rapport sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif au renforcement de l'organisation des juridictions (n°1350). — Comptes rendus des travaux de la Commission

SOMMAIRE

Pages

1. Audition de Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice et discussion générale
2. Réunion du mardi 6 novembre 2018 à 8 heures 30
3. Comptes rendus des débats sur LES articles DU PROJET DE LOI ORDINAIRE
4. 1. Première réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 9 heures (article 1er à avant l’article 2)
5. Titre premier Objectifs de la Justice et programmation financière
6. Article 1er Programmation financière et approbation du rapport annexé
7. Article 1er bis (supprimé) Programmation de la progression du nombre des conciliateurs de justice
8. Article 1er ter Rapport annuel au Parlement sur l’exécution de la présente loi
9. Titre II Simplifier la procédure civile et administrative
10. Sous-titre Ier Redéfinir le rôle des acteurs du procès
11. Chapitre premier Développer la culture du règlement amiable des différends
12. Avant l’article 2
13. 2. Deuxième réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 14 heures (article 2 à après l’article 3)
14. Article 2 (art. 22-1, 22-2 et 22-3 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative) Développement du recours aux modes alternatifs de règlement des différends
15. Article 3 (art. 4-1 à 4-7 [nouveaux] de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Encadrement juridique et certification des services en ligne de résolution amiable des litiges
16. Après l’article 3
17. 3. Troisième réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 17 heures 30 (article 4 à article 6)
18. Chapitre II Étendre la représentation obligatoire
19. Article 4 (art. 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ; art. L. 1453-1 A [nouveau] du code du travail ; art. 364 [nouveau] du code des douanes ; art. L. 121-4 du code des procédures civiles d’exécution ; art. 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Extension de la représentation obligatoire
20. Après l’article 4
21. Chapitre III Repenser l’office des juridictions
22. Avant l’article 5
23. Article 5 (art. 46, 311-20 et 317 du code civil, art. L. 2141-10 du code de la santé publique, art. 4 de la loi n° 68-671 du 25 juillet 1968 relative à l’état civil des Français ayant vécu en Algérie ou dans les anciens territoires français d’outre-mer ou sous tutelle devenus indépendants, loi du 20 juin 1920 ayant pour objet de suppléer par des actes de notoriété à l’impossibilité de se procurer des expéditions des actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou sont disparus par suite de faits de guerre et art. 1er et 2 de l’ordonnance n° 62-800 du 16 juillet 1962 facilitant la preuve des actes de l’état civil dressés en Algérie) Compétence des notaires pour délivrer certains actes de notoriété et recueillir le consentement dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation avec tiers donneur
24. Après l’article 5
25. Article 6 Modalités de révision des pensions alimentaires
26. 4. Quatrième réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 21 heures (article 6, suite, à article 16)
27. Article 6 (suite)
28. Après l’article 6
29. Article 7 (art. 1397 du code civil) Allégement des conditions dans lesquelles les époux peuvent modifier leur régime matrimonial
30. Article 8 (art. 116, 427, 431, 459, 500, 501, 507, 507-1 et 836 du code civil ; art. L. 132-3 du code des assurances ; art. L. 223-5 du code de la mutualité) Suppression du contrôle préalable du juge pour certains actes relevant de la responsabilité du tuteur d’une personne protégée
31. Article 8 bis (nouveau) (art. 63, 174, 175, 249, 249-1 [abrogé], 249-3, 249-4, 460 et 462 du code civil) Droits matrimoniaux d’une personne protégée
32. Article 8 ter (nouveau) (art. L. 5 [abrogé], L. 64, L. 72-1 [nouveau], L. 111, L. 387-1 [nouveau] et L. 388 du code électoral) Droit de vote d’une personne protégée
33. Article 8 quater (nouveau) (art. 26 de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires extérieures) Durée légale avant le réexamen des mesures de protection
34. Avant l’article 9
35. Article 9 Compétence de la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion de certaines sommes saisies ou consignées et leur répartition entre créanciers
36. Article 9 bis (art. L. 125-1, L. 311-5, L. 322-1, L. 322-4 et L. 433-2 du code des procédures civiles d’exécution) Procédure de saisie et de vente immobilière
37. Article 9 ter (nouveau) (art. L. 211-1-1 [nouveau] et L. 523-1-1 [nouveau] du code des procédures civiles d’exécution ; art. L. 151 A du livre des procédures fiscales) Transmission électronique des saisies-attribution et des saisies conservatoire
38. Article 10 Modernisation des modalités de délivrance des apostilles et légalisations
39. Article 10 bis (art. L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation) Allègement du rôle des parquets généraux dans les procédures de changement irrégulier d’usage d’un local
40. Article 10 ter (nouveau) (art. L. 3332-3 et L. 3332-4-1 du code de la santé publique) Contrôle des débits de boissons
41. Article 11 (art. L. 444-2, L. 444-7 et L. 950-1 du code de commerce) Révision des critères de détermination des tarifs des professions réglementées du droit et du dispositif des remises.
42. Après l’article 11
43. Article 11 bis (nouveau) (art. 45 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels) Prestation de serment des officiers publics et ministériels
44. Sous-titre II Assurer l’efficacité de l’instance
45. Chapitre Ier Simplifier pour mieux juger
46. Article 12 (art. 233, 238, 246, 247-2, 251 à 254, 257, 262-1, 311-20, 313, 375-3 et 515-12 et art. 247-3 [nouveau] du code civil) Réforme de la procédure de divorce contentieux
47. Après l’article 12
48. Article 12 bis A (nouveau) (art. 238 du code civil) Réduction du délai de séparation requis pour constituer la cessation de la vie commune entre les époux
49. Après l’article 12 bis A
50. Article 12 bis (art. 296, 298, 301, 303 et 307 du code civil) Alignement du régime procédural de la séparation de corps sur celui du divorce par consentement mutuel
51. Article 12 ter (art. 1175 du code civil) Autorisation de la signature électronique dans la procédure de divorce par consentement mutuel
52. Après l’article 12 ter
53. Article 13 (art. 2-1 et 2-2 [nouveaux] de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ; art. L. 212-5-1 et L. 212-5-2 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire) Procédure sans audience devant le tribunal de grande instance et procédure dématérialisée de règlement des litiges de faible montant
54. Article 14 (art. L. 211-17 et L. 211-18 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire) Traitement dématérialisé des injonctions de payer par une juridiction à compétence nationale
55. Après l’article 14
56. Article 15 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour harmoniser les procédures au fond à bref délai devant les juridictions judiciaires
57. Chapitre II Simplifier pour mieux protéger
58. Article 16 (art. 428, 494-1, 494-3, 494-5 à 494-9 et 494-11 du code civil) Assouplissement de l’habilitation familiale
59. 5. Première réunion du jeudi 8 novembre 2018 à 9 heures 30 (article 17 à après l’article 25 quater)
60. Article 17 (art. 486, 503, 511 à 513, 513-1 [nouveau] et 514 du code civil) Réforme des modalités d’inventaire et de contrôle des comptes de gestion des personnes protégées
61. Article 18 (art. 373-2, 373-2-6 et 373-2-10 du code civil) Renforcement de l’exécution des décisions du juge aux affaires familiales en matière d’autorité parentale
62. Après l’article 18
63. Article 18 bis (art. 373-2-9-1 [nouveau] du code civil) Attribution du logement par le juge aux affaires familiales en cas de séparation de parents non mariés
64. Après l’article 18 bis
65. Chapitre III Concilier la publicité des décisions de justice et le droit au respect de la vie privée
66. Article 19 (art. L. 10, L. 751-1 [nouveau] et L. 751-2 [nouveau] du code de justice administrative, L. 111-11-1 à L. 111-11-4 [nouveaux] et L. 111-13 du code de l’organisation judiciaire, 11-1 à 11-3 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l’exécution et relative à la réforme de la procédure civile et 8 et 9 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Encadrement et harmonisation des régimes de diffusion des décisions de justice
67. Après l’article 19
68. Titre II bis (supprimé) dispositions relatives aux juridictions commerciales
69. Avant l’article 19 bis
70. Article 19 bis (supprimé) (art. 713-7, 713-11, 723-4 et 723-7 du code de commerce) Élargissement du corps électoral des tribunaux de commerce
71. Article 19 ter (supprimé) (art. 234-1, 611-2, 611-2-1 [abrogé], 611-3, 611-4, 611-5, 621-2, 640-5, 662-3, 662-6, 713-6, 713-7, 713-11, 713-12, 721-1, 721-2, 721-3, 721-3-1, 721-4, 721-5 [abrogé], 721-6, 721-7, 721-8, 722-1, 722-2, 722-3, 722-3-1, 722-4, 722-5, 722-6, 722-6-1, 722-6-2, 722-6-3, 722-7, 722-8, 722-9, 722-10, 722-11, 722-12, 722-13, 722-14, 722-15, 722-16, 722-17, 722-18, 722-19, 722-20, 722-21, 723-1, 723-3, 723-4, 723-7, 723-9, 723-10, 723-11, 723-12, 724-1, 724-1-1, 724-2, 724-3, 724-3-1, 724-3-3, 724-4, 724-7, 731-2, 731-4, 732-1, 732-2, 732-3, 732-4, 732-5, 732-6, 732-7, 741-1, 741-2, 742-1, 742-2, 743-1, 743-2, 743-3, 743-4, 743-5, 743-6, 743-7, 743-8, 743-12, 743-12-1, 743-13, 743-14, 743-15, 744-1 et 744-2 du code de commerce, art. 351-2 du code rural et de la pêche maritime, art. 215-1 et 261-1 du code de l’organisation judiciaire, art. 145 A du livre des procédures fiscales et art. 2315-74, 2325-55 et 7322-5 du code du travail) Nouvelle dénomination et élargissement du champ de compétence des juridictions consulaires
72. Article 19 quater (supprimé) (art. 145-56, 622-14-1 [nouveau] et 721-3-2 [nouveau] du code de commerce) Extension de la compétence du tribunal de commerce aux litiges entre entreprises relatifs aux baux commerciaux
73. Titre III Dispositions relatives aux juridictions administratives
74. Chapitre Ier Alléger la charge des juridictions administratives
75. Article 20 A (supprimé) (art. 54 A [nouveau] de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971) Définition de la consultation juridique
76. Article 20 (art. 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016) Allongement de la durée de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges
77. Après l’article 20
78. Article 21 (art. 222-2-2, 222-2-3, 222-5, 222-6 [nouveaux] et 222-2-1 du code de justice administrative) Élargissement et encadrement du recours à des magistrats honoraires
79. Article 22 (art. 122-3 et 228-1 du code de justice administrative) Création d’une fonction de juriste assistant au sein des juridictions administratives
80. Article 22 bis (nouveau) (art. 231-5 du code de justice administrative) Assouplissement des conditions de mobilité des magistrats administratifs
81. Article 23 (art. 133-7 [nouveau], 233-7, 233-8 du code de justice administrative et art. 1er de la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986) Encadrement du maintien en activité de magistrats administratifs au-delà de la limite d’âge
82. Chapitre II Efficacité de la justice administrative
83. Article 24 (art. 511-2 du code de justice administrative) Possibilité de recourir à la collégialité en matière de référés précontractuels et contratuels
84. Article 25 (art. 911-1, 911-2, 911-3, 911-4, 911-5 du code de justice administrative, art. 2333-87, 2333-87-8 et art. 2333-87-8-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Mesures permettant de renforcer l’effectivité des décisions de justice administratives
85. Article 25 bis A (nouveau) (art. 611-1, 77-13-1, 911-13-2 [abrogé] et 775-2 [abrogé] du code de justice administrative) Protection du secret des affaires
86. Après l’article 25 bis A
87. Article 25 bis (supprimé) (art. L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure et L. 773-10 [nouveau] du code de justice administrative) Contestation devant le juge administratif des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance
88. Article 25 ter (supprimé) (art. L. 229-1, L. 229-4 et L. 229-5 du code de la sécurité intérieure) Extension du régime procédural prévu pour la saisie administrative de données et supports informatiques aux documents saisis
89. Article 25 quater (supprimé) (art. L. 285-1, L. 286-1, L. 287-1 et L. 288-1 du code de la sécurité intérieure) Application outre-mer des articles 25 bis et 25 ter
90. Après l’article 25 quater
91. 6. Deuxième réunion du jeudi 8 novembre 2018 à 14 heures 30 (article 26 à article 32 bis)
92. Article 26 (art. 10-2, 15-3, 15-3-1 [nouveau], 40-4-1, 89, 391, 393-1, 420-1 et 706-57 du code de procédure pénale) Amélioration du parcours judiciaire de la victime
93. Après l’article 26
94. Article 26 bis (art. 707 du code de procédure pénale) Information de la victime sur les modalités d’exécution d’une peine privative de liberté
95. Article 26 ter (supprimé) (art. L. 217-5 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, 706-16-1 et 706-16-2 [nouveaux] du code de procédure pénale et L. 422-1-1 [nouveau] et L. 422-2 du code des assurances) Simplification et sécurisation du parcours procédural d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme
96. Après l’article 26 ter
97. Article 27 (art. 60-4, 77-1-4 [nouveaux], 100, 100-1, 230-32 à 230-35, 230-45, 706-1-1, 706-1-2, 706-72, 706 95, 706-95-5 à 706-95-10 et 709-1-3 du code de procédure pénale et 67 bis 2 du code des douanes) Mise en cohérence des dispositions relatives aux interceptions des communications électroniques et à la géolocalisation
98. Article 28 (art. 230-46 [nouveau] du code de procédure pénale, 706-2-2, 706-2-3, 706-35-1, 706-47-3, 706-72 et 706-87-1 du code de procédure pénale) Harmonisation du cadre applicable à l’enquête sous pseudonyme
99. Après l’article 28
100. Article 29 (art. 230-45, 706-95-1, 706-95-2, 706-95-4, 706-95-11 à 706-95-20 [nouveaux] et 706-96 à 706 102 9 du code de procédure pénale et 226-3 du code pénal) Uniformisation du régime applicable à certaines techniques spéciales d’enquête
101. Avant l’article 30
102. Article 31 (art. 63, 63-4-3-1, 706-112-1 [nouveau] et 706-113 du code de procédure pénale) Simplification du régime de la garde à vue
103. Article 31 bis (supprimé) (art. 10-4, 15-3 et 61-2 du code de procédure pénale) Assistance de la victime par un avocat dès le dépôt de plainte
104. Après l’article 31 bis
105. Article 32 (art. 53, 56-1, 76, 78, 78-2-2 et 802-2 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 64 du code des douanes ; art. 41 du code des douanes de Mayotte ; art. L. 621-12 du code monétaire et financier ; art. L. 16 B et L. 38 du livre des procédures fiscales) Extension des pouvoirs des enquêteurs
106. Article 32 bis (art. 66, 155 [abrogé], 495-2, 530-6,706-57 et 801-1 du code de procédure pénale) Procédure orale pour la répression de certaines infractions prévues par le code de la route
107. 7. Troisième réunion du jeudi 8 novembre 2018 à 21 heures (article 32 ter à article 40)
108. Article 32 ter (supprimé) Rapport sur le recours aux données issues des objets connectés dans le cadre du traitement juridique d’une affaire
109. Après l’article 32 ter
110. Article 33 (art. 43 et 60 du code de procédure pénale ; art. L. 234-4, L. 234-5, L. 234-9 et L. 235-2 du code de la route) Dispositions diverses de simplification
111. Après l’article 33
112. Article 34 (art. 80-5 [nouveau], 85, 86, 173, 392-1 et 706-24-2 [abrogé] du code de procédure pénale) Continuité des actes d’enquête lors de la saisine du juge d’instruction et recevabilité des plaintes avec constitution de partie civile
113. Article 35 (art. 81, 97, 142-6, 142-7, 706-71 et 884 du code de procédure pénale ; art. 51-1 [nouveau] de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Mesures diverses de simplification du déroulement de l’instruction
114. Après l’article 35
115. Article 35 bis (nouveau) (art. 145-4-1 du code de procédure pénale ; art. 40 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Droit de correspondance des personnes placées en détention provisoire
116. Article 36 (art. 41-4, 41-6, 84-1, 89-1, 116, 170-1 [nouveau], 173, 175, 175-1, 179-2, 180-1, 185, 186-3, 706-119, 706-153 et 778 du code de procédure pénale) Dispositions relatives à la clôture et au contrôle de l’instruction
117. Après l’article 36
118. Chapitre III Dispositions relatives à l’action publique et au jugement
119. Article 37 A (nouveau) (art. 559 du code de procédure pénale) Citation à parquet
120. Article 37 (art. L. 3353-3 et L. 3421-1 du code de la santé publique ; art. 446-1 du code pénal ; art. L. 3315-5 du code des transports ; art. 495-17, 495-19, 495-20, 495-21, 495-23 [abrogé], 530-7 [abrogé], 768, 768-1, 769, 775 et 777-3 du code de procédure pénale ; art. L. 121-5 et L. 325-1-2 du code de la route) Extension du champ d’application de l’amende forfaitaire délictuelle
121. Après l’article 37
122. Article 38 (art. 41-1, 41-1-1 [abrogé], 41-2, 41-3-1 A [nouveau], 495-8, 495-10 et 495-11-1 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 64-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ; art. 23-3 de l’ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l’aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna) Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, à la composition pénale et à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
123. Avant l’article 39
124. Article 39 (art. 80, 388-5, 393, 393-1, 394, 397-1-1 [nouveau], 397-2, 397-7 et 495-10 du code de procédure pénale) Dispositions relatives au tribunal correctionnel
125. Après l’article 39
126. Article 40 (art. 398-1, 495, 495-1 et 495-3 du code de procédure pénale ; art. L. 163-3 du code monétaire et financier) Extension du champ d’application de la procédure de jugement à juge unique et de l’ordonnance pénale
127. 8. Première réunion du vendredi 9 novembre 2018 à 9 heures 30 (article 41 à article 44)
128. Article 41 (art. 502, 509, 510 et 512 du code de procédure pénale) Effet dévolutif de l’appel en matière correctionnelle et formation à juge unique de la chambre des appels correctionnels
129. Après l’article 41
130. Article 42 (art. 281, 316-1 [nouveau], 331, 332, 365-1, 371-1 [nouveau], 380-2-1 A [nouveau], 689-11 et 698-6 du code de procédure pénale) Mesures de simplification du procès d’assises et expérimentation du tribunal criminel départemental
131. chapitre IV (nouveau)
132. Article 42 bis AA (nouveau) (art. L. 217-5 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, 706-16-1 et 706-16-2 [nouveaux] du code de procédure pénale, L. 422-1-1 [nouveau] et L. 422-2 du code des assurances, L. 169-4 et L. 169-10 du code de la sécurité sociale et 9-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Simplification et sécurisation du parcours procédural d’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme
133. Article 42 bis AB (nouveau) (art. L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure et L. 773-10 [nouveau] du code de justice administrative) Contestation devant le juge administratif des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance
134. Article 42 bis AC (nouveau) (art. L. 229-1, L. 229-4 et L. 229-5 du code de la sécurité intérieure) Extension du régime procédural prévu pour la saisie administrative de données et supports informatiques aux documents saisis
135. Article 42 bis A (art. 421-2-6 du code pénal) Modification de la définition du délit d’entreprise individuelle terroriste
136. Article 42 bis B (art. 706-75, 706-77, 706-80, 706-80-1 [nouveau] et 706-80-2 [nouveau] du code de procédure pénale et 67 bis, 67 bis-3 [nouveau] et 67 bis-4 [nouveau] du code des douanes) Clarification du cadre procédural applicable aux opérations de surveillance en matière de criminalité et de délinquance organisées
137. Article 42 bis C (art. L. 122-3, L. 213-12 [nouveau], L. 217-1 à L. 217-4 et L. 217-5 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, 41, 628 à 628-3, 628-10, 702, 706-17 à 706-17-2, 706-18, 706-19, 706-22-1, 706-25 et 706-168 à 706-170 du code de procédure pénale et L. 225-2, L. 225-3, L. 228-2 à L. 228-5 et L. 229-1 du code de la sécurité intérieure) Organisation judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme
138. Chapitre V Dispositions relatives à la cassation
139. Article 42 bis (art. 567, 584 et 585 [abrogés], 585-1, 586, 588, 590-1 et 858 [abrogé] du code de procédure pénale ; art. 58 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; art. 49 [abrogé] de la loi du 27 juin 1983 rendant applicable le code pénal, le code de procédure pénale et certaines dispositions législatives dans les territoires d’outre-mer) Représentation obligatoire devant la chambre criminelle de la Cour de cassation
140. Chapitre VI (nouveau) Dispositions relatives à l’entraide internationale
141. Article 42 ter (nouveau) (art. 230-19, 694-31, 695-26, 696-9-1, 696-47-1 nouveau et 696-73 du code de procédure pénale, 227-4-2 du code pénal et 64 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Dispositions relatives à l’entraide pénale internationale
142. TITRE V Renforcer l’efficacité et le sens de la peine
143. Chapitre Ier Dispositions relatives aux peines encourues et au prononcé de la peine
144. Avant l’article 43
145. Article 43 (art. 131-3, 131-4-1, 131-5-1, 131-6 à 131-8, 131-9, 131-16, 131-22, 131-35-1, 131-35-2, 131-36, 221-8, 222-44, 222-45, 223-18, 224-9, 225-19, 225-20, 227-29, 227-32, 311-14, 312-13, 321-9, 322-15 et 712-1 A [nouveau] du code pénal, 709-1-1 et 709-1-3 du code de procédure pénale, L. 3421-1 et L. 3353-3 du code de la santé publique, 20-2-1 [nouveau], 20-4-1 et 20-5 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, 24, 32 et 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et 3 de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public) Renforcement de la cohérence et de l’efficacité des peines correctionnelles
146. Après l’article 43
147. Article 43 bis (supprimé) (art. 131-30-3 [nouveau] du code pénal) Peine complémentaire obligatoire d’interdiction du territoire français pour tous les délits et crimes punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement
148. Article 43 ter (supprimé) (art. 132-16-5 du code pénal) Systématisation de l’aggravation de la peine à raison de l’état de récidive légale
149. Après l’article 43 ter
150. Article 43 quater (art. 132-29, 132-35 à 132-39, 132-42, 132-47 à 132-50 du code pénal et 735 et 735-1 du code de procédure pénale) Révocation automatique et intégrale du sursis simple et modification des règles de révocation du sursis avec mise à l’épreuve
151. Article 44 (art. 41 et 81 du code de procédure pénale et 132-70-1 du code pénal) Amélioration de la connaissance de la personnalité du prévenu par le tribunal correctionnel
152. 9. Seconde réunion du vendredi 9 novembre 2018 à 14 heures 30 (article 45 à la fin du texte)
153. Article 45 (art. 132-1, 132-17, 132-19 et 132-25 à 132-27 du code pénal, 464-2 [nouveau], 465-1, 474, 723-7, 723-7-1, 723 13, 723-15, 723-15-1, 723-17, 723-17-1 et 747-2 du code de procédure pénale et 22 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante) Modification des conditions du prononcé des peines d’emprisonnement ferme
154. Article 45 bis A (supprimé) (art. 717-1, 721 à 721-2, 723-29 du code de procédure pénale, 132-24 du code pénal et 41 de la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales) Suppression du crédit « automatique » de réduction de peine
155. Article 45 bis B (supprimé) (art. 785 du code de procédure pénale) Allongement du délai de demande de réhabilitation judiciaire après le décès de la personne condamnée
156. Article 45 bis (supprimé) (art. 709-2 du code de procédure pénale) Élargissement du contenu et de la publicité du rapport annuel sur l’exécution des peines
157. Article 45 ter A (art. L. 132-5 du code de la sécurité intérieure) Débat sur l’exécution des peines et la prévention de la récidive en conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance
158. Article 45 ter B (art. L. 132-13 du code de la sécurité intérieure) Débat sur l’exécution des peines et la prévention de la récidive en conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance
159. Article 45 ter (art. 131-36-1 à 131-36-4, 221-9-1, 221-15, 222-48-1, 222-65, 224-10, 227-31 et 421-8 du code pénal et 763-3, 763-5 et 763-10 du code de procédure pénale) Élargissement du champ d’application du suivi socio-judiciaire
160. Article 45 quater (art. 731-1 du code de procédure pénale) Assouplissement des conditions de placement sous surveillance électronique mobile dans le cadre d’une libération conditionnelle
161. Après l’article 45 quater
162. Article 46 (art. 131-4-1, 131-4-2 à 131-4-8 [nouveaux], 132-40 à 132-57 et 132-64 du code pénal, 230-19, 720 1, 720-1-1, 721-2, 723-4, 723-10, 723-30 et 731 du code de procédure pénale, L. 265-1 du code de justice militaire et 20-4, 20-5 et 20-10 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante) Création d’un « sursis probatoire »
163. Article 47 (art. 471, 712-20, 713-42 à 713-49, 713-50 à 713-52 [nouveaux] et 739 à 747-2 du code de procédure pénale) Rôle du service pénitentiaire d’insertion et de probation et du juge de l’application des peines dans la mise en œuvre du sursis probatoire
164. Article 48 (art. 713-42 à 713-49 du code de procédure pénale) Modalités d’exécution de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique
165. Article 48 bis (supprimé) (art. 733 du code de procédure pénale) Modification des conditions d’octroi de la libération conditionnelle
166. Article 49 (art. 720 du code de procédure pénale) Systématisation de la libération sous contrainte aux deux tiers des peines d’emprisonnement inférieures ou égales à cinq ans
167. Article 49 bis A (nouveau) (art 723-6-1 nouveau du code de procédure pénale) Agrément et conventionnement des structures faisant du placement à l’extérieur
168. Article 49 bis (supprimé) (art. 723-19 du code de procédure pénale) Rétablissement de la surveillance électronique de fin de peine
169. Article 50 (art. 48-1, 706-54, 706-54-1 [nouveau], 706-56-1-1, 710, 711, 712-4-1 [nouveau], 712-5, 723-1, 723-3, 723-7, 730-2 et 747-1 à 747-2 du code de procédure pénale) Simplification de diverses modalités d’exécution de peines
170. Article 50 bis A (nouveau) (art. 147-1, 720-1-1 et 729 du code de procédure pénale) Suspension de peine ou remise en liberté médicales pour les personnes détenues hospitalisées sans leur consentement
171. Article 50 bis (supprimé) (art. 707-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Création d’une Agence de l’exécution des peines
172. Après l’article 50 bis
173. Article 50 ter Expérimentation du droit de vote des détenus par correspondance
174. Article 50 quater (art. 714, 717 et 726-2 du code de procédure pénale) Conditions de détention des personnes prévenues dangereuses
175. Après l’article 50 quater
176. Avant l’article 51
177. Article 51 (art. 100 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Allégement des formalités préalables à la construction de prisons
178. Article 51 bis (supprimé) (art. 4, 39 et 40 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Isolement électronique des détenus
179. Article 51 ter (supprimé) (art. 35 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Palpations systématiques des visiteurs en détention
180. Après l’article 51 ter
181. Chapitre V Diversifier les modes de prise en charge des mineurs délinquants
182. Avant l’article 52
183. Article 52 (art. 33 et 40 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante) Amélioration de la préparation à la sortie des mineurs délinquants
184. Après l’article 52
185. Article 52 bis (supprimé) (art. 1635 bis Q du code général des impôts) Rétablissement d’une contribution pour l’aide juridique
186. Article 52 ter (supprimé) (art. 18-1 [nouveau] de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Consultation obligatoire d’un avocat avant toute demande d’aide juridictionnelle
187. Article 52 quater (supprimé) (art. 21 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Consultation obligatoire des organismes sociaux par les bureaux d’aide juridictionnelle pour apprécier les ressources du demandeur
188. Article 52 quinquies (supprimé) (art. 44 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Attribution au Trésor public du recouvrement des sommes à récupérer versées au titre de l’aide juridictionnelle
189. Article 53 (art. 121-1, 121-3, 121-4, 122-1, 123-1, 123-4, 211-1, 211-3, 211-4, 211-4-1 [nouveau], 211-4-2 [nouveau], 211-5 [abrogé], 211-6, 211-7, 211-8, 211-9-2, 211-9-3 [nouveau], 211-10, 211-11, 211-11-1, 211-12, 211-13, 211-14, 211-16, 212-1, 212-2, 212-3, 212-4, 212-6, 212-6-1 [nouveau], 212-7 [nouveau], 213-1, 213-2, 213-4-1 [nouveau], 213-4-2 à 213-4-8 [nouveaux], 213-5, 213-6, 213-7, 213-9, 215-1, 215-2 et 215-3 à 215-7 [nouveaux], 216-1, 216-2, 217-1, 217-2, 218-1, 218-6 et 218-10 du code de l’organisation judiciaire, art. 39-4 [nouveau], 52-1, 80 et 712-2 du code de procédure pénale, 1134-10, 1422-1, 1423-11, 1454-2, 1521-3, 2312-15, 2312-46, 2315-74, 2323-4, 2323-39, 2325-38, 2325-40, 2325-55 et 3252-6 [abrogé] du code du travail, 4261-2 et 4262-2 du code des transports) Réorganisation juridictionnelle et statutaire
190. Article 53 bis A (nouveau) (art. 148-1 du code de l’action sociale et des familles, art. 723-3 du code de commerce, art. 1114-1, 3223-2, 3241-2 et 3844-2 du code de la santé publique, art. 251-4 et 251-6 du code de la sécurité intérieure, 3452-3 du code des transports, art. 3 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse, art. 1651H, 1653F, 1741A du code général des impôts, art. 11-4 du code du patrimoine, art. 332-18 du code du sport, art. 561-39, 612-5, 612-9, 621-2 du code monétaire et financier, art. 327-3 et 327-4 du code de la propriété intellectuelle, art. 228-2 du code de l’aviation civile, art. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation, art. 18 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, art. 6 bis de la loi n° 57-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, art. 1er et 20 de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédures aux contribuables en matière fiscale et douanière, art. 72 de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, art. 2 de l’ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l’Autorité des normes comptables, art. 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des essais nucléaires français, art. 2 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et art. 13, 14, 16 [abrogé], 17, 19 et 20 de la loi n° 2011-94 du 25 janvier 2011 portant réforme de la représentation devant les cours d’appel) Suppression de la participation de magistrats à diverses commissions administratives
191. Après l’article 53 bis A
192. Article 53 bis B (nouveau) (art. 121-5 et 124-2 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire) Délégation de magistrats exerçant à titre temporaire et de magistrats honoraires
193. Après l’article 53 bis B
194. Article 53 bis (art. 21 du code civil et art. 2 de la loi n° 2002-306 du 4 mars 2002) Gestion électronique des registres des associations et des associations coopératives de droit local en Alsace-Moselle
195. Avant l’article 54
196. Article 54 Expérimentation de fonctions d’animation et de coordination attribuées à certains chefs de cours d’appel et spécialisation de cours d’appel en matière civile
197. Après l’article 54
198. Article 55 Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour tirer les conséquences de la réorganisation judiciaire
199. Article 55 bis (art. 111-5 du code des procédures civiles d’exécution) Force exécutoire des actes notariés dressés en Alsace-Moselle au sujet d’une prétention ayant pour objet le paiement d’une somme d’argent déterminée
200. Après l’article 55 bis
201. Titre VII dispositions relatives à l’entrée en vigueur et à l’application outre-mer
202. Article 56 Modalités particulières d’entrée en vigueur de certains articles
203. Article 57 (art. 4 de l’ordonnance n° 2012-1222 du 2 novembre 2012 portant extension et adaptation à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie des dispositions du droit civil et du droit de l’action sociale relatives à la protection juridique des majeurs, 711-1 du code pénal, 804 du code de procédure pénale, art. 285-1, 286-1, 287-1 et 288-1 du code de la sécurité intérieure, L. 243-1, L. 243-2, L. 244-1, L. 244-2, L. 245-1 et L. 245-2 du code de la route, L. 3826-3 du code de la santé publique, 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et 44 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante) Coordinations pour l’application des dispositions du projet de loi à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises
204. Titre
205. Compte rendu des débats sur LES articles DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
206. Avant l’article 1er A
207. Article 1er A (supprimé) (art. 2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durées minimale et maximale d’affectation des magistrats au sein d’une même juridiction
208. Article 1er B (supprimé) (art. 2-1 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Règle de mobilité des magistrats au terme de leur durée maximale d’affectation au sein d’une même juridiction
209. Article 1er (art. 3 et 3-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Suppression de la fonction de premier vice-président chargé du service d’un tribunal d’instance et création de la fonction statutaire du juge des contentieux de la protection
210. Article 1er bis (supprimé) (art. 3-2 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège
211. Après l’article 1er bis
212. Article 1er ter (supprimé) (art. 12-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Articulation entre les critères de nomination et d’évaluation des chefs de juridiction
213. Article 1er quater (supprimé) (art. 14 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Obligation de formation pour les chefs de cour et de juridiction
214. Article 1er quinquies (supprimé) (art. 21-2 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats du siège
215. Article 1er sexies (supprimé) (art. 28 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de conseiller référendaire à la Cour de cassation
216. Article 1er septies (supprimé) (art. 28-1 A et 28-1 B [nouveaux] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Critères de nomination des chefs de juridiction
217. Article 1er octies (supprimé) (art. 28-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de chef de juridiction pour les magistrats du premier grade
218. Article 2 (art. 28-3 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Suppression de la fonction spécialisée de juge d’instance
219. Article 2 bis (supprimé) (art. 37 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de premier président d’une même cour d’appel
220. Article 2 ter (supprimé) (art. 37-1 A et 38-1-1 [nouveaux] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Critères de nomination des chefs de cour
221. Article 2 quater (supprimé) (art. 38-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de procureur général près une même cour d’appel
222. Article 2 quinquies (supprimé) (art. 38-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Durée minimale d’exercice des fonctions de chef de juridiction, pour les magistrats hors hiérarchie
223. Article 3 (art. 41-10 A de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Impossibilité pour une formation collégiale de comporter une majorité de magistrats honoraires ou à temps partiel
224. Article 4 (art. 41-10 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Possibilité pour les magistrats à titre temporaire d’exercer leurs fonctions dans les chambres détachées
225. Article 5 (art. 41-11 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Coordination des dispositions relatives au régime des magistrats à titre temporaire avec la suppression du tribunal d’instance
226. Article 6 (art. 41-14 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Coordination des dispositions relatives au régime des magistrats à titre temporaire avec la suppression du tribunal d’instance
227. Article 7 (art. 41-26 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Possibilité pour une formation collégiale de comporter plusieurs magistrats honoraires
228. Article 7 bis (art. 2, 3, 3-1, 12-1, 13, 28, 28-2, 28-3, 32, 38-2, 41-10, 41-13, 41-14, 41-25, 41-26, 41-28, 41-29, 72-3, 76-1-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Coordinations relatives à la création du tribunal judiciaire
229. Article 7 ter (nouveau) (art. 38-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Coordinations relatives à la création du parquet national antiterroriste
230. Article 8 A (art. 1er, 2, 4-1 et 15 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, art. 22 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, art. 132 et 384-1 du code électoral) Coordinations relatives à la création du tribunal judiciaire
231. Article 8 (art. 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l’élection du Président de la République et art. 1er de la loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France) Coordinations relatives à la fusion des tribunaux d’instance de Paris et à la création du tribunal judiciaire
232. Article 9 Coordination pour l’expérimentation du tribunal criminel départemental
233. Article 9 bis (nouveau) Modalités d’application dans le temps de la création du juge des contentieux de la protection
234. Article 9 ter (nouveau) Dispositions transitoires relatives aux magistrats exerçant à titre temporaire
235. Article 10 Entrée en vigueur différée de certaines dispositions du projet de loi organique

Audition de Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice et discussion générale

Réunion du mardi 6 novembre 2018 à 8 heures 30

Lors de sa réunion du mardi 6 novembre 2018, la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République auditionne Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur les projets de loi ordinaire et organique, adoptés par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (n° 1349) et relatif au renforcement de l’organisation des juridictions (n° 1350).

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http://www.assemblee-nationale.tv/video.6883192_5be140a87faf5.commission-des-lois--mme-nicole-belloubet-ministre-de-la-justice-garde-des-sceaux-6-novembre-2018

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous sommes réunis ce matin pour entamer l’examen du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice, ainsi que de son volet organique. Présentés en conseil des ministres le 20 avril 2018, ces deux textes ont été adoptés par le Sénat le 23 octobre dernier. Nous les examinerons en séance publique à compter du lundi 19 novembre.

En commission des Lois, nous allons consacrer notre semaine à l’examen des articles et des amendements mais notre séance de ce matin est dédiée à l’audition de Mme la garde des Sceaux et à l’expression des rapporteurs et des représentants de chaque groupe politique composant notre assemblée.

Madame la garde des Sceaux, sans plus attendre, je vous donne la parole.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Madame la présidente, madame la rapporteure, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, le projet de loi de programmation et de réforme pour la justice et le projet de loi organique qui l’accompagne traduisent un engagement pris par le Président de la République pendant sa campagne électorale de 2017.

Le Président de la République entendait faire de la justice une priorité. Cet engagement a été renouvelé par le Premier ministre au moment de sa déclaration de politique générale en juillet 2017. Il répond à un constat ancien, clair et partagé : la société française se transforme ; l’État redéfinit ses missions ; les services publics se modernisent et, évidemment, celui de la justice n’échappe pas à ces mutations.

Pour rendre le meilleur service possible aux citoyens et aux justiciables, la justice doit donc se renforcer et s’adapter. Pour se renforcer, il lui faut des moyens. Nous devons ici rattraper un retard cruel et le Gouvernement répond à cette nécessité en décidant de consacrer un budget très important à la justice. Si cette augmentation budgétaire est nécessaire, elle ne saurait, à elle seule, suffire à répondre aux défis qui sont devant nous.

Le monde change et la justice aussi. Comment pourrait-il en être autrement puisque la justice est en prise avec tous les aspects de la société et qu’aucun secteur ne lui échappe ? Pour se renforcer, la justice doit donc aussi se réformer en s’adaptant aux besoins actuels des justiciables. Mon ambition est très simple et, à certains égards, elle peut paraître modeste mais je la crois essentielle : je souhaite que les Français se sentent écoutés, protégés, pris en considération par leur justice. J’ai la conviction profonde que la justice sera plus crédible si elle est plus compréhensible pour les citoyens et si elle apporte des solutions en temps utile aux problèmes quotidiens qu’ils rencontrent. C’est cette conviction qui donne au projet que je porte ses caractéristiques propres et son contenu ambitieux.

Quelles sont les caractéristiques de ce projet ? Trois traits caractérisent cette réforme : elle est globale et concrète ; elle a été construite pour le justiciable ; elle consacre des moyens importants à la justice.

Dès mon arrivée à la chancellerie, j’ai fait le choix d’une réforme globale – ce qui peut lui donner un aspect très hétérogène – et concrète. Elle est globale car le texte qui vous est proposé conjugue à la fois des moyens – c’est une loi de programmation pour la justice – et des évolutions relatives aux procédures, aux méthodes et à l’organisation – c’est une loi de réforme pour la justice. Elle est concrète car elle s’appuie de manière pragmatique sur des propositions qui sont venues du terrain, dans le respect de principes indépassables comme la garantie des droits. Je n’ai pas répondu à des considérations idéologiques dont notre justice a parfois souffert dans le passé. J’ai eu la volonté de mettre en action des principes qui auront un effet direct et rapide sur la justice au quotidien.

La deuxième caractéristique de cette réforme est d’avoir été construite avec les acteurs et pour le justiciable. J’ai organisé des consultations, les chantiers de la justice, d’octobre 2017 à janvier 2018. Ces consultations ont permis d’entendre tous les acteurs et de faire remonter des propositions issues du terrain. Des concertations ont ensuite été menées avec toutes les parties prenantes. J’ai bien sûr voulu écouter les propositions, comprendre les arguments et y répondre, mais sans jamais abandonner mon ambition initiale pour la justice.

Une réforme suscite toujours des réactions, surtout dans notre pays. Certains expriment des craintes face au changement, d’autres ont des aspirations nouvelles. Ces craintes et ces aspirations sont loin d’être toujours convergentes, selon que l’on se place du point de vue des avocats, des magistrats, des élus. Je le redis ici avec une grande clarté : cette réforme n’a pas pour vocation de faire la part belle à tels ou tels acteurs de notre système juridique, à telle ou telle profession. Elle ne néglige ni les points de vue ni les intérêts de chacun mais elle entend surplomber ces intérêts singuliers en suivant une seule boussole : l’intérêt du justiciable, c’est-à-dire l’intérêt général. C’est dans cet état d’esprit que j’ai présenté les deux projets de loi au Sénat et que je suis aujourd’hui devant vous.

La troisième caractéristique de la réforme est de consacrer des moyens à la justice. Il s’agit d’une priorité gouvernementale. Nous avons besoin de moyens pour investir, recruter et pour assurer une justice de qualité. C’est tout l’intérêt d’une loi de programmation sur cinq ans : elle offre une visibilité indispensable. Les moyens mis en jeu sont tout à fait considérables. Une première étape a été franchie avec la loi de finances pour 2018 qui avait permis d’obtenir une hausse du budget de 3,9 % et la création de 1 100 emplois. Une deuxième étape est intervenue avec le budget pour 2019, que je vous ai présenté la semaine dernière : l’augmentation de nos moyens s’accélère avec une hausse des crédits de 4,5 % et la création de 1 300 emplois.

Dans le projet de loi de programmation qui vous est soumis, il est prévu des moyens dont l’importance doit être mesurée à la hauteur de la discipline budgétaire à laquelle le Gouvernement s’astreint par ailleurs. Le budget de la justice augmentera ainsi de 1,6 milliard d’euros en cinq ans, passant de 6,7 à 8,3 milliards d’euros hors pensions, c’est-à-dire à 9 milliards d’euros avec les pensions, ce qui représente une hausse de 24 %. Durant cette loi de programmation, nous engagerons 6 500 recrutements. On peut toujours vouloir plus et proposer des chiffres encore plus élevés – cela a d’ailleurs été la position du Sénat – mais on ne peut pas s’abstraire du contexte financier et budgétaire global auquel le Gouvernement s’astreint. Il ne faut pas nier le caractère positif et volontariste de la mise en jeu de tels moyens au service de la justice.

De l’utilisation de ces moyens, on peut attendre une amélioration des conditions de travail des magistrats et des personnels, une résorption des vacances de postes et la possibilité de constituer des équipes autour des magistrats. Ce budget va aussi nous permettre de passer de l’ère de l’informatique à celle du numérique. Il s’agit pour moi d’un axe absolument stratégique. C’est le défi qu’il nous faut relever pour que la justice soit vraiment à la hauteur de l’attente des justiciables. À cette fin, nous allons engager plus de 500 millions d’euros dans cette révolution numérique.

Ces moyens se déploieront naturellement dans le secteur pénitentiaire avec la construction de 15 000 places de prison, dont 7 000 seront livrées et 8 000 engagées d’ici à 2022. Le texte propose des dispositions qui permettent d’accélérer la construction des établissements pénitentiaires par l’allégement de certaines procédures. Le projet de loi de programmation prévoit aussi la création de vingt centres éducatifs fermés qui constitueront l’une des réponses envisageables, parmi une gamme de propositions, à la question des jeunes mineurs délinquants.

Au-delà des moyens, ce projet de loi est d’abord un texte de réforme, comme le Conseil d’État l’a fortement souligné dans son avis. Son contenu ambitieux se décline autour de six axes.

Le premier axe s’attache à la procédure civile qui concerne la justice de tous les jours, celle de la vie quotidienne, qui est parfois peu spectaculaire et pourtant essentielle. Mon projet est simple : il faut simplifier les procédures, faciliter la vie des gens, recentrer le juge sur son cœur de métier tout en maintenant une justice humaine, protectrice et proche des justiciables. Autrement dit, nous voulons une justice de meilleure qualité et les dispositions du projet de loi vont dans ce sens.

La simplification des procédures passe, par exemple, par la réduction des modes de saisine de la juridiction civile, ou par une procédure de divorce plus fluide qui permette de diviser par deux la durée des divorces contentieux qui dépasse actuellement deux ans. J’insiste sur ce point parce qu’il est emblématique de ce que je souhaite pour la justice. Le divorce est parfois le premier contact de nos concitoyens avec la justice. On a longtemps considéré que la procédure devait durer un certain temps devant les juridictions pour être certain que, finalement, le mariage ne pouvait pas être sauvé, si vous me permettez ce terme. En conséquence, nous avons des procédures inadaptées aux préoccupations actuelles de nos concitoyens qui souhaitent que leur situation soit rapidement clarifiée et stabilisée. Cette volonté de rapidité ne signifie pas que nous allons sacrifier les procédures protectrices, surtout dans des matières où demeurent de fortes inégalités entre les femmes et les hommes et où des enfants sont parfois impliqués. C’est pourquoi je propose de réformer, d’élaguer les formalités et les procédures inutiles, tout en maintenant les mesures protectrices.

Il faut aussi faciliter la vie des gens en supprimant des formalités inutiles. En matière de protection des majeurs vulnérables, il est possible de procéder à de telles simplifications, tout en renforçant les droits des personnes concernées. J’étais hier avec ma collègue Sophie Cluzel dans un établissement qui accueille des majeurs sous protection, et nous avons bien compris l’importance qu’il y avait pour eux à ce que des initiatives soient prises concernant leurs droits fondamentaux, notamment l’exercice de leur droit de suffrage. Ces initiatives rejoignent celles qui seront d’ailleurs prises par le groupe La République en Marche. Pour ces personnes, nous souhaitons aboutir à un équilibre entre dignité et protection.

Pour plus de simplicité, la dématérialisation des petits litiges du quotidien me semble aussi être une voie à explorer et une faculté nouvelle à offrir à nos concitoyens. La dématérialisation des injonctions de payer, par exemple, permettra d’obtenir plus rapidement une ordonnance. Faciliter la vie des gens, c’est aussi permettre aux personnes qui sont séparées d’obtenir rapidement la revalorisation de leur pension alimentaire sans devoir suivre nécessairement les méandres de procédures judiciaires qui sont trop lentes. Nombre de femmes sont concernées par cette situation. C’est pourquoi nous proposons d’expérimenter un dispositif qui a fait ses preuves dans d’autres pays, tout en maintenant un recours possible devant le juge.

Il faut aussi recentrer le juge sur son cœur de métier. Cela nécessite, me semble-t-il, de développer les procédures de règlement amiable des différends. C’est ce que nous proposons. Cela suppose que nous prenions en considération les outils nouveaux que sont les plateformes juridiques, mais en les encadrant par un haut niveau de garantie pour les utilisateurs. Là encore, l’adaptation à notre monde est une évidente nécessité, mais nous ne voulons pas la faire à n’importe quel prix.

Pour assurer une justice de meilleure qualité, nous allons proposer d’étendre le périmètre de la représentation obligatoire par un avocat dans le cas de contentieux complexes. La mesure ne s’appliquera pas aux litiges inférieurs à 10 000 euros. Grâce à ces mesures et à de nombreuses autres que je ne peux pas ici détailler, l’expertise de l’avocat sera plus fine et mieux dirigée dans l’intérêt du client. Le juge sera recentré sur son office, son travail s’en trouvera facilité car la résolution de tous les litiges ne passera plus nécessairement par lui. Il existe en effet d’autres voies pour pacifier et responsabiliser notre société.

