rapport sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n°911). — Comptes rendus des travaux de la commission

Je rappelle à nouveau que la question de la déontologie des fonctionnaires a été évoquée à l’occasion de l’examen du projet de loi pour la confiance dans la vie politique, et que nous avions examiné des amendements adoptés par le Sénat. Lors du débat dans l’hémicycle, nous avions ensuite convenu que ce texte concernait uniquement la vie politique, et non la fonction publique.

Ne souhaitant pas pour autant éluder cette question, nous avons créé une mission d’information de la commission des Lois, conduite par M. Olivier Marleix pour le groupe Les Républicains et par M. Fabien Matras pour La République en Marche ; elle a remis son rapport au mois de janvier dernier. Nous avons discuté de ses conclusions, qui sont consensuelles, avec le ministre de la fonction publique afin de les concrétiser à l’avenir.

Nous n’ignorons donc pas cette question extrêmement importante, mais nous estimons qu’elle n’a pas sa place dans la Constitution. Par ailleurs, par le terme « radical », j’entendais que l’interdiction que vous souhaitez poser est d’ordre général, et exclut le cas par cas. Or, la mission d’information ne préconisait pas de règle impérative, mais proposait d’apprécier chaque situation, car chacune est différente.

Je tiens à vous rassurer sur les intentions de notre majorité, mais aussi à redire que la Constitution ne peut être le réceptacle de toutes les propositions.

Mme Émilie Chalas. Vous n’êtes pas sans savoir, mes chers collègues, que M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État chargé de la fonction publique, mène une large concertation portant sur la transformation de la fonction publique. Par la suite, un projet de loi ne manquera pas d’être soumis au Parlement, certainement l’année prochaine. Il comportera une partie traitant de la déontologie des fonctionnaires qui fera écho aux travaux de la commission des Lois, ce qui constituera le vecteur opportun pour ce débat de fond.

M. Sébastien Jumel. Je ne suis pas partisan d’une Constitution bavarde, mais je ne souhaite pas pour autant qu’elle soit muette.

Le constituant a décidé qu’un certain nombre de nominations avaient rang constitutionnel. Je considère donc que, pour ces postes très peu nombreux, il lui revient d’en déterminer les conditions déontologiques. Je n’en ai pas moins confiance dans la possibilité de progresser en matière de déontologie des fonctionnaires, mais, en l’occurrence, pour les postes concernés, le constituant a considéré que leur statut relevait de la Constitution ; c’est donc bien ici qu’il faut décider de ce qui leur est autorisé ou non.

La Commission rejette l’amendement.

[Après l’article 13 de la Constitution]

La Commission en vient à l’amendement CL487 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement s’inscrit dans l’esprit du débat que nous venons d’avoir ; cependant, l’amendement précédent ne traitait pas de fonction publique. Par ailleurs, chaque fois que nous avons voulu ajouter par la loi de la déontologie et de la transparence dans ce genre de nominations, qui sont du ressort du Gouvernement, nous nous sommes heurtés à son refus car il considérait que nous n’avions pas à intervenir.

Nous devrions donc nous interroger sur notre capacité à inscrire de telles dispositions dans une loi organique.

L’amendement que je présente est de principe, mais non de méfiance. Il se borne à prévoir que : « Le Président de la République nomme ses conseillers dans le respect des principes de transparence et de déontologie. » Il ne s’agit pas de prétendre que ce ne serait pas le cas aujourd’hui, mais d’inscrire dans la Constitution le principe qui a présidé à la création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et à l’adoption des lois relatives à la transparence de la vie publique et à la confiance dans la vie politique.

Ces textes nous demandent à nous, parlementaires, de faire des efforts ; la présidence de la République, quelle qu’elle soit, doit aussi se conformer à de telles exigences de façon à rassurer les citoyens de notre pays.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Comme vous, je suis soucieuse que les conseillers qui entourent le Président de la République observent les principes de transparence et de déontologie. Cependant, la mesure que vous proposez n’est pas normative, et il me semble singulièrement difficile de lui conférer une réalité juridique.

Par ailleurs, les conseillers du Président de la République sont soumis aux mêmes obligations déontologiques que les autres agents publics.

