rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2018 (n°1947).

Vous nous dites, enfin, que les transferts de l’État aux collectivités territoriales sont à un niveau record, de 106,6 milliards d’euros.

Certes, tout le monde peut se réjouir de la gestion vertueuse des collectivités territoriales. Mais elle est accompagnée d’une dynamique des dépenses transférées par l’État aux collectivités territoriales – les droits de mutation à titre onéreux, la TVA, etc. Elle est aussi facilitée par le fait que la baisse des prélèvements obligatoires est supportée exclusivement par l’État.

Ma question, monsieur le Premier président est la suivante : les dépenses en volume de l’État ont-elles été, pour la première fois, inférieures à celles des collectivités territoriales ? L’État serait-il moins vertueux que les collectivités territoriales ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Monsieur le Premier président, vous indiquez dans votre rapport que le besoin de financement de l’État a continué à progresser, pour s’établir à pratiquement 192 milliards d’euros, mais que les primes nettes des décotes à l’émission demeurent significatives : 11,3 milliards d’euros. Pour mémoire, elles étaient, dans le passé, à 20 millions d’euros, et nous les trouvions excessives.

Je vous poserai la même question qu’à monsieur le ministre, qui ne m’a pas répondu. Les immobilisations incorporelles et corporelles, entre 2017 et 2018, ont progressé de 21,7 milliards d’euros. Quelle est selon vous l’explication ? Je souhaiterais comprendre cette augmentation.

Par ailleurs, dans votre dixième recommandation relative au fonds innovation et industrie, vous indiquez qu’un dispositif de soutien à l’innovation devrait être inclus dans le budget général. Il s’agit, je l’imagine, de la traduction normale et naturelle de votre regard suspicieux – je pèse mes mots – sur le PIA.

Vous relevez, sur votre graphique, qu’il n’y a que le PIA3 ; or je vous rappelle qu’il reste des « queues de programme » des PIA1 et PIA2, dont nous ne voyons pas le bout. Avez-vous un regard précis sur ces PIA ?

M. Jean-Paul Mattei. Je n’ai, pour ma part, qu’une question à poser, au vu des bons résultats de l’exercice 2018. À combien la Cour évalue-t-elle la marge de manœuvre budgétaire disponible pour tenir les engagements en faveur du pouvoir d’achat qui ont été votés au moment de la crise des « gilets jaunes » ? Quelles perspectives d’évolution le Haut Conseil distingue-t-il, notamment au titre de la contractualisation avec les collectivités territoriales ?

Mme Valérie Rabault. Monsieur le Premier président, je vous poserai deux questions et ferai une remarque.

La première question porte sur le tableau que vous présentez, page 103 de votre rapport, et plus précisément sur les 24 milliards d’euros de dépenses fiscales dont nous ne connaissons pas les bénéficiaires. Je connais l’intérêt du Rapporteur général pour ce type de sujet, puisqu’il mène un certain nombre de démarches sur cette question, mais nous parlons là de 24 milliards d’euros ! Pouvez-vous nous en dire un peu plus ?

Concernant la gestion des finances publiques, vous indiquez, page 186 du rapport, à propos des indicateurs de la LOLF, qu’il y a une confusion entre les objectifs gestionnaires et politiques. Je vous rejoins pleinement sur ce point.

Et je citerai un exemple : pour la mission Culture, le programme 224, l’un des indicateurs est le « ratio d’efficience bureautique ». Je veux bien qu’on évalue les politiques culturelles au travers d’un ratio d’efficience bureautique, mais je pense qu’il s’agit plutôt, et vous avez raison de l’indiquer, d’un dévoiement de l’esprit de la LOLF qui, en réalité, vise à donner des indicateurs pour piloter des politiques publiques, et non cocher des cases pour se faire plaisir.

Tout le chapitre consacré à ces indicateurs me paraît être extrêmement important, puisqu’on se cache derrière ces indicateurs pour ne pas avoir à évaluer les politiques publiques. L’exemple de la culture est très frappant, c’est peut-être une « technoïsation rampante » ou le manque de courage des responsables politiques à assumer, ou en tout cas à effectuer une vraie évaluation de leurs politiques publiques.

Enfin, je vous remercie pour le chapitre que vous avez consacré au fonds innovation. Vous dénoncez, à raison, l’usine à gaz que le Gouvernement est en train de monter – voilà deux ans que nous la dénonçons. Le plus simple serait de faire en sorte que l’Agence des participations de l’État récupère les dividendes des titres qu’elle détient. Et nous pourrions définir, en loi de finances initiale, le montant de dividendes que nous souhaitons « reflécher » vers le budget de l’État et le montant que nous voulons attribuer pour financer une politique d’investissement.

Cette façon de procéder est beaucoup plus simple que l’usine à gaz que le Gouvernement est en train de monter, qui consiste à vendre, entre autres, ADP – une vente à laquelle 248 parlementaires ont peut-être porté un coup d’arrêt. Monsieur le Premier président, je vous remercie, en tout cas, de cet éclairage très objectif, qui dénonce lui aussi cette usine à gaz.

M. Saïd Ahamada. L’année dernière, la moitié des questions qui avaient été posées concernait la sous-budgétisation et la sincérité du budget. Je nous félicite du fait que, aujourd’hui, le budget soit conforme à ce que nous avons voté – ce qui me semble être un principe, non seulement de bonne gestion, mais aussi, tout simplement, de respect des parlementaires.

Comment systématiser ce principe de sincérité budgétaire ? Est-ce éventuellement en accroissant les pouvoirs du Haut Conseil ? Quel votre avis sur cette question, monsieur le Premier président ?

Mme Émilie Bonnivard. Monsieur le Premier président, mes questions concernent la dette publique. Vous indiquez, page 53 du rapport, que nous sommes fortement exposés au risque de remontée des taux d’intérêt de notre dette. Une hausse de 1 point des taux augmenterait le service de la dette de 2 milliards d’euros la première année, de 4,7 milliards d’euros la deuxième année et de 18,8 milliards d’euros au bout de dix ans.

Ce risque est bien réel et compromet la possibilité, pour les générations à venir, de bénéficier du même niveau a minima de services publics et de solidarité nationale que nous. Nous continuons donc, de manière totalement irresponsable, à fragiliser l’avenir par manque de courage pour diminuer durablement nos dépenses publiques et améliorer notre solde structurel.

La dette est bien une réalité, c’est une bombe à retardement que nous nous efforçons tous de ne pas regarder en face ; de sorte que nous faisons courir un risque aux générations à venir.

Je vous poserai deux questions, afin que nous comprenions bien quelle est cette dette et sa nature. Quelle est la structure de la dette publique, très concrètement ? Et qui sont les créanciers de cette dette ?

M. M’jid El Guerrab. Monsieur le Premier président, permettez-moi cette caricature : si nous étions une entreprise, vous n’auriez pas certifié nos comptes. Vous les auriez peut-être même rejetés, voire saisi la justice.

Parmi les réserves que vous avez émises, un sujet m’est particulièrement cher : notre patrimoine corporel et son évaluation. Vous vous dites dans l’impossibilité de l’évaluer, alors même qu’il est évalué. Comment avez-vous procédé ? L’avez-vous surévalué ? Sous-évalué ? Comment cela fonctionne-t-il ?

M. le Premier président de la Cour des comptes. Je commencerai à répondre à ces nombreuses questions, et le président Briet complétera mes propos, sachant que de nombreuses questions se recoupent et portent sur des préoccupations communes.

Par ailleurs, il ne m’appartient pas de répondre à un certain nombre de commentaires qui ont été formulés, et certaines de vos questions s’adressent, non pas au Premier président de la Cour des comptes ou au président du Haut Conseil que je suis, mais au Gouvernement. Enfin, je répondrai à d’autres de vos questions quand je vous présenterai le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. En effet, là, nous allons raisonner toutes APU confondues, et entrer davantage dans le détail que n’a pu le faire, parce que ce n’est pas sa mission, le Haut Conseil des finances publiques, qui a une mission bien particulière. Même si nous avons eu l’occasion de dire que nous aurions souhaité que le mandat du Haut Conseil puisse être plus explicite en matière d’appréciation de la cohérence du schéma de finances publiques, qui est présenté en complément du scénario macroéconomique.

S’agissant du calcul de la croissance de la dépense publique en volume, que vous avez évoqué, monsieur le président, mais aussi d’autres députés, l’indice des prix à la consommation, hors tabac, est le déflateur plus traditionnel qui est retenu pour la dépense publique. Il est vrai qu’il présente un certain nombre d’avantages, et il est bien identifié, y compris par le grand public. Il ne peut plus être révisé, une fois l’année terminée, et il est cohérent avec les évolutions de nombreuses dépenses publiques qui sont indexées justement sur ce déflateur prix ; et en particulier toutes les prestations sociales.