S’agissant de la procédure civile, je dois constater que le Sénat est revenu sur bon nombre des mesures proposées en les vidant bien souvent de leur substance. Je regrette vraiment les préventions du Sénat quant au recours au numérique et à la dématérialisation. Ces préventions, je dois l’avouer, m’ont étonnée. En réalité, ces mesures liées au numérique ou à la dématérialisation constituent un grand progrès si les garanties nécessaires sont apportées et si la justice demeure toujours humaine, c’est-à-dire si le contact entre le justiciable et les services judiciaires reste toujours et partout possible. C’est le cas dans le projet que je vous propose et il ne saurait en aller autrement. Pour ma part, je ne souhaite pas renoncer à l’ambition initiale de cette réforme. J’ai déjà eu l’occasion de dire que le statu quo n’était pas acceptable et je sais que votre rapporteure, Mme Laëtitia Avia, partage mes préoccupations.

Le deuxième axe de la réforme concerne la procédure pénale. Je ne veux pas céder au grand soir de la procédure pénale et aux fantasmes qu’il peut générer. J’ai voulu construire des solutions pratiques, nées des constats issus du terrain, grâce au travail effectué en commun avec le ministère de l’intérieur pour la phase de l’enquête. La procédure pénale s’est complexifiée au cours des dernières années, à l’occasion des réformes qui se sont succédé parfois sans cohérence. Cela nuit à l’action des enquêteurs et de l’autorité judiciaire.

Parallèlement, nous devons constater que la criminalité prend des formes nouvelles qui imposent plus de réactivité et de simplicité dans l’action. J’y insiste : nous devons être plus agiles pour mieux protéger les Français. Je tends à plus d’efficacité tant pour les justiciables que pour les acteurs de la justice, et cela sans sacrifier la garantie des droits. Pour le coup, l’expression « en même temps » prend ici tout son sens : efficacité et en même temps garantie des droits.

M. Sébastien Jumel. Un bon point pour vous, madame la ministre !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’ai beaucoup travaillé sur cette phrase-là. (Sourires.)

À cette fin, il faut donc simplifier le travail des acteurs, mieux protéger les victimes mais aussi lutter contre la délinquance du quotidien.

Premier point : simplifier le travail des acteurs – enquêteurs ou magistrats. Pour ce faire, je souhaite aboutir à une numérisation complète des procédures pénales, du dépôt de la plainte jusqu’au jugement. Le ministère de la justice et celui de l’intérieur ont formé une équipe conjointe qui travaille en ce sens. Le texte propose aussi toute une série d’harmonisations, notamment sur les seuils de déclenchement de certaines procédures. Si les textes et les procédures sont plus clairs, l’action pénale sera plus simple au bénéfice des justiciables.

Deuxième point : mieux protéger les victimes. Au passage, je signale que les assises européennes des victimes de terrorisme se sont tenues hier à Paris. La plainte en ligne, prévue dans ce projet de loi, constituera un réel progrès, notamment pour les victimes de violences sexuelles ou conjugales qui hésitent parfois à franchir le seuil des commissariats ou des gendarmeries pour porter plainte.

Dans le même esprit, je propose l’expérimentation du tribunal criminel départemental afin d’éviter la correctionnalisation de certains crimes comme le viol. Il faut que les crimes soient jugés comme des crimes. Depuis plus de trente ans, les terroristes sont jugés par des magistrats professionnels et je n’ai pas le sentiment que cela constitue une réponse dégradée par rapport aux jugements rendus par une cour d’assises classique. Le tribunal criminel départemental contribuera ainsi, de mon point de vue, à ce que l’on appelle la vérité judiciaire.

J’ai aussi proposé la création d’un juge de l’indemnisation du préjudice corporel des victimes d’actes de terrorisme, le fameux JIVAT. De ce dispositif, adopté par le Sénat, on peut attendre une meilleure prise en charge de l’indemnisation des victimes de terrorisme. Le JIVAT déchargera la juridiction pénale de cette procédure sans pour autant écarter les victimes du procès pénal.

Troisième point : lutter contre la délinquance du quotidien. Dans ce domaine, nous avons notamment prévu d’instaurer des amendes forfaitaires pour l’usage de stupéfiants et d’étendre l’interdiction de paraître. Dans les médias, des professionnels du droit s’expriment dans des termes souvent bien différents de ceux qu’ils ont employés lors des nombreuses réunions du travail que j’ai pu tenir avec eux. Certains dénoncent, avec des expressions certainement démesurées, les atteintes qui seraient portées à la garantie des droits. D’autres affirment que ce texte offre trop de garanties, au risque d’entraver le travail des enquêteurs. Dans les deux cas, les propos sont excessifs et infondés. Ils correspondent, me semble-t-il, à des postures. Les garanties constitutionnelles sont bien là, j’y ai veillé. Le Conseil d’État, plus que moi encore, l’a amplement confirmé dans son avis.

Au renforcement des pouvoirs des enquêteurs répond, en effet, le contrôle des magistrats du parquet et aussi du siège – par le biais du juge des libertés et de la détention (JLD) – sur les actes d’enquête. Je rappelle que les magistrats du parquet sont avant tout des magistrats ; ils sont indépendants concernant les actions individuelles et garants, à ce titre, des libertés individuelles. Quant au JLD, je ne crois pas que ses contrôles soient de pure forme. L’intervention de ce juge statutaire permet de bien assurer la garantie des droits.

Sur le volet pénal, la position du Sénat est en retrait par rapport à l’ambition du projet et au travail mené avec les magistrats, les policiers et les gendarmes pour répondre à des problèmes concrets. Le Sénat a ainsi supprimé la procédure de comparution différée. Or il faut avoir conscience qu’à l’heure actuelle, faute de disposer de cette procédure, les parquets se voient fréquemment contraints d’ouvrir des informations judiciaires afin de solliciter le placement d’un suspect en détention provisoire pour éviter sa fuite, et ce alors même que l’enquête est sur le point d’aboutir. La procédure de comparution différée pourrait épargner des mois de détention provisoire à ces suspects, en sollicitant du JLD une détention provisoire de très courte durée, dans l’attente du retour de quelques actes de procédure manquants.

De même, le Sénat a voté le droit pour les suspects d’être assistés par un avocat lors d’une perquisition. Or cette exigence, qui n’est pas imposée par les textes conventionnels, générera à n’en pas douter des difficultés opérationnelles majeures pour les enquêteurs sur le terrain. Je crois que cette approche adoptée par le Sénat est décalée par rapport aux attentes de nos concitoyens. Notre justice doit protéger les Français mais elle doit demeurer fidèle aux principes qui président à notre État de droit. Soyez assurés qu’à la fois par mon parcours et par mes convictions j’y suis très attentive. Je sais que votre rapporteur Didier Paris l’est également et ne doute pas que vous le serez aussi.

Le troisième axe du projet redéfinit le sens et l’efficacité de la peine. Notre objectif est ici de mieux réprimer les infractions, de mieux protéger la société et de mieux réinsérer les personnes détenues. C’est un chantier essentiel qui doit se comprendre en lien avec le plan pénitentiaire que j’ai récemment présenté.

Il faut d’abord remettre de l’ordre dans notre droit de la peine. Le postulat de base est simple : ceux qui doivent aller en prison doivent s’y rendre réellement, ceux qui n’ont rien à y faire doivent être sanctionnés mais d’une autre manière. C’est pourquoi je propose une nouvelle échelle des peines, considérant, je le répète, que toute infraction mérite sanction. En dessous d’un mois, les peines d’emprisonnement ferme seront interdites. Entre un et six mois, la peine s’exécutera par principe en dehors d’un établissement de détention. Entre six mois et un an, le tribunal aura la possibilité d’imposer que la peine s’exécute en détention mais il pourra aussi décider d’orienter vers un aménagement de peine. Au-delà d’un an, les peines d’emprisonnement seront exécutées sans aménagement ab initio. Le seuil d’aménagement des peines d’emprisonnement sera ainsi abaissé de deux ans à un an ; c’est l’article 723-15 du code de procédure pénale.

Mon objectif est simple : il est de mettre fin aux emprisonnements de très courte durée, qui sont très souvent inutiles, désocialisants et qui nourrissent la récidive. Mais il faut aussi assurer une exécution effective des peines prononcées. Aujourd’hui, l’inexécution des peines de prison rend incompréhensible notre justice pénale, aussi bien pour les victimes que pour les délinquants. Il faut donc que les peines prononcées en lieu et place de la prison soient des peines réelles, utiles, des peines autonomes, qu’il s’agisse des travaux d’intérêt général ou de la détention à domicile sous surveillance électronique, autrement dit du bracelet électronique, que nous proposons de développer avec toutes les garanties de sécurité.

L’efficacité, je crois, ne consiste pas à brandir la prison comme l’alpha et l’oméga de notre politique pénale. Elle ne consiste pas non plus à vouloir vider les prisons au nom d’une vision angélique de la société. Ces schémas tout faits nous empêchent de voir la réalité telle qu’elle est. C’est d’ailleurs le constat que votre commission des Lois a fait en travaillant intensément sur les questions pénitentiaires depuis plusieurs mois, et ce constat, qui propose entre autres une diversification des établissements pénitentiaires et des régimes de détention différenciés pour les détenus, dépasse les clivages politiques classiques.

Le Sénat a partagé ces objectifs globaux mais il a adopté un point de vue opérationnel différent de celui du projet que je porte, en particulier sur les plus courtes peines. La prison demeure pour les sénateurs un outil nécessaire s’agissant des plus petits délits. Pour ma part, je le redis, je propose une approche par paliers afin de moduler davantage la réponse, de renforcer son individualisation, dans un objectif de lutte contre la récidive. C’est par l’individualisation accrue de la sanction, par l’individualisation du parcours de peine, que nous faciliterons l’amendement des auteurs d’infraction et que nous protégerons encore mieux nos concitoyens.

De même, le Sénat n’a pas considéré le bracelet électronique comme une véritable peine. Là encore, je suis en désaccord. Il s’agit bien d’une mesure coercitive efficace qui permet, comme l’affirmait M. Dominique Perben en 2004, d’éviter la désocialisation et le contact parfois préjudiciable avec le milieu carcéral. Pour les courtes peines, il me semble préférable que la juridiction de jugement prononce dès le départ le placement sous bracelet électronique, le placement en semi-liberté ou un placement à l’extérieur. Il faut assumer que ces modalités d’exécution puissent être plus efficaces qu’une incarcération.

Si je propose par ailleurs un sursis probatoire mêlant la contrainte pénale et le sursis avec mise à l’épreuve, c’est là aussi dans un souci d’efficacité et de souplesse, pour surmonter les difficultés rencontrées dans l’application de cette peine de contrainte pénale depuis sa création. Ce n’est pas un parti pris idéologique, je crois vraiment que la peine de probation proposée par le Sénat ne parvient pas à remédier aux lourdeurs actuelles, qui font de la contrainte pénale un outil délaissé par les magistrats.

Enfin, il nous faut développer la peine de travail d’intérêt général, sur laquelle M. Didier Paris a beaucoup travaillé, et je l’en remercie à nouveau. De nouvelles propositions vous seront faites ; nous y serons favorables.

Le quatrième axe de la réforme que je propose prévoit une évolution de l’organisation judiciaire.

Il s’agit de réformer sans brutaliser. Je n’ai pas, comme certains de mes prédécesseurs, dessiné de carte. J’ai voulu proposer une méthode fondée sur le dialogue et mon projet est fondé sur une double préoccupation. Préoccupation de la proximité, tout d’abord : le justiciable doit avoir un accès simple à la justice. Cela passe par une proximité physique mais aussi par le développement du numérique. Préoccupation liée à la qualité du service public de la justice, ensuite : la dispersion des moyens, l’absence de spécialisation pour certains contentieux complexes ne sont pas le gage d’une justice efficace. Dès l’ouverture des chantiers de la justice, j’ai affirmé qu’il n’y aurait aucune fermeture de lieux de justice. Je tiens évidemment parole, mais il faut aussi améliorer notre organisation, ce qui passe par trois évolutions principales.

Le texte prévoit tout d’abord la fusion administrative des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance. L’organisation de la première instance sera ainsi plus simple pour le justiciable, qui ne connaîtra plus qu’un seul tribunal avec une seule procédure de saisine. Tous les sites seront maintenus pour autant, je le redis, afin d’assurer une justice de proximité pour les contentieux du quotidien. J’ai également décidé, à la suite de la concertation que j’ai menée, de maintenir un juge des contentieux de la protection, qui, en proximité, sera chargé des tutelles, du surendettement, des crédits à la consommation et des baux d’habitation. Ce juge spécialisé statutaire traitera de contentieux identifiés comme relevant des problématiques liées à la vulnérabilité économique et sociale.

Pour optimiser le traitement des contentieux et s’adapter au mieux à la situation réelle de chaque ressort, la loi permet aux chefs de cour, dans les villes où il n’existe actuellement qu’un tribunal d’instance, de lui confier des contentieux supplémentaires par rapport à ceux qui peuvent y être actuellement jugés. La proximité sera donc renforcée.

Une deuxième évolution concerne les départements dans lesquels il existe aujourd’hui plusieurs tribunaux de grande instance, qui seront, je me répète, tous maintenus. Les chefs de cour, dans ces situations, pourront également, après concertation locale, proposer de créer dans chacun de ces tribunaux des pôles de compétences qui jugeront pour l’ensemble du département certains contentieux spécialisés, techniques et de faible volume. J’estime que ces contentieux spécialisés pourront représenter au maximum entre 25 et 30 % du total des contentieux. L’idée est de renforcer les compétences des magistrats et d’améliorer en conséquence les délais de jugement et la qualité de la décision. Cela ne veut pas dire que tous les contentieux spécialisés seront jugés dans un tribunal unique. Les chefs de cour proposeront des solutions équilibrées entre les tribunaux et adaptées dans chaque département.

Enfin, le projet de loi prévoit d’expérimenter dans deux régions qui comportent plusieurs cours d’appel l’exercice par l’une d’elles de fonctions d’animation et de coordination, ainsi que la spécialisation des contentieux selon le modèle précédemment évoqué. Des propositions, je le sais, sont sur la table pour augmenter le nombre de régions concernées par cette expérimentation ; j’y serai attentive.

Le projet de loi organique tire quant à lui les conséquences de la loi ordinaire sur la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance.

Sur ces questions d’organisation, le Sénat a eu une approche en demi-teinte. Il a accepté la fusion entre tribunal d’instance et tribunal de grande instance, avec la création de tribunaux de première instance mais sans que soit ouverte la possibilité au plus près du terrain de mieux adapter les compétences de chaque juridiction pour améliorer la qualité de la justice. Je le regrette et proposerai donc de revenir sur ce choix et, d’ailleurs, pour plus de clarté, de renommer ces tribunaux de grande instance « tribunaux judiciaires ».

J’en termine avec deux axes de la réforme un peu moins centraux dans ce texte.

Le cinquième axe s’attache à la diversification du mode de prise en charge des mineurs délinquants. Outre la création de vingt centres éducatifs fermés, le texte permet de mieux préparer la sortie progressive des jeunes de ces structures, et notamment le retour en famille, pour atténuer les effets déstabilisants d’un changement brutal de mode de prise en charge. Il sera aussi institué à titre expérimental une mesure éducative d’accueil de jour, troisième voie entre le placement et le milieu ouvert.

La question de la justice des mineurs est une question grave, un sujet qui mérite d’être traité à part, de manière raisonnée et mesurée. Les problèmes sont réels, les textes et les procédures méritent d’être réévalués et des actions doivent être conduites, mais là encore je ne souhaite pas que les postures l’emportent ; vous voudrez bien me pardonner cette expression, je ne veux pas faire de « com » sur le dos des mineurs et le dos de nos concitoyens qui subissent de nouvelles formes de délinquance. Il s’agit là encore d’affronter ces questions et d’y répondre sans angélisme ni démagogie, mais avec sérieux.

Des ajustements très ponctuels me semblent envisageables à ce stade mais un travail plus global doit être conduit, sans doute autour d’une mise en cohérence des textes existants. Je sais que la mission d’information conduite par M. Jean Terlier et Mme Cécile Untermaier travaille sur ce sujet ; là encore, j’y serai attentive.

Le sixième axe, enfin, concerne la procédure devant les juridictions administratives. Le projet de loi rend possible le recrutement de juristes assistants pour renforcer les équipes autour des magistrats et prévoit aussi de renforcer l’exécution des décisions par des injonctions et des astreintes. Ce sont des mesures très attendues par les juridictions administratives.

Mesdames et messieurs les députés, j’ai été un peu longue dans cette présentation et vous prie de m’en excuser, mais cette réforme globale et ambitieuse le mérite. Le Gouvernement vous proposera de rétablir plusieurs dispositions qui étaient présentes dans son texte initial mais sans écarter les apports utiles introduits par le Sénat. Le Gouvernement vous proposera également d’enrichir le texte initial, notamment par des dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, avec la création d’un parquet national spécialement dédié afin de répondre à cette réalité qui s’est malheureusement installée dans la durée.

Mon objectif est simple, il s’agit de mieux servir les justiciables et la justice. Je suis certaine que nous partageons cet objectif, et le dialogue que j’ai pu nouer avec vos rapporteurs, que je remercie très sincèrement et très chaleureusement de l’immense travail qui a pu être conduit, ainsi qu’avec plusieurs d’entre vous, me rend très optimiste pour la suite de nos travaux.

Mme Lætitia Avia, rapporteure. Ce projet de loi que nous nous apprêtons à discuter est d’une certaine manière le reflet de l’image que nos citoyens peuvent avoir de la justice. C’est un texte dense, long, technique en de nombreux aspects, qui pourrait sembler réservé à quelques « sachants », là où il a pour première fonction d’accomplir une des missions essentielles de notre service public, celle d’assurer l’effectivité de la protection des droits de chacun, d’assurer la lisibilité des procédures et en cela un meilleur accès du champ judiciaire à ceux qui en sont les premiers destinataires, c’est-à-dire les justiciables.

Ce projet de loi répond à une préoccupation majeure : celle de la rupture du lien de confiance entre des justiciables qui ne comprennent pas la justice et une justice dont la multiplicité des procédures alourdit le fonctionnement et limite la compréhension du rôle, des responsabilités et de l’utilité de chacun de ses intervenants.

C’est d’abord, et avant tout, une loi de programmation car le Gouvernement fait le choix d’augmenter de 24 % au cours du quinquennat le budget de la justice pour le porter à 8,3 milliards d’euros en 2022. Bien sûr, on pourrait considérer que ce n’est pas assez, et il est légitime de vouloir toujours plus pour le fonctionnement de nos institutions judiciaires, mais je tiens à saluer le choix du Gouvernement de fixer par cette loi de programmation le financement de la justice au rang de ses priorités, avec un budget permettant le recrutement de 6 500 équivalents temps plein ainsi que la construction de 15 000 places de prison.

En tant que rapporteure de ce texte sur les aspects de justice civile, administrative et d’organisation territoriale, je souligne l’importance de toujours maintenir un équilibre entre les crédits alloués à la justice civile et l’investissement nécessaire dans notre justice pénale.

Le second volet de ce texte est une réforme ambitieuse de la justice, dont le point de départ est une transformation numérique, de laquelle nous débattrons peu au cours des prochains jours car elle fera principalement l’objet de dispositions réglementaires traduisant un investissement tant financier que technique et humain qui nous a été exposé en commission des Lois lors de la discussion de la loi de finances pour 2019.

Pour ce qui est du volet législatif, l’élément pivot de la réforme est un nouveau paradigme dans notre rapport au juge, lequel n’est ni un auxiliaire de justice ni l’organisateur de l’agenda des parties.

Le juge ne doit apparaître que lorsqu’il est nécessaire, pour trancher un litige. Il est ainsi proposé de développer le règlement amiable des litiges comme tentative préalable à tout règlement judiciaire, mais aussi à tout moment de la procédure chaque fois que le juge estimera opportun de s’écarter du processus judiciaire pour laisser les parties œuvrer vers un rapprochement amiable.

Recentrer l’office du juge sur sa fonction de règlement des litiges implique aussi de le décharger des tâches administratives, automatisées, voire barémisées. Il s’agit donc d’avancer en termes de déjudiciarisation et de renvoyer certains actes vers des agents mieux à même de traiter efficacement ces demandes : la reconstitution des actes d’état civil, le recueil du consentement en matière de procréation médicalement assistée, sans que cela ne devienne trop onéreux pour les familles, la révision des pensions alimentaires en cas de modification des ressources selon un barème applicable, ainsi que de nombreux actes de gestion effectués par les mandataires des majeurs protégés pour lesquels l’intervention d’un juge n’est pas strictement nécessaire.

En ce qui concerne les majeurs protégés, je tiens d’ailleurs à saluer l’évolution considérable portée par ce texte avec le rétablissement des droits fondamentaux des majeurs protégés que sont le droit de voter, le droit de s’unir et de se désunir, sans autorisation préalable d’un juge.

S’agissant du divorce, si triste que cela puisse sembler, c’est aussi, en quelque sorte, un trait d’union entre les citoyens et la justice puisque, selon une statistique que j’ai rencontrée à plusieurs reprises mais à laquelle je ne donnerai cependant aucun caractère officiel, 100 % de nos concitoyens ont été confrontés à un divorce, que ce soit le leur ou celui d’une connaissance. C’est d’ailleurs souvent au travers du divorce que l’image d’une justice lente, lourde et coûteuse se construit. Rappelons que le divorce résulte aujourd’hui de la succession de trois périodes : la conciliation, le jugement du divorce puis la liquidation du régime matrimonial. Ce projet de loi permet des avancées sur cette procédure en la simplifiant et en réduisant ses délais.

Enfin, l’objectif de ce texte est de faire entrer pleinement la justice dans le XXIe siècle, notamment en utilisant tout ce que le numérique peut offrir en termes d’amélioration et de simplification des procédures.

Si nous devons toujours veiller à ce que ceux qui sont éloignés du numérique bénéficient toujours d’un point de contact physique, il ne faut pas oublier que le numérique est avant tout une opportunité, y compris en matière de renforcement de l’accès au droit et du recours effectif à la justice, pour tous ceux pour qui il est plus aisé d’engager des procédures via internet que de se déplacer dans un lieu de justice. Le projet de loi propose donc des procédures dématérialisées et sans audience, sous réserve de l’accord des parties.

Ce texte prend acte de l’activité croissante de ce qu’on appelle des « legal techs », des plateformes de services juridiques en ligne, dont il ne faut pas avoir peur mais qu’il faut bel et bien encadrer dans le respect du périmètre du droit.

Enfin, parce que le numérique est avant tout un élément d’accès et de transparence, les décisions de justice seront rendues disponibles pour tous, gratuitement, en open data. Je vous présenterai en la matière des mécanismes renforçant la protection de la vie privée et de la sécurité des personnes citées.

Ce sont des évolutions nécessaires à l’heure où de nombreux actes de notre vie quotidienne sont empreints de numérique. Mais ces innovations ne sont pas antinomiques avec une représentation territoriale de nos lieux de justice, dont il faut réorganiser, voire rationnaliser le fonctionnement. À cet égard le projet de loi propose deux évolutions.

Il s’agit, d’une part, de la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance, qui deviendront des tribunaux judicaires avec des chambres délocalisées de proximité assurant un maillage territorial. Ce dispositif ouvrant un travail d’organisation à l’échelle départementale permettra une spécialisation des tribunaux et une meilleure qualité de la justice qui y est rendue.

D’autre part, une expérimentation, que je vous proposerai d’étendre de deux à cinq régions, permettra la coordination des cours d’appel et une répartition de leurs compétences au sein d’une même région.

Beaucoup de sujets, donc, pour une réforme qui se veut ambitieuse, vaste, simplifiant et réinterrogeant nos procédures chaque fois qu’un acte paraît superfétatoire, avec toujours une seule boussole, un seul curseur, vous l’avez rappelé, madame la garde des Sceaux : le justiciable avant tout et l’utilité du service public de la justice pour nos concitoyens.

M. Didier Paris, rapporteur. La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a fait l’objet d’une longue concertation, depuis maintenant plus d’une année. Elle a été lancée par les cinq chantiers de la justice, qui en forment en quelque sorte l’architecture, l’impulsion – vous avez rappelé, madame la garde des Sceaux, à quel point les parties prenantes avaient été associées. Force est d’ailleurs de constater que le texte tient d’ores et déjà compte d’un certain nombre de ces concertations.

Au plan pénal, ce n’est pas une énième loi de circonstance, tant s’en faut ; il s’agit bien d’une ambition forte, actuelle, moderne pour notre justice. Même si cinq textes importants ont été votés ces quatre dernières années, le chantier de la réorganisation de notre justice est encore loin d’être achevé.

Notre protection contre le terrorisme et le crime organisé doit encore et toujours être améliorée. Elle suppose une véritable modernisation des outils à disposition des forces de sécurité, pour éviter tout décrochage avec des pratiques de plus en plus diffuses des auteurs, sous-tendus par une idéologie de violence et de mort.

C’est pourquoi le projet de loi comporte des dispositions relatives aux techniques spéciales d’enquête, aux interceptions et à la géolocalisation, ainsi qu’au parquet national antiterroriste. En outre, cette protection nécessite l’amélioration du circuit de prise en charge des victimes, ainsi que de l’indemnisation de leur préjudice, de plus en plus difficile à évaluer – ce qui explique la présence de dispositions relatives au juge de l’indemnisation du préjudice corporel des victimes d’actes de terrorisme (JIVAT), les tribunaux parisiens devenant seuls compétents en matière d’indemnisation des victimes du terrorisme.

Mais la perception qu’ont les Français de la justice ne s’arrête pas, fort heureusement, au terrorisme. Ils réclament aussi des réponses pénales face à la délinquance du quotidien : des réponses simples, lisibles, rapides, adaptées aux circonstances et efficaces. Nous avons besoin d’une justice qui fonctionne, d’une justice accessible, équilibrée entre la nécessaire répression des comportements déviants – y compris les plus insignifiants – et la protection intime des libertés individuelles.

Les attentes des acteurs, professionnels de la justice, ne sont finalement pas différentes : l’efficacité du système, la pertinence des mesures, la modernisation des outils sont souhaitées et attendues.

C’est pour répondre à cette grande ambition que le titre IV du projet de loi engage une réforme structurelle de la procédure pénale, dont les dispositions se sont complexifiées au fil de l’adoption de différentes lois. Pour autant, il ne s’agit pas de la veille du grand soir de la révolution procédurale que certains pourraient appeler de leurs vœux !

La lecture attentive du projet de loi recèle de très nombreuses dispositions de nature à opérer ce changement attendu et à générer les simplifications dont les Français, tout autant que les professionnels, ont besoin : plainte en ligne, développement des amendes forfaitaires, recours au juge unique, mais aussi harmonisation des règles de procédure ou amélioration des cadres d’enquête.

Cette démarche pragmatique et efficace assurera l’accès à la justice – en particulier pour les victimes, tout en préservant les garanties des justiciables. Elle permettra en outre à ses acteurs de se recentrer sur leur cœur de métier.

Mais l’adaptation de notre arsenal procédural devra également s’appuyer sur un effort numérique conséquent. Vous l’avez rappelé il y a quelques jours lors de votre audition budgétaire, madame la ministre, ce virage permettra de potentialiser les dispositions du texte et de le rendre opérationnel. Un demi-milliard d’euros – que je vous proposerai par amendement de mieux flécher – devrait rapidement permettre l’établissement ou la conversion des pièces de procédure sous format numérique. Le dossier pénal sera ainsi entièrement dématérialisé et sécurisé, et la signature numérique unique possible. Cette simplification permettra aux forces de sécurité de pleinement apprécier l’évolution enclenchée.

Le titre V de la loi, consacré au sens de la peine, répond à des objectifs de même nature en renforçant la cohérence et l’efficacité des peines. Bien sûr, la détention reste une mesure indispensable de protection sociale, mais elle doit cesser d’être le socle et la référence de toutes les peines dans notre imaginaire collectif. C’est pourquoi l’échelle des peines est repensée pour que chacune d’entre elles puisse apporter d’égales garanties de protection sociale, de lutte contre la récidive et de réinsertion, dans le cadre d’une individualisation des peines qui prévaut et continuera à prévaloir dans notre droit.

Un esprit de responsabilité et de lucidité domine : arrêt des peines de très courte durée, dont la seule conséquence est d’accentuer la désocialisation des auteurs, quand elles ne leur offrent pas une formation accélérée en délinquance ; s’agissant des condamnations inférieures ou égales à deux ans d’emprisonnement, responsabilité pleine et entière du juge correctionnel qui prononcera initialement la peine, qui sera ensuite effectivement mise en œuvre dans toutes ses dimensions, contrairement à la pratique actuelle – totalement incomprise par nos concitoyens ; mise en œuvre de peines modernes et dynamiques, faisant réellement office de sanction, tout en n’obérant pas l’avenir du condamné et ses chances de réinsertion – c’est le sens de l’instauration au deuxième niveau de l’échelle des peines de la détention à domicile sous surveillance électronique, de l’évolution fondamentale du travail d’intérêt général et du renforcement de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Mais la clarté de la peine et son effectivité ne peuvent se concevoir sans leurs modalités matérielles et financières de mise en œuvre. C’est le sens de votre programme ambitieux : construction de nouvelles places de prison, qui intègre la diversification des établissements pénitentiaires à laquelle vous avez fait référence ; construction d’une vingtaine de centres éducatifs fermés pour les mineurs ; augmentation des moyens techniques et humains consacrés à la chaîne judiciaire, tout à fait remarquable dans ce contexte de restriction budgétaire.

La loi de programmation répond pleinement à notre ambition d’une justice rénovée. Bon nombre de dispositions du projet de loi ont fait débat au Sénat et méritent d’être expliquées, reprises et sans doute encore amendées. C’est l’exercice de notre démocratie. Il se poursuivra devant notre assemblée et, au-delà de la technique parlementaire et des postures, les mille amendements déjà déposés devant notre Commission sont révélateurs de cette richesse.

L’évolution en profondeur de notre justice se fera en replaçant nos concitoyens – en particulier les victimes – au centre des préoccupations, en recentrant les professionnels sur leur cœur de métier, en simplifiant si possible les parcours d’accès à la justice, en clarifiant les responsabilités de ses acteurs, en apportant des réponses plus efficientes, tout en garantissant les libertés individuelles, dont les droits de la défense sont et restent le socle. C’est l’ambition de ce projet de loi. Nul doute qu’elle sera atteinte.

M. Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. La Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes a souhaité se saisir de ce projet de loi, dont plusieurs articles concernent directement ou indirectement les droits des femmes et l’égalité entre les femmes et les hommes.

Avant de vous présenter les grandes lignes de mon rapport et mes principales recommandations, je rappellerai que, derrière les procédures juridiques que nous nous apprêtons à réformer, se trouvent des situations bien réelles ; nos décisions auront donc des conséquences importantes sur la vie de nos concitoyennes et concitoyens.

Ce texte propose une réforme ambitieuse : je tiens à saluer cette volonté de modernisation de notre système judiciaire. Toutefois – c’est ce à quoi je me suis attaché dans mon rapport –, nous devons rester très vigilants quant aux conséquences des évolutions envisagées, notamment dans le domaine des affaires familiales et dans les cas de violences faites aux femmes.

J’ai choisi d’organiser mon rapport autour de quatre sujets principaux : la réforme de la procédure contentieuse de divorce, l’expérimentation d’une déjudiciarisation des modulations de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants, le développement du recours à la médiation et le traitement judiciaire des violences faites aux femmes.

L’article 12 du projet de loi porte réforme du divorce contentieux. Je suis extrêmement favorable à cette réforme mais elle a été jusqu’à présent assez mal comprise car beaucoup ont cru qu’il s’agissait de supprimer toute la phase de conciliation, y compris l’audience permettant de prononcer, si nécessaire, des mesures provisoires. Or il n’est évidemment pas question de supprimer cette audience : elle sera même renforcée et mieux organisée. La réforme permettra de raccourcir les délais qui sont souvent très mal vécus par les couples qui souhaitent divorcer. Je propose toutefois plusieurs recommandations pour améliorer cette nouvelle procédure, notamment en inscrivant clairement dans la loi la possibilité de cette audience introductive de fixation des mesures provisoires. En outre, la réforme doit mieux prendre en compte les femmes victimes de violences.

L’article 6 du projet de loi poursuit une réforme engagée depuis l’été et confie aux caisses d’allocations familiales une partie de la gestion des montants des contributions à l’entretien et à l’éducation des enfants. S’il est tout à fait opportun de simplifier la vie des familles par une telle procédure, déjudiciarisée, j’appelle néanmoins votre attention sur les difficultés que posent les cas où les parents ne sont pas d’accord sur le montant de cette contribution : ils peuvent être très conflictuels… Il serait bien plus protecteur de laisser ces cas du ressort du juge aux affaires familiales.

Plusieurs articles du projet de loi visent ensuite à développer le recours à la médiation. Elle présente effectivement de nombreux avantages ; cette logique de règlement à l’amiable est tout à fait pertinente. Néanmoins, il faut mieux encadrer le métier de médiateur et exclure impérativement le recours à la médiation en cas de violences, notamment s’agissant des affaires familiales lorsqu’elles concernent les couples. Il est de notre devoir de le rappeler clairement dans le texte de loi.

Pour finir, je voudrais mettre l’accent sur la procédure pénale et, plus particulièrement, sur l’expérimentation de tribunaux criminels départementaux et la consécration de la possibilité de porter plainte en ligne, ce dernier élément ayant déjà été évoqué par la Délégation dans plusieurs de ses rapports. Il s’agit de deux évolutions fondamentales pour mieux lutter contre les violences sexistes et sexuelles, qui touchent encore massivement les femmes dans notre pays et qui ont des conséquences insupportables et extrêmement destructrices pour les victimes.

En conclusion, ce projet de loi avance dans la bonne direction et je me réjouis que de nombreuses mesures permettent d’améliorer concrètement la situation, même si certaines méritent d’être complétées, afin de mieux prendre en compte les droits des femmes et l’égalité entre les femmes et les hommes.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je remercie Mme Laetitia Avia et Didier Paris pour leur travail critique. Madame et monsieur les rapporteurs, je vous remercie également d’avoir souligné le pragmatisme du projet de loi et rappelé les garanties qui l’accompagnent.

Monsieur Gouffier-Cha, en matière de divorce contentieux, vous estimez que la réforme de l’audience de mesures provisoires a été mal comprise. Je le redis clairement : en cas de divorce contentieux, l’audience relative aux mesures provisoires sera explicitement mentionnée. De même, un délai maximal entre l’assignation et l’audience introductive de fixation des mesures provisoires sera prévu.

Vous l’avez bien compris, la déjudiciarisation de la modification de ces contributions n’interdiront pas les recours devant le juge.

Enfin, vous soulignez la nécessité de mieux encadrer le métier de médiateur. Nous travaillons actuellement sur ce dossier. Je rappelle qu’en l’état actuel du droit, la médiation est exclue en cas de violence. Il n’est donc peut-être pas nécessaire de le mentionner dans le projet de loi.

M. Jean Terlier. Repenser la justice et son organisation, voilà l’ambitieux projet dont nous débattons aujourd’hui. Certains y verront un risque de privatisation de la justice civile, notamment par la réduction des procédures judiciaires et du recours aux audiences. Nous préférons saluer les fondements d’un trait d’union indispensable entre liberté et sécurité.

La justice est le socle du contrat social ; rendre justice, c’est d’abord tenter de concilier, ensuite de compromettre et enfin – à défaut – de trancher. Mais encore faut-il se doter des moyens de cet objectif et s’assurer que tous nos concitoyens peuvent être des justiciables, où qu’ils soient sur le territoire national, quelles que soient leurs capacités et leurs prétentions. En tant que citoyens, ils doivent être en mesure d’ester en justice.

Les objectifs de ce projet de loi sont prometteurs et s’inscrivent dans une progression substantielle du budget de la justice. Sur le terrain de l’organisation territoriale, il faut saluer l’absence de fermetures de tribunaux d’instance et de tribunaux de grande instance, dont les contentieux fusionneront opportunément.

Sur le terrain de la procédure civile ensuite, ce texte élargit le champ des capacités des majeurs incapables aux actes de la vie, du mariage et du divorce, supprime des formalités inutiles ou dématérialise les litiges du quotidien.

Ce projet de loi ambitionne également de répondre à un constat connu et partagé de tous : la justice fonctionne de moins en moins bien. Demain, la médiation, la conciliation ou une procédure participative deviendront le premier acte judiciaire. Il ne s’agit pas de privatiser, mais de proposer une alternative consensuelle de règlement des litiges, de privilégier des modalités apaisées et plus rapides de règlement des différends, qui permettront à celles et ceux qui hésitent à saisir la justice en raison de procédures complexes, chronophages et onéreuses, de trouver une solution à leur litige. Ce projet de loi participe donc à rendre la justice plus accessible.

Il clarifie également les procédures en fonction de la nature du contentieux : une procédure orale, sans représentation obligatoire, pour les contentieux les plus simples et une procédure écrite, avec représentation obligatoire, pour les autres contentieux. Cela facilitera l’accès des justiciables au juge et restaurera une justice de proximité pour des litiges de la vie quotidienne, qui touchent les plus fragiles. Une justice pour tous et sur tout le territoire national, tel est l’objectif essentiel de ce projet de loi.

M. Stéphane Mazars. Nos concitoyens attendent avec impatience cette réforme de la justice. Reconnaissons-le, ils la jugent très sévèrement, la souhaitent plus compréhensible, plus accessible, plus rapide, plus proche d’eux.

Réformer la justice en profondeur, c’est l’ambition du Président de la République. Il vous en a confié la difficile mission, madame la garde des Sceaux. Je tiens à saluer votre méthode : avant le dépôt de ce projet de loi, les chantiers de la justice ont permis de partager les constats, d’enrichir les réflexions et de formuler des propositions. Les nombreuses heures de concertation que vous avez engagées avec les acteurs de la justice et les très nombreux déplacements que vous avez effectués sur le terrain, auprès de ceux qui la font au quotidien, ont abouti au présent projet de loi.

Réformer la justice, c’est une ambition qui a un coût, inscrit dans le projet de loi de programmation. Je me félicite de l’augmentation significative du budget alloué à la justice – nous avons déjà pu le constater en 2018 – mais aussi de la lisibilité et des garanties données au monde judiciaire jusqu’en 2022, et même au-delà s’agissant des infrastructures pénitentiaires.

Le volet pénal de votre projet de loi peut se résumer en trois mots : efficacité, accessibilité et sécurité. Une efficacité tout d’abord accrue pour les services d’enquête, puisque vous déchargez les officiers de police judiciaire de tâches chronophages, superflues ou pouvant être déléguées et que vous alignez différentes règles de procédures en matière d’investigation.

Une meilleure accessibilité ensuite, afin de faciliter les procédures pour les plus fragiles de nos concitoyens – les victimes – avec la plainte en ligne. Rappelons que cette plainte ne se substituera jamais au contact direct avec les OPJ ou les juges pour les faits les plus graves. Accessibilité également grâce à la création du tribunal criminel départemental, qui permettra d’obtenir des réponses plus rapides lors de faits graves et sensibles et d’éviter la pratique de la correctionnalisation, qui constitue parfois un véritable déni de justice.

La sécurité, enfin, que vous voulez garantir à la société en redonnant du sens à la peine, véritable gage de lutte et de prévention contre la récidive et première étape du travail difficile de réinsertion. Votre projet et les moyens financiers que nous allons voter pour la construction de nouvelles places de prison plus adaptées au profil des condamnés sont une réponse pragmatique et efficace adressée à ceux qui ne voudraient plus avoir à considérer les auteurs d’infractions, à ceux qui estiment qu’ils représentent la part maudite de la Nation, alors qu’ils sont membres à part entière de celle-ci, comme l’a rappelé le chef de l’État à Agen il y a quelques mois.

M. Jean-Louis Masson. Madame la ministre, il y a un an, vous nous avez annoncé votre volonté de réformer et de moderniser la justice de notre pays. Après la phase de concertation des chantiers de la justice, la chancellerie a élaboré sous votre autorité les textes que vous nous présentez aujourd’hui.

Je ferai quelques observations. Le budget de la justice va progresser de 1,6 milliard d’euros d’ici à 2022, passant de 6,7 à 8,3 milliards d’euros. Ces moyens supplémentaires, inscrits dans le projet de loi de programmation de la justice, permettront notamment la création de 6 500 emplois, la construction de 7 000 nouvelles places de prison et de vingt centres éducatifs fermés. Nous en prenons acte. Mais, les sénateurs vous l’ont dit, nous considérons que cet effort n’est pas à la hauteur des enjeux. Nous y reviendrons lors de l’examen de l’article 1er du projet de loi ordinaire.

Concernant les réformes et l’organisation de la justice, le projet de loi prévoit la fusion administrative des tribunaux d’instance et de grande instance. Vous n’avez cessé de répéter que cette fusion n’entraînerait pas la fermeture de tribunaux. Mais alors, pourquoi une telle réforme ? Nous avons deux craintes : celle de voir les petits contentieux passer à la trappe, noyés au sein des nouveaux tribunaux, et celle que cette fusion ne soit qu’une étape avant la suppression de tout ou partie des trois cents tribunaux de proximité…

Le parquet national antiterroriste ne figure pas dans les projets de loi. Cependant vous avez annoncé que vous alliez corriger ce que nous considérions comme un manque.

S’agissant de la médiation préalable, notre groupe s’étonne d’une forme de privatisation de la justice. En effet, des sociétés privées interviendront au stade de la médiation. Nous ne sommes pas sûrs que les justiciables les plus fragiles soient équitablement défendus dans ces conditions : de toute évidence, les sociétés privées ne sont pas la justice…

L’article 4 du projet de loi ordinaire étend le périmètre des contentieux pour lesquels la représentation par un avocat est obligatoire : contentieux techniques, baux ruraux, contentieux d’expropriation, contentieux douaniers. Cette obligation n’est-elle pas d’ores et déjà une mauvaise conséquence de la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance ?

S’agissant des divorces, l’article 2 du projet de loi prévoit la suppression de l’audience de conciliation dans le cadre de la procédure de divorce contentieux. Ne pensez-vous pas que cela risque de favoriser une logique d’affrontement entre les parties et entraînera en conséquence une augmentation du nombre de procédures pour faute ?

L’article 3 du projet de loi prévoit la numérisation complète de la procédure, de la plainte jusqu’au jugement. La saisine se fera en ligne ; ce sera la fin de l’accès du justiciable à son juge. Comment une décision de justice rendue numériquement, et donc déshumanisée, peut-elle être parfaitement équitable ? Dans le cas particulier des crimes et délits commis contre les personnes, comment peut-on envisager le dépôt d’une plainte sans audition immédiate des auteurs présumés et des témoins ?

Nous sommes plutôt favorables à toutes les dispositions allégeant le travail des enquêteurs. Nous nous interrogeons néanmoins sur l’intervention du juge des libertés et de la détention, à qui l’on confie toujours plus de responsabilités, sans lui affecter les moyens nécessaires pour réaliser sa mission. Bien souvent, par manque de temps, ce juge valide les réquisitions du parquet, ou les plagie, sans même développer sa propre motivation…

L’article 42 du projet de loi prévoit l’expérimentation de tribunaux criminels composés de cinq magistrats professionnels dans certains départements, compétents pour juger des crimes passibles de quinze à vingt ans de réclusion. C’est un camouflet à l’égard d’un des plus beaux acquis de la Révolution française ! En réalité, quelles sont vos motivations ? Vous voulez faire des économies et gérer plus rapidement ces dossiers. En cours d’assises, les jurés ne connaissent pas le dossier : l’audience est donc essentielle et on ne se contente pas des éléments de l’instruction. C’est vrai, cela prend du temps, mais ce temps est nécessaire !

Vous plaidez pour des peines plus adaptées et mieux exécutées. Dans le cadre des alternatives aux poursuites, l’article 43 du projet de loi permet d’interdire à des délinquants de fréquenter certains lieux pendant un délai pouvant aller jusqu’à six mois. Il permet aussi d’appliquer des amendes forfaitaires au délit de vente d’alcool à des mineurs et d’usage de stupéfiants. Le texte récrit l’échelle des peines, pour éviter les courtes peines d’emprisonnement : si la sanction est inférieure à un mois, ces dernières sont interdites. Entre un et six mois, la peine est en principe exécutée sous bracelet électronique, dans un centre de semi-liberté ou de placement extérieur.

Jusqu’alors, un condamné pouvait bénéficier d’un aménagement de peine et éviter l’incarcération lorsqu’il écopait d’une peine inférieure ou égale à deux ans de prison ferme. Désormais, seules les peines inférieures ou égales à un an permettront d’obtenir cet aménagement. Le travail d’intérêt général sera développé : il pourra être exécuté dans le cadre d’aménagements de peine ou comme obligation d’un sursis probatoire. La libération sous contrainte aux deux-tiers de la peine sera systématisée pour les détenus condamnés à une peine inférieure ou égale à cinq ans de prison, afin d’éviter les sorties sèches.

Nous souhaitons formuler quelques remarques. Le périmètre d’application de l’amende forfaitaire pourrait être étendu à d’autres délits.

Il appartient à la juridiction de jugement de décider ou non de l’aménagement de peine : elle doit pouvoir librement choisir entre l’exécution immédiate de la peine prononcée, l’aménagement, le mandat d’arrêt différé ou un renvoi devant le juge de l’application des peines afin de préciser les modalités d’un éventuel aménagement. En outre, la détention à domicile sous surveillance électronique doit être écartée, en raison des risques de confusion avec le placement sous surveillance électronique. Enfin, l’automaticité de la libération sous contrainte aux deux-tiers de la peine est inopportune.

L’indépendance des juges n’est pas abordée par le projet de loi organique. Nous le regrettons : il faut rétablir le lien de confiance entre les Français et leur justice. Ce principe est souvent examiné sous le prisme de l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif mais, pour garantir l’indépendance des magistrats, ne croyez-vous pas, madame la ministre, qu’il faudrait que les règles de non-éligibilité soient plus strictes, y compris lorsque les magistrats ont quitté leur corps – pendant cinq ans par exemple ? Il en est de même pour la non-appartenance à un parti politique, à un syndicat, voire à des associations philosophiques ou religieuses.

M. Erwan Balanant. Notre justice fait face depuis trop longtemps à de sérieuses difficultés : juridictions sous-dotées et encombrées, vacances de poste, délais de traitement excessifs, surpopulation carcérale, personnel pénitentiaire sursollicité… la liste est encore longue.

Les raisons de ces difficultés sont en grande partie d’ordre budgétaire. Depuis des décennies, les crédits de la mission « Justice » sont insuffisants, et il faut bien admettre que la comparaison avec nos voisins européens n’est, sur ce plan, pas glorieuse, en particulier pour ce qui concerne les crédits alloués aux juridictions.

Néanmoins, nous observons que des efforts ont été engagés depuis quelques années, et la majorité actuelle s’inscrit pleinement dans cette dynamique. Le projet de loi que nous allons examiner fixe noir sur blanc, dans sa partie programmation, l’augmentation des moyens de la justice, de manière continue sur toute la période du quinquennat, trajectoire qui permettra, je l’espère, de faire les choix pertinents.

Les efforts budgétaires sont donc là. Certains les trouveront sans doute encore insuffisants – et ils n’auront peut-être pas complètement tort, eu égard à la situation dont nous héritons –, mais le budget global est contraint. Nous nous sommes en effet engagés à maîtriser les dépenses publiques et c’est un cap qu’il nous faut tenir.