Pour ces raisons, mon avis est défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Je sais que ces matières ne sont pas aisées, mais je considère qu’il y a derrière le dispositif de mon amendement une portée normative, car si les principes visés n’étaient pas respectés, nous pourrions à tout moment aller au contentieux pour contester une nomination.

Il me semble donc impérieux de fixer aujourd’hui des critères fondamentaux de probité, de transparence et de déontologie. Le XXIe siècle sera celui de la déontologie.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 16 de la Constitution]

La Commission étudie ensuite les amendements identiques CL442 de Mme Cécile Untermaier et CL939 de M. Sébastien Jumel.

Mme Cécile Untermaier. À l’occasion de l’examen de ce projet de loi constitutionnelle, nous nous sommes arrêtés à des articles dont l’actualité pouvait faire question.

Depuis longtemps, beaucoup considèrent que l’article 16 de la Constitution comme dangereux ou inutile, car lorsqu’il est en mesure d’être soutenu et déterminé, le chef de l’État n’a pas besoin d’y recourir, et lorsqu’il n’est ni déterminé ni soutenu, il ne peut se satisfaire de cet article pour conduire son action.

Dans la mesure où la loi sur l’état d’urgence a été précisée, et puisque nous ne voulons pas d’une Constitution « bavarde », ne devons-nous pas substituer aux dispositions qui n’ont plus de sens celles qui sont plus actuelles – ce qui pourrait être le cas de l’état d’urgence ?

M. Sébastien Jumel. Chacun a présent à l’esprit les circonstances historiques qui ont présidé à la rédaction de l’article 16 ainsi que les réactions du Comité consultatif constitutionnel, notamment l’inquiétude de Guy Mollet. Plus récemment, M. François Bayrou, Mme Ségolène Royal et de nombreux candidats à l’élection présidentielle ont considéré cet article caduc. Cela fait sourire le rapporteur, mais M. François Bayrou fait souvent preuve d’un avis éclairé…

Le Conseil d’État ne peut pas contrôler l’application de l’article 16. Depuis la réforme de 2008, le Conseil constitutionnel peut le faire, mais seulement au terme de trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels. Or en trente jours, bien des choses peuvent se produire. En supprimant cet article, nous adresserions un signe de modernité ; nous n’avons pas prévu de revivre juin 1940 demain ni après-demain.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je salue à nouveau les remarquables références de M. Jumel : hier M. Hervé Morin, aujourd’hui M. François Bayrou…

Ce débat a le mérite de nous faire relire l’article 16, ce que nous ne faisons pas régulièrement, parce qu’il n’a pas été utilisé depuis la guerre d’Algérie. C’est dire si les Présidents de la République successifs n’en ont pas abusé et s’il n’a été que peu utilisé.

Je vous rappelle ce que dit le début de cet article : « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances ». Ensuite, il est prévu qu’au terme de trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel puisse être saisi par le Parlement aux fins de vérifier si les conditions de recours aux pouvoirs exceptionnels sont toujours réunies. Cette disposition est donc très encadrée par la Constitution.

Ce n’est pourtant pas parce que des outils n’ont jamais été utilisés qu’il ne faut pas les conserver. On peut toujours espérer que les conditions ne soient pas réunies, mais il me semble qu’il est préférable de conserver cet article par précaution, puisque nous ignorons ce que peut être l’avenir. Car la Constitution permet d’éviter que nous soyons confrontés à des situations que nous ne maîtriserions pas, or les événements justifiant le recours aux pouvoirs exceptionnels sont bien ceux que vise l’article 16.

Pour ces raisons, je suis défavorable à l’adoption de ces amendements.

Mme Cécile Untermaier. De votre analyse, monsieur le rapporteur, je retiens le principe de précaution, auquel je suis moi-même favorable.

M. Sébastien Jumel. Pour ma part, je retire de votre analyse que vous êtes en désaccord avec M. François Bayrou. (Sourires.)

M. Marc Fesneau, rapporteur. J’avais bien compris que tel était le sens principal de votre intervention !

M. Sébastien Jumel. Je retiens aussi de votre analyse que, lorsqu’un article ne sert à rien, il importe de le conserver au cas où un jour il servirait à quelque chose. Et je retiens encore que le principe de précaution n’est pas entériné, car, dans les mains d’un ennemi de la République, cet article 16 serait de nature à porter préjudice aux pouvoirs institutionnels que nous représentons.

