rapport sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n°911). — Comptes rendus des travaux de la commission

Au regard de notre débat précédent, l’histoire montre à quel point il est difficile de vouloir collectivement changer les règles, par exemple sur le temps législatif programmé. Aujourd’hui le Règlement de l’Assemblée nationale trace un cadre très strict qu’il est difficile de faire évoluer. Nous proposons de réaffirmer le rôle du Parlement, dans un domaine excédant légèrement le cadre du seul temps législatif programmé, mais qui relève de la même logique.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. L’argumentation est la même que la précédente ; je demande le retrait de cet amendement.

L’amendement est retiré.

Suivant l’avis défavorable des rapporteurs, la Commission rejette l’amendement CL480 de Mme Cécile Untermaier.

Article additionnel après l’article 4 (art. 44 de la Constitution) Faculté de saisine du Conseil d’État pour avis sur les amendements

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL1510 des rapporteurs, CL375 de la commission des Finances et CL1337 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Nous proposons d’ouvrir la possibilité de saisine du Conseil d’État sur les amendements, sur le modèle des dispositions introduites par le constituant en 2008 pour les propositions de loi.

Il paraît en effet utile, et pas uniquement à l’occasion de l’examen des PLF et des PLFSS, de pouvoir consulter le Conseil d’État sur des dispositifs juridiques d’ampleur, parfois insérés sous la forme d’amendements du Gouvernement ou du rapporteur.

Nous proposons de renvoyer à une loi organique le soin d’organiser la procédure, car il convient d’assurer un strict parallélisme des procédures à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Comme en matière de projets et de propositions de loi, deux procédures distinctes sont prévues : le Gouvernement saisirait le Conseil d’État sur ses amendements, le président de l’assemblée concernée le saisirait des amendements parlementaires.

Nous aurions ainsi égalité des armes et parallélisme des formes. Cette proposition me paraît bien répondre à l’esprit des débats qui nous anime depuis quelques dizaines d’heures.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances. Je remercie le rapporteur général pour son amendement. Celui que j’avais présenté à la commission des Finances, qui l’a adopté à l’unanimité, va dans le même sens, mais son champ se limitait, pour que nous puissions l’examiner valablement, aux dispositions relatives aux impositions de toute nature et au régime d’émission de la monnaie.

Une telle disposition est particulièrement importante pour les commissaires aux Finances car, à la fin de l’examen du PLF, pas moins de 15 % à 25 % du texte sera déféré au Conseil d’Etat. Ce constat incite à étendre la saisine du Conseil d’État aux amendements du Gouvernement et du Parlement, chacun des présidents des deux assemblées bénéficiant de cette possibilité.

Cette procédure, que préciserait la loi organique, concernerait quelques amendements particulièrement importants, choisis sur la base d’un droit de tirage restant à définir. Il s’agit de faire en sorte que la saisine du Conseil d’État ne soit pas limitée à 15 % du projet de loi de finances adopté par le Parlement.

Cependant, dans la mesure où le champ de l’amendement présenté par le rapporteur général est plus large, nous retirons notre amendement.

L’amendement CL375 est retiré.

M. Erwan Balanant. L’amendement CL1337 vise à élargir les possibilités de saisine pour avis du Conseil d’État aux amendements portant sur les impositions de toute nature et de régime d’émission de la monnaie, et ayant un fort impact budgétaire, déposés par les parlementaires et par le Gouvernement.

Ainsi, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat sélectionnerait les amendements transmis pour avis au Conseil d’État, qui se prononcerait avant leur examen afin de garantir la pleine et entière information du Parlement.

Ce mécanisme serait de nature à renforcer la qualité et la régularité juridique des textes, particulièrement dans le domaine fiscal.

M. Olivier Marleix. Autant je comprends la logique présidant à la proposition de la commission des Finances, autant l’amendement du rapporteur général m’inquiète. En effet, il confère au Gouvernement le pouvoir de soumettre pour avis au Conseil d’État un projet d’amendement d’origine parlementaire.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Non : chacun resterait « dans son couloir ».

M. Olivier Marleix. Il faudrait peut-être alors le préciser, car la seule expression « projet d’amendement » laisse planer l’ambiguïté au sujet d’une censure a priori du Parlement par le juge administratif.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. S’il devait y avoir une possibilité de confusion dans notre rédaction, nous pourrions l’améliorer, mais elle me paraît claire : « Dans les conditions prévues par la loi organique, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen, un amendement déposé par l’un des membres de cette assemblée. Le Gouvernement peut également soumettre pour avis au Conseil d’État un projet d’amendement. »

M. Olivier Marleix. J’ignore si la notion de « projet d’amendement » est aussi clairement établie par les textes que celle de proposition de loi. Si le terme de « projet » renvoie automatiquement à une initiative gouvernementale, cela me convient, mais dans le cas où la chose n’est pas si claire, il faut écrire « projet d’amendement gouvernemental ».

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Soit.

La Commission adopte l’amendement CL1510 ainsi rectifié (amendement n° 337).

En conséquence, l’amendement CL1337 tombe.

Après l’article 4 (suite)

Suivant l’avis défavorable des rapporteurs, la Commission rejette l’amendement CL451 de M. Olivier Faure

M. Philippe Gosselin, président. Mes chers collègues, avant de lever la séance, je vous informe que 599 amendements restent à examiner. Si, à l’issue de notre réunion de ce soir, il nous en restait 350 ou moins, nous pourrions ne pas siéger demain et reprendre nos travaux lundi matin.

M. Michel Castellani. Monsieur le président, les députés élus des circonscriptions éloignées de la capitale sont tributaires des avions, qui sont tous complets, ce qui rend difficile de modifier son heure de départ. Nous avions prévu d’être présents lundi à partir de quatorze heures ; si l’horaire est ainsi avancé, nous ne pourrons être présents pour défendre les amendements qui concernent la Corse.

M. le président Philippe Gosselin. Nous étudierons cette question tout à l’heure. Nous trouverons une solution, car j’ai bien entendu votre remarque.

8. Réunion du vendredi 29 juin 2018 à 14 heures 30 (article 5 à article 11)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.6329161_5b36246cb1273.commission-des-lois-apres-midi--pour-une-democratie-plus-representative-responsable-et-efficace--29-juin-2018

M. Philippe Gosselin, président. Mes chers collègues, nous reprenons nos travaux. Quelque 599 amendements restent à examiner au cours des réunions qui se tiendront cet après-midi, ce soir et lundi, dans la mesure du possible. Par ailleurs, je veux rassurer nos collègues corses, cette organisation des débats respectera leur droit à l’expression, particulièrement au cours de la journée de lundi.

Article 5 (art. 45 de la Constitution) Raccourcissement de la navette parlementaire en cas d’échec de la CMP

La Commission examine les amendements identiques CL216 de M. Philippe Gosselin, CL 774 de M. Jean-Hugues Ratenon et CL1104 de M. Michel Castellani.

Mme Clémentine Autain. L’amendement CL774 est défendu.

M. Michel Castellani. Vous pouvez constater, monsieur le président, que les élus corses sont particulièrement utiles au travail législatif.

M. Philippe Gosselin, président. Nous n’en avons jamais douté ! La Corse est bien partie intégrante de la République ! (Sourires.)

M. Michel Castellani. Mon amendement propose la suppression de l’article 5.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Plusieurs amendements préconisent la suppression de cet article, à laquelle nous ne sommes pas favorables.

La navette parlementaire joue de moins en moins son rôle et allonge le temps nécessaire à l’adoption des lois : sous la XIVe législature, les nouvelles lectures ont représenté à l’Assemblée nationale près de 350 heures de séance, soit environ 10 % du temps d’examen des lois considérées.

Dans la procédure proposée par l’article 5, le droit d’amendement est, comme aujourd’hui, strictement limité. Il est possible de rependre des amendements adoptés par le Sénat sur le texte en discussion au cours de la lecture qui a immédiatement précédé. Une possibilité nouvelle, à ce stade de la procédure, est même ouverte en permettant la reprise, mais sous réserve de l’accord du Gouvernement, d’amendements ayant été déposés, mais non adoptés par le Sénat, ce qui peut recouvrir une portée réelle en cas de rejet du texte.

Nous proposerons cependant un amendement permettant de lever toute restriction au droit d’amendement afin de favoriser la prise en compte des dispositions votées par le Sénat, lors de la lecture définitive par l’Assemblée nationale.

Pour ces raisons, l’avis est défavorable.

M. Sacha Houlié. Pour notre part, nous souhaiterions une évolution pour rétablir le droit d’amendement postérieur à la commission mixte paritaire (CMP), pour l’Assemblée nationale. C’est pourquoi nous proposons une modification que je présente à ce stade, car un amendement présenté par le rapporteur devrait venir ultérieurement en discussion commune.

La Commission rejette ces amendements.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CL1509 du rapporteur général et CL1336 de Mme Isabelle Florennes.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. La convocation de la CMP après une lecture devant chaque assemblée est désormais le droit commun de la navette parlementaire. Nous proposons de mettre le droit en accord avec la pratique, tout en l’assortissant de garanties nouvelles.

Chacun l’a constaté, depuis la précédente législature, l’encombrement de l’ordre du jour a conduit à systématiser le recours à la procédure accélérée, afin de provoquer une conciliation dès la fin de la première lecture. Il est proposé de prendre acte de cette évolution, tout en conservant la faculté pour les Conférences des présidents de s’y opposer conjointement.

Pour autant, la procédure accélérée emporte aujourd’hui l’écrasement des délais entre le dépôt et l’examen en séance, puis entre la transmission à la deuxième assemblée saisie et l’examen en séance. Il est donc proposé de dissocier ces deux sujets, en prévoyant une procédure d’urgence spécifique pour passer outre les délais, qui serait elle-même soumise à un droit d’opposition conjointe des Conférences des présidents.

Ces dispositions permettront de concilier les objectifs que nous poursuivons, et de prendre acte de pratiques devenues habituelles.

M. Erwan Balanant. La convocation de la CMP après une lecture devant chaque assemblée est désormais le droit commun de la navette parlementaire. Cela satisfait aux exigences d’une procédure moderne. Il est proposé d’en tirer les conséquences.

Les Conférences des présidents des assemblées conserveraient toutefois le droit de s’y opposer, et en conséquence d’imposer la tenue d’une deuxième lecture.

De même, les délais de six et quatre semaines instaurés en 2008 entre le dépôt ou la transmission d’un texte et le début de son examen sont maintenus. Le Gouvernement conserverait la faculté de s’en exonérer, mais, comme aujourd’hui, sur la base d’un engagement de la procédure accélérée, rebaptisée « procédure d’urgence », auquel les Conférences des présidents des deux assemblées auraient la faculté de s’opposer.

La Commission adopte ces amendements (amendement n° 339).

Elle examine ensuite l’amendement CL726 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Philippe Dunoyer. Cet amendement propose une mesure propre à garantir au sein de la CMP la présence de membres titulaires pour chacun des groupes parlementaires ; cette précision valant principalement pour les groupes d’opposition qui, dans la pratique de la CMP, ne sont que titulaires de mandats de suppléance.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous proposez de garantir la représentation de l’ensemble des groupes de l’Assemblée nationale et du Sénat parmi les membres titulaires de la CMP.

Je n’y suis pas favorable.

Les délégations reflètent déjà la composition de chacune des deux assemblées, en prenant en compte parmi les titulaires et les suppléants, éventuellement à tour de rôle, l’ensemble des groupes à raison de leurs effectifs respectifs.

Compte tenu du caractère paritaire – sept députés, sept sénateurs – de la CMP, il serait difficile d’assurer la représentation de tous les groupes, d’autant plus qu’ils ne sont pas mécaniquement les mêmes dans les deux assemblées.

La seule solution consisterait à augmenter le nombre de membres de la CMP, mais cela aurait pour conséquence de rendre plus difficile l’élaboration d’un texte de compromis.

M. Philippe Dunoyer. J’entends le sens de l’argumentation. Mais en l’occurrence, nous révisons la Constitution, nous ne nous situons pas dans les modalités pratiques, qui demeurent à déterminer. Cet amendement présuppose effectivement, s’il était adopté, que des modifications s’ensuivent dans la composition de la CMP. L’objet n’est certes pas d’empêcher la vocation de la CMP à conclure. Il s’agit simplement d’affirmer dans la Constitution le principe de représentativité assurée des groupes d’opposition, qui, en tout état de cause, demeureraient minoritaires.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. L’objet d’une commission paritaire est d’adopter un texte susceptible d’être voté ensuite par les deux chambres. Une modification de la composition de la CMP telle que vous la proposez, rendrait difficile ensuite l’adoption du texte issu de ses travaux par l’Assemblée nationale ou le Sénat consécutivement. C’est la principale raison pour laquelle, au sein de la commission mixte paritaire, la représentation proportionnelle des groupes politiques correspond à l’image de l’Assemblée.

M. Philippe Dunoyer. Malgré le respect que je porte à la rapporteure, je ne suis toujours pas convaincu. Je suis en effet au regret de constater qu’un présupposé consiste à suggérer que cet amendement pourrait être de nature à bloquer le processus.

La Commission rejette cet amendement.

Elle se saisit ensuite des amendements identiques CL1511 du rapporteur général, CL872 de M. Sacha Houlié et CL1345 de Mme Isabelle Florennes.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Cet amendement vise à libérer le droit d’amendement en lecture définitive.

L’article 5 impose que l’Assemblée nationale, après la lecture par le Sénat, « statue », sous-entendu définitivement, sur le « dernier texte voté par elle ». Elle supprime donc la nouvelle lecture actuelle devant l’Assemblée, au profit de la lecture définitive.

Comme aujourd’hui, le droit d’amendement est à ce stade strictement limité. Il est possible de reprendre des amendements adoptés par le Sénat sur le texte en discussion au cours de la lecture qui a immédiatement précédé. En revanche, la dernière phrase de l’alinéa 2 introduit une possibilité nouvelle, à ce stade de la procédure, en permettant la reprise, mais sous réserve de l’accord du Gouvernement, d’amendements ayant été déposés, mais non adoptés par le Sénat, ce qui peut recouvrir une portée réelle en cas de rejet du texte.

Nous vous proposons d’aller plus loin, à la fois par rapport au projet de loi et à l’état actuel du droit, en supprimant toute limitation du droit d’amendement en lecture définitive.

Voilà une nouvelle avancée réelle pour l’Assemblée nationale, et je m’adresse ici plus particulièrement à ceux qui voient au détour de chaque alinéa une limitation des droits du Parlement. Nous sommes donc en quête d’un accord pour adopter cet amendement.

M. Sacha Houlié. Cet amendement est l’expression de la vigilance de la majorité. Il s’agit d’accélérer nos travaux, avec la suppression d’une partie de la navette parlementaire, et donc de la nouvelle lecture par l’Assemblée après la CMP. Toutefois, cela ne doit pas se faire au détriment de l’expression des groupes politiques et, plus généralement, des députés. C’est pourquoi nous avons souhaité introduire le droit d’amendement des députés. Cela témoigne de la volonté politique de ce texte.

Mme Isabelle Florennes. Je remercie le rapporteur général d’avoir déposé un amendement identique au nôtre.

Tel qu’il était rédigé, l’alinéa 2 de l’article 5 constituait une régression du droit parlementaire et du droit d’amendement. Aussi cet amendement constitue-t-il plus un rétablissement de notre droit qu’une avancée.

M. Olivier Marleix. Permettez-moi, monsieur le rapporteur général, de rectifier votre propos : il s’agit, certes, d’un pas en avant, mais il a été précédé de deux pas en arrière. C’est un pas de tango, en quelque sorte puisque, après avoir limité les possibilités d’expression, notamment du Sénat, en abrégeant la navette, vous permettez aux députés de récupérer des amendements qui n’auraient pas été adoptés.

C’est intéressant, car on aperçoit, au fil de cette discussion, tous les problèmes que soulève votre projet de révision constitutionnelle. Ainsi, nous avons débattu, tout à l’heure, des inconvénients que présente, pour le fonctionnement démocratique de notre assemblée, la réduction du nombre des parlementaires, qui compliquera l’expression des groupes minoritaires et leur participation à l’élaboration de la loi. Maintenant, on constate que vous avez un peu hardiment réduit le pouvoir d’amendement. Vous vous corrigez légèrement ; nous ne pouvons que vous en donner acte.

La Commission adopte ces amendements (amendement n° 338).

En conséquence, les amendements CL332 de M. Paul Molac et CL1397 de M. Gaël Le Bohec tombent.

La Commission en vient à l’examen de l’amendement CL620 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Philippe Dunoyer. Cet amendement a pour objet de rétablir la possibilité pour le Sénat de se faire entendre lors de la navette post CMP. L’article 5 du projet de loi dispose en effet que « l’Assemblée nationale statue sur le dernier texte voté par elle », et non sur le dernier texte voté par le Sénat. Cette disposition justifiait la dernière phrase de l’article, qui vient d’être supprimée et qui donnait, de fait, au seul Sénat la possibilité d’amender le texte.

Parce que la Sénat doit être reconnu, nous proposons que l’Assemblée nationale statue sur le dernier texte qu’il a voté. Cette modification ne serait pas contradictoire avec l’amendement qui vient d’être adopté – l’Assemblée aurait ainsi la possibilité d’amender le texte du Sénat – et, j’y insiste, elle ne ralentirait pas la procédure, car notre amendement ne touche pas aux délais.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Au fond, M. Dunoyer propose que la lecture définitive, dans la nouvelle rédaction de l’article 45 de la Constitution, ait lieu sur la base du texte voté par le Sénat. Naturellement, nous n’y sommes pas favorables car cela conduirait à intégrer systématiquement les amendements adoptés par le Sénat. Et, comme le droit d’amendement est très limité en lecture définitive, l’Assemblée ne serait pas en mesure d’y faire échec. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Après l’article 5

[Article 46 de la Constitution]

La Commission examine les amendements CL830 et CL833, tous deux de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Philippe Dunoyer. Par l’amendement CL830, nous proposons que les lois organiques relatives à l’Assemblée nationale soient votées par elle à la majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés. L’amendement CL833 est défendu.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Actuellement, les lois organiques relatives à l’Assemblée nationale sont adoptées à la majorité absolue. Décider qu’elles doivent l’être à la majorité des trois cinquièmes conduirait plutôt à bloquer le processus qu’à le faciliter, dès lors que l’Assemblée nationale a, en toutes circonstances, le dernier mot. En outre, il ne me semble pas particulièrement nécessaire de protéger les lois relatives à l’Assemblée nationale. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable.

M. Philippe Dunoyer. M. le rapporteur général semble craindre que l’application de la règle de la majorité des trois cinquièmes aboutisse presque systématiquement à une opposition. Je comprends cette crainte, mais je ne la partage pas. Les lois organiques relatives au fonctionnement de l’Assemblée nationale ne sont pas toutes révolutionnaires au point de susciter l’opposition de 49 % des députés. Je crois, au contraire, qu’elles sont susceptibles de recueillir une large majorité, voire une approbation unanime de la Représentation nationale. Surtout, la majorité des trois cinquièmes donnerait une valeur supplémentaire au vote et, partant, au contenu de la loi organique. J’ajoute que la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, proposée à l’amendement CL830, représente un moindre risque qu’une majorité des trois cinquièmes des membres.

La Commission rejette successivement ces amendements.

[Après l’article 46 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL850 de M. Éric Coquerel.

Mme Clémentine Autain. Cet amendement vise à inscrire dans notre Constitution le principe essentiel de la justice fiscale.

L’article 101 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1793 proclame que « nul citoyen n’est dispensé de l’honorable obligation de contribuer aux charges publiques ». Pourtant, force est de constater qu’en France, des inégalités devant l’impôt existent. En effet, certains contribuables échappent à l’impôt, en maquillant leurs revenus ou en les déclarant à l’étranger, dans des pays où la fiscalité est moindre, voire inexistante. De 60 milliards à 80 milliards d’euros échappent ainsi à l’impôt. Cette injustice nous paraît inadmissible.

Face à ce problème, les gouvernements successifs n’ont pas fait preuve d’un grand volontarisme et, lorsque des lois vont dans le bon sens, il arrive que le Conseil constitutionnel les censure. Ce fut le cas, par exemple, de la loi de finances de 2014, qui comportait une nouvelle définition de l’abus de droit, laquelle aurait permis, si elle n’avait pas été censurée par le Conseil constitutionnel, de mieux sanctionner des contribuables ayant précisément abusé des règles de droit pour contourner le paiement de l’impôt. De même, le Conseil constitutionnel a censuré, la même année, une disposition préconisant l’inscription, sur la liste noire française, des États refusant à notre pays l’échange automatique d’informations fiscales. Cette liste est donc toujours aussi vide et inefficace ! Divers rapports, dont je vous fais grâce, soulignent l’ampleur de ces injustices, dont un rapport récent d’Oxfam.

Nous souhaitons donc inscrire dans la Constitution des dispositions claires qui permettent de lutter contre ces injustices. Nous proposons ainsi que soient insérés, à l’article 46, les quatre principes suivants : « 1° La progressivité de l’impôt en fonction des capacités contributives réelles des citoyens. Le Parlement est libre dans les taux d’imposition qu’il peut fixer pour atteindre cet objectif ;

« 2° L’égalité devant l’impôt entre les citoyens. À cette fin, la lutte contre la fraude fiscale, ainsi que la lutte contre l’optimisation et l’évasion fiscales en tant qu’elles constituent un abus de droit, doivent être prioritaires. »

Je vous laisse découvrir les deux autres principes contenus dans notre amendement, car j’ai épuisé mon temps de parole. Nous devons aller de l’avant dans ce domaine !

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis défavorable. En vérité, cet amendement est satisfait. En effet, la Déclaration des droits de l’homme proclame bien l’égalité des citoyens devant l’impôt, et une jurisprudence abondante et régulière du Conseil constitutionnel précise les modalités d’application de ce principe. Toute mention supplémentaire en la matière serait superfétatoire.

Mme Clémentine Autain. Le troisième principe que l’amendement vise à inscrire dans la Constitution, que je n’ai pas eu le temps de lire, est le suivant : « 3° l’égalité devant l’impôt suivant le type de revenus. Le Parlement veillera notamment à ce que les revenus du capital soient davantage taxés que les revenus du travail ». Ces principes peuvent contrevenir aux logiques économiques qui sont celles de la majorité. Dès lors, je veux bien, monsieur le rapporteur général, que vous me répondiez que vous ne souscrivez pas à ces principes car ils ne correspondent pas à votre orientation politique, mais ne me dites pas que l’amendement est satisfait par l’article 101 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Prenez vos responsabilités, mais ne me dites pas que l’amendement est satisfait !

M. Vincent Bru. Je précise que la Déclaration des droits de l’homme à laquelle Mme Autain fait référence n’est pas celle de 1789 mais celle de 1793, qui n’a pas de valeur constitutionnelle.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Madame Autain, tout comme vous, je dis ce que je veux. Ce n’est pas moi qui vais vous mettre en joue pour vous imposer ce que vous avez à dire. C’est cela, la liberté et l’égalité.

Réviser la Constitution ne consiste pas à y inscrire des motions de congrès. Les dispositions que vous proposez relèvent de la loi. La Constitution ne ferait pas obstacle à ce qu’elles soient votées au plan législatif. Par ailleurs, je vous le dis, nous assumons parfaitement nos choix. Ainsi, vous ne pourrez pas nous taxer de je-ne-sais-quoi, car tel est souvent votre mode d’expression et celui de vos amis. Encore une fois, ces dispositions ne sont pas de niveau constitutionnel et c’est la principale raison pour laquelle j’émets un avis défavorable.

Mme Clémentine Autain. Je regrette le ton polémique que vous adoptez. Nous pouvons avoir un débat serein et assumer nos désaccords.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Nous les assumons.

Mme Clémentine Autain. La Constitution est ce que l’on décide d’en faire. Vous pouvez nous dire que nos propositions relèvent d’une politique qui ne correspond à votre projet de révision, sans pour autant faire montre de mépris. Non seulement, ces principes ne relèvent pas d’une motion de congrès, mais ils ne figurent pas dans la Constitution. Cependant, ils vont dans le sens de la justice fiscale et de l’égalité des citoyens et, à cet égard, ils sont pleinement conformes aux principes et aux valeurs de notre République. Mais j’entends que cela ne vous convienne pas. Décidément, nous regrettons que cette révision constitutionnelle ne fasse pas l’objet d’un vaste processus de consultation citoyenne, car de tels principes auraient sans doute été approuvés par une majorité, dans le pays.

M. Michel Castellani. Nous avons eu de longs débats en commission des Finances sur la lutte contre l’évasion fiscale. Que celle-ci figure ou non dans la Constitution, elle doit demeurer, je tiens à le signaler, une priorité de l’action publique.

La Commission rejette l’amendement.

Article 6 (art. 47 de la Constitution) Réduction des délais d’examen du PLF

La Commission est saisie des amendements identiques CL773 de M. Éric Coquerel et CL1105 de M. Michel Castellani.

Mme Clémentine Autain. Par cet amendement, nous proposons de garantir le droit du Parlement d’examiner dans de bonnes conditions les projets de loi de finances.

En effet, rappelons-le, seul le peuple, par l’intermédiaire de ses représentants, consent à l’impôt, a le pouvoir de le faire voter et donc de contrôler la pertinence de son utilisation. Ce principe fondamental est l’un des socles de notre démocratie, consacré par l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

Le budget est donc l’un des textes de loi les plus fondamentaux examinés par le Parlement. Cette année, il comportait, par exemple, la suppression de l’ISF ou la création du prélèvement forfaitaire unique. Jusqu’à présent, les parlementaires disposaient d’une période de soixante-dix jours pour l’adopter. Le Gouvernement veut réduire cette période à cinquante jours. Or, ce délai serait bien trop court pour permettre aux députés de l’opposition, en petit nombre et ne disposant pas d’appuis dans la haute administration, d’étudier sérieusement un texte dont les seules annexes comportaient cette année 22 000 pages !

En souhaitant ainsi restreindre sans justification réelle le temps d’examen des projets de loi de finances, qui établissent les impôts devant être levés et les politiques publiques auxquelles celui-ci doit être alloué, le Gouvernement fait donc une proposition dangereuse. En effet, en quoi la restriction du temps d’examen, alors que le Gouvernement souhaite également restreindre le nombre des représentants du peuple, va-t-il améliorer le consentement à l’impôt, garantir un meilleur travail et une meilleure analyse par les représentants du peuple du bon usage des deniers publics ?

Le seul but de cet article est de déposséder un peu plus le peuple français du contrôle de l’action du pouvoir exécutif et de renforcer l’opacité dans laquelle celui-ci souhaite dépenser l’argent de la Nation.

M. Michel Castellani. Les articles 6 et 7 du présent projet tendent à ramener les délais d’examen des textes financiers à cinquante jours. Ces dispositions marquent clairement un recul de la place du Parlement, dont la légitimité historique réside notamment dans le consentement à l’impôt et le vote du budget de l’État. Restreindre le champ du débat fiscal et budgétaire revient à conforter la place déjà prépondérante de l’exécutif et, plus particulièrement, du ministère des Finances dans la détermination de la règle fiscale. C’est pourquoi, le présent amendement vise à supprimer l’article 6 du projet de loi constitutionnelle.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. De nombreux amendements tendent à supprimer cet article, afin de maintenir le droit existant. Toutefois, le raccourcissement, il est vrai significatif, de la période d’examen des textes budgétaires que nous proposons permettra l’examen, à l’automne, d’autres textes que les lois financières et facilitera l’octroi d’un délai – que plusieurs d’entre vous proposent – entre le dépôt du projet de loi de finances (PLF) et le début de son examen en séance. Par ailleurs, la réorganisation de la discussion budgétaire, l’éventuelle discussion simultanée de la première partie du PLF et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et les commissions élargies consacrées à l’examen des crédits de la seconde partie doivent permettre de recentrer le débat en séance publique, d’en raccourcir la durée et d’avoir une lecture plus cohérente et globale de l’ensemble de ces textes. Il faut ainsi avoir à l’esprit que l’article 7 vise à allonger, au contraire, la durée de la discussion du PLFSS.

Enfin, notre objectif est également de donner plus de temps à l’examen du projet de loi de règlement, qui retrace l’exécution du budget. Permettez-moi de vous dire, à cet égard, qu’il est étrange de considérer que cinquante ou soixante jours sont nécessaires pour élaborer le budget mais qu’une seule journée suffit à examiner son exécution. Que personne n’ait relevé, sinon le ridicule, du moins la singularité de cette situation m’étonne encore.

Nous nous inscrivons donc dans une logique de rééquilibrage des travaux de l’Assemblée nationale, afin que celle-ci, non seulement examine le budget qu’elle vote, mais aussi et surtout évalue et contrôle la bonne exécution de ce qu’elle a voté. Rendre compte au peuple, c’est passer au moins autant de temps à expliquer ce que l’on a fait, comment on l’a fait et pourquoi on l’a fait qu’à dire ce que l’on va faire. C’est pourquoi je suis défavorable à ces amendements.

M. Michel Castellani. Monsieur le rapporteur général, votre approche peut se défendre. Néanmoins, notre souci demeure : un délai de cinquante jours compressera fortement les conditions d’examen du budget, qui est un domaine vaste et multiforme.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. La dernière partie de la réponse du rapporteur général est la plus importante. Il est en effet erroné d’envisager cet article comme un affaiblissement des pouvoirs du Parlement dans la procédure d’examen budgétaire. Il s’agit en fait d’un véritable rééquilibrage entre ce que nous avons appelé l’Automne de l’autorisation et le Printemps de l’évaluation. Ce rééquilibrage est, du reste, le fruit d’une volonté collective : au sein de la commission des Finances, des députés de tous bords souhaitent que l’on cesse de consacrer soixante-dix jours et nuits à l’examen du budget à l’automne pour consacrer, non pas une journée – le rapporteur général a été généreux –, mais seulement une heure et demie à son exécution.

Cette année, nous avons franchi une première étape en créant le Printemps de l’évaluation. Elle a pour corollaire une diminution du temps que nous consacrons, à l’automne, à la prévision. J’indique à M. Castellani – mais nous en avons débattu lors de l’examen du texte pour avis – que c’est, pour l’essentiel, le temps consacré à l’examen des dépenses qui sera réduit, puisqu’il devrait être ramené de trois semaines à une semaine. Il est en effet nécessaire de conserver le même temps d’examen pour la partie « recettes », la discussion de la partie « dépenses » ayant beaucoup plus de sens dans le cadre de l’évaluation et du contrôle, au printemps. De fait, c’est en ayant bien contrôlé l’exécution des crédits que nous pourrons bien voter, à l’année n +1, leur autorisation. Le dernier alinéa de l’article 6 marque, à cet égard, une avancée fondamentale puisque y est mentionnée l’exécution des crédits, c’est-à-dire du projet de loi de règlement.

Cet article ne représente donc pas du tout une régression. Il s’agit d’une réelle avancée, qui a été souhaitée, je le répète, de manière transpartisane. Je crois d’ailleurs, madame Autain, que vos collègues du groupe La France insoumise membres de la commission des Finances étaient d’accord avec nous pour estimer que nous consacrons trop de temps, qui plus est de manière inefficace, à l’autorisation. Pour conclure, j’ajoute que cette réforme est parfaitement conforme à l’esprit de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), que nous n’avons, jusqu’à présent, jamais véritablement respecté en matière de contrôle et d’évaluation. Il nous faut donc voter l’article 6 pour réduire le temps d’examen du projet de loi de finances à l’automne.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Nous avons véritablement la volonté de rééquilibrer les temps budgétaires, qu’il s’agisse du temps de la préparation – nous aurons cette discussion d’ici à la séance publique – ou du temps de l’examen, qui passe de soixante-dix à cinquante jours. La France est, du reste, le pays démocratique qui consacre le plus de temps à l’examen de son budget, sans remporter pour autant, reconnaissons-le, un franc succès, tant en matière d’exécution qu’en matière de gestion de la dette et des déficits – cela devrait nous faire réfléchir. Par ailleurs, comme l’a dit Richard Ferrand, cette réforme nous permettra de consacrer davantage de temps à l’évaluation. Or, notre volonté est bien de nous doter d’outils et de temps pour améliorer l’évaluation parlementaire.

On peut comprendre la logique qui est à l’œuvre ici. Il s’agit de permettre au Parlement de mieux se saisir de la discussion budgétaire, en évitant, à l’automne, un tunnel de soixante-dix jours qui ne permet pas de bien maîtriser l’exercice auquel on se prête, et en consacrant à l’examen de l’exécution davantage que l’heure et demie que nous lui octroyons actuellement, ce qui est pour le moins étonnant pour un grand pays démocratique comme le nôtre.

Mme Clémentine Autain. Je ne suis pas convaincue par vos arguments. Je puis vous dire, pour avoir participé au Printemps de l’évaluation dans le cadre de la commission dont je suis membre, que le travail qui y a été accompli m’a paru terriblement technocratique. Au cours des trois heures qu’a durées la réunion, je n’ai pu m’exprimer, en tant que membre de l’opposition, que durant dix minutes, après deux heures quarante-sept de discussion, et la teneur des débats était particulièrement technocratique. Faisons très attention : nous sommes tout de même là d’abord pour décider d’un budget avant d’évaluer des politiques. Si vous réduisez le temps de la discussion budgétaire, le débat sera moins pluraliste et il se déroulera en vase clos, entre la majorité et les services techniques.

M. Philippe Dunoyer. M. de Courson, qui a une certaine expérience des discussions budgétaires à l’Assemblée, estime qu’il serait utile d’augmenter le temps consacré au contrôle – j’aurai d’ailleurs l’occasion de défendre un amendement de mon groupe en ce sens –, mais il s’interroge sur la raison pour laquelle nous ne pourrions consacrer que soixante-dix jours à l’examen du budget et à l’évaluation de son exécution. Nous pourrions parfaitement, en effet, maintenir les soixante-dix jours actuels pour améliorer la qualité des discussions sur les recettes et les dépenses, tout en augmentant le temps consacré au Printemps de l’évaluation, qui a en effet besoin d’être renforcé.

Mme Marie Guévenoux. J’ai été frappée par l’intervention de Laurent Saint-Martin. Soixante-dix jours pour définir un budget, une heure et demie pour contrôler son exécution : quel foyer français fait ses comptes de cette manière ? L’article 6 nous permettra de renforcer les moyens qu’a le Parlement de contrôler ce qu’est devenu le prévisionnel voté à l’automne. J’approuve donc cette disposition.

M. Olivier Marleix. Comme l’a dit le rapporteur pour avis, il est vrai qu’il existe une convergence sur le principe d’un rééquilibrage en faveur de l’examen du projet de loi de règlement et des rapports de performance ; c’est la raison pour laquelle le groupe Les Républicains n’a pas déposé d’amendements de suppression de l’article 6. Mais nous nous heurtons au même écueil : nous n’aurons désormais plus qu’une semaine pour examiner 400 milliards d’euros de dépenses – et pour se souvenir, au passage, que, dans le PLF pour 2018, le déficit est de 80 milliards et que les dépenses sont donc beaucoup plus importantes que les recettes.

Or, il convient d’envisager cette mesure – et l’organisation de nos débats est spécieuse, à cet égard – dans la perspective de la réduction du nombre des parlementaires. Quelle sera, en effet, la situation des petits groupes qui auront à examiner quelque trente-deux missions dans un délai aussi bref ? En réalité, on va exclure, en grande partie, les groupes d’opposition du contrôle de la dépense publique, car ils ne seront pas en mesure, physiquement, de participer à l’examen de l’ensemble de ces missions – cela se vérifiera rapidement à l’usage. La réflexion de Mme Autain mérite donc d’être prise en compte.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances. Tout d’abord, madame Autain, ce n’est pas parce que l’examen du budget est technique qu’il est technocratique. En disant cela, vous illustrez parfaitement la situation actuelle : nous faisons de l’idéologie pendant soixante-dix jours et de la technique pendant une demi-journée. C’est pourquoi nous voulons ce rééquilibrage.

Monsieur Marleix, ce que vous avez dit de la place de l’opposition est extrêmement important. Je rappelle, à ce propos, que les acteurs centraux du Printemps de l’évaluation sont les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis. Or, ceux-ci appartiennent à la majorité et à l’opposition ; ils sont issus de tous les groupes politiques. Quant au fait qu’il nous faudra examiner trente-deux missions en une semaine, vous auriez raison si l’on conservait le calendrier actuel. Mais, dès lors que nous discuterons, pendant tout le mois précédant l’examen du projet de loi de règlement, de l’exécution des crédits de l’année n-1, nous n’aurons pas besoin de plus d’une semaine pour examiner les crédits de l’année n +1, six mois plus tard. C’est pourquoi il est pertinent de réduire de vingt jours le temps consacré à la discussion du PLF. Non seulement la nouvelle organisation sera plus efficace en rationalisant les délais d’examen, mais elle améliorera la compréhension par les parlementaires du budget qu’ils votent.

M. Michel Castellani. Je me réjouis de cette discussion, car il est évident qu’un rééquilibrage au profit du contrôle de l’exécution budgétaire est nécessaire. Sur ce point, je partage entièrement l’approche de notre collègue Dunoyer.

Mme Clémentine Autain. Dans la technique, il y a du politique. M. Ferrand me disait tout à l’heure que la Constitution comporte d’ores et déjà tous les éléments qui permettent de mener une politique de justice fiscale. Or, je rappelle que la taxation à 75 % des revenus les plus hauts, décidée par François Hollande, a été censurée par le Conseil constitutionnel. Il ne faudrait pas que, comme lors du Printemps de l’évaluation, la discussion de microdétails techniques nous éloigne de la politique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances. Il restera cinquante jours à l’automne pour cela !

Mme Clémentine Autain. Oui, mais la politique, elle se fait aussi avec les groupes de l’opposition et les citoyens.

La Commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL461 de Mme Cécile Untermaier.

Mme George Pau-Langevin. Actuellement, l’article 47 de la Constitution donne quarante jours à l’Assemblée nationale pour se prononcer en première lecture sur le projet de loi de finances et soixante-dix jours au Parlement pour adopter ce projet. L’article 6 du projet de loi constitutionnelle vise à réduire ces délais en les fixant respectivement à vingt-cinq jours et à cinquante jours.

Cet article dispose également qu’une loi organique devra déterminer les conditions dans lesquelles les commissions permanentes de chaque assemblée entendent les membres du Gouvernement sur l’exécution de la loi de finances. Si le groupe Nouvelle Gauche est favorable au renforcement de l’évaluation de l’exécution des lois de finances, il s’oppose à la détérioration des conditions d’examen des projets de loi de finances. C’est la raison pour laquelle cet amendement propose de maintenir les délais fixés actuellement à l’article 47 de la Constitution.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. La réponse se trouve dans les arguments qui ont été échangés lors de la discussion sur les amendements précédents. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL138 de M. Jean-François Eliaou.

M. Jean-François Eliaou. Il s’agit d’un amendement d’appel. Je suis d’accord avec notre collègue Saint-Martin, mais il me semble que la préparation de la discussion budgétaire, au mois d’octobre, nécessite du temps. C’est pourquoi nous proposons de fixer un délai minimal de quatre semaines entre le dépôt du projet de loi de finances et son inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Nous essaierons d’avancer, d’ici à la séance publique, sur le tuilage des différents délais. Dans cette attente, je vous suggère, monsieur Eliaou, de retirer votre amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL376 de la commission des Finances et CL95 de M. Jean-François Eliaou.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances. J’ai défendu, à l’article 4, un amendement visant à instaurer un délai incompressible de quatre semaines entre l’examen du projet de loi de finances en conseil des ministres et le début de sa discussion en séance publique. L’amendement CL376 vise, quant à lui, à définir le point de départ du calcul du délai constitutionnel d’examen des projets de loi de finances au début de la discussion en séance publique.

M. Jean-François Eliaou. L’amendement CL95 est défendu.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous proposez de fixer le point de départ de la durée d’examen du PLF au début de la discussion et non à son dépôt, ce qui est une manière astucieuse d’assouplir les délais sans avoir l’air de le faire – cela ne nous a pas échappé. Il me semble qu’une rénovation de notre discussion budgétaire, qui doit prévoir un peu plus de temps entre le dépôt du projet de loi et son examen en commission est indispensable. Il nous faudra, comme je le disais à l’instant, « retuiler » tous ces délais pour parvenir à un dispositif fluide, pertinent, qui réponde aux aspirations de différents collègues. Je vous suggère donc de retirer votre amendement, en prenant note de votre suggestion s’agissant de la refonte de l’ensemble des délais.

Ces amendements sont retirés.

L’amendement CL139 de M. Jean-François Eliaou est retiré.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL1519 du rapporteur général (amendement n° 340).

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Article 7 (art. 47-1 de la Constitution) Harmonisation des délais d’examen du PLFSS avec ceux du PLF

La Commission examine les amendements de suppression CL772 de M. Éric Coquerel, CL955 de M. André Chassaigne et CL1106 de M. Michel Castellani.

Mme Clémentine Autain. Nous considérons qu'un examen conjoint du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale serait de nature à nier le principe même de la sécurité sociale. En effet, les finances publiques de l'État ont vocation à répartir le produit de l'impôt, payé par les citoyens, entre les différentes missions de l'État, tandis que le financement de la sécurité sociale est assuré par la répartition des cotisations des salariés entre les différentes administrations de la sécurité sociale.

Fondre dans un même débat la répartition des crédits entre les finances de l'État et de la sécurité sociale, c'est nier l'apport essentiel de la Libération, qui est que le salaire socialisé des travailleurs sert à financer la sécurité sociale de tous.

D'autre part, nous considérons qu'un examen conjoint serait un moyen détourné pour le Gouvernement de ne pas assumer une politique d'austérité en manière de financement de la sécurité sociale.

Mme Huguette Bello. L’amendement CL955 est défendu.

M. Michel Castellani. Mon amendement procède du même esprit que celui que j’ai défendu à l’article 6, à propos de l'adoption du budget général et de l’accélération du calendrier d’examen.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Il serait utile de regarder la portée des textes au lieu de disserter sur les intentions cachées ou prétendues telles. L’article 7 vise à augmenter les délais d'examen du PLFSS. Depuis quelques heures, on nous bassine sur la volonté de brider le Parlement, d’empêcher les oppositions de s'exprimer. Mais le premier acquis de cet article que vous voudriez supprimer, c’est de mettre en place des délais supplémentaires pour examiner le PLFSS.

L’article organise aussi un rapprochement des discussions du PLF et du PLFSS. J’entends l’argument selon lequel ce sont des textes de nature différente, qui ne procèdent pas de la même recette. Mais ce qui importe à nos compatriotes, c’est la portée pratique des décisions qui sont prises dans le cadre de l'une ou de l'autre loi. Par conséquent, il est utile de mettre en perspective et en cohérence les différents choix budgétaires qui peuvent être faits sur ces deux textes essentiels.

Enfin, je rappelle que la partie commune concerne essentiellement les recettes. Les parties disjointes, pour les dépenses, sont donc importantes. Cet article donne plus de temps et plus de droits au Parlement. Avis défavorable sur ces amendements qui visent à supprimer les améliorations proposées.

M. Philippe Dunoyer. Il est certain que passer d’un délai de 20 à 25 jours ajoute du temps. Par contre, rendre conjoint l’examen du PLF, dont l’article 6 réduit la durée, peut donner le sentiment, sans rechercher des intentions cachées, que la durée totale de l’examen des deux textes pourrait être réduite. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

M. Richard Ferrand, rapporteur général. L’article 7 permet – il n’impose pas – d’examiner de façon conjointe les deux textes. C'est la loi organique qui fixera ces règles. Nous nous en tenons aux principes pour aujourd’hui.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances. À l’automne 2017, nous avons dû examiner la suppression du CICE dans le projet de loi de finances et la réduction des charges pour les entreprises dans le PLFSS, deux sujets liés. Pourtant, pendant que les débats sur le PLFSS avaient lieu dans l’hémicycle, les commissaires aux finances étaient réunis salle Lamartine en commission élargie. C’est un exemple très parlant, qui montre combien il est nécessaire d’imbriquer parfois les deux débats. Je conclurai en disant que l’article 7, en prévoyant la possibilité d’une discussion jointe, consacre définitivement la séparation de ces deux textes.

Mme Clémentine Autain. Ce débat a lieu dans un contexte politique et je veux expliquer notre position sans esprit polémique. On voit bien que des menaces peuvent peser sur la sécurité sociale et ses modalités de fonctionnement. Nous tenons à la séparation des deux textes, qui obéissent à des logiques bien différentes : l'impôt d'un côté, les cotisations sociales de l’autre, ne relèvent pas de la même forme de solidarité et les cotisations sociales sont indexées sur la productivité. Nous craignons que l’austérité budgétaire, imposée avec votre assentiment par l'Union européenne, ne s’impose aussi au budget de la sécurité sociale et remette en cause in fine notre système de protection.

M. Philippe Dunoyer. L’exemple donné par Laurent Saint-Martin illustre la portée et l’intérêt de la deuxième partie de l’article 7. Mais je pense qu’il aurait fallu préciser la rédaction, dans la mesure où elle laisse penser que c’est l’ensemble des deux textes qui peut faire l’objet d’un examen conjoint.

M. Olivier Marleix. Je regrette que nous menions cette réflexion sans anticiper la réduction du nombre de parlementaires. La présidente de la commission des Lois m’a confié une mission flash pour explorer ce que seraient les conséquences d’une réforme sur laquelle Cédric Villani a aussi travaillé en tant que vice-président de l'OPECST.

La réforme électorale conduira à un écrasement de la représentation des petites formations politiques. Des groupes qui comptent aujourd'hui entre 15 et 20 députés vont subir, avec l'élargissement de circonscriptions, un écrasement de leur représentation au scrutin majoritaire, qui ne sera pas compensé par l’introduction d’une dose de 15 % de proportionnelle. Cela signifie que, dans la prochaine assemblée, peu de groupes de l’opposition parviendront à passer le seuil de constitution, qui pourrait être néanmoins ramené à une dizaine de députés.

Par définition, ce projet de loi constitutionnelle ne sera pas soumis à la censure du Conseil constitutionnel : il faut donc légiférer avec une main tremblante et réfléchir aux conséquences, en termes de fonctionnement, de ce que nous allons voter. Je suis, pour ma part, très inquiet sur la capacité qu’auront ces groupes minoritaires à participer aux débats législatifs, notamment dans ces procédures à délais raccourcis, et a fortiori lorsque deux débats ont lieu en même temps.

M. Olivier Véran, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. Madame Autain, si vous lisez le rapport que j’ai rédigé au nom de la commission des Affaires sociales, vous verrez que je me suis posé des questions : quelle est l'intention politique ? Allons-nous nous donner les moyens au Gouvernement, par le biais d'une loi organique dont nous ne maîtriserions pas les conséquences, de fusionner demain le budget de l’État et celui de la sécurité sociale ? Les auditions, les débats en commission m’ont convaincu qu’il n’y avait pas d'intention masquée de fusionner les deux budgets. Ils sont complètement indépendants, et doivent le rester. Les Français ne comprendraient pas, par exemple, que les cotisations retraite aillent dans une caisse et que ce soit une autre qui leur verse les prestations retraite. S'il vous fallait une preuve, je vous renvoie à l'amendement adopté hier : en transformant la sécurité sociale en protection sociale, il permet une extension du périmètre de la sécurité sociale.

En pratique, cet article permettra aux deux commissions saisies au fond d’examiner conjointement, selon un calendrier plus intelligent, quelques articles des titres « recettes ».

La Commission rejette ces amendements.

Elle examine l’amendement CL377 de la commission des Finances.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances. Il s’agit, comme à l’article 6, de faire courir le délai d'examen du PLFSS à compter du début de la discussion, et non du dépôt, astuce que le rapporteur général a bien vue. Je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL462 de Mme Cécile Untermaier.

Mme George Pau-Langevin. Il s’agit d’un amendement de coordination avec l'amendement présenté à l'article 2 visant à créer la catégorie des lois de financement des collectivités territoriales.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Cette possibilité sera précisée dans la loi organique. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL396 avis de la commission des Affaires sociales.