Mais il présente aussi des inconvénients. Le plus important, c’est qu’il est un peu plus sensible au prix de certains produits importés, et notamment du pétrole. Ce qui lui a parfois valu des fluctuations importantes au cours des dernières années, sans grand rapport avec la dépense publique.

Pourquoi le Haut Conseil raisonne-t-il à partir de cet indicateur ? C’est tout simplement parce que, selon lui, il correspond davantage aux fondamentaux de la richesse produite dans le pays, même si toutes ces évolutions ne sont pas toujours faciles à interpréter. Il est par ailleurs cohérent avec le calcul de l’effort en dépenses, qui est une composante de l’effort structurel. Ce sont les raisons pour lesquelles, le Haut Conseil raisonne à partir de ces deux éléments de comparaison.

Vous avez raison, monsieur le président, les recettes fiscales de l’État sont plus sensibles à la croissance du PIB que celles de l’ensemble des APU. L’élasticité des recettes fiscales de l’État a été de 1,8, en 2018, et de 1,2 pour l’ensemble des APU.

L’impôt sur le revenu et l’IS, qui représentent plus d’un tiers des recettes fiscales de l’État, sont bien évidemment particulièrement sensibles à la conjoncture ; davantage, par exemple, que les cotisations sociales. L’État est plus exposé à l’évolution de la conjoncture que les autres administrations publiques. Il existe une explication, que nous évoquons dans le rapport, sur les écarts entre exécution et prévision.

Plus généralement, je pourrais dire que, si les écarts entre les prévisions et les exécutions de recettes sont d’une certaine façon inévitables, nous relevons qu’en France, cet exercice de prévision est un exercice strictement interne au ministère des finances, alors que, dans beaucoup d’autres pays, il associe des parties tierces à ces prévisions. De fait, il peut y avoir moins d’écart. Et puis, faute de transparence ex ante sur le processus de prévisions, les écarts, quand il y en a, effectivement, pourraient être mieux expliqués ex post. Notamment dans le projet de loi de règlement et dans les annexes du projet de loi de finances. Cela fait l’objet d’une recommandation de la Cour, parce que ce n’est pas toujours fait au niveau des gouvernements.

Concernant la démarche de performance, nous partageons ce que vous avez dit monsieur le président avec un certain nombre de députés : le dispositif a déçu, effectivement, par rapport à celui mis en place par la LOLF et aux attentes.

Il faut cependant reconnaître que, lorsque nous comparons avec ce qui se passe dans d’autres pays, nous voyons bien les difficultés qu’il y a à apprécier les dispositifs de performance et leur utilisation dans ces pays. C’est la raison pour laquelle, qu’un certain nombre de pays ont réduit leur nombre d’indicateurs, les ont dissociés entre les objectifs stratégiques et les objectifs de gestion. Mais surtout, ils ont accompagné le dispositif de performance par des dispositifs de revue de dépenses systémiques.

Ils ont fait en sorte d’intégrer les revues de dépenses au processus budgétaire annuel, ce qui n’est pas le cas en France. Et c’est en fait à ces deux conditions que le dispositif de performance peut être utile pour renforcer l’efficacité et l’efficience de la dépense publique ; c’est l’objet d’une recommandation que nous formulons.

Bien entendu, les indicateurs doivent être relativement stables, sinon cela ne permet pas d’apprécier l’évolution d’une politique publique sur une période donnée, mais de temps en temps, nous devons pouvoir ajuster.

Ce que nous constatons, c’est que les résultats ne sont que peu examinés, rarement utilisés, très peu analysés pour en tirer des conséquences en termes de réforme de l’action de l’action publique.

Nous souhaitons pouvoir continuer cet échange avec vous, éventuellement dans le cadre de la MILOLF, et bien évidemment avec le Gouvernement.

Sur le principe de l’universalité budgétaire, vous êtes plusieurs à avoir insisté sur cette question. Si nous insistons sur ce point, c’est tout simplement parce que cela nuit à la capacité du Parlement à procéder à des arbitrages éclairés et globaux sur le budget de l’État.

Je suis tenté de reprendre la balle au bond, Charles de Courson ayant proposé à la Cour de reconsolider dans le budget de l’État tout ce qui, aujourd’hui, en est sorti. C’est une idée intéressante. Nous allons voir ce que nous pouvons faire en la matière. C’est ambitieux, mais je pense que cela pourrait effectivement vous être très utile.

Cette évolution est le fruit d’un contexte, celui de difficultés financières qui exigent des arbitrages difficiles. Dans le cadre de ces arbitrages, des mesures sont prises pour tenter de réguler la dépense. D’où l’imagination utilisée pour exploiter tous les points de fuite possibles, au motif de sanctuariser un certain nombre de dépenses auxquelles les responsables politiques tiendraient ; j’avoue que j’ai quelque difficulté à comprendre cette argumentation.

Mais rien n’empêche un gouvernement de considérer que des dépenses, parce qu’elles sont prioritaires, ne font pas l’objet de régulation budgétaire. D’une certaine façon, c’est un manque de confiance en soi extraordinaire, car s’il y a une volonté politique de sanctuariser des crédits, vous devez pouvoir le faire, y compris au sein du budget de l’État. Sortir des dépenses du budget de l’État n’est pas sain : cela encourage des pratiques qui peuvent trop se distinguer des règles qui s’appliquent lorsque les dépenses sont dans le budget de l’État.

C’est la raison pour laquelle nous insistons à chaque fois sur ce sujet. Les parlementaires devraient se saisir de ces recommandations, car il en va de la pertinence de l’autorisation parlementaire comme de celle du contrôle.

Nous nous proposons de supprimer les fonds qui sont devenus sans objet, de réintégrer dans le budget de l’État un certain nombre de ces fonds, ou de les confier à un opérateur, mais dans des conditions plus transparentes.

Cette évolution n’est pas une fatalité, nous l’avons vu, des retours à l’universalité budgétaire sont possibles, l’exemple des PIA, notamment le PIA3, montre qu’il est possible de réintégrer un certain nombre de choses, même si cela n’a pas été fait pour les PIA1 et PIA2.

La question des dépenses fiscales n’est pas simple, parce que, comme l’indiquent la Cour des comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires, dans leurs rapports successifs, il n’existe pas de définition de la norme fiscale. De fait, celle des dépenses fiscales est incertaine et soumise à variation. La définition de la norme et l’élaboration de la liste des dépenses fiscales sont des processus internes au ministère des finances, dont la pertinence est d’ailleurs régulièrement interrogée par la Cour. Et la classification des dispositions dérogatoires, au sein de la liste des dépenses fiscales, fait souvent l’objet de modifications.

Nous avons donc à nouveau appelé l’attention du Gouvernement sur les dépenses fiscales, notamment sur le statut de certaines dépenses fiscales anciennes qui n’ont pas été révisées depuis vingt ans, si bien que, dans certains cas, ces régimes dérogatoires sont devenus avec le temps la norme de calcul de l’impôt – ce qui justifierait leur déclassement.

Tel est le sujet de la frontière entre la norme de calcul de l’impôt et la dépense fiscale, ou ce que nous appelons plus couramment la niche fiscale. C’est un sujet sur lequel le Parlement devrait avoir son mot à dire.

L’autre sujet lourd concernant les dépenses fiscales est celui de leur évaluation, de la réévaluation régulière. Nous avons nous-mêmes procédé à quelques évaluations de certaines dépenses fiscales, notamment de celles en faveur du logement, qui représentent près de 20 % des dépenses fiscales. Elles ont fait, de notre part, l’objet de constats critiques, puisque nous avons pu noter un effet non avéré de ces dépenses sur la modération des loyers, un effet non démontré sur le volume des constructions. Un risque inflationniste. Une insuffisance de ciblage, même si un certain nombre de décisions ont pu être adoptées depuis. Un coût d’opportunité relativement élevé, et puis la création d’effets d’aubaine. Autant de critiques vives sur ce type de dépenses fiscales.

Nous avons eu l’occasion de vous remettre un rapport sur la dépense fiscale en faveur du mécénat. Or, là aussi, nous avons pu constater que la dépense fiscale n’était pas toujours ni évaluée ni contrôlée, et qu’un certain nombre de mesures – sans remettre en cause la pertinence d’une niche – pouvaient être recommandées en la matière.

Un travail est en cours, auquel nous ne sommes pas associés, mais c’est un sujet que nous suivons depuis longtemps, et régulièrement nous essayons de pointer telle ou telle dépense fiscale pour vous apporter un certain nombre d’éléments d’analyse. Nous le faisons aussi pour le secteur de la sécurité sociale. Nous devrions d’ailleurs créer un chapitre sur les niches sociales dans le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, que nous vous présenterons au mois d’octobre.

