rapport sur le projet de loi de finances pour 2020 (n°2272). — Exposé général

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique
3. I. Un contexte mondial incertain mais des indicateurs français stables
4. A. une croissance stabilisée malgré un environnement mondial dégradé
5. 1. L’accélération de la croissance en 2017 a été stoppée par la dégradation du climat économique mondial
6. 2. Une croissance qui résisterait en 2019 et en 2020 grâce à une demande intérieure soutenue
7. 3. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance
8. B. L’inflation demeure contenue
9. 1. L’indice des prix à la consommation se stabilise à un bas niveau
10. 2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation
11. C. L’amÉlioration du taux de marge des entreprises
12. D. L’amÉlioration du marchÉ de l’emploi
13. E. la persistance d’un fort dÉficit commercial, toutefois en voie d’amélioration
14. II. Les hypothÈses de croissance du Gouvernement
15. III. L’avis du Haut Conseil des finances publiques
16. FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES (TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES)
17. I. UN NIVEAU DE DÉFICIT PUBLIC HISTORIQUEMENT BAS
18. A. LE DÉFICIT PUBLIC SE RÉDUIT ENCORE EN 2020
19. 1. L’évolution du déficit public sur longue période
20. 2. Un déficit public, hors mesures exceptionnelles, sous la barre des 3 % depuis 2017
21. B. LA RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC EST MOINS RAPIDE QUE LA TRAJECTOIRE PRÉVUE
22. 1. Une cible de déficit dégradée par rapport à la loi de programmation des finances publiques et au programme de stabilité de 2019
23. 2. La nécessité d’une nouvelle trajectoire de programmation des finances publiques
24. C. UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR L’ÉTAT
25. a. L’État porte l’essentiel du déficit public
26. i. L’exécution budgétaire de l’État en 2018
27. ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2019
28. iii. Les principales évolutions pour 2020
29. iv. La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années
30. b. L’amélioration des finances des administrations publiques locales, liée au cycle électoral
31. c. L’amélioration du solde des administrations de sécurité sociale mais l’accroissement des déficits sociaux
32. II. UN DÉFICIT D’ORIGINE STRUCTURELLE
33. A. DÉFICIT PUBLIC ET DÉFICIT STRUCTUREL SE CONFONDENT EN 2020
34. 1. Qu’est-ce que le déficit structurel ?
35. a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France
36. b. Des modalités de calcul complexe
37. c. Les hypothèses de calcul du déficit structurel
38. 2. L’évolution de l’écart de production depuis 2018
39. B. Le haut conseil des finances publiques signale un risque de dÉclenchement de mesures correctives
40. III. LE DÉFICIT de l’État EN COMPTABILITÉ NATIONALE
41. FICHE N° 3 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
42. I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQU’EN 2019
43. A. L’ÉVOLUTION DE LONG COURS
44. B. LA STRUCTURE
45. II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019
46. A. UNE BAISSE DE PLUS D’UN POINT DE PIB EN UN AN
47. B. L’ÉVOLUTION SPONTANÉE SANS EFFET SUR LE TAUX DE prélèvements obligatoires
48. III. Les PRÉLÈVEMENTS obligatoires en 2020
49. A. UNE BAISSE DE 0,3 POINT DE PIB AU TITRE DES MESURES NOUVELLES
50. B. UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NEUTRE SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
51. IV. L’Évolution des prÉlÈvements obligatoires depuis le dÉbut de la lÉgislature
52. FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE
53. I. LA POURSUITE DE LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE SELON L’ENSEMBLE DES INDICATEURS USUELS
54. A. UNE ÉVOLUTION EN VOLUME CONTENUE, EN LIGNE AVEC LES HYPOTHÈSES DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
55. B. LA BAISSE DU RATIO DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT À LA RICHESSE NATIONALE
56. 1. Une tendance à la baisse du ratio de dépenses publiques depuis 2014
57. 2. L’objectif de diminution du ratio de dépense publique d’ici 2022 reste ambitieux, malgré une révision à la baisse depuis la loi de programmation des finances publiques
58. 3. La traduction en euros courants de la réduction du poids de la dépense publique dans le PIB
59. C. L’AUGMENTATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN MILLIARDS D’EUROS courants
60. II. UNE ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DIFFÉRENCIÉE SELON LES SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE
61. A. LA FAIBLE PROGRESSION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES
62. 1. Une évolution contenue malgré l’augmentation de la norme de dépenses pilotables de l’État
63. 2. La poursuite de la démarche de transformation de l’action publique
64. B. LA MAÎTRISE PROLONGÉE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
65. 1. Une progression de l’objectif national d’assurance maladie à 2,3 % en 2020
66. 2. L’impact de la réforme de l’assurance chômage
67. C. L’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
68. 1. L’évolution maîtrisée des dépenses de fonctionnement et la mise en œuvre du processus de contractualisation
69. a. La progression contenue des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales
70. b. Le cadre fixé par la loi de programmation des finances publiques
71. c. Les premiers résultats prometteurs du processus de contractualisation avec l’État
72. 2. Le dynamisme des dépenses d’investissement
73. FICHE N° 5 : LA DETTE PUBLIQUE
74. I. UNE DETTE PUBLIQUE STABILISÉE MAIS À L’ÉVOLUTION MOINS FAVORABLE QUE PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
75. A. Une dette publique élevée, mais stabilisée
76. 1. Un niveau de dette élevé et une évolution divergente par rapport à nos voisins européens
77. 2. La stabilisation du niveau de l’endettement public
78. B. Les écarts constatés en 2018 à la loi de programmation : une stabilisation précoce de la dette, mais un niveau supérieur À la prÉvision en raison de traitements comptables
79. C. Les prévisions du présent projet de loi de finances à compter de 2020 : une baisse éloignée des prévisions de la loi de programmation des finances publiques
80. 1. 2020 : une légère diminution du niveau de dette publique
81. 2. Une cible de réduction de la dette publique en 2022 éloignée de celle de la loi de programmation des finances publiques
82. 3. La décomposition de la dette publique par sous-secteur d’administration
83. II. LES ENJEUX DE TAUX STRUCTURELLEMENT BAS POUR LA DETTE FRANÇAISE
84. A. LA FAIBLESSE DES TAUX D’INTÉRÊT DE LA DETTE FRANÇAISE : UNE TENDANCE DE FOND
85. 1. Une tendance générale de fond et de long terme accentuée par une politique monétaire accommodante
86. 2. Un niveau de taux d’intérêt de la dette française particulièrement faible
87. B. UN IMPACT MAJEUR SUR LE NIVEAU DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
88. C. UNE AUBAINE QUI NE SAURAIT REMETTRE EN CAUSE LA NÉCESSITÉ DE TENDRE VERS L’ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS
89. FICHE N° 6 : LE PLF 2020 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN
90. I. LA SURVEILLANCE EUROPÉENNE DES FINANCES PUBLIQUES
91. A. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES À RESPECTER
92. B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES
93. 1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance
94. a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence
95. b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence
96. 2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance
97. II. LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE
98. A. L’OBJET DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE
99. B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE
100. III. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE
101. A. LE SEMESTRE EUROPÉEN
102. 1. Le cadre juridique du semestre européen
103. 2. Le calendrier du semestre européen
104. a. Novembre de l’année N-1
105. b. Mars de l’année N
106. c. Avril de l’année N
107. d. Mai de l’année N
108. e. Juin et juillet de l’année N
109. f. Septembre de l’année N
110. B. LE SEMESTRE NATIONAL
111. 1. Le cadre juridique du semestre national
112. 2. Le calendrier du semestre national
113. C. LE CYCLE BUDGÉTAIRE ANNUEL DE LA FRANCE EN 2019
114. 1. Dans le cadre du semestre européen
115. 2. Dans le cadre du semestre national
116. FICHE N° 7 : Le volet fiscal du projet de loi de finances pour 2020
117. I. Des mesures d’adaptation de la fiscalitÉ des entreprises
118. A. La rÉvision de la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés
119. B. La réduction de deux dépenses fiscales importantes
120. 1. La défiscalisation des versements de mécénat des entreprises
121. 2. Le resserrement des crédits d’impôt recherche et innovation
122. II. Les principales mesures de baisse des impôts
123. A. Pour les mÉnages
124. 1. La baisse de l’impôt sur le revenu
125. 2. La suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale
126. B. Pour les entreprises
127. III. la réforme de la fiscalitÉ locale
128. IV. Le verdissement de la fiscalité
129. A. La mise sous condition de ressources du CITE et sa transformation en prime forfaitaire pour les ménages modestes
130. B. La suppression des tarifs rÉduits de TICPE sur le gazole non routier
131. C. La refonte de la taxation des véhicules à moteur
132. D. L’accroissement de la fiscalitÉ pesant sur les passagers du transport aÉrien
133. E. Autres mesures
134. V. La rationalisation de la fiscalité
135. A. La suppression de taxes à faible rendement
136. B. La rationalisation des dépenses fiscales
137. C. L’amÉnagement de la fiscalitÉ affectÉe
138. D. L’alignement de la fiscalitÉ du tabac
139. VI. La mise en conformité du droit français avec le droit européen
140. A. La lutte contre l’Évasion fiscale
141. B. la mise en conformité en matière de TVA
142. C. La mise en conformiTÉ en matiÈre d’impÔt sur les sociÉtÉs
143. VII. La mise en place d’un paquet e-commerce
144. A. De nouvelles règles de tva applicable au commerce Électronique transnational
145. B. Les obligations dÉclaratives des exploitants d’entrepôts logistiques
146. C. Le « Name and shame » des plateformes numériques
147. VIII. La mise en œuvre d’un stimulus fiscal en faveur de certains territoires
148. IX. La modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement de l’impôt
149. X. Autres mesures
150. A. La domiciliation fiscale des dirigeants de grandes sociÉTÉs françaises
151. B. Taxe sur les cdd d’usage
152. C. Le traitement fiscal de la dette de SNCF RÉSEAU
153. FICHE N° 8 : Les recettes de l’état
154. I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT
155. A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES
156. 1. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux
157. 2. Les recettes fiscales de l’État hors budget général
158. B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
159. 1. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant
160. a. L’évolution spontanée
161. b. Les mesures législatives
162. c. Les mesures de périmètre et de transfert
163. 2. Évolution générale de 2019 à 2020
164. C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT
165. 1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
166. a. En 2019
167. b. En 2020
168. 2. L’impôt sur le revenu
169. a. En 2019
170. b. En 2020
171. 3. L’impôt sur les sociétés
172. a. En 2019
173. b. En 2020
174. 4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
175. a. En 2019
176. b. En 2020
177. II. LES RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL
178. III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
179. IV. 90 MILLIARDS D’EUROS DE DÉPENSES FISCALES POUR 2020
180. FICHE N° 9 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT
181. I. UNE ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT MAÎTRISÉE MALGRÉ L’ABAISSEMENT DE LA PRÉVISION DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS
182. A. LA POURSUITE DU RALENTISSEMENT DES DÉPENSES DE L’ÉTAT
183. 1. La progression modérée des dépenses pilotables de l’État en 2020
184. a. L’évolution des normes de dépenses en 2020
185. b. Les normes de dépenses de l’État sur la période triennale 2020-2022
186. 2. Une gestion plus saine des crédits et plus respectueuse de l’autorisation parlementaire
187. B. La masse salariale de l’État : une diminution des effectifs moins forte que prévue par la loi de programmation
188. 1. La moindre diminution des effectifs sur le champ de l’État et de ses opérateurs
189. a. Le niveau stable de l’emploi de l’État et de ses opérateurs en 2020
190. b. Une prévision de réduction de 10 500 emplois environ sur le quinquennat
191. c. L’évolution des effectifs des ministères
192. d. Le ralentissement de la baisse des effectifs au sein des opérateurs de l’État
193. 2. L’évolution des rémunérations
194. a. L’effet du glissement vieillesse technicité et des mesures catégorielles
195. b. Le gel du point d’indice en 2020
196. II. LE BUDGET DE L’ÉTAT REFLÈTE DES CHOIX FORTS PROPOSÉS PAR LE GOUVERNEMENT POUR 2020 ()
197. A. L’AUGMENTATION GLOBALE DES PLAFONDS DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL
198. B. LES AUGMENTATIONS DE CRÉDITS CIBLÉS SUR CERTAINES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL
199. 1. La poursuite du renforcement du pôle régalien
200. 2. L’effort significatif en matière d’insertion et de solidarité
201. 3. La poursuite de l’augmentation des crédits en faveur de l’enseignement scolaire, de l’enseignement supérieur et de la recherche et des investissements d’avenir
202. 4. La hausse des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables
203. C. DES BAISSES DE CRÉDITS CONCENTRÉES SUR DEUX MISSIONS
204. D. LES MESURES DE PÉRIMÈTRE
205. E. LES PROJECTIONS TRIENNALES DES PLAFONDS DE CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL
206. III. VERS UNE APPROCHE INÉDITE DE L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES DÉPENSES SUR L’ENVIRONNEMENT
207. AUDITION du MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, du MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS, ET Du SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS
208. AUDITION du PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

introduction

Ce troisième projet de loi de finances du quinquennat traduit des choix politiques forts du Gouvernement, qu’il s’agisse de mesures s’inscrivant dans la continuité de celles présentées depuis 2017 ou de mesures nouvelles proposées à la suite du Grand débat national. Tout en tirant les conséquences d’un contexte économique assombri et des souhaits des Français en matière de fiscalité et de services publics, il se conforme en tendance aux principales orientations définies dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022).

D’abord, il acte la poursuite de la baisse du déficit public. Ce dernier s’établirait à 2,2 % du PIB pour atteindre son niveau le plus faible depuis 2001.

Ensuite, il renforce l’objectif de décrue des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale en proposant une diminution d’environ 10 milliards d’euros de la fiscalité et des charges en 2020. Le taux de prélèvements obligatoires s’établirait à 44 % du PIB l’année prochaine.

Au total, la baisse des prélèvements obligatoires pour les ménages atteindrait 20,7 milliards d’euros sur la période 2018-2020, dont 5 milliards d’euros de diminution de l’impôt sur le revenu prévue par le présent projet de loi de finances. Pour les entreprises, cette baisse atteindrait environ 6,4 milliards d’euros sur la même période. Sur le quinquennat, le taux de prélèvements obligatoires baisserait davantage que la LPFP le prévoyait : la diminution serait de 1,3 point de PIB au lieu de 1 point.

L’évolution de la dépense publique continue d’être maîtrisée. Après sa décroissance en volume historique en 2018, elle augmenterait de 0,7 % en 2019 et en 2020. En moyenne sur le quinquennat, le taux de croissance en volume de la dépense publique s’établirait à 0,4 %, en ligne avec les orientations de la LPFP et à un niveau sensiblement inférieur aux taux moyen constaté lors des deux précédents quinquennats. Cette croissance contenue masque des évolutions contrastées des financements des politiques publiques, en cohérence avec les choix proposés par le Gouvernement : le renforcement des pôles régaliens ; le soutien accru aux politiques de solidarité et d’inclusion ; l’intensification des investissements dans la transition écologique et les mobilités durables ; un effort marqué en faveur de l’enseignement scolaire, de l’enseignement supérieur et de la recherche ; la poursuite de la transformation de l’action publique ; la simplification du calcul de certaines prestations.

La dette publique rapportée au PIB décroîtrait légèrement en 2020

(– 0,1 point) après la stabilisation de 2018. Sur le quinquennat, la baisse du ratio serait toutefois inférieure aux prévisions de la LPFP (– 0,7 point entre 2017 et 2022 au lieu de – 5,3 points).

On constate ainsi que les trajectoires financières du présent projet de loi de finances s’écartent par certains aspects de celles de la loi de programmation en vigueur. Il s’agit de tenir compte, d’une part, de la dégradation des prévisions macroéconomiques depuis la LPFP et, d’autre part, des mesures nouvelles adoptées en décembre 2018 ou annoncées à la suite du Grand débat national. Il n’est pas anormal que la troisième année de programmation budgétaire ne soit pas absolument conforme à la trajectoire pluriannuelle de la LPFP. Depuis l’apparition de cet outil programmatique, deux années séparent en général deux lois de programmation des finances publiques. Cela se comprend aisément tant les prévisions relatives aux finances publiques sont, à tout le moins, dépendantes des hypothèses macroéconomiques. Dans ce contexte nouveau, il conviendra en 2020 d’actualiser la trajectoire des finances publiques du pays dans une nouvelle loi de programmation.

On l’a vu, des mesures nouvelles ont été adoptées ou sont proposées en faveur du pouvoir d’achat des ménages depuis la fin de l’année 2018 et à la suite du Grand débat national. Les effets bénéfiques de ces mesures sur la croissance ont été visibles dès l’année 2019 et devraient se poursuivre en 2020. Néanmoins, elles ne signifient aucunement le passage mécanique d’une politique économique « de l’offre » à une politique « de la demande », comme cela est parfois avancé dans le cadre de débats réducteurs. Les prélèvements obligatoires sur les entreprises continueront de diminuer en 2020 par rapport à 2019. Plus largement, rien n’est remis en cause quant aux politiques menées depuis 2017 en faveur de la compétitivité et de la modernisation de notre économie.

S’agissant du budget de l’État, le déficit budgétaire pour 2020 s’établirait à 93,1 milliards d’euros, en amélioration de 14,6 milliards d’euros par rapport au déficit pour 2019 tel que prévu par la loi de finances pour 2019. Cette diminution a notamment pour origine des recettes fiscales dynamiques et la révision à la baisse de la prévision de charge d’intérêts de la dette.

Le présent projet de loi de finances pour 2020 comporte un volet fiscal fourni. Les dispositions fiscales sont en effet réparties au sein de 36 articles dont 19 articles en première partie et 17 en seconde partie.

Elles consistent d’abord en des propositions de baisses significatives d’impôts. L’impôt sur le revenu serait ainsi abaissé de 5 milliards d’euros dès 2020 pour les classes moyennes (article 2). La taxe d’habitation est intégralement supprimée dès 2020 pour 80 % des ménages, et le sera progressivement pour tous les foyers en 2023 (article 5). Malgré l’aménagement de la trajectoire de taux de l’impôt sur les sociétés, ce dernier poursuivra sa baisse pour toutes les entreprises en 2020 (article 11).

Plusieurs dispositions visent ensuite à « verdir » notre système fiscal. Le régime du gazole non routier serait réformé, par la suppression progressive pour certains secteurs des taux réduits de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) – des compensations pour les secteurs les plus exposés sont prévus notamment sous la forme de suramortissements fiscaux (article 16). Le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) serait transformé en une prime forfaitaire concentrée au bénéfice des ménages modestes (article 4). Plusieurs taxes sur les secteurs des transports routiers et aériens seraient également modifiées (articles 18, 19 et 20).

De nouvelles incitations fiscales en faveur de la réduction des inégalités territoriales seraient créées. Des taux ciblés de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) permettraient ainsi de favoriser l’investissement en direction des foyers les plus modestes dans les secteurs du logement social et dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (article 8). Le présent projet de loi propose également un nouveau zonage pour encourager l’implantation et soutenir l’artisanat et le commerce existant dans les centres-bourgs ruraux ou les centres de villes moyennes, dans la continuité de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dite loi « ÉLAN » (articles 47 et 48).

Ce projet de loi de finances contient également un ensemble de dispositions permettant d’adapter notre fiscalité au développement du e-commerce. Il s’agit entre autres de lutter contre les fraudes qui perdurent en raison du décalage existant entre les règles fiscales et leur applicabilité à l’économie numérique. Trois articles imposeraient ainsi de nouvelles obligations aux plateformes de vente en ligne : elles seraient désormais redevables de la TVA pour certaines des transactions qu’elles facilitent, notamment pour les importations extracommunautaires (article 53) ; elles devraient mieux tracer les colis transitant par leurs entrepôts pour favoriser les contrôles fiscaux (article 54) ; enfin, l’administration pourrait publier la liste des plateformes non coopératives sur le plan fiscal (article 55).

Enfin, dans la lignée des dispositions de la loi de finances pour 2019, le projet de loi de finances pour 2020 comporte un programme de suppression de 18 taxes à faible rendement, après la suppression de 22 de ces taxes l’année dernière (article 6). En outre, plusieurs articles rationaliseraient des dépenses fiscales comme celle relative au mécénat d’entreprise (article 51) et celle relative aux crédits d’impôt recherche et innovation (article 49). Onze autres dépenses fiscales sont visées par des mesures de plafonnement ou de suppression (article 7).

S’agissant des dépenses, le projet de loi de finances est marqué par les conséquences budgétaires de la baisse des taux d’intérêt. En comptabilité nationale, la charge de la dette de l’ensemble des administrations publiques atteindrait 33,7 milliards d’euros en 2020, soit 2,2 milliards d’euros de moins qu’en 2019 et 12,5 milliards d’euros de moins que la prévision pour 2020 de la LPFP 2018-2022. Le constat de ces économies importantes ne doit pas détourner le Gouvernement de son action visant à rétablir l’équilibre des comptes des administrations publiques. Il convient d’ailleurs de rappeler que la baisse des taux d’intérêt résulte en partie de la faiblesse du taux de croissance de l’économie qui lui-même a pour conséquence de diminuer les recettes publiques et constitue une pression à la hausse sur le déficit public.

Le débat relatif à l’opportunité de « recycler » d’éventuelles économies constatées sur la charge de la dette pour intensifier l’effort d’investissement public peut avoir un sens en théorie économique, mais les termes du sujet ne se posent pas de la même façon dans la préparation du budget. En effet, la construction d’un budget est la résultante d’un équilibre entre un ensemble de dépenses et un ensemble de recettes. La charge d’intérêts de la dette est un paramètre particulier d’une équation budgétaire générale. L’ensemble de l’augmentation des dépenses et des baisses de recettes est financé par l’ensemble des économies sur la dépense et des mesures d’augmentation des recettes, et par le déficit public. Dans cette perspective, c’est la question de l’efficience de la dépense publique qui se pose, afin que soient utilisées au mieux les recettes publiques issues, entre autres, de la baisse des taux d’intérêt.

La question parfois posée serait celle d’une nouvelle augmentation du déficit public pour financer des investissements. Le déficit public s’établirait en 2020, il est vrai, à un niveau bas qu’il n’avait pas atteint depuis près de vingt ans. Il ne faut toutefois pas oublier qu’il reste supérieur aux déficits de la plupart de nos partenaires européens – c’est également le cas pour notre niveau d’endettement et ce de façon accrue ces dernières années. Dans la phase actuelle de croissance de l’économie, le redressement des finances publiques est donc nécessaire pour que la France puisse faire face à un éventuel retournement conjoncturel.

En outre, bien que la perspective de taux d’intérêt faibles au niveau mondial semble s’installer, les économies ou les surcoûts liés à la charge de la dette demeureront volatils et incertains.

Enfin, ce projet de loi de finances marque la poursuite de l’effort du Gouvernement pour renforcer la portée des principes budgétaires et renouer avec l’esprit originel de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Les modifications apportées à plusieurs comptes d’affectation spéciale confortent les principes d’unité et d’universalité budgétaires (articles 29 à 33), tout comme la rebudgétisation de certaines taxes (articles 6 et 27). Plusieurs dotations budgétaires sont à nouveau augmentées afin de poursuivre la limitation des sous-budgétisations, conformément au principe de sincérité. Le projet de loi de finances pour 2020, comme le projet de loi de finances pour 2019, comporte un nombre relativement élevé d’articles fiscaux, ce qui laisse espérer que le projet de loi de finances rectificative pour 2019 ne comportera pas de dispositions fiscales.

En résumé, le projet de loi de finances pour 2020 s’avère à la fois favorable au pouvoir d’achat des Français et au dynamisme de notre économie, et conforme à l’objectif de retour à l’équilibre des comptes publics.

FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler d’hypothèses macroéconomiques crédibles, en termes de croissance, d’inflation, de taux d’intérêt et d’emploi.

Ces hypothèses sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir. Elles reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques.

Le cadre macroéconomique du présent projet de loi de finances s’inscrit dans un contexte marqué par de nombreuses incertitudes internationales, dans lequel la France s’appuie sur des résultats économiques résilients (I).

Au total, le dynamisme de la demande intérieure et la moindre exposition de la France à la dégradation de la conjoncture mondiale permettent au Gouvernement de prévoir un scénario de croissance : la croissance en volume du produit intérieur (PIB) s’élèverait à 1,4 % en 2019 et à 1,3 % en 2020 (II).

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a rendu un avis qui valide ce scénario macroéconomique (III).

I. Un contexte mondial incertain mais des indicateurs français stables

La croissance française devrait résister aux tensions pesant sur la conjoncture internationale. L’inflation, qui demeure dépendante des prix de l’énergie, se maintient à un niveau bas. Le taux de marge des entreprises poursuit son redressement et la situation de l’emploi s’améliore. L’important déficit commercial français se résorbe depuis 2018 grâce à de meilleures performances à l’exportation.

A. une croissance stabilisée malgré un environnement mondial dégradé

La croissance, qui redémarrait progressivement depuis 2012, ne retrouve pas la performance obtenue en 2017. Cela tient à un environnement mondial sujet à de nombreuses tensions (1). Toutefois, la France se singularise par un niveau de croissance résilient, porté par la demande intérieure (2). Sur longue période, la croissance économique poursuit toutefois son ralentissement historique (3).

