et de la dépense fiscale

entre 2009 et 2017

Source : commission des finances.

2. Le bilan positif des aidées versées par l’ANAH dans le cadre du programme « Habiter mieux »

Les aides accordées par l’ANAH dans le cadre du programme « Habiter mieux » ont vu leur efficacité saluée par la Cour des comptes et leur contribution aux objectifs quantitatifs de logements rénovés a pu être mesurée.

● Dans une communication à la commission des finances du Sénat, le 4 avril 2018, la Cour des comptes a salué l’efficacité du programme « Habiter mieux » qui a notamment permis la réalisation de travaux de rénovation énergétique qui ne l’auraient peut-être pas été sans aides de l’ANAH. Par ailleurs, entre 2012 et 2016, 83 % des ménages ayant bénéficié d’une aide de l’ANAH pour la rénovation de 162 282 logements au total disposaient de ressources très modestes et 17 % de revenus modestes ([89]). Cela souligne l’utilité des aides pour permettre l’engagement de dépenses dont le coût moyen est élevé.

Évolution du nombre de logements rÉnovÉs et du montant des aides versÉes dans le cadre du Programme « Habiter mieux »

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

Le programme a également permis de réaliser des gains de consommation d’énergie plus importants que son objectif global de 30 % en 2015 (41,9 %) et en 2016 (43,2 %).

Selon le rapport d’activité de l’ANAH pour l’année 2018, les actions relatives à l’amélioration de l’habitat privé incluant des travaux de lutte contre la précarité énergétique ont représenté 75 % des aides aux travaux versées par l’agence en 2018, pour un montant total de 527,1 millions d’euros. Le programme « Habiter mieux » a permis d’améliorer la performance énergétique de 62 345 logements en 2018 et ce sont, au total, plus de 300 000 logements qui ont fait l’objet d’une rénovation depuis 2011.

La poursuite de la progression de l’activité du programme entre 2017 et 2018 illustre notamment l’appropriation de ces aides par l’ensemble des acteurs concernés. Le tableau ci-dessous présente les éléments chiffrés de l’année 2018 concernant les aides versées aux propriétaires occupants.

nombre de logements rÉnovÉs et montant des aides accordÉes en 2018 dans le cadre du Programme « Habiter mieux »

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

répartition rÉgionale du nombre de logements aidÉs par le programme « habiter mieux » en 2018

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

En 2019, l’ANAH a budgété 50 millions d’euros pour l’aide Habiter mieux agilité et 526 millions d’euros pour l’aide Habiter mieux sérénité.

répartition rÉgionale du nombre de logements aidÉs par le programme « habiter mieux » en 2018

Les données disponibles indiquent un nombre de logements rénovés de 20 en 2018 pour l’ensemble des départements et régions d’outre-mer.

Source : ANAH, Rapport annuel 2018, à l’aide de l’outil de cartographie en ligne de l’Observatoire des territoires.

Les actions conduites par l’ANAH en faveur de la rénovation des logements et en faveur des ménages dont les ressources sont modestes et très modestes apparaissent comme un exemple d’instruments équilibrés, équitables et efficaces dont le développement semble devoir être encouragé et soutenu.

II. Le droit proposé

A. La mise en place d’une prime pour les ménages modestes

1. Le recours à une prime permet de remédier aux principaux inconvénients du crédit d’impôt

Le présent article prévoit, conformément aux engagements pris par le Gouvernement au début du quinquennat et régulièrement renouvelés depuis, de transformer le CITE en un système de prime qui serait à la fois « plus simple, plus performant et plus juste » ([90]).

L’instauration d’un système de prime en lieu et place du crédit d’impôt s’analyse comme une facilité de trésorerie pour les contribuables, lesquels ne seront plus contraints d’avancer, en année N, l’intégralité des frais correspondant aux travaux, dans l’attente de la restitution du montant de l’avantage fiscal en année N + 1. Les ménages très modestes pourront même bénéficier d’une avance de subvention avant même d’engager les dépenses, ce qui permet de réduire à néant la contrainte de trésorerie.

Une telle transformation semble d’autant plus souhaitable que le coût moyen des travaux de rénovation énergétique est élevé et que le CITE bénéficie principalement aux contribuables appartenant aux déciles supérieurs.

Une prime versée concomitamment à l’engagement des dépenses permettra un soutien plus direct et plus approprié pour les contribuables aux revenus modestes, pour lesquels un soutien financier a priori est déterminant, voire indispensable, pour la réalisation des travaux de rénovation énergétique.

2. La mise en place d’une prime unifiée versée par l’ANAH

Le II du présent article prévoit la création d’une prime de transition énergétique destinée à financer, sous certaines conditions, des travaux et des dépenses en faveur de la rénovation énergétique des logements.

Les ménages doivent, pour bénéficier de la prime, respecter les plafonds de ressources applicables aux aides versées par l’ANAH (cf. supra).

Cette prime est fusionnée avec les aides versées par l’ANAH dans le cadre du programme Habiter mieux agilité, ce qui permet de simplifier les démarches des ménages les plus modestes, qui auront désormais un interlocuteur unique pour solliciter des aides à la rénovation énergétique.

Si les conditions et modalités précises d’attribution et de versement de cette prime seront précisées par voie réglementaire (dernière phrase du premier alinéa du II du présent article), le présent article confie la gestion et le versement de cette prime à l’ANAH et précise les principes qui président à son instauration.

Il est ainsi prévu que :

– « Les caractéristiques et conditions d’octroi de la prime ne peuvent être moins favorables que celles qui régissent le crédit d’impôt prévu par l’article 200 quater du CGI » (deuxième phrase du premier alinéa du II du présent article). La traduction concrète de cette orientation n’est, par définition, pas perceptible à ce stade mais il convient de relever que l’Évaluation préalable évoque, pour les ménages modestes et très modestes, des montants de primes bonifiés pour l’essentiel des gestes, par rapport aux montants inscrits dans le barème du présent article pour les ménages dont les revenus sont intermédiaires, bénéficiaires du CITE en 2020([91]). Des barèmes forfaitaires, fixés par décret, viendront détailler cette bonification, étant entendu que chaque geste fait l’objet d’une évaluation spécifique qui prend en compte sa performance énergétique et l’impact inflationniste des aides sur le coût des travaux réalisés.

De plus, il est important de souligner que l’aide Habiter mieux sérénité, toujours versée par l’ANAH en 2020, sera revalorisée, afin qu’il soit aussi intéressant de mener des opérations globales de rénovation énergétique des logements que de réaliser une action de rénovation spécifique.

– La prime sera versée, pour le compte de l’État, par l’ANAH (2e alinéa du II). Cette dernière pourra toutefois, dans des conditions précisées par décret, habiliter des mandataires « proposant aux bénéficiaires de cette prime un accès simplifié à cette démarche » (3e alinéa du II) ;

– L’ANAH pourra prononcer des sanctions pécuniaires à l’encontre des bénéficiaires de la prime (ou de leurs mandataires) en cas de manquements aux règles ou conventions conclues, en application de l’article L. 321-2 du CCH, entre l’ANAH et ces bénéficiaires ou mandataires (4e alinéa du II). La deuxième phrase du dernier alinéa du II du présent article fixe le montant maximum des sanctions à dix fois le montant de la prime accordée par dossier pour les personnes morales et 50 % du montant de la prime pour des personnes physiques. Les personnes ou les organismes concernés seront, avant le prononcé de la sanction, mis en mesure de présenter leurs observations.

B. La prorogation temporaire du CITE pour les ménages aux revenus intermédiaires

1. Une prorogation temporaire dans l’attente du déploiement total de la prime

La prime de transition énergétique a vocation à bénéficier, en 2021, à l’ensemble des ménages qui remplissent les conditions qui seront retenues et précisées par décret.

Par rapport à la situation actuelle où les ménages doivent solliciter le cas échéant séparément les aides de l’ANAH et effectuer les obligations déclaratives nécessaires pour bénéficier du CITE, le nouveau dispositif de prime s’analyse comme un allégement et une simplification des démarches administratives.

Afin de permettre la transition entre le CITE et le nouveau système de prime dans des conditions satisfaisantes permettant, d’une part, d’assurer la continuité du soutien public à la rénovation énergétique des logements et, d’autre part, de tenir compte des « contraintes techniques et organisationnelles de l’ANAH », le présent article acte la mise en œuvre en deux temps du nouveau système. Par conséquent, il proroge, sous conditions de ressources (cf. infra), pour une année supplémentaire en 2020, le CITE (A du III du présent article) pour les ménages dont les ressources sont supérieures, au plafond sous lequel la prime de transition énergétique est créée.

La prorogation du crédit d’impôt ne se fait toutefois pas à champ constant, s’agissant tant de ses bénéficiaires que des équipements ou gestes qui y sont éligibles.

2. Des modifications plus ou moins substantielles du champ du CITE pour en améliorer l’efficience

a. Renforcer la pertinence de l’aide fiscale

Le recentrage du dispositif fiscal sur les gestes les plus efficaces du point de vue des objectifs environnementaux et sur les ménages dont les contraintes de trésorerie sont les plus importantes quant à l’engagement des dépenses de rénovation énergétique préfigure le déploiement complet du nouveau système de prime.

i. S’agissant des équipements ou gestes éligibles au crédit d’impôt

Plusieurs modifications du champ des dépenses ouvrant droit à l’avantage fiscal sont prévues par le présent article.

● En premier lieu, il procède, quand ce n’était pas déjà le cas, à l’ajout dans son champ des dépenses liées à la pose des équipements listés à l’article 200 quater du CGI (par exemple iii du b), ii du c), ii, iii, f, n du d) du 1° du A du I). Il s’agit d’assurer une cohérence avec les aides actuellement versées par l’ANAH aux ménages modestes puisqu’elles incluent également les frais liés à la pose des équipements.

● En deuxième lieu, le présent article exclut du champ du crédit d’impôt certains gestes et équipements.

De manière générale, les éléments contenus dans les Évaluations préalables, indiquent que l’ensemble des modifications qui sont apportées au périmètre des dépenses et des gestes de rénovation aidés évolue, d’une part, « de manière différenciée selon les revenus » des ménages et, d’autre part, en excluant les gestes ou dépenses qui sont les « moins performants, moins coûteux ou déjà fortement couverts par d’autres dispositifs d’aide ».

Sont ainsi exclus du champ du CITE :

– les chaudières à très haute performance énergétique (7e alinéa) ;

– les matériaux de calorifugeage d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire (9e alinéa) ;

– l’acquisition d’appareils de régulation de chauffage (10e alinéa) ;

– les systèmes de fourniture d’électricité à partir de l’énergie hydraulique ou à partir de la biomasse (17ème alinéa) ;

– les diagnostics de performance énergétique, les chaudières à microcogénération gaz, les équipements d’individualisation des frais de chauffage, (24ème alinéa) ;

– les équipements ou matériaux visant à l’optimisation de la ventilation naturelle, notamment les brasseurs d’air, pour un immeuble situé à La Réunion, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe ou à Mayotte (26ème alinéa).

L’exclusion du bénéfice du CITE pour l’acquisition des chaudières au gaz, y compris celles de très haute performance énergétique, pour les ménages dont les revenus sont « intermédiaires » participe de la réduction souhaitée du recours aux énergies fossiles, en privilégiant les énergies renouvelables. Les ménages dont les ressources sont modestes ou très modestes continueront en revanche à bénéficier des aides de l’ANAH pour l’acquisition de ces chaudières, compte tenu de leurs contraintes de financement plus fortes.

● En troisième lieu, le présent article ajoute dans le champ du CITE les dépenses au titre de l’acquisition et de la pose d’un équipement de ventilation mécanique contrôlée à double flux.

ii. S’agissant des bénéficiaires du crédit d’impôt

● Le présent article restreint le champ des bénéficiaires du CITE en introduisant des conditions de ressources (3° du A du I du présent article). Sont ainsi susceptibles de bénéficier du CITE au titre de dépenses engagées au cours de l’année 2020, les foyers fiscaux dont les ressources :

– excèdent les plafonds de ressources utilisés par l’ANAH pour le versement de ses aides (ces plafonds sont ceux qui figurent supra ; 4e alinéa du 3° du A du I).

Pour l’application de ces plafonds, les revenus retenus sont ceux qui correspondent à l’avant-dernière année précédant le paiement de la dépense (N - 2) ou, lorsque ceux-ci sont inférieurs aux seuils de l’ANAH, ceux de l’année qui précèdent le paiement de la dépense (N - 1), (6e alinéa du 3° du A du I).

Pour les contribuables domiciliés outre-mer, les seuils de revenus conditionnant l’éligibilité du CITE seront précisés par décret (8ème et 9e alinéas du 3° du A du I).

– et sont inférieurs à 27 706 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 209 euros pour chacune des deux demi-parts suivantes et de 6 157 euros pour chaque demi-part supplémentaire à partir de la troisième (5e alinéa du 3° du A du I). Ces seuils seront également applicables pour les contribuables domiciliés outre-mer (10e alinéa du 3° du A du I).

Ces seuils de revenus s’apprécient dans les conditions prévues au IV des articles 1391 B ter et de l’article 1417 ; étant entendu qu’est retenue la notion de foyer fiscal au sens de l’imposition de la taxe d’habitation et non de l’imposition sur le revenu. Ces plafonds sont les mêmes que ceux établis par le II bis de l’article 1417 tel que modifié par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, pour identifier les 80 % de redevables éligibles au dégrèvement de la taxe d’habitation, ces montants étant légèrement revalorisés en tenant compte de l’inflation dans le présent article. Ces plafonds garantissent donc l’inclusion de 80 % des ménages dans le champ du dispositif (prime unifiée ou CITE) – les 20 % les plus aisés en étant exclus.

Pour l’application de ces plafonds, les revenus retenus sont ceux qui correspondent à l’avant-dernière année précédant le paiement de la dépense (N - 2) ou, lorsque ceux-ci sont inférieurs aux seuils précisés au 5e alinéa, ceux de l’année qui précèdent le paiement de la dépense (N - 1), 7e alinéa du 3° du A du I.

aides budgétaire et fiscale applicables au titre des dépenses engagées en 2020 selon le niveau de ressources des bénéficiaires, en métropole

(en euros)

Source : présent article.

L’aide accordée par l’intermédiaire du crédit d’impôt est ainsi concentrée en faveur des ménages dont les revenus sont intermédiaires. Les seuils de ressources retenus excluent de facto les ménages appartenant aux deux derniers déciles de revenus.

Une exception est toutefois introduite pour les systèmes de charge pour véhicules électriques (12e alinéa du 3° du A du I) : ces équipements continueront à ouvrir droit en 2020 au CITE, indépendamment de toute condition de ressources.

● Par ailleurs, le présent article limite la perception de l’avantage fiscal aux seuls propriétaires des logements dans lesquels les travaux de rénovation énergétique sont effectués. Le a du 1° du A du I du présent article supprime ainsi les mentions qui étaient faites des locataires ou occupants à titre gratuit.

Cette restriction est cohérente avec le profil des bénéficiaires du CITE. Jusqu’à présent, en dépit de l’absence de ciblage du dispositif, les propriétaires occupants sont très largement représentés parmi les bénéficiaires du CITE (94 % ([92])).

b. Accroître l’efficience du dispositif fiscal

Les plafonds liés à l’avantage maximal susceptible d’être accordé au titre du CITE au titre d’une période consécutive de cinq années comprise entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2020 pour l’ensemble des dépenses éligibles sont abaissés.

Ainsi, le 2e alinéa du 2° du A du I du présent article porte-t-il le plafond de 8 000 euros à 2 400 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 16 000 euros à 4 800 euros pour un couple soumis à une imposition commune. Le montant de la majoration par personne à charge supplémentaire est, pour sa part, porté de 400 euros à 120 euros. Ces modifications s’appliqueront pour les dépenses payées à compter du 1er janvier 2020.

3. Une forfaitisation permettant de mieux prendre en compte l’efficacité de chaque équipement

Préfigurant le système unifié de prime, le présent article procède (4° du A du I) à la forfaitisation de l’aide accordée au titre du CITE, c’est-à-dire à la fixation d’un montant forfaitaire unifié et spécifique à chaque équipement. Le « barème » retenu, après la concertation avec les principaux acteurs du secteur, est reproduit dans le tableau ci-après.

Barème applicable pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2020

Source : présent article.

Des dispositions spécifiques sont prévues pour les dépenses engagées pour des parties communes d’un immeuble collectif (3e alinéa du 5° du A du I). Le crédit d’impôt est alors égal aux montants présentés dans le tableau ci-dessous, où q est la quote-part correspondant au logement dans lequel sont effectués les travaux.

Barème applicable pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2020 pour les parties communes d’un immeuble collectif

Source : présent article.

Que le crédit d’impôt soit accordé au titre des dépenses engagées pour un logement individuel ou collectif, le montant ne peut, en tout état de cause, dépasser 75 % de la dépense effectivement supportée par le contribuable (6° du A du I).

C. Dispositions transitoires

Le présent article prévoit des dispositions transitoires et précise l’articulation entre les deux dispositifs d’aide (crédit d’impôt et prime) pour l’année 2020 ainsi que les sanctions applicables en cas de fraude.

● En premier lieu, (première phrase du B du III du présent article) les dispositions de l’article 200 quater du CGI dans sa rédaction applicable aux dépenses payées en 2019 peuvent, sur demande du contribuable, s’appliquer aux dépenses payées en 2020 pour lesquelles celui-ci justifie de l’acceptation d’un devis et du versement d’un acompte entre le 1er janvier et le 31 décembre 2019.

En revanche et, fort logiquement, dans pareils cas, le contribuable ne pourra, pour ces mêmes dépenses, bénéficier également de la prime de transition énergétique (deuxième phrase du B du III).

Le C du III précise que les nouveaux plafonds de gains fiscaux associés au CITE (cf. supra, 2e alinéa du 2° du A du I du présent article) sur plusieurs années ne s’appliquent pas aux dépenses engagées jusqu’au 31 décembre 2019. Par conséquent, « le contribuable ayant bénéficié au titre des dépenses réalisées entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2019, en application des dispositions de l’article 200 quater dans sa rédaction applicable aux dépenses payées jusqu’au 31 décembre 2019, d’un montant de crédit d’impôt supérieur au plafond prévu au 4 de l’article 200 quater du code général des impôts dans sa rédaction issue de la présente loi, ne fait pas l’objet d’une reprise au titre de ces années ».

● Le 5e alinéa du 8° du A du I du présent article précise au b du 6 ter de l’article 200 quater du CGI, les dispositifs budgétaires ou fiscaux qui ne peuvent pas, pour une même dépense, faire l’objet d’une application cumulée avec le CITE soient :

– le crédit d’impôt accordé au titre des sommes versées pour l’emploi d’un salarié à domicile, à une association agréée ou à un organisme habilité ou conventionné ayant le même objet (article 199 sexdecies du CGI) ;

– la déduction de charge pour la détermination des revenus catégoriels du contribuable concerné ;

– la prime unifiée créée par le présent article, cette dernière étant le seul dispositif nouveau en 2020 qui n’est pas cumulable avec le CITE.

Le B du I du présent article introduit, dans le CGI, un nouvel article 1761 bis qui précise les sanctions applicables en cas de méconnaissance de ces dispositions relatives au non-cumul des aides pour une même dépense. Le contribuable qui les enfreint sera passible d’une amende égale à 50 % de l’avantage fiscal injustement obtenu et, en tout état de cause, d’un montant minimal de 1 500 euros.

D. L’impact de la mesure

● Pour les ménages modestes et très modestes, la transformation du CITE en prime contemporaine unifiée représente un gain de trésorerie et de simplification des démarches, avec une aide unique en remplacement du CITE et de l’aide Habiter mieux agilité, dont le montant sera bonifié par rapport aux montants accordés au titre du CITE applicable aux ménages dont les revenus sont intermédiaires, tel qu’il résulte du présent article.

Cette transformation s’accompagne d’une revalorisation de l’aide Habiter mieux sérénité de l’ANAH en 2020, ce qui implique un gain pour les ménages bénéficiaires de cette aide en 2020 par rapport aux aides versées dans le cadre de ce même programme en 2019.

De plus, les ménages aux ressources très modestes peuvent bénéficier d’une avance de frais dès le dépôt de leur dossier, ce qui permet de réduire fortement la contrainte de trésorerie. Ces différentes facilités permettent d’anticiper une baisse du poids des dépenses liées à la rénovation énergétique dans le budget des ménages modestes et très modestes et une augmentation du volume global de ces dépenses.

Pour les ménages dont les revenus sont intermédiaires – qui bénéficieront du CITE en 2020 – le coût des dépenses liées à la transition énergétique variera en fonction des gestes réalisés, selon le barème forfaitaire dont l’objectif est de récompenser les actions les plus performantes.

Pour les ménages les plus aisés qui ne bénéficieront plus, à partir de 2020, du CITE et qui ne sont pas éligibles à la prime unifiée instaurée par le présent article sous conditions de ressources, le coût des dépenses liées à la rénovation énergétique des logements sera accru.

D’après le tome 2 des Voies et Moyens, le coût anticipé du CITE pour les dépenses engagées en 2019 est de 1,1 milliard d’euros, ce qui est supérieur aux estimations réalisées lors de la prorogation à champ analogue du CITE dans la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 qui prévoyaient un coût de 865 millions d’euros ([93]). L’évaluation préalable mentionne une hypothèse de 900 000 ménages bénéficiaires en 2019 ([94]).

● La mise en place d’une prime pour la transformation énergétique implique une modification des modalités de financement par l’État. La prime est une dépense budgétaire qui fait l’objet d’une dotation nouvelle de 450 millions d’euros dans le PLF 2020 :

– 390 millions d’euros inscrits dans le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » ont vocation à financer 210 000 primes unifiées distribuées à 170 000 ménages modestes et très modestes en 2020 ([95]), les hypothèses actuelles de consommation du CITE, qui font état d’un nombre moyen de gestes par ménage d’environ 1,25, ayant été conservées. Cette subvention sera versée sur un compte tiers, géré par l’ANAH, pour isoler le financement de la prime unifiée des autres aides versées par l’ANAH.

L’utilisation de la notion de foyer fiscal au sens de la taxe d’habitation ne permet pas d’établir d’hypothèses précises sur la part du coût total du CITE représentée par les ménages modestes et très modestes futurs bénéficiaires de la prime fusionnée. Par convention, on peut estimer que ces ménages sont présents dans les cinq premiers déciles de revenu fiscal de référence. Si cette hypothèse était vérifiée, les ménages modestes et très modestes représenteraient environ 160 200 foyers parmi les bénéficiaires du CITE en 2019 (17,8 % de l’ensemble des bénéficiaires) pour un coût de 163 millions d’euros (14,8 % du coût total du dispositif). Les aides versées par l’ANAH dans le cadre du programme Habiter mieux agilité sont estimées à 50 millions d’euros en 2019. Le coût cumulé des deux dispositifs pour les ménages modestes et très modestes s’établirait donc à 213 millions d’euros en 2019.

La prévision de budgétisation pour 2020 – 390 millions d’euros – serait ainsi supérieure de plus de 80 % au coût des deux dispositifs fusionnés avant la mise en place de la prime unifiée pour les ménages modestes et très modestes. Cette augmentation traduit la volonté du Gouvernement de concentrer l’effort sur les ménages modestes. Elle s’explique d’une part, par une hypothèse de hausse substantielle, prévue par le Gouvernement, du nombre de ménages modestes et très modestes bénéficiaires du nouveau dispositif, et, d’autre part, par la bonification des montants forfaitaires remboursés par rapport à ceux accordés au titre du CITE, tel qu’il résulte du présent article.

– 60 millions d’euros sont inscrits sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » afin de financer la bonification accordée dans le cadre du programme Habiter mieux sérénité de l’ANAH afin d’en conserver le caractère attractif.

Cette bonification du programme Habiter mieux sérénité serait également financée par le redéploiement des 50 millions d’euros budgétés par l’ANAH sur le programme Habiter mieux agilité, qui disparaît en 2020. Ainsi, l’ensemble de la dotation prévue pour la revalorisation du programme Habiter mieux sérénité atteindrait 110 millions d’euros.

● Comme indiqué précédemment, la prime et le CITE ne peuvent se cumuler pour une même dépense.

Pour l’année 2020, le coût de l’ensemble du dispositif (CITE et prime unifiée) serait de 1,55 milliard d’euros dont 1,1 milliard d’euros pour le remboursement des dépenses engagées en 2019 au titre du CITE et 450 millions d’euros inscrits dans le budget de l’État pour financer la nouvelle prime à la transition énergétique.

Le coût de la prorogation du crédit d’impôt aux dépenses réalisées en 2020 pour les ménages intermédiaires est estimé à 350 millions d’euros en 2021. En 2021, ce coût s’ajoutera à celui de la prime pour la rénovation énergétique, étendue aux ménages intermédiaires. À champ constant, le coût pour 2021 devrait donc être de 1,15 milliard d’euros (450 millions d’euros pour la prime pour les ménages modestes et très modestes, 350 millions d’euros pour les dépenses des ménages intermédiaires remboursées au titre du CITE et 350 millions pour la transformation du CITE en prime pour les ménages intermédiaires d’après les hypothèses du Gouvernement qui estime que la bascule du crédit d’impôt au système de prime ne devrait pas avoir d’effet inflationniste sur le nombre de ménages bénéficiaires du dispositif).

En 2022, le coût du dispositif transformé dans son entièreté en prime unifiée, à champ constant, est estimé à 800 millions d’euros, soit environ 300 millions d’euros de moins qu’en 2019 pour le CITE dans sa version actuellement en vigueur.

*

M. le président Éric Woerth. Comme je l’ai annoncé, je vous propose une brève discussion générale sur cet article, compte tenu du nombre d’amendements que j’ai été amené à déclarer irrecevables, au titre de l’article 40, en raison du lien établi entre la prime et le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE).

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les amendements qui ont été déclarés irrecevables avaient presque tous pour objectif de maintenir dans le dispositif des dépenses qui en sont exclues, de modifier les barèmes du CITE ou de maintenir les 20 % des ménages les plus aisés dans le champ du crédit d’impôt. On retrouve d’ailleurs globalement ces sujets dans les amendements qui restent, après que le couperet de l’article 40 est tombé.

Pour rappel, le présent article 4 met en œuvre en deux temps une promesse du Président de la République, à savoir l’instauration d’une prime à la transition énergétique. D’abord instituée pour les ménages modestes en 2020, elle sera étendue en 2021 aux ménages aux revenus intermédiaires.

L’article 4 réalise trois types de modification : il instaure une prime pour les ménages modestes ; il proroge le CITE sous conditions de ressources ; il instaure un montant forfaitaire de primes et de crédit d’impôt. Je soutiens la modification du dispositif telle qu’elle est présentée dans cet article 4. C’est une réforme qui a pour horizon la réalisation des objectifs environnementaux que nous nous sommes fixés. Elle a également deux autres objectifs : recentrer le dispositif sur des gestes techniques dont l’efficacité énergétique est avérée et significative ; concentrer l’effort sur les ménages aux revenus les plus modestes.

Par conséquent, certains gestes performants ont été exclus du dispositif, par exemple l’installation de chaudières à gaz à très haute performance énergétique. Nous aurons l’occasion d’en discuter lors de l’examen des amendements. Je rappelle que le champ des dépenses éligibles au CITE et le barème forfaitaire arrêté ont fait l’objet d’une concertation pendant tout l’été.

Concernant l’exclusion des 20 % de ménages les plus aisés, je voudrais dire que la réforme proposée répond à un choix politique ; elle s’inscrit dans un objectif de justice sociale. La concentration de l’effort budgétaire sur les ménages modestes se traduit par une budgétisation de 450 millions d’euros, inscrite en deuxième partie, pour financer la nouvelle prime. Le choix de concentrer les coûts sur les ménages les plus modestes a nécessairement une contrepartie : celle d’exclure les ménages les plus aisés, ceux qui ont la capacité financière d’engager des dépenses de rénovation sans le soutien actif de la puissance publique.

Permettez-moi d’émettre un bémol cependant : j’attends toujours la remise d’un rapport sur la transformation du CITE en prime forfaitaire. Prévu par l’article 182 de la loi de finances initiale pour 2019, ce rapport devait nous être transmis le 1er septembre 2019. Il aurait dû nous éclairer un peu plus sur les caractéristiques de cette nouvelle prime. En séance publique, je rappellerai au Gouvernement ce retard dommageable et lui demanderai de fournir au plus vite ce rapport, qui me semble important pour éclairer notre assemblée.

Mme Bénédicte Peyrol. Je rappelle que la rénovation énergétique des bâtiments est une priorité du Gouvernement. Lors des précédentes lois de finances, nous avons déjà travaillé sur le CITE et sur son recentrage. Le projet de loi énergie-climat prévoit également des mesures importantes, concernant notamment les passoires thermiques.

J’aimerais seulement donner quelques chiffres. Le CITE bénéficie aujourd’hui à 900 000 ménages, pour un montant moyen de crédit d’impôt d’environ 1 000 euros par personne. Il permet de soutenir environ 3,6 milliards d’euros d’investissements en 2019. Le CITE a fait l’objet l’année dernière d’une mission d’évaluation et de contrôle, qui m’a été confiée. J’en ai présenté les résultats à notre commission, en soulignant qu’aujourd’hui, le CITE est concentré à 50 % sur les ménages qui disposent d’un revenu fiscal de référence de plus de 37 000 euros.

La réforme présentée dans le cadre de ce PLF 2020 a pour objectif de rendre d’abord plus efficace, d’un point de vue économique, le pilotage du dispositif, ensuite de le rendre plus juste d’un point de vue social et, enfin de le rendre plus peritnent d’un point de vue écologique. À cet égard, la réforme propose de substituer à des taux de réduction d’impôts des montants forfaitaires de prise en charge fixés en fonction de l’efficacité écologique.

Quant aux ménages des neuvième et dixième déciles, pour lesquels certains disent qu’on ne fait plus rien, j’aimerais seulement préciser qu’ils pourront bénéficier du CITE pour les bornes électriques de recharge des voitures. Ainsi, le Gouvernement tient ses engagements.

Certes, le reste à charge demeure une une problématique majeure pour qui veut faire en sorte que les ménages modestes puissent utiliser ce dispositif. Mais j’aimerais qu’on n’oublie pas, dans nos discussions, les dispositifs adoptés par les collectivités territoriales – je pense notamment aux sociétés de tiers investissement qui permettent à certaines collectivités d’accompagner les ménages pour le financement de ce reste à charge.

Mme Émilie Bonnivard. Par cet article, vous modifiez profondément le crédit d’impôt pour la transition écologique. Vous transformez ce crédit en prime forfaitaire pour les ménages les plus modestes, ce qui peut être plutôt positif. Vous maintenez ledit dispositif pour les ménages des classes moyennes, en excluant toutefois certaines dépenses éligibles, dont les chaudières à gaz à très haute performance – on commence ici à avoir du mal à comprendre. Enfin, vous supprimez, dès 2020, le dispositif de transition énergétique pour les ménages les plus aisés, sachant que, à partir de 27 000 euros annuels pour un célibataire, on est considéré comme tel.

Quel est l’objet de cet article ? Est-ce de stabiliser et de renforcer les mesures permettant d’accélérer la transition écologique, sachant que l’habitat est l’un des premiers secteurs émetteurs de gaz à effet de serre et de particules ? Ou s’agit-il de raboter une dépense fiscale et, encore une fois, d’opposer les Français entre eux, en les divisant entre les moins aisés et les plus aisés, alors que l’objectif de transition écologique doit, par essence, pour être atteint, être poursuivi par chacun dans un cadre collectif ? Or cet effort collectif ne dépend pas des ressources des uns et des autres. En excluant ces ménages du CITE en 2020, vous excluez les ménages qui ont réalisé ces dernières années plus de 50 % des travaux de réhabilitation énergétique des logements ; vous supprimez cette incitation comportementale à la rénovation.

Si la transformation en prime est une bonne chose pour les plus modestes, elle ne suffira absolument pas, à elle seule, à déclencher massivement ces travaux de leur part. En effet, un ménage modeste, qui voudrait réaliser par exemple 3 000 euros de travaux, devra continuer à prendre 2 000 euros à sa charge, au delà des 1 000 euros couverts par la prime. Vous vous privez donc, avec cette transformation, de l’effet levier qui doit rester massif et uniforme pour une dépense fiscale, s’il s’agit bien d’atteindre l’objectif de 500 000 logements rénovés.

En outre, vous complexifiez le dispositif, en définissant trois catégories de Français. Vous rendez certaines dépenses éligibles pour certains – comme l’acquisition de chaudières à gaz à très haute performance mais non pour d’autres, puisque les classes moyennes sont exclues. On peine à comprendre la lisibilité d’un dispositif qui reste très complexe et qui va freiner la rénovation énergétique, même si la transformation en prime est positive.

M. Bruno Duvergé. La rénovation énergétique doit s’adresser plus particulièrement à ceux qui en ont le plus besoin, c’est-à-dire à ceux qui ont le moins de ressources ; je pense particulièrement aux propriétaires pauvres. Les dispositifs étaient jusqu’aujourd’hui plutôt complexes et peu efficaces, même si certaines collectivités essayaient de rassembler tous les dispositifs pour permettre à chacun d’y accéder.

La complexité des systèmes faisait que peu de gens utilisaient ces dispositifs. Surtout, ce qui était difficile jusqu’à maintenant, c’était de faire l’avance de trésorerie, puisque le CITE était remboursé ultérieurement. Le fait de le transformer en prime résout ce problème. Le confier à l’ANAH résout aussi le problème de la complexité, puisque l’agence gérera à la fois cette prime unifiée et ses propres subventions.

J’espère qu’on pourra aider ces propriétaires pauvres à rénover leur logement, en leur rendant ainsi le meilleur des services, ainsi que le meilleur des services à la nature.

Mme Christine Pires Beaune. La transformation de ce crédit d’impôt en prime est une excellente nouvelle. Il est parfois compliqué de faire l’avance de quelques centaines, sinon de plusieurs milliers d’euros. L’avance permettra aux ménages d’avoir un meilleur accès au dispositif. L’exclusion du dernier quintile ne nous pose absolument pas de problème. Sous le précédent quinquennat et avec un autre rapporteur général – l’actuel doit s’en souvenir – nous avions déjà tenté de recentrer le crédit d’impôt sur les huit premiers déciles. Compte tenu de du coût croissant du CITE au cours des dernières années, cette réforme est bienvenue. Seul bémol, le gain budgétaire du dispositif proposé aurait dû être redistribué sur les deuxième à quatrième quintiles. Nous avons déposé des amendements en ce sens.

Mme Lise Magnier. Je partage le constat de Mme Bonnivard. La transformation en prime est une bonne chose. Mais, depuis 2017, tous les ans, on modifie le dispositif du CITE. Les propriétaires, les ménages en général et le monde du bâtiment n’arrivent plus à suivre ! Pourtant, tout le monde soutient l’objectif – la lutte contre la précarité énergétique par la rénovation énergétique de tous les logements français qui en ont besoin.

Quel est l’objectif de la majorité ? Il aurait probablement été plus judicieux de réformer le CITE en profondeur, plutôt que de procéder par petites touches, comme c’est le cas depuis 2017. Nous regrettons ce mode opératoire.

S’agissant de l’exclusion des deux derniers déciles, dispose-t-on de la répartition des propriétaires français en fonction des déciles ? On nous explique que les déciles 9 et 10 consomment 50 % du CITE. Mais peut-être est-ce tout simplement parce que les propriétaires de logements français appartiennent à ces déciles. Si c’est le cas, nous devons aussi les accompagner dans la rénovation énergétique de leur logement.

M. Charles de Courson. L’idée de cet article 4 est sympathique : il s’agit, par le biais d’une avance, d’améliorer la situation des familles les plus modestes. Mais nous sommes inquiets pour le « haut de gamme », qui concentrait le plus d’investissements. Ne court-on pas un risque ? Ne pourrait-on trouver une solution pour maintenir un avantage fiscal – peut-être réduit – pour les deux derniers déciles afin de continuer à les inciter à investir dans les économies d’énergie ?

Notre collègue l’a souligné, ces deux déciles concentrent presque la moitié des investissements – le rapporteur général pourra peut-être le confirmer. En termes d’efficacité énergétique, améliorer la situation des premiers déciles tout en dégradant celle des deux derniers ne risque-t-il pas de détériorer le solde d’économies d’énergie ?

M. Éric Coquerel. Nous avions fait cette proposition l’an dernier afin d’aider la majorité à tenir rapidement la promesse de campagne d’Emmanuel Macron. Nous allons donc soutenir le nouveau dispositif. C’est une transformation qui n’est pas seulement sympathique, comme le disait Charles de Courson, mais aussi utile écologiquement.

Pour autant, les relations avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ne sont pas toujours simples. Il faudrait traiter ce sujet sérieusement.

En outre, nous regrettons que les chaudières au gaz soient exclues du périmètre pour les ménages à revenus intermédiaires et que l’on ait profité de l’exclusion des deux derniers déciles pour baisser les crédits – qui passent de 900 millions d’euros en 2019 à 800 millions d’euros en 2020. Il aurait été préférable de redistribuer le solde…

M. Fabien Roussel. Nous sommes très loin du compte et des objectifs que nous devrions nous fixer. La rénovation des passoires thermiques devrait concerner 500 000 logements par an, mais les moyens affectés ne permettent pas d’atteindre l’objectif.

Vous diminuez les crédits, à 800 millions d’euros en 2020, contre 900 millions en 2018 et 1,6 milliard d’euros en 2017.

Vous estimez qu’il s’agit d’une simplification du dispositif ; nous y voyons plutôt une complexification. Tous ceux qui ont été confrontés à l’ANAH savent que c’est une usine à gaz ! Dans nos permanences, nous recevons tous des citoyens aux prises avec leurs dossiers ANAH.

Vous prévoyez d’exclure du dispositif les ménages « les plus aisés » – ceux dont les revenus dépassent 27 000 euros. Nous n’avons pas la même conception des ménages aisés !

Nous avions déposé des amendements pour augmenter les crédits affectés au CITE, mais ils ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40. Ceux qui se battent pour le climat apprécieront… Nous le rappellerons en séance.

M. Julien Aubert. En tant que rapporteur spécial sur les crédits de l’énergie, je suis attentif à la transformation du CITE. C’est une bonne idée, mais il va falloir choisir entre la logique budgétaire – faire des économies –, la logique sociale – donner du pouvoir d’achat aux ménages les plus pauvres – et la logique écologique. À force de vouloir courir trop de lièvres à la fois, on n’en attrape aucun et l’on crée un produit hybride et chimérique.

