rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 (n°1297). — Commentaires d'articles et annexes

SOMMAIRE

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1. commentaires d’ARTICLES
2. première partie : dispositions relatives à l’exercice 2017
3. Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2017
4. I. La clôture d’un exercice budgétaire 2017 marqué une nouvelle fois par le recul des déficits sociaux
5. 1. Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale témoigne d’un recul important de leurs déficits cumulés en 2017
6. 2. Un équilibre historique résultant d’importantes variations en son sein depuis les prévisions de la LFSS pour 2018
7. 3. Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base retrace exclusivement le recul du déficit du FSV
8. 4. Un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) tenu
9. 5. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)
10. 6. La dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES)
11. II. Ces comptes sont validés par la COUR des comptes sous certaines réserves
12. 1. Une cohérence des tableaux d’équilibre confirmée, sous quelques réserves
13. 2. Des comptes du régime général certifiés avec un nombre en baisse de réserves
14. Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2017 (annexe A)
15. 1. Le tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale reflète une amélioration de la situation des comptes sociaux en 2017
16. 2. La description des mesures prévues pour la couverture des déficits constatés et l’affectation des excédents illustrent l’hétérogénéité des situations financières de chaque régime
17. deuxième partie : dispositions relatives à l’exercice 2017
18. Article 3 Rectification des dotations 2018 de la branche maladie
19. Article 4 Suppression du Fonds de financement de l’innovation pharmaceutique
20. 1. Le Fonds de financement pour l’innovation pharmaceutique : une création récente, objet de nombreuses critiques
21. 2. L’article 4 propose de supprimer le fonds de financement dès 2018
22. a. La suppression et des conséquences rédactionnelles pérennes
23. b. Le traitement spécifique de l’exercice 2018
24. Article 5 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2018
25. 1. La situation financière des régimes obligatoires de base devrait à nouveau s’améliorer significativement en 2018
26. a. Une nouvelle prévision plus favorable
27. b. Un redressement significatif des comptes en 2018
28. 2. Un retour historique à l’équilibre pour le régime général
29. 3. Le fonds de solidarité vieillesse, la caisse d’amortissement de la dette sociale et le fonds de réserve pour les retraites en 2018
30. a. Le fonds de solidarité vieillesse
31. b. La caisse d’amortissement de la dette sociale
32. c. Le fonds de réserve pour les retraites
33. 4. La non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires
34. Article 6 Rectification de l’ONDAM et des sous-ONDAM pour 2018
35. troisième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET à L’éQUILIBRE DE LA SéCURITE SOCIALE POUR L’EXERCICE 2019
36. titre ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET à LA TRéSORERIE
37. chapitre Ier Mesures en faveur du soutien à l’activité économique et des actifs
38. Article 7 Exonération de cotisations sociales salariales sur le recours aux heures supplémentaires et complémentaires
39. I. Un soutien résolu au pouvoir d’achat traduisant un engagement de campagne
40. A. Un gain significatif de pouvoir d’achat dès le 1er septembre 2019
41. B. Un dispositif porté financièrement par la sécurité sociale
42. C. Un outil qui se conjugue à la déduction forfaitaire de cotisations patronales
43. II. L’exonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires
44. A. Le régime juridique des heures supplémentaires et complémentaires
45. 1. Le cadre applicable aux heures supplémentaires
46. a. L’initiative et le décompte des heures supplémentaires
47. b. La rémunération majorée des heures supplémentaires
48. c. Les contreparties obligatoires au-delà du contingent annuel
49. 2. Le cadre applicable aux heures complémentaires
50. B. L’instauration d’une exonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires
51. 1. Le fait générateur de l’exonération
52. 2. L’assiette de l’exonération
53. 3. Le taux et le montant de l’exonération
54. 4. Les précisions complémentaires
55. Article 8 Mise en œuvre de la transformation en 2019 du CICE et du CITS en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs
56. I. l’aménagEment des modalités d’entrée en vigueur de l’allègement général renforcé
57. A. les lois financières pour 2018 ont substitué au cice deux mécanismes renforçant les allègements de charges patronales.
58. 1. La suppression du CICE en loi de finances
59. 2. La compensation de la suppression du CICE et le renforcement de l’allègement général en LFSS
60. a. L’instauration d’un « équivalent-CICE » par une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie
61. b. Le renforcement de l’allègement général : une réduction de 10 points de charges au niveau du SMIC
62. 3. Une « bascule » très profitable aux employeurs en 2019, du fait de la coexistence du CICE et des nouvelles modalités de réduction des charges sociales
63. B. le gouvernement souhaite décaler au 1er octobre 2019 le renforcement de l’allègement général.
64. II. le renforcement de l’allègement général dégrade les avantages comparatifs de cinq dispositifs spécifiques d’exonération, en conséquence supprimés ou modifiés.
65. A. la suppression de l’exonération spécifique pour l’emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi dans le secteur agricole
66. 1. Présentation du dispositif TO-DE
67. 2. Un dispositif supprimé car rendu comparativement moins attractif par le renforcement immédiat de l’allègement général
68. B. la suppression quasi-totale des exonérations spécifiques au secteur de l’insertion par l’activité économique et aux contrats aidés
69. 1. L’insertion par l’activité économique
70. a. La suppression de l’exonération spécifique aux associations intermédiaires
71. b. Le maintien de l’exonération spécifique aux ateliers et chantiers d’insertion pour les seuls employeurs publics
72. 2. Le maintien de l’exonération spécifique aux contrats d’accompagnement dans l’emploi pour les seuls employeurs publics
73. C. la réforme des exonérations spécifiques aux contrats d’alternance
74. 1. Les contrats d’apprentissage
75. a. Un régime assez complexe d’exonérations spécifiques, patronales et salariales
76. i. Des charges patronales et salariales calculées sur une base forfaitaire
77. ii. Des exonérations de charges patronales plus ou moins larges selon la taille de l’entreprise
78. iii. Une exonération de charges salariales dont la base juridique n’est pas très claire
79. b. La réforme proposée par le Gouvernement
80. i. La suppression des exonérations patronales spécifiques au profit de l’allègement général renforcé
81. ii. L’encadrement de l’exonération des charges salariales
82. iii. Détails du dispositif juridique proposé
83. 2. La suppression de l’exonération spécifique aux contrats de professionnalisation
84. D. la réforme de l’exonération spécifique aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles
85. 1. Une exonération totale, sans limite de rémunération, mais sur un champ moins large que celui de l’allègement général
86. 2. Un nouveau régime en faveur des structures privées, plus proche de celui de l’allègement général
87. E. la rationalisation du dispositif d’exonération spécifique aux employeurs ultramarins
88. 1. La situation particulière de l’outre-mer a justifié la création de dispositifs spécifiques d’allègements de cotisations patronales de sécurité sociale.
89. 2. Le dispositif en vigueur, plusieurs fois modifié au cours des dernières années, est particulièrement complexe.
90. a. Collectivités, employeurs et cotisations concernés
91. b. Une distinction générale entre régime de droit commun et régime bonifié
92. i. Le régime de droit commun
93. ii. Le régime bonifié
94. c. D’autres critères de distinction, aboutissant à la coexistence de six barèmes d’exonérations
95. 3. Cet article propose une réforme profonde des exonérations LODEOM.
96. a. Maintenir l’attractivité des exonérations spécifiques tout en les rationalisant
97. i. Alignement du régime des exonérations LODEOM sur celui de l’allègement général
98. ii. Rationalisation des exonérations LODEOM
99. b. Les effets attendus
100. III. mesures relatives à certains régimes spéciaux
101. A. conséquences directes et indirectes de la suppression du cice
102. 1. Afin de compenser la suppression du CICE, il est nécessaire de rendre les employeurs de certains régimes spéciaux éligibles à la réduction de 6 points de la cotisation maladie.
103. a. Présentation de la problématique
104. b. Le dispositif juridique
105. 2. Il est en outre prévu d’aligner l’allégement de cotisation famille sur le droit commun.
106. B. la mise en conformité européenne d’un régime d’exonération spécifique aux armateurs
107. 1. Le droit existant
108. 2. Le droit proposé
109. IV. mesures diverses
110. Article 9 Extension de l’exonération triennale de cotisations sociales aux créateurs d’entreprises relevant du micro-bénéfice agricole
111. I. Une exonération triennale de cotisations sociales limitée aux seuls indépendants non-agricoles
112. II. L’extension de l’exonération triennale aux créateurs ou repreneurs relevant du micro-bénéfice agricole
113. chapitre II Des règles de cotisations plus claires et plus justes
114. Article 10 Aménagement de la cotisation subsidiaire d’assurance maladie
115. I. La substitution de la cotisation subSidiaire à la CMU-B
116. II. Corriger les défauts d’un assujettissement insuffisamment juste et lisse
117. A. Un assujettissement qui ne reflète pas nécessairement la capacité contributive
118. B. Des aménagements en faveur d’un meilleur lissage
119. 1. Le champ des redevables
120. 2. L’assiette de la cotisation
121. 3. Le taux de la cotisation
122. 4. Les principaux effets de la réforme de la cotisation subsidiaire
123. Article 11 Atténuation du franchissement du seuil d’assujettissement de la CSG au taux normal sur les revenus de remplacement
124. I. la compensation de la suppression des cotisations salariales maladie et chômage par l’augmentation des taux de CSG a conduit à faire davantage contribuer au financement de la protection sociale les titulaires de revenus de remplacement assujettis au taux normal.
125. A. la « bascule » opérée en 2018 est favorable au pouvoir d’achat des actifs.
126. B. les taux de csg nul ou réduit, applicables aux revenus de remplacement modestes, n’ont pas été augmentés.
127. II. le relèvement du taux normal de csg sur les revenus de remplacement a renforcé les effets du franchissement du seuil d’application de ce taux, effets que le présent article entend tempérer.
128. A. présentation de la problématique
129. B. le dispositif juridique proposé
130. Article 12 Pérennisation de la participation des organismes complémentaires santé au financement des nouveaux modes de rémunération
131. I. Les Modalités actuelles de la participation des organismes complémentaires santé aux nouveaux modes de rémunération
132. II. un dispositif plus lisible et pérenne
133. Article 13 Poursuivre la simplification de la déclaration et du recouvrement des cotisations
134. I. La dématÉrialisation des démarches en matière de prélèvements sociaux a été progressivement renforcée
135. A. une obligation encore lacunaire pour les cotisants
136. 1. Les organismes de recouvrement ont mis en place de nombreux dispositifs de télé-déclaration et de télépaiement
137. 2. Une obligation récemment étendue dans le champ social
138. 3. Des résultats réels mais perfectibles
139. B. Un recours insuffisant des organismes de recouvrement aux procédures dématérialisées
140. II. L’article 13 conforte le processus de dématérialisation tout en ajustant d’autres dispositifs
141. A. Des obligations étendues pour les cotisants dans le cadre des titres simplifiés
142. 1. Des règles de recouvrements renforcées dans la perspective du « tout-en-un »
143. 2. Une obligation générale de télédéclaration pour les travailleurs indépendants
144. B. De nouvelles facultés de dématérialisation pour l’administration comme pour les cotisants
145. 1. Un recours élargi aux titres simplifiés
146. 2. Dématérialisation des pièces justificatives
147. 3. La dématérialisation des mises en demeure
148. C. Les autres modifications proposées
149. 1. Des modifications rédactionnelles
150. 2. Une adaptation de la procédure de rescrit social dans le champ agricole
151. Article 14 Simplification de la procédure de dépôt des demandes de modifications mineures d’autorisation de mise sur le marché des médicaments
152. Article 15 Réforme des mécanismes de sauvegarde applicables aux produits de santé
153. I. Les mÉcanismes de sauvegarde, outils de rÉgulation des dÉpenses de mÉdicaments
154. A. L’objet : un mode de régulation subsidiaire des dépenses de santé
155. B. Le mécanisme : un prélèvement sur le chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique différencié entre les dépenses de ville et dépenses hospitalières
156. C. Le champ : un dispositif soumis à de nombreuses exemptions qui compliquent le mode de calcul
157. II. L’article 15 du projet de loi clarifie le fonctionnement des mÉcanismes de sauvegarde pour les médicaments et Étend son application aux dispositifs mÉdicaux
158. A. La fusion des taux Lv et Lh au profit d’un mécanisme de sauvegarde unique applicable à une assiette plus réaliste
159. 1. Une simplification du mécanisme de calcul
160. 2. Une simplification de l’assiette
161. 3. Un ajustement en conséquence des modalités de calcul de la contribution
162. B. Les mesures spécifiques à 2019
163. Article 16 Mesures en faveur des travailleurs indépendants (1/2) : Clarification des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants
164. I. mieux définir « l’assiette nette », base de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants
165. A. une problématique complexe, à laquelle cet article propose une première réponse
166. 1. Le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants sur une assiette nette desdites cotisations est facteur d’une grande complexité.
167. 2. Le Gouvernement propose d’expliciter les modalités de détermination de l’assiette nette, en évoquant une simplification plus ambitieuse à terme.
168. B. détails du dispositif juridique
169. 1. Le droit existant
170. 2. Le droit proposé
171. a. Une réécriture de l’article L. 136-1
172. b. Une modification de conséquence s’agissant du calcul de la CSG
173. II. prolonger de six mois l’expérimentation permettant aux travailleurs indépendants d’acquitter leurs cotisations sociales sur une base mensuelle
174. Article 17 Modulation des sanctions applicables en cas de travail dissimulé
175. 1. Sanction du travail dissimulé : un arsenal important et parfois disproportionné
176. 2. L’article 17 rend les sanctions applicables en matière de travail dissimulé plus modulaire
177. a. La modulation des annulations d’allègements de cotisations ou de contributions sociales
178. b. La modulation des majorations pour tenir compte de la bonne foi
179. c. L’entrée en vigueur du droit proposé
180. Article 18 Mesure d’efficience de la gestion financière des organismes de sécurité sociale
181. I. Faciliter le financement des besoins en trésorerie des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et d’organismes tiers
182. A. Une expertise croissante de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale en matière de prise en charge des besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base
183. B. Permettre à l’ensemble des ROBSS d’emprunter auprès de l’ACOSS pour financer leurs besoins de trésorerie
184. C. Permettre à l’ACOSS d’accorder des avances de trésorerie à des organismes tiers à la sécurité sociale, pour lesquels elle effectue déjà des missions de recouvrement
185. D. Permettre au décret, et plus seulement à la loi, d’étendre le champ de recouvrement de l’ACOSS
186. II. Rénover les conditions d’exercice des activités comptables et financières au sein des organismes de sécurité sociale
187. A. La création de la fonction de directeur comptable et financier
188. B. La refonte des processus de production comptable et de contrôle interne
189. III. Sécuriser la période transitoire de suppression du régime social des indépendants
190. titre II CONDITIONS GéNéRALES DE L’éQUILIBRE FINANCIER DE LA SéCURITE SOCIALE
191. Article 19 Transfert de recette entre la sécurité sociale et l’État et entre régimes de sécurité sociale
192. I. L’évolution spontanée des recettes de la sécurité sociale en 2019 appelle un important transfert de l’État, et en conséquence des rééquilibrages internes à la sphère sociale.
193. A. les allègements de charges sociales dont le principe a été voté en lfss 2018 créent des besoins de financement importants pour la sécurité sociale en 2019.
194. 1. La suppression des cotisations salariales maladie et chômage sera plus coûteuse en 2019 qu’en 2018, car la suppression de la cotisation chômage s’est faite en deux étapes en 2018.
195. 2. La « bascule » CICE / allègements de charges patronales, en vigueur à compter de 2019, crée spontanément une perte de recettes massive pour les organismes de protection sociale.
196. a. L’effet d’ensemble de la bascule
197. b. Les effets propres au remplacement de dispositifs spécifiques de réduction de charges patronales par l’allègement général renforcé
198. B. plusieurs nouvelles pertes de recettes ne seront pas compensées, conformément aux orientations retenues par le gouvernement en matière de relations financières entre l’état et la sécurité sociale.
199. C. l’affectation à l’état d’une partie des contributions sociales sur les revenus du capital génère une perte spontanée pour la sécurité sociale.
200. 1. Plusieurs contributions sociales pèsent sur les revenus du capital, au taux global de 17,2 %.
201. 2. Le droit de l’Union européenne a appelé une vaste réaffectation du produit de ces prélèvements en 2016.
202. 3. Néanmoins, la conformité du droit national à celui de l’UE demeure incertaine, et appelle une nouvelle réaffectation.
203. D. la compensation des moindres recettes de la sécurité sociale passe par l’affectation d’une fraction significativement accrue de tva, appelant elle-même des rééquilibrages internes aux régimes et aux branches.
204. II. détails du dispositif juridique proposé
205. A. les mesures directement liées à l’équilibre financier d’ensemble
206. 1. La prise en charge par l’ACOSS des cotisations de retraite complémentaire et d’assurance chômage, désormais dans le champ de l’allègement général
207. 2. La réaffectation / réorganisation des contributions sociales sur le capital
208. a. La création d’un nouveau prélèvement de solidarité, affecté à l’État
209. b. La suppression de l’actuel prélèvement de solidarité
210. c. La suppression du prélèvement social
211. i. Le principe
212. ii. Les conséquences sur les recettes du FSV
213. iii. Les conséquences sur les recettes de la CNSA
214. iv. Diverses mesures de coordination
215. 3. La non-compensation de l’exonération des heures supplémentaires
216. 4. Les conséquences de la suppression de la taxe sur les farines en PLF
217. 5. La réaffectation du produit de la CSG, en faveur notamment de l’UNÉDIC
218. 6. La modification des clés de répartition de la taxe sur les salaires, afin notamment de compenser les pertes spontanées de la branche vieillesse
219. B. des mesures plus diverses
220. 1. L’évolution de l’affectation de la taxe sur les salaires et de la CSG entre 2020 et 2022, tenant compte de la reprise par la CADES de 15 milliards de dette sociale
221. 2. La désaffectation du produit du prélèvement sur les appels surtaxés, supprimé en PLF
222. 3. Le possible transfert d’une fraction de taxe spéciale sur les conventions d’assurance à la société Action Logement Services
223. 4. L’extension des missions de la CNSA
224. a. Faciliter la participation de la CNSA aux missions du Fonds d’intervention régional
225. b. Permettre un financement exceptionnel des services d’aide et d’accompagnement à domicile par la CNSA
226. C. les dispositions d’Entrée en vigueur
227. Article 20 Reprise par la CADES des déficits portés en trésorerie par l’ACOSS
228. I. le droit existant
229. A. rappel du rôle de la caisse d’amortissement de la dette sociale
230. B. chronique des modifications législatives intervenues depuis 2005
231. II. le droit proposé
232. A. la reprise de 15 milliards d’euros de dette par la cades, sans allongement de sa durée de vie et sans augmentation des prélèvements obligatoires
233. B. le dispositif juridique
234. Article 21 Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionnées à l’annexe 5
235. I. L’application différenciée du principe de compensation
236. A. L’origine : la multiplication des allègements de cotisations sociales
237. B. Le principe : la compensation de toute perte de recettes pour la sécurité sociale
238. C. La pratique : une compensation variable, prenant souvent la forme d’un transfert « pour solde de tout compte »
239. II. L’initiation en 2019 d’une compensation rationalisée
240. A. Les préconisations du rapport relatif aux relations financières entre l’État et la sécurité sociale
241. B. Le champ des compensations prévues pour 2019
242. Articles 22 et 23 Approbation des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires, du régime général et du FSV pour 2019
243. I. Les régimes obligatoires de base et le fsv en 2019 : un retour historique à l’équilibre
244. A. Un retour historique à l’équilibre du champ de la LFSS en 2019
245. B. Les hypothèses macro-économiques sous-jacentes
246. C. Une structure bouleversée en recettes, un effort important en dépenses
247. II. Une confirmation des excédents du régime general en 2019
248. Article 24 Objectif d’amortissement de la dette sociale et prévisions sur les recettes affectées au FRR ou mises en réserve par le FSV
249. I. Objectif d’amortissement de la dette sociale
250. II. Prévisions de recettes affectées au FRR ou mises en réserve par le FSV
251. Article 25 Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l’emprunt
252. 1. L’ACOSS et le régime des exploitants agricoles doivent assurer les besoins de trésorerie de régimes déficitaires
253. 2. Les autres organismes gèrent des problèmes de trésorerie significatifs liés à des règles spécifiques
254. Article 26 Approbation du rapport sur l’évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale (annexe B)
255. 1. Une trajectoire consolidée entièrement revue à l’aune de la réforme des relations entre l’État et la sécurité sociale
256. a. Des corrections marginales des hypothèses macro-économiques
257. b. Un transfert important de ressources vers la CADES dans le cadre d’une nouvelle reprise de dette
258. c. Les conséquences de la réforme des relations financières entre l’État et la sécurité sociale
259. 2. Un rééquilibrage progressif entre les branches
260. quatrième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DéPENSES ET à L’éQUILIBRE DE LA SéCURITE SOCIALE POUR L’EXERCICE 2019
261. titre ier TRANSFORMER LE SYSTèME DE SOINS
262. Article 27 Extension du dispositif de paiement à la qualité des établissements de santé
263. I. une incitation financière à la qualité des soins encore embryonnaire
264. II. Le droit proposé : donner une véritable importance à ce dispositif
265. Article 28 Financement forfaitaire de pathologies chroniques
266. I. État du droit
267. A. la T2A est davantage adaptée au financement des actes standardisés et ponctuels
268. B. les limites de la T2A pour la prise en charge des pathologies chroniques
269. II. Mise en place d’un financement forfaitaire pour la prise en charge des pathologies chroniques par les établissements de santé
270. Article 29 Amplifier la portée du dispositif d’innovation du système de santé (article 51 LFSS 2018)
271. I. L’article 51 de la LFSS pour 2018 : Favoriser l’innovation organisationnelle au sein de notre système desanté
272. II. Le droit proposé
273. A. L’inscription de nouvelles dérogations
274. 1. Rendre effectif le développement de nouveaux modes de rémunération
275. 2. Faire évoluer le droit des autorisations
276. 3. Faciliter l’exercice mixte des praticiens hospitaliers en zone sous-dense
277. B. Articulation avec d’autres dispositifs expérimentaux
278. C. Autres dispositions
279. Article 30 Simplification de l’exercice libéral à titre accessoire pour les médecins remplaçants
280. I. un régime social complexe aujourd’hui peu adapté aux remplacements occasionnels en libéral
281. II. la création d’un régime simplifié pour les médecins remplaçants
282. A. Une Assiette simplifié et un taux unique
283. 1. Les bénéficiaires
284. 2. Le calcul des cotisations
285. B. Des modalités pratiques simplifiées grâce à un guichet unique et à des services en ligne
286. C. Autres dispositions
287. Article 31 Étendre l’objet des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA) aux pratiques avancées
288. I. Le droit existant
289. A. Les premiers infirmiers en pratique avancée seront formés cette année…
290. B. …mais ne peuvent pour le moment pas être salariés par les maisons de santé pluriprofessionnelles
291. II. Le droit proposé
292. Article 32 Renforcer l’usage du numérique et le partage d’information pour améliorer la qualité de la prise en charge
293. I. La certification des logiciels d’aide à la prescription et à la dispensation
294. A. Une obligation de certification devenue contraire au droit européen
295. 1. Une obligation de certification progressivement mise en place….
296. 2. …qui apparaît contraire au droit européen
297. B. le Dispositif proposé
298. 1. Une certification devenue facultative…
299. 2. …mais assortie d’incitations
300. II. Des Outils d’aide à la décision enrichis de nouvelles données
301. III. garantir la bonne identification des prescriptions
302. A. Le droit en vigueur
303. B. le droit proposé
304. 1. L’élargissement du champ des professionnels concernés
305. 2. Une nouvelle responsabilité pour les pharmaciens
306. Article 33 Une santé sans frais en optique, aides auditives et prothèses dentaires
307. I. La mise en place du reste à charge zéro pour les soins dentaires prothétiques, les aides auditives et les dispositifs d’optique médicale
308. A. Un reste à charge élevé dans trois secteurs qui conduit à des renoncements aux soins
309. 1. Des restes à charge élevés sur l’optique, les aides auditives et les prothèses dentaires
310. 2. Un renoncement aux soins important dans ces secteurs
311. B. La mise en place du reste à charge zéro sur un panier de soins « 100 % santé »
312. 1. Une large concertation menée avec succès avec les professionnels de chaque secteur
313. 2. La mise en œuvre du reste à charge zéro grâce à trois leviers
314. a. Le relèvement des bases de remboursement de la sécurité sociale
315. b. La fixation de prix limites de vente
316. c. La couverture obligatoire du reste à charge par les contrats de complémentaires santé responsables
317. 3. Des garanties pour une mise en œuvre effective du reste à charge zéro
318. a. L’obligation de proposer et de disposer d’une offre sans reste à charge, figurant dans le devis fourni au patient
319. b. Un dispositif de suivi et d’évaluation de la qualité de la prise en charge
320. c. Des sanctions en cas de non-respect des dispositions relatives au reste à charge zéro
321. 4. Entrée en vigueur
322. II. L’Amélioration du dispositif de prévention bucco-dentaire
323. A. Le droit existant
324. B. Le dispositif proposé
325. titre II AMéLIORER LA COUVERTURE DES BESOINS DE SANTé
326. chapitre Ier Lever les obstacles financiers à l’accès aux droits et aux soins
327. Article 34 Amélioration du recours aux dispositifs d’aide à la couverture complémentaire santé
328. I. L’Extension de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) aux personnes aujourd’hui éligibles à l’aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS)
329. A. Le droit existant
330. 1. Les dispositifs d’aide à l’accès à une assurance complémentaire en matière de santé
331. a. La couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C)
332. b. L’aide à l’acquisition d’une assurance complémentaire de santé (ACS)
333. 2. Un taux de recours très faible et des restes à charge importants pour les bénéficiaires de l’ACS
334. a. Un taux de recours plus faible à l’ACS qu’à la CMU-C
335. b. Des restes à charges élevés pour les bénéficiaires de l’ACS
336. B. Le dispositif proposé
337. 1. L’extension de la CMU-C aux personnes aujourd’hui éligibles à l’ACS
338. 2. Une participation financière limitée et une prise en charge renforcée pour les nouveaux bénéficiaires de la CMU-C
339. a. Une participation financière réduite
340. b. Une meilleure prise en charge
341. 3. Des modalités d’attribution clarifiées et le choix de l’organisme gestionnaire maintenu
342. a. Les modalités d’attribution de la CMU-C
343. b. Le choix de l’organisme gestionnaire
344. 4. Le financement de la future CMU-C
345. a. Le fonds de financement de la CMU-C
346. b. La taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance maladie complémentaire
347. 5. Le renouvellement automatique de la CMU-C pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA)
348. 6. Le suivi de la réforme et de ses bénéficiaires
349. 7. Modifications rédactionnelles et de conséquence
350. 8. Entrée en vigueur
351. II. L’Adaptation de la prise en charge des frais de santé des pensionnés résidant à l’étranger
352. A. Le droit existant
353. B. Le dispositif proposé
354. Article 35 Exonération du ticket modérateur sur les soins de ville pour les personnes modestes à Mayotte
355. 1. Le droit existant
356. a. Le régime d’assurance maladie-maternité du département de Mayotte
357. b. Une situation sanitaire alarmante
358. 2. Le dispositif proposé
359. Article 36 Gestion et financement des dispositifs de prise en charge exceptionnelle par l’assurance maladie
360. I. La Prise en charge des victimes d’une situation sanitaire exceptionnelle repose sur des dispositifs ponctuels et coûteux
361. II. amélioration de la prise en charge des victimes de situations sanitaires exceptionnelles
362. III. Les dispositions applicables à Saint-pierre-et-miquelon et mayotte
363. chapitre II Renforcer la prévention
364. Article 37 Modification du calendrier des examens de santé obligatoires des jeunes de moins de dix-huit ans
365. 1. Le redéploiement des examens de santé obligatoires jusqu’à l’âge de dix-huit ans
366. a. Le droit existant
367. b. Le dispositif proposé
368. 2. Une prise en charge à 100 % par l’assurance maladie, sans avance de frais
369. Article 38 Création d’un fonds de lutte contre les addictions liées aux substances psychoactives
370. I. État de la Politique de prévention et de lutte contre les addictions
371. II. Création d’un fonds de lutte contre les addictions liées aux substances psychoactives
372. Article 39 Généralisation de l’expérimentation portant sur la vaccination antigrippale par les pharmaciens
373. I. Une expérimentation réussie au niveau régional
374. II. Une généralisation au niveau national prévue pour la campagne vaccinale 2019-2020
375. chapitre III Améliorer les prises en charge
376. Article 40 Prise en charge de l’intervention précoce pour l’autisme et les troubles du neuro-développement
377. I. Une prise en charge encore trop tardive et trop peu structurée de l’autisme infantile
378. A. Une préoccupation récente de santé publique
379. B. Le triptyque repérage – diagnostic – intervention précoce
380. 1. Un repérage précoce encore insuffisant
381. 2. Le diagnostic : un dispositif lourd et encore trop souvent à la charge des parents
382. 3. Intervention précoce insuffisamment déployée
383. C. Une nouvelle stratégie nationale pour l’autisme
384. II. La Création d’une nouvelle prestation pour développer la prise en charge précoce des troubles du neuro-développement
385. A. Création d’une nouvelle prestation : « parcours de bilan et intervention précoce »
386. 1. Structures désignées pour l’organisation du parcours de soins
387. 2. Contractualisation avec certains professionnels de santé non conventionnés
388. 3. Obligation de prescription médicale
389. 4. Prise en charge intégrale des dépenses par l’assurance maladie
390. B. Financement des structures désignées par un « forfait de bilan et intervention précoce »
391. C. Application à Saint-Pierre-et-Miquelon
392. Article 41 Accélération de la convergence tarifaire des forfaits soins des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD)
393. I. État du droit
394. II. Dispositif proposé
395. chapitre IV Améliorer les conditions de l’accès aux produits de santé
396. Article 42 Renforcer l’accès précoce à certains produits de santé innovants, tout en assurant la pérennité du système de prise en charge
397. I. Renforcer l’accès précoce à certains produits de santé innovants
398. A. Adapter le dispositif d’Accès prÉcoce pour les médicaments innovants aux défis d’aujourd’hui
399. 1. Le circuit du médicament innovant
400. a. La procédure de droit commun d’accès au marché des médicaments
401. b. Un accès dérogatoire pour les médicaments les plus innovants : les autorisations temporaires d’utilisation (ATU)
402. 2. Un dispositif essentiel qui doit s’adapter à de nouveaux défis
403. a. Ouvrir les ATU aux extensions d’indications
404. b. Adapter la période de post-ATU
405. c. La fixation du niveau de prise en charge pour les extensions d’ATU et les entrées directes en post-ATU
406. d. Une responsabilisation accrue des industriels bénéficiant d’un accès précoce
407. e. Simplifier le mode de calcul de la remise versée dans le cadre de la régulation financière des ATU
408. B. Créer un mécanisme de prise en charge précoce pour les dispositifs médicaux
409. II. Assurer la pérennité du système et la pertinence des prises en charge
410. A. Un nouvel outil pour le CEPS : le cas du prix des produits utilisés en association
411. B. S’assurer de la pertinence des prises en charge
412. 1. Collecte des données de vie réelle
413. a. Les données de vie réelle des produits de santé, quelle utilité ?
414. b. Le dispositif proposé
415. 2. Conditionnalité de la prise en charge
416. 3. Modalités de fixation des règles de prise en charge de l’homéopathie
417. III. Autres dispositions
418. A. Simplification
419. B. Coordinations
420. C. Entrée en vigueur
421. Article 43 Favoriser le recours aux médicaments génériques et biosimilaires
422. I. Développer le recours aux médicaments hybrides
423. A. Qu’est-ce qu’un médicament « hybride »?
424. 1. Des dossiers d’AMM « hybrides »
425. 2. Des médicaments qui ne peuvent pas être substitués
426. B. Le dispositif proposé
427. 1. L’introduction de la notion de « spécialité hybride » dans le code de la sécurité sociale
428. 2. La portée pratique de cette nouvelle définition
429. II. Renforcer le recours aux médicaments génériques
430. A. Mieux encadrer le recours à la mention « non substituable »
431. B. Responsabiliser l’assuré en cas de refus du générique
432. III. Mobiliser les établissements de santé pour des prescriptions plus efficientes
433. IV. Entrée en vigueur
434. Titre III moduler et adapter les prestations aux besoins
435. Article 44 Revalorisation maîtrisée des prestations sociales
436. 1. Le niveau et les conditions d’accès aux prestations dépendent traditionnellement du contexte budgétaire
437. a. Le niveau des prestations sociales ainsi que des plafonds de ressources vont faire régulièrement l’objet d’une régulation
438. b. Un contexte budgétaire moins favorable nécessitant des mesures de maîtrise de la dépense
439. 2. L’article 44 propose une revalorisation limitée de la plupart des prestations sociales
440. a. Une revalorisation fixée à + 0,3 % en 2019 et 2020 pour la plupart des prestations sociales
441. b. Un champ de la mesure calibré pour protéger les plus vulnérables et favoriser l’insertion professionnelle
442. Article 45 Majoration du montant maximum du complément de libre choix du mode de garde pour les familles ayant un enfant en situation de handicap
443. 1. Le droit existant
444. a. Les modalités de calcul du CMG
445. b. Les situations ouvrant droit à une majoration du montant du CMG
446. 2. Le dispositif proposé
447. Article 46 Conséquences de l’abaissement de l’instruction obligatoire à trois ans sur les prestations familiales
448. I. Les conséquences de la mise en place de l’obligation scolaire dès l’âge de trois ans sur le complément de libre choix du mode de garde (CMG) et sur l’allocation de rentrée scolaire (ARS)
449. A. L’abaissement de l’instruction obligatoire de six à trois ans
450. B. La prolongation du complément de libre choix du mode de garde (CMG) à taux plein au-delà de trois ans
451. 1. Le droit existant
452. 2. Le dispositif proposé
453. C. Le toilettage des dispositions relatives à l’allocation de rentrée scolaire (ARS)
454. 1. Le droit existant
455. 2. Le dispositif proposé
456. II. L’extension du tiers-payant aux bénéficiaires du CMG « structure »
457. A. La mise en place, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, d’un dispositif de tiers-payant pour le CMG « emploi direct »
458. B. L’extension du tiers-payant aux bénéficiaires du CMG « structure »
459. Article 47 Harmonisation des modalités d’indemnisation du congé de maternité
460. I. Le droit existant
461. A. Le congé de maternité des femmes salariées
462. B. Le congé de maternité des femmes non salariées
463. 1. Les travailleuses indépendantes
464. 2. Le congé de maternité des agricultrices non salariées
465. II. Le dispositif proposé
466. A. L’augmentation de la durée du congé de maternité des travailleuses indépendantes
467. B. La création d’une indemnité journalière forfaitaire pour les exploitantes agricoles non salariées ne pouvant être remplacées
468. C. Entrée en vigueur
469. Article 48 Mesures en faveur des travailleurs indépendants : convergence des règles en matière de prestations en espèces vers le régime général
470. I. règles spécifiques applicables aux travailleurs indépendants maintenues en matière de prestations en espèces
471. A. Conditions d’attribution des indemnités journalières maladie et maternité
472. B. Autorisation de cumul d’une pension d’invalidité et d’une pension de vieillesse
473. II. achèvement de l’intégration au régime général par harmonisation des régles applicables
474. A. Simplification des conditions d’attribution des indemnités journalières maladie
475. B. Ouverture des conditions de substitution de la pension de vieillesse à la pension d’invalidité
476. III. Mesures diverses
477. A. Correction de référence
478. B. Mesure applicable à Mayotte
479. Article 49 Amélioration du recouvrement de diverses sommes par les organismes de sécurité sociale
480. I. Le recouvrement des prestations sociales indûment versées : des dispositifs variés dont l’efficacité peut être renforcée
481. A. Des dispositifs variÉs
482. B. Un niveau de recouvrement à renforcer
483. C. L’insuffisance persistante de la distinction entre l’erreur et la fraude
484. II. L’article 49 complète les mÉcanismes existants pour amÉliorer le taux de recouvrement des indus
485. A. Application du mÉcanisme relatif aux professions de santé aux personnes les exerçant illÉgalement
486. B. La fongibilitÉ renforcÉe des prestations sociales pouvant faire l’objet d’une retenue par l’organisme de sécuritÉ sociale
487. 1. Les prestations concernées
488. 2. Les conditions pour procéder au recouvrement de ces autres prestations
489. 3. Les modalités concrètes de recouvrement
490. C. Le renforcement des sanctions en cas de fraude aux prestations
491. D. Création d’un mÉcanisme de rÉcupÉration auprès des organismes complÉmentaires
492. E. L’application des règles de recouvrement a l’ensemble du champ de la protection sociale complémentaire
493. F. La transposition des dispositifs a Mayotte et saint-pierre-et-miquelon
494. G. Une entrÉe en vigueur ÉchelonnÉe
495. Article 50 Modernisation de la délivrance des prestations sociales
496. I. État du droit
497. A. Les bases ressources des prestations sociales sont hétérogènes et source d’erreurs
498. 1. La prédominance du caractère déclaratif des ressources est source d’indus ou de non-recours aux prestations sociales
499. 2. Le décalage temporel entre les bases ressources et le versement de certaines prestations sociales est source d’iniquité et d’inefficience
500. B. La mise en place de la déclaration sociale nominative et du prélèvement à la source conduit à repenser la gestion des prestations sociales
501. 1. La déclaration sociale nominative est un outil incomplet à ce jour pour le calcul des bases ressources des prestations sociales
502. a. Une déclaration sociale unique qui est utilisée par la quasi-totalité des employeurs privés
503. b. La DSN permet de transmettre des données, non exhaustives, sur les revenus des salariés
504. 2. Focus sur la réforme annoncée des aides personnalisées au logement
505. II. Dispositif proposé
506. A. mise en place d’une déclaration nominative complémentaire pour les prestations sociales
507. B. faire de la lutte contre le non-recours aux prestations une mission des organismes de sécurité sociale
508. C. évolution de la base de calcul pour les allocations logement
509. D. Mise en place d’une base de données transitoire
510. E. Mesures diverses
511. titre IV DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DéPENSE DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RéGIMES OBLIGATOIRES
512. Article 51 Dotation de l’assurance-maladie au FMESSP, à l’ONIAM, et de la CNSA aux ARS
513. 1. Une dotation au fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) significativement rehaussée pour la deuxième année consécutive dans le cadre du plan Santé 2022
514. 2. La dotation de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) aux agences régionales de santé
515. 3. L’office national d’indemnisation des accidents médicaux
516. Article 52 Objectifs de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès
517. Article 53 ONDAM et sous-ONDAM
518. Article 54 Dotations au FIVA, au FCAATA et transfert au titre de la sous-déclaration AT-MP
519. 1. Le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA), un fonds de solidarité principalement alimenté par la branche AT-MP
520. 2. Le fonds de cessation anticipée des travailleurs de l’amiante (FCAATA) est quasiment intégralement financé par la branche AT-MP du régime général
521. 3. Une dotation de la branche AT-MP à la CNAMTS au titre de la sous-déclaration inchangée
522. 4. Une dotation de la branche AT-MP au titre de la pénibilité réévaluée
523. Article 55 Objectifs de dépenses de la branche AT-MP
524. I. Une branche structurellement excédentaire
525. II. des objectifs de dépenses proches de leur niveau spontané
526. Article 56 Objectif de dépenses de la branche vieillesse
527. I. La pérennité du retour à l’équilibre de la branche vieillesse fragilisée par la croissance des prestations
528. A. Une situation excédentaire de la branche vieillesse en 2017 et 2018…
529. B. …affaiblie par la forte croissance des prestations de retraite hors mesures nouvelles en 2019
530. II. Ralentir la hausse des dépenses pour empêcher la dégradation des comptes de la branche vieillesse
531. Article 57 Objectif de dépenses de la branche famille
532. I.
533. II. un retour récent a l’équilibre de la branche
534. A. Un retour à l’équilibre depuis l’exercice 2018...
535. B. … qui se maintiendrait spontanément en 2019 grâce à des recettes plus dynamiques
536. III. l’objectif de dépenses 2019 tÉmoigne d’un effort prolongé de maîtrise des dépenses
537. Article 58 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires en 2019
538. I. Un redressement des comptes du FSV permis par une diminution continue des dépenses
539. II. Une trajectoire de redressement à conforter en 2019
540. ANNEXES
541. Annexe N° 1 : Liste des personnes auditionnées par le rapporteur général
542. ANNEXE N° 2 : Liste des textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen du projet de loi
543. Annexe N° 3 liste des liens vidéo relatifs à l’examen du projet de loi