Autre sujet difficile, celui de la répartition des prélèvements obligatoires entre les différentes APU, et pour lesquels l’État joue le rôle de centrale des déficits. Parce qu’il décide. Et parce qu’il le décide pour le compte des autres. L’État doit se voir dans sa grande dimension ; l’État est responsable toutes APU confondues.

D’ailleurs, dans le programme de stabilité – le président Briet me rappelait les chiffres –, entre 2018 et 2022, une réduction du déficit est programmée de – 2,5 % à – 1,2 % du PIB. En revanche, le déficit de l’État ne se réduit pas ; en fait, il est stable. Il est de 3,1 % en 2018, et il est prévu qu’il soit toujours de 3,1 % en 2022.

Comment expliquer, globalement, la diminution du déficit public ? C’est tout simplement parce que les APU vont bénéficier d’un excédent. Vous ne pouvez pas réduire les déficits, si, d’un côté, la dépense continue d’augmenter, même si vous la maîtrisez davantage, et d’un autre, vous diminuez très sensiblement les prélèvements obligatoires et les impôts. C’est mathématique, nous avons une augmentation du déficit.

Si vous souhaitez réduire les déficits, il convient de proportionner la baisse des recettes à une plus grande maîtrise de l’évolution de la dépense publique. Tous secteurs confondus, et non pas uniquement l’État. Les rapports de la Cour et ceux des chambres régionales des comptes montrent qu’il existe quelques marges de manœuvre, au niveau notamment des collectivités territoriales – elles l’ont démontré en 2018 –, mais aussi de la sécurité sociale.

Ensuite, la question, est « jusqu’où compenser ». Je vous répondrai qu’il s’agit d’arbitrages politiques relevant des pouvoirs publics. Nous, nous pointons les sujets en formulant un certain nombre de constats.

S’agissant de la masse salariale, elle augmente effectivement de 2 %. C’est la conséquence de décisions antérieures. L’augmentation de la masse salariale est inférieure à 2017 – puisqu’elle était supérieure à 3 % –, mais il est vrai que, compte tenu des décisions qui ont été prises en 2017, l’augmentation est tout de même plus importante que durant la période 2008-2016.

S’agissant de la certification des comptes, il faut faire attention, l’État n’est pas non plus une entreprise, même si d’ailleurs la certification des comptes de certaines grandes entreprises peut susciter quelques interrogations.

Nous avons émis quelques réserves substantielles, et procédé à quelques éléments de comparaison avec les États-Unis et le Royaume-Uni.

Ce débat s’est imposé dès l’origine, et un certain nombre d’entre vous s’en souviennent. J’ai eu l’occasion de participer à ce débat, à la place qui est la vôtre aujourd’hui. De manière consensuelle, une position avait été adoptée, celle de ne pas politiser le débat sur certification ou pas ou certification avec réserves, et je me souviens d’échanges très vifs entre le ministre du budget de l’époque, Jean-François Copé, et le Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin. Il en reste d’ailleurs des souvenirs à la Cour des comptes. L’opposition, dont je faisais partie, avait été associée aux échanges, ce qui avait permis une plus grande sérénité du débat. Le sujet était d’autant plus sensible que la première année d’exécution était une année extrêmement sensible, celle de l’élection présidentielle de 2002.

Ce sujet n’était donc pas facile, et la Cour, sans renoncer aux observations qu’elle devait faire et à son travail de certificateur, avait décidé, à l’époque, de certifier les comptes avec réserves. Il existait d’ailleurs une différence, qui a fait l’objet d’un long débat, entre les réserves substantielles et les réserves. Aujourd’hui, ne restent que des réserves substantielles, mais elles sont moins nombreuses – quatre sur les treize initiales.

Ce travail a son intérêt ; nous pouvons néanmoins regretter le manque de lien entre cet exercice de certification et l’amélioration de la qualité même de la gestion. La Cour a formulé un certain nombre de propositions sur ces sujets, qui ont fait l’objet d’échanges constructifs avec la DGFiP. Et nous sommes convenus de nous revoir cette année pour définir comment nous pourrions progresser ensemble. Car il nous paraît évident que celui qui tient les comptes et le certificateur doivent pouvoir travailler ensemble, de manière constructive, sans remettre en cause l’indépendance du certificateur.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. Concernant la certification, une fois le choix initial réalisé, nous sommes, avec la DGFiP, dans une démarche d’accompagnement de l’amélioration des comptes. Mais il s’agit d’une démarche exigeante, puisque, année après année, nous fixons un certain nombre de points d’étape pour lesquels des progrès nous semblent possibles. Nous aidons d’ailleurs la DGFiP à les réaliser, puis nous vérifions si la feuille de route, esquissée de manière commune, a bien été respectée. Il nous semble, de manière pragmatique, qu’il s’agit de la meilleure manière d’améliorer les comptes. Et nous avons pu constater, en 2018, que la DGFiP jouait le jeu.

La prochaine étape, qui sera d’importance, est de faire en sorte que cette comptabilité générale serve plus directement au gestionnaire et sorte des débats entre le producteur de comptes et le certificateur.

S’agissant des incertitudes mentionnées dans l’acte de certification, il ne s’agit pas, à proprement parler, d’un coût. Il existe des incertitudes sur les données comptables et, par construction, les réserves étant de nature systémique, nous ne pouvons pas leur associer une incidence financière.

Je rappelle néanmoins que l’essentiel des problèmes ou des enjeux en termes de certification de l’État sont du côté du bilan, actif et passif, et non pas du résultat. Et dans l’acte de certification, vous trouvez une indication chiffrée, du type de celle que vous souhaitez, sur ce qu’auraient été les modifications dans les chiffres présentés, s’agissant du résultat et du bilan, si un certain nombre d’observations d’audit formulées par la Cour avait été suivies.

Concernant les stocks et le matériel militaire, je rappellerai que les stocks militaires représentent plus de la moitié du stock total de l’État. Nous sommes en situation d’amélioration continue depuis les deux ou trois dernières années, c’est un très lourd chantier pour le ministère des armées, néanmoins des insuffisances et des anomalies très significatives subsistent, qui font que nous ne pouvons pas lever cette réserve ; il faudra encore probablement quelques années pour y parvenir.

Concernant les restes à payer, dont le chiffre ne serait pas le même dans le rapport et dans le projet de loi de règlement, il s’agit d’une question de périmètre. Le chiffre cité dans le rapport a été calculé sur le périmètre du budget général, alors que celui qui est indiqué dans le projet loi de règlement porte à la fois sur le budget général et les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Ce qui nous intéresse, dans cette question des restes à payer ou des charges à payer, au-delà de leur définition et de leur lecture en comptabilité budgétaire ou générale, c’est de regarder s’il existe des facteurs de risque ou des indicateurs de tension, à la lecture des restes à payer ou des charges à payer, c’est-à-dire des phénomènes qui pourraient laisser penser qu’un certain nombre de charges ont été anormalement reportées sur les exercices suivants.

L’année 2018 a été une année de « re-sincérisation » de la budgétisation, et relativement sereine en termes d’exécution budgétaire ; nous n’avons noté aucune aggravation des charges à payer ou des restes à payer – voire une légère diminution.

Concernant les remboursements et les dégrèvements, une question posée par Mme Pires Beaune, je rappelle d’abord le courrier du ministre du budget à propos du dépassement des crédits évaluatifs du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, qui correspond à une remarque que nous avons formulée en cours de l’instruction au ministère des finances. Ce dernier avait oublié une disposition de la loi organique qui impose d’informer la commission des finances des dépassements des montants figurant sur ces registres en matière de crédits évaluatifs. Une recommandation qui, à peine formulée, a été suivie d’effet, comme vous avez pu le constater.

Sur le fond du sujet, s’agissant des causes communes éventuelles aux contentieux, et en particulier aux gros contentieux, nous partageons votre interrogation, madame Pires Beaune et, au cours de l’instruction, nous n’avons eu pas de réponses satisfaisantes à ces sujets. Nous avons simplement un engagement, pris par la directrice du budget, de faire en sorte d’être, à l’avenir, en mesure d’apporter des réponses à ce type de sujet, notamment pour savoir ce qu’il en est des contentieux en matière d’IS, et comment ils s’expliquent.

C’est une somme de nombreux dossiers ; y a-t-il des facteurs communs ou des faits communs à l’origine de ces gros contentieux ? Une analyse qui n’est pas faite aujourd’hui et nous ne pouvons que souhaiter, comme vous, qu’elle soit faite à l’avenir.