La transition écologique est un processus qualitatif, qui coûte cher. Elle ne peut passer uniquement par les ménages les plus modestes, car les citoyens plus aisés sont aussi ceux qui ont les moyens d’investir dans ce processus qualitatif – à petits logements, petites dépenses et, à gros logements, grosses dépenses, donc gros impact.

En outre, mettre dans le même sac le début du neuvième décile et la fin du dixième n’a pas de sens. Cela revient à traiter de la même façon des concitoyens qui ont à peu près nos revenus et le propriétaire de Vuitton !

En ne choisissant pas entre logiques budgétaire, sociale et écologique, la prime devient incompréhensible et incroyablement complexe – il faut croiser les niveaux de revenus et les différents types de travaux. Si l’on voulait faire en sorte que personne ne la demande, on ne s’y prendrait pas autrement…

Enfin, l’insécurité juridique pénalise la politique de transition écologique : les règles changeant tous les ans, nos concitoyens n’ont pas le temps de s’y adapter. Il serait préférable de débattre des principes. Séparons politique sociale et politique de transition écologique, puis mettons-nous d’accord sur des règles lisibles et stables !

M. Jean-Louis Bricout. Nous avions proposé des amendements afin de moduler le CITE en fonction de la situation climatique des territoires. Ils ont été refusés. Pourtant, la réalité du climat n’est pas tout à fait la même au nord qu’au sud – d’où l’existence d’une carte avec coefficients climatiques.

Dans le même objectif, en deuxième partie du projet de loi de finances, je proposerai une modulation du chèque énergie en fonction des coefficients climatiques – on les retrouve dans les réglementations thermiques (RT) 2005 et 2012. Cela permettrait de réintroduire un peu de justice entre le nord et le sud, sans pénaliser le sud – le dispositif s’appliquerait uniquement sur les coefficients supérieurs à 1.

M. le président Éric Woerth. Ces amendements ont été refusés pour les raisons précédemment évoquées, le projet de loi faisant un lien entre prime et CITE.

M. Laurent Saint-Martin. C’est pour des raisons de justice fiscale, mais aussi d’efficacité dans la lutte contre les passoires thermiques, que nous recentrons le CITE sur les ménages modestes et le transformons en prime. Ce débat est symptomatique de notre difficulté à aborder une politique publique dans sa globalité : nous prenons pour seul angle le budget de l’État. Certes, on constate une baisse des crédits de l’État, mais c’est une politique publique qui engage d’autres acteurs – publics, parapublics et privés. Les fonds investis dans la rénovation énergétique des bâtiments sont globalement en hausse ; c’est ce qui compte.

Il s’agit donc d’une transformation de méthode et, globalement, les moyens sont aussi en hausse. La commission des finances devrait se pencher sur le meilleur moyen de résoudre cette difficulté à terme : nos débats lors des projets de loi de finances ne doivent pas se cantonner aux seuls crédits budgétaires, au risque de devenir binaires – en met-on plus ou moins dans une politique ? – et d’oublier les autres acteurs.

M. le président Éric Woerth. C’est tout le paradoxe de la fiscalité énergétique. Elle se veut incitative ; ce n’est donc pas une fiscalité de rendement. L’incitation intervient par le biais d’une multitude de dispositifs. Mais elle porte en elle ses propres contradictions : pourquoi réserver le CITE aux propriétaires et aux résidences principales, alors que les résidences secondaires sont aussi des passoires énergétiques – même si elles sont moins occupées ? Que se passe-t-il si un propriétaire n’a pas envie de faire les travaux et que le locataire décide de les faire ? C’est pour des raisons budgétaires qu’ils ne sont pas éligibles. La contradiction est donc totale… En outre, comment trancher entre effets d’aubaine et incitation ?

J’ai déposé un amendement, recevable au titre de l’article 40 car il supprime le lien entre la prime et le crédit d’impôt, qui réintègre les neuvième et dixième déciles dans le dispositif. On ne parle pas de super-riches ; arrêtons les caricatures ! On entre dans le neuvième décile à 28 000 euros de revenus annuels pour un célibataire et 55 000 pour un couple avec deux enfants. Certes, ce sont des revenus plus élevés que la moyenne, mais ils permettent tout juste à ces personnes de faire quelques travaux dans leur logement s’ils en sont propriétaires. Bien sûr, accompagner de tels travaux constitue une dépense fiscale. Mais quel est l’objectif ? Souhaitons-nous une baisse du nombre de passoires énergétiques ou une baisse de la dépense fiscale ? Le paradoxe n’est pas résolu et l’exclusion des neuvième et dixième déciles le rend encore plus criant…

La commission examine les amendements identiques I-CF907 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF922 de M. Vincent Rolland.

Mme Marie-Christine Dalloz. La transition écologique n’est pas que de la communication. Monsieur Saint-Martin, vous nous demandez d’arrêter de raisonner uniquement par rapport au budget de l’État. Mais les recettes fiscales liées à la transition énergétique ne sont-elles pas absorbées par ce même budget ? Le dispositif que vous proposez est opaque. Les deux derniers déciles compris, le dispositif coûtait 950 millions d’euros. Il y a 450 millions dans la nouvelle prime ; il manque donc 400 millions. C’est pourquoi l’amendement I-CF916 vise à supprimer l’article 4.

M. Vincent Rolland. L’amendement I-CF922 est identique. La transition énergétique n’est pas l’affaire des seuls ménages modestes. Tous sont concernés. Il est donc paradoxal de restreindre le dispositif. Cela signifie-t-il que le CO2 émis par certains est bon quand celui des autres est mauvais ?

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette les amendements I-CF907 et I-CF922.

Elle en vient à l’amendement I-CF910 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Prolongeons le dispositif actuel du CITE jusqu’en 2021. Cela permettra aux ménages des neuvième et dixième déciles de concrétiser et faire aboutir leurs projets.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF910.

Elle passe à la discussion commune des amendements I-CF1505 de la commission du développement durable, I-CF1205 de Mme Christine Pires Beaune, des amendements identiques I-CF142 de M. Fabrice Brun, I-CF280 de Mme Véronique Louwagie, I-CF925 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF933 de M. Éric Pauget, ainsi que des amendements I-CF695 de Mme Frédérique Lardet, I-CF824 de Mme Marie-Noëlle Battistel et I-CF435 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. L’amendement I-CF1505 vise à maintenir un dispositif incitatif afin de permettre aux ménages appartenant aux neuvième et dixième déciles de changer de chaudière pour une chaudière gaz à très haute performance.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1205 a le même objectif : maintenir le bénéfice du CITE pour ces chaudières car elles coûtent encore relativement cher. De plus, pour des raisons techniques et financières, certains ménages ne peuvent pas passer tout de suite à des équipements qui fonctionnent aux énergies renouvelables (ENR).

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF142 est un des rares amendements que nous avons déposés sur le CITE qui a échappé au couperet de l’article 40 ! Les chaudières à gaz à très haute performance énergétique n’échappent pas à votre coup de rabot pour les ménages intermédiaires – sont concernés les Français dont les revenus dépassent 28 000 euros pour une personne vivant seule ! L’amendement propose une phase transitoire pour ces publics exposés à la précarité énergétique.

Mme Véronique Louwagie. Je profite de la défense de l’amendement I-CF280 pour rappeler la question posée par ma collègue Marie-Christine Dalloz sur la justification des 950 millions, qui représente le dispositif avec les deux derniers déciles. Monsieur le rapporteur général, vous avez expliqué comment seraient utilisés 450 millions d’euros, mais qu’en est-il du delta ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF925 vise à maintenir les chaudières à gaz à très haute performance énergétique dans le champ du CITE pour éviter à certains ménages intermédiaires de se retrouver en situation de précarité énergétique.

M. Éric Pauget. L’amendement I-CF933 vise à revenir sur l’exclusion brutale de ces chaudières du périmètre du CITE. C’est un non-sens écologique, mais aussi économique : le pouvoir d’achat des ménages, tout comme les entreprises de cette filière, vont être pénalisés.

Mme Frédérique Lardet. L’amendement I-CF695 propose d’aménager une transition pour les ménages à revenus intermédiaires. Leur revenu fiscal de référence est compris entre 18 960 euros et 27 706 euros pour une personne seule, hors Île-de-France. Or le coût d’installation d’une chaudière ENR peut varier de 12 000 à 18 000 euros, soit presque un an de salaire…

M. Jean-Louis Bricout. Nous ne sommes pas prêts à exclure du bénéfice du CITE pour le remplacement de ces chaudières. L’amendement I-CF824 propose de les réintégrer – en excluant les chaudières au fioul.

M. Damien Abad. Comme ceux de mes collègues, l’amendement I-CF435 concerne les chaudières à gaz. Il s’agit d’une disposition anti-classe moyenne et d’un non-sens économique et écologique.

M. Joël Giraud, rapporteur général. En préalable, je réponds à la question de Véronique Louwagie : il y a bien 350 millions d’euros pour la prorogation du CITE et 450 millions pour la prime. Le delta n’est pas celui que vous avancez.

J’émettrai un avis défavorable à tous les amendements car l’exclusion des chaudières au gaz à haute performance énergétique répond à une double logique d’efficience de la dépense publique et de réduction du recours aux énergies fossiles. L’objectif n’est pas de punir, mais d’encourager les ménages à revenus intermédiaires à recourir à la chaleur renouvelable, c’est-à-dire à utiliser des moyens plus verts et plus efficients en termes de rénovation énergétique.

Ces moyens étant plus coûteux, dans un objectif de justice sociale, les chaudières au gaz à très haute performance énergétique sont éligibles à la nouvelle prime pour les ménages modestes. Ce choix me semble équitable.

La commission rejette les amendements I-CF1505, I-CF1205, I-CF142, I-CF280, I-CF925, I-CF933, I-CF695, I-CF824 et I-CF435.

Elle passe à l’amendement I-CF1508 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. J’ai bien compris les arguments du rapporteur général. Mais je vous propose de maintenir un dispositif incitatif au changement de chaudière pour les chaudières au gaz à très haute performance, pour les ménages appartenant aux déciles 5 à 8.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF1508.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1507 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Pour les pompes à chaleur, il s’agit, par souci de clarification, de supprimer les mots « dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire ».

Joël Giraud, rapporteur général. Il semblerait qu’une coquille se soit glissée dans les intitulés des pompes à chaleur dans les deux tableaux des alinéas 47 et 51. Il est en effet indiqué que seules les pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire sont éligibles au CITE, alors que l’article 200 quater mentionne aussi les pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production de chaleur.

Malgré tout, votre amendement mérite d’être analysé pour s’assurer qu’il n’élargit pas le périmètre des dépenses éligibles. Je vous propose donc de le retirer le temps de l’expertiser, puis de le redéposer pour la séance.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Je vous fais confiance, mais le délai de dépôt des amendements pour la séance publique est fixé à demain. Espérons que nous arriverons à clarifier la situation.

L’amendement I-CF1507 est retiré.

L’amendement I-CF1509 est également retiré.

La commission passe à l’amendement I-CF1506 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Il s’agit d’inclure les appareils qui fonctionnent à la biomasse dans le dispositif de soutien. Les ménages pourront être orientés vers des appareils labellisés Flamme Verte 7*, dont le niveau de performances est meilleur que la moyenne, en termes tant d’efficacité énergétique que de qualité de l’air.

Joël Giraud, rapporteur général. Le dispositif prévu par l’article semble différer de ce qui a été présenté à la filière lors des négociations en amont de l’examen du projet de loi de finance. Il s’agit sans doute d’une erreur dans la rédaction de l’article. Nous devons vérifier ce point. Il serait donc pertinent d’attendre la séance pour nous assurer qu’il ne s’agit pas d’un élargissement non prévu des dépenses éligibles au CITE.

L’amendement I-CF1506 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF1096 de M. Éric Woerth.

M. Éric Woerth. Il s’agit de l’amendement que j’ai déjà défendu, visant à étendre le bénéfice du CITE aux neuvième et dixième déciles.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I-CF1096.

Elle passe à l’amendement I-CF1512 de la commission du développement durable qui fait l’objet des sous-amendements I-CF1576, I-CF1577, I-CF1578, I-CF1579 et I-CF1580 de M. Matthieu Orphelin.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Il s’agit d’un amendement de bon sens, en cas de rénovation globale, qui retiendra, je l’espère, l’attention du rapporteur général.

M. Matthieu Orphelin. Mes sous-amendements constituent différentes variantes de la définition des rénovations performantes et des seuils afférents. Il faut conserver un signal fort pour les déciles 9 et 10. Je les ai déposés pour que la notion de rénovation performante reste au cœur de nos débats, malgré les difficultés liées à l’article 40 et aux autres raffinements de l’examen du projet de loi de finances, qui font que le sujet n’est pas abordé de façon très constructive. Mais nous en débattrons à nouveau en séance.

M. le président Éric Woerth. Même s’ils sont plus précis, l’amendement et les sous-amendements sont similaires au mien.

Joël Giraud, rapporteur général. Pour les raisons déjà évoquées, mon avis est défavorable, tant sur les sous-amendements que sur l’amendement.

La commission rejette successivement tous les sous-amendements, puis elle rejette l’amendement I-CF1512.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF624 de M. Jérôme Nury.

M. Damien Abad. L’amendement vise l’alinéa 77 qui prévoit une amende de 50 % de l’avantage fiscal indûment obtenu pour les contribuables ayant bénéficié du crédit d’impôt et de la prime en raison d’une fraude. Nous souhaitons la porter à 100 %. En effet, une telle fraude devrait entraîner le remboursement total de l’avantage fiscal reçu. En outre, monsieur le rapporteur général, dans un autre article, vous allez mettre en place un « big brother ». Autant qu’il soit utile !

Joël Giraud, rapporteur général. J’ai analysé attentivement votre amendement car, tel qu’il est présenté, on ne peut qu’être choqué. J’ai vérifié : les sanctions prononcées viennent s’ajouter au reversement intégral des aides indûment perçues. Les contribuables qui auraient bénéficié indûment de la prime devront procéder au remboursement de celle-ci et se verront appliquer, en supplément, une sanction d’un montant maximum égal à la moitié de la prime perçue.

L’amendement I-CF624 est retiré.

La commission passe à la discussion commune de l’amendement I-CF1510 de la commission du développement durable, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1581 de M. Matthieu Orphelin, et de l’amendement I-CF221 de Mme Véronique Louwagie.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. En cohérence avec la volonté de réduire au maximum le reste à charge pour les ménages modestes bénéficiant des aides à la rénovation, l’amendement I-CF1510 vise à garantir que leur niveau de soutien ne diminuera pas avec la réforme du CITE.

M. Matthieu Orphelin. Par une voie détournée, le sous-amendement vise à étendre aux propriétaires bailleurs le crédit d’impôt pour les déciles 5 à 8, et la prime pour les déciles 1 à 4. La moitié des ménages qui vivent dans des passoires énergétiques sont des locataires. Il faut donc aider les propriétaires bailleurs, sous condition de ressources, à faire des travaux. En séance, il serait bon d’obtenir un engagement du Gouvernement pour que les dispositifs incitatifs soient ouverts aux propriétaires bailleurs en 2020 ou, a minima, en 2021.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF221 est similaire. Demain, en l’état actuel de sa rédaction, le dispositif pourrait être moins favorable aux ménages modestes qui, aujourd’hui, peuvent cumuler le CITE avec des aides de l’ANAH. Nous proposons de maintenir ce cumul.

Joël Giraud, rapporteur général. Concernant le sous-amendement, les propriétaires bailleurs sont exclus des bénéficiaires du CITE depuis le 1er janvier 2014. Il n’y a donc aucune raison d’élargir à nouveau le dispositif en 2020, d’autant qu’il s’agira de sa dernière année d’existence.

Je suis également défavorable aux amendements. Sur la forme, ils posent problème puisqu’ils proposent de tenir compte du cumul entre les aides de l’ANAH dans leur version de 2019 et le CITE dans sa version 2020 qui bénéficie uniquement aux ménages intermédiaires et non aux ménages bénéficiaires des aides de l’ANAH.

Sur le fond, je comprends votre inquiétude : la nouvelle prime sera-t-elle plus intéressante – ou ne sera-t-elle pas moins favorable – que le cumul du CITE et de l’aide fusionnée de l’ANAH ? Je n’ai pas d’éléments précis à vous communiquer à ce stade puisque les barèmes applicables pour la prime sont toujours en cours d’élaboration.

Cependant, le montant de la budgétisation prévue pour financer cette nouvelle prime plaide pour constater le fait que le nouveau dispositif sera en tout état de cause plus favorable, puisque je l’évalue à environ 80 % de plus que le coût des deux dispositifs fusionnés. Je vous invite à retirer vos amendements et à poser la question en séance au Gouvernement.

M. le président Éric Woerth. On renvoie effectivement à un décret en la matière.

M. Matthieu Orphelin. J’entends qu’il s’agit de la dernière année du crédit d’impôt, mais je veux ouvrir le débat sur la prime. Il faut changer de rythme en matière de rénovation énergétique et traiter la question des locataires qui vivent dans des passoires énergétiques. Nous ne pouvons continuer à fermer les yeux et devons inciter les propriétaires bailleurs, sous condition de ressources, à faire des travaux.

Les amendements I-CF1510 et I-CF221 sont retirés, ainsi que le sous-amendement I-CF1581.

M. Charles de Courson. Nos collègues soulèvent une question : comment s’articule cette aide entre propriétaires occupants et propriétaires bailleurs ? Nous avions modifié la loi pour permettre au bailleur de répercuter le coût des travaux sur le loyer. Sinon un propriétaire bailleur n’a aucun intérêt à faire des efforts en matière de rénovation énergétique. Vous me répondrez qu’il en tient malgré tout compte dans les charges locatives.

Monsieur le rapporteur général, le Gouvernement envisage-t-il une mesure de coordination pour les propriétaires bailleurs ? 42 % du parc de logements leur appartient. Même en retirant les 15 % de logements à loyer modéré, il s’agit de près d’un tiers des logements…

La commission examine l’amendement I-CF580 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Étant donné que l’on passe d’un crédit d’impôt à des primes, l’amendement vise à mettre en place des bilans trimestriels des attributions de primes afin d’éviter de se retrouver, comme dans mon département, avec une enveloppe 2019 d’aides de l’ANAH déjà consommée depuis quelques semaines.

Auparavant, le problème ne se posait pas car il s’agissait d’un crédit d’impôt. On pouvait donc constater une différence de plusieurs centaines de millions entre les montants votés en projet de loi de finances initial et ceux finalement consommés. Ainsi, le crédit d’impôt de l’an passé va dépasser les prévisions de 400 ou 500 millions d’euros…

Il faut mieux piloter le nombre de rénovations énergétiques par le biais de ces bilans trimestriels – nous avons eu un débat en commission du développement durable, certains d’entre nous souhaitant plutôt des bilans tous les quatre ou six mois. En outre, un tel pilotage nous permettrait, si besoin, d’augmenter les moyens de l’ANAH.

Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement entre dans des détails qui relèvent du décret d’application… Si vous voulez être rassuré, je vous invite à retirer votre amendement et à le redéposer en séance pour poser la question au ministre.

M. Matthieu Orphelin. Il me semble important que la politique de rénovation énergétique soit mieux pilotée en France.

La commission rejette l’amendement I-CF580.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1511 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à ce que les décrets qui régissent la prime de transition énergétique soient pris avant la fin de l’année, afin que la mesure puisse être efficacement appliquée dès le début de 2021.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Pour permettre l’instauration de la nouvelle prime au 1er janvier 2020, les décrets nécessaires devront être pris avant le 31 décembre 2019. Votre amendement me paraît donc superfétatoire et je vous demande de le retirer.

L’amendement I-CF1511 est retiré.

La commission en vient à la discussion commune de l’amendement I-CF1513 de la commission du développement durable et des amendements identiques I-CF217 de Mme Véronique Louwagie et I-CF222 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. L’amendement I-CF1513 vise à évaluer, opération par opération, le niveau des aides accordées et à le mettre en regard du coût des travaux aidés et de l’effet, en particulier environnemental, afin d’orienter les aides du CITE et de la prime à la transition énergétique vers les opérations les plus pertinentes.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF217 va dans le même sens que celui qui vient d’être présenté.

M. Damien Abad. La vérité, monsieur le rapporteur général, c’est qu’on est en train de bâtir une usine à gaz qui va affecter la transition écologique dans notre pays. C’est peut-être pour cela que les amendements demandant un rapport ne sont pas acceptés. Cela mérite une véritable évaluation. Autant l’instauration d’une prime pour les plus modestes est une bonne chose, comme l’a dit ma collègue Émilie Bonnivard, autant les mesures concernant les ménages que l’on dit aisés vont entraîner de grandes difficultés. On aura abaissé qualitativement les objectifs de la transition énergétique.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je crois que vous ne m’avez pas écouté attentivement. Je vous expliquais, au début de mon propos liminaire, que nous n’avons pas reçu le rapport qui devait nous être remis le 1er septembre 2019, en vertu de la loi de finances initiale pour 2018. Je demande instamment qu’il nous soit adressé. D’ici là, ce n’est pas la peine de demander à nouveau un rapport. Il faut exiger du Gouvernement, en séance, qu’il nous apporte les éléments qui nous ont été promis. Je serai plus que vigilant à ce sujet.

M. le président Éric Woerth. Ce n’est d’ailleurs pas le seul rapport qui manque.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1513 et I-CF217 ainsi que I-CF222.

Elle examine les amendements I-CF451, I-CF633 et I-CF636 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. L’amendement I-CF451 demande un rapport relatif à l’instauration d’une prime bonifiée pour favoriser les travaux de rénovation complète et performante.

Les amendements I-CF633 et I-CF636 demandent un rapport sur un autre point important : le reste à charge zéro.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme je le disais précédemment, nous sommes dans l’attente d’un rapport du Gouvernement.

La commission rejette successivement les amendements I-CF451, I-CF633 et I-CF636.

Elle se saisit de l’amendement I-CF1514 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Cet amendement demande un rapport sur l’opportunité d’élargir la prime de transition énergétique aux propriétaires bailleurs. Cela étant, j’ai entendu les arguments du rapporteur général.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est un sujet un peu particulier, qui renvoie à ce que disait tout à l’heure Charles de Courson. Compte tenu des amendements qui ont été déposés, j’ai demandé qu’une réflexion particulière soit engagée sur la thématique des propriétaires bailleurs. Le Gouvernement devra nous répondre dans l’hémicycle à ce sujet. Pour permettre ce débat, je vous invite à retirer votre amendement et à le redéposer en vue de la séance publique, afin que le Gouvernement nous entende : je sais qu’il réfléchit à ce sujet que vous avez, les uns et les autres, opportunément soulevé.

M. Matthieu Orphelin. J’étais à l’initiative de cet amendement, qui a été adopté en commission du développement durable. Si la commission des finances le votait, elle enverrait un signal sur ce sujet important. Dans le cas contraire, on serait porté à penser que tout le travail qu’on fait ne sert pas à grand-chose. S’il ne faut venir qu’en séance, on peut s’économiser un certain nombre de travaux.

M. Jean-Louis Bricout. Il a raison !

M. Matthieu Orphelin. Nous examinons là un sujet essentiel – les propriétaires bailleurs – qui est de nature à nous rassembler.

M. Charles de Courson. Je rappelais tout à l’heure que les propriétaires bailleurs représentent 42 % du parc de logements, dont il faut déduire les 15 % relevant du secteur HLM, lequel fait l’objet d’une véritable politique ad hoc. Puisque vous avez semblé manifester votre accord, monsieur le rapporteur général, ne vaudrait-il pas mieux adopter l’amendement de la commission du développement durable, ce qui permettrait au Gouvernement de s’exprimer ?

M. le président Éric Woerth. Si on privilégie l’incitation ou la dépense fiscale, il faut toujours considérer que la dimension fiscale et budgétaire passe au second plan par rapport à l’objectif visé. On voit bien qu’il faut accorder aux propriétaires bailleurs le bénéfice du dispositif. Soit on veut lutter contre les passoires énergétiques, et il faut s’engager sans réserve, soit on ne le souhaite pas, ou on choisit l’entre-deux, ce qui revient à dépenser peu et à obtenir très peu de résultats. Mieux vaudrait, dans ce dernier cas, ne pas utiliser cet outil.

M. François Jolivet. Les propriétaires bailleurs peuvent employer une technique qui leur procure un avantage direct : le déficit foncier. À l’avenir, ils pourront donc soit recourir à cet outil, soit bénéficier de la prime. L’Agence nationale de l’habitat ne finance plus, depuis 2015, les propriétaires bailleurs. En effet, il était observé que, dans le cadre des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) successives, tous les quinze ans, les mêmes propriétaires obtenaient des subventions pour réhabiliter leur logement. Par ailleurs, l’Agence nationale de l’habitat, dont on parle beaucoup et que certains de nos collègues jugent très mauvaise, a pu démontrer dans des rapports antérieurs que des propriétaires bailleurs qu’elle a aidés étaient devenus des marchands de sommeil. Je comprends que l’on souhaite élargir le champ des bénéficiaires de la prime de transition énergétique mais – vous le savez mieux que quiconque, monsieur le président – cela a toujours un prix, et, si on doit accorder la prime aux propriétaires bailleurs, il faudra aussi leur retirer la possibilité de recourir aux déficits fonciers. Tout va ensemble. Quand on calcule l’équilibre de son opération, on doit constituer une provision pour grosses réparations, que l’on utilise pour entretenir son logement. Si on extrapole, cela signifierait que tout propriétaire, du décile 1 au décile 10, aurait besoin d’une aide de l’État pour entretenir son logement, puisqu’on considère qu’il n’a pas à mettre d’argent de côté pour ce faire.

M. le président Éric Woerth. On ne parle pas d’entretien de logement mais de rénovation énergétique.

M. François Jolivet. Lorsque les organismes HLM louent un logement, ils doivent vérifier le taux d’effort, lequel ne doit pas excéder 30 %, charges comprises, du revenu fiscal de référence du foyer. Les propriétaires privés devraient sans doute se voir appliquer la même règle, actuellement fixée par un décret pour les propriétaires bailleurs HLM, et vérifier le taux d’effort de leurs locataires. Or, je vous rappelle que le juge peut, dans ce seul cas, adresser une injonction en modification des loyers et des charges à un bailleur HLM qui aurait loué à quelqu’un dont le taux d’effort excède 30 %. Le marché, dont certains font l’apologie, pourrait résoudre cette difficulté, parce que les logements qui ne seraient pas économiquement performants ne pourraient être loués tant que le propriétaire n’a pas effectué les travaux.

M. le président Éric Woerth. On ne peut pas exclure une grande partie de la population au seul motif que des gens font un usage excessif ou abusif du dispositif.

M. Charles de Courson. Je voudrais rappeler à notre collègue que le déficit foncier n’est imputable sur les autres revenus que dans la limite de 10 700 euros ; on ne peut donc pas dire qu’il pallie l’absence de politique en la matière. Notre rapporteur général, à l’instar de plusieurs collègues, constate, avec beaucoup de sagesse, un manque de coordination entre la politique menée envers les propriétaires occupants et celle à destination des propriétaires bailleurs. Une exception doit être faite pour le parc HLM, qui fait l’objet d’une politique d’ampleur – dans ma circonscription, par exemple, de gros efforts ont été entrepris, aidés par l’État. On a besoin des bailleurs privés pour la transition écologique. Ce n’est pas le déficit foncier qui peut motiver la réalisation d’investissements énergétiques.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Le débat a un intérêt : faire évoluer les opinions. J’ai écouté vos arguments ; vous souhaitez faire pression pour qu’on obtienne une véritable réponse. Je change mon avis pour m’en remettre à la sagesse de la commission.

La commission adopte l’amendement I-CF1514 (amendement I-2863).

La commission en vient à la discussion commune des amendements I-CF912 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF429 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement est inspiré par la même philosophie que le précédent, à une nuance près. Je propose que, six mois après la publication des décrets instaurant la prime de transition énergétique, le Gouvernement remette un rapport sur l’effet de cette mesure sur les finances publiques. Monsieur le rapporteur général, vous ne pouvez pas vous abriter derrière le même argument, à savoir le fait que vous attendez un rapport, puisqu’il s’agit d’une mesure à venir. Six mois après la promulgation des décrets, il conviendrait d’avoir des précisions sur le calcul de la prime et le détail des tranches d’imposition concernées. Cela pourrait être un outil intéressant pour piloter le dispositif issu du CITE.

Mme Patricia Lemoine. Mon amendement vise à demander, dans le même esprit que ce qui vient d’être dit, la remise d’un rapport, au plus tard le 1er septembre 2022, évaluant le coût du crédit dans sa version actuelle et celui de la prime qui sera mise en place, et établissant des éléments de comparaison.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je le disais tout à l’heure, je voudrais vraiment que le Gouvernement se concentre sur le rapport qui nous a été promis pour le 1er septembre 2019. Je comprends votre volonté de disposer d’un bilan mais, pour l’heure, concentrons-nous sur l’obtention de ce rapport et les raisons du retard de sa remise, pour lequel je n’ai obtenu aucune explication. Je demande le retrait de tous les amendements demandant des rapports complémentaires ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable. Si on accumule les demandes de rapports alors qu’ils ne sont pas remis, on se fera plaisir mais ce ne sera pas efficace.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement n’a pas le même objet !

La commission rejette successivement les amendements I-CF912 et I-CF429.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

*

Après l’article 4

La commission examine l’amendement I-CF1300 de M. Olivier Serva.

M. Saïd Ahamada. L’année dernière, nous avons créé pour certains territoires d’outre-mer les zones franches d’activité nouvelle génération, qui devaient bénéficier au secteur du tourisme, y compris aux activités de loisir et de nautisme. Il se trouve que l’administration fiscale, dans une interprétation stricte, a exclu du champ de la mesure la réparation et le carénage des bateaux. Cet amendement vise à corriger cette anomalie.

M. Joël Giraud, rapporteur général. La réparation de navires ne relève pas, à strictement parler, du nautisme, entendu comme activité de tourisme, et ne paraît donc pas éligible aux abattements majorés appliqués dans les zones franches d’activité nouvelle génération. En tout état de cause, elle ne relève pas du champ d’application touristique arrêté l’an dernier. Votre amendement est habilement rédigé puisqu’il fait sortir le nautisme du champ touristique. Cependant, il risque, ce faisant, de couvrir un domaine un peu trop large. Je rappelle que les zones franches d’activité nouvelle génération ont moins d’un an d’existence et que les activités éligibles sont très larges. Le nautisme a été expressément inclus dans le champ des abattements majorés. Y inclure de nouvelles activités, après moins d’un an d’application, ne me paraît pas opportun. Il faut laisser un peu vivre un dispositif avant de l’évaluer et d’envisager des ajustements. Le Gouvernement doit évaluer ces zones franches d’ici à octobre 2020 ; nous disposerons de tous les éléments à cette date. Je vous invite à retirer votre amendement pour que nous puissions éventuellement avoir cette discussion en séance avec le ministre.

La commission rejette l’amendement I-CF1300.

Elle passe à l’amendement I-CF1403 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Va-t-on enfin en finir avec le dispositif Pinel ? C’est un peu la question que je me pose, à l’instar, semble-t-il, du rapporteur général, qui dénonce « les dérives d’une dépense fiscale coûteuse, mal – pour ne pas dire pas – pilotée, dont les contreparties associées à l’avantage fiscal ne font l’objet d’aucun contrôle. » J’entends lui donner satisfaction en lui permettant de voter cet amendement, auquel souscrirait sans doute la Cour des comptes, qui souligne également le « caractère inégalitaire » et « l’absence d’évaluation » du dispositif. Entre 2019 et 2035, la mesure a coûté 6,9 milliards à l’État, sans qu’on ait quelque assurance quant à ses répercussions sur le logement. En revanche, on a des certitudes quant aux cadeaux faits, une fois encore, aux plus aisés de nos contribuables, puisqu’en 2013, 45 % des ménages bénéficiaires se situaient dans la tranche d’imposition comprise entre 27 000 et 71 000 euros, et près du quart d’entre eux dans celle comprise entre 71 000 et 151 000 euros. Pour des raisons d’efficacité, d’économies budgétaires et de justice fiscale, je vous demande de supprimer le dispositif Pinel.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je voudrais d’abord remercier Éric Coquerel de la qualité de ses citations. (Sourires.) C’est une niche qui soulève en effet des interrogations – je ne peux pas dire le contraire puisque je l’ai écrit – eu égard aux contribuables concernés. Cela étant, je ne suis pas favorable à la disparition pure et simple de la réduction d’impôt Pinel, mais à un aménagement assez large de ce dispositif. C’est la raison pour laquelle je donnerai un avis favorable à certains amendements en deuxième partie – l’adoption de mesures en première partie pouvant avoir des effets négatifs sur les projets en cours. Je serai favorable à des amendements visant à recentrer la réduction d’impôt – je pense en particulier à l’amendement de la commission du développement durable sur le recentrage sur l’habitat collectif, qui me semble de bon aloi. Cela ne pourra se faire, j’y insiste, qu’en deuxième partie, pour ne pas déstabiliser le marché. Je suis donc défavorable à votre amendement, monsieur Coquerel.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne voterai pas cet amendement, qui me semble un peu radical, bien que j’en approuve l’objectif. Cela fait des années que le logement est sous perfusion, pour quels résultats ? Il serait en effet souhaitable que des amendements, en seconde partie, visent à encadrer un peu mieux le dispositif Pinel, qui, je le rappelle, crée des inégalités territoriales. Je suis favorable à ce qu’on examine cette mesure de près. Si on devait le supprimer, qu’on le fasse de manière progressive, mais la question ne doit pas être taboue.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, au cours des vingt-cinq dernières années, on n’a fait que créer des dispositifs incitant les épargnants à investir dans le logement privé, afin d’augmenter le parc. On a en effet besoin d’un parc locatif privé. Ce ne sont pas les 15 % de HLM – en moyenne nationale – qui peuvent répondre aux besoins de nos concitoyens. Je suis un peu étonné de certains arguments contre la réduction d’impôt Pinel. Vous ne pouvez pas déplorer, mes chers collègues, que ce soient plutôt des gens aisés qui en bénéficient : cela va de soi, puisque ce sont eux qui ont de l’épargne. Je suis étonné que vous vous étonniez. Il faut savoir ce qu’on veut. Je pense, pour ma part, qu’il ne faut surtout pas voter cet amendement, mais qu’il faut s’assurer de l’efficacité de tous ces dispositifs. Des théoriciens vous expliquent que tout ce qu’on a voté depuis vingt-cinq ans n’a fait qu’accentuer la crise du logement, en augmentant le prix de l’immobilier. C’est un peu plus compliqué que cela, parce que les zones concernées entrent en ligne de compte, mais il convient d’étudier cela avant de proposer des amendements aussi brutaux.

M. Fabien Di Filippo. Je rejoins ce qui vient d’être dit. On peut remettre en cause tous les dispositifs dérogatoires, mais leur raison d’être est le poids de la fiscalité dans son ensemble. On peut remettre en question toutes ces niches, à condition de réviser complètement le système pour que la fiscalité soit moins lourde. Tant que ce n’est pas le cas, on ne peut pas aller dans ce sens.

Mme Émilie Cariou. Vous le savez, nous avons engagé une démarche d’évaluation, non seulement des politiques que l’on mène, mais aussi de toutes les dépenses fiscales existantes. Il faut conduire ce travail en profondeur, pas uniquement sur le dispositif Pinel, mais sur toutes les niches, toutes les dépenses fiscales. Il ne faut pas toucher aux dispositifs immobiliers avant d’avoir une évaluation approfondie. Lorsqu’on disposera des informations permettant de se faire une opinion, on pourra changer certains critères. Le rapport de Joël Giraud nous offre beaucoup d’informations, mais elles demeurent insuffisantes pour qu’on en tire immédiatement les conséquences dans les textes. Nous demandons aussi un retrait de ces amendements et appelons à entamer une démarche d’évaluation beaucoup plus approfondie.

M. Jean-Louis Bricout. Pour faire écho aux propos d’Émilie Cariou, la démarche d’évaluation est en effet nécessaire. Il faudra se pencher sur le volet territorial, parce que le dispositif Pinel est une catastrophe pour les zones non tendues, dans lesquelles plus personne n’investit. On a pourtant besoin d’investisseurs, ne serait-ce que pour l’économie de proximité. Des modifications à la marge sont sans doute nécessaires, dans certains domaines, mais il faut surtout avoir une vision territoriale.

M. Michel Castellani. Je suis d’accord avec tout ce que viennent de dire mes collègues. Le dispositif Pinel est sûrement source d’effets d’aubaine, qu’il convient sans doute de corriger, mais il est difficile d’envisager de faire cela « à la tronçonneuse » et de tout supprimer, s’agissant d’un domaine aussi important. Une évaluation est nécessaire, mais certainement pas la suppression brutale du dispositif.

La commission rejette l’amendement I-CF1403.

Elle se saisit, en discussion commune, des amendements I-CF1534 de la commission du développement durable et I-CF693 de Mme Frédérique Lardet.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. L’artificialisation des sols est un véritable fléau, qui touche nos campagnes, en particulier notre biodiversité. Par cohérence avec l’objectif de lutte contre ce phénomène, cet amendement vise à modifier les dispositifs d’aide à l’investissement locatif.

Mme Frédérique Lardet. On a en effet besoin de cohérence. On n’arrête pas de ressasser les mots de « zéro artificialisation nette », de « densification ». Cet amendement propose de mettre en œuvre ces principes.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, ce sont des amendements qui, pour éviter tout effet rétroactif, doivent être placés en seconde partie. Je donnerai, à ce stade de la discussion, un avis favorable à l’amendement I-CF1534.

Les amendements I-CF1534 et I-CF693 sont retirés.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF1090 de M. Joachim Son-Forget.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF638 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Dans la continuité des échanges que nous venons d’avoir, cet amendement vise à exclure de l’éligibilité au dispositif Pinel les constructions sur des zones non-urbanisées, afin de lutter contre l’artificialisation des sols. Je le retire et le redéposerai en seconde partie.

L’amendement I-CF638 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF335 de M. Vincent Thiébaut.

M. Vincent Thiébaut. Cet amendement vise à créer une expérimentation portant sur un nouveau modèle économique, par l’aménagement de l’éco-prêt à taux zéro – PTZ – pour les rénovations énergétiques atteignant un niveau de performance « bâtiment basse consommation » ou assimilé. Il s’agit, en premier lieu, de répondre aux objectifs de la loi de transition énergétique du 17 août 2015 relatifs à la rénovation du parc bâti selon les normes « bâtiment basse consommation » ou assimilées. En second lieu, le plan national pour la rénovation énergétique, présenté en avril 2018, affirme la nécessité de soutenir le développement de rénovations dites « complètes et performantes ». Aussi cet amendement propose-t-il une expérimentation de deux ans pour favoriser les rénovations globales – sous la forme de bouquets de travaux –, tant pour les maisons individuelles que pour les logements collectifs.