commentaires d’ARTICLES

première partie : dispositions relatives à l’exercice 2017

Article 1er Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2017

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

Le Parlement est ainsi mis en mesure par les dispositions organiques de voter l’arrêt des comptes pour le dernier exercice clos, en l’occurrence l’année 2017.

I. La clôture d’un exercice budgétaire 2017 marqué une nouvelle fois par le recul des déficits sociaux

1. Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale témoigne d’un recul important de leurs déficits cumulés en 2017

● Le 1° de cet article porte approbation du tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base.

Le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales (article 36 de la LFSS pour 2017 ([9])) ou révisées (article 6 de la LFSS pour 2018 ([10])).

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2017 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2017, LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Le résultat définitif, incluant le fonds de solidarité vieillesse, pour 2017 fait apparaître un solde négatif de 4,8 milliards d’euros, qui doit être regardé à l’aune de l’exercice 2016, d’une part, et des différentes prévisions dont il a fait l’objet avant la clôture des comptes, d’autre part.

● S’agissant de l’évolution par rapport à l’exercice 2016, les comptes 2017 font état d’une nette amélioration puisque le déficit de moins de 5 milliards d’euros est à comparer à celui de 7,0 milliards d’euros constaté en 2016.

Cette amélioration de plus de 2 milliards d’euros résulte d’une évolution positive des soldes de l’ensemble des branches, à l’exception de l’assurance maladie dont le solde se détériore de 200 millions d’euros par rapport à 2016.

La décomposition de l’amélioration du solde DES ROBSS en 2017

par rapport À 2016

● Ce déficit est sensiblement plus élevé que celui qui était prévu en LFSS pour 2017 (– 4,1 milliards d’euros) mais en ligne avec les prévisions révisées en LFSS 2018 (– 4,9 milliards d’euros).

Les prévisions pour 2017 avaient été révisées de manière conséquente par la LFSS pour 2018 pour tenir compte d’un effet conjoncturel dégradant, notamment en recettes (– 100 millions d’euros) mais aussi de plusieurs mesures rétroactives, globalement négatives pour le solde : ainsi, la suppression de la « C4S » et la non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires produisaient une perte de 620 millions d’euros qui n’était que partiellement compensée par la diminution de la dotation au FIVA et la réaffectation de TSA au profit des régimes de sécurité sociale pour un total de 300 millions d’euros.

Effet sur les comptes des ROBSS 2017 rÉsultant des mesures nouvelles rétroactives en LFSS pour 2018

Le solde définitivement constaté dans le présent article, indiscutablement proche des prévisions révisées en LFSS pour 2018, masque néanmoins de significatifs mouvements contraires. Ces derniers concernent principalement le régime général et sont décrits ci-dessous ([12]).

Les autres régimes de base ont atteint le déficit attendu, soit une dégradation de leur solde par rapport à 2016 (+ 0,3 milliard d’euros au lieu de + 0,7 milliard d’euros) qui tient à la fin de l’effet du changement de calendrier d’appel des cotisations pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAPL) et la hausse tendancielle des prestations de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

2. Un équilibre historique résultant d’importantes variations en son sein depuis les prévisions de la LFSS pour 2018

Le 2° porte approbation du tableau d’équilibre du seul régime général ; comme pour l’ensemble des régimes, le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales de la loi de financement pour 2017 ou rectifiées par la loi de financement pour 2018.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2017 DU RéGIME GéNéRAL DE LA SéCURITé SOCIALE

(en milliards d’euros)

(*) Hors transferts entre branches.

Source : LFSS 2017, LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Compte tenu de son poids et de l’intégration financière croissante, son solde est souvent très proche de celui de l’ensemble des régimes obligatoires, sous réserve de quelques écarts liés généralement à la branche vieillesse. Le résultat définitif pour 2017 fait apparaître un déficit, incluant le fonds de solidarité vieillesse, de 5,1 milliards d’euros, à comparer avec le résultat 2016 ainsi qu’avec les précédentes prévisions.

● Il est en effet à comparer au déficit de 7,8 milliards constaté en 2016. Ainsi, le régime général concentre un effort particulièrement important de réduction des déficits sociaux puisque l’effort (+ 2,7 milliards) est significativement supérieur à celui de l’ensemble des régimes obligatoires (+ 2,2 milliards). Les branches AT-MP, vieillesse et famille y ont pris une large part avec une amélioration respective d’1,2 milliard, 900 millions et 800 millions d’euros de leurs soldes respectifs, tandis que la branche maladie a vu son compte se dégrader de 200 millions d’euros.

La décomposition de l’amélioration du solde du régime général en 2017 par rapport À 2016

Un écart inférieur ou égal à 0,1 point résulte de l’application d’une règle d’arrondis.

● Le solde constaté s’éloigne nettement des prévisions de la LFSS 2018 en raison d’un effet plus fort de la conjoncture pour le régime général que pour l’ensemble des régimes obligatoires ainsi que de l’effet des mesures rétroactives précitées. Ces effets sont rappelés plus précisément dans le tableau ci-dessous :

Effet sur les comptes des ROBSS 2017 rÉsultant des mesures nouvelles rétroactives en LFSS pour 2018

Il est en revanche très proche de la prévision révisée de la LFSS pour 2018 (– 5,2 milliards d’euros), sans pourtant que celle-ci ait pu anticiper deux très importants mouvements financiers qui se sont quasiment neutralisés :

– 1,2 milliard de recettes de TVA ont été comptabilisées à tort par la LFSS pour 2018 en 2017, alors qu’elles auraient dû être rattachées en 2018 en vertu du principe des droits constatés ;

– la croissance du PIB (+ 2,2 %) et de la masse salariale (+ 3,4 %), supérieure aux hypothèses sur lesquelles étaient bâties les précédentes prévisions (respectivement 1,7 % et 3,3 % à l’automne 2017), a conduit à une augmentation très significative des recettes hors TVA.

Au total, le solde est même en légère amélioration par rapport à la prévision de 100 millions d’euros (– 5,1 milliards au lieu de – 5,2).

3. Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base retrace exclusivement le recul du déficit du FSV

Le 3° porte approbation du tableau d’équilibre du seul organisme de cette catégorie, à savoir le fonds de solidarité vieillesse.

Celui-ci finance en effet des prestations non contributives servies par les régimes de base, correspondant notamment :

– aux périodes pendant lesquelles les assurés n’ont pas pu cotiser en matière d’assurance vieillesse, par exemple en cas de chômage (11,5 milliards d’euros en 2017) ou d’arrêts de travail (1,8 milliard d’euros en 2017) ;

– à l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) (3,1 milliards d’euros en 2017).

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2017 DES ORGANISMES CONCOURANT

AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Source : LFSS 2017, LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Le solde est donc en nette amélioration par rapport à 2016 (– 3,6 millions d’euros) grâce à la fin progressive du financement du minimum contributif permettant une diminution des dépenses (– 3,7 %) plus rapide que celle des produits (– 0,3 %).

Ce résultat est également nettement meilleur que les prévisions des LFSS pour 2017 et pour 2018 qui annonçaient une détérioration puis une stabilisation du solde. La perte d’une fraction du prélèvement social sur les revenus du capital au profit de la CNSA a été surcompensée par le dynamisme des autres produits (la CSG notamment), dans un contexte économique meilleur que prévu.

4. Un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) tenu

Créé en 1996, l’ONDAM est un plafond indicatif de la quasi-totalité des dépenses d’assurance maladie voté par le Parlement pour l’année à venir, et dont le niveau est définitivement arrêté dans la première partie de la LFSS pour l’exercice N+2.

Le 4° arrête un montant de 190,7 millions d’euros en 2017, en ligne avec les prévisions de l’article 102 de la LFSS pour 2017 et de l’article 7 de la LFSS pour 2018. La Cour des comptes relève que cet écart est pour la troisième année consécutive inférieur à 100 millions d’euros ([14]).

Après une progression historiquement faible en 2016 (+ 1,75 %), l’ONDAM pour 2017 correspond à une progression des dépenses de 2,2 % ([15]). Son exécution est marquée comme pour les précédents exercices par un important ajustement, y compris au regard des prévisions rectifiées en 2018 : au nouveau dépassement du sous-objectif lié aux dépenses de soins de ville de 338 millions d’euros répond une nouvelle sous-exécution de celui lié aux dépenses des établissements de santé de 346 millions d’euros ([16]).

La pilotabilité infra-annuelle de ces deux sous-objectifs demeure en effet structurellement asymétrique : le dépassement du sous-objectif « ville » est le produit d’une hausse de la consommation de médicaments, des indemnités journalières, des dépenses de transports et des honoraires médicaux, partiellement compensée par la baisse des honoraires paramédicaux et les effets de la nouvelle convention conclue avec les chirurgiens-dentistes ; le sous-objectif « hôpital » a quant à lui été ajusté par des annulations de dépenses d’établissements sociaux et médico-sociaux, qui ont complété les effets d’une baisse imprévue de leur activité.

5. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Le 5° porte approbation du montant de la dotation au FRR, toujours nul depuis 2011. Il constitue une donnée obligatoire en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale précité qui fait obligation au législateur de mentionner dans la première partie de la LFSS le montant des recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires, catégorie comprenant le seul FRR dans le droit positif.

En effet, en application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le Fonds a été mis en extinction : aucune recette ne lui est plus affectée, tandis qu’il décaisse chaque année 2,1 milliards d’euros au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), afin de participer au financement des déficits des organismes chargés d’assurer les prestations du régime de base de l’assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018, en application de la LFSS 2011 ([17]).

Créé en 1999 ([18]), le Fonds de réserve pour les retraites était chargé de mettre en réserve et de faire fructifier des ressources qui lui étaient affectées afin de maintenir voire d’améliorer le niveau des pensions à horizon 2020, dans la perspective d’une dégradation prévisible des équilibres financiers. Compte tenu de la forte dégradation des régimes d’assurance vieillesse à la suite de la crise financière des années 2008-2009, il a été décidé de mettre à contribution le Fonds avant l’horizon initialement prévu.

Au 31 décembre 2017, la valeur des actifs du FRR était de 36,4 milliards d’euros, contre 36,0 milliards d’euros à la même date en 2016. Son résultat financier en 2017 a été de 2,5 milliards d’euros, contre 810 millions en 2017, lié à une excellente performance de ses produits financiers.

6. La dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES)

La CADES a été créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 portant mesures relatives au remboursement de la dette sociale pour amortir et éteindre la dette du régime général de la Sécurité sociale. Elle est historiquement affectataire depuis sa création d’une ressource exclusive, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ainsi que d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG) depuis la LFSS pour 2008 ([19]) et du versement annuel du FRR précité ([20]). Ces ressources lui permettent chaque année d’assurer l’amortissement d’une partie de la dette sociale reprise et financée par des opérations d’emprunt sur les marchés ([21]). L’amortissement est égal à la différence entre le produit des ressources affectées et le montant des charges financières nettes de la Caisse (déduction faite, donc, des produits financiers qu’elle peut percevoir).

Le 4° porte ainsi approbation du montant de la dette amortie par la CADES en 2017, à savoir 15,0 milliards d’euros.

Ce chiffre, légèrement supérieur à l’objectif fixé en LFSS pour 2017 (14,9 milliards d’euros), s’explique à la fois par une excellente dynamique des recettes de l’année 2016 (17,2 milliards d’euros) et par des conditions d’emprunt toujours très favorables.

II. Ces comptes sont validés par la COUR des comptes sous certaines réserves

En application de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes est chargée de produire, dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance du Parlement et du Gouvernement un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos ainsi qu’un rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos ([22]) .

1. Une cohérence des tableaux d’équilibre confirmée, sous quelques réserves

L’avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre figure dans le rapport sur l’application des LFSS (RALFSS), produit annuellement par la Cour en application du 1° du VIII de l’article L.O. 111-3. Les principales conclusions de l’avis rendu dans le RALFSS 2017 sont reproduites dans l’encadré suivant :

Source : Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2018 ([23]), disponible ici : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-09/20170920-rapport-securite-sociale-2017_1.pdf

● La première observation fait référence à l’annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui présente en détail les recettes, dépenses et solde des régimes par catégorie et par branche, dont la Cour n’aurait pas disposé pour porter une appréciation éclairée sur les tableaux d’équilibre ; interrogée sur ce point par le rapporteur général, la direction de la sécurité sociale a confirmé qu’il lui était impossible de transmettre à l’été des documents qu’elles ne finalisaient qu’entre la fin du mois de septembre et le début du mois d’octobre, afin de consolider les données de certains petits régimes ;

● La deuxième observation, récurrente, reproche au Gouvernement sa méthode de contractions de produits et de charges, en méconnaissance du cadre normatif organique. Ces consolidations sont retracées dans l’annexe 4 précitée et répondent à une double préoccupation de neutralisation :

– la première consiste à neutraliser les transferts entre régimes de sécurité sociale et permet d’éviter une double comptabilisation de recettes ou de produits qui correspondraient en réalité aux relations financières entre deux régimes, ou entre des branches d’un même régime ; l’utilité de cette neutralisation est entièrement reconnue ;

– la seconde consiste à neutraliser les écritures d’inventaire et c’est elle qui fait l’objet des critiques renouvelées de la Cour ; interrogée lors de l’examen de la précédente LFSS sur ce même point, la direction de la sécurité sociale a fait savoir au rapporteur général que ce retraitement des données répondait à la préoccupation assumée de « neutraliser l’hétérogénéité des modes de comptabilisation d’un petit nombre d’écritures entre régimes et dans le temps pour un même régime » ; en effet, les régimes appliquent des règles de comptabilité différentes et les modifient parfois entre deux exercices ; c’est pourquoi il est procédé à une harmonisation des présentations comptables des différents régimes, d’une part, et dans le temps, d’autre part ; par ailleurs, la direction de la sécurité sociale se réserve la possibilité de ne pas faire figurer des écritures comptables n’ayant aucune contrepartie économique ou de conséquence sur le solde.

Au regard de ces explications, le rapporteur général se satisfait de cette présentation comptable, dont la méthodologie est présentée de manière détaillée et illustrée dans l’annexe 7, et sous réserve :

– que ces règles soient suffisamment constantes pour rendre les chiffres comparables d’une année sur l’autre ;

– qu’elles n’aient jamais pour incidence de modifier artificiellement le solde ou d’occulter une réalité économique ou financière.

● La troisième observation renvoie à une imputation erronée à un produit de la taxe sur les véhicules de société de 200 millions d’euros au titre du dernier trimestre de l’exercice 2016 comme produit à recevoir en 2017 ; ce constat fait l’objet d’un différend avec la direction de la sécurité qui en a exposé les attendus au rapporteur général de la façon suivante : si la Cour estime que le changement du mode de calcul de cette imposition complexe prélevée avec un important décalage pendant l’année de transition relevait d’un changement de méthode comptable qui aurait dû être neutralisé, le Gouvernement estime que le dispositif transitoire a bien engendré un produit supplémentaire sur un trimestre qui n’aurait pas été imposé en l’absence de ce dispositif, imputé à l’exercice 2017.

S’il n’appartient au rapporteur général de départager ce débat technique, l’effet sur les comptes de l’imputation en 2016 privilégiée par la Cour aurait été modérée par l’effet de base en 2017.

● La quatrième observation fait référence à une double comptabilisation erronée de dépenses hospitalières à Mayotte, lesquelles étaient intégrées à la fois comme dépenses du régime général et dans la dotation d’équilibre du régime général à la caisse de sécurité sociale mahoraise ; interrogés sur ce point, les services ont indiqué au rapporteur général qu’il s’agissait d’une erreur matérielle dans la notification du montant des provisions hospitalières ; l’anomalie ayant été détectée postérieure à la date de clôture des comptes (15 mars), les comptes n’ont pas pu être rectifiés ; cette dépense sera automatiquement soustraite de l’exercice 2018 en charges.

● La quatrième observation reproduit synthétiquement les réserves émises par la Cour à l’occasion de son rapport sur la certification des comptes du régime général, s’agissant notamment des dispositifs de contrôle interne.

2. Des comptes du régime général certifiés avec un nombre en baisse de réserves

Conformément à l’article LO. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes certifie les comptes du régime général.

Dans son rapport remis en mai 2018 ([25]), la Cour a certifié les comptes du régime général avec 28 réserves, chiffre à comparer avec les 31 réserves émises pour les comptes de l’année 2017. Elle maintient ses recommandations récurrentes visant à mettre en place un contrôle interne approfondi dans l’ensemble des branches.

*

Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2017 (annexe A)

Adopté par la commission sans modification

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement sur l’état de la situation patrimoniale d’une partie des régimes faisant partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale ([29]). Celui-ci permet, au-delà du solde pour une année donnée, qui peut s’analyser comme un « flux » à un moment donné, d’apprécier la situation financière nette consolidée, en y intégrant l’ensemble de l’actif et du passif du champ des lois de financement. Les « stocks » sont ainsi présentés (réserves, dettes) ainsi que la manière dont les déficits sont finalement pris en charge concrètement.

1. Le tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale reflète une amélioration de la situation des comptes sociaux en 2017

● L’annexe A reflète à plusieurs égards une accélération de l’amélioration du solde des régimes de sécurité sociale de plusieurs manières au passif ; la variation des capitaux propres est positive de 12,8 milliards par rapport à 2016 ce qui résulte :

– d’une amélioration du solde du régime général (+ 2 milliards d’euros), du FSV (+ 0,7 milliard) ainsi que des résultats excédentaires de la CADES (+ 0,6 milliard) et du FRR (+ 1,6 milliard), minoré des autres régimes

(– 0,4 milliard) ;

– d’un report du résultat des années précédentes positif au 31 décembre de l’année 2017 (+ 12,1 milliards) correspondant au différentiel entre la diminution des reports de déficits des années précédentes (+ 13,3 milliards d’euros) et la progression du report de dettes des années passées à la CADES (+ 14,4 milliards d’euros).

Au total, c’est l’endettement financier net de la sécurité sociale (102,9 milliards d’euros) qui s’en retrouve diminué (– 15,1 milliards d’euros) grâce à une diminution de l’endettement financier de la CADES (– 20,7 milliards d’euros) très supérieure à l’augmentation de celui du régime général (+ 6,6 milliards d’euros).

● Conformément à l’article LO 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence du tableau patrimonial.

Dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2018, la Cour des comptes juge que le tableau patrimonial figurant à l’annexe A du présent projet « fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2017 » ([30]).

En revanche, elle maintient une observation, déjà évoquée par ailleurs, tenant à l’insuffisance des dispositifs de contrôle interne et la persistance de difficultés comptables.

2. La description des mesures prévues pour la couverture des déficits constatés et l’affectation des excédents illustrent l’hétérogénéité des situations financières de chaque régime

S’il est difficile de résumer en quelques grandes lignes directrices des opérations propres à la situation financière de chaque régime, certaines mesures méritent d’être soulignées dans le cadre du présent commentaire :

● Le régime général et le FSV étaient en déficit de 5,1 milliards d’euros en 2017, qui sont venus s’ajouter à la dette gérée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), le plafond de reprise de la dette prévu pour 2011-2018 par la CADES ayant été atteint dès 2016.

● La plupart des autres régimes de base sont à l’équilibre ou en excédent grâce à l’intégration financière (maladie pour tous les régimes, salariés agricoles et régime social des indépendants), par des subventions d’équilibre de l’État comme garant de l’équilibre financier de ces régimes (SNCF, RATP, mines, marins) ou par des subventions de l’État en tant qu’employeur (FPE, industries électriques et gazières).

● Les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,3 milliard), de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (0,01 milliard), du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (0,09 milliard) et de la caisse nationale des barreaux français (0,07 milliard) sont affectés aux réserves des régimes concernés.

● Les déficits passés accumulés par le régime des mines ont été transférés à la CNAMTS à hauteur de 0,7 milliard d’euros en 2016.

● Le déficit du régime de retraite des exploitants agricoles est géré comme les années précédentes par la Caisse Centrale de la Mutualité Sociale Agricole (CCMSA) et financé par des avances rémunérées de l’ACOSS conformément aux nouvelles dispositions adoptées en 2015.

*

deuxième partie : dispositions relatives à l’exercice 2017

Article 3 Rectification des dotations 2018 de la branche maladie

Particulièrement simple cette année, cet article modifie le III de l’article 73 de la LFSS pour 2018 en vue d’augmenter de 20 millions d’euros la dotation de la branche assurance maladie à l’office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM). Celle-ci, rehaussée à 125 millions d’euros, permet de tenir compte d’une hausse significative de la sinistralité en matière d’accidents médicaux en 2017. S’agissant plus précisément de l’origine et des fonctions de l’ONIAM, on pourra utilement se référer au commentaire de l’article 51.

*

Article 4 Suppression du Fonds de financement de l’innovation pharmaceutique

1. Le Fonds de financement pour l’innovation pharmaceutique : une création récente, objet de nombreuses critiques

● Le Fonds de financement de l’innovation pharmaceutique a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ([31]) afin de satisfaire deux objectifs :

– retracer plus clairement les dépenses liées à la prise en charge des médicaments innovants ;

– lisser les dépenses de médicaments liées à l’innovation pharmaceutique sur plusieurs années.

Pour ce faire, le fonds permet de mettre en regard en regard des produits et de charges relatives aux médicaments innovants, essentiellement hospitalières, et donc d’isoler le besoin de financement qui en résulte.

On compte ainsi :

– en charges, les dépenses de l’assurance maladie pour couvrir les frais des médicaments inscrits sur la « liste en sus », rétrocédés par une pharmacie à usage intérieur, pris en charge dans le cadre de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU), du régime dit du « post-ATU » ([32]) ;

– en produits, une dotation de l’assurance maladie fixée chaque année par arrêté et ne pouvant être inférieure à la dotation de l’année précédente majorée du taux d’évolution des dépenses ([33]), le produit des remises conventionnelles au titre des médicaments prescrits à l’hôpital ainsi que le produit des contributions dites « Lh » et « W » ([34]) sur le chiffre d’affaires.

Cette configuration permet théoriquement de mettre en regard les ressources et les dépenses liées au médicament, pour les rendre facilement identifiables. L’écart entre les charges et les produits correspond donc à une prise en charge sur les réserves du fonds si celui-ci est négatif et à une mise en réserve s’il est positif.

● Le fonds a fait l’objet de nombreuses critiques dès sa création, notamment de la part de la Cour des comptes qui a considéré qu’il s’agissait d’un « mécanisme dangereux de débudgétisation » dès l’exercice 2017, à double titre :

– la dotation initiale du fonds (875 millions d’euros) a été prélevée sur les réserves du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et traitée en recettes dans les comptes de l’assurance maladie pour 2017, améliorant d’autant ces derniers de manière artificielle ;

– la prise en charge des dépenses par les réserves du fonds a pour conséquence comptable de sortir celles-ci du champ de l’ONDAM, alors qu’elles devraient en ressortir par nature ; ainsi, en 2017, la Cour des comptes a estimé que celui-ci était minoré par construction à raison du déficit du fonds (220 millions d’euros).

En 2018, cette situation avait été en partie rectifiée par la réintégration de 55 des 164 millions d’euros dans le champ de l’ONDAM ([35]).

2. L’article 4 propose de supprimer le fonds de financement dès 2018

a. La suppression et des conséquences rédactionnelles pérennes

Le 3° du I abroge l’article L. 221-1-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit l’existence, les recettes et les charges du fonds.

En conséquence :

– le 1° du I modifie l’article L. 138-16 pour supprimer l’affectation de la contribution dite « Lh », par ailleurs supprimée à l’article 15 du présent projet de loi, au fonds ;

– le 2° du I supprime à l’article L. 221-1 la référence au FFIP parmi les fonds gérés par l’assurance maladie ;

– le II supprime la référence à une dotation de l’assurance maladie au FFIP au III de l’article 95 de la LFSS pour 2017.

b. Le traitement spécifique de l’exercice 2018

Le III prévoit le maintien des modalités de suivi et de comptabilisation en 2018 et une dotation couvrant le solde du Fonds tandis que le IV prévoit une entrée en vigueur rétroactive au 1er janvier 2018, cohérente avec le placement du présent article en seconde partie de la loi de financement.

Au terme de ces deux modifications, le fonds n’aura donc existé que pendant un seul exercice (2018) et les 109 millions d’euros de déficit restants seront donc réintégrés rétroactivement dans le champ de l’ONDAM grâce à une ultime subvention d’équilibre de l’assurance maladie qui couvrira l’ensemble des dépenses.

*

Article 5 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2018

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant son contenu.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement quant aux perspectives financières pour les différents régimes ainsi que le FSV pour l’année 2018, en utilisant notamment les données fournies par la Commission des comptes de la sécurité sociale lors de sa réunion du 25 septembre dernier.