Une question plus technique a été posée sur ce qu’il fallait entendre par des mesures mécaniques dans l’évolution des recettes fiscales de 2017 à 2018. Pour l’essentiel, ce sont des mesures de non-reconduction, en 2018, de mesures exceptionnelles. Cela est notamment lié à la contribution exceptionnelle qui a été mise en place, suite à l’annulation de la taxe sur les dividendes.

En matière de dépenses fiscales, il est vrai que, pour une part importante d’entre elles, aucune comptabilisation ou estimation n’a été effectuée sur le nombre de bénéficiaires. Le chiffre de 33 milliards d’euros a été cité ; nous avons indiqué, dans le tableau, que, s’agissant des taux réduits de TVA, l’indication chiffrée n’aurait pas grand sens, puisque ce sont des taux qui bénéficient à l’ensemble de la population. Mais en laissant ce cas de côté, nous arrivons encore à 24 milliards d’euros de dépenses fiscales pour lesquelles il n’y a pas d’estimation du nombre de bénéficiaires. Comment peut-il y avoir l’esquisse d’un début d’évaluation, si nous n’avons pas connaissance des bénéficiaires ? Il s’agit là d’un trou noir dans la connaissance, qui est un préalable à toute démarche d’évaluation un tant soit peu sérieuse.

Sur la dette, une question a été posée sur les primes à l’émission. C’est une pratique qui n’est pas propre à la France, et à laquelle elle recourt de façon assez systématique par rapport à d’autres pays de l’Union européenne. Elle a un impact sur le niveau la dette, puisque dans l’immédiat, elle vient diminuer la dette en trésorerie. Cependant, ce phénomène devrait décroître, puisque, au fur et à mesure que la dette est remboursée, les émissions qui sont effectuées à des taux très élevés disparaissent dans le stock de dette. De sorte que, les écarts de taux entre les dettes nouvelles et les dettes anciennes tendront à diminuer.

Concernant la dette des non-résidents, qui représente 53 % du stock total de dette, elle baisse régulièrement depuis 2015, et ce pour une raison toute simple : la Banque centrale européenne (BCE), dans le cadre de sa politique monétaire, est devenue détentrice d’une fraction non négligeable de la dette française. La dette détenue par des non-résidents a baissé au prorata de l’acquisition sur le marché secondaire, par la BCE, de titres de dettes françaises.

S’agissant des effectifs, le rapport et les NEB fournissent des éléments sur les différents facteurs de surprise dans l’exécution 2018. Les tensions, en termes de crédits, se sont retrouvées au ministère de l’éducation nationale, avec des emplois qui devaient rester stables et qui finalement ont crû de plus de 800, en raison d’un nombre d’entrées plus important et de sorties moins nombreuses qu’attendu.

Nous avons assisté au phénomène inverse au ministère de l’action et des comptes publics, puisqu’une diminution de 1 450 emplois était prévue, et qu’elle a été de 1 902 emplois.

Globalement, un petit nombre d’emplois a été créé, là où il était prévu une diminution faible du nombre d’emplois, avec des situations variables selon et ministères.

Dernier point, concernant la sanctuarisation des crédits budgétaires, ou la conduite de la politique d’investissement, nous avons travaillé en 2015 sur un premier bilan de mise en œuvre des PIA – PIA1, PIA2 et PIA3 – et nous allons engager un travail visant à poursuivre cette analyse ainsi que sur le début du Grand programme d’investissement, dont l’exécution a commencé.

DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du 5 juin 2019, la commission a examiné le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Le projet de loi de règlement fait désormais l’objet d’une procédure d’examen renforcée avec l’institution du Printemps de l’évaluation. Cette deuxième édition est un succès ; j’en profite pour saluer la qualité des travaux des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis.

Comme vous le savez, nous avons demandé que le calendrier soit avancé pour disposer de davantage de temps. Il s’ensuit que le projet de loi a été adopté en Conseil des ministres avant la publication par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) des comptes nationaux, le 29 mai. Je présenterai un amendement à l’article liminaire pour tenir compte de ces données. Les révisions, de faible ampleur, portent non pas sur le déficit public, mais sur ses composantes. L’avis rectificatif transmis hier par le Haut Conseil des finances publiques n’est d’ailleurs modifié qu’à la marge. Il y est relevé que le déficit structurel est « proche de celui figurant dans la loi de programmation de janvier 2018 et qu’il n’y a donc pas lieu de déclencher le mécanisme de correction prévu par l’article 23 de la loi organique » de 2012.

Comme nous avons déjà débattu des aspects généraux avec le ministre et le Premier président de la Cour des comptes, que nous avons discuté de chacune des politiques publiques et que nous débattrons à nouveau en séance, je serai bref sur le fond.

En tant que Rapporteur général, je tiens à faire part de ma satisfaction. Ce projet de loi de règlement est le premier à porter sur un exercice complet dont la majorité parlementaire et le Gouvernement sont responsables, donc comptables. Un projet de loi de règlement a pour objet de comparer les résultats d’exécution à exécution et de vérifier la qualité des prévisions fournies au Parlement au stade de l’examen de la loi de finances initiale. Or sous ces deux aspects – d’exécution à exécution, et d’exécution à prévision – le présent texte ne mérite aucun grief.

D’exécution à exécution, le rétablissement des finances publiques se poursuit. Le déficit public diminue de 0,3 point de PIB, conformément à ce que prévoyait la loi de programmation des finances publiques. Il se situe désormais à 2,5 % du PIB, son niveau le plus bas depuis 2006. Ce résultat a été obtenu concomitamment à la mise en œuvre du programme de baisse des impôts voulu par le Gouvernement et sa majorité. Les dépenses des ministères ont été maîtrisées, avec une augmentation limitée à 1,4 milliard d’euros par rapport à 2017, soit une hausse de 0,6 %.

L’exécution s’est également révélée meilleure que les prévisions. Le déficit public est amélioré de 0,3 point de PIB par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. De même, les recettes fiscales nettes sont supérieures de 8,8 milliards d’euros grâce au retour de la croissance. Le niveau des dépenses des ministères est en retrait de 921 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale. Les deux normes de dépenses de l’État – la norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État – ont été respectées, avec une sous-consommation de 1,4 milliard d’euros pour la première et de 51 millions d’euros pour la seconde. Quant aux sous-budgétisations, d’énormes progrès ont été réalisés depuis 2017 puisqu’elles sont passées de 4,4 milliards à 1,5 milliard d’euros et portent essentiellement sur les opérations extérieures des armées. L’un des intérêts du Printemps de l’évaluation réside sans doute dans le fait que nous avons pu discuter de l’ensemble de ces sous-budgétisations avec les ministres concernés.

Le Gouvernement n’a pas abusé des techniques de régulation budgétaire. Ainsi que l’a souligné le Premier président de la Cour des comptes, les annulations et ouvertures de crédits se situent à l’un de leurs niveaux les plus bas depuis l’instauration de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Je rappelle qu’il n’y a pas eu de décret d’avance et que le taux de mise en réserve de crédits a été abaissé de 8 % à 3 %, hors dépenses de personnel.

J’en conclus que le Parlement a été correctement informé au stade de l’examen de la loi de finances, et que l’exécution a été conforme à ce que nous avons souhaité. Je vous propose donc de passer à l’examen des amendements.

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2018

Le présent article met en œuvre l’article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([40]). Ainsi, est présenté un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2018, les soldes prévus par la loi de finances pour 2018 (LFI 2018) ([41]) et par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022) ([42]), ainsi que l’écart aux soldes prévus.

L’arrondi au dixième des différentes valeurs retenues explique certains écarts du tableau.

Tableau de synthèse de l’article liminaire

(en points de PIB)

Source : présent projet de loi de règlement.

Dans son avis n° HCFP-2019-2 du 15 mai 2019 ([43]), le HCFP a indiqué que le calcul du déficit structurel était conforme à la LPFP 2018-2022.

Toutefois, le présent projet de loi et l’avis du HCFP ont été élaborés avant la publication des comptes nationaux de la Nation par l’INSEE, intervenue le 29 mai. Or, cette publication est de nature à modifier légèrement les hypothèses de calcul des différentes composantes du déficit public.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche n° 1).

*

La commission examine l’amendement CF19 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Cet amendement ne vise pas à modifier le montant du déficit public, qui demeure à 2,5 % du PIB, mais à tirer les conséquences des bonnes nouvelles en provenance de l’INSEE.

Les composantes structurelle et conjoncturelle sont légèrement revues car l’écart de production se réduit plus vite que prévu. Le PIB potentiel est désormais très proche du PIB effectif. Pour être technique et précis, l’écart de production était initialement prévu à - 0,3 point de PIB, il est finalement de – 0,1 point de PIB.