M. Olivier Véran, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. Comme pour l’exécution des lois de finances, cet amendement vise à permettre l'audition des ministres par la commission des Affaires sociales sur l’exécution du PLFSS. Compte tenu de la structure de la loi de financement, l'exécution est aujourd'hui abordée presque en même temps que le budget suivant. Le Parlement ne dispose pas du temps nécessaire pour donner son quitus sur cette exécution. Vous savez que nous nous livrons à un exercice très intéressant au milieu de l'été, le rapport d’application de la loi de financement de la sécurité sociale – RALFSS. L’idée est de systématiser un temps d’audition des ministres chargés du budget de la sécurité sociale, à l’instar de ce qui se fait aux finances.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Cela va mieux en le disant, et en l’écrivant, pour le coup, dans la Constitution. Avis favorable sur cet amendement utile et cohérent avec ce que nous avons voté pour le PLF.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 341).

Elle examine l’amendement CL572 de Mme Cécile Untermaier.

Mme George Pau-Langevin. Il s’agit de rendre obligatoire l’examen conjoint, en tout ou partie, du PLFSS et du PLF.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL1520 du rapporteur général (amendement n° 342).

Puis elle adopte l’article 7 modifié.

Après l’article 7

[Après l’article 47-1 de la Constitution]

La Commission est saisie des amendements identiques CL463 de Mme Cécile Untermaier et CL523 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Gosselin, président. La particularité de ces amendements est d’être privés de leur article support, l’article 2.

Mme George Pau-Langevin. Cet amendement prévoit une procédure inspirée de celle prévue à l’article 47-1 de la Constitution pour les lois de financement de la sécurité sociale. Nous proposons un examen conjoint, en tout ou partie, non seulement du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, mais aussi du projet de loi de financement des collectivités territoriales.

M. Jean-René Cazeneuve. Cet amendement prévoit une nouvelle catégorie de loi de financement, la loi de financement des collectivités territoriales. N’ayant pu intervenir lors de l’examen de l’article 2, je souhaite rappeler l’importance des enjeux : 100 milliards de dotations, 230 milliards de dépenses, plus de 50 % des investissements publics réalisés par les collectivités territoriales. On observe un éparpillement des dispositifs financiers, ce qui nuit à la cohérence, à la visibilité et à la sincérité de la discussion. Il nous paraît aujourd'hui essentiel de rassembler l'ensemble de ces discussions. La mission « Relations avec les collectivités territoriales » – RCT –, qui se rapproche le plus de cet objet, ne concerne que 3 % des dotations faites aux collectivités territoriales.

La situation n’est pas satisfaisante. L’idée est de discuter, en cohérence avec le PLF, mais de manière tout à fait indépendante.

Enfin, cette année encore, la Cour des comptes a recommandé dans le rapport qu’elle vient de présenter la création d’un projet de loi de financement des collectivités territoriales.

M. Marc Fesneau, rapporteur. C’est un débat qui revient à chaque fois que l’on parle de la Constitution. À l'heure où l’on essaie de rationaliser la procédure budgétaire, dans son temps et dans son organisation avec les outils d’évaluation, la création d’un projet de loi de financement des collectivités locales créerait un risque d’éparpillement du PLF lui-même.

Prenons l’exemple de la taxe d’habitation : serait-elle examinée dans le cadre du PLF ou dans celui du projet de loi de financement des collectivités locales ? Il y a quand même une cohérence dans le PLF. Cela n'empêche pas que nous réfléchissions, d’ici à la séance ou lors de la navette de la loi organique, sur la façon dont nous pourrions mieux identifier les collectivités locales et leurs moyens dans le PLF.

Enfin, il me semble difficile d’articuler, ou de coordonner, l’examen de trois textes financiers. Avis défavorable.

M. Michel Castellani. Nous sommes très réservés sur la possibilité d’une mise sous tutelle des collectivités. Les collectivités doivent pouvoir s'exprimer sur le plan budgétaire et fiscal, comme dans d'autres domaines. Par contre, nous sommes favorables à un contrôle de légalité très strict des opérations budgétaires des collectivités.

M. Olivier Marleix. Depuis quelques années, les collectivités locales sont confrontées à un jeu de l'État sur leurs recettes, sur leurs dépenses aussi d’ailleurs, qui crée une grande incertitude. Nous ne respectons sans doute plus vraiment l'esprit de ce que nous avions inscrit il y a quelques années à l’article 1er de la Constitution, « son organisation est décentralisée ». Chaque année, les collectivités attendent la loi de finances pour savoir à quelle sauce l'État les mangera. Comme l’a rappelé notre collègue, la mission RCT représente très peu par rapport aux dizaines de milliards d’euros reversés aux collectivités locales, lesquelles réalisent par ailleurs 70 % de l'investissement public dans notre pays. Si le Gouvernement prenait l’engagement, par exemple, d’une loi d'orientation spécifique sur les finances locales, cela permettrait de rétablir le lien de confiance avec les collectivités territoriales.

M. Jean-René Cazeneuve. L’idée n’est pas de rajouter du temps contraint, mais de réorganiser les discussions. Compte tenu des enjeux, il ne s’agit pas d’une mesure seulement symbolique.

La Commission rejette ces amendements.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL594 de M. Charles de Courson et CL1114 de M. Michel Castellani.

M. Philippe Dunoyer. Par cet amendement, qui vise à insérer un article 47-1-1 après l’article 47-1 de la Constitution, nous proposons deux modifications auxquelles, j’en suis persuadé, la majorité ne pourra que souscrire.

Le premier alinéa de cet article vise à tirer les conséquences de l’article 24. S’agissant du vote des lois de finances ou de lois de financement de la sécurité sociale, ce principe n'est précisé nulle part et il s'agit de l'affirmer dans notre loi fondamentale.

Par ailleurs, nous proposons d’inscrire, au deuxième alinéa de cet article, une demande ancienne : « L'Assemblée nationale et le Sénat mettent en place, au printemps, une procédure de contrôle budgétaire et d’évaluation des politiques publiques, qui intervient avant l'examen du projet de loi de règlement, dans un délai de quinze jours. » C’est une nouvelle tâche qui nous attend. La journée ou la demi-journée que nous y consacrions, ne représentait quasiment rien. Cet amendement nous permet d’inscrire dans le marbre de la Constitution le printemps de l’évaluation.

M. Michel Castellani. Nous soutenons l'idée que l'Assemblée nationale contrôle l'exécution des crédits des lois de finances et évalue l'efficience des politiques publiques, donc l'orientation des finances publiques. Cela suppose de doter le Parlement des capacités d'expertise nécessaires, sur lesquelles nous reviendrons. Il est essentiel, au vu de l’état des finances publiques et de la dégradation de la vie sociale, que le Parlement mène une réflexion sur le rapport coût/efficacité des politiques publiques.

M. Marc Fesneau, rapporteur. La première modification ne me semble pas utile, car cela relève de la loi organique et, pour ce qui est du contrôle et de l’évaluation, de l’article 24 de la Constitution.

Même si toutes les saisons ont leur charme, je ne suis pas sûr que parler de « printemps » de l’évaluation soit de niveau constitutionnel. Avis défavorable.

M. Philippe Dunoyer. Je l’ai dit moi-même, l'article 24 le prévoit déjà. Cela n’a pas empêché le constituant de prévoir également, à l’article 47-2, que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le cadre du contrôle et de l'évaluation. Ce principe étant rappelé à la fois pour sa valeur générale et, in fine, pour l'assistance de la Cour des comptes, il est tout de même étonnant que le Parlement lui-même ne soit pas conforté dans l’évaluation de ces deux textes.

Pour ce qui est du « printemps », la précision n’a peut-être pas une valeur constitutionnelle, mais le deuxième alinéa a une portée plus générale. Je regrette cette réponse car je crois que nous aurions tout à gagner à inscrire dans la loi fondamentale la faculté pour notre Parlement, de procéder à cette évaluation – quelle que soit la saison !

La Commission rejette successivement les amendements.

[Article 47-2 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL985 de M. Sébastien Jumel.

Mme Huguette Bello. Il est défendu.

M. Marc Fesneau, rapporteur. En 2008, les dispositions sur la Cour des comptes ont été transférées de l'article 47 au nouvel article 47-2 de la Constitution. Pourquoi revenir en arrière ? D'autres amendements entendent au contraire renforcer les missions de la Cour. Je propose d'en rester à la rédaction de 2008. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL956 de M. André Chassaigne et CL902 de M. Sacha Houlié.

Mme Huguette Bello. L’amendement CL956 est défendu.

M. Sacha Houlié. Notre collègue Dunoyer, dans une référence à Vivaldi, a souhaité que le Parlement puisse s’adosser sur l’expertise, ou du moins profiter de l'accompagnement de la Cour des comptes. C'est l'objet même de cet amendement, qui vise à permettre aux parlementaires de se référer à l'expertise de la Cour des comptes dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous proposez de « réserver » au Parlement l'assistance de la Cour des comptes pour l'évaluation des politiques publiques. À l'heure actuelle, la Cour assiste déjà étroitement le Parlement, au travers de rapports publics qu’elle lui remet et de travaux d'enquête qu'elle réalise pour son compte. En sens inverse, la Cour assiste aussi l'État, ne serait-ce que pour la certification de ses comptes. Je propose que l'on s’en tienne à une certaine équidistance. Nous pourrions, d’ici à la séance, travailler à un parallélisme entre la relation entre le Parlement et la Cour des comptes et celle que le Gouvernement entretient avec le Conseil d'État.

Les deux sont des juridictions. Le Conseil d'État est le conseil du Gouvernement, lequel peut également solliciter la Cour des comptes. Il nous faut regarder quelles peuvent être les modalités de travail avec la Cour des comptes, pour qu’elle concoure plus activement encore qu'elle ne le fait aujourd'hui à notre travail de contrôle et d'évaluation.

Mais « réserver » au Parlement cette expertise me paraît imposer une forme d'exclusivité : le Parlement aurait ainsi le monopole du conseil de la Cour. Il nous faut trouver une formulation d'ici à la séance qui permette de reprendre cette idée, mais dans des termes plus nuancés. Il s’agit d’indiquer que le Parlement et la Cour des comptes marchent ensemble, si je puis dire, pour bien contrôler et évaluer les politiques du Gouvernement. Je vous propose de retirer ces amendements.

M. Sacha Houlié. Par cette volonté d'exclusivité, j’ai montré sans doute un appétit trop féroce. Il convient de partager l’outil que représente la Cour des comptes et privilégier cette notion d'équidistance : je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

M. Olivier Marleix. Je ne suis pas spécialiste du code des juridictions financières, mais il me semble que la Cour des comptes peut répondre, de façon souvent très éclairante, à des commandes de l'État sur de grandes politiques publiques, partagées, de fait, ou déléguées aux collectivités locales. Il faut, de toute évidence, qu’elle puisse continuer à assumer cette mission.

Surtout, il ne faudrait pas que cet amendement conduise à une mise sous tutelle de la Cour des comptes. Celle-ci mène en propre, et de façon annuelle, l’évaluation des politiques publiques, en examinant l’exécution budgétaire et le bon usage des deniers publics, ce qui permet d'éclairer le débat public. Il ne faudrait pas qu'à l'avenir, j’espère que ce n’est pas là l’intention cachée de cet amendement, on en arrive à un système où la Cour des comptes ne regarderait que ce que la majorité parlementaire lui demanderait de regarder. C’est sans doute une vision cauchemardesque dont je vous fais part, ce dont je vous prie de m’excuser, mais il ne serait pas inutile que vous précisiez vos intentions sur ce projet.

La Commission rejette l’amendement CL956.

Elle examine les amendements identiques CL464 de Mme Cécile Untermaier et CL524 de M. Charles de Courson.

Mme George Pau-Langevin. Cet amendement, qui proposait d'étendre la mission d'assistance du Parlement par la Cour des comptes au contrôle de l'application des lois de financement des collectivités territoriales, est désormais hors de propos.

M. Jean-René Cazeneuve. L’amendement CL524 est défendu.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ces amendements.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL825 de M. Jean-Christophe Lagarde et CL1117 de M. Michel Castellani.

M. Philippe Dunoyer. Cet amendement ne prévoit pas de restreindre, mais au contraire d’étendre la saisine de la Cour des comptes aux présidents des deux assemblées et aux présidents de groupe parlementaire. La Cour pourrait ainsi assister de manière objective et transpartisane le Parlement, ainsi que le proposait Sacha Houlié dans l’amendement qu’il a retiré. Il est de notoriété publique que ce concours est plus difficile à obtenir lorsqu’il est demandé par des parlementaires, quelle que soit la taille de leur groupe, que lorsqu’il est demandé par le Gouvernement, qui, pourtant fait lui-même l’objet d’un contrôle des Sages.

M. Michel Castellani. J’ai le sentiment que le débat est déjà clos avant même d’avoir été ouvert… Nous proposons que le Conseil d'État et la Cour des comptes soient mis à la disposition du Parlement pour l'obtention de moyens en expertise et en contre-expertise. Il conviendrait de faciliter l'accès du Parlement à l'expertise afin d'accroître l'efficacité et la stabilité de la production législative.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Monsieur Dunoyer, vous proposez d'étendre aux présidents de groupe la faculté de saisine de la Cour des comptes. Nous n'y sommes pas favorables pour plusieurs raisons : d'abord, ce n'est pas de niveau constitutionnel ; ensuite, si chaque président de groupe peut saisir la Cour sans filtre ni contrôle, il y a objectivement un risque d'instrumentalisation de celle-ci ; enfin, il faut limiter la multiplicité des auteurs de saisine, si l’on veut dialoguer avec la Cour et qu'elle puisse bâtir un programme de contrôle. Avis défavorable.

Avis défavorable également sur l’amendement de M. Castellani, pour les mêmes arguments que ceux qu’a développés Richard Ferrand sur les rôles respectifs du Conseil d'État et de la Cour des comptes.

M. Philippe Dunoyer. Vous avez expliqué tout à l’heure qu’il ne fallait pas voir malice dans les modifications suggérées par le Gouvernement, mais il ne faut pas systématiquement voir malice dans nos amendements. Vous avez sous-entendu que, potentiellement, de manière exagérée ou risquée, les groupes minoritaires ou d'opposition auraient tendance à saisir la Cour afin de bloquer l'action du Gouvernement. Ce n’est pas du tout notre intention.

Par ailleurs, cet amendement n’est peut-être pas de nature constitutionnelle, mais il ne faut pas lui faire dire ce qu’il ne peut pas dire : la Constitution n'ayant pas vocation à tout prévoir, il induit qu’une loi organique ou ordinaire vienne expliciter le droit qu’il introduit.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle examine l’amendement CL481 de Mme Cécile Untermaier.

Mme George Pau-Langevin. Pour mieux légiférer, nous estimons qu’il serait utile que les groupes parlementaires puissent bénéficier d'une assistance de la Cour des comptes, donc puissent demander son avis lors de l'examen des projets de loi.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis défavorable, car ce n'est pas le métier de la Cour que d’expertiser les projets de loi.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement CL1115 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. L’article 47-2 de la Constitution stipule que la Cour des comptes assiste le Parlement aussi bien dans le contrôle de l’action du Gouvernement que dans le contrôle de l’exécution des lois de finances ou de l’évaluation des politiques publiques. Pour assurer l’effectivité du travail parlementaire et des missions de contrôle et d’évaluation, il convient que les parlementaires puissent disposer aussi des avis du Conseil d’État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Considérer que le débat parlementaire devrait se « cranter » sur les avis du Conseil d’État relève d’une conception bonapartiste. Comme je sais que vous êtes très éloigné de cette conception, je suggère de ne pas donner suite à cette proposition : le Conseil d’État agit en tant que conseil du Gouvernement, auquel il appartient ensuite de mettre sur la table ses intentions, puis il revient au Parlement d’en débattre. Je ne crois pas que le débat public en France doive être organisé autour d’avis d’organismes extérieurs, qui ne portent pas de responsabilités politiques. Défavorable.

M. Michel Castallani. Je respecte infiniment ce propos, monsieur le rapporteur général, mais il me semble utile que les parlementaires puissent avoir accès à de tels documents. Cela se discute même si, je le reconnais, ce n’est pas un élément essentiel du débat.

La Commission rejette l’amendement.

[Après l’article 47-2 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL1107 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Je propose que le Parlement se dote d’un office parlementaire d’évaluation et de contrôle des politiques publiques. Je n’y reviens pas mais il est nécessaire que notre Parlement dispose de moyens d’expertise – peut-être est-ce plus particulièrement le membre de la commission des Finances que je suis qui s’exprime ainsi, mais c’est aussi une préoccupation de citoyen. Quand on sait ce que représentent les dépenses publiques rapportées au produit intérieur brut (PIB) et l’ampleur des déséquilibres budgétaires, comment ne pas trouver que doter le Parlement de moyens d’enquête et d’évaluation serait une bonne chose ?

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement. Il n’a pas été nécessaire de réviser la Constitution pour créer le comité d’évaluation et de contrôle. Une telle mesure ne relève pas de la Constitution. Vous-même écrivez, cher collègue, dans l’exposé sommaire de votre amendement, que la création de l’office que vous appelez de vos vœux « pourra prendre la forme d’un nouvel article de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires ». C’est parce que vous avez raison que je suis défavorable à cet amendement, cher collègue.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement CL421 de Mme Cécile Untermaier.

Mme George Pau-Langevin. Il s’agit de procéder à un rééquilibrage entre l’exécutif et le Parlement, qui dispose de moyens bien moins importants. Nous souhaiterions que les administrations puissent épauler le Parlement dans l’évaluation des politiques menées. Bien entendu, le comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale fait un bon travail, mais il n’a évidemment pas les moyens d’une administration.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement, pour les raisons évoquées à l’instant.

M. Sacha Houlié. Nous avons eu ce débat hier. Il ne s’agit pas forcément de créer un organe constitutionnel, et les pratiques sont différentes entre l’Assemblée nationale, qui souhaite une gestion en régie, et le Sénat, qui souhaite plutôt déléguer, voire recourir à des organismes extérieurs. Nous avons déposé un amendement portant additionnel après l’article 9 qui renvoie à une loi organique le soin de régler cette question.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL1347 de M. Jean-Noël Barrot.

Mme Isabelle Florennes. Cet amendement, qui va dans le même sens que les précédents, tient à cœur à notre collègue Jean-Noël Barrot, qui a notamment travaillé sur les questions d’évaluation et de contrôle. Il vise à conforter Parlement dans les missions que lui confère l’article 24 de la Constitution. En particulier, il a pour objet de sécuriser la capacité d’un organe d’étude, d’analyse et d’évaluation propre au Parlement d’accéder aux données nécessaires pour accomplir ses missions.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Ce sont là d’excellentes idées, mais les dispositions qu’elles justifieraient ne sont pas de rang constitutionnel. L’accès aux données, le secret sont des matières législatives ordinaires, qui peuvent parfaitement justifier de prochaines propositions de loi de votre groupe, chère collègue. Je suis donc défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle suspend ses travaux de seize heures trente à seize heures quarante.

Présidence de Mme Naïma Moutchou

Mme Naïma Moutchou, présidente. Mes chers collègues, c’est avec un immense plaisir que je m’apprête à présider la suite de nos travaux.

Article additionnel après l’article 7 (art. 48 de la Constitution) Transmission d’un programme législatif prévisionnel

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CL1512 du rapporteur général et CL873 de M. Sacha Houlié et les amendements CL1329 de Mme Marielle de Sarnez, CL899 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe, CL782 de M. Jean-Christophe Lagarde, CL97 de M. Jean-François Eliaou, CL1328 de Mme Isabelle Florennes et CL422 de Mme Cécile Untermaier.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Chers collègues, vos rapporteurs vous proposent d’introduire dans la Constitution l’obligation pour le Gouvernement d’adresser à chaque assemblée un programme prévisionnel non contraignant des textes et débats dont il envisage l’inscription lors du jour. Seraient transmis, six mois à l’avance, des orientations de travail, et, tous les trois mois, un calendrier plus précis. Cela garantirait une visibilité dans l’organisation de nos travaux et permettrait, y compris au Gouvernement, d’anticiper. J’ai la conviction que cet amendement donne satisfaction aux autres amendements en discussion commune. Ils pourraient donc être utilement retirés, d’autant qu’il répond à une demande formulée par nos collègues de tous les groupes.

Avec plus de visibilité, plus d’anticipations, une meilleure méthode de travail, les droits du Parlement se trouveraient renforcés et les rapports avec le Gouvernement en seraient rééquilibrés.

M. Sacha Houlié. L’amendement CL873, identique à celui de nos rapporteurs, vise à tordre le cou, une nouvelle fois, au procès qui nous est fait de vouloir affaiblir les droits du Parlement. En l’occurrence, il s’agit au contraire de conforter le Parlement en l’informant à l’avance de son ordre du jour, sous la forme de grandes orientations à six mois et d’un programme législatif plus détaillé à trois mois. Ainsi le Parlement ne se retrouverait plus à devoir ramasser les pots cassés et gérer les travers de l’ordre du jour tel que nous le connaissons actuellement, et pourrait s’organiser en fonction des textes inscrits à son agenda. Je vous invite à adopter ces très utiles amendements identiques.

Mme Isabelle Florennes. L’amendement CL1329, auquel Mme de Sarnez tient particulièrement, est quasiment identique à ceux qui viennent d’être défendus. Prévisibilité et anticipation sont tout à fait nécessaires et importantes pour notre travail parlementaire. La lisibilité de nos travaux à l’extérieur de notre institution, pour nos concitoyens, nous semble également essentielle.

Mme Coralie Dubost. L’amendement CL899 est défendu.

M. Philippe Dunoyer. Effectivement, l’amendement présenté par le rapporteur général va plus loin encore que l’amendement CL782 déposé par le président Lagarde et le groupe UDI, Agir et Indépendants pour améliorer l’information, la prévisibilité, le calendrier et la gestion du temps. Ce sont là des objectifs partagés, mais, si vous me permettez des considérations plus personnelles, cette visibilité à trois ou six mois est particulièrement importante pour Mme Sage, M. Sanquer, M. Gomès et moi-même, qui venons de circonscriptions peut-être un peu plus éloignées que d’autres.

Nous retirons l’amendement CL782.

M. Jean-François Eliaou. J’ajoute simplement que cette visibilité permettra un meilleur travail en amont sur les projets de loi. Je retire l’amendement CL97.

M. Erwan Balanant. Merci, monsieur le rapporteur général, pour cet amendement CL1512, qui va effectivement dans le même sens que notre amendement CL1328. Je l’ai constaté au cours de cette première année de la législature : quand nous avons le temps de travailler sur un texte et que nous sommes prévenus de son examen, nous faisons du meilleur travail. C’est ce que nous permettra le calendrier que vous proposez de demander au Gouvernement.

Et, puisqu’on entend beaucoup dire que cette révision constitutionnelle affaiblirait les pouvoirs du Parlement, voilà une mesure qui lui donne du pouvoir. La prévisibilité permet effectivement à chacun, y compris à l’opposition, de préparer ses arguments.

Notre amendement CL1328 étant satisfait par celui que vient de défendre le rapporteur général, nous le retirons.

Mme George Pau-Langevin. Notre amendement CL422 s’inscrit dans le débat actuel sur la nécessité de mieux organiser le travail du Parlement et de mieux anticiper. Nous souhaitons que le Gouvernement présente au Parlement un calendrier et que celui-ci soit soumis à un vote.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Chers collègues, je vous remercie des propos que vous venez de tenir. Je crois effectivement que l’amendement CL1512 répond à certaines préoccupations qu’expriment bien les nombreux amendements en discussion commune et qui avaient également été exprimées par les députés de toutes sensibilités membres des groupes de travail dont l’objet était d’améliorer notre procédure. Il vise à parvenir à une meilleure prévisibilité de nos travaux, à six mois et à trois mois.

Nous avons cependant un point de désaccord avec Mme Pau-Langevin : dans notre esprit, il ne peut s’agir que d’une information. En vertu de la séparation des pouvoirs, c’est bien au Gouvernement de décider de son programme ; nous ne nous soucions que de sa prévisibilité. Je suis donc défavorable à cet amendement CL422, qui romprait profondément avec l’esprit de la Constitution de 1958, et je demande le retrait des autres amendements, satisfaits par l’amendement CL1512.

M. Olivier Marleix. Je suis plutôt tenté de saluer l’amendement des rapporteurs, qui part d’une belle intention – informer le Parlement –, mais je m’interroge un peu sur la valeur de ce cadeau et, disons-le clairement, sur sa cohérence avec les articles 8 et 9 de ce projet de loi constitutionnelle qui, pour leur part, renforcent très sensiblement le droit de priorité du Gouvernement : d’un côté, on s’engage à informer à l’avance, mais de l’autre, on se donne un droit d’urgence et d’inscription prioritaire notablement accru… Tout cela ne me paraît pas totalement convaincant ; en tout cas, l’amendement CL1512 ne compense pas le tort qui sera fait au Parlement par les articles 8 et 9.

M. Sacha Houlié. Vous anticipez, cher collègue Marleix, mais à chaque article son rééquilibrage ! Nous examinons pour l’heure le rééquilibrage que nous proposons pour l’article 7. À l’article 8, nous vous proposerons de limiter le droit de priorité du Gouvernement à deux textes par session. À l’article 9, nous proposerons de réserver la semaine de contrôle au seul examen des textes d’initiative parlementaire. C’est là un tout, et nous faisons notre travail de parlementaire en équilibrant cette réforme constitutionnelle et, finalement, en confortant le rôle du Parlement. C’est pourquoi je vous invite à voter d’abord cette première des trois étapes que je viens de décrire.

Les amendements CL782, CL97 et CL1328 sont retirés.

La Commission adopte les amendements identiques CL1512 et CL873 (amendement n° 343).

En conséquence, les amendements CL1329, CL899 et CL422 tombent.

Après l’article 7 (suite)

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL986 de M. Sébastien Jumel et CL1531 de Mme Isabelle Florennes.

Mme Huguette Bello. L’amendement CL986 tend à rééquilibrer les pouvoirs et à renforcer la maîtrise par le Parlement de son ordre du jour : une seule semaine sur quatre serait réservée par priorité au Gouvernement

Mme Isabelle Florennes. Par l’amendement CL1531, nous vous proposons pour notre part de réorganiser le cycle du travail parlementaire sur cinq semaines : trois semaines réservées à l’ordre du jour du Gouvernement ; une semaine consacrée aux missions de contrôle du Parlement et aux textes d’initiative parlementaire ; une semaine sans siéger, que les parlementaires consacreraient à leurs obligations de terrain.

Cet amendement vise donc à modifier l’article 48 de la Constitution, mais c’est plutôt un amendement d’appel, que je soumets à votre réflexion.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Chère collègue Isabelle Florennes, je ne suis pas hostile, loin de là, à une réflexion sur ces modalités d’organisation, ne serait-ce que parce que l’imprévisibilité de nos agendas rend difficile le contact avec les habitants de nos circonscriptions et ne nous permet pas de nous investir convenablement dans toutes nos tâches ni à nos groupes de produire des propositions à un rythme satisfaisant. Il faut impérativement desserrer l’ordre du jour prioritaire du Gouvernement. Ensuite se pose la question d’une semaine d’interruption des séances.

Cela étant, si nous en faisons une règle constitutionnelle, elle ne pourra que s’appliquer aux deux chambres, ce qui suppose une concertation avec le Sénat. Par conséquent, il faut convenir entre nous de notre détermination à arrêter un séquençage clair des périodes de travail sur le terrain ou à l’Assemblée et fixer les modalités d’une concertation qui puisse aboutir à un résultat accepté tant par le Gouvernement que par nos collègues du Sénat.

À la faveur de cet engagement formel, je vous invite, chère collègue, à retirer l’amendement CL1531, afin de nous saisir à nouveau de cette question en séance.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Le calendrier parlementaire a nourri nombre de conversations entre vos rapporteurs, chers collègues. Sans doute est-ce le débat central de cette révision constitutionnelle si nous voulons améliorer nos processus d’élaboration de la loi et d’évaluation et de contrôle. De nombreux travaux ont été réalisés par les différents groupes de travail mis en place à l’Assemblée nationale.

La proposition d’un cycle de cinq semaines, organisé selon un découpage « 3-1-1 », est intéressante, notamment avec cette semaine « hors les murs » – on ne répétera jamais assez que le travail parlementaire ne se résume pas au temps passé à Paris, dans l’hémicycle ou en commission. Le principe est intéressant, mais il nous faut tout d’abord voir comment tout cela peut s’emboîter – les questions liées au calendrier sont nombreuses – et de trouver un terrain d’atterrissage qui répondrait au souci, que nous partageons tous, d’avoir un calendrier aux contours mieux dessinés, moins serré et qui permettrait d’alterner les différents moments de la vie du parlementaire.

À ce stade, nous demandons le retrait de l’amendement CL1531, à la faveur de notre engagement d’examiner, d’ici à la séance publique, les modalités selon lesquelles nous pouvons parvenir à ce meilleur séquençage de nos travaux sur un pas de temps de quatre ou cinq semaines.

Mme Isabelle Florennes. Notre groupe, qui mène depuis déjà un certain temps une réflexion sur le calendrier parlementaire, appréciera votre réponse et mes collègues seront d’accord pour travailler avec le Gouvernement sur cette question. Comme vous le rappelez, monsieur le rapporteur, il s’agit d’un élément central de cette révision constitutionnelle, mais nous retirons bien volontiers notre amendement en vue d’une discussion prochaine.

M. Michel Castellani. Je remercie mes collègues d’avoir déposé ces amendements et les deux rapporteurs pour votre contribution. Sans doute tout le monde aura-t-il fait le même constat : en circonscription, la demande de contact avec le député est très forte. Les contraintes et le stress du travail, certes utile, que nous accomplissons à l’Assemblée nationale même nous laissent donc quelque regret car nous ne pouvons, dans le même temps, répondre aux demandes qui s’expriment en circonscription. Une telle réflexion en vue d’une amodiation de notre rythme de travail doit donc être saluée.

Mme Marie Guévenoux. Je m’associe aux remerciements adressés par mes collègues aux rapporteurs. Nous voyons bien, depuis le début de ces débats, à quel point l’organisation et la prévisibilité de nos travaux sont cruciales, ne serait-ce que pour prévoir dans nos agendas quand nous pouvons être en circonscription ou travailler en dehors de la séance, et quand la discussion des textes requiert notre présence au Palais-Bourbon. C’est extrêmement important, et si nous pouvons à un résultat d’ici à la séance, je m’en féliciterai. Mieux informé des sujets et des textes sur lesquels nous devrons travailler et mieux organisé, le Parlement sera plus efficace et pourra mieux répondre aux exigences des Français.

M. Jean-François Eliaou. Je suis bien entendu tout à fait d’accord avec ce qui vient d’être dit. Un seul petit point me gêne : il ne faudrait pas que la définition des semaines « hors les murs » soit trop rigide. Compte tenu de notre charge de travail, réserver précisément toutes ces semaines à la présence en circonscription pourrait poser problème.

L’amendement CL1531 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL986.

Article 8 (art. 48 de la Constitution) Conditions d’inscription prioritaire à l’ordre du jour des assemblées parlementaires

La Commission examine les amendements identiques CL96 de M. Jean-François Eliaou, CL217 de M. Philippe Gosselin, CL450 de Mme Cécile Untermaier, CL612 de Mme Maina Sage, CL771 de M. François Ruffin, CL957 de M. André Chassaigne, CL1108 de M. Michel Castellani et CL1348 de Mme Isabelle Florennes.

M. Jean-François Eliaou. L’amendement CL96 vise à supprimer l’article 8.

M. Olivier Marleix. L’amendement CL217 a le même objet. Quels que soient les efforts qui déploiera Sacha Houlié pour prouver le contraire, si tant est qu’il puisse prouver quoi que ce soit, cet article 8 marque incontestablement une régression. Vous revenez sur une des avancées majeures de la réforme constitutionnelle proposée par le président Nicolas Sarkozy en 2008, qui avait permis à un véritable partage, équitable, de l’ordre du jour parlementaire, avec deux semaines réservées à l’ordre du jour gouvernemental, une semaine consacrée aux initiatives parlementaires et une semaine au contrôle parlementaire. La majorité veut donner au Gouvernement un « droit de préemption » supplémentaire et élargir considérablement le champ des textes qu’il pourra inscrire de manière prioritaire à l’ordre du jour des assemblées au-delà des deux semaines qui lui sont réservées. Le Conseil d’État a rendu un avis très sévère sur ces dispositions et ne peut que constater la régression que vous proposez, au point qu’il se demande à quoi sert de distinguer encore des semaines de contrôle ou des semaines d’initiative parlementaire. Nous déplorons profondément cet article. Comment pourrait-on le qualifier autrement que d’atteinte au Parlement ?

Atteinte d’autant plus inutile que, neuf fois sur dix, ce sont des textes d’origine gouvernementale que nous examinons. Cette logorrhée législative que l’on reproche si injustement aux parlementaires, qui n’y sont pour rien, est d’origine gouvernementale – reconnaissons, pour être tout à fait honnête, que ce n’est pas le propre de ce gouvernement : tous les gouvernements ont succombé à cette tentation.

La priorité ne devrait plus être la rationalisation du Parlement – il n’y a plus rien à rationaliser au Parlement, nous avons atteint l’âge de raison… En revanche, il serait temps de rationaliser la technostructure qui nous gouverne et qui inspire les gouvernements successifs.

Mme George Pau-Langevin. Nous demandons, avec l’amendement CL450, la suppression de cet article qui nous semble de nature à rabaisser le Parlement en organisant une nouvelle régression de ses droits, puisqu’il permettrait au Gouvernement de déroger à la répartition de l’ordre du jour prévue à l’article 48 de la Constitution en déclarant prioritaires certains textes. Cela nous semble contrevenir au travail que nous menons depuis de longues années pour donner au Parlement une plus grande maîtrise de son ordre du jour.

M. Philippe Dunoyer. L’amendement CL612, dont Mme Sage est la première signataire, vise également à supprimer l’article 8.

Alors que nous sommes parvenus, de manière tout à fait consensuelle, à un équilibre à l’article précédent, celui-ci introduit un déséquilibre par ailleurs susceptible de nuire à cette plus grande prévisibilité de nos travaux que nous évoquions à l’instant. « Par priorité », cela signifie dans l’urgence, sans que ce soit aucunement prévu – et alors que le verrou de la semaine de contrôle sera lui-même supprimé.

L’inscription par priorité est par nature exceptionnelle, exorbitante du droit commun. Elle se justifie dans le cas d’un projet de loi de finances, d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale, d’une déclaration de guerre ou de la prolongation d’une situation de guerre, mais le champ visé par l’article 8 est beaucoup trop large : la totalité de la politique économique et sociale, mais également de la politique environnementale – que l’on nous annonce riche et dense – est susceptible de faire l’objet d’une demande d’inscription prioritaire. Si nous allons dans le sens d’un meilleur équilibre et d’une organisation plus prévisible du temps parlementaire, ce ne sera pas grâce à cet article 8.

Mme Clémentine Autain. Nous voulons également, par l’amendement CL771, supprimer un article 8 à nos yeux particulièrement dangereux et empêcher le Gouvernement de renforcer son emprise sur un ordre du jour qu’il détermine déjà de manière excessive, empêcher l’exécutif d’avoir encore plus de pouvoir sur le législatif. Avec cet article 8, tout projet de loi qui semble prioritaire au Gouvernement pourra, à sa demande, être inscrit à l’ordre du jour par priorité.

Il s’agit, à notre sens, d’une double négation particulièrement grave.

Premièrement, une négation de la fonction législative du Parlement. Nous le voyons depuis un an et la tendance s’aggrave : l’ordre du jour du Parlement est décidé par le Gouvernement, qui impose un rythme très soutenu. Si l’ordre du jour est encore plus grandement décidé par l’exécutif, l’emprise de celui-ci sur la vie même de notre assemblée s’en trouvera accrue.

Deuxièmement, une négation de la fonction législative du Parlement, ce qui revient à nier l’existence de l’opposition et son utilité démocratique. En effet, il reste quand même un lieu de confrontation politique et de vitalité démocratique : la Conférence des présidents au cours de laquelle on peut discuter de cet ordre du jour. Avec cet article 8, cet espace sera réduit à la portion congrue.

Cette question de l’ordre du jour arrivant après d’autres, à la veille du Congrès de Versailles et de la réduction annoncée du nombre de parlementaires, tout porte à croire que l’exécutif veut un Parlement aux ordres, et que le Sénat et l’Assemblée nationale finiront par devenir de pures chambres d’enregistrement, qui n’examineront, par exemple avec ces commissions d’évaluation des politiques publiques, que de menus détails, et ne serviront plus à faire vivre la démocratie.

Je conclus en citant l’avis du Conseil d’État lui-même : « il s’agit là d’un élargissement considérable du champ des textes susceptibles d’être inscrits à l’ordre du jour par priorité ».

Mme Huguette Bello. En effet, comme le souligne le Conseil d’État dans son avis du 9 mai 2018, l’article 8 élargit considérablement le champ des textes susceptibles d’être inscrits à l’ordre du jour par priorité.

Au contraire de ce qui est actuellement prévu au troisième alinéa de l’article 48 de la Constitution, le caractère prioritaire des nouveaux textes résultera moins de leur objet que du choix du Gouvernement et le nombre de textes pouvant être ainsi déclaré prioritaires ne sera pas limité. La modification qui est l’objet de cet article 8 donne au Gouvernement la mainmise sur l’ordre du jour du Parlement : l’ordre du jour de l’assemblée sera quasi exclusivement entre les mains du Gouvernement qui se verra ainsi reconnaître un pouvoir que n’équilibre aucun contre-pouvoir réel.

Telle est la raison pour laquelle nous demandons, par l’amendement CL957, la suppression de cet article.

M. Michel Castellani. Je ne répéterai pas les considérations développées par mes collègues, auxquelles je souscris. Cet article 8 tend à un recul du pouvoir du Parlement, dans sa fonction législative et dans sa fonction de contrôle, et, parallèlement, à un renforcement du pouvoir du Gouvernement qui accroît son emprise sur l’ordre du jour. Voilà pourquoi j’en propose, par mon amendement CL1108, la suppression.

Mme Isabelle Florennes. Pour les mêmes raisons que celles que viennent de développer nos collègues, le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés a déposé un amendement de suppression CL1348. L’article 8, tel qu’il est rédigé, donnerait au Gouvernement une maîtrise quasi totale de l’ordre du jour, ce qui marquerait, selon nous, une régression des droits du Parlement et des parlementaires.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. C’est donc un consensus assez large, quoique minoritaire, qui s’est formé pour proposer la suppression de l’article 8 du projet de loi constitutionnelle. Cet article permettrait au Gouvernement d’inscrire à l’ordre du jour des assemblées parlementaires certains textes qu’il déclare prioritaires, par dérogation à l’organisation qui réserve aujourd’hui, sur quatre semaines, une semaine à l’initiative parlementaire et une semaine aux travaux de contrôle du Parlement.

Comme le faisait observer tout à l’heure M. Marleix, lorsque, en Conférence des présidents, nous concédons au Gouvernement le droit d’empiéter sur la semaine parlementaire, il s’agit bien d’une concession. Cela signifie que la majorité de l’Assemblée nationale en est d’accord. Ce n’est donc pas un acte de domination, mais un acte de consentement – je tenais déjà à remettre cette pendule à l’heure.

Par ailleurs, l’article 8 reconnaît aux Conférences des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat un pouvoir d’opposition conjointe. Je précise ce fait qu’il faut prendre en compte si l’on veut considérer l’article 8 dans sa réalité, ce que personne n’a fait jusqu’à présent.

Au fond, cet article procède du souci de remédier à l’encombrement, voire la thrombose, de l’ordre du jour parlementaire. Deux solutions sont possibles : il pourrait s’agir de créer des passerelles entre les différentes semaines de l’ordre du jour, ce que l’on appelle le fast track, affreux anglicisme que je préférerais traduire par « super-priorité », pour rester à peu près français ; on pourrait aussi procéder à une complète remise à plat de l’article 48, ce qui exigerait une concertation approfondie avec le Sénat et le Gouvernement.

Quoi qu’il en soit, le statu quo n’est plus tenable. Je suis donc opposé à ces amendements de suppression. Nous serons cependant conduits, mes collègues rapporteurs et moi-même, à émettre tout à l’heure un avis favorable à l’amendement CL890, qui limite à deux textes par session la possibilité offerte à l’exécutif de recourir à ce droit de priorité élargi.

En somme, nous rejetons les amendements de suppression tout simplement parce que le droit actuel n’est plus tenable et qu’il faut bien trouver une solution au lieu de continuer à faire comme si tout allait bien, mais nous proposerons de limiter la portée de cet article 8 à deux textes par session.

À la faveur de ces précisions, je vous invite, chers collègues, à rejeter les amendements de suppression.

M. Marc Fesneau, rapporteur. La réponse de notre rapporteur général prouve que nous entendons bien vos objections, chers collègues.

Regardons les choses telles qu’elles sont. La question du calendrier, je ne cesse de le répéter, est une question globale. Les dispositions que nous examinons constitueront précisément un ensemble nous permettant d’atteindre notre objectif : un travail mieux anticipé, un séquençage mieux connu et des travaux d’évaluation et de contrôle plus intéressants. Avec l’ensemble des amendements que nous avons égrenés depuis le début de l’après-midi, nous commençons à voir se dessiner une philosophie de l’action parlementaire.

Actuellement, l’ordre du jour est partagé en deux fois deux semaines, mais, la plupart du temps, ce partage n’est pas respecté – et ce n’est pas là un trait spécifique de cette législature : cela dure depuis des années. Le plus souvent, le temps parlementaire est « écrasé ». Nous voulons rétablir le temps parlementaire et limiter la capacité du gouvernement à l’écraser.

De ce point de vue, l’amendement qu’a évoqué le rapporteur général peut assurer un équilibre. Certes, nous en reparlerons en séance, mais nous envoyons déjà un signal de notre volonté de reprendre la maîtrise d’un calendrier parlementaire dont les majorités précédentes, reconnaissons-le, ne se sont pas vraiment saisies. Nous essayons de le faire en introduisant tous ces dispositifs, qu’il faudra considérer dans leur globalité, en tenant compte également des travaux complémentaires que Richard Ferrand a évoqués et qu’il nous faut poursuivre d’ici à la séance publique.

Pour l’heure, nous vous adressons un signe de notre volonté de reprendre la main sur le temps parlementaire.

M. Jean-François Eliaou. Appréciant effectivement tous ces éléments dans leur globalité, je retire l’amendement CL96. Je vous appelle cependant à la vigilance, chers collègues : il faudra vraiment limiter la possibilité pour le Gouvernement d’exercer ce droit de priorité à deux textes par session. Il y va de la prévisibilité et de la visibilité de nos travaux, de la qualité de la fabrique de la loi et de notre mission d’évaluation.

M. Olivier Marleix. Je n’ai pas bien compris l’argument de M. le rapporteur général, selon qui la situation n’est plus tenable. Ce n’est pas tenu, effectivement…

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Donc ce n’est pas tenable !

M. Olivier Marleix. Si, et c’est justement toute la différence ! Vous-même l’avez précisé : la Conférence des présidents peut effectivement permettre à la majorité de se sacrifier, mais si elle fait ce cadeau ou cette concession à l’exécutif, en raison d’une nécessité urgente, cela fait une immense différence avec l’application d’un droit jupitérien qui s’appliquerait d’office au motif qu’il est inscrit dans la Constitution.

J’ai connu, monsieur Ferrand, une époque où des présidents de groupe majoritaire plaidaient pour la coproduction législative et savaient s’opposer au Gouvernement quand ils trouvaient des textes mal aboutis, mal ficelés, perfectibles. J’ai connu une époque où le Président de l’Assemblée nationale était capable de faire preuve d’autorité face à la majorité.

La majorité aussi peut être utile, peut éclairer le Gouvernement. La majorité n’est pas simplement le cabinet d’audit de la start-up nation, ce à quoi, j’en ai l’impression, vous réduisez le Parlement. C’est regrettable, car la qualité du travail parlementaire s’en ressentira.

Je note le geste de repentance que vous faites en proposant de limiter ce droit de préemption sur le temps parlementaire, mais pourquoi avoir ouvert ce sujet ? C’est regrettable.

Mme George Pau-Langevin. Vous comprendrez, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur, que la volonté de la Conférence des présidents, notamment du groupe majoritaire, de s’opposer à celle du Gouvernement nous laisse quelque peu sceptiques.

Nous avons bien vu, au rythme imposé à l’Assemblée ces dernières semaines, que même le président du groupe majoritaire n’avait pas les moyens de s’opposer à la volonté du Gouvernement. Lui permettre encore plus de nous imposer notre ordre du jour, c’est une manière, me semble-t-il, de réduire davantage les pouvoirs du Parlement.

M. Sacha Houlié. J’entends votre scepticisme, chère collègue, d’autant que, députée de la majorité au cours de la législature précédente, vous pouvez avoir quelque expérience de ces pratiques d’inscription à l’ordre du jour…

Mme George Pau-Langevin. Jamais le Parlement n’a siégé ainsi le week-end durant la précédente législature.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Si, à l’occasion de la loi Macron, justement ! Vous vous trompez, madame la ministre.

M. Sacha Houlié. Effectivement !

Cher collègue Marleix, puisque vous avez appelé à rationaliser la technostructure, j’espère que vous apprécierez le programme Action publique 2022, qui vise à dynamiser la fonction publique, mais, par ailleurs, vous comparez le Parlement à un cabinet d’audit… Je ne comprends donc pas très bien où vous voulez en venir, vos propos sont contradictoires.

Quoi qu’il en soit, permettez-nous quand même de ne pas nous cantonner au rôle de bons soldats et de proposer d’atténuer sensiblement la portée de cet article en limitant à un maximum de deux textes par session l’exercice de la possibilité qu’il offre.

Mme Isabelle Florennes. Les réponses des rapporteurs me donnent le sentiment que notre réflexion va dans le bon sens, celui du pragmatisme. Sortons d’un débat politique qui n’a pas lieu d’être. Nous essayons de progresser sur la voie de la rationalisation du travail parlementaire commencée avec de précédentes révisions de la Constitution, notamment celle de 2008. Je reconnais aux rapporteurs qu’ils travaillent effectivement en ce sens et je retire l’amendement CL1348.

M. Philippe Dunoyer. Pour ma part, je ne retirerai pas notre amendement CL612, même si le débat dérive déjà vers l’amendement que notre collègue Houlié nous présentera tout à l’heure. Lorsque vous évoquez, monsieur le rapporteur général, cette sécurité que représenterait le pouvoir d’opposition des Conférences des présidents, je ne suis pas convaincu. À mon tour de faire preuve de scepticisme : je ne suis pas très convaincu de la solidité de ce verrou. Et surtout, je ne comprends pas la suppression, subreptice mais certainement délibérée, des mots « sous réserve des dispositions de l’alinéa suivant » de l’article 48 de la Constitution, qui, eux, apportaient une sécurité dans l’organisation des travaux de l’Assemblée.

Mme Clémentine Autain. Monsieur Ferrand, le verrou dont vous parlez est purement formel dans la mesure où la définition du caractère prioritaire est extrêmement large – social, économie, environnement. D’où notre inquiétude de voir le Parlement de plus en plus marginalisé et l’exécutif prendre la main sur tout. Je partage le sentiment de M. Marleix : le président de l’Assemblée nationale ne nous semble pas défendre véritablement le Parlement face au pouvoir exécutif. Nous savons tous que nous aurons à discuter de la réduction du nombre de parlementaires au mois de septembre. Au total, l’addition nous paraît particulièrement salée ! L’équilibre des pouvoirs avait été remis en cause en 2008, mais dans un sens favorable au Parlement, contrairement à la dégradation opérée par ce texte.

M. Michel Castellani. Je ne suis ni constitutionnaliste ni juriste, mais je sais que l’exercice de la démocratie repose sur un équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif et que cet équilibre doit être respecté.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Voter une telle disposition n’en fait pas un droit jupitérien, mais un droit constitutionnel. Il serait bon de nommer les choses convenablement…

Par ailleurs, je conçois que certains soient nostalgiques des antagonismes et de cette période glorieuse où le président Copé s’écharpait avec le président Sarkozy… Cela fait un peu « Radio Nostalgie », mais ce n’est pas à l’ordre du jour. Nous préférons l’harmonie, la volonté de porter ensemble un programme politique et une certaine vision des institutions. Construire l’antagonisme pour exister soi-même ne guide pas notre action. Les références antérieures ne nous éclairent pas beaucoup, vous avez raison de le souligner.