M. le président Éric Woerth. Il me paraît intéressant que vous indiquiez dans l’exposé des motifs de l’amendement que vous avez travaillé avec une association.

M. Vincent Thiébaut. En effet, cet amendement a été élaboré avec l’association négaWatt.

M. le président Éric Woerth. Nous travaillons tous, j’imagine, avec des associations, des groupements. C’est une bonne chose de le dire : c’est une marque de transparence.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Vous entendez réintroduire, par cet amendement, la condition des « bouquets de travaux », qui a été supprimée par la précédente loi de finances. Vous comprendrez donc que je donne un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF335.

Elle se saisit de l’amendement I-CF269 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Il s’agit d’étendre d’une année l’application du dispositif des zones de développement prioritaire (ZDP), dont la Corse bénéficie depuis le 1er janvier 2019. Je n’insiste pas sur l’intérêt de ce dispositif pour la Corse, ni sur l’attente qu’il suscite. Son efficacité est avérée. L’objectif est de faire bénéficier les entreprises créées au cours de l’année 2018 des mêmes conditions que celles qui sont nées en 2019.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’entends votre volonté de soutenir l’économie corse à la suite de toutes les dispositions qui ont été votées concernant l’ « île montagne », pour reprendre une expression qui m’est chère. Toutefois, je vous l’ai dit – puisque nous avons eu l’occasion d’évoquer ce sujet tous les deux – cela conduirait à un effet d’aubaine extrêmement important, dans la mesure où des entreprises déjà implantées bénéficieraient d’exonérations créées pour attirer de l’activité. C’est une limite qui me paraît difficile à franchir. Je vous demanderais donc de le retirer ; à défaut, mon avis serait défavorable.

M. Michel Castellani. Nous en avons en effet discuté. On va encore prétendre que les Corses réclament des avantages indus, mais ce n’est pas le cas ! Il faut tenir compte des réalités concrètes, monsieur le rapporteur général. Vous savez très bien que les entreprises corses sont confrontées à des conditions moins favorables que les sociétés équivalentes du continent. Il y a des surcoûts liés à l’insularité : les intrants sont plus chers, les stocks sont nécessairement plus élevés –, ce qui conduit à une inégalité objective des conditions de concurrence. Nous ne sommes pas quémandeurs, monsieur le rapporteur général, mais nous nous inscrivons dans une logique de développement gagnant-gagnant.

La commission rejette l’amendement I-CF269.

Elle passe à l’amendement I-CF49 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Cet amendement vise à conforter les bassins d’emploi ruraux en difficulté. Il s’inspire d’une expérimentation instaurée par la dernière loi de finances, dans le cadre des zones franches urbaines, en faveur des quartiers en difficulté. Je voudrais que le même dispositif s’applique à des zones franches rurales et que des expérimentations similaires soient conduites dans des bassins d’emploi ruraux en difficulté. L’objet du présent amendement est d’instituer une expérimentation pour déterminer dans quelle mesure ce dispositif pourrait s’appliquer de manière complémentaire aux zones de revitalisation rurale (ZRR). Il s’agirait d’accorder des exonérations fiscales en cas de création d’emplois dans des bassins d’emploi ruraux en difficulté.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement a été présenté – et rejeté – l’année dernière. Je n’y suis pas favorable, pour les mêmes raisons que celles que j’ai exprimées alors, même si je suis aussi sensible que vous à la problématique des territoires ruraux, qu’ils soient alpins ou ardéchois. Il existe déjà un nombre de dispositifs considérable permettant de soutenir les zones rurales : les ZRR, les zones d’aides à finalité régionale (ZAFR), les bassins d’emploi à redynamiser (BER), les nouvelles ZDP pour la Corse. À cela s’ajoute une sérieuse difficulté. En effet, comme l’an dernier, vous renvoyez tout à un décret : les entreprises et les activités éligibles, les impôts concernés par les exonérations, les critères de qualification des nouvelles zones franches. Le dispositif s’expose ainsi à un risque d’incompétence négative, ces éléments devant figurer dans la loi, non pas dans un décret. Avis défavorable.

M. Fabrice Brun. J’entends vos arguments, monsieur le rapporteur général, mais nous avons tous nos marronniers – ou nos châtaigniers ; c’est un amendement qui reviendra. L’argument selon lequel d’autres dispositifs existent ne tient pas : les quartiers urbains sensibles bénéficient de dispositions très fortes, dans le cadre de la politique de la ville, par l’entremise, en particulier, de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), ce qui n’a pas empêché votre majorité d’expérimenter de nouvelles zones franches urbaines dans quatorze quartiers, si ma mémoire est bonne. Pourquoi ne pas les expérimenter aussi dans les zones rurales, dans des bassins d’emploi ruraux en difficulté ? L’expérimentation aurait aussi pour objet de définir la coordination avec les dispositifs existants.

Mme Émilie Cariou. Comme vous le savez, le Premier ministre a présenté un plan dédié à la ruralité, qui comporte un certain nombre de mesures, sur lesquelles Daniel Labaronne a travaillé. Ce dernier a estimé qu’il fallait revoir notamment le zonage en zone rurale. Une réflexion va s’ouvrir. Madame Louwagie avait aussi travaillé sur les ZRR et avait signalé plusieurs dysfonctionnements. Aujourd’hui, les zonages se superposent ; on a zoné presque toute la France. Il va falloir absolument retravailler sur la question du zonage, notamment en zone rurale – je suis d’accord avec vous, monsieur Brun. Des dispositifs d’exonération existent déjà : les ZRR. Il faut tout remettre à plat, voir ce qui est efficace et ce qui ne l’est pas. Entamons donc ce travail. La deuxième partie du projet de loi de finances comporte des dispositifs intéressants concernant la revitalisation des bourgs – nous en reparlerons.

M. Fabien Di Filippo. Monsieur le rapporteur général, j’ai du mal à comprendre votre point de vue. Je ferai trois brèves remarques. Premièrement, mon collègue Fabrice Brun est très sage en proposant simplement une expérimentation : mettons-la en œuvre au moins en un lieu donné. Deuxièmement, on sait aujourd’hui que la fracture territoriale s’aggrave. L’inégalité des chances, aujourd’hui, ne sépare plus seulement les villes et les banlieues, mais les villes et la périphérie : un enfant qui naît dans nos campagnes a 25 % de chances en moins qu’un enfant des quartiers de connaître une ascension sociale. Troisièmement, la première variable de développement dans tous les territoires, c’est l’emploi. Il faut donc, sans attendre, favoriser la création d’emplois, par tous les moyens, dans notre ruralité.

La commission rejette l’amendement I-CF49.

*

Article 5 Suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales

Le dégrèvement de taxe d’habitation (TH) pour 80 % des contribuables constitue un engagement pris par le Président de la République lors de la campagne présidentielle afin de favoriser le pouvoir d’achat des classes moyennes et de mettre fin à des inégalités qui s’étaient cristallisées et amplifiées, en raison du défaut d’actualisation depuis les années 1970 des valeurs locatives cadastrales des locaux d’habitation sur lesquelles est assise cette taxe. Cette réforme est mise en œuvre depuis le 1er janvier 2018, sous la forme d’un dégrèvement graduel qui sera achevé en 2020.

L’annonce de la suppression intégrale de la TH par le Président de la République, au congrès des maires du 23 novembre 2017 ([96]), constitue un défi politique, financier et technique d’envergure. Elle permet également de prendre en compte la décision du 28 décembre 2017 par laquelle le Conseil constitutionnel s’est réservé la possibilité d’examiner de nouveau la constitutionnalité du dégrèvement voté en loi de finances pour 2018 « en fonction notamment de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d’habitation dans le cadre d’une réforme annoncée de la fiscalité locale » ([97]).

Dans ce cadre, le présent article propose la suppression progressive et intégrale de la TH sur les résidences principales pour l’ensemble des contribuables en 2023 (l’année 2022 étant la dernière année d’acquittement d’une fraction de la TH pour 20 % des contribuables). La suppression de cette imposition directe locale, affectée au financement du bloc communal, impose également une refonte du schéma de financement des collectivités territoriales et la mise en place d’une compensation à l’euro près. Elle rend aussi nécessaires plusieurs mesures complémentaires, notamment concernant l’avenir des taxes additionnelles à la TH ainsi que des règles de lien et de plafonnement des taux.

Le présent commentaire s’attache, dans un premier temps, à décrire les modalités de mise en œuvre de la suppression définitive de la TH pour l’ensemble des contribuables, puis dans un second temps, à dépeindre les mécanismes de compensation financière de la suppression de la TH sur les résidences principales, ainsi que les mesures complémentaires de fiscalité locale rendues nécessaires par cette suppression.

LA SUPPRESSION DE LA TAXE D’HABITATION SUR LES RÉSIDENCES PRINCIPALES

I. L’État du droit

L’état du droit s’agissant de la taxe d’habitation (TH), notamment détaillé dans le rapport établi dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 ([98]) et dans le rapport sur l’application des mesures fiscales de 2018 ([99]), ne sera ici que brièvement rappelé.

A. La taxe d’habitation et les taxes additionnelles À la taxe d’habitation

La TH est l’une des principales impositions locales affectées au bloc communal. C’est d’ailleurs le conseil municipal et le conseil communautaire qui votent chaque année le taux de TH applicable sur son territoire. La TH est due par toute personne qui a, au 1er janvier de l’année d’imposition et à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance d’un local meublé. Elle est calculée sur la valeur locative du local, non révisée depuis les années 1970.

Par ailleurs, plusieurs impositions additionnelles sont adossées à la TH, par application de taux additionnels, en particulier les taxes spéciales d’équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Enfin, les avis d’imposition de TH sont utilisés comme moyen de recouvrement de la contribution à l’audiovisuel public (CAP). La suppression de la TH sur les résidences principales pose la question de l’avenir de ces impositions annexes.

1. Une imposition assortie de plusieurs exonérations et mécanismes de dégrèvement

a. Le champ des redevables

● Due au 1er janvier de l’année d’imposition par l’occupant d’un immeuble affecté à l’habitation, comme résidence principale ou secondaire, quelle que soit sa qualité (propriétaire ou locataire) ([100]), la TH est associée à plusieurs régimes d’exonérations et fait l’objet de plusieurs dispositifs d’abattements et de plafonnements.

L’assujettissement à la TH dépend au préalable des locaux concernés, certains bénéficiant d’exonérations, en application de l’article 1408 du code général des impôts (CGI).

les locaux soumis À la taxe d’habitation

● Par ailleurs, certains contribuables sont, par principe, exonérés du paiement de la TH. De manière générale, les dispositifs d’exonération de TH sont orientés vers les ménages aux revenus modestes et vers les personnes âgées. Le tableau ci-dessous rappelle les principales exonérations de droit commun ainsi que le nombre de personnes concernées et le montant total des exonérations en 2018.

ExonÉrations de droit commun

de taxe d’habitation

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

En outre, certains contribuables bénéficient de mesures spécifiques introduites en loi de finances pour 2016 ([101]) afin de limiter les effets défavorables de la fiscalisation des majorations de retraites ou de pensions pour charges de famille ainsi que de la suppression de la demi-part dite « vieux parents », mesures toutes deux effectives en 2014 ([102]). Ainsi, deux dispositifs visant à limiter l’entrée dans l’imposition de certains ménages coexistent :

– la clause dite de « grand-père » ou de maintien des droits acquis qui pérennise les exonérations d’imposition locale et de contribution à l’audiovisuel public (CAP) dont ont bénéficié, en 2014, les personnes concernées par l’article 28 de la première loi de finances rectificative pour 2014 ([103]). Il s’agit de redevables de plus de soixante ans, ou veufs ou veuves ;

– le mécanisme de sortie « en sifflet » qui permet notamment aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’exonération de TH prévue à l’article 1414 du CGI, et qui ne peuvent pas prétendre à la clause de « grand-père », de conserver, pendant deux ans, le bénéfice de cette exonération – associée au dégrèvement de CAP – et de s’acquitter ensuite progressivement d’une partie croissante de leur TH. À l’issue de la deuxième année, ils bénéficient, pour le calcul de leur TH, d’un abattement des deux tiers de leur valeur locative puis d’un abattement d’un tiers la quatrième année.

b. Les mécanismes d’allégement

Plusieurs dispositifs minorent la charge incombant aux redevables au titre de la TH. Ceux-ci peuvent ainsi bénéficier d’abattements obligatoires ou facultatifs ainsi que du mécanisme de plafonnement qui allège, voire annule, le montant de la TH.

● Le tableau ci-dessous indique, de manière simplifiée, les principaux abattements existants en matière de TH.

Abattements obligatoires et facultatifs

de la taxe d’habitation

● Codifié à l’article 1414 A du CGI, le mécanisme du plafonnement, dont les caractéristiques ont été modifiées en 2007 à l’occasion de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat ([104]), bénéficie, sous conditions de ressources, à certains contribuables dont la cotisation de TH est alors minorée, voire portée à zéro.

Le mécanisme consiste, pour les contribuables qui y sont éligibles, en un dégrèvement d’office de la TH afférente à leur habitation principale pour la fraction de leur cotisation de TH qui excède 3,44 % de leur revenu ([105]), diminué d’un abattement dont le montant est précisé dans le tableau ci-dessous.

Ce dispositif s’applique aux contribuables qui ne bénéficient pas des exonérations ou dégrèvements de l’article 1414 du CGI et, à la différence de certaines exonérations, ne repose que sur des critères de revenus. Aucune condition d’âge, par exemple, n’est retenue.

Concrètement, le plafonnement prend la forme d’un dégrèvement dont le montant est égal à la cotisation de TH diminuée de la valeur du plafond.

Les contribuables concernés par le dispositif sont ceux dont le RFR n’excède pas les limites prévues au II de l’article 1417 du CGI. Le plafonnement dépend du revenu du contribuable et ne peut excéder les limites figurant dans le tableau suivant.

PLAFOND DE REVENUS POUR bÉNÉficier du PLAFONNEMENT

DE TAXE D’HABITATION EN 2019 et EN MÉTROPOLE

(en euros)

Note de lecture : pour un RFR de 25 839 euros pour une part, la cotisation est au maximum de 696 euros.

À titre d’exemple, un montant de 25 839 euros de RFR pour une part correspond à 2 392,5 euros de salaire mensuel.

À titre d’illustration, en 2017, 1,2 million de foyers voyaient leur cotisation de TH annulée par le plafonnement et 7,5 millions de foyers bénéficiaient, au titre du plafonnement, d’une minoration du montant de leur cotisation. Ainsi, 30 % des foyers TH étaient-ils concernés par le mécanisme de plafonnement.

2. Les principales impositions associées à la taxe d’habitation

a. Les taxes spéciales d’équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI)

Les taxes spéciales d’équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) sont, le cas échéant, dues par le redevable. Leurs montants sont déterminés notamment par application de taux additionnels à la TH. Les règles relatives aux modalités de calcul et à la répartition de chacune de ces deux taxes additionnelles font l’objet infra de développements particuliers dans la partie relative à la réforme du financement des collectivités territoriales du présent commentaire (aux i et ii du a du 2 du B du I de la partie La réforme du financement des collectivités territoriales).

● Prévues aux articles 1607 bis à 1609 G du CGI, les TSE sont perçues au profit d’établissements publics fonciers (EPF), locaux ou d’État, d’établissements publics particuliers et de l’établissement public Société du Grand Paris. Elles sont dues par les personnes assujetties à la TH dans les communes situées dans le ressort géographique de l’établissement affectataire.

● En matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) ([106]) a substitué à la redevance pour service rendu qui préexistait une taxe facultative additionnelle aux impositions locales, instituée sur délibération des communes ou EPCI exerçant la compétence GEMAPI.

La suppression intégrale de la TH en 2023 pose plusieurs questions quant à l’avenir de ces deux taxes additionnelles, en particulier, s’agissant de la répartition de la charge fiscale de ces taxes additionnelles entre les différentes impositions supports constituées de la TH, de la CFE et des taxes foncières. Ce sujet est évoqué dans la seconde partie du présent commentaire dédiée à la réforme du financement des collectivités territoriales.

b. La contribution à l’audiovisuel public (CAP)

Fixé à l’article 1605 du CGI, le régime de la CAP applicable aux particuliers se distingue de celui applicable aux personnes physiques à titre professionnel et aux personnes morales. Pour les particuliers, la CAP est due au titre de la détention, au 1er janvier, d’un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour l’usage privatif du foyer au sein de l’habitation pour laquelle la TH est due.

Le tarif associé à cette contribution évolue chaque année selon les dispositions prévues par la loi de finances, qui peut ainsi remettre en cause son indexation sur l’indice des prix à la consommation hors tabac inscrite à l’article 1605 du CGI. Le montant de la CAP s’établit pour les particuliers, pour 2019, à 139 euros en métropole et 89 euros dans les départements et régions d’outre-mer.

Créé par la loi de finances pour 2005 ([107]), l’article 1605 bis du CGI précise les cas dans lesquels les particuliers qui sont redevables de la CAP bénéficient d’un dégrèvement. Procédant par renvoi aux dispositions relatives aux exonérations et dégrèvements de la TH, le CGI aligne ainsi les allégements de la CAP sur ceux de la TH.

À l’instar des TSE et de la GEMAPI, la CAP est liée à la TH puisque son recouvrement se fait concomitamment à celui de la TH.

B. La taxe d’habitation est une imposition injuste appelÉe À disparaÎtre À l’horizon 2023

1. Une imposition obsolète à l’origine d’importantes inégalités territoriales entre contribuables

L’assiette de la TH est définie par l’article 1409 du CGI. Il s’agit de la valeur locative des habitations et de leurs dépendances, c’est-à-dire la valeur locative cadastrale (c’est-à-dire le niveau de loyer annuel potentiel que la propriété concernée produirait si elle était louée), calculée à partir des conditions du marché locatif au 1er janvier 1970.

Cette valeur locative ne fait plus l’objet de révision depuis 1970, mais seulement d’une revalorisation forfaitaire annuelle, votée en loi de finances. Indexée sur l’inflation, prévisionnelle ou constatée, cette revalorisation est inférieure à l’évolution des loyers – situation particulièrement favorable aux logements anciens de centre-ville.

La valeur locative et la TH qui lui est associée ont donc un lien distendu, sinon inexistant, avec le loyer réel, qu’il soit libre ou réglementé, et avec le revenu de l’occupant. Elles varient très fortement selon les régions, pour des raisons qui peuvent tenir au caractère désuet des valeurs cadastrales, comme aux caractéristiques des logements, leur taille par exemple.

Ainsi, la TH est-elle un impôt injuste, qui ne tient pas compte de façon effective et actualisée de la réalité des logements au titre desquels elle est due. La prise en compte des capacités contributives des redevables relève de dispositifs complexes, dont l’ampleur est la preuve que le régime de la TH est en lui-même inéquitable.

2. Une suppression progressive pour l’ensemble des ménages à l’horizon 2023

Mesure annoncée dans le cadre de la campagne électorale de 2017, la suppression de la TH pour 80 % des foyers s’analyse notamment comme une mesure favorable au pouvoir d’achat qui concernera, à horizon 2023, l’ensemble des redevables.

● Instauré par l’article 5 de la loi de finances pour 2018 ([108]), le dégrèvement intégral de la TH au titre de l’habitation principale vise à exonérer progressivement de 2018 à 2020 du paiement de la TH près de 80 % des foyers. Applicable sous conditions de ressources et déclinée en trois étapes, la mise en place de cette mesure prévoit ainsi un dégrèvement de 30 % en 2018, de 65 % en 2019 et de 100 % en 2020. Ce dégrèvement, dit « Macron », s’ajoute aux différents mécanismes d’exonération et d’abattement existants et a vocation à dispenser, en 2020 environ 80 % des contribuables du paiement de la TH.

● La constitutionnalité d’un dispositif aboutissant à maintenir une imposition ne reposant plus que sur 20 % des foyers, notamment soulevée par certains députés et certains sénateurs dans leur saisine respective du Conseil constitutionnel au titre de la loi de finances pour 2018, a donné lieu à une décision ayant fait l’objet de nombreux commentaires.

Si le Conseil constitutionnel a, en l’espèce, écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques, il a toutefois pris soin « de préciser que cette appréciation ne préjudiciait pas à la possibilité, qu’à l’avenir, il puisse porter une autre appréciation sur ce point, compte tenu de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d’habitation dans le cadre d’une réforme annoncée de la fiscalité locale » ([109]).

Compte tenu de cette incertitude juridique pesant sur l’avenir et, en tout état de cause, dans la perspective d’une réforme globale de la fiscalité locale, le Gouvernement a annoncé, au mois d’avril 2019 ([110]), la suppression définitive et intégrale de la TH sur les résidences principales d’ici 2023. Cette suppression avait été préalablement annoncée par le Président de la République lors du congrès des maires du 23 novembre 2017.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article propose de supprimer totalement et définitivement la TH sur les résidences principales. Il comporte également de nombreuses mesures de coordination dont, le caractère purement formel n’appelle, compte tenu de leur absence d’impact sur le droit en vigueur ou à venir, pas de commentaire particulier.

A. La suppression dÉfinitive et intÉgrale de la taxe d’habitation affÉrente à l’habitation principale

1. La nécessité de garantir une cotisation nulle de taxe d’habitation en 2020 pour les 80 % des foyers concernés par le dégrèvement de 2018

Le présent article propose, pour 2020, d’adapter le dégrèvement de TH sur les résidences principales dont bénéficient 80 % des foyers afin que les contribuables concernés ne paient plus aucune cotisation de TH sur leur résidence principale, même si les collectivités ont augmenté leur taux d’imposition entre 2017 et 2019.

a. La modification des modalités de détermination du montant du dégrèvement pour 2020 et le gel des taux au niveau de 2019

● Le 1.1.2.1.1 du présent article modifie le 2 du I de l’article 1414 C du CGI relatif au dégrèvement dit « Macron », mis en place par l’article 5 de la loi de finances pour 2018. Il prévoit ainsi que le dégrèvement dont bénéficieront, en 2020, les contribuables respectant les conditions de ressources définies au 1 du II bis de l’article 1417 du CGI sera égal « à la somme de la cotisation de taxe d’habitation de l’année d’imposition ainsi que des cotisations de taxes spéciales d’équipement et de taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations additionnelles à cette taxe d’habitation ».

Ces modifications ont vocation à garantir qu’aucun des contribuables se trouvant dans le champ d’application du dégrèvement ne soit conduit à s’acquitter d’une cotisation de TH non nulle, sous les effets éventuellement combinés d’une hausse des taux votés depuis 2017 par la collectivité territoriale dans laquelle se trouve leur résidence principale ou parce que les taux additionnels associés à la TH (TSE, GEMAPI) ne seraient pas nuls.

● À cet égard, il convient de souligner que la loi de finances pour 2018 a défini les conditions de calcul du dégrèvement appliqué depuis 2018. L’article 1414 C dispose que le dégrèvement est déterminé sur la base des taux et des abattements de 2017. Ces dispositions avaient vocation, selon l’évaluation préalable du présent article, à « responsabiliser les collectivités sur leurs choix […] les hausses d’impôts résultant des politiques de taux ou d’abattement des collectivités postérieurement à 2017 [étant] mises à la charge des foyers ». Les hausses des taux éventuellement constatées entre 2017 et 2019 n’ont donc pas vocation à être compensées par l’État par le biais du dégrèvement.

Dans ce cadre, le 1.1.2.1.2 du présent article supprime l’année de référence pour le calcul du dégrèvement (pour rappel 2017). Ainsi, en 2020, le montant du dégrèvement sera égal à la somme des cotisations de TH, de TSE et de taxe pour la GEMAPI, calculées à partir des bases 2020 ainsi que des taux de TH et des taux additionnels appliqués en 2020.

Par ailleurs, le 1.6.1 du présent article dispose que, pour les impositions établies au titre de l’année 2020 et de manière dérogatoire, « les taux et les montants d’abattements de TH sont égaux à ceux appliqués en 2019 » et que les valeurs locatives retenues pour l’établissement de la TH sur les résidences principales ne sont pas revalorisées en 2020.

Pour les contribuables, ces deux mesures (modification de la date de référence de calcul du dégrèvement et gel des taux et des valeurs locatives appliqués) permettent, d’une part, un dégrèvement intégral et donc une cotisation nulle pour les 80 % des foyers dégrevés sur leur résidence principale et, d’autre part, d’éviter une hausse de la fiscalité sur les 20 % des foyers encore soumis à la TH sur leur résidence principale. Pour les collectivités territoriales, les conséquences financières de ces deux mesures font l’objet de développements particuliers dans la partie relative à la réforme du financement des collectivités territoriales du présent commentaire.

b. La réalisation de plusieurs mesures de coordination et de conséquence

● Tirant notamment les conséquences de la mise en œuvre complète, en 2020, de la dernière étape du dégrèvement instauré par l’article 5 de la loi de finances pour 2018, le 1.1.1 du présent article procède à la revalorisation des seuils de revenus, actuellement fixés à l’article 1414 A du CGI relatif au dispositif de plafonnement du montant de la cotisation de TH.

La suppression de la TH pour 80 % des foyers en 2020 rend, par construction, inutiles les dispositions relatives au plafonnement, sous conditions de ressources, du montant de la cotisation de TH prévu à l’article 1414 A du CGI. Afin de tenir compte de la suppression, à compter du 1er janvier 2020, de l’article 1414 A du CGI, la loi de finances pour 2018 ([111]) a prévu d’intégrer les plafonds de revenus directement au IV de l’article 1414, mettant ainsi fin au renvoi par ce dernier à l’article 1414 A du CGI. En effet, le IV de l’article 1414, relatif à l’exonération de TH pour les personnes âgées ayant à leur charge un ou plusieurs enfants majeurs, est toujours applicable en 2020 pour certains foyers du fait d’un décalage d’un an dans la prise en compte des ressources des personnes à charge. Il est donc nécessaire de maintenir les plafonds anciennement codifiés à l’article 1414 A pour ce dispositif spécifique.

Ces plafonds sont revalorisés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Le 1.1.1 du présent article procède, par conséquent, à cette revalorisation et augmente l’ensemble des seuils de + 3,6 % (soit la revalorisation 2019 et 2020).

● Il convient de souligner que les plafonds de revenu fiscal de référence (RFR) spécifiques pour les personnes résidant à Mayotte sont maintenus et ont, par ailleurs, vocation à l’être jusqu’en 2023. Pour mémoire, la loi de finances rectificative pour 2016 ([112]) a majoré les plafonds de RFR applicables à Mayotte pour apprécier l’éligibilité des contribuables aux différents mécanismes d’allégement existant en matière de fiscalité locale. Ces dispositions plus favorables pour le territoire avaient vocation à s’appliquer au titre des impositions dues au titre des années 2017 à 2019. Le 1.10 du présent article proroge l’application de ces dispositions en portant leur terme aux impositions dues au titre de 2022.

● Enfin, le rapport sur la mise en œuvre progressive du dégrèvement de TH devant être, conformément au IV de l’article 5 de la loi de finances pour 2018, remis chaque année au Parlement avant le 1er octobre, est supprimé par le 1.5.7 du présent article, sa pertinence n’étant, compte tenu de la poursuite de la suppression de la TH, plus avérée.

2. La mise en œuvre de la suppression intégrale de la taxe d’habitation à l’horizon 2023

Le présent article met en place, entre 2021 et 2022, pour les 20 % des contribuables qui demeurent assujettis à la TH, une exonération progressive de la TH sur les résidences principales de 30 % en 2021 et de 65 % en 2022. En 2023, plus aucun foyer ne paiera de TH sur sa résidence principale. Cette suppression intégrale de la TH afférente à l’habitation principale emporte par ailleurs des conséquences importantes pour le financement des collectivités territoriales qui en perçoivent le produit et doivent être compensées. Ces conséquences font l’objet de développements particuliers dans la partie relative à la réforme du financement des collectivités territoriales du présent commentaire.

a. L’exonération progressive de taxe d’habitation pour 100 % des foyers

● En premier lieu, le présent article met en œuvre, de manière progressive, une exonération de la TH pour l’ensemble des redevables, en reproduisant, pour les 20 % des foyers aujourd’hui non concernés, la démarche retenue pour le dégrèvement instauré, en loi de finances pour 2018, au bénéfice de 80 % des foyers les plus modestes pour la période de 2018 à 2020.

Par ailleurs, le présent article transforme ce dégrèvement de 2018 en une exonération. Comme le souligne l’évaluation préalable du présent article, le maintien (pour les 80 % des foyers) et la généralisation (pour les 20 % des foyers) du dégrèvement risqueraient de nuire « tant à la rationalité de la mesure qu’à sa lisibilité » ([113]). Cela conduirait à maintenir virtuellement une imposition entièrement prise en charge par l’État et, par exemple, à adresser aux contribuables qui ne sont plus redevables de la TH un avis d’imposition indiquant le montant du dégrèvement intégral dont ils bénéficient.

Conformément au 1.2.1.4 du présent article, le dégrèvement codifié à l’article 1414 C du CGI devient ainsi, à compter de 2021, une exonération. Le présent article conserve en outre le principe comme les caractéristiques du mécanisme de lissage mis en place en 2018, pour les contribuables dont le RFR se situe entre 27 432 et 28 448 euros par part (montants figurant à l’article 1417 du CGI dans sa version applicable jusqu’au 1er janvier 2020).

Seuils de RFR conditionnant l’ÉLIGIBILITÉ aux dispositifs spÉcifiques

visant à supprimer progressiVement la th (article 1414 C du cgi)

pour 80 % des mÉnages

Source : commission des finances.

Le 1.2.2 du présent article complète également l’article 1414 C d’un III qui met en place l’exonération progressive de TH pour les 20 % de foyers exclus du dégrèvement de l’article 5 de la loi de finances pour 2018. Le présent article prévoit que les contribuables concernés bénéficient, le cas échéant, après application du mécanisme de lissage :

– en 2021, d’une exonération de TH de 30 % (au 1.2.2.1) ;

– en 2022, d’une exonération de TH de 65 %. (au 1.2.2.2).

mise en œuvre de l’exonÉration introduite par le prÉsent article

en fonction du niveau de rfr des contribuables

(1) L’exonération porte sur le montant de la cotisation de TH calculé après application du mécanisme de lissage.

Source : commission des finances.

● En second lieu, le 1.8.1 de présent article prévoit d’affecter à l’État le produit de la TH acquitté au titre de leur résidence principale par les contribuables. Cette nationalisation exceptionnelle du produit d’une imposition locale est mise en place pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022. Les 1.8.3 et 1.8.4 du présent article prévoient, en outre, la poursuite du gel des taux de TH pour les années 2021 et 2022. Les conséquences financières de ces gels pour les collectivités territoriales font l’objet de développements particuliers dans la partie dédiée à la réforme du financement des collectivités territoriales du présent commentaire.

b. La réalisation de plusieurs mesures de coordination et de conséquence

Parmi les différentes dispositions dont l’application est prévue à compter de 2021, plusieurs éléments peuvent être relevés.

● En premier lieu, le 1.2.1.2 du présent article supprime l’ensemble des exonérations catégorielles de TH, celles-ci devenant, par définition, caduques puisque les redevables qui en bénéficiaient seront, depuis 2020, dispensés du paiement de leur cotisation de TH sur leur résidence principale. À titre d’illustration, les exonérations prévues aux articles I et I bis de l’article 1414 du CGI sont abrogées (1.2.1.2.1 du présent article) et les références qui y sont faites dans d’autres articles du code sont supprimées (par exemple 1.2.1.1, 1.2.1.4.1.1.1 et 1.2.1.5). Le mécanisme de « sortie en sifflet » est ainsi supprimé, et par conséquent, l’ensemble des redevables de TH dont les revenus les placent dans la situation des 20 % de foyers demeurant assujettis à la TH en 2020 bénéficieront tous, dans les mêmes conditions, du dégrèvement introduit par le présent article.

Les références aux abattements dont étaient susceptibles de bénéficier, avant 2020, certains contribuables sont également supprimées par le 1.2.1.3. Une exception est toutefois à mentionner s’agissant du dégrèvement en faveur des personnes âgées ou veuves, de condition modeste, qui cohabitent avec leurs enfants majeurs demandeurs d’emploi également de condition modeste (1.2.1.2.3). Le maintien de ce dégrèvement répond à des considérations pratiques liées au décalage temporel qui existe pour la prise en compte des revenus de l’enfant majeur.

● En second lieu, les dégrèvements de CAP dont bénéficient certains contribuables sont maintenus par le 1.2.3.2.3 du présent article. Ce dernier procède, à droit quasi constant (à l’exception notamment du mécanisme de « sortie en sifflet » précité), à une réécriture de l’article 1605 bis pour tenir compte de la suppression des articles relatifs aux dispositifs d’exonération et de dégrèvement de TH auxquels il renvoyait pour préciser les cas de dégrèvements de CAP qui s’appliqueront désormais.

3. Les dispositions tirant les conséquences de la suppression intégrale et définitive de la TH en 2023

Outre de nombreuses mesures rédactionnelles de coordination avec les différents codes auxquelles procède le présent article en supprimant les références à la TH sur les résidences principales dans tous les articles où cela est nécessaire, certains dispositifs fiscaux sont aménagés, notamment s’agissant des cas particuliers de résidents et pensionnaires d’établissements de soin de longue durée ou de maisons de retraite.

a. Les aménagements de certains dispositifs fiscaux particuliers

Les pensionnaires des établissements d’hébergement de soin de longue durée ou de maisons de retraite sont actuellement susceptibles de bénéficier de dégrèvements ou d’exonérations de TH. La suppression intégrale de la TH en 2023 commande, par conséquent, plusieurs aménagements des dispositions existantes.

● L’article 1414 B du CGI dispose que les personnes dont la condition nécessite un hébergement dans un établissement de soin de longue durée et qui conservent par ailleurs la jouissance exclusive de l’habitation qui constituait leur résidence principale, bénéficient d’une exonération ou d’un abattement de la TH afférente à cette habitation, sous réserve qu’ils remplissent les conditions posées à l’article 1414 du CGI.

La loi de finances pour 2018 a complété cet article pour préciser que ces contribuables bénéficient, dans les mêmes conditions et dès lors que leur niveau de revenus les y rend éligibles, du dégrèvement de TH sur les résidences principales (dégrèvement dit « Macron »).

● Par ailleurs, l’article 1414 D du CGI, créé par l’article 6 de la loi de finances pour 2018 ([114]), permet à certains établissements à but non lucratif de demander l’application des différents mécanismes de dégrèvement et d’exonération de TH au titre des dispositifs dont auraient bénéficié leurs résidents s’ils avaient été redevables de la TH au titre du logement qu’ils occupent dans leur établissement.

Les pensionnaires sont redevables de la TH dès lors qu’ils ont la disposition privative de leur logement. Ils peuvent bénéficier d’exonérations ou d’allégements de TH dans les conditions de droit commun. En revanche, lorsqu’ils ne disposent pas de la jouissance privative de leur logement d’hébergement, la TH ne s’applique pas : l’administration considère alors que c’est le gestionnaire qui a la libre disposition du local d’habitation et qui doit s’acquitter de la TH.

La doctrine fiscale a admis qu’un dégrèvement total ou partiel de TH, au titre des articles 1414 ou 1414 A du CGI, puisse être accordé, au profit du gestionnaire, pour les locaux d’hébergement occupés par ceux de leurs pensionnaires qui bénéficieraient d’un dégrèvement ou d’une exonération s’ils étaient personnellement imposés à la TH. L’article 1414 D du CGI a ainsi consacré cette règle et étendu son application au dégrèvement prévu à l’article 1414 C du CGI (dégrèvement de TH sur les résidences principales).

L’article 6 de la loi de finances pour 2018 a, en outre, prévu que les gestionnaires des établissements sont tenus de restituer le montant du dégrèvement ou de l’exonération à leurs résidents, soit sous la forme d’une réduction opérée sur le montant du tarif journalier mis à leur charge en contrepartie des prestations minimales d’hébergement, soit sous forme d’une restitution intégrale.

Le présent article maintient ces deux dispositifs en 2023, prévoyant, compte tenu de la suppression de la TH sur les résidences principales à cette date, que l’exonération portera désormais sur « la TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale pour les logements occupés à titre d’habitation principale par leurs résidents au 1er janvier de l’année d’imposition » (aux 1.3.8.1 et 1.3.6 du présent article).

En effet, dans la mesure où la TH sur les résidences principales est supprimée en 2023 ainsi que le dégrèvement associé, les gestionnaires ne bénéficieront plus du dispositif prévu à l’article 1414 D dans la mesure où leurs pensionnaires ne bénéficieront légalement plus d’un dégrèvement de TH sur leur résidence principale (ces dispositions étant supprimées en 2023). Les gestionnaires devront dès lors de nouveau s’acquitter de la nouvelle TH qui s’appliquera aux logements dont les pensionnaires ne disposent pas de la jouissance privative (il ne s’agit pas à proprement parler d’une résidence principale). Pour éviter que les gestionnaires ne refacturent de nouveau une TH à leurs résidents, il est prévu de les exonérer de la nouvelle TH pour les logements occupés à titre d’habitation principale par leurs résidents.

Le 1.3.8.3 du présent article aménage également le régime des obligations déclaratives de l’article 1414 D du CGI puisqu’il appartient désormais au propriétaire d’adresser la demande au service des impôts avant le 1er janvier de l’année d’imposition. Jusqu’à présent, le dégrèvement était accordé à « l’établissement sur réclamation présentée dans le délai et dans les formes prévus au livre des procédures fiscales s’agissant des impôts directs locaux » (article 1414 D du CGI).

b. La mise en place de nouvelles obligations déclaratives pour la taxe d’habitation sur les résidences secondaires

Le 1.4 du présent article insère une nouvelle section IV bis dans le chapitre premier du titre premier de la deuxième partie du livre premier du CGI consacrée aux « Dispositions communes à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale et à la taxe annuelle sur les locaux vacants ».

Il est créé un nouvel article 1418 au CGI qui met en place une nouvelle obligation déclarative pour les propriétaires de résidences secondaires. Cette obligation, dont les contours seront précisés par décret, porte sur la possession de locaux affectés à l’habitation et devra être effectuée chaque année, avant le 1er juillet. Les déclarations effectuées par les propriétaires devront préciser si les biens concernés sont occupés par eux-mêmes ou par des tiers et préciser l’identité du ou des occupants des lieux.