Aussi, conformément à ce que souhaitaient Guy Mollet, François Mitterrand et beaucoup d’autres, je maintiens cette demande de suppression de l’article 16.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Monsieur Jumel, vous êtes trop fin politique pour ne pas caricaturer les propos. Je n’ai pas dit qu’il fallait conserver cet article parce qu’il ne servait à rien, j’observais simplement – et vous devriez vous en féliciter pour des raisons historiques et de paix européenne – qu’il n’avait été utilisé qu’une seule fois. Ceci n’empêche pas qu’il puisse malheureusement avoir vocation à l’être à nouveau.

M. Vincent Bru. Je rappelle qu’un avis public du Conseil constitutionnel est prévu. Je n’imagine pas, avec la place de cette institution aujourd’hui, qu’un Président de la République défierait un avis négatif considérant que les conditions ne sont pas réunies. Ce serait très grave pour la démocratie.

M. Sébastien Jumel. Le Conseil constitutionnel ne peut se prononcer qu’au terme de trente jours !

M. Vincent Bru. Pas du tout ! Le premier alinéa de l’article 16 le dit : « après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. »

M. Paul Molac. Mon parcours professionnel m’a conduit à faire des études d’histoire qui m’ont appris à être particulièrement méfiant vis-à-vis de ce genre d’article.

Je rappelle que bien des dictatures ont accédé au pouvoir par des moyens tout à fait légaux, et que des attentats pourraient conduire à certaines dérives, à faire monter la pression médiatique. Un garde-fou pourrait consister en ce que le Parlement se prononce par un vote, car aujourd’hui rien de tel n’est prévu. L’article 16 prévoit certes la consultation de certaines personnalités, mais celle du Parlement lui-même n’est pas prévue, ce qui est selon moi très regrettable.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je ne vais pas en redonner lecture, mais l’article 16 est un des plus longs de la Constitution, ce qui montre à quel point le constituant a pris soin de l’encadrer.

Pour répondre à M. Molac, je rappellerai que le premier alinéa de cet article pose comme conditions : « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. » Ces circonstances exceptionnelles et graves ne correspondent pas aux cas que notre collègue a mentionnés.

M. Christophe Euzet. Cet article a été inséré dans la Constitution de 1958 afin d’éviter la réitération de la débâcle de 1940. On ne peut pas demander au Parlement de décider la mise en œuvre de l’article 16 dans une période à laquelle il n’est plus en mesure de siéger !

Cette disposition a été retenue afin de ne jamais servir, sauf en cas de force majeure. Par ailleurs, si un dictateur en puissance devait un jour se présenter, il n’aurait que faire des conditions posées par l’article 16.

La Commission rejette ces amendements.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL1028 de M. Jean-Luc Warsmann.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Cet amendement de forme réclame d’être étudié plus avant ; à ce stade mon avis est défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL929 de M. André Chassaigne.

M. Sébastien Jumel. Cet amendement est de repli par rapport à celui qui proposait la suppression de l’article 16. Je rassure le rapporteur : lorsque j’amende un article, c’est que j’en ai auparavant pris connaissance !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Vous avez une certaine propension à me faire dire ce que je n’ai pas dit…

M. Sébastien Jumel. Dans sa rédaction actuelle, l’article 16 dispose qu’« après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi […] aux fins d’examiner si les conditions […] sont toujours réunies », qu’« il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public » et qu’« il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice ».

Notre amendement vise à rendre cette saisine possible à tout moment par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, quarante députés, quarante sénateurs ou un groupe parlementaire. L’article 16 ne serait ainsi pas supprimé, mais la procédure serait encadrée démocratiquement.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Avis défavorable pour les raisons déjà exposées.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 17 de la Constitution]

La Commission examine les amendements identiques CL322 de M. Paul Molac, CL679 de M. Jean-Louis Masson, CL1009 de M. Sébastien Jumel et CL1073 de M. Michel Castellani.