Ces calculs ont pour base l’hypothèse de croissance potentielle de la loi de programmation des finances publiques, fixée à 1,25 % pour 2018, qui avait été́ jugée « réaliste et raisonnable » par le Haut Conseil des finances publiques. Cet amendement ne modifie pas les hypothèses de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), il se borne à tirer les conséquences de l’estimation de la croissance effective publiée par l’INSEE le 29 mai.

M. Charles de Courson. Votre amendement ne fait que hâter les nouvelles estimations, si ce n’est que le solde structurel est remonté de – 2,1 % à – 2,3 % du PIB. Pouvez-vous rappeler quel était le solde structurel en 2017 ?

M. le Rapporteur général. D’ordinaire, monsieur de Courson, lorsque vous posez une question, c’est que vous connaissez la réponse…

M. Charles de Courson. Il était de – 2,3 %. Il n’y a donc pas de réduction du solde structurel. Cela mérite un commentaire, monsieur le Rapporteur général ! Les précédentes estimations faisaient pourtant apparaître une légère baisse, de 0,2 %. Cela signifie que les baisses des prélèvements obligatoires n’ont pas été financées par de nouvelles réductions des dépenses. Lorsque l’automne viendra, le solde structurel remontera.

M. le Rapporteur général. C’est ce qui avait été prévu par la LPFP. Rassurez-vous, vous pourrez vous réjouir plus encore en 2019 !

M. Charles de Courson. Il y aura donc une hausse du solde structurel. Cet article liminaire montre que les finances publiques dérivent. Tout l’intérêt des chiffres réside dans le commentaire que l’on peut en faire.

M. le Rapporteur général. Vous ne pourrez pas nier l’effort en dépenses.

M. Charles de Courson. L’effort en dépenses représente seulement le tiers de ce qui avait été annoncé en juillet 2017. L’effort structurel est de 0,2 ou 0,3 % selon les années, soit 6 à 7 milliards d’euros, à rapporter aux 20 milliards annuels que l’on nous avait promis.

M. le Rapporteur général. Vous vous rattraperez en votant la proposition de loi visant à rétablir le pouvoir d’achat des Français, qui n’aggrave pas du tout la situation…

M. Charles de Courson. Pour votre information, je n’appartiens pas au groupe qui l’a déposée et j’y suis fondamentalement opposé.

M. le président Éric Woerth. Monsieur le Rapporteur général, vous n’avez sans doute pas suffisamment regardé ce texte, qui propose toutes les économies que ne vous faites pas et un changement de pied sur la taxe d’habitation. Il ne peut pas y avoir d’un côté les dépenses proposées par la majorité, toujours vertueuses, et de l’autre celles proposées par l’opposition, toujours critiquables.

Mais là n’est pas le sujet. Monsieur de Courson, dans la trajectoire des finances publiques, le solde de l’État ne varie pas.

M. Charles de Courson. Il serait intéressant de distribuer les conclusions de la mission de consultation annuelle du Fonds monétaire international (FMI), pour qui les principaux domaines de réforme sont les suivants : préserver la viabilité des finances publiques et accroître l’efficience du secteur public ; accroître l’emploi et la productivité ; continuer de renforcer la résilience du secteur financier. La mission s’inquiète du niveau trop élevé de la dette et invite la France à consentir des efforts bien supérieurs.

M. le président Éric Woerth. Avec le Rapporteur général, nous avons rencontré la délégation du FMI ; nous avons deux visions différentes de la gestion du pays.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article modifié.

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Après l’article liminaire

La commission examine l’amendement CF1 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. C’est un amendement que je dépose chaque année. L’existence du Haut Conseil des finances publiques a permis des évaluations beaucoup plus réalistes des recettes, c’est incontestable. Or l’évaluation du montant des crédits doit se faire au regard des moyens nécessaires à la poursuite des missions de service public. Dans un contexte d’effort de sincérisation budgétaire, il serait dans l’intérêt du Gouvernement et du Parlement d’étendre les compétences du Haut Conseil afin qu’il puisse se prononcer sur les dépenses du projet de loi de finances à venir, notamment sur les OPEX, l’aide médicale de l’État et trois ou quatre autres secteurs dans lesquels le Gouvernement devrait faire preuve d’une plus grande sincérité.

M. le Rapporteur général. Comme chaque année, je vous répondrai que la conformité́ de votre amendement au texte organique paraît plus qu’incertaine. Vous pourriez plus opportunément proposer cette modification dans le cadre de la réforme de la LOLF. Dans l’intervalle, je vous invite à retirer cet amendement.

M. Charles de Courson. C’est avec plaisir que je le retirerai, en contrepartie de l’engagement que vous venez de prendre de l’intégrer dans la prochaine modification de la LOLF ! Quand le texte sera-t-il prêt, monsieur le président ?

M. le président Éric Woerth. Nous y œuvrons, et vous le savez puisque vous faites partie de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF.

M. Charles de Courson. Il serait bon que le Gouvernement ne nous oppose pas de mauvais arguments. Si la commission des finances, toutes tendances confondues, était favorable à une telle proposition, cela pourrait peser sur le Gouvernement.

L’amendement est retiré.

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Article 1er Résultats du budget de l’année 2018

Conformément au paragraphe I de l’article 37 de la LOLF ([44]), le présent article arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État en 2018, duquel découle le résultat budgétaire ou le solde d’exécution des lois de finances.

Le I arrête le résultat budgétaire de l’État en 2018, hors opérations avec le FMI, à – 76 milliards d’euros.

Le II arrête, dans un tableau, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux de l’année 2018.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

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La commission adopte l’article 1er sans modification.

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Article 2 Tableau de financement de l’année 2018

Conformément au paragraphe II de l’article 37 de la LOLF, le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2018. Le besoin et les ressources de financement sont ainsi arrêtés à 191,9 milliards d’euros.

Ressources et charges de trésorerie de l’année 2018

(en milliards d’euros)

Source : article 2 du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018.

Cet article présente les flux de trésorerie ayant concouru à l’équilibre financier de l’État et non son équilibre comptable, défini en comptabilité générale et budgétaire de l’État.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport.

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La commission adopte l’article 2 sans modification.

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Article 3 Résultat de l’exercice 2018 – Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Le présent article soumet à l’approbation du Parlement les états financiers de l’État. Aux termes du paragraphe III de l’article 37 de la LOLF, « la loi de règlement approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées » et « elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes ».

Le I du présent article approuve le compte de résultat de l’exercice relatif à l’année 2018, lequel fait ressortir un résultat patrimonial de – 51,9 milliards d’euros, et mentionne dans un tableau les charges et produits de l’État.

Le II affecte au bilan ce résultat à la ligne « report des exercices antérieurs ».

Le III approuve le bilan après affectation du résultat comptable. La situation nette du bilan de l’État s’établit ainsi à – 1 295,6 milliards d’euros au 31 décembre 2018.

Le IV approuve les informations complémentaires figurant à l’annexe du compte général de l’État.

Par ailleurs, l’article 47–2 de la Constitution, issu de sa révision du 23 juillet 2008, prévoit que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Sur ce fondement, la Cour des comptes est chargée de procéder à la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État en application du 5° de l’article 58 de la LOLF. Elle a certifié que, au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l’État de l’exercice 2018, est régulier et sincère, et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État, sous quatre réserves substantielles.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 6).

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La commission adopte l’article 3 sans modification.

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Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) consommés sur le budget général.

Aux termes du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent article « ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

À ce titre, le présent article ouvre des crédits complémentaires à hauteur de 1,37 milliard d’euros en AE et en CP, exclusivement au titre de la mission Remboursements et dégrèvements sur le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Il annule des crédits non consommés et non reportés à hauteur de 6,9 milliards d’euros en AE et 1,1 milliard d’euros en CP, dont 260 millions d’euros en AE et 259 millions d’euros en CP au titre du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Ainsi, le présent article prévoit un niveau d’annulations nettes (hors la mission Remboursements et dégrèvements) de crédits à hauteur de 6,6 milliards d’euros en AE et de 0,9 milliard d’euros en CP.

L’annexe Développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général au présent projet de loi de règlement a pour objet de détailler la situation définitive des ouvertures en AE et en CP, les dépenses constatées sur le budget général et les modifications demandées en loi de règlement.

Les données contenues dans cet article sont analysées dans la partie générale du présent rapport.

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La commission adopte l’article 4 sans modification.

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Après l’article 4

La commission examine, en présentation commune, les amendements CF4, CF3, CF5, CF6, CF7, CF8, CF9, CF10 et CF11 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Ces amendements visent à demander au Gouvernement de remettre au Parlement des rapports justifiant des annulations d’autorisations d’engagement – à hauteur de 5,2 milliards d’euros – et de crédits de paiement – à hauteur de 438 millions d’euros. Il s’agit d’amendements d’appel, pour obtenir du Gouvernement des explications notamment sur les crédits des missions Défense, Justice, Outre-mer et Travail et emploi.