● Au titre des prévisions de recettes et des tableaux d’équilibre, le présent article rectifie ainsi trois articles de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018 ([36]) : l’article 31, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base ; l’article 32, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, du régime général ; et l’article 33, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre du FSV.

● S’agissant des objectifs de dépenses, sont juridiquement modifiés, outre les articles 31 et 32 pour les tableaux d’équilibre, les articles 39 (branche famille), 43 (branche vieillesse), 47 (branche accidents du travail et maladies professionnelles – AT-MP) et 74 (branche maladie, maternité, invalidité et décès).

Concernant l’objectif d’amortissement de la CADES et les prévisions de recettes mises en réserve par le FRR et le FSV, cet article porte modification de l’article 33.

1. La situation financière des régimes obligatoires de base devrait à nouveau s’améliorer significativement en 2018

Le 1° de cet article arrête, pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, les nouvelles prévisions de recettes, les objectifs de dépenses afférents et le tableau d’équilibre, fixant ainsi provisoirement le déficit de ce périmètre à 1,4 milliard d’euros.

Comme pour les tableaux d’équilibre pour 2017, l’analyse du solde suppose de le comparer, d’une part, avec ce qui était attendu et avec l’exercice précédent, d’autre part.

a. Une nouvelle prévision plus favorable

En vue de procéder à cette première comparaison, les données rectificatives sont mises en regard, dans le tableau ci-après, des prévisions et objectifs initiaux de la LFSS pour 2018.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2018 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

* Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Les soldes montrent des rectifications contrastées en fonction des risques

Trois branches sur quatre font l’objet d’une rectification supérieure à 100 millions d’euros, dans des sens contraires :

– ainsi les soldes des branches maladie et famille sont dégradés respectivement de 200 et de 900 millions d’euros par rapport à ce que la dernière loi de financement avait prévu ;

– les branches vieillesse et accidents du travail-maladies professionnelles ont réussi à dégager des excédents supérieurs à ce qui était attendu, respectivement de 200 et 400 millions d’euros.

Au total, les comptes des régimes se sont donc détériorés de 500 millions d’euros par rapport aux prévisions, et c’est la situation financière meilleure que prévue du FSV qui a permis à l’ensemble du périmètre de réaliser un meilleur résultat qu’attendu.

Une amélioration du solde tirée par des recettes plus élevées qu’attendu grâce à un marché de l’emploi toujours favorable

L’amélioration des soldes est notamment due à des recettes plus élevées qu’attendu, à hauteur de 2,1 milliards d’euros, excédant ainsi le surcroît de dépenses (+ 1,3 milliard d’euros). Elle est donc étroitement liée à une conjoncture économique qui est restée favorable en 2018, et notamment à une augmentation de la masse salariale plus importante que prévue (+ 3,5 % au lieu de + 3,1 % prévu en LFSS pour 2018). On peut noter que l’hypothèse de croissance finalement retenue en 2018 (+ 1,7 %), inférieure à celle qui a été adoptée dans le programme de stabilité transmise à la Commission européenne en avril, est identique à celle qui était envisagée dans la dernière LFSS.

Des dépenses également supérieures aux prévisions en raison du regain de l’inflation

Les dépenses de prestations qui constituent l’essentiel des charges des régimes obligatoires et du fonds de solidarité vieillesse (96 %) ont en revanche contribué défavorablement à la nouvelle prévision. Elles ont ainsi augmenté de 2,3 % au lieu de 2,1 % prévu en LFSS pour 2018. Ceci résulte d’une mécanique économique bien connue : l’inflation a été nettement supérieure à ce qui était attendu (1,6 % au lieu de 1,0 %), tirant ainsi le niveau de prestations vers le haut, à travers les mécanismes de revalorisation, notamment des pensions de retraite, et de prix pour les prestations maladie.

b. Un redressement significatif des comptes en 2018

● Le redressement des comptes par rapport à l’année 2017, globalement conforme aux prévisions mérite un commentaire plus synthétique du rapporteur, l’essentiel ayant été décrit dans le rapport de l’année précédente.

La comparaison avec le résultat constaté en 2017 témoigne d’un redressement très significatif des comptes en 2018, dont le tableau ci-après décrit les modalités :

La réduction du déficit des comptes sociaux s’est ainsi accélérée grâce à une baisse de 3,5 milliards d’euros par rapport à 2017.

Elle résulte notamment d’une importante diminution du déficit de la branche assurance maladie (+ 4,0 milliards d’euros), qui surcompense largement la dégradation des comptes des branches vieillesse (– 1,7 milliard d’euros) et AT-MP (– 300 millions d’euros).

La hausse des recettes (+ 14,5 milliards d’euros), supérieure à celle des dépenses (+ 11 milliards d’euros), a joué un rôle essentiel dans cette évolution. Elle a été particulièrement favorable pour la branche maladie, puisque celle-ci a été « gagnante » à hauteur de 2,6 milliards d’euros des mesures nouvelles en recettes pour l’exercice 2018 (+ 2,2 milliards d’euros dans le cadre de la hausse de la CSG et + 400 millions d’euros issus d’autres hausses nettes de fiscalité).

La décomposition de l’amélioration du solde DES ROBSS en 2018 par rapport À 2017

● Ces soldes tiennent compte de deux mesures de « petite rétroactivité » : la réintégration de la suppression du fonds de l’innovation pharmaceutique pour un surcoût de 100 millions d’euros et de la non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires au présent article pour 600 millions d’euros (voir ci-dessous).

2. Un retour historique à l’équilibre pour le régime général

Le 2° porte rectification, pour le régime général, des prévisions de recettes fixées par la loi de financement pour 2018, des objectifs de dépenses afférents et du tableau d’équilibre, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections que propose d’y apporter cet article.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2018 DU RÉGIME GÉNÉRAL

(en milliards d’euros)

* Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2017 et PLFSS 2018.

Le régime général représentant l’essentiel du volume financier des régimes obligatoires, et l’intégralité ou de la quasi-intégralité dans deux des quatre branches (famille et maladie depuis la mise en place de la PUMA), et assurant l’intégration financière de nombreux autres régimes, le commentaire de sa situation financière ne peut complètement s’isoler de l’évolution de l’ensemble des autres régimes.

Toutefois, l’exercice 2018 appelle quelques observations spécifiques :

– La première et non des moindres est que le régime général se trouve pour la première fois depuis 2000 en excédent, à l’instar de l’ensemble des régimes obligatoires. Si ce résultat est à mettre en regard du déficit persistant du fonds de solidarité vieillesse, le rapporteur souhaite souligner son caractère historique et symbolique : les prestations prises en charge par le régime général, en déficit continu depuis presque vingt ans, sont entièrement financées par les produits courants, et non par de l’endettement supplémentaire.

– l’architecture de la sécurité sociale telle que nous la connaissons induit encore des disparités entre le champ du régime général et celui des régimes obligatoires : ainsi, les situations de la CNAV du régime général se sont moins détériorées que l’ensemble des régimes assurant ce risque

(– 1 milliard d’euros par rapport à 2017, contre – 1,7 pour l’ensemble des ROBSS) ; ces écarts sont principalement dus à la dégradation de la situation de certains régimes de bases autres que le régime général.

3. Le fonds de solidarité vieillesse, la caisse d’amortissement de la dette sociale et le fonds de réserve pour les retraites en 2018

a. Le fonds de solidarité vieillesse

Le 3° porte rectification, pour les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base (c’est-à-dire le seul FSV), du tableau d’équilibre, tel qu’approuvé par l’article 33 de la loi de financement pour 2018, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections qu’il est proposé d’y apporter.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2018 DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Sources : LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) dont les recettes, assises exclusivement sur les revenus du capital, et les charges, (11 milliards de prise en charge des cotisations au titre du chômage) sont particulièrement sensibles à la conjoncture économique a bénéficié d’un contexte économique meilleur que prévu. Malgré des pertes de recettes ([38]), la hausse de l’activité salariée en dépenses et du rendement de la CSG sur le capital en recettes lui permettrait de réaliser un exercice meilleur que prévu en LFSS pour 2018 (+ 1,4 milliard d’euros).

Au-delà de ces éléments conjoncturels, le fonds bénéficie également depuis la LFSS pour 2017 du transfert progressif du MICO (– 30,4 % en 2018), ce qui lui permet de poursuivre, une phase d’amélioration (+ 0,9 milliard d’euros par rapport à l’exécution précédente).

b. La caisse d’amortissement de la dette sociale

Le 4° prévoit un objectif d’amortissement de 15,4 milliards d’euros, légèrement supérieur à ce qui était prévu en PLFSS pour 2018 (15,2 milliards d’euros). L’écart résulte de meilleures conditions de financement que ce qui était attendu alors.

L’amortissement cumulé s’élèverait, fin 2018, à 155,1 milliards d’euros, soit près de 60 % de la dette reprise. L’ensemble des dettes sociales reprises par la CADES depuis sa création en 1996 s’élèveraient à la même date à 260,5 milliards d’euros, 105,4 milliards d’euros resteraient donc à amortir, soit 5 points de PIB.

En 2018, la CADES n’a pas repris de dette, le plafond prévu en PLFSS pour 2011 pour la période 2011-2018 ayant été saturé dès 2016. Au 31 juillet 2018, la CADES se refinançait au de 1,92 % sur 10 ans, un peu supérieur au taux, historiquement bas, dont elle bénéficiait un an auparavant (1,62 %).

Les dernières simulations de la CADES prévoient toujours le remboursement de l’intégralité de la dette transférée pour 2024, comme prévu par l’article 4 bis de la loi organique du 2 août 2005 relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

c. Le fonds de réserve pour les retraites

Depuis que la loi du 9 novembre 2010 ([39]) a transformé le FRR en fonds fermé, aucune recette ne lui est affectée, ce que confirme le 5°.

La mission du FRR est désormais de verser à la CADES, en avril de chaque année, 2,1 milliards d’euros, de 2011 à 2024, soit un total de 29,4 milliards d’euros.

Au 30 juin 2018, soit après déduction du versement annuel de 2,1 milliards d’euros, la valeur de marché du portefeuille du FRR s’élevait à 34,2 milliards d’euros, soit environ 1,2 milliard de moins que l’année précédente.

4. La non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires

La création du crédit d’impôt de taxe sur les salaires par la loi de finances pour 2017 ([40]) répondait au besoin de transposer le crédit d’impôt compétitivité emploi au secteur non lucratif qui ne pouvait pas par construction bénéficier d’un crédit d’impôt sur les bénéfices.

Le II prévoit comme en 2017 la non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) en 2018 pour un montant de 600 millions d’euros. L’imputation sur l’exercice 2018 est due à l’application en droit de la sécurité sociale de la comptabilité en droits constatés, même si le crédit ne sera liquidé qu’en janvier 2018 au moment de la régularisation du montant de taxe sur les salaires dû au titre de 2017.

Cette non-compensation est à la fois ponctuelle et définitive puisque le crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires sera supprimé en 2019 au profit de la mesure sur les allègements généraux.

*

Article 6 Rectification de l’ONDAM et des sous-ONDAM pour 2018

● Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant leur contenu.

● Cet article, en s’appuyant sur les prévisions de dépenses présentées par la Commission des Comptes de la Sécurité sociale du 25 septembre dernier, confirme l’horizon d’un ONDAM 2018 conforme à celui voté en PLFSS pour 2018, sous réserve de quelques mesures d’ajustement au sein des sous-objectifs, comme en témoigne le tableau suivant :

(en milliards d’euros)

Source : annexes 7 de la LFSS 2018 et du PLFSS 2 019

Cette comparaison affiche en apparence un dépassement de l’ONDAM initialement prévu de moins de 200 millions d’euros. Cet écart résulte en réalité d’un re-basage dû à la suppression du fonds de financement de l’innovation pharmaceutique (FFIP) par l’article 4 du présent projet loi, qui prenait en charge des dépenses de médicaments hors ONDAM. Sa suppression, dont l’objet est de rendre la présentation de ce dernier plus complète et plus sincère, conduit donc à réintégrer dans le champ des dépenses qui en avaient été artificiellement sorties.

● À champ constant, l’ONDAM sera donc tenu, moyennant quelques ajustements devenus assez communs au sein des sous-objectifs :

– le dépassement des dépenses du poste « ville » devrait s’élever à 560 millions d’euros, hors effet de la réintégration du FFIP, en raison d’un effet de base 2017 (+ 375 millions d’euros) et d’une dynamique forte des dépenses de médicaments, d’indemnités journalières et de dispositifs médicaux (+ 185 millions d’euros).

– ce dépassement est partiellement compensé par une sous-exécution de 105 millions d’euros du sous-objectif « établissements de santé » en raison d’une activité plus faible qu’attendu ;

– l’écart de 455 millions d’euros serait compensé par des annulations de crédits : 200 millions d’euros pour les établissements de santé, 200 millions d’euros au niveau de l’ONDAM médico-social, 45 millions d’euros pour le fonds d’intervention régional et 10 millions d’euros sur d’autres prises en charge.

*

troisième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET à L’éQUILIBRE DE LA SéCURITE SOCIALE POUR L’EXERCICE 2019

titre ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET à LA TRéSORERIE

chapitre Ier Mesures en faveur du soutien à l’activité économique et des actifs

Article 7 Exonération de cotisations sociales salariales sur le recours aux heures supplémentaires et complémentaires

I. Un soutien résolu au pouvoir d’achat traduisant un engagement de campagne

« Nous rétablirons les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires ». Engagement de campagne du Président de la République, le rétablissement de l’exonération de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires entrera en vigueur dès le 1er septembre 2019.

Mobilisant 2 milliards d’euros en année pleine, cette mesure constitue un soutien direct et attesté par l’expérience en faveur du pouvoir d’achat des actifs. Conjuguée à la déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales, elle est un double levier de pouvoir d’achat et de soutien à la reprise économique.

A. Un gain significatif de pouvoir d’achat dès le 1er septembre 2019

Le gain de pouvoir d’achat associé à l’exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires fait l’objet d’un large consensus. Il a ainsi été vérifié empiriquement avec l’application de la loi du 21 août 2007 dite « loi TEPA » ([42]).

La triple exonération prévue par la loi « TEPA »

La loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat reposait sur une triple exonération destinée à promouvoir la réalisation d’heures supplémentaires et complémentaires :

– l’exonération fiscale, tout d’abord, qui correspond à l’exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et complémentaires ;

– l’exonération sociale salariale, ensuite, prenant la forme d’une exonération de cotisations et de contributions sociales salariales sur les rémunérations perçues au titre des mêmes heures (cf. infra) ;

– l’exonération sociale patronale, enfin, ouverte aux employeurs d’ores et déjà éligibles à l’allègement général de cotisations sociales patronales, au titre des rémunérations versées en contrepartie de la réalisation d’heures supplémentaires.

Le coût total du dispositif était estimé à 5 milliards d’euros, se décomposant en 1,5 milliard au titre de l’exonération fiscale et 3,5 milliards d’euros au titre de l’exonération sociale.

L’essentiel de ce dispositif a été abrogé par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012. Seule la déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales dans les entreprises de moins de 20 salariés a été maintenue.

● L’exonération sociale s’accompagne d’un gain net de rémunération, constaté dès la fin du mois au titre duquel les heures supplémentaires ou complémentaires ont été effectuées.

Pour un salarié à temps complet rémunéré au niveau du SMIC, le gain généré par 200 heures supplémentaires sur une année – soit une moyenne de quatre heures supplémentaires par semaine –, rémunérées au taux supplétif de 25 %, est de près de 300 euros.

effets de l’exonération sociale des heures supplémentaires

sur un salaire annuel au niveau du smic

(en euros)

* : Net = déduction faite des cotisations sociales.

** : L’exonération portant sur les cotisations et contributions dues au titre de la retraite, l’application des taux de CSG et de CRDS sur une assiette de 98,25 % du salaire est maintenue.

Source : Commission des affaires sociales.

● L’exonération sociale sur le recours aux heures supplémentaires devrait être particulièrement bénéfique aux salariés se situant dans la fourchette basse ou moyenne des revenus.

Les statistiques relatives aux recours aux heures supplémentaires selon la tranche de revenu font ainsi apparaître une forte mobilisation pour les salaires inférieurs à la médiane.

Taux de recours aux heures supplémentaires

par tranche de revenus

Source : DARES, 2015, à partir de l’enquête INSEE-DARES sur le coût de la main d’œuvre et la structure des salaires (Ecmoss).

Un bénéfice identique peut être observé s’agissant de la catégorie socio-professionnelle. Ainsi, le taux de recours aux heures supplémentaires par les ouvriers est plus de trois fois supérieur à celui des cadres et des professions intellectuelles supérieures.

Taux de recours aux heures supplémentaires

par catégorie socioprofessionnelle

Source : DARES, 2015, à partir de l’enquête INSEE-DARES sur le coût de la main d’œuvre et la structure des salaires (Ecmoss).

S’agissant de l’effectif de l’entreprise, enfin, l’exonération devrait bénéficier dans de larges proportions aux salariés des TPE-PME. Durant l’application de la loi « TEPA », près d’une heure supplémentaire sur quatre était effectuée dans une entreprise de moins de 10 salariés. Cette proportion s’élevait à près de la moitié pour les entreprises de moins de 50 salariés.

Plutôt que nécessitant une embauche pérenne, l’augmentation de la demande et des commandes peut apparaître temporaire ou incertaine. Il n’y a donc pas lieu d’opposer l’augmentation du nombre d’heures supplémentaires à la création d’emploi, mais d’identifier le besoin spécifique de réactivité auquel répond le recours aux heures supplémentaires.

Nombre trimestriel d’heures supplémentaires

selon l’effectif de l’entreprise

Source : OFCE, à partir des données de l’ACOSS.

B. Un dispositif porté financièrement par la sécurité sociale

● Le coût de la mesure est estimé à deux milliards d’euros en année pleine. L’éligibilité simultanée des salariés – agricoles compris – et des agents publics conduit à répartir le financement entre les différents régimes obligatoires, dans les proportions déclinées ci-dessous.

Impact financier de l’exonération de cotisations sociales salariales

(en milliards d’euros)

Source : Étude d’impact du PLFSS pour 2019.

● Au-delà des coûts déclinés dans le tableau supra, issu de l’étude d’impact de l’article 7, une perte de recettes sera également supportée par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), sans que des précisions n’aient été apportées par le Gouvernement sur son niveau. Selon les informations transmises par la CCMSA au rapporteur général, le coût de la mesure en année pleine s’élèverait à près de 60 millions d’euros. Il se situerait entre 18 et 20 millions d’euros pour la première année d’application.

En outre, ce coût sera légèrement abaissé par le surcroît de recettes fiscales au titre de l’impôt sur le revenu (IR), assimilable à un « effet retour IR ». Ces recettes supplémentaires devraient s’élever à 50 millions d’euros en 2019 et 170 millions d’euros en année pleine, aux termes des données transmises par le Gouvernement au rapporteur général.

● La perte de recettes induite par cette exonération de cotisations sociales salariales ne sera pas compensée par l’État à la sécurité sociale.

Conformément à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi dite « Veil » du 25 juillet 1994 ([43]), toute non-compensation totale ou partielle d’une réduction ou exonération de cotisations sociales doit être prévue par une disposition législative expresse et inscrite en loi de financement de la sécurité sociale. L’article 19 du présent projet de loi relatif aux relations financières entre l’État et la sécurité sociale prévoit ainsi l’absence de compensation à la sécurité sociale des pertes de recettes résultant de l’exonération de cotisations d’assurance vieillesse ([44]). Pour ce faire, il inclut l’exonération sociale sur les heures supplémentaires et complémentaires dans le champ de non-compensation explicitement prévu au dernier alinéa de l’article L. 131-7 précité.

Cette non-compensation de l’exonération n’équivaut toutefois pas à l’absence de transfert financier ni, a fortiori, à la dégradation des comptes de l’assurance vieillesse. Le même article 19 du PLFSS pour 2019 prévoit en effet l’affectation des recettes supplémentaires à la branche vieillesse du régime général. Plutôt qu’un transfert de l’État, l’option retenue est celle d’une « compensation en interne », au sein du régime général de la sécurité sociale, de la branche famille vers la branche vieillesse.

En l’espèce, la fraction de la taxe sur les salaires affectée à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) augmentera de 38,48 % à 46,34 % en 2019, se traduisant par une recette supplémentaire de 643 millions d’euros. Cette part augmentera de nouveau en 2020 – de 46,34 % à 53,10 % – afin d’accompagner la montée en charge de l’exonération sociale et son coût en année pleine.

C. Un outil qui se conjugue à la déduction forfaitaire de cotisations patronales

Outre le volet salarial évoqué supra, l’exonération sociale introduite par la loi « TEPA » reposait sur un second pilier, aménagé par la suite : la déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales.

Il s’agissait alors d’amplifier le recours aux heures supplémentaires en incitant l’employeur à allonger la durée de travail. Fixé par décret, le montant de la déduction s’élevait à 0,5 euro pour les entreprises de plus de 20 salariés, et 1,5 euro dans celles de moins de 20 salariés.

Seule la déduction ouverte aux employeurs de moins de 20 salariés subsiste aujourd’hui. La deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ([45]) a en effet supprimé le volet applicable aux effectifs supérieurs, davantage marqué par les effets d’aubaine.

La déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales

Les heures supplémentaires effectuées dans les entreprises de moins de 20 salariés ouvrent droit à une déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales.

Contrairement à la réduction générale de cotisations patronales, applicable aux rémunérations inférieures à 1,6 SMIC, la déduction forfaitaire s’applique quel que soit le montant de la rémunération. Son montant est fixé à 1,50 euro par heure effectuée. Il s’impute sur l’ensemble des cotisations et contributions sociales patronales dues par l’employeur au titre de la rémunération du salarié. Il ne peut toutefois pas conduire à un niveau négatif de cotisations patronales, étant plafonné au montant des cotisations dues.

La déduction bénéficie tant aux heures supplémentaires effectuées dans un cadre classique qu’à celles incluses dans une convention de forfait hebdomadaire ou mensuel en heures et à celles effectuées au-delà de ces forfaits. S’agissant des salariés en convention de forfait en heures sur l’année, les heures éligibles sont celles effectuées au-delà de 1 607 heures.

Dans le cas d’un salarié relevant d’une convention de forfait en jours sur l’année, enfin, la déduction s’applique aux jours de repos auxquels renonce un salarié au-delà de 218 jours. Son montant est alors de 10,50 euros par jour de repos renoncé.

Afin de ne pas encourager le recours accru au temps partiel, la déduction n’est pas ouverte aux heures complémentaires et se limite donc aux seules heures supplémentaires.

Le rétablissement de l’exonération sociale salariale vient ainsi compléter la déduction forfaitaire en vigueur et s’inscrit plus largement dans la politique de valorisation du travail initiée par la majorité.

II. L’exonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires

Avant d’analyser le dispositif d’exonération retenu, qui diffère de celui en vigueur sous l’empire de la loi « TEPA », il convient de rappeler le cadre applicable aux heures supplémentaires et complémentaires, ouvrant elles-mêmes droit à des contreparties et des majorations.

A. Le régime juridique des heures supplémentaires et complémentaires

La durée légale de travail – fixée à 35 heures aux termes de l’article L. 3121-27 du code du travail – ne constitue ni un plancher, ni un plafond.

Y déroger implique néanmoins de respecter les exigences propres à la réglementation de la durée du travail – notamment les durées maximales de travail et de repos quotidien et hebdomadaire – et s’accompagne de contreparties spécifiques.

1. Le cadre applicable aux heures supplémentaires

« Toute heure accomplie au-delà de la durée légale hebdomadaire ou de la durée considérée comme équivalente est une heure supplémentaire qui ouvre droit à une majoration salariale ou, le cas échéant, à un repos compensateur équivalent. »

En dépit de leur définition resserrée à l’article L. 3121-28 du code du travail, les heures supplémentaires répondent à une construction propre qui définit à la fois les conditions de mise en œuvre et de calcul, la rémunération associée et les contreparties obligatoires au-delà du contingent annuel. Les différentes formes d’aménagement et d’organisation du temps de travail conduisent notamment à en adapter le fonctionnement.

a. L’initiative et le décompte des heures supplémentaires

● Les heures supplémentaires sont ouvertes à tout salarié soumis à la réglementation de la durée du travail, à l’exception des salariés sous convention de forfait en jours ([46]).

Leur mise en œuvre résulte d’une demande ou d’un accord de l’employeur. Ce dernier peut à la fois :

– imposer le recours à des heures supplémentaires, en raison des nécessités de l’entreprise. Effectuées dans la limite d’un contingent, ces heures n’entraînent pas la modification du contrat de travail ;

– réduire voire supprimer unilatéralement le recours à ces heures supplémentaires. À l’exception d’un volume d’heures prédéterminé dans une convention de forfait ou par garantie contractuelle, il n’existe donc pas de droit acquis à l’exécution d’heures supplémentaires.

● Elles sont décomptées à partir de la durée légale hebdomadaire ou de la durée considérée comme équivalente.

Ce décompte s’effectue par semaine travaillée. Néanmoins, des dérogations à ce cadre hebdomadaire sont prévues en cas de convention de forfait en heures sur l’année ou sur le mois, ou pour les travailleurs à domicile et les personnels roulants du transport routier.

b. La rémunération majorée des heures supplémentaires

● La majoration des heures supplémentaires diffère selon la conclusion ou non d’une convention ou d’un accord collectif :

– le taux minimum de majoration est fixé à 10 % en cas de conclusion d’une convention ou d’un accord collectif d’entreprise ou d’établissement – ou, à défaut, de branche ;

– à défaut d’un tel accord, ce taux est fixé à 25 % pour chacune des huit premières heures, puis 50 % pour chaque heure effectuée au-delà.

● Le repos compensateur constitue une alternative au paiement des heures supplémentaires et à leur majoration.

Tout ou partie de ces heures peuvent ainsi être remplacées par un repos équivalent, défini par convention ou accord collectif d’entreprise ou d’établissement – ou, à défaut, de branche. Le cas échéant, ce repos compensateur s’ajoute à la contrepartie obligatoire en repos.

c. Les contreparties obligatoires au-delà du contingent annuel

● La définition d’un contingent annuel d’heures supplémentaires permet de fixer un point de départ au déclenchement de la contrepartie obligatoire en repos. L’ensemble des salariés entrent dans son champ, à l’exception de ceux relevant d’une convention de forfait en heures sur l’année ou en jours et des cadres dirigeants.

La fixation du contingent relève de la négociation collective, avec en premier lieu une négociation d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, de branche. À défaut d’accord, les dispositions supplétives fixent le contingent à 220 heures.

● Seules les heures supplémentaires effectuées au-delà du contingent annuel ouvrent droit à une contrepartie en repos. Leurs conditions d’accomplissement et les caractéristiques et conditions de prise de la contrepartie en repos peuvent être définies par une convention ou un accord d’entreprise ou d’établissement – ou, à défaut, de branche.

Les heures supplémentaires effectuées dans la limite du contingent n’ouvrent pas droit à cette contrepartie, à l’exception du cas où une convention ou un accord collectif le prévoit.

● La contrepartie obligatoire en repos s’ajoute à la rémunération des heures au taux majoré ou au repos compensateur de remplacement. Elle est assimilée à une durée de travail effectif, donnant lieu à une indemnisation.

Sa durée est fixée à :

– 50 % des heures supplémentaires effectuées dans les entreprises de moins de 20 salariés ;

– 100 % de ces mêmes heures dans les entreprises de plus de 20 salariés.

Un accord ou une convention collective peut néanmoins prévoir des stipulations plus favorables.

2. Le cadre applicable aux heures complémentaires

● Les heures complémentaires correspondent au régime miroir des heures supplémentaires dans le cas d’un contrat à temps partiel.

Elles recouvrent donc les heures effectuées au-delà de la durée de travail prévue par le contrat. Un accord collectif peut porter le nombre d’heures complémentaires jusqu’au tiers de la durée contractuelle. À défaut d’accord collectif, le droit supplétif fixe cette limite à 10 % de cette même durée contractuelle.

En toute hypothèse, les heures complémentaires ne peuvent en aucun cas avoir pour effet de porter la durée de travail au niveau de la durée légale ou, si elle est inférieure, de la durée conventionnelle.

● Le régime de majoration des heures complémentaires diffère de celui prévu pour les heures supplémentaires :

– toute heure complémentaire effectuée dans la limite de 10 % de la durée contractuelle de travail voit sa rémunération majorée de 10 % ;

– les rémunérations versées au titre des heures effectuées au-delà de cette limite sont majorées, à titre supplétif, de 25 %. Une convention ou un accord de branche peut néanmoins prévoir un taux inférieur, au moins égal à 10 %. Un accord d’entreprise peut également prévoir un taux de majoration spécifique, à condition d’assurer des garanties au moins équivalentes à celles prévues par l’accord de branche, ou en l’absence de conclusion d’un accord de branche sur ce thème.

B. L’instauration d’une exonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires

L’article 7 réintroduit un article L. 241-17 du code de la sécurité sociale – tel qu’instauré en 2007 et abrogé en 2012 – en l’aménageant.

Le I définit le fait générateur, l’assiette et le taux de l’exonération de cotisations sociales salariales.

Les II et III procèdent à des modifications de coordination.

Le IV prévoit l’entrée en vigueur du dispositif au 1er septembre 2019.

1. Le fait générateur de l’exonération

Contrairement au dispositif antérieur, qui renvoyait au fait générateur de l’exonération fiscale des heures d’ores et déjà définies dans le code général des impôts, la nouvelle rédaction inscrit « en dur » dans le code de la sécurité sociale les heures supplémentaires et complémentaires ouvrant droit à une exonération de cotisations sociales salariales.

● Sont ainsi visés au I du nouvel article L. 241-17 :

– les heures supplémentaires « classiques », c’est-à-dire celles effectuées au-delà de la durée légale de 35 heures et définies aux articles L. 3121-28 à L. 3131-39 du code du travail (1°). Celles effectuées par les salariés ayant signé une convention de forfait en heures sur la semaine ou le mois entrent dans ce cadre ;

– les heures supplémentaires spécifiques aux salariés ayant signé une convention de forfait annuel en heures pour les heures effectuées au-delà de 1 607 heures. Il s’agit ici des salariés cadres non dirigeants et des non-cadres autonomes (1°) ;

– les heures accomplies au-delà de la durée légale – ou de celle définie par accord collectif – par les salariés ayant demandé le bénéfice d’une réduction de la durée de travail pour besoins personnels (2°) ;

– les heures effectuées au-delà de la période de référence pour les salariés travaillant dans une entreprise ayant mis en place un dispositif d’aménagement du temps de travail (3°) :

en cas de période de référence annuelle, l’heure supplémentaire est celle effectuée au-delà de 1 607 heures ;

en cas de période de référence infra ou supra-annuelle, l’heure supplémentaire est celle effectuée au-delà d’une durée hebdomadaire moyenne de 35 heures calculée sur la période de référence. Lorsque la durée annuelle fixée par l’accord est inférieure à 1 607 heures, l’heure supplémentaire effectuée en-deçà de ce seuil n’est pas éligible à l’exonération ([47]) ;

– les jours de travail effectués à la place des jours de repos – lorsque le salarié y a renoncé – au-delà de 218 jours, dans le cadre de conventions de forfait annuel en jours (4°). La majoration de la rémunération applicable à ce temps de travail supplémentaire est fixée par avenant à la convention individuelle de forfait et ne peut être inférieure à 10 % ;

– les heures complémentaires effectuées par les salariés à temps partiel (5°) ;

– les heures supplémentaires effectuées par les salariés des particuliers employeurs (6°) ;

– les heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les assistants maternels. Il s’agit dans le premier cas de celles effectuées au-delà de la durée hebdomadaire de quarante-cinq heures, dans le second de celles accomplies au sens de la convention collective nationale qui leur est applicable (7°) ;

– celles effectuées par les salariés dont la durée de travail ne relève ni du code du travail ni du code rural et de la pêche maritime, mais est fixée par la convention collective applicable. Si certaines professions ne sont pas visées par la notion d’heures supplémentaires – tels que les compositeurs ou les mannequins –, certains salariés peuvent être concernés, tels que les acteurs du secteur sanitaire et social ou les concierges et employés d’immeubles. L’intégralité du salaire supplémentaire versé en contrepartie des jours de repos auxquels ces salariés ont renoncé au-delà de 218 jours entre dans le champ de l’exonération (8°).

● L’exonération est également ouverte aux heures supplémentaires – et, le cas échéant, complémentaires – effectuées par les agents publics ou les salariés des régimes spéciaux.