En outre, il ne s’agit pas de faire un cadeau au Gouvernement. Le rapport de force, fait d’antagonisme et l’hostilité entre un Gouvernement dominant et un Parlement dominé, procède d’une lecture purement hypothétique. Notre démarche est différente : nous souhaitons apporter une solution, comme l’a expliqué notre collègue Fesneau, tempérer, comme l’a souligné notre collègue Eliaou, un système qui pourrait apparaître excessif si on le laissait en l’état. Nous apportons donc tout à la fois une solution et une tempérance.

Une majorité peut en effet être utile au Gouvernement qu’elle soutient, c’est en tout cas notre sentiment. Nous ne sommes pas sensibles aux caricatures.

Enfin, ce verrou n’est pas purement formel : la limitation de « l’assiette thématique », si je puis m’exprimer ainsi, sur laquelle peut intervenir la super-priorité est importante puisque cette disposition ne peut être utilisée que deux fois par session ; qui plus est, les deux Conférences des présidents peuvent conjointement s’y opposer. Ainsi, nous répondons à l’urgence, tout en instaurant des garde-fous pour sauvegarder les droits du Parlement.

Nous avons la conviction que c’est par la pertinence et le volume de sa production que le Parlement gagne chaque jour en crédibilité, et non dans des querelles byzantines ou, pires encore, une opposition au Gouvernement. C’est en tout cas notre conception des choses. Les dispositions telles que nous allons les modifier nous conviennent. Je vous confirme donc notre opposition aux amendements de suppression de l’article.

Les amendements CL96 et CL1348 sont retirés.

La Commission rejette les amendements CL217, CL450, CL612, CL771, CL957 et CL1108.

Elle examine en discussion commune les amendements CL423 de Mme Cécile Untermaier, CL636 de Mme Clémentine Autain, ainsi que l’amendement CL890 de M. Sacha Houlié

Mme George Pau-Langevin. L’amendement CL423 vise à mieux équilibrer le calendrier de travail du Parlement : une semaine pourrait être réservée au Gouvernement, une semaine à la majorité et une semaine aux groupes minoritaires et d’opposition. Ainsi, la majorité aurait la maîtrise des deux tiers de l’ordre du jour.

Mme Clémentine Autain. L’amendement CL636 propose que l’intégralité de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale soit fixée par l’Assemblée nationale et qu’il ne soit plus partagé. Il s’agit en fait d’un amendement de repli, dans la mesure où, comme nous vous l’indiquons depuis le début des débats, nous aurions souhaité un processus constituant, et non une réforme parlementaire de la Constitution. Un des objectifs de ce processus constituant aurait été d’aboutir à un autre équilibre des pouvoirs, de sortir de la monarchie présidentielle et de renforcer le pouvoir du Parlement. C’est dans cet état d’esprit que nous avons rédigé cet amendement.

M. Sacha Houlié. Lors de la discussion générale, je l’avais indiqué : la rationalité se justifie lorsque les excès se multiplient. Notre amendement CL890 limite ainsi à deux fois par session l’utilisation du fast track.

Mais cette expression s’applique aussi aux collègues et à certains groupes minoritaires qui ne cessent de déplorer l’affaiblissement du Parlement tout en passant leur temps à détruire l’image du président de l’Assemblée nationale. Ce faisant, ils creusent la tombe du Parlement. Je le dis aux collègues Insoumis : on ne peut revendiquer le renforcement du Parlement quand on fait tout pour en affaiblir le Président. Cela suffit !

Tout en défendant mon amendement, je tenais à faire ce rappel.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ces amendements sont de nature différente.

Les deux premiers ont sans doute leur logique interne, mais, pour nous, ils sont totalement incohérents ! Votre amendement CL423, madame Pau-Langevin, revient à réserver une semaine sur trois à l’ordre du jour de l’opposition. Respecter les droits de l’opposition est une chose : c’est indispensable, car l’opposition est utile à la démocratie. Mais il faut aussi respecter la volonté du peuple français qui s’exprime lors des élections et faire en sorte que la majorité et son Gouvernement puissent gouverner. Votre amendement réduit de fait les droits de la majorité et du Gouvernement. En 2008, on avait même prévu un partage deux-deux ; on s’est rapidement aperçu que cela ne fonctionnait pas.

Quant à l’amendement CL636 de nos collègues de La France insoumise, il propose que les assemblées déterminent seules leur ordre du jour. Le pays risque d’être assez rapidement bloqué puisque l’Assemblée déciderait d’un ordre du jour que le Sénat pourrait refuser !

Mme Clémentine Autain. Le Sénat, ce n’est pas notre problème : nous ne sommes pas le Sénat…

M. Marc Fesneau, rapporteur. Certes, mais il a une réalité ; et, que je sache, vous ne proposez pas de le supprimer.

Par ailleurs, hier, vos collègues ont défendu l’idée que toute loi votée au Parlement puisse être remise en cause par les citoyens. Dans ce cas, où est le pouvoir ? La vie démocratique risque d’en être totalement déstructurée. Je suis sans doute un esprit trop cartésien et trop conservateur, mais j’ai du mal à imaginer comment fonctionnerait une démocratie dans laquelle le Sénat empêcherait l’Assemblée de travailler, l’Assemblée serait seule maîtresse de l’ordre du jour – on se demande à quoi servirait le Gouvernement –, mais pourrait voir ses lois retoquées par les citoyens ! Plus de démocratie représentative, plus d’exécutif… Je reconnais que c’est audacieux !

Mon avis sera défavorable sur les amendements CL423 et CL636, favorable à l’amendement CL890.

Mme Clémentine Autain. Nous ne voulons pas déstructurer, mais bien restructurer en profondeur ! Nous essayons de faire valoir une tout autre logique institutionnelle. Les parlementaires pourraient disposer de plus de pouvoirs, tout en donnant plus de contrôle et de pouvoir direct aux citoyens. Ce n’est pas contradictoire.

Quant au Sénat, vous avez raison, nous souhaitons sans doute repenser sa place, voire réfléchir au bicamérisme… Disons qu’il n’a pas tout à fait la préférence dans nos cœurs.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Vous le dites avec de gentils mots !

Mme Clémentine Autain. Mais je voulais réagir aux propos de Sacha Houlié, qui sont une véritable provocation. Je pratique le président de l’Assemblée nationale au Bureau et le respecterai le jour où il respectera l’opposition. Je m’étonne d’ailleurs que la majorité n’ait pas déposé un amendement de suppression de l’opposition, votre rêve étant probablement qu’elle disparaisse au profit de l’harmonie et de la technique, et adieu la politique !

M. Olivier Marleix. Je regrette que M. Ferrand soit sorti car je voulais saluer son son intervention qui mériterait d’être distribué aux étudiants en première année de sciences politiques. Il théorise la soumission par principe du groupe majoritaire au Gouvernement. C’est une révolution dans la pratique de la Ve République. Normalement, le groupe majoritaire est celui sur lequel repose un minimum de dialogue entre le Gouvernement et le Parlement, d’où ressort toujours une certaine dynamique.

Sans doute M. Ferrand est-il encore plein de la foi du nouveau converti à la religion à laquelle il s’est rangé il y a quelques mois. Mais que se passera-t-il dans quatre ans ? Le chef de l’État n’aura pas tout anticipé dans son programme initial et vous serez bien obligés de contribuer. Par ailleurs, vous aurez peut-être des choses à dire. Avec vous, tout est acquis de plein droit à l’exécutif : ce n’est évidemment pas la même chose que le consentement d’une majorité. Je regrette que ce Parlement réduise ses propres droits au profit du Gouvernement. C’est une conception bien étrange de son rôle…

Mme Laetitia Avia. Je soutiens les propos de Clémentine Autain : en effet, l’expression de nos concitoyens doit primer et être respectée en toute hypothèse. Or les Français se sont exprimés massivement contre une VIe République et une assemblée constituante. Cela doit guider nos travaux de réforme constitutionnelle.

Mme Clémentine Autain. À quel moment le leur a-t-on demandé ?

La Commission rejette les amendements CL423 et CL636.

Puis elle adopte l’amendement CL890 (amendement n° 344).

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL1521 des rapporteurs (amendement n° 345).

La Commission examine l’amendement CL1109 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Cet amendement de repli vise à donner à la Conférence des présidents des deux assemblées un pouvoir accru d’opposition vis-à-vis du droit de priorité du Gouvernement sur l’ordre du jour des séances d’initiative parlementaire.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Mon avis est défavorable. Cela revient de facto à donner ce pouvoir de blocage à la seule Conférence des présidents du Sénat…

Mme George Pau-Langevin. Je ne commenterai la proposition de notre collègue Castellani, mais tenais à faire part ma surprise face à la virulence déplacée de l’attaque de notre collègue Houlié contre notre proposition. Je n’ai pour ma part ni été désagréable ni impertinente, à l’égard du président de l’Assemblée nationale. Sa réaction n’avait aucune raison d’être.

M. Olivier Marleix. Il a décidé d’être méchant avec tout le monde aujourd’hui…

M. Michel Castellani. Je réponds au rapporteur que l’exercice de la démocratie repose avant tout sur l’équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 8 modifié.

Article 9 (art. 48 de la Constitution) Conditions d’inscription prioritaire à l’ordre du jour des assemblées parlementaires

La Commission examine les amendements identiques de suppression CL57 de M. M’Jid El Guerrab et CL218 de M. Philippe Gosselin.

M. M’Jid El Guerrab. L’amendement CL57 de suppression de l’article 9 s’inscrit dans la même logique que la proposition de suppression de l’article précédent. En effet, le Gouvernement, qui dispose déjà de plus de la moitié de l’ordre du jour, s’en assure avec cette réforme un contrôle quasi-total. Certes, les Conférences des Présidents des deux assemblées pourront conjointement s’y opposer, mais cette faculté qui existe déjà pour la procédure accélérée n’a jamais abouti, en raison du fait majoritaire. En effet, pourquoi la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale suivrait-elle un refus de son homologue du Sénat – potentiellement d’opposition, comme c’est actuellement le cas ?

C’est pourquoi nous plaidons pour la suppression de cet article qui tend à abaisser le rôle du Parlement. Avec une telle réforme, ce dernier aura de moins en moins de prise sur ses travaux.

M. Olivier Marleix. Le Gouvernement s’arroge une fois de plus le droit de venir piocher dans le temps réservé à l’initiative parlementaire – le temps du contrôle notamment. C’est d’autant plus regrettable que le Conseil constitutionnel a indiqué que c’était envisageable en l’état actuel du droit. Pourquoi l’insérer dans Constitution ? Faut-il y voir une forme de provocation à l’endroit du Parlement ?

Par ailleurs, vous affirmez vouloir renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement. Pourtant, vous affaiblissez la semaine de contrôle. C’est totalement incompréhensible. En cet instant, mes pensées vont à Philippe Seguin, dont on a dévoilé la plaque dans l’hémicycle il y a quelques jours. Je me souviens du combat qu’il a mené pour redonner du pouvoir à l’Assemblée nationale face au Gouvernement. Quel drôle d’hommage lui rendons-nous quand la majorité saborde elle-même les pouvoirs du Parlement !

Telles sont les raisons pour laquelle nous avons déposé l’amendement CL218 de suppression de cet article.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Monsieur Marleix, quand nous proposons des avancées, vous avez des doutes, et quand nous rééquilibrons les choses, vous avez des suspicions…

M. Olivier Marleix. Je n’aime pas le tango !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Sans malice, je vous invite à analyser ce que nous essayons de construire et les pistes que nous ouvrons, et à regarder cet article 9 sous un autre angle : en réalité, ce que vous défendez n’existe pas. Ce n’est en tout cas pas ce qui se passe actuellement. Nous souhaitons pour notre part consacrer réellement ce temps au contrôle – au lieu de le voir écrasé en permanence – et pouvoir y examiner des propositions de loi qui tirent parti du contrôle et de l’évaluation préalablement effectués. Reconnaissons, sans porter de jugement, que, pour l’heure, les propositions de loi examinées sont plus conjoncturelles et politiques que la traduction d’une évaluation et d’un contrôle exercés par le Parlement. Le dispositif proposé sera une réelle nouveauté, qui redonnera de l’intérêt à ces séances. Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable à ces amendements de suppression.

M. Sacha Houlié. La politique est l’art de la répétition… J’espère que vous ne m’en voudrez pas, M. Marleix, de répéter ce que j’ai déjà dit.

Les trois derniers articles examinés correspondent à trois dispositions qui visent à conforter le rôle du Parlement et la maîtrise de son agenda : nous avons exigé du Gouvernement la communication d’un agenda prévisionnel à six, puis à trois mois ; nous avons limité la possibilité de recourir à la procédure d’inscription préférentielle à certains thèmes, environnementaux, sociaux ou économiques ; enfin, nous allons proposer dans le présent article un amendement qui permettra de réserver cette semaine de contrôle à l’examen des seules propositions de loi – à l’exclusion des projets de loi –, contribuant ainsi à redonner au Parlement la main sur son agenda.

M. Olivier Marleix. La précision qu’apporte Sacha Houlié est évidemment intéressante. Mais vous ne pouvez pas dire qu’il s’agit d’un progrès : vous faites deux pas en arrière et un pas en avant, c’est une sorte de tango permanent !

Mes doutes viennent de mon expérience : sous l’autorité de Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, j’ai eu l’honneur de conduire avec mon collègue Mazars une mission d’information concernant le pantouflage de hauts fonctionnaires, dont le rapport a été adopté à l’unanimité par la commission des Lois. La présidente nous avait annoncé que la proposition de loi issue de ces travaux pourrait bientôt être adoptée de façon aussi unanime. Depuis, j’attends… Peut-être est-ce le sujet du pantouflage qui met le groupe majoritaire mal à l’aise ?

C’est l’exemple parfait de ce que vous évoquez et pourtant, le blocage est bien réel. C’est dommage. J’espère qu’on en finira avec cette vieille habitude et qu’à l’avenir, les conclusions des missions seront suivies d’effets.

La Commission rejette les amendements.

Elle examine en discussion commune les amendements CL1525 de Mme Cécile Untermaier et CL1349 de Mme Isabelle Florennes.

Mme George Pau-Langevin. L’amendement CL1525 est défendu.

Mme Isabelle Florennes. J’ai déjà eu l’occasion d’exposer notre point de vue sur l’organisation du calendrier et des semaines parlementaires et d’écouter les réponses encourageantes des rapporteurs. Je soulèverai seulement un point de procédure : notre amendement initial CL1349 a été scindé par les services de la Commission en deux amendements ; je peux en comprendre la raison technique mais cela nuit à sa cohérence initiale.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Madame Florennes, vous avez raison et, avec le rapporteur général, nous avons eu l’occasion de le dire : d’ici à la séance publique, nous allons réfléchir tous ensemble afin de trouver l’architecture la plus adaptée, en fonction des amendements déjà adoptés et des avancées que nous pourrions produire d’ici à la séance. Je demande le retrait de ces amendements.

L’amendement CL1349 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL1525.

La Commission en vient à l’amendement CL100 de M. Jean-François Eliaou.

M. Jean-François Eliaou. L’article 9 institue un droit de suite sur lequel je reviendrai à l’occasion d’un autre amendement. Actuellement, une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. Afin de sanctuariser la semaine de contrôle et d’évaluation, mon amendement CL100 propose de substituer au quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution, le mot « exclusivement » au mot « par priorité ».

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ce sujet a fait l’objet de plusieurs amendements dont nous avons déjà débattu, et d’un à venir. Il faut préserver une certaine souplesse car le bilan de la semaine de contrôle est décevant.

Je connais votre volonté et le travail que vous avez mené pour réhabiliter, ou plutôt habiliter la semaine de contrôle et d’évaluation. La possibilité d’y inscrire des textes de loi nous paraît intéressante, si elle est réservée à des propositions de loi. C’est le sens de notre prochain amendement. Mon avis sur votre amendement sera donc défavorable.

M. Jean-François Eliaou. Je me suis sans doute mal fait comprendre. Il ne s’agit ici que de remplacer « par priorité » par « exclusivement ». Cela n’obère pas nos capacités de décider dans un amendement ultérieur s’il s’agit de projets ou de propositions de loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle passe aux amendements identiques CL616 de Mme Maina Sage, CL880 de M. Sacha Houlié et CL1350 de Mme Isabelle Florennes.

M. Philippe Dunoyer. L’amendement CL616 me semble voué à un avenir prometteur car il correspond en tout point à l’amendement présenté par notre collègue Houlié !

L’article 9 ne peut être conçu que dans le cadre du développement de notre politique interne de contrôle et d’évaluation, qui doit aboutir à l’examen de propositions de loi – et non de projets. Nous resterons ainsi dans le domaine de compétence exclusive de chacune de nos assemblées. Cette disposition sera protectrice de l’ordre du jour réservé au Parlement. Elle est surtout cohérente, puisqu’elle réserve aux parlementaires le soin d’évaluer les politiques publiques et de les aménager, le cas échéant, par le biais de propositions de loi.

M. Sacha Houlié. Notre amendement CL880 est identique à celui de nos collègues de l’UDI et du MODEM. Il a été très bien défendu par notre collègue Dunoyer.

Mme Isabelle Florennes. L’amendement CL1350 est défendu.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Le consensus est tel que plus personne ne prend la parole ! Reconnaissons que cette modification était annoncée. Nous saluons ce compromis, logique : qui dit temps parlementaire de contrôle et d’évaluation dit propositions de loi.

Nous sommes bien entendu favorables à ces amendements. En les adoptant, nous ferons œuvre utile dans la construction du nouveau calendrier et dans le renforcement du temps de contrôle et d’évaluation. D’ici à la séance, nous pourrons sans doute progresser sur d’autres points, mais c’est une avancée intéressante, qui permet de mieux identifier les différents temps parlementaires et d’améliorer la qualité de notre travail.

Je vous vois lever les yeux, M. Marleix : je ne vous dis pas que c’est un bouleversement de l’ordre des choses ; mais lorsqu’il y a une avancée, il est plutôt bon de la saluer…

M. Olivier Marleix. J’admire l’optimisme de notre rapporteur. Ce n’est pas une avancée puisque cela se fait déjà dans la pratique, le Conseil constitutionnel l’ayant autorisé. Puisque le rapporteur général nous fait l’honneur de revenir, peut-être pourrait-il nous éclairer sur les modalités de fonctionnement de ce dispositif ? Actuellement, tous les groupes – y compris d’opposition – ont un droit de tirage sur ces semaines d’évaluation et de contrôle. Cela sera-t-il toujours le cas ? Cela me permettra peut-être enfin de voir ma proposition de loi contre le pantouflage inscrite… Je ne voudrais pas que votre réforme soit l’occasion d’écraser les droits de l’opposition. Je vous prie de bien vouloir m’excuser de ce procès, s’il est injustifié.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. L’intention du constituant, que nous portons, est bien que tout ce qui touche au contrôle et à l’évaluation ne se fera pas au seul bénéfice de la majorité, mais du Parlement dans son ensemble. Tout cela devra donner lieu à un partage avec l’ensemble des membres de l’Assemblée nationale, voire du Sénat.

La Commission adopte les amendements (amendement n° 348).

Puis elle adopte l’article 9 modifié.

Après l’article 9

[Article 48 de la Constitution]

La Commission examine en discussion commune l’amendement CL1312 de M. Jean-Christophe Lagarde et CL725 de M. Philippe Dunoyer.

M. Philippe Dunoyer. Ces deux amendements sont défendus.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Dans la suite de nos précédents échanges, mon avis sera défavorable.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Elle en vient à l’amendement CL108 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. L’idée de cet amendement est de rendre les séances de questions au Gouvernement plus dynamiques et plus constructives. Le droit de regard du Parlement sur la politique menée par l’exécutif en sortira renforcé. Un droit de réplique, comme celui existant pour les questions orales sans débat, rendrait de la vigueur à ce qui avait été conçu en 1995 comme un instrument de contrôle et qui tend à devenir un simple « exercice de style », à la fois critiqué et critiquable pour la mauvaise image qu’il donne parfois des travaux de l’Assemblée. Lors de la récente réforme de son Règlement, le Sénat a prévu la possibilité d’une telle réplique. Il s’agit d’une proposition du groupe de travail sur l’avenir des institutions.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Votre amendement ne relève pas de la Constitution, mais du règlement des assemblées.

J’en profite pour regretter que l’amendement CL780 du groupe UDI qui prévoyait une séance unique de questions au Gouvernement n’ait pas été défendu. Là encore, les dispositions étaient plutôt du ressort du règlement, mais dans le même esprit que le droit de suite que vous défendez. Collectivement, nous devons réfléchir à ce que nous pouvons faire de ce temps. Je ne suis pas sûr que ces deux séances de questions aient permis d’améliorer le travail parlementaire ou notre image.

Pourtant, sauf pour les passionnés qui suivent nos travaux en commission,…

M. M’Jid El Guerrab. Et qui nous regardent !

M. Marc Fesneau, rapporteur.… c’est parfois le seul moment où les citoyens perçoivent ce qu’est l’activité des parlementaires. Or, la façon dont s’organise l’exercice, l’image que les questions au Gouvernement donnent de l’institution et leur utilité prête à interrogation. C’est un temps important d’expression, pour la majorité comme pour l’opposition.

Cela peut évidemment prêter à posture : vous allez immédiatement nous soutenir, monsieur Marleix, que c’est un temps important, significatif, déterminant dans la vie démocratique. Je ne suis pas sûr que la plupart d’entre nous pensent comme vous et je sais ce que les Français en pensent.

Je le répète donc : même si le débat n’est pas constitutionnel, nous devrons réfléchir à ce temps d’échange direct et nécessaire avec le Gouvernement ; il en est du reste d’autres qui peuvent paraître très formels et sans utilité – je n’ai pas dit sans intérêt. Reconnaissons en tout cas que cette procédure des questions ne produit pas ce que nous voudrions qu’elle produise.

M. M’Jid El Guerrab. Je vous remercie pour cette réponse, monsieur le rapporteur. Il s’agissait évidemment d’un amendement d’appel ; vous y avez répondu. En conséquence, je vais le retirer ; mais je souhaite en préalable écouter M. Marleix. Comment rendre cet exercice plus dynamique ? Comment intéresser nos concitoyens à ces séances, parfois purement stylistiques ? La plupart des questions posées par la majorité sont coécrites ou écrites par l’exécutif. Ce sont donc les questions de l’opposition que nos concitoyens attendent, car elles dynamisent l’exercice.

Par ailleurs, je regrette que France Télévisions ait choisi de transférer aux chaînes parlementaires la retransmission des questions au Gouvernement.

M. Olivier Marleix. Comme mon collègue El Guerrab, je regrette que le service public ne diffuse plus les séances de questions.

Je m’inquiète de cette réflexion que la majorité compte mener. Depuis 1993, j’observe la vie parlementaire, à laquelle je participe désormais plus activement. J’ai pu le constater auprès de l’exécutif : ces questions sont un moment de contrôle extrêmement fort et même les ministres les plus expérimentés arrivent inquiets à l’Assemblée nationale, en ne connaissant pas toujours le contenu des questions, surtout lorsqu’elles viennent de l’opposition. C’est un moment solennel très important, d’autant plus qu’il est diffusé en direct. Ce n’est pas du théâtre, mais un moment de vérité : l’ensemble du Gouvernement est convoqué pour répondre aux représentants de la Nation.

Vous avez raison sur un point : le peu d’intérêt des questions de la majorité. Mais la majorité n’est pas condamnée à la servilité. Elle a le droit de poser des questions qui dérangent. Il est regrettable que ce ne soit pas la conception que M. Ferrand a de son rôle.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Ce n’est pas possible d’être aussi systématiquement dans la provocation !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Contrairement à vous, je ne jugerai pas du fond de vos questions. Pourtant, je pourrais m’amuser à compter le nombre de questions que vos collègues multiplient sur un même sujet…

M. M’Jid El Guerrab. Sur l’immigration, par exemple !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ce faisant, vous dévoyez vous-même le système que vous entendez défendre.

Vous avez par ailleurs mal compris mon propos : je n’ai pas remis en cause l’utilité d’un moment d’échange public et solennel, mais reconnaissons collectivement que parfois, dans ce qu’il montre du débat public aux citoyens, cet exercice n’est peut-être ce que l’on fait de mieux dans une démocratie moderne, aboutie…

Vous devez l’entendre. Il m’étonnerait que des électeurs de votre circonscription d’Eure-et-Loir n’aient pas soulevé ce point. Vous seriez bien le seul… Or je ne veux pas croire que vous n’êtes pas ancré dans votre territoire.

Nous devons donc prendre le temps d’y consacrer une réflexion plus aboutie, dans le cadre d’une réforme du règlement.

M. Philippe Dunoyer. Je saisis la perche tendue par M. le rapporteur, qui a eu la gentillesse de revenir sur l’amendement CL780 de notre président M. Lagarde, que je n’avais pas cosigné.

Il n’est pas question pour moi de porter un jugement sur la qualité, le nombre de questions, la durée des séances de questions au Gouvernement ou leur organisation. Mais je pense moi aussi qu’il conviendrait d’engager une réflexion critique, au bons sens du terme, autour de ces séances, afin d’en améliorer le dispositif. Ces séances doivent perdurer, dans la mesure où elles constituent une vitrine. Mais il faut que cette vitrine soit de qualité. C’est bien le sens de l’amendement porté par notre président de groupe.

L’amendement CL108 est retiré.

[Article 49 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL414 de Mme Cécile Untermaier.

Mme George Pau-Langevin. Défendu.

M. Marc Fesneau, rapporteur. La capacité d’user de l’outil que représente le recours à l’article 49, alinéa 3, est caractéristique de l’esprit de la Ve République et de la Constitution de 1958. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 51-1 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL119 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’jid El Guerrab. Vous reconnaîtrez là ma constance…

Il s’agit, par cet amendement, de renforcer l’égalité entre les parlementaires dans leurs chambres respectives. Les députés libres de toute appartenance à un groupe parlementaire devraient pouvoir bénéficier des mêmes droits que ceux qui sont membres d’un groupe parlementaire. Or c’est loin d’être le cas dans la pratique, ainsi que l’a par exemple récemment souligné le recours au temps législatif programmé durant l’examen des projets de loi dits « EGALIM » ou « ELAN », ou du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Sans attache avec une formation parlementaire, les non-inscrits sont structurellement marginalisés. Leur indépendance ne pèse guère face à la force du nombre, les groupes agençant tous les aspects de la vie parlementaire. Ainsi, ce sont eux qui, en fonction de leurs effectifs respectifs, répartissent les sièges au sein des commissions permanentes. Quant aux non-inscrits, ils sont convoqués en fin de procédure, afin d’être nommés aux postes vacants. De ce point de vue, la position des députés isolés paraît inférieure.

Par surcroît, divers droits et prérogatives, pourtant inhérents au statut de député, leur sont déniés. Tel est spécialement le cas des rapports ayant trait à la législation et au contrôle. Quant aux questions au Gouvernement, elles étaient très strictement contingentées jusqu’à janvier dernier, selon une clé fondée sur l’importance réciproque des groupes, avec une attribution quelque peu arbitraire aux non-inscrits : seul le premier d’entre eux à s’être manifesté auprès des services de l’Assemblée avait le droit d’interroger l’exécutif.

Leur sort n’est pas meilleur concernant la répartition des fonctions de direction au sein de la chambre et des instances extraparlementaires. Cette situation est paradoxale à maints égards : alors que tous les députés ont vocation à apporter leur concours, les non-inscrits en sont rendus incapables, faute d’affiliation à un groupe, unique structure juridiquement reconnue par le règlement. Les angles morts sont nombreux dans le traitement juridique des non-inscrits – dénomination que j’aimerais d’ailleurs voir modifiée.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Il faut prendre en main son destin : quand on décide d’être seul, on se condamne à la solitude ou à l’héroïsme. Mais il suffit là, non pas du tout de chambouler la Constitution, mais de convaincre le Bureau de l’Assemblée nationale de faire évoluer son Règlement, comme les non-inscrits du Sénat ont su le faire dans le Règlement du Sénat.

Cela vaut pour cet amendement, comme pour celui qui suit immédiatement.

Pour le premier, je rends un avis d’ores et déjà défavorable. Pour le second, c’est une question de minutes.

M. M’jid El Guerrab. J’aurais voulu le retirer, mais c’est un combat que je mène depuis des mois et des semaines. Je le maintiens donc.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL52 de M. M’jid El Guerrab.

M. M’jid El Guerrab. Défendu.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est alors saisie de l’amendement CL437 de Mme Cécile Untermaier.

Mme George Pau-Langevin. Il s’agit, par cet amendement, de poser la question suivante : qu’est un groupe d’opposition ?

Les groupes d’opposition se sont vu conférer des droits spécifiques par l’article 51-1 de la Constitution, dans sa version de 2008 – par exemple, le fait que la présidence de la commission des Finances revienne de droit revienne en priorité à un député issu des rangs de l’opposition.

Nous estimons qu’un groupe d’opposition ne peut pas être un groupe qui a approuvé le programme ou la déclaration du Gouvernement. Il nous semblerait préférable de préciser ce point.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. On pourrait toujours apporter des précisions pour mieux définir ce que sont des groupes d’opposition. Toutefois, deux raisons me conduisent à émettre un avis défavorable à cet amendement.

Premièrement, ce niveau de précision n’est pas de rang constitutionnel. C’est au niveau du règlement de l’Assemblée qu’il faut réagir aux difficultés qui ont pu ou pourraient se faire jour.

Deuxièmement, votre dispositif, tel que vous le détaillez dans un exposé qui n’a finalement rien de sommaire, ne « tourne » pas. Or nous savons que les effectifs des groupes évoluent ; des députés arrivent, d’autres partent. Comment établir une majorité de personnes pour, ou contre, ou sans avis sur la déclaration de politique générale votée des mois auparavant ? Et surtout, la désignation des questeurs et des présidents de commission ayant lieu avant la déclaration de politique générale, comment s’y rapporter ?

En résumé, je comprends l’objectif poursuivi par votre amendement, mais cela ne relève pas de la Constitution, et ce qui est proposé ne me paraît pas « tenir la marée ». D’où mon avis défavorable.

M. Sacha Houlié. C’est une petite attaque contre l’un des groupes de l’opposition qui s’est déclaré comme tel ; mais c’est la déclaration qui fait foi en la matière. Et si l’on devait observer les votes de chacun des membres d’un groupe, cela porterait atteinte à une liberté fondamentale, qui est propre à chaque député.

En dehors du fait qu’elle n’est pas de rang constitutionnel, cette disposition est de nature à entraver la liberté du député. C’est la raison pour laquelle il faut s’y opposer.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine alors l’amendement CL48 de M. M’jid El Guerrab.

M. M’jid El Guerrab. Les droits spécifiques qui ont été reconnus aux groupes d’opposition dans les règlements des chambres à la suite de la révision constitutionnelle de 2008 l’ont été de façon un peu jacobine, voire autoritaire, sans que les opposants de l’époque n’aient pu influer sur leur propre sort.

Une telle situation n’est qu’en apparence paradoxale, tant elle découle des spécificités du parlementarisme de la Ve République. Elle reflète le penchant conflictuel et « romanesque » – selon la formule d’André Malraux – des acteurs politiques français, par comparaison avec leurs homologues allemands, plus portés au « consensualisme ».

En tout état de cause, par le biais de cet amendement, je propose de remédier au précédent de l’attribution de droits à l’opposition sans son assentiment. De la sorte, une dose de « consensualisme », certes un peu contraint, pourrait être instillée dans un des temples de la conflictualité.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Le principe de la démocratie est que la majorité est majoritaire… C’est assez simple à comprendre. Les droits de l’opposition, qui sont inscrits dans la Constitution, font l’objet d’une protection spécifique par le Conseil constitutionnel auquel les règlements des assemblées sont obligatoirement soumis. Celui-ci doit en effet s’assurer qu’aucun changement de règlement intérieur, réalisé à l’initiative d’une majorité, ne vient altérer les droits des oppositions.

L’adoption de votre amendement nous conduirait à développer une jurisprudence byzantine pour savoir ce qui met en jeu les droits de l’opposition et exige une majorité qualifiée, et ce qui ne concerne pas l’opposition et peut être voté à la majorité simple. Quel serait, par exemple, le statut des sanctions prononcées par le Bureau, par nature dominé par la majorité, à l’encontre d’un membre de l’opposition ? Serait-on dans la première ou dans la deuxième hypothèse ? Quel serait le statut d’une réduction du nombre de motions de procédure, qui peuvent être employées par la majorité mais qui, dans la pratique, et c’est bien naturel, restent l’apanage de l’opposition ?

Parce qu’il ne me semble ni lisible ni fondé de multiplier les majorités qualifiées, mon avis sera défavorable.

M. M’jid El Guerrab. Vous avez raison, monsieur le rapporteur général. Évitons d’entrer dans le byzantin en multipliant les difficultés d’interprétation… Je retire mon amendement… même si vous ne me l’avez pas demandé.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Merci !

L’amendement est retiré.

Article additionnel après l’article 9 (art. 51-2 de la Constitution) Pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL101 de M. Jean-François Eliaou et CL 893 de M. Sacha Houlié.

M. Jean-François Eliaou. L’amendement CL101 qui, j’en suis sûr, recueillera l’assentiment des rapporteurs, a pour objectif de donner aux deux assemblées des moyens réels de contrôle et d’évaluation, compte tenu de l’importance de ces missions.

Cet amendement propose notamment une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l’article 51-2 de la Constitution : « Dans des conditions déterminées par une loi organique, les instances chargées au sein de chaque assemblée d’exercer les missions de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques, définies au premier alinéa de l’article 24, disposent des pouvoirs de convocation de toute personne dont l’audition est jugée utile, de communication de tout document et de contrôle sur pièces et sur place. »

M. Sacha Houlié. L’amendement CL893 reprend une proposition du groupe de travail du Bureau de l’Assemblée nationale sur les moyens de contrôle et d’évaluation, présidé par M. Jean-Noël Barrot, et dont le rapporteur était M. Jean-François Eliaou, que nous avons quelque peu adaptée afin de proposer la création d’une instance de contrôle du Parlement dotée de certains pouvoirs.

Cette proposition est conforme à la promesse que j’avais faite de déposer une série d’amendements après l’article 9, afin de conforter le Parlement dans ses prérogatives de contrôle en lui permettant de recourir à des organismes tiers, extérieurs ou en régie – pour ce qui concerne l’Assemblée nationale, il serait plus opportun et plus conforme à sa culture, de recourir à la régie –, et en lui permettant d’accéder aux données publiques sans que le secret puisse lui être opposé, et d’obtenir du Gouvernement la communication de certains documents.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Comme l’ont expliqué les auteurs de ces amendements, le contrôle de l’action gouvernementale et l’évaluation des politiques publiques sont des enjeux fondamentaux pour le Parlement dont le fonctionnement dans ce domaine est tout à fait perfectible.

Nous soutenons la recommandation issue du groupe de travail qui avait été installé à l’initiative du Président de l’Assemblée nationale, pour donner une accroche constitutionnelle à nos pouvoirs d’investigation, accroche qui permettra juridiquement de nous adjoindre, dans un avenir proche, les services d’une agence dédiée.

Parmi les rédactions proposées, celle de M. Houlié a la préférence des rapporteurs, dans la mesure où elle inclut la question stratégique de l’accès aux données publiques, qui nous permettra d’améliorer nos capacités de calcul de statistiques et de modélisation. Je voudrais donc suggérer à M. Eliaou de bien vouloir s’y rallier.

M. Jean-François Eliaou. Je m’y rallie, monsieur le rapporteur général !

M. Michel Castellani. Cet amendement va dans le bon sens. C’est important pour nous.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je trouve que nous allons accomplir une avancée significative, s’agissant de notre travail parlementaire et de nos missions de contrôle et d’évaluation du Gouvernement. Je suis sûr que cela intéressera M. Marleix… Cela participe de notre volonté, de plus en plus perceptible dans nos travaux depuis trois ou quatre jours, de réhabiliter ces missions de contrôle et d’évaluation. L’amendement CL893 tel que rédigé par nos collègues du groupe La République en Marche y contribuera en nous permettant de mieux travailler et de mieux exercer ces missions.

M. Philippe Dunoyer. Mes collègues n’étant pas présents pour défendre leur amendement CL1194 qui allait dans le même sens, je me glisse subrepticement dans le débat… L’amendement CL893 est probablement plus complet, plus sûr, et sa rédaction plus adaptée à un texte constitutionnel : l’objectif est bien de pouvoir se doter in fine de cet organisme, de cette agence qui nous permettra d’être plus efficaces. Mon groupe le soutiendra.

L’amendement CL101 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL893 (amendement n° 346).

En conséquence, les amendements CL1389 de M. Jean-Christophe Lagarde, CL475 de Mme Cécile Untermaier, CL693 de M. Jean-Christophe Lagarde, CL438 et CL439 de Mme Cécile Untermaier tombent.

Après l’article 9 (suite)

[Après l’article 51-2 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL99 de M. Jean-François Eliaou.

M. Jean-François Eliaou. Cet amendement, qui recueillera sûrement l’assentiment des rapporteurs, propose d’insérer un nouvel article 51-3 dans la Constitution, ainsi rédigé : « Les membres du Gouvernement destinataires de recommandations formulées par les instances chargées du contrôle de l’action du Gouvernement et de l’évaluation des politiques publiques, au sein de chaque assemblée, sont entendus dans des conditions fixées par une loi organique. »

L’objectif est de faire disparaître de la jurisprudence constitutionnelle le célèbre verrou de la « mission de simple information », qui nous est souvent opposé.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je vous invite, monsieur Eliaou, à examiner les deux amendements identiques qui suivent, CL887 et CL1351, déposés par les groupes La République en Marche et du Mouvement Démocrate et apparentés. Bien que rédigés de manière différente, ils ont le même objectif.

Entre l’amendement CL893, que nous venons d’adopter, et ces deux amendements identiques, qui visent à faire en sorte que le Gouvernement rende compte de l’application d’une loi devant la commission permanente compétente de chaque assemblée six mois après la date de la promulgation de la loi, nous répondons pour l’essentiel, aux préoccupations que vous exprimez dans votre amendement.

Je vous inviterai donc à vous rallier aux deux amendements qui viennent. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. Jean-François Eliaou. Je m’y rallie !

L’amendement est retiré.

Article additionnel après l’article 9 (art. 51-3 [nouveau] de la Constitution) Reddition de compte par le Gouvernement sur l’application d’une loi six mois après sa promulgation

La Commission est saisie des amendements identiques CL887 de M. Sacha Houlié, et CL1351 de Mme Isabelle Florennes.

M. Sacha Houlié. Au-delà du ralliement de M. Eliaou, je me souviens de celui de M. Lagarde, hier, et de Mme Untermaier, dans les mêmes termes, lorsque j’ai annoncé hier la présentation de cet amendement.

Pourquoi de tels ralliements ? Parce que cet amendement CL887 prévoit la « comparution » du ministre devant la Commission, ou en tout cas devant l’assemblée qui a examiné et voté son texte, dans un délai de six mois après la date de sa promulgation, afin qu’il rende compte de l’application de ce texte.

C’est une réelle avancée. Si le principe de la séparation des pouvoirs nous interdit d’édicter des délais de publication des décrets d’application, il nous est permis de contrôler que ces décrets d’application correspondent à la loi que nous avons votée. J’avais pris l’exemple, pour illustrer mon propos, de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances, qui avait prévu le tirage au sort des notaires. Alors qu’initialement le dispositif devait être réservé aux jeunes notaires nouvellement installés, il a finalement été ouvert, dans les décrets d’application, à l’ensemble de la profession, en contradiction avec l’esprit de la loi.

Mme Isabelle Florennes. Notre amendement CL1351, identique, a été parfaitement défendu par mon collègue Houlié.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis favorable.

M. Jean-François Eliaou. Ainsi, la boucle est bouclée – je le dis pour nos collègues, et notamment pour M. Marleix : après l’évaluation, le contrôle, la production de travaux, le droit de suite instauré par ces amendements permet d’améliorer réellement l’efficacité du travail parlementaire, mais également de le rapporter afin de le faire connaître et au besoin de modifier la position du Gouvernement.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je tiens à faire remarquer que nous agissons conformément à ce qui a été dit au moment où ce texte a été présenté en Conseil des ministres, c’est-à-dire avec la réelle volonté d’exercer des missions de contrôle et d’évaluation. Grâce à ces trois amendements, nous commençons à avoir une vision très précise ce que pourront être nos missions de contrôle et d’évaluation, et de la façon dont nous pourrons les exercer.

Je voudrais également saluer au passage les groupes de travail qui ont été initiés par le président de Rugy, au sein desquels M. Eliaou et M. Barrot ont beaucoup œuvré, et qui ont su proposer les solutions envisageables. Leur travail nous sera utile dans les années qui viennent.

La Commission adopte les amendements (amendement n° 347).

Après l’article 9 (suite)

La Commission examine ensuite l’amendement CL440 de Mme Cécile Untermaier.

Mme George Pau-Langevin. Cet amendement vise à constitutionnaliser le principe du « dialogue social préalable à la loi » en reprenant les termes du projet de loi constitutionnel relatif à la démocratie sociale présenté en 2013 en Conseil des ministres, mais jamais discuté à l’Assemblée.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Cet amendement peut être soutenu dans son esprit, mais point dans sa lettre. Je crains qu’il ne s’avère un terrible nid à contentieux. Comment justifier l’urgence que vous admettez dans votre amendement ? Comment apprécier si les organisations ont bien été, ou non, en mesure de négocier ? Comment apprécier la réalité de leur souhait de négocier, qui peut tout aussi bien relever d’une appréciation tactique ? On a connu cela…

Fondamentalement, la procédure législative doit s’opérer dans le respect de la démocratie, qui passe par le respect du Parlement. Nous devons également respecter la démocratie sociale et ses règles. Mais chacun conviendra que, de toutes les façons, les projets du Gouvernement sont bien souvent éventés dans la presse bien avant leur dépôt devant le Parlement, le plus souvent au stade de la consultation du Conseil d’État… Avis défavorable.

Mme George Pau-Langevin. Je maintiens que l’on peut tout à fait inscrire le principe dans le texte constitutionnel. Ensuite, il vous appartiendra de le décliner et de mettre les garde-fous que vous souhaitez, soit dans la loi, soit dans le règlement.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 52 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL1110 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. L’article 52 de la Constitution dispose que le Président de la République négocie et ratifie les traités, ce qui est tout à fait logique. Nous suggérons dans cet amendement que les collectivités soient associées à la préparation des décisions de politique extérieure, dans la mesure évidemment où elles affectent leurs intérêts essentiels.

Je voudrais rappeler cet exemple : le Président de la République, lors de sa venue à Bastia en février 2018, a affirmé que la Corse était un poste avancé de la France en Méditerranée. Or nous constatons que ni la collectivité de Corse ni, à plus forte raison, la ville de Bastia ne sont de quelque manière que ce soit associées à la réflexion menée autour de la préparation du traité du Quirinal.

Nous essayons donc de faire en sorte que les collectivités soient associées aux traités qui peuvent les concerner.

M. Marc Fesneau, rapporteur. L’État doit prendre en compte les sentiments de la population, de toutes les populations, quand il contracte un engagement international avec un autre État souverain. Ces populations s’expriment par des canaux privilégiés, c’est-à-dire les parlementaires députés par elles pour exercer les prérogatives liées à la souveraineté.

Je suis favorable à l’implication des collectivités territoriales, et au travers d’elles, des citoyens, dès lors que leurs compétences sont en cause. Ainsi, pour une infrastructure majeure, la région concernée pourra évidemment exprimer ses positions. J’ose ajouter qu’elle en peut même en devenir la cheville ouvrière. En revanche, en dehors de leurs compétences et sur des questions très générales, je ne vois pas de légitimité particulière, pour les collectivités, à intervenir ès qualités. Avis défavorable.

M. Michel Castellani. Nous ne demandons pas qu’elles interviennent ès qualités, mais qu’elles soient associées, ce qui est un terme plus souple.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Il me semble que les voies et moyens pour associer les collectivités – on l’a vu dans un certain nombre de sujets qui peuvent les concerner – existent. Il n’est donc pas nécessaire de l’inscrire par ailleurs dans la Constitution. J’ai l’impression que cette deuxième réponse vous convient mieux…

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL1111 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. C’est un amendement de repli. Par rapport à l’amendement précédent, nous avons utilisé une formule plus souple – « les collectivités peuvent être associées », au lieu de « les collectivités sont associées » –, qui peut-être aura davantage de chances d’être acceptée.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Même avis que précédemment : défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 53 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL751 de Mme Clémentine Autain.

M. Jean-Hugues Ratenon. Par cet amendement, nous proposons d’intégrer le respect des règles fondamentales de l’Organisation du travail (OIT) dans les accords commerciaux.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Il n’existe pas de hiérarchie entre les normes internationales et la Constitution, qui est une norme interne, à moins de considérer que les règles de l’OIT acquièrent elles-mêmes un rang constitutionnel, ce qui n’est pas du tout notre objectif. Je ne saurais le recommander, dans la mesure où les protections qu’elles procurent sont souvent inférieures aux lois françaises. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL832 de Mme Clémentine Autain.

M. Jean-Hugues Ratenon. Cet amendement propose de consacrer l’obligation de recourir au référendum pour ratifier tout traité de commerce ayant des incidences sociales et environnementales.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Il faut se garder de la frénésie référendaire : si nous adoptions l’ensemble des amendements que vous avez proposés, tantôt pour modifier un texte de loi, tantôt, comme ici, pour ratifier un traité de commerce, nous passerions, j’en ai peur, notre temps à faire des référendums ! Par ailleurs, nous sommes en démocratie représentative : il revient au Parlement de se saisir de ces questions. C’est d’ailleurs un point de divergence que nous avons avec vous. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL745 de Mme Clémentine Autain.

M. Jean-Hugues Ratenon. Par cet amendement, nous proposons que le Parlement ait le droit de formuler des réserves sur les traités et accords internationaux signés par la France. En effet, à l’heure actuelle, ceux-ci ne sont étudiés par le Parlement qu’en procédure simplifiée, qui ne permet que le simple vote du texte de loi. Les parlementaires sont ainsi privés du droit d’amender et ne peuvent ni débattre ni déposer de motions sur ces textes.

En ne permettant qu’à l’exécutif de négocier les traités et accords internationaux, cette procédure dépossède le Parlement de sa fonction légitime et le relègue au simple rôle de chambre d’enregistrement.

Afin que la Représentation nationale puisse mener un véritable débat démocratique sur des sujets aussi essentiels que les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, il nous paraît essentiel que le Parlement puisse émettre des réserves sur ces traités et accords internationaux.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Un traité n’est pas une loi. Ce n’est pas une manifestation de la souveraineté, mais un accord entre deux ou plusieurs souverainetés concurrentes. Dans ce format, le pouvoir du Parlement consiste à l’autoriser, ou non, et celui du Président de la République à le ratifier. Il ne faudrait pas transformer des centaines de parlementaires en plénipotentiaires, d’autant que la possibilité de poser des réserves est très encadrée par la Convention de Vienne sur le droit des traités. Donc, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Après l’article 53 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL755 de M. Jean-Luc Mélenchon.

M. Jean-Hugues Ratenon. Le protectionnisme solidaire doit se substituer à la guerre économique généralisée et à la mise en concurrence des hommes et de territoires. C’est le moyen de rétablir une justice sociale et écologique contre l’aggravation du modèle de dérégulation qui ronge la planète, au sens propre comme au sens figuré.

Le protectionnisme solidaire est indissociable de la souveraineté alimentaire et de la préservation de la biodiversité. La souveraineté alimentaire est une nécessité d’indépendance et d’autonomie, mais on ne saurait porter préjudice à la souveraineté des autres par des exportations concurrentielles par le moins-disant social et environnemental. À titre d’exemple, le traité CETA entre l’Union Européenne et le Canada va entraîner la perte de 430 000 emplois en Europe et 45 000 en France et fortement affecter la lutte contre le changement climatique par une hausse des émissions de gaz à effet de serre liées au transport de marchandises.

