rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2018 (n°1947). — Pouvoirs publics

1. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE ET DONNÉES CLÉS
2. INTRODUCTION
3. A. La Présidence de la République
4. B. Les assemblées parlementaires
5. 1. L’Assemblée nationale
6. 2. Le Sénat
7. 3. La Chaîne parlementaire
8. C. Le Conseil constitutionnel
9. D. La Cour de justice de la République
10. TRAVAUX DE LA COMMISSION
11. ANNEXE

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE ET DONNÉES CLÉS

La rapporteure spéciale observe que :

– l’annexe au projet de loi de règlement consacrée à la mission Pouvoirs publics devrait comprendre un résumé des données d’exécution des budgets respectifs de l’Assemblée nationale et du Sénat ;

– les dépenses d’investissement des deux assemblées et de la Présidence de la République ont été largement sous-exécutées ;

– les dépenses de la Présidence de la République ont connu une forte progression (+ 6,9 %), passant de 103,2 à 110,3 millions d’euros, en raison principalement de la hausse des effectifs de sécurité et de l’augmentation des dépenses liées aux déplacements du Président ;

– malgré la sous-exécution du budget initial, l’Assemblée nationale continue de puiser sur ses réserves ;

– au Conseil constitutionnel des progrès sont sans doute possibles en matière de prévision budgétaire, comme le montre la forte surexécution du budget 2018 qui succède à la forte sous-exécution de 2017.

INTRODUCTION

L’examen de l’exécution des crédits de la mission Pouvoirs publics occupe une place un peu particulière dans l’exercice d’évaluation auquel se livre désormais la commission des finances chaque printemps. S’agissant de cette mission, l’évaluation ne peut s’inscrire, à l’évidence, dans le cadre constitutionnel du contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement.

En effet, à la différence des crédits des autres missions, les dotations allouées à la présidence de la République, aux deux assemblées parlementaires, au Conseil constitutionnel, à la Cour de justice de la République ainsi qu’à La Chaîne parlementaire ne sont pas assorties d’objectifs et d’indicateurs de performance. Leur utilisation n’est pas présentée dans un rapport annuel de performances, mais dans une simple annexe, conformément aux dispositions de l’article 115 de la loi de finances pour 2002, et elle est, en fait, retracée dans des documents émanant des différentes institutions dans des formats et selon des canaux variés

Il convient à ce sujet de formuler un regret. L’article susmentionné précise en effet que : « Est jointe au projet de loi de règlement une annexe explicative développant, pour chacun des pouvoirs publics, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées et présentant les écarts avec les crédits initiaux. »

Logiquement, la Présidence de la République, le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République en ont conclu qu’il convenait de présenter en annexe des détails quant à l’utilisation de la dotation accordée.

Mais, s’agissant de l’Assemblée nationale, du Sénat et de La Chaîne parlementaire, il est simplement indiqué que la dotation a été consommée. Pour le reste, le lecteur est renvoyé :

– au rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée d’apurer les comptes pour l’Assemblée nationale ;

– au rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne pour le Sénat.

Il ne s’agit nullement ici de remettre en cause la grande qualité et le niveau de détail élevé de ces rapports, mais force est de constater que leur mise en ligne intervient tardivement et que le chemin pour y accéder sur les sites respectifs des deux assemblées n’est pas tout à fait aisé.

Il semblerait donc utile, pour l’information de nos concitoyens, que l’exécution du budget des assemblées et des chaînes parlementaires fasse au moins l’objet de quelques pages dans l’annexe au projet de loi de règlement.

Par ailleurs, l’analyse détaillée que la Cour des comptes fait chaque année des comptes de la Présidence de la République n’est publiée qu’en juillet. Votre rapporteure ne peut donc s’y référer, alors que les notes d’analyse de l’exécution budgétaire relatives aux autres missions sont disponibles à temps pour la discussion de la loi de règlement.