M. le Rapporteur général. J’ai bien compris que ces amendements visaient à susciter la discussion en séance, avec le Gouvernement, mais aussi avec les rapporteurs spéciaux, puisqu’il leur appartient, dans le cadre de l’examen de la loi de règlement, d’interroger les ministres sur les crédits non consommés. Je vous propose de retirer ces amendements.

Les amendements sont successivement retirés.

La commission en vient à l’examen de l’amendement CF12 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Cet amendement prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport dressant un état des lieux de la compensation financière par l’État des transferts de compétence aux collectivités territoriales, un sujet dont il a été fortement débattu à l’occasion de la réforme de la taxe d’habitation.

M. le Rapporteur général. Je comprends l’inquiétude des collectivités face aux modifications en cours de la fiscalité locale. Pour autant, je vous demanderai de retirer cet amendement.

Le code général des collectivités territoriales encadre strictement la compensation financière des transferts de compétences. Chaque année, la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales établit, à l’intention du Parlement et à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances, un bilan sur l’évolution des charges transférées aux collectivités.

En outre, une annexe au projet de loi de finances est consacrée aux transferts financiers de l’État aux collectivités. Ce « jaune budgétaire », très détaillé, distingue les transferts de compétences, mais également les compensations liées à des réformes de la fiscalité locale. De fait, sa lecture attentive rendrait inutiles et sans objet bien des demandes de rapports au Gouvernement.

M. le président Éric Woerth. Il est vrai que le « jaune » est très utile et que l’analyse transversale des crédits a beaucoup progressé.

M. Michel Castellani. Le sujet est bien trop important : je maintiens l’amendement.

La commission rejette l’amendement.

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Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des AE et des CP consommés sur les budgets annexes.

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens présente un niveau de consommation de 2,2 milliards d’euros en AE et en CP au titre de l’exercice 2018. Le budget annexe Publications officielles et information administrative présente un niveau de consommation de 149 millions d’euros en AE et 147 millions d’euros en CP.

En application du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent article procède également à l’annulation d’AE non engagées et non reportées au titre de l’exercice 2018 sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens à hauteur de 10,5 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative à hauteur de 17 millions d’euros.

Parallèlement, il annule les CP non consommés et non reportés sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, à hauteur de 14,4 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative, à hauteur de 11,8 millions d’euros.

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La commission adopte l’article 5 sans modification.

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Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Le I du présent article arrête dans un tableau le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux, au 31 décembre 2018, par mission et programme.

Autorisations d’engagement ouvertes et consommées des comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances et lois de règlement successives.

Le II arrête dans un tableau les résultats des comptes spéciaux, au 31 décembre 2018, par mission et programme.

crédits de paiement ouverts et consommés des comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances et lois de règlement successives.

Le III arrête, dans un tableau, à la date du 31 décembre 2018, les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2019.

Le IV reporte les soldes arrêtés au III à la gestion 2019 à l’exception :

– d’un solde débiteur de 14 984 382,40 euros sur le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers

– d’un solde créditeur de 63 561 735,98 euros et sur le compte d’opérations monétaires Émissions des monnaies métalliques ;

– et d’un solde débiteur de 4 514 425,79 euros sur le compte d’opérations monétaires Pertes et bénéficies de change.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport.

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La commission adopte l’article 6 sans modification.

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Article 7 Ratification du décret n° 2018-1073 du 3 décembre 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le ministère de la défense et par les formations musicales de la gendarmerie nationale et du décret n° 2018-1274 du 26 décembre 2018 relatif aux redevances des services de navigation aérienne

En application de l’article 4 de la LOLF, le présent article procède à la ratification de deux décrets, afin de prévenir leur caducité.

L’article 4 de la LOLF prévoit en effet que « la rémunération de services rendus par l’État peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d’État pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l’absence d’une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée ».

I. Le décret n° 2018-1073

Le décret n° 2018-1073 relatif à la rémunération de services rendus par le ministère de la défense et par les formations musicales de la gendarmerie nationale vise à unifier les différents régimes issus :

– du décret n° 83-927 du 21 octobre 1983 fixant les conditions de remboursement de certaines dépenses supportées par les armées ;

– du décret n° 86-366 du 11 mars 1986 relatif à la rémunération de certains services rendus par le ministère de la défense ;

– et du décret n° 81-97 du 2 février 1981 modifié autorisant la perception par le ministère de la défense de rémunérations pour services rendus par les formations musicales des armées.

Il a pour objet de constituer la base réglementaire unique fixant les modalités principales de la rémunération de services rendus au profit de tiers par :

– par les états-majors, directions et services du ministère de la défense et les organismes qui leur sont rattachés ;

– et par les formations musicales de la gendarmerie nationale à l’occasion de fêtes, manifestations, réunions ou concerts ne présentant pas un caractère officiel ou militaire.

L’article 7 du décret soumis à ratification précise que les prestations font l’objet d’une convention conclue avec le bénéficiaire avant le début de l’activité, afin de fixer les conditions financières et techniques de la prestation.

L’article 10 du décret indique que les crédits correspondant aux recettes issues de la rémunération des prestations donnent lieu à attribution de produits aux programmes budgétaires relevant du ministère de la défense ou du ministère de l’intérieur qui en ont supporté la charge, conformément à la procédure prévue au III de l’article 17 de la LOLF.

L’article 12 du décret abroge les trois décrets susmentionnés, dans la mesure où il s’y substitue.

II. Le décret n° 1018-1274

Le décret n° 2018-1274 relatif aux redevances des services de navigation aérienne vise à assurer la mise en conformité du droit national avec les dispositions de deux règlements d’exécution européens :

– le règlement d’exécution (UE) n° 390/2013 de la Commission du 3 mai 2013 établissant un système de performance pour les services de navigation aérienne et les fonctions de réseau ;

– et le règlement d’exécution (UE) n° 391/2013 de la Commission du 3 mai 2013 établissant un système commun de tarification des services de navigation aérienne.

Ainsi, le décret dont il est demandé la ratification a pour objet :

– d’une part, de simplifier le recouvrement des redevances pour services terminaux de la circulation aérienne par l’organisation Eurocontrol ([45]) ;

– et d’autre part, de prévoir, en cas de non-paiement des redevances dues, la possibilité de suspendre les services de navigation aérienne à l’encontre de l’usager débiteur.

Le décret modifie des articles réglementaires du code de l’aviation civile. Il précise que « la fourniture des installations et services de navigation aérienne par l’État est rémunérée par des redevances de navigation aérienne » (article R. 134-1 du code de l’aviation civile). Il distingue :

– la redevance de route (usage des installations et services en-route de navigation aérienne mis en œuvre par l’État dans l’espace aérien relevant de sa responsabilité), représentant 1,4 milliard d’euros de recettes annuelles en 2018 ([46]) ;

– et la redevance pour services terminaux (usage des installations et services terminaux de navigation aérienne mis en œuvre par l’État à l’arrivée et au départ des aérodromes métropolitains), représentant 214 millions d’euros de recettes annuelles en 2018.

Eurocontrol est chargé du recouvrement de la redevance de route, tandis que le comptable du budget annexe Contrôle et exploitation aériens est chargé du recouvrement de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne en métropole.

Le ministre chargé de l’aviation civile peut suspendre les services de navigation aérienne à l’encontre de tout usager qui n’a pas acquitté les redevances dues. Cette décision est prise à la demande, soit d’Eurocontrol, soit du comptable du budget annexe précité.

Le décret détermine également le régime applicable à l’outre-mer, en fixant une redevance océanique (usage des installations et services en-route de navigation aérienne) et une redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer (usage des installations et services terminaux de navigation aérienne mis en œuvre par l’État à l’arrivée et au départ des aérodromes outre-mer), qui représentent 46 millions d’euros de recettes encaissées en 2018 pour les deux redevances. Le décret prévoit l’exonération des deux redevances pour certaines catégories de vols (militaires, humanitaires, de recherche et de sauvetage par exemple). Le comptable du budget annexe Contrôle et exploitation aériens est chargé du recouvrement de deux redevances.

Le présent article vise donc à autoriser la perception des rémunérations de services instituées ou modifiées par les deux décrets visés, au-delà de l’entrée en vigueur du présent projet de loi de règlement.

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La commission adopte l’article 7 sans modification.

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Après l’article 7

La commission examine l’amendement CF2 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. L’article 13 de la LOLF prévoit qu’« en cas d’urgence, des décrets d’avance pris sur avis du Conseil d’État et après avis des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances ».

Afin de corriger ce dysfonctionnement et d’améliorer l’information du Parlement, l’amendement prévoit que les avis du Conseil d’État sur les décrets d’avance sont communiqués aux commissions de l’Assemblée et du Sénat chargées des finances.