Ce grand déménagement du monde n’est plus acceptable à l’heure de l’urgence écologique.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Cet amendement serait une proclamation unilatérale d’un protectionnisme, certes social et environnemental – même si l’on peut comprendre que l’on ait envie de défendre notre modèle social et environnemental –, mais qui n’en reste pas moins un protectionnisme. Il aurait pour effet de mettre en péril nos accords de libre-échange, notamment dans le cadre de l’OMC. C’est sans doute le but poursuivi par les auteurs de l’amendement, mais pas celui de l’actuelle majorité.

J’ajoute que cela aboutirait à interdire aux pays qui n’ont pas les mêmes niveaux de revenus et dont les normes sociales sont parfois plus basses que nous de commercer avec nous. Ce qui me semble contraire à votre objectif d’élever, par le commerce, le niveau de développement de ces pays.

Mon avis sera donc doublement défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 53-1 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL808 de Mme Danièle Obono.

M. Jean-Hugues Ratenon. Nous proposons que l’aide au séjour irrégulier d’un demandeur ou d’une demandeuse d’asile ne puisse pas donner lieu à des poursuites pénales lorsque cette aide est le fait d’une personne physique ou morale ayant agi sans but lucratif.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Le droit d’asile figure déjà dans la Constitution. Dans une rédaction tout à fait explicite, le quatrième alinéa du Préambule de 1946 dispose que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ».

Par ailleurs, l’aide au séjour irrégulier sur le territoire fait l’objet d’une disposition pénale, actuellement débattue dans le cadre du projet de loi sur l’asile et l’immigration. J’ajoute que des avancées ont eu lieu dans ce domaine, que nous pourrions peut-être collectivement saluer. Je vous encourage donc, si vous souhaitez aller plus loin, à user de votre force de conviction en tant que législateurs, dans la mesure où le constituant a déjà posé les principes nécessaires en matière de droit d’asile. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Après l’article 53-2 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL1112 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Après l’article 53-2 de la Constitution, nous proposons d’insérer un article 53-3 ainsi rédigé : « Les collectivités territoriales visées au premier alinéa de l’article 72 peuvent conclure avec des États étrangers des accords de coopération économique et culturelle avec leurs pays voisins respectifs. »

Cela intéresse les régions, et surtout les régions frontalières, et favoriserait les contacts avec les autres pays européens.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je reconnais à M. Castellani la constance de ses propositions, qui visent d’ailleurs à une certaine forme d’autonomie… Mais nous en reparlerons à l’occasion des articles 15, 16 et 17, qui traitent du droit à la différenciation territoriale.

Pour les mêmes motifs que ceux que nous avons déjà évoqués, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 10 (art. 56 de la Constitution) Suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel

La Commission examine l’amendement CL196 de M. M’jid El Guerrab.

M. M’jid El Guerrab. Il s’agit, par cet amendement, de renforcer l’égalité entre les femmes et les hommes dans la Constitution. C’est là une préconisation du Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Vous ne serez pas surpris de ma réponse…

M. M’jid El Guerrab. Pour gagner du temps, je retire mon amendement.

M. Erwan Balanant. Cela nous prive d’une discussion intéressante…

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL991 de M. Sébastien Jumel.

Mme Huguette Bello. Cet amendement vise à étendre le régime des incompatibilités afin qu’il soit impossible à un membre du Conseil constitutionnel d’exercer des activités de conseil, même réglementées. L’exercice de telles activités crée, pour les membres d’une telle institution à caractère juridictionnel, un risque élevé de conflit d’intérêts.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Certes, on peut s’interroger sur les obligations déontologiques qui peuvent peser sur les membres du Conseil constitutionnel. Mais je pense que ce n’est pas de rang constitutionnel ; mieux vaudrait passer par une loi organique. Par ailleurs, le fait de resserrer la composition du Conseil constitutionnel aux neuf membres uniquement nommés, dont les nominations auront été examinées par chacune des assemblées, permet de limiter ce risque autant que faire se peut. Avis défavorable. Cela étant, je reconnais que la question peut effectivement se poser.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL961 de M. André Chassaigne.

Mme Huguette Bello. Cet amendement vise à permettre la désignation du président du Conseil constitutionnel par ses pairs, et non plus par le Président de la République. Il s’agit de soustraire le président du Conseil constitutionnel à l’influence du Président de la République auquel il doit sa fonction et son titre, et ainsi, de renforcer l’indépendance de la juridiction constitutionnelle.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Il faut rappeler que le président du Conseil constitutionnel est un primus inter pares, qui ne dispose pas de prérogatives particulières dans la fonction de jugement. Ce n’est pas un président de tribunal qui, par exemple, rend aussi des référés. Votre amendement aurait pour effet de provoquer, tous les trois ans, des campagnes au sein du Conseil constitutionnel pour en exercer la présidence, ce qui, à nos yeux, serait horriblement malsain : cela reviendrait à introduire une logique politique, voire partisane dans un organe qui, à l’inverse, ne doit cultiver la fidélité qu’à la Constitution. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Enfin, elle adopte l’article 10 sans modification.

Après l’article 10

[Article 61 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL1113 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. La commission mixte paritaire (CMP) n’a pas de règlement ni de statut défini. À notre avis, il lui faudrait un règlement intérieur et des règles de délibération. Par cet amendement, nous suggérons de soumettre ce règlement au Conseil constitutionnel.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Dans la mesure où nous nous sommes déjà déclarés défavorables à la création d’un règlement des CMP, il serait incongru de le soumettre au Conseil constitutionnel… Avis défavorable, de conséquence.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 62-1 de la Constitution]

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL436 de Mme Cécile Untermaier et CL962 de M. André Chassaigne.

Mme George Pau-Langevin. Par l’amendement CL436, nous entendons proposer le principe d’une procédure publique et contradictoire devant le Conseil constitutionnel. Nous avons déjà fait l’expérience de nous exprimer directement devant le Conseil à l’occasion d’un recours concernant la loi dite « asile et immigration » et nous nous sommes rendu compte que c’était utile – d’où l’idée de rendre ce procédé plus systématique.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous y avons réfléchi dans la mesure où la question se pose de façon récurrente. Votre proposition pourrait paraître séduisante dans la mesure où les différentes options s’offrant au Conseil constitutionnel pourraient ainsi être précisées. Cependant, les personnes que nous avons interrogées, en particulier d’anciens présidents du Conseil, nous ont rappelé qu’il n’était pas dans notre tradition judiciaire de rendre publiques des opinions dissidentes. En outre, les décisions du Conseil sont caractérisées par leur unicité et faire apparaître des opinions dissidentes risquerait de les politiser : chaque membre ayant été nommé par une autorité politique, il pourrait se sentir redevable, d’une manière ou d’une autre, à cette autorité, alors que l’unicité de la décision du Conseil constitutionnel permet précisément à ses membres de se concentrer sur leur fonction sans être soumis à d’autres contingences susceptibles de nuire à la pertinence de leurs décisions et d’entamer leur légitimité.

Mme Huguette Bello. L’amendement CL962 vise à permettre la publication d’opinions de la part des membres du Conseil constitutionnel. Cette proposition a été soutenue par le groupe de travail sur l’avenir des institutions présidé par MM. Bartolone et Winock – c’était la proposition n° 17.

Cette mesure aurait le mérite de faire vivre le débat et le droit constitutionnel au sein et en dehors du Conseil, sans pour autant rompre avec le secret de la délibération ni affaiblir la portée de ses décisions. Elle permettrait également d’assumer la diversité – y compris politique – des membres qui y siègent.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Précisément, madame Bello, nous ne souhaitons pas que les membres du Conseil constitutionnel expriment publiquement leurs convictions politiques. On voit ce qu’il en est en ce moment à la Cour suprême des États-Unis, où le départ d’un de ses membres va permettre la constitution d’une majorité politiquement très affirmée – or, j’y insiste, nous ne voulons pas de cela pour notre système judiciaire.

Avis défavorable sur ces deux amendements.

M. M’Jid El Guerrab. Il est des endroits où la médiatisation ou la publicité n’est ni utile ni souhaitable. Je partage l’avis de la rapporteure.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Article 11 (art. 16, 54, 61 et 88-6 de la Constitution) Modalités de la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel

La Commission examine l’amendement CL219 de M. Philippe Gosselin.

M. Olivier Marleix. L’amendement CL219 vise à supprimer l’article 11. Nous nous apprêtons à voter une disposition tendant à réduire le nombre de parlementaires nécessaires à la saisine du Conseil constitutionnel sans avoir la moindre idée de ce que sera la configuration politique de l’Assemblée après l’entrée en vigueur des réformes électorales que vous envisagez par ailleurs.

Depuis le début de la Ve République, il y a toujours eu deux ou trois groupes d’opposition en mesure de saisir le Conseil ; or on ne sait absolument rien de ce qu’il en sera demain. Comme vous voulez réduire de 30 % le nombre de parlementaires, vous appliquez mécaniquement le même ratio au nombre de parlementaires nécessaires pour saisir le Conseil constitutionnel, mais le mécanisme électoral que vous allez mettre en place avec la réduction de 40 % du nombre de circonscriptions aura pour effet d’écraser les diversités. En outre, la combinaison des scrutins proportionnel et majoritaire va obliger les alliés de l’actuelle majorité à choisir car ils ne pourront pas être alliés et adversaires en même temps – je pense à nos collègues du groupe MODEM, que je cite pour les intéresser au débat…

Au sein de l’Assemblée actuelle, trois séries de députés peuvent saisir ensemble ou séparément le Conseil constitutionnel : d’abord les députés du groupe Les Républicains, puis les centristes du MODEM et du groupe Union des démocrates et indépendants (UDI), Agir et Indépendants, s’ils le voulaient, enfin les trois formations les plus à gauche. Eh bien, demain, vous n’avez aucune idée du nombre de formations politiques qui en seront capables. Pourquoi ? Parce qu’il n’y a pas encore eu de rapports sur les autres textes visant à réformer les institutions. Il y a bien une mission « flash » qui aurait pu vous éclairer si Mme la présidente Braun-Pivet m’avait permis de la restituer…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Vous allez la restituer, ne vous inquiétez pas !

M. Olivier Marleix. Je bénéficie même des lumières de notre collègue Cédric Villani qui a fait faire prévisions très précises, département par département, et grâce auxquelles on peut savoir qui d’entre vous est susceptible d’être réélu ou pas…

On modifie la Constitution de manière totalement aveugle et je le regrette.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’appelle l’attention des cosignataires de cet amendement sur un élément dont je n’ose imaginer qu’il leur ait échappé : l’article du projet de loi est autonome ; autrement dit, il n’est pas lié au contenu de la loi organique et de la loi ordinaire dont l’Assemblée sera saisie en septembre. En effet, quoi que le Parlement décide quant à la réduction du nombre de parlementaires, les modalités de saisine du Conseil constitutionnel par les oppositions seront, au pire, constantes en proportion, au mieux, facilitées pour tous.

Je vous engage à ne pas anticiper le débat à venir et à entériner l’avancée démocratique que constitue en vérité cet article sur le chemin de l’État de droit. Avis défavorable.

M. Sacha Houlié. Depuis le début de l’examen de ce texte certains membres de l’opposition théorisent l’affaiblissement du Parlement. Or l’article 11, qui déconnecte la réduction du nombre de parlementaires et la révision de la Constitution pour ce qui concerne la saisine du Conseil constitutionnel, implique que même si nous ne diminuions pas le nombre de parlementaires ou même si, après l’avoir fait, nous venions par la suite à le réaugmenter, les droits de l’opposition seraient renforcés puisqu’il suffirait toujours de quarante députés ou quarante sénateurs pour saisir le Conseil.

Ensuite, monsieur Marleix, vous venez de faire allusion à une carte qui nous indiquerait si nous serions ou non réélus, après avoir théorisé sur la technocratisation. C’est assez paradoxal : ne devrions-nous donc être élus qu’en fonction de cette fameuse carte et non grâce à nos qualités intrinsèques ?

M. Olivier Marleix. L’intelligence artificielle nous aura tout pris…

M. Sacha Houlié. Je pense que la politique fait son travail dans ce schéma, et c’est heureux.

M. Pierre-Alain Raphan. Bravo !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL1522 du rapporteur général (amendement n° 349).

En conséquence, l’article 11 est ainsi rédigé et les amendements CL435 de Mme Cécile Untermaier, CL338 de M. Paul Molac, et CL990 de M. Sébastien Jumel, tombent.

Mme Naïma Moutchou, présidente. Mes chers collègues, nous allons suspendre nos travaux. Nous les reprendrons à vingt et une heures.

9. Réunion du vendredi 29 juin 2018 à 21 heures (après l’article 11 à après l’article 14)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.6330759_5b367fd9db1f5.commission-des-lois-soir--pour-une-democratie-plus-representative-responsable-et-efficace-suite-29-juin-2018

Mme Naïma Moutchou, présidente. Nous reprenons nos travaux en entamant l’examen des amendements portant article additionnel après l’article 11.

Après l’article 11

[Article 64 de la Constitution]

La Commission examine les amendements identiques CL111 de M. M’Jid El Guerrab, et CL992 de M. Sébastien Jumel.

M. M’Jid El Guerrab. Dans l’intitulé du titre VIII de la Constitution, je souhaite que les mots : « De l’autorité » soient remplacés par les mots : « Du pouvoir ». Il s’agit de renforcer l’indépendance et l’impartialité de la justice vis-à-vis des autres pouvoirs. C’était là une recommandation du groupe de travail sur l’avenir des institutions.

Mme Huguette Bello. De même, l’amendement CL992 vise à consacrer l’indépendance et l’impartialité du pouvoir judiciaire dans le titre VIII de la Constitution qui porterait non plus sur l’autorité judiciaire mais sur le pouvoir judiciaire. Il s’agit de regagner la confiance des citoyens légitimement exigeants envers leurs juges.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Avis défavorable. Dans la tradition française, à laquelle il n’est pas question de déroger, les magistrats tirent leur légitimité de leur réussite à un concours de recrutement, aussi n’exercent-ils pas un pouvoir. La justice est une autorité qui est légitime par sa compétence technique et non pas par la confiance des urnes. Et c’est du vote des Français et seulement de lui que découle le pouvoir. Ce n’est pas là un débat seulement sémantique : l’autorité judiciaire sera plus impartiale, plus indépendante et plus efficace une fois que nous aurons adopté cette révision constitutionnelle, mais elle ne sera pas un pouvoir pour autant.

M. M’Jid El Guerrab. Les explications de la rapporteure se sont révélées si limpides que je retire mon amendement.

L’amendement CL111 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL992.

M. Ugo Bernalicis. Je souhaite faire un rappel au règlement.

Mme Naïma Moutchou, présidente. Il n’y a pas de rappel au règlement en commission, mais nous vous écoutons.

M. Ugo Bernalicis. Madame Moutchou, vous n’êtes pas membre du bureau et vous ne pouvez donc présider cette réunion. Étant membre associé du bureau, je demande par conséquent à présider la séance, faute de mieux et si vous en êtes d’accord.

Je ne crois pas en effet que votre qualité de simple membre de la commission vous permette, en soi, de présider, bien que je vous apprécie énormément : n’y voyez donc pas une attaque personnelle. Si je pense être le plus indiqué pour vous remplacer, à défaut de la disponibilité d’un membre du bureau, c’est parce que j’ai été un « bon perdant » à l’occasion de l’élection des membres du bureau puisque, arrivé à égalité avec mon concurrent, celui-ci a été désigné au seul bénéfice de l’âge. Et c’est avec grand plaisir que je présiderai la séance et ce sera pour moi un grand honneur.

Mme Naïma Moutchou, présidente. Je laisse la parole à la présidente de la commission des Lois pour vous répondre.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Vous savez, monsieur Bernalicis, que je suis présidente de la commission des Lois et que j’ai délégué ma présidence afin de rapporter le texte constitutionnel. Quatre vice-présidents ont successivement présidé nos réunions mais vous n’avez peut-être pas pu le constater puisque vous n’étiez pas présent.

M. Ugo Bernalicis. En partie seulement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Stéphane Mazars, Didier Paris, Laurence Vichnievsky et Philippe Gosselin ont successivement dirigé nos travaux.

M. Ugo Bernalicis. Il manque un « insoumis » au casting.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Il s’est trouvé que cet après-midi et ce soir aucun d’eux n’était disponible et j’ai donc choisi un membre associé du bureau en la personne de Naïma Moutchou. Je ne vois donc pas à quel titre vous pourriez davantage qu’elle prétendre présider la réunion. Je précise en outre que quand, à seize heures trente, nous avions besoin d’une présidence, vous n’étiez pas là. Mme Moutchou est tout à fait apte à présider.

M. Ugo Bernalicis. J’ai fait aussi vite que j’ai pu, madame la présidente, et je note que vous ne m’avez pas téléphoné pour savoir si j’étais disponible.

Mme Naïma Moutchou, présidente. L’incident étant clos, nous poursuivons l’examen des amendements.

La Commission examine les amendements identiques CL518 de M. M’Jid El Guerrab et CL963 de M. André Chassaigne.

M. M’Jid El Guerrab. C’est un honneur pour moi de défendre mon amendement sous votre présidence, madame Moutchou, n’en déplaise à notre collègue. (Sourires.)

En matière d’indépendance de la justice, des avancées ont été réalisées lors de la révision constitutionnelle de 2008 : les attributions du chef de l’État ont été limitées.

Il s’agit ici d’aller plus loin en faisant du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) le garant de l’indépendance du pouvoir judiciaire. C’était là une recommandation du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions en 2007, puis du groupe d’étude sur l’avenir des institutions en 2012.

En effet, une certaine confusion persiste entre les fonctions exécutive et judiciaire. En confiant la mission de garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire au seul Conseil supérieur de la magistrature, l’on clarifierait la répartition des compétences.

Mme Huguette Bello. L’article 64 de la Constitution dispose que « le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire », ce qui induit une forme de confusion des pouvoirs entre l’exécutif et le judiciaire. Cet amendement propose donc de confier cette fonction au CSM.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Avis défavorable. En effet, le Président de la République est le garant de toutes les institutions de la République donc de l’indépendance de l’autorité judiciaire. S’il peut pour cela s’appuyer sur sa légitimité démocratique, ce n’est pas le cas du CSM.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle examine les amendements identiques CL110 de M. M’Jid El Guerrab et CL1533 de M. André Chassaigne.

M. M’Jid El Guerrab. L’amendement CL110 vise à renforcer l’indépendance et l’impartialité de la justice vis-à-vis des autres pouvoirs. C’était là une recommandation du groupe de travail sur l’avenir des institutions en 2012.

Mme Huguette Bello. L’amendement CL1533 est défendu.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette ces amendements.

Puis elle en vient à l’amendement CL999 de M. Sébastien Jumel.

Mme Huguette Bello. L’amendement CL999 reprend la formulation proposée par l’Assemblée nationale dans le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature en 2013. Le CSM ne se contentera plus « d’assister » le Président de la République dans la mission consistant à garantir l’indépendance de la justice, mais il y concourra – ce changement est aussi flagrant sur un plan grammatical, le CSM devenant le sujet de la phrase. En outre, le terme « concourt » assure une meilleure reconnaissance du rôle dévolu au CSM.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Ce projet de réforme avait finalement été voté dans les mêmes termes par l’Assemblée et le Sénat, sans toutefois comporter la modification grammaticale que vous proposez. Aussi, dans la perspective d’un accord avec nos collègues sénateurs, il est beaucoup plus sage de nous en tenir à la version commune à laquelle l’Assemblée nationale et le Sénat étaient parvenus. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 12

(art. 65 de la Constitution)

Renforcement des garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet

La Commission examine l’amendement CL964 de M. André Chassaigne.

Mme Huguette Bello. Il s’agit de reprendre la formulation du projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, adopté, en première lecture, par l’Assemblée en juin 2013.

Le présent amendement vise à remplacer l’article 65 de la Constitution par trois nouveaux articles 65, 65-1 et 65-2, le premier précisant les compétences du CSM, le deuxième fixant la composition de ses différentes formations et le dernier renvoyant à une loi organique la fixation des modalités d’application des deux premiers articles.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Une fois encore, il me paraît plus sage de nous en tenir à la rédaction adoptée par les deux chambres. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL68 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Je souhaite que la présidence du Conseil supérieur de la magistrature soit confiée à une personnalité indépendante n’appartenant ni au Parlement ni à l’ordre judiciaire. Elle pourrait être nommée par le Président de la République dans les conditions prévues au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution. Ainsi, par le biais de leurs commissions compétentes, les assemblées pourraient-elles donner leur avis sur la nomination envisagée.

L’objectif est de renforcer l’indépendance de la justice. C’était là, encore une fois, une recommandation du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions en 2007, puis du groupe d’étude sur l’avenir des institutions en 2012.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Quitte à me montrer redondante, même avis que précédemment : je préfère qu’on ne touche pas à l’équilibre atteint par les deux chambres. Nous avons par ailleurs auditionné les présidents de section du CSM qui se satisfont de nos propositions et qui n’ont pas fait valoir de motifs qui justifieraient un changement de formulation. Avis défavorable.

M. M’Jid El Guerrab. J’apprécie les explications de la rapporteure. N’ayant pas assisté à ces auditions, je lui fais confiance et retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL445 de Mme Cécile Untermaier.

M. François Pupponi. Nous souhaitons appliquer la règle de la parité au sein du CSM.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je vais vraiment paraître une adversaire farouche de la parité hommes-femmes…

M. François Pupponi. Nous en sommes tous convaincus… (Sourires.)

M. M’Jid El Guerrab. Nous savons bien que c’est impossible, madame la présidente de la commission.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. … mais je considère qu’au sein de telles formations, il est primordial de s’assurer de la qualité des personnes que l’on nomme et que cette qualité ne dépend pas de leur genre. Je suis résolument défavorable à ce type d’amendement.

M. Erwan Balanant. C’est bien dommage !

M. François Pupponi. Vos propos, madame la rapporteure, sont tout de même un peu particuliers. Vous affirmez qu’au sein de ces institutions il faut d’abord prendre en compte la qualité plutôt que le genre des personnes que l’on nomme. Ce qui signifie que dans les organismes où la parité est imposée, la qualité n’a pas d’importance ? Il s’agit simplement d’imposer la parité en faisant en sorte que les personnes nommées soient de qualité, puisque la parité n’est pas un obstacle à la qualité. Et on ne peut pas vouloir la parité pour tout un tas d’institutions et pas pour le CSM.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je vais préciser mon propos. Au sein des organismes comprenant peu de membres, comme le CSM ou le Conseil constitutionnel, ce qui compte par-dessus tout, c’est la qualité des personnes nommées et non pas l’objectif de parité.

M. François Pupponi. Permettez-moi d’être un peu gêné. Quand, dans un conseil municipal de vingt membres, on assure la parité, c’est bien, c’est important, il faut des gens de qualité.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je n’ai pas dit le contraire.

M. François Pupponi. Il n’y a pas de raison que le CSM ne respecte pas cette règle ; mais je prends acte de votre avis.

M. Erwan Balanant. Cet exemple montre qu’il faut imposer la parité tant qu’on peut afin de mettre un terme au débat.

M. François Pupponi. Eh oui.

M. Erwan Balanant. Hélas on ne révise pas une Constitution tous les quatre matins et nous aurons donc raté une occasion, celle d’y inscrire le plus possible la parité. C’est dommage et en tout cas ce n’est pas aussi anodin qu’il y paraît.

Je connais vos convictions, madame la rapporteure, et je sais bien qu’en la matière vous ne souffrez aucune critique : vous êtes autant pour la parité que nous tous. Reste qu’inscrire la parité dans la Constitution permettra de progresser énormément. Les conseils municipaux en sont un bon exemple. En 2001, quand ils ont commencé d’être paritaires, on a eu des femmes et, à partir de là, c’est devenu automatique, c’est à partir de ce moment qu’il y a eu de plus en plus de femmes dans tous les partis politiques – et c’est bien grâce à l’application de la parité en 2001 que nous avons aujourd’hui un Parlement presque paritaire avec 39 % de femmes. Continuons ce combat, ne nous arrêtons pas en si bon chemin.

Mme Huguette Bello. Vous avez tort, madame la rapporteure, vous le savez pertinemment. Aujourd’hui, les femmes magistrates sont majoritaires.

M. François Pupponi. Absolument.

Mme Huguette Bello. Je me souviens du jour où M. Perben, garde des sceaux, était allé remettre leur diplôme aux magistrats : il avait demandé si l’on ne pouvait prévoir un quota d’hommes parce que les femmes étaient déjà plus nombreuses qu’eux. Saisissons donc l’occasion qui nous est offerte d’inscrire la parité au sein du CSM.

M. Vincent Bru. Mon avis sera un peu différent. La profession de magistrat, en effet, se féminise. Je ne connais pas la composition actuelle du CSM mais il sera bientôt composé d’une nette majorité de femmes du seul fait de la présence déjà très majoritaire de femmes dans la magistrature.

Mme Marie Guévenoux. Je tiens, puisque j’ai le loisir de souvent travailler avec elle, à réaffirmer l’attachement de la rapporteure à la parité. Autant, à l’échelon municipal, on peut organiser une liste de façon qu’elle soit paritaire pour que le conseil municipal le soit à son tour, autant, concernant un concours – et on peut se réjouir que de nombreuses femmes réussissent celui de la magistrature –, il me paraît compliqué de tenir le même type de raisonnement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Peut-être que je me trompe, peut-être faut-il que j’évolue sur ce point mais je suis convaincue qu’en 2001, monsieur Balanant, c’était il y a presque vingt ans, il était indispensable de fixer des objectifs de parité. Peut-être est-ce de la naïveté, peut-être suis-je un peu idéaliste, mais je pense qu’en 2018 nous avons dépassé ce stade et qu’il ne viendrait plus à l’esprit de personne d’avoir un gouvernement qui ne soit pas paritaire, que certaines formations ne le soient pas… Nous avons, j’y insiste, dépassé le stade de l’obligation de la parité.

M. M’Jid El Guerrab. Cela va sans dire mais cela va mieux en le disant.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Mais peut-être, je le répète, suis-je trop naïve – mais je ne le crois pas.

M. Erwan Balanant. Vous n’êtes pas naïve, madame la rapporteure, et nous le savons bien, et ce que vous affirmez est parfaitement juste. Les femmes et les hommes qui nous ont précédés et qui ont pris ces décisions ont remporté des victoires, certes, mais je rappelle que l’écart des salaires entre les femmes et les hommes est toujours de 20 % (Murmures) – et ceci a à voir avec notre sujet puisque cet écart a diminué grâce aux victoires auxquelles je viens de faire allusion. La majorité a fait une avancée énorme : jamais un parlement n’avait été aussi féminisé, il faut s’en féliciter et féliciter le président Ferrand qui faisait partie du comité d’investiture, lequel a alors décidé de prendre des femmes. Je m’en félicite pour ma part car cette féminisation est extraordinaire dans l’Histoire.

Cela ne signifie pas pour autant qu’il faille arrêter le combat et c’est pourquoi vous trouverez toujours en moi un bon soldat.

M. François Pupponi. Je suis tout de même étonné : l’amendement me paraît de bon sens. Depuis vingt ans tout le monde essaie d’introduire la parité partout et les résultats sont là. Et ici, pour le CSM, nous devrions dire : pas eux… J’ai le droit de vous dire, madame la rapporteure, que vous faites une erreur, une de plus…

M. M’Jid El Guerrab. Oh !

M. Vincent Bru. Non, c’est la première !

M. François Pupponi. Car enfin y a-t-il matière à débattre sur cette question ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Vous n’avez pas assisté à toutes nos réunions, cher collègue ; or je me suis exprimée contre une parité obligatoire pour la composition du Gouvernement…

M. François Pupponi. Il faut le dire au Président de la République, alors.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. … de même que pour la composition du Conseil constitutionnel… Je me suis prononcée contre la parité obligatoire pour tous ces types d’organismes et non pas pour le seul CSM. Cette position, je la défends depuis plusieurs jours et avec constance.

M. François Pupponi. J’en prends acte avec délectation.

M. Ugo Bernalicis. Je viens de consulter le site internet du CSM et il se trouve qu’il est composé d’une plutôt large majorité d’hommes alors qu’il y a manifestement plus de magistrates que de magistrats. Il y a donc une distorsion, sinon il y aurait plus de femmes que d’hommes au sein du CSM. Je ne sais pas si ma parole vaut quelque chose étant donné que je n’ai pas suivi le début de la discussion – puisqu’on passe son temps à dire que, parce que je n’étais pas là au début, ce que je raconte a une moindre valeur, traitement qu’on vient d’ailleurs de réserver à notre collègue Pupponi –, mais je vous adjure de comprendre que la réalité ne plaide pas pour vous. Je vais donc voter l’amendement.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Ce n’est pas parce que vous nous avez beaucoup manqué, monsieur Bernalicis…

M. Ugo Bernalicis. Vous n’étiez pas là au début de cette réunion !

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’allais vous dire quelque chose d’aimable, or vous êtes tellement susceptible que vous ne voulez pas m’écouter.

M. Ugo Bernalicis. Mon propos de tout à l’heure n’était pas dirigé contre vous.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je voulais donc vous dire que ce n’est pas parce que vous nous avez beaucoup manqué que votre parole serait moins pertinente.

M. Ugo Bernalicis. Merci !

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous voyez : pas de quoi se cabrer.

Néanmoins, ainsi que l’a souligné la rapporteure, dans le souhait que la parité s’applique aux fonctions les plus éminentes, il faut tenir compte certes des lois en vigueur, de la volonté des organisations politiques, mais aussi de l’esprit de responsabilité des autorités de nomination ; or, que je sache, depuis maintenant un an, qu’il s’agisse des préfets, des hauts fonctionnaires qui dépendent de l’exécutif, notre démarche est des plus exemplaires et je n’oublie pas l’action de la secrétaire d’État Mme Schiappa. On ne peut que s’en réjouir.

Cela n’annule pas l’argument de Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des Lois, l’une des plus éminentes de l’Assemblée – notez-le au passage. Moyennant quoi il ne sert à rien de vouloir constitutionnaliser des dispositions qui relèvent de la loi et de la volonté politique des autorités de nomination. Il faut donc s’en tenir à ce qu’a, de mon point de vue, brillamment exposé la rapporteure.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL993 de M. Sébastien Jumel.

Mme Huguette Bello. Je me permets tout de même une petite réflexion sur la discussion que nous venons d’avoir : si la cause des femmes a bien progressé ces dernières années, nous marquons le pas. Nous serons contentes lorsqu’il y aura une femme Première ministre ou Présidente de la République. (Exclamations.)

J’en viens à l’amendement CL993 qui prévoit une incompatibilité formelle entre la fonction de membre du Conseil supérieur de la magistrature et des fonctions publiques électives, même passées. En effet, les personnalités nommées au CSM doivent être complètement indépendantes du pouvoir politique. Elles ne doivent pas pouvoir être soupçonnées d’être politiquement engagées.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Le soupçon que les personnalités nommées au CSM soient engagées politiquement est l’un des motifs, mais pas le seul, qui préside à notre souhait que des personnalités politiques n’y figurent plus. Reste que votre amendement me paraît superflu. Avis défavorable.

M. Marc Fesneau, rapporteur. À l’heure où Simone Veil va entrer au Panthéon, madame Bello…

Mme Huguette Bello. J’en suis très heureuse.

M. Marc Fesneau. … je rappelle qu’elle fut membre du Conseil constitutionnel alors qu’elle avait eu auparavant des engagements politiques ; or personne n’a jamais douté de ses qualités. Ce sont les motifs de la nomination qui comptent ; de nombreuses personnalités ont eu des fonctions électives et pourtant ont fait autorité par la suite au sein de ce type d’organismes – d’où l’inutilité des barrières ou des freins que vous voulez instaurer.

Mme Coralie Dubost. Je tiens à apporter un élément de comparaison extérieur qui nous permettra d’apprécier l’apport du présent article sur le renforcement des garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet. En Pologne, mardi prochain 3 juillet, du fait de l’entrée en vigueur d’une réforme constitutionnelle, les quinze membres de l’équivalent du conseil supérieur de la magistrature seront désormais élus par les parlementaires. Ils vont tous être renouvelés d’office, après révocation, et donc en fonction de critères politiques, l’indépendance de la justice étant dès lors vraiment remise en cause.

Or l’article 12 du présent texte vise précisément à renforcer et non à affaiblir cette indépendance de la justice en France. Aussi je me félicite qu’en des temps obscurs qui affectent une partie de l’Europe la France soit exemplaire, emblématique en la matière.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL197 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Connaissant d’avance la réponse de la rapporteure, je retire l’amendement CL197, mais je ne veux pas qu’on dise que je ne défends pas la parité.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Mais non ! (Sourires.)

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL109 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Je retire également l’amendement CL109.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 12 sans modification.

Après l’article 12

[Article 66 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL112 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. L’amendement CL112 vise à renforcer l’indépendance et l’impartialité de la justice vis-à-vis des autres pouvoirs, conformément à une recommandation du groupe de travail sur l’avenir des institutions en 2012.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. La présente proposition montre bien la valeur, la portée des mots. Vous proposez ainsi que l’on remplace la notion d’autorité judiciaire par celle de pouvoir judiciaire – suggestion qui n’est pas anecdotique.

L’autorité judiciaire désigne l’ensemble des institutions dont la fonction est de faire appliquer la loi afin de trancher les litiges. Le fait que la fonction de juger soit confiée à une autorité plutôt qu’à un pouvoir n’a rien d’anodin : au moment de la Révolution, le souvenir des parlements d’Ancien Régime et le dogme de la primauté de la loi ont contribué à disqualifier durablement le pouvoir judiciaire. Il n’est pas excessif de dire que c’est le pouvoir judiciaire, précisément, qui a nourri, suscité le sentiment d’injustice qui a provoqué les heureux événements révolutionnaires du XVIIIe siècle.

La Constitution de la Ve République, dont le titre VIII est consacré à l’autorité judiciaire, reste fidèle à cette conception « restrictive » de la justice : si les juges exercent leurs attributions « au nom du peuple français », ils n’en sont pas pour autant les représentants au même titre que les membres du Parlement ou du Gouvernement, et ne peuvent donc constituer un pouvoir propre.

Faire de l’autorité judiciaire un pouvoir judiciaire aurait, par exemple, pour conséquence de remettre en cause le principe selon lequel le Gouvernement définit et est responsable de la politique pénale. Faire de l’autorité judiciaire un pouvoir judiciaire aurait par ailleurs des conséquences budgétaires non négligeables puisque cela reviendrait à doter l’institution d’un budget propre.

Pour toutes ces raisons qui résultent de la sédimentation de l’Histoire, mais aussi de l’équilibre des pouvoirs tel que nous le concevons, j’émets un avis défavorable tout en précisant que, aussi vrai que nous sommes attachés à l’indépendance de l’institution judiciaire, de l’autorité judiciaire, nous devons veiller à ne jamais en faire un pouvoir.

M. M’Jid El Guerrab. Merci, Monsieur le rapporteur général, pour cet excellent cours de définitions juridiques.

N’étant absolument pas candidat ou responsable d’une future révolution comme celle de 1789, que je n’appelle pas de mes vœux, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

[Après l’article 66-1 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL121 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Il s’agit, là encore, d’un sujet compliqué sur lequel j’aimerais avoir les explications du rapporteur général et des rapporteurs.

Par le biais de cet amendement, il s’agit de constitutionnaliser l’article 1er du code de procédure pénale avec la mention de la matière fiscale pour faire sauter le monopole qu’exerce le ministre du Budget sur les décisions de poursuites judiciaires en matière de fraude fiscale, c’est-à-dire le verrou de Bercy.

Je crois savoir que ce sujet qui n’est pas du tout polémique…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Pas du tout, en effet ! (Sourires.)

M. M’Jid El Guerrab. … est en débat au Sénat.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je ne savais pas que le verrou de Bercy était une obsession parlementaire. Lorsque nous avons étudié le projet de loi pour la confiance dans la vie politique, nous avons découvert qu’effectivement il s’agissait presque d’un marronnier.

Cela ne vous surprendra pas si je vous indique qu’il y a eu une mission d’information commune de la commission des Lois et de la commission des Finances sur le verrou de Bercy. Nous espérons peut-être clore ce sujet lors des prochains débats parlementaires sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude. En tout état de cause, cela n’a strictement rien à voir avec la Constitution.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Très bien !

M. M’Jid El Guerrab. En attendant les conclusions de cette mission d’information pilotée par Mme Émilie Cariou et M. Éric Diard…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Ils ont rendu leur rapport il y a un mois et demi.

M. M’Jid El Guerrab. Je n’ai pas encore eu le plaisir de le lire !

Je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL584 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Cet amendement concerne un sujet important.

La France a reconnu deux génocides : la Shoah et le génocide arménien.

Aujourd’hui, en France, on est réprimé pénalement si on nie la Shoah mais pas si on nie le génocide arménien. Il y a là une anomalie juridique dans notre pays puisque, alors que deux génocides sont reconnus par la France, l’un peut être nié tandis que l’autre ne peut pas l’être. Cette anomalie vient en particulier d’une jurisprudence du Conseil constitutionnel qui considère que la France a reconnu des génocides, mais que la négation des génocides n’est pas un problème. Dès lors que cette négation n’est pas constitutionnelle, n’importe qui peut nier l’existence d’un génocide.

Soit on est cohérent avec ce que l’on a fait, auquel cas on pénalise la négation des deux génocides reconnus par la France et l’on n’oppose pas la souffrance des Arméniens d’un côté, et des Juifs de l’autre, soit on considère qu’on peut nier les génocides en France et donc on peut également nier la Shoah.

C’est un sujet d’une importance considérable. Lors du dernier repas du Conseil de coordination des organisations arméniennes de France, le Président de la République a demandé aux parlementaires et Arméniens présents de trouver une solution juridique à cette problématique. Je pense que la seule solution juridique consiste à constitutionnaliser la pénalisation de la négation des génocides et des crimes contre l’humanité reconnus par la France.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. L’amendement que vient de défendre François Pupponi ne pose évidemment pas qu’une question de droit. Évoquer la capacité, au nom de la liberté d’expression, de minorer voire de nier des génocides ne peut que nous atteindre profondément en tant qu’êtres humains et en tant qu’élus.

Le fait de constitutionnaliser la minoration ou la négation de génocides n’empêchera aucune minoration ni aucune négation. Le Conseil constitutionnel a construit à plusieurs reprises une jurisprudence en considérant qu’il serait contraire aux principes de la Déclaration des droits de l’Homme de limiter la liberté d’expression, y compris si c’était au détriment de la loi. En clair, le Conseil constitutionnel a dit qu’il nous revenait par la loi de sanctionner, de punir la minoration, la négation de crimes contre l’humanité, de génocides ou autres, mais que la Déclaration fondamentale des droits prévalait en quelque sorte pour la liberté d’expression. C’est la construction globale de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Comme moi, vous savez que toute une série de lois ont été votées et sont appliquées, et qu’il existe une loi pénale qui sanctionne la minoration et la négation de génocides. Constitutionnaliser ces faits serait au fond une manière de porter atteinte à la liberté d’expression qui aurait des effets de bord qui concerneraient d’autres expressions de la liberté sur d’autres sujets qui n’ont aucun lien avec les crimes que vous évoquez.

Voilà pourquoi nous émettons un avis défavorable sur votre amendement en vous disant, et vous le savez bien, qu’il n’y a pas de bonne solution à l’échelle de la réforme constitutionnelle. J’entends bien que votre amendement appelle l’attention sur les paradoxes, à bien des égards douloureux, de notre hiérarchie des normes, mais je ne crois pas qu’il serait positif pour notre société d’accéder à votre demande. C’est pourquoi je donne un avis défavorable, sans minorer la complexité et la gravité du sujet que vous avez soulevé.

M. François Pupponi. Je suis très étonné de votre réponse, à la fois sur le plan juridique et sur un plan plus politique.

Le Conseil constitutionnel a dit le contraire de ce que vous avez indiqué puisqu’il estime qu’une loi ne peut pas pénaliser la négation d’un génocide reconnu par la Nation. Permettez-moi de vous lire sa dernière décision de 2017 : « Article 1er : la loi visant à réprimer la contestation de l’existence des génocides reconnus par la loi est contraire à la Constitution. » En France, on peut donc nier les génocides reconnus par la France. Les négationnistes ont le droit de s’exprimer, et ils peuvent dire que la Shoah n’a pas existé et que les Arméniens n’ont pas été exterminés par les Turcs en 1915.

Nous faisons presque tous ici partie d’organisations politiques qui, depuis des années, sont horrifiées par le négationnisme et qui se demandent comment on peut, dans notre pays, nier l’existence de la Shoah. Le Conseil constitutionnel dit qu’il y a un principe constitutionnel qui est la liberté d’expression, et comme la négation des génocides n’est pas un principe constitutionnel, on privilégie le principe constitutionnel, c’est-à-dire la liberté d’expression.

Nous proposons de placer au même niveau la liberté d’expression et la pénalisation de la négation de génocides. Ainsi, le Conseil constitutionnel ne pourra plus censurer une loi puisqu’il aura en face de lui deux principes constitutionnels.

Mme Naïma Moutchou, présidente. Il faut conclure, monsieur Pupponi !

M. François Pupponi. Madame la présidente, on parle d’un million et demi de morts en 1915 ! On peut prendre un peu de temps pour parler d’un sujet aussi grave !

Si vous voulez pénaliser la négation de deux génocides reconnus par la Nation – je ne parle pas de tous les génocides, seulement de ceux qui sont reconnus par la Nation – il faut le constitutionnaliser. Sinon, la jurisprudence du Conseil constitutionnel permet la négation. C’est un choix juridique, mais éminemment politique. Ce serait dommage de sortir de cette seule réforme constitutionnelle de la législature sans régler le problème de la négation des génocides.

Mme Naïma Moutchou, présidente. Monsieur Pupponi, je vous rappelle que nous avons fixé un temps de parole de deux minutes pour présenter les amendements et d’une minute pour répondre.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je ne voudrais pas qu’un membre de notre assemblée ou un citoyen qui regarderait nos débats puisse exciper de nos échanges que quiconque ici tolérerait la négation ou la minoration de génocides. Là n’est pas l’enjeu. l’enjeu est de savoir comment s’équilibre la répression de la minoration ou de la négation de ces crimes à la lumière de la Déclaration universelle des droits de l’Homme et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, autrement dit par rapport à la liberté d’expression. L’objet de la liberté d’expression et la protection de la liberté n’est pas de protéger la négation ou la minoration de la Shoah, mais toutes les expressions qui ne sont pas que des négations scélérates. Il existe un arsenal pénal pour réprimer tous les faits que nous évoquons, vous et moi, et une sorte de chapeau général, si je puis dire, de notre Constitution qui fait primer au fond une forme d’optimisme, c’est-à-dire de protection de la liberté d’expression, tout en assurant par la loi la répression des atteintes aux minorations ou aux négations de génocides.

Lorsque l’on oppose la liberté d’expression et l’horreur que représentent la négation et la minoration de génocides, on pourrait être tenté de vouloir constitutionnaliser telle ou telle dérive – le mot est faible –, telle ou telle pratique condamnable. Mais au fond, on se dit que la République est armée pour sanctionner ceux qui nient les génocides tout en restant porteuse de cet idéal et de cet esprit de liberté d’expression, qu’il faut veiller à ne pas cantonner par une réforme constitutionnelle qui pourrait avoir au final des effets de bord sans commune mesure avec l’origine de ce qui pourrait fonder notre appréciation.

M. François Pupponi. Je suis vraiment étonné de votre réponse. Si la pénalisation de la négation de génocides reconnus par la France était une réalité, il n’y aurait pas de problème. Or les descendants d’Arméniens qui ont attaqué des représentants turcs qui nient la négation du génocide arménien ont tous été déboutés. Les tribunaux n’ont pas considéré que la négation était pénalisable, puisque la loi ne le prévoit pas.

Si la République avait protégé les descendants des victimes du génocide arménien, il ne serait pas nécessaire de légiférer. Mais c’est parce que la justice considère que quiconque peut dire que le génocide arménien n’a pas existé, même si la France l’a reconnu, que le besoin s’est fait sentir par la majorité précédente, à laquelle vous apparteniez monsieur le rapporteur général, de voter une loi pour pénaliser la négation. Or elle a été censurée parce que le Conseil conditionnel oppose une valeur supérieure : la liberté d’expression. C’est pourquoi je demande, et c’est un raisonnement juridique, de mettre les deux droits à égalité. Ainsi, la négation du génocide arménien serait sanctionnée par les tribunaux. Mais c’est justement parce que les tribunaux refusent, au nom de la République, de la sanctionner, qu’il y a un problème.

M. Olivier Marleix. Notre collègue Pupponi ouvre à l’évidence un débat qui a toute sa place dans nos travaux. Deux Présidents de la République, Nicolas Sarkozy puis François Hollande, avaient présenté des textes de loi – j’imagine, monsieur le rapporteur général, que vous aviez voté à l’époque la loi de la majorité à laquelle vous apparteniez qui tendait à réprimer la négation du génocide arménien – qui ont fait l’objet l’un et l’autre d’une censure par le Conseil constitutionnel. Aujourd’hui, c’est l’occasion ou jamais de faire évoluer le débat, et vous ne pouvez pas l’évacuer d’un revers de main comme vous venez de le faire alors que deux chefs d’État successifs l’avaient pris à bras-le-corps.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Ce n’est pas ce que j’ai fait !

M. Olivier Marleix. Si ! Votre première réponse fait état de trous de mémoire sur le sujet. Mais je ne vous en veux pas parce que nous sommes en fin de semaine et que nous sommes fatigués.

Je pense que le Gouvernement peut chercher à construire une réponse à la demande de M. Pupponi d’ici à l’examen de ce texte en séance publique.

Mme Coralie Dubost. Je ne reviendrai pas sur le débat de fond, le rapporteur général ayant apporté des précisions importantes en termes de questionnement sur la hiérarchie des droits fondamentaux.

Monsieur Pupponi, je ne comprends pas pourquoi vous souhaitez inscrire votre proposition dans le titre VIII de la Constitution et non dans le préambule. Cela ne me semble pas du tout adéquat.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Monsieur Marleix, j’ai bien remarqué que dans vos modalités d’expression vous ne pouviez pas vous empêcher de titiller, de provoquer... Là encore, vous avez jugé utile de dire que j’aurais balayé d’un revers de main ce que M. Pupponi exprimait avec gravité. Je n’admets pas que vous disiez cela. Je ne traite pas avec désinvolture ni légèreté ce qu’il a dit. Tenez-vous le simplement pour dit. Personne n’est léger, ni vous ni moi.

Lorsque l’on reprend la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les lois que vous évoquez, on voit bien qu’il continue à faire ce mouvement de balance entre la liberté d’expression qu’il considère comme étant le plus sacré des éléments de notre République et les lois pénales dont il a pu juger certaines inconstitutionnelles, pour sanctionner un certain nombre des actes que vous évoquez.

Monsieur Pupponi, en l’état de nos travaux, je vous confirme que notre appréciation sur votre amendement est défavorable. Gageons que nous puissions trouver une formulation, d’ici à l’examen du texte en séance publique, qui permette de prendre en compte de ce que vous dites, même si vous avez, comme nous tous, mesuré la complexité du sujet.

J’émets donc un avis défavorable sans désinvolture et je prends l’engagement de regarder comment on peut essayer de trouver une solution par rapport aux deux enjeux que nous venons d’évoquer.

M. François Pupponi. J’entends la proposition de M. Ferrand que j’apprécie.

M. Marleix a parlé de deux Présidents la République. Pour ma part, j’en ai entendu un troisième évoquer le sujet : c’est Emmanuel Macron qui, au mois de novembre dernier, a demandé aux parlementaires de trouver une solution. J’attends toujours que le groupe La République en Marche nous dise quelle solution il propose.

M. Sacha Houlié. Nous ne sommes pas aux ordres du Président de la République !

M. François Pupponi. Je n’ai pas envie de rire sur de tels sujets !

Cela fait quinze ans que je me penche sur ce sujet, ce qui fait que je peux prétendre avoir une expérience, et je sais que l’on ne peut régler le problème que dans le cadre d’une réforme constitutionnelle. Comment voulez-vous dire à des descendants de la Shoah que la loi Gayssot pénalise la négation et aux descendants des Arméniens que l’on peut nier le génocide arménien ? Cela n’a pas de sens dans le pays des droits de l’Homme. Il faut donc trouver une solution juridique. On ne peut pas tout dire dans le pays des droits de l’Homme !