*

L’année 2018 est moins atypique que 2017, pendant laquelle trois élections nationales – présidentielle, législative, sénatoriale – ont évidemment eu une incidence sur le fonctionnement et les dépenses des institutions concernées. Pour autant, et malgré des exécutions budgétaires contrastées (nette surexécution du budget initial pour les deux premiers, sous-exécution pour la dernière), la Présidence de la République, le Conseil constitutionnel et l’Assemblée nationale ont dû prélever sur leurs réserves :

– la présidence de la République à hauteur de 5,7 millions d’euros (5,1 % des dépenses), contre 2,1 millions d’euros en 2017 ;

– le Conseil constitutionnel à hauteur de 1,4 million (10,4 % des dépenses), alors que le solde était de + 2,1 millions en 2017 ;

– l’Assemblée nationale à hauteur de 17,7 millions (3,25 % des dépenses), contre 49,7 millions en 2017.

Le Sénat a connu en revanche un solde positif de 3,45 millions d’euros, contre – 8,45 millions en 2017.

A. La Présidence de la République

La dotation de la Présidence de la République avait été portée de 100 à 103 millions d’euros en loi de finances pour 2018. Or les dépenses de l’Élysée ont connu une progression beaucoup plus significative, puisqu’elles sont passées entre 2017 et 2018 de 103,2 à 110,3 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 6,9 %.

Cette évolution résulte de deux facteurs principaux :

– l’augmentation des dépenses de personnel ;

– la progression des dépenses liées aux déplacements.

Les dépenses de personnel se sont en effet élevées en 2018 à 69,56 millions d’euros, contre 64,95 millions en 2017, soit une augmentation de 4,61 millions (+ 7,1 %). Cette augmentation est principalement due à la hausse des effectifs à hauteur de 33 équivalents temps plein (ETP) en 2017, dont l’effet en année pleine n’est visible qu’à compter de l’année 2018 tout en étant partiellement compensé par la suppression de 8 ETP. Pour mémoire, cette hausse concerne pour l’essentiel les effectifs en charge de la sécurité des personnes et des biens et de la sécurité informatique.

Les dépenses de déplacement ont à nouveau significativement progressé, passant de 17,7 millions d’euros en 2017 – année partagée entre deux présidences – à 20 millions en 2018, soit une progression de 13,2 %. Cette augmentation s’explique par :

– l’activité internationale soutenue du Président de la République ;

– une augmentation de 13,7 % des frais liés au transport (notamment une augmentation des dépenses des vols de l’ETEC ([1])) ;

– une augmentation de 11,9 % des coûts des prestations d’hébergement notamment due au dispositif sécuritaire renforcé.

Enfin, les dépenses de fonctionnement progressent de 9,9 % (+ 1,5 million d’euros, augmentation essentiellement liée à la croissance des moyens généraux sous l’effet de la forte activité des services), tandis que les dépenses d’investissement, en partie redéployées vers le fonctionnement, reculent de 25 %.

Dans le contexte actuel, il ne fait aucun doute que la sécurité des personnes et des bâtiments devait être sérieusement rehaussée. Par ailleurs, il n’y aurait aucun sens à entraver l’activité internationale du Président de la République au prétexte d’économies toutes relatives pour notre pays. Il conviendrait cependant de déterminer si l’on a atteint en 2018 un certain « régime de croisière » à partir duquel sera fixée la dotation des prochaines années.

Les réserves de la Présidence étant à peu près épuisées après l’exercice 2018, il est probable que cette dotation devra de nouveau être augmentée.

Le tableau ci-après retrace les dépenses de la Présidence de la République en 2017 et 2018.

Dépenses de la Présidence de la République en 2017 et 2018

(en euros)

Source : annexe au projet de loi de règlement 2018.

Cet autre tableau retrace les recettes pour la même période.

RECETTES de la Présidence de la République en 2017 et 2018

(en euros)

Source : annexe au projet de loi de règlement 2018.

Un dernier tableau permet de suivre l’évolution des dépenses de l’Élysée depuis 2012.

budget de la PrÉsidence de la RÉPUBLIQUE : dÉpenses 2012-2017

(hors dépenses calculées)

(en euros)

Source : annexes aux PLR 2012 à 2018.