Le III du nouvel article L. 241-17 couvre ainsi :

– les heures supplémentaires ou le temps de travail additionnel effectif effectué par les agents publics titulaires et non-titulaires ;

– les heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les salariés relevant des régimes spéciaux.

● Le cas des salariés agricoles, enfin, est couvert par le renvoi effectué à l’article L. 741-15 du code rural et de la pêche maritime. Prévu au II de l’article, ce renvoi inclut l’exonération sociale salariale sur les heures supplémentaires et complémentaires dans la liste des exonérations prévues par le droit en vigueur, tels que l’allègement général de cotisations agricoles ou la déduction forfaitaire de cotisations patronales.

2. L’assiette de l’exonération

Les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires et complémentaires mentionnées supra constituent l’assiette de l’exonération de cotisations.

À la différence du dispositif antérieur, la notion de « rémunération » a été préférée à celle de « salaire ». Cette rédaction s’inscrit en cohérence avec la terminologie usuelle du code de la sécurité sociale, définissant l’assiette de cotisations sociales à partir de la rémunération.

Le IV du nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale définit précisément l’assiette de rémunération éligible. Entrent ainsi dans le champ de l’exonération les rémunérations et les majorations :

– fixées par l’accord collectif, s’il existe ;

– à défaut d’accord, dans la limite de 25 % pour les huit premières heures supplémentaires et 50 % pour les suivantes ou, s’agissant des heures complémentaires, dans la limite de 25 % ;

– dans la limite de 25 % de la rémunération horaire normale pour les salariés en forfait annuel en heures ;

– dans la limite de 25 % de la rémunération journalière normale pour les salariés en forfait annuel en jours.

3. Le taux et le montant de l’exonération

● Le taux de l’exonération de cotisations sociales est renvoyé au pouvoir réglementaire, en cohérence avec la définition traditionnelle par décret des taux de cotisations sociales et des exonérations associées.

Contrairement à l’exonération de cotisations sociales salariales définie par la loi « TEPA » – qui correspondait en réalité à une exonération de prélèvements sociaux au sens large –, le dispositif prévu à cet article se démarque à double titre :

– les cotisations sociales salariales visées seront uniquement celles dues au titre de l’assurance vieillesse. En effet, la cotisation due au titre de l’assurance maladie (0,75 %) et – au-delà du champ de la sécurité sociale au sens strict – celle due au titre de l’assurance chômage (2,4 %) ont été supprimées, aux termes de l’article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([48]) ;

– la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) sont exclues du champ de l’exonération. Ce choix vise à garantir la soutenabilité financière du dispositif – l’extension de l’exonération aux contributions sociales conduisant à augmenter le coût de la mesure de 80 % ([49]).

● L’exonération portera ainsi sur un montant couvrant simultanément :

– les cotisations d’assurance vieillesse – qui correspondent à la retraite de base –, cumulant :

une cotisation dite « plafonnée », qui porte sur la fraction inférieure ou égale au plafond annuel de la sécurité sociale (PASS). Son taux est de 6,90 % en 2018 ;

une cotisation dite « déplafonnée », qui porte sur la rémunération totale. Son taux est de 0,40 % en 2018 ;

– les cotisations de retraite complémentaire, dont le cadre a été totalement redéfini par l’accord national interprofessionnel (ANI) du 17 novembre 2017 instituant le régime AGIRC-ARRCO ([50]) de retraite complémentaire.

Le financement du régime unifié de retraite complémentaire

Actée par l’ANI du 30 octobre 2015, la création au 1er janvier 2019 d’un régime unique de retraite complémentaire impliquait de définir les modalités de gestion et de financement du nouveau régime. Tel est l’objet de l’ANI du 17 novembre 2017, qui substitue aux instances de pilotage et aux contributions en vigueur un cadre totalement rénové.

Le nouveau régime sera géré par une fédération unique, mettant fin à l’Association pour la gestion du fonds de financement de l’AGIRC et de l’ARRCO (AGFF) et l’association pour la structure financière (ASF).

À compter du 1er janvier 2019, le nouveau régime ne comportera plus que deux tranches de rémunérations sur lesquelles porteront les cotisations et contributions :

– une première tranche (T1), pour les rémunérations n’excédant pas le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) ;

– une seconde tranche (T2), pour les rémunérations supérieures.

Les taux relatifs à ces deux tranches, respectivement fixés à 6,20 % et 17 %, se voient appliquer un taux d’appel de 127 %. Ils sont donc portés à 7,87 % et 21,59 %.

Les cotisations dues restent partagées selon la clef de répartition aujourd’hui en vigueur entre salariés et employeurs, fixée à « 40 % / 60 % ». Les taux salariaux sont fixés, en conséquence, à 3,15 % pour la tranche 1 et 8,64 % pour la tranche 2.

S’ajoutent à ces cotisations :

– une contribution d’équilibre général (CEG), succédant aux contributions dites « AGFF » et « GMP » ([51]). Son taux est fixé à 2,15 % pour la tranche 1 et 2,70 % pour la tranche 2, répondant à la même clef de répartition « 40 % / 60 % » entre salarié et employeur. Les taux salariaux sont donc fixés à 0,86 % pour la tranche 1 et 1,08 % pour la tranche 2 ;

– une contribution d’équilibre technique (CET), succédant à l’ancienne contribution exceptionnelle et temporaire (également dite « CET »). Elle s’applique au taux de 0,35 % pour tous les salariés dont la rémunération est supérieure au PASS, dont 0,14 % à la charge du salarié ;

– la cotisation recouverte pour le compte de l’Association pour l’emploi des cadres – dite « cotisation APEC » –, d’ores et déjà en vigueur pour les seuls cadres, reconduite dans les mêmes termes. Maintenue au taux de 0,06 % pour les rémunérations jusqu’à 4 PASS, la part salariale reste fixée à 0,02 %.

Il convient de noter que cet ensemble de cotisations couvre aussi bien les salariés du régime général que ceux du régime agricole, ces derniers étant affiliés à la mutualité sociale agricole.

● Le montant de la réduction de cotisations sociales est alors égal au produit du taux précité et des rémunérations énumérées supra. Variant selon le statut du salarié et le niveau de sa rémunération, il devrait atteindre 11 points.

Modification bienvenue, aucun plafonnement ne sera appliqué sur le calcul de l’exonération, contrairement au dispositif appliqué sous la loi TEPA. Entre 2007 et 2012, le taux de la réduction ne pouvait dépasser le plafond défini par décret, même si le taux global effectif des cotisations et contributions d’origine légale et conventionnelle dues au titre des heures supplémentaires était supérieur. À l’inverse, en cas de taux effectif inférieur, le montant de l’exonération était ajusté à la baisse.

Par souci de simplification du calcul, et surtout de gain effectif de pouvoir d’achat, ce plafonnement ne sera pas repris par voie réglementaire.

taux attendu de la future réduction des cotisations salariales

pour un salarié non-cadre avec une rémunération infra-PASS

taux attendu de la future réduction des cotisations salariales

pour un salarié cadre avec une rémunération supra-pass à 3,5 SMIC

* : Ce taux, qui ne correspond pas à la pure somme arithmétique des montants évoqués supra, résulte de l’application différenciée des taux à une fraction du salaire, ou à sa totalité.

● La simplicité apparente de ce taux d’exonération ne doit toutefois pas faire perdre de vue son application byzantine. En effet, quel qu’en soit le montant, l’exonération retenue ne conduirait pas à rendre le salarié créditeur du système de sécurité sociale.

Le III du nouvel article L. 241-17 précise ainsi que le montant de la réduction s’appliquera « dans la limite des cotisations d’origine légale et conventionnelle dont le salarié est redevable au titre des heures concernées ». Il est donc logiquement prévu que la réduction de cotisations sociales ne peut dépasser ce montant.

L’application d’un tel montant aux seules cotisations de sécurité sociale

– entendues dans leur acception stricte – pourrait conduire à appliquer aux heures supplémentaires et complémentaires un taux négatif. En effet, pour un taux de cotisations sociales salariales égal à 7,3 %, l’application d’une réduction de 11,3 % telle que figurant dans le tableau supra pourrait conduire à un taux de cotisation sociale de l’ordre de -4 %. Un tel cas de figure n’est pas envisageable.

De manière analogue au dispositif prévu par la loi « TEPA », le taux de réduction de cotisation pourra s’imputer sur l’assiette totale incluant les heures supplémentaires ou complémentaires majorées.

Au total, le dispositif « attrape » le montant des cotisations de retraite complémentaire tout en « effaçant » les seules cotisations d’assurance vieillesse de base.

Ce mécanisme d’imputation permet de garantir les droits des assurés, les points acquis au titre de la retraite complémentaire dépendant des cotisations effectivement versées, tandis que les droits associés à la retraite de base ne dépendent que des assiettes de rémunérations déclarées.

● Prolongeant cette logique de réduction encadrée, le VI du nouvel article L. 241-17 précité pose le principe de non-cumul de l’exonération sociale salariale avec toute autre exonération ou bénéfice de dispositifs analogues, tels des taux réduits, des assiettes forfaitaires ou des montants forfaitaires, à l’exception des cas prévus par décret.

● Dans le cas d’un agent public, l’exonération porterait sur la cotisation au régime additionnel de la fonction publique (RAFP), au taux de 5 % de la rémunération. Ce champ résulte de l’absence de cotisations sociales de base sur la rémunération perçue au titre d’une heure supplémentaire dans le cas d’un fonctionnaire.

S’agissant des agents contractuels, enfin, l’exonération s’appliquerait aux cotisations de retraite de base – dues à l’assurance vieillesse – et complémentaire – dues à l’institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), respectivement fixées à 7,3 % et 2,8 % pour un salaire inférieur au PASS. Le taux de la réduction s’élèverait à 10,1 % pour un contractuel rémunéré à un tel niveau de rémunération.

4. Les précisions complémentaires

● Le V prévoit la non-application de l’exonération sociale lorsque les salaires ou éléments de rémunérations rattachés aux heures supplémentaires ou complémentaires se substituent à d’autres éléments de rémunération au sens de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale relatif aux revenus d’activité des travailleurs salariés. Une exception est toutefois prévue dans le cas où un délai minimum d’un an sépare le dernier versement de cet élément de rémunération supprimé et le premier versement du salaire au titre de l’heure supplémentaire ou complémentaire.

● La nouvelle rédaction du dispositif de déduction forfaitaire de cotisations patronales, enfin, défini à l’article L. 241-18 du même code, vise désormais les heures supplémentaires identifiées au titre de l’exonération sociale précitée. Aucune modification n’est par ailleurs portée au seuil de vingt salariés.

Les quatre catégories d’heures supplémentaires éligibles visées par le droit en vigueur, désormais définies au 1° à 3° du nouvel article L. 241-17, restent éligibles à la déduction forfaitaire.

*

Article 8 Mise en œuvre de la transformation en 2019 du CICE et du CITS en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs

Le commentaire de cet article commence par rappeler la « bascule » opérée par les lois financières pour 2018, à savoir la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) en loi de finances, et le renforcement des allègements de charges patronales en loi de financement (réduction de 6 points de la cotisation maladie pour compenser la suppression du CICE et extension du champ de l’allègement général, pour réduire de 10 points environ le coût du travail au niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance – SMIC). Ce rappel est l’occasion d’apporter des précisions méthodologiques utiles pour la suite du commentaire.

Car, après avoir décrit la modification des règles d’entrée en vigueur du renforcement de l’allègement général, il s’agira d’examiner en détail les cinq régimes d’exonérations spécifiques que cet article modifie, précisément car leur attractivité se trouve réduite par le renforcement de l’allègement général. Les modifications apportées à ces régimes sont d’ampleur variable ; dans l’ordre de présentation, on commencera par les suppressions pures et simples – elles sont rares – avant d’aller vers les dispositifs dont l’existence est maintenue mais dont les paramètres sont profondément modifiés. Le plus souvent, la technicité du droit applicable nécessite d’aller à l’essentiel, de surcroît dans les délais d’examen du texte.

Les deux dernières parties du commentaire seront plus brèves, consacrées respectivement aux modifications apportées à certains régimes spéciaux, et à quelques aménagements purement techniques.

I. l’aménagEment des modalités d’entrée en vigueur de l’allègement général renforcé

A. les lois financières pour 2018 ont substitué au cice deux mécanismes renforçant les allègements de charges patronales.

Conformément aux engagements de campagne du Président de la République, le Parlement a procédé dans les lois financières pour 2018 à une réforme des modalités d’allègement du coût du travail à compter du 1er janvier 2019, dans un double objectif de simplification pour les employeurs et de renforcement du soutien public apporté à l’emploi de salariés modestement rémunérés.

1. La suppression du CICE en loi de finances

● L’article 86 de la loi de finances pour 2018 ([52]) a supprimé le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi. Créé par la dernière loi de finances rectificative pour 2012 ([53]), le CICE est un crédit d’impôt sur les bénéfices assis sur les rémunérations n’excédant pas 2,5 fois le SMIC. Son taux, fixé à 4 % pour les rémunérations versées en 2013, a été porté à 6 % entre 2014 et 2016, puis à 7 % en 2017, avant d’être ramené à 6 % pour 2018 ([54]).

Principale dépense fiscale de l’État (plus de 20 milliards d’euros), le CICE a vraisemblablement contribué au redressement du taux de marge des entreprises et à la sauvegarde de plusieurs dizaines de milliers d’emplois ([55]), mais il souffrait depuis sa création de critiques récurrentes, tenant essentiellement au décalage dans le temps entre le versement des rémunérations et le plein bénéfice du crédit d’impôt afférent, dans la généralité des cas. En effet, le CICE s’impute sur l’impôt dû par le contribuable au titre de l’année de versement des rémunérations, sachant que l’impôt dû au titre d’une année N est définitivement liquidé en N+1. Si le montant de CICE excède celui de l’impôt dû, l’excédent est utilisé pour payer l’impôt des trois années suivantes, et c’est seulement à l’expiration de cette période que l’éventuel solde de créance est remboursé. Cela signifie concrètement qu’une créance née en 2014 au titre des rémunérations servies en 2013 peut « vivre » jusqu’en 2017 si son montant excède l’impôt dû au titre des exercices 2014 à 2016.

● Par ailleurs, l’article 87 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le crédit d’impôt de taxe sur les salaires. Créé par la loi de finances pour 2017 ([56]), le CITS est une duplication du CICE au profit des organismes du secteur non lucratif, qui par construction ne pouvaient pas bénéficier du CICE faute d’être assujettis à l’impôt sur les bénéfices, mais qui pouvaient en revanche se trouver en concurrence avec des entreprises commerciales en bénéficiant. Construit sur le modèle du CICE, le CITS allège la taxe sur les salaires ([57]), et non l’impôt sur les bénéfices, et à un taux plus faible, de 4 %. Comparativement à celui du CICE, le coût du CITS est très modeste (environ 600 millions d’euros).

2. La compensation de la suppression du CICE et le renforcement de l’allègement général en LFSS

L’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([58]) a compensé la suppression du CICE et renforcé l’allègement général de cotisations patronales de sécurité sociale.

a. L’instauration d’un « équivalent-CICE » par une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie

Le nouvel article L. 242-1 du code de la sécurité sociale réduit de 6 points le taux de la cotisation patronale maladie, sur la même assiette que le CICE. Cette nouvelle réduction forfaitaire, une sorte d’ « équivalent-CICE », a un coût d’environ 22 milliards d’euros pour les administrations de sécurité sociale (ASSO) ([59]).

b. Le renforcement de l’allègement général : une réduction de 10 points de charges au niveau du SMIC

● L’allègement général, codifié de longue date à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, est le résultat de la fusion, en 2003, de plusieurs dispositifs d’allègements qui coexistaient depuis le début des années 1990.

Les employeurs privés ([60]) sont éligibles à une réduction des cotisations assises sur les rémunérations qu’ils versent à leurs salariés ; maximale au niveau du SMIC ([61]), la réduction est ensuite dégressive et s’annule lorsque la rémunération atteint 1,6 SMIC. Le montant de l’allègement général est donc égal au produit de la rémunération annuelle brute et d’un coefficient, lui-même fonction du rapport entre la rémunération annuelle brute du salarié et le SMIC. La valeur maximale du coefficient – au niveau du SMIC, donc – est fixée par décret dans la limite de la somme des taux des cotisations et contributions dans le champ de l’allègement général ([62]) ; elle décroît pour s’annuler à 1,6 SMIC.

● Avant l’entrée en vigueur de l’article 2 de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) pour 2014 ([63]), seules les cotisations de sécurité sociale proprement dites ([64]) étaient dans le champ de l’allègement général, à l’exclusion de celles destinées à couvrir le risque accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) : maladie, maternité, invalidité et décès ([65]) ; famille ; vieillesse.

Mettant en œuvre le Pacte de responsabilité et de solidarité, annoncé le 14 janvier 2014 par le Président de la République d’alors, la LFRSS 2014 a étendu le champ de l’allègement général, y compris au-delà des seules cotisations de sécurité sociale proprement dites :

– aux cotisations AT-MP, dans des conditions particulières liées à la nature de ce risque. Dans une logique de responsabilisation des employeurs, les salariés ne sont assujettis à aucune cotisation pour la couverture de ce risque ; dans la même logique, les cotisations AT-MP – exclusivement patronales, donc – n’étaient pas dans le champ de l’allègement général. Elles le sont désormais, mais dans la limite d’un plafond, correspondant à la cotisation « socle », dont s’acquittent tous les employeurs indépendamment de leur taux propre de sinistralité. La logique préventive de la cotisation AT-MP aboutit en effet à ce que le taux de cotisation soit une fonction croissante des risques encourus par les salariés ; mais même les employeurs n’ayant constaté aucun sinistre s’acquittent d’une sorte de cotisation minimale, estimée à 0,84 % environ par l’étude d’impact ;

– à la contribution des employeurs au Fonds national d’aide au logement (FNAL). Cette contribution, destinée au financement de l’allocation de logement sociale, frappe distinctement les employeurs : dans la généralité des cas, elle est assise sur la totalité des rémunérations versées, au taux de 0,5 % ; les employeurs occupant moins de 20 salariés, l’essentiel des exploitants agricoles et les coopératives agricoles s’acquittent d’une contribution de 0,1 % seulement, et de surcroît sur une assiette limitée au plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) ([66]), quel que soit le niveau de la rémunération versée ;

– à la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA). Cette contribution frappe au taux de 0,3 % la même assiette que les cotisations patronales de sécurité sociale, et son produit est affecté à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

● Afin de réduire encore les cotisations patronales, raréfiées au voisinage du SMIC, la LFSS 2018 a dû élargir le champ de l’allègement général très au-delà du champ habituel de la sécurité sociale :

– à la contribution des employeurs à l’assurance chômage, qui frappe au taux de 4,05 % la même assiette que celle de l’allègement général ;

– aux cotisations patronales au titre des régimes de retraite complémentaire obligatoires AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres), et ARRCO (Association des régimes de retraite complémentaire). Les régimes AGIRC et ARRCO vont fusionner au 1er janvier 2019, et le taux de cotisation sur l’échelle des salaires concernée par l’allègement général passera de 5,85 % en 2018 à 6,01 % en 2019 ([67]).

● Le renforcement de l’allègement général permet donc une réduction du coût du travail de 10,06 % au niveau du SMIC, pour un coût estimé à 8,7 milliards d’euros en année pleine.

Le tableau suivant présente la liste des cotisations et contributions dans le champ de l’allègement général, avant et après son renforcement par la LFSS 2018. Sa lecture détaillée, quoiqu’en apparence fastidieuse, est néanmoins le meilleur moyen de comprendre l’essentiel des mesures proposées par le Gouvernement dans le présent article. Les conventions de présentation retenues, détaillées dans les commentaires sous le tableau, seront réutilisées ensuite pour comparer une série de régimes spécifiques à celui de l’allègement général. Dans ce tableau comme dans les suivants, les taux indiqués sont les derniers connus, applicables en 2018 ou ayant vocation à s’appliquer en 2019 ([68]), pour une rémunération égale au SMIC. On rappellera que, pour l’essentiel, ces taux ne sont pas fixés par la loi mais par le décret (s’agissant des cotisations de sécurité sociale proprement dites) voire par accord entre les partenaires sociaux (s’agissant des contributions d’assurance chômage et de retraite complémentaire, conventionnelles).

l’allègement général avant et après la LFSS 2018

(au niveau du SMIC)

* La cotisation effacée en droit est de 7 %, et non plus de 13 %, du fait de l’application préalable de la réduction forfaitaire de 6 points (l’équivalent-CICE). Mais cela ne change rien en fait au niveau du SMIC, puisque l’exonération de cotisation maladie y était déjà complète. Ainsi, si la réduction supplémentaire est bien au final de 10,06 points « en brut », elle n’est que de 4,06 points « en net », après prise en compte en droit de la réduction forfaitaire.

** Le taux normal de la cotisation famille est de 5,25 %. Mais l’article 2 de la LFRSS 2014 a institué une réduction forfaitaire de 1,8 point de cette cotisation, pour les salaires n’excédant pas 1,6 SMIC. L’article 7 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 a étendu jusqu’à 3,5 SMIC l’assiette des rémunérations éligibles à cette réduction, dans le cadre de la deuxième phase du Pacte de responsabilité et de solidarité. Cette réduction s’impute prioritairement à l’allègement général : cela signifie que celui-ci ne porte plus que sur les 3,45 points restant après la réduction forfaitaire de 1,8 point du taux normal de 5,25 % (taux qui continue de s’appliquer pour les rémunérations excédant 3,5 SMIC).

*** Taux applicable à la fraction des rémunérations n’excédant pas le PASS (ce qui est mécaniquement le cas des rémunérations dans le champ de l’allègement général, car 1,6 SMIC annuel = 28 771 euros en 2018, pour un PASS de 39 732 euros)

**** Taux applicable à la totalité de la rémunération. En l’occurrence, s’agissant de rémunérations ne dépassant pas le PASS, les deux taux s’appliquent.

***** Taux applicable à la part la plus importante de la masse salariale, retenu par souci de simplicité

****** Le taux de la future cotisation unique AGIRC-ARRCO sera de 6,2 % sur la tranche 1 de la rémunération, n’excédant pas 1 PASS. Ce taux sera appelé sur une base 127 (pour un salaire de 1 000 euros, l’assiette sera donc de 1 270 euros), ce qui le porte « au réel » à 7,874 % (soit 6,2 X 1,27). La charge sera répartie entre l’employeur et le salarié à hauteur de respectivement 60 et 40 % ; le taux réel supporté par les employeurs sera donc de 4,72 % (soit 60 % de 7,874). Il faut y ajouter la quote-part patronale de la future contribution d’équilibre général (CEG), soit 1,29 % du salaire (60 % de 2,15 %). Au total, la contribution « retraite complémentaire », soit la somme de la cotisation AGIRC-ARRCO et de la CEG, sera donc de 6,01 %.

******* Ce total définit le coefficient maximal d’exonération retenu dans le décret fixant la formule de calcul de l’allègement général. En l’état du droit, l’article D. 241-7 du code de la sécurité sociale retient ainsi un coefficient maximal de 0,2854, qui, toutes choses égales par ailleurs, aurait vocation à passer à 32,6 % en 2019. En prenant en compte les cotisations réduites indépendamment de l’allègement général, à savoir 6 points de cotisation maladie et 1,8 point de cotisation famille, la réduction totale au niveau du SMIC est de 40,4 %, taux fréquemment cité dans l’étude d’impact. Un autre taux fréquemment cité est celui de 28,7 %, correspondant à l’allègement des seules cotisations de sécurité sociale hors AT-MP, mais incluant la réduction forfaitaire famille (soit 13 + 5,25 + 8,55 +1,9). Il s’agit de simples différences méthodologiques de présentation, que la suite du présent commentaire s’efforcera de relever au besoin.

Source : commission des affaires sociales.

3. Une « bascule » très profitable aux employeurs en 2019, du fait de la coexistence du CICE et des nouvelles modalités de réduction des charges sociales

En 2019, les employeurs bénéficieront cumulativement :

- de la créance de CICE acquise au titre des rémunérations versées en 2018 ;

- du renforcement des allègements de charges (allègement général + équivalent-CICE).

En comptabilité nationale, l’année 2019 apparaît donc comme une année « double », au cours de laquelle s’additionneraient le coût des mesures prévues par l’article 9 de la LFSS 2018 et celui des créances de CICE acquises au titre de 2018, soit une cinquantaine de milliards d’euros. Cela ne signifie pas que le coût budgétaire sera du même niveau ; en effet, les modalités d’imputation du CICE ne sont pas modifiées, et la créance acquise au titre de 2018 sera donc imputable, selon le profil des résultats des entreprises, jusqu’en 2022.

En tout état de cause, le choix fait en LFSS 2018 offre aux employeurs de France un soutien absolument inégalé au titre de l’année 2019.

B. le gouvernement souhaite décaler au 1er octobre 2019 le renforcement de l’allègement général.

● Le Gouvernement a choisi de décaler l’entrée en vigueur du renforcement de l’allègement général du 1er janvier au 1er octobre 2019, tout en conservant la date du 1er janvier pour l’entrée en vigueur de la réduction de 6 points de la cotisation maladie. Il faut tout de suite préciser que ce décalage, prévu dans la généralité des cas, est assorti de plusieurs exceptions, sur lesquelles ce commentaire reviendra en détails infra.

Afin que l’équivalent-CICE concerne dès le 1er janvier l’ensemble des rémunérations, il est toutefois nécessaire de renforcer dès cette date l’allègement général, à hauteur de 6 points. C’est en effet le seul moyen pour imputer réellement la réduction de 6 points de la cotisation maladie au niveau du SMIC, niveau auquel les employeurs en sont d’ores et déjà totalement exonérés, comme décrit supra en commentaire du tableau. La réduction supplémentaire à hauteur de 4 points, pour arriver au total prévu d’environ 10 points, pourra en revanche intervenir à compter du 1er octobre seulement.

Pour ce faire, le Gouvernement a retenu une technique assez simple :

– pour les rémunérations versées en 2019, le coefficient maximal d’exonération au niveau du SMIC tiendra compte de la cotisation retraite complémentaire, permettant d’alléger effectivement de 6 points (6,01 précisément) les charges patronales au niveau du SMIC ;

– à compter de 1er octobre 2019, sera ajouté à ce coefficient le taux de la cotisation patronale chômage, permettant une réduction supplémentaire de 4,05 points.

Sur le plan légistique, cela se traduit par une dérogation temporaire – donc non codifiée – au troisième alinéa du III de l’article L. 241-13 qui prévoit, dans sa rédaction issue de la LFSS 2018, l’intégration dans le coefficient maximal du taux de la cotisation patronale chômage ([69]) (premier et deuxième alinéas du A du VI du présent article).

Le coefficient maximal sera donc de 28,55 % entre le 1er janvier et le 30 septembre, (soit 32,6 – 4,05), puis de 32,6 % à compter du 1er octobre.

La rémunération annuelle restera en 2019 la base de calcul de la réduction ([70]), sous réserve donc qu’elle ne dépasse pas 1,6 SMIC :

– le coefficient de 28,55 % sera utilisé pour le calcul de la réduction afférente à la fraction de rémunération servie entre janvier et septembre compris (soit 9/12èmes) ;

– puis le coefficient de 32,6 % sera utilisé pour la fraction de rémunération servie entre octobre et décembre (soit 3/12èmes).

● Sur le plan budgétaire, la mesure proposée par le Gouvernement permettrait aux ASSO de réaliser une économie de 2,3 milliards d’euros en 2019.

II. le renforcement de l’allègement général dégrade les avantages comparatifs de cinq dispositifs spécifiques d’exonération, en conséquence supprimés ou modifiés.

Les développements qui suivent sont d’une particulière complexité, tenant tout d’abord au « capharnaüm législatif » qui gouverne les différents régimes d’exonérations étudiés, codifiés tantôt dans le code de la sécurité sociale, tantôt ailleurs – la qualité rédactionnelle étant variable selon les « ailleurs ». Les modifications apportées à ces régimes sont très nombreuses, appelant des commentaires légistiques fastidieux. De ce point de vue, on ne peut que saluer la volonté de simplification qui préside à cet article, dans son principe.

Dans ses effets, l’article est sans doute encore plus difficile à appréhender. Dans les délais impartis pour l’examen du texte, sur la base d’une étude d’impact parfois elliptique et dont les canons de présentation varient selon les dispositifs, il serait hasardeux de prétendre à la réalisation ne serait-ce que d’un embryon d’étude économique. Il est notamment très délicat, sauf dans quelques cas « très clairs » comme l’outre-mer (cf. infra) d’apprécier les effets combinés de la suppression du CICE, d’une part, et du renforcement de l’allègement général, d’autre part – le tout devant, rappelons-le, être comparé à des dispositifs très spécifiques.

On retiendra néanmoins que lorsque des pertes au basculement vers l’allègement général sont anticipées, c’est le plus souvent parce que les employeurs concernés bénéficient en l’état du droit d’une exonération si importante que ni la réduction de 6 points de la cotisation maladie ni l’élargissement du champ de l’allègement général ne permettent de compenser la suppression du CICE ou du CITS ([71]).

En un mot, cet article illustre assez bien, hélas, les limites d’un exercice consistant à examiner des dispositions aussi complexes dans un délai aussi bref. Gageons que les explications fournies par le Gouvernement lors de l’examen du texte permettront, le cas échéant, de répondre aux questions qui auraient échappé à la sagacité du rapporteur général.

A. la suppression de l’exonération spécifique pour l’emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi dans le secteur agricole

1. Présentation du dispositif TO-DE

Le dispositif TO-DE (pour « travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi »), dont les principes sont régis pour l’essentiel par l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, offre aux employeurs agricoles un régime spécifique d’exonération de leurs charges sociales.

● L’assiette de l’exonération est constituée :

– des rémunérations versées aux travailleurs occasionnels agricoles par tout employeur relevant du régime de protection sociale des professions agricoles ;

– des rémunérations versées aux demandeurs d’emploi inscrits depuis au moins quatre mois sur la liste des demandeurs d’emploi, lorsqu’ils sont embauchés en contrat à durée indéterminée (CDI) par un groupement d’employeurs exerçant une activité éligible (cf. immédiatement infra).

Les travailleurs occasionnels sont définis comme des salariés embauchés en contrat à durée déterminée (contrat de saisonnier, notamment), pour des tâches temporaires liées au cycle de la production animale et végétale, ces activités étant elles-mêmes définies comme suit :

– exploitations de culture et d’élevage, exploitations de dressage, d’entraînement, haras, établissements de toute nature dirigés par l’exploitant agricole en vue de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production, ou structures d’accueil touristique situées sur l’exploitation (1° de l’article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime) ;

– entreprises de travaux agricoles (2° du même article) ;

– travaux forestiers, à l’exception de ceux exécutés par des entreprises de travaux forestiers (une partie du 3°, donc) ;

– établissements de conchyliculture, de pisciculture et assimilés, activités de pêche maritime à pied professionnelle (4°).

Les coopératives d’utilisation du matériel agricole (CUMA) mettant des salariés à disposition de leurs adhérents ne sont pas éligibles au dispositif TO-DE.

● L’exonération, totale pour les rémunérations n’excédant pas 1,25 SMIC – calculé mensuellement et non annuellement –, décroît ensuite linéairement pour s’annuler à 1,5 SMIC. Si le point de sortie se trouve plus bas que celui de l’allègement général (1,6 SMIC), le mode de calcul est en revanche plus généreux au début de la distribution des revenus, avec une exonération totale jusqu’à 1,25 SMIC, alors qu’elle est immédiatement dégressive dans le régime de l’allègement général.

● Le dispositif TO-DE n’est cumulable avec aucun autre mécanisme d’allègement, à l’exception de la déduction forfaitaire au titre des heures supplémentaires ([72]).

● Le champ des cotisations concernées par le dispositif est particulièrement large.

L’article L. 741-16 mentionne les « cotisations patronales dues au titre des assurances sociales » et l’article L. 741-5 précise que le dispositif s’applique également aux cotisations dues au titre des allocations familiales ; en conséquence, les cotisations de sécurité sociale au sens propre se trouvent dans le champ, classiquement.

De manière plus originale, l’article L. 741-16-1 fait entrer dans ce même champ une série de cotisations qui ne se trouvaient pas dans le champ de l’allègement général jusqu’alors (retraites complémentaires), ou ne peuvent s’y trouver (cotisations spécifiques aux professions agricoles). Il s’agit pour l’essentiel de cotisations d’origine conventionnelle, dont la liste détaillée figure dans le tableau d’ensemble ci-dessous.

cotisations dans le champ du dispositif to-de

* La cotisation AGFF sera remplacée en 2019 par la CEG, dans le cadre de la fusion AGIRC-ARRCO (cf. supra).