Une dispense de déclaration est prévue lorsqu’« aucun changement dans les informations transmises n’est intervenu depuis la dernière déclaration ». Cette disposition, qui constitue, un allégement des démarches administratives des contribuables est à mettre en regard de l’article 58 du présent projet de loi de finances relatif à la simplification des obligations déclaratives et des modalités d’établissement des impositions en matière d’impôt sur le revenu.

La déclaration devra être effectuée par voie électronique, lorsque la résidence principale des propriétaires est équipée d’un accès à Internet (II du nouvel article 1418 du CGI).

Les obligations déclaratives sont par ailleurs assorties d’un régime de sanctions, dont la méconnaissance est susceptible d’entraîner, en application d’un nouvel article 1770 terdecies du CGI, une amende de 150 euros par local.

Enfin, les dispositions générales relatives au recouvrement et au contentieux fiscaux qui figurent à l’article 1754 du CGI s’appliqueront également au régime de sanction précité.

B. L’impact budgÉtaire et Économique

La suppression totale et définitive de la TH sur les résidences principales constitue un allégement massif de la fiscalité pour l’ensemble des foyers et une mesure favorable au pouvoir d’achat des contribuables. L’impact du présent article, qui s’inscrit dans la continuité du dégrèvement mis en œuvre par l’article 5 de la loi de finances pour 2018 pour 80 % des foyers est présenté sur la base des éléments transmis par l’évaluation préalable.

En 2023, la TH afférente à l’habitation principale aura totalement disparu : au total, les foyers qui s’acquittaient d’une TH sur leur habitation principale (29,4 millions de résidences principales ont été recensées en 2018) bénéficieront d’un gain moyen de l’ordre de 730 euros sur la base des valeurs locatives revalorisées au titre de 2019. Le coût associé à l’exonération des 20 % des contribuables, proposée par le présent article, est estimé à 2,3 milliards d’euros en 2021, 5,1 milliards d’euros en 2022 et 7,8 milliards d’euros à compter de 2023.

LA RÉFORME DU FINANCEMENT

DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

I. L’État du droit

En 2018, les recettes de la fiscalité directe et indirecte de l’ensemble des collectivités territoriales se sont élevées à 147,6 milliards d’euros, en hausse de près de + 5,1 % par rapport à 2017. Sur ce total, environ 22,8 milliards d’euros proviennent de la taxe d’habitation (TH) et sont directement affectés au financement du bloc communal. Si la mise en place du dégrèvement pour 80 % des redevables ne pose pas à court terme de difficultés de financement – ce dernier étant intégralement pris en charge par l’État –, la suppression intégrale de la TH sur les résidences principales impose de revoir le schéma de financement des collectivités territoriales et d’adapter en conséquence plusieurs dispositions fiscales.

A. La suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des contribuables est intÉgralement compensÉe au bloc communal

Depuis la réforme de la taxe professionnelle (TP) intervenue en 2010, et le transfert de la part départementale de la TH vers le bloc communal, la TH constitue la première recette de ce dernier. Afin de ne pas porter atteinte à leur autonomie financière, la suppression progressive de la TH afférente à la résidence principale sous la forme d’un dégrèvement de l’État permet une compensation intégrale des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ainsi, dans la situation actuelle, les collectivités territoriales ne subissent aucune conséquence financière et continuent de percevoir l’intégralité de leurs ressources de TH.

1. La taxe d’habitation représente plus d’un tiers des impôts locaux du bloc communal

L’article 1379 du code général des impôts (CGI) dispose que les communes perçoivent la TH, ainsi que la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), la cotisation foncière des entreprises (CFE) et une fraction égale à 26,5 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). De même, l’article 1379-0 bis du même code précise que leurs EPCI à fiscalité propre peuvent percevoir une partie de la TH en fixant un taux intercommunal en plus du taux communal. Il revient ainsi à la commune et à l’EPCI à fiscalité propre de fixer chaque année le taux et les abattements de TH applicables sur leur territoire.

La TH représente plus du tiers des recettes des impôts locaux du bloc communal : en 2018, le montant de TH affecté au bloc communal s’élevait à 22 767 millions d’euros, soit près de 36 % des impôts locaux affectés au bloc communal. Il s’agit de la principale imposition dite « ménage » affectée au bloc communal, avec les taxes foncières qui s’élèvent en 2018 pour le bloc communal à 19 134 millions d’euros pour la TFPB et 1 067 millions d’euros pour la TFPNB.

RÉpartition des impÔts locaux pour le bloc communal

et les dÉpartements en 2018

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

En 2018, l’accroissement du produit de la TH pour le bloc communal est principalement dû à l’augmentation des bases nettes (effet base de + 1,8 % en 2018 après + 1,3 % en 2017) plutôt qu’à une augmentation des taux (effet taux de + 0,3 % en 2018 après + 0,4 % en 2017). Pour rappel, l’effet base est la variation de produit générée par l’évolution des bases d’imposition ; l’effet taux est la variation de produit générée par l’évolution du taux. Ainsi, le produit de la TH a augmenté en 2018 de + 2,2 % par rapport à 2017 et de + 10,4 % par rapport à 2014.

La dynamique de la TH dépend ainsi principalement de l’effet base : or, les valeurs locatives cadastrales des locaux d’habitation sont obsolètes, car elles n’ont jamais été révisées depuis 1970. Il en résulte des inégalités importantes entre les territoires : le dynamisme de l’assiette dépend essentiellement des constructions neuves ou des rénovations extérieures, ce qui avantage les collectivités qui possèdent un parc immobilier récent ou rénové. Les finances des collectivités deviennent en outre sensibles à la conjoncture, puisqu’elles dépendent du rythme de la construction neuve, qui s’est révélé irrégulier ces dernières années.

RÉPARTITION DE LA TAXE D’HABITATION entre

les collectivitÉs territoriales

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

À l’inverse, l’article 1586 du CGI dispose que les départements ne perçoivent pas de TH, mais perçoivent la TFPB, plusieurs composantes de l’IFER ainsi qu’une fraction égale à 23,5 % de la CVAE. La TFPB est ainsi la seule imposition directe locale sur laquelle le département détient directement un pouvoir de taux : elle représente plus des trois quarts des recettes d’impôts locaux du bloc. Il convient toutefois d’ajouter à ce constat l’existence d’autres ressources fiscales comme les droits de mutation de propriété à titre onéreux (DMTO) qui sont considérés comme un droit d’enregistrement et non un impôt local, pour un montant total de 11 525 millions d’euros en 2018. En prenant en compte l’ensemble des ressources fiscales du département, la TFPB et les DMTO représentent respectivement 32 % et 25 % des ressources fiscales perçues par le bloc départemental en 2018.

RÉpartition des ressources fiscales pour le bloc communal

et les dÉpartements en 2018

(en millions d’euros)

TSCA : taxe spéciale sur les conventions d’assurances.

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

En 2018, l’accroissement du produit de la TFPB pour le bloc communal est principalement dû à l’augmentation des bases nettes (effet base de + 2,2 % en 2018 après + 1,7 % en 2017) plutôt qu’à une augmentation des taux (effet taux de + 0,9 % en 2018 après + 0,7 % en 2017). Ainsi, le produit de la TFPB pour le bloc communal a augmenté en 2018 de + 3,1 % par rapport à 2017 et de + 9,3 % par rapport à 2014. La TFPB des départements a enregistré une progression légèrement inférieure en 2018 de + 2,3 % par rapport à 2017, mais de + 12,2 % par rapport à 2014. Cette croissance pour le bloc départemental est uniquement le résultat en 2018 d’un effet base, car l’effet taux est nul pour cette année.

RÉPARTITION DE LA TAXE fonciÈre sur les propriÉtÉs bÂties entre

les collectivitÉs territoriales

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Au sein du bloc communal, le montant de la TH affecté aux communes s’élève à 15 540 millions d’euros en 2018 alors que celui affecté aux groupements et syndicats intercommunaux à 7 227 millions d’euros. Ils représentent respectivement près de 44 % et 25 % du montant des impôts locaux affectés aux communes et aux groupements et syndicats intercommunaux.

RÉpartition des impÔts locaux Pour

le bloc communal en 2018

(en millions d’euros)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Aussi, dans l’hypothèse d’une substitution de la TH communale par de la TFPB départementale, près de 95 % des recettes d’impôts locaux des communes proviendraient uniquement de la TFPB. Toutefois, le montant total de TH communale (15 540 millions d’euros) est légèrement supérieur à celui de la TFPB départementale (14 494 millions d’euros) : la compensation de la suppression du premier par l’affectation du second ne serait complète qu’à la condition d’un abondement complémentaire d’environ un milliard d’euros (calcul réalisé sur la base des montants 2018 sans tenir compte de la part des résidences secondaires dans le produit de la TH).

2. La compensation du dégrèvement de taxe d’habitation due au titre de la résidence principale est intégralement assurée par l’État

Afin de ne pas porter atteinte aux ressources fiscales des communes et de leurs EPCI à fiscalité propre, la suppression de la TH afférente à la résidence principale pour 80 % des contribuables a pris la forme d’un dégrèvement de l’État permettant une compensation intégrale de la mesure – au contraire des exonérations de fiscalité locale qui font souvent l’objet de minoration. Ainsi, les collectivités territoriales ne subissent aucune conséquence financière et continuent de percevoir l’intégralité de leurs ressources de TH.

Pour rappel, les recettes totales de TH pour les collectivités se sont élevées en 2018 à 22,8 milliards d’euros. Ce total comprend des compensations d’exonérations, à hauteur de 1,7 milliard d’euros, versées par l’État aux collectivités. Il comprend également des dégrèvements, pour près de 6,7 milliards d’euros, en nette hausse par rapport à 2017 du fait de l’entrée en vigueur progressive (30 %) du dégrèvement permettant à 80 % des redevables d’être dispensés partiellement du paiement de la TH au titre de leur résidence principale. Ce montant correspond à la part du produit de TH pour laquelle l’État se substitue au contribuable local. Au total, la part totale prise en charge par l’État dans les recettes de TH était donc de l’ordre de 24 % en 2017 (avant l’entrée en vigueur de la suppression partielle de la TH afférente à la résidence principale).

MONTANT DES DÉGRÈVEMENTS ET des allocations

compensatrices de la taxe d’habitation

(en millions d’euros)

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations, collection « Cap sur… », n° 2, avril 2018.

a. Les exonérations de taxe d’habitation font l’objet d’une allocation compensatrice aux collectivités territoriales

Les allocations compensatrices sont des allocations annuelles prenant la forme d’un prélèvement sur recettes (PSR), intitulé Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale, qui est versé par l’État aux collectivités territoriales pour compenser les pertes de recettes fiscales résultant des exonérations et allégements de bases ou de taux décidés par voie législative. Le mécanisme de compensation est défini par la loi selon des modalités propres à chaque dispositif : aucune exigence constitutionnelle n’impose une compensation intégrale ou partielle de ces exonérations.

Les compensations d’exonérations varient d’une année à l’autre en fonction des évolutions de la base imposable. En effet, le calcul de la compensation – dont les modalités sont fixées au cas par cas dans la loi – prend en compte l’évolution des bases fiscales en excluant toutefois la dynamique de taux, dont l’évolution demeure à la main de la collectivité territoriale. Le plus souvent, la compensation est versée en année n + 1, en prenant en compte les bases de l’année précédente, et en appliquant le taux d’imposition d’une année de référence fixée par la loi (par exemple 1991 pour la compensation de l’exonération de TH pour les personnes de condition modeste). En 2019, les allocations compensatrices d’exonérations de personnes de condition modeste liées à la TH représentaient 1 762 millions d’euros, soit 81 % du total des allocations compensatrices versées aux collectivités territoriales.

RÉPARTITION des allocations compensatrices

de taxe d’habitation

(en millions d’euros)

(1) Prévision du projet de loi de finances pour 2019.

(2) Lors de la réforme de la taxe sur les logements vacants (TLV) en 2012, il a été décidé que les collectivités territoriales qui percevaient la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) et qui ont par la suite été intégrées en zone tendue perçoivent désormais une compensation spécifique sous forme d’allocation compensatrice.

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations, collection « Cap sur… », n° 2, avril 2018.

La principale allocation compensatrice de TH versée par l’État vise à compenser l’ensemble des exonérations des personnes de condition modeste (définies au I de l’article 1414 du CGI). L’allocation compense également l’exonération de TH des personnes bénéficiant du mécanisme de sortie « en sifflet » (défini au I bis de l’article 1414 du même code), qui permet aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’une des exonérations précédentes de le conserver totalement pendant deux ans puis partiellement pendant deux années supplémentaires. Enfin, elle compense également l’exonération exceptionnelle qui vise à faire bénéficier les contribuables qui ont perdu le bénéfice de leur exonération de TH et sont entrés dans le dispositif de « sortie en sifflet » d’un maintien de leur exonération jusqu’à l’application du nouveau dégrèvement au taux de 100 % en 2020 ([115]).

Les modalités de calcul de l’allocation compensatrice sont déterminées par l’article 21 de la loi de finances pour 1992 ([116]) qui dispose qu’il « est instauré un prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser la perte de recettes résultant des exonérations visées […] aux I et I bis de l’article 1414 du code général des impôts pour les collectivités locales ». Il est ensuite précisé que la « compensation est égale, chaque année et pour chacune des taxes, au montant des bases d’imposition exonérées au titre de l’année précédente […] multiplié par le taux voté par chaque collectivité ou groupement pour l’année 1991 ». Toutefois, afin de prendre en compte le transfert de la part départementale de la TH au bloc communal intervenu en 2010, l’article 77 de la loi de finances pour 2010 ([117]) précise que « les taux à retenir pour calculer les allocations compensatrices de taxe d’habitation à verser à compter de 2011 […] sont majorés des taux départementaux retenus pour déterminer les compensations versées en 2010 aux départements ».

Ainsi, dans la mesure où le taux retenu pour le calcul de l’allocation compensatrice ne prend pas en compte les variations de taux décidées par les exécutifs communaux après 1991, la compensation versée est nécessairement inférieure au manque à gagner réel des collectivités territoriales. Le montant de la compensation représentait ainsi 64 % du montant exonéré en 2018.

Taux de compensation des exonÉrations par les allocations compensatrices de taxe d’habitation

(en millions d’euros)

Note : la base nette est déterminée à partir de la valeur locative brute et après déduction des abattements appliqués en matière de TH. Ceux-ci peuvent être obligatoires ou facultatifs pour les collectivités territoriales.

Source : commission des finances.

b. Les dégrèvements de taxe d’habitation sont intégralement compensés aux collectivités territoriales

Les dégrèvements sont des prises en charge par l’État de tout ou partie de la contribution due par les contribuables aux collectivités territoriales sur les crédits budgétaires du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. Ils résultent d’une disposition législative qui diminue totalement ou partiellement le montant de l’impôt dû par le contribuable. En principe, l’État se substitue au contribuable et le montant versé reflète le pouvoir de taux et les bases de la collectivité territoriale. Dans la pratique, certains dégrèvements sont calculés à taux et à abattements figés afin d’éviter de faire supporter à l’État d’éventuelles hausses de taux décidées par les exécutifs locaux. Dans ce cas, le contribuable doit généralement supporter la différence entre l’augmentation du taux ou la baisse des abattements de la collectivité territoriale et le dégrèvement figé dont il bénéficie.

RÉPARTITION des dÉGRÈvements de taxe d’habitation

(en millions d’euros)

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations, collection « Cap sur… », n° 2, avril 2018.

Le montant des dégrèvements pour la TH s’élève à 6 708 millions d’euros en 2018, en nette hausse du fait de l’entrée en vigueur progressive de la suppression de la TH pour 80 % des contribuables sous un plafond de ressources (2 927 millions d’euros en 2018). Ainsi, les principaux dégrèvements applicables à la TH sont :

– le plafonnement de la TH en fonction du revenu (article 1414 A du CGI) : les contribuables autres que ceux exonérés ou dégrevés totalement (article 1414 du CGI) bénéficient d’un plafonnement de leur cotisation de TH pour la fraction de leur cotisation qui excède 3,44 % de leur revenu fiscal de référence diminué d’un abattement dont le montant varie selon le nombre de parts de quotient familial ;

– le dégrèvement d’office de TH en faveur des gestionnaires de foyers et des organismes sans but lucratif agréés pour les logements loués à des personnes défavorisées et le dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste relogées dans le cadre d’un projet conventionné au titre du programme de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ;

– le dégrèvement lié à la réforme de la taxe sur les logements vacants, celui relatif aux cotisations inférieures à 12 euros et celui relatif aux remboursements prononcés à la suite de démarches contentieuses et gracieuses ;

– depuis le 1er janvier 2018, le nouveau dégrèvement permettant à 80 % des foyers d’être dispensés progressivement du paiement de la TH au titre de leur résidence principale (article 1414 C du CGI) : ce dégrèvement est mis en œuvre de manière progressive (30 % en 2018, 65 % en 2019 et 100 % en 2020).

En effet, afin de maintenir les ressources fiscales du bloc communal, l’État prend en charge intégralement le coût de la suppression progressive de la TH due au titre de la résidence principale pour 80 % des foyers fiscaux par le biais d’un dégrèvement. Ce dégrèvement est évalué à 2 927 millions d’euros en 2018, 6 534 millions d’euros en 2019 et 13 612 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2020, reflétant ainsi l’entrée en vigueur progressive de la mesure.

Le montant du dégrèvement de la TH est calculé sur la base des taux et des abattements en vigueur en 2017. Toutefois, le dégrèvement est déterminé en retenant le taux global de l’année lorsqu’il est inférieur à celui appliqué pour 2017 et les abattements de l’année lorsqu’ils sont supérieurs à ceux appliqués pour 2017. Le taux global de TH comprend, le cas échéant, les taux additionnels des taxes spéciales d’équipement (TSE) et de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Par ailleurs, ce taux de référence de 2017 est majoré des augmentations ultérieures pour la part qui résulte des procédures de lissage, d’harmonisation et de convergence prévues en cas de création de communes nouvelles, de fusions d’EPCI à fiscalité propre ou de rattachement d’une commune à un tel établissement.

De surcroît, les communes et les EPCI demeurent libres de fixer leurs taux d’imposition ainsi que leurs quotités d’abattement futures dans les limites déterminées par la loi. Toute augmentation du taux de TH ou des taux additionnels et toute baisse des abattements décidés par les collectivités territoriales sont néanmoins supportées par le contribuable. Ainsi, dans tous les cas, les collectivités territoriales ne subissent aucune conséquence financière et continuent de percevoir l’intégralité de leurs ressources de TH.

Toutefois, la suppression de la TH pour l’ensemble des contribuables ne pourra prendre la forme d’un dégrèvement : la généralisation du dégrèvement conduirait à maintenir une imposition, tout en la dégrevant entièrement, ce qui nuirait tant à la rationalité de la mesure qu’à sa lisibilité pour les contribuables qui continueraient à recevoir un avis d’imposition précisant le montant du dégrèvement intégral de TH sur leur habitation principale. En outre, et sauf à remettre à la charge des contribuables une fraction d’imposition, les communes seraient privées du pouvoir de taux sur un impôt représentant une fraction importante de leurs ressources et la TFPB resterait partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, ce qui ne permettrait pas de spécialiser davantage les impôts locaux par échelon de collectivité. Enfin, la généralisation du dégrèvement de TH impliquerait le maintien de charges administratives importantes pour une imposition sans contribuables.

B. La suppression dÉfinitive de la taxe d’habitation impose une refonte du schÉma de financement et une adaptation de certaines rÈgles fiscales

Si le choix de recourir à un dégrèvement permet jusqu’en 2020 de compenser intégralement aux communes et à leurs établissements la suppression progressive de la TH pour 80 % des contribuables sous un plafond de ressources, la suppression définitive et intégrale de la TH sur les résidences principales conduit nécessairement à s’interroger sur la pérennité de ce dégrèvement ainsi que sur la mise en place d’un nouveau schéma de compensation et de financement pour les collectivités territoriales concernées. De surcroît, la suppression de cette imposition centrale dans la fiscalité locale conduit nécessairement à s’interroger sur l’avenir de plusieurs dispositifs fiscaux, tels que les taxes additionnelles à la TH, les frais de gestion, les règles de lien et de plafonnement des taux dont la TH est actuellement le taux pivot, ou encore la fiscalité applicable aux logements sous-occupés (résidences secondaires et logements vacants).

1. La suppression définitive de la taxe d’habitation doit faire l’objet d’une compensation intégrale pour les collectivités territoriales

La perspective d’une suppression intégrale de la TH sur les résidences principales pose, en premier lieu, la question des ressources de remplacement qui permettront d’assurer le financement des collectivités du bloc communal dans la mesure où la TH représente plus d’un tiers de leurs ressources fiscales. La suppression de la TH sur les résidences principales emporte donc l’obligation de la remplacer par :

– une ressource d’un montant équivalent, afin de garantir à chaque collectivité une compensation intégrale à la suppression de la TH sur les résidences principales ;

– une ressource qui devra être en grande partie de nature fiscale afin de proposer aux collectivités et intercommunalités touchées une recette dynamique et de respecter les ratios d’autonomie financière définis dans la loi organique de 2004.

En effet, la suppression intégrale et définitive de la TH afférente à l’habitation principale induit la perte définitive d’un produit fiscal important pour les communes et les EPCI à fiscalité propre qui, si celle-ci n’était pas compensée, pourrait porter atteinte au principe d’autonomie financière des collectivités territoriales. Ce principe, instauré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République à l’article 72-2 de la Constitution, dispose que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement » et que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». Il est enfin précisé que les collectivités territoriales « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures » ([118]).

L’article 3 de la loi organique du 29 juillet 2004 ([119]), codifié à l’article LO 1114-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), précise que les ressources propres « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ». Il s’agit ainsi d’une définition large des ressources propres incluant les fractions de produit d’impôt national transférées aux collectivités territoriales ainsi que les dégrèvements de l’État au profit des collectivités territoriales. En revanche, une dotation budgétaire versée par l’État ne constitue pas une ressource propre, à l’inverse de l’attribution d’une part de fiscalité nationale.

L’article 4 de la loi organique précitée précise également les ratios planchers qui constituent, pour chaque catégorie de collectivités, la part minimale de leurs ressources propres. L’article LO 1114-3 du CGCT précise que « pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003 », soit 60,8 % pour le bloc communal et 58,6 % pour le bloc départemental. En 2017, le ratio d’autonomie financière du bloc communal est de 71,4 %, tandis que celui du bloc départemental est de 73,9 % ([120]).

Ratios d’autonomie financiÈre des collectivitÉs

territoriales

(en pourcentage)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Ratios d’autonomie financiÈre des collectivitÉs

territoriales en 2017

(en milliards d’euros et en pourcentage)

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Si la TH affectée au bloc communal (22,3 milliards d’euros en 2017) était remplacée par une dotation budgétaire, le ratio d’autonomie du bloc communal passerait de 71,4 % à 54,0 %, soit un niveau inférieur au niveau plancher constaté au titre de l’année 2003 (pour rappel 60,8 %). La mesure ne serait conforme ni à la loi organique ni à la Constitution : la compensation de la suppression de la TH doit donner lieu à l’affectation d’une ressource fiscale. Un constat similaire peut être effectué au niveau départemental : si la TFPB affectée aux départements (14,2 milliards d’euros en 2017) était remplacée par une dotation budgétaire, le ratio d’autonomie des départements passerait de 73,9 % à 53,3 %, soit un niveau inférieur au niveau plancher constaté au titre de l’année 2003 (pour rappel 58,6 %).

Il est toutefois rappelé que la suppression définitive de la TH ne s’applique pas à l’ensemble des locaux meublés non affectés à l’habitation principale. Les résidences secondaires continueront à être soumises à la TH qui peut, en zone tendue, faire l’objet d’une majoration, sur délibération de la collectivité territoriale. Les locaux vacants resteront imposables, dans les zones tendues, à la TLV, et sur le reste du territoire, sur délibération de la collectivité territoriale, à la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV). Ces impôts resteront affectés à leurs bénéficiaires actuels et la base d’imposition restera la valeur locative déterminée dans les mêmes conditions qu’aujourd’hui.

Le montant de la TH sur les résidences principales qui doit faire l’objet d’une compensation pour les communes et leurs EPCI à fiscalité propre s’élève à 20,3 milliards d’euros. À ce montant s’ajoutent les compensations d’exonérations de TH sur les résidences principales versées par l’État par le biais des allocations compensatrices, pour un montant de 1,8 milliard d’euros en 2018 ([121]). En effet, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la suppression des allocations compensatrices associées. Celles-ci sont aujourd’hui versées par l’État au titre des compensations d’exonérations obligatoires décidées au niveau national et doivent donc être incluses dans le champ des ressources à compenser.

LEs montants À compenser du fait de la suppression

de la taxe d’habitation AU bloc communal en 2018

(en milliards d’euros)

Source : montants calculés en 2018 et présentés au comité des finances locales du 23 juillet 2019.

Ainsi, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale perçue par les communes et les EPCI à fiscalité propre engendre une perte de ressources qui s’élèverait pour le bloc communal à près de 22,1 milliards d’euros. Ce montant se répartit entre 15,2 milliards d’euros pour les communes et 6,9 milliards d’euros pour leurs établissements. Il convient d’ajouter à ce montant les 300 millions de frais de gestion perçus par l’État et affectés aux régions pour le financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage, ainsi que 200 millions de taxes spéciales d’équipement (TSE) assises sur la TH des résidences principales et affectées aux établissements publics fonciers (EPF) ([122]) .

Le choix définitif du montant de TH à compenser dépendra en réalité de plusieurs facteurs, notamment des années de référence retenues pour la base, les taux et les abattements applicables : actuellement, le dégrèvement de TH sur les résidences principales pour 80 % des contribuables est compensé sur la base des valeurs locatives de l’année en cours et des taux et abattements applicables en 2017. Or, depuis deux ans, les taux et les abattements de TH ont été modifiés par certaines collectivités territoriales. Le choix de l’année de référence aura donc un impact sur le montant que l’État devra compenser aux collectivités territoriales.

2. Les taxes additionnelles adossées à la taxe d’habitation et les règles de lien et de plafonnement des taux doivent être adaptées

La suppression de la TH sur les résidences principales interroge nécessairement l’avenir de plusieurs dispositions fiscales adossées à la TH, en particulier les taxes additionnelles (TSE et GEMAPI) et les frais de gestion, ainsi que les règles de plafonnement et de lien des taux utilisant le taux de TH comme taux pivot.

a. Les taxes additionnelles et les frais de gestion adossés à la taxe d’habitation

La TH est utilisée pour le recouvrement de deux taxes additionnelles, à savoir la taxe spéciale d’équipement (200 millions d’euros de recettes recouvrées sur le support TH en 2018) et la taxe de gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, pleinement opérationnelle depuis le 1er janvier 2018. La TH est également soumise aux frais d’assiette et de recouvrement (FAR), dénommés frais de gestion. La suppression intégrale de la TH sur les résidences principales conduit à s’interroger sur l’avenir de ces trois dispositions fiscales.

i. Les taxes spéciales d’équipement (TSE)

Les taxes spéciales d’équipement (TSE) constituent des taxes additionnelles aux deux taxes foncières (sur les propriétés bâties et non bâties), à la TH et à la CFE. Elles sont perçues au profit des établissements publics fonciers locaux (EPFL) et de l’office foncier de Corse (article 1607 bis du CGI), des établissements publics fonciers d’État (EPF – article 1607 ter du même code), d’établissements publics fonciers particuliers et de l’établissement public Société du Grand Paris (SGP – article 1609 G du CGI).

Les EPFL et l’office foncier de Corse, mentionnés à l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, compétents pour réaliser, pour leur compte ou pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière, en vue de la constitution de réserves foncières ou de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement. Dans ce cadre, ils bénéficient de droits de préemption et de priorité, et interviennent sur le territoire des communes ou des EPCI qui en sont membres. Aux termes de l’article 1607 bis du CGI, une TSE est instituée au profit des EPFL et destinée au financement des acquisitions foncières et immobilières correspondant à leur vocation.

Les EPF, mentionnés à l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme, poursuivent une mission similaire, mais sont créés par l’État dans les territoires où les enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durables le justifient. Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi qu’à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles. Leur superposition, totale ou partielle, avec des EPFL est soumise à l’accord des EPCI et des communes dont le territoire est concerné par la superposition. Aux termes de l’article 1607 ter du CGI, une TSE est instituée et destinée au financement de leurs interventions foncières et immobilières ainsi qu’au financement de leurs interventions dans le cadre des opérations de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national qui leur sont confiées.

Il existe d’autres établissements publics fonciers particuliers, notamment dans les territoires ultra-marins :

– les établissements publics d’aménagement de Guyane et de Mayotte, mentionnés à l’article L. 321-36-1 du code de l’urbanisme, ont pour mission de constituer des réserves foncières en prévision d’actions ou d’opérations d’aménagement destinées à mettre en œuvre une politique locale de l’habitat et à lutter contre l’habitat insalubre. Aux termes de l’article 1609 B du CGI, une TSE est instituée et destinée au financement des missions de ces établissements ;

– les agences pour la mise en valeur des espaces urbains des zones dites des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, mentionnées par la loi du 30 décembre 1996 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer ([123]), constituent jusqu’en 2021 un instrument de coopération entre l’État et les communes. Elles bénéficient pour la réalisation de leurs missions, aux termes des articles 1609 C et 1609 D du CGI, d’une TSE.

Enfin, l’établissement public SGP, mentionné par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ([124]), a pour mission principale de concevoir et d’élaborer le schéma d’ensemble et les projets d’infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d’en assurer la réalisation (construction des lignes, construction et aménagement des gares, acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures, etc.). Aux termes de l’article 1609 G du CGI, une TSE est instituée et destinée au financement de ses interventions.

Les établissements qui perçoivent la TSE ne sont pas habilités à en voter le taux. Ils arrêtent uniquement le produit attendu global, qui est réparti entre les quatre taxes auxquelles il se rattache. Le taux d’imposition est ensuite déterminé par l’administration. Pour les EPFL, le produit de la TSE est arrêté chaque année par les conseils d’administration de ces établissements avant le 31 mars de l’année d’imposition ; pour les EPF, il doit être arrêté avant le 31 décembre. Pour les EPFL et les EPF de l’État, le produit de la TSE est arrêté chaque année dans la limite d’un plafond fixé à 20 euros par habitant résidant dans leur périmètre selon le dernier recensement publié. Pour les autres établissements publics et pour la SGP, le montant de la taxe est arrêté annuellement dans les limites d’un plafond fixé annuellement en loi de finances. Le plafond en vigueur est par exemple fixé en 2019 à 1,42 million d’euros par établissement pour les agences foncières de Guadeloupe et de Martinique, à 3,5 millions d’euros pour l’établissement de Guyane, à 0,8 million d’euros pour celui de Mayotte et à 117 millions d’euros pour la SGP ([125]).

Les produits des TSE perçus au profit des établissements, à l’exception de celui perçu au profit de la SGP, sont ensuite répartis sur le produit des quatre taxes (taxes foncières, TH et CFE) dans les conditions définies à l’article 1636 B octies du CGI. La répartition est effectuée proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l’année précédente à l’ensemble des communes et de leurs EPCI situés dans le ressort de l’établissement. Cette répartition est obtenue en multipliant le produit total attendu de la TSE par le rapport entre, d’une part, le produit net que chaque taxe principale a procuré l’année précédente à l’ensemble des communes et des EPCI situés dans le ressort géographique de l’établissement public foncier et, d’autre part, le produit total que l’ensemble des quatre taxes principales a procuré aux communes et aux EPCI la même année.

Enfin, une fois la répartition du produit de la TSE entre les quatre taxes effectuées, les taux d’imposition sont obtenus en divisant la part du produit global de la TSE qui doit être perçue sur les redevables de chacune des quatre taxes principales par le total des bases nettes communales (ou intercommunales) correspondantes imposables au profit de l’établissement public foncier. La base de la taxe est déterminée dans les mêmes conditions que pour la part communale ou, à défaut de part communale, dans les mêmes conditions que pour la part intercommunale de la taxe principale à laquelle la taxe s’ajoute. Le taux additionnel est donc le même, pour les redevables d’une même taxe, sur l’ensemble de la zone de compétence de l’établissement public foncier. En revanche, le taux additionnel à chacune des taxes principales est distinct.

Le produit national cumulé des 31 TSE s’est élevé à 684 millions d’euros en 2018. En cas de suppression de la TH sur les résidences principales, une part de la TSE ne sera plus répartie ou devra faire l’objet d’une nouvelle répartition entre les taxes toujours présentes, à savoir la TH sur les résidences secondaires, les taxes foncières et la CFE. Le risque d’une telle solution est celui d’un report de la fiscalité vers certains contribuables, en particulier les propriétaires et les entreprises.

ii. La taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI)

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) ([126]) a substitué, à la redevance pour service rendu qui préexistait, une taxe facultative, instituée sur délibération des communes ou EPCI exerçant la compétence de GEMAPI. En effet, l’article L. 211-7 du code de l’environnement dispose depuis la loi MAPTAM que « les communes sont compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ». Toutefois, les EPCI à fiscalité propre peuvent se substituer à leurs communes membres pour l’exercice de la compétence de GEMAPI et instituer la taxe en lieu et place de celles-ci.

Aux termes de l’article 1530 bis du CGI, le produit de cette taxe est arrêté avant le 1er octobre de chaque année pour application l’année suivante par l’organe délibérant de la commune ou, le cas échéant, de l’établissement public de coopération intercommunale, dans la limite d’un plafond fixé à 40 euros par habitant, la population prise en compte étant la même que pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Sous réserve du respect de ce plafond, le produit voté de la taxe est au plus égal au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la compétence de GEMAPI.

Comme en matière de TSE, les collectivités territoriales qui perçoivent la taxe pour la GEMAPI ne sont pas habilitées à en voter le taux. Elles arrêtent uniquement le produit attendu global, qui est réparti entre les quatre taxes auxquelles il se rattache. Le taux d’imposition est ensuite déterminé par l’administration.

Le produit de la taxe est réparti comme en matière de TSE entre toutes les personnes assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la TH et à la CFE, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l’année précédente. Comme pour la TSE, les taux d’imposition sont obtenus en divisant la part du produit global de la taxe pour la GEMAPI qui doit être perçue sur les redevables de chacune des quatre taxes principales par le total des bases nettes communales (ou intercommunales) correspondantes imposables au profit de l’établissement public foncier.

En 2018, 425 EPCI représentant environ 19 millions d’habitants avaient institué la taxe dont le rendement total s’établissait, au titre de cette même année, à environ 150 millions d’euros.

iii. Les frais de gestion applicable à la taxe d’habitation

Aux termes de l’article 1641 du CGI, l’État perçoit plusieurs prélèvements additionnels à la TH pour financer les frais de gestion. Il ne s’agit pas de taux additionnels classiques dans la mesure où ces derniers sont généralement appliqués au montant des taxes dues (à l’exception du prélèvement au titre des dégrèvements pour plafonnement de la TH en fonction du revenu). Pour la TH, il s’agit de quatre prélèvements :

– un prélèvement, au titre des frais de dégrèvement et non-valeurs, fixé à 2 % en sus du montant de la TH due pour les locaux meublés non affectés à l’habitation principale ;

– un prélèvement, au titre des dégrèvements pour plafonnement de la TH en fonction du revenu, assis sur les valeurs locatives servant de base à la TH diminuées des abattements votés par la commune. Les redevables exonérés de TH, ceux dont la cotisation est plafonnée en fonction de leur revenu et ceux bénéficiant du dégrèvement de TH sur les résidences principales en sont toutefois exonérés pour leur habitation principale. Le taux de ce prélèvement dépend de la valeur locative. Pour les locaux d’habitation non affectés à l’habitation principale dont la valeur locative est supérieure à 7 622 euros, le taux est de 1,7 %. Pour ceux dont la valeur locative est inférieure ou égale à 7 622 euros et supérieure à 4 573 euros, le taux est de 1,2 %. Pour les autres locaux non destinés à l’habitation principale et dont la valeur locative est supérieure à 4 573 euros, le taux est de 0,2 % ;

– un prélèvement, au titre des dégrèvements de la TH pour plafonnement en fonction du revenu, fixé à 1,5 % en sus du montant de la TH due pour les résidences secondaires ;

– un prélèvement, au titre des frais d’assiette et de recouvrement, fixé à 1 % du montant de la TH due pour les résidences principales et secondaires

À compter de 2020, l’État ne percevra plus de prélèvement au titre des dégrèvements résultant du plafonnement de la TH qui sera abrogé, mais un prélèvement au titre du dégrèvement de TH sur les résidences principales pour 80 % des contribuables ([127]).

La loi de finances pour 2014 ([128]) a affecté aux régions, pour l’exercice de leurs compétences en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage, une fraction des frais de gestion relatifs à la CFE, à la CVAE et à TH. Du fait de la suppression de la TH sur les résidences principales, l’État doit trouver une ressource de compensation pour les régions, car les frais de gestion issus du recouvrement de cette taxe disparaîtront avec elle. Le montant des frais de gestion effectifs de TH affectés aux régions était de 272 millions d’euros en 2017.

b. Les règles de lien et de plafonnement des taux

La loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale fixe le principe de liberté de vote des taux des quatre taxes directes locales (TH, TFPB, TFPNB et CFE) par les communes, les EPCI et les départements. Cependant, cette liberté s’exerce dans le respect de certaines règles destinées à maintenir les parts respectives de la fiscalité professionnelle et de la fiscalité applicable aux ménages dans la fiscalité directe locale. Ces dispositions visent à encadrer le pouvoir de taux des communes et des EPCI à fiscalité propre sur les impôts dont ils sont affectataires afin de protéger les contribuables non électeurs, notamment les entreprises, d’une concentration progressive de la charge fiscale à leur détriment.

Toutefois, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale nécessite une refonte globale des règles de lien dans la mesure où celles-ci utilisent cet impôt comme référence. Sans aménagement, les communes et les EPCI ne pourraient recourir, pour la fixation de leurs taux d’imposition, ni à la variation proportionnelle ni à la variation différenciée. En parallèle, les mécanismes dérogatoires qui utilisent la TH comme variable seraient inopérants. Une redéfinition des règles de lien est donc nécessaire.

i. Les règles de lien entre les taux

En application de l’article 1636 B sexies du CGI, les règles de lien sont conçues autour d’un double mécanisme de variation des taux. Les communes doivent ainsi respecter :

– soit la règle de la variation proportionnelle, qui consiste à faire varier les taux des impôts directs locaux dans une même proportion. Cette méthode consiste à appliquer au taux d’imposition de l’année n – 1 un coefficient de variation proportionnelle et à maintenir inchangée la répartition de la charge fiscale entre les quatre taxes, abstraction faite de l’effet base ;

– soit la règle de la variation différenciée, qui implique que le taux de CFE ne peut pas, par rapport à l’année précédente :

● augmenter dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de la TH ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré (TMP) de la TH et des taxes foncières ;

● diminuer dans une proportion inférieure, soit à la diminution du taux de TH ou à celle du TMP de la TH et des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.