B. Les assemblées parlementaires

Les dotations annuelles de l’Assemblée nationale et du Sénat sont inchangées depuis 2012, respectivement à 517,89 millions d’euros et à 323,58 millions.

1. L’Assemblée nationale

Le budget initial de l’Assemblée nationale pour 2018, adopté par le Bureau le 19 juillet 2017, s’établissait à 550 millions d’euros. Plusieurs décisions prises en réunion de questure en début d’exercice, visant notamment au renforcement des moyens mis à la disposition des députés (dotation matérielle du député et crédit collaborateur notamment), ont conduit à l’adoption d’un budget rectificatif s’élevant à 568 millions d’euros. L’estimation du résultat budgétaire de ce budget rectificatif s’établissait à – 47 millions d’euros.

Le budget réalisé, dont on trouvera le détail en annexe du présent rapport, n’a atteint que 543 millions d’euros, soit 95,5 % du budget rectifié. Le résultat budgétaire pour 2018 s’établit finalement à – 17,7 millions contre près de - 50 millions l’année précédente.

Le tableau ci-après retrace l’évolution du résultat budgétaire depuis 2007.

Source : Assemblée nationale.

En matière d’investissement, des facteurs « mécaniques » expliquent la meilleure tenue du budget 2018 par rapport aux prévisions, avec le décalage d’opérations immobilières ou informatiques importantes et le report sur 2019 de la facturation d’autres opérations d’envergure.

Mais c’est surtout la difficulté à extrapoler les charges parlementaires qui a conduit à surestimer le déficit budgétaire prévisionnel.

Il était en effet difficile de prévoir avec exactitude les comportements des députés vis-à-vis des nouveaux moyens accordés pour l’exercice de leur mandat Dans l’incertitude, les postes concernés avaient donc été budgétés à leur niveau théorique maximum. Or les taux de consommation de la plupart de ces postes ont été modérés, voire réduits. Ils sont cependant susceptibles d’augmenter dans les années à venir en fonction de la montée en charge progressive des dispositifs mis en place.

Au total, les charges parlementaires s’élèvent à 307,5 millions d’euros en 2018, soit – 12,1 millions par rapport aux prévisions. Les frais de secrétariat, notamment, sont inférieurs à la prévision, principalement en raison de la lenteur de la progression du nombre de contrats de travail de collaborateurs au cours de l’année. La dotation matérielle des députés n’a été consommée qu’à hauteur de 47 %, les dépenses de courrier et de téléphonie connaissant une véritable chute.

En revanche, la contribution de l’Assemblée (part patronale des cotisations de prévoyance et subvention d’équilibre) à la caisse de pensions des députés a connu une forte progression (+ 8,8 millions d’euros), conséquence de la hausse du nombre des députés retraités et de la suppression des cotisations facultatives des députés actifs.

Quant aux charges de personnel, elles connaissent une légère contraction : 174,6 millions d’euros dépensés en 2018, soit une baisse de 1 million d’euros par rapport à 2017. Il est à noter que les charges des personnels statutaires de l’Assemblée nationale sont en baisse de 3,4 millions d’euros alors que les charges pour le personnel contractuel augmentent de 1,3 million. De fin 2017 à fin 2018, le nombre de fonctionnaires en activité à l’Assemblée est passé de 1 089 à 1 026, tandis que celui des contractuels progressait de 155 à 183.

Le graphique ci-après montre la forte hausse du nombre de contractuels, apprentis et stagiaires à l’Assemblée nationale depuis cinq ans.

Évolution du nombre de contractuels à l’Assemblée nationale (2014-2018)

(courbes cumulatives)

Source : Assemblée nationale.

En écho à cette évolution, les charges de la caisse des retraites du personnel statutaire se sont élevées en 2018 à 50,3 millions d’euros contre 48,7 millions en 2017 (+ 1,6 million). La subvention d’équilibre, à 31,7 millions d’euros, progresse de 1,7 million. Cette augmentation s’inscrit dans une tendance de long terme, tributaire de la pyramide des âges du personnel statutaire de l’Assemblée nationale.

2. Le Sénat

La sous-exécution du budget est plus prononcée encore au Sénat qu’à l’Assemblée nationale.