Cependant, la justice n’a pas uniquement besoin de crédits supplémentaires. D’où l’intérêt de la seconde partie de ce projet de loi, qui propose une véritable réforme : en effet, en permettant aux juges de recentrer leur office, en simplifiant les procédures, en améliorant la dématérialisation, nous donnerons à tous les acteurs de la chaîne judiciaire les moyens d’optimiser leur travail. Cela bénéficiera aux justiciables, qui seront mieux informés et pourront constater une accélération du temps de traitement de leurs dossiers.

Le texte que nous allons examiner a été assez largement modifié en première lecture par le Sénat, qui nous propose des apports intéressants – je pense en particulier aux précisions concernant les plateformes en ligne ou à la suppression de la vidéo-audience. Nous avons néanmoins des points de désaccord profonds avec la version adoptée par le Sénat, souvent trop frileux concernant la déjudiciarisation de certains actes et, plus globalement, sur la problématique pénale.

Sachez donc, madame la ministre, que, si le groupe Modem était très largement en accord avec la version initiale du projet de loi, nous restons vigilants sur plusieurs points : ainsi, nous sommes, par principe, opposés au développement de la vidéo-audience, nous souhaitons veiller à la place de la victime dans le procès pénal, nous nous interrogeons sur les nouvelles missions confiées aux caisses d’allocations familiales ou encore sur l’extension de la procédure d’amende forfaitaire délictuelle. Nous espérons que l’examen en commission permettra d’éclaircir la plupart de ces questions.

Enfin, nous tenions à souligner que le Sénat avait soulevé des questions importantes mais qui, à nos yeux, n’ont pas vocation à être traitées dans ce texte, déjà fort dense. C’est le cas notamment des articles concernant la justice commerciale et l’aide juridictionnelle. Pouvez-nous nous indiquer si ces questions seront traitées dans les textes à venir et, si oui, dans quels délais ?

M. Michel Zumkeller. Notre justice manque de moyens et souffre d’une trop grande complexité. Nous partageons donc votre objectif, madame la ministre, d’en faire une priorité du quinquennat, de la rendre plus juste et plus efficace.

Nous soutenons bien évidemment les hausses budgétaires prévues dès 2019. Pour autant le problème dépasse largement la question budgétaire. Tous les praticiens de la justice s’accordent à dire que le problème essentiel réside dans la complexité de la matière, largement liée à l’empilement successif de textes, souvent adoptés en réaction à des faits divers, qui a rendu de plus en plus compliquée l’application de la loi. Le législateur doit donc veiller à assurer la stabilité du droit, de manière notamment à ce que les victimes, que l’on ne doit jamais oublier, ne soient plus confrontées à des décisions incompréhensibles.

Je m’arrêterai plus particulièrement sur deux sujets, et d’abord sur l’exécution des peines, question sur laquelle j’avais eu l’occasion de travailler il y a une dizaine d’années. Nos services de police et de gendarmerie font leur travail, tout comme la justice fait le sien. Cependant, dans de nombreux cas, l’exécution de la peine ne suit pas, ce qui fait que les personnes condamnées n’ont souvent pas conscience de la gravité des faits qui leur sont imputables et ne comprennent pas qu’il s’agit d’un délit. De leur côté, les victimes n’obtiennent pas la réparation à laquelle elles ont droit. Cela explique en grande partie, selon moi, le décalage entre la réalité judiciaire dans notre pays et la perception qu’en ont nos concitoyens. Nous avons besoin d’une justice qui soit comprise, d’une justice qui respecte le justiciable, tout en soutenant les victimes.

Le second sujet est celui du suivi psychiatrique, absent de votre projet de loi. Il y a dix ans, au sein de cette commission, j’ai fait un rapport sur le suivi psychiatrique des mineurs. La situation était déjà alarmante à l’époque, elle l’est encore davantage aujourd’hui. Cela rejoint la problématique de l’exécution des peines, car certains actes délictueux n’appellent pas de sanction mais un suivi psychiatrique, qui n’est pas toujours effectué. Nous aurions donc intérêt à nous pencher sur ce sujet, en lien avec le ministère de la santé, pour proposer des solutions alternatives à l’enfermement.

N’oublions pas quoi qu’il en soit que c’est en pensant aux victimes que nous devons travailler sur ce texte accueilli avec bienveillance par notre groupe qui s’efforcera de l’enrichir, pour que notre justice se modernise et se simplifie.

Mme Cécile Untermaier. Ce projet de loi est très controversé. Il suscite de sérieuses inquiétudes, exprimées sans relâche par les professionnels du droit, magistrats et avocats, mais aussi associations et acteurs du monde pénitentiaire.

Je salue pour ma part la programmation budgétaire, jugée insuffisante par certains, mais qui offre une visibilité financière dont nous avions besoin.

En ce qui concerne la méthode, l’organisation en amont des chantiers de justice est à saluer, comme l’avait été la conférence de consensus mise en place par Mme Christiane Taubira. Il en est de même de la volonté d’apporter une réponse globale à une institution en souffrance, en traitant du budget mais pas seulement.

Le volet réglementaire est fondamental, veillons à ce que, dans les débats, nous puissions préciser les modalités de consultation des acteurs de justice en amont de ces textes, comme en amont des ordonnances.

Sur le fond, je tiens d’abord à rappeler que la simplification ne peut se faire au détriment de l’intérêt des usagers du service public de la justice. En tant que députés, nous devons veiller au maintien de l’accès aux juges et de l’accès au droit.

La dématérialisation peut, à terme, devenir un outil de proximité, en facilitant l’accès au droit et aux juges et à une décision attendue dans de courts délais. Mais nous devons impérativement prévoir des phases de transition et accompagner les plus vulnérables et ceux qui ne croient plus en la justice. La dématérialisation ne doit pas faire disparaître les interlocuteurs dont ont besoin les plus fragiles d’entre nous : nous devons tirer les enseignements de la dématérialisation ratée des permis de conduire et des cartes grises, et faire en sorte que les difficultés de compréhension pratique, les difficultés techniques ou économiques ne soient plus un obstacle entre le citoyen et la justice. Prévoyons pour cela, avec les services d’accueil unique du justiciable, un accompagnement humain compétent. D’autant que les crédits réservés à la numérisation – 500 millions d’euros sur cinq ans – sont à mon sens insuffisants, si l’on tient compte en particulier de ce qu’exigent la maintenance au quotidien, la formation mais aussi l’évolution permanente de la technologie.

En ce qui concerne la médiation, soyons attentifs au développement des plateformes : le droit marchand s’installe et fera payer aux justiciables plus que ne le fait le service public de la justice. Nous courons le risque d’une justice à deux vitesses : coûteuse et rapide pour les uns, lente et soumise à l’aide juridictionnelle pour les autres. D’une manière générale, nous devons être vigilants à ne pas mettre la justice hors les murs du tribunal, en installant un système de médiation qui retarderait l’accès au juge et découragerait les plaignants d’introduire un recours.

En matière de procédure civile, la question de l’aide juridictionnelle est centrale. Or son augmentation ne résulte actuellement que de la seule majoration légitime des unités de valeur des avocats, décidée en 2007. Son financement n’est pas assuré, il devra l’être.

En matière de procédure pénale, l’équilibre entre l’accusation et les libertés individuelles n’est pas au rendez-vous. L’autorité judiciaire doit exercer un contrôle qui ne peut être aussi réduit qu’il l’est dans le projet de loi. Le caractère intrusif des techniques spéciales d’enquête – écoutes téléphoniques, perquisitions – fait obstacle à leur banalisation, et nous sommes opposés à leur généralisation pour des infractions encourant une peine de prison de trois ans, même si nous devons trouver une solution pour l’enlèvement d’un enfant par l’un de ses parents.

En ce qui concerne les peines, nous regrettons un moratoire – que vous n’êtes pas la première à mettre en œuvre, j’en conviens – qui reporte à treize ans l’objectif de l’encellulement individuel.

Ce texte s’inscrit dans la suite de ceux que nous avons votés sous le précédent quinquennat en ce qu’il fixe comme objectif l’efficacité et le sens de la peine, avec la volonté de sortir de cet affichage du « tout enfermement ». Mais des mesures contredisent cette volonté de limiter l’incarcération. En premier lieu, fixer le quantum de la peine permettant de bénéficier d’aménagements ab initio à un an au lieu de deux aura pour conséquence de rendre systématique l’exécution en établissement pénitentiaire des peines supérieures à un an, ce qui va à l’encontre de votre volonté salutaire de lutter contre la surpopulation carcérale.

En second lieu, ne pas vouloir faire de la peine de probation une peine à part entière est une occasion manquée d’amplifier l’objectif que vous vous êtes fixé de ne pas faire de l’emprisonnement la référence.

Très préoccupant, enfin, est, à notre sens, le hiatus entre la politique pénale telle qu’elle est envisagée et le manque de personnel, qu’il s’agisse des greffiers ou des conseillers d’insertion et de probation : majorer leur nombre comme vous le faites ne suffira pas à faire des solutions alternatives à l’emprisonnement une réponse de qualité et sécurisée.

Nous le voyons actuellement avec le cri d’alerte lancé par les juges des enfants du tribunal de Bobigny, qui ne parlent pas pour eux mais dénoncent précisément les mesures éducatives qu’ils ne peuvent pas mettre en place. Je crains fort que la loi que nous allons examiner conforte les magistrats dans leur opinion.

M. Ugo Bernalicis. Madame la ministre, vos propos, hier matin sur France Inter ou ici même, me font craindre que vous ne tombiez dans l’angélisme, dont je vous rappelle la définition : « Attitude spirituelle ou intellectuelle consistant dans le souci excessif de se conformer à un type idéal ignorant ou refusant d’admettre certaines réalités humaines ».

S’il me semble que vous êtes la plus angélique des ministres que nous avons eus, c’est notamment à cause de votre position sur le sens de la peine. De nombreuses études ont prouvé qu’être incarcéré était un facteur de récidive majeur : il y a environ 70 % de récidive pour ceux qui passent par la case prison. Votre angélisme en l’occurrence consiste à ne pas tenir compte de cette réalité humaine et à construire des places de prisons, quand une attitude rationnelle et raisonnable voudrait que l’on revoie le code pénal pour réduire le nombre de peines de prison prononcées.

L’idée de Mme Taubira de faire de la contrainte pénale une peine de probation autonome n’était pas une si mauvaise idée, mais vous la rejetez au motif qu’elle n’est pas suffisamment prononcée ! Pourtant, le taux de récidive chez ceux qui bénéficient de cette mesure est extrêmement faible. Mieux vaudrait donc élargir le champ d’application de cette mesure plutôt que de la remplacer par un sursis avec mise à l’épreuve, certes amélioré mais qui n’écarte pas l’emprisonnement.

J’ai donc le sentiment d’être dans un univers orwellien, où les mots ne veulent plus rien dire : il faut que ceux qui doivent être en prison soient en prison, avez-vous dit tout à l’heure, et que ceux qui n’ont rien à y faire soient dehors. C’est une bien belle phrase… Pour ce qui me concerne, je suis pour le bien et contre le mal, et je trouve que la douleur, ça fait mal !

Je reviens sur les quatre directions qui orientent votre projet de loi.

Vous parlez d’abord d’une justice mieux financée : je me permets d’en douter, sachant que plus de la moitié des efforts consentis sera consacrée à construire des places de prison.

Une justice moins complexe ensuite. C’est vous qui le dites, ce qui ne vous empêche pas de privilégier la transformation numérique, en dépit de l’expérience ratée de l’Agence nationale des titres sécurisés et des mises en gardes du Défenseur des droits sur l’accès au numérique. Tout laisse penser que nous nous orientons vers une justice à deux vitesses.

En troisième lieu, une justice de proximité : il y a dans cette revendication quelque chose de diabolique de votre part puisque, si vous maintenez certains lieux de justice, vous ne prenez pas la responsabilité de revoir la carte judiciaire mais vous vous défaussez sur d’autres de cette responsabilité. Compte tenu de la très faible hausse de leurs moyens, les tribunaux que vous poussez à fusionner vont être contraints de se spécialiser dans tel ou tel type de contentieux, ce qui fait qu’il y aura peut-être un tribunal près de chez vous, mais qu’il vous faudra quand même traverser tout le département pour avoir accès au bon juge.

Quant à une justice plus rapide, certes on divorcera plus rapidement – et la déjudiciarisation est parfois une bonne chose – mais, dans de nombreux domaines, la mise en œuvre d’une procédure de règlement va contraindre les gens à payer, là où ils disposaient d’un service certes lent mais gratuit. Vous me rétorquerez que certains conciliateurs seront gratuits mais, comme ils ne seront pas assez nombreux, il s’agira, là encore, d’une voie longue. Finalement, dans le monde de Jupiter, mieux vaudra avoir quelques moyens financiers pour accéder à la justice !

Pour rendre la justice plus rapide vous entendez également donner plus de pouvoir à des magistrats qui ne sont pas là pour rendre la justice. En effet, si l’on se réfère à la définition du magistrat, on apprend qu’il s’agit d’une « personne ayant pour fonction de rendre la justice ou de la requérir au nom de l’État » : dans le premier cas, il s’agit d’un juge, dans le second d’un procureur. Or le procureur, nommé par l’exécutif, ce n’est pas la justice ; la justice, c’est le juge, même si cela semble vous étonner, madame la ministre, bien que vous utilisiez à dessein le terme de magistrat, pour entretenir un flou qui vous arrange.

En ce qui concerne enfin l’aide juridictionnelle, vous faites encore une fois les choses à l’envers. Vous devriez d’abord revoir l’aide juridictionnelle, puis élargir la représentation obligatoire, mais vous faites le contraire. Aujourd’hui, un smicard voit ses frais de justice pris en charge à hauteur de 55 % seulement, ce qui, dans un pays comme la France, n’est pas normal, car ces frais devraient être pris en charge dans leur totalité. J’ignore comment vous l’assumez, moi, je ne peux pas.

M. Stéphane Peu. Député de la Seine-Saint-Denis, je ne peux pas laisser démarrer ce débat sur un projet de loi portant réforme de la justice sans faire état du SOS lancé par l’ensemble des juges pour enfants du tribunal de Bobigny.

Madame la ministre, je me dois de vous dire que le monde judiciaire de la Seine-Saint-Denis, comme celui de la protection de l’enfance, les élus, et les militants associatifs de ce département ont été scandalisés par votre réaction, hier matin sur France Inter. Des juges pour enfants vous alertent sur le fait que la justice des mineurs est en train de couler en Seine-Saint-Denis, et vous leur répondez de regarder ailleurs, en leur indiquant que le budget alloué à la protection de l’enfance dans ce département est déjà le plus gros budget départemental de France.

Vous ne répondez pas à cet énième appel au secours de la Seine-Saint-Denis, après la procureure de Bobigny, après la grève des magistrats – une première en France –, après le rapport de la Cour des comptes et une mission parlementaire, et vous ne voulez pas expliquer pourquoi, dans ce département, la justice n’est pas la même que sur le reste du territoire national. Je sais que votre Gouvernement ne porte pas l’entière responsabilité de cette situation mais vous ne faites rien pour inverser la tendance. Je constate donc que nous sommes dans une République qui considère que les pauvres gens de la Seine-Saint-Denis, ce grand département populaire, n’ont droit qu’à une pauvre justice, ce qui est tout le contraire de la promesse républicaine.

Ni votre projet de loi, ni le budget qui l’accompagne ne permettent d’envisager une amélioration de la situation, mais cela ne peut plus durer : il nous faudra d’autres réponses que des digressions ou des phrases sans effet.

M. Sébastien Jumel. « À l’heure où nous sommes, les susceptibilités locales et les convenances particulières doivent s’incliner devant l’intérêt général [...]. S’il importe que la justice soit proche, il importe surtout qu’elle soit bien rendue, elle ne peut l’être que par des compagnies judiciaires fortement constituées [...] siégeant dans des centres où les affaires ne sont pas rares et où les magistrats sont sérieusement occupés » : ainsi s’exprimait Poincaré en 1926.

« Chacun comprend que l’on ne peut pas continuer à saupoudrer nos moyens sur 1 200 juridictions dispersées sur 800 sites. […] Lorsqu’on est victime d’une agression […] on attend une réponse rapide, claire, lisible. […] Ce n’est pas la proximité physique du tribunal qui importe. La proximité, c’est la satisfaction rapide du besoin de justice » : ces propos sont de Mme Rachida Dati, le 15 novembre 2007.

Entre 1790 et aujourd’hui, nous sommes passés de 547 tribunaux de proximité à 158 : c’est vous dire dans quel sens ont été les réformes successives de la justice. Chaque fois, on nous ressert la même musique : plus d’efficacité, plus de réactivité, plus d’humanité, tout ça pour nous faire avaler la pilule de la révision générale des politiques publiques qui, au bout du compte, affaiblit nos territoires.

Je crois à la symbolique et à la force de la présence des fonctions régaliennes de l’État à proximité de tous nos concitoyens : c’est l’affirmation de la présence de la République partout et pour tous. C’est la raison pour laquelle nous considérons que votre réforme de la justice risque de creuser la fracture territoriale.

En supprimant les tribunaux d’instance, qui, quand les moyens sont au rendez-vous, sont proches du justiciable, plutôt faciles à saisir, relativement peu coûteux et capables de travailler dans des délais, quoi qu’on en dise, plutôt satisfaisants, vous creusez la fracture territoriale.

En promouvant par idéologie et de manière quasi béate le numérique comme la solution à tous les maux, alors que l’on connaît les difficultés d’accès au numérique des plus exclus, sans parler des zones blanches qui subsistent encore, vous creusez la fracture territoriale.

En regroupant le traitement des contentieux dits spécialisés, sans logique apparente dans leur répartition, vous creusez encore et toujours la fracture territoriale.

Enfin, vous creusez la fracture sociale par la mise en place de toute une série de dispositifs modifiant la procédure civile. La déjudiciarisation du divorce ou du règlement des pensions alimentaires sont une boîte de Pandore, dont risque de surgir une justice à plusieurs vitesses.

M. Paul Molac. Cette augmentation du budget me semble la bienvenue. D’autant qu’avec les articles 45 et suivants, elle est liée à une réforme de la procédure pénale qui nous permettra de moins enfermer et d’être plus efficaces. Sur ce point, madame la ministre, je partage tout à fait votre vision humaniste, sans angélisme.

S’agissant des mesures de simplification, certaines choses vont dans le bon sens, en particulier sur les aspects matrimoniaux, les divorces par consentement mutuel, mais j’ai plus de réserves sur la question du numérique. Louvois, Osiris ou le dispositif relatif aux cartes grises nous ont en effet échaudés. Il a ainsi fallu trois ans pour récupérer les fonds du programme LEADER ( Liaison entre actions de développement de l’économie rurale) parce que le logiciel Osiris ne fonctionnait pas. J’appelle votre attention sur ce point, car il ne faudrait pas qu’au bout du compte, celui qui souhaite porter plainte n’y arrive pas et abandonne.

Je suis plus réservé sur certains aspects, le juge unique ou le renforcement des perquisitions dans la lutte antiterroriste, par exemple. Dans le cadre de cette législature et de la précédente, nous avons voté en effet plusieurs textes intégrant au droit commun certains aspects de l’état d’urgence. Il me semble que nous sommes parvenus à un équilibre. Benjamin Franklin a expliqué que si nous sacrifions notre liberté pour notre sécurité, nous n’aurions ni l’un ni l’autre. J’en appelle donc à la vigilance.

Quant au fait que le parquet de Paris soit le parquet antiterroriste, je me méfie toujours de ce qui pourrait apparaître comme une cour d’exception ou une cour spéciale. Cela me rappelle les tribunaux permanents des forces armées ou la Cour de sûreté de l’État. Je ne suis pas sûr qu’au bout du compte, la justice y soit meilleure.

J’appelle aussi votre attention sur l’article 4, après avoir été saisi par un certain nombre d’associations – dont la Fédération nationale des accidentés de la vie – qui ne voient pas d’un très bon œil le fait d’imposer la présence d’un avocat devant les juridictions d’appel. Elles comptent en effet un certain nombre de spécialistes, dont des personnes qui ont été en contentieux avec les caisses primaires d’assurance-maladie, et qui sont donc très compétentes.

Enfin, la réforme territoriale doit toujours être envisagée dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire – M. Sébastien Jumel y a fait allusion. Dans ce pays centralisateur depuis Napoléon, le centre a toujours tendance en effet à l’emporter. C’est ce qui amène un certain nombre de territoires à se penser oubliés de la République. Soyons attentifs, car cela peut impliquer plus de trajet pour le justiciable ou pas du tout de trajet s’il ne se présente plus du tout, auquel cas nous aurions échoué dans l’exercice d’une des missions de la justice.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Vos observations étant extrêmement denses, je sélectionnerai simplement, si vous m’y autorisez, deux ou trois éléments.

Je remercie tout d’abord MM. Jean Terlier et Stéphane Mazars pour leurs propos liminaires. Nous avons travaillé ensemble. Oui, cette ambition pour la justice a un coût.

Monsieur Masson, vous avez énuméré de nombreux points qui vous posent difficulté. Je n’en retiendrai ici que trois. Vous dites que la fusion des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance induit la disparition des tribunaux de proximité. Je ne vois pas, si ce n’est par pure posture politique, pour quelle raison vous affirmez cela. Vous n’êtes pas tenu de me croire, monsieur le député, mais nous avons précisément la volonté de garder les tribunaux à proximité. Je considère que dans les litiges du quotidien, chaque Français doit avoir accès à un juge à proximité. Pourquoi ne pas entendre cela ? Pourquoi ne pas le comprendre ? Pourquoi nous faire le procès a priori de vouloir la disparition de ces tribunaux de proximité ? Cela n’a pas de sens, de mon point de vue. Je l’affirme à nouveau devant vous : nous maintenons les tribunaux de proximité, et nous laissons même la possibilité aux chefs de juridiction de conforter les contentieux qui y seront jugés. C’est une mesure de rationalisation, de clarté pour le justiciable, qui permet d’avoir un seul tribunal. Il y aura le tribunal administratif et le tribunal judiciaire. Et lorsque le justiciable ira au tribunal judiciaire, il ira à celui qui est le plus près de chez lui, ou un peu plus loin si cela lui est possible.

S’agissant des juges de la liberté et de la détention, vous avez dit que la réforme ne marcherait pas, qu’ils n’étaient pas assez nombreux. Mais dans les petits tribunaux de grande instance, ces juges – au nombre d’un ou de deux – ne sont parfois pas occupés à temps plein. Dans les tribunaux plus importants, on en compte quatre, cinq, six voire sept – comme à Bobigny. Ils exercent un rôle essentiel. Il est vrai que leurs fonctions s’élargissent, mais ils sont suffisamment nombreux au moment où je vous parle pour les remplir. Ce sont des juges statutaires, spécialisés. Pour faire plaisir à M. Bernalicis, ce sont des magistrats du siège. Ils sont totalement indépendants – comme les procureurs.

Nous avons décidé de ne pas traiter dans ce texte l’indépendance des juges. Je pense notamment à la modification du statut des magistrats du parquet, avec la nomination sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Nous le ferons dans le cadre de la révision constitutionnelle, puis nous modifierons la loi organique. Il est plus logique de travailler ainsi. Ce n’est donc pas un point que nous omettons : c’est au contraire une volonté que nous affichons.

Monsieur Balanant, merci d’avoir relevé la trajectoire budgétaire favorable qui permet de répondre aux difficultés que rencontre la justice en France. Vous avez évoqué un point de désaccord auquel je suis évidemment très attentive : la suppression de la vidéo-audience. Le mot choisi n’est pas le bon, ce n’est pas de la vidéo-audience, mais de la visioconférence. Il ne s’agit pas en effet de juger une affaire au fond par ce biais. Ce système vise principalement à être utilisé pour la prolongation de la détention provisoire. Je parle bien de prolongation, car la première décision aura lieu en présence physique de la personne. Cet outil est destiné à éviter des extractions judiciaires, qui sont très consommatrices de temps.

Vous m’avez également interrogée sur la justice commerciale et l’aide juridictionnelle : ces deux points ne feront pas partie du texte. S’agissant de l’aide juridictionnelle, nous souhaitons travailler avec les avocats, qui ont mis en place des états généraux prévus pour courir tout au long du premier semestre de l’année 2019. C’est l’un des ateliers communs que nous menons avec eux. Nous voulons conduire un travail au fond afin de pouvoir faire évoluer la situation dans le budget pour 2020.

Quant à la justice commerciale, il me semble que la réforme n’est pas mûre, et je ne souhaite donc pas l’aborder dans le présent texte.

Monsieur Zumkeller, merci d’avoir relevé que l’empilement des textes suppose de prendre un certain nombre de mesures, même si je ne propose pas aujourd’hui de réécrire le code de procédure pénale – ce qui ne serait pas inutile. Vous avez mené un travail sur l’exécution des peines lors de l’avant-dernière législature, sous la présidence de M. Warsmann ; nous y sommes très attentifs.

Vous avez également fait part de la nécessité du suivi psychiatrique des mineurs, et de l’importance de ce sujet car la frontière est parfois fragile avec celle de l’enfermement. Vous avez pleinement raison. Ce dossier, dont je me suis emparée avec Mme Agnès Buzyn dans le cadre de la stratégie nationale de santé, appelle des réponses à différents niveaux, y compris dans le cadre de l’enfermement. Nous devons beaucoup mieux traiter les détenus atteints de problèmes psychiatriques.

Madame Untermaier, je vous remercie pour votre approche, comme toujours constructive, même si vous avez également évoqué de nombreux points de divergence. Vous avez soulevé une inquiétude qui serait partagée par toutes les professions ; j’entends pleinement ce qui est dit tant par certains avocats que par certains magistrats ou certains personnels de justice. Je souhaite les rassurer : nous sommes extrêmement attentifs à l’ensemble des observations qui nous remontent. Nous avons beaucoup travaillé avec les avocats, mais je leur ai toujours dit que je prendrai les propositions qui me paraîtraient pertinentes dans le cadre de l’objectif que je poursuis. Il n’est pas question que les avocats rédigent le projet que je porte. J’assume nos différences, tout en les respectant.

Lorsque je parle de dématérialisation ou de numérisation, je n’oublie pas, moi non plus, l’accompagnement des plus vulnérables. Vous avez mentionné les services d’accueil unique du justiciable : ils sont en effet essentiels pour l’accompagnement de la réforme que je porte. Le directeur des services judiciaires sait très bien que déployer de tels services dans tous les tribunaux, avec la formation des personnels d’accueil est un objectif prioritaire pour moi.

En revanche, je ne suis pas d’accord lorsque vous dites que cela risque de se traduire par une justice à deux vitesses, coûteuse et rapide pour les uns, lente et gratuite pour les autres. Je n’ai pas le temps d’engager ici un débat en profondeur, mais je ne partage pas ce diagnostic. Nous sommes extrêmement attentifs à ce que la justice soit la même pour tous.

De même, je suis très attentive à l’équilibre entre les pouvoirs d’enquête et les libertés individuelles. Nous aurons l’occasion d’y revenir dans la discussion, chaque fois que nous simplifions les pouvoirs d’enquête, nous prévoyons toujours soit une autorisation, soit le contrôle d’un juge, soit les deux. Nous avons pris en compte toutes les observations formulées par le Conseil d’État afin de réintroduire, lorsque cela nous avait échappé, un contrôle judiciaire là où c’était nécessaire. Je pense que nous avons réussi à trouver cet équilibre.

Enfin, je ne reporte pas l’encellulement individuel à treize ans. Certes, nous allons livrer 7 000 places de prison supplémentaires en 2022, et 8 000 un peu après, mais il ne faut pas oublier qu’en même temps, nous sommes en train de modifier la politique des peines. Cette modification devrait précisément conduire à une diminution du nombre de personnes incarcérées.

Monsieur Bernalicis, si Faust m’avait promis l’éternelle jeunesse, sans doute aurais-je pu pactiser avec lui, mais tel n’est pas le cas. Je n’ai pas rencontré Faust, et je ne suis donc pas diabolique – ni angélique. Je partage un certain nombre de vos observations : la prison est en effet désocialisante, notamment pour les courtes peines. C’est bien la raison pour laquelle la politique des peines que je soutiens vise à diminuer le nombre de très courtes peines d’emprisonnement et à proposer d’autres sanctions, autonomes et pas seulement alternatives par rapport à la prison. Dans un certain nombre de cas, nous voulons en effet couper toute référence à l’emprisonnement.

Pour autant, j’ai souhaité revoir la contrainte pénale.

Cette mesure lancée par Mme Christiane Taubira est tout à fait respectable dans son principe. Nous maintenons l’intégralité du dispositif, mais je souhaite développer le recours à cette mesure en l’adossant à un mécanisme qui fonctionne bien, le sursis avec mise à l’épreuve, en créant un sursis probatoire renforcé, qui prend le meilleur des deux peines. La contrainte pénale n’était pas dissociée de la prison, car en cas de rupture, on en revenait forcément à la peine d’emprisonnement. Nous essayons simplement d’améliorer le dispositif.

Monsieur Peu, ne déformez pas mes propos. Hier, en réponse à l’appel des juges des enfants du tribunal de Bobigny, j’ai simplement expliqué que la protection de l’enfance en danger était une politique publique partagée entre les départements et l’État pour la justice – et sans doute aussi pour la santé. Ce propos portait sur la protection de l’enfance en danger, qui est l’aspect le plus mis en exergue dans la tribune des juges des enfants. In fine, dans leur texte – et je ne l’ai pas omis, monsieur le député – il y a des éléments qui me concernent strictement et qui portent sur l’aspect pénal. Je sais lire un texte.

M. Stéphane Peu. Tout vous concerne !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Bien sûr que tout me concerne, mais vous aussi ! Tout nous concerne, mais il faut être clair. Mes propos ne dénigrent nullement l’activité du département. Je dis simplement que lorsqu’il s’agit de repérer un enfant en danger, c’est le département qui fait l’évaluation. S’il y a un grave danger, il saisit le juge. Et lorsque celui-ci aura pris une décision, c’est le département qui doit la mettre en application. Je connais parfaitement la situation de la Seine-Saint-Denis, monsieur le député, je sais les difficultés humaines, sociales, qui s’y posent. Et j’ai même déclaré hier matin sur les ondes d’une radio que l’État pouvait très bien, avec la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, dialoguer avec les départements qui doivent faire face à des arrivées massives d’enfants dans leur département. C’est le cas de la Seine-Saint-Denis – je pense notamment aux mineurs non accompagnés. Nous devons faire face ensemble à cet enjeu. Mais il faut commencer par nommer les choses pour pouvoir dialoguer et trouver les solutions.

Le ministère de la justice a bien pris en compte les difficultés que traverse le tribunal de Bobigny, et j’y réponds en termes humains : huit magistrats supplémentaires, dix-neuf personnels affectés en plus depuis 2016. En termes immobiliers, j’ai demandé depuis le mois de juin dernier que des études soient lancées : 35 millions d’euros y sont consacrés. Nous verrons s’il faut construire un nouvel établissement ou travailler d’une autre manière. Je prends cela en compte, et je continuerai à le faire. Voilà ce que je tenais à vous dire sur ce point précis, trop sérieux pour que je puisse faire l’économie d’une réponse.

Monsieur Jumel, vous avez fait une très belle citation de Poincaré. Puis-je vous rappeler qu’en 1926, Poincaré a supprimé les tribunaux civils d’arrondissement ? Je ne sais donc pas si c’est une excellente référence, en tout cas ce ne sera pas la mienne.

Monsieur Molac, vous évoquez le nécessaire équilibre entre la liberté et la sécurité : comme je l’ai dit en réponse à vos collègues, soyez certain que je serai extrêmement vigilante sur ce point, et je vous entendrai avec beaucoup d’attention.

Enfin, vous avez déclaré que vous ne souhaitiez pas d’une cour spéciale à propos du parquet antiterroriste. Au-delà du travail exceptionnel qui a été fait par le parquet de Paris, il s’agit pour nous de centrer le parquet antiterroriste sur les questions terroristes, avec une meilleure ramification vers les tribunaux de province, et une accentuation du travail à l’international.

Mme Naïma Moutchou. Je tiens à souligner tout d’abord l’effort budgétaire considérable traduit par ce texte : une augmentation du budget de la justice de 24 % sur cinq ans, soit bien plus que ce qui a été fait lors des deux précédents quinquennats. Pour répondre à notre collègue Ugo Bernalicis, nous aurions pu multiplier par dix, par cent ou par mille le budget de la justice, mais c’eût été de l’angélisme. Gouverner, c’est tenir compte des contraintes en matière de finances publiques. Et en l’état de nos finances, une telle augmentation démontre bien que la justice est un chantier prioritaire. Nous voulons le faire avancer avec vous, madame la ministre, et nous nous en donnons les moyens.

L’absence de l’aide juridictionnelle de ce projet de loi est une bonne chose à mes yeux. Nous ne pouvions pas en effet traiter ce dispositif par petites touches : il faut une refonte globale de l’aide juridictionnelle – pilotage, traitement et financement. Cela ne pouvait pas être fait dans ce texte, compte tenu des très larges concertations nécessaires. C’est pourquoi une mission parlementaire sera lancée sur le sujet. Je vous remercie de nous avoir indiqué que vous étiez dans le même état d’esprit.

Ma question porte sur les pré-plaintes en ligne. Nous donnons la possibilité à des personnes qui ne veulent pas ou ne peuvent pas s’exprimer en allant déposer plainte physiquement dans un commissariat – je pense notamment aux victimes de violences conjugales – de le faire avant d’être convoquées par un officier de police judiciaire. J’imagine donc qu’il y aura demain un afflux de pré-plaintes en ligne. Comment avez-vous anticipé cet afflux du point de vue de la gestion matérielle et des moyens humains ?

M. Arnaud Viala. Je profite de cette prise de parole pour vous remercier de la concertation que vous avez menée sur le terrain, notamment lors de votre venue dans le département de l’Aveyron. Nous avons pu y évoquer différents points, notamment celui, crucial, de la permanence du tribunal de Rodez et de la chambre détachée de Millau. J’y ai été très sensible.

Quatre points me préoccupent concernant les équilibres que vous avez affichés et que vous désirez trouver dans ce projet de loi.

S’agissant premièrement du secteur pénitentiaire, vous avez annoncé la création de 15 000 places de prison et un certain nombre d’aménagements sur l’échelle des peines. Je m’interroge sur la période transitoire. Comment ferons-nous vivre des établissements comme celui de Seysses, où je me suis rendu récemment, qui sont aujourd’hui en situation de surpopulation carcérale ? Cette période va durer dix ans, même avec la nouvelle échelle des peines que vous venez de décrire.

Ma deuxième question porte sur la numérisation. J’ai interrogé un certain nombre de professionnels : une de leurs préoccupations concerne les outils nécessaires depuis l’enquête, réalisée par les gendarmes et les policiers, jusqu’à l’incarcération. J’ai pu constater à Seysses que le volume de papier utilisé est encore très important – et je sais que vous connaissez cet établissement.

En matière de simplification, vous vantez les mérites de la médiation, mais je me demande comment certains de nos concitoyens, les plus fragiles et les plus éloignés de tous ces outils, pourront s’y retrouver si l’on va plus loin dans cette voie.

Enfin, je voudrais vous interroger sur l’article 4 du projet de loi et sur l’idée qu’en appel, a contrario de votre volonté de simplification, les avocats seraient désormais nécessaires dans le contentieux de la sécurité sociale. J’ai été saisi, moi aussi, par la présidente nationale de la Fédération des accidentés de la vie, qui est d’ailleurs toulousaine. La disposition qui nous est proposée suscite beaucoup d’inquiétudes. La plupart des appels ne sont pas interjetés par nos concitoyens, qui ont souvent gagné en première instance grâce au secours des associations d’aide aux victimes, mais par les caisses de sécurité sociale.

M. Fabien Matras. Je tiens d’abord à saluer le travail accompli par le Gouvernement et par nos rapporteurs.

Le premier point que je voudrais aborder est relatif aux majeurs protégés. Les articles 8, 16 et 17 du projet de loi prennent en compte, et ont même anticipé, certaines propositions du rapport interministériel qui a été rendu le 21 septembre dernier sur ce sujet. C’est positif, car nous devons aller vers davantage de professionnalisation, d’éthique et de déontologie dans les fonctions exercées par les tuteurs. Ils font un travail primordial et doivent être accompagnés. Que penseriez-vous de la création d’un ordre des tuteurs, sur la même base que pour les ordres professionnels ?

Pour ce qui est de la réforme de la procédure pénale, je constate avec intérêt le souhait d’intensifier la dynamique engagée en faveur de la numérisation des procédures. J’aimerais savoir si la question de l’interopérabilité avec l’ensemble des services – police, gendarmerie et justice – a bien été prise en considération.

M. Philippe Gosselin. Je voudrais saluer votre méthode – la concertation – et votre diagnostic, que nous partageons. La justice est sinistrée et ce phénomène n’a fait que s’accélérer sous la précédente législature, à tel point que la Conférence nationale des procureurs de la République a parlé d’une justice « clochardisée ». Nous partageons le diagnostic, mais un peu moins certaines de vos propositions.

Comment allez-vous gérer la transition dans le domaine pénitentiaire ? Il n’y a pas assez d’établissements modernisés, ni suffisamment de places pour l’encellulement individuel. On sait très bien que l’objectif de créer 7 000 places pendant cette législature n’est pas atteignable, pour des raisons de procédure, d’urbanisme et de commande publique. C’est donc de la poudre aux yeux ! Et je ne parle même pas des 15 000 places prévues à l’issue d’un éventuel second mandat du Président de la République…

J’ai aussi de vraies interrogations en ce qui concerne l’accès au numérique, dont vous faites un peu l’alpha et l’oméga de la réforme. Je suis pour une justice modernisée, mais vous oubliez les laissés-pour-compte, les territoires non raccordés et la difficulté de parler à une machine, au lieu d’avoir affaire à un être humain. Je pense donc qu’il y a des améliorations à apporter sur ce plan.

Mon troisième sujet de préoccupation est l’accès des plus démunis à notre justice. On est un peu à bout de souffle, et je m’étonne, alors que vous présentez un projet global, que la réforme de l’aide juridictionnelle soit renvoyée à une date ultérieure, et plutôt hypothétique en réalité.

M. Dimitri Houbron. Merci à la garde des Sceaux d’être parmi nous et de répondre aussi précisément à toutes les questions des commissaires aux Lois.

Je voudrais d’abord vous interroger sur la spécialisation des juridictions au sein des cours d’appel : on peut craindre que cela n’annonce des déserts judiciaires car il n’y a pas de définition de la spécialisation. Pourriez-vous nous préciser, en quelques mots, ce qu’il en sera ?

Les détracteurs de la déjudiciarisation de la révision des pensions alimentaires, qui sera confiée au directeur des caisses d’allocations familiales voient dans une telle évolution une amputation du pouvoir des juges. En quoi cette réforme ira-t-elle, au contraire, dans le sens des justiciables et quels sont les bienfaits attendus ? Dans le cadre de l’expérimentation prévue, les critères de sélection des zones sont-ils déjà bien définis ?

Enfin, pourriez-vous confirmer votre volonté de renforcer l’indépendance du parquet, notamment dans le cadre de la réforme constitutionnelle à laquelle nous nous intéresserons de nouveau dans quelques mois ?

Mme Typhanie Degois. Mes questions concernent la réforme de la procédure pénale.

Pour ce qui est du développement des outils technologiques, les chantiers de la justice ont mis en avant des besoins en matière d’uniformisation des logiciels de rédaction de procédure, d’automatisation des registres de garde à vue et, pour les auditions, de mise en place de logiciels de dictée vocale. Alors que nous venons d’adopter une nette augmentation du budget de la justice, quelles sont les dispositions allant dans le sens du développement des outils technologiques pour faciliter le travail d’enquête des forces de l’ordre ?

L’article 37 du projet de loi ordinaire prévoit une extension de l’amende forfaitaire délictuelle à trois nouvelles infractions. J’aimerais savoir si vous êtes prête à inclure d’autres infractions, notamment certaines contraventions prévues par le code rural et de la pêche maritime pour sanctionner l’absence de soins apportés aux animaux, qui sont facilement objectivables. Cela correspond à une forte demande des associations : ces infractions mineures sont aujourd’hui peu sanctionnées, ce qui conduit souvent à un sentiment d’impunité.

M. Éric Diard. Je souhaite appeler votre attention, madame la garde des Sceaux, sur le chapitre relatif aux phases d’enquête et d’instruction. Deux points me paraissent déterminants, mais je n’en évoquerai qu’un, compte tenu du temps qui m’est imparti, à savoir le secret de l’instruction. Il est prévu par l’article 11 du code de procédure pénale, que vous ne souhaitez pas aborder.

Le secret de l’instruction est capital pour le bon fonctionnement de la justice : il est nécessaire pour protéger la vie privée et la présomption d’innocence ainsi que pour garantir l’efficacité et la sérénité des investigations et de la justice. Pourtant, il est de plus en plus souvent remis en cause sans que l’on puisse lutter contre ce phénomène. La dernière actualisation de l’article 11 du code de procédure pénale date de 2000, soit bien avant l’essor des chaînes d’information en continu et surtout d’internet.

Cet article du code a fait l’objet de jurisprudences qui ont permis de le préciser, notamment des arrêts de mars 2015 et de janvier 2017 de la Cour de cassation et la décision n° 2017-693 QPC du Conseil constitutionnel. Cette dernière décision évoque le conflit de normes qui existe entre cet article et l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui protège la liberté de la presse. Avec les smartphones actuels et internet, il est très facile de violer le secret de l’instruction et de se protéger grâce à un journaliste couvert par la loi du 29 juillet 1881. Il en résulte une violation du droit au respect de la vie privée des personnes mises en cause et une violation de leur présomption d’innocence. Gardez-vous la porte ouverte, d’ici à la séance publique, à une modernisation du secret de l’instruction dont le but serait de protéger les parties et l’institution judiciaire ?

Mme Émilie Guerel. Je voudrais vous interroger, madame la garde des Sceaux, sur la police de sécurité du quotidien. Le programme du Président de la République prévoyait de mettre en place « des outils répressifs au plus proche du terrain et mieux adaptés ». L’un d’eux me tient particulièrement à cœur : il s’agit de permettre aux policiers et aux gendarmes, sous le contrôle d’un juge, d’interdire à un individu générateur de troubles la fréquentation d’un lieu durant un certain temps. L’article 38 du projet de loi comporte une mesure d’interdiction de paraître « dans un ou plusieurs lieux déterminés dans lesquels l’infraction a été commise ou dans lesquels réside la victime », mais seulement à l’initiative du procureur de la République, ce qui constitue une restriction par rapport à l’idée que l’on trouve dans le projet présidentiel. Pourrait-on permettre, par voie d’amendement, aux services de police et de gendarmerie de prononcer une telle interdiction ?

Mme Élise Fajgeles. Élue d’une circonscription qui connaît d’importantes problématiques d’insécurité du quotidien, je sais à quel point la réforme de la procédure pénale est attendue non seulement par les forces de l’ordre, dont le travail, au service de nos concitoyens, est entravé par des tâches administratives et par des procédures trop lourdes et trop longues qui les éloignent de leur cœur de métier, rendent leur action moins efficace et provoquent un réel découragement, mais également par nos concitoyens, qui attendent avant tout des forces de l’ordre une action de terrain, rapide et opérante.

En vous attachant à simplifier la procédure pénale, vous faites le choix, juste et nécessaire, de simplifier le travail des forces de l’ordre et de contribuer ainsi à apporter une réponse efficace aux délits du quotidien. Loin des caricatures dans lesquelles certains voudraient enfermer votre action, en jouant la police contre la justice et la sécurité contre les libertés, je vous sais très attachée aux libertés individuelles et aux droits de la défense, madame la garde des Sceaux, comme je le suis moi-même et comme nous le sommes tous dans cette commission.

Vous nous en avez dit quelques mots dans votre propos liminaire, mais j’aimerais revenir sur ce sujet car il est essentiel et les malentendus sont faciles. Pouvez-vous repréciser quels éléments permettent concrètement de garantir l’équilibre entre la nécessaire protection des libertés individuelles et la simplification, tout aussi nécessaire, de la procédure pénale ?

M. Éric Poulliat. Je partage la volonté de simplifier la lutte contre la délinquance du quotidien, notamment en matière de stupéfiants. Dans ce domaine, le choix d’une amende forfaitaire est le bon – cela va d’ailleurs dans le sens d’un rapport que j’ai remis avec M. Robin Reda. Nous avions constaté une dépénalisation de fait de la consommation de stupéfiants. Si l’on veut sortir de cette situation et avoir une réponse efficace, il faut se poser vraiment la question de la clarté et de l’effectivité de la peine. Mais on doit aussi prendre en compte la réalité sociale et la capacité de recouvrement de l’amende. Or le montant de 300 euros que vous prévoyez ne me paraît pas aller dans la bonne direction, car il est très élevé et très éloigné des capacités financières des personnes qui seront soumises à une amende. Peut-on envisager de réduire ce montant ?

M. Xavier Breton. En ce qui concerne le secret de l’instruction, l’article 11 du code de procédure pénale dispose que « la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète ». Or on sait que ce secret est régulièrement violé : des fuites ont lieu et elles sont largement médiatisées, ce qui entame la confiance dans la justice et nuit à la présomption d’innocence des personnes mises en cause. Pourrons-nous traiter la question du renforcement de la protection du secret de l’instruction à l’occasion de nos débats ?

J’ai rédigé, avec M. Dimitri Houbron, un rapport d’information sur l’efficacité des fouilles en détention et notamment l’application de l’article 57 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui a créé le régime législatif applicable aux fouilles intégrales. Nous avons fait dans ce cadre un certain nombre de propositions qui concernent en particulier l’équipement des établissements pénitentiaires en portiques à ondes millimétriques, les équipes cynotechniques et la mise en place de dispositifs anti-projection. Nous avons également déposé des amendements, qui n’ont malheureusement pas été retenus, lors de l’examen du projet de loi de finances. Une de nos propositions consisterait à consacrer dans la loi une jurisprudence du Conseil d’État permettant de mettre en place un régime de fouilles systématiques pour certains détenus, particulièrement dangereux, pendant une période limitée. Qu’en pensez-vous ?

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Je voudrais évoquer la juridiction administrative, dont il est peu question alors qu’elle est très importante dans notre pays. J’ai bien noté ce que vous avez dit sur la poursuite de l’expérimentation relative à la médiation, sur le recours à des magistrats honoraires mais aussi à des juristes assistants, ce qui est une nouveauté, sur la collégialité en matière de référé et sur la possibilité d’assortir d’injonctions et d’astreintes les annulations de décisions. Chacun sait que la justice administrative est souvent très lente, et je ne vois pas d’articulation avec les juridictions judiciaires dans ces deux textes. En cas de constructions illégales, par exemple, des plaignants peuvent obtenir satisfaction devant la justice administrative, mais la question de l’articulation avec les juridictions civiles et pénales se pose.