1. L’accélération de la croissance en 2017 a été stoppée par la dégradation du climat économique mondial

La croissance du PIB a marqué, avec la crise financière, un coup d’arrêt en 2008. Le pays a ainsi connu une année de récession particulièrement forte en 2009. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, la croissance a de nouveau marqué un coup d’arrêt en 2012. À partir de 2012, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015.

L’année 2017 s’est caractérisée par une accélération de la croissance qui n’avait pas été anticipée à ce niveau par les prévisionnistes. « Cette croissance a été portée par une progression marquée de l’investissement des entreprises (+ 4,1 %) et des ménages (+ 5,6 %) », davantage que par la consommation qui « a crû modérément (+ 1,0 %) » ([1]).

Toutefois, la croissance a marqué le pas dès 2018, tout en se maintenant à un niveau supérieur aux moyennes enregistrées depuis 2012. Cela tient à une détérioration du cycle économique mondial, qui se poursuit en 2019.

Croissance en volume du produit intÉrieur brut depuis 2012

(en % d’évolution annuelle)

Source : INSEE, comptes nationaux.

Selon l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), dans ses perspectives économiques intermédiaires de septembre 2019 ([2]), la croissance mondiale devrait ralentir pour s’établir à 2,9 % en 2019 et 3,0 % en 2020. Cette prévision est en baisse de 0,3 et 0,4 point respectivement par rapport à aux prévisions publiées en mai 2019. L’OCDE relève que ce sont les taux de croissance « les plus faibles enregistrés depuis la crise financière de 2007 ».

Selon la Commission européenne ([3]), « les risques qui pèsent sur les perspectives économiques mondiales restent étroitement interconnectés et sont principalement négatifs ». Trois principales causes de ralentissement peuvent être identifiées :

– le regain des tensions commerciales entre la Chine et les États-Unis ;

– la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ;

– le choc d’incertitude lié à ces événements, facteur de risque supplémentaire.

La Direction générale du Trésor a analysé les effets macroéconomiques de la « guerre » commerciale entre la Chine et les États-Unis ([4]). En 2018, les États-Unis ont relevé les droits de douane sur un total de 250 milliards de dollars d’importations annuelles de produits chinois. La Chine a répliqué par des mesures tarifaires portant sur 110 milliards de dollars d’importations en provenance des États-Unis. La DG Trésor n’identifie pas d’effet notable sur la croissance américaine mais analyse que « les tensions commerciales ont accéléré le ralentissement économique en cours en provoquant un choc de confiance ». Par ricochet, la demande chinoise adressée à ses partenaires mondiaux a baissé et le commerce mondial a connu un « net freinage ». Selon l’INSEE ([5]), le commerce mondial croîtrait trois fois moins vite en 2019 qu’en 2018 (+ 1,4 % après + 4,5 %)

Le calendrier de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne demeure un autre facteur d’incertitude qui pèse sur les prévisions de croissance. Selon l’OCDE, une sortie sans accord se traduirait par une récession au Royaume-Uni dès 2020, de 2 % de son PIB entre 2020 et 2021. Un tel scénario conduirait à un amoindrissement « considérable » de la croissance de la zone euro, avec un effet de l’ordre de – 0,5 point du PIB de la zone euro (légèrement moins en France, jusqu’à 1 point aux Pays-Bas et 1,5 point en Irlande). Selon les chiffres avancés par le Gouvernement lors de l’audition des ministres par la commission des finances le vendredi 27 septembre, l’impact serait de – 0,1 point de PIB pour la France. L’impact principal à court terme du « Brexit » sur l’économie française viendrait du rétablissement des formalités douanières dans les échanges avec le Royaume-Uni, qui se traduiraient par des délais et des coûts supplémentaires pour les entreprises.

Enfin, l’incertitude qui découle des événements économiques décrits ci-dessus connaît une ampleur qui conduit à considérer ce facteur comme un canal de risque à part entière. En effet, les tensions liées aux politiques commerciales nuisent à la confiance et à l’investissement des entreprises, ce qui accentue l’incertitude quant à l’anticipation des décisions de politique publique (les décisions de politiques monétaires, en particulier) et trouble la perception des risques sur les marchés financiers.

Sur les marchés financiers, le choc d’incertitude se manifeste par une plus importante volatilité des cours, qui a conduit à une « fuite des investisseurs vers les placements sûrs » selon l’OCDE, dans ses prévisions précitées. Cette situation peut expliquer, en partie, le niveau bas, sinon négatif, des taux d’intérêt de la dette obligataire des États. L’OCDE estime ainsi que près de 30 % de la dette obligataire mondiale s’est négociée à des taux négatifs en août 2019. En revanche, ce détournement de flux d’épargne vers des placements sûrs se fait au détriment du financement de l’économie et pèse sur la croissance.

De même, l’industrie européenne a été pénalisée par l’accumulation des incertitudes : les tensions sino-américaines rendent crédibles les menaces américaines d’appliquer des droits de douane à l’industrie automobile et aéronautique européenne ou, en France, au secteur vinicole. Sur le « Brexit », si la perspective d’une sortie sans accord est un risque avéré, c’est l’incertitude planant sur le calendrier de cette sortie qui biaise les anticipations des agents économiques, dont la visibilité sur les perspectives commerciales liées à ce pays est quasi-nulle.

L’effet cumulé de ces trois facteurs de risques principaux a donc conduit l’OCDE à revoir à la baisse ses prévisions de croissance de mai 2019. En septembre 2019, la révision par l’OCDE des perspectives de croissance pour 2020 est significative pour le monde (– 0,4 point), la Chine et les États-Unis

(– 0,3 point). L’impact en zone euro est significatif (– 0,4 point), en particulier pour l’Allemagne (– 0,6 point). La France voit sa prévision de croissance dégradée de 0,1 point.

Perspectives économiques intermédiaires de l’OCDE : prévisions de septembre 2019 comparées aux prévisions de MAI 2019

Croissance du PIB réel

(en %)

Source : OCDE

2. Une croissance qui résisterait en 2019 et en 2020 grâce à une demande intérieure soutenue

La France absorbe mieux la dégradation de la conjoncture mondiale que ses principaux partenaires économiques. De fait, les prévisions de croissance pour 2019 et 2020 n’ont guère évolué depuis les débats d’orientation budgétaire du printemps dernier. En particulier, les performances à l’exportation françaises ont bien résisté au ralentissement de la demande mondiale depuis le début de l’année 2019, comme en témoigne le haut niveau d’exportation en biens (+ 3,0 % par rapport à 2018, à l’issue du premier semestre). Ces performances à l’exportation sont supérieures à celles des principaux partenaires de la France en zone euro dont certains ont vu leurs performances se dégrader.

Comme le signale la Commission européenne, dans ses prévisions précitées, la demande intérieure en zone euro, et en particulier la consommation des ménages, reste un moteur de la croissance économique, soutenue par le dynamisme persistant du marché du travail. La France s’inscrit dans le contexte de ces prévisions.

D’une part, le climat des affaires y résiste, y compris dans l’industrie manufacturière, tandis qu’il s’effrite dans d’autres pays comme l’Allemagne, plus sensibles aux variations du commerce mondial. Cela peut être le signe que les entreprises anticipent une consommation intérieure toujours dynamique.

D’autre part, comme le constate l’INSEE pour l’année 2019 ([6]), le pouvoir d’achat des ménages, mesuré en référence au revenu disponible brut, se redresse significativement (+ 2,3 %, après + 1,2 % en 2018 et + 1,4 % en 2017). Cela s’explique par un contexte de soutien budgétaire significatif de l’État au pouvoir d’achat des ménages, dont l’ampleur a augmenté à la suite de la mise en œuvre des mesures d’urgence économiques et sociales prises en décembre 2018.

Impact financier des mesures de pouvoir d’achat annoncÉes en dÉcembre 2018 par rapport À l’Équilibre financier du PLF et du PLFSS pour 2019

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2019.

Le pouvoir d’achat des ménages devrait être encore renforcé par la mise en œuvre des mesures fiscales du présent projet de loi de finances, à hauteur de 9,3 milliards d’euros (baisse d’impôt sur le revenu et suppression de la taxe d’habitation, réindexation des retraites de moins de 2 000 euros au niveau de l’inflation, défiscalisation et désocialisation des heures supplémentaires, etc.).

En termes macroéconomiques, dans le cadre d’auditions préparatoires à l’examen du PLF, le directeur général de l’INSEE a présenté devant la commission des finances, le 18 septembre 2019, le résultat d’enquêtes menées pour savoir si les gains de pouvoir d’achat obtenus par les ménages français ont principalement un effet sur la consommation ou sur l’épargne.

L’INSEE mobilise l’indicateur de la confiance des consommateurs, qui se décline en un indicateur de confiance quant à leur situation financière future et un indicateur portant sur l’opportunité de faire des achats importants. Après une baisse brutale dans le contexte de la crise sociale de la fin 2018, le redressement de cet indicateur est significatif au cours de l’année 2019. Le rebond constaté permet de revenir aux niveaux de confiance de début 2018.

opinion des mÉnages interrogÉs sur leur situation financière future

(solde des réponses : amélioration moins détérioration)

Source : Enquête mensuelle de conjoncture de l’INSEE, août 2019.

opinion des mÉnages interrogÉs sur l’opportunitÉ

de faire des achats importants

Source : Enquête mensuelle de conjoncture de l’INSEE, août 2019.

L’INSEE montre également une réelle corrélation entre l’augmentation du pouvoir d’achat et la hausse du taux d’épargne des ménages, la consommation servant plutôt, dans un premier temps, au lissage du revenu. Le surcroît de pouvoir d’achat peut être mobilisé pour reconstituer une épargne de précaution. Toutefois l’INSEE constate que, dans le passé, les pics de consommation ont bien lieu, et suivent les pics de pouvoir d’achat après quelques trimestres.

effet des chocs de pouvoir d’achat sur la consommation des mÉnages

Source : INSEE.

Ces résultats prouvent que le dynamisme de la demande intérieure pourrait se maintenir à des niveaux satisfaisants en 2019 et en 2020, en soutien d’une croissance affectée par le choc d’incertitude qui frappe l’économie mondiale.

3. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

Sur longue période, on observe cependant un tassement de la croissance. Alors que celle-ci a été en moyenne de 2,3 % durant la décennie des années 1980, la croissance annuelle a baissé à 2 % durant les années 1990 puis 1,5 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 1,4 %.

Depuis 1974, la croissance annuelle n’a été inférieure à 1 % qu’à sept reprises. Mais sur ces sept années, trois concernent les 10 dernières années.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Source : INSEE, comptes nationaux.

On observe également que la phase de reprise est moins vigoureuse que par le passé. La croissance annuelle moyenne des huit années qui ont suivi les récessions de 1975 et 1993 s’est élevée dans les deux cas à 2,6 %. En revanche pour les neuf années qui ont suivi la récession de 2009 (soit sur la période 2010-2018), la croissance annuelle moyenne a été deux fois moins élevée, soit 1,4 %.

B. L’inflation demeure contenue

1. L’indice des prix à la consommation se stabilise à un bas niveau

Entre 2003 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle a ensuite fortement ralenti, jusqu’à devenir nulle en 2015, ce qui avait suscité des craintes sur une possible déflation.

L’inflation s’est redressée à partir de 2016 (+ 0,2 %) pour atteindre un pic en 2018 (+ 1,8 %). Depuis, l’inflation se stabilise à un niveau relativement bas.

Inflation en France

* prévisions INSEE et rapport économique, social et financier du présent PLF.

Source : INSEE.

Cette stabilisation s’explique principalement par un maintien à des niveaux modérés des prix du pétrole – la hausse du début de l’année 2019 ayant été en partie compensée par plusieurs baisses des tarifs réglementés du gaz et de l’électricité.

Indice des prix à la consommation

(en %)

* L’inflation sous-jacente est plus représentative des tendances macroéconomiques de fond car elle se calcule nette des effets exogènes des indices de prix de l’énergie et indices de prix volatils.

Source : présent PLF

La prévision d’inflation du PLF 2020 est en ligne avec le consensus des économistes de septembre 2019 pour 2019 (+ 1,2 %) et un peu inférieure pour 2020 (+ 1,2 % contre + 1,3 % pour le consensus).

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation

Sur longue période, comme pour la croissance, on observe un tassement de l’inflation.

Alors que celle-ci a été en moyenne de 7,4 % durant la décennie des années 1980, l’inflation annuelle a baissé à 1,9 % durant les années 1990 puis 1,7 % durant les années 2000. Depuis 2012, elle est inférieure ou égale à 2 %.

L’inflation en france depuis 1974

(en % d’évolution annuelle)

Source : INSEE.

Cette tendance de long terme est principalement expliquée par la mise en œuvre, par la Banque centrale européenne (BCE), des objectifs de politique monétaire définis par l’article 127 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne. Celui-ci dispose que « l’objectif principal du Système européen de banques centrales, ci-après dénommé SEBC, est de maintenir la stabilité des prix ». Depuis 1998, l’interprétation de ce mandat de politique monétaire par la BCE l’a conduite à tâcher de contenir l’inflation dans la zone euro à un niveau à la fois inférieur à et proche de 2 % à moyen terme.

C. L’amÉlioration du taux de marge des entreprises

La confirmation de l’amélioration du taux de marge ([7]) des sociétés non financières (SNF) est un facteur positif à prendre en compte. Le taux de marge s’est redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,7 %), pour atteindre 31,7 % en 2017, soit une hausse de 2 points en quatre ans. Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers notamment la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, remplacé en 2019 par une baisse pérenne de cotisations sociales.

Comme les autres indicateurs, le taux de marge des entreprises demeure à un niveau relativement stable en 2018 : il fléchit légèrement de 0,5 point à 31,2 %. Cela s’explique, selon l’INSEE, par un accroissement des impôts pesant sur la production – en particulier la fiscalité énergétique accrue par la poursuite de la trajectoire carbone jusqu’en 2018 – et par une augmentation des rémunérations des salariés des sociétés non financières supérieure à l’augmentation de la valeur ajoutée. Ces deux facteurs dégradent l’évolution de l’excédent brut d’exploitation (EBE) des entreprises, au numérateur du taux de marge.

Cette réduction du taux de marge n’a pas d’effet sensible sur le taux d’investissement des entreprises, qui progresse, en 2018, à un rythme proche de 2017 (+ 5,1 % après + 5,3 % en 2017).

En 2019, le taux de marge des sociétés non financières augmenterait sensiblement, à 32,4 %, avant de revenir en 2020 à 31,6 %. Selon l’INSEE, cette évolution s’explique par la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales pendant cet exercice, qui permet aux entreprises de cumuler les effets du CICE et ceux de l’allégement du coût du travail.

La forte baisse des taux d’intérêt sur les titres publics depuis le début de l’année 2019, qui se transmet aux entreprises par le canal du crédit, est de nature à soutenir l’investissement en 2019 et en 2020 : le taux d’intérêt annuel moyen sur les nouveaux crédits des sociétés non financières est passé ainsi de 1,5 % en décembre 2018 à 1,1 % en juillet 2019.

D. L’amÉlioration du marchÉ de l’emploi

En 2018, l’économie française emploie en équivalents temps plein (ETP) 28,1 millions de personnes, soit une hausse de 272 200 emplois ETP. Cette hausse provient exclusivement des entreprises privées.

Décomposition des Emplois en France en 2018

Source : INSEE, comptes nationaux.

C’est la deuxième année consécutive que la croissance de l’emploi dépasse 1 % : cette performance du marché de l’emploi n’avait plus été observée depuis la crise de 2008. Selon l’INSEE, il est possible de conjecturer que la bascule du CICE en baisse de cotisations sociales ait un effet positif sur les créations d’emplois, car le climat de l’emploi est resté, pendant la période 2017-2019, à un niveau stable.

Évolution du nombre d’emplois en France depuis 2008

(en millions d’emplois)

(en %)

Source : Insee, enquête emploi

Dans le présent projet de loi de finances, le Gouvernement prévoit que l’année 2019 permettra la création de 230 000 emplois (+ 1,1 %). Ce rythme refluerait en 2020, avec 180 000 nouvelles créations d’emplois (+ 0,7 %).

Selon l’INSEE, le taux de chômage au sens du BIT ([8]) s’est établi fin 2018 à 8,8 %. La baisse engagée en 2016 se poursuit donc, ce que les données disponibles sur les premiers trimestres de l’année 2019 confirment : il baisserait de 0,1 % en 2019 pour s’établir à 8,3 % ([9]). Il demeure toutefois nettement supérieur au taux de chômage constaté avant le déclenchement de la crise financière de 2008 (7,4 %).

Taux de chÔmage depuis 2012

(en % de la population active)

* prévision.

Source : INSEE, enquête Emploi.

Parmi les chômeurs, 0,9 million déclarent rechercher un emploi depuis au moins un an – ce qui constitue la définition du chômage de longue durée. Leur nombre s’établit à 3,2 % de la population active au deuxième trimestre 2019, soit 0,4 point de moins qu’au deuxième trimestre 2018. Les chômeurs de longue durée subissent une perte d’employabilité liée à leur éloignement persistant du marché du travail. Le fait que leur nombre diminue dans une proportion proche de celle de l’ensemble des chômeurs (– 0,6 % entre le T2 2019 et le T2 2018) peut être interprété comme une plus grande efficacité du marché du travail.

Toutefois, l’INSEE recense 1,5 million de personnes sont considérées comme inactives au sens du BIT – et ne sont donc pas comptabilisées comme en situation de chômage –, alors même qu’elles souhaitent un emploi. Cette proportion demeure relativement stable depuis 2014.

E. la persistance d’un fort dÉficit commercial, toutefois en voie d’amélioration

En 2018, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations de biens et de services, a été déficitaire à hauteur de – 25,4 milliards d’euros, en hausse de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2017. Toutefois, le déficit de la balance commerciale (qui mesure uniquement les importations et les exportations de biens) est plus élevé : – 60,4 milliards d’euros en 2018 après – 59,3 milliards d’euros en 2017.

En tendance, la situation est, pourtant, en voie d’amélioration. Le déficit du commerce extérieur devrait diminuer de 4 milliards entre 2018 et 2019, pour atteindre – 21,4 milliards d’euros. En particulier, les exportations de biens continueraient à croître de façon dynamique (+ 3,5 %, stable par rapport à 2018) malgré le ralentissement de la demande mondiale adressée à la France (+ 1,9 % après + 3,8 % en 2018). L’amélioration des exportations de biens (+ 3 milliards d’euros) explique les trois-quarts de l’amélioration du solde du commerce extérieur (les exportations de services progressent d’1 milliard d’euros). Selon l’INSEE ([10]), qui confirme cette tendance, cela s’explique par d’importantes livraisons aéronautiques et navales en fin d’année, par un euro dont le taux de change est favorable et par une amélioration de la compétitivité-prix de nos entreprises. En moyenne, les exportations françaises progresseraient plus vite que la demande mondiale adressée à la France, ce qui se traduit par une légère augmentation de ses parts de marché mondial. Toutefois, le ralentissement est assez net par rapport à 2018 : il est plus juste de préciser que les exportations résistent en 2019 (+ 1,9 %) après deux bonnes années (+ 3,5 % en 2018 et + 4,0 % en 2019).

Cette situation devrait, selon le Gouvernement, perdurer en 2020. Ce dernier vise une nouvelle progression des exportations (+ 2,5 % après + 1,9 % en 2019), faisant ainsi le pari que le dynamisme des investissements et les bonnes conditions de financement des entreprises exportatrices pallieront la montée des incertitudes mondiales. Le solde du commerce extérieur continuerait de s’améliorer en 2020, à hauteur de 0,5 milliard d’euros.

balance des transactions courantes (principales lignes)

(en milliards d’euros)

* Exportations – importations

Source : Rapport économique, social et financier

Il convient, enfin, de rappeler que l’ensemble des hypothèses macroéconomiques du Gouvernement, comme des instituts statistiques, reposent sur la perspective d’un « Brexit » négocié. La perspective d’une sortie sans accord (« no deal ») pourrait assombrir les résultats du commerce extérieur français et, par ricochet, d’autres indicateurs macroéconomiques tels que la croissance ou l’investissement des entreprises.

II. Les hypothÈses de croissance du Gouvernement

Dans son cadrage macroéconomique, le Gouvernement anticipe un redressement de la croissance au second semestre de l’année 2019, qui devrait atteindre 1,4 % pour l’ensemble de l’année.

Il prévoit une croissance de 1,3 % pour 2020.

Les prévisions antérieures, et en dernière date celles du débat d’orientation des finances publiques (DOFP) de juillet 2019, reposaient sur la prévision d’un contexte macroéconomique plus favorable que celui qui est actuellement anticipé. La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ([11]) a, quant à elle, été bâtie sur une hypothèse de croissance annuelle du PIB de 1,7 % pour les années 2018 à 2021, puis de 1,8 % en 2022.

Tandis que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2019 demeure inchangée par rapport au programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril dernier, la prévision pour 2020 a été abaissée de 0,1 point.

hypothèses de croissance du PIB en volume du Gouvernement

(en %)

Source : tome I du rapport du Gouvernement en vue du débat d’orientation des finances publiques pour 2020, programmes de stabilité 2018 et 2019 et loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Rapporteur général relève que les prévisions du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux instituts conjoncturistes, quoique très légèrement supérieures. Leurs prévisions les plus récentes prévoient en effet une croissance comprise entre 1,3 % et 1,4 % en 2019 et entre 1,2 à 1,4 % en 2020.

Prévisions de taux de croissance du PIB français en volume

(en %)

Source : commission des finances.

III. L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Aux termes de l’article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([12]), le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances ([13]).

L’avis du HCFP sur le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances comporte plusieurs appréciations positives ([14]). Le HCFP a qualifié d’« atteignable » pour 2019 et de « plausible » pour 2020 les hypothèses de croissance en volume du PIB associées au PLF 2020.

Avis du Haut conseil sur les principaux indicateurs économiques

* Net de l’effet de la bascule du CICE en allégements de charge, qui réduit le taux de PO en 2019 et l’augmente en 2020 par contrecoup, les taux de PO sont respectivement de 44,7 % et 44,3 %.

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2019-3 du 23 septembre 2019.

Le HCFP ne critique pas le scénario macroéconomique du Gouvernement mais identifie plusieurs risques majeurs : un « Brexit » sans accord ; une escalade des mesures protectionnistes ; les tensions géopolitiques au Moyen-Orient ; la récession industrielle allemande qui pourrait avoir un effet sur ses partenaires, notamment la France ([15]).

Ce regard raisonnablement positif sur le cadre macroéconomique dans lequel s’inscrivent les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale pour 2020 n’est plus une nouveauté. Il traduit le fait que le Gouvernement établit depuis 2017 un scénario vraisemblable qui contribue à la justesse des prévisions budgétaires et, partant, à la sincérité des lois financières du quinquennat.

*

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES (TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES)

Les objectifs de déficit public, de déficit structurel et d’ajustement structurel sont au cœur du débat budgétaire, notamment en raison des engagements européens de la France.

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2020.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2018 À 2020

(en % du PIB)

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

Le présent article fixe ainsi, pour 2020, un objectif de déficit public de 2,2 % du produit intérieur brut (PIB), ce qui n’avait pas été observé depuis 2001 (I).

Le déficit public est intégralement d’origine structurelle (– 2,2 % du PIB potentiel). Le léger excédent conjoncturel prévu, à 0,1 % du PIB, est compensé par un poids des mesures exceptionnelles et temporaires de – 0,1 % du PIB (II).

I. UN NIVEAU DE DÉFICIT PUBLIC HISTORIQUEMENT BAS

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Cette mesure est également la référence à partir de laquelle la France évalue le respect de ses engagements européens.

A. LE DÉFICIT PUBLIC SE RÉDUIT ENCORE EN 2020

En 2020, le déficit public prévu par le Gouvernement s’établit à 2,2 % du PIB, soit son plus faible niveau depuis 2001.

1. L’évolution du déficit public sur longue période

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

* prévisions du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, base 2014.

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2018, il a été ramené à 2,5 % du PIB. Le déficit public a été réduit de près de cinq points de PIB en neuf ans.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE en mai 2019.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2013 À 2018

En milliards d’euros

(en % du PIB)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales (4,6 milliards d’euros en 2018, 4,0 milliards d’euros en 2017, 3,6 milliards d’euros en 2016).

Source : INSEE, base 2014.

2. Un déficit public, hors mesures exceptionnelles, sous la barre des 3 % depuis 2017

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois dans la période à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 – soit au total neuf années consécutives.

L’année 2017 marque le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009.

La procédure de déficit excessif à l’encontre de la France est close

La France faisait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le Conseil a clôturé la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018. Depuis 2019 et la clôture de la procédure à l’encontre de l’Espagne, plus aucun État membre n’est en situation de déficit excessif.

L’année 2017 se caractérise également par une accélération de la baisse du déficit public. Sur la période 2013-2016, le déficit public a été réduit en moyenne de seulement 2,5 milliards d’euros par an, soit 7,4 milliards d’euros au total. La réduction du déficit public en 2017 a accéléré pour atteindre 17,7 milliards d’euros, soit plus du double que le total de la réduction des trois exercices précédents.