En outre, la règle de la variation différenciée précise que le taux de la TFPNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TH.

Les EPCI à fiscalité additionnelle (FA) peuvent, comme les communes, faire varier le taux des impôts directs locaux qu’ils perçoivent de manière proportionnelle ou différenciée. En revanche, les EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), qui perçoivent la totalité du produit de CFE, ne peuvent pas mettre en œuvre la variation proportionnelle. Dans leur cas, l’application de cette règle conduirait à faire varier dans la même proportion des taux qui ne sont pas comparables, les EPCI à FPU percevant la totalité de la CFE, mais seulement une fraction de la TH et des taxes foncières. Par ailleurs, ils ne sont pas obligés de diminuer le taux de CFE en cas de baisse du taux de TH ou du TMP et peuvent faire application du mécanisme de capitalisation. Ce dernier permet aux EPCI à FPU qui n’augmentent pas leur taux de CFE autant que l’évolution de la TH ou du TMP des autres taxes, de reporter sur les trois années suivantes les droits non utilisés (article 1636 B decies du CGI).

La règle de la variation différenciée assure une certaine liberté de fixation des taux des impositions locales tout en assurant, de manière symétrique à la hausse comme à la baisse, que le taux de la CFE suit celui des autres taxes. La variation du taux de TFPB est dès lors libre, mais toute diminution ou augmentation du taux de cet impôt a une incidence sur le TMP de TH et des taxes foncières. La variation de la TFPB à la baisse et à la hausse est donc de nature à remettre en cause le taux de CFE envisagé.

Par ailleurs, les règles de lien entre les taux connaissent de nombreuses dérogations destinées à couvrir l’ensemble des situations particulières, notamment :

– celles des collectivités qui présentent des taux d’imposition sensiblement inférieurs ou supérieurs à la moyenne nationale de la taxe concernée, afin de leur permettre de faire converger leurs taux vers cette moyenne. Ainsi, les mécanismes de majoration de CFE permettent aux communes percevant de la CFE ainsi qu’aux EPCI à FPU de majorer, en franchise des règles de lien et sous certaines limites, leur taux de CFE lorsque celui-ci est inférieur à la moyenne nationale. Par ailleurs, les mécanismes de déliaison à la baisse permettent aux communes et aux EPCI à FA de baisser leurs taux de TFPB, de TFPNB ou de TH lorsqu’ils sont supérieurs à la moyenne nationale et au taux de CFE de la collectivité, sans être obligés de baisser leur taux de CFE ;

– celles des collectivités nouvelles ou issues d’une restructuration territoriale, dont les taux d’imposition étaient nuls l’année précédente, afin de leur permettre d’établir des taux d’imposition en franchise des règles de lien la première année.

ii. Les règles de plafonnement des taux

Outre ces règles de lien, les taux des impositions locales perçues par les communes et les EPCI à fiscalité propre sont encadrés par un mécanisme de plafonnement. En application de l’article 1636 B septies du CGI, les taux de chaque taxe ne doivent pas dépasser les taux plafonds fixés par la loi pour chaque imposition.

Ainsi, les taux de la TH et des deux taxes foncières adoptés par les communes ne peuvent dépasser :

– deux fois et demie le taux moyen de la taxe constaté l’année précédente dans l’ensemble des communes du département ;

– ou, s’il est plus élevé, deux fois et demie le taux moyen de la taxe constaté l’année précédente dans l’ensemble des communes au niveau national.

Le taux de CFE ne peut excéder quant à lui deux fois le taux moyen de cette imposition constaté l’année précédente au niveau national pour l’ensemble des communes.

Les taux de CFE votés par les EPCI à FPU sont plafonnés dans les mêmes conditions que ceux des communes. En revanche, les taux additionnels votés par les EPCI à fiscalité additionnelle (FA) ne sont pas plafonnés, mais sont pris en compte pour l’appréciation des plafonds applicables aux taux communaux.

Par ailleurs, le taux de TFPB voté par les départements ne peut excéder deux fois et demie le taux moyen constaté l’année précédente au niveau national pour l’ensemble des départements.

Enfin, les règles de plafonnement des taux connaissent de nombreuses dérogations destinées à couvrir l’ensemble des situations particulières, notamment la métropole de Lyon, la métropole du Grand Paris – qui doit pour rappel percevoir la CFE à compter des impositions établies en 2020 –, ainsi que la Ville de Paris.

3. L’avenir de la fiscalité locale applicable aux logements sous-occupés

La TH sert d’imposition pivot à plusieurs dispositifs fiscaux concernant les logements sous-occupés, à savoir la TH sur les résidences secondaires (majorée ou non) ainsi que la TH sur les logements vacants. Cette dernière est complémentaire de la TLV, instituée dans les zones tendues et affectée à l’État. Ces dispositifs visent à décourager la sous-occupation de logements en zone tendue et à dégager des recettes pour les collectivités territoriales dont la population est fluctuante du fait de ces occupations intermittentes.

La taxe sur les logements vacants (TLV), instituée par l’article 232 du CGI, est applicable dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social. Elle est acquittée par le propriétaire et est due pour chaque logement vacant depuis au moins une année. Un logement vacant est un logement dont la durée d’occupation est inférieure à quatre-vingt-dix jours consécutifs, sauf vacance indépendante de la volonté du contribuable. L’assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement et son taux est fixé à 12,5 % la première année d’imposition et à 25 % à compter de la deuxième. Le produit de la taxe est versé à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

Sous réserve que la TLV ne soit pas applicable sur leur territoire, l’article 1407 bis du CGI dispose que les communes ou, à titre subsidiaire, les EPCI à fiscalité propre peuvent assujettir à la TH, pour la part communale et celle revenant aux intercommunalités, les logements vacants depuis plus de deux années. Ainsi, au titre d’une année d’imposition, un même logement vacant ne peut être soumis à la fois à la TH sur les logements vacants et à la TLV. L’assiette de la taxe est constituée par la valeur locative de l’habitation. Le taux applicable est, selon le cas, le taux de TH de la commune, majoré le cas échéant du taux des EPCI sans fiscalité propre dont elle est membre, ou celui de l’EPCI à fiscalité propre ayant délibéré afin d’assujettir à la TH les logements vacants.

De surcroît, la TH s’applique aux résidences secondaires dans les mêmes conditions qu’aux résidences principales (à l’exception des exonérations et dégrèvements limités à la résidence principale). En outre, la loi de finances rectificative pour 2014 ([129]) a ouvert la possibilité aux communes situées en zone tendue, où la TLV s’applique également de plein droit, d’instaurer des majorations sur la cotisation de TH pour les logements meublés non affectés à l’habitation principale. L’article 1407 ter du CGI, qui codifie la disposition, dispose que ces communes peuvent « majorer d’un pourcentage compris entre 5 % et 60 % la part lui revenant de la cotisation de taxe d’habitation due au titre des logements meublés non affectés à l’habitation principale ». Toutefois, la somme du taux de TH de la commune et du taux de TH de la commune multiplié par le taux de la majoration ne peut excéder le taux plafond de TH. La majoration est calculée sur le montant de cotisation de TH revenant à la commune. Il en résulte qu’elle ne trouve pas à s’appliquer en cas d’exonération totale de la cotisation de TH. Enfin, certains contribuables peuvent, sur réclamation, bénéficier d’un dégrèvement de la majoration, financé par la commune : les personnes contraintes de résider dans un lieu distinct de celui de leur habitation principale du fait de leur activité professionnelle ; les personnes hébergées durablement dans un établissement de soins ou enfin, les personnes qui ne peuvent affecter le logement à un usage d’habitation principale pour une cause étrangère à leur volonté (logements mis en location ou en vente, logements insalubres, etc.).

La suppression complète de la TH ne doit pas entraîner mécaniquement la disparition de ces dispositifs fiscaux : d’une part, la disparition de dispositifs fiscaux incitatifs qui visent à limiter le nombre de logements vacants ou de résidences secondaires en zone tendue n’est pas souhaitable, car elle reviendrait à priver la politique du logement d’un instrument utile ; d’autre part, la suppression de la TH sur les résidences principales pour l’ensemble des contribuables n’est pas incompatible avec le maintien d’une taxation sur les résidences secondaires.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article prévoit la suppression définitive et intégrale de la TH sur les résidences principales à partir de 2023. Les modalités de mise en œuvre progressive de cette suppression sont décrites dans la première partie du présent commentaire (dégrèvement intégral pour 80 % des redevables en 2020, exonération progressive pour les 20 % restant en 2021 et 2022, suppression de la TH sur les résidences principales en 2023). En ce qui concerne la réforme du financement des collectivités territoriales, l’année charnière est l’année 2021 à partir de laquelle les recettes de la TH sur les résidences principales sont transférées à l’État et le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales est mis en place.

A. La compensation de la suppression de la taxe d’habitation pour les collectivitÉs territoriales et ses consÉquences sur la fiscalitÉ locale

La réforme proposée par le présent article se traduit par l’attribution d’une nouvelle ressource aux communes, en remplacement de la TH, sur laquelle elles disposeront d’un pouvoir de taux : la fraction départementale de la TFPB. Ainsi, la TFPB est intégralement affectée au bloc communal, ce qui rend la fiscalité locale plus lisible pour les citoyens et renforce le lien entre l’échelon local et le contribuable. Un coefficient correcteur s’applique aux communes lorsque la TFPB départementale ne correspond pas exactement à la recette de TH supprimée. Pour les intercommunalités et les départements, les pertes de recettes liées à cette réforme sont intégralement compensées par l’affectation d’une recette dynamique, sous la forme d’une fraction de TVA comme il en existe actuellement pour les régions. Concernant ces dernières, les frais de gestion de TH sont remplacés par une dotation budgétaire. Enfin, le présent article tire les conséquences de la suppression de la TH sur les taxes additionnelles (TSE et GEMAPI), les règles de lien et de plafonnement des taux (pivot autour de la TFPB) et sur les compensations d’exonérations de TFPB et de TH.

1. La compensation du dégrèvement de TH en 2020 et le transfert de la taxe d’habitation afférente à la résidence principale à l’État en 2021

● Pour rappel, pour l’année 2020, le dégrèvement sous conditions de ressources de TH sur les résidences principales dont bénéficient 80 % des contribuables est adapté afin que les contribuables concernés ne paient plus aucune cotisation de TH sur leur résidence principale, même si les collectivités ont augmenté leur taux d’imposition en 2018 ou en 2019. En effet, le 1.1.2.1.1 dispose que le montant du dégrèvement est égal « à la somme de la cotisation de taxe d’habitation de l’année d’imposition », et non plus en retenant les taux et les abattements appliqués en 2017. Par ce biais, les collectivités territoriales bénéficient d’un dégrèvement de la perte de TH calculé sur la base des taux et des montants d’abattements appliqués en 2020 (c’est-à-dire des taux et des montants d’abattements appliqués en 2019 du fait du gel présenté ci-après).

Toutefois, afin de ne pas faire bénéficier les communes et les EPCI ayant augmenté leurs taux appliqués en 2018 ou en 2019 d’un effet d’aubaine, le 6.10 du présent article met en place pour 2020 uniquement un mécanisme de reprise au profit de l’État sur les avances de fiscalité (impositions locales perçues par l’État pour le compte des collectivités territoriales et reversées par douzième mensuel par le biais du compte de concours financier Avances aux collectivités territoriales).

Pour chaque commune et EPCI, le II du 6.10 dispose que la reprise correspond à la différence entre, d’une part, le montant du dégrèvement de TH sur les résidences principales au titre de 2020 qui aurait résulté de l’application des taux votés en 2017 et, d’autre part, le montant du dégrèvement de TH sur les résidences principales au titre de 2020 qui a résulté de l’application des taux appliqués en 2019 (c’est-à-dire des taux appliqués en 2020 du fait du gel présenté ci-après). Le mécanisme vise ainsi à reprendre aux communes et aux EPCI ayant augmenté leurs taux pour 2018 et 2019 le montant supplémentaire de dégrèvement versé en 2020 du fait du changement de l’année de référence des taux. Il ne concerne pas les baisses d’abattement facultatif décidées par les communes durant la même période.

● Corrélativement, afin de limiter, d’une part, les hausses de cotisation de TH pour les contribuables dont le niveau de ressources les conduit à continuer à acquitter cette taxe (20 % des contribuables restant) et, d’autre part, le coût pour l’État des dégrèvements puis des exonérations, le 1.6 du présent article procède en 2020 au gel des taux d’imposition et des montants d’abattements de TH au niveau de ceux appliqués en 2019 ainsi qu’au gel des taux de TSE et de taxe pour la GEMAPI additionnels à la TH. De la même manière, les valeurs locatives retenues pour l’établissement de la TH pour les locaux affectés à l’habitation principale ne sont pas revalorisées.

Le 1.6.1 dispose ainsi que, pour les impositions établies au titre de 2020, « les taux et les montants d’abattements de taxe d’habitation sont égaux à ceux appliqués en 2019 ». De même, les valeurs locatives des locaux meublés affectés à l’habitation principale – utilisées pour le calcul de la TH, de l’abattement obligatoire pour charges de famille et des abattements facultatifs de base – ne sont pas revalorisées en 2020 en application de l’article 1518 bis du CGI (qui prévoit la revalorisation annuelle du fait de l’évolution de l’indice des prix à la consommation harmonisé).

La commission des finances a toutefois estimé que le gel des valeurs locatives en 2020 pour la TH sur les résidences principales n’apparaît pas justifié au regard des engagements du Président de la République de compenser à l’euro près les collectivités territoriales. Elle considère que la compensation doit inclure les variations courantes de la base imposable, en particulier la revalorisation forfaitaire et annuelle des valeurs locatives à l’inflation. Elle a toutefois estimé que l’utilisation de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), utilisé comme référence par le CGI, était déconnecté de l’inflation réelle observée en France. Pour rappel, l’article 1518 bis du CGI dispose, depuis 2018, que les valeurs locatives foncières sont majorées de l’IPCH du mois de novembre de l’année précédente.

En conséquence, la commission a adopté deux amendements de Mme Stella DUPONT (LaREM) et de M. Charles de COURSON (LT), sous-amendés par le Rapporteur général ([130]), revalorisant en 2020 les valeurs locatives à l’indice des prix à la consommation (IPC), soit 0,9 % sur un an en septembre 2019 (au lieu de 1,1 % pour l’IPCH sur un an en septembre 2019).

Le 1.6.2 précise que « le taux de la taxe d’habitation appliqué sur le territoire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre est égal au taux appliqué sur leur territoire en 2019 » et que l’ensemble des procédures d’intégration fiscale progressive sont suspendues (procédures permettant un rapprochement progressif des taux entre des communes venant de rejoindre un nouvel EPCI). Le 1.6.3 propose également de suspendre jusqu’en 2023 l’effet des délibérations prises pour appliquer la TH sur les logements vacants à compter de 2020. En revanche, la majoration de TH sur les résidences secondaires situées en zone tendue pourra toujours être instituée, dans la mesure où il s’agit d’une majoration de la cotisation et non du taux d’imposition.

Enfin, le 1.6.4 met en place, pour les impositions établies au titre de 2020, un gel des taux issus de la répartition des différentes TSE et de la taxe pour la GEMAPI sur la TH qui « ne peuvent dépasser les taux appliqués en 2019 au titre de chacune de ces taxes ». Il est également précisé que la fraction du produit voté de la taxe pour la GEMAPI ou de la TSE qui ne peut être répartie, du fait de ce gel, entre les redevables de la TH est répartie en 2020 entre les redevables de la TFPB, de la TFPNB et de la CFE selon les règles habituelles.

● En outre, à compter de 2021 et jusqu’à sa suppression définitive en 2023, le produit de la TH sur les résidences principales acquitté par les 20 % de foyers restants est affecté au budget de l’État. Le 1.8.1 dispose ainsi que, pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022, « l’État perçoit le produit de la taxe d’habitation afférente à l’habitation principale » à la place des communes et de leurs EPCI.

Par cohérence, le 1.8.3 dispose, une nouvelle fois, mais pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022, que « les taux et les montants d’abattements de taxe d’habitation sont égaux à ceux appliqués en 2019 ». De même, les valeurs locatives des locaux meublés affectés à l’habitation principale ne sont pas revalorisées. Le 1.8.4 précise enfin, pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022, que « le taux de la taxe d’habitation appliqué sur le territoire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre est égal au taux appliqué sur leur territoire en 2019 » et que l’ensemble des procédures d’intégration fiscale progressive sont suspendues. Le 1.9 ajoute que les procédures de rapprochement des taux à la suite d’une fusion de communes ou d’EPCI intervenue au titre des années 2020 à 2022 sont reprises à compter de 2023 (initialisation différée des procédures d’intégration fiscale).

En conséquence, les taux et les montants d’abattements de la TH sur les locaux meublés non affectés à la résidence principale, comme les montants de TH sur les résidences principales, sont gelés entre 2020 et 2022 : l’architecture actuelle du système d’information de l’administration fiscale ne permettrait en effet pas le dédoublement de la chaîne de taxation entre d’une part la TH sur les résidences principales et d’autre part la TH sur les résidences secondaires, sans engager des évolutions lourdes qui ne pourraient pas être finalisées avant la fin de la période transitoire. En revanche, le gel des taux issus de la répartition des différentes TSE et de la taxe pour la GEMAPI sur la TH n’est pas reproduit en 2021 et en 2022 : la part TSE répartie sur la TH afférente aux résidences principales est budgétisée tandis que la part GEMAPI répartie sur cette TH est reportée sur les autres taxes (TH sur les résidences secondaires, taxes foncières et CFE).

● Enfin, à compter de 2023, le 1.3 du présent article procède à la suppression définitive de la TH sur les résidences principales et la TH, renommée « TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale », ne concerne plus que les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale, notamment les locaux meublés occupés par des personnes morales. Il procède ensuite à l’ensemble des coordinations nécessaires pour rendre effective la suppression de la TH sur les résidences principales. En outre, la TLV et la majoration de TH pour les résidences non affectées à l’habitation principale, en zone tendue, ainsi que la TH sur les locaux vacants (THLV), hors zone tendue, sont maintenues.

Ainsi, à compter de 2023, la TH sur les résidences principales aura complètement disparu et les collectivités territoriales retrouveront une liberté de taux et de montants d’abattements sur l’imposition des locaux meublés non affectés à l’habitation principale, en plus de la dynamique induite par la revalorisation annuelle des bases.

2. Le transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes et l’instauration d’un mécanisme de coefficient correcteur

Du fait du basculement de produit de la TH sur les résidences principales des communes et des EPCI à l’État et de la transformation du dégrèvement de TH sur les résidences principales en une exonération, l’année 2021 constitue l’année de définition et d’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales. Dès lors, la modification à compter de 2021 de l’affectataire de la TH afférente à l’habitation principale conduit à la perte définitive d’un produit fiscal important pour les communes et les EPCI à fiscalité propre. Par ailleurs, la répartition actuelle de la TFPB en une part communale, une part intercommunale et une part départementale va à l’encontre d’une logique de spécialisation des impôts par niveau de collectivités territoriales, cette dernière permettant pourtant de rendre l’impôt plus lisible pour les contribuables.

Afin de compenser les pertes de recettes qui en résultent, tout en assurant le respect du principe d’autonomie financière et en renforçant la spécialisation des impôts locaux, il est proposé que les communes soient compensées en premier lieu par le transfert, à compter de 2021, de la part de la TFPB qui revient aux départements et à la métropole de Lyon. Par ailleurs, la redescente de la part départementale de la TFPB vers les communes doit s’accompagner d’ajustements des taux, des exonérations et des abattements afin d’éviter tout ressaut d’imposition pour les contribuables, tout en garantissant la compensation à l’euro près pour les communes par le biais d’un coefficient correcteur.

a. Le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes et la neutralisation de ses effets pour les contribuables

À compter de 2021, la part de TFPB affectée jusqu’alors aux départements est affectée aux communes (le département ne percevra plus de taxe foncière). Ce transfert permet de compenser en grande partie, pour les communes, la suppression de la TH sur les résidences principales et de renforcer la spécialisation de la TFPB en supprimant un échelon de collectivité bénéficiaire.

La redescente en 2021 de la part départementale de la TFPB vers les communes s’articule autour de deux axes :

– le taux de TFPB de référence de la commune correspond à la somme du taux départemental en 2020 et du taux de la commune en 2020 afin de garantir la neutralité du transfert dans toutes les situations où les bases communales et départementales sont identiques ;

– une base communale de référence au titre de l’année 2020 est calculée : les quotités d’abattement et d’exonérations communales sont ajustées à la hausse ou à la baisse en fonction de la politique d’abattement et d’exonération mise en œuvre par le département.

Sur la base de cette situation de référence reconstituée au titre de l’année 2020, les communes pourraient exercer, à compter de 2021, leur pouvoir de taux en matière de TFPB et, à compter de 2022, leur pouvoir d’exonération et d’abattement dans les conditions de droit commun.

i. Le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes

● Dans un premier temps, le 2.1 du présent article supprime l’attribution au département de la TFPB (article 1586 du CGI). En conséquence, le 2.2 procède à des adaptations de plusieurs dispositifs d’exonération :

– actuellement, l’article 1382 du CGI exonère de TFPB les « immeubles nationaux, les immeubles régionaux, les immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et les immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu’ils sont affectés à un service public ou d’utilité générale et non productifs de revenus ». Ainsi, un immeuble appartenant à une collectivité territoriale est totalement exonéré s’il est situé sur le territoire de la collectivité qui en est le propriétaire. Dans le cas contraire, il est imposé à la TFPB uniquement pour la part qui revient à la collectivité qui a la même nature que la collectivité propriétaire. Le 2.2.1 modifie l’article 1382 du CGI pour tenir compte de la suppression de la part départementale de TFPB. Il maintient, d’une part, l’imposition à la TFPB, à hauteur de l’ancienne part départementale appliquée en 2020, des bâtiments départementaux situés hors de leur territoire et, d’autre part, l’exonération de TFPB, à hauteur de l’ancienne part départementale appliquée en 2020, des bâtiments communaux ;

– l’article 1383 du CGI exonère de TFPB les constructions nouvelles durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement. Cette exonération ne s’applique pas, pour la part communale et intercommunale de TFPB, aux immeubles autres que ceux à usage d’habitation. De plus, les communes et EPCI peuvent supprimer, pour la part de TFPB qui leur revient, l’exonération pour les immeubles à usage d’habitation, sauf pour les logements sociaux. Il importe de souligner que ces dispositions ne s’appliquent pas à la part départementale de la TFPB. En ce qui concerne cette imposition, l’exonération de deux ans en faveur des constructions nouvelles est maintenue, quelle que soit l’affectation des immeubles (à usage d’habitation ou professionnel).

Le 2.2.2 du présent article propose une réécriture de l’article 1383 du CGI et modifie les conditions d’application de cette exonération : désormais, les communes et EPCI peuvent délibérer afin de limiter l’exonération applicable aux locaux d’habitation neufs, pour la part qui leur revient, à un pourcentage situé entre 50 % et 90 % de la base imposable (50, 60, 70, 80 ou 90 %). La délibération pourrait toutefois décider de maintenir une exonération complète sur les logements sociaux. À l’inverse, les locaux professionnels neufs sont désormais exonérés de la TFPB à hauteur de 50 % de la base imposable durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement (soit approximativement la part de l’ancienne TFPB départementale dans la nouvelle par de TFPB communale). Enfin, afin de ne pas porter atteinte aux droits acquis par certains locaux, le 2.6.2 prévoit que pour les constructions nouvelles achevées avant la redescente de la part départementale de la TFPB, l’exonération continue de produire ses effets pendant la durée restant à courir. Il est aussi précisé que les produits de TFPB départementale issus de rôles supplémentaires émis pour les impositions établies avant 2021 restent perçus par les départements ;

– les 2.2.3 à 2.2.10 procèdent à des coordinations avec les autres exonérations de TFPB prises sur délibérations du département (remplacement des termes « collectivités » ou « département » par « commune »).

ii. La création d’une situation fiscale de référence pour l’établissement de la nouvelle TFPB communale

● Dans un deuxième temps, le 2.3 effectue le transfert de la part départementale de la TFPB aux communes. Le 2.3.1 procède à la descente du taux départemental de TFPB en créant un article 1640 G du CGI nouveau qui définit un taux de référence communal pour l’année 2021 égal « à la somme des taux communal et départemental appliqués en 2020 sur le territoire de la commune ». Il est précisé que les communes de la métropole de Lyon sont compensées par la descente du taux de TFPB de la métropole de Lyon appliqué en 2014 au profit du département du Rhône (avant la création de la métropole fusionnant département et échelon intercommunal). Cette situation communale de référence (addition des taux départementaux et communaux applicables en 2020, c’est-à-dire le dernier taux départemental connu) sert de point de départ pour l’établissement de la nouvelle TFPB communale.

Le 2.3.2 procède ensuite à la neutralisation des effets induits par le transfert aux communes de la part départementale de la TFPB sur les cotisations des contribuables.

Afin que la redescente de la part départementale de la TFPB aux communes ne conduise ni à un ressaut d’imposition pour les contribuables ni à une perte de ressources pour les communes, des ajustements sont mis en œuvre pour intégrer les exonérations et abattements applicables au niveau départemental. En effet, les modalités de détermination du taux de référence ne permettent de garantir la neutralité pour les contribuables et les collectivités de la redescente de la TFPB que dans les situations où les bases communale et départementale sont identiques.

Inversement, les contribuables bénéficiant d’abattement ou d’exonération différents aux niveaux communal et départemental subiraient, en cas de simple redescente des taux, une perte ou un gain de ressources par rapport au produit de TFPB départemental transféré. Il est donc nécessaire de calculer une base communale de référence au titre de l’année 2020 en ajustant les quotités d’abattement et d’exonération communales en fonction de la politique d’abattement et d’exonération mise en œuvre par le département.

En effet, s’agissant de la TFPB, les communes, les EPCI et les départements disposent d’un pouvoir de taux et peuvent instituer des abattements et exonérations qui s’ajoutent aux exonérations et abattements de plein droit. Compte tenu de la diversité sur le territoire des politiques d’abattement et d’exonération mises en œuvre par les différents niveaux de collectivités, les bases d’imposition à la TFPB départementale et communale diffèrent, avec des écarts de base qui peuvent être localement très marqués, même si elles sont toutes deux déterminées à partir de la valeur locative cadastrale des locaux présents sur le territoire. À l’échelle nationale, la somme des bases nettes imposables de foncier bâti en 2017 s’établissait ainsi à 88,4 milliards d’euros pour les communes et à 87,2 milliards d’euros pour les départements, soit une différence de plus d’un milliard d’euros. Ce montant, agrégé au niveau national, masque en outre des réalités très diverses, avec des écarts de base qui peuvent être localement bien plus marqués.

Dans ce contexte, et afin d’assurer la neutralité de la redescente de la part départementale de TFPB aux communes pour les contribuables tout en préservant, pour celles-ci, le produit redescendu :

– le 2.3.2.3 définit un mécanisme de correction appliquée aux abattements de valeur locative de la TFPB lors du transfert de la part départementale de la TFPB aux communes (nouvel article 1518 quater du CGI). Chaque abattement communal utilisé pour l’établissement de la valeur locative de la TFPB est recalculé en fonction de l’abattement départemental applicable avant l’affectation de la part départementale de TFPB à la commune. Ce dispositif permet d’ajuster les quotités d’abattement des communes à proportion des taux respectifs de TFPB départementale et communale et des abattements en vigueur en 2020 avant le transfert, et de maintenir ainsi un abattement identique pour le contribuable à l’issue de la descente de la TFPB départementale ([131]). Cette mesure s’applique en particulier à l’abattement facultatif de valeur locative de 100 % pour les installations destinées à la lutte contre la pollution des eaux et de l’atmosphère (article 1518 A du CGI) et à celui de 50 % pour les installations affectées à la réalisation d’opérations de recherche scientifique et technique (article 1518 A quater du CGI). Des modalités particulières de recalcul des abattements de valeurs locatives sont prévues pour les locaux professionnels existants avant 2021 afin de prendre en compte les recalculs des coefficients de neutralisation et de planchonnement effectués par le 2.3.2.1 évoqué ci-dessous ([132]). Le taux d’abattement issu de ces mesures de rapprochement cesse de s’appliquer dès que la commune délibère pour le modifier ;

– dans la même logique, le 2.3.2.4 définit un mécanisme de correction appliquée aux exonérations lors du transfert de la part départementale de la TFPB aux communes (nouvel article 1382-0 du CGI). Ce dernier s’appliquera à près d’une trentaine d’exonérations de TFPB pouvant faire l’objet d’une délibération par le département et la commune (locaux affectés à l’activité de déshydratation de fourrages, locaux assurant le service public hospitalier, locaux occupés par une maison de santé, locaux des établissements publics d’enseignement supérieur, etc.). Chaque taux d’exonération communale de TFPB est recalculé en fonction du taux d’exonération départementale applicable avant l’affectation de la part départementale de TFPB à la commune. Ce dispositif permet d’ajuster les taux d’exonération des communes à proportion des taux respectifs de TFPB départemental et communal et des taux d’exonération départemental et communal en vigueur en 2020 avant le transfert, et de maintenir ainsi un taux d’exonération identique pour le contribuable à l’issue de la descente de la TFPB départementale ([133]). De manière symétrique au mécanisme pour les abattements, des modalités particulières de recalcul des taux d’exonération sont prévues pour les locaux professionnels existants avant 2021 afin de prendre en compte des recalculs des coefficients de neutralisation et de planchonnement effectués par le 2.3.2.1 précédemment évoqué ([134]). Le taux d’exonération issu de ces mesures de rapprochement cesse de s’appliquer dès que la commune délibère pour le modifier ;

– dans la même logique, le 2.3.2.5 définit un autre mécanisme de correction appliquée aux abattements de base d’imposition à la TFPB lors du transfert de la part départementale de TFPB aux communes (nouvel article 1388-0 du CGI). Chaque abattement communal utilisé pour l’établissement de la base d’imposition de la TFPB est recalculé en fonction de l’abattement départemental applicable en 2020 avant l’affectation de la part départementale de TFPB à la commune selon des modalités similaires à celles évoquées précédemment pour les abattements de valeur locative de TFPB ([135]). Cette mesure s’applique à une dizaine d’abattements de base d’imposition (abattement de 50 % de la base d’imposition pour les locaux des entreprises nouvellement créées en outre-mer, de 25 % pour les locaux de résidence temporaire, de 15 % pour les locaux de vente dont la surface principale est inférieure à 400 mètres carrés, etc.). Le taux d’abattement issu de ces mesures de rapprochement cesse de s’appliquer dès que la commune délibère pour le modifier.

Ces trois mécanismes de correction, à savoir le mécanisme de correction des abattements de valeur locative (2.3.2.3), de taux d’exonération (2.3.2.4) et des abattements de base d’imposition (2.3.2.5), prévoient chacun un dispositif de maintien des droits acquis antérieurement. Ainsi, si les trois mécanismes de correction cessent de s’appliquer dès que la commune délibère pour fixer un nouvel abattement ou une nouvelle exonération, les abattements et les exonérations tels que recalculés par le présent dispositif sont maintenus pour leur durée et quotité initialement prévue.

Par ailleurs, certains dispositifs d’atténuation de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels (RVLLP), à savoir le coefficient de neutralisation et le planchonnement, qui sont différents en fonction des collectivités territoriales, doivent être corrigés pour éviter toute variation d’imposition pour les contribuables :

– le 2.3.2.1.1 procède à un recalcul du coefficient de neutralisation, issue de la RVLLP, pour assurer la neutralité de la redescente de la TFPB pour les locaux professionnels. Pour rappel, dans l’attente d’une révision des valeurs locatives des locaux d’habitation (RVLLH), un coefficient de neutralisation est appliqué à la valeur locative révisée afin d’éviter notamment une surimposition des locaux professionnels dont les valeurs locatives ont été révisées (article 1518 A quinquies du CGI, I). Ce coefficient est égal, pour chaque taxe et chaque collectivité territoriale, au rapport entre, d’une part, la somme des valeurs locatives non révisées et, d’autre part, la somme des valeurs locatives révisées de ces mêmes propriétés. Il est proposé de modifier les modalités de calcul du coefficient de neutralisation communale applicable à la TFPB pour prendre en compte la redescente de la TFPB départementale au niveau communal ([136]) ;

– dans la même logique, le 2.3.2.1.2 procède à un recalcul du planchonnement afin d’assurer la neutralité de la redescente de la TFPB départementale pour les locaux professionnels réévalués. Pour rappel, jusqu’en 2025, le mécanisme de planchonnement atténue de moitié la variation à la hausse ou à la baisse de valeur locative d’un local constatée après application du coefficient de neutralisation (article 1518 A quinquies, III). Ainsi, pour chaque local et pour les impositions dues jusqu’en 2025, lorsque la différence entre la valeur locative non révisée et la valeur locative révisée puis neutralisée est positive, la valeur locative du local est majorée d’un montant égal à la moitié de cette différence ; inversement, lorsque la différence entre la valeur locative non révisée et la valeur locative révisée puis neutralisée est négative, la valeur locative du local est minorée d’un montant égal à la moitié de cette différence. Il est proposé de modifier les modalités de calcul de cette majoration ou minoration applicable aux valeurs locatives communales servant à l’établissement de la base d’imposition pour prendre en compte la redescente de la TFPB départementale au niveau communal ([137]) ;

– par ailleurs, le dispositif de lissage sur 10 ans des variations de cotisation de TFPB dans le cadre de la RVLLP, calculé pour chaque niveau de collectivités territoriales en 2017, est préservé sans modification législative dans la mesure où ce dernier n’évolue pas en fonction de la valeur locative.

Enfin, par coordination, le 2.3.2.2 du présent article précise les modalités de calcul de la valeur locative dans le cadre du dispositif de lissage de la valeur locative en cas de changement de méthode de détermination de la valeur locative d’un bâtiment ou terrain industriel (1518 A sexies du CGI). Pour rappel, lorsque la variation de valeur locative excède 30 %, celle-ci fait l’objet d’une réduction égale à 85 % du montant de la variation de valeur locative la première année où le changement est pris en compte, à 70 % la deuxième année, à 55 % la troisième année, à 40 % la quatrième année, à 25 % la cinquième année et à 10 % la sixième année. Il est proposé de préciser que pour les locaux qui bénéficient de ce dispositif de lissage en 2021, la réduction est recalculée, pour les années restant à courir, en tenant compte des modifications des coefficients de neutralisation et du planchonnement précédemment ajustés.

● Ensuite, sur la base de cette situation initiale de référence reconstituée au titre de l’année 2020 (taux de référence puis correction des abattements et exonérations), les communes pourront exercer, à compter de l’année 2021, leur pouvoir de taux et, à compter de l’année 2022, leur pouvoir d’exonération et d’abattement dans les conditions de droit commun. Pour rappel, les collectivités territoriales doivent délibérer, pour instaurer, supprimer ou modifier leurs abattements et exonérations applicables au titre de l’année n, avant le 1er octobre de l’année n – 1 (article 1639 A bis du CGI). Elles peuvent en revanche voter leurs taux jusqu’au 15 avril de l’année n (article 1639 A du CGI).

Le 2.6.1 procède à la suspension, uniquement pour l’année 2021, du pouvoir de délibération des communes en matière d’abattement et d’exonération (c’est-à-dire des délibérations prises en application de l’article 1639 A bis du CGI). Cette suspension est justifiée par l’évaluation préalable du présent article pour « des raisons techniques de gestion » : en effet, l’administration fiscale ne serait pas en mesure de prendre en compte, dans un même temps, à la fois les mécanismes de correction évoqués précédemment, ainsi que les nouvelles délibérations entrées en vigueur au 1er janvier 2021 et votées au plus tard au 1er octobre 2020. La mesure permet à l’administration fiscale de calculer une base et un taux communal de référence en retenant à cette fin, d’une part, les taux et, d’autre part, les abattements et exonérations appliqués au titre de l’année 2020 et votés, respectivement avant le 15 avril 2020 et le 1er octobre 2019.

● De surcroît, du fait de la redescente du produit départemental de la TFPB au niveau communal, le 2.3.3 effectue des corrections concernant le calcul de la répartition des taux communaux de taxe pour la GEMAPI et de TSE entre les différentes taxes directes locales.

Ainsi, le 2.3.3.1 modifie l’article 1530 bis du CGI relatif à la taxe pour la GEMAPI en disposant qu’à compter des impositions établies au titre de 2022, les recettes de TFPB des communes à prendre en compte pour réaliser la répartition du produit (cf. I.B.2.A.ii du présent commentaire) sont minorées du produit que cette taxe a procuré au département, sur le territoire de chaque commune, au titre de l’année 2020. En effet, en l’absence d’une telle correction, le montant de TFPB communal utilisé pour la répartition de l’effort fiscal de la taxe pour la GEMAPI augmenterait mécaniquement, conduisant à une hausse du taux de la taxe pour la GEMAPI distribué sur la TFPB, et donc à une hausse de l’imposition pour les contribuables concernés (et inversement à une baisse de l’imposition afférente sur la TFPNB, la TH et la CFE).

Dans la même logique, les 2.3.3.3 et 2.3.3.4 effectuent des corrections similaires pour la répartition des TSE (cf. I.B.2.A.i du présent commentaire) perçues au profit des EPF (articles 1636 B octies et 1609 G du CGI). Le 2.3.3.2 effectue une correction similaire pour la taxe additionnelle spéciale annuelle instituée au profit de la région d’Île-de-France. Pour rappel, cette taxe fonctionne de manière similaire à la TSE affectée à la SGP, à la différence que le plafond du produit est fixé à 80 millions d’euros, qu’elle est affectée à la région d’Île-de-France et qu’elle est répartie entre les personnes assujetties à la TFPB et à la CFE uniquement, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l’année précédente à l’ensemble de ces communes et de leurs EPCI situés dans le ressort de la région.

● Enfin, le 2.4.1 effectue les coordinations et les adaptations nécessaires des dispositifs précédemment évoqués pour la métropole de Lyon (en particulier, la référence au taux départemental appliqué en 2020 est remplacée par la référence au taux appliqué en 2014 au profit du département du Rhône). Le 2.4.2 effectue les coordinations et les adaptations nécessaires pour la Ville de Paris afin de ne pas appliquer les mécanismes précédemment évoqués. En effet, les ajustements nécessaires ont déjà été réalisés lors de la création de cette collectivité territoriale à statut particulier ([138]).