M. Éric Ciotti. Nous constatons malheureusement, au quotidien, une augmentation de plus en plus forte de la délinquance des mineurs et, en parallèle, notre impuissance collective à y faire face. Les magistrats du tribunal pour enfants de Bobigny ont ainsi souligné dans une tribune qu’ils sont devenus des « juges des mesures fictives », ce qui est une appréciation extrêmement grave. Êtes-vous prête, madame la garde des Sceaux, à répondre à la nécessité de changer radicalement la prise en compte de la délinquance des mineurs, à reconnaître que l’ordonnance de 1945 est obsolète, à aller, comme je l’ai proposé dans une proposition de loi que j’ai déposée récemment, vers un véritable code pénal des mineurs et à rétablir une sanction dissuasive à l’encontre de comportements qui sont de plus en plus précoces, graves et violents ? C’est ce que nous vous demandons, mais nous ne le trouvons pas, malheureusement, dans ce que vous nous proposez aujourd’hui.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. En réponse à Mme Moutchou, je voudrais souligner que la pré-plainte en ligne existe déjà, grâce à un système de plateforme : c’est, en réalité, une orientation qui permet de faciliter la démarche de la victime. Nous voulons aller un cran plus loin dans le cadre de ce texte en consacrant la possibilité de déposer plainte en ligne. L’intérêt est de donner une valeur juridique à l’acte effectué en ligne si la personne le souhaite et d’enclencher l’ensemble du dispositif. Nous serons évidemment très attentifs à ce que toutes les plaintes puissent continuer à être déposées physiquement. C’est une obligation prévue par le code pénal, et il n’y a aucune discussion sur ce point : nous souhaitons simplement développer un outil de plus. Nous voulons aussi mettre en œuvre des moyens supplémentaires. La création de la plateforme relève du ministère de l’intérieur, avec lequel nous travaillons, mais cela nécessite également le renforcement des parquets là où il y aura une implantation de la plateforme. Nous y veillerons.

Vous m’avez interrogée, monsieur Viala, sur la période transitoire entre aujourd’hui et le moment où les 15 000 nouvelles places de prison seront livrées. Cette période transitoire a déjà commencé. La livraison des places de prison s’effectuera de façon graduée et d’autant plus aisée que, sur votre proposition d’une certaine manière, nous allons construire des établissements de nature différenciée. Ainsi, comme nous souhaitons développer les structures d’accompagnement vers la sortie, un certain nombre d’établissements ne seront pas hautement sécurisés et pourront être livrés plus rapidement. À cela s’ajoutent des rénovations importantes, pour lesquelles nous aurons en 2019 une enveloppe de plus de 100 millions d’euros, ainsi que la nouvelle politique des peines. La conjonction de ces trois éléments me permettra de traiter la période transitoire. L’échéance n’est pas le mois prochain, bien sûr. Nous devrions cependant arriver à diminuer le nombre de personnes détenues dans une même cellule dans les quatre ans à venir.

En ce qui concerne les outils nécessaires à la numérisation, je ne vous dis pas non plus qu’on rasera gratis demain matin. Mais j’ai installé une gouvernance de la numérisation de notre système judiciaire, ce qui me permet d’avoir aujourd’hui un calendrier dont j’aurai l’occasion de vous présenter plus tard les principaux éléments. Les trois ou quatre prochaines années seront scandées par des étapes très précises. Je ne compte pas que la plateforme de numérisation pénale « native », qui permettra d’aller du dépôt de plainte jusqu’au bureau du juge, soit totalement disponible avant 2021, mais il y aura des étapes dans sa mise en place.

Je reviendrai plus tard, dans le cours de nos travaux, sur votre question relative à la médiation.

En ce qui concerne la représentation obligatoire en appel dans les contentieux liés à la sécurité sociale, je voudrais souligner qu’il ne s’agit pas de rejouer le jugement de première instance ou de faire un match retour. On peut donc considérer que les obligations ne sont pas les mêmes. Néanmoins, je suis bien consciente de la nécessité d’être très vigilant, et je pourrai, là aussi, vous répondre plus en détail dans la suite de nos travaux.

Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs se verront confier des responsabilités nouvelles, qui sont jusque-là réservées aux juges. Il me semble qu’il serait prématuré, monsieur Matras, d’envisager la création d’un ordre, mais on doit en effet aider cette profession à se structurer, à mieux se former et pourquoi pas à organiser ses propres modalités de contrôle interne. Nous pourrions y réfléchir dans les mois qui viennent, à la faveur de la mission sur les majeurs protégés qui a été confiée à Mme Abadie et M. Pradié.

S’agissant de la procédure pénale numérique, qui est un projet lancé avec le ministère de l’intérieur, et de la question de l’interopérabilité, des pilotes de confiance seront proposés dès 2019 dans un certain nombre de juridictions. Nous garderons CASSIOPEE, qui sera interconnecté, et le déploiement commencera en 2019 au niveau de l’appel.

J’ai répondu à votre question, monsieur Gosselin, sur la transition pénitentiaire. Les 7 000 places ne sont pas de « la poudre aux yeux ». Nous allons livrer, je l’ai dit, des établissements différenciés et nous nous sommes engagés à créer 15 000 places supplémentaires par rapport à la situation que nous avons trouvée en arrivant aux responsabilités. Il y aura des livraisons progressives et le développement des établissements que je viens d’évoquer.

Je ne reprendrai pas l’expression de « laissés-pour-compte » : je considère que ce ne sera le cas de personne. Je me suis rendue dans un petit tribunal d’instance à Flers, dans l’Orne, qui est une région rurale. J’ai pu y dialoguer avec des magistrats et des personnels du greffe qui accueillent les personnes – il y a dans ce tribunal un service d’accueil unique du justiciable. On voit réellement le besoin qui existe et sa satisfaction grâce à des personnels formés, qui ne réalisent pas seulement un accueil sur le plan judiciaire, au sens strict du terme, mais c’est important de le faire aussi.

M. Philippe Gosselin. Et il faut le préserver !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je suis d’accord avec vous.

En ce qui concerne l’aide juridictionnelle, j’ai indiqué que nous faisons un travail avec les avocats.

Quant à la spécialisation au sein des cours d’appel, sur laquelle M. Houbron m’a interrogée, je rappelle qu’il s’agit d’une expérimentation. Elle ne sera possible qu’en matière civile, dans des domaines listés par un décret en Conseil d’État que j’aurai l’occasion de préciser plus tard dans le cadre de nos échanges. Les spécialisations auront lieu en fonction de la technicité et de la volumétrie des affaires.

L’expérimentation que nous proposons en lien avec les caisses d’allocations familiales permettra une harmonisation des réponses et une plus grande rapidité pour des femmes souvent confrontées à des difficultés. Par ailleurs, un recours devant une juridiction sera toujours possible en cas de contestation.

Deux dispositions figurant dans le projet de révision constitutionnelle permettront de renforcer l’indépendance des membres du parquet : ils seront nommés sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, auquel le pouvoir disciplinaire sera par ailleurs confié entièrement.

En réponse à Mme Degois, je voudrais préciser que nous avons beaucoup travaillé avec le ministère de l’intérieur sur la question des outils technologiques destinés aux forces de l’ordre. La procédure pénale numérique « native » est un outil qui facilitera leur travail. Nous envisageons, comme l’a prévu un amendement, d’aller dans le sens d’une oralisation limitée à un seul stade de la procédure d’enquête. Tout le dispositif relatif à l’enquête a fait l’objet d’un travail avec les forces de l’ordre, et il permet de répondre à des attentes fortes, même si ce n’est sans doute pas suffisant. J’ai toujours veillé à l’équilibre entre les attentes des forces de l’ordre et le respect des garanties et des libertés individuelles.

Quant à une extension de la forfaitisation à de nouvelles infractions, je ne suis pas fermée a priori à cette idée, mais il faudra que nous en discutions davantage.

En réponse à MM. Diard et Breton, qui ont évoqué la violation du secret de l’instruction, je voudrais dire que je suis très choquée, moi aussi, lorsqu’une partie d’une procédure est retranscrite dans la presse dès le lendemain. Nous savons très bien qu’une telle violation peut avoir été commise par plusieurs parties, que je ne citerai pas. Je ne suis pas fermée, là encore, à l’idée de travailler sur ce sujet avec ceux qui le souhaiteraient, étant entendu qu’il faudra être vigilant sur ce que nous pourrions proposer dans le cadre de la loi : on doit être très attentif à la liberté de la presse et au travail des avocats.

L’interdiction de paraître, qui a été mentionnée par Mme Guerel, sera étendue. Elle sera désormais possible dans le cadre de la composition pénale, ce qui rendra les choses plus simples. C’est le procureur de la République qui proposera cette mesure, mais il reviendra évidemment à un juge du siège de la valider. Il y a, en effet, dans l’interdiction de paraître, une atteinte à la liberté d’aller et venir : seul un juge peut en décider, c’est une question de constitutionnalité. Ceux qui en doutaient peuvent constater que je suis très attentive à cet aspect.

Vous m’avez demandé, madame Fajgeles, comment garantir l’équilibre entre la protection et la simplification. Pardonnez-moi si je ne réponds pas très longuement à cette question, car nous aurons l’occasion d’y revenir mesure par mesure. Je voudrais simplement rappeler que les membres du parquet qui interviennent pour donner des autorisations sont des magistrats, et que les juges des libertés et de la détention sont des juges du siège. Par ailleurs, nous avons strictement limité les champs concernés lorsque nous proposons des extensions : s’agissant des techniques spéciales d’enquête, par exemple, nous ne le faisons que pour les crimes. Nous avons essayé de maintenir un équilibre entre l’efficacité et les garanties.

Je ne suis pas bloquée sur le montant de l’amende forfaitaire, que M. Poulliat trouve trop élevé. C’est un sujet dont nous pourrons discuter.

Je ne reviens pas sur la question du secret de l’instruction, monsieur Breton. Pour ce qui est des fouilles en détention, je crois que vous nous proposerez des évolutions par voie d’amendement, à la suite du rapport dont vous êtes l’auteur avec M. Houbron. Nous serons favorables à ces propositions, et je vous remercie pour le travail que vous avez réalisé. Il a correspondu, au moment nécessaire, à une attente très forte des personnels pénitentiaires. Les mesures que nous pourrons prendre permettront d’y répondre.

Monsieur le député Morel-À-L’Huissier, vous m’interrogez sur le lien entre le pénal et l’administratif. Il me semble que l’articulation est la suivante : le juge pénal est pleinement souverain dans l’appréciation de la légalité d’actes administratifs tels que les plans locaux d’urbanisme (PLU) ou les permis de construire ; le juge administratif annule les actes administratifs illégaux. En matière d’urbanisme, il est essentiel que le juge administratif se prononce vite, c’est pourquoi des procédures accélérées sont souvent prévues et la possibilité de soulever des moyens de légalité externe est encadrée. Lors d’une récente visite au tribunal administratif de Nice, que j’ai effectuée en compagnie du vice-président du Conseil d’État, j’ai annoncé la création d’une nouvelle cour administrative d’appel en Occitanie, la neuvième de France. Cette nouvelle juridiction permettra de réduire les délais en diminuant la charge des autres cours administratives d’appel. Ce ne sont que de brefs éléments de réponse sur un sujet qui mériterait des développements plus affinés.

Monsieur le député Ciotti, vous m’interrogez sur la délinquance des mineurs. Au cours des débats, j’aurai l’occasion de vous donner des chiffres pour essayer d’objectiver la réalité. Quoi qu’il en soit, vous avez raison : c’est une préoccupation majeure de nos concitoyens et il est important de pouvoir y répondre. Vous me demandez de modifier l’ordonnance de 1945, de créer un code pénal pour les mineurs et des sanctions plus affermies – ce n’est pas le terme que vous avez employé mais l’idée est celle-là.

L’ordonnance de 1945 mériterait sans doute un balayage d’ensemble car, revue à de nombreuses reprises, elle est devenue assez incohérente. Il ne me semblerait pas absurde de la reprendre pour lui redonner une structure et, le cas échéant, effectuer certains ajouts. D’ailleurs, des députés et des sénateurs travaillent sur ce sujet.

Quand ils évoquent de nouvelles sanctions, certains proposent l’abandon de l’atténuation de responsabilité pour les mineurs. En fait, je n’y suis pas favorable. L’atténuation de responsabilité joue différemment selon les âges : pour un mineur de treize à seize ans, elle s’impose au juge et permet de diminuer par deux la sanction encourue ; pour un mineur de seize à dix-huit ans, elle n’est qu’une simple faculté pour le juge qui, s’il motive sa décision, peut ne pas l’appliquer. Résultat, notre politique de sanctions ne peut pas être taxée de laxiste. Au moment où nous parlons, monsieur le député, plus de 900 jeunes sont incarcérés dans des établissements pour mineurs.

En revanche, il me semble que nous devons travailler ensemble à l’amélioration de la mise en œuvre opérationnelle des mesures. Pour être crédible, la justice doit être rapide à l’égard des mineurs. Une modification de la loi me semble moins importante que la rapidité de sa mise en œuvre opérationnelle. Cette rapidité a été effective à l’égard de l’élève du lycée Edouard-Branly de Créteil qui avait braqué une arme factice sur une enseignante, ce qui est absolument indigne. Dès le lendemain des faits, le jeune avait été mis en examen. Le surlendemain, il avait été éloigné avec interdiction de paraître et placé sous contrôle judiciaire en attendant son jugement. Deux autres élèves, qui avaient notamment filmé la scène, ont aussi été mis en examen. Nous devrions être en mesure d’agir avec la même rapidité face à toutes les incivilités, à toutes les infractions. C’est ce à quoi je veux m’attacher plus qu’à une modification du texte même si je pense qu’il serait utile de revoir l’ordonnance de 1945 et, à l’occasion, d’y apporter les compléments nécessaires. Voilà ce que je souhaitais vous répondre, monsieur le député.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Madame la ministre, je vous remercie. Chers collègues, je vous rappelle que nous examinerons les articles relatifs à ces projets de loi à partir de demain matin, neuf heures..

Comptes rendus des débats sur LES articles DU PROJET DE LOI ORDINAIRE

Lors de ses réunions des mercredis 7, jeudi 8 et vendredi 9 novembre 2018, la Commission examine les articles du projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (n° 1349).

1. Première réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 9 heures (article 1er à avant l’article 2)

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6893453_5be29cf8b3780.commission-des-lois--projets-de-loi-de-programmation-2018-2022-et-de-reforme-pour-la-justice--7-novembre-2018

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous entamons ce matin l’examen des articles du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice dont nous avons achevé la discussion générale hier.

Titre premier Objectifs de la Justice et programmation financière

Article 1er Programmation financière et approbation du rapport annexé

La Commission examine les amendements CL1019 et CL1075 du Gouvernement, l’amendement CL58 de M. Ugo Bernalicis et l’amendement CL59 de Mme Danièle Obono.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les amendements CL1019 et CL1075 ont pour objet de rétablir la programmation budgétaire prévue dans le projet de loi initial.

Le Gouvernement a choisi l’objectif, ambitieux, d’une augmentation de 24 % du budget du ministère de la justice et de la création de 6 500 emplois d’ici à 2022, en adéquation avec les orientations qui figurent dans le rapport annexé. La soutenabilité de cette évolution de grande ampleur est garantie par sa cohérence avec la loi de programmation des finances publiques, ce qui n’est pas le cas de la trajectoire, à nos yeux irréaliste, retenue par le Sénat, qui tablait sur la construction et la livraison de 15 000 places de prison d’ici à 2022.

Nous prévoyons pour notre part la création de 7 000 places de prison et de 2 300 équivalents temps plein pour armer les établissements pendant cette période et nous comptons lancer la construction de 8 000 places supplémentaires pour une livraison d’ici à 2027. La programmation budgétaire que je vous propose intègre également la réforme des peines, qui a vocation à réduire le placement en détention au profit d’autres types de peines. Elle prévoit aussi une progression des moyens consacrés à la transformation numérique et à la protection judiciaire de la jeunesse.

M. Ugo Bernalicis. Je défendrai en même temps les amendements CL58 et CL59 qui, eux aussi, soulèvent la question des moyens. Nous pensons pour notre part que le Sénat ne va pas assez loin : dans le prolongement des réflexions que nous avons menées pendant la campagne présidentielle, nous retenons une trajectoire de 9,5 milliards d’euros pour le budget du ministère de la justice et 18 000 nouveaux postes d’ici à 2022.

Ces chiffres sont le fruit d’une mûre réflexion que nous avons menée pendant la campagne présidentielle. Dix-huit mille postes, c’est la cible réelle, le chiffre qui nous permettrait d’atteindre le niveau des principaux pays de l’Union européenne, qu’il s’agisse des magistrats, des greffiers, ou de l’administration pénitentiaire – surveillants ou conseillers d’insertion et de probation. Or pour l’heure, madame la garde des Sceaux, il y a un gap énorme entre ce que vous proposez et les standards européens. Je ne nie pas la réalité des efforts consentis mais vous partez de si bas… Il faudrait aller bien plus haut et bien plus loin.

Pour finir, madame la présidente, j’émets une protestation : certains de nos amendements ont été rejetés pour des raisons qui nous apparaissent purement politiques. Il nous a été expliqué qu’ils n’avaient pas de lien direct avec le texte. Aux termes de la Constitution, « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. » Je ne manquerai pas d’en évoquer quelques-uns au cours de la discussion. En commission en tout cas, il est de bon usage de laisser défendre le plus grand nombre possible d’amendements. À la suite d’échanges avec la commission des finances certains de nos amendements, pourtant déclarés irrecevables au titre de l’article 40, ont pu être réintégrés. Nous aimerions que tel soit le cas de nos autres amendements. Ce n’est pas pour le plaisir que nous en rédigeons, nos collaborateurs et nous-mêmes travaillons dur pour les élaborer. Il me semble que ce serait faire preuve d’un minimum de respect que de nous permettre de les défendre tous.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Bernalicis, je vous répondrai à ce sujet une fois la discussion sur les amendements à l’article 1er achevée.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Nous émettons un avis favorable sur les deux amendements présentés par le Gouvernement qui permettent de rétablir la programmation pluriannuelle prévue dans le projet de loi initial. Nous saluons l’effort considérable que constituent l’augmentation de 24 % des moyens du ministère de la justice et les créations d’emplois.

Je regrette la surenchère du Sénat comme du groupe La France insoumise : elle est loin de toute réalité budgétaire.

M. Antoine Savignat. Madame la ministre, permettez-moi de m’étonner : à vous entendre, la trajectoire retenue par le Sénat serait irréaliste. Celle-ci se fonde sur une constatation, le manque de moyens de l’administration pénitentiaire, constatation partagée en son temps par Emmanuel Macron qui s’était engagé alors qu’il était candidat à construire 15 000 places de prison. Et ce constat réaliste, retenu par le Sénat, devient à vos yeux une trajectoire irréaliste… Pour être réellement ambitieuse, votre loi aurait dû répondre à ces besoins mais vous préférez par tous moyens limiter au maximum les engagements du Gouvernement.

M. Sébastien Jumel. Je tiens à soutenir les amendements déposés par La France insoumise. Je crains que la trajectoire budgétaire que vous proposez, madame la ministre, ne permette pas de prendre en compte le malaise du monde pénitentiaire, que l’actualité vient nous rappeler de manière récurrente : surpopulation carcérale, déficit en moyens humains, notamment en matière d’insertion et d’accompagnement. Vos propositions d’amélioration budgétaires me font penser à ce que disait ma grand-mère : « C’est moins pire que si c’était mieux ! ». J’approuve la création de nouveaux postes de magistrats et de greffiers : cela participe de l’efficience et de la réactivité de la justice, avec des délais de jugement raccourcis, comme l’attendent nos concitoyens. Je ne suis pas certain que ce soit en spécialisant, en regroupant, en concentrant, en fusionnant que nous parviendrons à ce résultat.

Je viens d’apprendre qu’une mission conjointe de la commission des affaires sociales et de la commission des Lois du Sénat a été mise en place pour étudier la place de la justice prud’homale en France. Le questionnaire précis qui a été envoyé à toutes les juridictions laisse penser que l’organisation territoriale des conseils prud’homaux pourrait être remise en cause. Or hier, vous avez souligné que l’objectif des projets de loi que nous examinons n’était pas de modifier l’organisation territoriale de la justice. Pouvez-vous nous rassurer sur ce point ?

M. Ugo Bernalicis. Madame Avia, j’ai dû mal m’exprimer. Vous parlez de surenchère alors que nos propositions visent précisément à nous faire entrer dans la norme européenne. Le chiffre de 9,5 milliards correspond à une moyenne européenne : 0,33 % du PIB consacré la justice. La richesse existe. La question est de savoir comment la partager et comment la répartir. Si vous cherchez les millions qui manquent pour parvenir à ce total, je peux vous faire des propositions. Il y en a des tonnes dans le contre-budget de La France insoumise, ne serait-ce que le rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune, qui vous permettrait d’atteindre cet objectif. Si vous voulez consacrer moins que ce qu’il faudrait à la justice, c’est bien un choix de la part du Gouvernement.

Vous pourrez toujours m’expliquer que ces chiffres européens sont farfelus et que les institutions qui les publient donnent dans la surenchère, mais je crois que vous ne le ferez pas.

L’article 1er conditionne tous les autres articles du projet de loi. Vous préférez accélérer les délais de jugement et construire des places de prison plutôt que de recruter des magistrats et des greffiers et développer les actions en milieu ouvert. C’est votre choix, je ne le partage pas ; mais il n’y a pas qu’une vérité révélée, en l’occurrence celle des chiffres ministériels, tout le reste relevant du farfelu ou de la surenchère. Nous essayons de coller au plus près du réel. S’il y avait 18 000 personnes en plus, je ne pense pas qu’elles seraient de trop pour faire bien fonctionner le ministère de la justice.

M. Éric Ciotti. Madame la ministre, par ces premiers amendements qui reviennent sur les améliorations opportunes apportées par le Sénat, vous enlevez toute ambition à ce texte et par là même vous dévoilez toutes les arrière-pensées qui le sous-tendent.

La justice est dans une situation catastrophique, toutes les comparaisons avec les grands pays européens le démontrent. Votre prédécesseur parlait de « clochardisation » de l’institution judiciaire et récemment des magistrats du tribunal de Bobigny alertaient l’opinion dans une tribune sur le fait qu’ils étaient devenus les « juges de mesures fictives ». Tous les indicateurs confirment la gravité de la situation à laquelle contribue pour une large part le manque de places de prison.

Ce manque de place pèse sur toute la chaîne pénale et sur les conditions d’exécution des peines. L’administration de la justice est conduite à recourir à des subterfuges pour éviter l’incarcération. Vous le dites même dans votre amendement.

Je déplore profondément ce manque d’ambition. Les 15 000 places de prison annoncées par le Président de la République étaient encore un objectif trop faible. Je vous rappelle qu’en 2012, la loi de programmation relative à l’exécution des peines, issue du rapport que j’avais remis en 2011 au président Nicolas Sarkozy, prévoyait la construction de 24 000 places de prison à l’horizon de 2017 : il s’agissait de passer de 56 000 places à 80 000 places en cinq ans. Aujourd’hui, il y a plus de 70 000 détenus pour 59 000 places : l’encellulement individuel ne peut être respecté. Au regard de l’explosion de la violence dans notre pays, le recours aux peines d’emprisonnement serait pourtant nécessaire.

À travers ce repli par rapport aux propositions du Sénat, vous dévoilez vos ambitions, qui sont finalement les mêmes que celles de Mme Taubira : éviter l’incarcération et privilégier de manière systématique les aménagements de peine.

Mme Cécile Untermaier. Cet article 1er est au cœur de la discussion ; des orientations qu’il fixe dépendent l’ambition et l’effectivité de la réforme.

Nous savons que vous avez bataillé pour obtenir une augmentation des crédits de la justice, mais d’autres ont aussi bataillé et le résultat n’est pas à la hauteur des enjeux. Vous ne devez pas voir nos interventions comme des critiques, madame la garde des Sceaux, mais comme des témoignages de soutien. Vous pourrez faire valoir auprès des autres membres du Gouvernement que la justice mérite mieux que cela.

Vous avez fait un effort important, je tiens à le souligner, mais nous pourrions aller encore plus loin et retenir à tout le moins la trajectoire proposée le Sénat, qui n’a rien d’irréaliste. Cela démontrerait notre résolution : mettre la justice française au niveau des standards européens.

Nous avons le sentiment que cette réforme, même si elle est empreinte de bon sens et si elle comporte de bonnes orientations, nous fait courir le risque de ne pas réussir. Les crédits consacrés à la dématérialisation ne sont pas à la hauteur de l’enjeu : ce n’est pas avec 500 millions que vous réussirez la révolution numérique de la justice ; quant aux effectifs consacrés aux actions en milieu ouvert, ils sont clairement insuffisants. Vous voulez rendre convenable l’accueil en prison mais le dispositif que vous proposez ne pourra remplir son office ; c’est pourquoi nous soutenons l’orientation retenue par l’autre chambre.

M. Jean Terlier. Les oppositions donnent dans la surenchère. Un demi-milliard d’euros, ce n’est pas rien. La programmation budgétaire du ministère de la justice est ambitieuse, qu’il s’agisse de la dématérialisation ou de la construction de places de prison. En outre, ce projet de loi est marqué par une réforme en profondeur de la procédure civile et des changements importants dans la procédure pénale. Le groupe de La République en Marche salue l’effort que traduit ce budget.

M. Erwan Balanant. Pour construire un budget, il faut d’abord se fixer des ambitions. À partir de là, il y a deux façons de procéder : ou bien on choisit de faire plaisir à tout le Landernau de la justice avec des promesses insincères, et alors le budget sera insincère et intenable ; ou bien on choisit d’être réaliste, et alors on peut faire ce à quoi on s’est engagé. Nous savons que le budget tel que le proposent le Sénat ou M. Bernalicis n’est pas tenable au regard de la trajectoire qu’imposent les capacités budgétaires du pays.

M. Ugo Bernalicis. De votre trajectoire !

M. Erwan Balanant. Nous savons que la programmation budgétaire telle que l’a retenue le Gouvernement, et la réorganisation qui l’accompagnera, permettront de faire avancer la justice de notre pays.

M. Raphaël Schellenberger. La position de M. Balanant n’est pas dénuée d’intérêt mais si nous allions jusqu’au bout de sa logique, il aurait fallu que l’article 1er qui fixe les grandes orientations financières soit placé à la fin, de manière à pouvoir tirer les conséquences des objectifs retenus tout au long de la discussion du projet de loi. Vous procédez à l’inverse, nous obligeant à faire entrer les objectifs dans un cadre budgétaire prédéfini. Votre raisonnement est bien sympathique et intellectuellement intéressant, mais totalement obsolète.

Le sujet central de nos débats est le nombre de places de prison. Vous comptez développer des mesures alternatives à l’incarcération car nous sommes incapables d’avoir des prisons dignes d’un pays du rang de la France. C’est justement pour cela que nous vous proposons de construire plus de places de prison afin que les magistrats aient le choix, quand ils le jugent nécessaire, d’emprisonner dans des conditions dignes celles et ceux qui se sont rendus coupables d’actes que la société se doit de réprimer. Aujourd’hui, on a de moins en moins peur d’enfreindre la loi car les peines encourues sont de moins en moins lourdes. L’effet dissuasif de la peine d’emprisonnement doit être au cœur de nos débats.

Mme Naïma Moutchou. La programmation budgétaire visée par La France insoumise a autant de cohérence que celle du Gouvernement, compte tenu des objectifs visés par chacun, mais les propositions de la ministre sont plus réalistes : une progression de 24 % sur cinq ans, une augmentation des places de prison, une numérisation, source d’économies. C’est bien cette trajectoire qu’il nous faut suivre.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Personne ne niera qu’il faut à la justice toujours plus de moyens, mais toute trajectoire budgétaire doit conjuguer ambition et réalisme. L’ambition est là avec une augmentation de 24 % jusqu’à 2022, soit une augmentation de 4 % à 5,5 % par an : c’est une hausse considérable. Quant au réalisme, il est nécessaire : on ne saurait se contenter de mesures d’affichage. La programmation budgétaire de la justice doit être cohérente avec l’ensemble de la trajectoire budgétaire voulue par le Gouvernement. Nous devons pouvoir mettre en œuvre d’ici à la fin du quinquennat les mesures proposées dans le projet de loi si nous voulons changer le rapport de nos concitoyens à la justice.

Enfin, la réforme de la justice ne se réduit pas à une approche strictement budgétaire.

Mme Danièle Obono. Comment ça ?

M. Philippe Gosselin. Ça compte un peu quand même !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Nous sommes guidés par un souci d’efficacité et de simplification et mus par la volonté de recentrer les missions de chacun.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Deux arguments ont été avancés contre la trajectoire budgétaire que nous avons choisi de réinscrire dans le texte.

Le premier, porté par M. Bernalicis, repose sur une comparaison européenne. Je n’ai jamais considéré que les chiffres de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) étaient farfelus, je leur prête au contraire la plus grande attention. Seulement il faut faire preuve de prudence, non que ces chiffres soient erronés mais parce qu’ils recouvrent des réalités disparates. Je citerai un exemple parmi d’autres : il y a beaucoup de juges non professionnels en France – pensons aux conseils de prud’hommes ou aux tribunaux de commerce – mais ce n’est pas le cas dans d’autres pays, en Allemagne en particulier. Il est parfois extrêmement difficile de comparer ce qui est comparable. C’est la raison pour laquelle je ne fais pas de ces normes européennes une référence indépassable. L’accroissement du nombre d’emplois que nous proposons nous permettra du reste de mieux soutenir les comparaisons européennes.

Le deuxième argument, développé par M. Ciotti et ses collègues, se rapporte aux aspects pénitentiaires. La loi de mars 2012 prévoyait la création de 24 000 places, monsieur le député, mais je ne crois pas vous faire injure en disant qu’un texte adopté trois mois avant la fin d’un quinquennat relève davantage du tract électoral que d’une volonté politique réelle…

M. Eric Ciotti. Et cela n’a pas marché !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Et cela n’a pas marché… Ces créations de places n’étaient d’ailleurs pas financées ; je ne considère pas que cela puisse avoir valeur d’exemple. Les 15 000 places promises par le Président de la République, elles, seront construites dans un délai qui me semble tout à fait réaliste.

Oserai-je rappeler à l’ensemble de vos collègues que le « programme 4 000 », engagé en 1995 par Pierre Méhaignerie et poursuivi par Élisabeth Guigou, a permis la construction de six établissements, entre 2003 et 2005, soit dix ans plus tard ? Quant au « programme 13 200 » lancé par M. Perben en 2002, il a débouché sur la construction de moins de 13 000 places en quatorze ans et le nouveau programme immobilier lancé en 2012 a abouti à la livraison de moins de 3 000 places en cinq ans.

Autrement dit, tous ces programmes pénitentiaires étaient fondés sur des prévisions totalement irréalistes. Pour notre part, nous avons su donner de la crédibilité à nos propositions et ce faisant, madame Untermaier, nous avons montré notre résolution, qui rejoint la vôtre.

Quand j’ai lu la lettre adressée par Jean-Jacques Urvoas « à un futur ministre de la Justice, sur les défis et priorités de la politique judiciaire » – jamais je n’imaginais alors être le futur garde des Sceaux –, la progression de 1 milliard d’euros en cinq ans qu’il appelait de ses vœux m’avait marquée par son ambition. Or ce n’est pas 1 milliard de plus que nous vous proposons mais 1,6 milliard. Je ne dis pas que nous pourrons réaliser tous nos rêves mais cela permettra qu’une grande partie d’entre eux devienne réalité. Et je voudrais rassurer la grand-mère de M. Jumel : nous faisons mieux que si c’était moins bien !

La Commission adopte successivement l’amendement CL1019 puis l’amendement CL1075.

En conséquence, les amendements CL58 et CL59 tombent.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Avant de passer au rapport annexé, je vais répondre à M. Bernalicis sur la question de l’irrecevabilité. J’ai déclaré irrecevables quarante-deux amendements…

M. Ugo Bernalicis. C’est beaucoup… Et que c’est rageant !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet.… Ce qui est finalement assez peu, vous en conviendrez, par rapport aux mille amendements que nous avons à examiner.

M. Ugo Bernalicis. Ils ne sont pas tous de la même qualité…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Ces amendements sont issus, je le précise, de tous les groupes politiques et même du Gouvernement. Si je les ai déclarés irrecevables, ce n’est donc pas par esprit partisan, mais parce que j’ai considéré qu’ils n’avaient aucun lien avec le texte ou qu’ils relevaient du domaine réglementaire. Chacun de leur auteur a reçu une notification indiquant les motifs de cette irrecevabilité. Il n’y a donc pas lieu de nous faire des reproches à cet égard.

Rapport annexé

La Commission est saisie d’un amendement CL1035 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les amendements du Gouvernement au rapport annexé visent à rétablir une cohérence avec les modifications de l’article 1er que nous venons d’adopter : c’est donc une sorte de coordination par anticipation, liée à la structure de la loi de programmation. J’en profite pour faire remarquer à M. Schellenberger, qui s’est étonné que la loi fixe dès son article 1er la trajectoire budgétaire, que toutes les lois de programmation pour la justice, et notamment la loi Perben, ont été ainsi construites : la trajectoire est arrêtée dès l’article 1er et le rapport annexé.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Ugo Bernalicis. Vous prévoyez d’allouer 3,3 milliards d’euros supplémentaires au ministère de la justice, mais cette somme sera vite dépensée entre la construction de 7 000 places de prison – 1,7 milliard d’euros environ – et la mise à niveau numérique pour 0,5 milliard. Que restera-t-il pour le fonctionnement courant du ministère et plus particulièrement de l’administration pénitentiaire, confrontée à des problèmes de recrutement ? Sans compter les surveillants qu’il faudra recruter pour faire fonctionner vos nouvelles prisons, alors que nous avons déjà du mal à garantir les effectifs dans celles qui existent déjà !

M. Erwan Balanant. On verra quand cela marchera…

M. Ugo Bernalicis. Je ne sais pas faire des choses qui ne marchent pas, cher collègue Balanant. Nous ferons les comptes à la fin de la législature, si vous arrivez jusque-là : je crains malheureusement que vous ne parveniez ni à construire 7 000 places de prison, ni à garantir un encellulement individuel !

L’un de nos amendements déclarés irrecevables proposait d’expérimenter un cours d’initiation au droit dans les collèges et les lycées. C’est à se demander si l’accès au droit et à la justice fait partie de ce texte…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Bernalicis, veuillez vous en tenir à l’amendement que nous sommes en train d’examiner.

M. Philippe Gosselin. J’aimerais pour ma part intervenir sur les créations d’emplois : sans entrer sur les batailles de chiffres sur les 8 000 ou les 10 000 emplois qui auraient pu être visés au-delà des 6 500 prévus, je voudrais me concentrer sur la réalité des recrutements.

Nous sommes plusieurs à nous être déplacés à la prison de Fresnes il y a quinze jours où nous avons fait un tour d’horizon très complet des personnels et des syndicats. Il nous a été dit qu’un tiers seulement des postes ouverts au concours avaient trouvé preneurs, faute de candidats. Au-delà des chiffres et des éléments financiers dont on peut se féliciter ou se gargariser – je laisse à chacun le choix de l’expression –, il y a une difficulté : vous aurez beau créer 15 000 ou 30 000 nouveaux emplois, ce sera un coup d’épée dans l’eau tant que vous n’aurez pas procédé à une revalorisation des emplois dans l’administration pénitentiaire, qu’il s’agisse du logement, des conditions de vie ou des rémunérations. Vous ne répondrez pas à la question du mieux-vivre dans les prisons, ni pour les détenus, qui ont besoin de conditions dignes pour se réinsérer, et encore moins pour les personnels qui méritent toute notre considération.

M. Éric Ciotti. Madame la garde des Sceaux, au sujet de la construction de places de prison, vous avez fait une réponse qui se voulait polémique. Je crois que cette question mérite davantage de gravité.

La France est l’un des pays d’Europe qui recourt le moins à la détention. C’est une réalité que le rapport que j’avais rédigé en 2011 avait mise en lumière. Nous avons 100 détenus pour 100 000 habitants contre 130 détenus pour 100 000 habitants en moyenne dans les pays du Conseil de l’Europe et près de 150 détenus pour 100 000 habitants pour le Royaume-Uni, qui ne peut faire figure de régime autoritaire, selon les critères du Président de la République.

Ce problème majeur, vous le négligez ; vous ne prenez pas la mesure de l’enjeu alors que la violence gangrène nos territoires. Gérard Collomb l’a dit dans son discours de départ, qui était sans doute l’un de ses meilleurs discours : il a parlé des quartiers livrés aux narcotrafiquants et aux islamistes radicaux où l’on ne vivra bientôt plus côte à côte, mais face à face. Nous avons besoin d’une réponse judiciaire. L’importance de la détention doit être réaffirmée.

Dans l’exposé sommaire de l’un de vos amendements, vous écrivez que « la réforme des peines a vocation à réduire le placement en détention ». Je vous le dis solennellement : c’est une faute, une erreur d’analyse majeure qui conduira à des drames.

Nous aurions pu construire davantage de prisons par le passé, certes, mais sous la présidence de Nicolas Sarkozy, plus de 7 000 places ont été créées alors qu’il y en a eu moins de 1 000 sous le précédent quinquennat, tendance que vous avez soutenue puisque vous étiez membre de la majorité précédente, me semble-t-il.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Monsieur Gosselin, je ne sais pas si vos informations ont été actualisées. Je ne suis ministre que depuis quinze mois…

M. Éric Ciotti. Déjà !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cela doit vous paraître long, monsieur Ciotti, mais l’attente est toujours délicieuse… (Sourires.)

Reste que cette année, l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP) a fait le plein du recrutement : l’ensemble des postes ouverts au concours ont été pourvus. Et pourtant, compte tenu du nombre de départs en retraite, les effectifs des promotions sont très importants.

Vous avez raison, il faut conforter l’attractivité de ce métier. C’est la raison pour laquelle nous avons mis en place une prime de fidélisation d’un montant de plus de 8 000 euros dans les établissements les plus difficiles.

Enfin, monsieur Ciotti, la politique que je conduis est fondée sur le principe que toute infraction mérite sanction. Mais les sanctions ne passent pas toutes par l’emprisonnement. On ne doit avoir recours à l’incarcération que si elle apporte une plus-value pour la sécurité de la société et pour la prévention de la récidive.

Rappelons que l’article 723-15 du code de procédure pénale a conduit à convertir les peines de prison inférieures à deux ans en d’autres types de peine.

M. Éric Ciotti. Je n’avais pas voté en faveur de cette modification.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Et je vous en félicite.

M. Ugo Bernalicis. Pourquoi l’en féliciter ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ce que nous proposons vise à rendre effectives les peines de prison lorsqu’elles sont prononcées et à avoir recours à d’autres types de sanction lorsqu’elles sont plus utiles.

Mme Danièle Obono. On ne peut faire le constat des problèmes de recrutement des surveillants et des difficiles conditions de vie et de travail en prison sans se poser plus globalement la question de la vision de la prison dans la société. Les métiers, les emplois et les services n’y sont pas toujours très attractifs ; encore faut-il, pour s’engager dans ce type de mission, avoir conscience du sens, y compris au sens social, de son travail. Pourquoi construit-on 15 000 places de prison, quelles infractions nécessitent obligatoirement sanction, pourquoi cette escalade d’infractions depuis des dizaines d’années, et qui appellent à autant de sanctions ? C’est cette logique qu’il faudrait à mon sens déconstruire, sous peine de tourner à vide : on n’aura pas de mal à remplir les nouvelles prisons, mais ce sera autre chose de les faire fonctionner et de trouver les gens disposés à faire ce métier, particulièrement difficile ; les prisons resteront sinon des lieux d’extrême souffrance pour ceux qui y sont enfermés comme ceux qui y travaillent. Il est grand temps de se poser cette question éminemment politique, sous peine de reproduire les mêmes schémas que nous connaissons depuis des années.

M. Sébastien Jumel. Au-delà du débat sur le niveau du curseur, pouvez-vous nous dire précisément, madame la garde des Sceaux, quel est le ratio entre les places créées et les places supprimées, dans la mesure où certaines prisons vétustes ont vocation à fermer ? Par ailleurs, le diagnostic de l’existence d’un malaise en prison et de la faible attractivité du métier semble faire consensus. Disposez-vous de ratios objectifs, comme celui du nombre de personnels par rapport à celui de prisonniers, qui montreraient que votre projet de loi de programmation améliore les conditions de travail et d’encadrement ainsi que les moyens d’insertion ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les chiffres de 7 000 et 8 000 places correspondent à des places nettes.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL23 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement concerne les centres éducatifs fermés (CEF). Il peut paraître étrange d’en parler dès maintenant, étant donné qu’ils ne constituent pas le cœur du texte, mais puisque vous avez rattaché l’examen du rapport annexé à l’article 1er, j’aborde le sujet. Plutôt que de créer vingt centres éducatifs fermés, nous proposons de réaffecter les sommes concernées au milieu ouvert. Il existe déjà cinquante et un centres éducatifs fermés dans le pays, qui obtiennent des résultats dont on ne peut pas dire qu’ils soient réellement satisfaisants. En effet, même s’il n’y a pas de statistiques nationales, les retours des éducateurs et de la police judiciaire montrent que le taux d’incarcération des mineurs passés dans ces centres est extrêmement élevé : ils entrent finalement plus dans un parcours d’incarcération que d’éducation et de protection de la jeunesse… Nous créons dans ces centres les délinquants de demain. Qui plus est, ils coûtent plus cher que le milieu ouvert, avec des résultats moindres.

Madame la garde des Sceaux, je sais que vous défendez le principe d’une palette de dispositifs offerte aux magistrats. À ceci près que votre palette s’étend à partir du centre éducatif fermé. Or il existe des dispositifs avant ces centres, et à leur place. Nous aurions pu demander par amendements la fermeture des cinquante et un centres existants ; nous avons pensé qu’il valait mieux essayer de vous convaincre modestement, étape par étape. Il existe de nombreux dispositifs en milieu ouvert, que ce soit l’accueil de jour, l’accompagnement par des éducateurs spécialisés ou les lieux de vie adaptés, et qui ont déjà prouvé leur efficacité.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Monsieur Bernalicis, même si j’entends bien votre argumentation, mon avis sera défavorable. La construction de ces centres éducatifs vise à garantir aux magistrats la permanence d’outils éducatifs opérationnels et adaptés, sur l’ensemble du territoire national, et à répondre à la demande sociale de contrôle et de sécurité. Mais ce n’est pas la seule orientation retenue : la construction de ces centres et la rénovation des centres actuels vont de pair avec l’intensification du recrutement de familles d’accueil et le développement d’une pluridisciplinarité accrue des interventions éducatives en milieu ouvert.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis que Mme la rapporteure.

M. Jean Terlier. Monsieur Bernalicis, quand un mineur est dans un centre éducatif fermé, il n’est pas incarcéré. Si vous aviez participé à la mission que nous avons conduite avec Cécile Untermaier sur la justice des mineurs, vous auriez entendu les professionnels dire que nous manquons de centres éducatifs fermés, afin d’assurer une meilleure répartition sur le territoire et une meilleure adaptation de ces jeunes, qui doivent parfois être éloignés de leur famille ou, à l’inverse, en être rapprochés pour une meilleure réinsertion. Ces vingt centres éducatifs fermés sont attendus par les professionnels de la justice.

Mme Cécile Untermaier. Nous ne disposons malheureusement pas d’une évaluation fine des centres éducatifs fermés. Nous allons sans doute la recommander dans le cadre de notre mission. La programmation s’étendant sur cinq ans, nous avons le temps de la réaliser, afin d’étudier les effets de ces centres dans la lutte contre la récidive.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur Terlier, je n’ai pas dit que les mineurs en centres éducatifs fermés y étaient incarcérés, mais que ces centres conduisaient à l’incarcération dans les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). La logique d’enfermement est consubstantielle aux centres éducatifs fermés. Or, en termes de protection de la jeunesse et d’éducation, enfermer quelqu’un ne fonctionne pas. Ainsi, nous allons proposer un amendement, qui obtiendra, je l’espère, le soutien de la ministre, visant à supprimer le délit de fugue. Cela peut vous sembler surréaliste, mais la plupart des jeunes en centres éducatifs fermés se retrouvent ensuite en prison, uniquement parce que, ne supportant pas d’être enfermés, ils ont fugué. Une fois en prison, ils nouent de nouvelles relations qui les mènent sur la voie de la délinquance. C’est ainsi que se construisent les parcours de délinquance dans notre pays.

Il faut rompre avec cette logique, grâce aux milieux ouverts. Si vous voulez éloigner les jeunes temporairement, sans les enfermer pour autant, mettez le paquet sur les lieux de vie ! Le problème, c’est que cela suppose des éducateurs et un bon maillage du territoire. Cela relève d’une volonté politique. Il est vrai que construire un centre éducatif fermé et y placer une association résout, d’une certaine manière, le problème, d’autant que, pour notre déshonneur, certains centres ont dû être… fermés, parce qu’ils ne fonctionnaient pas et n’étaient pas à la hauteur, le ministère n’ayant parfois même plus les moyens de contrôler ce qui se passe dans ses propres centres.

J’ai également rencontré des professionnels, monsieur Terlier, et pris le temps de discuter avec tous les syndicats de la protection judiciaire de la jeunesse. Autant vous dire que nous avons eu de très longs échanges avec les magistrats.

M. Sébastien Jumel. J’avais cru comprendre que le nouveau gouvernement et la nouvelle majorité étaient adeptes de l’évaluation. Lorsque des membres de l’opposition proposent, objectivement et sereinement, d’évaluer un dispositif pour voir s’il faut le consolider ou le questionner, vous devriez applaudir ! Par ailleurs, s’agissant de la manière de prendre en charge les mineurs, l’asphyxie financière des départements est telle qu’elle a conduit à réduire, dans mon département de Seine-Maritime, d’un tiers les moyens de la reconversion spécialisée. Les conditions de travail et le nombre de mineurs suivis en aide éducative en milieu ouvert ne permettent pas, nous le savons, une prise en charge satisfaisante, sérieuse et efficiente des mineurs « borderline », en voie d’exclusion et sur le point de suivre le parcours de la délinquance.

M. Rémy Rebeyrotte. Nous ne parlons pas tout à fait des mêmes jeunes, monsieur Bernalicis : certains, quand il est nécessaire de faire un travail éducatif, ont besoin du milieu ouvert, et pas seulement dans les quartiers sensibles. Rappelez-vous la thèse défendue par le chercheur Sébastien Roché : ce n’est pas le nombre d’éducateurs qui compte – à un certain point, le nombre nuit même à l’efficacité –, mais la politique mise en œuvre dans les quartiers concernés, en lien notamment avec les éducateurs. Quant aux jeunes des centres éducatifs fermés, ce sont souvent des multirécidivistes qui ont déjà commis des faits extrêmement graves. Or, tant qu’elle existe, notre pays choisit la solution éducative plutôt que la prison, afin de favoriser la réinsertion. Ces centres ont été qualifiés de « fermés », alors qu’il aurait sans doute mieux valu les appeler « centres éducatifs sous contrôle judiciaire ».

M. Sébastien Jumel. Ou semi-ouverts !

M. Rémy Rebeyrotte. Ou semi-ouverts ! Dans tous les cas, ce n’est ni la prison ni le milieu ouvert : c’est un autre outil. L’idée est de ne plus faire de la prison la seule solution et de toutes les autres voies de simples alternatives, mais d’essayer, au contraire, de disposer d’un panel de solutions proposées aux magistrats, afin d’adapter la peine à la situation et à la personne.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Madame Untermaier, il existe beaucoup de rapports d’évaluation sur les centres éducatifs fermés. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté en effectue. Ce n’est donc pas un espace dépourvu d’évaluations. D’autres sont également faites par notre propre inspection générale. Qui plus est, je n’ai évidemment, par principe, aucune hésitation quant à l’intérêt de l’évaluation globale d’un système.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte successivement les amendements de coordination CL1015, CL984, CL1032, CL1028, CL1022, CL1029, CL1027, CL1031, CL1021, CL1013, CL1033 et CL1030 du Gouvernement.