Mme Coralie Dubost. Monsieur Pupponi, je vous ai posé une question !

M. François Pupponi. Excusez-moi de m’être trompé de titre, madame Dubost ! Et vous, dans quel titre l’avez-vous mis ?

J’attends que la majorité propose quelque chose d’ici à la séance publique pour que l’on ne puisse plus nier, dans le pays des droits de l’Homme, l’extermination, en 1915, d’un million et demi de chrétiens d’Orient !

M. Erwan Balanant. La France l’a reconnu !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL748 de M. Jean-Luc Mélenchon.

M. Ugo Bernalicis. Il s’agit ici d’inscrire dans la Constitution un encadrement des médias et de la presse, de manière à garantir leur indépendance. C’est pourquoi, nous proposons de rappeler un certain nombre de principes, d’abord que les citoyennes et les citoyens ont le droit à l’information, ensuite que les journalistes ont des droits et des devoirs. Nous proposons d’introduire la notion de Conseil national de la déontologie, comme cela a été fait dans plusieurs pays d’Europe, de façon que la presse, en tant que pouvoir médiatique, ne puisse pas faire n’importe quoi, influencer telle ou telle décision politique ou l’opinion publique. Vous le savez, l’essentiel des médias sont détenus par quelques milliardaires, ce qui a un impact flagrant, ne serait-ce que sur la ligne éditoriale, sur le traitement médiatique. Il suffit de voir le traitement médiatique qui a été fait de la grève de la SNCF pour s’apercevoir que l’indépendance de la presse est encore un combat.

Nous proposons donc d’inscrire dans la Constitution quelque chose qui encadre ce pouvoir qui est souvent livré à lui-même et qui n’est peut-être pas au niveau auquel il devrait être, c’est-à-dire au niveau de la Constitution, texte tout indiqué pour discuter de la séparation des pouvoirs. Cela permettrait de se prémunir contre d’éventuelles tentatives de détenteurs d’organes de presse de continuer à influencer le débat public et les décisions qui s’imposent dans le pays.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Au fond, vous souhaiteriez intégrer dans la Constitution un nouveau titre destiné à garantir la protection de la presse – c’est aimablement dit – et l’existence d’un Conseil national de la déontologie des journalistes. Vous voyez bien que, sans être un exégète chevronné, on peut douter en quelque sorte des deux éléments de la phrase. Cela ressemble à un oxymore puisque d’un côté vous proposez de garantir la protection de la presse, et de l’autre de veiller à leurs devoirs.

Spontanément, je donne un avis défavorable à votre amendement car la liberté de communication est en effet affirmée à l’article 11 de la déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, et le Conseil constitutionnel a bâti sur son fondement une jurisprudence à même d’assurer la libre communication des informations.

J’ajoute que la création d’un Conseil national de la déontologie n’est évidemment pas d’ordre constitutionnel et que certaines des dispositions que vous proposez sont inexactes. On ne peut ainsi renvoyer à une loi organique, qui a pour objet de préciser l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics, les modalités de rédaction d’une charte de déontologie des journalistes.

Comme vous, je partage l’idée que cette profession gagnerait, comme d’autres, à se doter sans doute d’outils de déontologie, comme c’est le cas pour les professions de justice. Mais ceci n’engage que moi.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur le rapporteur général, si vous voyez un oxymore entre droits et devoirs, il va falloir revoir la situation « oxymorique » de la République dans laquelle on vit. Je ne crois pas le débat se situe à ce niveau-là. Bien évidemment, à chaque fois que nous construisons des droits, nous construisons aussi des devoirs.

Il n’est pas possible que le pouvoir des médias ne puisse pas être encadré dans la Constitution, puisque je pense que personne ne peut nier ici que c’est un pouvoir au moins de facto. Oui, nous pensons qu’un Conseil national de la déontologie pourrait faire son œuvre en la matière, afin qu’il y ait un endroit où l’on pourrait contester la bonne ou la mauvaise information, qu’on soit journaliste, citoyen, etc. Je ne vois pas en quoi ce serait un problème de l’inscrire dans la Constitution et encore moins en quoi le fait de le décliner en loi organique serait un autre problème.

J’ai bien compris que vous préfériez la loi sur les fake news qui est bien en deçà des enjeux en termes de partage et de séparation des pouvoirs.

M. M’Jid El Guerrab. Ce débat est passionnant et, comme M. Bernalicis, je considère qu’il s’agit bien d’un pouvoir. Il faut faire en sorte que ce pouvoir s’exerce de la manière la plus normale possible, sans excès, dont on a vu qu’ils étaient nombreux.

Vous parlez des droits et des devoirs des journalistes. Pour ma part, je préfère que l’on fasse confiance à la presse en responsabilité, par rapport à une déontologie, plutôt que l’on crée une structure un peu figée.

Cela dit, c’est un amendement d’appel qui est très intéressant, qui peut ouvrir le débat et permettre de revenir sur le texte relatif aux fakes news que je trouve assez restreint puisqu’il ne réduit les temps de contre-pouvoir que sont la justice et la presse qu’aux périodes de campagne électorale.

M. Erwan Balanant. Il y a là un paradoxe puisque vous étiez vent debout, non contre le texte sur les fake news, mais contre les manipulations, alors que là vous voulez constitutionnaliser un organe qui contrôlerait la presse. Je comprends toutes les oppositions feintes et les cris d’orfraie que vous avez poussés pendant l’examen de la proposition de loi contre les manipulations. Soyons sérieux, la presse doit être libre dans notre pays…

M. Ugo Bernalicis. La presse n’est pas libre !

M. Erwan Balanant. Si, la presse est libre, et elle est encadrée par une grande et belle loi qui résiste au temps et qui a su s’adapter. Restons-en là et arrêtons de faire des choses qui ne riment pas à grand-chose !

Mme Marie Guévenoux. Dans la continuité de ce que vient de dire Erwan Balanant, je suis extrêmement gênée par les propos que vous avez tenus sur les journalistes, monsieur Bernalicis. Ce que vous dites sur la déontologie de la presse est assez grave.

Je ne vois pas pourquoi on devrait passer d’une liberté de la presse à une liberté surveillée. Je récuse totalement ce mouvement vers ce type de société et je suis extrêmement défavorable à votre amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Article 13

(art. 68-1 à 68-3 de la Constitution)

Responsabilité pénale des ministres

La Commission est saisie de l’amendement CL220 de M. Philippe Gosselin.

M. Olivier Marleix. Lorsque j’ai dit tout à l’heure au rapporteur général qu’il « évacuait d’un revers de main », je n’évoquais aucunement une légèreté de comportement de sa part. Je trouvais seulement que sa réponse était somme toute assez peu développée par rapport au sujet.

Avec l’article 13, vous remplacez un privilège de juridiction par un autre. J’aimerais connaître votre analyse sur la compatibilité des dispositifs que vous imaginez avec l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’Homme sur le droit au procès équitable. En fait, vous créez un système dans lequel le ministre sera jugé directement par la cour d’appel, avec la possibilité, j’imagine, de se pourvoir ensuite en cassation. Or la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme évoque le fait qu’en appel on a le droit de refaire un procès plein et entier en matière pénale. J’aimerais que vous nous apportiez des éclaircissements sur ce point et avoir la certitude que l’on aura un système de droit plein et entier.

Il est regrettable également que vous ne régliez qu’à moitié le problème. Les ministres et leurs collaborateurs continueront d’être jugés différemment par deux organes différents pour des faits sur lesquels ils peuvent être coauteurs. La solution que vous apportez reste donc à mon sens à mi-chemin par rapport à toutes les questions que pose un dossier que vous avez choisi d’ouvrir.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Oui, monsieur Marleix, nous allons supprimer la Cour de justice de la République.

Avec cette réforme de la Constitution, les politiques ne seront plus jugés par des politiques, les politiques seront jugés comme tout le monde par des juridictions de droit commun. C’est une avancée considérable pour la confiance que les citoyens peuvent avoir et dans leur justice et dans la classe politique qui exerce les responsabilités.

Nous avons réalisé beaucoup d’auditions sur ce sujet parce qu’il est éminemment complexe. La Cour de justice de la République n’est pas arrivée dans notre système par hasard : elle a été le fruit d’une histoire, elle est la conséquence de difficultés qui se sont posées dans le passé. Nous avons souhaité apporter des réponses concrètes, efficaces et indispensables pour nos concitoyens.

Nous souhaitons que les ministres soient jugés demain par des juridictions de droit commun. Nous avons entendu les reproches que la Cour de justice de la République suscite. On reproche notamment à cette juridiction d’être composée par des politiques, son absence de double degré de juridiction, et le fait que les poursuites soient disjointes avec les coauteurs, les complices, etc. Nous avons souhaité répondre à toutes ces objections, la plus importante étant que les poursuites étaient séparées.

Nous proposons donc une compétence exclusive de la cour d’appel de Paris qui est composée de magistrats aguerris, compétents, aptes à juger des affaires complexes, et qui sont des magistrats du droit commun.

Nous proposerons ultérieurement, par l’amendement CL1535, d’apporter une réponse à la difficulté relative à la connexité. Nous souhaitons que les poursuites soient communes entre les ministres, leurs coauteurs, mais aussi les complices, receleurs, etc., parce que nous savons que si nous voulons une bonne administration de la justice nous ne pouvons continuer à dissocier les procédures. Nous apporterons donc une réponse à ce défaut majeur.

Avec ce nouveau dispositif, nous répondons à une vraie attente des citoyens : que les politiques soient jugés comme tout le monde. Je ne doute pas un seul instant que c’est ce que vous souhaitez.

Avis défavorable à cet amendement de suppression de l’article 13.

M. Olivier Marleix. Vous n’avez pas répondu à ma question, madame la rapporteure.

M. François Pupponi. Madame la rapporteure, vous nous dites que les politiques seront jugés comme tout le monde. Pourtant, ce n’est pas ce qui est écrit à l’article 13. Ils ne seront pas jugés par le même tribunal ni les mêmes juges que tout le monde

On peut comprendre qu’il faille un traitement particulier pour les femmes et les hommes politiques, auquel cas on assume de dire qu’ils seront traités différemment. Mais on ne peut pas dire qu’ils seront traités comme tout le monde et créer une juridiction spéciale au motif qu’ils ne peuvent pas être jugés par tout le monde.

L’article 13 est donc en totale contradiction avec ce que vous dites. S’ils doivent être jugés comme tout le monde, ils doivent aller devant les tribunaux comme tout le monde, sans choisir les magistrats.

M. Erwan Balanant. Monsieur Pupponi, je comprends ce que vous dites parce que, initialement, avant le début de nos auditions extrêmement nombreuses, fournies et d’une qualité qui m’a fortement impressionné – j’avoue avoir eu une certaine fierté à participer à ces auditions au cours desquelles on a eu la chance d’entendre les personnes qui comptent dans notre appareil judiciaire français – j’avais la même position que vous. Mais on nous a expliqué que ça ne marcherait pas.

M. François Pupponi. Donc, ils ne peuvent pas être jugés comme tout le monde !

M. Erwan Balanant. Si, ils seront jugés par des juges du droit commun. La seule différence, c’est que ce sont des juges aguerris.

De même, pour certaines affaires, notamment dans des cas de terrorisme, on n’est pas jugé exactement par les mêmes juges.

M. Olivier Marleix. Tout à l’heure, j’ai posé une question à la rapporteure sur l’absence de double niveau de juridiction, et notamment la compatibilité du dispositif que vous avez imaginé par rapport à la Cour européenne des droits de l’Homme.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Par une décision du 12 février 2004 relative à la loi portant statut d’autonomie de la Polynésie française, le Conseil constitutionnel a considéré que le principe du double degré de juridiction n’avait pas en lui-même valeur constitutionnelle.

En 1980, la France a émis une déclaration sur l’alinéa 5 de l’article 14 du pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, indiquant qu’elle interprétait cet article comme posant un principe général auquel la loi pouvait apporter des exceptions limitées, qu’il en était ainsi notamment pour certaines infractions relevant en premier et dernier ressort du tribunal de police et, au demeurant, que les décisions rendues en dernier ressort – c’est cela qui est important – pouvaient faire l’objet d’un recours devant la Cour de cassation qui statue sur la légalité de la décision intervenue.

Une déclaration faite par la France, le 22 novembre 1984 et confirmée lors du dépôt de l’instrument de ratification, le 17 février 1986, relative à la Convention européenne des droits de l’Homme indique que l’examen par une juridiction supérieure peut se limiter à un contrôle de l’application de la loi, tel le recours en cassation.

Il ressort de ces éléments, que je pourrai vous communiquer intégralement, que le double degré de juridiction n’est pas une exigence, ni constitutionnelle ni conventionnelle, et qu’en fait le recours en cassation fait office de double degré de juridiction au sens prévu par les conventions internationales auxquelles la France est partie.

C’est un point sur lequel nous nous sommes beaucoup interrogés. Comme l’a rappelé Erwan Balanant, nous avons réalisé treize auditions sur la Cour de justice de la République car nous pensions que c’était un des éléments à prendre en compte. Mais il n’a pas résisté à l’ensemble de l’examen de cette jurisprudence.

M. François Pupponi. Imaginez qu’un ministre soit mis en examen et poursuivi dans le cadre d’une affaire de terrorisme. Aujourd’hui, pour une affaire de terrorisme on va devant une cour d’assises spéciale pour terroristes. Demain, on va donc créer un tribunal différent, avec des magistrats de la cour d’appel qui ne sont pas des spécialistes en matière de terrorisme. Et les complices du ministre mis en examen pour faits de terrorisme seront jugés devant la même cour.

M. Erwan Balanant. Ce n’est pas demain que l’on va rencontrer le cas d’un ministre mis en examen dans le cadre d’une affaire de terrorisme !

M. François Pupponi. Cela veut donc dire qu’il n’y a pas en France de cour d’assises spéciale pour des faits de terrorisme !

M. Erwan Balanant. Ce n’est pas ce que j’ai dit !

Mme Marie Guévenoux. Monsieur Pupponi, je veux vous rassurer : si demain un ministre était mis en examen pour des faits de terrorisme, il serait jugé comme un Français normal.

Avec cet article, on a essayé de lever cette connivence du jugement de l’entre-soi qui avait été dénoncée dans de précédents débats dans le cadre de la Cour de justice de la République et de savoir si l’exercice de la fonction ministérielle était anodin. Je ne le crois pas personnellement.

Notre volonté a été à la fois de supprimer cette suspicion en passant par une formation de jugement de droit commun et de faire en sorte que l’exercice si particulier d’une fonction gouvernementale puisse être exercé dans une sérénité suffisante pour pouvoir diriger ce pays.

Mme Naïma Moutchou, présidente. Je pense que la Commission est suffisamment éclairée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL965 de M. André Chassaigne.

Mme Huguette Bello. L’article 68-3 de la Constitution doit être maintenu afin que le nouveau dispositif puisse s’appliquer aux faits commis avant son entrée en vigueur, donc aux affaires pendantes devant la Cour de justice de la République.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. L’organisation de la transition entre les deux juridictions a été l’une de nos préoccupations mais l’ensemble des personnes que nous avons interrogées nous ont indiqué qu’il n’était pas nécessaire de prévoir des dispositions transitoires, que la transition s’effectuerait automatiquement. Je vous rejoins dans votre préoccupation mais la précision n’est pas nécessaire. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL1503 du rapporteur général (amendement n° 350).

Elle se saisit de l’amendement CL451 de Mme Cécile Untermaier.

M. François Pupponi. Si l’on considère que les ministres sont des justiciables comme les autres, ils doivent être jugés par les mêmes tribunaux dans les mêmes conditions. Si ce ne sont pas des justiciables comme les autres, comme le dit la présidente de la commission, il vaut mieux qu’ils soient jugés par des magistrats choisis. On peut le justifier, et c’est ce qui expliquait la création de la Cour de justice de la République.

Faites comme vous voulez. Nous savons quels commentaires nous trouverons dans les journaux. L’article tel que rédigé sera interprété par le commun des mortels comme la création d’une juridiction spécifique pour les ministres. Vous avez raison de dire que ce n’est pas vrai si vous y croyez, mais c’est comme cela que ce sera interprété. Je ne vais pas vous convaincre mais je lirai la presse avec délectation dans les jours à venir.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Moi, je ne lirai pas la presse avec délectation parce qu’il s’agit d’une affaire bien trop sérieuse.

Il ne s’agit en aucun cas d’une juridiction spécifique, mais de magistrats de la cour d’appel de Paris, et nous ne prévoyons pas non plus de composition spécifique à la cour d’appel de Paris. Mais nous considérons, à la suite de multiples auditions et réflexions, que la responsabilité d’un ministre qui exerce des fonctions politiques n’est pas celle de tout un chacun. C’est la raison pour laquelle il existe un dispositif, dont vous ne parlez pas, avec une commission des requêtes chargée d’effectuer un filtre relatif aux plaintes visant les ministres. La présidente de cette commission des requêtes nous a indiqué que, sur près de 1 500 plaintes reçues, seulement quarante ont fait l’objet d’une instruction. J’ai même appris un mot à cette occasion : les « quérulents » sont des personnes qui portent plainte de façon récurrente contre tel ou tel ministre pour des faits complètement farfelus. Il est indispensable d’avoir un dispositif de filtre, d’instruction et de jugement.

Cette réforme vise à ce que les ministres soient redevables d’une justice avec les mêmes magistrats que vous et moi, mais selon une procédure de mise en cause de leur responsabilité spécifique, parce qu’ils sont, de fait, plus exposés aux plaintes abracadabrantesques et que l’action ministérielle procède d’un régime de responsabilité qui ne peut être assimilé à tout un chacun.

M. Erwan Balanant. Je connais l’intelligence de M. Pupponi et je pense qu’il fait semblant de ne pas comprendre. Ce dispositif excellemment construit résulte d’une réflexion approfondie et d’auditions nombreuses. Nous supprimons la justice d’exception de ministres jugés par leurs pairs. Ils seront jugés par des juges. C’est simple.

M. Olivier Marleix. Je modérerai un peu l’enthousiasme de madame la rapporteure : un homme politique restera jugé par ses pairs, le chef de l’État, car je n’ai pas entendu M. Macron s’engager sur la question du statut pénal du Président de la République, contrairement à son prédécesseur, qui en avait parlé et ne l’a pas fait.

Plus sérieusement, vous m’avez, madame la rapporteure, répondu tout à l’heure sur la constitutionnalité du double niveau de juridiction. Ce n’est pas le sujet. La question est de savoir ce qui se passera demain si un ministre condamné saisit la CEDH au titre de l’article 6-1 de la Convention relatif au droit à un double niveau de juridiction. En matière pénale, la CEDH exige un double niveau de juridiction, elle l’a encore dit dans un arrêt de 2017, qui rappelle en outre que ce double niveau doit avoir la qualité de pleine juridiction, ce qui ne paraît pas être le cas de la cour de cassation. Je ne voudrais pas qu’un dispositif de notre norme suprême soit demain balayé par un arrêt de la CEDH.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL1353 de Mme Laurence Vichnievsky.

Mme Isabelle Florennes. L’amendement de notre collègue Laurence Vichnievsky, précisant l’alinéa 4 de cet article, peut justement nous éclairer sur la question du premier et du dernier ressort, et on ne peut douter du professionnalisme de notre collègue en la matière.

L’article 2 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’homme reconnaît à toute personne déclarée coupable en matière pénale le droit à un double degré de juridiction. Mais, d’une part, le recours en cassation, qui sera normalement exercé devant la chambre criminelle de la cour de cassation, répond, selon la jurisprudence de la CEDH, à l’exigence du double degré de juridiction, d’autre part, le protocole lui-même prévoit que ce droit peut faire l’objet d’une exception lorsque la personne en cause a été jugée en première instance par la plus haute juridiction.

Dès lors, il est préférable que les décisions de la cour d’appel de Paris soient prises, en la matière, en premier et dernier ressort, c’est-à-dire sans possibilité d’appel.

Les auteurs du projet de loi constitutionnelle ont sans doute considéré que cette solution se déduisait de la rédaction de l’article 13. Pour éviter toute incertitude à cet égard, il est proposé qu’elle figure expressément dans le texte de la Constitution.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Le dispositif que nous prévoyons, avec la cour d’appel de Paris, permettra un jugement par des magistrats expérimentés et un appel à la cour de cassation pour un contrôle en droit, je pense que c’est suffisant. Avis défavorable.

M. Olivier Marleix. Mme Vichnievsky est un peu dure, pour une magistrate, avec les droits d’un ministre, qui n’aurait droit qu’à un seul jugement en premier et dernier ressort. Même avec l’intervention de la Cour de cassation, cela paraît un peu restrictif. Nous aurions pu imaginer, comme c’est le cas depuis plusieurs années en assises, la possibilité, après l’appel, d’un autre examen, une procédure plus respectueuse du droit des personnes.

La Commission rejette cet amendement.

Mme Naïma Moutchou, présidente. L’amendement CL734 de Mme Christine Pires Beaune n’est pas défendu.

M. Richard Ferrand. Il faudra, à l’occasion, que nos collègues Mme Pires Beaune, M. Dufrègne et Mme Bareigts nous expliquent pourquoi ils ont imaginé qu’il convenait que la cour d’appel de Paris, qui est compétente parce que les ministères sont à Paris, soit remplacée, au nom de la déconcentration, par la cour d’appel de Riom de sinistre mémoire…

La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL1504 (amendement n° 351) et l’amendement de précision CL1505 (amendement n° 352) du rapporteur général.

Elle examine l’amendement CL1535 du même auteur.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Cet amendement a pour objet d’éviter la dissociation des procédures entre les membres du Gouvernement et les co-auteurs ou complices présumés, qui fait courir un risque de discordance entre les décisions rendues par les juridictions répressives de droit commun et par la juridiction dont relèvent les ministres, comme cela a déjà été le cas, par exemple, en 2010.

M. Ugo Bernalicis. J’ai tout à l’heure défendu un amendement dans lequel je prévoyais une déclinaison par une loi organique et vous m’avez répondu, monsieur le rapporteur général, qu’il était problématique d’inscrire une telle chose dans la Constitution. À moins que je ne vous aie mal compris, je m’étonne donc que vous utilisiez le procédé.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’ai sans doute dû mal m’exprimer, car je n’imagine pas que vous m’ayez mal compris...

L’amendement que nous proposons dispose : « Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles la cour d’appel de Paris peut connaître des faits commis par les coauteurs ou complices des ministres et détermine les conditions d’application du présent article. » Il s’agit de modifier un point de notre Constitution relatif à l’autorité judiciaire, qui préexiste donc dans le texte de la Constitution, ce qui n’était pas le cas de votre proposition.

M. Olivier Marleix. Comment s’articulent, s’agissant des poursuites contre un ministre, le rôle de la commission des requêtes et celui du procureur territorialement compétent, contre les fonctionnaires ? Le procureur a la pleine et entière liberté des poursuites et donc quid de sa relation avec la commission des requêtes agissant pour le compte du ministre ? Comment assure-t-on la coordination, étant entendu qu’il s’agit de deux autorités parfaitement indépendantes ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous avons prévu un renvoi à la loi organique qui doit justement préciser l’articulation de ces procédures. Ce n’est pas simple mais nous nous sommes rendu compte, au cours des auditions, que les procédures distinctes étaient problématiques en termes de bonne administration de la justice, d’équité des peines et d’efficacité parce que, pour mener des instructions dont on espère qu’elles feront jaillir la vérité, il faut que les personnes puissent être entendues, ce que les poursuites séparées ne permettent pas. Nous renvoyons donc à une loi organique mais la connexité des poursuites doit impérativement figurer dans la Constitution.

M. Olivier Marleix. Vous prévoyez dans la Constitution la possible soumission du procureur à la décision de la commission créée dans la Constitution, sinon vous ne pourrez pas organiser cette soumission.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Vous êtes d’une particulière mauvaise foi !

La Commission adopte cet amendement (amendement n° 353).

Puis elle adopte l’article 13, modifié.

Après l’article 13

[Après l’article 68-3 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL753 de M. Éric Coquerel.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement parle de démocratie sociale. Comme l’a dit Jean Jaurès, « la Révolution a fait du Français un roi dans la cité et l’a laissé serf dans l’entreprise ». C’est à cette problématique qu’entend répondre l’amendement, qui dispose que la République garantit la démocratie sociale.

Reposant sur le constat de l’impact puissant des déterminants économiques sur l’exercice effectif de la citoyenneté, la démocratie sociale induit notamment les principes suivants. Le lien de subordination économique ne doit pas nuire à l’exercice de la citoyenneté. La conduite des affaires économiques doit se faire de façon démocratique, par la participation de l’État ou des salariés à la gestion des entreprises, comme cela se fait déjà dans les entreprises coopératives. Les inégalités de revenus doivent être limitées pour ne pas conduire à la séparation sociale des groupes sociaux les plus riches ou les plus pauvres ; on ne vit plus, de fait, dans la même République quand on accumule des richesses excessives. L’État protège les salariés des excès du lien de subordination en entreprise. Les salariés participent à la gestion de l’entreprise par leur présence ou celle de leurs représentants dans les instances de décisions. L’État peut réquisitionner une entreprise privée dont la gestion porterait atteinte à l’intégrité et à la dignité de ses salariés, ou pour des considérations d’intérêt général. Dans les entreprises, l’écart entre les salaires doit être limité.

Par toutes ces dispositions, nous proposons une certaine forme de révolution au sein de l’entreprise en y rendant effective la citoyenneté du salarié.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis défavorable à cet amendement qui vise à introduire dans la Constitution un nouveau titre consacré à la démocratie sociale. Une Constitution, je le répète, doit être claire, lisible, précise, concise. Là, nous avons quelque chose de long, de bavard, de sujet à appréciations pouvant varier selon que notre peuple choisit telle ou telle majorité politique et qui pourrait être un ferment de discussions permanentes. Nous sommes pour des Constitutions qui durent et non pour la révolution permanente.

Les dispositions du préambule de 1946 qui garantissent l’action syndicale, le droit de grève et la participation à la détermination collective des conditions de travail et à la gestion des entreprises constituent un cadre constitutionnel suffisant et adapté. Ce que j’ai lu dans ce qu’il est coutume d’appeler l’exposé sommaire, et qui est ici non pas sommaire mais très richement détaillé, relève éventuellement de procédures législatives.

M. Ugo Bernalicis. Vous ne souhaitez pas que ce soit dans la Constitution mais dans la loi…

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous surinterprétez un tantinet.

M. Ugo Bernalicis. Je n’ai pas le sentiment que votre réponse portait sur le fond, c’est pourquoi je me permets de tourner cette réponse sur la forme à mon avantage. Nous continuerons avec mes collègues à chercher à obtenir des réponses au fond.

Vous trouvez cela bavard : quant à moi, je ne trouve pas que « dans l’entreprise, l’écart entre les salaires doit être limité » soit bavard : c’est clair, net, efficace, précis, et compréhensible pour l’ensemble des salariés de ce pays.

La Commission rejette cet amendement.

Elle en vient à l’amendement CL756 de M. Éric Coquerel.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement porte sur les services publics car il existe une volonté récurrente de démanteler, amoindrir, restreindre les services publics qui sont pourtant notre bien commun et, comme on le dit souvent, le patrimoine de ceux qui n’ont rien. Nous proposons de placer au niveau de la Constitution des principes qui existent aujourd’hui, pour certains, dans la loi, car nous ne souhaitons pas qu’une ou des majorités à venir remettent en cause ce qui fonde la République et permet à sa devise « Liberté, égalité, fraternité » de s’incarner, dans les services publics.

Nous proposons par exemple d’écrire : « Les services publics sont garants de l’unité et de l’indivisibilité de la République. Ils composent l’ensemble des organismes destinés à satisfaire un besoin d’intérêt général et à la gestion des biens communs. » L’État veille à ce que les services publics soit administrés dans le respect des principes suivants : la continuité, l’égalité sur le plan social et territorial, la neutralité et le respect de la laïcité. Nous ajoutons même : « Une loi organique précise les conditions d’application du présent article. » Nous constitutionnalisons le statut des fonctionnaires et nous ajoutons : « Les services publics ne peuvent être privatisés dans la mesure où ils constituent une ressource nécessaire à l’unité de la République », ce qui est notamment la problématique des biens communs. Nous constatons dans nos débats la tentation du secteur marchand, c’est-à-dire des capitalistes, de s’accaparer de secteurs de la société aujourd’hui socialisés et qui le sont parce que cela permet de garantir la liberté, l’égalité et la fraternité.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. L’introduction dans la Constitution d’un nouveau titre consacré aux services publics n’apparaît pas nécessaire. Les services publics sont saisis dans leur fonctionnement par un grand nombre de principes constitutionnels. Qu’il s’agisse de l’égalité, de la laïcité ou du français langue de la République, leur champ d’application dépasse le seul cadre du service public, même si leurs effets y jouent à plein. Votre amendement est finalement très restrictif.

En outre, il existe des principes constitutionnels propres au service public, comme le principe de continuité, dont la valeur constitutionnelle a été reconnue par le Conseil d’État en 1950 et le Conseil constitutionnel en 1979. Pour toutes ces raisons, de manque d’ambition mais aussi d’absence de nécessité, j’émets un avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Une telle constitutionnalisation embêterait sans doute certains ministres actuels, dont M. Dussopt, qui passe son temps à chercher à réduire la voilure de l’État et de ses services publics en augmentant la part de contractuels, en externalisant, en privatisant… Vous, les libéraux, vous pensez qu’il faut moins de services publics et que l’on doit moduler la voilure du service public en fonction des majorités ; nous pensons quant à nous que la République est sociale et qu’il faut constitutionnaliser le service public en tant qu’outil pour garantir l’accès égal aux biens communs. Les décisions du Conseil constitutionnel ne concernent que l’état présent de la Constitution et pas celui d’une Constitution révisée.

M. M’Jid El Guerrab. Je suis déçu par cet amendement car il y manque le service public de l’enseignement du français à l’étranger. Il existe plus de 500 lycées français à l’étranger, où résident 2,5 millions de nos compatriotes, qui sont une richesse pour notre Nation. J’aurais donc sous-amendé votre amendement si j’avais le droit de le voter, mais je ne fais pas partie de la commission des Lois.

La Commission rejette cet amendement.

Article 14

(art. 69, 70 et 71 de la Constitution)

Transformation du Conseil économique, social et environnemental en une Chambre de la société civile

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement CL221 de M. Philippe Gosselin.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CL1513 du rapporteur général et CL1354 de M. Erwan Balanant, ainsi que les amendements CL452 et CL453 de Mme Cécile Untermaier.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous proposons de substituer aux alinéas 3 à 14 de l’article 14 dix alinéas refondant le CESE. Nous étions opposés à l'amendement de suppression, mais nous sommes d’accord sur le constat : le CESE n’a pas trouvé sa place dans notre République et doit être réformé. Nous avons réfléchi, avec Erwan Balanant du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, non pas à ce que nous pourrions faire du CESE mais à ce dont nous avions besoin en tant que Représentation nationale. Il existe une forte aspiration à la rénovation démocratique et à la participation citoyenne, et le CESE pourrait devenir un espace de dialogue au sein de la société civile organisé pour les citoyens, pour la démocratie participative, pour l’innovation, pour des débats citoyens, pour des jurys citoyens.

Nous avons donc également souhaité le renommer et proposons, M. Balanant, mes collègues rapporteurs et moi, le nom de « Forum de la République ». Il sera ainsi dénommé par ce qui le constitue et il n’y aura plus de confusion dans les esprits ou de mélange des genres.

Ce Forum de la République nous permettra d’institutionnaliser un espace de dialogue qui pourra nous conseiller mais en aucun cas décider. Le rôle de chacun sera bien établi : le Gouvernement gouverne, le Parlement vote les lois, contrôle et évalue les politiques publiques, et le Forum de la République nous conseille en étant un espace de dialogue entre les corps intermédiaires et avec les citoyens.

M. Erwan Balanant. Merci, madame la rapporteure, pour cet exposé brillant et pour le travail que nous avons conduit ensemble et dont je suis assez fier, pour une institution qui a été en son temps pleine de promesses et est aujourd’hui source de soucis. Nous ne faisons pas table rase de l’existant, nous prévoyons son évolution. Ce Forum de la République permettra de résoudre un des paradoxes de notre démocratie, avec des citoyens qui, d’un côté, veulent participer de plus en plus à la décision, sont allants vers la chose politique, mais qui, d’un autre côté, éprouvent une défiance envers la démocratie représentative. Ce Forum de la République sera, je l’espère, un pivot entre cette volonté et cette défiance, en redorant le blason de la démocratie participative.

Les missions qu’il pourrait avoir seront de conduire le débat public, travailler sur les enjeux du long terme, porter les orientations de la société civile au sens large, au-delà des corps intermédiaires – la société civile est aussi dans notre assemblée –, animer la participation citoyenne.

M. Olivier Marleix. Je vous soumets une autre idée. Le CESE n’a en effet pas réussi à s’imposer comme une troisième chambre car il y avait déjà assez de deux chambres. En faire un lieu de recueil des pétitions et de concertation me paraît plus pertinent ; c’est ce qu’il est d’ailleurs déjà en grande partie.

Dans notre pays, le niveau réglementaire pèche. Sauf à de rares exceptions où le législateur a imposé au Gouvernement des procédures avant l’adoption de décrets, par exemple sur le handicap, où une instance nationale doit être consultée, généralement le niveau d’échange et de concertation avant décret est extrêmement bas, et il existe un fossé immense entre la concertation sur la loi et la concertation sur le décret. Une obligation de consultation de ce nouveau Forum de la République sur les projets de décret serait utile. Ce serait une procédure parallèle au Conseil d’État pour représenter la société civile.

M. Ugo Bernalicis. Tout cela est très intéressant, mais il est tout de même dommage que nous discutions de la réforme constitutionnelle au mois de juillet, qui n’est pas la bonne saison pour impliquer nos concitoyens.

Si l’on voulait réellement impliquer le citoyen, il faudrait lui donner des pouvoirs plus directs. Nous avons proposé, dans ce débat, la révocation des élus ou encore un droit de pétition non pas devant le Forum de la République mais directement devant les assemblées parlementaires.

M. Philippe Dunoyer. Ces amendements ne me posent pas problème dans le principe mais il me semble que, par rapport à ce que prévoit le Gouvernement, il n’y a plus de consultation obligatoire du Forum de la République sur les projets de loi qui ont une vocation économique, sociale et environnementale. De même, il n’est plus fait mention d’une consultation par le Conseil d’État. J’aimerais savoir pourquoi.

M. Erwan Balanant. Il nous a semblé que donner un caractère obligatoire en réalité affaiblit la puissance de ce futur Forum de la République ; nous l’avons donc enlevé. Je ne pense pas que cette instance aura vocation à se saisir de tous les textes. Ici, avec plus de 2 000 collaborateurs et administrateurs, nous avons une force de travail importante qu’elle n’aura pas. Le forum travaillera plutôt sur les grandes orientations.

Mme Lætitia Avia. Ces amendements répondent à l’objectif que nous portons de rénover notre vie politique et d’y renforcer la présence des citoyens. Avec cette transformation du CESE en Forum de la République, nous répondons aux demandes y compris des actuels membres du CESE, qui sont les premiers à déplorer le peu de poids des différents rapports qu’ils rendent. Les membres de ce Forum pourront venir exposer leur avis devant les assemblées parlementaires, ce qui l’ancrera vraiment dans le processus d’élaboration de la loi. J’ai une petite réserve sur le nom car le mot « forum » peut être un peu contre-productif, mais le plus important, c’est le fond et les compétences que l’on donne à cette instance.

M. Erwan Balanant. Il faut donner un nom aux choses et cela me semble être le nom le plus éloquent, celui qui répond le mieux à l’ambition de ce futur Forum. Notre Président de la République, au Congrès, le 3 juillet 2017, déclarait : « L’actuel CESE doit pouvoir devenir le forum de la République. Il réunira toutes les sensibilités et toutes les compétences du monde de l’entreprise. »

La Commission adopte les amendements identiques CL1513 et CL1354 (amendement n° 354).

En conséquence, les amendements CL452 et CL453 tombent, de même que les amendements CL37, CL360, CL454, CL675, CL509, CL38, CL204, CL181, CL1376, CL658, CL1166, CL1258, CL1242, CL39, CL182, CL676, CL1291, CL455, CL456, CL614, CL40, CL615, CL41, CL677, CL678 et CL309.

La Commission adopte l'article 14, modifié.

Après l’article 14

[Article 71-1 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL441 de Mme Cécile Untermaier.

M. François Pupponi. Cet amendement vise à renforcer substantiellement les pouvoirs du Défenseur des droits.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL198 de M. M’jid El Guerrab.

M. M’jid El Guerrab. Il est défendu.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

[Après l’article 71-1 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL470 de Mme Cécile Untermaier.

M. François Pupponi. Cet amendement vise à franchir une étape supplémentaire dans la construction du système de prévention des risques déontologiques en inscrivant dans la Constitution l’objectif de probité et d’intégrité de la vie publique et en créant une nouvelle Haute Autorité constitutionnelle qui reprendrait les missions actuelles de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et de la commission de déontologie de la fonction publique.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis défavorable. Il ne semble pas justifié de créer une nouvelle autorité constitutionnelle. Certes, il a été proposé dans plusieurs rapports de fusionner la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique avec la Commission de déontologie de la fonction publique, mais aucun ne préconise la constitutionnalisation de l’entité ainsi créée, qui n’apparaît pas nécessaire. S’agissant des questions de transparence et de déontologie, il convient selon nous de ne pas figer les choses dans le marbre – dont je vous rappelle qu’il est le matériau dont sont faites les pierres tombales.

La Commission rejette l’amendement.

Mme Naïma Moutchou, présidente. Chers collègues, nous avons examiné 1 115 amendements en trente-six heures et 228 amendements restent en discussion. Nous reprendrons nos travaux lundi 2 juillet, à quatorze heures.

10. Réunion du lundi 2 juillet 2018 à 14 heures (article 15 au titre)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.6332085_5b3a11e319e01.commission-des-lois--pour-une-democratie-plus-representative-responsable-et-efficace-suite-arti-2-juillet-2018

M. le président Didier Paris. Nous reprenons l’examen du projet de loi à l’article 15, sachant qu’il nous reste 228 amendements à examiner. Je rappelle les règles dont nous avons convenu : chaque amendement peut être défendu pendant deux minutes puis, après la réponse du ou des rapporteurs, chaque groupe peut répondre pendant une minute.

Article 15 (art. 72 de la Constitution) Droit à la différenciation des collectivités territoriales

La Commission examine l’amendement CL1000 de M. Sébastien Jumel.

Mme Marie-George Buffet. L’article 15 permet d’attribuer à certaines collectivités territoriales des compétences en nombre limité dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie. Lorsque la loi ou le règlement le prévoit, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent ainsi déroger pour un objet limité aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Cette dérogation pérenne peut être décidée, le cas échéant, après l’expérimentation déjà prévue à l’article 72 de la Constitution. Une loi organique détermine les conditions dans lesquelles s’exercent ces droits.

Si la différenciation territoriale n’est pas une nouveauté, la généralisation de ce droit amplifiera les dissonances territoriales. C’est un droit qui continue à masquer les inégalités et les injustices sociales ou fiscales derrière le paravent de la « différence » sans pour autant les réduire ou, au contraire, les assumer. C’est pourquoi nous proposons la suppression de l’article.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Sans rejouer tout le débat multiséculaire entre Jacobins et Girondins, je me bornerai à dire que, loin de présenter le risque d’une inégalité, l’adaptation des règles aux exigences objectives des territoires me semble correspondre à une égalité intelligente. C’est précisément pour prévenir toute dérive que de multiples conditions – que d’aucuns jugent excessives – sont prévues : elles permettent d’éviter que l’autonomie ne se mue en égoïsme ou en franchise d’Ancien Régime, si j’ose dire. Rappelons ces dispositions : loi organique, préservation des libertés publiques, contrôle par la loi ou le règlement suivant la procédure, objet limité et circonscrit aux compétences de la collectivité concernée. L’article 15 n’inaugure pas l’ère du démembrement de la nation, tant s’en faut. Avis défavorable.

Mme Marie-George Buffet. Replongeons-nous dans les livres d’histoire : la conception de la République des Girondins et celle des Jacobins ne diffèrent pas tant que cela – c’est une ancienne élève d’Albert Soboul qui vous le dit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL1131 de M. Michel Castellani et CL816 de M. Jean-Luc Mélenchon.

M. Michel Castellani. Les articles 15, 16 et 17 nous intéressent particulièrement et nous mènerons à cette occasion un véritable combat parlementaire, dans un esprit démocratique. Ne vous étonnez donc pas si nous proposons de nombreux amendements qui, tous, iront dans le même sens : donner aux collectivités locales en général et à la Corse en particulier des pouvoirs spécifiques d’adaptation permanente des lois en allant le plus loin possible. Il ne s’agit pas d’émanciper pour le seul plaisir d’émanciper, mais de privilégier l’efficacité au plus près des réalités du terrain, qu’elles soient sociales, culturelles ou foncières, car elles méritent d’être traitées.

L’amendement CL1131, qui est donc le premier d’une longue série, vise à permettre aux collectivités territoriales, à leur demande, d’être habilitées par décret en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État à exercer des compétences transférées par l’État et à déroger aux dispositions applicables sur leur territoire.

M. Bastien Lachaud. L’amendement CL816 vise à limiter les expérimentations prévues aux alinéas 2 à 5 du présent article, car elles ouvriraient la voie à l’adoption de véritables lois locales. Permettre à chaque collectivité de prendre des décisions pérennes dans de nombreux domaines reviendrait à renforcer la compétition entre les territoires. Il ne suffit désormais plus au libéralisme de nourrir la concurrence entre pays et entre grandes régions : il lui faut encore organiser la concurrence au sein même des territoires en privilégiant le moins-disant social et environnemental pour satisfaire ses appétits. Si nous lançons la République sur la voie d’une concurrence et de localismes toujours croissants, nous dénaturerons complètement le principe d’égalité devant la loi, qui est pourtant l’un de ses principes fondamentaux.

Il ne s’agit pas de brandir l’étendard girondin face au jacobinisme : les livres d’histoire nous apprennent en effet que le jacobinisme ne signifie pas que Paris impose sa loi au reste de la France, mais que l’égalité de tous et toutes devant la loi est garantie.

M. Paul Molac. On peut toujours rêver !

M. Marc Fesneau, rapporteur. L’amendement de M. Castellani importerait dans le droit commun les dispositions que le projet de loi prévoit d’appliquer à l’outre-mer, c’est-à-dire une possibilité de dérogation autorisée par décret. Nous y sommes défavorables : chacun comprend que la situation outre-mer se caractérise par des déterminants qui la singularisent de celle de la métropole. Le principe est simple : les dérogations à la loi sont autorisées par la loi, non par décret.

En outre, cet amendement serait quelque peu contradictoire avec l’objectif de l’article 16 d’identifier particulièrement la question corse, car il reviendrait à la banaliser – au sens premier du terme.

Quant à votre amendement, monsieur Lachaud, il consiste simplement à réaffirmer le droit en vigueur concernant l’expérimentation. La procédure d’expérimentation ne menace rien ni personne. À preuve : elle n’a été utilisée que quatre fois en quinze ans et plus personne n’en veut.

Au contraire, nous faisons le choix de la différenciation territoriale. C’est un choix assumé, affirmé par le Président de la République et soutenu par la majorité et par la plupart des élus locaux, contrairement à ce que vous semblez prétendre. Avis défavorable également.

M. Michel Castellani. Il n’est aucunement question de favoriser la concurrence entre les territoires, monsieur Lachaud. Bien au contraire : nous prônons l’adaptation aux réalités des territoires. Loin de toute politique libérale ou antisociale, nous demandons la dévolution fiscale non pas pour privilégier les catégories les plus aisées mais pour mordre sur les réalités en favorisant la justice, la croissance, donc l’emploi.

D’autre part, monsieur le rapporteur, la Corse est singulière.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Oui !

M. Michel Castellani. Elle n’est certes pas un territoire d’outre-mer au sens juridique mais, en termes géographiques, elle est outre-mer, qu’on le veuille ou non ! Elle possède ses particularités, sa culture, ses réalités sociales et économiques. À ce titre, elle mérite donc un traitement particulier !

M. Erwan Balanant. La République n’est pas faite de localismes, monsieur Lachaud. Elle est diverse et composée de Corses, de Bretons, de Picards ou encore d’Alsaciens. Vous ne cessez de vous dire proches du peuple : les « localismes » dont vous parlez sont en fait des singularités et des richesses culturelles qui s’additionnent, avec des différences que la République appréhendera enfin mieux afin que chaque territoire puisse, sur tel ou tel sujet, porter sa propre appréciation des politiques publiques. Voilà ce que signifie aussi être proche du peuple !

M. Bastien Lachaud. Il va de soi, monsieur Castellani, que la Corse possède une spécificité insulaire. Cet article, cependant, vise l’ensemble du territoire métropolitain.

D’autre part, monsieur Balanant, je ne vois pas en quoi les particularismes auxquels vous faites référence ne pourraient pas être pris en compte dans une même loi. Quels sont les domaines dans lesquels ces territoires pourraient déployer une vision qui leur est propre ? La loi Littoral, par exemple, doit-elle être appliquée de manière différenciée selon les territoires ? Et le droit du travail ? La législation écologique ?

Mme Maina Sage. C’est déjà le cas !

M. Bastien Lachaud. Dans quels domaines ces localismes ne devraient-ils pas viser l’universalisme ?

M. Marc Fesneau, rapporteur. La spécificité corse existe, monsieur Castellani, et c’est précisément l’objet de l’article 16, qui, pour la première fois, inscrira cette différenciation dans la Constitution. Sur ce sujet, il me semble que nous pouvons nous rejoindre.

D’autre part, monsieur Lachaud, il n’est pas question d’organiser la concurrence entre les territoires mais de donner à chacun d’entre eux la capacité de s’organiser. La loi Littoral est précisément une dérogation à la loi collective et aux règles urbanistiques pour tenir compte des spécificités des zones littorales. Elle n’existerait pas si nous appliquions votre principe égalitaire.

M. Bastien Lachaud. Mais elle s’applique sur tous les littoraux de la même manière !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Au contraire, il s’agit bel et bien d’une différenciation. La loi Littoral en est un exemple emblématique.

M. Bastien Lachaud. Mais non !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Par définition, elle ne s’applique pas sur l’ensemble du territoire national ; c’est donc bien une différenciation ! De même, les zones peu denses, les zones de montagne, les territoires urbains sont spécifiques et exigent une différenciation de l’ensemble des territoires, comme cela s’est fait avec la loi Littoral.

M. Bastien Lachaud. La loi nationale sait donc tenir compte des différences !

Mme Marie-George Buffet. En effet, monsieur le rapporteur : la France est diverse. Elle est faite de montagnes, de littoraux, de lacs, de plaines, de zones denses et moins denses. La loi Littoral est un bon contre-exemple : elle tient compte d’une particularité – la protection du littoral par exemple – et s’applique partout en France.

M. Bastien Lachaud. Exactement !

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle passe à l’amendement CL345 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à ce que les représentants des communautés de communes et des communautés d’agglomération soient élus au suffrage universel. Étant donné leur taille, les budgets qu’elles gèrent et les investissements massifs qu’elles consentent, il est étonnant que ces collectivités qui n’en sont pas réellement de plein droit n’aient pas des représentants élus au suffrage universel direct. De ce fait, les candidats à la présidence d’une communauté de communes font généralement campagne pour leur commune et non pour l’intercommunalité, au point que l’on ignore ce qu’ils entendent en faire. Le système du fléchage fait que l’on vote du même coup pour les élus des communes et les représentants des communautés de communes alors que l’identité de leur président n’est pas connue, pas davantage que son programme pour l’intercommunalité.