Le 2.5 effectue plusieurs coordinations techniques :

– le 2.5.1 supprime l’affectation de la TFPB aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des départements (article L. 3332-1 du CGCT) ;

– le 2.5.4 retire le bénéfice de la TFPB à la collectivité de Corse (article L. 4421-2 du CGCT).

b. L’instauration d’un mécanisme de coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation pour les communes du fait du transfert de la part départementale

Afin de garantir aux communes une compensation à l’euro près de la suppression de la TH afférente à l’habitation principale, deux difficultés sont à surmonter :

– d’une part, à l’échelle de chaque commune, la part de la TFPB départementale transférée, correspondant au territoire de la commune, ne peut correspondre exactement au montant de la TH sur les résidences principales supprimé pour la commune. Ainsi, sur la base des données 2018, pour 24 656 communes surcompensées, le produit de TFPB départementale transféré est supérieur au produit de TH communale supprimé. À l’inverse, pour 10 722 communes (hors Paris) sous-compensées, le produit transféré est inférieur au produit supprimé ;

– d’autre part, à l’échelle nationale, la perte de TH, évaluée à 15,4 milliards d’euros hors Paris en 2020, est supérieure à la ressource de TFPB départementale transférée évaluée à 15 milliards d’euros en 2020.

● Dans ce contexte, le 4.1 met en place, à compter de 2021, un nouveau mécanisme prenant la forme d’un coefficient correcteur neutralisant les sur- ou sous-compensations communales résultant de la suppression de la TH et du transfert de la TFPB départementale, par le biais du compte d’avances des collectivités territoriales. Il consiste à utiliser les surcompensations pour résorber les sous-compensations et garantir, avec une intervention de l’État, le même niveau de ressources aux communes avant et après la réforme. Il permet de plus de tenir compte de la dynamique de la base d’imposition à la TFPB et de l’intégralité de la politique de taux des communes.

Le coefficient correcteur est appliqué en trois étapes : le calcul de la perte ou du gain initial (i), le calcul du coefficient correcteur (ii), les modalités d’application de ce coefficient correcteur (iii).

i. Le calcul de la sous-compensation ou surcompensation initiale

Il convient de déterminer les ressources communales avant et après réforme de façon à identifier les communes sur ou sous-compensées et les montants associés, sur la base des données 2020 et des taux 2017. Le I du 4.1 dispose qu’il s’agit de la différence entre :

– d’une part, les ressources supprimées : il s’agit de la ressource de TH afférente à l’habitation principale supprimée, constituée de la somme du produit communal de TH afférente à l’habitation principale calculé en retenant les bases d’imposition de 2020 et les taux de 2017, des compensations d’exonérations de TH versées en 2020 à la commune et de la moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TH afférente à l’habitation principale émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la commune. Sur ce dernier point, il est proposé de retenir la moyenne des rôles supplémentaires émis en 2018, 2019 et 2020, au titre de l’année en cours ou d’une année antérieure, et non de prendre les rôles supplémentaires émis au titre de 2020 (et donc potentiellement versé en 2021, 2022 ou 2023) afin de figer dès 2020 le coefficient correcteur et ne pas le recalculer chaque année jusqu’en 2023 ;

– d’autre part, les ressources transférées : il s’agit des ressources de TFPB départementale transférées à la commune, correspondant au produit de la TFPB émis au profit du département sur le territoire de la commune, calculé en retenant le produit de TFPB effectivement versé au département au titre de 2020 (en retenant donc les bases d’imposition et les taux de 2020), des compensations d’exonérations de TFPB versées en 2020 au département et de la moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département.

La différence entre la perte du produit de la TH sur les résidences principales et le produit supplémentaire résultant du transfert de la part départementale de TFPB est ainsi calculée sur la base de la situation constatée en 2020. Toutefois, les taux de TH pris en compte sont ceux appliqués en 2017 afin de ne pas faire bénéficier certaines communes de l’effet des hausses de taux réalisées en 2018 ou 2019.

Formule de calcul de la sous ou surcompensation

initiale des communes

THRP : taxe d’habitation sur les résidences principales ; RS : rôles supplémentaires.

Il est noté, de manière contre-intuitive, que si la différence est positive, la commune est sous-compensée et, inversement, si la différence est négative, la commune est surcompensée.

ii. Calcul du coefficient correcteur

Ensuite, le II du 4.1 dispose que le coefficient correcteur est égal au rapport entre la somme du produit communal et départemental de TFPB en 2020, à laquelle est ajoutée la sur ou sous-compensation précédemment calculée sous forme de différence, à ces mêmes produits communal et départemental de TFPB. En d’autres termes, le produit communal de TFPB après transfert de la part départementale, corrigé de la différence des ressources de référence calculées au I du 4.1 (sur ou sous-compensation), est rapporté à ce même produit communal de TFPB après transfert de la part départementale.

FORMULE DE CALCUL du coefficient correcteur

DES COMMUNES

Note : com : commune ; dpmt : département.

Le coefficient correcteur est fixe : il est calculé de manière définitive et s’appliquera chaque année à compter de 2021. Il est noté que si le coefficient correcteur est plus grand que 1 (coefficient correcteur majorant), la commune est sous-compensée et, inversement, si le coefficient correcteur est compris entre 0 et 1 (coefficient correcteur minorant), la commune est surcompensée.

iii. Modalités d’application du coefficient correcteur

Le III du 4.1 définit ensuite les modalités selon lesquelles le coefficient correcteur est appliqué sur le produit net de TFPB afin d’assurer un produit équivalent au produit de référence que percevait la commune au titre de la TH sur les résidences principales et de la TFPB sans réforme.

● Pour des raisons de simplification du dispositif, les communes dont la surcompensation est inférieure à 10 000 euros ne sont pas concernées par le dispositif de correction et bénéficient du produit supplémentaire. Inversement, pour chaque commune surcompensée de plus de 10 000 euros, le dispositif de correction s’applique et le produit de TFPB versé à la commune au titre d’une année sera égal à la somme :

1. du produit de la TFPB émis au profit de la commune au titre de l’année multiplié par :

– le rapport entre, d’une part, la somme des taux de TFPB communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020 et, d’autre part, le taux de TFPB de la commune appliqué au titre de l’année ;

– le coefficient correcteur.

2. du produit de la TFPB émis au profit de la commune multiplié par le rapport entre :

– la différence entre le taux de TFPB de la commune appliqué au titre de l’année et la somme des taux de TFPB communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020. Il s’agit de calculer le différentiel de taux entre l’année de versement et l’année 2020 ;

– le taux de TFPB de la commune appliqué au titre de l’année.

Formule de calcul des recettes de TFPB versÉes aux communes dont le montant de la surcompensation est SUPÉRIEUR À 10 000 euros

N : année de versement ; com : communal ; dpmt : départemental ; CoCo : coefficient correcteur.

Il est précisé que lorsque le montant du produit de TFPB versé à la commune devient négatif (prélèvement au titre du coefficient correcteur supérieur aux recettes de TFPB du fait d’une baisse importante des taux de TFPB de la commune postérieure à la réforme), ce dernier s’impute sur les attributions versées au titre des avances de fiscalité locale.

Pour les communes sous-compensées, le produit de TFPB versé à la commune sera majoré d’un complément. Ce complément sera égal au produit net issu des rôles généraux de la TFPB émis au profit de la commune au titre de l’année multiplié par :

– le rapport entre, d’une part, la somme des taux de TFPB communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020 et, d’autre part, le taux de TFPB de la commune appliqué au titre de l’année ;

– le coefficient correcteur diminué de 1.

FORMULE DE CALCUL DES RECETTES DE TFPB VERSÉES aux communes sous-compensées

N : année de versement ; com : communal ; dpmt : départemental ; CoCo : coefficient correcteur.

Enfin, le IV du 4.1 procède à des adaptations du mode de calcul pour les communes de la Métropole de Lyon qui bénéficient de la redescente d’une partie du taux de la TFPB. Ainsi, la référence au produit de la TFPB émis en 2020 au profit du département sur le territoire de la commune est remplacée par la référence au produit de la TFPB émis en 2020 au profit de la métropole de Lyon sur le territoire de la commune, multiplié par le rapport entre le taux de TFPB appliqué sur le territoire de la commune en 2014 (et non en 2017) au profit du département du Rhône et le taux de TFPB appliqué sur le territoire de la commune en 2020 au profit de la métropole.

● De manière synthétique, le coefficient correcteur s’applique chaque année aux recettes de TFPB de la commune et le complément ou la minoration en résultant évolue dans le temps comme la base d’imposition à la TFPB. Le dispositif du coefficient correcteur permet ainsi, d’une part, de faire varier le montant retenu ou versé en fonction de l’évolution des bases de TFPB et, d’autre part, de faire bénéficier aux communes de la totalité de l’effet de leur politique de taux sur leur base fiscale de TFPB.

S’agissant des communes sous-compensées, elles sont compensées de la perte à l’euro près en 2021. Cette compensation évolue par la suite de la même manière que leur base d’imposition à la TFPB. En revanche, l’évolution de leurs taux, à la hausse ou à la baisse, est sans incidence sur leur compensation : ainsi, même si elles diminuent leurs taux, elles bénéficient du même niveau de compensation égal à leur perte initiale et à l’évolution de leurs bases. Elles bénéficient enfin de la totalité de leur hausse de taux sur leur base fiscale de TFPB (ce qui n’inclut pas la compensation versée). S’agissant des communes surcompensées de plus de 10 000 euros, la surcompensation est neutralisée et évolue en fonction de la dynamique de la base de TFPB. L’évolution de leur taux, à la hausse ou à la baisse, est sans incidence sur le montant du prélèvement réalisé, les communes surcompensées bénéficiant de la totalité de la hausse de produit en cas de hausse de leur taux de TFPB.

Ce mécanisme contraste avec celui appliqué lors de la suppression de la taxe professionnelle en 2010 ([139]). Les communes pour lesquelles le produit de TFPB départemental transféré est inférieur au produit de TH supprimé bénéficient d’une compensation dynamique, selon l’évolution de leurs bases de TFPB. En effet, le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), tous les deux mis en place lors de la réforme de 2010, ne prennent pas en compte les effets base. Les montants à reverser et à prélever sont déterminés à l’initialisation et n’évoluent pas par la suite. Ils sont donc connus à l’avance par les communes sur et sous-compensées, mais leur évolution dans le temps ne prend pas en compte l’évolution ultérieure des bases d’imposition. Or, malgré la stabilité et la prévisibilité du FNGIR, ce dispositif est aujourd’hui critiqué par la plupart des collectivités territoriales du fait du caractère figé des prélèvements et de la déconnexion tendancielle constatée avec l’évolution de l’assiette des impôts économiques des collectivités.

● Le 3 du III du 4.1 du présent article précise que les minorations de TFPB prélevées sur les communes surcompensées sont utilisées pour le financement des majorations de TFPB pour les communes sous-compensées. Toutefois, pour rappel, le montant de TH communale sur les résidences principales de 15,4 milliards d’euros hors Paris en 2020 est supérieur à la ressource de TFPB départementale transférée évaluée à 15 milliards d’euros en 2020. Dès lors, afin de garantir l’équilibre financier du dispositif et d’assurer aux communes sous-compensées le versement des ressources financières qui ne seraient pas couvertes par les montants versés par les communes surcompensées, le 4.2 complète le financement par un abondement de l’État constitué d’une fraction des frais de gestion prélevés sur les impositions locales. Cette fraction est reversée à partir du compte d’avances des collectivités territoriales. L’abondement de l’État visant à équilibrer le dispositif prévu au 4.1 est constitué des frais de gestion applicables aux impositions locales, à savoir aux taxes additionnelles à la TFPB (principalement la taxe d’enlèvement des ordures ménagères – TEOM), à la CFE et à la CVAE.

● Enfin, le 4.3 dispose qu’une évaluation du dispositif est prévue en vue de son réexamen au cours de la troisième année suivant son entrée en vigueur (2024 pour une entrée en vigueur du coefficient en 2021) dont les résultats seront présentés dans un rapport remis au Parlement. Ce rapport présentera les effets du dispositif de compensation, notamment les conséquences sur les ressources financières des communes, l’impact sur l’évolution de la fiscalité directe locale et le cas échéant, les conséquences de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation ainsi que l’impact sur le budget de l’État.

La commission a adopté deux amendements identiques de Mme Stella DUPONT (LaREM) et de M. Charles de COURSON (LT) ([140]), afin d’avancer de trois mois la date de remise par le Gouvernement du rapport, et de préciser que ce dernier devra détailler les conséquences financières pour les communes sur et sous compensées, ainsi que les conséquences sur leurs capacités d’investissement.

3. La mise en œuvre de mesures de compensation pour les EPCI à fiscalité propre, les départements, les collectivités à statut particulier et les régions

La suppression de la TH sur les résidences principales induit une perte de recettes non seulement pour les communes, mais également pour l’échelon intercommunal. De même, le transfert de la TFPB des départements aux communes induit une perte de recettes pour les départements qu’il convient également de compenser. Enfin, les régions perdent la fraction des frais de gestion sur la TH qui leur était affectée au titre de la compensation du transfert des compétences formation professionnelle et apprentissage. Le 5 du présent article propose de gager ces pertes de recettes, soit par l’affectation d’une fraction de TVA, soit par une dotation budgétaire spécifique.

● Dans ce contexte, le 5.1.1 affecte, à compter de 2021, une fraction du produit net de la TVA (à savoir le produit budgétaire de la TVA déduction faite des remboursements et restitutions) non seulement aux EPCI à fiscalité propre et aux départements, mais également à la Ville de Paris, au Département de Mayotte, à la métropole de Lyon, à la collectivité territoriale de Guyane, à la collectivité territoriale de Martinique et à la collectivité de Corse. Cette affectation vise à compenser la perte de ressources résultant :

– pour les EPCI à fiscalité propre et la Ville de Paris, de la suppression de la TH sur les résidences principales, sur la base du taux appliqué en 2017 ;

– pour les départements et les autres collectivités à statut particulier, de l’affectation aux communes de leur part de TFPB dans le cadre de la suppression de la TH sur les résidences principales, sur la base du taux appliqué en 2019.

Les modalités de mise en œuvre de cette affectation sont calquées sur celles retenues en 2018 pour les régions. Il est ainsi appliqué aux recettes nationales de TVA de l’année le rapport entre, d’une part, les recettes de TH perçues par l’EPCI à fiscalité propre et, d’autre part, les recettes nationales de TVA perçues en 2020. Environ 1 265 fractions de TVA doivent être calculées à ce titre.

● Ainsi, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale perçue par les EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon engendre une perte de ressources qu’il convient de compenser. Le I du 5.1.2 précise les modalités de calcul des fractions de TVA affectées aux EPCI à fiscalité propre et à la métropole de Lyon. Pour chaque EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon, cette fraction est établie en appliquant au produit net de TVA un taux égal au rapport entre :

1. la somme :

– de la TH sur les résidences principales résultant du produit de la base d’imposition 2020 par le taux appliqué sur le territoire intercommunal en 2017 ;

– de la moyenne du produit intercommunal des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales et émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l’EPCI ou de la métropole de Lyon ;

– des compensations d’exonérations de TH sur les résidences principales versées à l’EPCI à fiscalité propre ou à la métropole de Lyon en 2020 ;

2. et le produit net de la TVA encaissé en 2020.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe

À chaque EPCI et À la mÉtropole de Lyon

N : année de versement ; THRP : taxe d’habitation sur la résidence principale ; RS : rôles supplémentaires.

Les II à V du 5.1.2 précisent les modalités de recalcul des fractions de TVA en cas de fusion d’EPCI à fiscalité propre (somme des fractions de TVA des EPCI préexistants), en cas de dissolution d’un EPCI à fiscalité propre (division de la fraction entre les communes membres de l’EPCI), en cas de retrait d’une commune membre d’un EPCI à fiscalité propre (diminution de la part de l’EPCI à concurrence de la part de la commune) et en cas d’adhésion d’une commune à un EPCI à fiscalité propre (augmentation de la part de l’EPCI à concurrence de la part de la commune).

Enfin, le VI du 5.1.2 prévoit un mécanisme de garantie de non-baisse de cette fraction par rapport à son niveau 2020 : si le produit de la TVA attribué pour une année donnée représente, à périmètre constant, un montant inférieur au montant de la compensation versée en 2020, la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la TVA revenant à l’État.

● De surcroît, l’affectation aux communes de la TFPB départementale, dans le cadre de la suppression de la TH afférente à l’habitation principale, engendre pour les départements une perte de ressources qu’il convient de compenser. Le I du 5.1.3 précise les modalités de calcul des fractions de TVA affectées aux départements, à la métropole de Lyon, à la collectivité de Corse, au Département de Mayotte, à la collectivité territoriale de Guyane et à la collectivité territoriale de Martinique. Pour chacune de ces collectivités, cette fraction est établie en appliquant au produit net de TVA un taux égal au rapport entre :

1. la somme :

– de la TFPB résultant du produit de la base d’imposition 2020 par le taux appliqué sur le territoire départemental en 2019 (taux de TFPB adopté en 2014 par le département du Rhône pour la métropole de Lyon) ;

– de la moyenne du produit des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département ou de la collectivité à statut particulier ;

– des compensations d’exonérations de TFPB versées au département ou à la collectivité à statut particulier en 2020 ;

2. et le produit net de la TVA encaissé en 2020.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe aux dÉpartements

et aux collectivitÉs À statut particulier

N : année de versement ; RS : rôles supplémentaires.

Le II du 5.1.3 précise les modalités de recalcul des fractions de TVA en cas de fusion de département (somme des fractions de TVA des départements préexistants). Enfin, le III du 5.1.3 prévoit un mécanisme de garantie de non-baisse de cette fraction par rapport à son niveau 2020 : si le produit de la TVA attribué pour une année donnée représente un montant inférieur au montant de la compensation versée en 2020, la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la TVA revenant à l’État.

● Enfin, dans la même logique, le I du 5.1.4 précise les modalités de calcul de la fraction de TVA affectée à la Ville de Paris. Cette fraction est établie en appliquant au produit net de TVA un taux égal au rapport entre :

1. la somme :

– de la TH sur les résidences principales résultant du produit de la base d’imposition 2020 par le taux appliqué sur le territoire de la Ville de Paris en 2017 ;

– de la moyenne du produit des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la Ville de Paris ;

– des compensations d’exonérations de TH sur les résidences principales versées à la Ville de Paris en 2020 ;

2. et le produit net de la TVA encaissé en 2020.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe

À la Ville de Paris

N : année de versement ; THRP : taxe d’habitation sur la résidence principale ; RS : rôles supplémentaires.

Le II du 5.1.4 prévoit un mécanisme de garantie de non-baisse de cette fraction par rapport à son niveau 2020.

● Le 5.2 du présent article prévoit le versement des fractions de TVA aux collectivités susmentionnées par le biais du compte d’avances aux collectivités territoriales. Il prévoit également que les prélèvements et les compléments de TFPB aux communes, versés du fait de l’application du coefficient correcteur, sont effectués par le biais du compte d’avances. Les modalités de versement de la fraction de TVA et des compléments de TFPB sont ainsi calquées sur celles du versement des impôts locaux (versement par douzième à partir du compte d’avances aux collectivités territoriales).

● Par ailleurs, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la suppression des frais de gestion afférents perçus par les régions pour le financement des compétences régionales en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage ([141]). Ainsi, le 1.3.20 supprime les frais de gestion perçus sur la TH due pour les locaux meublés affectés à l’habitation principale. En conséquence, le 5.3 du présent article prévoit une compensation aux régions de la perte des frais de gestion, à compter de 2021, par le biais d’une dotation budgétaire de l’État dont le montant est égal au produit des frais de gestion versé aux régions en 2020.

● Ensuite, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la disparition de la part de la TSE assise sur cette taxe. Sur ce point, le 1.2.3.1 du présent article dispose qu’à « compter des impositions établies au titre de 2021, le produit réparti, en 2020, entre les personnes assujetties à la TH afférente à l’habitation principale est pris en charge par l’État » (article 1607 bis du CGI). À compter de 2021, il est précisé que le reste de la répartition s’effectue entre les redevables assujettis aux taxes foncières, à la CFE ainsi qu’à la TH sur les locaux autres que ceux affectés à l’habitation principale (article 1607 bis du CGI). Les 1.2.3.2, 1.2.3.3 et 1.2.3.4 effectuent les coordinations nécessaires respectivement pour les EPF d’État (article 1607 ter du CGI), les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique (articles 1609 C et 1609 D du CGI), les EPF de Guyane et de Mayotte (article 1609 B du CGI), ainsi que l’établissement public Société du Grand Paris (article 1609 G du CGI).

Le 1.2.3.5 effectue une coordination pour le calcul de la répartition de la TSE entre les différentes taxes locales. En effet, le produit de TH pris en compte pour la répartition des TSE est minoré du produit départemental de TH redescendu, en 2012, à l’occasion de la réforme de la taxe professionnelle. Le montant de la minoration, calculé sur une base historique, doit être en conséquence corrigé pour prendre en compte les effets de la suppression progressive de la TH (article 1636 B octies du CGI). Le 1.3.11 inscrit à partir de 2023 le principe de répartition de la TSE proportionnellement aux recettes de TH sur les résidences secondaires, de taxes foncières et de CFE (article 1636 B octies du CGI).

En conséquence, le 5.4 du présent article crée, à compter de 2021, une dotation budgétaire de l’État au profit des EPF dont le montant est égal au produit versé à ces établissements au titre du produit de la TSE réparti, en 2020, entre les personnes assujetties à la TH sur les résidences principales.

De surcroît, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la disparition de la part de la taxe pour la GEMAPI assise sur cette taxe. Toutefois, aucune compensation budgétaire similaire à celle de la TSE n’est prévue pour la taxe pour la GEMAPI : le montant réparti, en 2021, entre les personnes assujetties à la TH sur les résidences principales est reporté entre les personnes assujetties à la TH sur les résidences secondaires, à la TFPB et à la CFE.

● Enfin, le 2.5 effectue plusieurs coordinations techniques :

– le 2.5.1 ajoute l’affectation d’une fraction de TVA aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des départements (article L. 3332-1 du CGCT) ;

– le 2.5.3 ajoute l’affectation d’une fraction de TVA aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des régions (article L. 4332-1 du CGCT) ;

– les 2.5.5, 2.5.6 et 2.5.7 ajoutent respectivement l’affectation d’une fraction de TVA aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des communautés de communes (article L. 5214-23 du CGCT), des communautés urbaines (article L. 5215-32 du même code) et des communautés d’agglomération (article L. 5216-8 du même code).

4. L’adaptation des règles de lien et de plafonnement des taux des impositions directes locales

La suppression de la TH afférente à l’habitation principale nécessite une refonte globale des règles de lien dans la mesure où celles-ci utilisent cet impôt comme référence. En effet, l’absence de règles de lien risque à moyen terme de déséquilibrer de manière importante la répartition de la charge fiscale, notamment au détriment des contribuables non-électeurs et plus particulièrement des entreprises. Par ailleurs, dans la mesure où, pour chaque taxe, les taux plafonds communaux sont calculés en fonction des taux moyens communaux constatés l’année précédente au niveau départemental ou national, la majoration des taux de TFPB communaux à hauteur des taux appliqués en 2020 par les départements risque de faire basculer de nombreuses communes au-dessus du taux plafond.

i. Les règles de lien entre les taux

Le 3.1 du présent article adapte les règles de lien entre les taux des impositions locales en remplaçant la TH par la TFPB comme imposition pivot. Ainsi, la CFE et la TH sur les résidences secondaires ne pourront augmenter dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du TMP des deux taxes foncières. Corrélativement, le taux de CFE ou de TH sur les résidences secondaires devra être diminué dans une proportion au moins égale, soit à la diminution du taux de TFPB, soit à celle du TMP des deux taxes foncières, soit à la plus importante de ces deux diminutions lorsque les deux taux sont en baisse.

● Dans un premier temps, le 3.1 met en place un nouveau régime de règles de lien entre les taux des impositions locales dès 2020. En effet, dans la mesure où le taux de TH sera gelé à compter des impositions établies au titre de 2020 au taux en vigueur en 2019, il convient de mettre en place les nouvelles règles de lien applicables pour la CFE et la TFPNB dès 2020 afin de permettre aux communes de modifier, si elles le souhaitent, le taux de ces impositions.

Dans ce contexte, le 3.1.3 modifie les règles de lien applicables aux communes et aux EPCI à fiscalité propre (article 1636 B sexies du CGI) en substituant à la TH la TFPB dans le mécanisme de liaison. Ces derniers doivent ainsi respecter à compter de 2020 :

– soit la règle de la variation proportionnelle, qui consiste à faire varier les taux de désormais trois impôts directs locaux dans une même proportion (TFPB, TFPNB et CFE) ;

– soit la règle de la variation différenciée, qui implique que le taux de CFE ne peut pas, par rapport à l’année précédente :

● augmenter dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de la TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du TMP des taxes foncières ;

● diminuer dans une proportion inférieure, soit à la diminution du taux de TFPB ou à celle du TMP des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.

En outre, la nouvelle règle de la variation différenciée précise que le taux de la TFPNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de TFPB.

Par ailleurs, l’ensemble des dérogations applicables sont adaptées en conséquence et sur un modèle similaire de substitution à la TH de la TFPB :

– maintien du dispositif de déliaison à la baisse pour les taux de TFPB ou de TFPNB ;

– maintien du mécanisme de majoration spéciale du taux de CFE (le TMP à prendre en compte pour pouvoir mettre en œuvre cette majoration devient le TMP des deux taxes foncières) ;

– abrogation du dispositif de majoration spéciale du taux de CFE lorsque les trois quarts de la TH d’une communauté urbaine proviennent d’une commune ;

– abrogation du dispositif de majoration de CFE pour les communes qui adhèrent à un EPCI à fiscalité additionnelle ;

– maintien du dispositif de déliaison à la hausse du taux de CFE des EPCI à fiscalité propre à la demande de l’administration ;

– maintien du mécanisme spécifique de fixation du taux de CFE pour les communes n’ayant pas perçu la taxe l’année précédente (le TMP à prendre en compte devient celui des deux taxes foncières) ;

– maintien du mécanisme spécifique de fixation du taux de CFE pour les EPCI à fiscalité additionnelle en cas de taux nul l’année précédente (le TMP à prendre en compte devient celui des deux taxes foncières) ;

– maintien du mécanisme spécifique de fixation du taux de TFPNB pour les communes n’ayant pas perçu la taxe l’année précédente (la référence à la TH est substituée par une référence à la TFPB) ;

– maintien du mécanisme spécifique de fixation du taux de TFPNB des EPCI à fiscalité additionnelle en cas de taux nul l’année précédente (la référence à la TH est substituée par une référence à la TFPB) ;

– maintien des dispositifs spécifiques de fixation des taux au titre de la première année ou l’année suivant celle au cours de laquelle l’EPCI a voté un taux nul pour les quatre taxes.

De surcroît, le 3.1.1 précise qu’à partir de 2020, le conseil des EPCI à fiscalité propre fixe désormais uniquement les taux des deux taxes foncières. Il est précisé que l’année qui suit celle au titre de laquelle un EPCI a voté un taux égal à zéro pour ces deux taxes, les rapports entre les taux de taxes foncières votés par l’EPCI sont égaux aux rapports constatés l’année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l’ensemble des communes membres (article 1609 nonies C du CGI).

De même, le 3.1.5 adapte en conséquence, à partir de 2020, les règles de lien applicables aux EPCI à fiscalité propre et à leurs communes membres (article 1636 B decies du CGI) :

– abrogation du dispositif de déliaison des taux de TFPNB et de TH des communes qui deviennent membres d’un EPCI à fiscalité propre ;

– substitution de la TH par la TFPB dans la règle de droit commun applicable aux EPCI à fiscalité propre ;

– maintien du dispositif de capitalisation des augmentations du taux de CFE pour les EPCI à fiscalité propre.

Le 3.1.6 supprime en dernier lieu le régime spécifique applicable à la métropole de Lyon qui se voit désormais appliquer les règles de droit commun : le régime dérogatoire ne se justifie plus du fait de la suppression de la TH.

● Ensuite, à compter de l’année 2023, le 3.1 fixe les règles de lien définitives entre les taux des impositions locales. En particulier, le 3.1.4 modifie les règles de lien applicables aux communes et aux EPCI à fiscalité propre (article 1636 B sexies du CGI) en intégrant la TH sur les résidences secondaires dans le mécanisme de liaison. En effet, afin de protéger les redevables de la TH sur les résidences secondaires, l’évolution du taux de cette taxe est encadrée de la même manière que pour le taux de CFE. Dès lors, les communes et leurs EPCI à fiscalité propre doivent respecter à compter de 2023 :

– soit la règle de la variation proportionnelle, qui consiste à faire varier les taux de désormais quatre impôts directs locaux dans une même proportion (TFPB, TFPNB, CFE et TH sur les résidences secondaires) ;

– soit la règle de la variation différenciée, qui implique que le taux de CFE et le taux de la TH sur les résidences secondaires ne peuvent pas, par rapport à l’année précédente :

● augmenter dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de la TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du TMP des taxes foncières ;

● diminuer dans une proportion inférieure, soit à la diminution du taux de TFPB ou à celle du TMP des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.

Enfin, il est précisé de nouveau que le taux de la TFPNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TFPB.

Par ailleurs, les 3.1.4.4 et 3.1.4.5 instituent de nouvelles dérogations avec la création d’un mécanisme spécifique de fixation du taux de TH sur les résidences secondaires dans les communes et les EPCI à fiscalité propre où le taux ou les bases de la TH sur les résidences secondaires étaient nuls l’année précédente.

De surcroît, le 3.1.2 précise qu’à partir de 2023, le conseil des EPCI à fiscalité propre fixe désormais les taux de taxes foncières et de TH sur les résidences secondaires. Il est précisé que l’année qui suit celle au titre de laquelle un EPCI a voté un taux égal à zéro pour ces trois taxes, les rapports entre les taux de TH sur les résidences secondaires et de taxes foncières votés par l’EPCI sont égaux aux rapports constatés l’année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l’ensemble des communes membres (article 1609 nonies C du CGI).

De même, le 3.1.7 effectue une coordination de conséquence, à partir de 2023, concernant les règles de lien applicables aux EPCI à fiscalité propre et à leurs communes membres (article 1636 B decies du CGI) : désormais, les communes membres d’EPCI votent le taux de la TH sur les résidences secondaires et des taxes foncières conformément aux dispositions applicables aux communes.

ii. Les règles de plafonnement des taux

Le 3.2 adapte le mécanisme de plafonnement des taux des impositions locales. Le 3.2.1 modifie les dispositions dérogatoires applicables aux communes de la métropole de Lyon tandis que le 3.2.2 supprime la disposition relative au plafonnement du taux départemental de TFPB, devenue sans objet. Le 3.2.3 modifie les dispositions dérogatoires applicables à la Ville de Paris

En outre, le transfert de la part départementale de la TFPB aux communes et l’absence de prise en compte du taux du département dans la détermination du plafonnement pourraient contraindre certaines communes à devoir réduire leur taux d’imposition. En conséquence, le 3.3 rehausse temporairement les taux plafonds de TFPB applicables aux communes au titre de l’année 2021 afin de permettre la prise en compte de la redescente de la part départementale de la taxe sans altérer la liberté dont disposent les communes pour la fixation de leur taux d’imposition et sans entraîner une baisse forcée du taux d’imposition.

Ainsi, pour les impositions établies au titre de 2021 uniquement, le taux de TFPB voté par une commune ne peut excéder deux fois et demie la somme du taux moyen constaté l’année précédente dans l’ensemble des communes du département et du taux du département ou, si elle est plus élevée, deux fois et demie la somme du taux moyen constaté l’année précédente au niveau national dans l’ensemble des communes et du taux du département.

5. L’adaptation des dispositifs de compensation des exonérations de fiscalité locale de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties

L’affectation aux communes de la TFPB départementale, dans le cadre de la suppression de la TH afférente à l’habitation principale, a des effets sur les collectivités affectataires des compensations d’exonérations de TFPB. Par ailleurs, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la suppression de l’allocation compensatrice associée. Pour rappel, les compensations d’exonérations de TFPB des départements représentent 13,5 millions d’euros en 2017 et celles des communes 98,5 millions d’euros en 2017. Les compensations d’exonérations de TH des communes représentent 1 219 millions d’euros en 2017 et celles des EPCI 427 millions d’euros en 2017.

Le 6.1 modifie le PSR de compensation de TH et de TFPB pour les exonérations des personnes de conditions modestes (exonérations catégorielles réservées à la résidence principale) ([142]) en supprimant la compensation versée au titre des exonérations catégorielles de TH sur les résidences principales (article 1414 du CGI), ces dernières étant supprimées en 2021 par le 1.2.1.2.1 (du fait du dégrèvement de 100 % pour 80 % des contribuables) et de sa prise en compte dans le calcul de la compensation à verser aux communes (transfert de TFPB) et aux EPCI (fraction de TVA). Dans la même logique, à compter de 2021, le 6.2.1 dispose que « le prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser la perte de recettes s’applique uniquement aux communes et [aux EPCI] », dans la mesure où le département ne bénéficie plus à cette date de TFPB, tandis que le 6.2.2 précise que le taux à prendre en compte pour le calcul des compensations de TFPB des communes est majoré de celui retenu pour calculer les allocations compensatrices des départements.

Ensuite, les compensations d’exonérations de TFPB des départements sont réorientées vers les communes en affectant le PSR uniquement aux communes et aux EPCI, et en majorant à due concurrence le taux à prendre en compte pour le calcul des compensations de TFPB des communes :

– les 6.3 et 6.4 réorientent le PSR de compensation de l’abattement de 30 % sur les bases de TFPB de certains logements faisant l’objet de travaux dans les départements d’outre-mer (article 1388 ter du CGI) ([143]) ;

– le 6.5 réoriente le PSR de compensation de l’exonération de TFPB des immeubles professionnels situés dans les zones franches urbaines (articles 1383 B à 1383 C bis du CGI) ([144]) ;

– le 6.6 réoriente le PSR de compensation de l’abattement dégressif des bases de TFPB des immeubles situés dans les zones franches globales d’activités des départements d’outre-mer (article 1388 quinquies du CGI) ([145]) ;

– le 6.7 réoriente le PSR de compensation de l’exonération de TFPB des immeubles situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville pour les créations et extensions d’établissements ([146]) ;

– le 6.8 réoriente le PSR de compensation de l’exonération de TFPB des immeubles situés dans les bassins urbains à dynamiser (article 1383 F du CGI) ([147]) ;

– le 6.9 réoriente le PSR de compensation de l’exonération de TFPB des immeubles situés dans les zones de développement prioritaire (article 1383 J du CGI) ([148]) ;

– le 6.11 réoriente le PSR de compensation des exonérations de 15 ans, voire 20 ans dans certains cas, de constructions neuves de logements sociaux (articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du CGI) ([149]).

B. L’impact BudgÉtaire et Économique

Le présent article concrétise l’un des principaux engagements du Gouvernement : la suppression de la TH sur les résidences principales sera compensée à l’euro près pour toutes les collectivités territoriales. De plus, la mise en place d’un mécanisme innovant de coefficient correcteur permet aux communes de bénéficier de leurs politiques d’aménagement du territoire (valorisation des bases imposables) et de taux (hausse ou baisse des taux de TFPB). Toutefois, plusieurs incertitudes demeurent, notamment en ce qui concerne l’impact de la réforme sur les indicateurs financiers et ses conséquences sur les dotations de péréquation versées aux collectivités territoriales. La réforme doit également être accompagnée à plus long terme d’une révision générale des valeurs locatives des locaux d’habitation.

1. La suppression de la taxe d’habitation est compensée à l’euro près par l’État pour toutes les collectivités territoriales

Au total, le montant à compenser au bloc communal au titre de la TH sur les résidences principales est évalué à 23,2 milliards d’euros (montant estimé en 2020). Pour assurer cette compensation, le Gouvernement s’est engagé au respect de trois principes : une compensation à l’euro près pour toutes les collectivités territoriales par l’affectation de ressources dynamiques ; une diminution nette d’impôt pour les contribuables sans augmentation ou création d’un impôt nouveau ; et une simplification de la fiscalité locale pour la rendre plus lisible et plus juste. Le nouveau schéma de financement doit également entrer en vigueur en 2021, afin de donner de la visibilité aux nouveaux exécutifs locaux qui seront issus des élections de 2020.

● Le présent article propose de compenser le bloc communal par l’affectation de la part départementale de TFPB aux communes (15 milliards d’euros), d’une fraction de TVA aux EPCI (7,2 milliards d’euros) ainsi qu’à la Ville de Paris (600 millions d’euros), des compensations d’exonérations de TFPB aux communes (15 millions d’euros) ainsi que par l’affectation d’une fraction des frais de gestion prélevés sur les taxes additionnelles à la TFPB, sur la CFE et sur la CVAE (400 millions d’euros). Ainsi, la TFPB est intégralement affectée au bloc communal, ce qui rend la fiscalité locale plus lisible pour les citoyens et pérennise le lien entre l’échelon local et le contribuable propriétaire.

Les montants définitifs à compenser au bloc communal ne seront pas connus avant 2020, dans la mesure où le montant de la compensation sera calculé à partir de la base d’imposition de 2020 et des taux appliqués en 2017. Le Gouvernement justifie le choix de recourir aux taux de 2017 plutôt qu’à ceux de 2020 par le fait que le dégrèvement initial de TH sur les résidences principales était calculé sur cette même base. Il s’agit ainsi de ne pas faire bénéficier les collectivités territoriales ayant augmenté leurs taux entre le début et la fin de la suppression progressive de la TH, d’un effet d’aubaine fiscal.

Le Rapporteur général est toutefois sensible aux conséquences financières de ce choix pour certaines communes en difficultés financières, qui ont parfois fait le choix de reculer le plus tard possible des hausses de fiscalité applicables à leurs contribuables. Il souligne qu’en 2019, environ 6 100 communes et 280 EPCI ont un taux de TH supérieur à celui de 2017. Le changement de la base de référence des taux de 2017 à 2020 pour le calcul de la compensation aurait un coût pour l’État de l’ordre de 72 millions d’euros. Il serait de 68 millions d’euros entre 2017 et 2018 (30 millions d’euros du fait des hausses de taux des communes ; 38 millions d’euros du fait des EPCI) et de 4 millions d’euros entre 2018 et 2019 (– 3 millions d’euros du fait des communes ; 7 millions d’euros du fait des EPCI).

