rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2018 (n°1947). — Écologie, développement et mobilité durables : Paysage, eau et biodiversité ; Prévention des risques ; Expertise, information géographique et météorologie ; Conduite et pilotage des politiques

1. INTRODUCTION
2. I. Une exécution budgétaire malthusienne
3. 1. La mission Écologie dans son ensemble
4. 2. L’exécution des crédits des programmes 113, 159, 181 et 217
5. II. Des moyens humains en constante régression
6. 1. Les effectifs du ministère
7. a. Le changement de périmètre du programme portant la masse salariale du ministère.
8. b. Les effectifs globaux
9. c. Les effectifs des services déconcentrés
10. d. L’inspection des installations classées
11. 2. Les effectifs des opérateurs
12. ANNEXE
13. TRAVAUX DE LA COMMISSION
14. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

INTRODUCTION

Le changement climatique est commencé. Selon les experts du GIEC ([1]), il ne reste que 12 ans pour tenter d’en limiter les graves conséquences. Le récent rapport des experts l’IPBES ([2]) acte le fait que la sixième extinction de masse des espèces est commencée. Les événements climatiques extrêmes qui se multiplient montrent qu’il n’est plus possible de rester de simples spectateurs. Une action publique ambitieuse au service d’une transition écologique qui modifie radicalement les modes de consommation, de production et d’échange est indispensable et doit être menée par un État stratège assisté par des opérateurs publics puissants. C’est en ce sens que le Parlement a récemment été invité à déclarer l’état d’urgence écologique et climatique.

Analyser l’exécution des crédits de la mission Écologie en 2018, c’est constater que le Gouvernement n’a pas pris la mesure de l’urgence. Deux raisons expliquent cette inquiétante situation.

D’une part, le montant des crédits votés fin 2017 montrait clairement que les enjeux écologiques et climatiques restaient au second plan.

D’autre part, les crédits de la plupart des programmes ont été rognés et sous-exécutés. Les opérateurs de l’écologie sont de plus en plus limités dans leurs moyens d’action, avec des crédits budgétaires en baisse et des coupes dans leurs effectifs qui répondent à une logique purement comptable. Comme le rapporteur spécial l’avait déjà indiqué lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, les opérateurs apparaissent comme des variables d’ajustement. Or, ces établissements publics si négligés devraient au contraire être confortés et renforcés. Ils représentent des outils indispensables à une politique publique de transition écologique et solidaire qui ne se limiterait pas à un intitulé ministériel.

Car il ne faut pas se tromper d’objectif. Que pèsent les objectifs du plan Action publique 2022, appliqués avec tant de zèle par les autorités du ministère, face aux objectifs de protection de la biodiversité, de lutte contre les pollutions et de réduction des gaz à effet de serre ?

Le présent rapport vise à montrer, dans un premier temps, le malthusianisme de l’exécution du budget 2018 de la mission Écologie dans son ensemble, et plus particulièrement des programmes 113 Paysages, eau et biodiversité,159 Expertise, information géographique et météorologie, 181 Prévention des risques et 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables.

Une deuxième partie est consacrée à la politique de baisse des effectifs des agents du ministère et des opérateurs de l’écologie. Cette politique dogmatique entre en contradiction directe avec l’objectif affiché de « transition écologique et solidaire » qui constitue l’intitulé même du ministère censément responsable de la préservation de la biodiversité et de la lutte contre le changement climatique.

I. Une exécution budgétaire malthusienne

La désinvolture avec laquelle sont traités les crédits des différents programmes de la mission Écologie s’est fait jour dès l’examen en séance publique du projet de loi de finances pour 2018. En effet, ces crédits ont été comme à l’habitude mis à contribution par les amendements présentés par le Gouvernement en seconde délibération pour compenser les mesures nouvelles adoptées au cours de la discussion. Entre le PLF et la loi de finances pour 2018, ce sont quelque 12 millions d’euros qui ont été escamotés sur l’ensemble de la mission, dont 4,7 millions pour le seul programme Prévention des risques.