Le budget prévisionnel de la haute assemblée pour 2018 s’inscrivait en forte augmentation par rapport au budget de l’année 2017, en raison notamment de la poursuite des opérations pluriannuelles de rénovation immobilière engagées. Il avait été porté à 362,5 millions d’euros, contre 345,1 millions d’euros exécutés au cours de l’exercice 2017 (+ 5 %).

Le tableau ci-après reprend les données d’exécution pour la seule mission institutionnelle du Sénat (hors jardin et musée du Luxembourg) de 2016 à 2018.

CrÉdits et exÉcution du budget de l’action SÉnat

(mission institutionNelle)

(en euros)

Source : documentation budgétaire du Sénat.

Comme en 2017, le taux d’exécution des dépenses d’investissement, qui étaient fixées à 38 millions d’euros, est resté faible. Il ne s’est élevé qu’à 51,5 %, en raison principalement du retard pris par les différents chantiers immobiliers et de difficultés rencontrées dans certains projets informatiques.

Par ailleurs, alors que le projet de budget prévoyait de reconduire en euros courants les crédits de fonctionnement, ceux-ci ont diminué de 3,9 % pour atteindre 308 millions d’euros, contre 323 millions d’euros inscrits au budget. Cette sous-exécution est pour une très large part imputable à la mise en œuvre du nouveau mécanisme de prise en charge des frais de mandat, qui s’est notamment accompagnée du reversement au Sénat du solde d’IRFM ([2]) non consommé par les sénateurs au 31 décembre 2017.

S’agissant des personnels, l’évolution est comparable à celle de l’Assemblée nationale.

Au 31 décembre 2018, l’administration du Sénat comptait 1 104 emplois budgétaires, contre 1 116 un an auparavant (– 1,1 %), les effectifs réels de fonctionnaires s’établissant à 1 066 personnes en raison de vacances de postes. Les traitements du personnel titulaire et stagiaire représentent une dépense de 91 106 637 euros en 2018, ce qui constitue une diminution de 884 090 euros par rapport à 2017, confirmant ainsi leur tendance à la contraction après des baisses de 380 000 euros en 2017, 930 000 euros en 2016, 1,8 million d’euros en 2015 et 1 million d’euros en 2014.

En revanche, les dépenses de rémunération du personnel contractuel et temporaire ont connu une hausse de 5,14 %, s’établissant à 6 846 166 euros en 2018.

Au total, le solde de dépenses non couvert par la dotation, qui s’élève à 4,2 millions d’euros, est financé par des produits budgétaires imputables notamment au reversement de l’excédent des régimes complémentaires de sécurité sociale (1,94 million d’euros) et à des produits non budgétés initialement. En 2018, en raison du faible taux d’exécution de ces dépenses, aucun prélèvement sur disponibilités n’a été nécessaire, contrairement à ce qui était anticipé (33,5 millions d’euros) et à ce qui avait été réalisé en 2017 (8,45 millions d’euros).

3. La Chaîne parlementaire

Aux termes de loi du 30 décembre 1999 qui la crée, La Chaîne parlementaire remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques. Elle diffuse les émissions conçues et réalisées par deux sociétés de programmes, l’une pour l’Assemblée nationale (LCP-AN), l’autre pour le Sénat (Public Sénat). Sur le plan financier, chaque société de programmes conclut annuellement avec l’assemblée dont elle relève une convention précisant les modalités d’exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée.

Cette dotation est inscrite au sein de la mission Pouvoirs publics. Elle est inchangée pour LCP-AN depuis 2013, à 16,64 millions d’euros. La dotation de Public Sénat connaît en revanche des baisses modérées depuis 2016, tout en restant à un niveau sensiblement plus élevé que celle de LCP-AN (1,6 million de plus en 2018).

L’année 2018 est une année de transition en ce qu’elle clôt les contrats d’objectifs et de moyens triennaux des deux sociétés. M. Bertrand Delais a été désigné président-directeur général de LCP-AN pour trois ans, succédant à Mme Marie-Ève Malouines, tandis qu’à Public Sénat, M. Emmanuel Kessler était reconduit dans ses fonctions pour trois ans.