À ce titre, il est également sensible à la mise en place, par le présent article, d’une reprise spécifique en 2020 sur les avances mensuelles de fiscalité locale perçues par les communes et les EPCI ayant procédé à une hausse du taux de TH depuis 2017 (afin de compenser la modification de la date de référence de 2017 à 2020 pour le calcul du dégrèvement versé en 2020). Le coût de cette reprise pour le bloc communal est évalué à 100 millions d’euros (dont 50 millions d’euros pour les communes et 50 millions d’euros pour les EPCI). Ce coût est différent de celui sur l’année de référence pour le calcul de la compensation, car le prélèvement prévu pour 2020 ne porte que sur les hausses de taux, et non sur les baisses.

LEs montants À compenser du fait de la suppression

de la taxe d’habitation AU bloc communal en 2020

(en milliards d’euros)

Les montants présentés sont les montants estimés pour 2020. Pour la TH, il s’agit de la base 2020 non revalorisée et des taux appliqués en 2017.

Source : évaluation préalable du présent article.

L’affectation de la fraction départementale de TFPB aux communes permet de maintenir le pouvoir de taux des communes, mais au détriment d’une concentration importante de l’imposition qui reposera avant tout sur la propriété des biens indépendamment des occupants des logements.

La différence entre le montant de la TFPB départementale descendue aux communes et le montant de la TH sur les résidences principales supprimé (1 milliard d’euros) est ainsi financée par deux recettes fiscales (et non budgétaires), à savoir une fraction du produit de la TVA pour la Ville de Paris de 600 millions d’euros et une fraction des frais de gestion aux communes de 400 millions d’euros (frais de gestion applicables aux taxes additionnelles à la TFPB, à la CFE et à la CVAE).

L’affectation d’une fraction de TVA permet aux EPCI de disposer d’une ressource prévisible, équitablement répartie entre les différents ensembles, et bénéficiant d’un dynamisme supérieur à celui des bases intercommunales de TH. En effet, entre 2014 et 2018, le taux d’évolution annuelle moyen du produit budgétaire de la TVA était de 2,88 % tandis que le taux d’évolution annuelle moyen des bases intercommunales de TH était de 0,80 %.

Évolution comparÉe de la TVA et des bases

intercommunales de TH

(en pourcentage)

Source : direction de la législation fiscale.

● Du fait de la descente du taux départemental de TFPB aux communes, il est nécessaire de compenser aux départements près de 15 milliards d’euros au titre de la TFPB ainsi que 15 millions d’euros au titre des compensations d’exonérations de TFPB (montants estimés en 2020). Cette compensation est intégralement assurée par l’affectation d’une fraction du produit net de la TVA, calculée sur la base 2020 et les taux 2019.

LEs montants À compenser aux dÉpartements

du fait du transfert de la TFPB en 2020

(en milliards d’euros)

Montant 2020 estimé de la TFPB départementale.

Source : direction de la législation fiscale.

Du fait du transfert de la TFPB départementale aux communes, les départements perdent une part importante de leur autonomie fiscale (et non financière) en perdant non seulement la localisation de leurs bases d’imposition, mais aussi le pouvoir de taux d’imposition. Toutefois, les départements bénéficient, à la place de l’effet base de la TFPB, de l’effet base national de la TVA. Une étude réalisée à la demande de l’Association des départements de France (ADF) ([150]) soutient néanmoins que la dynamique à long terme de la TFPB est supérieure à celle de la TVA : entre 2005 et 2017, l’étude estime que le produit de TVA aurait connu une hausse de + 2,07 % par an sur la période pour une croissance totale de + 27,9 % ; les bases nettes départementales de TFPB auraient progressé de + 3,13 % par an sur la période pour une hausse globale sur la période de + 44,7 %.

Toutefois, l’étude oublie de prendre en compte les effets économiques sur les recettes de TVA de deux événements peu récurrents : l’impact économique de la crise financière globale de 2007-2008 et la baisse exceptionnelle du taux de TVA dans la restauration de 19,6 % à 5,5 % en 2009. Ainsi, sur une période plus calme économiquement et à périmètre comparable – entre 2014 et 2018 –, le produit de TVA a connu une hausse moyenne de + 2,88 % par an sur la période tandis que les bases nettes départementales de TFPB ont progressé en moyenne de + 2,18 % par an. Les départements – comme les régions qui bénéficient déjà d’une fraction de TVA – bénéficieront ainsi d’une dynamique de ressources supérieure en base à celle de la TFPB.

Évolution comparÉe de la TVA et des bases

dÉpartementaleS de TFPB

(en pourcentage)

Source : direction de la législation fiscale.

Au-delà de la question de la dynamique de la fiscalité affectée aux départements, le Rapporteur général estime que le véritable enjeu est celui de la capacité de réaction fiscale des départements à des chocs budgétaires significatifs et inattendus. Il est favorable à ce que soient étudiés plusieurs scénarios afin de donner davantage de marges financières aux départements, parmi lesquels une augmentation de la fraction de TVA affectée aux départements, au-delà de la compensation de la descente de la TFPB, et un renforcement de la péréquation entre les départements. Il estime toutefois que si la proposition départementale de hausse du taux maximal des DMTO devait être mise en œuvre, elle ne pourrait avoir lieu qu’en contrepartie d’une hausse significative des mécanismes de péréquation entre les départements. En effet, certains départements ruraux ne disposent plus aujourd’hui d’un marché immobilier suffisamment dynamique pour mettre en place une telle hausse des taux.

● Il convient d’ajouter à ce total, d’une part, la compensation à verser aux EPF du fait de la disparition d’une partie de l’assiette de la TSE pour 200 millions d’euros (2018) et, d’autre part, la compensation à verser aux régions du fait de la disparition des frais de gestion perçus sur la TH des résidences principales pour 300 millions d’euros (2018).

Autres montants À compenser du fait

de la suppression de la TH en 2020

(en millions d’euros)

Montants estimés en 2020 des frais de gestion TH versés aux régions et de la TSE assise sur la TH.

Source : direction de la législation fiscale.

Il est rappelé que la suppression de la taxe pour la GEMAPI adossée à la TH sur les résidences principales n’a pas besoin d’être compensée, puisqu’elle est répartie à compter de 2021 sur les redevables des autres impôts, à savoir entre la TH sur les résidences secondaires, les taxes foncières et la CFE. De même, la contribution à l’audiovisuel public (CAP) est maintenue en l’état en vue d’une réforme ultérieure.

2. Le coefficient correcteur permet aux communes de bénéficier de la dynamique de leurs bases et de leur politique de taux

Le coefficient correcteur permet de garantir aux communes le même niveau de ressources avant et après réforme, et d’inclure dans le dispositif de correction une part de la dynamique des bases. Les modalités d’application du coefficient correcteur permettent également à chaque commune de percevoir l’intégralité de l’évolution du produit liée à une variation du taux de TFPB.

S’agissant des communes sous-compensées, elles sont compensées de la perte à l’euro près en 2021. Cette compensation évolue par la suite de la même manière que leur base d’imposition à la TFPB. En revanche, l’évolution de leurs taux, à la hausse ou à la baisse, est sans incidence sur leur compensation : ainsi même si elles diminuent leurs taux, elles bénéficient du même niveau de compensation égale à leur perte initiale et à l’évolution de leurs bases.

S’agissant des communes surcompensées, pour des raisons de simplicité, celles dont la surcompensation est inférieure à 10 000 euros ne sont pas concernées par le dispositif et conservent leur gain. Pour les autres, la surcompensation est neutralisée et évolue en fonction de la dynamique des bases de TFPB. L’évolution de leurs taux, à la hausse ou à la baisse, est sans incidence sur le montant de leur prélèvement, les communes surcompensées bénéficiant ainsi de la totalité de la hausse de produit en cas de hausse de leur taux de TFPB.

L’analyse des données transmises au Rapporteur général fait apparaître que près de 62 % des communes ont un coefficient correcteur qui se situe entre 0,6 et 1,4 (21 989 communes) et 75 % des communes ont un coefficient correcteur qui se situe entre 0,4 et 1,6 (26 680 communes).

Répartition des coefficients correcteurs des communes

(nombre de communes)

Note de lecture : 5 337 communes ont un coefficient correcteur situé entre 0,8 et 1 inclus.

Source : commission des finances ; REI 2018.

Répartition territoriale des coefficients correcteurs

des communes

(coefficient correcteur)

Source : commission des finances ; REI 2018 ; logiciel Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) 2019.

Source : commission des finances.

Selon les informations transmises au Comité des finances locales du 23 juillet 2019 :

– 17 381 communes sont surcompensées au-delà de 10 000 euros ;

– 7 275 communes sont surcompensées en deçà de 10 000 euros ;

– 10 721 communes sont sous-compensées.

Communes surcompensÉes et sous-compensées

(nombre de communes)

Note : les montants sont calculés sur la base du périmètre 2018 des communes. Le seuil de 10 000 euros permettrait à 7 150 communes de ne pas être prélevées sur la base du périmètre 2019.

Source : comité des finances locales du 23 juillet 2019.

Au total, les communes de plus de 10 000 habitants sont fortement sous-compensées, tandis que les communes de moins de 1 000 habitants sont nettement surcompensées. Le coût du seuil d’exclusion à 10 000 euros est estimé à environ 35 millions d’euros ([151]).

Répartition territoriale des communes sur et sous-compensées

(en nombre de communes)

Note : les différences de chiffrage constatées dans la carte sont dues à des difficultés de géocodage pour 33 communes.

Source : commission des finances ; REI 2018 ; logiciel Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) 2019.

Le choix de rehausser à 15 000 euros le seuil d’exclusion de la minoration pour les communes surcompensées conduirait à presque doubler le coût de la mesure (67 millions d’euros) avec une efficacité moindre : seulement 2 643 communes supplémentaires bénéficieraient du dispositif (calculs réalisés sur la base du périmètre communal 2018). Le rehaussement du seuil aurait également pour conséquence de concentrer encore davantage la mesure sur les petites communes de moins de 1 000 habitants.

Enfin, le principe du coefficient correcteur est avant tout que les communes surcompensées financent les communes sous-compensées : il n’est pas envisageable, pour la viabilité financière du dispositif de compensation, d’exonérer de manière non maîtrisée les communes devant contribuer financièrement au dispositif. Au-delà d’un certain seuil, c’est la viabilité de la compensation aux communes sous-compensées qui sera mise à mal.

Communes bénéficiant du seuil d’exclusion de 10 000 EUROS et impacts du passage à un seuil de 15 000 euros

(en nombre de communes)

Note : les différences de chiffrage constatées dans la carte sont dues à des difficultés de géocodage pour 8 communes.

Source : commission des finances ; REI 2018 ; logiciel Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) 2019.

Enfin, le Rapporteur général estime qu’il sera nécessaire, à l’occasion de la remise du rapport d’évaluation du dispositif au cours de l’année 2023, de réaliser un point d’étape sur la soutenabilité à long terme du dispositif de compensation. En effet, dans la mesure où les communes sous-compensées sont majoritairement des grandes villes, dont les bases sont dynamiques, et que les communes surcompensées sont majoritairement des communes rurales, dont les bases sont relativement plus stables, il est possible à long terme que la compensation des uns puisse s’accroître plus vite que le prélèvement des autres.

3. L’intégralité des conséquences financières de la réforme doit être évaluée avant le prochain projet de loi de finances

Les conséquences du présent article en matière de finances locales sont nombreuses, et nécessitent d’engager plusieurs chantiers complémentaires au cours des prochaines années, en particulier la question de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation (RVLLH) ainsi que celle des indicateurs financiers des collectivités territoriales.

● En premier lieu, la disparition de la TH sur les résidences principales accentue la nécessité de moderniser les bases sur lesquelles est assise la TFPB et la TH sur les résidences secondaires : les valeurs locatives des locaux d’habitation. Pour rappel, la RVLLP est entrée en vigueur le 1er janvier 2017 tandis que la loi de finances rectificative pour 2013 a fait réaliser en 2015 et dans cinq départements représentatifs une expérimentation de la RVLLH. Le rapport d’expérimentation de la DGFiP portant sur cinq départements (Charente-Maritime, Nord, Orne, Paris et Val-de-Marne) a été remis en février 2017, sans donner lieu jusqu’à ce jour à aucune révision d’ensemble.

Dans ce contexte, l’article 52 du présent projet de loi de finances fixe les modalités de la RVLLH à venir, achevant ainsi la révision générale des valeurs locatives différée depuis près de 50 ans. La préparation de cette réforme nécessite plusieurs années (collecte des loyers, réalisation des simulations et restitution au Parlement, définition des paramètres dans la loi) et son entrée en vigueur est progressive dans le temps, comme pour les locaux professionnels. Le lancement de cette révision se déroulera en plusieurs étapes :

– au premier semestre de l’année 2023, les propriétaires bailleurs de locaux d’habitation déclareront à l’administration les loyers pratiqués ;

– avant le 1er septembre 2024, le Gouvernement présentera au Parlement, sur la base des données collectées, un rapport qui exposera les impacts de cette révision pour les contribuables, les collectivités territoriales et l’État ;

– en 2025, les commissions locales se réuniront pour arrêter les nouveaux secteurs et tarifs qui serviront de base aux nouvelles valeurs locatives qui s’appliqueront à partir des impositions établies à compter du 1er janvier 2026.

● En deuxième lieu, le chantier de la refonte des dotations semble devoir s’ouvrir dans la foulée de celui consacré à la fiscalité locale. En effet, la réforme fiscale mise en œuvre par le présent article modifie le panier de ressources des collectivités territoriales et nécessite de redéfinir les indicateurs financiers utilisés dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des fonds de péréquation, en particulier le potentiel fiscal et financier, le coefficient d’intégration fiscal ou encore l’effort fiscal. Ainsi, la modification du panier de fiscalité des collectivités territoriales, à l’exception des régions, aura des conséquences indirectes sur près d’une vingtaine de dotations locales ou mécanismes de péréquation locale.

Utilisation des critÈres financiers dans les dotations locales

et les mÉcanismes de pÉRÉquation locale

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les indicateurs utilisés dans la répartition des ressources, Recensement 2019, Cap sur…, n° 7, avril 2019.

Toutefois, dans la mesure où le nouveau panier de recettes entrera en vigueur en 2021, les conséquences sur les dotations se produiront sur les dotations et les mécanismes de péréquation en 2022. Aussi les modifications nécessaires peuvent-elles faire l’objet d’une concertation avec les élus locaux lors du premier semestre 2020 afin d’être inscrites dans le projet de loi de finances pour 2021.

● La suppression de la TH au niveau local pose également la question des incitations pour les communes à soutenir les opérations de construction de logements locatifs sociaux. Ces dernières bénéficient d’une exonération totale de TFPB pendant 25 ans à compter de l’année qui suit celle de leur achèvement, à condition notamment d’être financées, à hauteur d’au moins 50 %, au moyen de prêts locatifs aidés ou réglementés ou de subventions de collectivités territoriales (article 1384 A du CGI). Cette exonération s’applique également aux logements locatifs sociaux résultant d’opérations d’acquisition-amélioration (article 1384 C du CGI). Elle a été portée à 30 ans lorsque l’immeuble répond à certains critères de qualité environnementale. Ces exonérations de longue durée bénéficient en 2017 à environ 20 % du parc de logements sociaux, et elles constituent une aide fiscale contribuant à la production de logements à bas loyers.

Si ces exonérations constituent un soutien à la construction de logements sociaux, elles sont pour autant très défavorables pour les finances des collectivités territoriales au sein desquelles elles s’appliquent, car elles les privent d’une ressource fiscale qui se trouve très mal compensée. D’après le rapport produit en 2018 par le Gouvernement au titre de la loi de finances pour 2017 ([152]), le montant de cotisation de TFPB communale exonéré au titre de cette disposition est estimé à 426 millions d’euros pour l’année 2017. L’allocation compensatrice théorique de cette exonération s’élevait à 186 millions d’euros. Cependant, cette allocation est minorée d’un coefficient du fait de son intégration dans les variables d’ajustement des concours financiers de l’État. Il en résulte une allocation après minoration de 13 millions d’euros, soit 7 % de l’allocation de compensation théorique initiale.

La perte de recettes pour les collectivités territoriales est dès lors importante et crée un déséquilibre financier en défaveur du logement social et au profit du logement privé. Elle est particulièrement problématique pour certaines communes et leurs EPCI au sein des métropoles dans lesquelles est constaté un taux élevé de logements sociaux construits il y a moins de 25 ans.

Dans ce contexte, la suppression définitive de la TH sur les résidences principales vient supprimer l’une des dernières incitations fiscales pour ces communes et leurs EPCI : si les personnes résidantes au sein des logements sociaux sont généralement exonérées de TH, cette exonération est compensée sans variable d’ajustement aux communes concernées par le biais du PSR de compensation des exonérations de fiscalité locale.

Dès lors, le Rapporteur général estime qu’il sera nécessaire, à moyen terme et en lien avec les communes et leurs EPCI, de trouver un moyen de lever ce frein fiscal à la production neuve de logements sociaux. Il rappelle que la mission « finances locales » ([153]) recommandait « d’examiner la possibilité d’étaler dans le temps l’avantage fiscal accordé aux bailleurs sociaux : au lieu de pratiquer une exonération de TFPB de 100 % sur 25 ans, celle-ci pourrait être limitée à 50 % sur une durée de 50 ans ».

● Enfin, la TH sur les résidences secondaires, la majoration de TH sur les logements vacants et la taxe sur les logements vacants (TLV) sont maintenues en l’état, pour des montants strictement équivalents, sans perte pour les collectivités affectataires ni hausse d’impôt pour les contribuables. L’ensemble des locaux meublés non affectés à l’habitation principale restent assujettis à la TH :

– les locaux d’habitation, incluant leurs dépendances, non affectés à l’habitation principale ;

– les locaux meublés occupés par des personnes morales, comme les locaux meublés occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés et non retenus pour l’établissement de la CFE, ainsi que les locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l’État ou des collectivités territoriales.

Par ailleurs, les locaux d’habitation non affectés à l’habitation principale assujettis à la TH peuvent continuer à faire l’objet d’une majoration sur délibération des collectivités territoriales en zone tendue. Les locaux vacants demeurent imposables, dans les zones dites tendues, à la TLV ou, sur le reste du territoire et sur délibération, à la TH sur les logements vacants.

Le produit de la TH sur les locaux d’habitation non affectés à l’habitation principale reste affecté aux communes et aux EPCI à fiscalité propre. La base d’imposition reste la valeur locative déterminée dans les mêmes conditions et le taux reste fixé par les communes et EPCI, dans le respect des nouvelles règles de liens et de plafonnement. Cette situation interroge sur la forte hétérogénéité territoriale de la localisation des bases de TH qui resteront soumises à l’impôt (résidences secondaires, locaux professionnels ou associatifs non soumis à la CFE). La TH sur les résidences secondaires sera ainsi fortement concentrée dans les zones touristiques, c’est-à-dire principalement dans les zones de montagne et le long du littoral. Il conviendra de s’assurer que ces collectivités territoriales ne feront pas peser trop fortement le poids de la fiscalité locale sur ces contribuables, souvent non-électeurs au sein de la commune.

Il pourrait être envisagé, à plus long terme, la création d’une taxation unique sur l’ensemble des logements non affectés à la résidence principale, par une fusion de l’ensemble des taxes existantes. Cette fusion devra tenir compte de la répartition hétérogène de ces bases sur le territoire national.

Poids relatif des bases de TH sur les rÉsidences secondaires par rapport auX bases de TH pour tous les locaux

(en pourcentage)

Source : commission des finances ; REI 2018 ; logiciel Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) 2019.

Par ailleurs, la commission des finances a procédé à un alignement des taux applicables en zones tendues entre les logements vacants et les résidences secondaires. En effet, pour rappel, dans les zones tendues :

– les logements vacants sont assujettis à la TLV (affectée à l’État) dont le taux est fixé à 12,5 % la première année d’imposition et à 25 % à compter de la deuxième ;

– les résidences secondaires sont assujetties à la TH et, en cas de délibération de la commune, à une majoration pouvant aller jusqu’à 60 % du montant de la cotisation de la part communale.

Or, ces deux régimes de taxation incitent les propriétaires de résidences secondaires à déclarer leur résidence comme logement vacant dans les zones tendues où la majoration de TH est élevée, entraînant des pertes de recettes pour les communes (diminution de la base imposable).

La commission des finances a donc adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune (SOC) ([154]) afin que les logements vacants en zones tendues soient taxés au même niveau que les résidences secondaires. Les recettes supplémentaires résultant de cette mesure de correction sont affectées aux communes.

*

M. le président Éric Woerth. Puisque cela s’est révélé satisfaisant pour l’article 4, je vous propose de procéder à une petite discussion générale sur la réforme fiscale introduite par l’article 5, qui est long et très complexe. Je vous demanderai, encore une fois, de réduire la durée de vos interventions sur les amendements. Pour votre information – même si cela peut paraître un peu comptable – nous avons doublé notre vitesse d’examen ; nos discussions devraient encore durer vingt à vingt-cinq heures, ce qui nous ferait terminer dans la nuit de jeudi à vendredi.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je voudrais présenter les dispositions de l’article, pour que les choses soient très claires. En premier lieu, l’article 5 supprime la taxe d’habitation (TH) sur la résidence principale pour tous les contribuables. Pour 80 % des foyers, le dégrèvement sera de 100 % dès 2020 et, pour les 20 % restants, l’exonération sera progressive, pour atteindre 30 % en 2021 et 65 % en 2022. Je préfère clarifier les choses car la presse s’est parfois un peu trompée dans les dates. Donc, en 2023, plus aucun foyer ne paiera de TH sur la résidence principale. Je serai défavorable à l’ensemble des amendements qui visent à remettre en cause cette suppression. En effet, les valeurs locatives n’ayant pas été révisées depuis 1970, cet impôt a été jugé injuste pour 80 % des Français ; il ne peut pas être juste pour les 20 % restant. C’est une réforme qui entraîne la plus forte baisse d’impôts de ces dernières décennies, parce qu’elle va bénéficier à 24,4 millions de foyers qui gagneront, en moyenne, 723 euros. Par souci de justice fiscale, la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et les logements vacants, qu’il s’agisse de la taxe sur les logements vacants (TLV) obligatoire ou de la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) facultative, seront maintenues.

En deuxième lieu, l’article transfère à l’État, à partir de 2021, le produit de la TH sur les résidences principales et adopte un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales, reposant sur plusieurs volets : le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes ; l’instauration d’un mécanisme de coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation pour chaque commune ; l’affectation d’une fraction de TVA aux établissements publics de coopération intercommunale et aux départements ; enfin, l’adaptation des règles de lien et de plafonnement des taux pour remplacer la TH comme imposition pivot par la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Je précise aussi que je donnerai un avis défavorable aux amendements qui ont pour objet de mettre un terme aux règles de lien entre les taux, ce qui risquerait de déséquilibrer la répartition de la charge fiscale, notamment au détriment des entreprises et des résidences secondaires. Il me paraît nécessaire que des garanties soient offertes à l’ensemble des contribuables, en particulier aux entreprises. C’est la raison pour laquelle je pense qu’il ne faut pas évoluer sur ce point.

Je serai également défavorable aux amendements qui visent à remettre en cause le schéma de compensation aux collectivités territoriales de la suppression de la TH. La nouvelle architecture est le fruit de plus d’un an de travaux et de préparation avec les associations d’élus. Elle va permettre, j’y insiste, une compensation intégrale pour les collectivités territoriales, par l’État, à l’euro près. Le taux de référence pour le calcul de la compensation doit être celui appliqué en 2017. Depuis la loi de finances pour 2018, il a toujours été annoncé aux collectivités territoriales que la compensation serait effectuée sur la base des taux appliqué en 2017. Les collectivités territoriales savaient qu’elles ne bénéficieraient pas d’une compensation au titre des hausses de taux ultérieures, qui sont actuellement supportées par les contribuables.

J’exprimerai toutefois un bémol, vous le savez, puisque je me suis exprimé à ce propos dans la presse. Le présent article prévoit le gel pour 2020 de la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives pour l’établissement de la TH sur les résidences principales. Je suis favorable aux amendements qui reviennent partiellement sur ce gel en indexant de nouveau les valeurs locatives – je dis les choses très clairement –, non pas sur l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), mais sur l’indice des prix à la consommation (IPC) – actuellement de 0,9 % –, conformément à la philosophie d’origine de la mesure. Je tiens à ce qu’on conserve cette règle, et je proposerai donc un sous-amendement à un amendement de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, de façon à ce qu’on revienne à l’indice des prix à la consommation (IPC).

M. le président Éric Woerth. En ayant supprimé la taxe d’habitation – même si cela satisfait le contribuable, qui a toujours envie de payer moins d’impôts – vous avez épuisé l’ensemble des marges dont nous disposions pour réduire la fiscalité. C’est un choix que vous avez fait. On aurait pu utiliser ces marges à d’autres fins – c’est un débat que nous avons déjà eu et que je ne rouvrirai pas – et, surtout, on a plongé les collectivités territoriales dans un climat de confusion considérable. L’article 5 traduit cette complexité, qui est assez inouïe. Au fond, par l’affectation de 22 milliards de TVA aux EPCI et aux départements, on transfère au contribuable national le soin de financer les dépenses locales, comme cela se fait au travers des dotations. Honnêtement, je ne suis pas sûr qu’on y gagne en simplicité.

Il faut évidemment maintenir les règles de lien entre les taux, au risque d’aboutir à une très forte augmentation de la fiscalité locale sur les entreprises. Enfin, il conviendrait de ne pas geler les bases en 2020.

M. Jean-René Cazeneuve. Je remercie monsieur le rapporteur général pour son excellente présentation de l’article 5.

Comme il l’a indiqué, la suppression de la taxe d’habitation représentera un gain moyen de 723 euros par foyer. Quant à ceux qui s’opposent à cette mesure, j’aurais plaisir à savoir quel sera leur programme dans les prochaines années : rétabliront-ils la taxe d’habitation ?

Cet impôt présente plusieurs inconvénients : il est injuste géographiquement, il n’est pas lié au revenu et, dans les communes les plus pauvres, il est généralement à un taux des plus élevés avec un niveau de service qui n’est pas proportionnel.

Le principe retenu, décrit par le rapporteur général, permet à la fois de compenser les départements et les EPCI à l’euro près, avec une fiscalité nationale dynamique qu’est la TVA, dont le taux d’augmentation est plus ou moins similaire à ce que rapportait à ces collectivités territoriales la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Après la réforme, les maires conserveront la liberté de fixer les taux et les bases. Autrement dit, leur autonomie fiscale et financière sera identique.

Le Président de la République et la majorité ont pris l’engagement de compenser à l’euro près la suppression de la taxe d’habitation, engagement qui figure dans la réforme. La manière dont la dynamique se fera en 2020, qui est une année charnière, déterminera le niveau de compensation. Nous sommes attachés, ainsi que l’a précisé le rapporteur général, à une revalorisation des bases en 2020, comme c’est le cas chaque année, même si cela correspond à une augmentation de l’impôt pour certains contribuables. Mais il convient de prendre garde au niveau de la revalorisation. On peut être assez critique sur le taux de revalorisation des valeurs locatives tel qu’il a été appliqué, ne serait-ce que cette année puisqu’il est de 2,2 % tandis que la prévision d’inflation pour 2019 s’élève à 1,2 %. C’est donc un impôt supplémentaire sur les Français.

L’article 5 prévoit de modifier les règles de revalorisation des bases pour l’établissement de la taxe d’habitation sur les résidences principales. Mais cette mesure sera décalée d’une année pour éviter qu’elle ne se superpose à la suppression de la taxe d’habitation. Enfin, quand elles sont surcompensées de moins de 10 000 euros, 7 300 communes bénéficieront d’une ressource fiscale supplémentaire.

Mme Marie-Christine Dalloz. Alors que nous en sommes à la deuxième année d’application du pacte de Cahors, le Gouvernement décide seul, dans son coin, de ne pas revaloriser les bases d’imposition de 2020. C’est donc un vrai coup de couteau qui est donné au contrat puisque la revalorisation forfaitaire des bases est de droit depuis la loi de finances pour 2017.

Mme Véronique Louwagie. Tout à fait !

Mme Marie-Christine Dalloz. En 2020, cela représentera une perte de 250 millions d’euros pour l’ensemble du bloc des collectivités territoriales.

Le gel du taux de taxe d’habitation en 2020 à son niveau de 2019 et la poursuite du gel sur les résidences secondaires jusqu’en 2022 correspondent à une perte de 80 millions d’euros chaque année, soit 160 millions pour les deux prochaines années.

Vous oubliez de dire que ce gel aura un impact sur les taux additionnels de taxe spéciale d’équipement (TSE) et de gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI). Vous occultez ces conséquences directes et préférez parler de compensation à l’euro près.

L’ensemble de ce dispositif représente une perte de 400 millions dès 2020 pour les collectivités territoriales. Il est donc faux de dire que la suppression de la taxe d’habitation est neutre pour elles.

La compensation due aux communes et aux EPCI est calculée sur les taux de taxe d’habitation de 2017, et les abattements au titre de 2019 avec les bases sur les résidences principales de 2019 non revalorisées en 2020. Où est la logique ? C’est complètement incohérent.

À compter de 2021, les communes percevront la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), soit 14,2 milliards d’euros, en lieu et place des 15 milliards perçus en 2019, soit une différence de 800 millions. Vous avez inventé un mécanisme de compensation avec des surcompensations et des sous-compensations : c’est une usine à gaz. À compter de 2021, en contrepartie de la perte de leur part de taxe foncière sur les propriétés bâties, les départements se verront affecter une part de TVA en lieu et place du seul impôt sur lequel ils avaient la main. Ce n’est plus de la simplification, mais une trahison vis-à-vis des collectivités territoriales. Celles-ci ne s’y sont pas trompées puisqu’elles n’ont pas approuvé l’engagement que vous leur demandiez.

Enfin, c’est une tuyauterie très complexe au moment où le Gouvernement veut renouer avec les territoires. Bon courage !

M. Jean-Paul Mattei. Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés considère que la suppression de la taxe d’habitation est une mesure d’équité, qui va dans le bon sens. L’outil utilisé qu’est le transfert du taux départemental de taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes montre bien qu’on laisse une certaine liberté aux maires quant à la fixation des taux, ce qui est très important.

Je n’ai pas du tout la même vision que notre collègue Marie-Christine Dalloz en ce qui concerne la perte pour les collectivités territoriales, les chiffres qu’elle cite, qui paraissent assez théoriques et anxiogènes, ne correspondant pas nécessairement à la réalité.

Nous appelons de nos vœux une vraie réforme des bases, tout en comprenant que cela nécessite un peu de temps au vu des problèmes apparus lors de la dernière réforme des valeurs locatives des locaux professionnels et commerciaux. Il serait même souhaitable que soit engagée une vraie réforme de la fiscalité immobilière qui est le marqueur de l’aménagement du territoire.

Quant à la compensation pour les départements, comme la TVA est une ressource dynamique, elle va générer des ressources complémentaires. Je suis donc assez confiant sur cette réforme qui doit être accompagnée d’ajustements à la marge, notamment sur l’indexation des valeurs locatives. Je crois que les amendements qui seront proposés iront partiellement dans ce sens.

Je le répète, il faut redonner aux maires la liberté de fixer leur taux, ce qui leur permettra ainsi d’assumer leurs responsabilités.

Mme Christine Pires Beaune. Le groupe Socialistes et apparentés a toujours été opposé à la suppression de la taxe d’habitation. C’était une promesse du candidat Macron populiste et populaire.

Dix ans après, la suppression de la taxe professionnelle laisse encore des traces, puisque l’on parle toujours de sa compensation. Je fais le pari que ceux qui siégeront ici dans dix ans parleront de la compensation de la suppression de la taxe d’habitation.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr !

Mme Christine Pires Beaune. Je rappellerai que le Premier ministre s’était engagé à ce que cette réforme fasse l’objet d’un texte spécifique. Mais cet engagement n’a pas été tenu puisque l’on se retrouve avec un article du projet de loi de finances de vingt-cinq pages et de plus de 500 alinéas.

L’engagement avait été pris également de nous fournir des simulations. Or, nous les attendons toujours. Les aurons-nous avant l’examen du projet de loi en séance publique ?

Il avait été prévu que la compensation se fasse à l’euro près. En 2018, la commune dont je suis conseillère municipale a augmenté ses taux. Mais croyez bien qu’on ne l’a pas fait par plaisir. On sait qu’on a pris un risque électoral, mais on avait besoin de ce produit supplémentaire. Bénéficierons-nous d’une compensation sur le produit supplémentaire lié à l’augmentation des taux ? Tel qu’il est rédigé, l’article 5 ne prévoit pas de compensation à l’euro près. Voilà encore une promesse non tenue.

Quant à la question de la revalorisation des bases, les taxes foncières sont, elles aussi, assises sur des bases qui sont obsolètes. Comptez-vous supprimer la taxe foncière l’année prochaine ? Non, vous poursuivrez la réforme des valeurs locatives qui a été lancée et qui sera achevée dans quelques années. Oui, les valeurs locatives sont obsolètes, oui il aurait fallu les corriger plutôt que de jeter le bébé avec l’eau du bain. Nous sommes favorables à un impôt citoyen qui lie les citoyens à la politique locale, car dans les communes où l’impôt local reposera sur 10 % ou 15 % seulement de la population, la situation deviendra insupportable. Certes, ce n’est pas le cas de ma commune qui compte 90 % de propriétaires, mais je rappelle que certaines communes ont jusqu’à 70 % de locataires.

Enfin, vous communiquez sur le montant moyen de taxe d’habitation rendu. Je rappelle juste ce que veulent dire les moyennes : vous ne rendrez rien à ces 5 millions de Français qui ne paient déjà pas de taxe d’habitation.

Mme Marie-Christine Dalloz. Très bien !

Mme Patricia Lemoine. Le groupe UDI-Agir souscrit majoritairement au principe de suppression de la taxe d’habitation pour tous les ménages à l’horizon 2023 puisqu’il a pour objectif de redonner du pouvoir d’achat aux Français.

Néanmoins, la complexité de la rédaction de l’article 5 montre que cette mesure aura de nombreuses conséquences. Elle a une portée historique car elle a vocation à réformer l’architecture globale de la fiscalité locale. Comme Mme Pires Beaune, je crois qu’il faudra aller plus loin dans le dispositif avec la révision des valeurs locatives.

Nos inquiétudes portent sur l’architecture de la fiscalité locale. Monsieur le rapporteur général, vous avez déposé un amendement relatif au gel des bases fiscales non réévaluées en 2020 – nous avons aussi déposé un amendement en ce sens – et je me réjouis que vous ayez trouvé une solution à ce problème très pénalisant pour les collectivités territoriales.

L’autre sujet qui mérite qu’on s’y attarde est celui des lissages et des intégrations fiscales progressives via les harmonisations de taux, qui seront suspendues en 2020, notamment pour les EPCI qui ont vu leur périmètre évoluer en 2018, 2019, voire en 2020. Nous avons besoin d’avoir des éclaircissements sur ce point, car nous ne savons pas si la suspension est ponctuelle, c’est-à-dire si elle ne concerne que l’année 2020 ou si elle s’appliquera jusqu’en 2023.

Enfin, nous avons besoin d’être rassurés quant aux conséquences de la réforme sur le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement, puisque le potentiel fiscal et financier des communes est calculé à partir des recettes fiscales – taxe d’habitation et taxes foncières.

M. François Pupponi. Nous sommes quelques-uns ici à avoir du recul et une certaine expérience par rapport à des amendements ou des articles de lois de finances votés un peu rapidement en commission des finances. J’en veux pour preuve la suppression de la taxe professionnelle pour laquelle quatre-vingt-dix pages ont été votées en dix minutes, avec les conséquences que l’on sait.

Quand on analyse cet article qui est arrivé la semaine dernière, on voit bien qu’il y a des zones grises qu’on ne pourra pas évaluer tout de suite. En l’absence de simulations, on nous demande de voter un texte les yeux bandés sans savoir ce qu’il va se passer ; je refuse de faire cela. On doit savoir en effet quelles en seront les conséquences.

Je ne reviens pas sur le fait qu’on empêche l’évolution des bases même s’il y a un dégel, et que l’on prive de fait les collectivités territoriales de leur droit de prélever l’impôt en 2018 et 2019 puisque la compensation portera sur ce qui a été voté en 2017.

Ce qui me préoccupe, c’est le passage, au hasard d’une phrase, du dégrèvement à l’exonération. Chacun sait ici que le dégrèvement implique la compensation à 100 %, tandis que ce n’est pas le cas pour l’abattement ou l’exonération puisque les variables d’ajustement bougent tout le temps.

M. Jean-Paul Mattei. Non !

M. François Pupponi. Mais si ! Vous pensez que vous savez tout et que vous avez tout inventé. Mais vous devriez plutôt écouter ceux qui ont un peu d’expérience et qui savent comment ça se passe.

C’est pour cela que je pose la question suivante à la majorité : puisque vous considérez que c’est la même chose, pourquoi n’en restez-vous pas au dégrèvement ? Vous devez bien avoir une raison objective à nous donner pour changer la règle du jeu en cours de route. Dès le début, les ministres avaient dit que ce serait un dégrèvement

M. Laurent Saint-Martin. Pendant trois ans !

M. François Pupponi. Non.

On avait insisté pour que ce soit un dégrèvement parce que c’était la seule façon d’avoir la certitude que la compensation se ferait à l’euro près. Avec l’abattement, on sait que dans le temps la compensation ne se fera pas à l’euro près. Le tour de passe-passe, il est là.

Il serait donc plus raisonnable d’attendre d’avoir les simulations, de connaître les vraies raisons du choix de l’exonération, et de prendre le temps de traiter un sujet aussi complexe dans le cadre d’une loi spécifique.

M. Éric Coquerel. Vous vous préparez à commettre une faute lourde de conséquences pour la justice fiscale, pour les recettes de l’État et pour les collectivités territoriales. Permettez-moi de citer à nouveau le rapporteur général – mais de manière moins agréable cette fois – : « Si un impôt est injuste pour 80 % des Français, il ne peut pas être juste pour les 20 % qui restent ». Cette phrase étonnante est contraire à la promesse de campagne de M. Macron qui était de supprimer la taxe d’habitation seulement pour les 80 % les plus modestes. C’est absurde puisque je vous ferai remarquer que vous avez supprimé l’ISF mais pas l’IFI. Si on pense qu’un impôt est juste dès lors qu’il touche seulement 5 % de la population, il sera difficile de m’expliquer pourquoi un autre tout d’un coup serait injuste parce toucherait les 20 % les plus aisés. De la même manière, l’impôt sur le revenu n’est payé que par 43 % de la population. Finalement, le principe de la progressivité de l’impôt semble vous être étranger.