Sur la forme, cette désinvolture se traduit également par des changements de périmètre incessants ([3]) qui entravent le suivi précis des trajectoires de crédits. Ces déplacements sont rarement fondés sur des motifs rationnels. Ils permettent en revanche aux responsables ministériels de se prévaloir d’augmentations de crédits qui relèvent, si l’on s’y attarde un peu, de l’illusion d’optique.

1. La mission Écologie dans son ensemble

Facialement, la loi de finances initiale prévoit des crédits en hausse pour l’ensemble de la mission, ainsi que le traduit le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ÉCOLOGIE,

DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES ENTRE 2012 ET 2018

(en milliards d’euros)

Sources : rapports annuels de performances de 2012 à 2018.

Mais il s’agit là d’une hausse en trompe l’œil, due à des modifications de périmètre. Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, la Cour des comptes montre qu’à périmètre constant les crédits sont, dans la quasi-totalité des programmes, en baisse ou tout juste maintenus. On le voit dans le tableau ci-après.

évolution des crédits initiaux à périmètre courant

et à périmètre constant

(en millions d’euros, hors FDC et ADP)

Source : Cour des comptes.

Outre les changements de périmètre, la hausse des crédits de la mission n’est due qu’à un seul facteur : la progression de près de 20 % des crédits du programme 345 Service public de l’énergie, laquelle résulte de l’augmentation combinée des surcoûts de production d’électricité dans les zones non interconnectées, du déploiement du chèque énergie et de l’augmentation des dépenses de soutien à la cogénération.

Les autres programmes sont réduits à la portion congrue. Hors programme 345, la progression de leurs crédits de paiement est de 1,18 %

Pis, si l’on prend en compte l’inflation, qui s’est élevée à 1,85 % en 2018, les crédits en euros constants, toujours hors programme 345, reculent de 0,67 %.

2. L’exécution des crédits des programmes 113, 159, 181 et 217

S’agissant des quatre programmes auxquels est plus particulièrement consacré le présent rapport, les crédits budgétaires prévus en LFI étaient donc, à périmètre constant et compte tenu de l’inflation :

– en légère hausse de 0,52 % pour le programme Paysages, eau et biodiversité ;

– en baisse de 3,85 % pour le programme Expertise, information géographique et météorologie ;

– en baisse de 1,58 % pour le programme Prévention des risques ;

– en baisse de 1,75 % pour le programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables.

L’exécution des crédits ouverts pour 2018 s’établit comme suit.

EXÉCUTION des crédits des programmes 113, 159, 181 et 217

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2019.

(Les tableaux retraçant l’exécution des crédits action par action figurent en annexe du présent rapport.)

La forte sous-exécution des crédits du programme 113 tient principalement, d’une part, à des annulations de crédits en gestion à hauteur de

– 2,4 % et, d’autre part, à une baisse considérable des dépenses d’intervention au titre de l’action Gestion des milieux et biodiversité.

Concernant les principaux opérateurs rattachés à ces programmes, les subventions pour charges de service public, déjà en diminution en LFI 2018 par rapport à la LFI 2017, ont été comme à l’habitude sous-consommées, notamment en raison de l’annulation des crédits mis en réserve. Cette annulation représente par exemple 1,81 million d’euros pour le CEREMA ([4]) et 1,74 million pour Météo France.

On constate également en 2018 un mouvement croisé qui illustre bien l’absence de ligne directrice du Gouvernement en matière d’écologie : tandis que les ressources de l’ADEME ([5]), auparavant assurées par l’affectation de la plus grande partie de la TGAP ([6]), faisaient l’objet d’une rebudgétisation complète, celles de l’Agence française pour la biodiversité (AFN), de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et des parcs nationaux étaient totalement débudgétisés, moyennant un montage complexe pesant sur les agences de l’eau.

En effet, est mis en place en 2018 un circuit de financement de l’AFB, de l’ONCFS et des parcs nationaux via les ressources fiscales des agences de l’eau (lesquelles se sont élevées à 281 millions d’euros seulement en exécution, contre 294 millions prévus au budget initial), ces ressources se substituant à la subvention pour charges de service public.

Le schéma suivant illustre cette modification.

schéma de financemenet de l’AFB, de l’oncfs ET DES pARCS NATIONAUX

Source : annexe n° 11a au rapport général du Sénat sur le PLF pour 2019.