Puis elle examine l’amendement CL381 de Mme Bérangère Couillard.

Mme Bérangère Couillard. Cet amendement vise à étendre l’accès à l’aide juridictionnelle totale aux personnes dont les ressources sont inférieures à 1 200 euros, au lieu de 1 000 euros actuellement. Cela permettra de rendre les personnes bénéficiant d’un SMIC net mensuel, qui s’élève à 1 188 euros, éligibles à l’aide juridictionnelle totale. Selon une étude réalisée par l’INSEE sur la séparation en Nouvelle-Aquitaine, divorcer de son conjoint est un choc financier plus significatif pour les femmes que pour les hommes. À la suite d’un divorce, 20 % d’entre elles basculent sous le seuil de pauvreté, perdant 25 % de leur niveau de vie la première année. La précarité ou l’anticipation du choc financier que peut représenter la séparation peut être un frein pour certaines femmes. L’élargissement de l’aide juridictionnelle totale permettra de mieux accompagner les personnes ayant une situation financière difficile.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Madame la députée, j’entends et je comprends très bien votre objectif. Néanmoins, s’agissant de l’accès aux droits et de l’aide juridictionnelle, il est important d’engager une réflexion d’ampleur. La mission, animée par Naïma Moutchou et un de nos collègues du groupe Les Républicains, sur la réforme de l’aide juridictionnelle, constituera le cadre le plus approprié pour répondre à votre préoccupation et à celles soulevées par les dispositions de l’article 52. Je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis que Mme la rapporteure. Si, sur le fond, je ne peux qu’être d’accord avec l’objectif vers lequel vous tendez, selon une évaluation, votre proposition de relèvement du plafond aurait un coût qui avoisinerait les 100 millions d’euros. Pourquoi pas ? Encore faudrait-il l’intégrer dans une réflexion globale. Nous avons souhaité engager cette réflexion par trois biais : un rapport confié à l’inspection générale de la justice et à l’inspection générale des finances, qui ont tracé plusieurs propositions ; des discussions avec les avocats – nous nous sommes donné l’année pour travailler avec eux sur les différentes propositions à mettre en œuvre ; votre mission parlementaire enfin. Je souhaite que nous conduisions une réflexion globale sur l’aide juridictionnelle. D’autres propositions ont été formulées, il y a quelques jours, à l’occasion du vote du budget pour 2019, afin de créer de nouvelles infractions qui déclencheraient automatiquement l’aide juridictionnelle. Je vous suggère de retirer votre amendement, madame la députée.

M. Sébastien Jumel. Madame la garde des Sceaux, je veux vous faire un compliment, chose suffisamment rare pour être soulignée : grâce à vous, sous votre impulsion, la France s’est enrichie de 147 000 millionnaires… Force est de constater que nous n’avons pas réfléchi ni tenté d’approfondir le sujet lorsqu’il s’est agi d’alléger leur fiscalité et d’améliorer leurs conditions de vie, voire de faire en sorte qu’ils s’enrichissent encore un peu plus demain, grâce à la dernière loi de finances. Mais, dès lors qu’il s’agit de renforcer l’accès aux droits des plus empêchés, des plus exclus, des plus paupérisés, on nous répond qu’il faut se poser, réfléchir et étudier les conséquences financières : voilà la parfaite illustration du deux poids, deux mesures. Le renoncement aux droits est une réalité dans un grand nombre de territoires. Je redoute, d’ailleurs, que cette réforme, du fait de l’éloignement et de la privatisation, en quelque sorte, des rapports juridiques, accentue ce renoncement aux droits ainsi que l’inégalité territoriale et sociale dans l’accès aux droits. Nous allons soutenir cet amendement et le reprendre à notre compte s’il était retiré. Il va dans le bon sens : celui du renforcement des droits.

M. Philippe Gosselin. Je remercie notre collègue d’avoir déposé cet amendement, qui a l’avantage de pointer une question extrêmement importante et délicate. La loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique reste le texte fondateur ; mais le système est arrivé à bout de souffle, comme nous le disons depuis quelques années, en dépit de quelques colmatages. Et dans bon nombre de cas, cela se traduit, au-delà de l’insuffisance des moyens et des plafonds très bas, que ce soit pour l’aide juridictionnelle totale ou partielle, par un renoncement aux droits. Dans une société démocratique, l’accès aux droits est essentiel. Nous veillerons tout particulièrement à ce que les engagements pris par la garde des Sceaux, à laquelle je ne fais aucun mauvais procès d’intention, soient bien suivis d’effets. Le sujet dépasse largement les postures politiciennes : c’est un enjeu de société. J’attends que le Gouvernement aille jusqu’au bout de sa volonté de réforme affichée, en coordination avec l’ensemble des professionnels et auxiliaires de justice, les avocats en premier lieu. C’est tout l’écosystème qu’il faudra revoir, notamment les bureaux de l’aide juridictionnelle (BAJ) et la Caisse des règlements pécuniaires des avocats (CARPA).

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement est effectivement très positif, dans la mesure où, aujourd’hui, quelqu’un qui gagne le SMIC n’est pris en charge par l’aide juridictionnelle qu’à hauteur de 55 %, ce qui n’est pas admissible dans une grande démocratie. Certains avanceront que les assurances fournissent une protection juridique. Encore faut-il bénéficier d’une assurance qui prenne le complément en charge ! Ce n’est pas l’idée que nous nous faisons de l’accès aux droits. La question n’est pas tant celle de l’étude à mener sur le sujet que de savoir si l’on accepte une prise en charge à 100 % pour les gens gagnant moins de 1 200 euros. Elle est extrêmement simple ! Visiblement, l’étude du coût a déjà été faite : une centaine de millions d’euros. Il n’y a donc plus qu’à se positionner. Or vous n’êtes pas à 1,3 milliard d’euros près, apparemment… On peut sacrifier trois cents places de prison pour financer cette enveloppe. Je peux vous trouver des solutions très rapidement ! Je préfère sacrifier trois cents places de prison et faire en sorte que toutes les personnes qui gagnent moins de 1 200 euros bénéficient d’une prise en charge totale de l’aide juridictionnelle. Comme je vous l’ai dit hier, madame la ministre, lors de votre audition, vous faites les choses à l’envers : vous étendez les obligations de représentation et vous réfléchissez après à l’aide juridictionnelle. Ce n’est pas tenable ! Faisons les choses à l’endroit : commençons par élargir l’aide juridictionnelle et, ensuite, augmentons les obligations de représentation, sans quoi vous oubliez des gens. Même si vous réformez ces aides dans un an ou deux, cela fera un an ou deux pendant lesquels certains n’auront pas accès aux droits.

M. Jean Terlier. Il faut raison garder quand on parle de l’aide juridictionnelle. Aujourd’hui, son fonctionnement est plutôt satisfaisant. Les bureaux d’aide juridictionnelle (BAJ) fonctionnent bien. Il faut d’ailleurs saluer leur travail. Par ailleurs, Mme la ministre s’est engagée à mener une réflexion plus globale sur l’aide juridictionnelle, parce qu’on ne réglerait pas la situation en augmentant un seuil. Cela n’est pas forcément pertinent, puisque, dans le calcul de l’aide juridictionnelle, ce n’est pas le seul critère pris en charge.

M. Ugo Bernalicis. Allez dire ça à un smicard seul !

M. Jean Terlier. Il faut donc s’attacher à mener une réforme beaucoup plus globale.

M. Dimitri Houbron. Monsieur Bernalicis, pour avoir un peu travaillé sur la question de l’aide juridictionnelle dans le rapport budgétaire, je puis vous assurer que cette affaire est bien plus complexe que la seule définition d’un seuil. Se posent la question de son financement, mais également celle du montant réservé aux avocats, puisque certains avocats, notamment en matière pénale, considèrent qu’ils sont déficitaires. Il faut repenser l’aide globalement. J’ai défendu un amendement visant à créer une aide juridictionnelle de droit pour les victimes de violences conjugales, sujet sur lequel nous devons également réfléchir. Il n’est pas possible de régler tout cela en deux minutes, en prenant 100 millions quelque part. Le sujet est complexe et mérite que l’on y réfléchisse. C’est pour cela que je salue l’existence d’une mission d’information. Tous les collègues qui voudront y participer pourront faire des propositions et travailler avec le ministère pour réformer en profondeur l’aide juridictionnelle.

M. Paul Molac. Je suis sensible à plusieurs arguments. Tout d’abord, quand je vivais avec le SMIC, alors que j’étais chargé de famille, je comptais exactement, à la fin du mois, combien je pouvais dépenser, et tout était marqué sur un carnet. Aujourd’hui, je ne marque plus rien sur un carnet… Par ailleurs, je suis aussi relativement sensible au fait que Mme Couillard défende la condition des femmes. Lors des divorces, qui ne se passent pas toujours bien, c’est très difficile pour les femmes, qui continuent souvent à s’occuper des enfants, de se retrouver dans une précarité financière. Pour ces deux raisons, je voterai l’amendement de notre collègue.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je tiens à réaffirmer la nécessité de revoir de manière générale, complète et profonde notre aide juridictionnelle.

M. Sébastien Jumel. C’est du pipeau !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Vous aurez noté que le Sénat a proposé des amendements visant à rétablir le droit de timbre… Ce genre de mesure à celle seule n’est pas ce qui permettra d’améliorer notre système d’aide juridictionnelle. Le droit de timbre n’a jamais été une solution à l’aide juridictionnelle, et ce n’est pas en jouant d’un seul élément que nous pourrons la refondre. La méthode choisie par le Gouvernement et la commission des Lois de concertation et de réflexion est nécessaire à ce stade.

M. Sébastien Jumel. La méthode, c’est l’immobilisme !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. C’est pourquoi je vous proposerai, pour la séance, d’affirmer encore plus clairement, dans le rapport annexé, notre volonté de réformer l’aide juridictionnelle, afin d’engager une réflexion suivie d’effets.

Mme Bérangère Couillard. Il était important d’apporter une réponse apaisée à ce problème. Comme cela a été rappelé, une personne au SMIC obtient une aide correspondant à 55 % du montant de l’aide juridictionnelle, ce qui n’est pas négligeable. Je suis ravie que Mme la ministre ait précisé que le sujet fera l’objet d’une réflexion plus large, au-delà de la mission parlementaire. Je suivrai bien évidemment avec vigilance tout ce qui sera fait, lorsqu’une réflexion plus approfondie aura été menée. Pour l’instant, je retire mon amendement.

M. Sébastien Jumel. Je reprends cet amendement, madame la présidente ! J’aime que nos débats théoriques soient illustrés par des réalités concrètes. Les points d’accès aux droits mis en place d’une manière volontariste dans un certain nombre de territoires, avec les commissions départementales, sont souvent en panne de financements. En réalité, les associations d’aide aux victimes et les permanences organisées avec les professionnels qui jouent le jeu – avocats ou notaires – ont le plus grand mal à trouver des financements. Quand j’étais maire de la belle ville de Dieppe, j’ai voulu mettre ces points d’accès en place : nous les portions seuls, à bout de bras. Le financement du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), notamment, était nettement insuffisant pour faire face à cette question centrale : comment réduire le renoncement à l’accès aux droits des publics les plus empêchés, les plus fragilisés et les plus éloignés territorialement ? En freinant l’accès aux droits, le groupe majoritaire n’est pas à la hauteur des enjeux.

Mme Cécile Untermaier. Ce débat honore l’Assemblée. Dans le projet de réforme, nous devons nous soucier de l’égal accès au juge de chacun des justiciables. Cet amendement n’est pas anodin. Le projet de réforme modifie sensiblement l’accès au juge. Tout citoyen est en droit de s’interroger sur la possibilité qu’il aura à un moment ou à un autre d’aller vers la médiation, et dans quelles conditions cela se fera. C’est un débat extrêmement compliqué, que nous avons mené sous le précédent quinquennat, où nous avons augmenté les unités de valeur (UV) des avocats. Cela étant, nous nous sommes heurtés à de grosses difficultés pour financer le dispositif. C’est un enjeu fort. Si le budget de l’État doit favoriser cette question, les professionnels du droit eux aussi doivent s’interroger sur l’accès au juge.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, elle adopte l’amendement de coordination CL1016 du Gouvernement.

Puis elle examine l’amendement CL418 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Il s’agit de mettre sur la table plusieurs éléments qui font suite à un rapport, écrit à quatre mains, que vous connaissez bien, madame la présidente : « Repenser la prison pour mieux réinsérer ».

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. À plus de quatre mains !

M. Philippe Gosselin. À quatre mains de présidente et de vice-présidents ! Mais vous avez raison d’élargir.

L’idée de ce rapport, vous le savez, mes chers collègues, était d’avoir des sanctions et des peines de prison nécessaires, parce que la sanction doit être nécessaire, dans l’intérêt de la société. Mais il faut également avoir en tête la réinsertion, pour prévenir le risque de récidive. Parmi les éléments favorisant la réinsertion figure l’activité en prison. Or, lors de nombreux déplacements, notamment dans des établissements récents voire très récents, nous avons fréquemment constaté que l’architecture n’avait pas été suffisamment pensée, au point que même des établissements neufs n’avaient pas pris en compte, de façon prioritaire, le développement du travail en détention faute de disposer des salles ou des halls adéquats. Cet amendement d’appel a pour vocation de rappeler qu’il faut intégrer, dans les prochains appels d’offres, des éléments architecturaux pour penser le travail en détention.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. L’exigence du développement du travail en détention est désormais bien prise en compte dans la construction des futurs établissements pénitentiaires ; c’était nettement moins le cas par le passé, même si des progrès sont encore possibles. Sur le plan géographique, l’administration pénitentiaire a décidé de n’implanter de nouveaux établissements que dans des zones compatibles avec l’exigence de réinsertion des personnes détenues, c’est-à-dire proches des bassins d’emploi, des services publics et des associations de réinsertion. S’agissant de l’architecture, sans entrer dans ce niveau de détails, le rapport annexé prévoit tout de même que les structures d’accompagnement vers la sortie devront s’inscrire dans un « environnement plus favorable à l’aménagement des peines et à l’engagement des démarches vers la réinsertion », ce qui rejoint votre préoccupation. Je vous suggère donc de retirer votre amendement ou de modifier l’expression « de façon prioritaire », afin de lui donner une acception plus large.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Sur le fond, je partage pleinement ce que vous avez dit, monsieur Gosselin. J’en profite d’ailleurs pour remercier l’ensemble des députés qui ont participé à la rédaction du rapport de cette mission pilotée par la commission des Lois. Le travail en détention est évidemment un atout essentiel pour la réinsertion. Dans les établissements qui ont organisé un parcours de détention avec des activités, le taux de réinsertion est plus élevé. En revanche, monsieur le député, je vous propose une petite rectification : l’architecture des établissements doit répondre à plusieurs objectifs, notamment à celui de sécurité, qui n’est pas la même selon les établissements. Il m’est difficile de considérer que le travail serait la priorité des priorités dans l’architecture. Si vous acceptiez d’enlever l’expression « de façon prioritaire », je pourrais émettre un avis favorable à votre amendement.

M. Philippe Gosselin. Votre sollicitation est très intéressante, madame la garde des Sceaux. C’est bien volontiers que je souscris à votre demande de rectification.

M. Erwan Balanant. Cet amendement est intéressant, en ce qu’il nous questionne sur un point fondamental : la nature des prisons que nous allons construire. Nous nous sommes aperçus lors de nos visites que, parfois, elles n’étaient plus adaptées aux types de détention actuels. Comme M. Gosselin l’a bien dit et comme le montre le rapport de la commission, le travail en prison favorise la réinsertion. N’oublions pas qu’un détenu ne reste pas à vie en prison. Pour lutter contre la récidive, il est important de suivre les parcours de peines. Le design d’une prison n’est pas anodin : nous avons vu, par exemple, qu’il n’était pas possible de mettre en place un « module respect » dans tous les types de bâtiment. Nous avons un travail important à faire, en collaboration avec les acteurs du domaine, et particulièrement le personnel pénitentiaire, qui connaît les flux et les besoins. Cet amendement ainsi rectifié est particulièrement utile, en venant rappeler que la question de l’architecture est fondamentale dans notre projet.

M. Robin Reda. Je salue l’esprit constructif dans lequel nous examinons la question importante du travail en prison, qui doit redevenir une priorité stratégique de l’administration pénitentiaire, dans la mesure où c’est un facteur déterminant de réinsertion. Il existe une corrélation entre l’augmentation de la récidive chez ceux qui sortent de prison et l’inexorable baisse du travail en prison. Pour favoriser le sentiment d’utilité sociale, la constitution d’une identité en prison et un certain rapport aux règles, il faut développer le travail en prison. En Suède, les détenus sont occupés de cinq à sept heures par jour ; le Conseil de l’Europe a même fixé une durée minimale d’occupation en prison. En France, le temps de travail journalier n’excède pas une à deux heures. Je ne prétends pas être aussi expert sur le sujet que mon collègue Philippe Gosselin, mais j’ai visité quelques prisons et le taux de sous-occupation des détenus y est évident.

Se pose aussi la question de la formation professionnelle, dans des structures qui ne sont pas toujours adaptées et qui proposent très peu de choix – horticulture pour les femmes et ébénisterie pour les hommes, par exemple. Cela vaut aussi pour les occupations annexes au travail, pour lesquelles on dispose de très peu de données. Il faudrait établir des statistiques plus précises, afin de disposer des chiffres de l’occupation en prison, laquelle doit redevenir une priorité de l’administration pénitentiaire, dans la mesure où elle favorise la baisse de la récidive et où elle est plus utile aux prisonniers que la simple détention, fût-ce dans une cellule individuelle.

Mme Maud Petit. Je tiens à souligner l’importance de l’aspect culturel et notamment de l’accès à la culture pour les détenus. Il serait intéressant d’intégrer dans les futures prisons des bibliothèques, des lieux d’accès à la culture.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. C’est un travail que nous avons mené en commun avec Philippe Gosselin, Laurence Vichnievsky, Stéphane Mazars et de nombreux autres collègues de la commission. Lors de nos multiples visites, nous avons effectivement entendu beaucoup d’anecdotes sur le travail en détention, montrant que l’architecture est un élément fondamental et que certains centres n’ont pas été pensés pour que le travail puisse avoir lieu en détention.

M. Philippe Gosselin. Y compris les plus récents !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Tout à fait. Pour les plus récents, il s’agit souvent d’un manque de places : des établissements de 400 ou 500 détenus ont seulement quarante ou cinquante postes de travail. C’est sous-dimensionné dès l’origine. Parfois aussi, c’est une porte trop petite qui ne permet pas aux camions d’entrer dans l’établissement, et ainsi de suite ; les obstacles architecturaux peuvent être multiples. C’est pourquoi Philippe Gosselin et Laurence Vichnievsky mettent l’accent sur le caractère essentiel de la conception architecturale des établissements pour favoriser le travail en détention. À titre personnel, je souscris donc pleinement à cet amendement rectifié. Je n’ai pas pour habitude de donner mon avis, mais ce sujet me tient trop à cœur.

M. Philippe Gosselin. Votre avis nous intéresse grandement, surtout quand il va dans ce sens !

M. Jean Terlier. Je salue à mon tour le travail réalisé par nos collègues et l’amendement qui en découle, tel que rectifié à la demande du Gouvernement. Notre groupe y est favorable.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. L’amendement rectifié tend à insérer après l’alinéa 180 un alinéa dont je vous donne lecture : « Par ailleurs, l’architecture des nouveaux établissements pénitentiaires prendra en compte de façon prioritaire le développement du travail en détention. »

Mme Laetitia Avia, rapporteure. J’émets un avis favorable à cette rédaction.

La Commission adopte à l’unanimité l’amendement CL418 tel qu’il vient d’être rectifié.

Elle examine ensuite l’amendement CL419 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Toujours dans le prolongement du rapport « Repenser la prison pour mieux réinsérer », nous souhaitons prolonger une expérimentation par l’instauration d’une structure telle que le groupe pour l’emploi des probationnaires (GREP) que nous avons rencontré pendant nos auditions, qui existe dans plusieurs départements et qui a l’avantage d’allier les missions locales, Pôle emploi, les entreprises, la justice, l’administration pénitentiaire (AP), qui ont toujours du mal à se coordonner de façon régulière. Il est proposé une structure très souple, associative, en complément de ce qui existe, pour être plus efficace. L’expérimentation pourrait se dérouler sur une période de trois ans et aurait vocation, en cas de succès, à être généralisée sur l’ensemble du territoire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je vous remercie encore pour le travail accompli. Les initiatives que vous décrivez sont intéressantes et doivent être encouragées, mais je ne crois pas utile de les inscrire dans la loi : la preuve est qu’elles existent d’ores et déjà. Je crains qu’une inscription législative ne s’avère contre-productive parce que trop contraignante. Les projets de ce genre ne se décrètent pas : ils supposent des partenariats forts, une véritable volonté et une dynamique locale, qu’il faut encourager en vue de la réinsertion des personnes détenues. Cet objectif se trouve de manière diffuse dans l’ensemble de ce projet de loi. Je demande le retrait de l’amendement, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Ce n’est pas un avis au fond car l’expérience des GREP marche très bien, mais il me semble que c’est une modalité de travail, il en existe d’autres. Nous étions récemment à Marseille, dans la structure d’accompagnement vers la sortie mise en place aux Baumettes : c’est une autre modalité de travail collaboratif entre l’administration pénitentiaire et des structures externes. Cet amendement rigidifierait trop les choses.

M. Sébastien Jumel. J’ai appris, à la faveur d’un cas particulier dont je saisirai la ministre, que les intervenants bénévoles en milieu carcéral pour favoriser la réinsertion des détenus se voyaient imposer une limite d’âge. Cela ne me paraît pas pertinent. Je ne me souviens plus de l’adage…

M. Erwan Balanant. Demandez à votre grand-mère…

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. L’âge ne fait rien à l’affaire ! (Sourires.)

M. Sébastien Jumel. On peut être âgé et en même temps très engagé et performant dans des missions d’insertion, a fortiori lorsqu’elles ne sont pas rémunérées.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je n’ai pas connaissance d’une telle limitation.

M. Philippe Gosselin. L’idée n’est pas d’imposer le fonctionnement du GREP à tout prix : c’est une des modalités. L’amendement prévoit bien la mise en place d’associations au pluriel ; cela offre de la souplesse. Il s’agit d’appeler l’attention, dans cette partie annexée, qui ne crée pas du droit absolu, sur la difficulté bien réelle de coordination des différents acteurs. Les acteurs sont nombreux, professionnels et bénévoles, mais il n’y a pas de coordination. On peut avoir l’impression d’enfoncer une porte ouverte, mais de la coordination découlerait une plus grande efficacité de ce travail.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL420 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Une expérimentation est actuellement conduite dans certains centres pénitentiaires depuis 2016 mais elle a commencé à s’appliquer en réalité en 2017 et les retombées sont encore peu nombreuses. Afin de mieux prendre en considération les besoins de l’insertion, l’amendement CL420 propose d’élargir les possibilités de chantier d’insertion, à titre expérimental, afin de repenser le déroulement des peines et surtout la sortie, dans l’intérêt de la société et des détenus.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Ce sera encore une fois une demande de retrait. Vous avez raison, ces projets sont intéressants, permettent un bon taux d’insertion dans l’emploi à la sortie de détention et un accompagnement global du détenu sur le plan social et professionnel. En revanche, comme vous l’indiquez vous-même, des expérimentations sont en cours. Ce n’est qu’à l’issue de celles-ci, autrement dit l’année prochaine, qu’un bilan pourra en être tiré et que la généralisation de ce dispositif pourra être envisagée.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Là encore, sur le principe, je suis extrêmement favorable à ce vous proposez. Mon ministère et le ministère du travail ont décidé de mettre en place une phase pilote de l’insertion par l’activité économique (IAE), qui mobilise dix ETP répartis sur les établissements sélectionnés par la direction de l’AP. Nous avons donc des équipes constituées autour du projet. Il nous semblait difficile d’envisager la généralisation que vous proposez sans avoir lancé au préalable l’évaluation, prévue en 2019, et solliciter l’avis de la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). À partir des préconisations qui seront remises par l’évaluateur, nous pourrons voir comment effectuer les ajustements nécessaires et déployer le dispositif.

Dans le même esprit, j’ai récemment rencontré Mme Pénicaud au sujet du travail en milieu pénitentiaire. Nous allons lancer, dans le cadre des financements dont elle dispose, des appels à projets spécifiques pour contribuer à la dynamisation de ce travail en établissement pénitentiaire.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas une généralisation que propose cet amendement, mais un élargissement du champ de l’expérimentation. Aujourd’hui, seuls trois établissements sont concernés, dans le Bas-Rhin, la Réunion et l’Allier ; il est donc proposé d’élargir à quelques autres types d’établissement pour que la palette soit plus large avant toute généralisation. L’IAE est un point majeur.

M. Arnaud Viala. Ces amendements portent tous sur le lien entre le milieu carcéral et la vie dans la société après l’exécution de la peine. La voie de l’expérimentation a souvent été prônée par la majorité sur d’autres sujets. En l’espèce, elle me paraît bonne, et l’étendre, sans généralisation, permettrait d’aller un peu plus loin pour évaluer des effets dont nous pressentons tous qu’ils sont positifs.

J’apprécie les avis modérés de la garde des Sceaux. Nous aimerions qu’ils soient favorables car les travaux conduits par nos collègues mobilisés sur ces sujets doivent trouver une traduction législative ; je trouve un peu dommage que, sur des amendements de portée aussi modeste, on ne puisse satisfaire à leurs demandes car ce serait de nature à encourager d’autres députés à s’impliquer dans des travaux et la rédaction de rapports, s’ils ont l’espoir qu’ils ne finiront pas sous une armoire.

M. Erwan Balanant. Je remercie Mme la garde des Sceaux pour les compléments d’information qu’elle vient d’apporter. Pour avoir travaillé dans l’IAE du côté non carcéral, je suis convaincu de ses capacités et de ses réussites. On sait que cela marche bien : c’est une passerelle entre l’intérieur et l’extérieur de la prison. Continuons à travailler sur des dispositifs qui permettent aux détenus de préparer leur retour à la liberté en évitant un passage trop brutal souvent synonyme d’échec et de récidive. Augmenter le volume des expérimentations ne nuirait pas à leur bilan. À titre personnel, je voterai donc cet amendement.

Mme Laetitia Avia. L’objectif des expérimentations est d’en dresser un bilan pour décider ou non d’une généralisation. Nous sommes très près de la fin de l’expérimentation en cours, qui doit intervenir l’année prochaine. Étendre dès à présent son champ, alors que de tels dispositifs demandent un peu de temps pour être mis en œuvre, ne serait-ce que pour définir des projets d’insertion et solliciter des associations à même de les porter, conduirait à retarder la date du bilan que nous en attendons.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Tout à fait. L’idée est d’avoir cette évaluation en 2019, pour pouvoir étendre l’expérimentation en tenant compte des modifications à apporter. Je me suis rendue, comme votre présidente, à Oermingen ; l’association Emmaüs y réalise un travail formidable, comme souvent. C’est un travail autour du bois : récupération de vieux meubles, formation des détenus à l’ébénisterie, restauration des meubles et revente. Ce qui m’intéresse, c’est de voir avec Emmaüs si, à la fin de la détention des personnes, ils peuvent les réembaucher. Je suis tout à fait favorable à l’extension de l’expérimentation, mais après avoir terminé l’évaluation de la première vague.

M. Philippe Gosselin. Je maintiens l’amendement tout en comprenant vos arguments ; il n’y a pas d’affrontement brutal entre nous sur ce sujet. Encore une fois, il s’agit d’appeler l’attention sur la difficulté de l’employabilité d’un grand nombre de détenus. Les chantiers d’insertion ont l’avantage de coller aux besoins. Même si une évaluation est prévue en 2019, il n’y a pas de difficulté majeure à ajouter quelques éléments supplémentaires aujourd’hui. Ce serait un signal fort, non seulement vis-à-vis de nos rapports, qui, comme l’a souligné Arnaud Viala, ne trouvent pas assez souvent de traduction concrète, mais aussi parce que nous avons le véhicule législatif : je ne suis pas sûr que nous ayons un texte sur la justice dans les mois à venir, même si nous n’en sommes pas au premier de ces dernières années. Cela part du bon vieux principe que ce qui est entré ne craint pas l’eau.

M. Erwan Balanant. C’est encore de la grand-mère de M. Jumel ? (Sourires.)

M. Philippe Gosselin. Chacun se plaît aujourd’hui à citer les grands-mères des uns et des autres…

M. Sébastien Jumel. Dans un souci constructif, je propose d’ajouter à la fin de la phrase de l’amendement de M. Gosselin les mots : « après évaluation ».

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je souhaite faire une proposition qui devrait satisfaire M. Gosselin…

M. Sébastien Jumel. C’est l’amendement Jumel !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je pensais que c’était l’amendement Belloubet… Nous sommes en train de réfléchir à une rédaction.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je suspends la séance quelques minutes pour permettre ce travail de réécriture.

La séance, suspendue à onze heures, est reprise à onze heures cinq.

M. Philippe Gosselin. Je suis sensible à la volonté de la garde des Sceaux, au nom l’ensemble de la commission car c’est un travail collectif que nous avons conduit depuis un an sur le rapport « Repenser la prison pour mieux réinsérer ». La commission des lois a travaillé en bonne intelligence et nous sommes parvenus à des conclusions partagées. Ce n’est pas tant le mot à mot qui importe que l’esprit : il est nécessaire de rapprocher de l’emploi les détenus, qui connaissent de vraies difficultés d’employabilité. Il faut ménager des passerelles entre la prison et le monde extérieur, dans l’intérêt du détenu mais aussi, et peut-être plus encore, dans celui de la société. Je suis certain, sans en connaître encore le détail, que la proposition de la garde des Sceaux me conviendra très bien. Je pense que nos collègues seront eux aussi sensibles à cette avancée et y verront une marque d’attention à l’égard de la commission dans son intégralité.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vous propose donc la rédaction suivante : « Afin de favoriser l’insertion professionnelle des détenus, à l’issue de l’expérimentation des chantiers d’insertion dans les centres pénitentiaires mis en place à compter de 2016, ce dispositif pourra être étendu à de nouveaux établissements pénitentiaires. »

M. Philippe Gosselin. J’accepte volontiers cette rectification. Si la parole est libre, ma plume sera serve, et bien volontiers dans le cas présent…

La Commission adopte à l’unanimité l’amendement tel qu’il vient d’être rectifié.

Puis elle adopte l’article 1er et le rapport annexé modifiés.

Article 1er bis (supprimé) Programmation de la progression du nombre des conciliateurs de justice

La Commission est saisie de l’amendement CL1003 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement tend à supprimer un article introduit par le Sénat, qui a souhaité programmer un nombre de conciliateurs de justice. Je partage évidemment l’objectif d’augmenter le nombre de ces conciliateurs ; nous avons d’ailleurs pris des mesures avec la direction des services judiciaires pour rendre la fonction plus incitative, ce qui est logique dans la mesure où je prévois dans la loi un recours étendu à la conciliation. Cependant, programmer un nombre de conciliateurs n’a pas grand sens dans la mesure où il s’agit d’une fonction bénévole.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable. Inscrire un nombre programmé des conciliateurs alors qu’il s’agit d’une fonction bénévole n’a en effet pas beaucoup de sens. En revanche, l’objectif est bien entendu partagé. Je souligne que les conciliateurs sont en 2018 au nombre de 2 229, une augmentation de 11 % par rapport à 2016. La programmation telle que prévue par les sénateurs engageait une augmentation de plus de 50 %, peu réaliste.

M. Philippe Gosselin. Les conciliateurs de justice sont des bénévoles, souvent d’anciens chefs d’entreprise, assureurs, banquiers, responsables associatifs, etc., issus de milieux extrêmement divers. S’ils ne revendiquent pas une indemnisation qui serait l’équivalent d’un salaire, je crois me faire leur porte-parole en appelant l’attention du Gouvernement sur les conditions de leur remboursement kilométrique, particulièrement faible alors que certains, dans les territoires ruraux, sont astreints à de longs déplacements – le sujet était déjà d’actualité avant l’augmentation du prix des carburants. Les 200 ou 300 euros que certains peuvent récupérer par trimestre ou par mois ne couvrent pas leurs frais. Ils revendiquent, et ils ont raison, d’être bénévoles mais ils souhaiteraient une meilleure prise en considération de leur indemnisation, afin qu’elle soit décente et rapide. La garde des Sceaux pourrait-elle nous faire connaître son point de vue ?

M. Raphaël Schellenberger. L’argument selon lequel on ne pourrait pas programmer des fonctions exercées à titre bénévole ne me semble pas justifié : ce n’est pas parce que la fonction est bénévole que cela ne coûte rien à l’État. L’État doit effectivement, M. Gosselin vient d’y faire allusion, prévoir des moyens. Ce sont des bénévoles qui sont fiers d’exercer cette fonction au service de la nation, mais il faut leur donner des moyens. L’État doit notamment prévoir une augmentation de leur nombre, éventuellement en menant une campagne de recrutement, de sensibilisation, d’engagement au service de la conciliation juridique. Ce débat sur la place, le nombre, le rôle de conciliateurs est d’autant plus important que, dans ce texte, vous augmentez le recours à la conciliation, à la médiation ; rejeter cet amendement au prétexte qu’il ne faudrait de programmation que pour les emplois publics me semble un peu léger, intellectuellement erroné.

Enfin, il ne faut pas non plus éluder la question de la formation des conciliateurs et de leur accompagnement. Les cas qu’ils ont à traiter sont de plus en plus complexes.

M. Ugo Bernalicis. Le sujet est extrêmement important. Se fixer des objectifs est une invitation à les atteindre, avec divers moyens à notre disposition. Avec les moyens alternatifs de règlement des différends que vous souhaitez rendre obligatoires dans certains domaines, le conciliateur de justice est la seule voie gratuite à la disposition des citoyens. Si vous ne fixez pas d’objectifs pour garantir l’accès à cette seule voie gratuite, de deux choses l’une : ou bien vous acceptez un allongement des délais, ou bien vous expliquez au justiciable qu’il va falloir allonger un peu de « pognon » pour aboutir à une médiation plus rapide qu’avec un conciliateur… C’est ce que le Sénat a mis en avant et je pense qu’il serait de bon aloi de maintenir cet article.

La même argumentation vaut pour l’aide juridictionnelle : vous ne pouvez pas augmenter la représentation obligatoire et examiner l’aide juridictionnelle plus tard, imposer un recours préalable en reportant à plus tard les moyens d’accès gratuit à ce recours. De facto, vous faites reculer l’accès gratuit à la justice pour tous.

M. Jean Terlier. Mes chers collègues, vous n’avez pas été suffisamment attentifs aux propos de la garde des Sceaux : cela n’a aucun sens de programmer cette activité de conciliateur, par essence bénévole. On ne lance pas une campagne de recrutement de bénévoles. En outre, ces conciliateurs reçoivent une indemnité de menues dépenses administratives, complétée sur justificatifs, et leurs frais de déplacement sont pris en compte et ont d’ailleurs été revalorisés il y a peu. Leur situation est prise en considération ; mais il n’est pas envisageable juridiquement d’inscrire dans la loi une campagne de recrutement de bénévoles.

Mme Cécile Untermaier. Le conciliateur va devenir une cheville importante dans le dispositif législatif. Avec l’aide de la présidente du tribunal de Chalon-sur-Saône et le sous-préfet de Louhans, nous avons installé deux conciliateurs au cœur même de la maison de l’État. Ils ont donc un bureau à disposition et ils sont en relation avec le service d’accueil unique du justiciable (SAUJ) par le biais de la visioconférence. Nous avons pu dégager des crédits, mais nous avons tout de même un vrai problème de recrutement. Qui pourra être conciliateur dans les proportions que nous envisageons ? Le plan du Gouvernement me semble réaliste. Il faut en revanche envisager pour ces conciliateurs une formation un peu plus étoffée que les huit heures actuelles, qui paraissent nettement insuffisantes. En termes de déplacements et d’informatique, ils travaillent avec leur propre matériel ; ce n’est pas non plus correct vis-à-vis de ces bénévoles. Enfin, la justice civile est toujours moins bien traitée que la justice pénale : le délégué du procureur, lui, perçoit une indemnité pour ses prestations. Nous serons vite rattrapés par cet état de fait. Je tenais à vous alerter.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je ne souhaite pas fixer d’objectifs précisément parce que ce sont des bénévoles ; il ne s’agit pas d’un recrutement sur concours. Nous avons engagé, au ministère de la justice, une campagne de recrutement qui produit ses fruits puisqu’elle nous a permis de passer de 1 958 conciliateurs en 2016 à 2 229 en 2018. Dans le même temps, nous avons dialogué avec l’Association nationale des conciliateurs de justice, avec laquelle nous sommes fréquemment en contact, directement ou bien via la direction des services judiciaires : cela nous a conduits, d’une part, à revaloriser l’indemnité de défraiement annuelle à laquelle ils peuvent prétendre – très modeste, entre 500 et 1 000 euros – et à prendre en charge le remboursement de leurs frais de transport.

Majoritairement, les conciliateurs sont des jeunes retraités issus des professions du droit – à 94 % – et ils sont saisis d’un nombre important d’affaires directement par les particuliers : 130 000 affaires par an environ, ce qui est tout de même important. Ce sont des gens passionnés par la fonction qu’ils remplissent et je tiens à leur rendre hommage.

La Commission adopte cet amendement.

Par conséquent, l’article 1er bis est supprimé.

Article 1er ter Rapport annuel au Parlement sur l’exécution de la présente loi

La Commission est saisie de l’amendement CL781 de Mme Naïma Moutchou.

Mme Naïma Moutchou. Cet amendement s’inspire des modules « Respeto » créés dans les établissements pénitentiaires espagnols. Ils existent en France depuis 2015 : aujourd’hui dix-huit prisons en ont ouvert et vingt établissements supplémentaires projettent de le faire entre 2018 et 2022. Le module de confiance, « Respeto », s’inscrit dans l’esprit du projet de loi, qui vise à repenser la prison et concilie peine adaptée et peine efficace en termes de réinsertion. Il semblerait que les bénéfices soient nombreux. La contrôleure générale des lieux de privation de liberté a eu l’occasion de s’exprimer sur le sujet en 2017 ; elle estime notamment que ce dispositif est intéressant en ce qu’il promeut l’autonomie des personnes et qu’il allège les contraintes sécuritaires. Mon amendement CL781 vise à évaluer les modules « Respeto » aujourd’hui expérimentés – évaluation qui s’inscrirait dans le cadre du rapport prévu à l’article 1er ter, qui préciserait en particulier les effets des modules sur l’évolution des violences en détention, sur la responsabilisation des personnes détenues dans le cas de la préparation de leur réinsertion, et sur l’évolution des métiers pénitentiaires.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable. Je partage les propos de Naïma Moutchou quant à l’intérêt d’évaluer précisément la mise en place des modules de confiance expérimentés dans une vingtaine d’établissements pénitentiaires depuis 2015. Ces modules permettent aux détenus de bénéficier de conditions de détention plus souples moyennant le respect de certaines règles, notamment de discipline. Il convient de procéder à une évaluation de ce dispositif qui trouvera toute sa place dans le rapport d’exécution de la présente loi.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis très favorable. Dans la mesure où nous envisageons d’étendre le module de confiance comme l’une des modalités de la détention, cette évaluation nous sera très utile.

M. Erwan Balanant. J’ai presque envie de dire que nous n’avons pas besoin d’évaluer le module « Respeto » : d’après ce que j’en ai vu, cela fonctionne très bien. Un rapport permettra aussi d’imaginer nos futures prisons en partie autour de ce module. Un des freins à sa création, c’est souvent que les bâtiments ne sont pas adaptés. Je me félicite de ce rapport et du fait que la garde des Sceaux et l’AP aient la volonté de développer ce dispositif.

Mme Naïma Moutchou. L’évaluation est indispensable car certaines choses fonctionnent très bien, d’autres un peu moins. Tous les publics ne peuvent être visés ni tous les établissements pénitentiaires. Nous avons besoin de données pour pouvoir étendre ce dispositif.

La Commission adopte cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL782 de Mme Yaël Braun-Pivet.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cet amendement, dans la droite ligne des amendements présentés par Philippe Gosselin tout à l’heure, s’inspire des travaux que j’ai pu conduire dans le cadre des groupes de travail sur la détention. J’ai piloté un groupe sur la diversification des conditions de détention par le recours aux établissements ouverts, partant du principe qu’il fallait avoir des établissements dont la sécurité soit différenciée selon la dangerosité des détenus et selon le projet que l’on veut y mener. Nous avions préconisé dans notre rapport des établissements destinés très fortement à la réinsertion, que ce soit pour la prise en charge de courtes peines d’emprisonnement ou pour les fins de peine pour préparer le retour dans la société.

Je me suis réjouie de la reprise de cette idée par le Gouvernement à travers les structures d’accompagnement vers la sortie (SAS), pour lesquelles le Gouvernement s’est engagé à construire 2 000 places. Cet amendement invite le Gouvernement à nous transmettre une évaluation des mises en place de ce concept nouveau. Je souhaite que la commission puisse recevoir ces données afin de suivre les préconisations qu’elle avait formulées et la concrétisation qui aura lieu dans les prochaines années.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Mon avis sera évidemment favorable… J’en profite pour saluer les travaux que vous avez conduits sur ces sujets et qui se concrétisent dans ce texte. Un rapport d’évaluation permettant de suivre la mise en œuvre effective de ces mesures aura également toute sa place.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis très favorable, pour toutes les raisons que vous avez exposées.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Je soutiens cet amendement d’autant plus volontiers que j’ai participé aux travaux que vous avez menés au nom de la commission des Lois, mais j’aurais souhaité que l’on puisse préciser ce que l’on entend par les différentes dénominations.

Vous prônez, madame la garde des Sceaux, des SAS avec 2 000 places pour des courtes peines et des fins de peine. Nous avons eu l’occasion, avec la présidente de la commission, de nous rendre au Danemark pour voir ce qu’était là-bas le concept de prison ouverte. Je vous rappelle que nous avons en France Casabianda, à côté de Bastia, avec 200 places, ainsi que le centre de Mauzac en Dordogne, avec 251 places et rattaché à des fermes écoles : ce dispositif évite des suicides et l’angoisse de l’enfermement, et permet une resocialisation plus importante. Au Danemark, 34 % des détenus sont dans des structures ouvertes ; en Finlande, ils sont 32 % et en Suède 24 %. Nous avons conclu, à la commission des Lois, à la création de centres de détention à sécurité allégée, qui auraient concerné environ 10 % des personnes incarcérées, ce qui représenterait quelque 7 000 personnes. Comment se situent les SAS par rapport aux prisons ouvertes ou aux centres de détention à sécurité allégée ? Cela mériterait d’être précisé.

M. Philippe Gosselin. J’ai la même question que M. Morel-À-L’Huissier. Par ailleurs, puisqu’il s’agit de 2 000 places sur 15 000, Mme la garde des Sceaux pourrait-elle nous préciser la répartition de ces 2 000 places dans la première période, donc des 7 000, puis parmi les plus hypothétiques 8 000 à l’horizon 2027 ? Est-ce 2 000 sur 7 000 ?

Mme Danièle Obono. Nous avons l’habitude de demander des rapports, justement parce qu’il est intéressant de mettre à jour les données et les éléments dont nous disposons sur chacune des questions. J’imagine qu’absolument rien n’a jamais été écrit sur le sujet ; je suppose que c’est pour cela que vous êtes favorable, pour une fois, à ces deux rapports consécutifs !

Pourtant les dispositifs en question, même s’ils ont changé de sigle, correspondent à des structures qui existaient déjà : les quartiers de préparation à la sortie devaient être mis en place par le précédent garde des Sceaux.

Nous serons favorables à cet amendement car la proposition est pertinente, et nous espérons que cette ouverture d’esprit non pas sur la forme – un rapport –, mais sur le fond, sera encore à l’œuvre pour les prochaines propositions que nous ferons en ce sens.

Mme Cécile Untermaier. Ce rapport nous donne envie d’en savoir un peu plus sur le plan prison. Sans esprit de polémique, est-il envisageable de connaître le programme jusqu’en 2022 : les emplacements, la structure et la nature des établissements que vous envisagez ? S’il est difficile de le dire maintenant, pourrions-nous avoir ces informations quand vous le jugerez possible ?

M. Bruno Questel. Il suffira de lire le rapport !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le programme pénitentiaire est public. Je pourrai vous le communiquer très rapidement : un document officialise les lieux, les dates, les places, les structures. Cela existe, avec des photos des différents établissements.

Au fond, je souhaite que nous ayons des structures à l’architecture différenciée, et des régimes de détention différenciés. Les deux doivent se conjuguer.

Monsieur Morel-À-L’Huissier, vous faites allusion à votre voyage avec la présidente au Danemark. Sans doute vous en souvenez-vous avec émotion, et vous n’aurez pas oublié que cette prison dite « ouverte » n’est pas complètement ouverte physiquement. Elle a des grillages et des barbelés : on n’y entre ou on n’en sort pas n’importe comment. Ce qui n’est pas le cas de la prison de Casabianda, en Corse, dont on entre et on sort comme on veut, puisqu’il n’y a aucune limite physique entre la prison et le champ à côté : c’est une exploitation agricole de 15 000 hectares et il y a même une route nationale qui passe au milieu. Et les détenus, dont les bâtiments de détention sont face à la plage, peuvent parfaitement s’éloigner lorsqu’ils ne sont pas occupés à des activités.

Tout cela illustre que l’expression « prison ouverte » recouvre des régimes pénitentiaires différents. Or je souhaite qu’il y ait une gamme d’établissements et de régimes pénitentiaires : il y aura bien sûr des maisons centrales, très fermées, avec des miradors ; il y aura des maisons d’arrêt, qui pourront accueillir des régimes de détention différents – régime confiance, régime classique ; il y aura des centres de détention où l’on trouvera des prises en charge différentes ; enfin, il y aura les structures d’accompagnement vers la sortie (SAS), beaucoup moins sécuritaires, voire très peu sécuritaires. Si vous allez à Villejuif, où il y a une structure d’accompagnement vers la sortie – qui porte actuellement un autre nom, mais peu importe –, vous ne verrez pas physiquement la différence entre ce petit immeuble et le reste de cette rue plutôt pavillonnaire. Il y a évidemment de la sécurité à l’intérieur, et les détenus, parce que c’est le principe de la structure, sont progressivement accompagnés vers la sortie : à Marseille par exemple, les détenus ne sont pas soignés dans la SAS, mais à l’extérieur, pour qu’ils puissent avoir un médecin de référence quand ils sortiront, car la prise en charge sanitaire est souvent un point important. De la même manière, les questions liées au logement sont traitées avec l’extérieur. C’est une forme de prison ouverte.