Source : direction de la sécurité sociale.

2. Un dispositif supprimé car rendu comparativement moins attractif par le renforcement immédiat de l’allègement général

● L’étude d’impact indique que 73 000 entreprises bénéficient du dispositif TO-DE, pour 25 % du total des heures de travail dans le secteur de la production agricole ; par comparaison dans le même secteur, 108 100 entreprises bénéficient de l’allègement général, pour 55 % du total des heures de travail. La même source précise qu’ « en termes d’heures de travail, les contrats ouvrant droit aux allègements généraux sont majoritaires dans les filières hormis pour les cultures spécialisées et la viticulture ».

Ces deux secteurs seraient les seuls perdants à la suppression du dispositif TO-DE, compte tenu du renforcement de l’allègement général (respectivement

– 52 et – 38 millions d’euros, alors que les autres filières seraient globalement gagnantes à hauteur de 20 millions d’euros). Pour relativiser la perte moyenne, l’étude d’impact indique qu’elle sera inférieure à 1 000 euros par an pour 56 % des établissements viticoles et près de 50 % des établissements de cultures spécialisées.

L’exonération étant compensée au régime social agricole par des crédits du budget de l’État, servis depuis la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, sa suppression permettrait à l’État de réaliser en 2019 une économie budgétaire de 573 millions d’euros. L’économie nette pour l’ensemble des administrations publiques (APU) serait de 123 millions, car le renforcement de l’allègement général dans les secteurs concernés est évalué à 450 millions ([73]).

Le renforcement de l’allègement prendrait ici son plein effet dès le 1er janvier 2019, puisque l’ensemble des employeurs mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime font partie de ceux qui, par exception au décalage d’entrée en vigueur décrit au début de ce commentaire, bénéficieront immédiatement du renforcement complet de l’allègement général (3° du B du VI).

● Sur le plan légistique, la suppression du dispositif TO-DE est très simple, appelant l’abrogation des articles L. 741-5, L. 741-16 et L. 741-16-1 du code rural et de la pêche maritime (II), ainsi qu’une coordination dans le code du travail (2° du IV).

B. la suppression quasi-totale des exonérations spécifiques au secteur de l’insertion par l’activité économique et aux contrats aidés

1. L’insertion par l’activité économique

a. La suppression de l’exonération spécifique aux associations intermédiaires

● Acteurs de l’insertion par l’activité économique (IAE), les associations intermédiaires (AI) sont définies par l’article L. 5132-7 du code du travail comme « des associations conventionnées par l’État ayant pour objet l’embauche des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, en vue de faciliter leur insertion professionnelle en les mettant à titre onéreux à disposition de personnes physiques ou de personnes morales ».

En application de l’article L. 241-11 du code de la sécurité sociale, les AI bénéficient au titre de l’embauche de ces personnes en difficulté d’une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exclusion de la cotisation AT-MP. L’exonération, applicable quel que soit le montant du salaire, est plafonnée à 750 heures par an (article D. 241-6 du même code). Les AI bénéficient en outre d’une exonération de la cotisation au FNAL, par tolérance administrative.

Les AI emploient 56 500 salariés selon l’étude d’impact. Selon la même source, l’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale coûterait en 2019 82 millions d’euros à l’État, qui compense le dispositif aux organismes de sécurité sociale.

● Au niveau du SMIC, l’allègement général renforcé est nettement plus avantageux que l’exonération spécifique aux AI ([74]), comme l’illustre le tableau suivant. Il faut en outre signaler que les structures associatives, dans le secteur de l’IAE mais pas seulement, sont spontanément gagnantes à la suppression du CITS dont elles bénéficiaient, puisque ce crédit d’impôt de 4 % est remplacé par une réduction de cotisation maladie de 6 %, sur la même assiette.

comparaison de l’allègement général renforcé

et de l’exonération spécifique aux associations intermédiaires

(au niveau du SMIC)

Source : commission des affaires sociales.

Malgré sa dégressivité, l’allègement général reste plus favorable que l’exonération spécifique jusqu’à 1,1 SMIC, sachant que 90 % de la masse salariale concernée est concentrée à ces niveaux de rémunération, comme l’illustre le graphique suivant ([75]). Au surplus, l’allègement général ne cesse pas de s’appliquer au-delà de 750 heures par an, à la différence de l’exonération spécifique. Au total, la suppression de l’exonération spécifique au profit de l’allègement général sera coûteux pour les finances publiques, à hauteur de 33 millions d’euros (115 millions d’euros de coût pour les ASSO contre 82 millions d’économies pour l’État).

MS : masse salariale

AG : allègement général

Source : étude d’impact.

● Sur le plan légistique, le 7° du I abroge l’article L. 241-11. Le 1° du B du VI prévoit que les AI font partie des employeurs bénéficiant dès janvier prochain du renforcement intégral de l’allègement général.

b. Le maintien de l’exonération spécifique aux ateliers et chantiers d’insertion pour les seuls employeurs publics

● Régis par les articles L. 5132-15 et L. 5132-15-1 du code du travail, les ateliers et chantiers d’insertion (ACI) sont des structures d’insertion par l’activité économique qui emploient des personnes éloignées de l’emploi et présentant des difficultés sociales et professionnelles particulières (avec des contrats à durée déterminée d’une nature particulière, les CDDI – I pour insertion). Les ACI, à la différence des autres structures de l’IAE, se trouvent exclusivement dans le secteur non marchand. Les ACI sont « portés » par des organismes eux-mêmes conventionnés par l’État, pour une durée de trois ans.

En application du A du IV de l’article 20 de la LFSS 2014 ([76]), ces organismes bénéficient d’une série d’exonérations au titre des rémunérations versées aux personnes embauchées en CDDI, lorsque ces embauches ouvrent droit au versement de l’aide au poste ([77]). Pendant la durée d’attribution de l’aide, les employeurs sont en effet exonérés :

– des cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exception de la cotisation AT-MP, et pour la seule fraction de la rémunération n’excédant pas le SMIC (mais sans limite de rémunération) ;

– de la taxe sur les salaires ;

– de la taxe d’apprentissage ;

– de la participation de l’employeur à l’effort de construction (PEEC).

● L’allègement général renforcé est donc plus avantageux que l’exonération spécifique de cotisations patronales au niveau du SMIC, du fait de son champ plus large (cf. tableau ci-dessous). Au surplus, compte tenu de la distribution des salaires concernés, quasiment tous inférieurs à 1,2 SMIC, l’allègement général est presque toujours préférable à l’exonération spécifique (cf. graphique).

comparaison de l’allègement général renforcé

et de l’exonération spécifique aux ateliers et chantiers d’insertion

(au niveau du SMIC)

Source : commission des affaires sociales.

Source : étude d’impact.

La seule catégorie d’employeurs possiblement perdante serait celle qui n’est pas éligible à l’allègement général, à savoir les employeurs publics (14 % des 48 900 CDDI concernés).

Il est donc prévu de supprimer l’exonération spécifique pour la généralité des employeurs, mais de la conserver pour les seuls employeurs publics mettant en place des ACI conventionnés par l’État. Cette modification est apportée au 1° du A du IV de l’article 20 de la LFSS 2014 par le 2° du V du présent article ([78]).

À droit constant, l’exonération spécifique de cotisations de sécurité sociale, compensée par l’État, s’élèverait à 137 millions d’euros en 2019, dont 118 millions au profit des employeurs privés et 19 au profit des employeurs publics. Avec le basculement vers l’allègement général prévu par le présent article, le soutien apporté aux employeurs privés s’élèvera à 166 millions d’euros, soit un surplus de 48 millions ; la situation des employeurs publics sera inchangée. Ce sera le cas dès janvier, les ACI faisant comme les AI exception au décalage à octobre du renforcement total de l’allègement général (1° du B du VI).

2. Le maintien de l’exonération spécifique aux contrats d’accompagnement dans l’emploi pour les seuls employeurs publics

● Le contrat unique d’insertion (CUI) est un contrat aidé qui se décline en deux formes selon qu’il est conclu dans le secteur marchand (CUI-CIE, pour contrat d’initiative emploi) ou non marchand (CUI-CAE, pour contrat d’accompagnement dans l’emploi).

Le CUI-CAE ouvre droit au versement par l’État d’une aide à l’insertion professionnelle. En application de l’article L. 5134-31 du code du travail, les employeurs bénéficient en outre d’une série d’exonérations, identiques à celle applicables aux ACI (cf. supra) :

– cotisations patronales de sécurité sociale, dans la limite du SMIC ([79]) ;

– taxe sur les salaires ;

– taxe d’apprentissage ;

– PEEC.

Le montant de l’exonération de cotisations de sécurité sociale, non compensée, est estimé à 553 millions d’euros en 2019.

● L’allègement général renforcé est donc plus favorable au niveau du SMIC que l’exonération spécifique attachée aux CUI-CAE. Selon l’étude d’impact, il le reste jusqu’à 1,2 SMIC, sachant que la quasi-totalité de la masse salariale concernée est concentrée sous ce niveau de rémunération.

La suppression de l’exonération spécifique au profit de l’allègement général générerait d’ailleurs un surcoût de 100 millions d’euros par rapport à l’exonération spécifique, pour les employeurs éligibles à l’allègement général, c’est-à-dire les employeurs privés (représentant 62 % des contrats concernés).

Comme pour les ACI, les employeurs publics (38 % des contrats), non éligibles à l’allègement général, bénéficieraient du maintien de l’exonération actuelle.

Le 1° du IV modifie la rédaction du 1° de l’article L. 5134-31 du code du travail, pour réserver l’exonération actuelle ([80]) aux collectivités territoriales et aux autres personnes morales de droit public, mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 5134-21.

C. la réforme des exonérations spécifiques aux contrats d’alternance

1. Les contrats d’apprentissage

a. Un régime assez complexe d’exonérations spécifiques, patronales et salariales

L’article L. 6243-2 du code du travail prévoit un régime social dérogatoire en faveur des contrats d’apprentissage. Rappelons qu’un apprenti est un jeune âgé de 16 à 30 ans ([81]) qui exerce une activité professionnelle en alternance, dans le cadre d’une formation initiale.

i. Des charges patronales et salariales calculées sur une base forfaitaire

Le I de l’article L. 6243-2 prévoit comme première dérogation au droit commun une assiette forfaitaire pour les cotisations et contributions sociales

– patronales comme salariales –, à l’exception de la cotisation vieillesse ([82]). La rémunération réelle est abattue d’un pourcentage du SMIC, fixé par décret. L’article D. 6243-5 a fixé le taux de l’abattement à 11 % ; il est de 20 % dans les DOM.

La rémunération des apprentis est encadrée par la loi et le règlement ([83]), qui fixent un seuil minimal en fonction de l’âge de l’apprenti et de l’ancienneté de son contrat (la période d’apprentissage dure au plus trois ans) ; le tableau suivant indique, pour chacun de ces niveaux de rémunération minimale, l’assiette de calcul des cotisations sociales en métropole, donc après abattement de 11 points.

assiette des cotisations sociales*

sur la rémunération minimale des apprentis en métropole

(en % du SMIC**)

* Salariales et patronales, à l’exception de la cotisation vieillesse.

** Ou, s’agissant des 21 ans et plus, du salaire minimum conventionnel s’il est plus favorable.

*** Dans les DOM, par application de l’abattement de 20 %, l’assiette serait ici égale à 5 %.

Source : commission des affaires sociales, sur la base de l’étude d’impact.

ii. Des exonérations de charges patronales plus ou moins larges selon la taille de l’entreprise

Le II de l’article L. 6243-2 prévoit une exonération des charges patronales (charges qui autrement frapperaient donc une assiette réduite), en distinguant deux cas de figure :

– les employeurs de moins de 11 salariés ainsi que les artisans ([84]) sont exonérés de l’ensemble des cotisations légales et conventionnelles, à l’exclusion de la cotisation AT-MP ;

– les autres employeurs sont exonérés des seules cotisations de sécurité sociale proprement dites, à l’exclusion de la cotisation AT-MP.

Dans les deux cas, l’exonération est totale quel que soit le montant de la rémunération.

iii. Une exonération de charges salariales dont la base juridique n’est pas très claire

Les 1° à 3° de l’article L. 6243-3 prévoient les modalités de prise en charge par l’État des cotisations et contributions sociales des apprentis, dans des termes laissant une grande marge d’appréciation au pouvoir réglementaire. Mais ces dispositions législatives apparaissent obsolètes et mal rédigées : ainsi, il y est fait référence à des articles ne figurant plus dans le code ; par ailleurs, il est fait mention des seules « cotisations et contributions sociales des apprentis », laissant ainsi croire que seules les charges salariales sont concernées, alors même que l’article mentionne certaines charges exclusivement patronales.

L’exonération totale des charges salariales trouve sa curieuse base juridique au II de l’article L. 6243-2, qui prévoit au profit de l’employeur une exonération totale des cotisations salariales, ce qui n’a aucun sens sauf à être interprété, et c’est bien le cas, comme une exonération des salariés…

L’annexe 5 au PLFSS 2018 ([85]) fournit des informations un peu plus précises, selon lesquelles :

– les cotisations – salariales mais aussi patronales, à l’exception des cotisations conventionnelles – exonérées sont prises en charge par l’État ;

– à l’exception :

de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), dont sont donc manifestement exonérés les salariés ;

de la cotisation vieillesse assise sur la fraction de rémunération excédant le minimum légal.

b. La réforme proposée par le Gouvernement

i. La suppression des exonérations patronales spécifiques au profit de l’allègement général renforcé

● Compte tenu du renforcement de l’allègement général, les exonérations de charges patronales spécifiques aux contrats d’apprentissage perdent de leur attractivité pour les rémunérations au niveau du SMIC, comme l’illustre le tableau suivant.

comparaison de l’allègement général renforcé

et des exonérations spécifiques aux contrats d’apprentissage

(au niveau du SMIC)

* Association pour la gestion du régime d’assurance des créances des salariées, destinée à garantir les salariés d’un risque de défaut de paiement des salaires, en cas de difficulté de l’employeur. La cotisation AGS est assise sur le salaire dans la limite de 4 PASS.

** Assise sur la totalité du salaire, elle est affectée au fonds paritaire dédié au financement des organisations syndicales et patronales.

Source : commission des affaires sociales, sur la base de l’étude d’impact.

● Le Gouvernement entend donc supprimer les exonérations patronales spécifiques aux contrats d’apprentissage.

L’abattement d’assiette est supprimé, car il « ne procure pas d’avantage supplémentaire dans la mesure où les cotisations sont en tout état de cause exonérées » ([86]). Sa suppression permettrait donc de simplifier le droit applicable. Elle aurait en outre pour conséquence de faire compenser par l’État l’intégralité de la réduction de la cotisation vieillesse.

La suppression de l’exonération patronale spécifique contribuerait également à la simplification du droit, en supprimant la distinction entre la généralité des employeurs d’un côté et les employeurs de moins de 11 salariés et les artisans de l’autre. Elle permettrait en outre de renforcer le soutien apporté aux employeurs pour les rémunérations au voisinage du SMIC. Dans l’ensemble, l’étude d’impact estime que pour 94 % des contrats, le passage du régime spécifique à l’allègement général sera neutre (employeurs de moins de 11 salariés) ou profitable (autres employeurs). Les seuls employeurs perdants parmi les « moins de 11 » sont ceux qui versent à leurs apprentis des rémunérations supérieures au SMIC (1,8 % des employeurs), car l’allègement général est immédiatement décroissant au-delà du SMIC alors que l’exonération spécifique reste totale sur toute l’échelle des salaires. Seraient également perdants les 0,3 % de contrats ([87]) offrant une rémunération supérieure à 1,6 SMIC, du fait de l’extinction à ce niveau de l’allègement général.

● Afin de faire aussi peu de perdants que possible, le Gouvernement prévoit que les contrats d’apprentissage bénéficient immédiatement de l’intégralité du renforcement de l’allègement général, sans attendre le 1er octobre 2019.

Dans la même logique, les employeurs publics, non éligibles à l’allègement général, continueront de bénéficier d’une exonération dans les conditions actuelles (pour un peu moins de 30 000 apprentis).

● L’étude d’impact évalue à 258 millions d’euros le coût du passage des exonérations patronales spécifiques à l’allègement général renforcé.

ii. L’encadrement de l’exonération des charges salariales

Le principe de l’assiette forfaitaire est supprimé, car il est commun aux exonérations patronales et salariale. Comme d’ailleurs pour le volet patronal, le calcul des cotisations sur l’intégralité de l’assiette ouvrira davantage de droits aux apprentis.

Le principe d’une exonération totale est en revanche maintenu, mais l’assiette de l’exonération sera plafonnée au niveau de la rémunération minimale la plus élevée, à savoir 78 % du SMIC. Il s’agit selon l’étude d’impact de tirer les conséquences du récent relèvement de l’âge maximal de l’apprentissage, qui fera entrer dans le champ de l’exonération des apprentis plus âgés et donc possiblement mieux rémunérés. Il est ainsi indiqué que « si la rémunération d’un apprenti au SMIC était exonérée totalement de cotisations sociales et de CSG et CRDS, la rémunération mensuelle nette correspondante serait supérieure de 310 euros, soit plus de 25 %, à celle d’un salarié de droit commun rémunéré au SMIC ».

La même source indique que ce plafonnement sera sans effet pour environ 90 % des contrats d’apprentissage.

iii. Détails du dispositif juridique proposé

Le 5° du IV procède à une rédaction globale de l’article L. 6243-2 du code du travail, ayant pour effet de supprimer le principe de l’assiette forfaitaire et le régime spécifique d’exonérations patronales. La nouvelle rédaction prévoit expressément et clairement l’exonération salariale de la totalité des cotisations et contributions légales et conventionnelles, mais sur une fraction seulement de la rémunération (qui sera fixé par voie réglementaire à 78 % du SMIC).

La suppression de l’assiette forfaitaire entraîne la prise en charge complète par l’État de la réduction de cotisation vieillesse, appelant par conséquent la suppression du II de l’article 20 de la LFSS 2014, prévoyant la non-compensation partielle (1° du V).

Le 6° du IV supprime les quatre premiers alinéas de l’article L. 6243-3, qui prévoient les modalités de prise en charge par l’État des actuelles exonérations.

Le 2° du B du VI prévoit une entrée en vigueur immédiate, au 1er janvier 2019, de l’intégralité du renforcement de l’allègement général s’agissant des contrats d’apprentissage.

Le 4° du IV crée un nouvel article L. 6227-8-1, qui maintient au profit des seuls employeurs publics le régime actuel d’exonération patronale le plus favorable, à savoir de l’ensemble des cotisations sociales légales et conventionnelles, à l’exclusion de la cotisation AT-MP.

Le 7° du IV est de coordination, et le 3° du même IV est de portée rédactionnelle.

2. La suppression de l’exonération spécifique aux contrats de professionnalisation

● Le contrat de professionnalisation est en quelque sorte le pendant du contrat d’apprentissage, mais dans le champ de la formation continue. Il doit en effet permettre l’acquisition d’une qualification professionnelle reconnue (diplôme, titre, certificat de qualification professionnelle). Le contrat peut être conclu par un jeune de 16 à 25 ans en complément de sa formation initiale, un demandeur d’emploi de plus de 26 ans, ainsi que les bénéficiaires de certains minima sociaux.

● En application des articles L. 6325-16 à L. 6325-22 du code du travail, les contrats de professionnalisation ouvrent droit à une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, dont le montant maximal est égal à celui atteint pour 1 SMIC.

Par exception aux principes usuels, la cotisation AT-MP entre dans le champ de l’exonération :

– lorsque le salarié est un demandeur d’emploi d’au moins 45 ans ;

– lorsque le salarié est embauché par un groupement d’employeurs pour l’insertion et la qualification (organismes régis par l’article L. 1253-1 du code du travail).

● L’étude d’impact indique que « l’avantage offert par ce dispositif d’exonération sera […] moindre que celui conféré par les allègements généraux renforcés ». Par conséquent, le 8° du IV abroge les articles L. 6325-16 à L. 6325-22 du code du travail (et la section qui les contient).

Le passage à l’allègement général renforcé, qui se ferait intégralement dès le 1er janvier 2019 (2° du B du VI) aurait un coût de 5 millions d’euros, le dernier coût connu de la mesure en l’état du droit étant de 10 millions d’euros pour un effectif de 10 000 personnes et 7 000 employeurs environ.

D. la réforme de l’exonération spécifique aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles

1. Une exonération totale, sans limite de rémunération, mais sur un champ moins large que celui de l’allègement général

● Le I de l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale prévoit un régime spécifique d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’emploi direct d’une aide à domicile par des personnes « fragiles », succinctement définies comme suit ([88]) :

– personnes âgées d’au moins 70 ans ;

– personnes ayant à leur charge un enfant handicapé ;

– personnes handicapées, invalides ou victimes d’un accident du travail nécessitant une aide à domicile ;

– personnes âgées d’au moins 70 ans et dépendantes d’une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie ;

– personnes dont l’état de dépendance ouvre droit à l’allocation personnalisée d’autonomie.

Le champ de l’exonération est limité aux cotisations de sécurité sociale proprement dites, à l’exclusion des cotisations AT-MP.

L’exonération s’applique quel que soit le montant de la rémunération versée à l’aide à domicile.

En principe totale, l’exonération est simplement plafonnée en montant dans le premier cas mentionné, c’est-à-dire lorsque la personne aidée est âgée d’au moins 70 ans mais non dépendante (65 fois le SMIC horaire par mois, soit 642 euros en 2018).

● Le III du même article L. 241-10 rend éligibles à l’exonération certaines structures employant des aides à domicile, en principe en CDI :

– associations et entreprises relevant du secteur des services à la personne, dans des conditions de déclaration fixées par le code du travail (1° du III) ;

– centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (2°) ;

– organismes habilités au titre de l’aide sociale ou ayant passé une convention avec un organisme de sécurité sociale (3°).

L’exonération porte sur la fraction des rémunérations versée au titre d’activités éligibles ([89]), à savoir l’exécution de tâches effectuées au domicile privatif ([90]) :

– des personnes éligibles à l’exonération si elles emploient directement l’aide à domicile, énumérées supra ;

– des personnes bénéficiaires :

de prestations d’aide-ménagère aux personnes âgées ou handicapées au titre de l’aide sociale légale ou dans le cadre d’une convention conclue entre les structures éligibles et un organisme de sécurité sociale ;

des prestations de l’aide sociale à l’enfance – sous la forme de l’intervention d’une aide-ménagère ou d’un technicien de l’intervention sociale et familiale –, ou des mêmes prestations mais dans le cadre d’une convention conclue avec un organisme de sécurité sociale.

● Le coût total de l’exonération spécifique – compensée par l’État – est estimé à 1,7 milliard d’euros pour 2019, dont 861 millions au profit des organismes. Ces organismes sont par ailleurs éligibles au CICE et au CITS, selon leur statut, pour un coût estimé à respectivement 47 et 50 millions d’euros en 2019.

2. Un nouveau régime en faveur des structures privées, plus proche de celui de l’allègement général

● Le Gouvernement souhaite, s’agissant des structures privées, rapprocher le régime de l’exonération spécifique du droit commun, à savoir l’allègement général renforcé.

Soucieux de maintenir globalement constant l’effort public à destination du secteur des services à la personne, le Gouvernement propose de conserver le principe d’une exonération spécifique : totale pour les rémunérations n’excédant pas 1,1 SMIC, elle deviendrait ensuite dégressive pour s’annuler, comme l’allègement général, à 1,6 SMIC ; sur cette échelle à l’avenir limitée, le champ des cotisations et contributions réduites serait élargi pour être aligné sur celui de l’allègement général.

L’étude d’impact indique que la réforme envisagée serait « à coût constant pour les finances publiques ». Plus de 60 % des structures seraient gagnantes, essentiellement les associations de moins de 50 salariés. Les pertes moyennes (3 % de la masse salariale) seraient en tout état de cause très inférieures aux gains moyens (7,5 % de la masse salariale).

● Sur le plan légistique, le a) du 6° du I insère deux nouveaux alinéas au sein du III de l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, afin de prévoir le nouveau régime d’allègement applicable aux structures privées.

Les structures en question sont celles mentionnées aux 1° et 3° dudit III

– à l’exclusion donc des centres communaux et intercommunaux d’action sociale qui sont des établissements publics –, et à la condition expresse que ces structures « constituent des employeurs de droit privé ».

Le premier des deux alinéas nouveaux élargit pour ces structures le champ de l’exonération, pour l’aligner sur celui de l’allègement général : la CSA, la contribution au FNAL, la cotisation AT-MP, la cotisation de retraite complémentaire et la cotisation d’assurance chômage sont ainsi énumérées.

Le second alinéa prévoit la dégressivité de l’exonération entre 1,1 et 1,6 SMIC.

Le b) du 6° et le 3° du I sont de coordination.

E. la rationalisation du dispositif d’exonération spécifique aux employeurs ultramarins

1. La situation particulière de l’outre-mer a justifié la création de dispositifs spécifiques d’allègements de cotisations patronales de sécurité sociale.

● La situation économique et sociale des départements d’outre-mer (DOM) est globalement plus dégradée que celle de la France dans son ensemble. Ainsi, dans chacun des DOM, le taux de chômage est, pour simplifier, au moins deux fois supérieur au taux moyen national : selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), ce taux était ainsi de 9,4 % en 2017, contre 17,8 % en Martinique, 22,4 % en Guadeloupe et en Guyane, et 22,8 % à La Réunion ([91]).

Les difficultés structurelles des DOM sont bien connues et judicieusement rappelées dans l’étude d’impact : éloignement voire insularité (et donc nécessité de stockage), étroitesse des marchés (et donc difficultés à réaliser des économies d’échelle), forte exposition à des risques exogènes (notamment climatiques).

● Cette situation particulière a justifié la mise en place, dès 1994, d’un régime spécifique d’allégement des cotisations patronales de sécurité sociale. De nombreuses réformes sont intervenues depuis 1994 : en 2000, 2003, 2007, 2008, 2009, 2013, 2014, 2015. L’architecture générale ayant été profondément remaniée par la loi pour le développement économique des outre-mer de 2009 (LODEOM) ([92]), le régime d’allègement est encore désigné sous le vocable « exonérations LODEOM », malgré les évolutions intervenues depuis.

2. Le dispositif en vigueur, plusieurs fois modifié au cours des dernières années, est particulièrement complexe.

a. Collectivités, employeurs et cotisations concernés

● En application du I de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, les exonérations LODEOM s’appliquent en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à La Réunion, mais aussi à Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui ne sont pas des DOM mais des collectivités d’outre-mer (COM). Sauf mention contraire, l’acronyme « DOM » employé dans la suite de ce commentaire s’entendra, abusivement mais commodément, de ces six collectivités, incluant donc deux COM mais excluant un DOM (Mayotte).

● Les exonérations sont réservées aux employeurs privés à l’exclusion des entreprises et établissements publics. Comme c’est classiquement le cas des exonérations spécifiques à certaines zones géographiques ou à certains secteurs économiques, elles ne sont pas cumulables avec l’allègement général, même si l’option en faveur de ce dernier est toujours possible.

● Les charges exonérées sont les cotisations de sécurité sociale proprement dites, à l’exclusion de celles destinées à couvrir le risque AT-MP : maladie-maternité, vieillesse, famille.

b. Une distinction générale entre régime de droit commun et régime bonifié

i. Le régime de droit commun

Il est ouvert :

– à tous les employeurs occupant moins de 11 salariés (1° du II de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale) ;

– aux entreprises – quel que soit leur effectif – exerçant leur activité dans l’un des secteurs d’activité inventoriés dans le tableau ci-dessous.

exonérations lodeom : régime de droit commun

Source : commission des affaires sociales, sur la base du code de la sécurité sociale.

ii. Le régime bonifié

● Il était originellement ouvert aux entreprises éligibles au régime bonifié des zones franches d’activité (ZFA), lui-même créé par la LODEOM, et qui prévoit notamment un abattement d’assiette pour l’établissement de l’impôt sur les bénéfices, abattement majoré dans certains secteurs et certaines zones géographiques considérés comme prioritaires. Les législations fiscale et sociale ont divergé depuis 2009, de sorte que les régimes, quoique très proches, ne sont désormais plus parfaitement alignés.

On retiendra que le régime social bonifié, prévu au IV de l’article

L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, est ouvert aux entreprises :

– soumises à un régime réel d’imposition de leurs bénéfices (3° du IV) ;

– employant moins de 250 salariés et réalisant un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros (soit les petites et moyennes entreprises – PME – au sens du droit de l’Union européenne) – 1° du IV ;

– et exerçant leur activité dans un secteur ou une zone géographique considérés comme prioritaires.

● Les secteurs prioritaires sont la recherche et développement (R&D), les technologies de l’information et de la communication (TIC), le tourisme, l’agro-nutrition, l’environnement, les énergies renouvelables (a du 4° du IV).

Sont assimilés aux secteurs prioritaires (b du 4° du IV) :

– le fait d’avoir signé avec une université ou un organisme public de recherche une convention agréée par l’autorité administrative, portant sur un programme de recherche dans le cadre d’un projet de développement, si les dépenses de recherche – définies comme celles éligibles au crédit d’impôt recherche – représentent au moins 5 % des charges engagées par l’entreprise au cours de l’exercice ;

– le fait d’avoir réalisé des opérations de transformation sous douane représentant au moins un tiers du chiffre d’affaires de l’exercice. Le régime européen de la transformation sous douane ([93]) permet, sous conditions, la transformation de marchandises non communautaires en franchise de droits de douane, avant leur commercialisation au sein de l’Union européenne.

● Les zones géographiques prioritaires sont :

– d’une part, la Guyane, les îles du large de la Guadeloupe (Les Saintes, La Désirade, Marie-Galante), les communes de La Réunion situées dans une zone spéciale d’action rurale ([94]) ;

– d’autre part, des communes de Guadeloupe et de Martinique, classées en zone de montagne, isolées et faiblement peuplées (dont la liste est fixée par décret).

Il faut préciser que, même dans les zones prioritaires, le bénéfice du régime bonifié est conditionné à l’exercice de l’activité dans certains secteurs, qui ne correspondent ni aux secteurs du régime de droit commun ni aux secteurs prioritaires qui viennent d’être présentés, ouvrant droit au bénéfice du régime bonifié indépendamment de l’implantation géographique. Les secteurs dont il est ici question sont ceux ouvrant droit au bénéfice de la réduction d’impôt sur le revenu prévue par l’article 199 undecies B du code général des impôts (dispositif dit « Girardin productif ») – c’est-à-dire par principe l’ensemble des activités productives, à l’exclusion de certains secteurs limitativement énumérés –, auxquels sont ajoutés la comptabilité, le conseil aux entreprises, l’ingénierie, les études techniques à destination des entreprises, la R&D, les TIC. La seule lecture de ces lignes permet de constater un enchevêtrement peu lisible des critères d’éligibilité, certains secteurs se retrouvant à la fois dans la liste ouvrant droit au régime bonifié au titre de la zone d’implantation et dans la liste ouvrant droit au régime bonifié au titre du secteur d’activité (R&D par exemple).

exonérations lodeom : régime bonifié (réservé aux pme imposées au réel)

Source : commission des affaires sociales, sur la base du code de la sécurité sociale.

c. D’autres critères de distinction, aboutissant à la coexistence de six barèmes d’exonérations

● La distinction entre régime de droit commun et régime bonifié ne suffit pas à épuiser la diversité des conditions d’application des exonérations LODEOM, puisque des différences existent aussi selon :

– la taille de l’entreprise, celles employant moins de 11 salariés bénéficiant de conditions plus favorables que les autres entreprises placées sous le régime de droit commun ;

– le fait que l’employeur soit ou non éligible au CICE. La loi de finances pour 2014 ([95]) a en effet réduit l’avantage social des entreprises bénéficiant du CICE, afin de compenser l’écart de compétitivité avec les employeurs n’en bénéficiant pas, c’est-à-dire pour l’essentiel les organismes à but non lucratif.

On rappellera que le taux du CICE dans les DOM ([96]) est de 9 %, contre 6 % en métropole. Cette différenciation, introduite par la loi de finances pour 2015 ([97]), avait pour objet de tirer les conséquences du Pacte de responsabilité et de solidarité. Parce qu’il renforçait les allègements de cotisations patronales de sécurité sociale applicables en métropole, notamment l’allègement général, le Pacte de responsabilité aurait eu pour effet mécanique de réduire, toutes choses égales par ailleurs, l’avantage comparatif dont bénéficiaient antérieurement les entreprises des DOM du fait des exonérations LODEOM. Afin de maintenir, sous une autre forme, le différentiel de coût du travail au bénéfice des employeurs des DOM, le taux du CICE y a donc été augmenté.