De façon concomitante, le PLF pour 2018 instituait un plafond « mordant » sur les ressources des agences de l’eau (2,28 milliards d’euros en 2018, puis 2,105 milliards à partir de 2019), assorti en 2018 d’une ponction de 200 millions d’euros sur la trésorerie des agences (prévue au B du IV de l’article 44 de la LFI). La baisse importante de ces ressources laisse présager un affaiblissement de la capacité des agences de l’eau à mener à bien leurs missions.

L’exécution 2018 amorce donc un dispositif de détournement des redevances sur l’eau collectées par les agences et prélude à la fusion de l’AFB et de l’ONCFS ([7]), nouvelle étape dans la réduction des moyens consacrés à l’écologie et nouveau symptôme de la propension du ministère à modifier perpétuellement ses propres structures à défaut de mener une véritable politique de transition écologique et solidaire.

II. Des moyens humains en constante régression

En réponse aux défis du réchauffement climatique et à la chute de la biodiversité, il est bien établi que des moyens humains considérables doivent être déployés en matière de recherche, de mesure, de prévision, d’ingénierie et de contrôle. La France dispose à cet égard d’atouts importants, avec des organismes publics dont l’excellence est reconnue internationalement. Ces organismes participent d'ailleurs activement aux travaux du GIEC et de l’IPBES.

Sur le plan national, l’émergence de nouveaux risques liés au changement climatique, aux phénomènes météorologiques extrêmes, mais aussi à la découverte de corrélations nouvelles entre l’exposition à différentes substances et des dangers pour la santé humaine, rend nécessaire une action plus forte de la puissance publique en matière de prévention et de contrôle.

Tous ces enjeux devraient conduire le Gouvernement à mener un politique de recrutement volontariste. Or c’est tout le contraire qui se produit. Le ministère chargé de l’écologie applique depuis de nombreuses années, avec un zèle aveugle, les politiques de réduction d’effectifs menées par les gouvernements successifs. La règle de 2 % de diminution par an est revendiquée au même titre que les réorganisations perpétuelles qu’elle provoque.

Comme le rapporteur spécial a pu le constater au niveau ministériel et au niveau des opérateurs, les directions sont constamment soumises à cette pression qui menace de prendre le pas sur leurs missions opérationnelles. Pour les personnels, le non-renouvellement des postes entraîne des surcharges importantes et une dégradation continue des conditions de travail.

À cette baisse tendancielle des effectifs s’ajoute une sous-exécution systématique des plafonds d’emplois par le ministère et ses opérateurs. S’agissant des opérateurs, dont les budgets baissent d’année en année et qui ne peuvent indéfiniment restreindre leurs dépenses de fonctionnement, cette sous-exécution est bien souvent la seule manière de préserver un minimum de crédits d’investissement.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur a soumis au bureau de la commission des finances de l’Assemblée nationale, dans le cadre du Printemps de l’évaluation, une proposition de résolution pour l’arrêt de la baisse des effectifs au sein du ministère de la transition écologique et solidaire et des opérateurs de l’écologie et de la prévention des risques. L’inscription de cette proposition de résolution à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale n’a malheureusement pas été retenue.

1. Les effectifs du ministère

Les emplois ministériels connaissent une baisse continue depuis plus de quinze ans. En outre, les modifications intervenues dans la documentation budgétaire ont pour effet de masquer les évolutions réelles et de rendre plus difficile le suivi des effectifs et de la dépense de titre 2.

a. Le changement de périmètre du programme portant la masse salariale du ministère.

En 2018, la masse salariale des personnels du ministère de la cohésion des territoires a été transférée en gestion du programme 337 Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'habitat durable vers le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et des mobilités durables.

Ainsi, sous prétexte de mutualisations réalisées au niveau de l’administration centrale et de l’immobilier, on en arrive à gonfler artificiellement les crédits et les effectifs de la mission Écologie par des crédits et des effectifs qui relèvent en réalité de la mission Cohésion des territoires. Les crédits du programme 217 ont ainsi connu une augmentation faciale de 35 % entre 2017 et 2018.