Ce combat n’est pas nouveau : je l’ai déjà mené lors de l’examen de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite MAPTAM, et de celui de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe. À l’époque, un amendement visant à ce que les représentants des communautés de communes soient élus au suffrage universel direct avait disparu lors de la commission mixte paritaire. Je reviens donc à la charge.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Votre amendement soulève deux sujets. Le premier est d’ordre constitutionnel : vous proposez de donner aux intercommunalités le rang de collectivités territoriales de plein exercice, au même titre que les communes, les départements et les régions. Le débat est ancien, en effet, mais il nous semble qu’il n’est pas temps de sauter ce pas. Les communautés de communes procèdent du bloc communal, donc de la volonté des communes. Votre proposition présente en outre le risque de rompre le lien entre les intercommunalités et les communes.

Le deuxième sujet est d’ordre électoral et ne relève donc pas de la Constitution – raison pour laquelle il a déjà été abordé à l’occasion des lois MAPTAM et NOTRe. À chaque fois, le choix a été fait de ne pas procéder à l’élection des représentants intercommunaux au suffrage universel direct parce que les communes ne partagent pas ce souhait, et parce que cette mesure met inopportunément en question le rôle de la commune.

Pour ne pas ériger les communautés de communes en collectivités territoriales, j’émets donc un avis défavorable.

M. Guillaume Larrivé. Les membres du groupe Les Républicains tiennent à ce que les communautés de communes et les communautés d’agglomérations restent ce qu’elles sont, à savoir non pas des collectivités territoriales mais des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Parce que nous sommes profondément attachés aux communes, qui sont l’échelon fondamental de l’organisation territoriale, nous sommes totalement hostiles à l’idée que des élections directes permettent de choisir les présidents des EPCI. Nous voterons donc contre l’amendement de notre collègue Molac, au demeurant excellent et sympathique.

M. François Pupponi. Ce débat est d’une grande hypocrisie. Toutes les lois votées depuis quelques années, jusqu’à la récente portant évolution du logement et aménagement numérique (ELAN), ont consisté à transférer des compétences communales aux intercommunalités. Le dernier transfert a porté sur le permis de construire. N’est-ce pas un véritable déni de démocratie de transférer des compétences communales aux EPCI sans soumettre ceux qui les exerceront à une quelconque sanction démocratique ? Allons jusqu’au bout du raisonnement et assumons la suppression progressive de la commune au bénéfice de l’intercommunalité en faisant en sorte que ceux qui seront appelés à signer les permis de construire, à élaborer des plans locaux d’urbanisme et autres programmes locaux de l’habitat et à exercer des compétences majeures en termes d’aménagement du territoire soient au moins sanctionnés par le peuple. En l’état, nous créons des intercommunalités qui, sans être des collectivités, assument sans sanction populaire des compétences bien plus importantes que celles des communes. Si cela ne s’appelle pas de l’hypocrisie…

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL1231 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cet amendement vise à ériger la subsidiarité en principe constitutionnel afin de clarifier certains points dans les lois à venir. Plusieurs raisons à cela, comme vient de l’illustrer le débat sur la différenciation : tout d’abord, le principe d’égalité donne lieu dans les faits à de nombreuses interprétations différentes, qui l’orientent davantage vers l’égalitarisme que vers l’adoption de moyens différenciés selon les situations. La constitutionnalisation du principe de subsidiarité clarifierait la répartition des compétences entre l’État et les collectivités et concourrait à une meilleure application du principe d’égalité.

Ensuite, le droit à la différenciation proposé à l’article 15 pose plusieurs problèmes. L’échec du droit à l’expérimentation est patent et reconnu par le monde politique et par les constitutionnalistes. Il coexiste pourtant dans un même alinéa avec un droit à la différenciation qui peut éventuellement s’y substituer à terme – selon une formule assez lourde – dans un nombre limité de cas, qui plus est, dans le cadre d’une procédure au cas par cas.

Il nous semble nécessaire de clarifier les compétences entre l’État et les collectivités territoriales. Trente-cinq années de décentralisation ont laissé les réformes au milieu du gué : des compétences et des charges ont été transférées sans les moyens correspondants. L’inscription du principe de subsidiarité dans le marbre constitutionnel permettrait de tenir un discours plus clair en matière de décentralisation.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Cet amendement vise en quelque sorte à rejeter l’État à la marge en lui laissant les compétences que les collectivités n’exerceraient pas, ce qui n’équivaut pas tout à fait au principe selon lequel les compétences doivent s’exercer au niveau le plus adapté. Le principe de subsidiarité est déjà parfaitement inscrit dans la Constitution en l’état ; pour ce qui est de la différenciation de la Corse, nous y reviendrons à l’article 16. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL768 de M. Jean-Luc Mélenchon.

M. Bastien Lachaud. Cet amendement vise à supprimer les alinéas 2 et 3 de l’article 15 qui remettent en question les principes d’unité et d’indivisibilité de la République car ils permettront des différenciations territoriales préjudiciables à nos concitoyens les plus vulnérables. En effet, ils se traduiront par une mise en concurrence des territoires et par la différenciation de la protection sociale et écologique privilégiant le moins-disant au nom de l’attractivité économique.

L’exemple que vous avez pris de la loi Littoral apporte la preuve parfaite que la loi nationale sait tenir compte des différences, voire des divergences locales. Qu’il s’agisse du littoral, de la montagne, des zones plus ou moins denses, la loi peut réglementer les différences tout en apportant des réponses identiques sur tous les territoires. Globalement, il faut apporter les mêmes réponses à tous les territoires de montagne, par exemple, qu’ils se trouvent dans les Alpes ou dans les Pyrénées.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Vous proposez de supprimer les alinéas 2 et 3 de l’article au motif déjà indiqué qu’ils rompront l’égalité entre les citoyens et organiseront la compétition entre les territoires. Je vous invite à relire les alinéas en question : ils visent à autoriser le transfert d’une compétence d’une collectivité à une autre, sans généralisation aucune. Prenons un exemple concret : à la fin des années 1990, la région Alsace a décidé de gérer elle-même les fonds structurels européens en recourant à la voie de l’expérimentation, raison pour laquelle il a fallu à terme généraliser le transfert de la gestion des fonds structurels européens. Si l’expérience avait été tentée au titre de la différenciation, certaines régions pourraient accepter de gérer les fonds européens qui, dans les autres cas, demeureraient sous la responsabilité de l’État. En quoi cela nuirait-il à l’égalité des citoyens devant la loi ? La différenciation des compétences consiste à examiner les meilleurs modes de gestion selon les territoires et les collectivités.

M. Bastien Lachaud. Bien sûr !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Deuxième exemple : certaines régions ou départements souhaitent récupérer une partie de la voirie nationale, d’autres non. En quoi les territoires seraient-ils par là mis en concurrence les uns avec les autres ? J’émets donc un avis défavorable tout en revenant sur la loi Littoral, qui est une dérogation pour certaines zones – même si elles sont géographiquement homogènes – à la loi générale en matière d’urbanisme. C’est donc bien une différenciation territoriale par rapport à la norme générale – il suffit de consulter le code de l’urbanisme et le droit applicable aux zones littorales pour s’en convaincre. La différenciation ne doit pas nécessairement se faire qu’en fonction des communes ; elle peut aussi concerner des ensembles homogènes de territoires. Nul besoin de différencier les quelque 35 500 communes de France. Sur des sujets spécifiques, il peut être opportun de différencier par blocs lorsque les problèmes se rejoignent. Quoi qu’il en soit, il s’agit bien d’une différenciation puisque la règle générale n’est pas appliquée dans des zones répondant à des caractéristiques identiques – littorales ou autres.

M. Erwan Balanant. Lors de l’examen de la loi ELAN, nous avons débattu d’une modification de la loi Littoral concernant les dents creuses – un problème qui diffère selon qu’il s’agit de la Bretagne, de la Corse ou encore de la Côte d’Azur. Le principe de différenciation aurait pu permettre de tenir compte de la particularité de la Bretagne à cet égard sans imposer la modification de la loi à la Côte d’Azur, par exemple. C’est ainsi que nous serions au plus près de la réalité des territoires.

Autre sujet : l’enseignement. Il existe en Bretagne des réseaux bilingues performants qui sont au plus près de la population et répondent à des attentes culturelles et sociétales.

M. Didier Paris, président. Je vous remercie, cher collègue.

M. Erwan Balanant. Je concluais, monsieur le président ! J’espère, dans ces conditions, que vous serez équanime en imposant une minute de temps de parole à tous les orateurs !

M. Paul Molac. J’ajoute que la loi Littoral n’a pas différencié entre l’habitat groupé et l’habitat dispersé. Or, l’urbanisation des dents creuses permet d’économiser du foncier agricole.

M. Erwan Balanant. Évidemment !

M. Paul Molac. De plus, depuis qu’elle gère le transport express régional (TER), la région Bretagne est parvenue en dix ans à doubler le nombre de passagers ; la SNCF n’aurait pas obtenu un tel résultat !

En ce qui concerne les langues et les cultures, je n’ai pas le sentiment d’une égalité d’accès. Ce n’est pas grâce à l’école que j’ai appris le breton mais seul ! Et que l’on ne me dise pas que le breton n’est pas la langue des Bretons ! Il y va du respect des minorités. Sachez que le Pays de Galles et l’Écosse utilisent leur autonomie pour conduire une politique moins libérale que celle de Londres !

M. François Pupponi. La loi ELAN est un excellent contre-exemple : la modification de la loi Littoral n’a concerné presque exclusivement que la Bretagne. Les autres amendements déposés pour défendre les spécificités de tel ou tel territoire par rapport à la loi Littoral ont été refusés. Autrement dit, la majorité a modifié la loi au bénéfice de particularismes locaux lorsqu’ils l’intéressent, et a refusé les modifications pour d’autres territoires.

M. Erwan Balanant. C’est un autre sujet !

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Puisque ce débat suscite une passion croissante, je rappelle un fait simple : partout, les représentants locaux sont élus et méritent autant de respect que nous en exigeons à notre endroit. Par conséquent, lorsque des élus dépositaires de l’intérêt général auront à faire valoir un besoin, une opportunité, une nécessité voire un désir de différenciation pour qu’il soit mieux répondu aux attentes des citoyens, ils le feront en toute responsabilité. Si leur choix s’avérait mauvais, défaillant ou inadapté à l’intérêt général, ils seraient soumis comme à chaque échéance électorale au choix des électeurs, qui les mettraient à la porte. Oublier que des politiques régionales ou départementales sont conduites par des élus tout aussi respectables que nous me semble au mieux inconvenant, voire quelque peu méprisant. Les propositions qui sont faites seront examinées dans le cadre d’un dialogue entre le Parlement, les administrations et les élus locaux qui prendront certaines initiatives. Nous ne sommes pas ici dans un organisme central qui octroie je ne sais quelles libertés à d’obscures provinces ! Les assemblées locales sont élues et formulent des propositions qui pourront désormais être validées – ou non – dans le respect de la loi et bientôt de la Constitution. Ayons cette différence à l’esprit dans ce débat !

M. Bastien Lachaud. En effet, les élus décideront, mais ce sont aussi des élus – à l’Assemblée nationale – qui, au nom de la compétitivité internationale de la France, ont décidé de s’attaquer au droit du travail national !

M. Erwan Balanant. Ils ont été élus !

M. Bastien Lachaud. Imaginons que la compétence du droit du travail soit transférée aux régions – pourquoi ne serait-ce pas le cas, puisqu’il est différent selon que l’on se trouve en Bretagne, en Corse ou à Paris ? La même logique prévaudrait alors : les acquis sociaux seraient rognés pour attirer des entreprises et des emplois. Gardons-nous d’ouvrir cette boîte de Pandore.

Mme Marie-George Buffet. Je suis élue locale depuis 1977, monsieur le rapporteur général ; c’est dire si je respecte les élus locaux. Cependant, lorsque certaines communes décident d’interdire l’inscription d’enfants à la restauration scolaire, il est heureux que les lois de la République rappellent les élus locaux à leurs devoirs ! La République assure le respect des droits des citoyens partout sur le territoire ; c’est une nécessité.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. La loi encadre tout transfert de compétences, vous le savez bien !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je comprends votre préoccupation, madame Buffet, mais je rappelle que l’article 15, comme chaque tête de chapitre, précise que la différenciation peut avoir lieu « dans les conditions prévues par la loi organique et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ». C’est bien de cela qu’il s’agit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL763 de M. Vincent Rolland.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Cet amendement aurait pour conséquence d’élever au niveau organique la quasi-totalité des dispositions relatives aux compétences des différentes collectivités. Ce ne serait guère pertinent, sauf à vouloir alourdir la charge du législateur lors des réformes territoriales successives. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL1180 de M. Jean-Luc Warsmann.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Avis défavorable car cet amendement procède d’une confusion. Il vise à reprendre l’expression employée par le constituant pour définir la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) afin de circonscrire le périmètre des libertés protégées des adaptations par les collectivités. C’est une erreur car, par nature, le Conseil constitutionnel fait respecter la Constitution. Il se fonde donc sur les droit et libertés reconnus dans le bloc de constitutionnalité, à l’exclusion des autres sources.

Dans cet article 15, en revanche, les sources sont plus larges : il s’agit à la fois des libertés protégées par la loi et des droits fondamentaux énumérés par la Convention européenne des droits de l’homme. Sous couvert de correction juridique, l’amendement permettrait en fait aux collectivités de mettre en cause de nombreux droits dont disposent les citoyens sans qu’ils figurent dans la Constitution – comme le droit à l’avortement par exemple.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL366 et CL346 de M. Paul Molac ainsi que l’amendement CL764 de M. Vincent Rolland.

M. Paul Molac. Je retire l’amendement CL366, redondant, pour défendre l’amendement CL346, qui vise à rendre le droit à la différenciation et à la dérogation législative ou réglementaire plus effectif. Actuellement, toute adaptation impose de repasser par la loi. Nos collègues corses pourront en témoigner : leur collectivité a déposé cinquante-deux demandes d’habilitation ; deux d’entre elles seulement ont reçu une réponse – négative – et les autres sont restées sans réponse. Autrement dit, la procédure ne fonctionne pas.

C’est pourquoi je propose que dans un certain nombre de domaines à définir avec le Gouvernement dans le cadre de la loi, les collectivités puissent bénéficier d’une adaptation générale – et les Corses ne sont pas les seuls à exprimer ce besoin d’adaptation. La suppression de la période d’expérimentation va dans le bon sens ; j’entends simplement aller plus loin.

M. Bastien Lachaud. C’est exactement la porte ouverte que j’évoquais !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je vois que M. Molac veut en effet aller plus loin, mais nous avons hiérarchisé les situations respectives des collectivités ordinaires, de la Corse et de l’outre-mer. Vous entendez importer les dispositions prévues pour la Corse dans le droit commun des collectivités territoriales. Ce n’est pas la logique que nous prônons ; avis défavorable.

M. Vincent Rolland. L’article 15 du projet de loi constitutionnelle vise à permettre à une collectivité de disposer de compétences différant de celles qu’exercent les collectivités relevant de sa catégorie, qu’elles soient transférées par l’État ou par des collectivités territoriales d’une autre catégorie, après qu’une loi organique en aura défini les conditions et à l’exception des deux domaines que sont l’exercice d’une liberté publique et d’un droit constitutionnellement garanti.

Or, il faut s’interroger sur le sens de cette proposition de révision qui vise à mieux prendre en compte les « particularités locales » moyennant l’exercice d’un droit différencié, sans toutefois consolider la libre administration des collectivités locales définie par la loi.

Malgré les doutes relatifs à la portée de cet article, qui ne seront levés que par la loi organique et sa pratique, la loi constitutionnelle doit placer les collectivités territoriales au cœur de l’initiative de la différenciation. Afin de promouvoir un véritable droit ascendant à la différenciation, cet amendement vise à réécrire l’alinéa 3 de l’article 15 pour faire des collectivités le moteur de leur propre destin car en l’état, le texte – plutôt frileux – semble donner la seule initiative à la loi.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Nous partageons cette logique. À l’évidence, la différenciation territoriale ne doit pas être organisée contre l’avis des collectivités concernées – c’est le principe même sur lequel repose la notion de différenciation territoriale que nous défendons. La procédure ne commencera qu’à l’initiative des collectivités et même, plus précisément, à l’initiative de leurs organes délibérants. C’est ce qui ressort clairement de l’avis du Conseil d’État, ce qui figure dans notre projet de rapport et ce qui apparaîtra de nos débats. Le législateur organique ne nourrira aucun doute sur ce qu’il convient de faire pour répondre à votre exigence, monsieur Rolland. Je vous propose donc de retirer l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

L’amendement CL366 est retiré.

La Commission rejette successivement les amendements CL346 et CL764.

Elle est saisie de l’amendement CL1355 de M. Vincent Bru.

M. Vincent Bru. En 2003, le droit à l’expérimentation pour une durée et un objet précis a été introduit dans la Constitution. Au terme de l’expérimentation, la mesure était soit généralisée, soit supprimée. Le droit à la différenciation vise à aller plus loin, comme l’a souhaité le Président de la République avec l’avis favorable du Conseil d’État.

Ce droit à la différenciation permettra tout d’abord à des collectivités d’exercer des compétences – en nombre limité – dont ne disposent pas les autres collectivités de même catégorie, et d’obtenir des dérogations aux lois et règlements en vigueur. Or, le texte présente une différence entre les deux alinéas qui me semble anormale : l’alinéa 5 fait référence aux collectivités territoriales et à leurs groupements tandis que l’alinéa 3 ne mentionne pas les établissements publics de coopération intercommunale. Pourtant, de nombreuses compétences sont actuellement exercées par des EPCI – des groupements de communes ayant une taille et des responsabilités parfois très importantes.

Il me semble nécessaire de raisonner en termes de bloc communal. C’est pourquoi je propose que l’alinéa 3, comme l’alinéa 5, précise que le droit à la différenciation concerne les collectivités territoriales ou leurs groupements.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Nous nous sommes posé la question du non-parallélisme des formes entre l’alinéa relatif à la différenciation des compétences et celui qui concerne la différenciation de l’adaptation des lois et règlements, et nous avons interrogé le Gouvernement ainsi que la direction générale des collectivités locales. À ce stade, nous n’avons pas de réponse claire : les uns considèrent que les groupements, qui procèdent de la volonté des communes, sont ainsi tacitement inclus, mais les autres – comme vous, monsieur Bru – estiment que cela irait mieux en le disant. Le parallélisme me semble nécessaire : soit les groupements sont mentionnés dans les deux alinéas, soit ils ne le sont nulle part.

Puisque nous avons identifié cette question avec le Gouvernement et que nous y reviendrons en séance publique, je vous propose de retirer l’amendement. Il est parfaitement légitime de s’interroger sur le transfert de compétences pour les EPCI dès lors qu’ils sont autorisés plus loin dans l’article à adapter les lois et règlements. Attendons d’avoir une vision claire de la place des groupements dans cet article sur la différenciation.

M. Vincent Bru. Pourquoi ne pas adopter cet amendement puisque le rapporteur semble estimer que cette différence n’est pas normale ? Le fait de mentionner les groupements dans un alinéa mais pas dans un autre pourrait être interprété comme une restriction – ce qui ne semble pas correspondre à la volonté du constituant. Mieux vaut donc adopter d’emblée l’amendement !

Mme Cécile Untermaier. Nous écoutons les explications de M. le rapporteur avec beaucoup d’intérêt, mais nous nous interrogeons tout de même sur le lien qui doit être établi entre l’élection au suffrage universel et la possibilité offerte à un EPCI de déroger à une loi ou à un règlement. Les mesures inscrites dans la Constitution doivent être étudiées avec beaucoup d’attention – je ne doute pas que le rapporteur l’a fait – à la lumière de l’élection au suffrage universel des catégories de collectivités considérées.

M. Marc Fesneau, rapporteur. C’est bien pourquoi j’estime qu’il faut examiner cette question sérieusement. Pour répondre à M. Bru, les groupements n’étaient pas mentionnés jusqu’à présent dans la Constitution et les choses ont pu se faire tout de même.

J’ai tâché, dans mon argumentation, de faire valoir le non-parallélisme des alinéas…

M. Vincent Bru. C’est exact.

M. Marc Fesneau, rapporteur. … ce qui ne signifie pas qu’il faut apporter la précision dans les deux cas car on peut très bien ne rien préciser du tout si l’on considère que cela irait de soi. C’est pourquoi j’appelle à la prudence et je demande le retrait de l’amendement.

Mme Maina Sage. Je vous signale que les groupements figurent déjà dans la Constitution. L’amendement propose bien d’ajouter, à l’alinéa 2, au mot « territoriales », les mots « ou leurs groupements ». J’imagine qu’il y a de bonnes raisons pour que le texte ne le précise pas.

M. Vincent Bru. Je me range à l’avis du rapporteur et, avant que nous revenions sur le sujet en séance, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL761 et CL781 de M. Vincent Rolland.

M. Vincent Rolland. L’article 15 a pour objet d’introduire dans la Constitution le droit à la différenciation et de favoriser l’expérimentation normative pour les collectivités territoriales. Or, le risque serait grand de donner la possibilité au pouvoir central de se défausser de certaines de ses missions sur une partie du territoire sans accord préalable. Par conséquent, il apparaît indispensable que le processus évoqué dans l’alinéa 3 ne puisse se faire à l’insu des collectivités concernées. C’est l’objet de l’amendement CL761.

Quant à l’amendement CL781, de précision, il vise à expliciter la manière dont les collectivités territoriales solliciteront ce mécanisme.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Nous partageons votre volonté, j’y insiste, même si j’émets un avis défavorable à ces deux amendements. L’amendement CL781 entend introduire, à l’alinéa 3, après le mot : « territoriales », les mots « qui, après délibération, en font la demande auprès du Gouvernement » ; or, il peut également s’agir de transferts entre collectivités. Dès lors, votre proposition est imparfaite si vous voulez vraiment que s’exerce la différenciation territoriale entre les collectivités.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CL347 de M. Paul Molac et CL1130 de M. Michel Castellani, puis l’amendement CL1175 de M. Jean-René Cazeneuve.

M. Paul Molac. L’amendement CL347 prévoit la possibilité d’un transfert différencié des compétences de l’État vers les collectivités locales demandeuses. À l’alinéa 3, après le mot : « compétences », nous souhaitons insérer les mots : « transférées par l’État ou ». Il s’agit de montrer, en dehors des compétences propres au département et à la région – par exemple en Corse, qui ne forme qu’une seule collectivité et qui a donc à la fois les compétences de la région et du département –, que certaines compétences peuvent être transférées directement par l’État, comme cela a été le cas en Bretagne pour l’eau.

M. Michel Castellani. Je ne reprendrai pas les arguments exposés par notre collègue Molac. Sur le fond, il s’agit d’adapter le mieux possible la loi aux réalités du terrain. J’entends déjà la réponse qui me sera faite : ce serait la cacophonie.

Une loi organique fixerait les conditions de l’application de la mesure proposée, application qui pourrait se traduire par une contractualisation entre l’État et les collectivités, le contrôle de légalité étant assuré par les services préfectoraux voire par le Conseil d’État. Le reproche de semer le désordre parmi les diverses collectivités de l’État ne tient dès lors pas.

M. Éric Poulliat. L’article 15 prévoit un droit à la différenciation territoriale. La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation approuve bien sûr cette volonté et a d’ailleurs mené une mission sur le sujet. Aussi, dans le prolongement de ses travaux, nous proposons d’apporter, par le biais de l’amendement CL1175, une précision sur l’origine des compétences concernées par la différenciation. Il pourra s’agir de compétences aussi bien transférées par l’État que par des collectivités d’une autre catégorie. L’amendement prévoit également l’accord des collectivités concernées. Cela nous paraît indispensable en application du principe de libre administration des collectivités territoriales.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Vous avez vous-même apporté une réponse à votre propre amendement, monsieur Poulliat, puisque le principe de libre administration et de non-tutelle d’une collectivité sur une autre reste dans la Constitution. Il ne saurait donc être question, entre collectivités, d’œuvrer différemment. Il me semble par ailleurs que votre proposition, même si, je l’ai déjà dit, j’en partage la philosophie, relève de la loi organique. Demande de retrait ou avis défavorable.

Ensuite, les deux amendements identiques de MM. Castellani et Molac me semblent satisfaits par la rédaction actuelle. La différenciation, caractérisée par l’exercice de compétences différentes par des collectivités d’un même niveau, pourra résulter soit d’un transfert venu des collectivités de taille supérieure parmi lesquelles l’État, soit d’un transfert de collectivités de taille inférieure si elles s’y accordent. Or, la rédaction que vous proposez présente le risque d’une interprétation selon laquelle la différenciation ne pourrait résulter que du transfert de compétences de l’État à l’exception de tout autre. Je comprends bien la volonté de nos collègues corses mais nous en discuterons à l’occasion de l’examen de l’article 16. Avis défavorable.

M. Jean-Félix Acquaviva. Si je comprends bien, vous avez donné un avis favorable à l’amendement CL1175.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Non, défavorable, parce qu’il relève de la loi organique.

M. Jean-Félix Acquaviva. Il s’agit à mon avis de propositions de rang constitutionnel. S’il n’est pas clairement précisé dans la Constitution que l’État peut transférer des compétences aux collectivités territoriales ou que ce transfert peut avoir lieu entre collectivités si elles s’accordent, on considère qu’il n’est pas possible, dans l’exercice du droit à la différenciation, de peaufiner le statut et les compétences. Or, c’est un nœud gordien. En effet, à ne considérer que le fameux débat sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les collectivités – parmi lesquelles la Corse – sont soumises à un effet ciseaux : il y a eu un transfert de compétences pendant trente-cinq ans sans transfert des dotations – elles ont même diminué. Or, s’il n’y a pas d’avancées sur les transferts fiscaux avec une contractualisation entre l’État et les collectivités, ces dernières risquent d’aller à l’abîme – l’histoire le montre. Vous voulez donc verrouiller le système a priori.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Il me semble, monsieur Acquaviva, que le texte – dans ses articles 15 et 16 notamment – envisage les dispositions constitutionnelles nécessaires à la réalisation de la différenciation territoriale. Je pensais que sur ce point au moins nous étions d’accord.

M. Jean-Félix Acquaviva. Ce n’est pas le cas.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Il est évident que la question du transfert de compétences est posée entre l’État et les collectivités et entre les collectivités entre elles – sinon de quelle différenciation parlerions-nous ? C’est la logique même des choses, sinon il était inutile de prévoir un article 15. Nous reviendrons ensuite sur la loi organique. Mais le principe est posé et le Conseil d’État, le Gouvernement le soulignent bien. Il n’est pas utile d’alourdir la Constitution dès lors que la volonté du constituant est aussi claire.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle en vient aux amendements identiques CL348 de M. Paul Molac, CL1125 de M. Michel Castellani, et CL1308 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Paul Molac. J’ai posé à la garde des Sceaux la question de savoir s’il y aurait des délégations de la part de l’État. La réponse fut curieuse : les collectivités auront le droit d’exercer des compétences transférées par d’autres collectivités mais il n’y aura pas forcément de transfert de la part de l’État. Il faudra donc que nous y revenions en séance publique afin que tout soit bien clair.

L’amendement CL348 vise à supprimer, à l’alinéa 3, les mots : « en nombre limité ». En effet que signifient-ils ? Par exemple, la loi dispose que les secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) sont exceptionnels. Or, leur nombre dépend de la situation du territoire, comme, en Bretagne, un territoire d’habitat dispersé où les STECAL deviennent de plus en plus nombreux. Un bourg comprenant une quarantaine de villages avec de nombreuses dents creuses nécessiterait une quarantaine de STECAL pour les combler. Vous comprendrez donc que les mots « en nombre limité » ne me paraissent pas très clairs.

M. Michel Castellani. On se demande en effet à quoi correspond cette expression. On peut par ailleurs observer que les compétences éventuellement dévolues aux collectivités territoriales sont soumises à des conditions : habilitation par le pouvoir législatif, expérimentation… Il semble redondant et donc inutile de limiter le nombre de ces compétences, le pouvoir législatif pouvant décider de ce qui est dévolu aux collectivités territoriales ou non.

M. Jean-Félix Acquaviva. Il semble que l’article 15 comporte de nombreux verrous. On ne sait pas trop ce que signifient, nos collègues viennent de le souligner, le « nombre limité », sinon, évidemment, que les compétences en question seront très encadrées. Je rappelle que le droit à l’expérimentation est un échec patent – prévisible dès lors qu’on a voulu généraliser des spécificités structurelles. En matière d’échec des demandes d’adaptation, je pense également au statut de la Corse du 22 janvier 2002. La notion de « nombre limité » sans précision nous paraît la manifestation d’une crainte inutile puisque le dispositif, vous venez de le préciser, monsieur le rapporteur, peut être défini par la loi.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Comme indiqué précédemment, la différenciation du droit commun suppose des adaptations par rapport à ce qui demeurerait un droit commun globalement intelligible – y compris par les citoyens, d’ailleurs. Il ne s’agit pas d’imaginer que des départements pourraient vider la région qu’ils composent de ses compétences – ou l’inverse dans une autre région –, mais bien d’adapter, en fonction de spécificités territoriales, les compétences exercées.

Le projet de loi propose judicieusement que les transferts de compétences soient en nombre limité, ce qui permet de garantir un bon fonctionnement du dispositif – la capacité à différencier – sans que soit totalement remise en cause l’architecture territoriale qui procède tout de même d’un certain nombre d’années et de lois territoriales. Ceci n’empêche pas, dans certains cas – donc en « nombre limité » –, d’adapter les compétences. Avis défavorable.

Mme Maina Sage. J’entends vous alerter, chers collègues, sur la réécriture de l’alinéa 4 qui traite de l’expérimentation. À l’origine, ce droit visait une dérogation pour un objet et une durée limitée. Or là, sous couvert d’un assouplissement censé permettre un droit à l’expérimentation dans une seule collectivité, on retouche légèrement le texte en apparence mais avec une grave modification de fond. L’objet visé et la durée limitée deviennent « nombre limité ». Vous changez complètement l’objet même du droit à l’expérimentation !

Je vous invite à examiner ce point de près afin que nous réécrivions cette disposition d’ici à l’examen en séance.

M. François Pupponi. Il y a un problème de rédaction. Qui va décider des contours de ces fameuses limites ?

Mme Maina Sage. Bien sûr, ça ne veut rien dire.

M. François Pupponi. Si une collectivité fait une demande d’expérimentation trois fois, quatre fois, cinq fois, va-t-on lui répondre qu’au-delà de trois fois, comme c’est « en nombre limité », ce n’est plus possible ? Nous sommes tout de même en train de réviser la Constitution ! Or cette imprécision peut, à terme, poser un problème juridique.

M. Jean-Félix Acquaviva. Bien sûr !

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle examine les amendements identiques CL1128 de M. Michel Castellani et CL1313 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Michel Castellani. À l’alinéa 3, après le mot : « limité », je propose d’insérer les mots : « dont des compétences en matière fiscale et réglementaire ». L’article 15 ne caractérise pas les compétences que nous venons d’évoquer et dont disposerait l’ensemble des collectivités.

Aussi l’amendement a-t-il pour objet de préciser ces compétences, accordant la possibilité aux collectivités territoriales de prendre des mesures en matière fiscale ou réglementaire pour les adapter au contexte social. Je précise, à la suite de ce qui a été dit il y a quelques minutes, qu’il s’agirait d’adapter les mesures au contexte social pour l’améliorer et non pour le dégrader ; le but est bien, pour notre administration corse, de renforcer l’homogénéité sociale. Il ne s’agit pas d’appauvrir les pauvres et d’enrichir les riches, mais bien de stimuler la croissance économique.

M. Jean-Félix Acquaviva. Si nous évoquons ici la fiscalité, c’est que nous y sommes souvent confrontés dans le cas corse, mais d’autres territoires sont également concernés qui eux aussi doivent faire face à une application tronquée du principe d’égalité, notamment pour éviter les transferts fiscaux. Inscrire dans le marbre constitutionnel qu’il est possible, pour résoudre des situations différentes, de disposer de compétences fiscales, c’est avoir la garantie d’une bonne base de discussion législative sur le principe d’égalité.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Avis défavorable.

La fiscalité locale française est complexe et il ne paraît pas nécessaire de la compliquer davantage. Pour ce qui est de la question corse, nous allons plus loin dans la différenciation et c’est à l’occasion de l’examen de l’article 16 que nous pourrons en discuter. En outre, l’expression « compétence réglementaire » n’a pas grand sens dans la mesure où toutes les collectivités peuvent d’ores et déjà prendre des arrêtés et disposent donc déjà d’un pouvoir réglementaire.

La Commission rejette ces amendements.

Elle en vient à l’amendement CL759 de M. Vincent Rolland.

M. Vincent Rolland. Le présent amendement vise à sécuriser la possibilité nouvelle donnée aux collectivités territoriales par la Constitution. En effet, afin d’apporter de la stabilité juridique aux citoyens des collectivités concernées, il serait nécessaire d’encadrer cette disposition, en précisant à quelles conditions la latitude donnée aux collectivités territoriales peut leur être retirée par la suite. Nous souhaitons apporter une précision en conditionnant la modification de la possibilité de dérogation à un motif d’intérêt général.

Par ailleurs, il convient de préciser que le présent amendement n’empêche pas qu’il soit mis fin à une expérimentation si cette dernière n’était pas concluante

M. Marc Fesneau, rapporteur. Il y a quelque chose d’un peu paradoxal dans votre amendement puisque vous dites à la fois que la différenciation territoriale est nécessaire et, dans le même temps, que les collectivités ou l’État pourraient agir contrairement à l’intérêt général. Or, nous espérons bien que les collectivités et l’État agissent pour l’intérêt général. L’article 15 du présent texte prévoit par ailleurs une limite à ces exercices de différenciation en ce qu’ils doivent respecter les conditions d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garantis. Enfin, évidemment et c’est la logique même des choses, la différenciation doit servir l’intérêt général. Avis défavorable.

M. Vincent Rolland. L’intérêt général est ici entendu comme celui des collectivités territoriales et de leurs territoires.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL1176 de M. Jean-René Cazeneuve et CL352 de M. Paul Molac.

M. Éric Poulliat. L’amendement CL1176 est la traduction de la première partie de la proposition n° 5 de la mission de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur l’expérimentation et la différenciation territoriale. S’il existe des lois pour la montagne » ou des lois pour le littoral, il semble possible d’améliorer la prise en compte des spécificités de l’ensemble des territoires. C’est pourquoi le présent amendement vise à introduire dans la Constitution une obligation pour le législateur et pour le pouvoir réglementaire, à chaque fois qu’ils édictent une norme s’imposant aux collectivités ou à leurs groupements et surtout si elle a un impact significatif, de prendre en compte, s’il y a lieu, les spécificités objectives des territoires concernés.

M. Paul Molac. Si la loi est faite dans l’intérêt général, dès qu’on en vient à son application dans les territoires, c’est nettement plus compliqué avec des inégalités de fait et qui sont très loin de l’équité. Il s’agit donc d’examiner la manière dont les textes pourraient s’appliquer directement sur le terrain ; ce serait sans doute moins rigoureux d’un point de vue juridique mais plus facilement adaptable aux territoires. Un juriste m’a déclaré un jour qu’il trouvait bizarre que le règlement qu’il avait rédigé ne puisse s’appliquer puisqu’il était conforme à la loi ! J’ignore s’il était naïf ou de mauvaise foi mais on sait bien que quand on veut qu’une mesure ne passe pas, on trouve toujours un modus operandi… Aussi la prise en compte des difficultés spécifiques des territoires permettrait-elle à la loi de gagner en efficacité réelle.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ces amendements sont très ambitieux.

Imaginons une loi qui concerne les communes. Il faudrait, à peine d’inconstitutionnalité, qu’elle adapte toutes ses prescriptions à ce que vous nommez les « spécificités objectives des territoires ». Mais où trouver la liste de ces spécificités ?

Je suppose que la faible densité démographique en est une, que la forte densité en est une autre, ou encore une répartition démographique irrégulière. Sans compter la montagne, la ville, la campagne, la mer, les fleuves, l’insularité qui sont autant de spécificités également. J’y ajouterai les activités polluantes, la présence de zones protégées, l’existence d’espèces animales en danger – et j’interromps la liste ici.

Vous voyez que la liste des spécificités objectives est sans fin et qu’aucune loi sur les collectivités ne pourrait être constitutionnelle. Aussi, plutôt qu’un mécanisme juridique de différenciation, que la Constitution permet d’ailleurs déjà, je vous invite à privilégier une procédure politique : que les députés et sénateurs des territoires concernés fassent connaître à leurs collègues ces éléments objectifs qui pourraient justifier une adaptation spécifique par la loi. Demande de retrait ou avis défavorable pour ces deux amendements.

M. François Pupponi. La question que posent ces amendements est la manière d’élaborer la loi. Je vais prendre un exemple montrant que leur adoption pourrait créer des difficultés mais qu’ils répondent à un vrai problème.

La loi de finances prévoit la contractualisation pour les collectivités locales dont le taux de croissance des dépenses de fonctionnement ne doit pas dépasser 1,2 % par an, inflation comprise. Parmi les critères d’attribution d’un malus aux collectivités figure la construction de logements. J’avais déposé un amendement faisant valoir que certaines communes ne peuvent pas construire de logements : celles devant respecter un plan d’exposition au bruit (PEB), celles soumise à la loi sur le littoral, celles relevant de la loi sur la montagne. Le territoire de ces communes est contraint, si je puis dire. On m’a répondu que ce n’est pas grave. Eh bien, une commune que je connais bien a été pénalisée par le préfet parce qu’elle n’a pas construit assez de logements alors même que la loi le lui interdit !

M. Jean-Félix Acquaviva. Le rapporteur semble se demander comment faire pour prendre les spécificités en compte : par le dialogue, tout simplement, par la confiance, par le pacte de confiance entre l’État et les territoires et qui doit relever du domaine de la loi. Or, l’administration centrale et parfois le Parlement ne s’y livraient pas. Ainsi, s’il y a eu une seconde loi montagne, en décembre 2016, c’est parce que celle de 1985 qui devait consacrer la diversité des territoires de montagne n’a pas été bien appliquée et cela pour des raisons culturelles et politiques. C’est bien pourquoi, pour remédier à ce déficit de confiance, d’aucuns ressentent le besoin de contraindre par la loi l’État et les collectivités à dialoguer.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL760 de M. Vincent Rolland.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Il est proposé que les compétences puissent être transférées d’une collectivité à une autre par simple accord entre elles, sans passer par la loi. C’est difficilement envisageable : l’État est le garant de l’intérêt général, il lui appartient de vérifier que l’accord en question ne porte préjudice à personne, notamment aux collectivités tierces et aux personnes qui résident sur le territoire concerné. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL815 de Mme Danièle Obono.

M. Bastien Lachaud. Étant donné qu’on renforce les compétences des élus locaux, il semble cohérent d’accroître dans le même temps leur responsabilité, d’où la présente proposition d’instaurer un droit de révocation à l’issue de la première moitié du mandat – pour éviter des révocations permanentes, donc des élections à répétition. Ainsi, à la demande d’un dixième des électeurs d’une collectivité, pourrait se tenir un référendum révocatoire afin que les citoyens contrôlent l’action de leurs élus sans attendre la fin de leur mandat.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ce n’est pas la première fois que nous abordons le sujet. Reconnaissons que vous avez la révocation assez facile, seul moyen selon vous de responsabiliser les élus.

M. Bastien Lachaud. Non, c’est un moyen parmi d’autres.

M. Marc Fesneau, rapporteur. C’est le seul moyen de régulation que vous nous proposez. Le Président de la République, le Premier ministre, les ministres et maintenant les élus locaux ! Il ne manque plus que les partis politiques mais je ne vois pas qu’une telle idée figure dans vos statuts…

Franchement, proposer que 10 % des citoyens puissent révoquer un maire…

M. Bastien Lachaud. Non, il s’agit de lancer une procédure de révocation, ce n’est pas la même chose.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Soit, créer les conditions de la révocation… Reste que je ne sais pas si vous connaissez la réalité territoriale, mais dans une commune de cinquante habitants, il suffirait de cinq habitants ! C’est donc là ce que vous proposez ? Ce seul exemple suffit à justifier un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL767 de M. Jean-Luc Mélenchon.

M. Bastien Lachaud. Le présent amendement vise à supprimer les alinéas 4 et 5, donc la possibilité pour les collectivités territoriales ou leurs groupements de déroger aux lois ou aux règlements qui régissent l’exercice de leurs compétences.

Si nous adoptons cette réforme constitutionnelle, les élus ne seront plus jugés et ne feront plus campagne uniquement sur leur façon de gérer les compétences qu’ils possèdent mais sur leur capacité à en obtenir de nouvelles. Nous courons ainsi le risque d’une inflation, donc du démembrement de la République.

M. François Pupponi. Oh !

M. Bastien Lachaud. Imaginons qu’un élu obtienne une nouvelle compétence et qu’il soit battu aux élections parce qu’il n’arrive pas à l’exercer correctement – et aussi peut-être parce qu’elle n’est pas adaptée au périmètre de sa collectivité –, eh bien, son successeur hérite de cette compétence et, dès lors, soit il devra exercer une compétence qu’il ne peut pas exercer, soit il revient en arrière et nous assisterons alors à un va-et-vient permanent et hasardeux de transferts de compétences entre l’État et les collectivités. Les dispositions prévues sont donc plus de nature à créer le désordre qu’autre chose.

M. Marc Fesneau, rapporteur. J’ai déjà répondu sur la philosophie générale de la différenciation. Donc, pour le même motif que précédemment, j’émets un avis défavorable.

M. Erwan Balanant. Il est toujours instructif de lire les exposés sommaires des amendements déposés par les députés du groupe La France Insoumise. Je ne sais pas qui a rédigé celui de l’amendement que vous venez de défendre, monsieur Lachaud, mais il comporte des mots choquants. Selon vous, les élus seraient des « petits seigneurs locaux ». Nombre d’entre nous ont été conseillers municipaux, adjoints au maire, maires, présidents d’EPCI… Plus qu’un travail, c’est un engagement de tous les jours qui réclame beaucoup d’abnégation. Le rapporteur général l’a rappelé : les mandats locaux sont renouvelés tous les six ans ; or, pour conduire un projet municipal, six ans, c’est court. Aussi les élus font-ils ce qu’ils peuvent avec ce qu’ils ont et toujours avec détermination. Je suis donc choqué, je le répète, par cette qualification.

M. Bastien Lachaud. Je suis ravi, monsieur Balanant, que vous lisiez les exposés sommaires de nos amendements. J’aurais souhaité que vous lisiez attentivement et jusqu’au bout. Vous auriez ainsi pu noter que les expressions « seigneurs locaux », « baronnies »… se réfèrent à l’Ancien Régime et à la situation qui découlerait de l’application de la réforme et qu’elles ne décrivent en rien la situation actuelle. Nous revendiquons d’ailleurs, et j’espère vous aussi, un véritable statut protecteur pour les élus locaux mais aussi nationaux.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL1177 de M. Jean-René Cazeneuve, CL1126 de M. Michel Castellani, CL349 de M. Paul Molac, CL1481 de M. Jean-Luc Warsmann, puis les deux amendements identiques CL350 de M. Paul Molac et CL1314 de M. Jean-Félix Acquaviva, enfin les amendements CL1127 de M. Michel Castellani et CL351 de M. Paul Molac.

M. Michel Castellani. À l’alinéa 5, je souhaite supprimer les mots : « lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu ».

Le projet de loi conditionne les compétences accordées aux collectivités territoriales à une autorisation, limitant le pouvoir accordé. Les compétences seraient sujettes à d’autres conditions : un objet limité comme nous en avons discuté, une expérimentation que nous avons aussi évoquée. Cette autorisation systématique est une limite objective. On comprend que sont remis en question le degré de compétence des collectivités et le potentiel d’initiative de ces dernières. En clair, l’amendement CL1126 a pour objet de faire sauter ce verrou afin, à l’inverse, d’élever le niveau de compétence des collectivités.

M. Paul Molac. L’amendement CL349 propose que soit trouvé un mécanisme plus pertinent en ce qui concerne l’habilitation. On a vu que celui mis en œuvre en Corse n’a pas fonctionné. C’est pourquoi nous souhaitons, à l’alinéa 5, retenir le principe d’une habilitation par décret en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État. Il s’agit de faire en sorte que la procédure soit plus fluide afin qu’on parvienne vraiment à un droit d’adaptation puisque, jusqu’à présent, tout est resté bloqué.

Mme Maina Sage. Je retire l’amendement CL1481.

M. Paul Molac. Le texte prévoit que « les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences […] » Nous ne voudrions pas que cet « objet limité » soit un objet politique non identifié. Comme tout à l’heure, cette expression n’est pas très claire. Il n’est pas nécessaire de la faire figurer dans la Constitution si un décret en Conseil d’État ou une loi détermine cet objet. C’est le sens de l’amendement CL350.

M. Jean-Félix Acquaviva. Comme vient de le souligner M. Paul Molac, l’expression « objet limité » est très floue et peut être la manifestation d’une crainte. En effet, pourquoi le préciser dans la Constitution alors que c’est la loi qui va définir la portée des dérogations elles-mêmes examinées au cas par cas ? Je trouve décidément qu’il y a beaucoup de virgules, de conditions, bref de verrous dans cet article. Si on veut libérer l’action des territoires, c’est inutile, à moins qu’à l’inverse on ne veuille cadenasser d’avance la loi qui suivra. Or, comme nous avons l’expérience, en la matière, de l’échec des usines à gaz, l’amendement CL1314, identique au précédent, supprime les mots « objet limité » de l’alinéa 5. En effet, le seul objet qui vaille est l’intérêt des populations librement entendues dans le cadre des discussions entre l’État et les collectivités territoriales.

M. Michel Castellani. L’amendement CL1127 vise, à l’alinéa 5, à substituer aux mots « un objet limité » les mots : « une matière définie ». J’entends par là préciser la rédaction d’un texte qui, on l’a dit, reste floue. Cette matière sera définie par la loi organique.

M. Paul Molac. L’amendement CL351 vise à ce que la dérogation aux lois et règlements soit rendue possible pour les collectivités locales au-delà du seul exercice de leurs compétences. Je rappelle que les collectivités font une demande pour être habilitées.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Certains de ces amendements visent à étendre à l’article 15 les dispositifs relatifs aux départements et régions d’outre-mer prévus à l’article 17. Or, la différenciation doit être une première étape et l’extension de son périmètre à ce qui est prévu pour l’outre-mer ne me paraît pas fondée.

Ensuite, concernant l’expression « objet limité », M. Acquaviva propose, lui, un objet illimité ou du moins limité au seul intérêt des populations ou des collectivités locales… C’est là notre différence : nous estimons que la Constitution doit préciser qu’il s’agit d’une habilitation bornée.

C’est pourquoi je suis défavorable à tous les amendements en discussion commune.

M. François Pupponi. Les propos de M. Molac sur l’habilitation sont tout à fait exacts. Le vrai problème, c’est que quand des collectivités qui en ont le droit demandent une habilitation, le Gouvernement ne répond pas. La Constitution ne peut pas imposer une habilitation alors que les gouvernements successifs ne l’ont pas allouée à ce point. Il y a là une sorte de mépris insupportable vis-à-vis des collectivités locales. Nous devons trouver le moyen, d’ici à l’examen du texte en séance, de faire en sorte que le Gouvernement ait l’obligation de répondre à la demande d’habilitation et qu’un silence de sa part vaille dès lors accord tacite. On ne peut pas continuer ainsi, j’y insiste.

M. Jean-Félix Acquaviva. Je n’ai pas dit que l’objet devait être illimité mais précisé par la loi, donc par le Parlement au terme d’une discussion. Au rang constitutionnel, c’est, je le répète, appliquer un verrou de trop.

L’amendement CL1481 est retiré.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle en vient aux amendements identiques CL1129 de M. Michel Castellani et CL1316 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Michel Castellani. À la fin de l’alinéa 5, je souhaite supprimer la référence à une expérimentation. C’est un des verrous précédemment évoqués, qui traduit à tout le moins une grande méfiance pour toute évolution de la loi. Un nombre suffisant de conditions sont déjà posées afin de contrôler l’initiative locale. Du fait de l’habilitation, il n’y a pas lieu de procéder à une expérimentation.