On précisera enfin que la LFSS 2016 ([98]) a recentré les allègements spécifiques aux DOM sur les bas salaires, tout en renforçant l’effort à destination des secteurs prioritaires.

● Il résulte de l’ensemble de ces évolutions un système assez complexe, composé de six barèmes ; plus lisible sous forme graphique que littéraire, le tableau suivant permet de le résumer.

modalitÉs de calcul des exonérations LODEOM

(en multiples de SMIC)

Au terme de la lecture de ce tableau, on comprend que le terme « exonérations LODEOM », pour commode qu’il soit, n’est pas rigoureusement exact. En effet, l’exonération n’est totale que jusqu’à certains niveaux de rémunération ; au-delà, et jusqu’au point de sortie, il s’agit d’un allègement de cotisations, une fraction de celles-ci demeurant due. Lorsque l’exonération est dégressive, son montant résulte d’une formule de calcul définie par décret, la valeur maximale du coefficient de dégressivité ne pouvant logiquement être supérieure à la somme des taux de cotisations due pour un SMIC, niveau auquel l’exonération est toujours totale (VIII de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale).

3. Cet article propose une réforme profonde des exonérations LODEOM.

a. Maintenir l’attractivité des exonérations spécifiques tout en les rationalisant

i. Alignement du régime des exonérations LODEOM sur celui de l’allègement général

Extension du champ des cotisations et contributions exonérées

Compte tenu de la suppression du CICE et du renforcement de l’allègement général par les lois financières pour 2018, la réduction maximale de cotisations patronales permise en application du droit commun deviendrait, sans modification législative, plus attractive que les exonérations LODEOM au niveau du SMIC. En effet, le champ des exonérations LODEOM est plus restreint en l’état du droit que celui de l’allègement général renforcé, comme l’illustre le tableau suivant.

comparaison de l’allègement général renforcé

et des exonérations lodeom

(au niveau du SMIC)

Source : commission des affaires sociales.

Il est donc nécessaire, « pour compenser la suppression du CICE et mieux centrer le dispositif d’exonération sur les bas salaires, où l’impact du coût du travail sur la demande d’emploi est la plus importante, […] d’aligner le niveau maximal des exonérations LODEOM sur celui des allègements de droit commun qui seront en vigueur fin 2019 » ([99]). Cette démarche est conforme aux conclusions du Livre bleu des outre-mer, qui recense les conclusions des Assises de l’outre-mer, au terme de huit mois de travaux souhaités par le Président de la République ([100]).

Pour ce faire, le a) du 10° du I du présent article modifie la rédaction du I de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale ([101]), pour élargir le champ des exonérations LODEOM, rendu identique à celui de l’allègement général. En conséquence, le taux maximal d’allègement sera porté de 27,8 à 40 % ([102]), permettant ainsi non seulement de compenser la suppression du CICE, mais de réduire le coût du travail au niveau du SMIC, à hauteur de 3,2 points supplémentaires ([103]).

Mesures diverses

La nouvelle rédaction proposée pour le I de l’article L. 752-3-2 exclut les particuliers employeurs du bénéfice des exonérations LODEOM, alignant ainsi la liste des employeurs éligibles sur celle prévue par l’article L. 241-13 pour l’allègement général.

Dans le même souci d’harmonisation, quasiment formelle, la nouvelle rédaction proposée pour le II de l’article L. 752-3-2 prévoit que l’exonération s’applique aux « employeurs » et non plus aux « entreprises, employeurs et organismes mentionnés au premier alinéa de l’article L. 2211-1 du code du travail ». Cette dernière référence, plus longue mais pas nécessairement plus claire, avait été introduite par la LFSS 2016, afin de viser les employeurs privés mais également les établissements publics industriels et commerciaux ainsi que les établissements publics administratifs employant du personnel dans les conditions du droit privé ; cette rédaction lourde est superflue, car couverte par l’emploi du terme générique « employeurs ».

Enfin, la nouvelle rédaction proposée pour le IV de l’article L. 752-3-2 aligne sur le régime de l’allègement général la temporalité du calcul des exonérations LODEOM et le décompte des effectifs :

– le montant des exonérations LODEOM sera désormais calculé chaque année civile, et non plus chaque mois ;

– les salariés employés à temps partiel ou seulement sur une période de l’année entreront dans le calcul pour la durée prévue au contrat de travail, pour la période pendant laquelle ils sont employés (reprise de la rédaction retenue à l’article L. 241-13 s’agissant de l’allègement général).

L’étude d’impact indique que l’évaluation de l’effet de cet alignement des règles de calcul sur le niveau des exonérations a été estimé « quasiment nul ».

ii. Rationalisation des exonérations LODEOM

La redéfinition des secteurs éligibles…

Le bénéfice du régime spécifique des exonérations LODEOM demeure pour les employeurs de moins de 11 salariés, la rédaction du 1° du II de l’article L. 752-3-2 n’étant pas modifiée sur le fond.

En revanche, la nouvelle rédaction du 2° du même II, qui dresse la liste complète des secteurs éligibles aux exonérations LODEOM, est plus restrictive que la liste actuelle. En effet, les employeurs des secteurs suivants ne pourront plus prétendre à l’avenir à l’exonération LODEOM :

– presse ;

– production audiovisuelle ;

– transport aérien (suppression en conséquence du 3° du II de l’article L. 752-3-2) ;

– transport fluvial et maritime (suppression en conséquence du 4° du même II).

La nouvelle rédaction supprime en outre la mention expresse de l’éligibilité des coopératives agricoles, des sociétés d’intérêt collectif agricole et de leurs unions, ainsi que des coopératives maritimes et de leurs unions. Ce choix n’a pas pour effet de faire sortir les employeurs concernés du champ des exonérations, car la rédaction actuelle les mentionne comme des composantes de secteurs plus vastes, à savoir l’agriculture et la pêche ([104]), qui eux demeurent dans le champ.

Dans sa nouvelle rédaction, le 2° du II fait entrer dans la liste des secteurs éligibles :

– l’environnement, l’agronutrition, la R&D (actuellement éligibles, mais sous l’empire du régime bonifié, dont la forme actuelle est supprimée par le présent article – rédaction globale du IV de l’article L. 752-3-2) ;

– les entreprises bénéficiaires du régime de perfectionnement actif. Défini par le règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013, il s’agit en réalité de la nouvelle appellation du régime de transformation sous douane.

… permet la simplification très nette des barèmes.

Aux six barèmes existants, le Gouvernement propose de substituer deux barèmes seulement, baptisés « régime de compétitivité » et « régime de compétitivité renforcée » par l’étude d’impact. Les employeurs relevant du régime de compétitivité bénéficieraient d’une exonération complète pour les rémunérations jusqu’à 1,3 SMIC, seuil à partir duquel l’exonération deviendrait dégressive pour s’annuler à 2 SMIC. Il s’agirait, d’une part, des employeurs de moins de 11 salariés et, d’autre part, des employeurs du BTP. Pour les employeurs relevant du régime de compétitivité renforcée, les seuils précités seraient de respectivement 1,4 et 2,4 SMIC. Il s’agirait des employeurs des secteurs mentionnés au futur 2° précité, à l’exception donc du BTP.

Le tableau suivant dresse la liste des employeurs relevant de chacun de ces deux régimes, sachant que les autres employeurs, notamment ceux exclus à l’avenir des exonérations LODEOM, pourront bien évidemment bénéficier de l’allègement général tel que renforcé par la LFSS 2018, et ce dès le 1er janvier 2019 (4° du B du VI). L’étude d’impact justifie le placement du BTP dans le régime de compétitivité par l’effet d’entraînement de ce secteur sur l’ensemble de l’économie, mais aussi par les besoins propres des outre-mer en la matière, s’agissant notamment du logement social ; les secteurs de compétitivité renforcée, quant à eux, sont soit des secteurs fragiles exposés à la concurrence internationale (tourisme, typiquement), soit cruciaux dans le processus de développement des économies ultramarines.

Futurs régimes des exonérations LODEOM

Source : commission des affaires sociales.

Au-delà de la disparition logique de la distinction entre les employeurs bénéficiant du CICE et ceux n’en bénéficiant pas (du fait de la suppression du CICE), on relève également la suppression du mécanisme de palier (les exonérations deviendront systématiquement dégressives en montant au-delà de leur point d’inflexion – 1,3 ou 1,4 SMIC), ainsi que la concentration du dispositif sur les niveaux faible à modéré de salaires (le point de sortie le plus lointain sera de 2,4 SMIC contre 4,5 en l’état du droit). La nouvelle liste des secteurs éligibles, plus restreinte et plus lisible, entérine la déconnexion entre les exonérations LODEOM et le régime fiscal des ZFA, ce qui emporte notamment comme conséquence de ne plus faire de distinction selon que l’entreprise bénéficiaire est ou non une PME au sens européen. On note enfin que plus aucun territoire ne bénéficie d’un traitement spécifique à raison de sa situation géographique.

Comparaison des futurs régimes d’exonération applicables dans les DOM

Source : étude d’impact.

Sur le plan légistique, la simplification des barèmes se traduit par la suppression des III et IV de l’article L. 752-3-2 dans leur rédaction actuelle, remplacés par un nouveau III, prévoyant en son A le barème du régime de compétitivité et en son B le barème du régime de compétitivité renforcée. Les conditions de dégressivité, qui ne sont pas modifiées sur le fond, sont « remontées » au dernier alinéa du nouveau IV, permettant en conséquence la suppression de l’actuel VIII (b) du 10° du I).

b. Les effets attendus

● La rationalisation des exonérations LODEOM devrait permettre de réduire leur coût de 14 millions d’euros (pour un dernier coût connu de 958 millions d’euros). Cette économie bénéficiera à l’État, qui compense les exonérations LODEOM aux organismes de sécurité sociale, avec des crédits budgétaires servis depuis la mission Outre-mer.

L’État « gagnera » en outre 537 millions d’euros au titre de la suppression du CICE, au taux spécifique de 9 % dans les DOM.

Du côté des employeurs, cette suppression sera plus que compensée par la réduction de 6 points du taux de la cotisation patronale maladie (439 millions d’euros, à la charge des ASSO), d’une part, et le renforcement de l’allègement général, d’autre part (46 millions d’euros).

Au final, les administrations publiques dans leur ensemble économiseront 66 millions d’euros, qui par construction n’iront plus alléger le coût du travail pour les employeurs (cf. tableau ci-dessous).

Effets budgétaires d’ensemble de la réforme

(en millions d’euros)

Source : direction de la sécurité sociale.

● L’étude d’impact ne fournit pas d’éléments détaillés d’analyse des effets économiques de la réforme prévue, qui peuvent se résumer à grands traits comme suit :

– un allègement significatif du coût du travail au niveau du SMIC, le renforcement de l’allègement général faisant plus que compenser la suppression du CICE (cf. supra) ;

– une réduction du coût du travail dans les secteurs de compétitivité et de compétitivité renforcée, jusqu’aux points d’inflexion de respectivement 1,3 et 1,4 SMIC (car l’exonération totale de cotisations jusqu’à ces niveaux de rémunération concernera un champ plus large qu’aujourd’hui, du fait de son alignement sur le champ de l’allègement général renforcé).

III. mesures relatives à certains régimes spéciaux

A. conséquences directes et indirectes de la suppression du cice

1. Afin de compenser la suppression du CICE, il est nécessaire de rendre les employeurs de certains régimes spéciaux éligibles à la réduction de 6 points de la cotisation maladie.

a. Présentation de la problématique

Des entreprises appartenant à des branches d’activité relevant de certains régimes spéciaux de sécurité sociale étaient éligibles au CICE : SNCF, RATP, industries électriques et gazières (IEG). Pour certains de leurs salariés, à savoir les agents dits « statutaires », ces entreprises ne sont pas éligibles au renforcement des allègements de charges patronales votés en LFSS 2018 (réduction de 6 points de la cotisation maladie et renforcement de l’allègement général) ; en effet, l’emploi de ces salariés n’appelle pas d’affiliation obligatoire à l’assurance chômage, alors que cette affiliation est une condition d’éligibilité aux allègements de cotisations. Sans mesure législative autorisant expressément les employeurs concernés à bénéficier de la réduction de 6 points de la cotisation maladie, créée pour compenser strictement la suppression du CICE, ils perdraient 400 millions d’euros en 2019. Il est donc prévu de rendre ces employeurs éligibles à la réduction de 6 points.

L’étude d’impact indique que cette réduction forfaitaire, dont le principe relève de la loi, s’accompagnera ultérieurement d’un relèvement des taux de cotisation des régimes spéciaux concernés, relèvement qui se fera par voie réglementaire. Il est logique que les taux de cotisation soient plus faibles dans les régimes spéciaux que dans le régime général, car certaines prestations prises en charge par le régime général le sont directement par les employeurs dans les branches d’activité relevant de régimes spéciaux (indemnités journalières maladie et maternité, pensions d’invalidité). Pour autant, « même à périmètre de prestations comparable, les employeurs de ces régimes s’acquittent globalement de taux de cotisation d’assurance maladie plus faibles que celui qui devrait assurer une neutralité de situation par rapport au régime général » ([105]). Par ailleurs, les taux pratiqués varient en fonction des régimes. L’étude d’impact indique que le taux de la cotisation maladie devrait être fixé, pour chacun des régimes concernés, à 11,3 %, l’écart avec le taux du régime général (13 %) correspondant à la prise en charge directe de certaines prestations par les employeurs. L’alignement des taux devrait procurer un rendement de 120 millions d’euros.

b. Le dispositif juridique

L’article L. 241-2-1 du code de la sécurité sociale, applicable à compter du 1er janvier 2019, prévoit la réduction de 6 points des cotisations patronales maladie pour les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC, afin de compenser la suppression du CICE.

Les cotisations maladie sont définies, dans cet article, par renvoi au 1° du II de l’article L. 241-2, qui mentionne comme redevables de ces cotisations « les employeurs des professions agricoles et non agricoles ».

Le a) du 2° du I du présent article modifie la rédaction de l’article L. 241-2-1, pour viser les cotisations « d’assurance maladie », sans renvoi à l’article L. 241-2, mais sans effet particulier de droit non plus.

Le b) du même 2° complète l’article L. 241-2-1 pour étendre l’application de la réduction de 6 points aux rémunérations des salariés :

– mentionnés au 3° de l’article L. 5424-1 du code du travail, à savoir les salariés employés par :

les entreprises inscrites au répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l’État ;

les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit des sociétés d’économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire ;

– mentionnés au 6° du même article, à savoir les salariés des entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumis au statut national du personnel des industries électriques et gazières ;

– et affiliés à un régime mentionné à la section 1 du chapitre 1 du titre 1 du livre 7 du code de la sécurité sociale. L’intention est semble-t-il de viser les régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1.

La liste des régimes spéciaux au sens de l’article L. 711-1, à savoir les régimes préexistants à la création de la sécurité sociale en 1945 et encore en activité, est fixée par l’article R. 711-1. Certains de ces régimes ne sont pas concernés ici, car ils couvrent des assurés ne relevant pas des 3° et 6° de l’article L. 5424-1 du code du travail (typiquement, les régimes des fonctionnaires). Au final, selon l’étude d’impact, les régimes spéciaux concernés sont ceux de la SNCF, de la RATP et de la branche des industries électriques et gazières (IEG).

2. Il est en outre prévu d’aligner l’allégement de cotisation famille sur le droit commun.

● Dans un souci de rationalisation du droit applicable, mais également afin de neutraliser l’effort de convergence qui sera demandé s’agissant des taux de cotisation maladie, le présent article prévoit la suppression d’un dispositif d’exonération de cotisation famille spécifique aux employeurs des régimes spéciaux, qui seraient rendus éligibles à la réduction forfaitaire de 1,8 point applicable pour la généralité des employeurs. L’étude d’impact indique que « cette opération serait globalement bénéfique pour les employeurs » ; le coût de la mesure est ainsi estimé à 100 millions d’euros.

● L’article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale prévoit une exonération spécifique de cotisation patronale famille pour les agents non statutaires des régimes spéciaux, à l’exclusion du régime des marins, lorsque l’employeur est soumis à l’obligation d’assurance chômage. Selon l’annexe 5 au PLFSS 2018, il s’agit, précisément, des régimes suivants : SNCF, RATP, IEG, Banque de France, Comédie française et Opéra de Paris.

Le régime de l’exonération est assez complexe :

– lorsque la rémunération mensuelle n’excède pas 1,2 X 169 SMIC ([106]), l’exonération est totale ;

– lorsque la rémunération est comprise entre 1,2 et 1,3 X 169 SMIC, l’exonération est de 50 % ;

– au-delà de 1,3 X 169 SMIC, l’exonération ne s’applique plus.

Non cumulable avec d’autres dispositifs d’allègement et compensée par l’État, cette exonération a coûté 24 millions d’euros en 2016, dernière année pour laquelle des données sont disponibles.

● L’article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale prévoit la réduction de 1,8 point des cotisations famille, pour les rémunérations n’excédant pas 3,5 SMIC.

Les cotisations famille sont définies comme celles mentionnées au 1° de l’article L. 241-6, à savoir les cotisations dues par les employeurs des salariés agricoles et non agricoles.

Le a) du 4° du I substitue à cette référence la mention plus générale des cotisations « d’allocations familiales », sur le modèle de ce qui a été décrit supra s’agissant des cotisations maladie.

Le b) du même 4° étend la réduction de 1,8 point aux salariés mentionnés au 3° de l’article L. 5424-1 du code du travail et affiliés à un régime spécial.

En conséquence, le 5° du I abroge l’article L. 241-6-4.

B. la mise en conformité européenne d’un régime d’exonération spécifique aux armateurs

1. Le droit existant

L’article L. 5553-11 du code des transports prévoit un régime d’exonération de charges patronales spécifique aux entreprises d’armement maritime, sachant que l’article L. 5411-1 du même code définit l’armateur comme celui qui exploite le navire en son nom, qu’il en soit ou non propriétaire.

L’entreprise d’armement est exonérée :

– de la contribution patronale spécifique aux services accomplis par des marins embarqués, qui couvre à la fois les risques vieillesse et maladie ([107]) ;

– de la cotisation famille, dans les conditions du régime général ;

– de la cotisation chômage, également dans les conditions de droit commun.

L’exonération porte sur les rémunérations versées aux équipages et gens de mer affiliés à l’ENIM, qui sont embarqués à bord de navires de commerce battant pavillon français et affectés à des activités de transport ou de services maritimes ([108]).

2. Le droit proposé

● Le régime actuel résulte de l’article 43 de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue, qui a procédé à un double élargissement :

– du champ des cotisations exonérées, en y incluant les cotisations famille et chômage ;

– du champ des activités concernées, en y incluant les services maritimes.

L’étude d’impact indique sobrement, sans fournir aucune référence juridique, que « le dispositif d’exonération institué par cette loi n’a pas été validé par la Commission européenne, en raison de la restriction au marché intérieur européen (en avantageant les navires battant pavillon français) auquel celui-ci pourrait aboutir ».

● Aussi, afin d’assurer la conformité du dispositif à un droit de l’Union européenne (UE) que l’étude d’impact ne prend même pas la peine de résumer en une ligne, il est proposé d’étendre le dispositif, au-delà des seuls navires battant pavillon français, à ceux battant pavillon d’un autre État membre de l’UE, d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE), ou de la Suisse ([109]) (1° du III).

Les navires devront toutefois – la condition est nouvelle – être dirigés et contrôlés « à partir » d’un établissement stable situé sur le territoire français.

Le 2° du III complète l’article L. 5553-1 par une nouvelle condition au bénéfice de l’exonération. À l’avenir, l’équipage devra en effet être constitué à hauteur d’au moins 25 % de ressortissants européens, au sens large (UE, EEE et Suisse). Cette proportion sera calculée sur la base de la fiche d’effectif ; l’article L. 5522-2 – auquel il n’est pas fait renvoi – définit la fiche d’effectif comme « le document par lequel l’autorité maritime atteste que l’effectif du navire satisfait aux exigences des conventions internationales pertinentes selon le type de navire et des mesures nationales prises pour leur application ». Cette proportion s’appréciera sur l’ensemble de la flotte des navires embarquant au moins un marin pour lequel l’employeur bénéficie de l’exonération.

● L’impact financier de la mesure proposée par le Gouvernement est estimé à - 3 millions d’euros pour l’État, l’exonération étant compensée.

La date de son entrée en vigueur, qui ne saurait dépasser le 1er juillet 2019, sera fixée par décret, après déclaration de compatibilité avec le droit de l’UE par la Commission européenne (VII).

IV. mesures diverses

● Dans sa version applicable à compter du 1er janvier 2019, le VII de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale prévoit que l’allègement général s’impute au moment du paiement des cotisations et contributions, déclarées aux organismes de recouvrement compétents :

– AGIRC-ARRCO pour les cotisations de retraite complémentaire obligatoire ;

– unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et caisses générales de sécurité sociale (CGSS) dans les départements d’outre-mer, pour les cotisations de sécurité sociale et d’assurance chômage, ainsi que pour les autres contributions.

Il est logiquement précisé que l’imputation se fait en fonction de la part que représente le taux de ces cotisations et contributions dans la valeur du coefficient de dégressivité.

Le 8° du I du présent article complète le VII de l’article L. 241-13 pour tenir compte du cas spécifique des intermittents du spectacle ([110]), les cotisations chômage attachées à leur rémunération étant recouvrées par Pôle Emploi. Il est simplement prévu que pour les salariés concernés, l’allègement général s’impute sur les cotisations recouvrées par Pôle Emploi, disposition omise dans la LFSS 2018.

● Le I de l’article L. 243-6-1 du code de la sécurité sociale prévoit que lorsque les URSSAF ou CGSS interprètent de manière contradictoire la même législation sur les cotisations et contributions sociales pour plusieurs établissements rattachés à un même cotisant, celui-ci peut solliciter l’intervention de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Après analyse du litige, l’ACOSS peut demander aux organismes d’adopter une position donnée dans un délai d’un mois, à l’expiration duquel elle peut se substituer à eux pour prendre les mesures nécessaires.

Le II du même article, introduit par l’article 9 de la LFSS 2018, a étendu cette procédure aux interprétations contradictoires retenues par les URSAFF ou CGSS, mais aussi par l’AGIRC-ARRCO, pour l’application des dispositions relatives à l’allègement général.

Le 9° du I du présent article précise que la procédure d’arbitrage prévue au II de l’article L. 243-6-1 peut également trouver à s’appliquer lorsque le cotisant possède un seul établissement. L’exposé des motifs indique sobrement que « ceci vise à faciliter la mise en œuvre de la réforme pour les entreprises ».

● Le 1° du I apporte une correction purement rédactionnelle à l’article L. 133-1 du code de la sécurité sociale.

*

Article 9 Extension de l’exonération triennale de cotisations sociales aux créateurs d’entreprises relevant du micro-bénéfice agricole

Adopté par la commission sans modification

I. Une exonération triennale de cotisations sociales limitée aux seuls indépendants non-agricoles

● Tout créateur ou repreneur d’entreprise bénéficiera, à compter du 1er janvier 2019, d’une exonération de cotisations sociales, via l’extension du dispositif d’aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d’entreprise (ACCRE). Son régime sera défini à l’article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale.

Inscrit à l’article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([111]), cette exonération sera intégrale pour les entrepreneurs dont le revenu annuel net est inférieur aux trois quarts du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) ([112]) – soit 29 799 euros en 2018. Pour les ceux dont le revenu est compris entre ce montant et le PASS – soit entre 29 799 euros et 39 732 euros –, l’exonération décroîtra linéairement.

L’exonération portera sur les cotisations d’assurance maladie, maternité, veuvage, invalidité et décès et d’allocations familiales, que son bénéficiaire relève d’un régime salarié ou non-salarié.

● La durée de l’exonération est fixée à un an.

Une exception est néanmoins prévue pour les créateurs ou repreneurs d’entreprise relevant du régime micro-fiscal. Ce dernier permet aux travailleurs indépendants non-agricoles dont le chiffre d’affaires ou les recettes n’excèdent pas certaines limites de bénéficier de modalités dérogatoires d’imposition des revenus tirés de leur activité, qu’il s’agisse de commerçants et d’artisans – dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) – ou de professions libérales – dans celle des bénéfices non commerciaux (BNC).

Dans ce cas, l’exonération est portée à trois ans et s’applique de manière dégressive :

– l’exonération est intégrale la première année ;

– la deuxième année, l’exonération s’applique à hauteur des deux tiers du montant exonéré l’année précédente ;

– le taux est porté à un tiers de l’exonération de la période initiale pour la troisième année d’activité.

II. L’extension de l’exonération triennale aux créateurs ou repreneurs relevant du micro-bénéfice agricole

● L’article 9 étend à l’ensemble des travailleurs indépendants relevant d’un régime fiscal de micro-bénéfices l’exonération triennale de cotisations sociales à compter de la création ou de la reprise d’entreprise. Le champ de l’exonération généralisée de cotisations sociales inclut donc désormais le régime fiscal des micro-bénéfices agricoles.

Le nouvel article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale n’entrant en vigueur qu’à compter du 1er janvier 2019, la modification est apportée directement à l’article 13 de la LFSS pour 2018 ayant créé le dispositif d’« année blanche ».

Le 1° inclut désormais l’article 64 bis du code général des impôts relatif au régime micro-BA dans le champ de l’exonération triennale, aux côtés des références actuellement prévues aux articles 50-0 et 102 ter du même code relatifs respectivement aux régimes micro-BIC et micro-BNC.

Le 2° procède à une modification de conséquence, précisant que le bénéfice de cette exonération généralisée cesse lorsque le travailleur indépendant agricole ne relève plus du micro-bénéfice agricole, en cohérence avec le régime actuellement prévu pour les régimes du micro-BIC et du micro-BNC.

● L’extension du champ de l’exonération triennale de cotisations sociales devrait couvrir 3 200 exploitants agricoles. Elle permettra ainsi aux jeunes agriculteurs débutant leur activité sous le régime micro-fiscal de bénéficier d’une triple année blanche.

Son coût en année pleine est estimé à 800 000 euros. Il sera compensé à la mutualité sociale agricole par l’État, en cohérence avec la compensation de l’ensemble du dispositif d’« année blanche », maintenue dans l’annexe 5 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Cette mesure entrera en vigueur au 1er janvier 2019, échéance d’ores et déjà retenue pour l’application de l’« année blanche ».

*

chapitre II Des règles de cotisations plus claires et plus justes

Article 10 Aménagement de la cotisation subsidiaire d’assurance maladie

I. La substitution de la cotisation subSidiaire à la CMU-B

● La protection maladie universelle – dite « PUMA » – est destinée à garantir l’universalité de la prise en charge des frais de santé. Elle a succédé en 2016 à la couverture maladie universelle de base – dite « CMU-b » –, créée elle-même 16 ans plus tôt afin d’assurer l’affiliation automatique au régime général d’assurance maladie de toute personne résidant de manière stable et régulière sur le territoire français et ne percevant pas – ou peu – de revenus d’activité.

Sa création s’est accompagnée d’une refonte des contributions maladie, dans le cadre d’une réforme plus large de l’architecture financière de la branche maladie. Il s’agissait alors de tirer les conséquences de l’universalisation de la prise en charge des frais de santé en simplifiant les transferts entre régimes via une intégration financière complète.

La cotisation CMU-b, en particulier, correspondait à la cotisation acquittée à un taux de 8 % par toute personne affiliée à la CMU dès lors que les ressources de son foyer dépassaient un certain plafond.

Mise en œuvre par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ([113]), la PUMA s’est accompagnée d’une suppression de la cotisation CMU-b. La cotisation subsidiaire d’assurance maladie lui a alors succédé, applicable à compter du 1er janvier 2016. Elle constitue la contrepartie de la prise en charge par l’assurance maladie des prestations en nature – c’est-à-dire du remboursement total ou partiel des dépenses médicales et paramédicales et des frais d’hospitalisation.

● Le régime juridique de la cotisation subsidiaire est défini à l’article L. 380-2 du code de la sécurité sociale.

Les principaux redevables de cette cotisation sont les personnes résidant en France et ne percevant pas – ou peu – de revenus d’activité.

La cotisation subsidiaire s’applique sur l’intégralité des revenus non professionnels, sans plafonnement de l’assiette, à un taux défini par décret :

– sont considérés comme des revenus non professionnels les revenus fonciers, de capitaux et de plus-values de cession à titre onéreux de biens ou de droits de toute nature, ainsi que les bénéfices industriels et commerciaux non professionnels et les bénéfices des professions non commerciales non professionnels. Ces revenus sont assujettis à la cotisation pour leur seule part supérieure à 25 % du PASS précité, soit 9 933 euros en 2018 ;

– entrent également dans le champ de l’assiette les moyens d’existence et les éléments de train de vie – tels que les avantages en nature et les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers – dont le bénéficiaire de la couverture maladie a disposé ;

– le taux est fixé à 8 % – soit un taux identique à celui de la cotisation CMU-b antérieure.

● Au total, deux conditions cumulatives doivent ainsi être remplies pour qu’une personne travaillant en France ou résidant en France de manière stable et régulière soit assujettie à la cotisation subsidiaire :

– avoir un revenu d’activité inférieur à 3 973 euros par an ;

– bénéficier de revenus non professionnels supérieurs à 9 933 euros par an.

Le public visé par le dispositif recouvre donc des personnes ne percevant pas – ou dans de très faibles proportions – des revenus d’activité, et bénéficiant à l’inverse de revenus du capital ou du patrimoine importants.

Deux ans après son entrée en vigueur, 60 000 personnes sont redevables de cette cotisation, pour un rendement attendu de 130 millions d’euros en 2018.

II. Corriger les défauts d’un assujettissement insuffisamment juste et lisse

A. Un assujettissement qui ne reflète pas nécessairement la capacité contributive

● Les deux premières années d’assujettissement à la cotisation subsidiaire ont mis en lumière l’insuffisante équité du dispositif.

Cette dernière tient davantage aux paramètres de la cotisation – notamment les modalités d’abattement et l’absence de plafonnement – qu’à son principe – l’assujettissement des revenus du capital et du patrimoine restant justifié au-delà d’un certain montant, en contrepartie de la prise en charge de prestations en nature.

Les principales limites du dispositif en vigueur tiennent à :

– la persistance d’effets de seuil en dépit de l’application du mécanisme de lissage. Ce dernier se déclenche pour les revenus d’activité supérieurs à la moitié du seuil d’assujettissement – soit environ 2 000 euros annuels. Les revenus inférieurs ou proches de ce seuil ne bénéficient donc pas de l’abattement ;

– un régime pouvant paradoxalement apparaître plus favorable pour les revenus d’activité supérieurs. Une personne percevant un revenu supérieur au seuil d’assujettissement à la cotisation subsidiaire ne verra pas ses revenus du capital soumis au taux de 8 %, contrairement à une seconde personne incluse dans le champ de la cotisation subsidiaire – car percevant un revenu d’activité légèrement inférieur – mais disposant pourtant de revenus du capital inférieurs ;

– un assujettissement pour les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles d’ores et déjà redevables des cotisations propres à leur régime d’affiliation au titre des règles d’assiettes minimales.

● Ces limites impliquent d’ajuster les mécanismes de lissage afin de couvrir les personnes ayant une réelle faculté contributive.

Elles ne sauraient cependant remettre en cause la légitimité ou la constitutionnalité du dispositif :

– la cotisation subsidiaire constitue la juste contrepartie de la prise en charge des prestations en nature, dans le cas d’une participation insuffisante au financement du risque maladie ;

– une toute récente décision du Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de la cotisation aux droits et libertés garantis par la Constitution.

La conformité à la Constitution de la cotisation subsidiaire d’assurance maladie

Rendue le 27 septembre 2018, la décision n° 2018-735 QPC du Conseil constitutionnel conclut à la conformité de la cotisation subsidiaire d’assurance maladie à la Constitution.