Le rapporteur rappelle que le ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) et le ministère de la cohésion des territoires (MCT) sont deux ministères de plein exercice. L’évaluation de la politique menée par chacun de ces départements suppose que l’on maintienne une distinction claire dans la documentation budgétaire.

b. Les effectifs globaux

Le MTES n’étant pas en mesure de fournir des données distinctes à partir de 2018, l’évolution des plafonds d’emplois en LFI depuis 2015 est retracée dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOIS DES MTES-MCTR EN LFI DEPUIS 2015

(en ETPT)

Source : Rapport annuel de performances 2018 et direction des ressources humaines du MTES.

Sur une période de dix ans et en exécution, la destruction globale d’emplois s’élève à 40 %.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS des MTES-MCT en exécution depuis 2009

(en ETPT)

Source : direction des ressources humaines du MTES.

En outre, la Cour des comptes relève en 2018 comme en 2017 une tendance à la déqualification des personnels du ministère. Entre 2014 et 2018, par rapport aux schémas d’emplois initiaux qui prévoyaient une remontée des emplois de catégorie A et une forte baisse des emplois de catégorie C, le ministère a « détruit » 521 emplois de catégorie A au-delà des cibles, tandis qu’il « créait » 873 emplois de catégorie C.

c. Les effectifs des services déconcentrés

La diminution sur dix ans est encore plus marquée dans les services déconcentrés, puisqu’elle atteint presque 45 %.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DANS LES SERVICES DÉCONCENTRÉS DEPUIS 2009

(en ETPT)

Source : direction des ressources humaines du MTES.

* DREAL, DEAL, DR IdF et DIR

** DDI et préfectures

d. L’inspection des installations classées

Dans ce contexte de coupes claires, les effectifs de l’inspection des installations classés peuvent paraître relativement préservés. Le tableau ci-après montre qu’ils demeurent à peu près au même niveau depuis 2012 dans les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).

ÉVOLUTION DES EMPLOIS D’INSPECTEURS DES INSTALLATIONS CLASSÉES EN DREAL

(en ETP)

Source : Questionnaire budgétaire du MTES.

Pour autant, ainsi que le directeur général de la prévention des risques l’indiquait au rapporteur en 2017, le nombre d’inspections des sites classés a été divisé par deux en quinze ans. Le ratio moyen est actuellement d’un inspecteur pour 420 sites. Étant donné l’évolution du corpus réglementaire en matière de risques environnementaux, il est illusoire de penser qu’un simple maintien des effectifs permettra d’améliorer la situation.

Lors de son audition par la commission des finances réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, le 6 juin 2019, le ministre d’État François de Rugy a indiqué que le ministère avait recours à des contrôles délégués sur les installations les plus modestes, réalisés par des organismes agréés. Ce système de délégation, dont le coût n’est pas retracé, constitue selon le rapporteur un nouvel abandon dans un domaine qui devrait relever de la seule compétence régalienne.

2. Les effectifs des opérateurs

Mis à part l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui est une autorité administrative indépendante, la plus grande partie des opérateurs de l’écologie a subi en 2018 de réductions d’effectifs de l’ordre de 2 %, imposées sans distinction par la tutelle.

On trouvera dans les tableaux ci-après l’évolution des effectifs entre 2016 et 2017 pour les principaux opérateurs rattachés à chaque programme.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES OPÉRATEURS DU PROGRAMME 113 entre 2016 et 2018 (EMPLOIS SOUS PLAFOND)

(en ETPT)

Source : rapports annuels de performances 2016 à 2018.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES OPÉRATEURS DU PROGRAMME 159 entre 2016 et 2018 (EMPLOIS SOUS PLAFOND)

(en ETPT)

Source : rapports annuels de performances 2016 à 2018.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES OPÉRATEURS DU PROGRAMME 181 entre 2016 et 2018 (EMPLOIS SOUS PLAFOND)

(en ETPT)

Source : rapports annuels de performances 2016 à 2018.