M. le Rapporteur général. Les avis du Conseil d’État sont destinés au Gouvernement, qui seul peut décider de les rendre publics. En janvier 2015, le Président de la République a annoncé la publicité́ des avis du Conseil d’État sur les projets de loi, à l’exception des lois financières, des lois de ratification d’ordonnance et des lois autorisant la ratification ou l’approbation d’engagements internationaux.

Au nom du principe de séparation des pouvoirs, le législateur ne peut imposer dans la loi la transmission au Parlement de certains avis du Conseil d’État. Au surplus, cela me paraît relever de la loi organique. Je vous invite à observer la même sagesse que Charles de Courson, en retirant cet amendement pour le faire prospérer dans le cadre de la discussion sur la LOLF.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, je ne pense pas que cet amendement relève de la loi organique. Souvenez-vous de ce problème que nous avons eu lors de la précédente législature sur un décret d’avance, lorsque la commission des finances s’est farouchement opposée à la réduction d’un certain nombre de crédits en matière de recherche : il eût été intéressant d’avoir l’avis du Conseil d’État !

Je ne vois pas en quoi l’information du Parlement dans ce domaine constitue une atteinte au principe de séparation des pouvoirs, d’autant que le Président de la République lui-même a annoncé que la plupart des avis du Conseil d’État concernant les projets de loi seraient transmis. Il faudra bien, à terme, que ce soit le cas de tous les avis. Nous pouvons nous interroger sur le meilleur véhicule, mais sur le fond, monsieur le Rapporteur général, êtes-vous favorable à cette idée ?

M. le Rapporteur général. Sur le fond, et dans l’état actuel des textes, j’y suis défavorable.

M. Charles de Courson. Vous êtes plutôt un homme ouvert et indépendant d’esprit, certainement pas de ces rapporteurs généraux qui ne font que répéter ce que dit le ministre. Je ne comprends pas pourquoi vous n’êtes pas favorable à cette idée.

M. le Rapporteur général. Je vous expliquerai pourquoi lorsque nous aurons le débat sur la LOLF.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en présentation commune, les amendements CF14 et CF15 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Ces deux amendements portent sur les niches fiscales qui, je le rappelle, ont fortement augmenté ces deux dernières années. Représentant un coût de 100 milliards d’euros, ces niches sont peu et mal évaluées.

L’amendement CF14 prévoit que le Gouvernement présente, sous forme d’annexe générale au projet de loi de règlement, un document contenant un chiffrage exhaustif du nombre de bénéficiaires et du coût de chacune des dépenses fiscales, ainsi que des précisions concernant leurs objectifs.

L’amendement CF15 prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, un document présentant une méthode et un calendrier pour la mise en œuvre d’un programme d’évaluation de l’efficacité́ et de l’efficience des dépenses fiscales les plus significatives d’ici à 2022.

M. le Rapporteur général. Vous proposez de créer, pour le projet de loi de règlement, une annexe qui existe déjà̀ dans le cadre du projet de loi de finances, le tome II des Évaluations des voies et moyens. Or ce document est mal renseigné et il est difficile d’accéder aux informations. Par exemple, le tableau mentionnait un coût nul pour une niche bénéficiant au secteur de l’économie sociale et solidaire. Nous l’avions donc supprimée en première lecture avant de devoir la rétablir lorsqu’on s’est aperçu qu’il y avait bien des bénéficiaires. Autre exemple, il est inscrit « NC » (non communiqué) pour le chiffrage de beaucoup de mesures. Nul besoin d’avoir deux documents avec de tels défauts d’information. Plutôt que de créer un doublon, nous devons nous battre pour améliorer le tome II de l’Évaluation des voies et moyens.

Je précise en outre que dans le prochain rapport sur l’application des mesures fiscales - RALF –, qui sera publié en juillet, je fournirai une étude très précise sur les dépenses fiscales qu’il est prioritaire d’évaluer. Même si je comprends parfaitement votre souhait, j’émettrai un avis défavorable sur cet amendement.

Le Gouvernement s’est engagé à réaliser le travail d’évaluation que vous sollicitez dans votre second amendement. Cet engagement avait d’ailleurs été pris à la suite des amendements que j’avais présentés. Une mission de l’Inspection générale des finances a été diligentée et devait rendre ses travaux à la fin du mois de mai. S’il était adopté, cet amendement ne ferait que retarder la publication de l’ensemble de ces travaux. Je ferai un point sur ce sujet dans le prochain RALF. Ici encore, avis défavorable.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, lors la commission d’évaluation des politiques publiques consacrée hier soir à la mission Agriculture, à laquelle sont rattachées trente-sept dépenses fiscales, vous avez proposé que nous supprimions toute dépense fiscale qui ne serait pas renseignée par le ministère concerné. L’idée est diabolique, mais efficace !

Il serait intéressant que vous la traduisiez sous forme d’amendement. Cela obligerait les administrations à renseigner et à expliciter un minimum les dépenses fiscales qui leur sont rattachées. Des discussions sur les dépenses fiscales étaient prévues dans les débats budgétaires internes à l’administration. Or nous avons découvert, dans les notes d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, que cette discussion avait été supprimée, pour toutes sortes de raisons. Il serait bon de réaffirmer cette nécessité. Pour une fois, c’est vous qui avez eu cette idée diabolique, et pas moi, mais voulez-vous que je prenne l’initiative d’un tel amendement ? Vous pourriez, si vous le voulez, le cosigner.

M. Julien Aubert. Un « amendement Faust » !

Mme Émilie Cariou. Il est vrai que nous avons lancé l’examen des niches fiscales. Nous sommes même convenus, en bureau de la commission des finances, que cela figurerait dans les priorités des rapports et notamment de l’examen de cette loi de règlement. Nous constatons tous qu’il manque des données, mais si elles ne sont pas disponibles, c’est qu’il n’y a pas de données déclaratives. Cela signifie qu’à chaque fois que nous réexaminerons ou que nous prolongerons des niches fiscales, il nous faudra prévoir les mécanismes déclaratifs qui permettent d’en assurer le suivi.

Vous pouvez défendre cet amendement dans l’hémicycle, monsieur de Courson, mais que répondrez-vous aux agriculteurs qui viendront vous dire qu’ils ne peuvent plus étaler leur revenu sur six ans ? Que la niche a été supprimée faute de données chiffrées, parce que son suivi est rendu difficile compte tenu des états déclaratifs ? Ne soyons pas démagogiques : la volonté existe, il faut continuer de mettre la pression sur les ministères pour qu’ils aient de plus en plus d’informations. Il faudra progressivement adapter les systèmes d’information afin de pouvoir réaliser ces chiffrages et assurer le suivi. Je ne crois pas qu’un big bang fiscal qui produirait une loi de finances anxiogène en fin d’année servirait notre économie !

Mme Véronique Louwagie. Je veux réagir à l’affirmation, entendue à l’instant, selon laquelle un certain nombre de renseignements ne seraient pas à la disposition de l’administration fiscale. L’exemple donné n’est pas le bon exemple. Les agriculteurs qui bénéficient du régime des revenus exceptionnels communiquent toutes les informations en les reportant sur un imprimé précis de la liasse fiscale. Il y a donc, aujourd’hui, des indicateurs qui ne sont pas utilisés, et j’approuve les propos tenus par notre collègue Charles de Courson.

M. le Rapporteur général. Notre collègue Charles de Courson n’a pas parfaitement entendu le détail des propos que je tenais. J’ai dit que, lors de l’examen en commission du projet de loi de finances – pas lors de l’examen en séance du projet de loi de règlement –, je déposerai des amendements tendant à supprimer un certain nombre de niches fiscales si je n’obtiens pas un certain nombre de chiffres pourtant à la disposition des services du ministère des comptes publics. C’est une forme de dissuasion nucléaire. Une autre méthode pourrait être de recourir, comme je l’ai fait l’an dernier, au contrôle sur pièces et sur place. Il ne s’agit pas de tuer les bénéficiaires, il s’agit de savoir où nous en sommes et quelle est l’évolution des montants, mais je n’exclus pas de recourir à cette provocation lors de l’examen du projet de loi de finances en commission – je suis sûr que vous serez à mes côtés, cher collègue de Courson.

Mme Bénédicte Peyrol. Le suivi par ministère pourrait également être meilleur. Mme Rubin propose d’évaluer l’efficacité et l’efficience. Ce qui est en jeu, c’est donc la politique publique que finance la niche fiscale, mais les ministères se renvoient la balle – ou la renvoient à Bercy, en possession des données. Il s’agit donc d’identifier qui, dans les ministères, est responsable des niches, car elles visent à soutenir des politiques publiques précises.