Les chaînes ont poursuivi la recherche de synergies, en lançant par exemple la nouvelle émission politique Audition publique ou en adoptant une stratégie commune pour la fourniture d’une offre de télévision de rattrapage sur les « box » des opérateurs internet.

S’agissant de LCP-AN, les dépenses de fonctionnement intègrent en 2018 des charges exceptionnelles liées notamment au départ de plusieurs collaborateurs consécutivement au changement de direction (soit environ 675 000 euros).

C. Le Conseil constitutionnel

Les dépenses du Conseil constitutionnel, tout d’abord, se sont élevées à 13,1 millions d’euros en 2018, pour une dotation de 11,7 millions.

Le Conseil constitutionnel avait demandé une dotation de 11,7 millions d’euros pour 2018, en baisse par rapport à 2017 (13,7 millions), année où des surcoûts importants étaient prévus pour le contrôle des trois élections nationales mais où l’enveloppe n’avait finalement été consommée qu’à hauteur de 11,6 millions. L’exécution du budget fait apparaître une augmentation des dépenses à hauteur de 13,1 millions, soit une surexécution de 1,4 million d’euros (11,2 %).

Sur sept ans, l’évolution du budget du Conseil s’établit comme suit.

Évolution du budget du conseil constitutionnel

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de règlement 2012 à 2018.

En 2018, les dépenses de fonctionnement ont dépassé de 800 000 euros la prévision initiale, fixée à 1,4 million. Sont en cause des dépenses à caractère exceptionnel liées à la transformation numérique de l’institution.

La prévision de dépenses d’investissement est également largement dépassée (2,15 millions en exécution contre 1,7 million).

Votre rapporteure regrette que l’exécution du budget du Conseil constitutionnel fasse l’objet d’une présentation trop sommaire dans l’annexe au projet de loi règlement : quelques lignes de commentaire seulement et une présentation par chapitres dont le contenu est peu précis qui ne retrace pas les évolutions par rapport aux années antérieures.

D. La Cour de justice de la République

Du fait de la suspension, au milieu de l’été, de l’examen du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, la Cour de justice de la République reste une institution en sursis prolongé.

Le texte prévoyait en effet, en son article 13, la suppression de cette instance, tout en maintenant le principe d’une commission des requêtes spécifique chargée d’apprécier la suite à donner aux procédures engagées. Au total, il n’est pas certain que la suppression de la Cour de justice de la République engendre des économies substantielles, puisque les instances seront reportées vers les juridictions ordinaires dont elles accroîtront la charge de travail. Reste la question du loyer actuellement acquitté par la Cour pour les locaux qu’elle occupe dans le VIIe arrondissement de Paris – plus de 450 000 euros annuels. Le déplacement des services vers la cité judiciaire des Batignolles serait en tout état de cause souhaitable quelle que soit l’issue de la réforme constitutionnelle.

Le budget total alloué pour l’exercice 2018 était inchangé à 861 500 euros, dont 720 000 euros pour les frais de fonctionnement, 70 000 euros pour les frais de justice et 71 500 euros pour frais de procès.

Pour le fonctionnement courant de l’institution, hors frais de justice et frais de procès, la somme de 720 000 euros avait été allouée. Des économies ont pu être réalisées sur la quasi-totalité des postes budgétaires, si bien que le solde est de 33 276 euros.

Les frais de justice ont été reversés dans leur quasi-intégralité, et aucun procès n’a eu lieu en 2018.

La Cour a donc procédé à un reversement total de 174 724 euros au titre de l’exercice 2018.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion de 16 heures 15, le mercredi 29 mai 2019, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement.

Le compte rendu et la vidéo de cette réunion sont disponibles sur le site de l’Assemblée nationale.

ANNEXE

Budget de l’Assemblée nationale et résultat comptable 2018

(en euros)

Source : Assemblée nationale.

([1]) Escadron de transport, d’entraînement et de calibration.

([2]) Indemnité représentative de frais de mandat.