Par ailleurs, nous allons implanter trois prisons expérimentales centrées sur le travail, qui comporteront également un régime de détention beaucoup plus ouvert que dans d’autres systèmes. C’est donc une gradation des bâtiments et des régimes de détention.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Vous n’avez donc pas l’idée que les SAS soient une structure ex nihilo, indépendante d’un centre de détention ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Si, tout dépendra des situations physiques. Dans un certain nombre de cas, nous sommes obligés d’implanter le SAS dans une emprise pénitentiaire, car nous avons besoin d’un terrain pour installer d’ici à 2022 les 2 000 places en SAS, sur 7 000 prévues. Parfois, nous aurons besoin d’une implantation pénitentiaire, mais alors ce sera toujours en lisière de l’établissement pour que le dedans/dehors soit possible. Dans d’autres cas, ce seront des structures ex nihilo, implantées… quelque part.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL783 de la présidente.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je tiens beaucoup à cet amendement, dont Robin Reda a parlé précédemment : il s’agit de réaliser une évaluation beaucoup plus fine de la récidive. Il est demandé au Gouvernement d’évaluer le taux de récidive et de réitération en fonction des conditions de détention, de la catégorie d’établissement pénitentiaire d’affectation, du régime de détention, de la nature des activités que le détenu aura suivies en détention : y a-t-il travaillé, reçu une formation ? Quel est l’impact de cette prise en charge sur le taux de récidive ? Il y a quinze jours, j’ai exhumé un rapport de 1955 dans lequel il était écrit qu’en la matière, l’administration pénitentiaire ne faisait que de grossières approximations. Malheureusement, nous avons peu progressé et j’espère que le Gouvernement pourra nous donner des évaluations beaucoup plus précises qui nous permettront un pilotage beaucoup plus fin de notre politique pénale et pénitentiaire.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avouons-le, nous ne sommes pas parfaitement outillés en termes de statistiques, nous devons vraiment progresser de ce point de vue. Nous avons beaucoup de statistiques dans tous les sens, mais il est tellement difficile de les analyser, parce que les éléments d’évaluation sont multifactoriels, que nous avons le plus grand mal à utiliser pleinement l’ensemble des données chiffrées. Nous devons progresser de ce point de vue, et votre travail nous y aidera certainement.

M. Erwan Balanant. Sans statistiques, on ne peut pas évaluer parfaitement, et on ne peut pas savoir ce qui marche. Dans la mesure où l’on va développer les types de détention et se doter d’un panel de parcours de peine, il est extrêmement important que l’on mette en place les outils statistiques objectivant le résultat de chacun de ces types de parcours.

Nous avions parlé avec la présidente de la commission, lorsque nous nous sommes rendus à Casabianda, de la difficulté de disposer de statistiques sur ce qui marche et ce qui ne marche pas. Nous avions demandé à l’administration de Casabianda si elle avait des statistiques ; elle avait été très gênée pour nous répondre, faute de disposer de données totalement objectives. Je pense donc qu’il faut aussi prévoir des objectifs par établissement, sans qu’ils soient nécessairement publics, pour éviter tout risque de stigmatisation, afin qu’au moins l’administration puisse avoir des données très précises de ce qui marche et de ce qui ne marche pas dans les différents endroits.

M. Sébastien Jumel. C’est la seconde fois que je prends part aux travaux de cette commission, et je suis heureux de constater l’état d’esprit qui y règne, qui tranche singulièrement avec d’autres commissions, notamment à l’égard des rapports. Votre jurisprudence mériterait de faire des petits dans d’autres domaines de l’activité parlementaire…

Je trouve que votre idée, consistant à évaluer ce qui conduit à la récidive pendant le temps de la détention, est bonne. Mais il faudrait aussi évaluer, dans la place réservée dans la société à ceux qui sortent de prison, tous les éléments qui conduisent à la récidive. Quelles sont les conditions d’accès au logement social pour quelqu’un qui sort de prison et dont le « pedigree » et les capacités financières sont difficilement compatibles avec les critères d’éligibilité ? Si l’on étendait le diagnostic de la récidive au champ sociétal, aux défaillances de politiques publiques et d’insertion réelle des plus exclus d’entre nous, cela permettrait peut-être d’améliorer ces politiques publiques par ailleurs tellement abîmées sous cette majorité : politique de la ville, politique du logement… Stéphane Peu pourrait vous en dire beaucoup là-dessus.

Quand on sort de prison et que l’on n’a pas de logement, pas de boulot, et que l’on retourne dans son quartier d’origine avec au bout du compte le seul bagage de la détention sans avoir réglé aucun des problèmes qui vous y ont conduit, cela s’appelle la récidive.

M. Olivier Marleix. Il est toujours utile de renforcer les outils statistiques du ministère de la justice, mais je suis surpris de voir qu’on ne s’intéresse qu’aux conditions de détention, et non au profil des détenus. Il peut être éminemment utile de croiser les données et de les analyser en fonction de l’âge du détenu, s’il s’agit de sa première condamnation effective à une peine de prison, si c’est son premier séjour en prison, s’il est déjà récidiviste, pour appréhender l’effet des conditions de détentions. Mais peut-être s’agit-il d’un oubli ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Il ne s’agit pas d’un oubli : mon amendement s’inscrit dans la continuité des travaux que nous avons menés au sein de la commission des Lois. Nous nous étions focalisés sur la prise en charge du détenu à l’intérieur des établissements pénitentiaires, notamment via l’activité ou le travail. Le champ a été volontairement restreint. Il ne s’agit pas de demander au Gouvernement de nous faire un état global des causes de la récidive, mais de nous concentrer sur les conséquences des différentes prises en charge sur la récidive pour les préciser, les adapter et voir ce qui marche et ce qui ne marche pas – ce qui ne signifie pas que les autres sujets ne soient pas intéressants.

Je prends un exemple au hasard : si l’on forme tous les ans deux cents détenus à la boulangerie, exerceront-ils un emploi dans ce secteur après leur sortie ? Exerceront-ils un emploi en général ? Ou, si cette formation n’a mené à rien, est-il nécessaire de la piloter différemment ?

Voilà pourquoi j’ai volontairement limité mon amendement à la seule prise en charge en détention. Vous avez raison, les causes de la récidive sont multiples et variées, c’est la raison pour laquelle nous avons beaucoup de mal à la mesurer et à lutter contre ce phénomène. Mais je pense que mon amendement apporte un début de réponse à la question de la prise en charge spécifique en détention.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je ne veux rien ajouter au fond, mais en réponse à l’observation de M. Jumel à propos des rapports, il ne s’agit pas d’un rapport en plus – vous savez que le Gouvernement n’est pas favorable à la multiplication des rapports quand cela n’apparaît pas opportun. En réalité, nous nous situons dans le cadre d’un article rajouté par le Sénat qui avait été proposé par le sénateur Thani Mohamed Soilihi, lequel prévoit que le Gouvernement remette chaque année un rapport d’exécution sur la loi. L’ensemble des éléments dont nous venons de débattre s’inscrira dans ce rapport. Si le Gouvernement n’est pas favorable à la multiplication des rapports, nous souhaitons vraiment rendre compte de nos politiques publiques : c’est l’esprit général de la révision constitutionnelle que j’aurai le plaisir de porter prochainement devant vous.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1er ter modifié.

Titre II Simplifier la procédure civile et administrative

Sous-titre Ier Redéfinir le rôle des acteurs du procès

Chapitre premier Développer la culture du règlement amiable des différends

Avant l’article 2

La Commission est saisie de l’amendement CL384 de M. Antoine Savignat.

M. Antoine Savignat. Mon amendement propose de supprimer le chapitre premier. Vous partez, madame la garde des Sceaux, d’un constat juste, partagé par l’ensemble des professions judiciaires : le développement et la mise en place des modes alternatifs de règlement des litiges sont indispensables, mais en procédant comme le propose le projet de loi, vous n’en tirez pas la juste conclusion.

L’ensemble de notre procédure civile est axé sur le procès : les articles 1er et 2 du code de procédure civile imposent que les parties introduisent et conduisent l’intégralité de la procédure. Or votre texte laisse la possibilité aux magistrats, à tout moment de la procédure, d’ordonner la mise en place d’un mode alternatif de règlement. À tout moment, alors que bien souvent, les personnes arrivent à l’issue d’un long parcours, après avoir subi un dommage, constitué un dossier, rencontré l’ensemble des professionnels du droit et que de longues audiences de mise en état se sont tenues, le magistrat pourra leur ordonner de s’adresser à un autre interlocuteur.

C’est particulièrement gênant, car il y va de la souveraineté de l’État : rendre la justice est une de ses prérogatives essentielles. Qui plus est, si l’on suit le procédé dont vous proposez la mise en place, vous allez privatiser et commercialiser la justice : en renvoyant devant un médiateur ou un arbitre, vous imposerez aux parties de supporter un coût qu’elles n’auraient pas à supporter en saisissant la juridiction. Vous ne pouvez pas développer la culture du règlement amiable à coups de marteau tel que vous le proposez dans ce texte.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Vous êtes opposé par principe à l’approche du règlement amiable et alternatif des litiges dans ce projet de loi ; nous aurons l’occasion d’en débattre plus longuement en discutant de chacune des dispositions de ce chapitre.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

M. Jean Terlier. Le développement du mode alternatif de règlement des différends est au cœur du dispositif de la réforme de la procédure civile dans ce texte. Je signale une petite confusion, qui sera rectifiée : les parties ne seront pas obligées de trouver un accord de médiation. Elles auront l’obligation de rencontrer un médiateur, mais pas de souscrire à la médiation.

D’expérience, je peux vous dire que cette médiation est déjà ordonnée dans la plupart des cas, et même en appel, par le premier président de cour d’appel. Force est de constater que même après plusieurs années de procédure et de contentieux, ces techniques de médiation fonctionnent tout à fait correctement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL-925 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il s’agit d’un amendement de précision : l’intitulé de cette division porte sur le règlement amiable des litiges, alors qu’il est également fait référence à l’arbitrage, qui n’est pas un mode de règlement amiable, mais alternatif.

La Commission adopte l’amendement.

2. Deuxième réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 14 heures (article 2 à après l’article 3)

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6898512_5be2e04980542.commission-des-lois--projets-de-loi-de-programmation-2018-2022-et-de-reforme-pour-la-justice-suite-7-novembre-2018

Mme la présidente Mme Yaël Braun-Pivet. Nous poursuivons l’examen des articles du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Nous reprenons la discussion à l’article 2.

Article 2 (art. 22-1, 22-2 et 22-3 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative) Développement du recours aux modes alternatifs de règlement des différends

La Commission est saisie de l’amendement CL385 de M. Antoine Savignat.

M. Antoine Savignat. Il est nécessaire de mettre en place des modes alternatifs de règlement, mais pas de la façon dont vous entendez procéder. En prévoyant que le juge « peut ordonner à tout moment de la procédure une médiation, une conciliation ou un arbitrage », vous placez le justiciable dans la situation du malade qui, après cinq heures d’attente aux urgences, s’entend dire que l’on ne peut rien faire pour lui et qu’il doit se rendre à la clinique privée voisine pour se faire soigner. À tout le moins eût-il fallu prévoir que cette injonction ne peut intervenir à tout moment de la procédure.

Il conviendrait de discuter les modalités de mise en place de ces règlements alternatifs dans le cadre d’une réforme plus globale de la procédure civile, en clarifiant par exemple les dispositions de 2015 qui imposent aux parties de tenter de trouver une solution amiable avant toute saisine du juge au fond. On parviendrait ainsi à la finalité évidente de désengorger les tribunaux.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je comprends qu’il puisse exister une opposition de principe au développement des mécanismes de règlement amiable des litiges : on peut considérer que tout litige doit être placé sous l’office du juge, qui devra procéder à son règlement définitif.

Mais le point de départ de ce texte est bien de renforcer une culture amiable du règlement des litiges, et ce à tout moment. En tant que praticienne, mais aussi comme citoyenne, j’estime que le litige ne doit pas être tranché forcément par un juge, surtout lorsqu’il n’est pas très contentieux. Il peut être utile de faire un pas de côté pour permettre aux parties de trouver un règlement amiable. On renverse ainsi les termes de l’adage bien connu : mieux vaut un bon accord qu’un mauvais procès !

Le juge doit pouvoir estimer qu’il est sain de tenter une pacification avant que le litige ne devienne frontal, ou même lorsque la confrontation et la tension ont déjà atteint des niveaux élevés.

Plusieurs éléments de l’exposé sommaire m’interpellent. Vous indiquez que ce procédé conduirait à « décharger » le juge de sa fonction et de sa mission de service public. Ce n’est nullement le cas, puisque c’est bien le juge qui enjoint aux parties de procéder à un règlement amiable. Selon son appréciation de l’évolution du contentieux et des circonstances, il peut estimer nécessaire, dans le cadre de son office, de dépassionner les débats et de laisser les parties se rapprocher l’une de l’autre afin de trouver un accord amiable. Il n’y a donc aucune « aliénation d’une partie de la souveraineté de l’État ». Enfin, les parties procéderont au règlement amiable si elles le souhaitent : il s’agit bien sûr d’une tentative de règlement amiable et non d’une injonction à régler le litige de façon amiable. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Si nous trouvons le dispositif compliqué, nous n’y sommes pas pour autant hostiles, puisque nous l’avons mis en place en 2015. Je voudrais que vous apportiez une précision, madame la rapporteure : en cours de contentieux, c’est bien avec l’accord des parties que le juge renvoie à une médiation ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il s’agit d’une injonction à tenter le règlement amiable : les parties doivent prendre rendez-vous avec un médiateur, qui les informe sur le processus et les issues possibles de la médiation ; il leur revient ensuite de décider si elles recourront ou non à la médiation. On sort de la salle d’audience et on essaye de voir s’il existe d’autres moyens.

M. Jean Terlier. Le juge est saisi : il constate que les parties sont proches de trouver un accord ; s’il l’estime nécessaire, il propose cette médiation.

Il faut faire confiance au pragmatisme du juge, qui ne proposera la médiation que s’il pense qu’elle a des chances d’aboutir. Il n’a aucun intérêt à le faire si la médiation est vouée à l’échec, puisque le dossier lui reviendra.

M. Ugo Bernalicis. Je n’ai pas de difficulté avec l’idée d’une justice plus horizontale où les gens trouvent un accord, homologué ensuite par le juge. Pour autant, le caractère obligatoire de la procédure de règlement amiable me pose problème, alors que la proposition du Sénat d’augmenter le nombre de conciliateurs et de garantir une procédure gratuite et rapide a été refusée. Nous sommes favorables au principe des modes alternatifs de règlement alternatif mais contre les modalités de leur mise en place.

M. Antoine Savignat. Madame la rapporteure, nous ne sommes pas opposés par principe à ces modes alternatifs de règlement. C’est vivre avec son temps que de les accepter et ils sont devenus systématiques pour les gros contrats en droit du commerce ou des affaires. Il est nécessaire de les mettre en place, mais pas comme le prévoit le texte.

Vos propos rejoignant ma pensée, vous avez dit que le juge « propose » ; pourtant, il est indiqué dans le texte que le juge « ordonne ». À partir du moment où le juge ordonne la médiation, les parties n’ont plus d’alternative. Nous ne sommes pas non plus dans ce temps court auquel vous faites allusion : il ne s’agit pas de sortir de la salle d’audience pour faire un point. Nous sommes dans le cadre d’une médiation, dont le juge fixera la durée, la rémunération et la part à la charge des parties, puisque les autres dispositions du texte ne sont pas modifiées.

Substituer au terme « ordonne » le terme « propose », bien plus compatible avec la finalité d’un règlement alternatif, supprimerait toutes les difficultés, comme l’ouverture d’un nouveau temps alors que la procédure est très avancée. Nous n’avons pas d’opposition de principe, mais nous tentons d’apporter une nuance.

M. Alain Tourret. Il convient de préciser ce qu’est une injonction. S’il s’agit d’une proposition, elle est rendue en dernier ressort par le juge, dans son pouvoir souverain. S’il s’agit d’un ordre, elle est susceptible de créer un préjudice. Il vous faut alors prévoir la possibilité d’un recours.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Nous souhaitons élargir le champ des modes alternatifs de règlement des litiges – conciliation, médiation et procédure participative. Comme l’a expliqué la rapporteure, tous les litiges n’ont pas à passer devant le juge et le contentieux n’est pas la panacée. Ainsi que vous l’avez fait remarquer, monsieur Savignat, il est parfois préférable de trouver une autre solution.

D’autre part, nous disons que le juge peut renvoyer à la médiation. Il s’agit bien évidemment d’une injonction, mais cela ne signifie pas que l’on escompte un résultat. Les parties doivent simplement rencontrer un médiateur. En cas d’échec, le juge reprend le contentieux tel qu’il était noué devant lui. Avis défavorable.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. La disposition, qui modifie l’article 22-1 de la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, prévoit que le juge peut enjoindre les parties de rencontrer un médiateur. L’article 22-1 indique que le médiateur « informe les parties sur l’objet et le déroulement d’une mesure de médiation ». Comme je l’ai indiqué, le juge enjoint aux parties de sortir de la salle d’audience pour rencontrer le médiateur, dans la perspective de procéder, si les parties le souhaitent, à une médiation.

M. Bernalicis nous a interrogés sur le caractère obligatoire de la médiation. La médiation est obligatoire pour les litiges de moindre valeur, mais nous reviendrons sur ce point lors de l’examen de l’amendement du Gouvernement tendant à rétablir la disposition.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL298 de M. Vincent Bru.

M. Vincent Bru. Nous sommes tous d’accord pour déjudiciariser les contentieux, faire en sorte que la voie judiciaire soit le recours ultime et favoriser, comme le souhaite la garde des Sceaux, les modes amiables de résolution des conflits.

Pour autant, on s’aperçoit que les notions sont confuses dans l’esprit du public. Il n’y a pas si longtemps, on parlait de « médiation judiciaire », au lieu de « conciliation judiciaire », et c’est grâce à un amendement cosigné par Mmes Cécile Untermaier et Colette Capdevielle que l’on a supprimé en 2016 le terme « judiciaire ».

Pour favoriser la médiation, il est important de la définir. Cet amendement reprend la définition très précise qui figure dans le code national de déontologie des médiateurs, validée en 2009 par les dix organismes les plus représentatifs de la médiation : « La médiation, qu’elle soit judiciaire ou conventionnelle, est un processus structuré reposant sur la responsabilité et l’autonomie des participants qui, volontairement, avec l’aide d’un tiers neutre, impartial, indépendant et sans pouvoir décisionnel ou consultatif, favorise par des entretiens confidentiels, l’établissement et/ou le rétablissement des liens, la prévention, le règlement des conflits. »

Il convient de définir de façon plus précise le rôle du médiateur, qui cherche à rapprocher les points de vue sans jamais imposer sa solution, contrairement au conciliateur.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je comprends votre démarche, issue du travail que vous avez mené sur la médiation et le statut des médiateurs, et qui a débouché sur un certain nombre d’amendements, déclarés irrecevables. Il s’agit d’identifier de façon plus précise les différents modes de résolution amiable des différends.

Le Gouvernement partage ce point de vue. En témoigne notamment le décret du 9 octobre 2017, qui permet aux cours d’appel d’établir des listes de médiateurs judiciaires.

Cependant, je ne pense pas que ce texte soit le bon véhicule pour conduire la nécessaire réflexion sur la médiation. Il convient de mener une large concertation pour élaborer des définitions consensuelles et mieux encadrer le statut. Je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement, à défaut de quoi l’avis sera défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement est contraire à notre objectif, donner la possibilité au juge d’enjoindre de rencontrer un médiateur. C’est évidemment une possibilité que le juge appréciera : il n’ira pas demander aux parties de rencontrer un médiateur s’il sait que cela n’a aucune chance de réussir.

Mme Cécile Untermaier. Sauf s’il n’a pas envie de juger !

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’ai rarement vu un juge qui n’avait pas envie de juger !

Par ailleurs, nous n’avons jamais eu pour ambition de modifier la définition de la médiation donnée par l’article 21 de la loi de 1995, qui est conforme à nos engagements européens et suffisamment opérante pour englober les différents types de médiation : « la médiation s’entend de tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord […] avec l’aide d’un tiers […] ».

Je vous demande donc de retirer votre amendement.

M. Vincent Bru. On comprend bien que ce n’est qu’une possibilité et que le juge ne renverra pas à une médiation si elle n’est pas utile. D’une part, les parties peuvent imaginer, avant même que le juge ne soit saisi une médiation – il s’agira alors d’une médiation conventionnelle. D’autre part, il me semble qu’en l’état actuel du droit, les choses ne sont pas aussi claires que vous voulez bien dire et que la distinction doit être mieux faite entre médiation et conciliation.

Mme Cécile Untermaier. Je souscris à cette volonté de clarification. Vous pouvez certes renvoyer au texte de 1995, mais nous sommes en 2018, avec la volonté de porter la médiation à un autre niveau qu’il y a une vingtaine d’années. Nous devrions avoir le souci de rendre plus lisibles les outils qui seront proposés aux justiciables, lesquels ne manient pas au quotidien ces notions.

Vu l’ampleur qu’est appelée à prendre la médiation, il me semble que ce texte s’enrichirait en reprenant, a minima, la définition donnée par la loi de 1995. L’observation a été souvent formulée lors des auditions : il convient de bien préciser ce qu’est la médiation, le rôle du médiateur, sa formation, et la façon dont il est contrôlé.

M. Sébastien Jumel. Je souscris à l’idée de donner une plus grande place aux modes alternatifs de règlement des conflits et, pour cela, d’en clarifier le périmètre.

Mme la garde des Sceaux ne connaît pas de juge ne souhaitant pas juger. Soit. Mais nous pouvons admettre que la charge de travail, l’embouteillage de nos tribunaux peuvent conduire le juge à considérer que son expertise serait utilement mobilisée sur les contentieux complexes, urgents, importants, comportant éventuellement des enjeux financiers, et à se délester des contentieux de moindre importance sur les modes alternatifs de règlement des conflits.

Il faut prendre garde à ce que les modes alternatifs de règlement des conflits ne soient pas la porte ouverte à une inégalité des parties dans l’appréhension du litige. Quand on a un peu d’argent, on peut bénéficier de l’expertise d’avocats. Je profite de cette occasion pour réaffirmer ma croyance républicaine dans le principe que la loi protège le plus faible contre le plus fort et que le juge rend justice au nom du peuple, avec le souci de protéger le petit – on pourrait, à un moment donné, perdre le sens de la justice.

M. Jean Terlier. Je salue l’initiative de M. Bru : il est de bon sens, au moment où l’on parle de médiation, de vouloir la définir.

Mme la ministre a expliqué que les textes existants, notamment la loi de 1995, donnent une définition satisfaisante de la médiation. Modifier cette définition en en restreignant le champ pourrait avoir l’effet inverse de celui recherché, c’est-à-dire le développement de la médiation.

Deuxième observation, le juge appréciera s’il convient d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur : il n’a aucun intérêt à les y forcer pour se décharger du dossier car si la médiation devait achopper, il lui reviendrait in fine de trancher le litige. L’objectif du magistrat, qui est de rendre rapidement la justice, ne serait alors pas atteint. La rencontre d’un médiateur en cours de procédure ne sera ordonnée que lorsque le juge sentira que les parties sont proches d’un accord.

M. Alain Tourret. Je crains qu’entre la médiation, la conciliation et l’arbitrage, il n’y ait des zones de croisement difficiles à déterminer. Si l’on laisse au juge le soin de les déterminer, ce sera vraisemblablement la chambre civile de la Cour de cassation qui apportera une définition permettant de séparer les champs d’application et de savoir, par exemple, si l’on peut choisir son arbitre ou si l’on peut se faire imposer un médiateur. C’est la raison pour laquelle je pense qu’il faudra, à un moment donné, définir. Sans cela, vous apporterez de l’insécurité pour le justiciable.

M. Erwan Balanant. Nous nous interrogeons à la fois sur le statut de la médiation et sur celui du médiateur. J’ai déposé, après l’article 3, l’amendement CL593 qui vise à demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport évaluant notamment l’intérêt de préciser les exigences relatives à la formation, au contrôle de l’activité et à la rémunération des médiateurs. Il serait de nature à nous réconcilier.

M. Stéphane Mazars. Lorsqu’un juge renvoie à une médiation, il choisit le médiateur, et souvent en fonction de la matière : certains sont spécialisés dans les affaires successorales, d’autres en matière de droits réels, etc.

La pratique, monsieur Jumel, montre que ce ne sont pas les conflits accessoires ou secondaires qui font le plus l’objet d’une médiation, notamment lorsque ce sont les magistrats qui dirigent les parties vers un médiateur. Ce sont plutôt les conflits très complexes, notamment en matière de succession, de liquidation de communauté, de droits réels.

La médiation a un intérêt : elle ne règle pas seulement le litige, mais aussi le conflit, dont le litige n’est que l’expression. Le rapprochement entre parents d’une même famille ou entre voisins permet de régler, par anticipation, les litiges à venir. On sait qu’en matière successorale un litige peut renaître au sein de la génération suivante lorsqu’un conflit n’a pas été réglé.

M. Antoine Savignat. Il est vrai, madame la ministre, que tous les dossiers n’ont pas besoin d’aller devant un juge. Mais si nous avons ce débat et si nous soulevons ces problèmes, c’est précisément parce que vous avez imaginé un système dans lequel le juge interviendra dans le cadre de la mise en place de ce règlement alternatif. Une réforme en bloc de la procédure civile serait préférable : ainsi, ces modes de règlement alternatif seraient isolés de la procédure et le juge n’aurait pas à en connaître. Cela éviterait toutes les difficultés, notamment le rôle très important que devra jouer la Cour de cassation dans la mise en place de ce dispositif.

M. Vincent Bru. Je rappelle à mes collègues qu’il existe un autre mode de médiation, qui n’est pas ordonné par le juge, la médiation conventionnelle. Qu’on en vienne à l’oublier montre que la définition de la médiation fait peut-être défaut dans l’esprit de certains.

Certes, madame la garde des Sceaux, l’article 21 de la loi de 1995 donne une définition de la médiation, mais convenez que celle-ci manque de précision, est ambiguë et assez peu juridique. L’expression « quelle qu’en soit la dénomination » peut couvrir des hypothèses qui ne relèvent pas de la médiation. Pourquoi ne pas faire plus clairement la distinction entre la médiation et les autres modes de règlement ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il y a, de part et d’autre, la volonté de mieux situer les choses, de mieux comprendre les mécanismes, de mieux savoir ce qui relève de la médiation judiciaire, de la médiation conventionnelle, de la conciliation et de la procédure participative. Mais ce n’est pas le lieu.

Adopter cet amendement, qui ne porte que sur la médiation conventionnelle, n’apporterait pas de réponse aux autres questions, comme le statut des médiateurs. Il existe des forums plus appropriés pour mener cette réflexion de fond. Je crois savoir que, dans le cadre du Printemps de l’évaluation, la médiation fera l’objet d’un focus. Cela nous permettra de travailler sur ces notions, bien mieux que dans le cadre de ce projet de loi qui porte sur la procédure.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Une des raisons pour lesquelles je demande le retrait de cet amendement est qu’en substituant trois alinéas aux alinéas 1 à 6, il écrase des dispositions qui nous semblent importantes, notamment la possibilité pour le juge d’enjoindre aux parties à recourir à une médiation.

Par ailleurs, je ne crois pas qu’une définition plus précise soit nécessaire. Je vous signale qu’il n’existe pas de définition plus précise au niveau européen, le droit européen mélangeant, sans que cela ne semble poser problème, tous les modes alternatifs de résolution des différends (MARD). Il n’y a pas de difficultés concrètes dans la définition. Il existe en France deux modes d’accès à la médiation : la voie conventionnelle, au libre choix des parties, et la voie judiciaire. Je ne vois pas en quoi il serait nécessaire d’aller au-delà.

Ce qui importe, c’est de structurer notre démarche. C’est précisément ce qui a été fait depuis la loi de 2016 : le décret du 18 avril 2017 permet à toute personne de faire de la médiation, à condition qu’elle n’ait pas fait l’objet d’une condamnation pénale ou d’une sanction administrative ou disciplinaire, et qu’elle puisse se prévaloir d’une expérience ou d’une formation en matière de médiation ; par ailleurs, chaque cour d’appel établit des listes de médiateurs – ils sont entre 600 et 700 aujourd’hui en France.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l'amendement CL950 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vais défendre en même temps l’amendement CL950 et l’amendement CL1042 qui vient en discussion plus tard, car ils sont issus d’un découpage.

Il s’agit de l’un des points que j’ai précédemment évoqués : l’extension du champ des modes alternatifs de règlement des différends (MARD). La tentative de résolution amiable préalable obligatoire existe pour les litiges inférieurs à 4 000 euros, qui sont examinés par le tribunal d’instance. Je souhaite l’étendre aux litiges introduits devant le tribunal de grande instance lorsque la demande n’excédera pas un montant qui sera défini par décret en Conseil d’État ou lorsqu’elle concernera un conflit de voisinage. Prenons l’exemple de deux voisins qui sont en conflit à propos de l’élagage d’un arbre. Il me semble plus opportun qu’ils puissent essayer de trouver une solution ensemble avec l’aide d’un conciliateur ou d’un médiateur avant de saisir le juge.

Cette proposition préserve l’accès au juge. Il est clairement précisé que si un justiciable se trouve dans l’impossibilité de trouver un médiateur, le tribunal ne pourra pas considérer que sa demande est irrecevable.

Enfin, cette obligation de tentative de résolution amiable préalable ne s’appliquera pas lorsque l’administration doit procéder elle-même à une tentative de conciliation. C’est le cas, par exemple, devant la commission départementale de conciliation pour un conflit relatif à la hausse d’un loyer lors du renouvellement d’un bail d’habitation.

Je vous le dis d'emblée, le seuil de litige que nous imaginons n’est guère plus élevé que celui qui est fixé actuellement : nous allons proposer le montant de 5 000 euros au Conseil d'État. Par souci de simplicité, nous avons cherché à aligner certains seuils. Ce seuil concernera le taux de MARD obligatoire. Le taux de ressort, pour les petites affaires où il y a suppression de l'appel et où l’on va directement en cassation – ce qui n'est pas une nouveauté – est de 5 000 euros. Ce seuil pourra aussi s’appliquer au traitement totalement dématérialisé des petits litiges, avec l'accord des parties, qui est prévu à l'article 13.

Ce seuil de 5 000 euros est fixé par le règlement européen pour la procédure de règlement des petits litiges. C’est pourquoi nous faisons cette proposition, étant entendu que cette fixation du seuil relève du domaine réglementaire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je suis favorable aux deux amendements du Gouvernement – CL950 et CL1042.

Le premier, qui vise à rétablir la possibilité d’une médiation familiale, correspond à l’approche que j'exposais tout à l'heure : rechercher une pacification et une résorption des tensions qui peuvent être bénéfiques pour les partis, en particulier pour les parents lorsqu'il s'agit de statuer sur l'autorité parentale. Dans cette situation, un dialogue peut-être particulièrement utile. Des garde-fous sont prévus et nous aurons l'occasion de les étudier lorsque nous évoquerons la procédure de divorce à l'article 12.

Le second concerne la procédure de règlement amiable des litiges de moindres montants et des conflits de voisinage. Monsieur Bernalicis, il ne s'agit pas de créer un nouveau mécanisme d’irrecevabilité. Ce mécanisme a été créé par la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, dite « J21 ». Cependant, il est limité à la tentative préalable de conciliation avant la saisine du tribunal d'instance. Jusqu’à présent, il y a irrecevabilité si l’on n'a pas de tentative préalable de conciliation. Dans ce texte, il y a une ouverture du champ des possibles : le mécanisme de règlement amiable des litiges peut être la conciliation, la médiation ou la procédure participative qui reposera sur les conseils des parties.

Des exceptions sont toutefois prévues dans le texte. Comme Mme la ministre l’a indiqué, il n’y a pas d'irrecevabilité si aucun conciliateur n'est disponible dans des délais raisonnables, ce qui permet de réaffirmer la primauté du service public et gratuit dans le règlement de ces litiges de moindres montants.

M. Sébastien Jumel. Cet amendement me semble aller dans le bon sens mais, au risque de paraître têtu, j'ai quelques idées fixes qui me sont inspirées par ma connaissance du territoire. À Dieppe, il existe une association, Dieppe Informations Services, qui s'occupe de médiation avec compétence depuis plus d'une vingtaine d'années.

Force est de constater qu'il a fallu innover pour financer cette association. Nous l’avons fait par le biais de la politique de la ville, considérant que les publics les plus fragilisés étaient ceux qui pouvaient, le cas échéant, avoir le plus besoin de recourir à un médiateur. Y a-t-il une égalité de présence territoriale d'associations de ce type, qui offrent, en proximité, la possibilité de faire appel à un médiateur ? Dans votre budget, est-il prévu des modalités d'accompagnement de droit commun pour ce mode alternatif de règlement des conflits, sous forme d’espèces sonnantes et trébuchantes et autrement que d'une manière numérique ? Mon voisin me souffle qu'il y aura peut-être des médiations numériques. Je n’ose imaginer comment peut prospérer la médiation numérique d’un conflit de voisinage.

M. Philippe Latombe. Au risque de paraître têtu moi aussi, je voudrais revenir en partie sur l’amendement CL298 qui vient d’être rejeté.

L’amendement CL1042 précise que la saisine du tribunal de grande instance doit être précédée « au choix des parties, d’une tentative de conciliation menée par un conciliateur de justice, d’une tentative de médiation ou de procédure participative. » Pour que les parties puissent faire un choix éclairé, il faudrait qu’elles aient une définition exacte de l'ensemble des mesures, qu’il s’agisse de médiation, de procédure participative ou de conciliation. Il en existe de multiples formes, nous l'avons tous admis.

Dans son amendement CL298, M. Bru indiquait bien que la médiation est un processus structuré pouvant prendre plusieurs formes. Indirectement, vous le reconnaissez. Je remets donc la question sur le tapis. En réécrivant l'amendement de M. Bru, ne pourrait-on aboutir à une définition un peu plus précise des processus afin que les parties puissent choisir un mode de résolution amiable des conflits de façon éclairée ? Si les parties doivent faire un choix et s’accorder sur un mode de résolution du conflit, encore faudrait-il qu’elles en aient une définition plus précise.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. On connaît la définition de la procédure participative et de la conciliation. Pour que ce système de règlement amiable des différends fonctionne, il faut qu’une palette de choix soit offerte à chaque citoyen. Monsieur Jumel, cette palette de choix existe partout sur le territoire : il y a des médiateurs et des conciliateurs dans chaque cour d'appel, dont le nom est connu. Chaque citoyen peut choisir en fonction de son besoin. C'est cela qui me semble important. Quant à l'article que je souhaite réintroduire, son objet est d’étendre le champ de la résolution amiable. Nous n’en sommes plus à la définition dont nous parlions tout à l'heure.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL671 de Mme Éricka Bareigts.

M. Hervé Saulignac. Cet amendement vise à exclure, de manière peut-être plus catégorique, la médiation en matière de divorce et de séparation lorsque des violences intrafamiliales sont constatées ou suspectées. La médiation est actuellement encadrée puisqu’elle ne peut pas intervenir en l'absence de l’accord de la victime. On peut cependant supposer que des victimes sous l'emprise de leur agresseur n'osent pas refuser la médiation. À travers cet amendement, il s'agit de maintenir la force de ce principe en le précisant directement dans les articles qui organisent la médiation.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cher collègue, je suis d’accord avec vous sur la nécessité de protéger les femmes les plus faibles dans le cadre des procédures de divorce.

Votre amendement fait référence aux tentatives préalables de conciliation prescrites par la loi en matière de divorce. À l’article 12 de ce projet de loi, il est prévu de revoir ces dispositions et de supprimer l’audience de conciliation.

L'article 2 prévoit la possibilité d'un recours à la médiation en cas de divorce et de séparation de la même manière que pour les autres contentieux : il s’agit d’une possibilité pour le juge d'encourager les parties à rencontrer un médiateur. Vous évoquez deux situations : des violences intrafamiliales avérées ou suspectées. Dans le premier cas, des dispositions de la loi « J21 » empêchent le recours à la médiation. Dans le deuxième cas, le juge qui suspecte des violences ne va pas enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur. Faisons confiance à nos magistrats.

Le mécanisme prévu permet de répondre à vos attentes et je demanderais donc le retrait de cet amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’émets également un avis défavorable. L'article 6 de la loi du 18 novembre 2016 sur la modernisation de la justice du XXIe siècle, qui a modifié l'article 373-2-10 du code civil, a déjà exclu la possibilité pour le juge aux affaires familiales d'enjoindre aux parents de rencontrer un médiateur familial lorsque des violences ont été commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant. Il me semble que la demande est déjà satisfaite qu'il n'y a pas lieu d'aller au-delà.

L'amendement est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL1042 du Gouvernement et CL292 de M. Vincent Bru.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. L’amendement du Gouvernement vient d’être défendu.

M. Vincent Bru. L’amendement CL292 a pour objet de rétablir les dispositions de l'article 2, supprimé par le Sénat au motif que les modes de règlement des litiges étaient restreints et que leur résultat était incertain. Au contraire, nous sommes favorables à l’extension du champ d’application de la conciliation et de la médiation, notamment en matière de conflits de voisinage. Dans ce domaine, l’étude d’impact du 19 avril 2018 propose que cette disposition s’applique « aux conflits entre parties, relatifs aux fonds dont ils sont propriétaires ou occupants titrés ».

Quelque 75 % des médiations arrivent à un accord dans le cadre conventionnel. Cette procédure, moins coûteuse que toute autre, doit être prise en charge au titre de l'assurance de protection judiciaire. Il faut la valoriser. C’est pourquoi nous demandons le rétablissement de l'article 2 supprimé par le Sénat.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Votre amendement, cher collègue, rejoint celui du Gouvernement, mais ce dernier apporte une précision rédactionnelle particulièrement importante, à savoir que l'indisponibilité des conciliateurs de justice dans un délai raisonnable est l’une des raisons pour lesquelles la procédure n'encourt pas d’irrecevabilité. C'est pourquoi je vous demanderai de retirer votre amendement au bénéfice de celui du Gouvernement.

L'amendement CL292 est retiré.

La Commission adopte l'amendement CL1042.

Puis elle examine l'amendement CL293 de M. Vincent Bru.

M. Vincent Bru. Cet amendement tend à mieux faire connaître la procédure de médiation, même si vous n’avez pas accepté d'en préciser la définition. Nous demandons notamment à ce que tous les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD) concluent des conventions avec les associations de médiation afin de mieux faire connaître, par une information gratuite, ce qu'est la médiation. Certains CDAD, notamment celui de Vaucluse, ont signé de tels accords. Nous proposons donc d’écrire que les CDAD fassent connaître « la consultation en matière juridique et l'information sur la médiation. »

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Le présent amendement vise à imposer aux CDAD la conclusion de conventions avec des associations de médiation aux fins de prendre en charge l’indemnisation des séances d’information gratuites sur la médiation. Or la gratuité des entretiens d'information sur la médiation est déjà assurée en matière de médiation familiale grâce aux conventions passées entre la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et l'État. Quant aux autres médiations, je pense qu’elles doivent faire l’objet d’une réflexion plus globale. Je souhaite le retrait de l’amendement, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis pour les mêmes raisons. La loi « J21 » donne déjà aux CDAD un rôle dans le développement des modes alternatifs de règlement des différends. Elle dispose en effet, dans son article 1er, que le CDAD « participe à la mise en œuvre d'une politique locale de résolution amiable des différends ». En pratique, les usagers reçoivent une information gratuite sur la médiation dans le cadre des dispositifs d’accès au droit. En outre et comme vous le disiez, monsieur le député, les CDAD peuvent signer des conventions avec des médiateurs pour organiser une offre d'entretien préalable gratuite d'information. Il ne me semble donc pas nécessaire de modifier la loi sur ce point pour que les CDAD assurent cette information gratuite.

M. Philippe Gosselin. L’amendement de notre collègue Bru est intéressant, car il montre bien la difficulté dans lesquelles se trouvent les CDAD. En réalité, les fonctionnements sont très variables d’un département à l’autre. Il s’agit d’ailleurs parfois d’un relatif dysfonctionnement, pour ne pas dire d’un effacement.

Il ne me semble pas inintéressant de rappeler qu’il est nécessaire de passer des conventions au niveau national. Quand bien même il serait retiré ou retoqué, cet amendement nous pousse à une réflexion plus large sur les CDAD qui sont de belles institutions, de belles coquilles pas toutes pleines, pas toutes vides. Cette réflexion doit aller au-delà de ce qui a pu être fait en 2016 ou à d'autres périodes.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Article 3 (art. 4-1 à 4-7 [nouveaux] de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Encadrement juridique et certification des services en ligne de résolution amiable des litiges

La Commission examine les amendements identiques CL61 de M. Ugo Bernalicis, CL386 de M. Antoine Savignat et CL431 de M. Stéphane Peu.

Mme Danièle Obono. Cet article vise, d’une part, à encadrer la certification – sans la rendre obligatoire – des organismes en ligne habilités à offrir des services de conciliation, de médiation ou d’arbitrage, et, d’autre part, à accorder une certification de plein droit aux conciliateurs de justice, aux médiateurs inscrits sur les listes des cours d'appel.

Si une telle démarche de certification, seule, pourrait être bienvenue pour s’assurer de la qualité, de l’impartialité de telles prestations pouvant être fournies, cet article s’inscrit dans une volonté de déchargement du service public de la justice sur le secteur privé lucratif. En effet, ce projet de loi prévoit d’encourager le développement des modes alternatifs de règlement des conflits, et même de les rendre obligatoires dans certains cas pour avoir accès ensuite à un juge.

Cet article ne prévoit aucune réelle garantie quant à différents points sensibles. Le traitement algorithmique, auquel il est explicitement fait référence, conduit à une désindividualisation des litiges soumis et à un traitement à la chaîne qui ne peut garantir une qualité de service.

En outre, ces services en ligne risqueraient d’être juge et partie : les compagnies d’assurance, par exemple, pourraient être parties mais aussi actionnaires et influer sur la teneur du conseil ou de l’action juridique fournie par ces services en ligne.

C’est pourquoi nous demandons la suppression de cet article.

M. Antoine Savignat. Notre amendement traduit une vraie opposition de principe à ce dispositif. Rendre la justice reste l'une des prérogatives essentielles de l'État. Or cet article donne la possibilité de rendre des décisions et de trancher des litiges nés entre nos concitoyens à des personnes privées non définies : on ne sait pas s’il s’agit de personnes morales ou physiques ; on ne sait rien de leur nationalité ni de leur formation ; on ne connaît pas le lieu d'hébergement des plateformes algorithmiques.

Quand on voit que le statut de la magistrature est réglé par près de quatre-vingts articles et qu'il en va de même pour les officiers ministériels ou pour les professions réglementées, cet article me semble particulièrement inquiétant.

Madame la garde des Sceaux, vous indiquez que vous procéderez à une habilitation dont on ne connaît pas les critères. Vous êtes là aujourd'hui et nous sommes rassurés quant à vos intentions, mais un jour viendra où vous ne serez peut-être plus là – le plus tard possible, je vous le souhaite. Que se passera-t-il alors en matière d’habilitation ? Qu'en sera-t-il des accréditations et des dispositifs mis en place ?

M. Sébastien Jumel. Je tenterai d’être plus élégant en vous souhaitant longue vie, madame la ministre, pas forcément politiquement mais assurément à titre personnel !

Cet article témoigne de la volonté du Gouvernement de développer le règlement alternatif des litiges en ligne et, d'une certaine manière, d'ouvrir la boîte de Pandore : une privatisation de la justice au profit de services en ligne qui ont bien compris qu'il y avait là un marché à prendre.

La déjudiciarisation peut être intéressante dans certaines situations, mais elle ne peut en aucun cas s'effectuer au profit d'opérateurs privés. Le Syndicat de la magistrature s’inquiète des modalités de certification des entreprises qui proposeront ces services. Ces modalités, en effet, ne sont pas indiquées dans la loi et feront l'objet d'un décret, ce qui pose de réelles difficultés.

En outre, ces services de médiation en ligne opéreront sur la base d’algorithmes, alors que les expérimentations de justice prédictive, menées dans les cours d'appel de Rennes et de Douai, ont montré l’étendue des faiblesses de ce dispositif.

Si le texte recèle un risque d’aggravation de la fracture territoriale, je pense que cet article contient un vrai risque d'aggravation de la fracture sociale dans l'accès à la médiation en ligne au regard des coûts que cela peut occasionner pour les justiciables.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je suis défavorable à ces amendements dont l’objet est de supprimer l'intégralité de l’article 3 relatif à l'encadrement et à la certification des services en ligne de résolution alternative des différends et d’aide à la saisine des juridictions.

Précisons qu’il ne s'agit pas ici de prendre des décisions et de rendre la justice. Avec cet article, nous sommes toujours dans le règlement amiable des litiges, donc dans le rapprochement des parties.

Les auteurs de ces amendements ont en commun de vouloir maintenir le statu quo. Nous n’en sommes plus à ouvrir la boîte de Pandore : elle est déjà ouverte. Ces mécanismes, ces plateformes, ces « legal tech » existent ; ils opèrent dans le cadre de la libre prestation des services, sans aucun encadrement si ce n'est un encadrement prétorien qui s’effectue de manière casuistique. Maintenir le statu quo reviendrait à consacrer l’impuissance du législateur ou de l'État à réglementer, à réguler l’activité de ces plateformes.

Je propose donc de garder cet article 3 qui va dans le bon sens, et de travailler à une amélioration du texte. Pour que le travail puisse aboutir, il faut veiller au respect du périmètre du droit : ces prestations ne doivent pas être des consultations juridiques. Il faut aussi une totale transparence : nos concitoyens doivent tout savoir de ces plateformes, de leur fonctionnement, des algorithmes qu’elles utilisent. J’ai déposé des amendements en ce sens, qui vont venir en discussion.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je voudrais prendre quelques instants pour présenter la problématique générale et l’ambition de cet article, afin de ne pas avoir à y revenir à chaque amendement.

Les plateformes de résolution de litiges en ligne existent. C'est une réalité. Pour nous, il n'est nullement question d'ouvrir un nouveau marché ou d'empiéter sur le service public de la justice. Ces plateformes existent, se développent, se multiplient. Elles n'ont pas attendu que les pouvoirs publics s'y intéressent pour prendre une part de plus en plus importante du marché. Peut-être connaissez-vous des gens qui sont déjà allés sur ces plateformes. Pour ma part, j'en connais beaucoup. Ils vont voir, par exemple, s’ils ont une chance de gagner dans un litige.

Nous avons pris le parti de ne pas nier cette réalité. Nous avons fait le choix d'accompagner ce développement, de le réguler et de le sécuriser – deux mots-clés que je voudrais mettre en exergue. En régulant et en sécurisant, nous voulons restaurer un climat de confiance dans ce domaine. Notre but est de ne pas laisser au seul libre marché, le contrôle de la qualité de la prestation proposée. Au fond, nous cherchons à réguler cette jungle.

Pour ce faire, le projet de loi de réforme de la justice prévoit deux choses : une série d'obligations à respecter dans toutes les hypothèses ; une certification facultative.

Toutes les plateformes qui proposent des services en ligne seront soumises aux obligations suivantes : la protection des données à caractère personnel ; l'obligation d'information sur le déroulement de la résolution amiable ; les obligations de diligence, de compétence, d'indépendance, d'impartialité, de procédure équitable et, sauf accord des parties, de confidentialité. Tout cela est écrit dans le texte que nous vous proposons. Je rappelle que l'article 226-13 du code pénal, qui sanctionne l'atteinte au secret professionnel, leur est également applicable. Nous avons réaffirmé ces obligations.