Depuis lors, la réduction du déficit public, hors mesures exceptionnelles, est tendancielle, ce qui peut être interprété comme une normalisation de la politique budgétaire française au regard de ses engagements européens.

DÉficit public depuis 2008

*Hors mesures exceptionnelles, le déficit public de 2019 s’établit à 2,2 % du PIB.

Source : INSEE, comptes nationaux jusqu’en 2018, présent projet de loi de finances pour les années 2019 et 2020.

L’année 2019 devrait marquer, en apparence, une rupture de tendance, le déficit public devant progresser de 0,6 point pour s’établir à 3,1 % du PIB. Cet exercice est, en réalité, marqué par une mesure exceptionnelle relative à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales, dont l’ampleur budgétaire est conséquente. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,8 point de PIB.

Les efforts de réduction du déficit public se poursuivent donc en 2019 et en 2020 et confirment la tendance baissière observée depuis 2017.

DÉficit public depuis 2000

(en point de PIB)

Source : exposé des motifs du présent PLF.

B. LA RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC EST MOINS RAPIDE QUE LA TRAJECTOIRE PRÉVUE

1. Une cible de déficit dégradée par rapport à la loi de programmation des finances publiques et au programme de stabilité de 2019

La cible de déficit public pour 2020 prévue par le présent PLF est plus élevée de 0,7 point que celle prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([16]), à 2,2 points de PIB contre 1,5 point. Le programme de stabilité transmis au mois d’avril 2019 à la Commission européenne s’engageait, quant à lui, sur un objectif de déficit public de 2 % du PIB pour 2020, soit une cible dégradée de 0,2 point par le présent PLF.

trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les annÉes 2018 à 2022

(en % du PIB)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

trajectoire de solde public du programme de stabilitÉ d’avril 2019

(en % du PIB)

Source : programme de stabilité 2019-2022.

Le débat sur le programme de stabilité d’avril 2019 avait été l’occasion pour le Gouvernement de présenter une trajectoire de finances publiques tirant les conséquences de l’évolution du contexte macroéconomique et des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018.

Pour des raisons de calendrier, elle n’intégrait pas encore l’impact financier découlant des annonces faites par le Président de la République le 25 avril dernier, à l’issue du Grand Débat national.

2. La nécessité d’une nouvelle trajectoire de programmation des finances publiques

Dès le débat d’orientation des finances publiques (DOFP) en juillet 2019, le Rapporteur général appelait le Gouvernement à proposer une nouvelle trajectoire pluriannuelle des finances publiques afin de prendre en compte le financement des mesures d’urgence économiques et sociales de la fin 2018, les mesures consécutives au Grand débat national d’avril 2019 et l’évolution du contexte économique international.

L’opportunité des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages n’est pas contestable, d’autant plus que leur mise en œuvre n’a pas entravé la baisse du déficit public. C’est pourquoi ce n’est pas à la politique budgétaire d’être ajustée pour tenir la trajectoire, mais à la trajectoire d’être adaptée.

Le Gouvernement s’est engagé à présenter un projet de loi de programmation des finances publiques au printemps 2020. Cette échéance a été justifiée par la prise en compte d’au moins deux événements futurs ayant un impact budgétaire : la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et les paramètres de la future réforme des retraites.

C. UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR L’ÉTAT

Solde public par sous-secteur

(en points de PIB)

* Hors reprise de dette de SNCF Réseau (25 milliards d’euros), retraitée en dépense publique de l’État.

Source : Rapport économique, social et financier.

a. L’État porte l’essentiel du déficit public

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Le déficit budgétaire de l’État a diminué chaque année de 2009 à 2017. Il a été divisé par deux sur cette période, passant de 138 milliards à 67,7 milliards d’euros.

Il se redresse toutefois en 2018 et accélère fortement en 2019 pour 20,3 milliards d’euros selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances, par l’effet de la bascule du CICE en allégements de charges sociales, qui se traduit, en 2019, par le cumul des pertes de recettes du CICE et de la compensation des allégements de cotisation par un prélèvement sur les recettes de TVA au bénéfice des administrations de sécurité sociale.

La baisse du déficit budgétaire de l’État devrait reprendre en 2020 à hauteur de 3,2 milliards d’euros. Sur la période 2017-2020, le déficit budgétaire de l’État s’aggraverait donc de 25,4 milliards d’euros.

Le dÉficit budgÉtaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

* hors programme d’investissements d’avenir

** prévisions du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, comptes nationaux et présent projet de loi de finances.

i. L’exécution budgétaire de l’État en 2018

En 2018, pour le budget général, les dépenses nettes, y compris les prélèvements sur recettes, se sont élevées à 386,2 milliards d’euros et les recettes nettes à 309,2 milliards d’euros. Le solde des budgets annexes et des comptes spéciaux est positif, à hauteur de 900 millions d’euros. Le déficit budgétaire de l’État ressortait ainsi à 76 milliards d’euros.

Exécution 2018

(en milliards d’euros)

Source : loi de règlement pour 2018.

ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2019

En 2019, le déficit budgétaire serait bien plus faible que celui prévu en loi de finances pour 2019, prévu à 107,7 milliards d’euros. Selon les données actualisées disponibles dans le présent PLF, le solde budgétaire serait de – 96,3 milliards d’euros, soit une amélioration de 11,4 milliards d’euros.

Cela s’explique d’abord par un gain supplémentaire de recettes de 4,6 milliards d’euros. Ainsi, l’exécution prévisionnelle pour 2019 estimée par le présent PLF comprend un surcroît de recettes de 2,2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu, essentiellement dû, selon le Gouvernement, à la mise en place du prélèvement à la source (2,0 milliards d’euros). La prévision des recettes non fiscales est majorée de 2,0 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale, ce qui est dû, entre autres, au règlement des litiges de l’administration fiscale avec Google (500 millions d’euros en 2019) ([17]).

En matière de dépenses, la prévision actualisée intègre la révision de la charge de la dette, consécutive à la baisse substantielle des taux d’intérêt (1,6 milliard d’euros). En outre, l’abaissement de 1,5 milliard d’euros de la norme de dépenses a été effectué en cours de gestion, objectif annoncé dès le début de l’exercice 2019.

prÉvision actualisÉe pour 2019

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

En 2020, les dépenses de l’État continueraient de progresser, tandis que les recettes augmentent fortement, principalement du fait de la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et de l’effet retour de cette suppression sur les recettes d’IS et, plus marginalement, d’IR. Cela permettrait d’améliorer le solde budgétaire de 3,2 milliards d’euros par rapport à 2019.

prÉvision 2020

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

iii. Les principales évolutions pour 2020

Le déficit budgétaire diminuerait donc de 3,2 milliards d’euros en 2020. Deux catégories d’effets de trésorerie sont à l’œuvre :

– la suppression du CICE, dont le poids budgétaire était encore complet en 2019, entraîne mécaniquement une augmentation de recettes en 2020 (+ 10,3 milliards d’euros) ;

– l’IR est perçu sur douze mois en 2020, contre onze mois en 2019 (+ 5,1 milliards d’euros).

En sens contraire, le budget de l’État supporte seul les mesures suivantes :

– la baisse de l’IR (– 5 milliards d’euros) ;

– la baisse de l’IS (– 2,5 milliards d’euros) ;

– la suppression de la dernière tranche de TH (– 3,7 milliards d’euros) pour 80 % des ménages.

En outre, la compensation des allégements de charges sociales (décidés en contrepartie de la suppression du CICE) aux administrations de sécurité sociale fonctionnera « à plein régime » à compter de 2020, ce qui se traduit par un transfert supplémentaire de recettes de TVA à hauteur de 6,5 milliards d’euros. Ce coût est, cependant, largement équilibré par les recettes supplémentaires d’IS et d’IR liées à l’« effet retour » de la suppression du CICE (la suppression d’un crédit d’impôt augmente la base imposable), qui rapporte 5,9 milliards d’euros.

Enfin, la hausse spontanée des recettes (gain de 11,2 milliards d’euros) est supérieure à la progression de la norme de dépenses pilotables (coût de 6,6 milliards d’euros) entre 2019 et 2020.

passage du solde 2019 actualisÉ au solde plf 2020

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

iv. La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années

On observe une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. En comptabilité nationale, la part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 82 % en 2012 à près de 94 % en 2016. Il devient même supérieur au déficit public à compter de 2017. Le déficit de l’État s’élève en 2018 à 69,8 milliards d’euros et représente 117 % du déficit public.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration

depuis 2010 (comptabilitÉ nationale)

(en milliards d’euros)

Source : INSEE, comptes nationaux et Rapport économique, social et financier 2020.

b. L’amélioration des finances des administrations publiques locales, liée au cycle électoral

Comme l’a souligné le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales ([18]), la part des dépenses des administrations publiques locales (APUL) dans le PIB se stabilise après plusieurs années de baisse. Ces dernières s’élèvent à 11,1 % du PIB en 2018 et en 2017 au lieu de 11,2 % en 2016, 11,4 % en 2015 et 11,8 % en 2014.

Évolution des dÉpenses des administrations publiques locales

et du Pib depuis 1990

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, depuis INSEE, comptes nationaux.

Au niveau global, le solde des APUL s’améliore en 2018 (+ 2,3 milliards d’euros contre + 1,6 milliard d’euros en 2017), se stabilise en 2019 (+ 2,1 milliards d’euros) et repartirait nettement à la hausse en 2020 (+ 4,8 milliards d’euros), ce qui est principalement dû à un effort soutenu en dépense (voir la fiche « Les dépenses publiques » du présent tome I).

Ce résultat s’explique par une augmentation modérée des dépenses de fonctionnement (+ 1,5 % en 2019 et + 0,7 % en 2020) et une baisse des dépenses d’investissement, en raison du cycle électoral (+ 8,1 % en 2018 et 2019 puis

– 1,8 % en 2020).

Les comptes des administrations publiques locales devraient dès lors s’établir en excédent de 0,1 % du PIB en 2019 et de 0,2 % en 2020.

c. L’amélioration du solde des administrations de sécurité sociale mais l’accroissement des déficits sociaux

Les comptes de la sécurité sociale se sont améliorés de manière continue entre 2010 et 2018. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des administrations de sécurité sociale (ASSO).

Ainsi, les soldes du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), périmètre que retient la Cour des comptes ([19]) pour estimer le déficit de la sécurité sociale, se sont établis à 1,2 milliard d’euros en 2018 au lieu de 20,9 milliards d’euros en 2011, en baisse de presque 20 milliards d’euros.

Évolution des dÉficits sociaux de 2011 À 2018

(en milliards d’euros)

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes

La Cour des comptes relève que les déficits sociaux, qui prennent plus largement en compte tous les régimes obligatoires de base, se réduisent et que la sécurité sociale « se rapproche de l’équilibre », à – 1,5 milliard d’euros en 2018 après – 4,8 milliards d’euros en 2017. Il a ainsi connu une nouvelle réduction de 3,3 milliards d’euros, de plus grande ampleur que l’année précédente

(– 2,2 milliards d’euros).

Le déficit des comptes sociaux ne constitue pas le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui prend aussi en compte le fonds de réserve pour les retraites (FRR), la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et les régimes complémentaires. Les ASSO ont connu un excédent de 0,5 % du PIB en 2018. Elles devraient enregistrer un excédent de 0,5 % en 2019 et 0,9 % du PIB en 2020, sous l’effet d’un dynamisme des recettes en lien avec la progression de la masse salariale d’une part, et d’une maîtrise des dépenses, d’autre part.

Cette relative stabilité de l’excédent public des ASSO masque une forte aggravation du déficit de la sécurité sociale (régime général + FSV), dès 2019, comme l’illustre le tableau ci-dessous.

DÉcomposition du solde des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier 2020.

En effet, certaines mesures nouvelles de baisse de prélèvements obligatoires supportées par les ASSO et décidées à la suite de la crise sociale fin 2018 – les exonérations sociale et fiscale pour les heures supplémentaires et la réduction du taux de CSG pour certains retraités – ne sont pas prises en charge par l’État, c’est-à-dire via une compensation qui aurait fait porter le poids de ces mesures par l’État.

L’excédent du solde des ASSO est préservé grâce à la hausse de l’excédent de plusieurs autres comptes, en premier lieu desquels celui de la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), qui augmente de 15,5 milliards d’euros en 2019 à 16,8 milliards en 2020.

II. UN DÉFICIT D’ORIGINE STRUCTURELLE

Depuis 2018, l’économie française est en haut de cycle, ce qui se traduit par un écart de production nul (2018 et 2019) ou légèrement positif (2020) ayant un effet négligeable sur le solde public.

Ainsi, hormis les mesures exceptionnelles et temporaires, le déficit public de 2020 s’explique en intégralité par sa composante structurelle.

Selon le HCFP, l’ajustement structurel de la France est insuffisant et, faute de nouvelle trajectoire des finances publiques, pourrait conduire à la mise en œuvre de mesures correctives.

A. DÉFICIT PUBLIC ET DÉFICIT STRUCTUREL SE CONFONDENT EN 2020

1. Qu’est-ce que le déficit structurel ?

a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit issu des effets de la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([20]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an, et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

b. Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([21]). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance du PIB potentiel au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite précisément dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est négatif, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

Source : Annexe méthodologique au programme de stabilité 2019-2022.

Source : Annexe méthodologique au programme de stabilité 2019-2022.

c. Les hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP pour les années 2018 à 2022.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP pour les années 2018 à 2022 ([22]). Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent PLF.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée.

HypothÈses actualisÉes d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : Rapport économique, social et financier pour 2020.

2. L’évolution de l’écart de production depuis 2018

Le déficit public en 2020 serait intégralement d’origine structurelle

(– 2,2 % du PIB potentiel). Le léger excédent conjoncturel prévu, à 0,1 % du PIB, est compensé par un poids des mesures exceptionnelles et temporaires de – 0,1 % du PIB.

L’écart de production serait légèrement positif en 2020, à hauteur de 0,1 point de PIB. Cela signifie que le PIB effectif serait légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française, et que les facteurs de production seraient « en tension ». Il en est déduit un solde conjoncturel positif de 0,1 point de PIB (soit environ la moitié, arrondie, de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée).

Cette situation d’écart de production faible ou nul s’observe depuis 2018 : l’économie française est en haut de cycle et les effets de la crise ont cessé de peser sur le déficit public.

B. Le haut conseil des finances publiques signale un risque de dÉclenchement de mesures correctives

Le Gouvernement avait proposé, dans la LPFP 2018-2022, une trajectoire des finances publiques conduisant à quasiment diviser par trois le solde structurel entre 2017 et 2022.

Le solde structurel devait donc s’améliorer de plus d’un point de PIB pendant le quinquennat, alors même qu’une réduction significative des prélèvements obligatoires aurait été consentie. Cela supposait un effort structurel conséquent en dépense.

Toutefois, l’ajustement structurel prévu a été diminué en 2018 et 2019, puis annulé en 2019 et 2020, au bénéfice d’une politique budgétaire plus soutenue, dans la perspective de sortir la France de la crise sociale qu’elle traverse depuis l’automne 2018.

Dans son avis sur le projet de loi de finances 2020 ([23]), le Haut Conseil des finances publiques concentre ses critiques sur l’évolution du solde structurel prévu par le présent PLF, qu’il compare à la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.

En 2020, le déficit structurel serait de 2,2 points de PIB, contre 1,6 point dans la LPFP (– 0,5 point avec les effets d’arrondis). Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui « s’écarte fortement » de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur : « un tel choix pose un problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP et affaiblit la portée de l’exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques ».

Ajustement structurel et effort structurel

prÉSENTÉs par le Gouvernement

(en points de PIB potentiel)

* Hors France Compétences

Note : les chiffres étant arrondis, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.

Source : Haut Conseil des finances publiques.

Plus précisément, l’effort structurel, qui représente la partie de l’ajustement structurel directement liée aux décisions gouvernementales en matière de réduction des dépenses publiques et de mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, s’élèverait à 0,3 point de PIB en cumul sur la période 2018-2020, contre 0,9 point dans la LPFP.

L’écart cumulé de 0,6 point représente précisément l’effet de la modification de la politique budgétaire du Gouvernement pour répondre à la crise sociale née fin 2018. Selon le HCFP, ces 0,6 point se décomposent, avec des effets d’arrondis, en un moindre effort en dépense de – 0,3 point de PIB, malgré la baisse des charges d’intérêts, et à une réduction supplémentaire des prélèvements à hauteur de 0,2 point de PIB.

Un tel différentiel de trajectoire cumulé exposerait le Gouvernement à l’obligation de mettre en œuvre des mesures correctives dès 2020, auxquelles il échapperait de peu au titre de l’année 2019.

En effet, selon les données du présent PLF, la réduction du déficit structurel en 2019 n’est que de 0,1 point de PIB. Par rapport à la trajectoire de la LPFP, l’écart de solde structurel prévu s’élèverait respectivement à – 0,1 point en 2018 et – 0,3 point en 2019. L’écart moyen sur deux années serait donc de 0,2 point par an en moyenne, ce qui conduit le Haut Conseil à signaler qu’un tel écart est « très proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction » de 0,25 point prévu à l’article 23 de la loi organique de 2012.

En revanche, le cumul des écarts de trajectoire de solde structurel de 2019 (– 0,3 point) et de 2020 (– 0,6 point) conduirait nécessairement, faute de trajectoire mise à jour, au déclenchement de ce mécanisme en 2020.

III. LE DÉFICIT de l’État EN COMPTABILITÉ NATIONALE

Le déficit budgétaire de l’État est prévu pour 2020 à 93,1 milliards d’euros par l’article 37 du présent projet de loi de finances. Le déficit de l’État, en comptabilité nationale, est toutefois plus important de 6,6 milliards d’euros, puisqu’il est évalué à 99,7 milliards d’euros par le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Cela s’explique principalement par la reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État à hauteur de 25 milliards d’euros, qui dégrade uniquement le solde en comptabilité nationale.

Traditionnellement, l’examen du projet de loi de finances avait pour but de débattre uniquement du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire d’une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

Depuis 2013, l’examen du projet de loi de finances permet, grâce à l’examen de son article liminaire et grâce au RESF, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

Les résultats de la comptabilité nationale sont désormais au cœur du débat public : c’est à partir d’eux qu’il est possible de savoir si la France respecte ou non les règles européennes relatives à son déficit public (qui doit être inférieur à 3 %) ou à son solde structurel (qui doit être inférieur à 0,5 %). Plusieurs retraitements

– exposés dans le RESF annexé au présent projet de loi de finances – sont nécessaires pour passer du solde budgétaire au solde en comptabilité nationale.

ClÉs de passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire

au solde en comptabilitÉ nationale

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier 2020.

*

FICHE N° 3 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

En 2020, dans la foulée des conclusions du Grand débat national en avril 2019, le présent PLF réduit l’impôt sur le revenu de 5 milliards d’euros et prévoit la dernière étape de la suppression définitive de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages. L’aménagement de la trajectoire de réduction de l’impôt sur les sociétés d’ici 2022 conduit également à une baisse d’IS pour toutes les entreprises imposables en 2020.

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes.

En comptabilité nationale, le taux de PO est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques.

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQU’EN 2019

A. L’ÉVOLUTION DE LONG COURS

Les prélèvements obligatoires (PO) sont, en tendance longue, orientés à la hausse. Ils ont fortement augmenté entre 1974 et 1982, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de produit intérieur brut (PIB) sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. Le taux de PO de 40 % du PIB a été franchi en 1982.

Ce taux a ensuite progressé par pallier, selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les PO ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,6 % du PIB.

Les prélèvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014.

La progression des PO dans la richesse nationale est donc une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2017 avec 45,2 % du PIB.

Les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. La hausse a été sensiblement de même ampleur durant la période 2007-2012 (+ 1,6 point) et durant la période 2012-2017 (+ 1,3 point).

PrÉlÈvements obligatoires

Source : INSEE, base 2014.

B. LA STRUCTURE

Le tableau qui suit donne une répartition des PO telle que l’exécution pour 2018 la révèle pour chacun des secteurs d’administration publique.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires en 2018

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances. Les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’INSEE, tandis que les données de la dernière colonne proviennent de données issues de la comptabilité budgétaire de différentes annexes au PLF 2020.

Le tableau précédent cumule des sources chiffrées issues de comptabilités nationale (INSEE) et budgétaire (annexes au présent PLF). Les données fournies par le Gouvernement dans ces annexes sont, en effet, lacunaires et nuisent à la bonne information du Parlement. Les lignes relatives aux « autres PO » comprennent des impositions ayant pourtant une réelle incidence budgétaire.

Dans l’ensemble des prélèvements obligatoires, les cotisations sociales représentent une proportion de 34,8 % et les impôts une proportion de 65,1 %. Le rendement des impôts est concentré sur sept d’entre eux : la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), l’impôt sur le revenu (IR), les taxes foncières, l’impôt sur les sociétés (IS) et la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ; ils représentent à eux seuls 451,3 milliards d’euros, soit deux tiers de la fiscalité globale en 2018.

II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019

En 2019, le taux de PO devrait poursuivre la baisse constatée en 2018 et s’établir, en comptabilité nationale, à 44 % du PIB, hors France compétences, soit 1 064 millions d’euros, après 45 % en 2018. Une fois retraité l’impact de la création de France compétences (0,2 point de PIB), le taux de PO en 2019 s’élèverait à 43,8 % du PIB, soit 1 059,4 milliards d’euros.

Évolution des recettes publiques sur la pÉriode 2015 à 2019

(en milliards d’euros)

(en % du PIB)

* Hors France compétences

Source : commission des finances.

A. UNE BAISSE DE PLUS D’UN POINT DE PIB EN UN AN

La baisse du taux de PO par rapport à 2018 serait ainsi de plus d’un point de PIB, après une baisse de 0,3 point de PIB entre 2017 et 2018. Toutefois, cette baisse s’explique par le cumul, pendant cet exercice, du bénéfice du CICE et de l’allégement de charges sociales destiné se substituer à ce crédit d’impôt. En dehors de cette mesure, la réduction du taux de PO entre 2018 et 2019 reste effective, mais de moindre ampleur (de 45,0 % à 44,7 % du PIB).

Selon le Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2020, en 2019, le montant des mesures nouvelles serait de – 29,3 milliards d’euros à champ constant, et de – 5,3 milliards d’euros en excluant l’effet de la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales.

En dehors de la bascule CICE-cotisations sociales, cette baisse s’explique principalement par les effets de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économique et sociale : l’exonération de cotisations sociales salariales (– 2,0 milliards d’euros) et la défiscalisation (– 1,0 milliard d’euros) des heures supplémentaires, ainsi que l’annulation de la hausse de la CSG pour les retraités modestes (– 1,6 milliard d’euros). Deux autres mesures suivent leur cours : la poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation (– 3,6 milliards d’euros) et de la baisse du taux normal d’IS (– 0,7 milliard d’euros).

En sens inverse, plusieurs hausses sont notables : la hausse de la fiscalité du tabac (+ 0,4 milliard d’euros), l’augmentation des taux Agirc-Arrco pour les personnes et pour les entreprises (+ 1,8 milliard d’euros), la création de la taxe « GAFA » sur les services numériques (+ 0,4 milliard d’euros) et le surcroît de recettes lié au prélèvement forfaitaire unique (+ 0,3 milliard d’euros).

B. L’ÉVOLUTION SPONTANÉE SANS EFFET SUR LE TAUX DE prélèvements obligatoires

Le Gouvernement a retenu, en 2019, une hypothèse prudente d’élasticité des PO à la croissance égale à l’unité. Autrement dit, l’évolution spontanée des PO devrait être proportionnelle à celle du PIB en valeur, si bien qu’elle n’aurait pas d’effet sur le taux de PO.

Pour mémoire, en 2018, la prévision gouvernementale portait sur une élasticité à la croissance des PO de 1,1. L’évolution spontanée des PO a progressé plus vite (+ 2,8 %) que le PIB en valeur (+ 2,5 %), ce qui a comme effet mécanique d’augmenter leur poids dans le PIB d’environ 0,1 point.

III. Les PRÉLÈVEMENTS obligatoires en 2020

Les prélèvements obligatoires devraient atteindre 1 098 milliards d’euros en 2020, soit 44,3 % du PIB. Hors France compétences, les prélèvements obligatoires s’élèveraient à 1 091,9 milliards d’euros, à 44 % du PIB, en hausse de 0,2 point de PIB par rapport à 2019. Il s’agit du contrecoup de la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales : en trésorerie, la suppression effective du CICE se traduit par un surcroît de recettes par rapport à 2019.

Si on isole l’effet de la transformation du CICE en baisse pérenne de cotisations sociales, le taux de PO passerait de 44,7 % du PIB en 2019 à 44,3 % en 2020, ce qui illustre le caractère effectif des baisses de prélèvements obligatoires pesant sur les ménages et sur les entreprises.