M. le président Éric Woerth. Je crois que nous sommes tous d’accord. Il faut de la transparence et des données objectives, et nous constatons comme l’existence d’un verrou psychologique à propos des niches. Il s’agit aussi d’objectiver leur efficience.

M. Charles de Courson. Mme Peyrol a raison. Nous en avons débattu hier, à propos de la mission Agriculture. Un peu plus de 2 milliards d’euros de réduction de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques sont imputés sur ce budget, alors qu’il n’est concerné qu’à hauteur de 850 millions d’euros – le reste concerne le bâtiment et les travaux publics. Actuellement, une niche fiscale n’est rattachée qu’à une mission fiscale. Il faudrait que cette imputation soit répartie entre les différentes missions concernées. Hier, nous avons vu que la totalité d’une dépense fiscale était imputée à la mission Agriculture, qui n’en bénéficie pourtant qu’en minorité ; ce n’est pas logique.

M. le Rapporteur général. Plus de clarté en la matière ne nuirait pas, je suis d’accord avec vous, monsieur le président. J’aimerais aussi que l’on s’abstienne de créer des niches fiscales sans évaluation préalable – je le dis à ceux de nos collègues qui surgissent au milieu de la nuit lors de l’examen du projet de loi de finances…

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle se saisit de l’amendement CF16 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Par cet amendement, nous demandons, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, que le Parlement dispose de davantage d’informations à propos des recettes fiscales lors de l’examen de la loi de règlement du budget.

Certes, le Parlement peut apprécier l’évolution des recettes fiscales, mais celle-ci peut résulter deux facteurs bien distincts : de manière un peu spontanée, en fonction des variations du niveau général des revenus, ou parce que les mesures prises ont un impact sur les comportements.

M. le Rapporteur général. Vous demandez en fait, chère collègue, que le projet de loi de règlement comporte des informations qui nous sont données par la Cour des comptes, dans ses notes d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) ; j’en fais d’ailleurs une synthèse dans mon rapport, qui sera à votre disposition avant l’examen en séance. De ce point de vue, je pense que votre amendement est satisfait.

En outre, sa rédaction pose un petit problème, évoquant « l’impact des mesures prises sur les comportements ». Ce qui est intéressant, c’est leur impact budgétaire, précisément abordé dans les NEB.

Mme Sabine Rubin. Je ne retire pas cet amendement, même si nous pouvons revoir sa rédaction. C’est effectivement l’impact budgétaire qu’ont les mesures prises en raison de leur effet sur les comportements que nous voulons connaître.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CF17 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Par cet amendement, nous demandons que des documents de politique transversale soient publiés également à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement. En effet, ces documents sont très utiles en ce qu’ils permettent de rendre compte des efforts interministériels pour une politique publique en particulier.

M. le Rapporteur général. Les documents de politique transversale sont produits en vue de la discussion du projet de loi de finances initiale. Il s’agirait donc d’en produire également lors de l’examen du projet de loi de règlement. Je ne répète pas ce que j’ai déjà dit, j’ajoute simplement que si nous rééditons ce Printemps de l’évaluation, largement apprécié par tous les groupes, qui valorise le travail du Parlement, ce n’est pas pour que le Gouvernement nous fournisse de nouveaux documents de politique transversale. Nous en avons vraiment besoin lors de l’examen du projet de loi de finances ; ce n’est pas le cas au moment de l’examen du projet de loi de règlement, d’autant que le remarquable travail des rapporteurs spéciaux nous éclaire et permet au Parlement de proposer sa vision.

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CF13 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous demandons qu’une annexe supplémentaire au projet de loi de finances soit consacrée à la politique interministérielle de préservation de la biodiversité. Cette demande fait écho à la conférence de presse tenue le 23 mai 2019 par François de Rugy, qui a annoncé, pour le projet de loi de finances pour 2020, une évaluation de l’impact des décisions budgétaires du Gouvernement à l’aune de l’objectif d’une trajectoire qui contienne le réchauffement climatique dans la limite de deux degrés Celsius. Il a aussi annoncé des mesures de protection de la biodiversité.

Cet amendement procède en outre lui aussi du souci d’évaluer une politique qui relève de plusieurs missions.

M. le Rapporteur général. Il s’agit donc encore de créer un document de politique transversale. Je vous rappelle, chère collègue, qu’un rapporteur spécial a été désigné pour le programme 113, qui porte notamment sur la biodiversité ; c’est d’ailleurs M. Coquerel. Ce qui compte, c’est que l’analyse soit ainsi parfaitement faite.

Pour ma part, j’aime beaucoup les documents de politique transversale, mais il en existe déjà vingt et un. En fait de biodiversité, s’il est une espèce qui n’est pas en voie de disparition, c’est bien le document de politique transversale ! Ne demandons pas sans cesse que soient produits des documents complémentaires que ne lisent que très peu de personnes. Je préfère que l’accent soit mis sur la fiabilité et la clarté des informations.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF18 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Dans un but de clarté des comptes de l’État, nous proposons que les engagements annuels ou pluriannuels relevant de partenariats public-privé (PPP) soient visibles et lisibles.

M. le Rapporteur général. Votre amendement me paraît satisfait. Les dettes liées aux PPP figurent dans la comptabilité générale de l’État. Vous trouverez ainsi en page 52 un tableau qui récapitule les paiements minimaux futurs actualisés au titre des principaux contrats de partenariat public-privé immobiliers. Par ailleurs, les principes de la comptabilité générale étant définis par la loi organique relative aux lois de finances, la question que vous soulevez ne me paraît pas relever de la loi ordinaire. Je suis donc défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

*

Puis elle adopte l’ensemble du projet de loi de règlement modifié.

([1]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([2]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([3]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022).

([4]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([5]) Loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018.

([6]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, résultats et gestion, mai 2019, page 19 (lien).

([7]) Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

([8]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (lien).

([9]) Avis n° 2019-2 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2018 (lien).

([10]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([11]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([12]) Loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018.

([13]) Pour la dernière loi de finances, voir Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2019, annexe 37 : Remboursements et dégrèvements, Assemblée nationale, XVe législature, n° 1255, 11 octobre 2018 (lien).

([14]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018, mission Remboursements et dégrèvements, mai 2019. La Cour recommande de « modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances en déduisant des recettes fiscales brutes de l’État les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d’État pour la détermination des recettes fiscales nettes ».

([15]) Le montant des contributions versées par les agents au compte d’affectation spéciale Pensions n’a pas été inclus dans ce montant dans la mesure où il s’agit de cotisations en vue d’acquérir des droits à la retraite et non d’impôts.

([16]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, article 149, paragraphe II.

([17]) Données issues du projet de loi de règlement, qui diffèrent à hauteur de 0,4 milliard d’euros du rapport de la Cour des comptes, publié en mai dernier.

([18]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([19]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019.

([20]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([21]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([22]) Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

([23]) Compte général de l’État 2018, page 29.

([24]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([25]) Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

([26]) Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

([27]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 187.

([28]) Exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2018, page 25.

([29]) Assemblée nationale, XVe législature, Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, compte rendu n° 72, mercredi 21 février 2018, séance de 13 heures 30, page 13.

([30]) Décret n° 2018-54 du 31 janvier 2018 portant annulation de crédits.

([31]) Décret n° 2018-725 du 3 août 2018 portant annulation de crédits.

([32]) Décret n° 2018-1141 du 13 décembre 2018 portant annulation de crédits.

([33]) Loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018.

([34]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019, page 88.

([35]) Projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes 2018, exposé général des motifs, page 42.

([36]) La valeur actualisée de l’encours de la dette correspond à la valeur nominale pour les titres à taux fixe et à la valeur nominale multipliée par le coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

([37]) La dette négociable de l’État désigne la dette contractée sous forme d’instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor). Il existe une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics…) sur le compte du Trésor et qui constitue aussi un moyen de financement de l’État.

([38]) Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont des valeurs assimilables du Trésor à moyen et long terme, de maturité de deux à cinquante ans. Les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) correspondaient à des titres de moyen terme (de maturité initiale de deux à cinq ans), ils ne sont plus créés depuis 2013. Les titres équivalents sont désormais dénommés OAT, comme les titres de long terme. Le dernier BTAN a été amorti en juillet 2017. Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont des titres assimilables du Trésor à court terme, de maturité initiale inférieure ou égale à un an (généralement 13, 26 et 52 semaines).

([39]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 55.

([40]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([41]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([42]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([43]) Avis n° 2019-2 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2018 (lien).

([44]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([45]) Eurocontrol est une organisation intergouvernementale comprenant quarante-et-un membres. L’objet de l’organisation est de construire un ciel européen unique, en charge de la gestion du trafic aérien.

([46]) Annexe budgétaire Contrôle et exploitation aériens au projet de loi de règlement 2018, page 14.