Le rapporteur attire l’attention sur la situation du CEREMA, organisme d’ingénierie public indispensable dans de multiples domaines, notamment en matière d’infrastructures de transports, d’environnement, de risques géologiques. Les crédits comme les effectifs de cet opérateur créé en 2014 ont de nouveau été considérablement réduits en 2018. Alors que le projet de loi d’orientation des mobilités actuellement en discussion au Parlement prévoit un accroissement du rôle du CEREMA, notamment en appui aux collectivités territoriale, il est paradoxal que l’établissement subisse un tel régime. Le risque est de laisser le champ libre aux bureaux d’études privés, au détriment de l’intérêt général.

S’agissant de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques, des difficultés de recrutement s’ajoutent à la baisse imposée du plafond d’emplois. Ces difficultés sont essentiellement liées à l’écart entre la rémunération que l’établissement est en mesure de proposer et les rémunérations constatées dans le secteur privé, pour des métiers de technicien et d’ingénieur sous tension depuis de longues années.

À Météo France, les réductions de moyens et d’effectifs engendrent des difficultés importantes dans l’exercice même des missions de l’opérateur. Au cours de son déplacement à la « Météopole » de Toulouse, le rapporteur a entendu nombre de ses interlocuteurs regretter une dégradation du service rendu en matière de prévision. La fermeture accélérée des stations locales est en cause, notamment dans les zones de montagne et dans les zones côtières, où le besoin de prévisions fines à très court terme est plus important encore que dans le reste du territoire.

Malgré une présentation gouvernementale habile, l’exécution du budget de 2018 montre que l’affaiblissement de l’action régalienne au service de l’écologie se poursuit, tant en termes de crédits qu’en termes de moyens humains et de compétences. Le Gouvernement concentre sa politique en matière de développement durable sur des mesures fiscales et l’octroi d’aides ciblées. Les moyens manquent tant en qualité qu’en quantité. À l’heure où la protection des milieux naturels et l’identification et le suivi des sources de pollution mériteraient d’être intensifiés, ce désengagement est plus qu’inquiétant. En effet, s’il est un domaine où le tout-marché a démontré qu’il ne pouvait absolument rien réguler, c’est bien celui de la biodiversité, de la pollution et du dérèglement climatique. En la matière, l’intérêt général est entièrement tributaire de l’engagement des pouvoirs publics.

ANNEXE

EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 113

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 159

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 181

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 217

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion de 16 heures, le jeudi 6 juin 2019, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu M. François de RUGY, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire.

Le compte rendu et la vidéo de cette réunion sont disponibles sur le site de l’Assemblée nationale.

*

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Ministère de la transition écologique et solidaire :

– M. Patrick Soulé, adjoint du directeur général de la prévention des risques, et Christophe Josseron, chef du département des affaires générales et des systèmes d'information

– M. Jacques Clément, directeur des ressources humaines, et Mme Clotilde Merlus, adjointe au sous-directeur du pilotage, de la performance et de la synthèse

Autorité de sûreté nucléaire (ASN) : M. Bernard Doroszczuk, président, M. Olivier Gupta, directeur général, M. Daniel Delalande, directeur général adjoint

CEREMA : M. Pascal Berteaud, directeur général

Déplacement au siège de Météo France à Toulouse (8 mars 2019) :

– M. François Bolard, secrétaire général, et M. Jean-Marc Bonnet, secrétaire général adjoint

– M. Marc Pontaud, directeur de la recherche

– Mme Maryvonne Kerdoncuff, directrice adjointe de la climatologie et des services climatiques

– M. Jean-Marie Carrière, directeur des services météorologiques

– M. Alain Beuraud, chef de projet calcul intensif

– Rencontre avec les représentants des personnels

([1]) Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat.

([2]) Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques.

([3]) Par exemple, le rattachement au programme 159 des crédits de l’économie sociale et solidaire (12,9 millions d’euros consommés en 2018) et du commissariat général au développement durable (13,7 millions d’euros), intervenu en 2018, nuit fortement à la lisibilité de ce programme auparavant constitué des seules subventions pour charges de service public de Météo France, de l'IGN et du CEREMA.

([4]) Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement.

([5]) Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.

([6]) Taxe générale sur les activités polluantes.

([7]) Le projet de loi création de l'AFB-ONCFS, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement est adopté en Conseil des ministres le 14 novembre 2018.