Évolution PRÉVISIONNELLE des recettes publiques sur la pÉriode 2019 à 2022

(en milliards d’euros)

(en % du PIB)

* Hors France compétence

Note : Net de l’effet de la bascule du CICE en allégements de charge, qui réduit le taux de PO en 2019 et l’augmente en 2020, les taux de PO seraient respectivement de 44,7 % en 2019 et 44,3 % en 2020.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

A. UNE BAISSE DE 0,3 POINT DE PIB AU TITRE DES MESURES NOUVELLES

Le présent projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale présentent cinq mesures ayant des effets importants sur le taux de PO, auxquelles il faut ajouter des mesures antérieures ayant des effets en 2020.

Hors contrecoup du CICE, les mesures nouvelles en 2020 (comprises dans le PLF 2020 ou applicables en 2020 au titre de textes financiers antérieurs) devraient entraîner une baisse des prélèvements obligatoires de 10,2 milliards d’euros, dont 9,3 milliards d’euros pour les ménages et 0,9 milliard pour les entreprises. Un chiffrage détaillé est proposé dans le IV ci-après.

Les principales mesures nouvelles de baisse sont celles favorables aux ménages : achèvement de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages (– 3,7 milliards d’euros), baisse de l’impôt sur le revenu (– 5 milliards d’euros) et mise en œuvre, en année pleine, des exonérations et défiscalisation des heures supplémentaires (– 0,8 milliard d’euros). Les entreprises bénéficient de la poursuite de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés (– 2,5 milliards d’euros).

En 2020, auraient également lieu les hausses suivantes de PO : hausse de la fiscalité du tabac (+ 0,5 milliard d’euros), réforme de la taxation des plus-values à long terme (+ 0,3 milliard d’euros), suppression progressive du taux réduit de TICPE sur le gazole non routier (+ 0,2 milliard d’euros), exclusion des ménages les plus aisés du bénéfice du CITE (+ 0,1 milliard d’euros) et plafonnement des bénéfices de la déduction forfaitaire spécifique (+ 0,4 milliard d’euros).

Principales mesures législatives sur les prÉlÈvements obligatoires

en 2020*

(en milliards d’euros)

* Hors effet de la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales, qui induit une baisse des PO de 10,3 milliards d’euros en 2020.

Source : Exposé des motifs du présent projet de loi.

B. UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NEUTRE SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le Gouvernement retient en 2020, comme en 2019, une hypothèse prudente d’élasticité des PO à la croissance égale à 1.

Le Haut Conseil des finances publiques estime cette hypothèse « raisonnable ».

IV. L’Évolution des prÉlÈvements obligatoires depuis le dÉbut de la lÉgislature

Depuis le rapport sur le projet de loi de finances budget pour 2019 (tome I) ([24]), le Rapporteur général procède à un calcul de l’évolution des PO depuis le début de la législature.

Dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances, le Gouvernement indique que « le budget 2020 amplifie et accélère la baisse des impôts mise en œuvre depuis 2017 pour favoriser le pouvoir d’achat, la croissance et l’emploi : (…) cela représente une diminution de 30 milliards d’euros depuis 2017 et contribuera à l’atteinte d’une baisse du taux de prélèvements obligatoires de plus d’un point (- 1,3 point) sur le quinquennat ».

Selon les données retraitées du Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2020, la baisse cumulée des impôts depuis le début de l’année 2018 s’élève à 30 milliards d’euros, hors bascule CICE et hors mesure de périmètre de France compétences. Selon les calculs du Rapporteur général, qui propose un périmètre légèrement différent mais plus proche de la charge réelle supportée par les contribuables, la baisse effective d’impôts depuis 2017 s’élève à environ 27,1 milliards d’euros.

Sur l’ensemble du quinquennat, l’objectif du Gouvernement est d’atteindre une baisse de PO de 27 milliards d’euros pour les ménages et une baisse de 13 milliards d’euros pour les entreprises, soit une baisse totale de 40 milliards d’euros. Selon l’exposé des motifs du présent PLF, l’année 2020 marquerait l’atteinte aux trois quarts de cet objectif, grâce à une baisse cumulée de 30 milliards d’euros.

Ce constat doit être examiné dans le détail. La lecture de l’évolution des PO en 2020 par rapport aux deux années précédentes est en effet malaisée à cause de plusieurs mesures temporaires et des « effets retours ». En outre, certaines mesures de baisse des prélèvements obligatoires méritent d’être retraitées.

Les effets de périmètre observables entre 2018 et 2020 sont les suivants :

– la bascule de cotisations sociales sur la CSG entraîne bien, au sens de la comptabilité nationale, une baisse des PO en 2019 mais cela s’explique par le fait qu’une fraction de la baisse des cotisations salariales avait été décalée du 1er janvier au 1er octobre 2018. Autrement dit, la baisse de 2019 observée à ce titre s’explique par le contrecoup de la hausse de 2018. Au global, la mesure est neutre ;

– l’effet de la création du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS), est budgétairement neutre entre sa mise en place (2018) et sa suppression (2020) ;

– la suppression de la surtaxe temporaire d’IS pour compenser l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes n’est pas, rigoureusement, une baisse des PO pesant sur les entreprises. En effet, la baisse décomptée à ce titre pour 2018 et 2019 – 4,9 milliards d’euros – n’est que le contrecoup de la création de cette surtaxe en 2017 ;

– dans le sens contraire, il convient de prendre en compte dans les baisses de PO la suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes (– 1,7 milliard d’euros), annulée par le Conseil constitutionnel. Si cet allégement ne résulte pas de la volonté du Gouvernement, elle se traduit bien, sur la période, par une moindre charge fiscale pour les entreprises ;

– enfin, comme évoqué dans le rapport d’application de la loi fiscale présenté à l’été par le Rapporteur général ([25]), la loi de finances initiale pour 2019 a supprimé un certain nombre de taxes à faible rendement, pour un coût évalué à 311 millions d’euros. C’est donc 0,3 milliard qu’il convient de décompter du niveau des prélèvements obligatoires en 2019.

La somme de ces effets permet de retrouver le périmètre défini par le Gouvernement, soit 30 milliards d’euros de baisse de fiscalité depuis le début du quinquennat : 27,1 milliards de baisse de PO constatés par le Rapporteur général, auxquels il faut retrancher 1,7 milliard d’euros d’annulation de la taxe sur les dividendes et 0,3 milliard de baisse des taxes à faible rendement, deux montants non pris en compte par le Gouvernement, et ajouter 4,9 milliards de surtaxe à l’IS, non pris en compte par le Rapporteur général.

Le tableau ci-dessous présente le détail de l’évolution des PO permettant de parvenir au montant de 27,1 milliards d’euros, net des hausses de prélèvements également présentées.

Évolution des prÉlÈvements obligatoires depuis le dÉbut de la lÉgislature

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances

Selon cette présentation, la baisse des PO concernant les ménages atteint 20,7 milliards d’euros sur la période 2018-2020, conformément aux estimations du Gouvernement. Environ la moitié de cet effort entre en vigueur en 2020.

S’agissant des entreprises, le Rapporteur général calcule que la baisse des PO est d’environ 6,4 milliards d’euros sur la période 2018-2020, dont une baisse effective d’1,5 milliard d’euros en 2020, soit davantage que ce que le Gouvernement annonce (1 milliard d’euros). La différence tient au retraitement du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS), supprimé en 2019 pour être transformé en allégement de cotisations sociales au même titre que le CICE, pour un résultat neutre budgétairement entre 2018 et 2020.

*

FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE

I. LA POURSUITE DE LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE SELON L’ENSEMBLE DES INDICATEURS USUELS

Il existe plusieurs indicateurs permettant d’appréhender l’évolution de la dépense de l’ensemble des administrations publiques. Les montants des masses financières en jeu et leur dépendance vis-à-vis de facteurs exogènes puissants imposent d’utiliser une pluralité de grilles de présentation de la dynamique de la dépense.

Les prévisions du présent projet de loi de finances sur les différents indicateurs de la dépense publique confortent le constat d’une évolution maîtrisée.

A. UNE ÉVOLUTION EN VOLUME CONTENUE, EN LIGNE AVEC LES HYPOTHÈSES DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Le taux de croissance en volume de la dépense publique est égal au taux de croissance de la dépense en euros courants, auquel on soustrait un indicateur d’évolution des prix. Plusieurs choix sont possibles pour ce dernier indicateur. Le Gouvernement fait par convention le choix de retenir l’indice des prix à la consommation, notamment parce qu’une fraction importante de la dépense publique est indexée sur cet indicateur.

Lors du débat d’orientation des finances publiques de juillet 2017, le Gouvernement a indiqué valoriser cet indicateur pour le suivi des économies réalisées, car il s’agit selon lui « d’une méthode à la fois simple et robuste » ([26]).

En 2020, d’après les hypothèses du présent projet de loi de finances, la dépense publique en volume progresserait de 0,8 %. Ce taux inclut toutefois l’effet de périmètre lié à l’intégration de France Compétences dans le champ des administrations publiques à partir de 2019. Retraité de cet effet, le taux d’évolution de la dépense publique en volume s’établirait à 0,7 % en 2020, soit le même niveau qu’en 2019 (0,7 %). Entre 2018 et 2022, la moyenne des taux d’évolution de la dépense publique (hors création de France Compétences) s’établirait à 0,4 %, en ligne avec la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([27]) (LPFP).

Évolution de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impôt ([28])

(en %)

Pstab : programme de stabilité ; PLF : projet de loi de finances ; DOFP : débat d’orientation des finances publiques

* La création de France Compétences, organisme dans le champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, en substitution de plusieurs organismes hors champ des administrations publiques, aurait un impact haussier sur les dépenses publiques de 4,6 milliards d’euros en 2019 et de 1,5 milliard d’euros les années suivantes.

Source : rapport économique, social et financier 2020.

À titre de comparaison, la moyenne des taux de croissance en volume de la dépense publique était de 1,0 % entre 2013 et 2017 et de 1,4 % entre 2008 et 2012.

taux de croissance en volume de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt

(hors création de France Compétences)

Source : INSEE, comptes nationaux, base 2014, et rapport économique, social et financier 2020.

B. LA BAISSE DU RATIO DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT À LA RICHESSE NATIONALE

1. Une tendance à la baisse du ratio de dépenses publiques depuis 2014

● Depuis 1974, il n’y a eu que quatre périodes de plusieurs années successives de baisses du ratio de dépenses publiques.

La part de la dépense publique dans la richesse nationale a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Cette part a été progressivement réduite à compter de 2014 et devrait accélérer sa décrue à partir de 2018. La période 2014-2018 est la seule période de plus de quatre années durant laquelle le ratio n’a pas augmenté.

Évolution de la part de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt dans le PIB depuis 1974

(en vert, les baisses de la part de dépense publique)

(en % du PIB)

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE, base 2014.

2. L’objectif de diminution du ratio de dépense publique d’ici 2022 reste ambitieux, malgré une révision à la baisse depuis la loi de programmation des finances publiques

Lors de la présentation de la LPFP, le Gouvernement avait fixé pour objectif une réduction de la part de la dépense publique dans la richesse nationale de plus de 3 points entre 2017 et 2022.

Prévisions de la part de la dÉpense publique hors crÉdits d’impÔts dans le PIB depuis la loi de programmation

(en points de PIB)

Source : commission des finances.

La LPFP prévoyait ainsi une baisse de 3,6 points du ratio sur le quinquennat. Le programme de stabilité de juin 2019 a révisé à la baisse cet objectif, l’établissant à 2,9 points (2,7 points sans la neutralisation de l’impact de l’intégration de France Compétences dans le champ des administrations publiques). Cet objectif un peu moins ambitieux s’expliquait :

– pour les trois quarts par un effet dénominateur : le Gouvernement a révisé à la baisse ses prévisions de croissance entre la LPFP et le programme de stabilité d’avril 2019 ce qui, toutes choses égales par ailleurs, entraîne mécaniquement une augmentation du ratio de dépenses publiques ;

– pour le reste par un effet dénominateur, du fait principalement des mesures d’urgence actées en décembre 2018, en particulier l’augmentation de la prime d’activité.

Le présent projet de loi de finances prévoit désormais un objectif de baisse de 2,7 points du PIB entre 2017 et 2022 (– 2,4 points en incluant l’impact de France Compétences). Pour atteindre cet objectif, l’effort de maîtrise de la dépense publique devra se poursuivre à un rythme soutenu : entre 2017 et 2020, le ratio diminuera de 1,6 point de PIB. Il devra donc diminuer de 1,1 point sur les années 2021 et 2022 pour que le niveau cible soit atteint.

Évolution du ratio de dÉpenses publiques hors crédits d’impôts

et hors impact de la création de France COmpétences

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation et rapport économique, social et financier 2020.

3. La traduction en euros courants de la réduction du poids de la dépense publique dans le PIB

L’évolution du ratio de dépenses publiques permet de chiffrer le montant de la dépense en euros courants « évitée » par rapport à une situation de stabilité du ratio de dépense publique.

Elle serait estimée en convertissant en euros courants la réduction du poids de la dépense publique exprimée en points de PIB, en multipliant cette dernière par le PIB en valeur. Le Rapporteur général dispose de données avec une précision au dixième s’agissant des ratios de dépenses publiques pour les années 2019 à 2022. L’estimation des moindres dépenses en euros courants ne peut donc qu’être approximative.

Selon cette méthode, les moindres dépenses engendrées par la baisse du ratio de dépense publique seraient de l’ordre de 43 milliards d’euros pour les années 2017 à 2020 et de 28 milliards d’euros pour les années 2021 et 2022, soit un total de l’ordre de 70 milliards d’euros sur l’ensemble du quinquennat. À titre de comparaison, la moindre dépense estimée selon cette même méthode s’est élevée à 11 milliards d’euros environ entre 2012 et 2017.

Estimation du montant d’économies en euros courants

entre 2017 et 2022

Note : CI = crédits d’impôts

Source : commission des finances, d’après les données fournies par le Gouvernement et les données du rapport économique, social et financier 2020.

C. L’AUGMENTATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN MILLIARDS D’EUROS courants

L’évolution de la dépense publique peut être présentée en milliards d’euros courants. Il s’agit sûrement de la présentation la plus lisible, mais elle n’est pas la plus pertinente. La Cour des comptes ([29]), suivie sur ce point par la mission d’information relative à l’application de la LOLF ([30]) (MILOLF), recommande une présentation d’un objectif de dépenses publiques en euros courants dans les lois de programmation des finances publiques. L’article liminaire des lois de finances pourrait actualiser chaque année cet objectif. À court terme, les documents annexés au PLF de l’année N – en particulier le rapport économique, social et financier – gagneraient à présenter une estimation du montant de la dépense publique en milliards d’euros de l’année N-1 et une prévision pour l’année N, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Néanmoins, il faut garder à l’esprit que le montant en euros courants de la dépense publique est extrêmement sensible aux hypothèses macroéconomiques et en particulier aux hypothèses d’inflation et de croissance. Cette analyse ne peut donc qu’être complémentaire de celle de l’évolution en volume (qui neutralise l’effet de l’inflation) et de celle de l’évolution du poids de la dépense publique dans le PIB.

D’après les données fournies au Rapporteur général par le Gouvernement, en 2020, la dépense publique hors crédits d’impôts augmenterait de 27 milliards d’euros courants en 2019 et de 23 milliards d’euros en 2020.

Ces chiffres confirment la progression contenue de la dépense publique depuis 2018. En moyenne, entre 2018 et 2020, hors crédits d’impôts, elle augmenterait de 22 milliards d’euros. Ce niveau est nettement inférieur à l’augmentation annuelle moyenne constatée entre 2002 et 2017 (29 milliards d’euros). Les comparaisons sont toutefois à prendre avec précaution tant l’évolution en euros est sensible à la croissance et à l’inflation.

Évolution annuelle de la dÉpense publique

(en milliards d’euros)

Note : les données pour les années 2019 et 2020 sont présentées avec un niveau de précision moindre que les autres car il s’agit de prévisions.

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE base 2014, comptes de la nation publiés le 29 mai 2018 pour les années 2002 à 2018 et d’après les données fournies par le Gouvernement pour les années 2019 et 2020.

La progression contenue de la dépense publique constatée par les indicateurs présentés supra résulte de la mise en place de mesures de modération applicables à l’ensemble des administrations publiques.

II. UNE ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DIFFÉRENCIÉE SELON LES SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

Tous les secteurs d’administration publique sont soumis au principe général de modération de la dépense publique sans que l’approche retenue par le Gouvernement soit mécanique, chaque secteur ayant ses contraintes et dynamiques propres. L’évolution de la dépense publique en 2019 et en 2020 sera marquée par l’impact du cycle électoral.

Évolution de la dÉpense publique en volume

hors crÉdits d’impÔt, par sous-secteur

(taux d’évolution en volume à champ constant)

Note : ces données sont présentées à champ constant, c’est-à-dire retraitées de la création de France Compétences, mais également de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CITE) et des autres mesures de périmètre, d’où la croissance en volume de la dépense de 0,6 % en 2020 au lieu de 0,7 % comme présenté plus haut. Les transferts entre sous-secteurs d’administration ont été neutralisés.

Source : Rapport économique, social et financier 2020.

À champ constant, l’évolution de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’établirait à 0,7 % en 2019. L’effort des administrations publiques centrales serait très significatif, avec une baisse en volume de la dépense publique à hauteur de 0,9 % en 2019 après la diminution de 1,4 % en 2018. Compte tenu des éléments exposés ci-dessus, la dépense des administrations publiques locales freinerait sous l’effet du cycle électoral communal, son taux de croissance en volume passant de 2,3 % en 2019 à 0,2 % en 2020. Les dépenses des administrations de sécurité sociale augmenteraient de 1,2 % en 2019 et de 0,8 % en 2020.

A. LA FAIBLE PROGRESSION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES

1. Une évolution contenue malgré l’augmentation de la norme de dépenses pilotables de l’État

L’évolution des dépenses des administrations publiques centrales en volume entre 2018 et 2022 est très maîtrisée et inférieure aux prévisions de la LPFP. Après une diminution en volume de 1,4 % en 2018 et de 0,9 % en 2019, la dépense en volume progresserait de 0,5 % en 2020. La moyenne des taux de croissance de la dépense publique en volume entre 2018 et 2020 s’établirait à - 0,6 %, soit un niveau nettement inférieur à celui prévu par la LPFP (0,8 %).

● En 2019, l’État et les organismes divers d’administration centrale auraient une contribution nulle à la croissance en valeur de la dépense publique. La croissance de la norme de dépenses pilotables de l’État ([31]) serait compensée par, d’une part, le contrecoup du paiement en 2018 du contentieux sur la taxe à 3 % sur les dividendes et, d’autre part, la baisse de la charge d’intérêts de la dette.

Il convient en outre de rappeler que pour financer une partie des mesures d’urgence adoptées en décembre 2018, le Gouvernement s’est engagé à réaliser des économies à hauteur de 1,5 milliard d’euros en gestion sur la norme de dépenses prévue par le projet de loi de finances pour 2019. Elles devraient être constatées par le projet de loi de finances rectificative pour 2019.

Sur le seul champ des organismes divers d’administration centrale (ODAC), les dépenses augmenteraient de 8,3 milliards d’euros, compte tenu de la classification de France Compétences comme ODAC par l’INSEE. À champ constant, la croissance des dépenses serait de 2,2 milliards d’euros, du fait notamment :

– de l’augmentation des dépenses des établissements publics de recherche à hauteur de 0,6 milliard d’euros ;

– de la hausse des dépenses du fonds de garantie des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) à hauteur de 0,4 milliard d’euros, liée notamment à l’allongement de la durée moyenne des dossiers d’indemnisation ;

– de la montée en charge du programme d’investissements d’avenir, à hauteur de 0,3 milliard d’euros ;

– de la hausse des dépenses de l’AFITF, à hauteur de 0,2 milliard d’euros.

● En 2020, les administrations publiques centrales contribueraient positivement à la croissance de la dépense publique, en raison de la progression de la norme de dépenses pilotables (+5,1 milliards d’euros par rapport à la prévision 2019 de la loi de finances pour 2019). Elle s’explique notamment :

– par l’augmentation sensible du financement de certains dispositifs de solidarité et d’insertion, comme la prime d’activité – dont l’augmentation est une des mesures d’urgence de décembre 2018 – ou l’allocation pour les adultes handicapés ;

– par l’effort financier en faveur du pôle régalien ;

– par la dynamique des dépenses d’enseignement scolaire et d’enseignement supérieur et de recherche ;

– par l’intensification des investissements par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) ([32]).

Cette dynamique ne serait que partiellement compensée par la moindre dépense sur la charge d’intérêts de la dette, par les mesures d’économies liées à la prise en compte des revenus contemporains pour le calcul du montant des aides au logement et par la poursuite de la réduction des loyers de solidarité.

2. La poursuite de la démarche de transformation de l’action publique

La LPFP incluait dans ses prévisions des économies permises par le plan « Action publique 2022 » et par la démarche de transformation de l’action publique.

Une mission budgétaire spécifique, intitulée Action et transformation publiques finance les projets portés par le programme 349 « Fonds pour la transformation de l’action publique ». Il a pour objet le financement de réformes structurelles permettant de dégager, à terme, des économies. En 2018, le fonds a été doté d’un montant de 200 millions d’euros de crédits en autorisations d’engagement (AE), soutenant la mise en œuvre de trente-deux projets de transformation publique. La loi de finances pour 2019 a ouvert des autorisations d’engagement supplémentaires à hauteur de 245 millions d’euros pour lancer une nouvelle phase de sélection de projets de transformation.

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoira une nouvelle enveloppe supplémentaire de 200 millions d’euros. À l’occasion de la présentation, vendredi 27 septembre, du présent projet de loi de finances à la commission des finances de l’Assemblée nationale, M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances, a estimé qu’il était indispensable que d’ici la fin du quinquennat soient mises en œuvre de nouvelles mesures de baisse structurelle de la dépense publique. Il a précisé que ces dernières devaient être concertées avec les parlementaires, les organismes publics, les collectivités territoriales et les ministères concernés.

B. LA MAÎTRISE PROLONGÉE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

En 2019, les dépenses des administrations de sécurité sociale s’établiraient à 621,5 milliards d’euros, en augmentation de 2,2 %, principalement sous l’effet de la croissance des prestations (2,4 %). L’évolution des pensions serait toutefois contenue par une mesure de revalorisation maîtrisée.

En 2020, la progression des dépenses ralentirait à 1,8 %, freinée par une croissance des prestations de 2,1 %. Elle s’établirait au total à 632,9 milliards d’euros. Les pensions de retraite accéléreraient toutefois sous l’effet de la réindexation sur l’inflation des pensions de base pour les retraités touchant moins de 2 000 euros.

Évolution des dépenses des administrations de sécurité sociale

Source : rapport économique, social et financier 2020.

1. Une progression de l’objectif national d’assurance maladie à 2,3 % en 2020

● S’agissant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), le Gouvernement prévoit pour l’exercice 2020 un taux fixé à 2,3 %, conformément à l’objectif inscrit dans la LPFP. La progression de l’ONDAM serait donc inférieure à celle prévue pour 2019 par le récent rapport présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale, soit 2,6 % (CCSS) ([33]).

Évolution des dépenses entrant dans le champ de l’ONDAM

(en %)

Source : rapport sur les comptes de la sécurité sociale présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2019 et rapport économique, social et financier 2020.

L’atteinte de l’objectif d’évolution de l’ONDAM pour 2020 requiert des mesures d’économies par rapport à la progression tendancielle de l’ordre de 4,2 milliards d’euros, étant précisé qu’il s’agit également de financer le plan annoncé par le Gouvernement le 16 septembre 2019 en faveur des urgences hospitalières.

Le Gouvernement présente dans le rapport économique, social et financier les mesures qu’il envisage de prendre à cet effet.

Économies attendues en 2020

(en millions d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier 2020.

Les mesures de maîtrise de la dépense consisteront notamment à favoriser l’amélioration des actions de pertinence. L’économie réalisée est calculée par rapport au tendanciel de l’évolution de l’ONDAM correspondant à l’évolution de l’agrégat avant mesures nouvelles d’économies.

Écart entre l’exécution de l’ondam et l’évolution tendancielle

(en %)

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

2. L’impact de la réforme de l’assurance chômage

À la fin de l’année 2018, la dette de l’assurance chômage ([34]) a atteint 35,5 milliards d’euros, la situation financière du régime s’étant continûment dégradée depuis 2008.

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([35]) prévoyait que le Gouvernement transmette aux partenaires sociaux en septembre 2018 un document de cadrage prévoyant des objectifs d’évolution des règles de l’assurance chômage pour lutter contre la précarité et inciter les demandeurs d’emploi au retour à l’emploi, afin qu’ils négocient une nouvelle convention.

En l’absence d’accord et conformément aux dispositions législatives en vigueur ([36]), le Premier ministre a fixé les mesures d’application du régime d’assurance chômage par deux décrets du 26 juillet 2019 ([37]). Ils ont réformé les règles d’indemnisation de l’assurance chômage pour rendre plus incitative la reprise d’un emploi durable, pour renforcer l’accompagnement des chômeurs par Pôle Emploi et pour améliorer la soutenabilité des finances publiques. Ils ouvrent également de nouveaux droits pour les démissionnaires et les travailleurs indépendants.

Ces nouvelles dispositions, qui entreront en vigueur le 1er novembre 2019 pour certaines d’entre elles et le 1er avril 2020 pour les autres, engendreront des économies sur les dépenses de l’Unédic d’un montant estimé à 2,1 milliards d’euros en 2022, net des mesures ouvrant de nouveaux droits et hors augmentation de la contribution de l’Unédic au financement de Pôle emploi.