Rendue à l’occasion d’une question de prioritaire de constitutionnalité (QPC), cette décision confirme la constitutionnalité du dispositif à deux titres :

– la nature de cotisation sociale est attestée. Constituant un versement à caractère obligatoire dû en contrepartie du bénéfice de prestations en nature servies par la branche maladie, le dispositif n’entre pas dans la catégorie des impositions de toute nature. À ce titre, le renvoi au pouvoir réglementaire de la détermination des règles de taux et de recouvrement ne méconnaît pas la compétence du législateur définie à l’article 34 de la Constitution ;

– la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques est écartée. D’une part, la différence de traitement entre assurés sociaux – certains étant assujettis sur leurs seuls revenus professionnels, d’autres sur l’ensemble de leurs revenus du patrimoine – est fondée sur des critères objectifs et rationnels visant à garantir la contribution à la prise en charge des frais de santé. D’autre part, la différence de traitement pouvant en résulter entre deux assurés sociaux disposant d’un revenu d’activité professionnelle d’un montant proche – se situant chacun d’un côté du seuil d’assujettissement – est inhérente à l’existence d’un seuil et s’accompagne d’un mécanisme d’abattement destiné à atténuer ses effets. Enfin, la cotisation n’entrant pas dans la catégorie des impositions de toutes natures, le grief tiré d’un éventuel caractère confiscatoire est inopérant.

Cette décision permet, en outre, de rappeler que la différence de traitement contestée entre deux personnes selon qu’elles bénéficient de la couverture maladie au titre de leur activité professionnelle ou de leur résidence en France « est inhérente aux modalités selon lesquelles s’est progressivement développée l’assurance maladie en France » (§21). En ce sens, la création de la cotisation subsidiaire a surtout consisté à maintenir une différence de traitement préexistante.

La décision du Conseil constitutionnel pave néanmoins la voie à un aménagement du dispositif, la conformité à la Constitution faisant l’objet d’une réserve.

Il est ainsi précisé que si l’absence de plafonnement n’est pas, en elle-même, constitutive d’une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques, il appartient au pouvoir réglementaire de fixer les taux et les modalités de détermination de l’assiette de façon à éviter une telle rupture.

Tel est précisément l’objet de l’article 10, même si la solution retenue implique des aménagements du cadre législatif.

B. Des aménagements en faveur d’un meilleur lissage

Le I de l’article 10 procède à plusieurs aménagements des paramètres de la cotisation subsidiaire. Outre des modifications rédactionnelles (1° et 4°), les principaux ajustements concernent le champ des redevables, l’assiette de la cotisation et son taux.

Son II fixe au 1er janvier 2019 l’entrée en vigueur de la nouvelle mouture de la cotisation.

1. Le champ des redevables

Le seuil de sortie d’assujettissement à la cotisation subsidiaire, exprimé en fonction du revenu d’activité, sera relevé par voie réglementaire.

Selon les informations transmises par le Gouvernement au rapporteur général, il sera porté de 10 % à 20 % du PASS – soit environ 8 000 euros par an.

2. L’assiette de la cotisation

L’assiette de la cotisation subsidiaire sera aménagée afin de limiter les écarts manifestes entre le montant de la cotisation versée et le bénéfice perçu au titre de l’assurance maladie.

Deux outils y concourent :

– en premier lieu, l’augmentation du niveau de l’abattement d’assiette. Défini par voie réglementaire, il serait porté de 25 % à 50 % du PASS – soit 19 866 euros en 2018 – selon le niveau inscrit dans l’étude d’impact ;

– en second lieu, l’instauration d’un plafonnement d’assiette. Le 2° du I renvoie à un décret la fixation du montant du plafonnement d’assiette. Aux termes de l’étude d’impact, ce plafonnement serait fixé à huit PASS – soit 317 856 euros en 2018.

3. Le taux de la cotisation

Le taux de la cotisation subsidiaire sera également modifié afin de réduire davantage les effets de seuil constatés aujourd’hui :

– ce taux sera décroissant avec l’augmentation du revenu. Le 3° du I prévoit ainsi que le taux diminuera linéairement à partir du premier euro de revenu, pour s’annuler au niveau du seuil au-delà duquel la cotisation n’est plus exigible. Le taux dégressif succède au mécanisme de lissage actuel, consistant à réduire linéairement l’assiette en fonction du revenu d’activité ;

– le niveau du taux – défini par décret – sera également abaissé, réduit de 8 % à 6,5 %.

Cette double modification entraîne le taux d’assujettissement suivant, selon le revenu d’activité :

Source : Réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

4. Les principaux effets de la réforme de la cotisation subsidiaire

● L’ensemble des modifications apportées à la cotisation subsidiaire peuvent être rassemblées comme suit :

Évolution des paramètres de la cotisation subsidiaire d’assurance maladie

* : Plafond annuel de la sécurité sociale. Fixé à 39 732 euros en 2018.

Source : Commission des affaires sociales, à partir des données transmises par le Gouvernement.

● Au total, le nombre de redevables devrait passer de 60 000 à 40 000, pour un coût estimé à 40 millions d’euros.

Cette modification du nombre des redevables résulterait du double mouvement suivant :

– le non-assujettissement, à l’avenir, de 30 000 redevables actuels, au titre de l’augmentation de l’abattement d’assiette sur les revenus du capital et du patrimoine ;

– l’entrée dans le champ des redevables de 10 000 personnes supplémentaires, du fait du doublement du seuil de non-assujettissement exprimé en fonction des revenus d’activité.

Le plafonnement d’assiette, enfin, devrait bénéficier à environ 500 redevables, selon les informations transmises par le Gouvernement.

● La nouvelle rédaction permet ainsi d’atténuer les principaux défauts du dispositif actuel. La cotisation subsidiaire reste pleinement justifiée et légitime dans son principe, constituant une participation nécessaire au financement de l’assurance maladie en présence de revenus non professionnels substantiels.

Demain encore, néanmoins, l’application de la cotisation conduira à placer deux résidents dans une situation significativement distincte selon qu’ils franchissent ou non le seuil d’assujettissement. Le nouveau taux dégressif pourrait lui-même conduire à une imposition des revenus du capital fortement différenciée, sans que le fait générateur – le revenu d’activité – n’y soit nécessairement directement corrélé.

Le tableau ci-dessous illustre l’écart constaté entre trois profils-types.

Comparaison du nouveau taux de cotisation subsidiaire applicable

Source : Commission des affaires sociales.

Face à ce constat, il convient de rappeler que les revenus d’activité sont d’ores et déjà soumis à la cotisation sociale patronale d’assurance maladie – au taux de 13 % – ainsi qu’à la CSG assise sur les revenus d’activité – une fraction de cette dernière étant affectée au financement de la branche maladie. À l’inverse, les prélèvements sociaux assis sur les revenus du capital ne sont pas affectés au financement de l’assurance maladie ([115]).

Les justifications à la différence de traitement avancées par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 27 septembre 2018, inhérentes tantôt « à l’existence d’un seuil », tantôt « aux modalités selon lesquelles s’est progressivement développée l’assurance maladie en France », semblent par ailleurs avoir clos le débat, sous réserve d’un meilleur lissage tel qu’attendu par voie réglementaire.

*

Article 11 Atténuation du franchissement du seuil d’assujettissement de la CSG au taux normal sur les revenus de remplacement

I. la compensation de la suppression des cotisations salariales maladie et chômage par l’augmentation des taux de CSG a conduit à faire davantage contribuer au financement de la protection sociale les titulaires de revenus de remplacement assujettis au taux normal.

A. la « bascule » opérée en 2018 est favorable au pouvoir d’achat des actifs.

● Conformément aux engagements de campagne du Président de la République, l’article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018 ([116]) a redonné du pouvoir d’achat aux salariés, en supprimant dès janvier 2018 la cotisation salariale d’assurance maladie (0,75 % de la rémunération) et la cotisation salariale d’assurance chômage (2,4 %) en deux temps (– 1,45 point en janvier, le solde de 0,95 point en octobre).

Afin de financer ces suppressions, le taux de la contribution sociale généralisée (CSG) a été augmenté de 1,7 point en janvier dernier. Pour un salarié, le gain lié à la « bascule » opérée en LFSS 2018 est très net, puisque la CSG a augmenté de 1,7 point mais la suppression des cotisations maladie et chômage a allégé la charge, sur la même assiette, de 3,15 points (soit un gain net de 1,45 point). Pour un salarié percevant le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), le gain attendu est de 263 euros par an.

● Cette bascule a le mérite d’augmenter le salaire net des actifs en faisant davantage contribuer au financement de la protection sociale les titulaires de revenus de remplacement et de revenus du capital. En effet, à la différence des cotisations supprimées, dues par les seuls actifs, la CSG frappe toutes les catégories de revenus. En toute rigueur, il faudrait d’ailleurs parler « des CSG », car « la CSG » n’est pas un impôt unique, mais la collection de quatre impôts « cédulaires », qui frappent à des taux différents plusieurs catégories de revenus.

Source : commission des affaires sociales.

Parmi les catégories de contribuables auxquels un effort supplémentaire a été demandé, les retraités ont été au cœur du débat. La majorité a fait l’année dernière le choix politique d’ « une solidarité assumée entre les générations », pour reprendre l’expression employée par le rapporteur général dans son commentaire de l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, devenu article 8 de la loi, et auquel on se réfèrera utilement ([117]).

B. les taux de csg nul ou réduit, applicables aux revenus de remplacement modestes, n’ont pas été augmentés.

Il faut immédiatement dire que la LFSS 2018 a exclu de l’augmentation uniforme de 1,7 point deux taux de CSG, applicables aux pensions de retraite et d’invalidité et aux allocations chômage modestes, qui sont restés de 0 et 3,8 %.

Le III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale soumet en effet ces revenus de remplacement à un taux réduit (3,8 %) ou nul, sous réserve que leur montant n’excède pas certains seuils.

Le taux nul s’applique aux pensions et allocations d’une année N lorsque le revenu fiscal de référence (RFR) de l’année N–2 n’excède pas 11 018 euros ([118]) pour la première part de quotient familial, c’est-à-dire pour une personne seule ([119]). Le seuil est majoré à hauteur de 2 942 euros par demi-part supplémentaire, ce qui le porte à 16 902 euros pour un couple ([120]). Ces seuils sont majorés outre-mer, plus encore en Guyane que dans les autres départements.

Le taux réduit s’applique aux pensions et allocations d’une année N, lorsque le RFR de l’année N–2 excède le seuil en-deçà duquel s’applique le taux nul, sans excéder 14 404 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 3 846 euros par demi-part supplémentaire (avec également des majorations plus importantes outre-mer).

Sur le plan légistique, le 1° du II de l’article L. 136-8 fixe donc le seuil du RFR en-deçà duquel s’applique le taux nul, et le 2° du même III le seuil de RFR au-delà duquel s’applique le taux normal. Le taux réduit s’applique, par construction, entre ces deux seuils.

Source : commission des affaires sociales.

II. le relèvement du taux normal de csg sur les revenus de remplacement a renforcé les effets du franchissement du seuil d’application de ce taux, effets que le présent article entend tempérer.

A. présentation de la problématique

● Comme le relève l’exposé des motifs du présent article, « le franchissement [du seuil d’assujettissement au taux normal] conduit ainsi à une hausse importante des prélèvements dus, alors que l’accroissement de revenu peut être limité, voire temporaire ; par ailleurs, la hausse de prélèvement s’applique deux ans plus tard alors que les revenus ont pu entretemps se réduire de nouveau ». Si ce phénomène n’a rien de nouveau, son effet a été accru par l’augmentation du taux normal.

Au 31 décembre 2016, dernière date pour laquelle des données sont disponibles, ce sont 3,5 % des retraités du régime général qui, d’une année sur l’autre, se voyaient appliquer le taux normal de CSG (1,9 % passant du taux réduit au taux normal, et 1,6 % du taux nul au taux normal).

● L’objet du présent article est d’éviter que le franchissement du seuil d’assujettissement au taux normal en N–2 donne lieu à application dudit taux normal en N, s’il s’avère que le franchissement est temporaire, par exemple du fait de la perception par le foyer fiscal, au cours de cette année N–2, d’un revenu non récurrent. Pour ce faire, il est proposé de conditionner l’application du taux normal au franchissement du seuil deux années consécutives, à la fois en N–2 mais également en N–3.

Pour la CSG sur les pensions de retraite et d’invalidité et sur les allocations chômage due à compter du 1er janvier 2019, le taux normal s’appliquera donc si les RFR de 2017 mais aussi de 2016 sont supérieurs au seuil. Si le RFR de 2017 est supérieur mais que celui de 2016 est inférieur, le taux nul ou réduit continuera de s’appliquer. Si la hausse de RFR en 2017 n’est pas temporaire, et que le seuil est également franchi en 2018, alors la CSG s’appliquera en 2020 au taux normal, les RFR de N–2 (2018) et de N–3 (2017) étant supérieurs au seuil.

Comme le relève l’étude d’impact, cela signifie qu’ « aucun foyer assujetti en 2018 à la CSG au taux de 3,8 % ne remplirait le double critère pour devenir redevable de la CSG à 8,3 % en 2019 » ; en effet, quel que soit le montant de RFR 2017, le RFR 2016 est par construction inférieur au seuil d’assujettissement au taux normal, puisqu’il est ici question de foyers éligibles au taux réduit en 2018. En conséquence, « pour ces assurés, le taux de 3,8 % serait maintenu en 2019 et le taux normal ne s’appliquerait qu’en 2020, seulement si le montant de RFR de 2018 reste bien supérieur au seuil ».

● Plus de 350 000 foyers seraient ainsi épargnés chaque année des conséquences d’une augmentation provisoire de leur RFR N–2, dont 130 000 passant du taux nul au taux normal. Le coût pour les administrations de sécurité sociale serait de 350 millions d’euros par an, essentiellement au titre des pensions de retraites (330 millions, et seulement 20 pour les autres revenus de remplacement). Le gain moyen serait donc élevé, à hauteur de 928 euros par foyer ; il serait supérieur à 1 000 euros pour plus de 40 % des foyers.

B. le dispositif juridique proposé

Le 1° du I modifie la rédaction du premier alinéa du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, qui place en l’état du droit en facteur commun des 1° et 2° du III, relatifs à l’appréciation des seuils d’application du taux réduit et du taux normal, la référence au RFR N–2.

Le 2° du I reproduit cette référence dans le 1° du III de l’article L. 136-8, car les conditions d’assujettissement au taux réduit ne sont pas modifiées.

Le 3° du I prévoit en revanche une nouvelle condition d’assujettissement au taux normal, au 2° du III de l’article L. 136-8 : pourront échapper à l’application de ce taux les personnes dont le RFR de l’avant-dernière ou de l’antépénultième année – la nouveauté est là – n’excède pas les montants prévus par la loi.

Le II prévoit l’application des dispositions du présent article à la CSG due pour les périodes courant à compter du 1er janvier 2019.

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Article 12 Pérennisation de la participation des organismes complémentaires santé au financement des nouveaux modes de rémunération

I. Les Modalités actuelles de la participation des organismes complémentaires santé aux nouveaux modes de rémunération

Depuis 2013, les organismes d’assurance maladie complémentaire participent au développement des nouveaux modes de rémunération des médecins. Cet engagement, pris dans le cadre de l’avenant n° 8 à la convention médicale du 26 juillet 2011, a été renouvelé dans le cadre de l’article 15 de la convention médicale du 25 août 2016, qui prévoyait l’intensification de l’engagement financier des organismes complémentaires dans le cadre du co-financement du « forfait patientèle » versé aux médecins traitants ([121]).

En conséquence, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2014 a instauré une participation au titre des années 2013 à 2015 assise sur une contribution due par chaque organisme d’assurance complémentaire en activité au 31 décembre de l’année en cours. Cette participation a été prorogée pour les années 2016 et 2017, respectivement par les articles 36 et 31 des lois de financement correspondantes. Elle est recouvrée par l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et reversée à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM).

La convention médicale de 2016 prévoyait, outre la montée en charge de cette participation, la suppression définitive de cette contribution dans le cadre de la LFSS pour 2018, afin de la remplacer par un mécanisme pérenne, plus simple et plus transparent, permettant de rendre davantage visible, à la fois pour les médecins et les patients, la participation des organismes complémentaires à ce forfait patientèle ([122]).

L’assiette actuelle est en effet complexe et instable, car elle est calculée par rapport au nombre d’assurés ayant consulté leur médecin traitant au cours de l’année civile précédente et ayant bénéficié à cette occasion de la prise en charge du ticket modérateur par leur complémentaire, à l’exception des bénéficiaires de la CMU complémentaire et des assurés et ayants droit de moins de 16 ans.

La mise en œuvre de ce nouveau mécanisme n’a toutefois pas pu aboutir en temps voulu, et l’article 21 de la LFSS pour 2018 a donc prorogé le schéma précédant – tout en aménageant les modalités de cette contribution ; et fixé le montant forfaitaire annuel de cette contribution à 8,10 euros par assuré concerné (contre 5 euros l’année précédente).

II. un dispositif plus lisible et pérenne

Le présent article institue une contribution fiscale assise sur le chiffre d’affaires des organismes d’assurance complémentaire maladie, et dont le produit sera directement affecté à l’assurance maladie.

Selon les informations transmises au rapporteur général par le Gouvernement, plusieurs options ont été étudiées, en lien avec les organismes d’assurance maladie complémentaire, sans qu’aucun dispositif alternatif à la création d’une taxe ne puisse être retenu, soit pour des raisons de recevabilité juridique, soit parce que ses modalités de mise en œuvre envisagées ne permettaient pas d’atteindre l’objectif poursuivi, soit parce qu’il ne recevait pas l’accord de ces organismes.

Le II créé un nouvel article L. 862-4-1 au sein du code de la sécurité sociale.

Cet article instaure, à la charge des organismes d’assurance maladie complémentaire mentionnés au I de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale ([123]), une contribution à la prise en charge des nouveaux modes de rémunération des médecins.

Ces nouveaux modes de rémunération sont définis au 13° de l’article L. 162-5 du code de la sécurité sociale comme « les modes de rémunération, autres que le paiement à l’acte, des activités de soins ainsi que les modes de rémunération des activités non curatives des médecins, et notamment de prévention, d’éducation pour la santé, de formation, d’évaluation, d’études de santé publique, de veille sanitaire, prévus par des contrats passés entre les médecins concernés et les organismes d’assurance maladie et définissant les obligations relatives aux conditions d’exercice qui en résultent pour les intéressés ».

Elle sera due par chaque organisme en activité au 31 décembre de l’année au titre de laquelle elle est due.

L’assiette de cette contribution ainsi que son taux sont nettement simplifiés par rapport à la taxe aujourd’hui en vigueur.

Cette nouvelle contribution est assise sur la même base que la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance maladie (TSA) à laquelle les organismes d’assurance maladie complémentaire sont déjà assujetties en vertu de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire sur l’ensemble des primes et cotisations d’assurance maladie perçues par ces organismes d’assurance maladie complémentaire. Comme pour la TSA, cette contribution sera liquidée sur le montant des cotisations émises ou recouvrées au cours de chaque trimestre.

Le taux de cette contribution est fixé à 0,8 %, ce qui permettrait, selon l’étude d’impact, un rendement de 300 millions d’euros correspondant à l’engagement pris par les organismes d’assurance maladie complémentaire pour 2019 dans le cadre de la convention de 2016. L’exposé des motifs de l’article précise qu’ « afin de tenir compte de cet engagement, le taux de la contribution pourra être ajusté en cas d’évolution de l’assiette ».

Les modalités de recouvrement de cette taxe restent en revanche inchangées, le recouvrement étant assuré par l’URSSAF, concomitamment au recouvrement de la taxe de solidarité additionnelle – sauf aménagements prévus par décret en Conseil d’État – et selon les mêmes modalités que pour la TSA.

Le I ajoute cette nouvelle contribution à la liste des ressources de la branche maladie détaillées à l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale.

Le III précise que cet article entrera en vigueur dès le 1er janvier 2019.

La question de la durée dans le temps de ce dispositif doit toutefois être posée. L’étude d’impact prévoit que « le taux de la contribution sera révisé en cas d’évolution de l’assiette de la contribution qui aboutirait à un écart significatif de rendement par rapport à l’engagement financier de 300 M€ pris par les organismes complémentaires » et qu’ « un point d’étape sera réalisé sur le rendement de la contribution et la prolongation du dispositif, à l’échéance de l’actuelle convention médiale, soit en 2021 ». Pour le rapporteur général, il est en effet primordial que cette disposition, qui apparaît comme le meilleur vecteur juridique pour concrétiser l’engagement pris par les complémentaires en 2016, ne prime pas sur les négociations conventionnelles à venir.

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Article 13 Poursuivre la simplification de la déclaration et du recouvrement des cotisations

I. La dématÉrialisation des démarches en matière de prélèvements sociaux a été progressivement renforcée

Tant pour la simplification des démarches administratives pour les cotisants que pour l’efficience et la fiabilité de ces procédures, la dématérialisation des déclarations et du paiement des cotisations et contributions sociales constitue un enjeu essentiel de la politique de recouvrement. Bien qu’en net progrès ces dix dernières années, le processus de dématérialisation doit être poursuivi tant pour les cotisants que pour l’administration.

A. une obligation encore lacunaire pour les cotisants

1. Les organismes de recouvrement ont mis en place de nombreux dispositifs de télé-déclaration et de télépaiement

La progression de la dématérialisation résulte largement des objectifs volontaristes déclinés dans les conventions d’objectifs et de gestion avec l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et de la mise en place d’acteurs spécifiques à l’instar du groupe d’intérêt public pour la modernisation des déclarations sociales dit « GIP-MDS » qui regroupe un grand nombre d’acteurs de la protection sociale en vue de faire converger les procédures, et de mettre à disposition des entreprises un portail unique « net-entreprises ».

L’offre dématérialisée s’est ainsi considérablement enrichie ces dernières années en proposant, gratuitement, à la fois :

– de pouvoir consulter les comptes URSSAF et d’effectuer des demandes en ligne (dit « dossier du cotisant en ligne » ou « DCL ») ;

– de procéder à la télé-déclaration des données relatives aux salaires avec la « déclaration unique des cotisations sociales » (« DUCS ») depuis 1999, fusionnée avec la déclaration annuelle des données sociales (« DADS ») ([124]) pour devenir la déclaration sociale nominative en 2014 (via « net-entreprises ») ([125]) ;

– procéder au paiement des cotisations en ligne soit via « net-entreprises », soit par le compte en ligne au sein de l’URSSAF en tant qu’employeur, et auprès du RSI depuis 2016 ([126]).

Ce déploiement s’est accompagné d’une montée en puissance des logiciels de paye compatibles avec « net-entreprises » puis avec la déclaration sociale nominative qui assure automatiquement la transmission des données dans le cadre de la déclaration sociale nominative, d’une part, et des tiers déclarants (avocats, experts-comptables), qui assurent en pratique l’ensemble de ces démarches pour le compte des cotisants, d’autre part. Ainsi, en 2016, la Cour des comptes rappelait que 59 % des entreprises interrogées externalisaient leurs déclarations sociales et estimaient le marché des éditeurs de logiciels de comptabilité et de la paye entre 3,5 et 5 milliards d’euros par an ([127]).

2. Une obligation récemment étendue dans le champ social

Si les dispositifs existants ont souvent été créés sur une base facultative, les obligations de dématérialisation des employeurs et travailleurs indépendants ont été considérablement renforcées ces dernières années, notamment pour les professionnels.

● Ainsi, la LFSS pour 2014 a renforcé la contrainte sur les entreprises en :

– abaissant le seuil rendant obligatoire la déclaration et le paiement dématérialisés des cotisations de 50 000 à 35 000 euros en 2014 puis 20 000 euros en 2015 ; un décret du 17 juin 2014 ([128]) a également diminué le seuil de transmission obligatoire par voie électronique de la déclaration préalable d’embauche de 500 à 50, dans la perspective de la mise en place de la déclaration sociale nominative (article L. 133-5-5 du code de la sécurité sociale) ;

– créant un principe général de dématérialisation des procédures déclaratives pour les travailleurs indépendants non agricoles au-dessus d’un seuil fixé à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale en 2017 ([129]) (articles L. 133-6-7-2, devenu article L. 613-5 ([130]), et D. 133-17).

● La mise en place progressive de la déclaration sociale nominative, automatisée et informatisée, depuis le 1er octobre 2014 a progressivement étendu l’obligation de dématérialisation des déclarations, notamment depuis le 1er janvier 2017, date de la généralisation de la DSN à toutes les entreprises. Il n’existe donc plus de seuils de télédéclaration pour les employeurs.

● Enfin, l’ordonnance du 18 juin 2015 ([131]) qui a revu l’ensemble du fonctionnement des titres simplifiés (chèque d’emploi service universel, Pajemploi, titre emploi simplifié entreprises et titre emploi simplifié agricole, chèque emploi associatif) a prévu à son article 1er une obligation générale de télédéclaration et télépaiement, assortie de dérogations pour des publics spécifiques qui ne seraient pas en capacité de procéder de cette manière (particuliers dans le cadre du CESU et de Pajemploi, exploitants agricoles dans le cadre du TESA) (article L. 133-5-6).

*Il existait des dispositifs plus anciens créés dans les années 1990 qui ont été rénovés ou rationalisés à la date indiquée.

On compte encore de nombreuses exceptions à l’obligation de dématérialisation : les entreprises qui ne sont pas encore passées à la déclaration sociale nominative, les travailleurs indépendants en dessous d’un certain seuil, les utilisateurs de certains titres simplifiés qui en font la demande.

3. Des résultats réels mais perfectibles

● Au terme de ce processus de développement d’une offre pertinente et du renforcement des obligations, la dématérialisation est devenue un mode largement majoritaire de déclaration et de paiement dans le champ social. Ainsi, en 2017, l’ACOSS évalue à :

– 94,07 % le taux de dématérialisation des paiements pour les employeurs de salariés ;

– 80 % de télédéclaration et 70 % de télépaiement pour les travailleurs indépendants ;

– 73,56 % des volets sociaux du CESU.

Ces résultats sont néanmoins à comparer avec ce qui existe en matière fiscale et les objectifs globaux qui sont assignés à l’administration.

Dans le champ fiscal, l’article 53 de la LFR pour 2011 a généralisé l’obligation de télédéclaration et de télépaiement à toutes les entreprises quel que soit leur chiffre d’affaires ; ainsi la quasi-totalité des obligations fiscales des entreprises doivent être réalisées par voie dématérialisée (déclarations de résultat, paiement de l’impôt sur les sociétés, démarches de déclaration, remboursement ou paiement de la taxe sur la valeur ajoutée, déclaration et paiement de la contribution économique territoriale, … ([133]) ). Les résultats obtenus sept ans après cette généralisation sont significatifs : en 2017, 99,5 % de l’impôt sur les sociétés, 99,7 % de la TVA et 91,5 % de la taxe sur les salaires sont acquittés en ligne ([134]).

S’agissant des particuliers, la direction générale des finances publiques parvient à obtenir 55 % de télédéclaration en l’absence d’obligation et 81 % de télépaiement de l’impôt sur le revenu, grâce à une obligation abaissée de 2 000 à 300 euros.

Par ailleurs, la convention d’objectifs et de moyens 2018-2022 a fixé des objectifs ambitieux à destination du réseau de recouvrement des prélèvements sociaux pour 2022 :

– 99 % de procédures dématérialisées pour les cotisations et contributions sociales des employeurs, ce qui suppose une augmentation du taux d’un point chaque année ;

– 95 % de télépaiement pour les travailleurs indépendants ; l’enjeu est très important car le paiement par chèque comporte de nombreux risques de recouvrement bien connus (chèques sans provisions, perte, retard) ;

– 90 % de dématérialisation des volets sociaux du chèque emploi service universel.

Pour être atteintes, ces cibles nécessiteront, outre des mesures d’accompagnement, un renforcement des obligations de dématérialisation.

B. Un recours insuffisant des organismes de recouvrement aux procédures dématérialisées

● Dans ce contexte de promotion de la dématérialisation auprès des cotisants, les organismes de recouvrement doivent également évoluer. Or, le cadre juridique impose encore parfois une transmission en format « papier » alors que celle-ci est aujourd’hui souvent moins fiable et moins traçable qu’un courriel. Tel est le cas par exemple de l’article L. 244-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit la transmission de la mise en demeure par « lettre recommandée ». Ce faisant, il accroît considérablement les risques contentieux, en facilitant la contestation de la réception des mises en demeures par des cotisants plus ou moins de bonne foi.

Cet envoi a par ailleurs un coût chiffré par l’ACOSS en 2017 à 8,7 millions d’euros.

● De même, les conditions dans lesquelles les pièces justificatives nécessaires à la déclaration et, surtout, en cas de contrôle, peuvent être valablement numérisées semblent trop strictes, rendant le travail de l’entreprise comme de celui de l’agent de contrôle inutilement difficile et formel.

Le régime juridique de la copie électronique est prévu par l’article 1379 du code civil qui permet d’établir une présomption de fiabilité du document, à condition que celui-ci respecte les conditions fixées par le décret du 5 décembre 2016 ([135]). Ces dernières sont pour le moins contraignantes, s’agissant de l’ensemble des éléments relatifs à la paye pendant une durée qui peut aller jusqu’à 5 ans (délai de prescription du contrôle) : le document doit recevoir une empreinte électronique permettant d’identifier toute modification ultérieure affectant le fichier et être authentifié par un cachet d’horodatage, électronique ou une signature électronique qualifiée auprès d’un prestataire labellisé.

En l’absence d’une telle procédure, la validité du document numérisé doit être prouvée par la production du support papier, ce qui en diminue considérablement l’utilité, ou être démontrée par tout autre moyen à l’occasion d’un contentieux qu’on devine difficile à prévoir tant pour l’administration que pour le cotisant.

Toutes les administrations ne se soumettent pas pourtant, par le silence des textes, aux dispositions civiles de droit commun : ainsi le droit fiscal prévoit que les factures transmises par voie électronique peuvent être conservées sur tout support informatisé à condition soit que le format informatique original ait été conservé (VII de l’article 289 du code général des impôts), soit que la numérisation ait été faite sous format PDF assorti d’une signature électronique conforme (article A. 102 B-1 du livre des procédures fiscales).

II. L’article 13 conforte le processus de dématérialisation tout en ajustant d’autres dispositifs

Prolongeant les tendances de ces dernières années, l’article 13 renforce les obligations et les facultés de dématérialisation pour l’administration et les cotisants et procède à plusieurs ajustements dans des dispositifs existants.

A. Des obligations étendues pour les cotisants dans le cadre des titres simplifiés

1. Des règles de recouvrements renforcées dans la perspective du « tout-en-un »

Beaucoup d’articles relatifs aux titres simplifiés devant être modifiés au 1er janvier 2019 dans le cadre de l’entrée en vigueur du prélèvement à la source, le III apporte des modifications à la LFSS pour 2017 et le IV à la LFSS pour 2018.

Le recouvrement du salaire dans le cadre du « tout-en-un »

Le 2° du III complète le quatrième alinéa de l’article L. 133-5-8, dans sa rédaction issue de la LFSS pour 2017, en prévoyant que la créance liée au non-paiement par l’employeur des rémunérations dues est automatiquement transférée à l’organisme de recouvrement. Elle est alors recouvrée selon les règles, garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations sociales.

Il s’agit d’une conséquence du service « tout-en-un » dans le sillage de la mise en œuvre du prélèvement à la source par les dispositifs CESU et Pajemploi, conformément à l’article 60 de la loi de finances pour 2017 et à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ([136]). En effet, dans ce nouveau dispositif, les employeurs verseront les salaires bruts aux organismes de recouvrement gestionnaires, lesquels effectueront le précompte de l’impôt sur le revenu à leur place.

Cette simplification bienvenue pour de nombreux particuliers appelle néanmoins quelques mesures renforçant les pouvoirs de recouvrement des organismes, s’agissant de ces rémunérations.

Afin d’éviter tout aléa moral, ils pourront, dans le droit proposé, en cas de non-paiement du salaire suspendre l’accès à la plateforme et recouvrer le salaire non versé directement auprès de lui avec tous les moyens qui sont traditionnellement à leur disposition pour effectuer le recouvrement des cotisations et contributions sociales (mise en demeure, exécution forcée, …).

Un recouvrement par plusieurs organismes conforté

Le 2° du 1° du I modifie l’article L. 133-5-10 afin de rendre possible le recouvrement des cotisations, contributions et retenue à la source par plusieurs organismes désignés par le ministre chargé de la sécurité sociale, au lieu d’un seul dans le droit existant.

Il s’agit de rendre complémentaire les différents organismes assurant le recouvrement des sommes dues dans le cadre des titres simplifiés, pour assurer « une plus grande disponibilité et proximité avec les déclarants », comme le souligne l’étude d’impact.

D’après les informations obtenues par le rapporteur général auprès de la direction de la sécurité sociale, il s’agirait de revenir sur une rédaction issue de l’ordonnance précitée de 2015 qui, mal interprétée, pourrait conduire à rigidifier considérablement le processus de recouvrement en empêchant les URSSAF qui ne gèrent pas directement les titres simplifiés de recouvrer les créances issues de ce mode de déclaration ([137]).