Quant à la certification facultative des plateformes de résolution amiable des différends, elle nous semble être la meilleure solution pour contrôler leur bonne application sans contrarier le principe à valeur constitutionnelle de liberté d'entreprendre. Dans cette optique d'encadrement et de protection, il est prévu que la résolution amiable en ligne ne pourra pas exclusivement résulter d'un traitement algorithmique. En cas d’utilisation d’un algorithme, la plateforme doit en informer les parties et recueillir leur accord.

Le texte que nous vous proposons résulte d’un travail avec les avocats, qui ont émis une série de critiques. Deux précisions ont été apportées afin qu’ils ne voient pas dans ces « legal tech » de potentiels concurrents. D’une part, il est rappelé que les actes d'assistance ou de représentation nécessitent le concours d'un avocat, la profession ayant le monopole de ces actes. D’autre part, l’utilisateur doit être informé de l'identité des avocats intervenant pour chacun des actes d'assistance ou de représentation qu'ils accomplissent et de celle des professionnels habilités et autorisés à donner des consultations juridiques ou à rédiger des actes sous seing privé. Autrement dit, dès qu’une prestation nécessite l’acte d'un avocat ou d’un membre d’une profession réglementée, cela doit être mentionné ainsi que l’identité de l’intervenant. Nous avons apporté ces précisions à la demande des avocats.

M. Raphaël Schellenberger. Madame la rapporteure, nous ne sommes qu’au début de nos discussions sur ces projets de loi particulièrement denses. Si, à chaque fois que nous nous opposons, pour des raisons de principe, à l’une de vos propositions, vous nous rétorquez avec mépris que nous sommes dans la posture et simplement soucieux de maintenir le statu quo sans y rien changer, nos débats risquent d’être fort longs. Ce n’est pas en effet parce que nous ne sommes pas d’accord avec vous que nous sommes nécessairement attentistes et que nous ne voulons pas voir la réalité. La réalité existe, nous ne la nions pas ; en revanche, en tenir compte ne nous empêche pas de défendre les valeurs qui sous-tendent le système juridique de la République. Or le système juridique de la République française, ce n’est pas un système juridique à l’anglo-saxonne, ce n’est pas un système juridique qui sous-traite à l’initiative privée le règlement des conflits qui sont du ressort de la prérogative publique.

C’est la raison pour laquelle ce projet de loi ne nous convient pas du tout. Nous ne pouvons imaginer que des conflits puissent être réglés, même à l’amiable, par un algorithme, dont on ne sait pas tout à fait sur quel droit – français ? anglo-saxon ? – il se fonde.

Quant à votre intention de réguler et de sécuriser une situation qui correspond à un état de fait, elle ne nous convient pas non plus, madame la ministre, s’agissant d’une fonction régalienne de l’État. L’État n’a pas à se soumettre ; c’est à lui d’organiser une justice conforme aux ambitions de la République.

M. Ugo Bernalicis. L’article 3 amalgame plusieurs dispositions concernant notamment les modes alternatifs de règlement des différends, que vous voulez développer et rendre obligatoires dans certains cas de figure, tout en « encadrant » la jungle de ces procédures en lignes.

Nous ne voulons pas que ces modes alternatifs, limités – ce qui peut se comprendre – à des domaines précis dans lesquels il est toujours possible d’avoir recours à une procédure physique et gratuite, se développent et deviennent obligatoires, car nous courons le risque de voir se développer un marché, que les opérateurs, qui ont déjà développé leurs plateformes, n’attendent plus que le vote de votre projet de loi pour investir.

Vous proposez par ailleurs la mise en place d’une certification, mais sans la rendre obligatoire et en la confiant à des organismes dont on ne sait qui ils sont – c’est la raison de l’amendement de repli que nous proposerons et qui exige un encadrement extrêmement strict de ces plateformes en ligne ainsi qu’une certification par des professionnels du droit et des associations d’usagers. Cela permettrait a minima d’avoir la garantie que ces plateformes en ligne sont éthiques, en tout cas que leur objet premier n’est pas de rapporter de l’argent.

M. Sébastien Jumel. Madame la ministre, j’entends que vous souhaitez réguler la jungle, qui est un état de fait. Mais serait-il « ringard » ou conservateur d’envisager plutôt la mise en place des plateformes de service public ? Cela contrarierait-il trop certains opérateurs privés ?

Ma question est d’autant plus fondée que je persiste à penser que ce type de plateformes, même régulées, même soumises à certification, sont de nature à entraîner une rupture d’égalité, y compris devant la médiation, entre les justiciables.

Mme Cécile Untermaier. Sans doute l’un des mérites de cette loi est-il de mettre en exergue l’existence de ces plateformes et de poser la question de leur régulation, notamment via la certification.

Notre objectif premier est de protéger l’usager ou le justiciable en garantissant la sécurisation de ces plateformes. Mais je m’interroge sur nos capacités, notamment techniques, à les contrôler. Cela étant, je rejoins la ministre sur le fait que, ces plateformes existant déjà, on ne peut prétendre le contraire, et que la certification permettra au moins de distinguer celles qui sont recommandables.

M. Jean Terlier. Nous n’avons pas attendu ce projet de loi pour découvrir l’existence de ces plateformes. L’article 2 ne fait en réalité que développer l’obligation de recourir aux modes alternatifs de règlement des conflits, que ce soit pour une médiation, une conciliation ou une procédure participative. Cela implique, comme l’a parfaitement indiqué la ministre, de réguler et de sécuriser le cadre de ces offres de résolution des litiges en ligne : c’est l’objet de l’article 3, qui met en place une série d’obligations à destination de ces plateformes, en matière de protection des données personnelles mais également en matière d’information des usagers sur l’existence ou non d’une certification, à charge ensuite pour chaque justiciable de choisir la plateforme qu’il veut, en toute connaissance de cause.

M. Philippe Latombe. Nous ne souhaitons pas la suppression de cet article, mais nous aimerions insister sur les modalités de certification et de contrôle – a priori et pas uniquement a posteriori – de ces plateformes. Il me semble que, face aux inquiétudes exprimées par un certain nombre d’entre nous et corroborées par l’expérience, il serait souhaitable, dans un premier temps, de mettre en place un système de certification obligatoire a priori, quitte à modifier ce système lorsqu’on aura vu la manière dont évoluent ces plateformes. Il est indispensable de sécuriser le dispositif pour que les justiciables se sentent en sécurité. Je suis très attaché au règlement général sur la protection des données (RGPD) mais s’en tenir à un contrôle a posteriori me paraît dangereux.

Par ailleurs, une certification automatique devrait être accordée de plein droit aux conciliateurs de justice et aux médiateurs : ne pourrait-on envisager de l’élargir aux professions juridiques régies par un ordre : huissiers, avocats ou notaires, qui offrent des garanties d’éthique et de compétences ? C’est une piste qui mérite d’autant plus d’être creusée que les avocats peuvent être également médiateurs, et ce sans être désormais obligés de subir les deux cents heures de formation qu’il leur fallait suivre auparavant.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il faut être très clair : ce que nous voulons, c’est encadrer et réguler ces plateformes de règlement alternatif des litiges, ce qui ne signifie rien d’autre que ce dont nous venons de parler, à savoir le recours à des conciliateurs ou des médiateurs soumis à un certain nombre d’obligations.

Opposer le contrôle a priori au contrôle a posteriori ne me paraît pas pertinent dans la mesure où il existe déjà des plateformes, dont certaines demanderont sans doute à être certifiées, par définition a posteriori. Je pense que le débat se situe davantage autour du caractère facultatif ou obligatoire de la certification.

Si la certification est facultative, elle sera confiée au Comité français d’accréditation (COFRAC), l’organisme chargé des procédures d’habilitation au nom de l’État ; si, en revanche, nous décidons de la rendre obligatoire, nous allons créer une profession réglementée et nous ne serons plus, comme aujourd’hui, sur un marché libre.

Il faut donc savoir ce que nous voulons. Ma tâche ici n’est pas de créer une nouvelle profession réglementée mais de m’appuyer sur celles qui existent, et il est évident que si un groupement de notaires, d’avocats ou d’huissiers crée une plateforme, celle-ci sera certifiée.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je veux indiquer à M. Latombe qu’il n’est pas possible de prévoir une certification de plein droit pour les avocats, car tout avocat ne peut être médiateur ; il doit, pour cela répondre à un certain nombre d’obligations, notamment en termes d’années de pratique.

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL926 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL2 de M. Jean-Pierre Vigier.

M. Philippe Gosselin. Il s’agit de prévoir que le consentement des intéressés dont le cas est traité par un algorithme ne puisse être accordé qu’après une rencontre effective avec un médiateur ou un conciliateur.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Votre amendement prévoit une rencontre physique préalablement à l’utilisation d’une plateforme, ce qui est en contradiction avec l’esprit même de la dématérialisation. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements CL927, CL928, CL929 et CL930 de la rapporteure.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il s’agit de quatre amendements qui viennent préciser la rédaction de l’article 3, telle qu’elle est issue du Sénat, afin de mieux encadrer et réguler les prestations juridiques en ligne, c’est-à-dire la « legaltech ».

Concernant en premier lieu l’interrogation de M. Savignat, j’indique que l’amendement rédactionnel que nous venons d’adopter précise bien que les dispositions de l’article 3 s’appliquent aux personnes physiques et morales.

L’amendement CL927 permet ensuite de garantir que ces plateformes ne fournissent pas de consultations juridiques. Pour cela, il est proposé de supprimer l’obligation qui leur est faite de fournir une information détaillée sur les conséquences des actions en justice que le service en ligne permet de réaliser, dans la mesure où cela peut déjà constituer l’amorce d’une consultation juridique.

L’amendement CL928 précise les obligations afférentes aux actes d’assistance ou de représentation, telles que posées dans l’article 4 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques et judiciaires.

L’amendement CL929 renforce les obligations d’impartialité, d’indépendance, de compétence et de diligence qui incombent au médiateur, afin d’aligner le régime de ces plateformes en ligne sur le régime applicable aux médiateurs en matière administrative, aux termes de l’article 5 de la loi « J21 ». À ces obligations, nous ajoutons celle d’indépendance.

Quant à l’amendement CL930, il pose le principe d’une certification facultative, qui permettra aux justiciables de mieux s’orienter parmi les plateformes. Cela contribuera à réguler le secteur, car il est à peu près certain qu’un justiciable qui aura à choisir entre une plateforme certifiée et une autre qui ne l’est pas choisira la première.

Je tiens enfin à rappeler que, concernant une activité qui relève, selon les règles européennes, de la libre prestation des services, la certification obligatoire n’est pas envisageable, sachant toutefois que le Sénat a fait en sorte que l’information concernant ces plateformes soit la plus accessible et la plus lisible possible.

L’ensemble de ces dispositions devrait permettre à mon sens de mieux contrôler les « legal tech ».

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis favorable.

M. Raphaël Schellenberger. Ces amendements ont au moins le mérite de lever un peu le voile sur les intentions qui président à la mise en place de ces plateformes d’arbitrage. Vous voulez interdire l’information sur les conséquences que peuvent avoir le recours et l’accès à ces outils en ligne, au motif que cela pourrait s’assimiler à une consultation juridique : il me semble évident qu’il s’agit là d’une position dictée soit par le lobby des assurances, soit par celui des avocats, qui veulent conserver le monopole de l’accès au droit. C’est en tout cas ainsi que je comprends votre proposition, qui ne va pas du tout dans le sens de la protection du justiciable.

Quant au fait d’exiger d’une plateforme numérique diligence et compétence, cela me fait sourire : envisagez-vous la construction d’un nouvel humanoïde ?

M. Erwan Balanant. Je voudrais m’assurer d’avoir bien compris : un juge aura-t-il la possibilité d’orienter un justiciable vers une plateforme ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. En aucun cas.

M. Antoine Savignat. Si j’entends bien vos explications, aider une personne à saisir une juridiction, c’est-à-dire lui indiquer contre qui elle doit se retourner, quel est le tribunal compétent et comment le saisir n’entrerait pas dans le périmètre du droit, tandis que le fait de l’informer sur les tenants et les aboutissants de la saisine y entrerait. C’est évidemment une explication qui relève de la plaisanterie car, à partir du moment où vous accompagnez quelqu’un dans la saisine d’une juridiction, vous entrez dans le périmètre du droit – il y a pléthore de jurisprudence en la matière pour en témoigner – et vous devez donc, a minima, informer cette personne sur les conséquences de sa saisine.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. On peut très bien accompagner une personne dans la saisine d’une juridiction en l’aidant, par exemple, à remplir le formulaire CERFA de déclaration au greffe, sans pour autant lui indiquer les conséquences de cette démarche.

La Commission adopte successivement les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement CL62 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Il s’agit de l’amendement de repli que j’évoquais tout à l’heure.

Ce qui est très problématique, dans les dispositions des articles 2 et 3, c’est que le traitement d’une partie du contentieux par des algorithmes va geler la jurisprudence et rigidifier le droit. Mais on peut imaginer que c’est ce que vous souhaitez.

Cela étant, notre amendement de repli propose que la certification soit faite par une commission consultative, composée de praticiens et d’usagers, c’est-à-dire de magistrats, de personnels des greffes, d’officiers publics et ministériels et de justiciables. Cette commission donnerait notamment son avis sur la qualité et l’impartialité du service rendu.

Nous proposons dans un premier temps une expérimentation – ce qui permet d’échapper à l’article 40 de la Constitution.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. La ministre a précisé que la certification serait délivrée par le COFRAC, organisme déjà rodé à l’exercice et disposant de l’expertise nécessaire pour proposer une labellisation qui permette à nos concitoyens de mieux s’orienter.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement CL593 de M. Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant. Cet amendement concerne les médiateurs. L’article 131-5 du code de procédure civile dispose notamment que toute personne exerçant comme médiateur doit justifier « d’une formation ou d’une expérience adaptée à la pratique de la médiation ». Cette définition me paraît insuffisante dans la mesure où elle ne précise ni le type, ni le niveau ni le contenu de la formation exigée. C’est pourquoi nous demandons un rapport au Gouvernement afin de savoir s’il serait pertinent de compléter les dispositions juridiques relatives à la rémunération et à la formation des médiateurs.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je vais suivre les recommandations de Mme Obono et faire preuve de cohérence, en renvoyant désormais systématiquement les demandes de rapport vers la présidente de la commission des Lois, qui jugera de leur nécessité... Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Je ne suis pas du tout défavorable à l’idée que nous réfléchissions au statut des médiateurs ; en revanche, je le répète, je ne suis pas favorable à la multiplication des rapports demandés au Gouvernement. Je ne verrais au contraire que des avantages à ce que ce travail soit mené par la commission des Lois et à ce que MM. Bru et Balanant puissent y apporter leur contribution - mais ce n’est pas moi qui en décide…

M. Arnaud Viala. Je souscris assez à l’idée que, si l’on veut encourager la médiation, ce qui me paraît souhaitable, il faut mieux définir le statut et le rôle du médiateur, mais je trouverais dommage, madame la ministre, que cela incombe à la commission des Lois.

Sur le fond, je ne crois pas qu’il faille s’attacher uniquement à la question de la formation de ces médiateurs, car certaines aptitudes peuvent être acquises indépendamment de la formation initiale, au cours d’un parcours professionnel ou d’un parcours de vie.

Mme Danièle Obono. Si vous entendez suivre certains conseils des Insoumis, madame la rapporteure, vous pourriez renoncer à votre conservatisme et à votre alignement sur l’autorité pour écouter les arguments qui sous-tendent cette demande de rapport, que nous soutenons. Nous la soutenons, sur la forme, parce que le Gouvernement dispose de bien plus de moyens que le Parlement pour réaliser études et expertises. Sur le fond, nous considérons également que, si l’idée est de libérer les énergies et de développer la pratique de la médiation, il est pertinent de réfléchir à la manière dont doivent être formés les médiateurs, afin d’éviter que chacun s’improvise conciliateur ou médiateur et que ces plateformes deviennent en effet une jungle, où l’on vendrait aux justiciables de mauvais services.

M. Erwan Balanant. Je veux simplement préciser à Arnaud Viala que, dans l’exposé sommaire de mon amendement, je fais également référence à une « expérience adaptée ». Quoi qu’il en soit, je note avec satisfaction l’ouverture de la ministre, qui invite la commission à s’emparer du sujet.

La Commission rejette l’amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vais suspendre nos travaux, que nous reprendrons à dix-sept heures trente, après les questions au Gouvernement.

3. Troisième réunion du mercredi 7 novembre 2018 à 17 heures 30 (article 4 à article 6)

Lien vidéo :

http://www.assemblee-nationale.tv/video.6902030_5be310d99b75f.commission-des-lois--projets-de-loi-de-programmation-2018-2022-et-de-reforme-pour-la-justice-suite-7-novembre-2018

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous reprenons nos travaux à l’article 4 du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice.

Mme Cécile Untermaier. Étant donné le rythme auquel nous travaillons, à quel moment saurons-nous si nous devrons siéger samedi ? Nous nous sommes tous engagés à assister aux commémorations du 11 novembre.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous allons fonctionner comme lors de la révision constitutionnelle. Nous travaillerons aujourd’hui, demain et vendredi. Demain après-midi, toutefois, nous suspendrons nos travaux durant l’examen en séance des missions budgétaires dont notre commission s’est saisie pour avis. Il faut en tout état de cause que nous en ayons terminé, au plus tard, en début de semaine prochaine, afin de disposer d’un délai suffisant pour pouvoir déposer des amendements en vue de la séance, où l’examen des deux projets commencera le lundi suivant. Si, vendredi après-midi, nous pouvons raisonnablement espérer y parvenir lundi après-midi, nous ne siègerons pas samedi. Si, par contre, il nous restait vendredi soir 500 ou 600 amendements à examiner, nous serions contraints de siéger samedi. Cela dépend de nous, sachant néanmoins que les sujets qui nous occupent sont d’une importance justifiant que nous prenions le temps d’en débattre.

Mme Marietta Karamanli. Siéger samedi n’est pas une bonne idée. Nous serons pris tout le week-end par des commémorations. Par ailleurs, nous avons encore toute une partie de la semaine prochaine pour en terminer, les deux textes n’étant examinés en séance qu’à partir du 19 novembre. Nous pouvons mettre à profit le lundi et le mardi pour achever nos travaux dans de bonnes conditions.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. En terminer mardi n’est pas possible. Le Gouvernement a également ses propres contraintes et il faut par ailleurs respecter un certain délai pour le dépôt des amendements en vue de la séance. Il faut que chacun se discipline pour moins se répéter et, à certains moments, avancer plus rapidement. Nous avons fixé au départ la règle selon laquelle, sur chaque amendement, un seul orateur par groupe pourra prendre la parole, pour deux minutes, mais si chaque groupe use de cette faculté, cela fait plus d’un quart d’heure par amendement, sans même compter le temps de parole du Gouvernement et des rapporteurs. Compte tenu du nombre d’amendements déposés, cela ne permettrait même pas d’en finir mardi. Il faut donc que chacun fasse un effort pour modérer ses prises de parole.

M. Sébastien Jumel. Je suis d’accord pour que nous nous disciplinions, mais aussi pour que nous prenions le temps nécessaire à l’examen de dispositions importantes. On ne peut pas, au sommet de l’État, considérer que les commémorations du centenaire sont déterminantes et ne pas créer les conditions pour que les membres de la représentation nationale puissent être présents à ces cérémonies qui commencent dès samedi.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Les commémorations ne sont pas en question. Il est bien évident que chaque commissaire ici présent pourra y assister, soit dans sa circonscription, soit à Paris s’il le souhaite.

M. Sébastien Jumel. Certes, mais si la commission se réunit samedi, les deux membres que compte, au sein de la commission, chacun des groupes d’opposition ne pourront être en même temps aux commémorations.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je propose que, dans l’immédiat, nous allions de l’avant, et que nous fassions le point au fur et à mesure. Mais j’insiste pour que chacun se discipline afin que nous puissions avancer dans nos travaux sans sacrifier la qualité de nos débats.

Chapitre II Étendre la représentation obligatoire

Article 4 (art. 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ; art. L. 1453-1 A [nouveau] du code du travail ; art. 364 [nouveau] du code des douanes ; art. L. 121-4 du code des procédures civiles d’exécution ; art. 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Extension de la représentation obligatoire

La Commission examine l’amendement CL63 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet article 4, vous proposez d’élargir la représentation obligatoire. Nous n’avons pas d’opposition de principe, j’y suis même plutôt favorable car les avocats sont utiles. Cependant, je ne peux faire fi de ce qu’une de nos collègues du groupe La République en Marche a raconté tout à l’heure sur l’aide juridictionnelle. Si vous étendez la représentation obligatoire sans toucher à l’aide juridictionnelle, vous prenez le risque d’empêcher l’accès à une justice gratuite. Certains seront dissuadés de saisir le juge parce que la prise en charge des frais de justice sera partielle, voire nulle. Si vous nous aviez proposé d’élargir les critères d’accès à l’aide juridictionnelle, j’aurais applaudi des deux mains cet article. Comme ce n’est pas le cas, nous défendons cet amendement de suppression.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis défavorable également. Les modalités de la représentation sont marquées par une très forte hétérogénéité d’une juridiction à l’autre. Nous avons souhaité prévoir une extension raisonnée de la représentation obligatoire devant le juge civil en première instance et en appel, tout en maintenant certaines exceptions : lorsque les matières sont spécifiques – tutelle, assistance éducative, droit de vote –, lorsque l’enjeu du litige le permet – s’il est inférieur à 10 000 euros – ou lorsque il y a impécuniosité de la partie – notamment en cas de procédure collective ou de surendettement. Ces cas impliquent en effet que la personne puisse saisir directement le juge. Ne sont ici concernés par l’extension de la représentation obligatoire que les contentieux qui revêtent une technicité juridique certaine ou qui présentent le plus d’enjeux. Les évolutions proposées ne concernent pas toutes les juridictions mais se concentrent sur le tribunal de grande instance et la cour d’appel, juridictions où l’hétérogénéité des règles que j’évoquais tout à l’heure se retrouve le plus fréquemment. Et encore une fois, nous avons prévu un nombre important d’exceptions. Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Je comprends bien qu’il vaille mieux, pour certains contentieux, être accompagné d’un avocat. Mais alors, augmentons les seuils de l’aide juridictionnelle ! Ne faisons pas une justice à deux vitesses !

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL422 de Mme Nadia Ramassamy.

M. Robin Reda. Cet amendement vise à supprimer la possibilité de se faire représenter ou assister devant le tribunal de grande instance par son conjoint, son concubin ou un parent. Il s’agit de ne pas donner l’idée d’une justice à deux vitesses, favorisant les familles qui pourraient s’entraider du fait de leur niveau social ou éducatif plus élevé.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cette disposition ne fait que maintenir l’existant. Il ne s’agit pas d’introduire une disparité, mais de prévoir la possibilité, lorsqu’il n’y a pas de représentation obligatoire, d’être représenté ou assisté par des proches. Je vous suggère de retirer cet amendement, à défaut de quoi j’émettrais un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. Il nous semble important de maintenir quelques exceptions à la représentation obligatoire, notamment pour les litiges de moins de 10 000 euros.

M. Robin Reda. Je maintiens l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL944 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement vise à rétablir la rédaction initiale de l’article. L’idée est que, pour préserver l’accès au juge, les parties puissent continuer, dans certaines matières, en raison de leur nature ou des montants en jeu, à être dispensées d’avoir recours à un avocat devant le futur tribunal de grande instance.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Antoine Savignat. Madame la ministre, s’agit-il des matières qui relèvent actuellement de la compétence du tribunal d’instance, ou bien le champ est-il étendu ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit essentiellement de matières qui relèvent du tribunal d’instance : le surendettement, les baux, le crédit à la consommation, le droit de vote et la tutelle.

M. Arnaud Viala. Madame la ministre, au moment où vous présentez cet amendement de rétablissement de l’article dans sa rédaction initiale, je voudrais vous poser une nouvelle fois la question que je vous ai adressée hier : pourquoi avez-vous décidé d’exclure de ces exceptions les appels pour les contentieux de sécurité sociale ? Vous m’avez laissé entendre hier que nous pourrions progresser ensemble sur cet aspect. J’aimerais que vous nous donniez plus de précisions.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’ai effectivement été sensible à vos arguments. En matière de sécurité sociale, les procédures d’appel portent sur des questions essentiellement techniques, pour lesquelles il est souhaitable de maintenir la représentation obligatoire.

La Commission adopte l’amendement CL944.

En conséquence, l’amendement CL568 de M. Robin Reda tombe.

L’amendement CL531 de Mme Christelle Dubos est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement rédactionnel CL856 de la rapporteure et l’amendement CL1043 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. L’amendement CL1043 concourt, comme le précédent amendement du Gouvernement, à rétablir l’article 4 dans sa rédaction initiale.

Mme Laetitia Avia. Je suggère à Mme la ministre de le retirer au profit du mien.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il est vrai qu’il le satisfait pleinement.

L’amendement CL1043 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL856.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL857 de la rapporteure.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL423 de Mme Nadia Ramassamy et CL563 de M. Philippe Chalumeau.

M. Robin Reda. Notre amendement tend à supprimer les dispositions prévoyant la représentation des parties devant les tribunaux par les salariés ou employeurs de la même branche d’activité, les défenseurs syndicaux, le conjoint ou le partenaire. En réalité, cette disposition existe déjà : elle a été introduite dans le code du travail à l’article R. 1453-2 et s’applique de manière récurrente dans les instances prud’homales.

Mme Typhanie Degois. Le Sénat a créé un II bis à l’article 4, visant à codifier les principes d’assistance et de représentation devant le conseil des prud’hommes. En effet, devant cette instance, le ministère de l’avocat n’est nullement obligatoire, la représentation pouvant être assurée par d’autres acteurs désignés par les textes. Néanmoins, cette codification est déjà prévue à l’article R. 1453-2 du code du travail. La France subit déjà une inflation normative conséquente qui complique le droit. Notre amendement vise par conséquent à supprimer la disposition introduite par le Sénat.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il y a, tout au long du texte, une recherche de cohérence et de lisibilité sur la représentation obligatoire. Nous souhaitons que toutes les dérogations au principe de représentation obligatoire par avocat soient consultables en un même lieu : pour presque toutes les matières, il s’agit de la partie réglementaire du code concerné. Le droit du travail fait exception : le défenseur syndical apparaît dans la partie législative, ce qui crée une disparité dans la répartition des éléments de représentation. L’objectif est de limiter ces exceptions, dans l’objectif d’assurer l’accessibilité du droit. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis.

Mme Typhanie Degois. Je vous remercie, madame la rapporteure, pour ces éclaircissements. Mais M. Chalumeau étant l’auteur principal de l’amendement, je ne puis prendre la responsabilité de le retirer.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. M. Reda est dans la même situation.

M. Sébastien Jumel. Nous avions eu l’occasion de dénoncer, lors de l’examen de la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels – dite loi « Travail » –, l’érosion de l’imperium du juge par l’instauration d’une grille de référence fixant les indemnités en cas de licenciement abusif.

Je veux revenir sur une question que j’ai posée ce matin et à laquelle je n’ai pas eu de réponse. Je sais que nos deux assemblées travaillent indépendamment l’une de l’autre, mais il se trouve qu’au moment où nous examinons ce texte, les commissions des Lois et des Affaires sociales du Sénat viennent d’adresser à tous les barreaux de France un questionnaire dont je citerai quelques extraits : « La carte des prud’hommes est-elle adaptée aux besoins des territoires ? », « Le nombre des conseils est-il trop important au regard du niveau de chaque conseil ? », « Les petits conseils de prud’hommes rencontrent-ils des difficultés particulières de fonctionnement ou de qualité de décisions rendues ? », « La notion de taille critique suffisante est-elle pertinente pour ces juridictions ? »… Vous dites ne pas vouloir toucher à l’organisation territoriale des juridictions, mais pouvez-vous nous confirmer qu’on ne touchera pas à la carte des prud’hommes ?

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je vais, il est vrai, vous proposer une révision de la Constitution dans quelques semaines : je ne vous proposerai ni la fusion de l’Assemblée nationale et du Sénat ni la direction du Sénat par le Gouvernement. (Sourires.) En conséquence, je ne suis pas en mesure de vous dire quelle est la nature des travaux conduit par les commissions du Sénat ni ce qu’il proposera. En tout cas, tel n’est pas le projet du Gouvernement.

M. Sébastien Jumel. Votre réponse me convient tout à fait !

La Commission rejette les amendements.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CL951 du Gouvernement et CL424 de Mme Nadia Ramassamy.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement a pour objet de maintenir en partie réglementaire les règles d’assistance et de représentation des parties devant le tribunal de commerce. Le Sénat a entendu donner valeur législative au principe de libre assistance et de représentation des parties ; cela ne me paraît pas fondé juridiquement. Pour mémoire, devant le tribunal de commerce, en vertu de l’article 853 du code de procédure civile, les parties peuvent se représenter elles-mêmes ou faire appel au mandataire de leur choix, qu’il s’agisse du conjoint, du concubin ou autre. Cette règle s’applique également au tribunal de grande instance lorsqu’il connaît des difficultés des entreprises. Ériger cette règle au niveau législatif ne respecte pas le domaine du règlement.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable à ces amendements de cohérence.

M. Raphaël Schellenberger. Vous considérez que les règles de représentation auprès du tribunal de commerce doivent être d’ordre réglementaire et non législatif, comme le proposait le Sénat, mais vous n’avez pas la même approche pour la représentation auprès du conseil de prud’hommes, ce qui était l’objet de notre amendement CL423. Je ne comprends pas.

Mme Laetitia Avia. Je vais reprendre mon explication précédente. Dans un souci de lisibilité, toutes les règles relatives à la représentation par matière doivent figurer au même endroit. Concernant le conseil des prud’hommes, certaines dispositions figurent en partie législative depuis la loi « Macron », d’autres en partie réglementaire. En ce qui concerne le tribunal de commerce, les règles figurent exclusivement en partie réglementaire. Il n’y a aucune raison de les faire basculer en partie législative.

La Commission adopte les amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL952 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Cet amendement porte sur le contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale. Il précise que la personne publique partie au litige peut comparaître en la personne de l’un de ses représentants.

Le contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale est transféré à des tribunaux de grande instance spécialement désignés à compter du 1er janvier 2019 en application de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle. Pour que cette réforme soit efficace, nous devons concilier l’accès au juge et l’efficacité de la réponse judiciaire. C’est pourquoi j’entends, dans ce domaine, préserver la libre représentation des parties en première instance. En revanche, il me semble important de rendre obligatoire la représentation par avocat en appel, sauf pour les personnes publiques et les caisses de sécurité sociale. Le projet de loi initial dispensait ces dernières personnes du ministère de l’avocat en appel mais ne prévoyait pas la même dispense pour les personnes publiques. Le présent amendement complète le dispositif.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Cet amendement affirme une règle actuellement appliquée dans le silence des textes. Je suis favorable à l’inscription de cette règle dans la loi.

La Commission adopte l’amendement.

Elle étudie l’amendement CL546 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Nous demandons la remise au Parlement d’un rapport évaluant les conditions de recours à l’aide juridictionnelle, son financement et ses effets – à la fois sur les avocats et pour les justiciables. Ce rapport permettrait de mettre au jour l’impact effectif de l’instauration de la représentation obligatoire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Une mission d’information a été créée ce matin et confiée à notre collègue Naïma Moutchou ainsi qu’à un membre du groupe Les Républicains. Ne la vidons pas de sa substance ! Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Même avis. J’ajoute que nous sommes amenés à rendre compte annuellement du financement de l’aide juridictionnelle dans les projets et rapports annuels de performance relatifs au programme 101 « Accès au droit et à la justice ».

Mme Marietta Karamanli. Il s’agit là d’un rapport spécifique sur l’instauration de la représentation obligatoire, qui ne me semble pas avoir été évoquée en détail lors de l’examen du budget. D’autre part, la mission d’information prendra un certain temps. Or, nous discutons maintenant de ce texte. C’est maintenant qu’il faut prévoir ce rapport.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il ne faut pas faire doublon avec une mission d’information créée ce matin.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cette mission d’information a trait à l’aide juridictionnelle en général. Nos collègues membres de la mission prennent bonne note qu’ils pourront traiter cette problématique spécifique dans le cadre de leur mission.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Après l’article 4

La Commission examine les amendements identiques CL436 de M. Sébastien Jumel et CL569 de M. Robin Reda.

M. Sébastien Jumel. Cet amendement est issu des propositions formulées par l’ordre des avocats au barreau de Paris. Il vise à modifier l’article 229-1 du code civil afin de conférer la force exécutoire à la convention, prenant la forme d’un acte sous signature privée contresignée par avocats, par laquelle les époux consentent mutuellement à leur divorce.

En conséquence, le 4 bis de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution est également modifié. L’acte sous signature privée contresigné par l’avocat de chacune des parties comporte par nature les garanties nécessaires : les avocats ont vérifié la conformité de l’accord à l’ordre public, la réalité du consentement des parties et la sauvegarde des intérêts de la partie qu’ils assistent.

Il s’agit à la fois d’une mesure de simplification pour les époux qui divorcent et d’une mesure d’économie pour ces derniers qui n’auront plus à acquitter les cinquante euros rémunérant le dépôt de l’acte par le notaire au rang de ses minutes.

M. Robin Reda. Nous nous inscrivons, avec ces amendements, dans le mouvement de simplification que vous voulez lancer avec ce projet. Aujourd’hui, lorsque les époux divorcent, il faut qu’ils se mettent d’accord avec leurs avocats, qu’une convention soit établie et qu’ensuite ils l’apportent chez le notaire et le rémunèrent cinquante euros pour déposer cette convention au rang de ses minutes. Je comprends que l’on ménage toutes les professions juridiques, mais il est temps de faciliter la vie de nos concitoyens.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je réponds à ces deux amendements et aussi à ceux qui suivent et qui ont le même objet : la force exécutoire de l’acte d’avocat. Il ne s’agit pas d’un simple acte de procédure. La force exécutoire est le sceau, la « Marianne », la représentation de la République qui donne toute sa puissance à un acte. On ne peut pas parler de la force exécutoire de l’acte d’avocat sans évoquer cet acte et sa genèse.

L’acte d’avocat a été créé par la loi du 28 mars 2011 à la suite de la commission Darrois à laquelle votre rapporteure a participé. La réflexion à l’origine de l’instauration de cet acte avait pour objectif de créer une grande profession du droit. La lettre de mission du Président de la République d’alors, M. Nicolas Sarkozy, était de fusionner les professions d’avocat et de notaire. Cette fusion n’a pas été possible car le statut des deux professions l’empêchait. Les avocats représentent en effet des intérêts privés ; les notaires exercent, dans certaines de leurs activités, des prérogatives de puissance publique. L’acte authentique relève de ces prérogatives. En revanche, il existe d’autres prérogatives, telles que le fait de vérifier la conformité d’accords, qui ne relèvent pas de la puissance publique. C’est pourquoi l’acte d’avocat a été créé : il possède une des deux « jambes » de l’acte authentique, la force probante, mais non la seconde, la force exécutoire, laquelle est attachée à une prérogative de puissance publique.

Les deux amendements présentés ainsi que ceux qui seront évoqués tout à l’heure offrent toute une panoplie de possibilités attractives. Il est proposé de donner force exécutoire pleinement, ou partiellement, dans certaines matières comme le droit des obligations ou le droit de la famille, de la réserver aux actes qui résultent d’une médiation, de la cantonner à certains litiges. La force exécutoire, cependant, n’est pas liée à l’acte ni à la matière, mais à la personne qui la confère. Cette personne exerce des prérogatives de puissance publique sous l’autorité de l’État – ce que n’est jamais l’avocat puisqu’il défend toujours des intérêts privés.

Avis défavorable, donc, à ces deux amendements et à tous ceux qui visent à changer le statut de la profession d’avocat pour lui conférer des prérogatives de puissance publique.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je dirai quelques mots également de la force exécutoire de l’acte contresigné par avocat. Il s’agit d’une demande de la profession des avocats, avec laquelle nous en avons parlé à plusieurs reprises. Je suis défavorable aux amendements proposés pour deux raisons.

Première raison, les amendements qui permettent de conférer cette force exécutoire revêtent un risque sérieux d’inconstitutionnalité. Le Conseil constitutionnel ne permet aux personnes privées d’émettre un titre exécutoire qu’à la seule condition qu’elles soient chargées de l’exécution d’une mission de service public. C’est une jurisprudence constante. Or, les avocats ne sont pas chargés d’une mission de service public lorsqu’ils contresignent un acte sous seing privé. Le fait qu’un avocat vérifie la conformité d’un accord à l’ordre public et qu’il s’assure du consentement des parties et de la sauvegarde des intérêts de la partie qu’il assiste ne caractérise pas l’exercice d’une mission de service public. Les avocats exercent en toute autonomie une activité de nature libérale. C’est une profession du droit, mais non pas une mission de service public. C’est la raison pour laquelle ni le Conseil constitutionnel ni la Cour de cassation n’ont reconnu que les avocats exerçaient cette mission de service public en assistant leur client. À l’inverse, à défaut de celle du juge, l’intervention d’un officier public et ministériel, investi, lui, de prérogatives de puissance publique, est indispensable pour permettre l’apposition de la formule exécutoire sur un acte sous seing privé. C’est pourquoi, en matière de divorce par consentement mutuel, l’intervention du notaire est indispensable pour permettre l’apposition de la formule exécutoire sur la convention de divorce.

Seconde raison : si nous acceptions cette force exécutoire, cela brouillerait les attributions des différentes professions du droit. C’est bien parce que le notaire est un officier public et ministériel que les actes authentiques qu’il dresse ont date certaine, font foi de leur contenu et ont force exécutoire. Les actes dressés par l’avocat le sont par un professionnel indépendant. Ils peuvent, bien sûr, avoir une force probante renforcée. C’est ce qui est déjà prévu pour l’acte contresigné, mais les conditions d’exercice de la profession d’avocat sont différentes de celles de la profession de notaire. Dans le second cas, il s’agit d’une profession réglementée ; dans le premier, d’une profession libérale. Conférer force exécutoire aux actes d’avocat nécessiterait de revoir complètement cette profession et son fonctionnement avec un contrôle renforcé de la puissance publique. Les avocats viennent de lancer des états généraux. Je me suis engagée à réfléchir à cela avec eux mais, en l’état, je ne souhaite pas que nous allions dans cette voie.

M. Jean Terlier. Nous sommes d’accord pour reconnaître que ces amendements présentent un intérêt opérationnel évident pour le justiciable. Cependant, le groupe La République en Marche est sensible aux arguments développés par la rapporteure et la ministre. Ce texte n’est pas le bon véhicule législatif pour traiter de la question de l’acte d’avocat. Il n’y a eu aucune concertation avec la profession des notaires. D’autre part, les avocats eux-mêmes sont en train de réfléchir sur l’avenir de leur profession dans le cadre d’états généraux. Cette question sera soulevée, à n’en pas douter, à cette occasion. Le groupe La République en Marche votera donc contre ces amendements.

M. Ugo Bernalicis. Je voudrais féliciter notre collègue Sébastien Jumel d’avoir eu l’honnêteté, dans son exposé des motifs, d’indiquer la provenance de la demande formulée – ce qui n’est pas forcément le cas des autres auteurs d’amendement. Je pense que c’est une pratique qu’il faut développer. Quand on voit des associations, des partis, des organisations ou des corporations avancer des propositions, il me semble que dire d’où elles viennent constitue le minimum minimorum de la transparence du débat démocratique.

Sur le fond, j’entends bien vos arguments, madame la ministre. Je pense qu’il faudrait faire des révisions constitutionnelles pour déléguer aux avocats une mission progressive de service public, comme aux notaires. Mais peut-être cela ferait-il doublon ? La solution serait alors à chercher ailleurs. Le fond du problème, en effet, c’est que cet acte supplémentaire est payant. Il faudrait peut-être envisager de fonctionnariser complètement les notaires, de sorte qu’ils soient gratuits. C’est une idée que je lance comme ballon d’essai.

Mme Cécile Untermaier. Je vous remercie, madame la ministre, pour les explications claires données sur cette question de l’acte d’avocat, qui revient chaque année. Je pense qu’on y arrivera un jour ou l’autre. Il y a une logique opérationnelle qui conduit à mettre en dehors du tribunal beaucoup de litiges. Si les avocats en font leur affaire et parviennent à trouver entre eux des accords, il faudra bien, à un moment ou à un autre, qu’ils trouvent une traduction en dehors du tribunal. Mais les états généraux permettront peut-être d’avancer sur cette question.

J’ai tout de même un regret sur le divorce par consentement mutuel. Nous n’avions pas du tout imaginé, au moment de la réforme, que la procédure fixée au niveau de la Chancellerie aboutirait chez le notaire. Nous pensions que l’accord serait homologué par le juge, de sorte qu’il reste dans la sphère du tribunal. Il faudra évaluer cette question du recours au notaire pour une affaire qui, en vérité, relève du juge. On nous parle de complexités à lever, mais c’est une procédure qui, justement, est source de délais supplémentaires.

M. Olivier Marleix. Je regrette que ce texte ne soit pas l’occasion pour le Gouvernement de donner corps à ce qui avait été entendu comme une promesse du candidat Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle. Ce programme était certes formulé, comme parfois, de manière extrêmement ambiguë, mais j’y trouve une phrase qui se terminait ainsi : « professionnels associant avocats, huissiers et notaires pourront conclure des accords ayant la force d’un jugement ». Tout le monde avait interprété cela comme le souhait de donner force exécutoire à des accords conclus par des avocats. En réalité, la phrase était beaucoup plus subtile que cela ; elle n’est d’ailleurs pas inintéressante, car elle s’inscrit dans un mouvement de création de plateformes de règlement amiable des litiges.

Je regrette, donc, que le Gouvernement, à ce stade, n’ait pas davantage creusé cette idée. Bien sûr, il faut définir le type de litiges que l’on souhaite faire entrer dans le dispositif. Il faut sans doute que les montants soient plafonnés, que les matières sur lesquelles l’accord peut intervenir soient circonscrites. Il est dommage, madame le ministre, que vous passiez aussi rapidement sur ce qui était quand même une promesse du président de la République –promesse entendue comme telle par la profession d’avocat.

M. Erwan Balanant. Mon groupe avait déposé des amendements du même ordre, qui devaient être examinés après ceux-ci, et qui tendaient à permettre une expérimentation en ce domaine. Mais, suite au débat et aux explications formulées, nous les retirerons.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Madame Untermaier, la loi sur le divorce par consentement mutuel prévoyait l’intervention des notaires ; ce n’est pas la Chancellerie qui l’a ajoutée. Le Conseil constitutionnel n’a précisément validé ce texte que parce que l’intervention des notaires y était prévue.

Monsieur Marleix, vous avez dû lire de manière un peu rapide les propos tenus par le Président de la République car ils n’allaient pas du tout dans le sens de ce que vous dites. Je les lis clairement, puisque je les ai sous les yeux et que le Président de la République répondait alors aux questions du Conseil national des barreaux (CNB). Concernant le caractère exécutoire des actes d’avocats, il a déclaré : « La force juridique du caractère exécutoire est conférée à certains actes réalisés par des professionnels ayant qualité d’officier public et ministériel. Or je ne pense pas que cela corresponde à l’essence de la profession de conférer cette qualité aux avocats. » Puis il a poursuivi en énumérant toutes les obligations qu’un tel statut induit. Telle est exactement ma démonstration.

Le Président de la République faisait allusion à la création de sociétés pluriprofessionnelles qui, elles, auraient pu donner force exécutoire, puisque l’on pouvait imaginer qu’il y ait en leur sein un notaire. Très exactement, le Président de la République ne s’est donc jamais engagé à donner force exécutoire à l’acte d’avocat.

M. Sébastien Jumel. Comme toujours, les arguments développés par Mme la garde des Sceaux sont sérieux et étayés. Mais je pense qu’il ne faut pas que nous anticipions la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le Parlement ne doit pas s’autocensurer d’avance. Au bout du compte, que risquons-nous ? Qu’une disposition soit annulée ? Comme elle n’existait pas avant, le préjudice ne serait pas énorme.

Je vais vous faire une proposition. Ce qui pose problème, c’est que, une fois le travail fait par les avocats, on demande encore aux parties cinquante euros pour un coup de tampon. Eh bien, rendez gratuit cet acte ! Vous avez la possibilité de le faire par simple arrêté. Peut-être pourriez-vous même fixer un délai compatible avec l’urgence qu’il y a à ce que les consentements mutuels soient exécutoires immédiatement ?

M. Robin Reda. Une fois n’est pas coutume, je vais m’inscrire dans la ligne des propos de notre collègue Sébastien Jumel. Cet amendement nous interroge sur la facilité de la conclusion d’une convention et sur la simplification du droit. Voilà ce qu’il faut garder en tête. M. Olivier Marleix a rappelé l’engagement du Président de la République, écrit noir sur blanc dans son programme présidentiel. Je comprends qu’il soit ensuite revenu dessus ou qu’il ait précisé ses propos dans un discours. Mais c’est le programme présidentiel lu par les Français, par les électeurs. Qu’un candidat se permette de formuler des propositions inconstitutionnelles, voilà qui est inquiétant. Certes, il n’était pas le premier, et certainement pas celui qui a le plus utilisé cet artifice de communication, mais il serait bon que figurent des propositions plus rationnelles dans les programmes des candidats à la présidence de la République.

Cela dit, nous ne voudrions pas non plus vous inviter trop souvent à modifier la Constitution, car vous seriez capables de le faire…

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il n’y a jamais eu aucune ambiguïté sur la position du Président de la République quant à cet acte. Les propositions du programme du candidat Emmanuel Macron visaient à un renforcement de l’interprofessionnalité, ce qui allait d’ailleurs de pair avec la loi éponyme. Je constate donc une forte cohérence de sa part.

La Commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL360 de M. Philippe Latombe.

M. Philippe Latombe. Il existe déjà des actes signés par les parties, sous seing privé, avec l’aide de leurs avocats. Dans un certain nombre de cas, il leur est demandé une homologation par le président du tribunal de grande instance, ce qui prend du temps et allonge le délai d’exécution de l’accord.

Or, je peux dire d’expérience que l’apport du président du TGI n’est pas flagrant. Souvent, en effet, il se contente de lire rapidement l’acte et d’y apposer son sceau. Aujourd’hui, il faut se poser la question de savoir quand pourra être reconnue la force exécutoire d’un acte d’avocat : je pense à un certain nombre de litiges, d’un enjeu limité quant à son montant. J’ai déposé plusieurs amendements en ce sens.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

L’amendement CL740 de Mme Valérie Gomez-Bassac a été retiré.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette successivement l’amendement CL570 de M. Robin Reda puis les amendements CL370 et CL368 de M. Philippe Latombe.

Les amendements CL582 de Mme Laurence Vichnievsky et CL581 de M. Erwan Balanant sont retirés.

La Commission examine l’amendement CL502 de Mme Alice Thourot.