Impact de la réforme de l’assurance chômage sur les dépenses de l’Unédic

(hors transferts à Pôle Emploi)

(en millions d’euros)

Note : l’évolution de la contribution de l’Unédic au financement de Pôle emploi (+ 380 millions d’euros en 2020 et + 370 millions d’euros en 2021 et en 2022 n’est pas présentée).

L’évaluation de l’Unédic ne prend pas en compte d’éventuels effets de comportements.

Source : Unédic, Note d’impact de la réforme de l’assurance chômage 2019, 24 septembre 2019, p. 5.

Le gain pour les finances publiques sera supérieur aux seules économies sur le champ de la dépense, compte tenu de la mise en place d’une taxe sur les contrats à durée déterminée dits « d’usage » (CDDU) par l’article 51 du présent projet de loi de finances et d’une sur-contribution pour les employeurs d’intermittents du spectacle pour les CDDU de moins de trois mois, dont le rendement, pour les deux dispositifs, est estimé à 50 millions d’euros par an. La pérennisation de la majoration exceptionnelle et temporaire de 0,05 %, initialement prévue pour toutes les entreprises jusqu’au 30 septembre 2020 par la convention de 2017, entraînera également des recettes supplémentaires, de l’ordre de 80 millions d’euros en 2020 et de 320 millions d’euros en 2021 et en 2022.

Au total, selon le rapport économique, social et financier, la réforme de l’assurance chômage permettrait de dégager un quantum d’économies cumulé estimé à 3,4 milliards d’euros sur la période 2019-2021. Le régime de l’assurance chômage deviendrait excédentaire à partir de 2020.

C. L’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

Les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales resteraient contenues, du fait notamment du dispositif de contractualisation prévue par la LPFP. Après une augmentation sensible en 2019, les dépenses d’investissement ralentiraient nettement en 2020. Au total, la dépense locale croîtrait de 3,2 % en 2019 et de 0,5 % en 2020, après une progression de 2,4 % en 2018.

dÉpense des administrations publiques locales

* Investissement au sens de la formation brute de capital et des transferts en capital (= subventions d’équipement).

** Ligne pour information. Champ portant sur l’ensemble des collectivités locales (pas sur l’ensemble des administrations publiques locales), dépenses retraitées sur le périmètre des contrats, et à champ constant (dépenses afférentes au plan d’investissement dans les compétences, écrêtement des dépenses d’aides à l’insertion sociale au-delà de 2 %, de la recentralisation du revenu de solidarité active à Mayotte et en Guyane en 2019 et à La Réunion en 2020, ainsi que du transfert de certaines dépenses d’apprentissage aux administrations publiques centrales).

Source : annexe au présent projet de loi de finances, rapport économique, social et financier 2020, p. 122.

1. L’évolution maîtrisée des dépenses de fonctionnement et la mise en œuvre du processus de contractualisation

a. La progression contenue des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales

● En 2019, les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales augmenteraient de 1,5 % après une croissance de 1,0 % en 2018. Sur le champ des seules collectivités territoriales – après exclusion des organismes divers d’administration locale (ODAL) –, le taux de croissance des dépenses de fonctionnement serait de 1,2 %, après 0,7 % en 2018 ([38]). Selon le Gouvernement, la maîtrise des dépenses de fonctionnement serait « perceptible sur les postes pilotables de la dépense locale de fonctionnement, principalement sur la masse salariale ([39]) ».

● En 2020, les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales seraient en hausse de 0,7 % du fait de la poursuite de l’effort de maîtrise de la dépense et du transfert aux administrations publiques centrales de plusieurs dépenses dans le domaine de l’apprentissage et des prestations sociales.

La progression contenue de ces dépenses s’explique en partie par le nouveau cadre des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales fixé par la LPFP.

b. Le cadre fixé par la loi de programmation des finances publiques

● Rompant avec la logique de baisse des dotations à l’œuvre jusqu’en 2017, la LPFP a fixé le principe de la stabilité des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales sur la période 2018-2022.

Évolution des concours financiers de l’état

aux collectivités territoriales

(en milliards d’euros courants)

Source : article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Son article 13 prévoit toutefois que les collectivités territoriales contribuent à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées. Il fixe en effet un objectif national d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour chacune des années 2018 à 2022, correspondant à un taux de croissance annuel de 1,2 % en valeur, appliqué à la base des dépenses réelles de fonctionnement de 2017.

objectif de dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre pour une base 100 en 2017

(en %, en valeur et à périmètre constant)

Source : article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le même article fixe un objectif national d’évolution du besoin de financement des collectivités territoriales, correspondant à une diminution de celui-ci à hauteur de 13 milliards d’euros cumulés en 2022.

objectif d’Évolution du besoin de financement des collectivités territoriales et groupements À fiscalité propre

(en milliards d’euros)

Source : article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ainsi, chaque collectivité territoriale de plus de 3 500 habitants doit communiquer, lors de son débat d’orientation budgétaire, ses objectifs concernant l’évolution de ses dépenses réelles de fonctionnement et de son besoin de financement.

c. Les premiers résultats prometteurs du processus de contractualisation avec l’État

● Le dispositif de contractualisation prévu par la LPFP concerne les 322 collectivités dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le budget principal dépassent 60 millions d’euros. Elles représentent plus des deux tiers de des dépenses réelles de fonctionnement de l’ensemble des collectivités territoriales. Elles doivent définir une trajectoire des dépenses de fonctionnement, dont le taux d’évolution est modulé selon plusieurs critères, afin de tenir compte de la diversité des territoires. Un mécanisme de reprise financière en cas de dépassement des objectifs est instauré pour garantir le respect des engagements pris par les collectivités territoriales.

Parmi les 322 collectivités incitées à signer un contrat avec l’État, 229 l’ont fait, soit 70 %, dont plus de 80 % des collectivités du bloc communal, la majorité des régions et plus d’un département sur deux. Par ailleurs, seize collectivités qui ne relevaient pas du périmètre de contractualisation obligatoire ont volontairement adhéré au dispositif.

Il est encore trop tôt pour mesurer l’efficacité du dispositif, comme l’a souligné la Cour des comptes dans son rapport de juin 2019 sur les finances publiques locales ([40]). On ne peut toutefois que constater qu’en 2018, les dépenses de fonctionnement des collectivités et EPCI soumis à la contractualisation ont diminué de 0,3 %, alors que les dépenses réelles de fonctionnement de l’ensemble des collectivités et de leurs EPCI ont augmenté de 0,2 %.

● Pour 2019, le Gouvernement constate que les dernières remontées comptables d’exécution « sont compatibles avec le respect pour la deuxième année consécutive de l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement » ([41]).

2. Le dynamisme des dépenses d’investissement

L’influence du calendrier des élections municipales sur l’évolution des dépenses d’investissement s’explique par la prépondérance de l’investissement des communes dans l’investissement local (60 %). Le cycle électoral est marqué par le ralentissement de l’investissement local l’année des élections et l’année suivante, avant un redressement à partir du milieu du cycle et jusqu’aux élections suivantes.

Les dépenses d’investissement local, au sens de la formation brute de capital fixe, augmenteraient de 8,1 % en 2019, après une croissance au même niveau en 2018 (8,1 %). Elles diminueraient en 2020 de 1,8 %.

*

FICHE N° 5 : LA DETTE PUBLIQUE

I. UNE DETTE PUBLIQUE STABILISÉE MAIS À L’ÉVOLUTION MOINS FAVORABLE QUE PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

A. Une dette publique élevée, mais stabilisée

1. Un niveau de dette élevé et une évolution divergente par rapport à nos voisins européens

L’accumulation de déficits publics depuis 1974 a eu pour effet la constitution d’un encours de dette. L’indicateur usuel pour apprécier la croissance de la dette publique est le montant de l’encours de la dette publique à une date donnée rapporté au PIB ([45]). Il permet d’appréhender la soutenabilité de la dette publique.

La dette publique française s’est établie à 2 315,3 milliards d’euros en 2018, soit 98,4 % du PIB. Comme l’ensemble des pays de la zone euro, la France a vu son ratio d’endettement s’accroître considérablement entre 2008 et 2012, sous le double effet de l’accumulation de l’encours de dette (effet numérateur) et de la chute du niveau du PIB (effet direct par le dénominateur et effet indirect par le numérateur par la moindre augmentation des recettes de prélèvements obligatoires corrélées à la croissance). En revanche, à partir de 2012, la trajectoire de l’endettement français a divergé de celle de ses partenaires européens, comme le montre le graphique ci-dessous. La divergence entre le ratio français et le ratio allemand est plus marquée encore et intervient plus précocement.

Alors qu’en 2007 le niveau de dette publique français était du même ordre de grandeur que les niveaux de dette de l’Allemagne et dans la zone euro, onze ans plus tard le ratio français était supérieur :

– de plus de 13 points au ratio dans la zone euro ;

– de près de 38 points à celui de l’Allemagne.

Si les différences de niveau d’endettement ne sont pas significatives selon la théorie économique, la divergence des trajectoires de dette révèle les fragilités des finances publiques françaises. Autrement dit, un niveau élevé de dette publique rapporté au PIB ne révèle pas forcément de fragilités quant à la soutenabilité de la dette, notamment si ce ratio suit une tendance baissière. L’objectif de réduction de l’endettement porté par le Gouvernement est donc nécessaire.

Comparaison des ratios de dette de la France,

de la zone euro et de l’Allemagne

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014, Eurostat.

2. La stabilisation du niveau de l’endettement public

Depuis 1978, la dette publique n’a cessé de progresser en euros courants, cette augmentation étant le corollaire d’un déficit public annuel constaté chaque année. Le ratio d’endettement a également connu une trajectoire ascendante, ponctuée à sept reprises de diminutions annuelles. Dans la période récente, la croissance de l’endettement a été plus modérée, avant que le ratio de dette se stabilise en 2018.

● Entre 2007 et 2018, la dette publique rapportée au PIB a crû de 34 points, soit une augmentation annuelle moyenne de 2,8 points de PIB. Cette progression est en partie la conséquence de la crise économique de 2009. Sans suivre une trajectoire descendante, la croissance de la dette a ralenti depuis 2014. L’augmentation moyenne annuelle de la dette a en effet été de 0,7 point entre 2014 et 2018.

Évolution constatée du ratio de dette publique

(en points de PIB)

Source : INSEE, base 2014.

● Le ralentissement de l’accroissement de la dette a précédé sa stabilisation. En 2018, pour la première fois depuis 2007, la dette publique rapportée au PIB n’a pas augmenté, marquant une ainsi une rupture de tendance. Cette stabilisation est d’autant plus remarquable que la loi de programmation des finances publiques prévoyait une évolution à la hausse en 2018 (voir infra).

La dette publique depuis 1978

(en vert, les périodes de baisse de la dette publique)

(en pourcentage du PIB au 31/12 de l’année)

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation.

S’il n’existe pas de niveau étalon du ratio de dette publique au-delà duquel l’endettement peut être considéré comme insoutenable, l’évolution de la dette rapportée au PIB est un critère de soutenabilité important, comme l’a d’ailleurs souligné M. Philippe Martin, président du Conseil d’analyse économique (CAE) lors de la table ronde « Au cœur de l’économie » organisée par la commission des finances le 18 septembre dernier ([46]). La stabilisation intervenue en 2018 est ainsi un élément effectif de l’amélioration de la soutenabilité des finances publiques.

Pour que le ratio dette publique / PIB soit stabilisé, il faut que le déficit public soit suffisamment faible pour que la croissance du PIB permette, par un effet dénominateur, de neutraliser l’effet numérateur. Le niveau de déficit pour lequel le ratio est stable est appelé déficit public stabilisant. En 2017 et en 2018, les déficits publics constatés, respectivement de 2,8 % et 2,5 % du PIB ont été proches des déficits publics stabilisants, hors flux de créances (2,6 et 2,4 % du PIB ([47])). La stabilisation du ratio de dette publique en 2018, malgré un déficit public légèrement supérieur au déficit public stabilisant, s’explique par la contribution positive des flux de créances à la réduction du ratio de déficit public (– 0,1 point).

Le calcul du solde public stabilisant

L’évolution du ratio dette publique / PIB entre l’année N et l’année N – 1 est déterminée, par construction, par l’évolution de l’encours de dette publique entre N – 1 et N en euros courants et par la croissance du PIB en euros courants entre ces deux années.

Or, la variation de la dette publique entre les années N – 1 et N en euros courants est égale au déficit public de l’année N en euros courants, moyennant le retraitement des flux de créances ([48]). C’est en effet le déficit en euros de l’année N qui explique la progression du stock de dette en euros entre l’année N – 1 et l’année N.

La croissance en pourcentage du stock de dette entre l’année N – 1 et l’année N est donc égale au rapport entre le déficit de l’année N en euros et le stock de dette de l’année N – 1 en euros. Pour que le ratio de dette soit stable, il faut que ce taux de croissance de l’encours de dette entre l’année N-1 et l’année N soit égal au taux de croissance du PIB.

● L’analyse de l’évolution de la dette en euros courants témoigne également du ralentissement de sa croissance et de la rupture de tendance constatée l’année dernière. La dette publique n’a en effet augmenté que de 56,6 milliards d’euros en 2018, évolution la plus faible depuis 2006.

évolution de la dette publique en euros courants

(en milliards d’euros)

Source : INSEE, base 2014.

B. Les écarts constatés en 2018 à la loi de programmation : une stabilisation précoce de la dette, mais un niveau supérieur À la prÉvision en raison de traitements comptables

La LPFP 2018-2022 a fixé une trajectoire de dette pour les années 2018 à 2022. Cette trajectoire était cohérente avec les hypothèses macroéconomiques d’alors, avec la trajectoire de déficit public et avec les règles comptables applicables. L’exécution 2018 présente des écarts avec les estimations de la LPFP. L’évolution du ratio de dette publique a été plus favorable que prévue en 2018. En raison de traitements comptables, son niveau est toutefois supérieur à l’estimation de la LPFP.

Comparaison du ratio de dette publique Aux prévisions de la LPFP 2018-2022

pour les années 2017 à 2019

(en points de PIB)

* Chiffres exécutés.

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et présent projet de loi de finances.

● Selon la trajectoire présentée à l’article 3 de la LPFP, le ratio de dette devait progresser de 0,2 point de PIB en 2018, puis poursuivre sa croissance en 2019 sous l’effet de la mesure de transformation du CICE en allégements de cotisations patronales. Il aurait cessé d’augmenter à partir de 2020.

Le ratio a finalement été stabilisé dès 2018 en raison à la fois d’une croissance relativement dynamique et d’une faible évolution de l’encours de dette (voir supra) liée notamment à la modération de l’évolution des dépenses publiques.

● Paradoxalement, le niveau d’endettement constaté en 2018 (98,4 % du PIB) est supérieur de 1,5 point de PIB à la cible de la LPFP. Cela tient à des raisons comptables de deux ordres ayant eu des effets contraires sur le niveau de l’endettement.

D’une part, le reclassement comptable de SNCF Réseau en administration publique par l’INSEE à compter de 2016 a entraîné une révision à la hausse du ratio de dette publique de 1,7 point en 2017. Le point de départ de la trajectoire du ratio de dette publique pour les années 2017 à 2022 a donc été rehaussé à due concurrence de l’impact du reclassement de SNCF Réseau.

D’autre part, le niveau du ratio a été rehaussé en raison de la révision de l’impact des flux de créances. Ces flux, neutres pour le déficit public en comptabilité nationale, ont des effets sur le niveau de la dette publique et nécessitent par conséquent des retraitements comptables.

Les principaux postes affectant les flux de créances sont les décalages entre le solde budgétaire et le solde de l’État en comptabilité nationale, comme la comptabilisation des crédits d’impôt reportables, les opérations financières, les corrections en droits constatés sur les dépenses et les recettes, la variation du niveau de trésorerie de l’État, la prise en compte des titres à leur valeur faciale ou l’amortissement de la Caisse nationale des autoroutes (CNA).

En 2018, la LPFP prévoyait que les flux de créances auraient un impact haussier de 0,1 point de PIB sur la dette publique. Le programme de stabilité d’avril 2019 a finalement constaté des flux de créances négatifs de 0,2 point de PIB, soit un écart de 0,3 point de PIB par rapport à la LPFP.

C. Les prévisions du présent projet de loi de finances à compter de 2020 : une baisse éloignée des prévisions de la loi de programmation des finances publiques

1. 2020 : une légère diminution du niveau de dette publique

Après le ressaut ponctuel de 2019, la dette publique entamerait une décrue en 2020, pour la première fois depuis 2007. Elle diminuerait légèrement, à hauteur de 0,1 point de PIB pour s’établir à 98,7 %.

La LPFP 2018-2022 avait également projeté que le niveau de dette publique commencerait à être réduit en 2020, même si l’ampleur de la diminution cette année-là devait être plus importante (– 1,0 point de PIB dans la LPFP contre – 0,1 point dans le présent projet de loi de finances). Selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi, le solde stabilisant s’établirait à un niveau de déficit de 2,5 % du PIB pour un niveau de déficit effectif de 2,2 %, soit un différentiel de 0,1 point une fois pris en compte l’effet de 0,2 point de PIB des flux de créances ([49]).

2. Une cible de réduction de la dette publique en 2022 éloignée de celle de la loi de programmation des finances publiques

La LPFP a fixé pour objectif une réduction de plus de 5 points du ratio de dette publique entre 2017 et 2022. Après avoir été portée à 7,8 points par le programme de stabilité d’avril 2018, cette cible a été nettement abaissée par le Gouvernement à l’occasion de la présentation du dernier programme de stabilité d’avril 2019, puis à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques de juin dernier qui l’a fixée à 1,4 point. Le présent projet de loi de finances diminue à nouveau la réduction prévisionnelle du ratio de dette publique entre 2017 et 2022 pour l’établir à 0,7 point de PIB. La révision à la baisse du ratio depuis l’adoption de la LPFP s’explique :

– par la révision à la baisse des taux de croissance du PIB, d’abord lors de la présentation du programme de stabilité d’avril 2019, puis par le présent projet de loi de finances. Cette révision à la baisse a un effet direct haussier sur le ratio de dette publique, toutes choses égales par ailleurs, par la minoration du dénominateur. Elle a également un effet indirect sur le numérateur par la minoration des recettes publiques, dont l’évolution spontanée est corrélée à la croissance ;

– par les mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018 puis en avril 2019, à la suite des conclusions du Grand débat national.

Trajectoires du ratio de dette publique

(en points de PIB)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, programme de stabilité 2019, tome I du rapport du Gouvernement préparatoire au débat d’orientation des finances publiques 2019, présent projet de loi de finances.

Bien qu’il résulte pour une part importante de facteurs exogènes comme le changement du contexte macroéconomique ou de retraitements comptables, l’écart entre la trajectoire du projet de loi de finances pour 2020 et la trajectoire de la LPFP n’en demeure pas moins significatif. Le Rapporteur général note avec satisfaction que le Gouvernement a annoncé qu’il déposerait un projet de loi de programmation des finances publiques au printemps 2020 pour tirer les conséquences, entre autres sur la trajectoire d’endettement, du nouveau contexte macroéconomique et budgétaire.

3. La décomposition de la dette publique par sous-secteur d’administration

L’évolution du ratio de dette publique serait différente selon les sous-secteurs. En 2019, l’augmentation de 0,4 point de PIB du niveau de dette serait imputable à la hausse de l’endettement des administrations publiques centrales (APUC), à hauteur de 1,0 point, partiellement compensée par la diminution de l’endettement des administrations publiques locales (APUL), à hauteur de – 0,3 point et des administrations de sécurité sociale (ASSO), à hauteur également de – 0,3 point.

En 2020, une dynamique semblable serait à l’œuvre, l’endettement des APUC croîtrait de 1,1 point de PIB, alors que les ratios d’endettement des APUL et des ASSO diminueraient de respectivement 0,4 point et 0,8 point de PIB.

Évolution du ratio d’endettement par sous-secteur d’administration

(en points de PIB)

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2020, page 135.

II. LES ENJEUX DE TAUX STRUCTURELLEMENT BAS POUR LA DETTE FRANÇAISE

A. LA FAIBLESSE DES TAUX D’INTÉRÊT DE LA DETTE FRANÇAISE : UNE TENDANCE DE FOND

1. Une tendance générale de fond et de long terme accentuée par une politique monétaire accommodante

● Au-delà de la politique monétaire, la faiblesse des taux d’intérêt a des causes profondes et de long terme. Comme l’a souligné M. Philippe Martin lors de son audition évoquée supra par la commission des finances de l’Assemblée nationale ([50]), une analyse de long terme de l’évolution des taux d’intérêt nominaux met en évidence le phénomène structurel et généralisé de la baisse des taux d’intérêt :

– elle a débuté au début des années 1980 ;

– elle a touché l’ensemble des pays de l’OCDE.

Comparaison des principaux taux d’intérêt nominaux de référence À 10 ans

(en pourcentage)

Source : Fred Economic Data.

Les taux d’intérêt réels ([51]) ont également entamé une tendance baissière, mais plus tardivement, au début des années 1990. L’observation de l’évolution des taux réels sur longue période montre que le phénomène de taux négatifs n’est pas nouveau. Il s’est déjà produit en France au milieu des années 1970.

Comparaison des principaux taux d’intérêt réels de référence à 10 ans

(en pourcentage)

Source : Fred Economic Data.

● Des causes structurelles expliquent cette tendance au long cours. Le taux d’intérêt réel est en effet le prix qui équilibre au niveau mondial l’épargne et l’investissement. Or, l’offre d’épargne s’accroît depuis les années 1990, sous l’effet notamment du vieillissement de la population. Parallèlement, l’investissement diminue en raison de la baisse de la productivité et du remplacement dans les pays avancés d’activités capitalistiques par des services qui le sont moins. Ces deux tendances s’accompagnent donc d’une baisse tendancielle du taux d’intérêt.

La force de ces facteurs laisse présager, selon certains économistes, l’installation d’un environnement durable de taux bas dans le monde.

● Cette tendance de fond a été amplifiée dans les années récentes par la politique monétaire. La politique accommodante de la Banque centrale européenne (BCE) menée depuis l’après-crise de 2009, et singulièrement depuis 2014, a eu un effet baissier sur les taux d’intérêt de la dette française, comme sur celle de l’ensemble des États de la zone euro. Les décisions récentes de la Réserve fédérale américaine (Fed) et de la BCE dans le sens de la poursuite de cette politique ont encore conduit à une baisse des taux. Récemment, lors de sa réunion de politique monétaire du 12 septembre 2019, la BCE a abaissé de – 0,40 % à

– 0,50 % le taux de facilité de dépôt et a décidé de relancer ses achats nets d’actifs à hauteur de 20 milliards d’euros par mois.

Enfin, la France parvient à financer sa dette à un moindre coût parce que les investisseurs ont confiance dans sa signature, condition nécessaire au financement de la dette publique dans de bonnes conditions. Cela explique en partie que la dette française est l’une des plus attractives.

2. Un niveau de taux d’intérêt de la dette française particulièrement faible

● Sous l’effet des puissants facteurs présentés ci-dessus et de manière contre-intuitive, la charge d’intérêt de la dette publique française a connu une évolution divergente de celle du ratio de dette publique, comme le montre le graphique ci-dessous.

Comparaison des trajectoires de dette publique

et de charge d’intérêt de la dette

(en % du PIB)

Source : INSEE.

Depuis 2016, les conditions de financement de la dette française sont d’autant plus favorables que le taux d’intérêt est inférieur au taux de croissance du PIB, ce qui facilite la diminution du ratio de dette publique. En effet, dans cette situation, le ratio de dette peut être stabilisé par un solde public primaire négatif. En d’autres termes, le ratio de dette diminue quand bien même les comptes publics hors charge d’intérêts de la dette seraient en déficit.

● La France emprunte à des taux historiquement bas. Le 5 septembre 2019, elle a levé 10,14 milliards d’euros dont 1,5 milliard d’euros à échéance de quinze ans. Pour la première fois, le taux nominal à cette échéance a été négatif

(– 0,03 %).

Le Gouvernement a tiré les conclusions de la faiblesse actuelle des taux dans ses prévisions pour l’année 2020. Il conserve une hypothèse prudente pour les années à venir :

– le taux à dix ans serait amené à légèrement rebondir depuis les plus bas historiques de l’été 2019 (– 0,4 % à la mi-août) pour atteindre 0,20 % à la fin de l’année 2019 et 0,70 % à la fin de l’année 2020 ;

– le taux à trois mois s’élèverait à – 0,50 % à la fin de l’année 2019 et à la fin de l’année 2020.

Hypothèses de taux d’intérêt

(Niveaux en fin d’année)

Note : les niveaux constatés sont en italique.

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, programmes de stabilité 2018 et 2019, présent projet de loi de finances.

Bien que prudente, cette prévision est nettement plus basse que celle du programme de stabilité d’avril 2019 qui, déjà, avait fortement révisé à la baisse les hypothèses de taux d’intérêt du programme de stabilité d’avril 2018. Le taux à dix ans associé au PLF 2020 serait inférieur à la prévision d’avril 2019 de respectivement 105 et 130 points de base pour 2019 et pour 2020.