Si la taxe d’habitation est un impôt injuste, c’est parce que les valeurs locatives n’ont pas été révisées depuis 1970, ce qui fait que la taxe d’habitation d’un logement social à Paris est plus élevée que celle d’un pavillon dans le seizième arrondissement. Pour corriger cela, il suffisait de réviser les taxes locatives plutôt que de supprimer un impôt qui sera compensé, en partie, par l’augmentation de la TVA. Or, tout le monde sait bien que la TVA est l’impôt le plus injuste.

20 % des foyers les plus riches vont avoir un gain moyen de 1 158 euros grâce à la suppression de la taxe d’habitation, ce qui fait que 44,6 % des 17,6 milliards des baisses d’impôt profiteront aux 20 % les plus aisés. À l’inverse, les 16 % de personnes les moins favorisées en France qui ne payent pas de taxe d’habitation n’auront aucun gain. On augmente donc encore l’injustice fiscale.

Pour les collectivités, j’observe que c’est un coup supplémentaire porté à leur autonomie financière, coup qui pourrait même être fatal aux départements en raison de la disparition de toute forme d’indépendance fiscale. Je me demande si on ne s’attaque pas au triptyque issu de la Révolution : communes, départements, État.

Enfin, la compensation de cette réforme comporte de nombreuses incertitudes. Les projections du Sénat montrent que le maintien de la taxe d’habitation aurait permis une augmentation des recettes de cet impôt de 4 milliards d’euros d’ici à 2020. Le manque à gagner pour les communes en 2023 risque d’être bien plus important que les 17 milliards d’euros que vous promettez de compenser.

Il convenait donc d’éviter absolument de faire cette réforme. C’est la raison pour laquelle nous voterons contre cet article dont nous demandons la suppression.

M. Jean-Paul Dufrègne. Au regard de la complexité et des enjeux d’un article de vingt-huit pages, du jeu de vases communicants entre collectivités territoriales et des impacts potentiels sur le calcul des dotations, la réforme proposée aurait dû faire l’objet d’un projet de loi spécifique avec des simulations fiables. Or, elle se traduira par un véritable big bang fiscal. Bien évidemment, nous étions favorables à une réforme de la fiscalité locale, mais dans l’optique de renforcer le lien entre le peuple et le pouvoir local, de donner aux élus la capacité d’agir en toute autonomie, notamment en matière financière et fiscale, en garantissant le financement pérenne des services publics. La réforme proposée va à rebours de cette aspiration populaire.

Cette réforme conduira les collectivités territoriales à se retrouver toujours plus sous pression de l’État, pression à la réduction de la dépense publique, nous l’avons vu avec le pernicieux mécanisme de contractualisation. Le Gouvernement met ici en avant le fait que le bloc communal disposera du levier de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans son intégralité, gage de son autonomie et, plus généralement, de la lisibilité du système fiscal. Mais cette autonomie serait toute relative dans la mesure où les marges de manœuvre sur la taxe foncière sont très faibles, on l’a vu avec la polémique estivale sur la revue des valeurs locatives. Pour rhabiller Pierre – les communes –, le Gouvernement fait le choix de déshabiller Paul – les départements. En perdant le levier de la taxe foncière, les départements se verraient désarmés d’un outil fiscal majeur sur lequel ils ont encore la main et qui est au cœur de leur autonomie d’action. La compensation pour les départements, par une fraction de TVA, conduirait à accélérer l’institutionnalisation de cet outil fiscal injuste au sein du financement des collectivités territoriales. D’ailleurs, l’Assemblée des départements de France (ADF) a indiqué que les départements seront perdants.

La suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % les plus aisés bénéficiera, c’est incontestable, aux très aisés. Ses effets seront certes plus larges car une personne seule qui touche 25 000 euros par an serait également concernée. La mesure est chiffrée à environ 7 milliards d’euros. Les compensations de l’État peuvent être fragilisées, on l’a vu par le passé avec la suppression de la taxe professionnelle – la parole de l’État est elle aussi fragile.

Monsieur le rapporteur général, vous dites qu’on ne touchera pas à une architecture qu’on a mis un an à élaborer, ce qui montre bien que cette réforme est l’effet d’une annonce du Président de la République qu’il a ensuite fallu habiller.

En conclusion, nous nous opposons à cette réforme qui dénature nos collectivités territoriales et leur autonomie à agir.

M. Laurent Saint-Martin. Je veux revenir sur quelques propos qui me paraissent pour le moins contradictoires, voire faux.

Cela me révolte d’entendre ici que la suppression de la taxe d’habitation est une mesure populiste et populaire, alors qu’il s’agit seulement de baisser la pression fiscale des ménages, qui a augmenté de façon irresponsable et particulièrement drastique pendant le quinquennat précédent.

La question de la revalorisation des bases fera l’objet d’un débat au travers des amendements. Il ne faut pas s’y tromper : la revalorisation des bases conduira à une augmentation des impôts.

Monsieur Pupponi, je m’inscris en faux contre ce que vous avez dit en matière de dégrèvement. L’engagement portait sur trois ans, le temps de trouver un mécanisme permettant de mettre fin à la taxe d’habitation pour 80 % de la population. Le dégrèvement, c’est la décharge d’un impôt. Si vous dégrevez ad vitam aeternam, vous ne supprimez jamais l’impôt. Il n’a jamais été question d’un dégrèvement ad vitam aeternam, mais de repenser un mécanisme de fiscalité locale. On pourrait dire, à la rigueur que la question pourrait se poser pour les années suivantes, le temps de supprimer totalement la taxe d’habitation pour les 20 % restants, mais on n’a jamais pris l’engagement d’un dégrèvement jusqu’au bout.

M. Christophe Jerretie. Il faut assumer le choix de baisser les impôts et de supprimer une part importante d’un impôt local.

Cette année est le début d’une réforme. Nous avons un an pour ajuster tout ce qui posera problème. Tous les éléments qui ont été évoqués ont déjà été à peu près ciblés par la majorité des députés et par les administrations.

Je fais partie de ceux qui souhaitaient un projet de loi de financement des collectivités territoriales spécifique. Cela dit, on nous propose pour une fois quelque chose d’assez simple et d’assez juste qui permet de consolider la taxe foncière au niveau du bloc communal et de faire en sorte que les départements puissent avoir une fiscalité dynamique, ce qui n’est pas anodin quand on connaît les difficultés qu’ils rencontrent. Il faut aboutir à un système cohérent.

Nous avons là un article qui permettra d’aboutir, dans trois ou quatre ans, à une vraie refonte de la fiscalité, à la fois des ménages et des entreprises, et probablement dans un troisième temps à un impôt environnemental pour les collectivités territoriales. Il ouvre cette première page de façon correcte avec une mécanique plutôt simple et claire pour la population et les collectivités territoriales.

Toutefois, cette réforme comporte trois éléments pour lesquels j’émets un bémol. Premièrement, j’ai toujours été contre les règles de lien des taux, je l’avais dit au ministre à l’époque. Le deuxième bémol porte sur la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives. On avait annoncé qu’on ne toucherait pas à ce point et que l’on en resterait à une fixation du taux appliqué en 2017. C’est le rôle de l’homme politique et du Parlement de tenir parole à l’égard de tous les gens qui ont travaillé sur ce sujet. Troisièmement, les collectivités doivent continuer à vivre correctement. Pour ce faire, il faut absolument conserver une logique d’intervention à la fois financière et fiscale parce qu’on sait que le paquet des finances et des fiscalités est très évolutif dans le temps.

M. Charles de Courson. L’article 5 constitue une atteinte fondamentale au principe de la démocratie locale en ce qu’il affaiblit considérablement le lien entre le citoyen contribuable électeur et les élus locaux.

Certes, comme l’a dit madame Pires Beaune, quand dans votre commune la quasi-totalité des habitants sont propriétaires de leur logement, le lien sera maintenu par le foncier bâti. Mais ce lien est complètement cassé dans une petite ville de ma circonscription qui compte 65 % de logements sociaux, les 35 % d’habitants restants étant pour moitié locataires dans le privé et pour l’autre moitié des propriétaires occupants.

Croyez-en ma petite expérience : cette réforme improvisée donnera lieu à d’innombrables ajustements. On nous avait promis un texte spécifique, de façon à prendre le temps de l’étudier. Mais ce n’est pas le cas puisque cette réforme est présentée dans le présent projet de loi de finances. On nous avait aussi promis des simulations. Or nous sommes en train de légiférer sans avoir obtenu la moindre simulation. Cette façon de procéder est incroyable. Certes, ce n’est pas la première fois que cela se passe de cette manière, mais à chaque fois, cela a entraîné de nombreux problèmes.

Cette réforme n’est pas neutre financièrement puisque, dès 2020, le gel de l’assiette représentera 250 millions d’euros même si le rapporteur général présentera un sous-amendement qui, semble-t-il, réglera le problème. Plus fondamentalement, le gel des taux et la compensation sur les taux de 2017 représentera 60 millions. J’appelle votre attention, mes chers collègues, sur le fait qu’on a laissé la liberté de fixer les taux en 2019 et en 2020, ce qui fait que la compensation ne devrait pas porter sur les taux de 2017, mais devrait porter sur les taux en vigueur lors de la réforme. Sinon, un recours sera fait devant le Conseil constitutionnel au motif que vous ne respectez pas l’article 72-2 de la Constitution.

Enfin, cette réforme est économiquement très dangereuse pour la compétitivité des entreprises, car en modifiant complètement la part des assiettes sur laquelle les départements mais surtout les communes et les intercommunalités ont une autonomie en ce qui concerne les taux, vous allez bouleverser l’équilibre fiscal entre entreprises et ménages.

Mme Stella Dupont. C’est la première fois que la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation s’est saisie pour avis d’un article du projet de loi de finances. C’est un article complexe relatif à un sujet structurant pour les collectivités.

Je considère que les conditions de travail des députés que nous sommes sont de manière générale et pas uniquement sur ce texte, particulièrement difficiles…

M. Charles de Courson. Inacceptables !

Mme Stella Dupont. …pour pouvoir réaliser un travail de fond.

Mme Véronique Louwagie. C’est joliment dit !

Mme Stella Dupont. C’est peut-être joliment dit, mais c’est sincère. Faire un travail de qualité est extrêmement complexe. Moi qui suis élue locale de longue date, je peux vous assurer que si nous devions travailler de cette façon localement, nous prendrions certaines décisions de façon erronée.

Sur l’article 5, nous avons obtenu des éléments que nous devons analyser très rapidement, ce qui est compliqué.

Je ne reviendrai pas sur l’intérêt ou non de cette réforme, mais je veux vous alerter sur la complexité de cet article, et de ce fait sur la nécessité de bien l’analyser pour ne pas dire des contrevérités ou tout simplement pour ne pas se tromper.

Madame Dalloz, vous avez indiqué que les taux de GEMAPI étaient figés. Non, pour cette une taxe additionnelle, les collectivités ne votent pas un taux mais une masse de recettes. Du coup, c’est la répartition en addition aux différentes taxes – taxe d’habitation, taxes foncières et cotisation foncière des entreprises – qui évolue, ce qui est sans conséquence sur la dynamique et sur les recettes de la taxe. Il faut donc étudier très attentivement le dispositif afin d’éviter d’ajouter de la confusion sur un sujet effectivement très complexe.

M. Jean-Louis Bricout. On nous dit que la suppression d’un impôt permettra davantage d’équité. Or, il ne s’agit pas de la suppression d’un impôt mais de la transformation d’un impôt local en impôt national puisqu’il faudra bien rembourser la taxe d’habitation aux communes. Cette dépense supplémentaire conduira à trouver des recettes supplémentaires ou peut-être à réduire la dépense publique.

On nous parle d’équité. Or, celui qui ne paie déjà pas de taxe d’habitation ne bénéficiera pas d’un cadeau fiscal. De surcroît, il devra participer de toute façon au remboursement des communes, peut-être pas au travers de l’impôt sur le revenu mais de la TVA. Voilà une iniquité tout simplement flagrante.

Monsieur Saint-Martin, vous dites que les élus sont irresponsables. Ces propos n’engagent que vous.

La commission examine les amendements identiques I-CF117 de M. Damien Abad, I-CF555 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF597 de M. François Pupponi, I-CF710 de M. Fabrice Brun, I-CF830 de M. Jean-Paul Dufrègne, I-CF930 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF1016 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1407 de M. Éric Coquerel, qui visent tous à supprimer l’article.

M. Damien Abad. L’amendement I-CF117 est un amendement d’appel sur un article de décentralisation. C’est aussi un article anticonstitutionnel en ce qui concerne l’autonomie financière et fiscale des départements.

Supprimer la taxe d’habitation peut effectivement être considéré comme une mesure populaire, mais en réalité il n’y a plus de marge de manœuvre pour l’État. J’aimerais savoir quel sera l’impact réel sur le pouvoir d’achat des Français, au vu des transferts de taxes qu’entraînera par ailleurs cette réforme.

Tous les départements qui auront augmenté la taxe foncière sur les propriétés bâties entre 2015 et 2017, autrement dit tous ceux qui auront eu une mauvaise gestion, seront récompensés par une compensation, tandis que ceux qui, comme l’Ain, n’ont pas augmenté les impôts, ne bénéficieront pas de cette compensation.

Par ailleurs, les départements n’ont plus d’autonomie fiscale puisque le seul impôt qui demeurera sera celui sur les droits de mutation à titre onéreux sur lequel nous n’avons quasiment aucune marge de manœuvre et qui dépend fortement du marché de l’immobilier. Soyons clairs, il s’agit là d’une atteinte forte à l’autonomie des territoires, notamment des départements.

Je partage les propos de mon collègue François Pupponi quant à la différence entre les exonérations et les dégrèvements. On sait bien que, dans cette affaire, les communes seront encore malheureusement les victimes.

Enfin, toutes les associations d’élus, qu’il s’agisse des départements, des régions ou des communes, sont opposées à cet article, à ce mécanisme que vous avez monté et qui porte atteinte aux collectivités territoriales.

Mme Émilie Bonnivard. La suppression de la taxe d’habitation devait être compensée à l’euro près pour les collectivités, comme s’y était engagé le Président de la République. Or les arbitrages réalisés par le Gouvernement entraînent, dans le présent projet de loi de finances, une perte de 400 millions pour les collectivités territoriales. Ce n’est pas acceptable ! Le Gouvernement supprime une ressource aux collectivités sans donner de la lisibilité, de la clarté et des certitudes aux élus locaux à moyen et long termes.

Enfin, chaque année on baisse les dotations de compensation de la taxe professionnelle. Essayons de ne pas reproduire cette injustice avec la réforme de la taxe d’habitation.

M. François Pupponi. Je prendrai un exemple pour bien montrer à nos collègues de la majorité les problèmes que cette réforme posera aux communes.

Dans des communes dites défavorisées qui sont toutes éligibles à la politique de la ville, soit les bailleurs sociaux sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties s’ils ont construit des logements sociaux, soit ils bénéficient d’un abattement de 30 % qui n’est pas compensé aux communes, ou très peu. La compensation de la suppression de la taxe d’habitation se fera-t-elle sur les logements sociaux imposés ou sur ceux qui ne le sont pas ? Ils ne sont pas imposés aujourd’hui, et ils le seront dans deux, trois, quatre ou cinq ans. Si la compensation ne porte pas sur la valeur que les bailleurs devraient payer, les communes concernées, dites de banlieue, perdront de l’argent sur la durée, puisqu’elles ne seront pas compensées pour des impôts qui seront payés dans cinq, dix ou quinze ans.

J’attends la réponse du rapporteur général et éventuellement de la majorité ou du ministre pour savoir comment procéder dans ces cas-là.

M. Fabrice Brun. La suppression de la taxe d’habitation constitue l’erreur fondamentale de ce quinquennat. Cette mesure est faussement populaire : dès que l’on gratte la surface, elle révèle l’incapacité de l’État à réduire ses dépenses, sur fond de déficit, et à engager de nouveaux chantiers comme la dépendance ou la transition écologique, très présents dans nos débats. Cette mesure fragilise aussi l’autonomie des collectivités territoriales, comme l’a brillamment démontré Damien Abad. Et par effet domino, elle aura forcément des conséquences sur le pouvoir d’achat des Français, par le jeu du transfert d’autres taxes.

M. Jean-Paul Dufrègne. Deux ans et demi après l’arrivée de cette nouvelle majorité, certains bénéficient de la suppression de l’impôt sur la fortune, du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus financiers, de la baisse de l’impôt sur le revenu et de la suppression de la taxe d’habitation.

Les plus aisés des aisés bénéficient de ces quatre mesures, les plus précaires d’aucune, alors qu’ils participent à leur financement, par exemple suite à la réduction des APL. Cherchez l’erreur !

M. Éric Coquerel. J’entends les réactions de nos collègues de la République en marche, mais je ne les ai pas entendus réfuter rationnellement un seul argument. Nous étudions un article dont le dispositif juridique atteint vingt-cinq pages et comporte cinq cents alinéas, et nous n’avons qu’une semaine pour l’analyser et l’amender, sans aucune simulation des compensations qui seront attribuées aux collectivités territoriales. Vous pourriez faire preuve d’un peu plus d’humilité, car cette attitude n’est pas à la hauteur du débat parlementaire concernant une mesure qui sera très lourde de conséquences. La majorité prend une grave responsabilité.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Après mon propos liminaire, je n’insisterai pas pour expliquer mon avis défavorable à ces amendements de suppression.

Nous reviendrons après cette séance à la question posée par monsieur Pupponi, afin de vous apporter une réponse précise.

M. Jean-René Cazeneuve. S’agissant du département, nous avons entendu une chose et son contraire en cinq minutes : il ne serait pas juste de retenir le taux de 2019 pour les départements, ni de prendre celui de 2017 pour les communes. Il faut être cohérent !

Les départements n’ont jamais eu d’autonomie fiscale. Cette expression n’existe pas dans la Constitution, et ils ne disposent aujourd’hui de manière autonome que de 8 % de leur budget. Ce n’est pas un problème majeur pour les départements, à la place de la taxe foncière, ils vont toucher une part de TVA, dont les recettes sont plus dynamiques.

Les régions avaient beaucoup protesté il y a deux ou trois ans lorsque la dotation globale de fonctionnement a été remplacée par une fraction de TVA. Elles ne se font plus entendre aujourd’hui, car elles sont très contentes de cette modification.

M. Damien Abad. Monsieur Cazeneuve, vous n’avez pas le monopole de la vérité, je vous invite à plus d’humilité. Je respecte votre position, vous devriez respecter celle des autres.

Vous ne pouvez pas dire qu’il est équivalent pour une collectivité locale de lever un impôt ou de bénéficier d’un impôt local et de recevoir une dotation ou une part d’un impôt national. Vous ne pouvez pas non plus vous asseoir sur l’article 72-2 de la Constitution.

La perte de la taxe foncière affaiblit les départements. Au moment même où les besoins de financement de la dépendance sont de plus en plus importants, les départements sont les seules collectivités à subir l’effet ciseaux d’une hausse des dépenses sociales et d’une baisse des dotations. Et les services départementaux d’incendie et de secours connaissent également une montée en charge extrêmement forte.

Par ailleurs, la dynamique de la TVA nationale n’est pas exactement identique à celle de la taxe foncière. Assumez vos choix : les départements sont les laissés-pour-compte de cette réforme.

M. Laurent Saint-Martin. Nous ne prétendons pas détenir la vérité absolue, nous défendons nos convictions, c’est le principe du débat.

Le transfert de la TVA, ressource dynamique, n’aggrave pas l’effet ciseaux. Au contraire, il a plutôt tendance à le résorber. Nous pourrons y revenir en détail, chiffres à l’appui.

Monsieur Coquerel nous reproche de ne pas être factuels, et cite deux problématiques. Il compare notamment la réforme de la taxe d’habitation avec l’impôt sur la fortune immobilière. La grande différence tient aux valeurs locatives, qui sont évaluées sur des cadastres de 1970. En conséquence, la taxe d’habitation est bien supérieure à Aubervilliers que dans le seizième arrondissement de Paris. C’est pour cette raison que les deux mesures ne sont pas comparables et qu’il est urgent de supprimer la taxe d’habitation. Nous compensons cette suppression et nous créons un mécanisme permettant aux collectivités territoriales de bénéficier d’une ressource stable et pérenne.

Monsieur Coquerel, vous avez laissé penser que la TVA augmenterait à l’issue de ce changement de mécanisme. Ne dites pas n’importe quoi : il s’agit du transfert d’une part de TVA nationale, il n’y a aucun rapport avec une hausse de son taux.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’Association des départements de France (ADF) a calculé que si les départements avaient perçu une part de la TVA en 2005, comme le propose le Gouvernement, ils auraient perçu environ 370 millions d’euros de moins par an en moyenne par rapport au produit du foncier, soit 4 milliards d’euros depuis 2005. Ces chiffres ne sont pas des simulations, mais le calcul de l’application aux dernières années des mesures que vous comptez prendre.

M. Éric Coquerel. Monsieur Saint-Martin, vous m’avez mal entendu. J’ai expliqué que les bases locatives devaient être révisées : nous aurions pu le faire pour rendre l’impôt plus juste.

Je comparais l’IFI à l’ISF en réponse aux propos du rapporteur général selon lesquels vous étendiez aux 20 % les plus aisés la mesure initialement appliquée aux autres ménages. Il n’est pas nécessairement normal et juste d’étendre aux plus favorisés ce qui est fait pour le reste de la population, ma comparaison avec l’ISF et l’IFI était correcte dans ce contexte.

S’agissant des valeurs locatives, il faudra de toute façon les revoir, à moins de supprimer la taxe foncière.

M. Julien Aubert. Monsieur Saint-Martin, la TVA est dynamique, sauf en cas de retournement de cycle. En 2008 et 2009, lors du dernier retournement de cycle, les recettes de TVA se sont massivement réduites.

Les départements dépensent essentiellement dans le domaine social, et ce sont les dépenses qui explosent en cas de retournement de cycle, tandis que les ressources des départements s’amenuiseront du fait de la réduction des recettes de TVA. Dans ce contexte, je leur souhaite bonne chance pour équilibrer leurs budgets !

De plus, par principe, les collectivités territoriales devraient être responsables des ressources qu’elles lèvent. En rigidifiant les dépenses et les recettes, on retire aux élus la capacité de faire des choix différents et d’expliquer aux électeurs comment ils ont géré le budget qui leur a été confié.

La commission rejette les amendements I-CF117, I-CF555, I-CF597, I-CF710, I-CF830, I-CF930, I-CF1016 et I-CF1407.

Elle en vient, en discussion commune, aux amendements identiques I-CF565 de M. François Pupponi, I-CF673 de Mme Véronique Louwagie et I-CF705 de Mme Émilie Bonnivard, ainsi qu’à l’amendement I-CF1197 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Charles de Courson. Nous souhaitons supprimer les alinéas 19 à 63. Lors de la première tranche de suppression de la taxe d’habitation, qui concernait 80 % de nos concitoyens, le Gouvernement avait promis qu’il s’agirait d’un dégrèvement.

Les alinéas 19 à 63 transforment ce dégrèvement en compensation, créant du même coup des surcompensés – grâce au transfert du foncier bâti – et des sous-compensés. L’exposé des motifs du projet explique que les sous-compensés seront moins bien traités que les surcompensés, qui bénéficieront d’une hausse éventuelle du taux de leur foncier bâti dont ne profiteront pas les sous-compensés. Ce n’est pas acceptable.

Mme Véronique Louwagie. Une difficulté va apparaître dans les communes surcompensées : une retenue y sera effectuée sur les recettes de taxe foncière, mais ces sommes n’iront pas aux départements, elles iront aux communes sous-compensées.

Ce prélèvement sera donc effectué sur les habitants d’un département et ira au budget de l’État pour servir de compensation. L’information sera alors biaisée : les habitants penseront payer la part départementale de taxe foncière, mais les sommes prélevées n’iront pas au département. Les bordereaux de taxe foncière indiqueront-ils le montant qui sera prélevé aux habitants du département mais qui sera versé au budget de l’État ?

Mme Émilie Bonnivard. La transformation du dégrèvement en exonération ne permet pas au Gouvernement d’atteindre ses objectifs : la suppression totale de la taxe d’habitation sur les résidences principales et la compensation intégrale des pertes de recettes pour les collectivités.

Pour atteindre ces objectifs, le dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des contribuables doit être maintenu, et le produit de taxe d’habitation au titre de 2020 relatif aux augmentations de taux en 2018, 2019 et 2020 doit être pris en charge par le budget de l’État.

Mme Christine Pires Beaune. Nous souhaitons également pérenniser le dégrèvement, au moins jusqu’à 2023. Substituer une compensation au dégrèvement, soit, mais pourquoi le faire avant la mise en œuvre complète de la réforme, en 2023 ?

Par ailleurs, l’argument de monsieur Aubert est très juste : qu’adviendra-t-il de la compensation par la TVA en cas de retournement économique ? Pouvez-vous confirmer que l’alinéa 452 a bien pour objet de pallier un éventuel retournement de cycle en créant un cliquet interdisant la baisse de la compensation ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les argumentaires en défense de ces amendements identiques sont légèrement divergents.

Les deux premiers orateurs ont plutôt évoqué la question du coefficient correcteur, dont nous débattrons ultérieurement.

Les deux dernières oratrices ont évoqué plus précisément l’objet des amendements dont nous débattons maintenant : revenir sur la transformation en exonération du dégrèvement de la taxe d’habitation sur les résidences principales en faveur des contribuables en 2021.

Je crois que personne n’est de mauvaise foi, mais il y a une incompréhension. Cette mesure entrera en vigueur en 2021, concomitamment au transfert du produit de la taxe d’habitation sur les résidences principales à l’État et à l’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement pour les collectivités territoriales.

Dès lors, la transformation du dégrèvement en exonération en 2021 n’aura aucune conséquence financière pour les collectivités territoriales et aucune conséquence sur le montant de la compensation à verser cette même année.

En effet, en 2021, le dégrèvement – devenu une exonération – de la taxe d’habitation sur les résidences principales sera compensé par un nouveau schéma de financement, à savoir le transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties départementale aux communes, et l’affectation d’une fraction de TVA aux EPCI et aux départements.

L’État assume seul la compensation intégrale des collectivités territoriales. Je suis persuadé qu’il y a une incompréhension et que nous ne sommes pas dans la situation que vous décrivez.

S’agissant de la question spécifique de madame Pirès-Beaune, son interprétation est correcte, et le montant de référence pour la garantie sera celui arrêté en 2021.

Avis défavorable.

M. François Pupponi. Il n’y a pas d’incompréhension, monsieur le rapporteur général, mais le fruit de l’expérience. Combien de fois les rapporteurs généraux et les ministres ont-ils tenu un tel discours devant la commission des finances ? Et combien de fois, au fil des ans, les compensations ont disparu ? Seul le dégrèvement nous offrait des certitudes, car personne n’a jamais osé y toucher. Les abattements et exonérations ne fonctionnent pas.

M. Jean-René Cazeneuve. L’article est effectivement complexe, il doit faire l’objet d’explications. Les surcompensés et les sous-compensés sont traités exactement de la même manière quand ils décident d’augmenter leurs taux, et ils touchent l’intégralité de l’augmentation de la taxe foncière liée à l’augmentation de ce taux.

Le dégrèvement n’est pas maintenu jusqu’en 2023 car il faut bien figer les taux à un moment. À défaut, il sera impossible de continuer à augmenter les taux, car nous devrions les compenser, ce qui induirait des effets pervers extrêmement importants.

Enfin, nous ne créons pas un nouveau fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Je sais que beaucoup d’entre vous ont une mauvaise expérience de cet outil créé pour compenser la suppression de la taxe professionnelle, mais le principe n’est pas du tout le même : au lieu d’une somme fixe qui peut être réduite au fil du temps, nous prévoyons une part des recettes d’un impôt, il n’y a rien de plus solide.

Mme Christine Pires Beaune. À partir de 2021, le dégrèvement deviendrait une exonération, donc il entrerait dans l’enveloppe normée. Dès lors, quelles seraient les conséquences sur les autres dotations ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Non, ces sommes n’entreront pas dans l’enveloppe normée.

Mme Christine Pires Beaune. Elles ne figureront pas dans le tableau des transferts financiers de l’État vers les collectivités territoriales ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Non.

M. le président Éric Woerth. Il faudra poser la question au ministre, beaucoup d’éclaircissements doivent être apportés.

La commission rejette les amendements identiques I-CF565, I-CF673 et I-CF705. Puis elle rejette l’amendement I-CF1197.

Elle est saisie de l’amendement I-CF1072 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. La suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % les plus aisés est le point le plus problématique de ce projet de loi de finances.

J’entends les arguments dénonçant l’injustice de cet impôt, mais il aurait fallu accompagner sa suppression par l’instauration d’une contribution des plus aisés, qu’il s’agisse des 5 % ou 10 % des plus riches, et que l’on passe par la création d’un nouvel impôt de solidarité pour la transition écologique ou un renforcement des tranches les plus élevées de l’impôt sur le revenu.

Selon les chiffres, il manque entre 7 et 9 milliards d’euros d’investissements publics dans la transition écologique en France, et la suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % des ménages les plus aisés représente exactement 7 milliards d’euros en année pleine.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1072.

Elle examine l’amendement I-CF182 de M. Xavier Roseren.

M. Xavier Roseren. La taxe d’habitation pour les résidences secondaires sera maintenue, sous le nom de taxe pour les résidences non-principales. J’avais proposé l’année dernière d’étendre la faculté de majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires.

Cet outil fiscal permet de pallier la pénurie de logements pour les populations résidentes, mais il n’est utilisable que dans les zones urbanisées continues de plus de 50 000 habitants.

Mon amendement propose d’ouvrir cette possibilité aux zones touristiques tendues. Dans la plupart des zones touristiques, 65 % des résidences sont des résidences secondaires.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Il ne faut pas laisser penser aux Français que la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales se traduira par une hausse de la fiscalité locale sur d’autres impositions. Or votre amendement permet une hausse potentielle de près de 60 % de la cotisation de taxe d’habitation sur les résidences secondaires pour ces communes.

De plus, la fiscalité ne règle pas tout : certaines résidences secondaires sont de vraies maisons de famille, d’autres sont des locations abusives par le biais de plateformes en ligne. Il existe des manières de régler différemment ce problème, je suis très défavorable à cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Je rappelle que les résidences secondaires consomment très peu de services publics, ces contribuables sont plutôt contributeurs très nets au budget des communes.

La commission rejette l’amendement I-CF182.

Elle en vient à l’amendement I-CF181 de M. Xavier Roseren.

M. Xavier Roseren. L’article 5 consacre la réforme de la fiscalité locale annoncée par le Gouvernement en conséquence de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales pour la totalité des ménages.

Une déclaration automatique est prévue afin que les propriétaires fassent connaître l’affectation des locaux à l’habitation principale ou non. Dans un souci de bonne gestion, cet amendement prévoit de donner cette information aux mairies, afin qu’elles sachent quelles habitations sont des résidences principales.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Cette idée est intéressante, mais je suis réservé sur la rédaction de l’amendement. Certaines informations sont couvertes par le secret fiscal, on ne peut pas jeter ainsi dans la nature un certain nombre de fichiers.

J’ai interrogé la DGFiP afin de connaître les voies et moyens d’obtenir certaines informations. Les délais de transmission prévus dans l’amendement semblent d’ailleurs trop serrés.

Je suggère le retrait de cet amendement, il faut creuser l’idée pour trouver les bons moyens de fournir cette information aux collectivités territoriales.

L’amendement I-CF181 est retiré.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques I-CF876 de M. Charles de Courson et I-CF1452 de Mme Stella Dupont, qui font l’objet d’un sous-amendement I-CF1575 du rapporteur général ; les amendements identiques I-CF273 de Mme Patricia Lemoine, I-CF585 de M. François Pupponi, I-CF676 de Mme Véronique Louwagie, I-CF733 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF1086 de M. Christophe Jerretie, I-CF1181 de Mme Christine Pires Beaune et I-CF1438 de M. Éric Coquerel ; ainsi que l’amendement I-CF828 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Charles de Courson. L’un des problèmes posé par cet article est la suppression de la revalorisation des valeurs locatives en application de l’article 1518 bis du CGI, qui définit le coefficient de majoration des valeurs locatives.

Par cet amendement, je vous propose de rétablir cette indexation en appliquant un coefficient de 1,1 %, qui correspond au taux d’inflation prévisionnel pour 2019 tel qu’il ressort de l’indice des prix à la consommation hors tabac.

Mme Stella Dupont. La délégation aux collectivités territoriales a soulevé le problème de cette non-revalorisation des valeurs locatives sur les résidences principales. Il semble légitime de prévoir une revalorisation forfaitaire, basée non sur l’indice des prix harmonisés retenu depuis le PLF 2017, mais sur l’indice des prix à la consommation hors tabac. Cette revalorisation est légèrement moindre que celle pratiquée pour l’ensemble des autres bases, mais permet une dynamique pour 2020 sur la taxe d’habitation sur les résidences principales.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je suis favorable à ces amendements, sous réserve de l’adoption du sous-amendement que je présente.

Lors des dernières années, les bases ont été revalorisées sur l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), calculé au niveau européen, qui est structurellement supérieur à l’indice des prix à la consommation en France (IPC).

Soyons raisonnables sur un tel sujet : des compensations importantes ont été accordées aux collectivités locales, je propose de revenir à l’indexation sur l’indice des prix à la consommation (IPC) qui s’élève à 0,9 %. Mon sous-amendement prévoit donc une revalorisation de 0,9 %, plutôt que celle de 1,1 % que vous proposez.

Mme Patricia Lemoine. Mon amendement est satisfait par l’amendement de madame Dupont, sous-amendé par le rapporteur général.

L’amendement I-CF273 est retiré.

M. Christophe Jerretie. Nous avions travaillé sur le sujet l’année dernière ; la revalorisation forfaitaire n’avait alors jamais été évoquée, elle devait être glissante. L’amendement proposé, sous-amendé par le rapporteur général, modifie ce qui a été prévu pour les collectivités et que nous avions travaillé ensemble.

Je considère pour ma part que l’alinéa 159 doit être supprimé purement et simplement, et que le Gouvernement doit justifier la modification de ce que nous avions décidé au mois de juillet. Je maintiens donc mon amendement, et je le présenterai à nouveau dans l’hémicycle, même si je comprends la volonté du rapporteur général de trouver une solution de compromis.

Nous ne devons pas changer la règle aujourd’hui, c’est une modification importante de la fiscalité : la base et le taux étaient définis, la revalorisation devait être effective. Nous allons remettre en cause un des éléments fondamentaux de la réforme de la fiscalité locale.

Mme Christine Pires Beaune. Je propose également la suppression de l’alinéa 159, qui constitue une marque de défiance à l’égard des élus au regard des engagements qui avaient été pris.

Vous prenez prétexte du taux de majoration de 2,2 % qui a été appliqué en 2019, mais il ne sort pas de nulle part. Il correspond aux dispositions votées dans la loi de finances initiale pour 2017 afin d’éviter de nous diviser, comme nous le faisions tous les ans, entre ceux qui voulaient que la revalorisation soit plus importante, ou moindre, et ceux qui ne voulaient pas revaloriser du tout. Un consensus avait été trouvé, vous revenez dessus en vous appuyant peut-être sur les constats de la Cour des comptes.

Le panier des maires est supérieur à l’inflation, nous le savons depuis longtemps, donc la référence à l’IPCH avait sa raison d’être. Le plus grave dans cette affaire est que vous reveniez sur un engagement : il n’y aura pas de compensation à l’euro près, et vous exprimez une défiance à l’égard des élus au moment où Sébastien Lecornu essaie de restaurer la confiance.

M. Éric Coquerel. Par cet alinéa, le Gouvernement tente de se faire de l’argent sur le dos des collectivités territoriales, ni vu ni connu. Heureusement, les associations du bloc communal ont publié un communiqué de presse à ce sujet.

Je note la proposition de notre collègue Stella Dupont de revaloriser la base des valeurs locatives de 1,1 %, revalorisation que notre rapporteur général propose dans sa grande bonté de ramener à 0,9 %.

Ce sera mieux que rien, mais, comparé au droit en vigueur, le compte n’y est pas. Nous proposons plutôt de supprimer le gel de la revalorisation forfaitaire des bases locatives, dont le coût est évalué à 250 millions d’euros par an pour les collectivités.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous proposons également la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives pour l’établissement de la taxe d’habitation des locaux affectés à l’habitation principale en 2020. Sa suppression pénaliserait les budgets locaux d’environ 250 millions d’euros selon les associations d’élus. La suppression de la compensation ne doit pas se faire sur le dos des collectivités.

M. le président Éric Woerth. Je m’interroge : est-ce que les 250 millions d’euros sont compensés en cas d’adoption du sous-amendement du rapporteur général, ou n’est-ce qu’une partie du chemin ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est une grande partie du chemin.

M. Jean-René Cazeneuve. Ce n’est pas un problème de compensation à l’euro près : dans tous les cas, cette compensation aura lieu pour 2021 par rapport à 2020. La question est de savoir quel niveau nous retenons pour 2020, donc pour 2021.

Il ne s’agit pas seulement d’une ressource pour les collectivités territoriales, mais aussi d’un impôt sur les Français. La règle a changé dans la loi de finances intitiales pour 2017, il est intéressant de faire un bilan après deux années d’application de cet indice significativement supérieur à l’inflation. Cette année, l’augmentation retenue est de 2,2 % pour la taxe foncière, au regard du taux d’inflation qui est de 1,1 %.

Nous pouvons chercher quel indice est le plus juste, en tenant compte de cet historique sur deux ans, afin de trouver le bon taux pour l’année prochaine.

M. Christophe Jerretie. L’an dernier, la revalorisation forfaitaire a été un argument positif pour les collectivités territoriales, et nous avons tous admis que ce serait une augmentation de leurs financements. Cette année, nous faisons l’inverse.

Nous devons être cohérents dans nos propos, on ne peut pas dire une année que la revalorisation est favorable aux collectivités territoriales et faire l’inverse l’année suivante. Nous avons fait des choix compliqués en supprimant la taxe d’habitation, respectons ce que nous avons dit.

M. Charles de Courson. Quelle est la différence entre les amendements identiques que Stella Dupont et moi proposons et la version sous-amendée par le rapporteur général ? Le sous-amendement retient un taux de 0,9 %, soit 200 millions d’euros, tandis que notre amendement retient la somme de 250 millions. L’écart est de 50 millions d’euros.