Une obligation de dématérialisation renforcée

Le 2° du IV précise à l’article L. 133-5-8, dans sa rédaction issue de l’article 14 de la LFSS pour 2018, le cadre de l’absence de dématérialisation par les déclarants qui y sont contraints :

Une sanction administrative peut leur être appliquée ; elle est équivalente à celle prévue en cas de défaut de production de la déclaration sociale nominative soit 1,5 % du plafond mensuel de la sécurité sociale par salarié et par mois ou fraction de mois de retard selon le dernier effectif connu ou déclaré ;

Les conditions de dérogation à l’obligation de dématérialisation sont durcies :

– la référence à la possibilité de s’en dispenser sur demande lorsque le cotisant n’est « pas en capacité » de procéder par voie dématérialisée est supprimée par le 4° du IV ;

– elle est remplacée par une référence au code général des impôts par le 2° du IV laquelle prévoit que les contribuables qui indiquent à l’administration ne pas être en mesure de souscrire à la déclaration électronique de l’impôt sur le revenu ou qui résident dans des zones où aucun service mobile n’est disponible peuvent réaliser une déclaration papier ; celle-ci a le mérite d’harmoniser les deux régimes déclaratifs ;

– ce même 2° restreint le champ des personnes qui peuvent demander à se voir appliquer ce régime harmonisé aux seuls particuliers employeurs en cohérence avec le renvoi à un dispositif applicable à l’impôt des personnes ; les employeurs agricoles recourant au TESA sont donc exclus de cette possibilité.

La direction de la sécurité sociale a précisé, sur sollicitation du rapporteur général, qu’en tout état de cause, très peu d’employeurs agricoles recouraient encore aux démarches « papier ».

– Ainsi, ne peuvent utiliser les supports papier que les particuliers utilisant le chèque emploi service universel (CESU) qui ne sont pas tenus d’effectuer par voie dématérialisée leur déclaration d’impôt sur le revenu.

2. Une obligation générale de télédéclaration pour les travailleurs indépendants

Le 5° du I réécrit entièrement l’article L. 613-5 et substitue à une obligation conditionnée à un seuil de chiffre d’affaires une obligation générale de procéder, tant pour la déclaration que pour le paiement des cotisations et contributions sociales, par voie dématérialisée. La sanction encourue demeure, comme dans le droit existant, une majoration des montants dus de 0,2 %.

Cette obligation renforcée s’inscrit dans la perspective d’une unification des déclarations fiscales et sociales pour l’ensemble des travailleurs indépendant d’ici 2020.

Elle ne devrait pas poser de difficultés en pratique, les travailleurs indépendants étant déjà soumis à une obligation totale en matière fiscale. Tous sont donc d’ores et déjà outillés pour satisfaire à leurs obligations déclaratives et de paiement.

B. De nouvelles facultés de dématérialisation pour l’administration comme pour les cotisants

1. Un recours élargi aux titres simplifiés

● Le 1° du I modifie l’article L. 133-5-6 qui prévoit la liste des personnes pouvant recourir à des titres simplifiés.

Les conditions sont nettement assouplies puisque la limitation du TESE aux entreprises de moins de 20 salariés est supprimée de même que la limitation du CEA aux associations ou fondations de moins de 20 salariés.

● Le 2° du II fait de même pour le TESA en supprimant l’article L. 712-3 du code rural et de la pêche maritime qui limitait le recours à ce titre aux entreprises de moins de 20 salariés.

En cohérence, la référence à cet article L. 712-3 est supprimée à l’article L. 712-2 par le a) du 1° du II.

Le b) du 1° du II précise au même article L. 712-2 qui définit le titre emploi service agricole que celui-ci n’est utilisable qu’en France métropolitaine.

Le 1° du IV supprime à l’article L. 133-5-6, dans sa rédaction issue de l’article 14 de la LFSS pour 2018, l’obligation pour les employeurs agricoles l’obligation d’utiliser le TESA pour l’ensemble de ses salariés.

Le titre pourra simplifier la déclaration et le paiement des cotisations de certains salariés, pendant que d’autres relèveront des procédures habituelles.

Cette mesure d’assouplissement était très attendue par les employeurs agricoles et le rapporteur général se félicite que les obstacles techniques aient pu être levés pour pouvoir la mettre en œuvre.

2. Dématérialisation des pièces justificatives

Le 3° du I crée après la section VI relative à la délivrance d’attestations relatives aux obligations déclaratives et de paiement une section VII consacrée à l’obligation et au délai de conservation des documents nécessaires au recouvrement ou au contrôle des cotisations et contributions sociales.

Cette section nouvelle comprend un article unique L. 243-16 qui prévoit que les documents ou pièces justificatives nécessaires à l’établissement de l’assiette ou au contrôle doivent être conservés pendant au moins six ans à compter de leur établissement ou de leur réception. La possibilité de les conserver sous un format numérisé est conditionnée au respect de conditions qui seront fixées par arrêté ministériel, différentes des règles générales du droit civil.

La durée de conservation de six ans est identique à celle qui existe en matière fiscale ainsi que celle qui est appliquée en pratique en matière de contrôle URSSAF puisque le cotisant doit pouvoir s’expliquer sur les cinq exercices précédents.

La direction de la sécurité sociale a précisé au rapporteur général qu’en pratique l’arrêté auquel est renvoyé le soin de fixer les conditions de cette numérisation reproduira celles qui sont applicables en matière fiscale.

Le 3° du II crée un article L.724-7-2 du code rural et de la pêche maritime pour transposer ce principe dans le champ des personnes contrôlées par les caisses de mutualité sociale agricole.

3. La dématérialisation des mises en demeure

Le 4° du I modifie l’article L. 244-2 du code de la sécurité sociale afin de permettre la transmission de la mise en demeure préalable à toute opération de recouvrement forcé par tout moyen donnant date certaine à leur réception par l’employeur ou le travailleur indépendant.

Le 4° du II transpose le même principe pour les professions agricoles à l’article L. 725-3 du code rural et de la pêche maritime.

Cette nouvelle faculté devrait permettre de fiabiliser le recouvrement et d’économiser d’importants frais d’affranchissement.

C. Les autres modifications proposées

1. Des modifications rédactionnelles

Le 1° du I rectifie une erreur rédactionnelle à l’article L. 133-1, qui porte sur le procès-verbal de travail dissimulé, issue de la LFSS pour 2017.

Le 1° du III procède à une précision rédactionnelle à l’article L. 133-5-12, s’agissant de l’organisme « versant » le salaire pour la première fois dans le cadre de la déclaration par un titre simplifié.

Le 3° du III procède à une modification de nature rédactionnelle à L. 531-8-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 42 de la LFSS pour 2017, relatif à la comptabilisation du complément de libre choix du mode de garde (CMG) dans les rémunérations versées.

Le 3° du IV procède à une modification rédactionnelle à l’article L. 133-5-8 dans sa rédaction issue de l’article 14 de la LFSS pour 2018.

2. Une adaptation de la procédure de rescrit social dans le champ agricole

Les a) et b) du 5° du II modifient l’article L. 725-24 du code rural et de la pêche maritime qui transpose et adapte l’article L. 243-6-3 sur le rescrit en matière de cotisations aux professions relevant de la mutualité sociale agricole.

La rédaction proposée reprend exactement celle qui est applicable aux URSSAF et écrase le II de l’article existant qui procédait par renvoi avec le rescrit des indépendants, supprimé à l’occasion du transfert de l’ensemble des affiliés du régime social des indépendants (RSI) vers le régime général.

Cette modification n’entraîne aucun changement substantiel dans les droits des cotisants agricoles, le rescrit « URSSAF » offrant les mêmes garanties que celui de l’ex-RSI.

*

Article 14 Simplification de la procédure de dépôt des demandes de modifications mineures d’autorisation de mise sur le marché des médicaments

L’article 1635 bis AE du code général des impôts prévoit le paiement d’un droit à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) lorsqu’un laboratoire ou une entreprise dépose certains types de dossiers.

Chaque demande d’autorisation de mise sur le marché (AMM) d’un médicament auprès de l’ANSM, mais également chaque demande de renouvellement, ou de notification de modification de cette autorisation est soumise à cette redevance. Ces droits sont collectés par la direction générale des finances publiques (DGFIP) au profit de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM).

Lors du 8ème Conseil stratégique des industries de santé (CSIS) qui s’est tenu le 10 juillet 2018, le Gouvernement a annoncé la simplification de la structure de la redevance de l’ANSM, grâce à la suppression de cette redevance pour l’examen par l’ANSM de certaines modifications mineures des autorisations de mise sur le marché de médicament ([138]).

Le présent article concrétise cet engagement.

Le 1° du I exempte de cette redevance des « modifications mineures de type IA » d’une AMM telles que définies par le 2) de l’article 2 du règlement (CE) n° 1234/2008 de la Commission du 24 novembre 2008 concernant l’examen des modifications des termes d’une autorisation de mise sur le marché de médicaments à usage humain et de médicaments vétérinaires, portant sur des informations de nature administrative et technique et ne nécessitant pas une expertise scientifique.

Le règlement européen précité précise que ces modifications mineures de type IA sont celles « dont les répercussions sur la qualité, la sécurité ou l’efficacité du médicament concerné sont minimales ou nulles ».

La liste précise des demandes de modifications exemptées du paiement d’un droit sera fixée par décret en Conseil d’État.

Selon l’étude d’impact annexée au présent article, la perte de recettes induite par la suppression de ces droits d’enregistrement pour des modifications mineures est évaluée à environ 13 millions d’euros (le rendement total des droits versés au profit de la CNAM au titre des procédures de déclaration et d’enregistrement après de l’ANSM étant de 63 millions d’euros en 2017).

Afin d’assurer la neutralité financière de cette mesure, le 2° du I augmente par conséquent le plafond fixé par l’article 1635 bis AE pour ces droits en cas de demande d’AMM, de reconnaissance par un autre État membre de l’Union européenne d’une AMM ou d’importation parallèle, et de renouvellement ou de modification de ces demandes. Ces droits, aujourd’hui plafonnés à 50 000 euros, seront désormais plafonnés à 60 000 euros. Le montant exact de ces droits selon les catégories de demandes sera ensuite précisé par décret.

Le II précise que ces dispositions s’appliqueront à l’ensemble des demandes déposées à partir du 1er janvier 2019.

*

Article 15 Réforme des mécanismes de sauvegarde applicables aux produits de santé

I. Les mÉcanismes de sauvegarde, outils de rÉgulation des dÉpenses de mÉdicaments

Mis en place comme des outils complémentaires de régulation des dépenses de santé liées au médicament, les mécanismes de sauvegarde constituent des prélèvements éventuels sur le chiffre d’affaires des industries pharmaceutiques.

A. L’objet : un mode de régulation subsidiaire des dépenses de santé

Une dépense maîtrisable et à maîtriser

Les dépenses de médicament constituent une part très significative des dépenses publiques de santé. Ainsi, les médicaments représentaient en 2016 17,1 % de la consommation de soins et biens médicaux dont 68,9 % remboursés par la sécurité sociale et 1,5 % par l’État et la CMU-c ([139]).

Ce poids significatif dans la dépense doit être mis en regard de son caractère maîtrisable à la fois par la consommation et par les prix, ce qui explique qu’une régulation ambitieuse a été mise en place depuis vingt ans dans le cadre de l’objectif de maîtrise médicalisée ([140]). Ainsi, en 2017, sur une réalisation de 708 millions d’euros d’économies dans le champ de l’ONDAM, le poste « médicaments » a représenté quasiment la moitié des économies réalisées, soit 348 millions d’euros ([141]).

Ces efforts se traduisent par une large palette d’outils de régulation, financiers et non financiers (campagnes dirigées vers les prescripteurs, actions de communication vers le public, déremboursements, appui juridique et financier aux médicaments génériques, …), complétés par un mécanisme fiscal : les clauses de sauvegarde.

La création des clauses de sauvegarde

La création d’une clause de sauvegarde en 1999 ([142]) répondait au souci spécifique de mieux lier les objectifs de maîtrise des dépenses de santé au chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique, lié à la production et à la vente de médicaments remboursables, lequel a nécessairement comme contrepartie financière des dépenses du système d’assurance maladie.

Ce prélèvement qui ne s’applique que si ces dépenses dépassent un seuil exerce ainsi une forte incitation des industries à conclure des accords avec les autorités de régulation en amont, faute de quoi elles sont soumises à une importante imposition en aval.

Les importantes réformes mises en œuvre en 2015 puis en 2017 n’ont pas remis en cause ces principes essentiels de son fonctionnement, validés par le Conseil constitutionnel tant au regard des principes d’égalité devant les charges publiques que de liberté contractuelle ([143]).

B. Le mécanisme : un prélèvement sur le chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique différencié entre les dépenses de ville et dépenses hospitalières

Le mécanisme de sauvegarde distingue deux étapes : le déclenchement du prélèvement et le calcul de la contribution due par chaque fabricant.

● Le déclenchement de la clause de sauvegarde dépend depuis l’origine de l’évolution de l’ensemble des chiffres d’affaires liés aux médicaments remboursables ou pris en charge par la sécurité sociale ([144]), calculé à partir des données déclarées par chaque entreprise annuellement à partir d’un formulaire spécifique. Cette étape poursuit donc une logique d’agrégation, en cohérence avec son objectif de régulation macroéconomique.

L’ensemble ainsi agrégé donne lieu au calcul d’une contribution globale dont les industries pharmaceutiques sont redevables lorsque ce taux d’évolution dépasse un seuil (article L. 138-10 du code de la sécurité sociale).

Le mode de calcul de cette contribution a en revanche beaucoup évolué au fil des réformes, notamment dans son architecture : le seuil de déclenchement, initialement calculé à partir du niveau de l’ONDAM (dit « taux K »), est depuis la LFSS pour 2015 ([145]) déterminé librement par le législateur (taux dit « L ») ; dans une démarche plus volontariste de réduction des dépenses de médicaments, ces taux ont été régulièrement fixés en dessous du niveau de l’ONDAM ; enfin, la LFSS pour 2017 ([146]) a entendu distinguer l’évolution des dépenses remboursables de médicaments en ville (taux dit « Lv ») et de celles effectuées à l’hôpital (taux dit « Lh »), afin de tenir compte de l’importance des médicaments innovants dans le secteur hospitalier ;

Le mécanisme fonctionne en revanche quasiment depuis l’origine ([147]) avec des taux de prélèvement marginaux croissants par tranche (50 %, 60 % et 70 % du chiffre d’affaires), chacune des trois tranches correspondant à un niveau de dépassement du seuil de déclenchement (inférieur ou égal à 0,5 point, compris entre 0,5 et 1 point, supérieur à 1 point).

● Lorsque le mécanisme est déclenché, la répartition de la contribution globale repose à parité sur deux critères prévus au quatrième alinéa de l’article L. 138-12 :

– la part du chiffre d’affaires de l’entreprise dans le chiffre d’affaires global ; cette part tend à tenir compte du poids de l’entreprise considérée dans le marché du médicament ;

– le taux d’évolution du chiffre d’affaires propre à l’entreprise ; cette part permet de tenir compte de l’effort de maîtrise de chaque fabricant.

Enfin, le montant des contributions de chaque entreprise est plafonné à 10 % du chiffre d’affaires hors taxes réalisé en France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin au cours de l’année considérée (troisième alinéa de l’article L. 138-12).

Taux d’évolution retenus pour les mécanismes de sauvegarde depuis 2012

Source : LFSS 2012 à 2018.

C. Le champ : un dispositif soumis à de nombreuses exemptions qui compliquent le mode de calcul

Le dispositif est toujours restreint au champ du médicament, au sein duquel il fait l’objet de nombreuses exemptions.

● L’assiette des contributions est grevée par plusieurs mécanismes prévus à l’article L. 138-10 ; sont ainsi déduits du chiffre d’affaires hors taxe considéré précédente :

– les contributions « Lv et Lh » et « W » (voir ci-dessous) versées l’année précédente pour l’assiette de référence ; cette déductibilité n’est pas sans poser des difficultés techniques puisqu’en minorant le chiffre d’affaires de l’année précédente du montant des contributions de cette même année, elle induit pour les fabricants un effet de base négatif : un écart important par rapport aux seuils entraîne une contribution importante qui diminue d’autant la base de calcul de l’année suivante et rend plus difficile d’atteindre le nouvel objectif pour l’année suivante ;

– les remises effectuées par les fabricants sont déduites du chiffre d’affaires global tant pour l’année de référence que pour l’année d’exercice ;

– les médicaments traitant des maladies orphelines et pour lesquels le chiffre d’affaires ne dépasse pas 30 millions d’euros ;

– les médicaments génériques dispensés en officine de ville et qui n’ont pas le même prix que le princeps, hors ceux faisant l’objet du tarif forfaitaire de responsabilité.

En raison du mode de calcul de la contribution, basé sur le taux d’évolution du chiffre d’affaires d’une année sur l’autre, les entreprises nouvellement créées qui ne sont pas issues d’une scission ou d’une fusion ne sont pas redevables de la contribution, faute d’assiette sur laquelle appliquer le prélèvement.

● Le succès de ces mécanismes – dont témoigne la baisse tendancielle des dépenses depuis 2012 soulignée par la Cour des comptes ([150]) – a conduit à son extension en 2015 ([151]) de manière spécifique aux médicaments destinés au traitement de l’hépatite C pour faire face à l’émergence rapide de traitements innovants coûteux. Le principe est sensiblement le même que pour les autres médicaments : lorsque l’évolution du chiffre d’affaires global dépasse un seuil fixé par la loi (dit « taux W »), une contribution est due par les fabricants dont le niveau est en proportion de ce dépassement et de leur poids dans le marché concerné.

Contrairement au mécanisme « Lv/Lh », le mécanisme « W » reposait sur deux seuils qui devaient être simultanément dépassés pour déclencher le prélèvement : l’un pour le taux de progression du chiffre d’affaires et l’autre pour le niveau du chiffre d’affaires lui-même.

Conçu dès l’origine comme provisoire, le taux « W » n’est plus appliqué depuis 2018, bien que ses fondements juridiques n’aient pas été abrogés dans le code de la sécurité sociale.

II. L’article 15 du projet de loi clarifie le fonctionnement des mÉcanismes de sauvegarde pour les médicaments et Étend son application aux dispositifs mÉdicaux

A. La fusion des taux Lv et Lh au profit d’un mécanisme de sauvegarde unique applicable à une assiette plus réaliste

1. Une simplification du mécanisme de calcul

Le A du I rétablit à l’article L. 138-10 un seuil unique, lequel ne serait plus calculé en fonction du taux d’évolution du chiffre d’affaires mais du chiffre d’affaires directement.

Les a) et d) du 1° du A du I mettent fin à la distinction entre les chiffres d’affaires de ville et d’hôpital pour ne prendre en compte qu’un chiffre d’affaires global.

Ce retour à la situation antérieure correspond à un besoin de simplification du dispositif tant pour les industries que pour les organismes de recouvrement. Il a également le mérite de constituer une mesure plus claire de régulation globale de l’ensemble de la dépense en matière de médicaments.

Les b) du 1° du A du I substitue aux taux d’évolution du chiffre d’affaires « Lv » et « Lh » un montant en euros dit « M », net des remises « produits », « ATU » et « post-ATU » prévues aux articles L. 162-16-5-1, L. 162-17-5, L. 162-18 et L. 162-22-7-1.

Il ne s’agit donc plus d’apprécier l’évolution du chiffre d’affaires mais son niveau, facilitant à la fois :

– la détermination par le législateur du seuil de déclenchement du mécanisme de sauvegarde ;

– la prévisibilité pour les industries pharmaceutiques, grâce à un montant en euros, qui permet de se dispenser d’une base de référence ;

– la lisibilité globale du dispositif qui peut être mieux comparé aux objectifs budgétaires poursuivis.

S’agissant des remises intégrées dans l’assiette, il s’agit d’une complète inversion par rapport au droit existant et d’un retour partiel au droit qui était applicable avant 2017 :

– l’inversion par rapport au droit existant procède du nouveau seuil en euros et non en taux d’évolution : le chiffre d’affaires de l’année N-1 n’est plus pris en compte dans le calcul, et par voie de conséquence, les remises dites « exonératoires » de l’article L. 138-13 qui permettaient d’assurer le paiement de la contribution de l’année précédente non plus ;

– du fait du retour partiel au droit antérieur, le chiffre d’affaires « M » pris en compte redevient une assiette nette des remises « produits » comme c’était le cas avant 2017 ; la moindre prévisibilité de la contribution qui en résulterait doit être mise en regard du réalisme de cette assiette qui indique le coût véritable pour l’assurance maladie.

Comme pour les taux « L » puis « Lv » et « Lh », le législateur reste libre de fixer le seuil en fonction de ses objectifs de maîtrise des dépenses de santé.

En cohérence, le c) du 1° du A du I supprime toute référence au chiffre d’affaires de l’année passée ainsi qu’aux mécanismes de minoration qui lui étaient applicables (remises exonératoires et contributions « Lv » et « Lh »).

Ce faisant, le droit proposé met fin aux difficultés liées à la base de calcul : la régulation passera par un montant cible plutôt que par un taux d’évolution très dépendant des mécanismes d’abattement sur l’assiette.

Les a) et b) du 2° du A du I suppriment toute distinction entre Lv et Lh dans les médicaments pris en compte dans l’assiette, au profit d’une liste unique pour la ville et l’hôpital. Son contenu reste inchangé. Le c) du 2° du A du I renumérote en conséquence cette liste.

2. Une simplification de l’assiette

● Le d) du 2° du A du I supprime à l’article L. 138-10 les deux exemptions liées à la nature des médicaments concernés (maladies orphelines et génériques).

En effet, dans le souci de rendre plus réaliste l’assiette de la contribution, il convient d’intégrer l’ensemble des médicaments pris en charge par l’assurance maladie, sans exception liée à leur catégorie ou à leur intérêt.

Cette évolution devrait également simplifier la déclaration par les entreprises ainsi que le recouvrement par le réseau URSSAF.

Le 3° du A du I supprime en conséquence les dispositions des trois derniers alinéas de l’article relatives à l’imputation des remises, devenus inutiles dès lors que seul le chiffre d’affaires de l’année considérée entre dans le calcul.

● Le B modifie l’article L. 138-11 relatif à l’assiette du prélèvement.

Les 1° et 2° du B du I tirent à l’article L. 138-11 les conséquences rédactionnelles de la mise en place d’un taux unique.

Le 3° du B du I substitue à la référence aux règles d’imputation des remises « exonératoires », devenue inutile, un rappel de la déductibilité des remises « produit ».

Le 4° du B du I complète l’article en prévoyant que le CEPS transmet à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), qui assure le prélèvement, le montant des remises qu’elle a obtenues des industries.

Cette nouvelle obligation est rendue nécessaire par le retour à un calcul sur la base d’une assiette nette.

3. Un ajustement en conséquence des modalités de calcul de la contribution

Le C du I modifie l’article L. 138-12 qui fixe les taux de prélèvement sous la forme d’un tableau.

Les d) et e) du 3° tirent les conséquences de la création du montant « M » à la place d’un taux d’évolution dans la définition des tranches :

Ces nouvelles tranches devraient produire des changements limités par rapport au droit existant, toutes choses égales par ailleurs. En effet, le droit existant conduisait implicitement à une cible en euros correspondant au chiffre d’affaires de l’année précédente augmenté du taux d’évolution « L ». En prenant la première tranche, dépasser le taux L de 0,5 point revenait donc à atteindre un chiffre d’affaires supérieur de 0,5 % supérieur à cette cible.

Il convient de signaler que le résultat ne sera toutefois pas parfaitement identique, car le taux de dépassement du droit proposé s’applique au chiffre d’affaires de l’année N et non à celui l’année N-1 qui est en principe plus faible.

Le a) du 4° supprime le calcul de la contribution de chaque fabricant sur la base de la part qu’il représente dans le taux d’évolution de l’année en cours, sans objet puisque celui-ci n’est plus pris en compte.

La répartition se ferait donc uniquement sur le fondement de la part du chiffre d’affaires de chaque entreprise.

Il convient toutefois de souligner deux mécanismes qui maintiennent un lien responsabilisant entre l’évolution du chiffre d’affaires de chaque laboratoire et le niveau de la contribution répartie :

– la déductibilité des remises permettra de tenir compte des efforts de chaque entreprise ;

– le poids du chiffre d’affaires tiendra compte implicitement de la croissance de celui-ci puisque c’est celui de l’année N qui sera pris en compte, évolution comprise.

Ce changement est par ailleurs de nature à simplifier considérablement le calcul de la contribution par chaque redevable.

Le b) du 4° supprime l’exemption applicable aux entreprises créées depuis moins d’un an et qui ne sont issues ni d’une scission, ni d’une fusion d’une entreprise ou d’un groupe. Elle n’a en effet plus lieu d’être dès lors que c’est le chiffre d’affaires de l’année N qui a vocation à être pris en compte.

Les modifications intervenues à l’article L. 138-10 appellent en outre plusieurs modifications formelles : les 1° et 2° tirent les conséquences rédactionnelles de la substitution d’un taux unique aux taux Lv et Lh à cet article ; les a) et b) du 3° suppriment la mention d’un taux d’accroissement, en cohérence avec la nouvelle assiette retenue ; le c) du 3° remplace les mentions des taux « L » par le nouveau seuil unique « M » ; le 5° tire les conséquences rédactionnelles du rétablissement d’une contribution unique.

Les D et E font de même respectivement aux articles L. 138-13 relatif à l’assiette de la contribution, L. 138-14 relatif à l’hypothèse d’un fabricant qui aurait fait l’objet d’une scission ou d’une fusion et L. 138-15 relatif au versement de la contribution.

Le F modifie l’article L. 138-16 en vue d’affecter la contribution à la Caisse nationale d’assurance maladie. Les dispositions qui prévoyaient que les recettes issues du dispositif « Lh » étaient destinées au financement du Fonds pour le financement de l’innovation pharmaceutique sont donc supprimées, en cohérence avec les dispositions de l’article 4 du présent projet de loi.

B. Les mesures spécifiques à 2019

Le III prévoit une entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2019, ce qui pose la question du calcul spécifique de « M » pour l’année prochaine.

Le II fixe le montant « M » à 1,005 fois l’assiette 2018.

Il prévoit que cette dernière sera calculée à partir du chiffre d’affaires « super-net » 2018 minoré :

– des remises à la fois « exonératoires » et « produits »,

– et des contributions « Lv » et « Lh » pour l’année 2018, augmenté de 0,5 %.

Ce taux a été retenu conformément aux engagements qui avaient été pris lors du conseil stratégique des industries de santé de juillet. Le chiffre d’affaires des industries pourra donc progresser de 0,5 % sans que la clause « M » ne soit déclenchée.

Interrogée sur ce point par le rapporteur général, la direction de la sécurité sociale confirme que cet objectif est cohérent :

– avec les mesures d’économie prévues dans le cadre de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie, présentées par l’annexe 7 du présent projet de loi et dans le rapport économique, social et financier annexé en projet de loi de finances ;

– avec une augmentation de 3 % des prix des médicaments innovants, notamment ceux de la « liste en sus ».

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Article 16 Mesures en faveur des travailleurs indépendants (1/2) : Clarification des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants

I. mieux définir « l’assiette nette », base de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants

A. une problématique complexe, à laquelle cet article propose une première réponse

1. Le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants sur une assiette nette desdites cotisations est facteur d’une grande complexité.

Les cotisations de sécurité sociale des travailleurs salariés sont calculées sur une assiette brute : la somme des taux de cotisations salariales s’applique tout simplement à la rémunération versée par l’employeur.

Les travailleurs indépendants bénéficient d’un régime qui se veut de faveur, dit de « l’assiette nette » : la somme des taux de cotisations applicables frappe leur revenu d’activité, mais diminué du montant desdites cotisations.

Pour prendre l’exemple simple d’un salarié, si le revenu brut est de 1 000 et la somme des taux de cotisations de 20 %, le montant des cotisations est de 200. L’addition des cotisations (200) et du revenu net, réduit des cotisations (soit 800), est bien égale au revenu brut (1000).

S’agissant d’un travailleur indépendant, l’assiette des cotisations n’est en l’espèce pas 1 000, mais 1 000 réduits du montant des cotisations ; celles-ci ne sont par définition pas égales à 200, car elles ne sont pas assises sur le revenu brut mais sur le revenu brut réduit de leur propre montant. L’écrire, c’est déjà ne plus le comprendre… Ce mode de calcul « circulaire », pour reprendre l’expression judicieusement employée dans l’exposé des motifs, nécessite de procéder par itérations afin de connaître l’assiette des cotisations ; le taux de cotisations doit in fine être appliqué à un revenu qui, une fois ajouté à ce montant de cotisations, est égal au revenu brut. Le tableau suivant illustre ces mots, si toutefois cela est possible. Le rapporteur général souhaite ici remercier la direction de la sécurité sociale, qui l’a aidé à appréhender le droit existant, autant que faire se peut.

Calcul des cotisations à déduire du revenu brut

pour obtenir l’assiette nette

* Ce montant est le bon car lorsqu’on le soustrait du revenu brut (1 000), il est égal à 20 % du revenu net (1 000 – 166,66 = 833,34, et 20 % de 833,34 = 166,66).

Source : direction de la sécurité sociale.

Si la logique de l’assiette nette permet donc d’asseoir les cotisations au plus près du revenu d’activité réel, c’est au prix d’une complexité intrinsèque, rendue quasi-insondable par des dispositions législatives byzantines. En effet, comme on le verra en détail plus loin, le mécanisme de l’assiette nette n’est pas clairement défini dans le code de la sécurité sociale, et doit se déduire

– laborieusement – d’une lecture croisée des articles L. 131-6 dudit code et 154 bis du code général des impôts, lecture dont on peut douter qu’elle fasse la joie des travailleurs indépendants dont – faut-il le rappeler – le calcul de leurs cotisations sociales n’est pas le cœur de métier. Non contente de ne pas définir clairement l’assiette nette, la loi n’en précise pas les modalités de calcul.

Il n’est donc pas étonnant que l’étude d’impact note que le premier défaut du mécanisme de l’assiette nette est d’être mal compris par les travailleurs indépendants, « ce qui est une source fréquente de questions, de difficultés de compréhension ainsi que d’erreurs dans les opérations de recouvrement ».

Raffinement ( ?) supplémentaire : l’assiette de calcul de la contribution sociale généralisée (CSG), qui elle-même commande celle de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), prend pour sa part en compte les cotisations sociales. L’étude d’impact indique que les travailleurs indépendants doivent déclarer le montant des cotisations sociales déduites pour l’établissement de l’assiette nette ; cette opération qui pourrait être faite par les organismes de recouvrement est demandée aux cotisants afin « d’assurer la concordance exacte entre les cotisations sociales obligatoires effectivement déduites pour établir le revenu d’activité imposable d’une part, et les cotisations sociales réintégrées en vue de calculer la CSG et la CRDS d’autre part ». L’étude d’impact relève que « cette sollicitation n’est toutefois pas comprise des assurés », que nul ne saurait blâmer.

La même source relève deux autres défauts majeurs, à savoir :

– l’impossibilité de comparer la « charge sociale » des travailleurs indépendants avec celle des autres cotisants, puisque les taux ne rendent pas compte de la même réalité financière, compte tenu des différences d’assiette ;

– la régularisation tardive des cotisations de l’année échue, compte tenu de la complexité du calcul et des erreurs qu’elle engendre.

2. Le Gouvernement propose d’expliciter les modalités de détermination de l’assiette nette, en évoquant une simplification plus ambitieuse à terme.

Cet article prévoit de clarifier les modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants, en tentant de définir plus clairement l’assiette nette. L’étude d’impact précise qu’ « il s’agit uniquement de préciser les modalités de réalisation du calcul aujourd’hui laissé dans l’ombre par la loi, mais sans impact sur sa mise en œuvre normale ».

La lecture de l’étude d’impact laisse le sentiment que la mesure proposée par le Gouvernement installe le droit au milieu du gué. Il est en effet indiqué que « dans un second temps et à moyen terme, il pourra être envisagé de prévoir que, à niveau de cotisations inchangé, le calcul de l’ensemble des cotisations et contributions de sécurité sociale soit réalisé sur la base d’une assiette dont le niveau ne dépendrait pas du montant de ces mêmes cotisations ». Cette idée d’une simplicité lumineuse nécessiterait – sauf à alourdir la charge pesant sur les travailleurs indépendants, ce qui n’est pas envisagé – d’adapter les règles applicables, principalement les taux, de façon à garantir la neutralité financière de l’opération. Il n’est pas interdit de penser que, dans ces conditions, les travailleurs indépendants ne montreraient pas un attachement viscéral à l’assiette nette.