Selon le rapport économique, social et financier annexé au présent PLF, le taux moyen à l’émission des titres à court terme (BTF) s’est établi à – 0,59 % depuis le début de l’année 2019, après – 0,62 % en 2018 et le taux moyen à l’émission des titres à moyen-long terme (OAT à 10 ans) à 0,20 % après 0,53 %.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ([52]) a souligné que la charge d’intérêts pourrait être inférieure à celle que le Gouvernement prévoit. Si les taux d’intérêt restaient inchangés à leur valeur au 1er septembre 2019, l’économie serait de l’ordre d’un milliard d’euros en 2020 par rapport aux hypothèses sous-jacentes au présent projet de loi.

B. UN IMPACT MAJEUR SUR LE NIVEAU DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

Compte tenu du poids de la charge des intérêts de la dette dans la dépense publique, la diminution des taux d’intérêt a un fort effet baissier sur le niveau de la dépense publique.

● Le Gouvernement prévoit désormais que le montant de la charge de la dette publique, en comptabilité nationale, s’élèvera à 37,2 milliards d’euros en 2020, un niveau inférieur de 2,2 milliards d’euros à l’estimation actualisée pour 2019 et de 6,6 milliards d’euros à l’exécution 2018.

Prévisions de la Charge d’intérêts de la dette publique

Note : les données sont présentées en comptabilité nationale. Il ne faut pas les confondre avec la charge d’intérêts de la seule dette de l’État, présentée en comptabilité budgétaire et dont les crédits sont inscrits au programme 117 du budget général.

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2019 à 2022, programmes de stabilité et réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Par rapport aux prévisions de la LPFP, la trajectoire de charge d’intérêts de la dette a été nettement révisée. La prévision du présent projet de loi de finances pour l’année 2020 est inférieure de 12,5 milliards d’euros à la prévision de la LPFP pour cette même année, soit environ 0,5 point de PIB. Les prévisions du programme de stabilité d’avril dernier laissaient apparaître un écart estimé à 9 milliards d’euros.

C. UNE AUBAINE QUI NE SAURAIT REMETTRE EN CAUSE LA NÉCESSITÉ DE TENDRE VERS L’ÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS

Les effets de la diminution des taux d’intérêt sur la charge de la dette sont massifs. Ils ont bien sûr des causes exogènes, mais ils ne sont pas sans lien avec l’action du Gouvernement dans la mesure où l’attrait des investisseurs pour la dette française révèle leur confiance dans la politique économique menée. Les projections du Gouvernement et les prévisions de la LPFP réalisées à l’automne 2017 ne laissaient toutefois pas envisager une telle évolution.

Dans ce contexte plusieurs économistes ont débattu de l’opportunité pour la France et pour les États en général de profiter de la diminution des charges d’intérêts de la dette pour intensifier l’effort d’investissement public ou pour accentuer les mesures soutenant le pouvoir d’achat des ménages. Selon le Rapporteur général, le constat de ces économies importantes ne doit pas détourner le Gouvernement de son action visant à rétablir l’équilibre des comptes des administrations publiques. Il convient d’ailleurs de rappeler que la baisse des taux d’intérêt résulte en partie de la faiblesse du taux de croissance de l’économie qui lui-même a pour conséquence de diminuer les recettes publiques et constitue une pression à la hausse sur le déficit public.

À titre liminaire, si le débat relatif à l’opportunité de « recycler » d’éventuelles économies constatées sur la charge de la dette pour intensifier l’effort d’investissement public a un sens en théorie économique, les termes du sujet ne se posent pas de la même façon dans la préparation du budget. En effet, la construction d’un budget est la résultante d’un équilibre (déficitaire en l’occurrence) entre un ensemble de dépenses et un ensemble de recettes.

La charge d’intérêts de la dette est un paramètre particulier d’une équation budgétaire générale. Par exemple, les crédits consacrés à la mission Investissements d’avenir augmentent de 1,1 milliard d’euros entre 2019 et 2020 selon le présent projet de loi de finances. Ces investissements seront, de fait, financés par la baisse des taux d’intérêt, comme par les recettes supplémentaires issues de la croissance, et par l’ensemble des mesures ayant conduit à modérer la dépense publique ou à augmenter les ressources publiques. Ils ont également été, de fait, financés par l’emprunt, compte tenu de la situation déficitaire de nos comptes publics. Dans cette perspective, c’est la question de l’efficience de la dépense publique qui se pose, afin que soient utilisées au mieux les recettes publiques issues, entre autres, de la baisse des taux d’intérêt. Les projets d’investissements publics doivent donc être analysés au cas par cas pour que soient engagés ceux dont la rentabilité socio-économique est la plus forte.

La question pourrait alors revenir à proposer une augmentation du déficit public ou sa moindre diminution pour financer des investissements. S’il est légitime de se réjouir que le déficit public atteigne un niveau qu’il n’avait pas atteint depuis près de vingt ans, il ne faut pas oublier qu’il reste supérieur aux déficits de la plupart de nos partenaires européens – c’est également le cas pour notre niveau d’endettement et ce de façon accrue ces dernières années. Dans la phase actuelle de croissance de l’économie, le redressement des finances publiques est nécessaire pour que la France puisse faire face à un éventuel retournement conjoncturel, alors que son écart de production s’est refermé en 2019 (voir supra).

Enfin, les économies ou les surcoûts liés à la charge de la dette sont volatils et incertains. Si la baisse des taux est structurelle selon la plupart des économistes, elle n’est pas permanente. On ne peut pas exclure que les taux d’intérêt augmentent dans les années qui viennent ou qu’ils deviennent à nouveau supérieurs au taux de croissance. Comme l’a fait remarquer M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’INSEE lors de la table ronde déjà évoquée ([53]), la faiblesse remarquable des taux d’intérêt peut être, par exemple, le signe d’une anticipation de la faiblesse à venir de la croissance du PIB, ce qui contraindrait mécaniquement les comptes publics.

Compte tenu du niveau de l’endettement public, une remontée des taux d’intérêt se traduirait rapidement par une dégradation du déficit public porteuse d’un risque pour la soutenabilité de la dette. Un choc de taux de 1 % sur la charge de la dette négociable de l’État aurait un effet de près de 5 milliards d’euros à horizon 2022 et de 20 milliards d’euros à horizon 2028 ([54]).

Ainsi que l’a rappelé la Cour des comptes ([55]), l’histoire montre que le passage d’un régime de taux d’intérêt très bas à un régime de taux élevé est possible et peut être rapide.

*

FICHE N° 6 : LE PLF 2020 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN

Chaque projet de loi de finances doit être replacé dans un contexte européen structuré par plusieurs dispositifs de surveillance multilatérale des finances publiques et des politiques macroéconomiques de chaque État membre.

Les finances publiques nationales sont soumises à des normes qui résultent des engagements européens pris par la France dans le cadre de l’intégration économique et monétaire de l’Union européenne (I).

Les politiques économiques font également l’objet d’une surveillance afin de prévenir les déséquilibres macroéconomiques qui pourraient avoir un effet sur la stabilité de l’Union européenne (II).

Le cycle annuel budgétaire de 2019, qui se décompose en un semestre européen et un semestre national, a été marqué, pour la France, par le respect de ses engagements européens en matière de déficit et de dette (III).

I. LA SURVEILLANCE EUROPÉENNE DES FINANCES PUBLIQUES

A. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES À RESPECTER

La stratégie française en matière de finances publiques s’inscrit dans un cadre européen. Trois grandes catégories de normes s’imposent aux États membres : la norme relative au déficit excessif, la norme relative à l’équilibre des comptes publics et la norme relative à l’ajustement structurel minimal.

En premier lieu, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) interdit les déviations budgétaires excessives, évaluées suivant deux critères cumulatifs : le déficit public et la dette publique. Le déficit public est excessif lorsqu’il dépasse 3 % du PIB. La dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB. À défaut de respecter ces deux critères, l’État membre s’expose à l’ouverture d’une procédure de déficit excessif (PDE) ([56]).

Le critère de dette est considéré comme respecté si celle-ci diminue suffisamment, c’est-à-dire d’au moins un vingtième par an, en moyenne sur les trois dernières années, de la fraction qui excède 60 % du PIB ([57]).

Le « six-pack » (cinq règlements et une directive) de novembre 2011 prévoit toutefois une règle transitoire pour les PDE qui étaient en cours à la date de son adoption, ce qui était le cas de la France. En vertu de cette règle transitoire, durant les trois années suivant le retour sous les 3 %, le respect du critère de dette est considéré comme respecté si la progression du solde structurel est positive.

En deuxième lieu, la norme relative à l’équilibre des comptes publics est prévue par l’article 3 du TSCG, qui érige en principe l’équilibre ou l’excédent des budgets des administrations publiques. L’équilibre est réputé atteint lorsque le déficit structurel est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres.

Source : Annexe méthodologique du programme de stabilité 2019-2022.

En dernier lieu, la norme relative à l’ajustement structurel minimal est une norme dynamique. Pour respecter les règles du Pacte de stabilité et de croissance, les États membres doivent déterminer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent ([58]), et définir une trajectoire d’ajustement en vue de l’atteindre.

Le solde structurel doit alors converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. L’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission européenne. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes ([59]). La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable ([60]).

Enfin, une déviation de la trajectoire d’ajustement est autorisée, à hauteur de 0,5 point de PIB sur une année, ou cumulée sur deux ans (soit 0,25 point par an en moyenne).

Depuis 2018, la France est sortie de la procédure pour déficit excessif prévue par le TFUE. La supervision européenne de ses finances publiques relève donc désormais du volet préventif du Pacte de stabilité. Comme la France détient un déficit structurel supérieur à son objectif de moyen terme (– 0,4 point de PIB) et qu’elle possède un niveau de dette supérieur à 60 % du PIB, les règles européennes prévoient que la réduction du déficit structurel doit être strictement supérieure à 0,5 point de PIB par an (soit au moins 0,6 point de PIB).

La France a effectué un ajustement structurel de 0,1 point de PIB en 2018 : elle a donc utilisé l’ensemble de la marge prévue par les règles européennes en une année, ce qui impose, pour garantir leur strict respect, que la France doive effectuer un ajustement structurel d’au moins 0,6 point de PIB en 2019.

Or, l’ajustement structurel ne serait que de 0,1 point en 2019 et serait nul en 2020. La France s’expose donc à l’ouverture d’une procédure à son encontre par la Commission européenne.

Normes de finances publiques applicables aux États membres

dont la dette publique excède 60 % du PIB

Source : commission des finances.

B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES

Le PSC constitue l’armature juridique de la surveillance des finances publiques. Il comporte un volet préventif et un volet correctif, tous deux assortis d’un régime de sanctions.

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

Le volet préventif s’articule autour du programme de stabilité (États de la zone euro) ou de convergence (États hors zone euro) que les États membres doivent transmettre à la Commission avant le 30 avril. Ces programmes font l’objet d’une évaluation et d’un suivi par les instances européennes.

a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence

Les États membres déterminent, dans leur programme de stabilité ou de convergence, un OMT et une trajectoire d’ajustement, ainsi que les moyens mis en œuvre pour atteindre ces différents objectifs. Ces programmes doivent reposer sur un scénario macroéconomique plausible.

Contenu obligatoire d’un programme de stabilitÉ ou de convergence

Source : commission des finances.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([61]) a fixé, pour la France, un OMT de – 0,4 point de PIB mais pas la date de réalisation. Il en est de même du programme de stabilité d’avril 2019.

En France, contrairement à d’autres États de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement. Lors de la présentation des neuf programmes de stabilité de la France, de 2011 à 2019, le Gouvernement a procédé à cinq déclarations, suivies d’un débat et d’un vote en séance publique. Ce fut notamment le cas en 2018 et en 2019.

La mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances a préconisé, en septembre 2019, que « soit inscrite au niveau organique la possibilité d’organiser un débat annuel sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne » ([62]), afin de renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement. Ce débat en séance publique, qui serait suivi d’un vote, pourrait se substituer au débat d’orientation des finances publiques (DOFP).

b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission européenne. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil de l’Union européenne, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens ([63]).

Par ailleurs, durant la phase d’exécution, la Commission peut adresser aux États membres un avertissement en cas d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations, lesquelles peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions ([64]) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB.

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

L’ouverture d’une PDE est décidée par le Conseil de l’Union européenne sur recommandation de la Commission. L’État membre doit prendre des actions suivies d’effet et en rendre compte régulièrement à la Commission. En l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre peut être mis en demeure par le Conseil de corriger son déficit excessif et d’améliorer chaque année son solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB ([65]). À l’issue de la procédure et en l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre s’expose à des sanctions pouvant aller de 0,2 % à 0,5 % du PIB ([66]).

La surveillance des finances publiques dans le cadre du PSC

Source : commission des finances.

La France faisait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le Conseil a clôturé la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018.

En juin 2019, la Commission a recommandé la clôture de la procédure pour déficit excessif pour l’Espagne. Depuis lors, plus aucun État membre ne relève du volet correctif du PSC.

II. LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

Depuis 2011, les politiques économiques des États membres sont surveillées, au même titre que l’évolution de leurs finances publiques, selon une procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). L’objet de cette surveillance est d’éviter le retour de profondes divergences économiques (en matière de compétitivité, de réaction aux chocs exogènes, de santé financière) ayant contribué à déséquilibrer fortement l’union économique et monétaire dans le contexte qui a suivi la crise de 2008.

A. L’OBJET DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

La surveillance macroéconomique a pour but de sortir du prisme exclusif des finances publiques qui limitait auparavant l’intelligence du dialogue économique entre les instances européennes et les États membres.

Son but est de détecter et de corriger à un stade précoce les déséquilibres macroéconomiques, en prêtant une attention particulière à ceux qui pourraient avoir des retombées sur d’autres États membres.

Le déséquilibre est défini assez largement comme « toute tendance donnant essor à des développements macroéconomiques ayant un effet préjudiciable ou susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur le bon fonctionnement de l’économie d’un État membre, de l’Union économique et monétaire ou de l’Union dans son ensemble » ([67]).

Le déséquilibre est considéré comme excessif lorsqu’il est « grave », notamment lorsqu’il compromet ou est susceptible « de compromettre, le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire » ([68]).

En d’autres termes, la surveillance macroéconomique doit inciter à une meilleure coordination des politiques économiques des États membres au bénéfice de l’ensemble de l’Union européenne, et en particulier de la zone euro.

Tout comme le pacte de stabilité et de croissance, la prévention des déséquilibres macroéconomiques comporte un volet préventif et un volet correctif. Seul le volet correctif peut déboucher sur des sanctions. Sa finalité est moins normative que la surveillance des finances publiques : le volet préventif ne peut faire l’objet de sanctions et les sanctions du volet correctif sont moins fortes. Elles sont d’ailleurs restées, à ce jour, théoriques.

B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

La surveillance multilatérale de l’Union européenne au titre des déséquilibres macroéconomiques est régie par deux règlements :

– le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ;

– le règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d’exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro.

Le programme national de réforme et le programme de stabilité font partie des documents que les instances européennes examinent pour déterminer les éventuelles mesures préventives à mettre œuvre ou pour décider de l’ouverture d’une procédure concernant les déséquilibres excessifs.

Le volet préventif de la prévention des déséquilibres macroéconomiques (PDM) peut aboutir à l’adoption de mesures sous forme de recommandations du Conseil lorsqu’un État membre est jugé en situation de déséquilibre macroéconomique au terme d’un bilan approfondi de la Commission européenne.

Le volet correctif n’a encore jamais été activé. Il débute par l’ouverture d’une procédure concernant les déséquilibres excessifs et par l’adoption d’un plan de mesures correctives qui fait l’objet d’un suivi. Les sanctions théoriques sont limitées à 0,1 % du PIB.

Source : commission des finances

III. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE

La surveillance des finances publiques se déroule dans le cadre du cycle annuel budgétaire qui se décompose en un semestre européen et un semestre national.

L’entrée en vigueur des deux règlements du « two-pack » (voir ci-dessous), a conduit à transformer le semestre européen en un cycle budgétaire annuel, ce qui a permis l’approfondissement et la continuité de l’échange d’informations et de la coordination entre les États membres et les institutions européennes.

C’est dans ce cadre que la France transmet son programme de stabilité en avril pour préparer le semestre européen qui débute en novembre.

A. LE SEMESTRE EUROPÉEN

1. Le cadre juridique du semestre européen

Le semestre européen, instauré en 2011, est une période d’environ six mois qui permet un dialogue économique entre les instances européennes et les États membres. Son objet est de coordonner et de surveiller les politiques économiques et budgétaires des États membres ainsi que leurs réformes structurelles. À ce titre, le semestre européen regroupe trois types de procédures de coordination.

Les trois axes de la coordination des politiques des États membres

durant le semestre europÉEN

Source : commission des finances.

Le semestre européen comprend ainsi ([69]) :

– la formulation, et la surveillance de la mise en œuvre, des grandes orientations des politiques économiques (GOPÉ) dans l’examen annuel de la croissance auquel procède la Commission européenne ;

– la formulation, et l’examen de la mise en œuvre, des lignes directrices pour l’emploi par la Commission européenne ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de réforme nationaux des États membres ;

– la surveillance pour prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques.

L’institution d’un semestre européen a indéniablement amélioré la coopération entre les États membres et les institutions européennes, tout en renforçant le caractère multilatéral du processus.

2. Le calendrier du semestre européen

a. Novembre de l’année N-1

Le semestre européen est lancé par la Commission européenne avec la publication d’une série de documents (le « paquet » de novembre) qui sert de base à la discussion.

Le document le plus important est l’« examen annuel de la croissance » qui expose les grandes orientations des politiques économiques. Il est soumis à l’examen des autres institutions et alimente les discussions préalables au Conseil européen de printemps.

b. Mars de l’année N

Les priorités de l’examen annuel de la croissance sont approuvées par le Conseil européen.

La Commission publie, ensuite, une série de rapports par pays analysant les politiques économiques des États membres.

Sur ces différentes bases, le Conseil européen définit les lignes directrices de l’Union européenne dont les États membres doivent tenir compte. Il peut également transmettre des orientations à certains membres.

c. Avril de l’année N

Les États membres de la zone euro transmettent ensuite, avant la fin avril, aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou programme de convergence pour les autres États membres), ainsi que leur programme national de réforme.

le rÔle des États membres durant le semestre europÉEN

Source : commission des finances.

d. Mai de l’année N

La Commission publie ses recommandations stratégiques par pays en se fondant sur son évaluation des situations économiques et des programmes nationaux.

e. Juin et juillet de l’année N

Enfin, le Conseil adopte ses recommandations par pays en juin ou juillet, lesquels constituent l’aboutissement du semestre européen.

f. Septembre de l’année N

L’article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) prévoit l’organisation d’une conférence réunissant les représentants des commissions concernées du Parlement européen et des parlements nationaux, afin de débattre des politiques budgétaires.

B. LE SEMESTRE NATIONAL

1. Le cadre juridique du semestre national

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régi par le « two-pack », c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière, qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro, qui a prévu l’obligation de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

2. Le calendrier du semestre national

Les États membres doivent envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs.

La Commission donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications.

Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine, ensuite, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

C. LE CYCLE BUDGÉTAIRE ANNUEL DE LA FRANCE EN 2019

1. Dans le cadre du semestre européen

Le 21 novembre 2018, la Commission européenne a adopté son « paquet d’automne » du semestre européen.

Ce paquet contient notamment l’examen annuel de la croissance dans l’Union européenne, le rapport 2019 sur le mécanisme d’alerte (déséquilibres macroéconomiques) et les avis sur les projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro. Jusqu’à présent, la France a choisi de communiquer à la Commission européenne le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, lequel fait office tout à la fois de plan budgétaire et de programme de partenariat économique.

Dans le rapport de la commission sur le mécanisme d’alerte ([70]), la France est mentionnée parmi les 13 États membres qui feront l’objet d’un bilan approfondi, avec la Bulgarie, la Croatie, Chypre, l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, l’Espagne et la Suède. 11 de ces pays, dont la France, étaient déjà concernés par ce bilan approfondi en 2017.

Le rapport sur le mécanisme d’alerte (RMA) 2019 a conclu à la nécessité d’entreprendre un nouveau bilan approfondi pour la France afin d’évaluer la persistance ou la correction des déséquilibres macroéconomiques relevés en 2018, liés en particulier, selon la Commission, à un endettement public élevé et à un dynamisme insuffisant de la compétitivité dans un contexte de faible croissance de la productivité.

(1) Commission européenne, Examen annuel de la croissance 2019, 21 novembre 2018.

Le 27 février 2019 ([71]), sur la base des bilans approfondis réalisés, la Commission a conclu que 10 États membres connaissent des déséquilibres au titre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, dont la France. Toutefois, seuls trois États membres connaissent des déséquilibres excessifs (Chypre, la Grèce et l’Italie).

À ce jour, la France relève donc uniquement du volet préventif de la surveillance macroéconomique, comme l’ensemble des autres États membres en situation de déséquilibre.

Depuis 2012, soit depuis la création de ce mécanisme de surveillance, la Commission a toutefois systématiquement désigné, dans ses rapports sur le mécanisme d’alerte, la France comme étant touchée par des déséquilibres macroéconomiques. En février 2015, la Commission a considéré que la France était en situation de déséquilibre excessif. La Commission avait renouvelé ce constat jusqu’en 2017. En 2018, la France est toutefois sortie de la catégorie « déséquilibres excessifs » de la procédure pour déséquilibres économiques grâce, entre autres, à l’amélioration de ses finances publiques.

Le rapport 2019 pour la France a également été publié le 27 février 2019 ([72]). Il évalue les progrès accomplis et les suites données aux recommandations précédentes. Il contient le bilan approfondi effectué en application du rapport sur le mécanisme d’alerte.

Dans ce rapport, la Commission mentionne que « la France a enregistré certains progrès dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2018 ». Il s’agit notamment de la modération de l’évolution du salaire minimum, de la simplification du système fiscal et de la réduction des formalités administratives.

En revanche, la Commission note qu’ « aucun progrès n’a été accompli en ce qui concerne le développement et la mise en œuvre d’une revue des dépenses publiques dans le cadre du programme Action publique 2022 », d’où le renouvellement de cette recommandation.

Les priorités de l’examen annuel de la croissance ont été approuvées par le Conseil européen le 21 mars 2019. Dans la foulée, le Conseil a adopté une décision donnant un caractère formel à l’accord politique intervenu le 21 mars 2019 sur la prorogation du délai de sortie du Royaume-Uni de l’UE.

Concernant la surveillance exercée au titre du pacte de stabilité et de croissance, le Gouvernement a transmis le programme de stabilité de la France fin avril par le Gouvernement, après une déclaration devant l’Assemblée nationale et un vote sur cette déclaration le 30 avril 2019.

Le 5 juin 2019, Sur la base de l’évaluation du programme de stabilité 2019-2022, la Commission a adopté un rapport permettant de considérer les critères du déficit et de la dette de la France comme « actuellement respectés » ([73]). La Commission européenne a proposé au Conseil d’adresser un certain nombre de recommandations à la France :

– sur le plan budgétaire, d’utiliser « les recettes exceptionnelles pour accélérer la réduction du ratio de la dette publique » et de mieux maîtriser les dépenses publiques en veillant « à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 1,2 % en 2020, ce qui correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB » ;

– sur le plan économique, d’axer « les investissements sur la recherche et l’innovation (…), sur les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et les interconnexions avec le reste de l’Union » et de favoriser « l’intégration de tous les demandeurs d’emploi sur le marché du travail » ;

– sur le plan social, de « réformer le système de retraite pour uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite », dans la perspective de « renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes ».

Le Conseil européen du 9 juillet 2019 a ainsi approuvé formellement les recommandations de la Commission européenne adressées à la France, ce qui a permis de clôturer le semestre européen 2019.

2. Dans le cadre du semestre national

En 2018, la France avait communiqué à la Commission européenne comme plan budgétaire le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2019.

La Commission européenne avait estimé que ce plan budgétaire français présentait un « risque de non-conformité » avec les exigences du pacte de stabilité et de croissance en raison de l’existence d’ « un écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l’OMT » et du « non-respect du critère de réduction de la dette en 2018 ».

Les données disponibles, mentionnées supra, permettent de considérer que la France a effectué un ajustement structurel insuffisant entre 2018 et 2019. En 2020, l’ajustement structurel serait nul. La France s’expose donc à un avertissement de la Commission européenne au titre d’un écart important entre la trajectoire d’ajustement transmise et la trajectoire exécutée, voire à l’ouverture d’une procédure à son encontre au titre du volet préventif du PSC.

*

FICHE N° 7 : Le volet fiscal du projet de loi de finances pour 2020

Le présent projet de loi de finances pour 2020 comporte un riche volet fiscal. Ce projet de loi de finances met en œuvre :

– la réduction de l’impôt sur le revenu (IR) à hauteur de 5 milliards d’euros ;

– la réforme de la fiscalité locale et notamment la mise en œuvre de la dernière étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages ;

– la transformation sur deux ans du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime forfaitaire ;

– la poursuite du « verdissement » de la fiscalité avec notamment la modification du régime fiscal du gazole non routier et l’aménagement de plusieurs taxes pesant sur le secteur du transport routier et aérien ;

– la rationalisation de la fiscalité avec un important programme de suppression de petites taxes, de plafonnement de dépenses fiscales et de réduction de la fiscalité affectée ;

– une mise en conformité avec le droit de l’Union européenne avec plusieurs transpositions de directives ;

– la mise en œuvre d’un « paquet » relatif à la fiscalité du e-commerce ;

– la modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement de certains impôts.