M. Jean-Félix Acquaviva. La dérogation est susceptible d’être associée à l’expérimentation. On a donc l’impression d’une juxtaposition illogique puisqu’on greffe une nouveauté censée remplacer un ancien mécanisme ayant largement prouvé son inefficacité… précisément sur cet ancien mécanisme. De surcroît, l’avis du Conseil d’État a suggéré une réforme du régime d’expérimentation qui pourrait donner lieu à une dérogation pérenne et non plus seulement à une généralisation ou à un abandon. Il faudra nous expliquer la différence, pas simplement conceptuelle, entre une expérimentation qui deviendrait permanente et le droit à la différenciation. Tous ces éléments, du point de vue de la logique, du droit et de la pratique commandent la suppression de la référence à l’expérimentation.

M. Marc Fesneau, rapporteur. J’ai l’impression que nous ne comprenons pas l’article 15 de la même manière. L’expérimentation et la différenciation sont les deux faces d’une même pièce : la première a vocation à rester temporaire tandis que la seconde serait pérenne.

L’expérimentation imaginée en 2003 était vouée à l’échec précisément parce qu’elle ne pouvait être que temporaire et donner lieu, à terme, soit à un abandon, soit à une généralisation. Nous entendons ici combler ce manque en proposant l’issue de la pérennisation.

Dans cette optique, l’expérimentation reprend tout son sens. On n’est jamais certain, quand on défend une idée politique, de la voir prospérer en la confrontant au réel. De même, une bonne initiative peut être bonne pour tout le monde, d’où une généralisation.

Le texte dispose : « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, éventuellement après une expérimentation autorisée dans les mêmes conditions. » Tout est dans le mot « éventuellement » : l’expérimentation n’est pas obligatoire ; seulement, nous en laissons la possibilité aux collectivités qui le souhaitent si elles estiment nécessaire de tester le besoin de transfert de telle ou telle compétence ou l’adaptation de la loi ou du règlement sans passer directement à sa pérennisation.

Nous n’avons donc pas du tout la même lecture que vous de cet alinéa. Avis défavorable.

M. Paul Molac. Si je comprends bien, il suffit qu’une collectivité soit habilitée à exercer une compétence pour que, placée dans les mêmes conditions, une autre puisse expérimenter elle aussi la même solution.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Vous défendez toujours, avec une constance remarquable, les mêmes positions. Concédez que je fasse de même. Les sujets dont nous débattons sont propres… à la Corse, puisqu’ils relèvent de l’article 16 du projet de loi. On ne saurait donc invoquer un parallélisme des formes entre cette collectivité à statut spécial et les autres collectivités.

M. Jean-Félix Acquaviva. L’expérimentation a échoué par le passé parce que c’était une usine à gaz. Nous craignons un échec de la différenciation pour les mêmes raisons.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je ne vois pas de risque d’une usine à gaz, puisque le texte ouvre seulement la possibilité de cette différenciation. Les collectivités peuvent opter d’emblée pour un dispositif pérenne. Vous n’avez aucune crainte à avoir.

La Commission rejette les amendements.

Elle examine les amendements CL1455 et CL1456 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Il s’agit d’amendements d’appel. Nos électeurs nous ont en effet donné le mandat de faire évoluer le statut de la Corse vers l’autonomie ; pour ce faire, nous avons besoin d’outils.

L’amendement CL1455 vise à permettre à la Corse dans une loi organique spécifique et déterminant les conditions de son statut particulier, de modifier, après consultation des populations intéressées, le nombre – y compris par fusion – et le nom des communes sur le territoire insulaire. En effet, à la suite de la loi NOTRe, le préfet a peiné à dessiner la carte de nouvelles communes.

L’amendement CL1456 vise à instituer un contrôle de légalité conjoint du préfet et de la collectivité de Corse sur les actes des communes corses. Une disposition similaire existe chez nos voisins italiens, dans le statut spécial du Val-d’Aoste, à l’article 43. J’observe d’ailleurs que, dans la Constitution italienne, l’autonomie régionale est la règle et non une exception.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je trouve bien hardis vos amendements d’appel… Il s’agit tout de même de laisser une collectivité s’arroger des prérogatives d’État au détriment des communes ! Pour votre premier amendement, je rappelle que la loi du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, dite « loi Pélissard », permet aux communes qui le souhaitent d’engager une fusion sur une base volontaire. Pour le second, le principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre s’oppose à son adoption.

Je suis donc, à plusieurs titres, très défavorable à vos deux amendements.

M. Philippe Gosselin. Ce débat sur la spécificité annonce ceux que nous pourrons avoir lorsque nous examinerons l’article 16, relatif à la collectivité de Corse. Laissez-moi vous dire que, lorsqu’on foule aux pieds le principe de libre administration des collectivités territoriales et qu’on revendique pour l’une d’entre elles l’exercice du contrôle de légalité, on ne défend plus l’autonomie mais la création d’un État indépendant.

En effet, grâce à la « loi Pélissard », les communes peuvent devenir des collectivités nouvelles sur une base volontaire tandis qu’il revient à l’État de rester le gardien des grands principes.

M. Jean-Félix Acquaviva. Je maintiens que la création d’un État indépendant n’est pas l’objectif que nous poursuivons, mais la pleine réalisation de l’autonomie de la Corse. Je me contente de vous renvoyer de nouveau au statut du Val-d’Aoste, que je peux vous distribuer, pour la meilleure information de la Commission. En Europe, 400 millions de citoyens vivent dans des régions autonomes ; n’agitons donc pas le chiffon rouge !

S’agissant des intercommunalités, l’ensemble des communes corses se sont déclarées favorables à ce que les compétences en ce domaine soient confiées à la collectivité de Corse. Aujourd’hui, les critères très restrictifs, notamment ceux relatifs à la très faible densité démographique, empêchent d’opérer les rapprochements nécessaires. Devant cette demande unanime des communes corses, ne parlons donc pas d’atteinte à la démocratie.

M. David Habib. La question de la tutelle d’une collectivité sur une autre peut être embarrassante. Mais la présentation de notre collègue Jean-Félix Acquaviva montre quelle est la défiance des territoires envers le pouvoir central, qui leur impose des critères de regroupement très restrictifs. C’est pourquoi j’avais refusé, lorsque nous avions examiné la loi NOTRe, la notion de chef de file, qui me paraissait contraire au principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre.

M. Marc Fesneau, rapporteur. La loi MAPTAM, la loi NOTRe, le découpage des régions… voilà autant de sujets débattus du temps où vous, monsieur Habib, aviez la majorité ! Certes, le pouvoir central a parfois procédé à des découpages à la hussarde, mais tous ses péchés ne se concentrent pas sur la seule année écoulée. Ce n’est pas nous qui avons voté ces lois imposant un seuil de 15 000 habitants et de faibles possibilités d’y déroger. Ce n’est pas nous non plus qui avons effectué un découpage des régions dénué de sens au plan culturel, historique et géographique.

M. David Habib. Vous êtes bien désagréables avec notre rapporteur général, qui appartenait à cette majorité…

M. Marc Fesneau, rapporteur. La défiance des territoires n’est pas née aujourd’hui. Mais la différenciation leur ouvre des perspectives. Il reste à en mesurer la faisabilité dans la loi organique. En tout cas, la loi NOTRe a créé des espaces où les communes ne se retrouvent pas. Nous voulons au contraire réentendre la voix des territoires.

M. Paul-André Colombani. À chaque fois que nous prononçons le mot « autonomie », nous entendons pousser de hauts cris. Elle est pourtant, notre collègue Jean-Félix Acquaviva le rappelait, tout simplement la norme dans l’Union européenne. Habituons-nous donc à ce mot, qui n’est pas un gros mot. Nous voulons seulement administrer au plus près du citoyen.

M. Paul Molac. Que le rapporteur se rassure, les difficultés que nous rencontrons ne me semblent pas, à moi non plus, dater d’aujourd’hui, mais elles sont plutôt consubstantielles à la formation de la France. Lors du débat sur la réforme des régions, j’ai non seulement voté contre le texte, mais, dans une explication de vote, j’ai aussi engagé mes collègues à faire de même, car je ressens dans ma propre région les problèmes dont il est fait état.

M. Philippe Gosselin. Ni la Belgique, ni l’Allemagne, ni le Royaume-Uni n’offre le type d’autonomie que vous revendiquez. Certes, il s’en faut de beaucoup que l’État ait toujours été exemplaire, comme l’ont prouvé le découpage des régions ou les regroupements obligatoires en intercommunalité à compter du 1er janvier 2017.

Il est bon d’assouplir le cadre général pour qu’il s’adapte aux singularités et aux spécificités des territoires, mais les amendements que vous défendez sont beaucoup plus que des amendements d’appel. Vous le voyez bien, ils nous font tous monter au créneau. Je vous appelle donc à faire preuve de plus de modération.

Mme Cécile Untermaier. Je suis d’accord avec l’analyse du rapporteur. Mais ne confondons pas l’État et le pouvoir législatif. Tant au stade de son élaboration que de sa mise en œuvre, la loi MAPTAM aurait pu, à mon sens, intégrer une participation accrue des communes.

Mme Maina Sage. Élue dans un territoire d’outre-mer autonome, je voudrais vous rassurer : il s’agit juste de placer au bon niveau le curseur entre autorité centrale et autonomie régionale. Les Corses veulent seulement obtenir les compétences les plus adaptées pour eux, pour être le plus efficaces possible.

L’exercice conjoint du contrôle de légalité, qui reconnaît le rôle du représentant de l’État, montre que celui-ci n’est pas écarté. La Polynésie connaît elle aussi un double contrôle de légalité de ce type. L’exercice se révèle très productif.

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte l’article 15 sans modification.

Après l’article 15

[Après l’article 72 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL995 de M. André Chassaigne.

Mme Huguette Bello. Cet amendement vise à étendre le droit de vote et d’éligibilité à tous les étrangers offrant les conditions de résidence requises et ainsi à mettre fin à l’inégalité entre ressortissants communautaires et ceux qui ne le sont pas.

Actuellement, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les ressortissants de l’Union européenne est prévu par l’article 88-3 de la Constitution. Aussi existe-t-il une discrimination à l’égard des citoyens non ressortissants de l’Union européenne, souvent installés dans notre pays depuis de longues années. Il est contraire au principe d’égalité que tous les étrangers n’aient pas les mêmes droits alors même que les élections locales les concernent au même titre et de la même manière.

Nous proposons de créer dans la Constitution un article relatif au droit de vote et d’éligibilité des ressortissants extra-communautaires aux élections municipales.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Nous avons déjà évoqué cette question. Avis défavorable.

Mme Marie-George Buffet. Ce sujet est souvent débattu et s’attire toujours un avis défavorable. Accepter une telle proposition aurait pourtant du sens, vu les attentes qui s’expriment au sujet de la nation et de la mise en commun de nos efforts. Nous parlons ici de gens qui, depuis parfois des dizaines d’années, enrichissent notre pays par leur travail. Cet amendement propose seulement qu’ils puissent participer à la vie de nos communes. Je souhaite que nous en débattions pour de bon. N’écartons pas simplement cette proposition, au moment même où c’est le moment d’en parler.

M. Bastien Lachaud. Contrairement à ce que vous dites, monsieur le rapporteur, nous n’avons pas mené ce débat. Nous avions évoqué le droit de vote des étrangers à l’ensemble de nos élections. Mais il ne s’agit ici que de leur participation aux scrutins locaux. Les ressortissants des États membres de l’Union européenne y prennent déjà part. Or, d’autres pays ont des liens beaucoup plus anciens avec la République française.

Notre débat d’aujourd’hui tourne moins autour de la question de la citoyenneté et de la nationalité qu’autour de la question de l’égalité entre ressortissants étrangers. Oui ou non, voulons-nous faire une différence entre les Polonais et les Allemands, d’un côté, les Marocains et les Algériens, de l’autre ?

La Commission rejette l’amendement.

[Article 72-1 de la Constitution]

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL353 de M. Paul Molac, CL1018 de M. Bastien Lachaud, CL812 de Mme Clémentine Autain, CL811 de M. Éric Coquerel, CL813 de Mme Danièle Obono et CL810 de M. Bastien Lachaud.

M. Paul Molac. Nous voulons qu’un référendum local soit obligatoire en cas de changement de délimitation des collectivités territoriales. C’est pourquoi nous proposons d’insérer à l’article 72-1 les deux phrases suivantes : « Cette consultation est obligatoire pour la modification des limites des régions, des collectivités territoriales à statut particulier et des collectivités d’outre-mer régies par les articles 73 et 74. La consultation s’effectue auprès des électeurs directement concernés par le changement de territoire. »

L’Alsace n’a-t-elle pas disparu des radars sans crier gare ? Je m’étais élevé contre la suppression de cette région à qui sa culture germanique donne des contours si affirmés. Pourquoi la rayer d’un trait de plume ?

De même, en 1941, le département de Loire-Atlantique a été enlevé à la Bretagne. Les Bretons ne l’ont toujours pas accepté. Ce n’est pas une question de vouloir l’indépendance régionale ; mais, aujourd’hui, il n’est pas même pas possible au président d’un conseil départemental de se prononcer sur le rattachement de sa collectivité à sa région ou à une autre, comme l’a indiqué un préfet à l’un d’entre eux.

Je veux que nous reconnaissions, au contraire, l’identité de certaines régions.

M. Bastien Lachaud. Nos amendements visent à accroître l’initiative citoyenne. Ils leur ouvrent soit la possibilité de forcer une collectivité à délibérer, soit de demander un référendum citoyen sur une délibération de cette collectivité. Ils vont donc dans le sens d’un plus grand engagement citoyen et d’une initiative populaire renforcée.

Ces démarches n’ont bien sûr de valeur que si elles sont contraignantes. Favorisons l’initiative populaire en nous assurant qu’aucun regroupement ni aucun transfert de compétences ne puisse avoir lieu sans que les citoyens aient leur mot à dire. Prenons l’exemple de la collecte des déchets. La question de savoir si elle doit être gérée par un établissement public industriel et commercial ou en régie municipale doit pouvoir être tranchée par le citoyen, grâce à un référendum.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Monsieur Molac, vous prônez un référendum local obligatoire en cas de changement de délimitation des collectivités territoriales. Mais, d’abord, je ne crois pas que l’Alsace, en tant que telle, ait disparu ; je regrette que nos collègues élus dans cette région ne soient pas là cet après-midi pour vous porter eux-mêmes la contradiction.

L’effet de cet amendement serait d’empêcher toute modification des périmètres régionaux tant que les populations concernées n’auraient pas donné leur accord. Par exemple, s’il était un jour question de faire changer de région le département de Loire-Atlantique, il faudrait que les populations des deux régions directement concernées donnent leur accord, sans quoi ce ne serait pas possible, nous en sommes bien d’accord ?

L’amendement aurait tendance à rigidifier la carte régionale en bloquant son évolution, du moins en empêchant le législateur de formuler une orientation globale puisque toutes les modifications donneraient lieu à une multitude de référendums. Avis défavorable.

Monsieur Lachaud, vous défendez quant à vous avec constance un pouvoir de révocation par les électeurs, un recours accru au référendum. Si nous vous suivions, un simple arrêté de circulation dans une commune pourrait faire l’objet d’un référendum, au motif qu’il dérange 10 % de ses habitants, quand bien même il serait conforme à l’intérêt général. Vous vous rendez compte que l’activité de toutes les collectivités se trouverait vite paralysée. Soit vous voulez que les électeurs révoquent leurs élus, soit vous voulez qu’ils puissent se prononcer par référendum sur les décisions que prennent ces derniers. Nous sommes quant à nous partisans d’une démocratie représentative.

M. David Habib. Je suis surpris que nous ayons engagé une discussion commune sur des amendements si différents les uns des autres. Celui qu’a défendu notre collègue Paul Molac me semble être le résultat d’une rédaction empirique et le fruit de l’expérience. Quel que soit le gouvernement, nous observons en effet que, si un verrou démocratique n’est pas mis, l’organisation territoriale finit toujours par procéder des décisions d’une technocratie parisienne.

M. Bastien Lachaud. Je regrette de n’avoir pas reçu de réponse au sujet de mon amendement CL810, qui tend à soumettre à référendum local la création de structures intercommunales. Je ne comprends d’ailleurs pas non plus pourquoi il est en discussion commune avec les autres.

L’attitude du rapporteur et de la majorité me paraît procéder d’un mépris – et d’une peur – des électeurs : comme l’écrivait Pierre Mendès-France dans Pour une République moderne, on semble seulement attendre d’eux qu’ils se taisent pendant cinq ans. Pour ma part, je crois que nos concitoyens sont des gens tout à fait responsables, qui méritent de participer plus activement aux prises de décision.

M. Erwan Balanant. Depuis deux siècles, les constitutionnalistes réfléchissent à la question de la souveraineté nationale et de la souveraineté populaire. C’est l’équilibre entre ces deux notions qui rend possible la vie collective. C’est pourquoi, si je suis partisan d’une démocratie représentative, je veux aussi qu’elle soit encadrée et organisée. Car nous savons d’expérience où peut mener, dans une commune, le choc des multiples intérêts.

Mme Maina Sage. Je soutiens l’amendement de notre collègue Paul Molac. J’ai été moi aussi marquée par le redécoupage des régions intervenu en 2014 : en une nuit, toute la carte a été bouleversée. C’est pourquoi il me semble utile que, dans un cas pareil, une consultation populaire soit organisée. Pour les collectivités d’outremer régies par l’article 74, c’est d’ailleurs déjà le cas.

En revanche, le recours au référendum local ne doit, à mon sens, être qu’une option, et non être organisé systématiquement.

La Commission rejette les amendements.

[Article 72-2 de la Constitution]

La Commission examine en discussion commune, les amendements CL468 de Mme Cécile Untermaier, CL1013 de M. Sébastien Jumel, les amendements identiques CL466 de Mme Cécile Untermaier et CL608 de M. Jean-Christophe Lagarde, les amendements identiques CL467 de Mme Cécile Untermaier et CL609 de M. Jean-Christophe Lagarde, ainsi que l’amendement CL1008 de M. Sébastien Jumel.

Mme Huguette Bello. Par cet amendement particulièrement important puisqu’il conditionnera le recours des collectivités aux possibilités d’adaptation ouvertes par l’article 15, nous proposons de garantir un droit à compensation intégral et évolutif du coût des compétences transférées. Au vu des expériences passées et actuelles, notamment dans le domaine des dépenses sociales des départements qui progressent constamment alors que la dotation financière de l’État diminue, nous nous prononçons en faveur d’une règle de compensation intégrale et évolutive.

Mme Cécile Untermaier. Notre amendement reprend la proposition n° 1 de la mission sur l’autonomie financière des collectivités territoriales, dont nos collègues Jerretie et de Courson étaient rapporteurs, proposition reprise par notre groupe et approuvée par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Il est d’abord proposé de remplacer le simple mot « taux » par les mots « taux ou tarif », car ce dernier terme est parfois plus approprié. L’amendement a ensuite pour objet de garantir une définition réaliste des ressources propres, en excluant la fiscalité transférée de ces ressources.

Mme Maina Sage. L’amendement CL608 est similaire.

Mme Huguette Bello. L’amendement CL1008 a pour but de compléter l’autonomie financière des collectivités par le droit à une certaine autonomie fiscale, néanmoins limitée aux communes.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ces amendements abordent à la fois la question de l’autonomie fiscale et financière et celle de la compensation des transferts de compétence de l’État vers les collectivités territoriales.

Il est toujours curieux de voir la différence entre les positions prises quand on appartient à l’opposition et à la majorité… Sous le gouvernement de M. Manuel Valls, une part de la TVA n’avait-elle pas été transférée aux régions ? Quand on est aux responsabilités, il est plus difficile d’aborder de manière volontariste la question de l’autonomie fiscale et financière.

Le sujet principal est, à mon sens, davantage celui de l’autonomie financière. Elle repose à la fois sur des recettes et sur le non-transfert des dépenses, d’une part, et sur la compensation ou non-compensation des transferts de compétence, d’autre part.

Certes, monsieur Molac, vous me direz que comparaison n’est pas raison. Mais, dans les autres pays, le thème de l’autonomie fiscale est beaucoup moins débattu que celui de l’autonomie financière. Sous le gouvernement Raffarin, une réforme avait jeté les bases, en 2003, d’une autonomie financière et fiscale des collectivités. Le principe retenu était celui d’un transfert de ressources équivalentes.

Il me semble, en effet, que les transferts opérés doivent suivre le modèle des transferts de compétences communales aux établissements intercommunaux, au risque que la commune qui a déjà bien développé une compétence se trouve moins bien traitée que les autres. Prenons l’exemple du transfert des lycées aux régions, il y a trente ans. L’État aurait-il mis autant de moyens dans leur rénovation ? Ce sont les collectivités auxquelles les compétences sont transférées qui doivent décider des sommes qu’elles y consacrent. Vous le voyez, la question du transfert de compétences met en jeu un équilibre complexe.

J’apporte ainsi une réponse globale défavorable à cette série d’amendements. Chaque révision constitutionnelle ramène les mêmes sujets dans le débat. À mon sens, des efforts restent en effet à consentir en matière d’autonomie financière.

Sans être démagogue, reconnaissons qu’un effort considérable a été demandé aux collectivités concernant la dotation globale de fonctionnement. De mémoire, on leur a pris de façon unilatérale près de 12 milliards d’euros : le saut est extrêmement raide ! Disons que tout cela a été un peu trop automatique. Comme vous le disiez, monsieur Habib, on aurait aimé que s’exerce un droit à la différenciation qui n’a pas été mis en place au-delà, en dehors des questions de péréquation.

Trois questions se posent finalement : celle de l’autonomie au sens financier du terme, celle des transferts et de la relation entre l’État et les collectivités – quels moyens l’État consacrait à un secteur et quels moyens les collectivités veulent-elles y consacrer ? –, et celle des transferts de normes et de charges qui d’invisibles deviennent extrêmement visibles si l’on n’y prend pas garde. En la matière, le dialogue avec l’État est nécessaire. Je vois que nos amis corses m’écoutent avec attention…

M. Jean-Félix Acquaviva. Religieusement !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Le débat devra se tenir s’agissant du transfert de compétences entre collectivités. L’exercice a toujours été compliqué pour tous les gouvernants. Nous devons l’aborder en responsabilité les uns et les autres. Il ne s’agit pas d’opposer les collectivités et l’État.

Je suis, en conséquence, défavorable à l’ensemble des amendements en discussion commune

M. Philippe Gosselin. De façon élégante et courtoise, mais également ferme et sûre, le rapporteur nous envoie aux pelotes sur ces amendements. Évidemment chacun pourra balayer devant sa porte : tous les Gouvernements ont été tentés, à un moment ou à un autre, de jouer sur les transferts financiers – et le Gouvernement en place ne fait pas exception comme le montre la loi de finances pour 2018. D’où l’intérêt de préciser les choses dans la Constitution ! L’autonomie et la libre administration des collectivités locales sont bien illusoires si l’on ne les accompagne pas de moyens financiers. Cette demande de la délégation aux collectivités territoriales de l’Assemblée nationale reprend celles des associations de maires et de tous les élus locaux qui ont, qui sont ou qui seront à la tête d’une commune.

Une obligation gravée dans le marbre constitutionnel empêcherait que le législateur oublie le principe d’une véritable autonomie financière et fiscale. Il faut que les collectivités aient les moyens de leur politique.

M. François Pupponi. Monsieur le rapporteur, il faut différencier trois sujets : l’autonomie fiscale, la libre administration et l’autonomie des collectivités locales, et ce que j’appelle parfois le « racket de l’État », ce sujet n’ayant rien à voir avec les deux autres. Quand le Parlement décide d’une exonération d’impôts locaux qu’il ne compense pas pour les collectivités locales, quand il leur fait perdre des recettes depuis Paris sans leur demander leur avis, comment appeler ça ?

Je prends l’exemple des classes de cours préparatoire (CP) à douze élèves. Nous sommes tous favorables ; c’est formidable. Seulement, lorsque nous allons passer à douze élèves par classe au cours élémentaire de première année (CE1), les collectivités locales devront financer sur leurs propres deniers des préfabriqués et des travaux dans les écoles… C’est une décision du Gouvernement – une bonne décision ! – mais ce sont les communes qui paient ! Jusqu’à quand ce système peut-il fonctionner ? C’est cela qu’il faut empêcher…

M. Didier Paris, président. Merci, monsieur Pupponi !

M. François Pupponi. Quand l’État prend une décision, il doit l’assumer. Il ne faut pas faire payer à d’autres ce qui est décidé à Paris.

M. Jean-Félix Acquaviva. Je soutiens ces amendements qui ne sont pas là par hasard. Lors des transferts de compétences et de charges, la règle a plutôt consisté à ne pas les accompagner d’une juste compensation ni d’une autonomie fiscale. En Corse, nous pourrions parler des transferts des ports et des aéroports : il a par exemple fallu que la collectivité se substitue sans dotation à l’État qui n’avait pas consenti l’investissement minimal pour les pistes d’aéroport. Les cas de ce type sont légions.

L’autonomie financière et fiscale sera le véritable sujet. La République est décentralisée, c’est inscrit dans la Constitution. Le degré de décentralisation appelle un changement de modèle global de finances publiques de la République. Il est nécessaire d’introduire une obligation.

Je rappelle par exemple que la TVA est une dotation indexée et non un transfert véritable que nous appelons de nos vœux car, depuis quinze ans, les recettes de TVA en Corse ont crû de 71 %.

M. Didier Paris, président. Monsieur Acquaviva, merci !

M. Jean-Félix Acquaviva. Le mouvement de responsabilisation commande l’autonomie fiscale.

Mme Marie-George Buffet. On ne peut pas parler de libre administration des collectivités territoriales si les transferts de compétences ne s’accompagnent pas de moyens. Sans ces transferts, les communes seront dans l’obligation de choisir à quoi elles consacreront les moyens qui leur restent. Cela portera atteinte à la liberté des élus de gérer les collectivités.

L’amendement CL1013, que notre groupe soutient et qui a été présenté par Mme Huguette Bello, permet d’inscrire dans la Constitution qu’il ne peut y avoir de transferts sans compensation, ce qui donnera aux élus locaux une autonomie réelle de gestion.

M. Erwan Balanant. Je remarque que dans l’un des pays les plus décentralisés d’Europe, l’Allemagne, les Länder n’ont pas d’autonomie fiscale. Les deux sujets ne sont pas liés.

Il y a aussi la question de l’équilibre général des territoires. En cas d’autonomie fiscale pleine et entière, je préférerais habiter en Seine-Saint-Denis qu’en Lozère. Le rôle de l’État et le projet national consistent aussi à assurer un équilibre entre les territoires.

M. Philippe Gosselin et M. François Pupponi. Ça s’appelle la péréquation !

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL483 et CL482 de Mme Cécile Untermaier, ainsi que l’amendement CL968 de M. Sébastien Jumel.

M. David Habib. Au dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales », l’amendement CL483 vise à remplacer les mots « favoriser l’égalité » par « compenser l’inégalité ».

Il ne s’agit pas d’introduire un débat sémantique, mais de signifier l’ardente obligation faite à l’État d’agir. Comment caractériser la situation en matière d’inégalités ? Je vois mon ami Vincent Bru, député, comme moi, des Pyrénées-Atlantiques. Nous avons été tous deux maires durant vingt ans. Dans ma commune, il y avait 66 % de logement sociaux, et le plus grand nombre d’allocataires sociaux ; dans la sienne, atteindre 5 % de logements sociaux eût été miraculeux… Les politiques conduites par le département étaient pourtant strictement les mêmes pour les deux collectivités. Je me suis demandé où était la justice. Mme Cécile Untermaier nous propose de prendre acte de ces réalités et d’introduire dans la Constitution une obligation pour l’État d’agir pour compenser ces injustices.

Mme Cécile Untermaier. L’amendement CL482 vise à remplacer le mot « favoriser » par le mot « garantir » au dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution. Nous devons avancer dans cette voie ; nous devons nous montrer déterminés. Cela va bien au-delà de la sémantique.

Mme Huguette Bello. Proposant de remplacer « favoriser » par « assurer », l’amendement CL968 reprend une proposition de l’Association des maires ruraux de France visant à renforcer la notion de péréquation.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je ne suis pas certain que l’amendement CL483 ne porte pas essentiellement sur une question de vocabulaire. J’ai l’impression qu’entre la rédaction de la Constitution et la vôtre, le changement ne serait pas totalement signifiant, en tout cas je ne crois pas qu’il amènerait le Conseil constitutionnel à modifier sa doctrine. En conséquence, je n’ai pas jugé utile de le retenir et j’y suis défavorable.

Les deux autres amendements soulèvent la question de la péréquation. Je considère que nous n’avons pas à modifier la Constitution sur ce point car elle contient déjà des éléments suffisants. La question de l’égalité des territoires me semble plus vaste que celle de la garantie ou de l’assurance apportée par la péréquation. Cette dernière est bien un outil, particulièrement utilisé par les gouvernements que vous avez soutenus, madame Untermaier. Lors de la dernière législature, on est parti d’un montant de péréquation d’environ 100 millions pour arriver à plus d’1 milliard. Nous reconnaissons que ce dispositif a son utilité, qu’il est efficace – même s’il y a des biais – et qu’il va dans le bon sens.

Mais la péréquation n’est pas la solution à tout. Pourquoi y a-t-il des zones où l’on trouve des médecins et des zones où il n’y en a pas ? Tant que nous ne saurons pas résoudre ce problème, nous n’aurons pas de solution. L’absence d’égalité territoriale ne se résout pas par la seule péréquation. Cette dernière est utile, je l’ai dit, mais ce qu’il faut, en l’espèce, c’est faire en sorte que les médecins soient présents partout sur le territoire.

Il me semble que le dispositif actuel de péréquation fonctionne plutôt bien – même s’il peut éventuellement être développé. Il n’y a pas lieu d’y toucher. La question de l’égalité entre les territoires est plus complexe et diverse que ce que vos amendements laissent entendre : elle ne saurait se résoudre par l’ajout d’un mot à l’article 72-2.

Je suis donc défavorable aux amendements CL482 et CL968.

M. François Pupponi. Monsieur le rapporteur, nous sommes en train de réviser la Constitution. Il se trouve qu’elle évoque la péréquation Nous ne prétendons pas que la péréquation constitue l’unique solution aux problèmes d’inégalités entre les territoires ; nous traitons seulement d’un sujet qui est bel et bien inscrit à l’article 72-2.

Nous disons que cet article consacré à la péréquation n’est pas opérationnel. Même si les choses vont dans le bon sens, dans les faits, cette disposition n’a pas permis de régler le problème d’inégalité que le constituant souhaitait régler. Lorsqu’un article de la Constitution n’est pas efficace, il faut le changer. Si on met dans la Constitution quelque chose qui ne sert à rien, on se fait plaisir, ça n’a aucun effet. Si l’on écrit que l’on « garantit » l’égalité entre collectivités territoriales, ce n’est pas comme écrire qu’on la « favorise » – c’est d’ailleurs bien pour cela que le constituant a choisi le verbe « favoriser ».

M. Didier Paris, président. Monsieur Pupponi, votre temps de parole est écoulé.

M. François Pupponi. Monsieur le président, nous examinons plusieurs amendements en discussion commune : si vous appliquiez la règle que vous avez énoncée, vous devriez laisser la parole à chaque groupe non pas seulement une minute mais une minute pour chaque amendement…

M. Didier Paris, président. Ils sont en discussion commune !

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Parce que vous avez de la mémoire, vous vous souvenez de ce phénomène, dramatique ou amusant, c’est selon : invariablement, lorsque l’on parle de péréquation, chacun évoque avant tout la pauvreté de sa propre commune, l’éloignement des centres sur son territoire, ses charges de centralité… Lorsque Mme Marylise Lebranchu essayait de défendre les textes qui relevaient de son ministère, les majorités se constituaient selon les amendements. Tous les élus des communes de montagne pouvaient voter ensemble : plus personne n’était alors ni rose ni blanc ni rouge…

On ne peut pas garantir l’égalité alors que l’analyse des inégalités fait l’objet de débats entre les associations d’élus de toute sorte, et que l’objectivation du diagnostic n’est jamais atteinte. Mieux vaut dire que l’on va compenser les inégalités car nous savons que nous pouvons y parvenir, plutôt que d’affirmer que l’on garantira l’égalité alors que l’on sait parfaitement que l’on n’y arrivera pas – ce serait une simple pétition de principe.

M. Didier Paris, président. Monsieur Pupponi, vous pouvez répondre à M. le rapporteur général si vous le souhaitez. La règle est très claire. Elle s’applique à tous.

M. François Pupponi. Alors, pouvez-vous nous la rappeler ?

M. Didier Paris, président. Le défenseur d’un amendement dispose de deux minutes pour le présenter et, après l’intervention du rapporteur, chaque groupe peut s’exprimer pendant une minute.

M. François Pupponi. Une minute par amendement, évidemment !

M. Didier Paris, président. Ça, c’est vous qui le dites ! J’édicte la règle et elle s’applique de la même façon aux discussions communes, que vous le vouliez ou non.

M. François Pupponi. Monsieur le président, nous avons défendu deux amendements, le rapporteur général a donné un avis sur chacun : nous avons le droit de répondre pendant une minute pour chacun des amendements. C’est la règle. On fait comme cela à l’Assemblée nationale depuis des décennies.

M. Didier Paris. J’essaie d’appliquer les règles avec pondération. Je vous prie maintenant de revenir à votre réponse au rapporteur général.

M. François Pupponi. Si on a la volonté de lutter contre les inégalités territoriales dans ce pays, il ne semble pas extraordinaire d’écrire dans la Constitution que la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à garantir l’égalité entre les collectivités territoriales. J’ai bien dit : « destinés à garantir ». Vous avouerez que nous sommes encore loin du compte. Ce n’est qu’un objectif assigné pour essayer d’aller plus loin et de donner de l’efficience à un alinéa de la Constitution qui ne produit pas ses effets aujourd’hui. Cela peut avoir un intérêt opérationnel, c’est l’objectif, mais aussi politique et symbolique.

M. Philippe Gosselin. Monsieur président, jusqu’à maintenant, nous disposions de deux minutes pour soutenir un amendement même en cas de discussion commune.

M. Didier Paris, président. Il n’y a aucun doute sur ce point. Les réponses au rapporteur doivent en revanche tenir en une minute. Je crois que vous avez appliqué cette règle lorsque vous occupiez ce fauteuil.

M. Philippe Gosselin. Je ne remets évidemment pas en cause la présidence de séance.

On semble nous dire qu’une Constitution ne devrait comporter que des éléments précis et opérationnels. C’est faire fi de l’intérêt d’une Constitution. Dans la nôtre sont heureusement inscrits des droits fondamentaux qui ne sont pas tous encore totalement appliqués comme ils devraient l’être. Il n’empêche que leur inscription dans la Constitution permet d’affirmer l’objectif que l’État se fixe.

De la même manière, il me semble nécessaire d’affirmer la nécessité de compenser les inégalités territoriales. Cela ne peut pas être évacué d’un revers de la main et mérite que l’on en discute de façon approfondie – comme des transferts de charges et de l’autonomie financière… Tout cela relève du même sujet. Sous d’autres gouvernements, certains ont été échaudés avec l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) ; aujourd’hui, c’est avec la taxe d’habitation.

La Commission rejette successivement les amendements.

[Article 72-3 de la Constitution]

La Commission en vient, en discussion commune, aux amendements CL1132 et CL1133 de M. Michel Castellani, aux amendements identiques CL1137 de M. Michel Castellani et CL1233 de M. Jean-Félix Acquaviva, aux amendements identiques CL1138 de M. Michel Castellani et CL1358 de M. Jean-Félix Acquaviva, et à l’amendement CL1449 de M. Paul-André Colombani.

M. Michel Castellani. L’amendement CL1132 vise, d’une part, à définir la France non comme un peuple, selon une conception monolithique, mais comme des peuples unis démocratiquement autour d’un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité, entre autres principes. Il vise, d’autre part, à reconnaître la Corse ès qualités, au même titre que les territoires d’outre-mer, avec sa géographie, son histoire, sa culture, sa langue. Ces éléments ne sont pas spécifiques à la Corse, toutes les régions ont leur géographie, leur histoire, leur culture et souvent leur langue, mais nous avons également un sentiment d’appartenance très fort.

Liberté d’association et choix démocratiques constituent pour nous le meilleur ciment et le moins discutable. Certains d’entre vous, comme M. Gosselin, nous ont mis en garde au prétexte que nous introduisions l’indépendance de façon rampante. L’indépendance ne se fait pas de façon rampante, souterraine ou insidieuse. Un jour ou l’autre, il faut que le sujet sorte en pleine lumière. Pour notre part, nous avons été élus sur un programme clairement exposé dans nos professions de foi. Notre cahier des charges, validé par les électeurs et le processus démocratique, ne comprend pas l’indépendance de la Corse. Ce n’est pas le sujet du jour. Nous défendons l’autonomie de notre île et notre possibilité d’agir dans des domaines fondamentaux en Corse.

L’amendement CL1133 vise à mentionner les populations de Corse à côté de celles d’outre-mer au premier alinéa de l’article 72-3 de la Constitution. Je n’insiste pas sur la conscience historique séculaire et le sentiment d’appartenance qui caractérise les habitants de Corse, venus d’ailleurs se fondre dans une communauté. Nous souhaitons que cette réalité soit prise en compte dans la Constitution afin qu’une loi organique nous donne les moyens d’être nous-mêmes et de travailler dans le cadre de la République française.

M. Didier Paris, président. Peut-être pouvez-vous également présenter votre amendement CL1137 qui est identique à l’amendement CL1233 de M. Jean-Félix Acquaviva ?

M. Jean-Félix Acquaviva. C’est la première fois que la Corse s’invite au débat du texte fondamental dans l’histoire avec la République. Il y a eu en la matière de nombreux rendez-vous manqués, y compris s’agissant de la reconnaissance du « peuple corse, composante du peuple français » tel que le Parlement l’avait voulue en 1991, dans l’article 1er du projet de loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, dit « statut Joxe », avant que le Conseil constitutionnel ne le censure.

Mon amendement vise à introduire la population de Corse à l’article 72-3 de la Constitution. Je rappelle que la République a déjà reconnu les populations d’outre-mer dans un idéal commun de liberté, d’égalité, et de fraternité, et que l’unicité du peuple français n’est pas proclamée par la Constitution de 1958, comme l’a confirmé le Conseil constitutionnel. La République est indivisible, mais elle n’est plus « une » depuis 1946.

Nous sommes au cœur du débat politique avec une question symboliquement importante qui doit permettre de restaurer la confiance entre la République et la Corse, dont l’histoire tumultueuse est faite de conflits, de discriminations et de fautes de part et d’autre. Pour nous, qui sommes mandatés pour représenter un peuple Corse, communauté de destin et de culture, il est essentiel que cette réalité puisse se traduire clairement dans la Constitution. La reconnaissance d’une composante du peuple français permettrait de garantir les interprétations dans le temps, y compris s’agissant de notre rapport aux projets de loi généraux qui pourraient prendre en compte la spécificité corse, au-delà de nos propres mandats, pour les générations à venir.

C’est la même démarche qui a animé les outre-mer et leur populations – je crois que ce terme a été introduit après la décision du 9 mai 1991 du Conseil constitutionnel relative au projet de loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

Cette inscription est donc importante culturellement et symboliquement. Elle doit s’appuyer sur une volonté politique. Rien n’interdit d’adopter ces dispositions sur le plan juridique, et la notion d’indivisibilité de la République ne s’y oppose pas davantage.

M. Paul-André Colombani. L’amendement CL1449 vise également à faire mention de la population de Corse aux côtés des populations d’outre-mer reconnues par la République dans l’article 72-3 de la Constitution. Sur le plan culturel, historique et linguistique, les faits sont indéniables. Cet amendement permettrait d’accéder à l’article 74 de la Constitution. Il s’agit d’une sorte de verrou constitutionnel. Nous sommes tous d’accord pour considérer que la Corse est une région pauvre et sous-développée. C’est probablement le résultat de deux cents ans de jacobinisme. Recentraliser serait un véritable retour en arrière catastrophique.

Nous avons eu un statut particulier en 1982. Il a été revu en 2002 mais il n’a jamais fonctionné. Aujourd’hui encore, avec la fausse décentralisation, certains services de l’État doublonnent avec ceux de la collectivité. Le seul remède pour guérir ce mal qui vient de loin, comme disait Michel Rocard, serait un système, comme celui de l’article 74, avec un transfert de compétences et une répartition claire entre l’État et la collectivité, ce qui implique une véritable spécialité législative et la possibilité de faire des lois du pays.

Les demi-mesures ne servent plus à rien aujourd’hui. Les Corses ont largement exposé leurs sentiments lors des différents scrutins. J’ai interrogé le ministre de l’intérieur, au mois d’octobre dernier, sur la façon dont il voyait la volonté corse d’évoluer vers un statut d’autonomie. Il m’avait répondu à l’époque qu’une autonomie dans la République pouvait se concevoir. Les chemins sont donc tracés. Aujourd’hui, ils passent par l’article 74…

M. Didier Paris. Merci, monsieur Colombani.

M. Paul-André Colombani. En dehors de l’article 74, nous aurions une mauvaise recette de l’autonomie.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Sans me prononcer sur le fond de ce que viennent de dire nos collègues élus dans des circonscriptions corses, et je les ai écoutés avec attention, je rappelle que le projet de loi constitutionnelle porte sur un périmètre qui comprend des questions relatives à la différenciation et la capacité des territoires à porter un certain nombre d’initiatives.

J’ai également souligné au début de nos travaux une dimension un peu inhibitrice de nos débats : si nous voulons que ce que nous adoptons puisse devenir réalité, il faut que cela ait un minimum de chance de recueillir un avis conforme de nos collègues sénateurs. Nous pouvons évidemment adopter tout ce que nous estimons positif, mais il faut nous souvenir qu’en vertu de l’article 89 de notre Constitution, sans vote conforme des deux chambres, nous aurons eu le plaisir de voter ensemble des dispositions qui nous conviennent mais qui ne verront jamais le jour. Et cela ne nous mènera pas loin de politicailler en rejetant la faute sur le Sénat…

À l’Assemblée nationale, nous savons que la majorité est déterminée à développer le plus possible la capacité des territoires à prendre des initiatives, à s’adapter, à se différencier… Les réponses de M. Marc Fesneau ont été claires et nous avons déjà avancé sur le sujet.

S’agissant de la Corse, il est une défiance qui vient de loin et qui persiste – vous l’avez vous-mêmes évoquée –, qui fait que beaucoup voient dans le désir d’autonomie une volonté de sécession. Ceux-là considèrent qu’au fond l’autonomie ne serait qu’un prélude, un apéritif institutionnel. Quand bien même nous adopterions ces amendements, ce ne serait pas en responsabilité puisque nous savons qu’ils ne prospéreront pas dans l’autre chambre.

Parce que nous avons déjà longuement débattu de l’article 3 de la Constitution et de l’unicité du peuple français, je ne reviendrai pas sur les arguments échangés il y a quelques jours. Sur le fond des choses, permettez-moi cependant de faire remarquer que si, d’une manière générale, un changement de statut ou de situation juridique réglait les problèmes, nous l’aurions déjà remarqué. Les modifications institutionnelles relatives à la Corse ont été multiples : je n’ai pas le sentiment que cela ait jamais suffi à régler les problèmes de l’île. Le nouveau statut défendu par M. Jean-Michel Baylet sous la précédente législature avait été salué comme une avancée significative. Il n’est mis en œuvre que depuis le 1er janvier, et il faudrait déjà s’en saisir pour montrer que les règles de droit et les statuts peuvent permettre de régler des difficultés…

Vous avez évoqué les doublons avec les services de l’État. On peut considérer que des services doivent être mutualisés : pour certains, des guichets uniques peuvent s’organiser entre les collectivités et l’État. Il n’est pas nécessaire de conserver des tuyaux d’orgue parallèles qui compliquent la vie à tout le monde et constituent des freins au développement et au portage de projet.

J’ai la conviction que les évolutions les plus récentes, celles que nous nous proposons de favoriser, qui auront de bonnes chances de prospérer dès l’instant que nous ne franchirons pas certaines bornes, constitueront un net progrès. Ce progrès concerne notre vie démocratique, mais aussi la capacité des élus de Corse à se saisir des opportunités pour lutter contre ce que vous avez appelé, de manière surprenante, une forme de sous-développement.

Cette expression m’a beaucoup surpris car, personnellement, je ne regarde pas la Corse comme un territoire sous-développé, même si tous les atouts de l’île ne sont peut-être pas suffisamment mis en valeur faute de capacité à le faire – c’est sans doute ce que vous voulez dire.

J’ai la conviction que les avancées législatives et bientôt constitutionnelles – si nous arrivons à nos fins – seront de nature à permettre de porter vos projets pour celles et ceux qui vivent en Corse. Il nous faut donc tout faire pour réussir ensemble ces avancées afin que la Corse elle-même en tire le meilleur bénéfice. Nous aurons déjà fait un grand pas ensemble, même si je sais que vous en attendiez plusieurs autres.

Je suis défavorable à ces amendements.

Mme Maina Sage. Monsieur le rapporteur général, je suis d’autant plus choquée de vous entendre dire que nous devons anticiper les décisions du Sénat que nous ne sommes pas en deuxième lecture. Je veux bien que cet argument soit discuté en deuxième lecture, mais en première lecture, l’Assemblée nationale doit souverainement adopter ce que les députés veulent retenir et ce qu’ils considèrent comme la solution la plus judicieuse. Depuis quand le Sénat décide-t-il de ce que nous devons voter ?

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je n’ai pas dit cela !

Mme Maina Sage. C’est pourtant un peu le sentiment que vous avez donné. Sur le fond des amendements, je suis d’accord avec vous : on sent bien qu’ils visent à permettre à la Corse de s’exprimer grâce à un statut particulier. Je m’étonne un peu que votre avis soit strictement défavorable parce qu’il me semble que l’article 72-3 de la Constitution permet de bien distinguer les cas spécifiques de la Corse et des outre-mer.

M. François Pupponi. Je ne comprends pas bien ce débat : les amendements que nous examinons ne traitent pas du statut de la Corse. L’article 72-3 de la Constitution dispose déjà que « la République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité ». La Constitution elle-même commence donc à détailler la composition du peuple français. Ces amendements proposent seulement d’ajouter la population corse aux populations d’outre-mer – on aurait pu ajouter les populations bretonnes…

M. Vincent Bru. Et les populations basques !

M. François Pupponi. Cela ne fait que détailler ce qui constitue le peuple français. Ce n’est pas un crime de lèse-majesté. Il faut s’en tenir aux amendements : on ne peut pas donner un avis défavorable en disant que le Sénat sera opposé au statut de la Corse, qui est un autre sujet. Moi, je suis favorable à l’ajout des populations corses dans celles qui constituent le peuple français : nous sommes loin de la question du statut.

M. Philippe Gosselin. Je souscris à l’idée que nous sommes l’Assemblée nationale et pas le Sénat. Nous faisons ce que nous voulons, le Sénat fera ce qu’il voudra et nous verrons la suite en deuxième lecture.

Sur le fond, si l’indivisibilité de la République n’induit pas une unité absolue et monolithique du territoire, elle implique une indivisibilité du peuple français, parce que c’est la souveraineté nationale qui est indivisible. Je suis pour ma part très attaché à cette justification théorique. Si nous commençons à dresser une liste des peuples, il faudra savoir lesquels inclure, lesquels exclure, et déterminer sur quels critères faire ces choix. Cela poserait de nombreux problèmes et conduirait à une forme de communautarisme.

Vous savez parfaitement que les populations d’outre-mer ont été inscrites dans la Constitution dans un cadre particulier découlant de la doctrine Capitant relative à la libre détermination des peuples à disposer d’eux-mêmes. Elle renvoie à 1946 et au processus de décolonisation, ce qui ne me semble pas tout à fait comparable au cas de la Corse.