Mme Alice Thourot. Cet amendement vise à supprimer la postulation pour les avocats, comme cela a été fait d’ores et déjà en région parisienne. Je rappelle, pour les non-spécialistes, que la postulation est une démarche à effectuer lorsque vous êtes avocat et que vous avez à déposer un dossier devant un tribunal de grande instance ou une cour d’appel qui n’est pas dans votre secteur géographique. Vous devez faire appel à un confrère appartenant au barreau du tribunal de grande instance ou de la cour d’appel du ressort de votre dossier.

Cela veut dire que le justiciable doit prendre un avocat qui va traiter son dossier et un autre qui va s’occuper uniquement de la procédure, en l’occurrence effectuer des transmissions d’écritures et de pièces devant le tribunal de grande instance ou devant la cour d’appel. Cela représente des frais supplémentaires pour les justiciables alors que les conclusions et les pièces sont aujourd’hui transmises par la voie électronique, très concrètement par le réseau privé virtuel des avocats (RPVA).

Je considère que la postulation n’a plus lieu d’être. C’est la raison pour laquelle je propose cet amendement.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. C’est un sujet assez complexe, sur lequel il est difficile de trouver une solution d’équilibre. En effet, on peut considérer que la postulation va entraîner pour le justiciable des frais supplémentaires, puisqu’il va devoir rémunérer deux avocats. En revanche, la suppression de la postulation peut aussi entraîner des frais supplémentaires, en l’espèce les frais de déplacement de l’avocat qui va s’occuper de l’ensemble de ces procédures. En ce qui concerne le coût pour le justiciable, il n’y a en tout cas pas de réponse claire et nette.

En revanche, il y a un véritable enjeu de maillage territorial, aspect que nous devons garder à l’esprit. Vous verrez d’ailleurs, aux articles 53 et 54 du projet de loi, que nous veillons à assurer une présence équilibrée des lieux de justice sur l’ensemble du territoire. Il est important que nous fassions de même s’agissant de celle des différents auxiliaires de justice, au premier rang desquels les avocats. Or, le principe de la postulation contribue à ce maillage territorial.

Cela n’empêche pas, loin de là, de mener une véritable réflexion sur l’efficacité des mécanismes de postulation, car ce que vous décrivez peut parfois s’apparenter au fonctionnement d’une boîte aux lettres plutôt qu’à une participation à la procédure. Les états généraux que les avocats doivent tenir d’ici au premier semestre 2019 seront le lieu pour réfléchir sur ce sujet.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Pour ma part, je propose de laisser les choses en l’état. Dans la situation actuelle, les avocats peuvent postuler devant l’ensemble des TGI du ressort de la cour d’appel dans lequel ils ont établi leur résidence professionnelle.

Cette évolution, vieille seulement de trois ans, a déjà imposé à la profession de se réorganiser. Je propose de laisser cette situation se stabiliser avant d’envisager autre chose. Pour les raisons qu’a évoquées Mme la rapporteure, je pense qu’il est important aussi de maintenir un vivier d’avocats suffisant dans chaque barreau, afin d’assurer les défenses pénales d’urgence et les missions d’aide juridictionnelle. Je pense qu’il faut évaluer tout cela à tête reposée. Je suis défavorable à l’amendement.

M. Jean Terlier. La loi du 6 aout 2015 a effectivement réformé la postulation à l’échelle du ressort de la cour d’appel. Je crois que la supprimer aurait immanquablement un impact sur nos « barreaux de province », si je puis dire, et que la question requiert donc une réflexion plus générale. Le groupe La République en Marche votera contre cet amendement.

Mme Alice Thourot. Nous avons un désaccord sur le fond. La question des frais de déplacement est secondaire puisqu’ils seront toujours là. Quand on prend un avocat, on le choisit intuitu personae : on veut que ce soit son propre avocat qui plaide son dossier, et non pas celui qui s’est occupé des actes de procédure sur place. En revanche, je suis sensible à l’argument de l’impact territorial, surtout dans les zones rurales. Pour cette raison, je vais retirer l’amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL38 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons de mettre fin aux charges et, par extension, aux frais de justice qui empêchent de nombreux requérants de se pourvoir en cassation pour certains types de contentieux. Il s’agit de mettre fin à l’office des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, en prévoyant que la simple réussite au certificat d’aptitude à la profession d’avocat aux Conseils (CAPAC) permette l’accès à ces fonctions, accès actuellement limité par l’existence d’un monopole de représentation.

Il s’agit, rappelons-le, d’une survivance historique, en l’occurrence d’un édit royal de Louis XIV du 2 septembre 1643, aboli par la Révolution française et rétabli en 1799 pour la Cour de cassation. Le statut reste régi par l’ordonnance royale du 10 septembre 1817, modifiée depuis. Ces charges se sont transmises, et de nouvelles ont été octroyées par le ministère de la Justice depuis 2009 ; la loi dite « Macron » soumet la création de nouvelles charges à l’expertise préalable de l’Autorité de la concurrence.

Nous proposons que la formation de l’Institut de formation et de recherche des avocats aux conseils (IFRAC), sanctionnée par le CAPAC après trois années d’études et qui garantit le sérieux et l’aptitude des candidats pouvant exercer les fonctions d’avocat aux Conseils, soit la seule condition exigée pour qu’un avocat puisse agir devant le Conseil d’État et la Cour de cassation. Débarrassons-nous de ces vestiges de la monarchie !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable pour des raisons qui ne sont pas tant de fond que de forme. Tout d’abord, le projet de loi n’aborde pas les recours en cassation : nous ne l’avons donc pas examiné lors des auditions préparatoires et des évaluations préalables.

On peut certes appeler de ses vœux l’approche libérale que vous proposez, mais cette modernisation peut intervenir de plusieurs manières : soit par l’ouverture complète des charges, soit par d’autres instruments. Je ne crois pas qu’il convienne de se prononcer sur le sujet au détour d’un amendement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’émets également un avis défavorable pour deux raisons.

La première raison tient à la bonne administration de la justice : la technique de cassation est très particulière, ce qui suppose des avocats qualifiés pour cette pratique. La deuxième raison tient à l’adoption récente de la loi du 6 août 2015, qui, comme vous le savez, elle a autorisé la création de nouveaux offices. Quatre de ces nouveaux offices, qui ont permis le recrutement de six nouveaux professionnels, ont ainsi été créés en 2017.

L’Autorité de la concurrence vient de rendre un nouvel avis préconisant la création d’offices supplémentaires. Nous étudions actuellement la portée de cet avis et nous verrons dans quelle mesure lui donner suite. J’ajoute que nous réfléchissons aussi à une réforme du filtrage des pourvois en cassation.

M. Ugo Bernalicis. Je ne comprends plus rien. Soit cet amendement a un rapport avec le texte et nous en discutons. Soit il n’a pas de rapport avec le texte et vous le jugez irrecevable pour que nous n’en discutions pas… En réalité, tous les amendements déposés et rejetés ont un lien direct avec le texte. Madame la rapporteure, vous ne pouvez pas écarter celui-ci au motif qu’aucune audition particulière n’a été consacrée au sujet. Souffrez que nous ayons des avis, que nous souhaitions discuter et dialoguer ! L’examen en commission constitue la première phase de discussion. Nous sommes là pour nous convaincre les uns les autres. Vous auriez pu proposez que nous retravaillions la question avant de la réexaminer en séance publique, mais ce n’est pas votre démarche.

Sur le fond, nous préférons à l’actuelle hiérarchie entre les catégories d’avocats une situation dans laquelle la réussite au CAPAC serait suffisante pour être reconnu compétent et pouvoir requérir devant la Cour de cassation. Peut-être est-ce là une vision « libérale », si vous tenez à coller cette étiquette à notre groupe ; nous pensons simplement que, dès lors qu’on a obtenu ce certificat, on peut faire son travail ! Nul besoin d’ajouter des obstacles qui de surcroît nous viennent – c’est un comble – de la monarchie !

La Commission rejette l’amendement.

Chapitre III Repenser l’office des juridictions

Avant l’article 5

La Commission examine l’amendement CL7 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement d’appel, nous proposons une expérimentation visant à ce que, dans le cadre de son office, le juge civil puisse soulever d’office des moyens d’ordre public lorsque ceux-ci visent au respect de la légalité, du caractère équitable du procès et de l’égalité des armes. Cette proposition novatrice vise à lutter contre les inégalités de moyens dans l’accès à la justice, inégalités résultant notamment de l’inégale connaissance du droit par les parties.

Cette expérimentation serait entourée de plusieurs garanties. Elle serait limitée à une durée de trois ans, ne concernerait que les juridictions de première instance et se déroulerait sous le contrôle de la cour d’appel. La liste des moyens d’ordre public susceptibles d’être soulevés n’est pas limitative, ce qui permettrait de préserver ceux d’ores et déjà dégagés par la jurisprudence tout en laissant ouvertes toutes les possibilités pour l’avenir.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Les moyens d’ordre public, notamment en droit de la consommation, peuvent déjà être soulevés d’office par le juge, comme cela est prévu par le code de la consommation.

De l’exposé des motifs de votre amendement, je comprends qu’il s’agit avant tout d’un amendement d’appel, dans l’attente d’une prise de position de la ministre. Je vous suggérerai donc de le retirer au bénéfice des explications qu’elle donnera. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’émets un avis défavorable, car les dispositions en cause, strictement relatives à la procédure civile, sont, de ce fait, de nature réglementaire.

M. Ugo Bernalicis. Il y a pourtant des propositions qui sont visiblement de nature réglementaire et qui ne sont pas jugées irrecevables. Je ne comprends plus rien – à moins que je ne comprenne trop bien… Plus sérieusement, je trouve que cela ne coûte rien de creuser ce sujet. De deux choses l’une, donc : soit vous me dites que vous le rejetez mais qu’on en rediscutera d’ici à la séance parce que vous trouvez le sujet est intéressant, auquel cas je retire l’amendement ; soit je le maintiens.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. C’est vous-même qui avez parlé d’amendement « d’appel ».

M. Ugo Bernalicis. C’est bien pourquoi je veux une réponse à mon appel ! (Sourires.)

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL53 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons, dans le prolongement logique de la loi Taubira de 2016 qui créait un cadre juridique pour la modification de la mention du sexe à l’état civil, que la demande puisse être simplement formulée auprès de l’officier d’état civil de la commune de résidence.

Afin de faciliter cette démarche d’un point de vue pratique, nous estimons nécessaire qu’elle puisse être effectuée en mairie plutôt que d’avoir à se déplacer jusqu’au tribunal de grande instance.

Nous préférerions ne pas nous contenter d’une simple expérimentation, mais sommes bien contraints de nous y résoudre, eu égard aux règles coutumières de recevabilité budgétaire des amendements.

Cet amendement est davantage qu’un amendement d’appel. Son adoption apporterait en effet une vraie et importante simplification, et enverrait un signal positif à nos concitoyennes et concitoyens confrontés à ce type de démarche – et à beaucoup d’autres – dans ce parcours transitionnel. Elle marquerait une avancée dans l’égalité des droits.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. C’est en effet un sujet extrêmement important, sur lequel il y a eu des avancées grâce à la loi « J21 », qui a profondément transformé le droit en matière de changement de sexe, notamment en s’éloignant de l’approche consistant à exiger une justification strictement médicale. Le juge exige désormais des éléments moins lourds, et toute personne qui fait état d’une conjonction d’éléments permettant de motiver ce changement de sexe peut obtenir l’inscription de cette modification à son état civil.

Les principaux de ces éléments, dont la preuve peut être rapportée par tous moyens, peuvent ainsi être : le fait que la personne se présente publiquement comme appartenant au sexe revendiqué, qu’elle soit connue sous celui-ci de son entourage familial, amical ou professionnel ou qu’elle ait obtenu le changement de son prénom, afin qu'il corresponde au sexe revendiqué.

Le passage devant le juge reste cependant important. Tout d’abord, en effet, ces éléments restent d’appréciation subjective, c’est-à-dire que le jugement devra les apprécier dans leur ensemble pour déterminer si le changement de sexe doit être accordé. L’exigence d’un certificat médical ayant été supprimée, ces éléments ne sont plus des éléments d’appréciation purement objective, et je trouve que c’est une bonne chose que de confier cette mission au juge, qui est le premier garant des droits individuels.

Si l’on mettait en œuvre une procédure de ce type auprès d’agents de l’état civil en mairie, j’y verrais un risque bien plus important de voir des considérations personnelles intervenir pour empêcher des personnes de voir inscrire à leur état civil ce changement, qui est un changement important. Pour l’égalité de tous, pour la garantie des droits et pour la protection des libertés, je pense qu’il ne s’agit pas d’une procédure qu’il faille déjudiciariser : elle fait au contraire partie de celles pour lesquelles le passage devant le juge est de nature à mieux garantir les droits de tous.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. C’est effectivement un domaine sur lequel il ne me semble pas souhaitable de passer à une nouvelle étape avant d’avoir dressé un premier bilan de la loi de 2016.

La procédure de changement de sexe est une procédure qui est assez éloignée des missions traditionnelles confiées aux officiers d’état civil. Elle suppose, comme l’a dit Mme la rapporteure, un pouvoir d’appréciation des différents éléments fournis par le demandeur, pouvoir dont les officiers ou agents d’état civil ne disposent pas.

L’office du juge, en l’espèce, me semble nécessaire. La loi de 2016 a déjà marqué une avancée importante en démédicalisant la procédure. En outre, la demande est déposée sans représentation obligatoire devant l’autorité judiciaire. Il me semble important de laisser vivre quelque temps cette procédure.

Je sais qu’il existe certaines revendications des associations de défense des personnes LGBT, pour les avoir rencontrées. Au nombre de ces revendications, j’ai relevé celle d’un changement de sexe par simple déclaration à l’officier d’état civil. Pour ma part, je pense qu’il faut encore laisser vivre la loi de 2016 telle qu’elle a été écrite.

Mme Danièle Obono. J’insiste sur le fait que nous proposons une simple expérimentation et que, plus fondamentalement, nous défendons ce que défendent aussi les associations, à savoir la déjudiciarisation.

Vous parlez d’appréciation subjective, mais celle du juge l’est tout autant. Or l’identité est d’abord celle que revendique la personne ; il en va de même du sexe. Quant au fait qu’un officier d’état civil pourrait décider par lui-même, je rappelle qu’il ne fait qu’appliquer la loi. S’il devient possible de faire changer la mention à l’état civil, il n’y a pas d’appréciation subjective susceptible d’entrer en compte dans l’application de la loi.

Ce que revendiquent les associations et les personnes concernées, c’est que leur subjectivité soit respectée, au regard de l’identité à laquelle elles adhèrent. Je pense que cela marquerait une progression, pour le coup une avancée du « libéralisme ». Car le libéralisme auquel j’adhère, c’est celui qui consiste à défendre le droit de la personne à voir inscrire son changement à l’état civil sans avoir à passer par un autre canal, qu’il soit biomédical ou judiciaire. La procédure actuelle est une forme d’invalidation en ce qu’elle renvoie toujours au jugement de quelqu’un d’autre pour que soit décidé le sexe auquel appartient la personne. L’expérimentation que nous proposons constitue donc le pas en avant qu’il est nécessaire de faire aujourd’hui.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Encore une fois, je pense que nous partageons l’objectif. Mais, pour avoir moi aussi beaucoup dialogué avec les associations de lutte contre les « LGBT-phobies », je relève une difficulté : confier cette mission à des agents d’état civil n’est pas possible en l’état actuel de la loi « J21 », loi encore récente qu’il faut, comme le disait à l’instant Mme la garde des Sceaux, laisser vivre pour pouvoir l’évaluer. Ensuite, nous prendrons en considération cette évaluation pour examiner s’il faut la faire évoluer dans un sens ou dans l’autre. Mais, sous l’empire du texte actuel, une déjudiciarisation ne permet pas d’atteindre l’objectif visé.

M. Philippe Gosselin. Je voudrais rappeler l’article 66 de la Constitution, aux termes duquel le juge judiciaire – ou plutôt « l’autorité judiciaire », pour reprendre le terme exact de l’article – est le « gardien de la liberté individuelle ». Or je crois que ce sujet concerne effectivement les libertés individuelles. Je ne porte pas de jugement sur le fond, mais il me paraît plutôt justifié, pour des raisons constitutionnelles, que le juge reste compétent.

J’envisage aussi les raisons pratiques. Nous avons un peu moins de 36 000 communes en France, soit au moins autant d’officiers d’officiers d’état civil, à savoir les maires et les adjoints. En outre, dans les villes d’une certaine importance, ces fonctions sont déléguées, et exercées sous le contrôle des élus, à des agents de l’État. Mais, dans tous les cas, qu’il s’agisse des maires et adjoints, qui sont de droit officiers d’état civil, ou des agents qui interviennent, ces personnes le font au nom de l’État. Nous mettrions donc réellement dans l’embarras bon nombre d’officiers et agents d’état civil, qui auraient une vraie difficulté à traiterces questions, sans possibilité de recours, ce qui présenterait des risques de rupture d’égalité, d’autant que les conditions d’accueil sont susceptibles de varier fortement selon la configuration des lieux, notamment dans les petites communes où il y a à peine un bureau pour recevoir le public. N’oublions pas qu’il s’agit de questions relevant de l’intime.

Sauf à en faire une affaire de principe, pourquoi ne pas se rendre au tribunal de grande instance ? C’est ce que prévoit la loi de 2016, qui n’a d’ailleurs pas encore été évaluée.

La Commission rejette l’amendement.

Article 5 (art. 46, 311-20 et 317 du code civil, art. L. 2141-10 du code de la santé publique, art. 4 de la loi n° 68-671 du 25 juillet 1968 relative à l’état civil des Français ayant vécu en Algérie ou dans les anciens territoires français d’outre-mer ou sous tutelle devenus indépendants, loi du 20 juin 1920 ayant pour objet de suppléer par des actes de notoriété à l’impossibilité de se procurer des expéditions des actes de l’état civil dont les originaux ont été détruits ou sont disparus par suite de faits de guerre et art. 1er et 2 de l’ordonnance n° 62-800 du 16 juillet 1962 facilitant la preuve des actes de l’état civil dressés en Algérie) Compétence des notaires pour délivrer certains actes de notoriété et recueillir le consentement dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation avec tiers donneur

La Commission est saisie des amendements identiques CL64 de Mme Danièle Obono et CL435 de M. Stéphane Peu.

M. Ugo Bernalicis. L’article 5 transfère au notaire des missions qui étaient auparavant assurées par le tribunal d’instance. Par principe, nous allons nous y opposer, même si nous pouvons comprendre que l’on souhaite alléger la tâche des tribunaux d’instance. En effet, les interventions du notaire ne sont toujours pas gratuites, les « fonctionnaires notaires » n’existant pas encore – on en parlera lorsque je défendrai l’amendement CL65. Quoi qu’il en soit, dans l’état actuel, nous proposons, par l’amendement CL64, de supprimer cet article.

M. Sébastien Jumel. Il ne peut y avoir d’égalité dans l’accès au service public de la justice sans gratuité. Nous ne sommes pas par principe opposés à la déjudiciarisation de certains actes, comme nous l’avons démontré à l’occasion d’autres amendements. Mais confier au notaire ces nouveaux actes, c’est les rendre payants, et donc, aggraver l’inégalité sociale.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable, dans le sens où ces actes, qui ne sont pas liés à un litige, relèvent moins de l’office du juge que de la compétence d’un notaire. J’ajoute que leur coût n’est pas des plus élevés.

M. Philippe Gosselin. Un acte de notoriété revient tout de même à 78 euros !

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Leur nombre est par ailleurs extrêmement limité. Par exemple, on ne voit passer qu’une dizaine d’actes de notoriété par an. Je ne pense donc pas qu’une telle déjudiciarisation soit d’une grande difficulté.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ces amendements, sur lesquels j’émets un avis défavorable, visent à supprimer l’article 5 tel qu’il a été rédigé par le Sénat.

Celui-ci concerne, notamment, l’acte de notoriété, qui est un mode de preuve élaboré dans l’ancien droit par la pratique notariale. Par cet acte, l’autorité compétente constate que les témoins qui comparaissent devant elle affirment qu’à leur connaissance personnelle, tel fait est notoire.

L’esprit du projet de loi de programmation, et c’est tout le sens de cet article 5, vise à recentrer le juge sur le cœur de son office, c’est-à-dire à le faire intervenir là où il apporte une plus-value, et non pas là où il accomplit des actes que d’autres pourraient faire à sa place de la même manière. En l’occurrence, je ne vois pas ce que l’intervention judiciaire apporte aux actes de notoriété. C’est pourquoi je souhaite rétablir la version initiale du texte.

Il s’agit également d’uniformiser les règles de compétence qui régissent les différents actes de notoriété établis dans diverses matières. En effet, le code civil prévoit déjà d’autres dispositions relatives à des actes de notoriété, lesquels sont tous dressés par des notaires.

Enfin, je vous informe d’une baisse immédiate du coût des actes de notoriété, qui n'est donc plus de 78 euros, monsieur Gosselin, mais de 57,69 euros !

M. Philippe Gosselin. Pardon ! (Sourires.)

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. J’insiste sur le fait que le nombre de ces actes de notoriété se limite à une dizaine par an. Nous porterons donc un regard favorable sur l’amendement que nous proposera dans quelques instants la rapporteure.

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL1073 de la rapporteure.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL955 du Gouvernement et CL564 de M. Philippe Chalumeau.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je demande par cet amendement que l’on confie exclusivement au notaire le recueil du consentement du couple qui a recours à une procréation médicalement assistée (PMA) avec tiers donneur. L’intervention du notaire est déjà prévue par le texte actuel, puisque les couples qui veulent avoir recours à une PMA avec tiers donneur ont le choix entre le notaire ou le juge pour donner leur consentement.

L’intervention du notaire est adaptée, puisqu’il s’agit d’informer le couple sur les conséquences que leur décision aura quant aux règles de filiation dérogatoires qui sont applicables. L’intervention du juge, en revanche, ne me semble pas du tout se justifier, puisqu’il n’y a pas là de fonction juridictionnelle, ni de litige à trancher. Ainsi, cette modification proposée dans le code civil et dans le code de la santé publique est une mesure d’administration de la justice qui s’inscrit dans une démarche globale de simplification.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis favorable.

M. Ugo Bernalicis. Est-il possible de fixer un tarif à « zéro euro » au notaire pour ce genre d’acte ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je proposerai ultérieurement un amendement qui vise à réduire considérablement le coût de cet acte.

M. Jean Terlier. Je pense que nous y serons très attentifs.

J’ajoute que, dès lors que l’on passera par un notaire, on n’aura plus à passer par un juge. Cela procurera tout de même un gain de temps assez important aux parties qui ont recours à ce type de procédure. Pour moi, le coût supplémentaire sera largement compensé par le gain de temps.

M. Sébastien Jumel. Pourrions-nous obtenir, d’ici à la séance, une évaluation des coûts engendrés par de telles mesures ? Les gens que je rencontre, ceux qui vivent à côté de chez moi, n'ont pas un « pognon de dingue » ! Certes, la longueur des délais peut être préjudiciable. Nous avons d’ailleurs formulé des propositions pour renforcer les moyens de la justice et améliorer sa réactivité et son efficience. Mais la question du coût demeure. En matière d’accès au droit, la fracture sociale existe. Or, plus on est marginalisé, plus on est précarisé, plus on est exclu, et plus l’accès au droit est important. Ou alors, nous ne militons pas pour la même société, ce que je n’ose penser.

Nous n’avons pas encore terminé d’examiner ce texte, et j’aimerais savoir ce que tout cela représente. Je pense également au recours aux plateformes privées, dont on a parlé tout à l’heure.

Mme Cécile Untermaier. Personnellement, je trouve un peu surprenant qu’un couple qui veut s’engager dans une PMA doive s’adresser à son notaire. Généralement, on va voir son notaire pour une succession.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Pour une PMA, c’est déjà le cas !

Mme Cécile Untermaier. Certainement, si vous le dites. Je ne suis pas une spécialiste de la PMA. Mais l’aspect intime de la démarche justifierait qu’on s’adresse au maire, avec lequel on a des relations de confiance. On le fait pour le mariage, pourquoi pas pour la PMA ? À moins que ce ne soit pas possible juridiquement ?

Mme Alice Thourot. Je ne suis pas du tout sur la même ligne. Je pense au contraire que le cœur de la mission d’un notaire est de conseiller la famille et de sécuriser les actes. Selon moi, il est donc le mieux placé pour recueillir le consentement.

M. Paul Molac. Le notaire a un rôle de confidentialité et un devoir de neutralité. Les relations qu’on a avec le maire sont différentes, ne serait-ce que pour des raisons politiques. Personnellement, je préférerais discuter de ce genre de choses avec le notaire plutôt qu’avec le maire.

M. Pierre Morel-à-l’Huissier. Le notaire, on le choisit. Le maire, on ne l’a pas forcément choisi. C’est une grande différence… (Sourires.)

M. Erwan Balanant. Je pense comme M. Morel-à-l’Huissier. À la différence du maire, le notaire est parfaitement adapté à cette situation, puisqu’il a l’habitude de travailler sur les questions de famille, qu’il rédige les testaments et qu’il a un devoir de discrétion et de confidentialité. Je m’imagine mal aller voir le maire dans une telle circonstance, mais je m’imagine très bien aller voir le notaire.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Je tiens à rappeler que cet article 5 vise trois actes différents. Tout d’abord, deux actes de notoriété : le premier pour établir la filiation en matière de possession d’état, le second lorsque des actes d’état civil ont été détruits, notamment par des sinistres ou des actes de guerre. Ces deux cas représentent au maximum une dizaine d’actes par an. Le troisième cas est celui d’un acte de consentement en matière de procréation médicalement assistée.

Aujourd’hui, cette dernière démarche concerne 3 200 couples par an, dont la moitié a déjà recours au notaire – et l’autre au juge. Suite à cette déjudiciarisation, l’ensemble des couples iront notifier leur consentement devant le notaire. Pour une telle procédure, les frais de notaires sont de 76 euros, et les droits d’enregistrement peuvent aller jusqu’à 125 euros. C’est pourquoi, par l’amendement CL1068 que je vous présenterai tout à l’heure, je proposerai que les couples soient exonérés de ces droits d’enregistrement.

M. Sébastien Jumel. Cela ferait combien, au total ?

Mme Laetitia Avia, rapporteure. 76 euros.

La Commission adopte les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL954 du Gouvernement.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il s’agit de confier au notaire le recueil du consentement du couple qui a recours à une PMA avec accueil d’embryon. Je souhaite supprimer le régime d’autorisation judiciaire préalable à l’accueil d’embryon, lequel est vécu par les couples comme très stigmatisant, et remplacer cette autorisation judiciaire par le recueil du consentement préalable du couple demandeur par un notaire. Cet amendement assure la cohérence avec les autres dispositions du projet de loi du Gouvernement, qui confient au notaire le soin de recevoir l’ensemble des consentements requis de la part des couples qui ont recours à la PMA. Je crois que c’est très important.

Par ailleurs, je ne pense pas que ce soit une bonne idée d’avoir recours au maire. L’officier d’état civil n’a pas à savoir comment votre enfant a été conçu, en tout cas dans la situation actuelle de la loi. Mais peut-être changera-t-on la loi…

Le maire n’est pas la personne pertinente. Le juge n’apporte pas de plus-value, puisqu’il s’agit simplement de recueillir un consentement. En revanche, une fois que la décision de recours à la PMA, acte médical et de paternité, a été prise, la question de la filiation devient essentielle. Et c’est là tout le rôle du notaire.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement CL1068 de la rapporteure.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Le Gouvernement est favorable à cet amendement et lève le gage.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Après l’article 5

La Commission examine l’amendement CL185 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement concerne un problème bien particulier, celui des clercs de notaire alsaciens et mosellans suite à la loi du 6 août 2015. En effet, cette loi a mis fin, à compter du 31 décembre 2020, aux habilitations des clercs de notaire. Cette mesure est compensée par la possibilité, pour les clercs de notaire en « Vieille France », de devenir notaires sous certaines conditions. Mais en Alsace et Moselle, où il est nécessaire d’être reçu à un concours avant d’être inscrit sur liste d’attente et pouvoir in fine obtenir une charge notariale, cette échappatoire n’est pas possible. Les clercs se retrouvent donc dans une impasse.

Dans ces conditions, nous proposons de maintenir les prérogatives des clercs de notaire au-delà du 31 décembre 2020 et jusqu’à ce qu’ils fassent valoir leur demande de retraite. Ce dispositif permettra de gérer correctement la disparition de cette profession spécifique dans un territoire qui a une autre organisation de la charge notariale que la « Vieille France ».

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Il est difficile de revenir, dans le cadre de ce texte, sur une mesure de modernisation qui a été votée dans le cadre de la loi « Macron », et dont les effets ne se feront sentir qu’à partir de 2021 – d’autant qu’aucun problème ne semble ressortir aujourd’hui de son application en droit commun.

Toutefois, il est exact que la règle nationale est parfois différente en Alsace et Moselle. Cet amendement pointe une particularité de droit local que vous faites bien de signaler, mais dont les conséquences ont été, si je ne me trompe pas, réglées par le Gouvernement avec le décret du 25 juillet 2018.

Je laisserai à Mme la ministre le soin d’expliquer les initiatives qui ont été prises par le pouvoir réglementaire pour remédier à cette situation. Mais sachez que, pour moi, le problème qui avait existé n'existe plus. Une fois reçues ces explications, je vous demanderai de retirer votre amendement. À défaut, mon avis sera défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Monsieur le député, comme vous le savez, la loi du 6 août 2015 a mis fin aux habilitations de clerc de notaire à compter du 1er janvier 2021. En particulier, le décret du 20 mai 2016 permet aux clercs de s’installer ou d’être salariés en qualité de notaires en se prévalant de leur expérience professionnelle. On ne souhaite pas revenir sur l’économie générale de ce texte.

Pour l’accès au notariat en Alsace et Moselle, il me semble qu’on a pris des dispositions de nature à vous rassurer. Un décret du 25 juillet 2018 ouvre largement la passerelle d’accès vers le notariat pour les clercs habilités en Alsace et Moselle, en supprimant les conditions de stage. Et un second concours d’accès au notariat en Alsace et Moselle sera organisé d’ici à la fin de cette année pour permettre aux clercs qui répondent aux nouvelles conditions fixées par le décret du 25 juillet 2018 de s’y présenter. Je pense qu’ils pourront ainsi avoir accès à la qualité de notaire de manière plus aisée qu’ailleurs dans les autres départements.

M. Raphaël Schellenberger. Je ne crois pas qu’avec les dispositions de votre décret l’accès à la qualité de notaire sera plus aisé en Alsace-Moselle qu’ailleurs. En effet, ailleurs, c’est la loi de 2015 qui a fixé les conditions d’accès à la charge notariale pour les clercs de notaire habilités ayant une expérience.

Il n’est pas question de revenir sur l’équilibre de la loi de 2015, dont on ne connaît pas encore les conséquences. Mais on sait tout de même que, le 1er janvier 2021, un certain nombre de clercs de notaire habilités verront leur métier disparaître. La situation qui a été trouvée est probablement satisfaisante en « Vieille France » mais, en Alsace et Moselle, le décret facilite l’accès au concours des clercs de notaires habilités, sans leur garantir pour autant une issue ou un avenir professionnel.

Nous proposons donc un dispositif extinctif qui n’a pas vocation à revenir sur ce qui a été voté en 2015 et qui n’est pas forcément mauvais, mais à offrir une solution à l’ensemble des clercs de notaire alsaciens-mosellans, y compris à ceux qui n’auraient pas réussi à passer le concours, ou qui l’auraient réussi sans pouvoir récupérer une charge notariale – car le nombre de celles-ci est restreint.

J’entends vos arguments. Je vais maintenir mon amendement. Je vais aussi me pencher plus précisément sur la rédaction du décret, dont je n’avais pas eu connaissance, et je reviendrai éventuellement avec une autre rédaction en séance, car je pense qu’il y a un vrai problème. Il ne faudrait pas donner l’impression de mépriser des gens qui ont une vraie compétence professionnelle, qui n’ont peut-être pas envie de devenir notaires, qui n’ont pas forcément envie de passer le concours, mais qui ont le droit de continuer à servir la charge ministérielle.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL65 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Si nous avions directement proposé de mettre en place une régie publique notariale, avec des fonctionnaires notaires ou des notaires fonctionnaires – comme on voudra –, ce qui aurait permis d’assurer la gratuité d’un certain nombre d’actes notariés, on nous aurait opposé l’article 40 de la Constitution. Pour contourner cet obstacle, nous proposons, par cet amendement, que le Gouvernement remette au Parlement dans les six mois un rapport sur cette hypothèse de travail.

Nous verrons, d’ici la séance, s’il est possible de fixer les tarifs des notaires de façon à les ramener à « zéro euro ». Ainsi, tous ceux qui passaient auparavant devant le juge et qui passeront demain devant le notaire pourront continuer à bénéficier d’actes gratuits.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable, conformément à la jurisprudence de la commission des Lois en matière de rapports.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Avis défavorable également. D’abord, il y a eu des évaluations, dont le rapport de la Cour des comptes d’octobre 2013 intitulé « L’évolution des missions et de l’organisation des consulats français à l’étranger », qui préconisait déjà l’extinction de la fonction notariale. Ensuite, une décision du Gouvernement, prise en 2017, a mis fin à l’activité notariale du réseau consulaire pour que ce dernier puisse se recentrer sur ses missions régaliennes et sociales.

M. Ugo Bernalicis. Ce n’est pas une réponse sur le fond !

Madame la rapporteure, je comprends bien qu’il y ait deux poids et deux mesures, mais tout de même ! Cela vous amuse peut-être de me renvoyer à la jurisprudence de la commission des Lois en matière de rapports, alors qu’on en a voté je ne sais combien depuis ce matin. À moins que vous n’ayez des arguments de fond à m’opposer, je vois mal pourquoi vous refusez celui-ci.

Enfin, madame la ministre, je ne m’adressais pas à la Cour des comptes, mais à vous-même, quant à l’opportunité de ce rapport.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Vous me demandez un rapport, je vous réponds qu’il y en a déjà eu.

M. Ugo Bernalicis. Oui, mais vous avez bien compris que je vous demandais un rapport pour contourner l’article 40. Sinon, j’aurais déposé un amendement visant directement à la création de ce service public. Donc, sur le fond, seriez-vous favorable à la création d’une régie, et peut-on y réfléchir ? Ou est-ce un désaccord de principe ?

La Commission rejette l’amendement.

Article 6 Modalités de révision des pensions alimentaires

La Commission est saisie des amendements identiques CL66 de M. Ugo Bernalicis, CL432 de M. Sébastien Jumel, CL457 de Mme Marietta Karamanli et CL592 de Mme Laurence Vichnievsky.

M. Ugo Bernalicis. Nous nous opposons par principe à la déjudiciarisation des pensions alimentaires qui résultent d’une décision prononcée par un magistrat, et au fait qu’une autorité administrative vienne remettre en cause cette décision. On nous répond que si l’on n’est pas satisfait de la décision de la caisse des allocations familiales (CAF), on peut revenir devant le juge. Certes, mais cela ajoute une étape qui n’existait pas auparavant.

Par ailleurs, le directeur de la CAF appliquera un barème tout simple en fonction des éléments dont il dispose, sans recevoir les différentes parties.

Nous refusons à la fois que l’on éloigne davantage encore la justice des justiciables et qu’une autorité administrative puisse revenir sur une décision d’un juge.

M. Sébastien Jumel. Je crois en la justice de mon pays et je pense que, lorsqu’elle s’occupe du quotidien de nos concitoyens, le rapport de confiance qu’elle entretient avec eux s’en trouve renforcé. Le juge, dans sa balance, évalue la réalité et la spécificité des situations – un enfant qui étudie à tel endroit, un autre qui habite chez sa mère dans une autre ville, etc. – lorsqu’il s’agit de fixer le montant de la pension. Il a la capacité souveraine d’apprécier ce montant dans l’intérêt de l’enfant. Cette liberté disparaît dans le dispositif prévu.

Les CAF, auxquelles vous entendez donner une telle capacité, sont juges et parties, étant donné qu’elles sont chargées de payer des prestations familiales. J’ajoute qu’elles peuvent décider de sanctions pécuniaires à l’encontre de certaines familles lorsque des manquements éducatifs sont constatés. Autant de raisons qui me conduisent à m’opposer à cet article, qui limite les compétences du juge !

J’entends bien l’argument relatif à la nécessité de réduire les délais de traitement. Mais cela nous amène à nous interroger sur la justice dont nous avons besoin et sur les moyens que nous mettons à son service pour qu’elle accomplisse efficacement ses missions. D’une certaine manière, cela nous renvoie à l’article 1er.

Mme Cécile Untermaier. Les garanties d’indépendance, d’impartialité et d’absence de conflits d’intérêt nous semblent affaiblies par cette disposition.

Les organismes débiteurs des prestations familiales, à savoir les CAF, sont des personnes de droit privé qui n’offrent aucune garantie d’indépendance et de respect des droits des parties – l’indépendance de la justice figurant à l’article 64 de la Constitution.

La « barémisation » des pensions alimentaires prévue par le texte risque de conduire à une automatisation de la procédure. On ne pourra pas prendre en compte la diversité et la complexité des situations personnelles, notamment en matière de revenus.

Enfin, le principe de neutralité pourrait être mis à mal dans la mesure où les CAF ont le pouvoir de distribuer des prestations sociales, mais aussi de sanctionner les bénéficiaires, ou encore, dans le cas des pensions alimentaires, de se substituer au débiteur en cas de non-paiement.

Pour toutes ces raisons, nous demandons la suppression de cet article.

M. Vincent Bru. Il s’agit de supprimer l’article 6 qui prévoit qu’à titre expérimental, et pour une durée de trois ans, les organismes débiteurs de prestations familiales délivreront les titres exécutoires portant sur les modifications du montant d’une contribution à l’entretien de l’éducation des enfants. Ce qui nous inquiète, c’est que ces organismes sont les services de la CAF, des organismes de droit privé qui, globalement, ne présentent pas les mêmes garanties d’indépendance, d’impartialité et de neutralité que le juge lui-même.

Mme Laetitia Avia, rapporteure. Avis défavorable. Je rappelle qu’il s’agit d’une expérimentation limitée dans le temps et dans l’espace – un faible nombre de départements, dont la liste sera déterminée par décret.

L’objectif est de rendre plus efficace et plus rapide la procédure de révision des pensions alimentaires, afin de mieux s’adapter aux évolutions de la vie que peuvent connaître les couples divorcés. Il faut garder à l’esprit que la CAF intervient déjà dans les modalités de fixation et de révision de la pension alimentaire, aux fins d’homologation d’un accord dans le cas d’une séparation de parents non mariés. L’article 6 repose donc sur des compétences déjà établies. Il faut aussi savoir que le système que nous entendons expérimenter existe à l’étranger, notamment au Québec, où il a fait ses preuves et montré son efficacité.

Il n’y a aucune raison aujourd’hui de craindre un quelconque recul des droits des parties avec le passage devant la CAF, organisme connu de nos concitoyens. Ceux-ci ne risquent pas d’être désorientés par le fait de s’adresser à son directeur, dont les décisions sont généralement respectées.

On ne peut pas nier les interrogations liées à l’utilisation d’un barème, mais j’observe que celui-ci est déjà employé pour la révision des pensions. Bien sûr, certains se sont interrogés sur la façon dont les situations particulières pourraient être appréciées. Je leur réponds qu’il n’est pas question de ne plus apprécier les situations particulières, mais d’être plus efficace en l’absence de situation particulière. En revanche, à chaque fois qu’un élément de subjectivité nécessitera un recours devant le juge, il y aura recours et décision du juge aux affaires familiales. Ce dernier reste pleinement compétent pour statuer sur le recours contre la révision administrative décidée par le directeur de la CAF.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je suis défavorable à ces amendements puisque nous souhaitons rétablir cette expérimentation concernant la révision des pensions alimentaires par le directeur de la CAF. Je ferai à ce propos trois observations.

Premièrement, il s’agit d’une expérimentation.

Deuxièmement, celle-ci ne porte que sur la révision, pas sur la fixation de la pension initiale qui continue à relever du juge. Ainsi, le directeur de la CAF pourra-t-il procéder, soit à une augmentation de la pension en raison d’une augmentation des revenus du débiteur, soit à une diminution de la pension en raison d’une diminution des revenus du débiteur.

Troisièmement, le barème que l’on met en avant existe déjà. Tous les professionnels qui ont à réfléchir sur ces questions s’appuient dessus. Il est fondé sur des moyennes établies sur des bases scientifiques validées par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et qui concernent, si vous me passez cette expression horrible, le « coût d’un enfant » aux besoins matériels duquel il faut répondre. Ce barème est utilisé depuis 2011 par les professionnels – juges, médiateurs ou avocats.

J’entends bien les craintes, mais les droits des parties seront évidemment respectés car il y aura un échange contradictoire de pièces, et surtout la décision du directeur de la CAF pourra être contestée devant le juge aux affaires familiales (JAF). Nous prévoyons, sur le plan réglementaire, que le caractère exécutoire de la décision pourra être suspendu par le président du tribunal de grande instance (TGI) saisi par le débiteur si l’exécution risque d’entraîner des conséquences excessives. Il me semble que la solution est équilibrée.

Je voudrais aussi répondre à une inquiétude plusieurs fois exprimée devant moi par les avocats : certains craignent que la CAF ne se trouve dans une situation de conflit d’intérêts, étant à la fois juge et partie. D’une part, la modification du montant de la pension alimentaire sera réalisée en fonction du barème dont je viens de parler et qui existe déjà. D’autre part, la CAF n’a aucun intérêt à majorer le montant des pensions alimentaires car cela pourrait entraîner une défaillance du débiteur, auquel cas elle devrait verser la prestation correspondante – et, par ailleurs, cela pourrait donner lieu à une procédure de recouvrement.

Même si aucun d’entre vous n’a évoqué ce sujet, je tiens à souligner, à toutes fins utiles, que si les CAF sont des personnes morales de droit privé, elles sont chargées d’une mission de service public. À ce titre, elles peuvent adopter des actes ayant force exécutoire.

Pour conclure, l’idée est vraiment d’avoir une meilleure prévisibilité et une plus grande rapidité dans la révision des pensions alimentaires, tout en rassurant celui qui paie et celui qui reçoit. La finalité est l’intérêt de l’enfant.

M. Jean Terlier. Sans prétendre à l’originalité, car Mme la garde des Sceaux a été exhaustive dans ses explications, j’aimerais tout de même apporter deux précisions.

M. Bernalicis a parlé de déjudiciarisation des pensions alimentaires. Or le recours au directeur de la CAF n’interviendra que dans le cadre de la modification d’une pension alimentaire préalablement fixée par le juge : il ne fixera pas le montant, mais aura la possibilité d’apporter un correctif.

Par ailleurs, le fait qu’il s’agisse d’une expérimentation me semble important.

Il faut aussi garder à l’esprit que le public concerné est constitué des personnes les plus vulnérables, de celles qui voient, à un moment donné, leur situation se dégrader gravement et se trouvent dans l’obligation de saisir le juge – ou, bientôt, le directeur de la CAF – pour que la pension qu’ils versent soit diminuée car ils ne sont plus en mesure de payer, soit au contraire pour qu’elle soit augmentée. Ils vont gagner six mois, ce qui n’est pas neutre.

Mme la garde des Sceaux a présenté très précisément le garde-fou prévu : le directeur de la CAF ne pourra pas statuer comme il l’entend ; il sera dans l’obligation de prendre en compte le barème, ce qui limitera considérablement les risques d’erreur et d’abus. De plus, la possibilité existera toujours de saisir le juge en urgence, selon un mécanisme de référé, si l’on estime la décision entachée d’anomalies graves.

Telles sont les raisons pour lesquelles le groupe La République en Marche estime le dispositif parfaitement cadré. Il mérite de faire l’objet d’une expérimentation.

M. Antoine Savignat. À défaut d’appeler de vives critiques, cette mesure est pour le moins surprenante. Après l’intervention d’un juge ou après l’enregistrement par l’officier ministériel qu’est le notaire de la convention conclue entre les parties, on confie à une personne de droit privé chargée d’une mission de service public la possibilité de revenir sur une décision de justice ou sur l’accord des parties pour modifier, à la hausse ou à la baisse, la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants. C’est un peu étrange.

J’ai entendu Mme la rapporteure dire qu’il y aura un échange contradictoire devant le directeur de la CAF, mais ce sera un échange de pièces : il n’y aura pas de passage devant le juge et il manquera un élément à mon sens extrêmement important dans notre système judiciaire, à savoir l’intime conviction du juge. Or, on sait – je vous invite à aller discuter avec les juges aux affaires familiales – que, dans un divorce ou une autre situation particulièrement contentieuse, il est extrêmement facile d’organiser son insolvabilité. Je peux vous présenter pléthore de cas dans lesquels des hommes – car ce sont le plus souvent des hommes – produisent des documents permettant de justifier de revenus perçus au titre d’une situation de chômage, alors qu’ils ont en parallèle créé une société dont ils vivent très bien sans en percevoir de revenu. Le directeur de la CAF n’aura normalement, si je puis dire, pas d’autre solution que de tenir compte des documents qui lui seront fournis, sans pouvoir faire de recherche et sans avoir entendu les parties.

Vous avez dit, madame la garde des Sceaux, que le président du TGI pourra suspendre la mesure, ce qui signifie que vous ajoutez, en réalité, une deuxième complication : il y aura saisine du président du TGI puis du juge aux affaires familiales. Si la décision du directeur de la CAF a revu à la baisse la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants, on peut prévoir que la saisine du président du TGI aura automatiquement un effet suspensif afin de ne pas mettre en difficulté une femme et ses enfants. Le JAF aura la possibilité, quand il se prononcera, de faire remonter les effets de la révision de la contribution à l’entretien et à l’éducation des enfants au jour de la saisine, si jamais la demande du mari s’avère fondée.

M. Sébastien Jumel. Je trouve ces propos tout à fait pertinents et j’aimerais ajouter quelques éléments. Pour les juges aux affaires familiales, la fixation de la pension alimentaire est un outil permettant, dans une situation conflictuelle, une responsabilisation des parents quant à leurs obligations à l’égard de l’enfant et, même, quant à l’impérieuse nécessité d’éviter que le divorce se traduise par une dégradation de la prise en compte de l’intérêt de l’enfant. Or, cette possibilité va disparaître, notamment lorsque l’enfant vieillit et que ses besoins matériels évoluent.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ça ne bougera pas !

M. Sébastien Jumel. Par ailleurs, il y a certes un barème, mais le juge peut, dans le cadre de sa souveraineté d’appréciation, prendre en compte des situations particulières pour se détacher du barème.

Autre point, y a-t-il eu une étude d’impact sur la capacité des CAF à assumer cette nouvelle responsabilité ? Mon expérience est qu’il y a eu une départementalisation de ces structures, donc une concentration et un éloignement des territoires de vie, avec ce que cela implique en termes de connaissance fine des populations concernées. Sommes-nous certains que les CAF pourront exercer leur nouvelle mission dans des délais inférieurs à ceux des juges aux affaires familiales ? Vous ne l’êtes pas, puisque vous allez expérimenter – sinon vous auriez immédiatement pris la décision d’appliquer ce dispositif.

On pourra en effet, madame la rapporteure, contester une décision prise par la CAF, mais il ne me semble pas, même si je suis un novice qui aborde cette matière avec beaucoup de modestie et d’humilité, que le juge compétent en cas de recours soit le juge aux affaires familiales.