Ces différentes mesures fiscales sont réparties au sein de 34 articles dont 19 articles en première partie et 15 articles en seconde partie.

La répartition des articles fiscaux entre les première et seconde parties obéit aux critères de l’article 34 de la LOLF ([74]) : les mesures affectant le solde budgétaire de l’État pour l’année 2020 relèvent de la première partie, tandis que les autres mesures (affectant le solde budgétaire de l’État à compter de 2021 ou affectant les ressources d’autres administrations publiques) relèvent de la seconde partie.

Les articles de la première partie sont commentés dans le tome 2 du présent rapport. Ceux de la seconde partie sont commentés dans le tome 3.

Les développements qui suivent procèdent à une synthèse du volet fiscal du présent projet de loi de finances.

Les mesures fiscales de la première partie du PLF 2020

Source : présent projet de loi de finances.

Les mesures fiscales de la seconde partie du PLF 2020

Source : présent projet de loi de finances.

I. Des mesures d’adaptation de la fiscalitÉ des entreprises

Comme l’année précédente, le présent projet de loi de finances comporte peu de mesures de « rendement », accroissant les ressources des administrations publiques.

L’article 11 prévoit l’ajustement de la trajectoire de réduction de l’impôt sur les sociétés (2,5 milliards d’euros), tout en baissant l’impôt dû par rapport à 2019 pour toutes les entreprises. En outre, le présent projet de loi prévoit un léger resserrement des conditions de mise en œuvre de certains dispositifs favorables aux entreprises.

A. La rÉvision de la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés

L’article 11 aménage de façon ponctuelle et ciblée la trajectoire de baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés (IS) applicable aux exercices ouverts en 2020 et 2021 par les plus grandes entreprises, définies comme celles réalisant un chiffre d’affaires d’au moins 250 millions d’euros. Le point d’arrivée de la trajectoire, à savoir la réduction du taux de l’IS à 25 % à la fin du quinquennat, est préservé.

L’article prévoit ainsi que, pour ces grandes entreprises, le taux normal applicable est :

– au titre des exercices ouverts en 2020, 31 % au lieu de 28 %, ce dernier taux demeurant néanmoins applicable à la fraction de bénéfice n’excédant pas 500 000 euros ;

– au titre des exercices ouverts en 2021, 27,5 % au lieu de 26,5 %.

Cette modification de la trajectoire de la baisse du taux normal de l’IS pour les plus grandes entreprises intervient dans le cadre de l’article 84 de la loi de finances pour 2018, qui fixe la diminution progressive du taux normal de l’IS jusqu’à 25 % au titre des exercices ouverts à compter de 2022.

L’article 11 devrait procurer à l’État un surcroît cumulé de recettes fiscales supérieur à 3 milliards d’euros, dont 2,2 milliards d’euros en 2020 et 0,9 milliard d’euros en 2021. Toutefois, l’effort fiscal du Gouvernement en faveur des entreprises, s’il est moindre par rapport à la trajectoire prévue dans le droit existant, demeure réel.

En d’autres termes, si l’aménagement de la trajectoire est, en soi, une mesure de rendement, le présent article porte une baisse de l’IS pesant sur les entreprises en 2020 par rapport à l’impôt dû en 2019.

B. La réduction de deux dépenses fiscales importantes

1. La défiscalisation des versements de mécénat des entreprises

L’article 50 prévoit de baisser de 60 % à 40 % le taux de la réduction d’impôt applicable aux dons des entreprises en direction des organismes d’intérêt général ou reconnus d’utilité publique, lorsque ces dons sont supérieurs à 2 millions d’euros.

La défiscalisation de ces versements demeure dans la limite, prévue par le droit existant, de 10 000 euros ou de 5 ‰ du chiffre d’affaires lorsque ce dernier montant est plus élevé.

Comme l’indique l’exposé des motifs de l’article 50, le rapport sur le soutien public au mécénat des entreprises de la Cour des comptes ([75]) a établi le caractère particulièrement dynamique et concentré de cette dépense fiscale, dont le coût s’est élevé en 2017 à 902 millions d’euros, principalement au bénéfice des plus grandes entreprises.

L’article 50 écarte de la réduction du taux de défiscalisation les dons consentis en direction des organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite de certains soins à des personnes en difficulté.

Enfin, le mécénat de compétence, qui consiste à mettre à disposition un salarié à titre gratuit et qui entre dans le périmètre de la réduction d’impôt, sera mieux encadré. L’article propose de restreindre l’assiette de la réduction d’impôt, pour chaque salarié mis à disposition par une entreprise, aux rémunérations versées et charges sociales afférentes dans la limite de trois fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), fixé en 2019 à 40 524 euros.

Au total, la rationalisation de la « niche mécénat » pourrait rapporter jusqu’à 100 millions d’euros à compter de 2021.

2. Le resserrement des crédits d’impôt recherche et innovation

L’assiette du crédit d’impôt recherche (CIR) et du crédit d’impôt innovation (CII) inclut les dépenses de fonctionnement exposées par l’entreprise, calculées selon un système de forfait dont le taux varie en fonction des dépenses auxquelles il se rapporte : 75 % des dotations aux amortissements des immobilisations, 50 % des dépenses de personnel hors « jeunes docteurs » et, pour le seul CIR, 200 % des dépenses de personnel afférentes aux « jeunes docteurs ».

Ces taux, inchangés depuis 2011 pour le CIR et depuis sa création en 2013 pour le CII, se révèlent plus généreux que les dépenses de fonctionnement réellement engagées par les entreprises, notamment s’agissant des dépenses de personnel.

L’article 49 procède à un ajustement du forfait des dépenses de fonctionnement, en ramenant le taux afférent aux dépenses de personnel de 50 % à 43 %. La mesure s’appliquerait aux dépenses engagées à compter de 2020, pour un gain budgétaire estimé à 230 millions d’euros par an à compter de 2021.

II. Les principales mesures de baisse des impôts

Le principal marqueur du PLF 2020 est la poursuite de la baisse significative des impôts pesant sur les ménages et sur les entreprises.

Deux mesures du présent PLF permettent de réduire de 8,7 milliards d’euros la charge d’imposition pesant sur les ménages. L’article 2 diminue de 5 milliards d’euros l’impôt sur le revenu. L’article 5 achève la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages en 2020, et programme la dernière étape de suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % des ménages les plus aisés à compter de 2021.

Une mesure contribue à réduire le taux d’imposition applicable aux entreprises : la réduction du taux d’impôt sur les sociétés, qui entraîne un coût de 2,5 milliards d’euros en 2020 (article 11).

A. Pour les mÉnages

1. La baisse de l’impôt sur le revenu

L’article 2 prévoit une baisse de 5 milliards d’impôt sur le revenu, annoncée par le Président de la République lors des conclusions du Grand débat national, en avril 2019. Le barème de l’impôt sur le revenu comporte, depuis la loi de finances pour 2015 et la suppression de la tranche à 5,5 %, cinq tranches dont les taux n’ont, depuis, fait l’objet d’aucune modification.

Pour parvenir à la baisse d’impôt souhaitée, l’article 2 abaisse la deuxième tranche de 14 % à 11 %. Pour que la baisse soit concentrée sur les classes moyennes, les montants d’entrée dans les troisième et quatrième tranches sont abaissés, respectivement de 27 519 euros à 25 669 euros et de 73 779 euros à 73 369 euros.

BARÈME DE L’iMPÔT SUR LE REVENU 2020

(en euros et en %)

Note : en souligné, les modifications par rapport au barème 2018.

Source : commission des finances

En conséquence, l’article 2 supprime, pour des motifs techniques, la réduction d’impôt de 20 %, qui se superpose actuellement à la décote et rend difficilement lisible les conditions d’entrée dans l’impôt en bas du barème. Le coefficient de décote est aménagé, eu égard à la baisse d’impôt mise en œuvre.

GAin moyen d’impÔt sur le revenu en fonction de la composition du foyer fiscal et des revenus (ARTICLE 2 plf 2020)

Célibataire

Couple sans enfant

Couple avec un enfant

Couple avec deux enfants

Source : commission des finances

En définitive, 16,9 millions de foyers fiscaux verront leur montant d’IR baisser, pour un gain moyen de 300 euros par foyer fiscal. Les tableaux ci-dessous montrent les gains moyens par tranche de revenus et par composition du foyer fiscal, et permettent de constater la concentration de la baisse sur les classes moyennes

2. La suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale

L’article 5 programme la suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale supportée par les 20 % des ménages les plus aisés, qui seront les derniers, à compter de 2020, à en être redevables.

La suppression est opérée en trois phases : une exonération de 30 % en 2021, de 65 % en 2022 et de 100 % en 2023.

Pour rappel, la loi de finances pour 2018 contient la montée en charge progressive du dégrèvement de TH pour 80 % des ménages, à hauteur de 30 % en 2018, de 65 % en 2019 et de 100 % en 2020. Le coût total de cette mesure est de 10,2 milliards d’euros en 2020.

Au total, à horizon 2023, le coût de la suppression intégrale de la TH est d’environ près de 18 milliards d’euros. La suppression de la taxe d’habitation est un engagement pris par le Président de la République en faveur du pouvoir d’achat et pour mettre fin à des inégalités qui s’étaient cristallisées et amplifiées, en raison du défaut d’actualisation depuis les années 1970 des valeurs locatives cadastrales des locaux d’habitation. Près de 29,4 millions de foyers en seront bénéficiaires, pour un gain moyen de 605 euros par foyer.

La taxe d’habitation sur les résidences secondaires et sur les locaux meublés non affectés à l’habitation principale, ainsi que la taxe sur les locaux vacants, sont maintenues.

B. Pour les entreprises

L’article 11, présenté supra, modifie la trajectoire de baisse de l’IS pour les grandes entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 250 000 euros.

En 2020, par effet de cet article et du droit existant, qui prévoyait déjà une baisse d’IS pour les exercices ouverts en 2020, le taux normal applicable sera :

– maintenu à 31 % (au lieu de 28 % dans la trajectoire prévue par le droit existant) pour les grandes entreprises susmentionnées, et effectivement abaissé à 28 % pour la fraction de bénéfice n’excédant pas 500 000 euros ;

– abaissé à 28 % pour les autres entreprises.

En 2020, les entreprises verront l’impôt sur les sociétés baisser de 2,5 milliards d’euros par rapport à 2019.

III. la réforme de la fiscalitÉ locale

La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, ressource essentielle du financement du bloc communal, entraîne la mise en œuvre d’une réforme d’ampleur du schéma de financement des collectivités territoriales.

L’article 5 prévoit cette refonte, dont l’objectif est une compensation à l’euro près en faveur des collectivités concernées.

Dans un premier temps, l’article 5 transfère des collectivités territoriales à l’État, à compter de 2021, le reliquat du produit de la TH sur les résidences principales.

Dans un deuxième temps, la réforme de la fiscalité locale est dépliée de la façon suivante :

– le transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) aux communes. Globalement, ce transfert permet de compenser en grande partie pour les communes la suppression de la TH sur les résidences principales et de renforcer la spécialisation de la TFPB en supprimant un échelon de collectivité bénéficiaire. Chaque commune sera en tout état de cause compensée par la mise en place d’un dispositif correctif approprié destiné à neutraliser les écarts de compensation pour les communes, à la suite du transfert de la part départementale de la TFPB.

En outre, l’article 5 prévoit la mise en œuvre de mesures de compensation pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, les départements et les régions. Il est procédé à l’affectation, à compter de l’année 2021, d’une fraction de TVA en faveur des EPCI à fiscalité propre, des départements et de la Ville de Paris. Une dotation budgétaire de l’État permettra la compensation pour les régions de la perte des frais de gestion liés à la TH perçus par ces collectivités depuis 2014 ;

Enfin, l’article propose une adaptation des règles de lien et de plafonnement des taux des impositions directes locales. En cohérence avec le cœur de la réforme, l’imposition pivot ne sera plus la TH mais la TFPB.

IV. Le verdissement de la fiscalité

À l’instar du PLF 2019, le présent PLF comporte une série de mesures dont l’objectif, parfois non exclusif, est d’ordre écologique. Il s’agit d’adapter un système fiscal dont certains des éléments ne sont plus compatibles avec l’ambition de transition écologique affichée par le Gouvernement.

A. La mise sous condition de ressources du CITE et sa transformation en prime forfaitaire pour les ménages modestes

Conformément aux engagements de campagne pris par le Président de la République, l’article 4 initie la transformation du CITE en un système de prime immédiatement perceptible lors de l’engagement des dépenses concourant aux objectifs de rénovation énergétique des bâtiments et d’économies d’énergie.

Pour les ménages dont les revenus sont modestes et très modestes, l’article 4 crée une prime au titre des dépenses engagées à compter du 1er janvier 2020 au titre de la rénovation de leurs logements, versée par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). Il proroge, pour les ménages non éligibles à cette prime, le CITE pour une durée d’un an, soit jusqu’au 31 décembre 2020. En 2021, les ménages éligibles en 2020 au crédit d’impôt bénéficieront de la prime instaurée par le présent article.

En revanche, dès 2020, les ménages les plus aisés appartenant aux 9e et 10e déciles de revenu, seront exclus du bénéfice du crédit d’impôt. Le champ des dépenses éligibles au CITE est également modifié. Au total, une fois le CITE définitivement supprimé, le gain net pour l’État serait de 100 millions d’euros. L’effort public en faveur des ménages modestes et très modestes sera toutefois bien plus important qu’aujourd’hui via le CITE :

– le montant de la prime sera bonifié par rapport aux montants que le maintien du CITE aurait permis d’obtenir grâce au recentrage du dispositif, ce qui diminuera d’autant le taux d’effort des ménages bénéficiaires ;

– la prime est immédiatement perceptible par les ménages bénéficiaires, alors que le crédit d’impôt ne peut être obtenu qu’en année N+1. Cela permet d’éviter aux ménages modestes une importante avance de trésorerie qui peut, actuellement, se traduire par un renoncement aux travaux.

Il est au total attendu que le nombre des ménages modestes et très modestes concernés par la prime soit substantiellement plus élevé qu’aujourd’hui avec le crédit d’impôt, et ce, pour chacun d’entre eux, pour des montants plus élevés.

B. La suppression des tarifs rÉduits de TICPE sur le gazole non routier

L’article 16 est destiné à supprimer progressivement les tarifs réduits de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) du gazole non routier (GNR).

Le GNR est utilisé pour le fonctionnement des moteurs qui ne sont pas destinés à être utilisés sur route – les secteurs ferroviaire et agricole bénéficiant toutefois du GNR pour des usages plus larges, parfois routiers. Fiscalement, le recours au GNR est donc « sous conditions d’emploi ».

Le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le GNR est une dépense fiscale coûteuse et peu vertueuse sur le plan environnemental. En effet, l’application d’un taux réduit de TICPE entrave la couverture des externalités négatives liées aux émissions de CO2 et l’orientation des investissements productifs vers des équipements moins polluants.

Le présent article organise une sortie de ce dispositif en sifflet, qui accroît progressivement le tarif de TICPE sur le GNR pour le faire rejoindre, au 1er janvier 2022, le taux de TICPE qui touche le gazole routier.

Des mesures d’accompagnements spécifiques sont prévues : des suramortissements fiscaux sont créés afin de soutenir l’investissement de certains secteurs dans l’acquisition de matériels de substitution, tandis qu’un régime fiscal adapté est prévu pour les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale (transports ferroviaire et fluvial, industries extractives), ainsi que pour les agriculteurs.

Le gain budgétaire du présent article est estimé à 200 millions d’euros en 2020, 650 millions d’euros en 2021, 600 millions d’euros en 2022 et 870 millions d’euros à partir de 2023.

C. La refonte de la taxation des véhicules à moteur

L’article 18 durcit, au 1er janvier 2020, le barème du malus automobile. Ce dispositif devrait conduire à un surcroît de recettes pour l’État de 141 millions d’euros et contribue à renforcer le volet incitatif de la fiscalité écologique.

En outre, à rendement constant, il rationalise, progressivement à l’horizon 2021, la fiscalité pesant sur les véhicules à moteur en unifiant le calcul des taxes « malus » qui leur sont applicables à partir d’un nouveau standard de mesure des émissions CO2 et donc d’un nouveau barème lié aux émissions de CO2.

Le présent article, dans son volet rationalisation, est coordonné avec l’article 6 du présent projet de loi relatif à la suppression de taxes à faible rendement (voir ci-après). Ce dernier supprime, à compter de 2021, cinq taxes sur les véhicules à moteur (trois des quatre « malus » automobiles, la taxe fixe sur les certificats d’immatriculation, et la taxe additionnelle sur les certificats d’immatriculation perçue au profit des communes de Saint-Martin et Saint-Barthélemy).

D. L’accroissement de la fiscalitÉ pesant sur les passagers du transport aÉrien

L’article 20 accroît les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d’avions (TSBA) qui frappe les embarquements des passagers aériens sur le territoire français, à l’exception de certaines liaisons spécifiques.

L’augmentation du tarif de la taxe va de 1,50 euro à 3 euros pour les vols en classe économique et de 9 euros à 18 euros pour les vols en classe affaires. Cette hausse contribue, certes modestement, à modifier le signal-prix du recours au transport aérien, beaucoup plus émetteur de gaz à effet de serre par passager que les autres modes de transport collectif.

En outre, cette hausse de la fiscalité permet d’affecter une partie de son produit à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), dans la limite de 230 millions d’euros, sans remettre en cause l’affectation originelle au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), dans la limite de 210 millions d’euros, qui avait motivé la création de la « taxe Chirac ».

E. Autres mesures

Deux autres articles comportent des mesures entrant dans le champ de la fiscalité écologique, bien que l’effet du second sur le verdissement de la fiscalité soit marginal.

L’article 19 réduit légèrement l’amplitude du régime dérogatoire de taxation à la TICPE du gazole utilisé par certains transporteurs routiers de marchandises, qui a protégé ce secteur de la mise en place de la trajectoire carbone. En plus d’être en contrariété avec les engagements environnementaux de la France, ce mécanisme possède un coût budgétaire croissant : la dépense fiscale est supérieure à 1 milliard d’euros en 2018 et a plus que doublée depuis 2016.

Le tarif applicable à ce public de TICPE passerait de 43,19 centimes d’euro par litre à 45,19 centimes d’euro par litre, ce qui se traduirait par un gain de recettes de 140 millions d’euros par an. Le présent article affecte ce produit supplémentaire à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

L’article 17 simplifie le régime fiscal du gaz naturel : tous les usages du gaz naturel seraient désormais inclus dans le champ de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), à niveau de fiscalité inchangé. En outre, l’exonération de TICGN pour le biogaz serait forfaitisée, par souci de simplification.

V. La rationalisation de la fiscalité

Le présent projet de loi de finances poursuit la rationalisation du système fiscal français. En loi de finances pour 2019, plusieurs mesures avaient entraîné la suppression de petites taxes et de dépenses fiscales inefficientes.

Le programme de suppression des petites taxes se poursuit, sans logique de rendement car les affectataires sont, d’après les engagements du Gouvernement, intégralement compensés.

La rationalisation des dépenses fiscales change d’échelle, en procédant à une forme de « renversement de la charge de la preuve » : le présent PLF propose de limiter dans le temps l’effet de certaines dépenses fiscales afin d’en garantir l’évaluation, ce qui peut in fine conduire à leur suppression faute de démontrer leur pertinence.

A. La suppression de taxes à faible rendement

La suppression des taxes à faible rendement, entendues comme celles dont le rendement est inférieur à 150 millions d’euros, doit permettre d’améliorer la lisibilité et la bonne acceptation de la fiscalité, et de remédier aux complexités de gestion, tant pour les entreprises que pour les administrations collectrices.

Dans une circulaire du Premier ministre en date du 29 mars 2018, reprise par une circulaire commune de la directrice du budget et du directeur de la législation fiscale du 26 avril 2018, le Gouvernement s’est engagé sur un objectif de réduction des taxes à faible rendement.

Ce mouvement a été amorcé par l’article 26 de la loi de finances pour 2019, qui a supprimé 22 petites taxes ou ensemble de petites taxes pour un coût d’environ 311 millions d’euros.

taxes supprimées par l’article 26 de la LFI pour 2019

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

L’article 6 du présent projet de loi de finances poursuit ce processus de rationalisation des taxes à faible rendement, conforté par la résolution « Pour une révision générale des taxes à faible rendement », adoptée le 20 juin 2018 par l’Assemblée nationale dans le cadre du Printemps de l’évaluation. Cet article vise la suppression de 18 taxes ou catégories de taxes.

Outre la suppression de petites taxes portant sur les véhicules à moteur objet de l’article 18, sont ainsi supprimées treize autres taxes et catégories de taxes, dont le rendement annuel global, selon les dernières données disponibles, se limite à 114,4 millions d’euros :

– la taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière (TCDS) ;

– le droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine, d’une indication géographique ou d’un label rouge ;

– la taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux ;

– la contribution due en raison de l’absence d’information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires ;

– la taxe sur les déclarations et notifications du produit du vapotage ;

– les deux redevances – communale et régionale – sur la production d’électricité au moyen de la géothermie ;

– le droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires ;

– le droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAFER) ;

– la taxe sur certaines dépenses publicitaires ;

– la taxe sur les permis de conduire ;

– la cotisation de solidarité sur les céréales ;

– la taxe sur les voyageurs de commerce ;

– et certains droits et formalités d’enregistrement.

La suppression de ces taxes doit intervenir dès 2020 sauf pour les taxes sur les véhicules à moteur, la taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux, et le droit dû par les entreprises ferroviaires pour l’ARAFER dont les suppressions sont prévues pour 2021.

B. La rationalisation des dépenses fiscales

L’article 7 limite l’application dans le temps de quatre dispositifs :

– le volet du crédit d’impôt recherche applicable au secteur « textile-habillement-cuir », le crédit d’impôt innovation et le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants d’entreprise, qui s’appliqueraient aux dépenses engagées jusqu’au 31 décembre 2022 ;

– le crédit d’impôt famille, qui s’appliquerait aux dépenses engagées jusqu’au 31 décembre 2021.

En outre, il propose la suppression de sept dépenses fiscales jugées inefficientes :

– une exonération d’impôt sur le revenu (IR) pour les revenus tirés de certaines cultures agréées réalisées sur des terrains auparavant non cultivés situés dans les départements d’outre-mer ;

– deux mécanismes d’étalement de l’imposition à l’IR de certains revenus ;

– une exonération d’impôt sur les sociétés (IS) de certaines opérations d’aménagements réalisées dans des zones dédiées ;

– une réduction d’impôt de 40 % au titre des sommes consacrées par les entreprises à l’achat d’un trésor national ;

– une exonération de TVA sur la mise en valeur de terres dans les DOM ;

– une exonération de droits d’enregistrement de certains actes intéressant les sociétés de bains-douches, les organismes de jardins familiaux, les sociétés coopératives artisanales ainsi que les groupements de ces mêmes coopératives, les mutuelles et les sociétés de secours des ouvriers et employés des mines.

L’impact budgétaire des suppressions proposées est difficilement chiffrable mais sera effectif dès 2020.

C. L’amÉnagement de la fiscalitÉ affectÉe

L’article 15 modifie les ressources affectées aux chambres de commerce et d’industrie (CCI), au travers de la taxe pour frais de chambre de commerce et d’industrie (TCCI). La TCCI se décompose en une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA–CFE) et une taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA–CVAE)

Dans la continuité de la réforme du financement des CCI par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite « loi Pacte », le présent article prévoit que les taux de la TA–CFE actuellement fixés par chaque CCI régionale diminuent en convergeant vers un taux national unique de 0,8 % d’ici 2023.

Cette diminution entraînera à cet horizon un allégement de la pression fiscale sur les entreprises de 400 millions d’euros.

D. L’alignement de la fiscalitÉ du tabac

En 2019, la loi de finances initiale ([76]) a augmenté le droit de licence composant, avec le droit de consommation, la fiscalité du tabac, pour un rendement de 36 millions d’euros pour 2019 et de 18 millions d’euros pour 2020. Cette recette est transférée des organismes de sécurité sociale à l’État dans le but de financer le fonds de transformation des buralistes, dont la création a été prévue par le protocole d’accord signé le 2 février 2018 entre l’État et la confédération des buralistes.

Dans le présent PLF, l’article 63 comporte une mesure de rendement relative à la fiscalité du tabac, toutefois décalée dans le temps. Cet article aligne la fiscalité du tabac applicable en Corse sur celle du continent, à compter de 2022, sur une période de cinq ans.

Les tarifs du tabac vendu au détail en Corse reflètent cette moindre fiscalité : les prix de vente au détail sont moins élevés que ceux applicables en France continentale, dans la limite d’un plancher (au moins égal à 75 % du prix applicable sur le continent pour les cigarettes, et à deux tiers de ce prix pour les tabacs à rouler).