M. Jean-Félix Acquaviva. Je voudrais que l’on se souvienne, disait Michel Rocard, le 12 avril 1989, devant la représentation nationale, que « lorsque Louis XV acheta les droits de suzeraineté sur la Corse à la République de Gênes, il fallut une guerre (...). La France y perdit plus d’hommes que pendant la guerre d’Algérie. » Il y a eu des dizaines de milliers de morts, des pendus. Messieurs Colombani, Castellani et moi-même n’allons pas nous excuser d’être issus de familles depuis mille ans en Corse. Corses d’origine, Corses d’adoption, Corses de culture, nous avons été administrativement Pisans puis Génois, et nous sommes aujourd’hui Français avec le prix payé par nos grands-pères durant la Première Guerre mondiale. En 1914-1918, les Corses ont été mobilisés plus qu’ailleurs, jusqu’aux pères de six enfants : lorsqu’on a voulu faire de la discrimination à l’envers de manière particulière, on l’a fait en Corse – j’ai été le maire de la commune qui compte certainement, proportionnellement, le plus grand nombre de morts durant la Grande Guerre, de toute la France.

Monsieur le rapporteur général, il y a bien des verrous constitutionnels et juridiques qui empêchent le développement de la Corse, par exemple en matière de fiscalité du patrimoine et d’autres sujets.

Lorsque nous parvenons à des avancées, comme pour le transport maritime, nous réglons des problèmes que l’État n’avait pas réglés – depuis trois ans nous avons résolu la question de la SNCF…

M. Didier Paris, président. Merci, cher collègue !

Mme Marie-George Buffet. À nouveau, nous ne traitons pas du statut, qui fait l’objet de l’article 16 du projet de loi constitutionnelle. Il n’est pas davantage question de diviser le peuple : l’amendement CL1132 place bien les populations de Corse et d’outre-mer « au sein des peuples de France » – pour ma part, je conteste un peu la notion de peuples de France au pluriel, car je considère qu’il n’y a qu’un seul peuple de France.

L’Assemblée nationale est souveraine : nous dire que le Sénat envisage de voter autre chose ne doit pas influencer nos propres choix. Je dis cela alors que je ne voterai certainement pas comme nos collègues élus en Corse sur l’article 16.

M. Bruno Questel. Je ne voudrais pas faire accroire que le rapporteur général nous a demandé de mettre à mal nos opinions au seul prétexte que nos votes seraient enserrés par des injonctions du Sénat. En revanche, si nous n’avons pas d’ores et déjà à l’esprit qu’il nous faut collectivement trouver les termes qui nous permettront d’obtenir un accord au terme de l’examen du projet de loi constitutionnelle, nous n’avancerons pas bien loin.

Plusieurs d’entre vous ont parlé de la Grande Guerre, quatre des frères de ma grand-mère ne sont pas revenus des tranchées de 1914, tout comme un certain nombre de jeunes hommes partis de Corse. La notion de peuple m’intéresse au plus haut point : de mère corse et de père normand – j’ai remarqué que la Normandie n’était jamais citée comme la terre d’un éventuel peuple ; je vous en remercie –, il m’arrive assez souvent….

M. Didier Paris, président. Mon cher collègue, il faut conclure !

M. Bruno Questel. J’avance en tout cas sur deux jambes, mais je ne me tiens debout que grâce à la République française.

M. Didier Paris, président. Je n’autorise plus qu’une dernière prise de parole. Monsieur Colombani…

M. Michel Castellani. Je demande la parole depuis cinq minutes car je ne me suis pas exprimé sur l’amendement CL1137 qui porte mon nom. Vous laissez tout le monde parler, sauf moi ! Vous organisez les débats comme vous voulez, mais j’estime que vous ne faites pas cela de façon juste. Si c’est ce que vous voulez, je ne défendrai pas mon propre amendement, mais je ne trouve pas cela logique du tout !

M. Didier Paris, président. Nous sommes en discussion commune. J’applique la règle habituelle. Je donne la possibilité de prendre une deuxième fois la parole compte tenu du fait que ce sont vos amendements. L’article 16 va être examiné dans un instant : vous aurez tout le temps d’aborder les sujets qui vous préoccupent.

M. Paul-André Colombani. Nous avons parlé d’un nouveau statut, pas de nouvelles compétences : il ne s’agit que de la fusion des anciennes collectivités. Ayons bien cela à l’esprit pour qu’il n’y ait pas de confusion dans le débat qui va arriver. J’habite à douze kilomètres de la Sardaigne, un territoire autonome, développé, dans une République indivisible : aucune volonté de sécession ne s’y est fait jour depuis plus de cinquante ans.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’ai dû mal m’exprimer et c’est pourquoi j’ai été mal compris. Il est évident que chacun est libre de son vote et qu’il faut attendre la deuxième lecture. J’ai simplement voulu rappeler – juste pour mémoire – qu’aux termes de l’article 89, tout projet de révision constitutionnelle doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. Je l’ai dit plusieurs fois, mais que voulez-vous, c’est l’envie de réussir ce texte qui me rend trop insistant !

M. François Pupponi. Je demande la parole !

M. Didier Paris, président. Le groupe Nouvelle Gauche a déjà pris la parole. Les règles s’appliquent à tous, et je continue à les faire respecter.

M. David Habib. Ce n’est pas possible !

M. Serge Letchimy. C’est un débat important !

M. M’Jid El Guerrab. C’est l’un des avantages d’être non-inscrit, chers amis socialistes ! Pour ma part, je suis né dans le Cantal et, contrairement à mes amis corses, je ne demande pas à ce que l’on reconnaisse les populations d’Auvergne dans la Constitution. Il est légitime que les Corses souhaitent cette inscription – même si je parlerais plus volontiers du peuple de France que des peuples de France –, mais je comprends aussi qu’il faille prendre en considération le Sénat, ce projet de loi constitutionnelle devant être adopté aux trois cinquièmes.

M. François Pupponi. Pourquoi refusez-vous le droit à M. Michel Castellani de s’exprimer alors que vous donnez la parole à un orateur non-inscrit ? Il est l’auteur de quatre amendements !

M. Didier Paris, président. Ils ont déposé des amendements ; ils les ont défendus.

M. François Pupponi. Que signifie ce « ils » ? M. Michel Castellani est député à part entière ! Nous en reparlerons en Conférence des présidents !

M. Didier Paris, président. M. Castellani n’a pas besoin d’un avocat ; il a eu tout loisir de présenter ses amendements. Je vous demande de retrouver votre calme, monsieur Pupponi.

La Commission rejette successivement les amendements CL1132, CL1133, les amendements identiques CL1137 et CL1233, les amendements identiques CL1138 et CL1158 et l’amendement CL1449.

La séance est suspendue de dix-sept heures à dix-sept heures dix.

La Commission examine l’amendement CL484 de Mme Cécile Untermaier.

M. Serge Letchimy. Je regrette l’incident qui vient de se produire. Ce sont des sujets importants et il faut respecter un minimum de bienséance lorsque l’on modifie la Constitution.

Longtemps, j’ai espéré que l’on puisse tenir compte de la situation de la Corse et des outre-mer de manière spécifique et que cette réforme serait l’occasion de donner un sens à ce qu’on appelle les identités particulières, aux cultures locales, à la différenciation. M. Macron, d’ailleurs, a utilisé à bon escient le terme différenciation, mais sans lui donner de contenu éthique, moral et politique. Je le regrette profondément. J’aurais voté, s’il m’était permis de le faire, l’amendement de M. Castellani visant à reconnaître la population corse au sein des peuples de France, car il me semble très important.

Il est tout de même assez grave de soumettre la liberté de l’Assemblée nationale à la position du Sénat. De façon fort opportune, on fait un amalgame entre la demande, qui est formulée, de reconnaître une population et la demande, qui n’est pas formulée, de reconnaître un peuple. L’Assemblée nationale s’élèverait à faire la distinction.

L’amendement CL484 vise à mettre l’expression « d’outre-mer » au pluriel. En effet, les situations géographiques, les cultures, les langues sont extrêmement différentes : la Nouvelle-Calédonie n’est pas la Martinique, la Martinique n’est pas la Guadeloupe, la Guadeloupe est très différente de la Guyane, un territoire dont la surface est équivalente à celle du Portugal et les ressources naturelles d’une richesse incroyable.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Votre volonté est satisfaite puisque le statut différent dont est dotée chacune des collectivités est bien la preuve que cette diversité est reconnue. Il me semble par ailleurs qu’évoquer les populations d’outre-mer, au pluriel, c’est faire référence à leur diversité et qu’il n’est nul besoin d’en ajouter. Avis défavorable.

M. Serge Letchimy. S’il y a une expression que j’ai en horreur, c’est « outre-mer » : qu’est-ce que l’outre-mer ? Est-ce un pays ? Je suis martiniquais, pas « outremérien » ! Lors du débat en séance publique, nous demanderons à supprimer ces termes.

Restons-en au niveau technique puisque vous ne voulez pas vous élever en acceptant un débat politique majeur. Vous ne reconnaissez pas les particularités. La difficulté n’est pas de respecter l’égalité, mais de parvenir à traiter de manière identique des situations différentes. Nous sommes riches de nos différences, nous ne sommes pas des handicapés, des personnes qui pèsent lourdement dans la République. Oui, la Corse et les outre-mer ont besoin d’émancipation et de liberté. Je vous demande d’y réfléchir et nous tenterons encore de vous en persuader en séance publique. Sinon, ce sera l’échec de la réforme !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Pourquoi le prendre ainsi ? Avez-vous détecté un quelconque mépris dans mes propos, un manque de reconnaissance ? Ce n’est ni ma philosophie ni ma volonté.

M. Serge Letchimy. Pour savoir ce que veut dire la reconnaissance, lisez Edgar Morin !

Mme Maina Sage. Parfois, de petits changements de mots sont lourds de sens. Ajouter un « s » peut sembler un détail, mais cela peut avoir beaucoup de sens. Parler des populations ne suffit pas. Le fait de faire figurer ce pluriel dans la Constitution comporte une symbolique forte. C’est, depuis quelques années, un mouvement à l’œuvre dans tous les textes qui concernent les outre-mer ; le ministère lui-même n’a-t-il pas changé d’appellation ? Je ne porte pas de jugement, et je sais que vous êtes conscients de ces différences, mais réfléchissez à cette modification d’ici à la séance : elle a, à nos yeux, une haute valeur symbolique.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL817 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Jean-Hugues Ratenon. Le rapport remis en mai 2016 au Premier ministre de l’époque par M. Victorin Lurel, sous le titre Égalité réelle outre-mer, montrait que les dépenses d’investissement de l’État dans un département d’outre-mer s’élèvent à 120 euros par habitant, contre 169 euros par habitant dans l’Hexagone – ce qui fait un écart de 29 %. Lors de l’examen du dernier budget, une majorité des élus ultramarins était prête à rejeter la mission « outre-mer » ; celle-ci a été sauvée de justesse par le fait majoritaire et les élus des autres territoires. Cela doit vous interpeller sur la détresse que nous exprimons. Nous proposons d’inscrire dans la Constitution un principe d’égalité de moyens pour les territoires. La moyenne des dépenses publiques par habitant outre-mer doit être au moins égale à la moyenne nationale : nous savons tous que les territoires d’outre-mer ont besoin d’un plan de rattrapage important, qui nécessite des dépenses plus élevées qu’ailleurs.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL818 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Jean-Hugues Ratenon. Hormis La Réunion, qui sera l’objet de l’un de nos amendements à l’article 17, les outre-mer peuvent largement adapter la loi et les règlements. Si ce droit d’adaptation est nécessaire et pertinent, nous tenons à constitutionnaliser le principe de faveur : aucune des adaptations ne doit constituer une régression sur le plan social et écologique par rapport à la loi. Sous prétexte de concurrence dans un contexte mondialisé, avec des pays aux règles moins protectrices, certains voudraient tordre le droit ou déroger aux règles qui protègent notre modèle social ou notre biodiversité. Nous nous opposons à cette politique du moins-disant.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

[Article 72-4 de la Constitution]

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CL1135 de M. Michel Castellani et CL1365 de M. Jean-Félix Acquaviva, et les amendements identiques CL1136 de M. Michel Castellani et CL1366 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Michel Castellani. Aux termes de l’article 72-4 de la Constitution, le Président de la République peut décider d’organiser une consultation des électeurs d’une collectivité d’outre-mer relativement à son organisation sur les questions relatives à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Nous souhaitons étendre cette possibilité à l’ensemble des populations de la métropole.

Nous ne sommes pas en train de défendre une indépendance rampante, animés par une volonté insidieuse de déconstruire la France : ce que nous voulons, c’est une autre structure d’État en France. Il faut faire l’effort de comprendre que l’on n’est pas obligé, dans un État moderne, d’avoir une structure monolithique et centralisée. Sans remettre en cause l’existence de l’État ni sa vitalité économique, sociale et culturelle, nous pouvons concevoir une autre structure. C’est là notre programme. Nous avons reçu mandat de nos électeurs pour défendre cette approche et nous nous y tenons. Que chacun fasse l’effort de comprendre qu’il y a une rationalité dans ce que nous défendons : ce ne sont pas des lubies !

M. Jean-Félix Acquaviva. D’un point de vue démocratique, il nous semble sain d’étendre ce dispositif aux électeurs des autres territoires, y compris la Corse. Même si cela ne passe pas lors de cette réforme, c’est un processus irréversible.

L’amendement suivant, CL1366, prévoit d’étendre le dispositif seulement aux électeurs de la collectivité de Corse.

M. Michel Castellani. L’amendement CL1136 est un amendement de repli. Nous sentons une forte suspicion, du moins une grande réserve à l’égard de nos propositions. Nous ne voulons pas nous substituer aux élus que vous êtes, et si vous ne souhaitez pas que ce dispositif soit étendu à vos territoires, permettez au moins aux Corses de s’exprimer sur l’organisation de leur collectivité.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Monsieur Castellani, nous avons tout à fait saisi la cohérence de vos propositions, tout comme vous avez compris la manière dont nous entendons conduire la différentiation. Cet amendement a pour effet de rapprocher encore une fois le statut de droit commun de celui des territoires ultramarins, ce qui ne nous semble pas pertinent. Par ailleurs, les électeurs inscrits sur les listes de Corse ont déjà été consultés sur l’évolution statutaire de leur territoire, selon les dispositions actuelles de la Constitution qui ne l’empêche aucunement. Il en est allé de même, d’ailleurs, pour l’Alsace. Avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements identiques CL1135 et CL1365 et les amendements identiques CL1136 et CL1366.

Article 16 (art. 72-5 [nouveau] de la Constitution) Statut de la collectivité à statut particulier de Corse

[Après l’article 72-4 de la Constitution]

La Commission est saisie de deux amendements de suppression, CL222 de M. Philippe Gosselin et CL915 de M. Sébastien Jumel.

M. Philippe Gosselin. La modification de la Constitution prévue à l’article 16 ne nous paraît pas à ce stade opportune.

J’entends les arguments, fort bien introduits, sur la notion de peuple corse et sur la diversité. Nous nous heurtons à des approches différentes, qui tiennent pour certaines au statut. Pour ma part, je n’ai jamais eu d’objection à ce que l’on prenne en compte la singularité des territoires. Certes, la République est une et indivisible, et cela remonte bien avant la Constitution de 1946 puisque, sous la Constitution de 1791, le royaume était déjà un et indivisible. Mais la singularité existe de fait, qu’elle soit insulaire ou non, et cela se traduit dans les statuts. Je veux bien entendre aussi les arguments selon lesquels un certain nombre d’éléments découlent du principe de reconnaissance des peuples.

Mais nous considérons que le statut de la Corse, en place depuis le 1er janvier 2018, n’a pas suffisamment prospéré. Pour reprendre une expression présidentielle des années 1980, il est nécessaire de laisser du temps au temps pour évaluer les effets de ce statut avant, le cas échéant, de le modifier. Certes, les révisions constitutionnelles prennent du temps : celle-ci intervient dix ans après celle de 2008. Mais il nous paraît important, pour des raisons pratiques, politiques, économiques, sociales ou fiscales, de tirer toutes les conséquences du statut avant d’aller plus avant, d’où notre amendement de suppression.

Mme Marie-George Buffet. Je n’ai aucun doute sur la place de la Corse dans la République, aucun a priori sur les propos et les objectifs de nos collègues. Je veux mettre en exergue le rapport de la Corse à la nation et à la France : à plusieurs reprises, les Corses ont choisi d’être cofondateurs de la nation française, aussi bien au lendemain de la Seconde Guerre mondiale qu’au moment de la grande Révolution, en apportant leur culture, leur spécificité, leurs exigences, dans un objectif d’émancipation et de liberté pour tous les enfants de la nation. C’est pour cette raison que la Corse n’est ni une collectivité ni un territoire associé, mais une région métropolitaine reconnue dans sa spécificité insulaire. Son statut peut être amélioré mais il ne relève pas, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine, des articles 73 et 74 de la Constitution. C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de l’article 16.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ces amendements sont une utile introduction à la philosophie qui nous a inspirés dans la rédaction de l’article 16.

Je rappelle que la Corse est une collectivité à statut particulier depuis 1982, dans le pur respect de la Constitution. Cela ne signifie pas que cet article 16 soit inutile, bien au contraire, puisqu’il empêchera un législateur futur de revenir au droit commun, mais que le principe de la différenciation territoriale est admis depuis longtemps pour ce territoire particulier, confronté à des enjeux liés à l’insularité que seuls nos collègues ultramarins sont à même d’apprécier et de comprendre.

La possibilité pour la Corse d’adapter sur habilitation la législation ou la réglementation est directement inspirée de ce qui se pratique aujourd’hui dans les départements d’outre-mer, régis par l’article 73, sans que l’on ait jamais eu le sentiment de défaire la République. Il est faux de dire que ce dispositif y a échoué : je vous renvoie aux travaux publiés par la Commission, qui montrent que la Guadeloupe et la Martinique en ont fait utilement usage à compter de 2009.

Enfin, l’alinéa 2 de l’article 16 me semble rédigé pour apaiser les craintes, d’où qu’elles viennent. Les spécificités liées à l’insularité ainsi qu’aux caractéristiques géographiques, économiques ou sociales de la Corse permettront désormais des adaptations de la loi et du règlement.

Pour les défenseurs de la souveraineté nationale, cela veut dire que la décision restera une prérogative du Parlement, tous les élus de la nation délibérant ensemble pour déterminer la meilleure voie à suivre.

Pour les promoteurs de l’autonomie corse, cela signifie que le principe d’égalité ne sera plus opposable par le Conseil constitutionnel aussi strictement qu’aujourd’hui. Je le dis et le répète : les règles foncières et fiscales, puisque c’est là que résident les attentes les plus fortes, pourront être dérogatoires au droit commun, dès lors que la situation fera apparaître des spécificités liées à l’insularité, à la géographie, à l’économie ou à la situation sociale.

Pour toutes ces raisons, et pour la philosophie du droit à la différentiation et à la spécificité corse, j’émets un avis défavorable à ces amendements de suppression.

M. Bruno Questel. Pour la première fois, et c’est heureux, la Corse est reconnue dans la Constitution ; pour la première fois, son statut de collectivité à statut particulier est inscrit dans le marbre. Il est des chemins de progrès, c’est indéniable. Une fois cette révision constitutionnelle adoptée, il faudra retravailler sur la question d’habilitation pour ne pas replonger dans les méandres du passé et permettre aux responsables de la collectivité territoriale d’user pleinement des prérogatives qui seront les leurs. Le groupe La République en Marche votera contre les amendements de suppression de l’article 16.

M. Paul-André Colombani. Je suis évidemment contre ces amendements de suppressions, mais je voudrais vous faire part de mon incompréhension à l’égard des propos de M. Gosselin et de mon regret concernant la prise de parole de Mme Buffet.

Mme Buffet a sans doute eu des discussions avec les communistes corses, qui ne veulent rien changer ni bouger. Pour eux, tout va très bien même si un habitant de Corse sur cinq vives sous le seuil de la précarité… Du coup, ils ont été systématiquement battus et systématiquement privés d’un groupe à l’Assemblée de Corse depuis 1982. Je déplore que le Parti communiste français ait pris attache avec eux : depuis le début de la législature, nous partageons pourtant beaucoup de points de vue et de votes avec le groupe de la Gauche démocrate et républicaine.

M. François Pupponi. Je suis très étonné de l’amendement défendu par le groupe Les Républicains. Le statut de la Corse, réglé par la loi précédente et les ordonnances, est une chose ; la question de l’inscription dans la Constitution pour permettre enfin le vote de textes spécifiques pour la Corse en est une autre. Je précise que le dernier texte spécifique que l’on ait voté, en tentant de détourner la jurisprudence constitutionnelle, était la proposition de loi de M. Camille de Rocca Serra, au nom du groupe Les Républicains, soutenue par la majorité de l’époque, il y a de cela un an et demi !

Tout le monde sait qu’il faut déroger aux règles compte tenu de la spécificité de la Corse. Mais tant que la Corse ne figurera pas dans la Constitution, le Conseil constitutionnel censurera. Il faut que la Corse figure dans la Constitution pour permettre une évolution législative qui tienne compte des spécificités de l’île ; c’est juridiquement imparable. Nous pourrons débattre ensuite du degré d’autonomie, mais si ces amendements venaient à être adoptés, c’en serait fini des spécificités législatives dont la Corse a besoin.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle examine l’amendement CL1479 de M. Jean Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cet amendement vise à insérer après l’article 74-1 de la Constitution un article 74-2. Cet article, qui reprend les travaux de Mme Wanda Mastor, missionnée par l’Assemblée de Corse, y a fait l’objet d’un vote très largement majoritaire : non seulement la majorité territoriale l’a adopté, mais aucun groupe n’a voulu voter contre.

Pour assurer une véritable clarification, il faut placer ces dispositions dans l’environnement de l’article 74, notamment pour régler les questions d’ordre foncier et fiscal. À cet égard, je rappelle qu’il y a, en Corse, quatre fois plus de biens indivis que dans n’importe quelle autre région. Cela signifie qu’il y a rupture d’égalité dans l’accès au logement, au foncier ou au bâti. Le remède ne peut passer que par des moyens différents. Or, les avis du Conseil constitutionnel, à droit constant – et quand bien même l’article 16 serait adopté en l’état – ne permettraient pas de résoudre cette question.

Si l’on ajoute à la question des biens indivis la part des résidences secondaires – 39 % – et une spéculation foncière et immobilière galopante, qui augmente la valeur d’imposition des futurs titres de propriété, on obtient une accumulation de contraintes mortifères créatrices d’inégalité sociale, de rupture culturelle et des tensions politiques telles qu’on les connaît depuis cinquante ans – on connaît l’attachement des Corses à leur terre. Sans inscription claire d’un statut clair, qui ne peut être que celui de la spécialité législative, jamais on ne résoudra les questions qui se posent depuis si longtemps dans l’île – et le foncier n’est qu’un exemple parmi d’autres.

C’est la raison pour laquelle l’Assemblée de Corse a voté en faveur de cette disposition, conformément au vote des Corses qui ont été 56,5 % à se prononcer pour un statut d’autonomie au sein de la République. Ce statut, c’est celui de la Polynésie française, de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy. Aujourd’hui, l’autonomie à la française est reconnue !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Nous partageons vos préoccupations, et je vous rappelle les termes de l’alinéa 3 de l’article 16 : « Les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées aux spécificités liées à son insularité ainsi qu’à ses caractéristiques géographiques, économiques ou sociales. »

La création d’un statut organique de la Corse, qui lui attribuerait des compétences régaliennes et la possibilité de voter la loi, nous placerait de fait dans une situation fédérale. Vous demandez une autonomie plus large que celle dont jouit la Polynésie française !

M. Jean Félix Acquaviva. C’est faux !

M. Marc Fesneau, rapporteur. C’est pourtant la réalité : votre amendement placerait pratiquement la Corse dans la situation de la Nouvelle-Calédonie qui est, pardonnez-moi, incomparable. Avis défavorable.

M. François Pupponi. L’inscription de la Corse dans la Constitution est une initiative qui va dans le bon sens et qu’il convient de saluer. Mais où faut-il la placer ? À l’article 72, à l’article 73, à l’article 74 ? Quel degré d’autonomie laisser à la Corse ? Le Gouvernement décide d’en rester à un minimum : la Corse ne pourra déroger que sous certaines conditions très précises, et avec l’accord du Parlement. Nos collègues ultramarins, qui bénéficient d’un texte plus favorable,…

Mme Éricka Bareigts. Pas partout !

M. François Pupponi.… nous disent eux-mêmes que cela ne fonctionne pas.

M. Serge Letchimy. Cela dépend des cas. Je veux le dire pour le compte rendu : il y a des territoires sur lesquels cela fonctionne bien.

M. François Pupponi. Le Gouvernement a fait le choix de limiter l’autonomie de la Corse au strict minimum. Monsieur le rapporteur, ne pensez-vous pas que l’alinéa 4 – « sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti » – empêchera de déroger, malgré l’habilitation au droit fiscal ? Je rappelle que la prorogation des arrêtés Miot a été censurée par le Conseil constitutionnel au motif de l’égalité devant la loi fiscale.

M. Jean Félix Acquaviva. Non, monsieur le rapporteur, cette proposition ne met pas la Corse au même rang que la Nouvelle-Calédonie. Je rappelle qu’il a fallu créer un titre à part pour la Nouvelle-Calédonie. Nous demandons à être placés dans l’environnement de l’article 74, qui concerne le statut de la Polynésie française, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, lequel permet d’adapter les lois et règlements existants et d’édicter des règles lorsque la spécificité le permet. Ce statut d’autonomie est reconnu depuis 2003.

Par ailleurs, comme l’a dit François Pupponi, la rédaction de l’article 16 ne permet pas de régler la question de la fiscalité du patrimoine. Nous allons nous trouver bloqués, notamment sur la demande de transfert de fiscalité. Nous ne demandons pas des exonérations, mais une politique fiscale du patrimoine adaptée. La rédaction de l’article 16 ne donne aucune garantie à cet égard ; seul l’environnement de l’article 74, la spécialité législative, permettrait de résoudre cette question.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie, en discussion commune, des amendements CL1145 de M. Michel Castellani, CL894 de M. Jean Félix Acquaviva, CL1146 de M. Michel Castellani, CL1171 de M. Jean-Félix Acquaviva et CL1399 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Michel Castellani. Nous entrons dans le cœur de la discussion sur le statut que nous souhaitons pour notre île. Par l’amendement CL1145, nous proposons que le début du premier alinéa de l’article 72-5, prévu à l’article 16, soit ainsi rédigé : « La Corse est une collectivité territoriale à statut particulier dotée de l’autonomie. »

Une fois ce principe posé, nous déroulons les compétences qui, à nos yeux, relèvent dans ce que nous entendons par cette autonomie en proposant qu’une loi organique fixe les compétences exercées par la collectivité de Corse, mais aussi les matières, relevant de la loi et du règlement, relatives à la protection du patrimoine foncier, au statut fiscal, à la préservation des particularités linguistiques et culturelles de l’île, au développement économique et social, à l’emploi, à la santé et à l’éducation. Ce faisant, nous reprenons ici le vote d’une grande majorité de la collectivité de Corse et, surtout, le vote des Corses sur notre programme.

Sans doute trouverez-vous que nous mettons exagérément la Corse au centre de cette réforme constitutionnelle. Vous devez comprendre que nous venons, pour ne parler que de l’époque contemporaine, de cinquante ans de combats, de polémiques, de souffrances, d’attentats, de vies sacrifiées, de perte de liberté. Aujourd’hui, la Corse a besoin d’être dotée de compétences. Si son statut était si favorable, cela se verrait sur le terrain : on ne connaîtrait pas ces conditions sociales médiocres, voire désastreuses. Et surtout, on ne verrait pas les Corses s’exprimer aussi majoritairement en faveur de ce programme que nous défendons ici. Vous qui êtes démocrates, vous devez comprendre cette logique profondément démocratique.

M. Jean Félix Acquaviva. L’article que mon amendement propose d’insérer après l’article 72-4 a été adopté par l’Assemblée de Corse. Dans le cadre de la discussion avec le Gouvernement, nous avons montré que nous étions capables de trouver des solutions de compromis, en proposant d’insérer ces dispositions dans l’environnement de l’article 72.

Il s’agit de prévoir un statut d’autonomie pour l’île, avec la volonté de clarifier les choses. Nous ne sommes pas dans un nouveau statut depuis le 1er janvier 2018, date de la fusion des deux départements ; le statut qui régit la Corse aujourd’hui, d’un point de vue législatif et réglementaire, est celui du 22 janvier 2002. Certes, il lui donne la possibilité de demander l’adaptation des lois et règlements. Mais je rappelle que, sur 50 demandes, il y a eu 48 non-réponses et 2 refus ! Nous ne proposons rien d’autre que d’inscrire dans la Constitution les termes de la loi au 22 janvier 2002, qui rejoignent en tout point l’article 73 applicable à certains territoires d’outre-mer.

Nous ne voulons pas d’une habilitation au cas par cas, qui serait pesante. Nous voulons agir évidemment sur les préoccupations quotidiennes – j’ai évoqué la question prégnante du foncier et de l’indivis, mais j’aurais pu tout aussi bien parler de la fiscalité touristique, de l’urbanisme ou de l’environnement. Ce besoin de clarification passe par un pacte de confiance. Il nous semble que cette proposition permet de placer le curseur au bon niveau, alors que trop de rendez-vous ont été manqués.

M. Michel Castellani. Je n’ai pas grand-chose à ajouter. La Corse sera-t-elle, ou pas, dotée de moyens pour mordre sur ces réalités économiques, sociales et culturelles ? C’est le débat du jour, et nous comptons sur cette réforme constitutionnelle pour avancer, enfin.

M. Jean Félix Acquaviva. L’amendement CL1171 se borne à modifier la rédaction proposée par le Gouvernement à l’article 16. Nous ne sommes pas des partisans du tout ou rien ; nous voulons placer correctement le curseur, pour agir sur la vie quotidienne. Nous craignons que l’article 16 ne nous oblige à faire de l’habilitation au cas par cas, quand bien même la loi organique prévoirait des garanties. Or c’est exactement ce que produit l’article actuel. Aucune des collectivités visées à l’article 73 n’a été habilitée à légiférer sur un ensemble de domaines.

Aller vers une loi d’habilitation donnant les prérogatives d’adaptation sur un ensemble de domaines et non au cas par cas serait un pas décisif et très important. Cela ferait gagner beaucoup de temps aux acteurs économiques de Corse. Mais cela suppose une garantie. C’est le sens de la rédaction que nous proposons. Il s’agit d’un appel, qui peut être modifié d’ici la séance publique. Sans prévoir l’autonomie, ces dispositions constituent un saut qualitatif suffisant, qui nous permet d’être en conformité avec le mandat démocratique que nous ont donné les Corses. Cela permettra une confiance suffisante pour que la collectivité adapte les lois et règlements de manière efficace sur le terrain, en évitant de reproduire les échecs que nous avons malheureusement connus.

M. Marc Fesneau, rapporteur. La question de l’applicabilité de l’article 16 et de son efficience par rapport aux objectifs qui sont les nôtres a fait l’objet de débats dans cette commission et à l’extérieur. Vous avez dit à plusieurs reprises, et à juste titre, que cela fait cinquante ans que vous réclamez des avancées, en particulier la reconnaissance. Actons quand même que l’article 16 comporte la reconnaissance de la Corse en son insularité, avec toutes les conséquences que cela emporte sur la vie économique et sociale. Il s’agit de la satisfaction d’une demande ancienne et d’une réelle avancée.

Vous avez dit qu’il s’agissait d’un amendement d’appel. Je comprends que vous exigiez que ce que nous allons écrire dans la Constitution soit traduit, soit dans la loi organique, soit, avec des garanties, dans le droit constitutionnel. Je vous propose que d’ici à la séance, nous sollicitions la garde des Sceaux pour savoir comment elle aborde la question de la mise en œuvre de ce droit à la différenciation. Mais en l’état actuel des choses, je maintiens mon avis défavorable.

M. Serge Letchimy. Cette revendication est légitime et elle est exprimée également par les outre-mer. Vous en êtes conscient, monsieur le rapporteur : en témoigne l’ouverture que vous venez de faire, très importante.

Pensez-vous qu’il soit cohérent d’habiliter les collectivités morceau par morceau, pour mener une politique générale ? Vous leur interdisez toute vision globale de leur avenir, toute approche transversale des différentes thématiques. On ne veut pas d’un volet fiscal, un volet technique, un volet foncier, un volet formation ; ce que les Corses demandent, c’est une habilitation globale pour adapter les textes. Nous le demandons aussi pour édicter la loi. Cela enrichirait la diversité législative française.

M. François Pupponi. Nous sommes au cœur du débat. Vous avez raison, monsieur le rapporteur : inscrire la Corse dans la Constitution est juridiquement, constitutionnellement et symboliquement très fort.

Mais la seule inscription de la Corse dans la Constitution aura peu d’effet sur la situation locale. Cela ne donnera pas le pouvoir aux élus locaux de mettre en œuvre les politiques indispensables, compte tenu des spécificités du territoire. Imaginez que, pour voter un texte fiscal, ils devront d’abord demander l’autorisation, éventuellement attendre une loi d’habilitation. Cela prendra entre deux et trois ans !

Pour résoudre un problème de manière efficace, il faut pouvoir prendre des décisions rapidement. Ce temps long, M. Serge Letchimy l’a dit, est impossible. Si le Gouvernement pense qu’il va pouvoir inscrire la Corse dans la Constitution, tout en tentant d’arracher quand même un accord constitutionnel avec le Sénat, nous manquerons le train de l’histoire alors que la Corse a besoin de cette ouverture fondamentale.

M. Paul-André Colombani. L’accord était unanime : 100 % des élus de la nouvelle Assemblée de Corse ont défendu la nécessité d’un article spécifique. Sur cet amendement, la majorité territoriale a reçu le soutien du groupe En Marche en Corse. Cette motion, telle qu’écrite aujourd’hui, le groupe En Marche en Corse l’a votée : c’est dire son importance. Elle n’est peut-être pas parfaite, mais libre à vous, monsieur le rapporteur, de nous proposer des modifications. Nous sommes descendus d’un cran, nous avons entendu que vous ne vouliez pas d’un placement à l’article 74, mais il vous faut écouter la volonté du peuple !

Mme Maina Sage. La première partie du texte qui nous est proposé vise à accorder à la Corse un statut particulier. Là-dessus, nous sommes entièrement d’accord, et je pense que cela constitue une réelle avancée. Mais la façon dont on différencie ce statut particulier me paraît particulièrement dérangeante : en définitive, on ne propose rien de plus qu’à l’article précédent. On se contente de préciser qu’en Corse, les règles peuvent être « adaptées aux spécificités liées à son insularité ». On ne dit pas autre chose à l’article 15.

Voilà pourquoi je pense, monsieur le rapporteur, qu’il serait bon que vous puissiez faire évoluer la situation d’ici la séance publique. Il me semblerait logique d’aller plus loin que l’article 15 et de faire en sorte que le statut particulier reconnu à la Corse se traduise dans un cadre de base.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Madame Sage, nous n’avons pas la même lecture de l’article 16. L’article 16 n’est pas l’article 15 : d’abord, il identifie les handicaps de la Corse liés à son insularité, ce que ne fait pas l’article 15 ; ensuite, et ce n’est pas la moindre des différences par rapport à l’article 15, il dispose que « les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées aux spécificités liées à son insularité, ainsi qu’à ses caractéristiques géographiques, économiques et sociales ».

Au-delà de la mention de la Corse dans la Constitution, dont M. Pupponi a marqué le caractère symbolique, l’article 16 donne la capacité réelle à tenir compte de la Corse dans les lois et règlements.

Enfin, monsieur Letchimy, ce que je disais tout à l’heure est simple : nous avons besoin que le Gouvernement nous éclaire sur la façon dont il envisage la mise en œuvre de l’article 16 – c’est-à-dire la loi organique. D’ici à la séance, la semaine prochaine, nous aimerions savoir comment il entend rendre effectif ce que nous inscrivons dans cet article, dans des conditions qui permettent de limiter les risques de morcellement – dont on connaît les effets.

M. Serge Letchimy. Nous en avons l’expérience, monsieur le rapporteur. On peut vous aider !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Reconnaissez toutefois que nous débattons ici d’un texte constitutionnel, et que s’il est voté, nous débattrons aussi d’une loi organique. Mieux vaudrait en avoir une idée. Je ne doute pas nous aurons des éléments d’éclairage sur la loi organique puisque nous l’avons demandé.

M. Bruno Questel. Comme je l’ai évoqué tout à l’heure, si on ne verrouille pas le processus pour qu’il soit lisible, intelligible et permette un minimum de prospective, cette réforme constitutionnelle n’aura que peu d’effets malgré son caractère éminemment symbolique et important pour la majorité territoriale issue du suffrage universel qui, nos collègues nous l’ont rappelé plusieurs fois à juste raison, a remporté les deux derniers scrutins. Il nous revient maintenant de veiller à ce que la loi organique à venir soit lisible et intelligible pour que la collectivité territoriale en place depuis le 1er janvier puisse, en coopération avec le Gouvernement, travailler sur le court, le moyen et le long termes dans le cadre de l’habilitation.

M. François Pupponi. Monsieur le rapporteur, tel qu’est écrit l’article 16, tout est verrouillé. Vous pourrez faire toutes les lois organiques que vous voudrez : l’habilitation se fera au coup par coup. En écartant toute mise en cause de droits constitutionnellement garantis, vous limitez les capacités de la collectivité de Corse à demander des habilitations sur certains sujets, et à les obtenir. Sincèrement, si l’on ne modifie pas l’article 16, on aura inscrit la Corse dans la Constitution, mais cela n’aura aucun effet juridique et ne permettra pas de régler les problèmes. Il faut le savoir, il faut l’assumer et ne pas laisser croire le contraire aux Corses. Cette inscription est une bonne chose, mais ce n’est que le début d’un très long processus qu’il faudra un jour achever.

M. Philippe Gosselin. J’entends bien que nous sommes dans la révision constitutionnelle, mais justement, celle-ci a besoin de lois d’application ; la loi d’application de la Constitution, c’est la loi organique. Or je déduis des propos de notre rapporteur qu’en réalité, à quelques jours d’un débat en séance publique, on ne sait toujours pas ce que veut le Gouvernement.

Je rejoins nos collègues corses qui veulent savoir où on va et où on ne va pas. S’il s’agit de leur lâcher un peu de laisse, de la raccourcir là, d’avoir un peu moins de bride pour calmer le cheval, on ne va pas aller très loin. Je comprends bien leur attitude et leur incompréhension. Il faut donc absolument que le Gouvernement sorte du bois et nous dise où il veut nous emmener.

Vous l’avez compris, je ne suis pas un fana de la reconnaissance institutionnelle ni du peuple corse, mais je suis ouvert et je veux que les territoires puissent se gérer en bonne intelligence. Encore faut-il qu’on nous donne les éléments pour en juger. Je vous repose donc la question, monsieur le rapporteur : pourriez-vous nous éclairer davantage ?

M. Serge Letchimy. C’est très bien, monsieur Gosselin : bonne ouverture !

M. Michel Castellani. Je voudrais d’abord remercier tous les collègues qui viennent de s’exprimer, MM. Letchimy et Pupponi ainsi que Mme Sage. À travers leurs interventions, vous voyez bien, mes chers collègues, que la question n’est pas de savoir si on va faire exploser la France, mais bien celle des différentes conceptions de l’architecture de l’État en France : une conception monolithique, que l’on connaît ; une conception décentralisée que nous souhaitons faire avancer.

Prenons garde, mes chers collègues, à ne pas confondre deux concepts : d’une part, l’égalité des citoyens face à la loi, qui est un principe de base de la démocratie, auquel personne n’entend toucher ici – en tout cas pas nous ; d’autre part, la reconnaissance constitutionnelle de la diversité des territoires, que nous souhaitons et nous sommes mandatés pour cela, voir inscrite dans la Constitution.

M. Serge Letchimy. Il vient de se passer quelque chose, monsieur le rapporteur : d’abord, c’est du moins ce que j’ai entendu, vous avez dit que vous étiez prêt à travailler avant la séance publique ; ensuite, la droite, par le biais de M. Gosselin, a fait une ouverture inattendue. J’ai rarement entendu cela, mais c’est bien.

Quelles sont les modalités ? Je pense qu’on ne sait pas toujours de quoi on parle. Le texte ne fait pas mention de l’initiative locale. Et qui habilitera la collectivité de Corse à procéder à ces adaptations, le Parlement ou l’exécutif ? Rien n’est précisé.

Ce que demandent les Corses, ce qu’ont obtenu les Martiniquais et les Guadeloupéens, c’est de pouvoir adapter directement, à leur initiative, sans passer par une demande d’habilitation. C’est une démarche essentielle, qui devrait passer par une discussion entre les Corses – et demain avec nous – sur la question de l’évolution automatique de la possibilité d’adapter. Je proposerai bientôt en séance un amendement allant en ce sens.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Il ne vous aura pas échappé que ceux qui veulent continuer les discussions peuvent le faire avec le Gouvernement, y compris aujourd’hui.

M. Philippe Gosselin. Cela ne nous a pas échappé.

M. Marc Fesneau, rapporteur. C’est normal. Et ce n’est pas la première fois qu’il mène de telles discussions, que ce soit avec des collectivités ou des territoires.

M. Philippe Gosselin. Oui, mais le temps presse.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Tant mieux si on discute.

M. Philippe Gosselin. Il ne s’agit pas seulement de discuter, il faut parfois aussi conclure…

M. Marc Fesneau, rapporteur. Monsieur Letchimy, je ne crois pas qu’il y ait de doute sur la rédaction de l’article 16 : « Les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées aux spécificités liées à son insularité ainsi qu’à ses caractéristiques géographiques, économiques ou sociales. » C’est donc bien le Parlement qui vote. « Sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, ces adaptations peuvent être décidées par la collectivité de Corse dans les matières où s’exercent ses compétences…

M. Serge Letchimy. Il faut une habilitation !

M. Marc Fesneau, rapporteur.… et si elle y a été habilitée, selon le cas, par la loi ou le règlement. Ces adaptations sont décidées dans les conditions prévues par la loi organique. » Conditions dont je ne préjuge pas, pas plus que vous d’ailleurs. Vous dites que ces adaptations seront autorisées compétence par compétence. Rien de cela n’est indiqué dans le texte constitutionnel.

M. Serge Letchimy. Nous l’avons expérimenté !

M. Marc Fesneau, rapporteur. J’entends, mais c’est dans la loi organique !

M. Didier Paris, président. Je vous en prie, chers collègues, laissez le rapporteur s’exprimer !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Tel que le texte est rédigé, rien n’empêche que cela se fasse de façon groupée et rien n’empêche que cela se fasse de façon séquentielle. Je ne comprends pas la prévention que vous avez sur le sujet.

M. François Pupponi. On n’intervient pas pour dire qu’on est pour ou contre, mais pour avoir des précisions qui s’imposent sur ce texte. Tout à l’heure, j’ai demandé comment on allait interpréter le « droit constitutionnellement garanti », qui restreint énormément le champ des habilitations. Il faudra que vous nous répondiez à ce propos.

Nous sommes bien d’accord sur le fait que la Corse ne pourra déroger aux règles qu’après habilitation par les lois et règlements, donc par le Parlement ou par le Gouvernement. Mais nous nous interrogeons sur les conditions de l’habilitation, d’où l’intérêt d’en savoir plus sur la loi organique. Il faut faire en sorte que l’habilitation intervienne rapidement, et éviter que le Parlement ne mette quatre, cinq ou dix ans à l’accorder.

Les conditions de l’habilitation figureront dans la loi organique. Mais comme le demandait notre collègue Gosselin à juste titre, avant de voter l’article 16, ne pourrait-on pas avoir quelques précisions sur la façon cette question sera traitée dans la loi organique ?

Mme Huguette Bello. Et dans quel délai ?

M. Serge Letchimy. Vous nous renvoyez à la loi organique. Soit, mais nous aimerions en savoir un peu plus avant de voter…

M. Marc Fesneau, rapporteur. Monsieur Pupponi, l’article 73 de la Constitution, tel qu’il s’applique aux départements et régions d’outre-mer dispose : « Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas sont décidées, à la demande de la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Elles ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti. » Tout cela est comparable. Considérez-vous que cela ait pu constituer un facteur bloquant outre-mer ?

M. Serge Letchimy. Cela restreint !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Oui, cela a-t-il été un facteur bloquant ? J’ai entendu tout à l’heure que le dispositif avait bien fonctionné dans un certain nombre de territoires.

M. Serge Letchimy. Trois ans pour avoir une habilitation !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ce n’est pas la question ! M. Pupponi a posé une question sur le droit constitutionnellement garanti ; nous en avons l’exemple avec les dispositions actuellement applicables aux régions et départements d’outre-mer.

M. Jean-Félix Acquaviva. Vous avez fait le plus ; vous pouvez faire le moins. Nous voilà maintenant au cœur du réacteur. La Corse ne veut pas, parce qu’elle a subi du cas par cas avec la loi du 15 juillet 2002, perdre cinq ans, sept ans, dix ans à cause du morcellement qu’on lui a imposé. C’est clair, net et précis.

Tel qu’il est rédigé, l’article 16 ne permet pas d’avoir une habilitation permanente, en une seule fois, sur un ensemble de domaines : cela n’est pas prévu dans les lois organiques applicables aux territoires d’outre-mer. Il faut donc le garantir dans la Constitution. Or, l’article 16 du projet de loi constitutionnelle ne fait que reprendre les termes de l’actuel article 73 de la Constitution, dont on connaît le résultat en termes d’échecs, de temps d’habilitation et de morcellement. C’est le premier problème majeur, qui peut être résolu avec un peu de volonté politique.

Le deuxième problème est qu’il est restreint aux compétences de la collectivité alors qu’il faudrait l’élargir pour assurer le développement économique de la Corse – et je vous renvoie à la rédaction actuelle du code général des collectivités territoriales concernant la Corse sur les adaptations de la loi. N’oublions pas qu’il y a des compétences mixtes entre les collectivités et les collectivités infraterritoriales. C’est très important.

La Commission rejette successivement les amendements CL1145, CL894, CL1146, CL1171, CL1261 et CL1399.

Puis elle examine les amendements identiques CL828 de M. Jean-Félix Acquaviva et CL1139 de M. Michel Castellani.

M. Jean-Félix Acquaviva. L’amendement CL828 aurait dû intervenir avant, puisqu’il fait référence à ce qu’avait été la rédaction de l’article 1er de la loi du 13 mai 1991 portant statut de la Corse, qui traitait de la reconnaissance de la communauté historique culturelle vivante que constitue le peuple corse, composante du peuple français. Problème dont nous avons déjà débattu, même si nous continuerons à en débattre.

M. Michel Castellani. Je tiens à souligner l’importance symbolique et surtout politique qu’aurait l’adoption de mon amendement CL1139, et préciser que ce ne serait finalement que la prise en compte d’une réalité historique, culturelle et psychologique.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Nous avons effectivement déjà eu ce débat et sans doute l’aurons-nous encore. Donc, pour les mêmes motifs que ceux que nous avons exposés avant l’article 1er, j’ai un avis défavorable.

M. François Pupponi. L’article 16 prévoit que des adaptations peuvent être décidées par la collectivité de Corse dans les matières où s’exercent ses compétences et si elle y a été habilitée, pour autant qu’elles ne remettent pas en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.

Mais reprenons la décision du Conseil constitutionnel sur les fameux arrêtés Miot : « une nouvelle prorogation de ce régime dérogatoire méconnaît le principe d’égalité devant la loi et les charges publiques… Par suite, l’article 14 concerné doit être déclaré contraire à la Constitution. » Autrement dit, avec cette rédaction de l’article 16, on ne pourra toujours pas voter des textes dérogatoires qui prolongent les arrêtés Miot. Ainsi, sur des sujets aussi fondamentaux que la fiscalité, on risque de nous opposer l’article 16 comme on l’a opposé aux outre-mer en arguant des droits constitutionnels garantis.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je peux vous répondre que le deuxième alinéa de l’article 16 dispose que « les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées aux spécificités liées à son insularité… »

M. François Pupponi. Je parlais de l’alinéa suivant.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Vous ne lisez que le troisième. Mais les deux alinéas vont ensemble. Le deuxième alinéa n’est pas une sous-partie du troisième : c’est lui qui pose le principe d’une possibilité d’adaptation des lois et des règlements.