En l’état actuel du droit proposé, ce dispositif a pour conséquence d’accroître les ressources de la collectivité territoriale de Corse, à laquelle est affecté le produit des droits de consommation du tabac vendu en Corse. Toutefois, il est d’ores et déjà envisagé que le surcroît de recettes issu de cette convergence fiscale soit en partie affectée à l’assurance maladie, comme l’ensemble des droits de consommation pesant sur le tabac.

Le montant prévisionnel des encaissements en 2019 du droit de consommation applicable en Corse s’élève à 107 millions d’euros. L’évaluation du présent article ne comporte aucune estimation pour la période concernée (2022-2016).

VI. La mise en conformité du droit français avec le droit européen

Le présent projet de loi de finances comporte un volet de mise en conformité avec le droit de l’Union européenne. Quatre articles ont pour principal objet de transposer des normes européennes ou de tenir compte de la jurisprudence européenne.

A. La lutte contre l’Évasion fiscale

L’article 13 transpose la directive (UE) 2017/952 du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides (ATAD 2) et tire les conséquences de la transposition de la directive (UE) 2016/1164 du 12 juillet 2016 contre l’évasion fiscale (ATAD 1).

La directive « ATAD 2 » porte sur des « dispositifs hybrides », désignant les mécanismes exploitant les différences de qualification d’instruments ou d’entités entre les législations de plusieurs États afin de générer des asymétries fiscales se traduisant par une double non-imposition. Il peut s’agir de manœuvres d’évasion fiscale.

À travers trois nouveaux articles 205 B, 205 C et 205 D du CGI, le présent article définit les notions pertinentes en matière de dispositifs hybrides et détermine les différentes règles applicables en fonction de la nature de l’asymétrie fiscale et du positionnement de la France dans chaque montage.

De nombreux exemples de telles configurations peuvent être trouvés dans le commentaire de l’article 13 situé dans le tome II du rapport général.

B. la mise en conformité en matière de TVA

L’article 9 modifie l’exonération de TVA dont bénéficient les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et certains autres organismes de placement collectif (OPC) au titre de leurs prestations de gestion. Désormais, l’exonération sera applicable à tous les OPC « présentant des caractéristiques similaires » aux OPCVM. Ceci découle de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne qui estime, au nom du principe de neutralité de la TVA, que les États membres ne pouvaient limiter le bénéfice de l’exonération à certains fonds.

L’article 10 transpose la directive 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 relative à l’harmonisation et la simplification de certaines règles dans le système de taxe sur la valeur ajoutée pour la taxation des échanges entre les États, soit les échanges transfrontières de biens entre entreprises.

Est ainsi créé un régime harmonisé de TVA applicable aux stocks sous contrat de dépôt. En outre, en cas de livraisons successives de biens, l’imputation de l’exonération prévue pour les livraisons intracommunautaires est désormais clairement définie. Enfin, la communication au fournisseur, par l’acquéreur, de son numéro d’identification à la TVA, devient une condition nécessaire aux fins de bénéficier de l’exonération associée aux livraisons intracommunautaires.

C. La mise en conformiTÉ en matiÈre d’impÔt sur les sociÉtÉs

L’article 12 met en conformité avec le droit de l’Union européenne certaines retenues et prélèvements à la source applicables aux sociétés non-résidentes.

Le présent article tire les conséquences de deux décisions de justice récentes de la Cour de justice de l’Union européenne (décision « Société Sofina » du 22 novembre 2018) et du Conseil d’État (décision « Cofinimmo » du 10 juillet 2019) afin de mettre en conformité avec le droit communautaire, pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2020 :

– l’exonération de retenue à la source pour les sociétés étrangères déficitaires et en liquidation, laquelle est élargie à l’ensemble des autres dispositifs de retenues et prélèvements à la source ;

– la restitution de la retenue ou du prélèvement à la source acquitté par les sociétés étrangères déficitaires, qui sera assortie d’une imposition en report ;

– l’obtention, par une société étrangère, de la restitution de la retenue à la source si elle démontre que les bénéfices de source française n’ont pas été désinvestis hors de France.

VII. La mise en place d’un paquet e-commerce

Le PLF pour 2020 contient un ensemble d’articles permettant d’adapter notre fiscalité au développement du e-commerce, dont l’essor met à l’épreuve le fonctionnement traditionnel des mécanismes de déclaration et de recouvrement de l’impôt dû. Il s’agit également de lutter contre les fraudes qui prolifèrent grâce au décalage qui peut persister entre les règles fiscales et leur applicabilité à l’économie numérique.

Trois articles imposent des nouvelles obligations aux plateformes de vente en ligne : elles seront désormais redevables de la TVA pour certaines des transactions qu’elles facilitent ; elles devront mieux tracer les colis transitant par leurs entrepôts et l’administration pourra publier la liste des plateformes non coopératives sur le plan fiscal (« name and shame »).

A. De nouvelles règles de tva applicable au commerce Électronique transnational

L’article 53 transpose la directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017 relative au commerce électronique, dont les dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 2021.

Le développement du commerce électronique a pour effet de différencier plus fréquemment le pays d’origine de la vente et le pays de destination du bien acheté, ce qui doit conduire à adapter les règles de TVA régissant le commerce transfrontalier de biens au profit des particuliers.

Le régime actuel, mis en place en 1993, prévoit une taxation différenciée en fonction du chiffre d’affaires. Les entreprises qui vendent et expédient des biens à destination de particuliers établis dans d’autres États membres :

– paient la TVA dans l’État membre de départ du transport des biens si le chiffre d’affaires des ventes à distance à destination du pays considéré est inférieur à un seuil (35 000 euros hors taxes en France).

– paient la TVA dans l’État membre de destination si ce seuil est dépassé.

Comme le révèle l’exposé des motifs de l’article 53, ce régime s’est avéré « difficile à mettre en œuvre pour les entreprises, complexe à vérifier par les administrations fiscales et propice à l’optimisation fiscale compte tenu des différentiels de taux en vigueur entre les États membres ».

La directive du 5 décembre 2017, précitée, prévoit de fixer un seuil de chiffre d’affaires unique de 10 000 euros au niveau de l’ensemble des États membres. Au-delà de ce seuil, les ventes à distance intracommunautaires de biens sont taxées dans le pays du consommateur final.

En outre, afin d’améliorer la perception de la TVA sur les ventes à distance opérées via une plateforme de vente en ligne (par exemple par la mise à disposition d’une « market place »), la directive de 2017 prévoit que ces dernières seront redevables de la TVA :

– lorsqu’elles servent d’intermédiaire des ventes en ligne pour des biens de moins de 150 euros, importés depuis un État-membre ;

– lorsqu’elles proposent des services de livraison domestique ou d’intermédiation de ventes intracommunautaires de biens par un vendeur non établi dans l’Union européenne.

À des fins de contrôle, les plateformes de vente en ligne seront également astreintes à la tenue d’un registre qui devra être conservé 10 ans afin de permettre aux États membres concernés de vérifier que la TVA a été correctement acquittée.

B. Les obligations dÉclaratives des exploitants d’entrepôts logistiques

L’article 54 a pour objet de lutter contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les ventes de biens réalisées par l’entremise de plateformes numériques. Lorsqu’un bien provenant d’un État situé hors de l’UE est vendu sur Internet à un client particulier en France par l’intermédiaire d’une plateforme, la TVA collectée due sur la vente de ce bien par le vendeur n’est pas systématiquement facturée. Selon l’exposé des motifs du présent article, ces manquements concernent « notamment des opérateurs établis hors de l’UE qui pré-positionnent leurs stocks dans des centres logistiques situés en France afin de les rendre disponibles pour leurs clients très rapidement ».

Le présent article prévoit de concentrer le dispositif de lutte contre la fraude à la TVA sur ces centres logistiques, afin d’avoir une « main plus ferme » sur les vendeurs situés, eux, hors de l’UE. Il s’agit d’être en mesure d’identifier et d’intégrer dans le dispositif de recouvrement les redevables non établis en France et non immatriculés à la TVA. Pour ce faire, l’article 54 prévoit que les entrepôts présents sur le territoire national tiennent à la disposition de l’administration les informations indispensables pour identifier les propriétaires des biens vendus, ainsi que pour définir la nature, la provenance, la destination et le volume des flux des biens importés.

C. Le « Name and shame » des plateformes numériques

Les opérateurs de plateformes de vente en ligne sont ainsi directement impliqués dans l’ajustement de notre corpus de règles fiscales, à la fois comme contribuables et comme tiers auxiliaires de l’administration fiscale.

L’article 55 met en place une sanction ayant pour objet d’assurer la « pleine coopération des opérateurs de plateforme à cette démarche d’adaptation de la fiscalité à la numérisation de l’économie », selon l’exposé des motifs de l’article. La sanction consiste en une publication, sur internet, de l’identité des opérateurs de plateforme ne respectant pas, de manière réitérée, les obligations auxquelles les astreint le droit fiscal français.

VIII. La mise en œuvre d’un stimulus fiscal en faveur de certains territoires

Trois mesures ont pour objet de créer des incitations fiscales afin de réduire les inégalités économiques et territoriales. L’article 8 encourage favorise le secteur du logement social, entre autres et dans les quartiers prioritaires de la ville en jouant sur l’ajustement des taux de TVA, tandis que les articles 47 et 48 visent à faciliter la revitalisation commerciale des territoires ruraux et des centres-bourgs de villes moyennes grâce à des mesures de zonage.

L’article 8 fait suite au pacte d’investissement pour le logement social 2020-2022. Il renforce de façon ciblée l’application des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) afférents au secteur du logement social, afin d’améliorer les incitations à la rénovation urbaine.

À cette fin, le taux de TVA portant sur les livraisons et livraisons à soi-même de logements locatifs sociaux (LLS), s’ils sont financés par un prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou par un prêt locatif à usage social (PLUS), est abaissé de 10 % à 5,5 %. Ces logements sont destinés à héberger les foyers aux revenus les plus modestes.

De même, le taux de TVA est abaissé de 10 % à 5,5 % pour les opérations relatives aux logements situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) faisant l’objet d’une convention de rénovation. Certains travaux attachés à ces logements pourront également bénéficier de cette baisse de TVA.

Le coût du dispositif est estimé en cumulé à 375 millions d’euros sur la période 2020-2022.

L’article 47 crée une « zone de revitalisation des commerces en milieu rural », qui permet aux collectivités territoriales de mettre en place plusieurs exonérations en direction des très petites entreprises (moins de 11 salariés et de 2 millions d’euros de chiffre d’affaires annuel). Les exonérations pourront porter sur :

– la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

– la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;

– la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Les exonérations seront partielles ou totales, jusqu’à l’extinction du dispositif en 2023. Les entreprises créées à compter du 1er janvier 2020 comme les entreprises existantes à cette date pourront en bénéficier, ce qui fait de ce zonage une mesure de soutien économique autant que d’attractivité.

L’article 48 fait écho au zonage de l’article précédent, cette fois en direction des centres-bourgs ou des centres-villes des villes moyennes. Face au constat, dans certains cas, de leur dévitalisation commerciale, la loi du 23 novembre 2018 dite « loi ELAN » a créé les opérations de revitalisation des territoires (ORT) ([77]). Le présent article constitue le pendant fiscal de cette réforme et crée les « zones de revitalisation des centres-villes ». Les communes ayant signé une convention « ORT » et dont le revenu médian par unité de consommation (UC) est inférieur à la médiane nationale seront autorisées à bénéficier de ce zonage et à exonérer, de façon partielle ou totale, les entreprises implantées sur leur territoire :

– de cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

– de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;

– de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Comme pour le zonage précédent, les exonérations sont pérennes jusqu’à l’extinction du dispositif en 2023. Les entreprises créées à compter du 1er janvier 2020 comme les entreprises existantes à cette date pourront en bénéficier.

IX. La modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement de l’impôt

L’article 57 améliore les conditions de détection de la fraude et le ciblage des contrôles fiscaux, en proposant d’autoriser l’administration à collecter « en masse » et exploiter, au moyen de traitements informatisés n’utilisant aucun système de reconnaissance faciale, les données rendues publiques par les utilisateurs des réseaux sociaux et des plateformes d’intermédiation.

L’exposé des motifs du présent article précise : « compte tenu de l’impact de cette mesure sur le droit au respect de la vie privée et de la possibilité de recueillir des données sensibles, les informations ainsi collectées seront détruites dans un délai de trente jours si elles ne sont pas de nature à concourir à la constatation des infractions recherchées, et au maximum d’un an, si elles ne donnent pas lieu à l’ouverture d’une procédure pénale, fiscale ou douanière.

« Seuls les agents habilités des administrations fiscale et douanière pourront mettre en œuvre les traitements envisagés et le droit d’accès aux informations collectées pourra s’exercer auprès du service d’affectation de ces agents.

« En outre, la mise en œuvre de ce dispositif expérimental sera encadrée par un décret en Conseil d’État, soumis à l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Enfin, un rapport sera remis au Parlement ainsi qu’à la Commission nationale de l’informatique et des libertés six mois avant la fin de cette expérimentation afin, notamment, d’évaluer si l’amélioration de la détection des fraudes est proportionnée à l’atteinte portée au respect de la vie privée ».

L’article 58 a pour objet de créer une « déclaration tacite de revenus ». Plus précisément, il s’agit de permettre aux contribuables pour lesquels l’administration a la raisonnable assurance de disposer des informations nécessaires à l’établissement de leur impôt sur le revenu de remplir leurs obligations déclaratives par validation tacite de ces informations.

L’article 59 étend l’obligation de télédéclaration et de télépaiement à la taxe sur les conventions d’assurances et à certaines taxes assimilées. Cette disposition s’inscrit dans le cadre de la poursuite de la démarche de dématérialisation et de simplification des obligations déclaratives et de paiement des entreprises, conformément à l’objectif gouvernemental d’une administration totalement numérique à l’horizon 2022.

L’article 60 met en œuvre, pour la TVA, la simplification des obligations fiscales des entreprises issues du rapport du Comité action publique 2022 (CAP 2022) de juin 2018, qui vise à l’existence d’un guichet unique pour toutes les entreprises, qui pourront déclarer et déduire la TVA sur une même déclaration, limitant ainsi les décaissements croisés avec l’administration. Le présent article prévoit que la TVA due à l’importation par les entreprises sera gérée comme la TVA de droit commun, c’est-à-dire déclarée, acquittée et déduite auprès du service des impôts de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) dont relève l’entreprise redevable, comme le reste de la TVA.

L’article 61 s’inscrit également dans la mise en œuvre des préconisations du CAP 2022. Il a pour objet de renforcer l’efficience du système des organismes en charge du recouvrement, notamment dans la sphère fiscale, en confiant à la DGFiP le recouvrement des taxes actuellement prises en charge par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). L’article met en œuvre un échelonnement de l’unification de la déclaration et du recouvrement de certaines impositions indirectes sectorielles (dont la TVA à l’importation).

X. Autres mesures

Deux mesures de ce projet de loi de finances ne se rattachent à aucun des volets précédemment décrits.

A. La domiciliation fiscale des dirigeants de grandes sociÉTÉs françaises

L’article 3 complète, pour les dirigeants des grandes entreprises françaises, le critère d’ordre professionnel posé à l’article 4 B du CGI pour définir la notion de domicile fiscal. Il découle de cet article une obligation fiscale dite illimitée et, par conséquent, un assujettissement à l’impôt au titre de l’ensemble de leurs revenus.

Le cœur du dispositif prévoit que les dirigeants, quelles que soient leurs nationalités, des entreprises dont le siège social est situé en France et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros, sont, par principe, considérés comme exerçant leur activité professionnelle principale en France. Ils seraient donc assujettis par défaut à l’impôt sur le revenu en France.

B. Taxe sur les cdd d’usage

L’article 51 crée une taxe forfaitaire de 10 € par contrat à durée déterminée dits d’usage (CDDU) conclu par les employeurs, afin de désinciter ces entreprises à proposer ce type de contrat au bénéfice de contrats plus sécurisants pour les salariés. Certains CDDU peuvent, en effet, porter sur des durées d’un jour ou de quelques jours et favorisent le développement de la précarité de l’emploi. Le produit de cette taxe, estimé à 50 millions d’euros, serait affecté à l’Unédic, chargé de la gestion du régime d’assurance chômage.

Certains CDDU sont exclus de l’assiette de cette taxe :

– dans la mesure où des surtaxes existent déjà : il s’agit des contrats des salariés des professions de la production cinématographique, de l’audiovisuel ou du spectacle ;

– quand la loi oblige le recours au CDDU, ce qui est le cas des ouvriers dockers occasionnels ;

– pour tenir compte de certaines situations où le recours au CDDU est vertueux : il s’agit des CDDU d’insertion proposés par les associations intermédiaires pour aider leur public à améliorer leur employabilité et à les orienter progressivement vers un emploi stable.

C. Le traitement fiscal de la dette de SNCF RÉSEAU

L’article 14 vise à rendre fiscalement neutre le versement de dotations indirectes par la SNCF à la société SNCF Réseau, en précisant qu’il s’agit d’aides à caractère commercial engagées dans l’intérêt de la SNCF.

En effet, l’ordonnance du 3 juin 2019 portant diverses dispositions relatives au groupe SNCF remplace, à compter du 1er janvier 2020, le groupe public ferroviaire constitué des EPIC SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités par un groupe public unifié constitué par la société nationale SNCF et par ses filiales, dont la société SNCF Réseau.

Ce changement de structure conduit, en l’état du droit existant, à requalifier fiscalement certains flux financiers : en particulier, les dotations de la SNCF vers SNCF Réseau seraient considérées comme des dotations non déductibles de l’IS dû par le groupe. Le présent article neutralise cet effet.

*

FICHE N° 8 : Les recettes de l’état

Les recettes nettes du budget général de l’État sont estimées à 306,1 milliards d’euros en 2020, au lieu de 292,7 milliards d’euros en 2019 et 309,3 milliards d’euros en 2018. L’année 2019 connaît une brusque chute du niveau de recettes du fait du cumul des effets du CICE et de la mise en place des allégements de cotisations sociales qui s’y substituent.

Recettes nettes du budget gÉNÉral de l’État 2018-2020

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes – qui sont en réalité des dépenses au sens de la comptabilité nationale – il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours du budget général s’établissent à 243,9 milliards d’euros en 2020 au lieu de 230,8 milliards d’euros en 2019.

Recettes nettes du budget général de l’État 2018-2020

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Cette approche présente, cependant, un risque de confusion entre les ressources du budget général de l’État et celles de l’État.

En particulier, les tableaux précédents éludent les recettes fiscales des budgets annexes et des comptes spéciaux et minorent la catégorie « autres recettes fiscales » des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux.

Les développements qui suivent sur les recettes fiscales retiendront donc, parallèlement à la présentation habituelle, une autre présentation plus conforme à la réalité économique et budgétaire des impositions affectées à l’État (I).

Les principales données budgétaires relatives aux recettes non fiscales (II), aux prélèvements sur recettes (III) et aux dépenses fiscales (IV) seront ensuite présentées successivement.

I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT

L’analyse des recettes fiscales de l’État suppose au préalable d’indiquer les clés de passage des recettes fiscales brutes aux recettes fiscales nettes. Les recettes fiscales nettes sont ensuite présentées de façon générale puis par principaux impôts.

A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général ([78]).

Les remboursements et dégrèvements se décomposent ainsi en 2020 :

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État. Certes, le montant de 291,8 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses et à l’article 37 du présent projet de loi de finances. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

1. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. La Cour des comptes a critiqué cette présentation et recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État ([79]). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État et il n’est donc pas pertinent de les en soustraire. Comme pour les prélèvements sur recettes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes doit se doubler du constat que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes. Cette tendance se poursuit avec la montée en puissance du dégrèvement sur la taxe d’habitation sur les résidences principales finançant in fine sa suppression en 2020 pour 80 % des ménages. Toutefois, à compter de 2021, le produit de la TH sera transféré à l’État. Son produit résiduel jusqu’en 2022 ne sera donc plus dégrevé au bénéfice des collectivités territoriales – elles bénéficieront alors d’une compensation ad hoc décrite par l’article 5 du présent projet de loi.

En 2020, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État sont estimés à 23,1 milliards d’euros au lieu de 19,3 milliards d’euros en 2019. En réintégrant ce montant aux recettes de l’État, la ligne « autres recettes fiscales nettes » ressortirait à 50,6 milliards d’euros au lieu de 27,5 milliards d’euros.

2. Les recettes fiscales de l’État hors budget général

En second lieu, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État, alors qu’elle n’est pas négligeable.

Pour 2020, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État est estimé à 7,6 milliards d’euros, dont 6,3 milliards d’euros au titre d’une fraction de TICPE affectée au CAS Transition énergétique.

Impôts affectés à des budgets annexes et comptes spéciaux de l’état

(en millions d’euros)

Source : Présent PLF, état A.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (7,6 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (23,1 milliards d’euros), le montant effectif des recettes nettes de l’État ne serait donc pas de 306,1 milliards d’euros mais de 336,9 milliards d’euros.

Recettes nettes de l’État en 2020

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement.

La présentation budgétaire traditionnelle est retenue dans l’analyse qui suit pour plus de clarté et surtout pour garantir un lien avec les documents budgétaires du Gouvernement. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant effectif des recettes fiscales nettes de l’État.

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont estimées :

– à 278,1 milliards d’euros en 2019, en baisse de 17,3 milliards d’euros par rapport à 2018 ;

– et à 291,8 milliards d’euros en 2020, en hausse de 13,7 milliards d’euros par rapport à 2019.

Recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

1. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB. Ceci permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Puis, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année, faisant l’objet du projet de loi de finances.

a. L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative l’affectant n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 5 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 105 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Pour calculer cette évaluation, une hypothèse d’élasticité de chaque impôt à la croissance est déterminée.

b. Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances.

Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

c. Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un surcroît de recettes de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de recettes de 5.

En 2019, la forte baisse des recettes fiscales nettes de l’État est principalement due à l’importance des mesures de transfert de TVA. Une fraction de 32,5 milliards d’euros a en effet été transférée à la sécurité sociale, pour compenser les allégements de cotisations sociales consenties dans le cadre de la suppression du CICE.

2. Évolution générale de 2019 à 2020

En 2020, les recettes fiscales nettes du budget général s’établiraient à 291,8 milliards d’euros, en hausse de 13,7 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2019, et en baisse de 3,6 milliards d’euros par rapport à l’exécution constatée en 2018.

Cette évolution contrastée a pour explication principale la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales, qui s’est traduite par une forte baisse des recettes en 2019, exercice sur lequel les deux mesures se sont cumulées.

L’exercice 2020 permet un gain de recettes qui s’explique donc par le contrecoup de la suppression du CICE, tandis que la hausse du rendement de l’impôt sur les sociétés permise par cette suppression (« l’effet retour » ([80]) positif du fait de l’augmentation de l’assiette imposable, à hauteur de 6 milliards d’euros) neutralise l’affectation d’une fraction supplémentaire de la TVA aux organismes de sécurité sociale au titre des allégements de cotisations sociale (– 6,5 milliards d’euros) se substituant au CICE.

Dans le détail, l’évolution des recettes nettes du budget général en 2020 s’explique ainsi :

– l’évolution spontanée des recettes fiscales devrait être de 4,0 %, soit une hausse de 11,2 milliards d’euros. Cette évaluation repose sur une hypothèse d’élasticité des recettes à la croissance de 1,2 ;

– deux mesures antérieures en trésorerie : il s’agit du contrecoup de la suppression du CICE, qui permet d’améliorer le rendement de l’IS de 10,3 milliards d’euros, et l’encaissement du 12e mois d’IR de 2019 en janvier 2020 (+ 5,1 milliards d’euros) ;

– trois mesures antérieures : « l’effet retour » de la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales sur l’IS (plus marginalement sur l’IR) (+ 5,9 milliards d’euros) ; la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages (– 3,7 milliards d’euros) ; la baisse du taux normal de l’IS

(– 2,5 milliards d’euros) ;

– quatre mesures nouvelles principales : la baisse du barème de l’IR

(– 5 milliards d’euros) ; l’ajustement haussier de la trajectoire de baisse de l’IS (+ 2,2 milliards d’euros) ; la suppression de taux réduits de TICPE (+ 0,2 milliard d’euros) et l’élargissement du champ des opérations soumises à la TVA à 5,5 % dans le secteur du logement (– 0,1 milliard d’euros) ;

– deux mesures principales de périmètre : la hausse des transferts de TVA à la sécurité sociale du fait de la montée en charge, en année pleine, de l’allégement de cotisations sociales compensé par le budget général de l’État

(– 6,5 milliards d’euros) ; la baisse de TICPE affectée au CAS Transition énergétique, du fait de l’extinction de la dette due à EDF (voir infra) (+ 1 milliard d’euros)

Des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2019

aux recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2020

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT

Les impôts les plus importants sur le plan budgétaire sont étudiés ci-après. Ils représentent 90 % des recettes fiscales du budget général.

Principaux impÔts affectés À l’État en 2020

* hors CAS Transition énergétique (6,3 milliards d’euros).

Source : commission des finances.