M. Paul Molac. Cet amendement propose la suppression du droit de grâce présidentielle, survivance de l’Ancien Régime. Cette disposition paraît d’autant moins nécessaire que la peine de mort a heureusement été supprimée dans notre pays depuis 1981, ce dont MM. Badinter et Mitterrand doivent être remerciés.

La grâce présidentielle relève du fait du prince. Elle suscite une pression indésirable sur le Président de la République, particulièrement pour les affaires dont les médias se sont fait l’écho. Ce dernier facteur peut causer une rupture de l’égalité entre les citoyens, car plus un cas est médiatisé, plus il est susceptible de recueillir la grâce présidentielle. C’est ainsi que Mme Sauvage a été graciée, mais que d’autres femmes battues qui se sont débarrassées de leur mari indélicat restent incarcérées.

De surcroît, cet article 17 va à l’encontre du principe de séparation des pouvoirs en empiétant sur le domaine de la justice, car il s’agit d’une décision unilatérale du Président de la République.

En outre, certaines mesures de grâce se sont révélées délicates, comme ce fut le cas de Paul Touvier, gracié par Georges Pompidou, ou de Jean-Charles Marchiani, condamné pour trafic d’influence dans une affaire de commissions occultes et gracié par Nicolas Sarkozy.

Il serait donc bon pour notre démocratie de supprimer ce droit de grâce.

M. Jean-Louis Masson. Réfléchir à une loi constitutionnelle ne dispense pas d’un toilettage des pouvoirs présidentiels ; c’est pourquoi, comme notre collègue, je propose la suppression de l’article 17 de la Constitution.

Cette disposition constitue un vestige de l’ancien monde, pour ne pas dire de l’Ancien Régime. Alors que la peine de mort était encore en vigueur, elle pouvait avoir du sens. Mais les choses ont changé.

De plus, le renforcement des garanties résultant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui par le passé n’existait pas, les voies d’appel et de cassation ainsi que l’émergence de nouvelles générations de magistrats soucieux des droits de la défense et du procès équitable, réduisent considérablement les erreurs judiciaires. Ces éléments contribuent à rendre le droit de grâce anachronique.

Enfin, comment un seul homme, fût-il Président de la République, pourrait-il avoir un avis de nature juridique supérieur à celui d’un collège de magistrats et de jurys populaires ? Pour ma part, je ne le crois pas : il me semble que cet article 17 est devenu obsolète et qu’il conviendrait de l’abroger.

M. Sébastien Jumel. Pouvoir de droit divin, pouvoir exorbitant, atteinte au principe de la séparation des pouvoirs… Nous sommes ici pour rétablir le lien de confiance entre nos concitoyens et la puissance publique. Les deux précédents chefs de l’État s’étaient engagés à supprimer le droit de grâce.

J’ai ici un tableau récapitulatif qui montre à quel point cette mesure a été utilisée de façon erratique : plus de 2 061 mesures de grâce en 1973, contre 94 en 2008, et un peu moins encore depuis. Nous voulons une République modernisée, une République qui réaffirme son attachement au principe de séparation des pouvoirs, ce que certaines dispositions permettront, je pense au Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Nous pouvons aller dans ce sens en supprimant le droit de grâce.

M. Michel Castellani. Sous de précédentes législatures, l’Assemblée nationale a déjà débattu de l’abrogation de l’article 17, car le droit de grâce appartient aux vestiges de l’époque de la monarchie. Cette disposition, pour des raisons de morale et de conviction, pouvait encore se comprendre lorsque la peine de mort était en vigueur, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui. Il ne semble donc plus légitime que le Président de la République puisse venir interférer dans les décisions de justice.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je partage votre avis, monsieur Jumel : il nous faut une République modernisée, une République humaine, et je considère que le droit de grâce tel qu’il s’exerce aujourd’hui permet cette humanité.

Depuis 2008, il n’existe plus de grâces collectives. Vous venez de rappeler les chiffres : cette année-là, 94 mesures individuelles ont été prononcées, et l’usage de ce droit est désormais très circonscrit.

Pour autant, il ne s’agit pas du fait du prince, car les dossiers sont examinés par le bureau des grâces de la Chancellerie. Ils sont instruits, et lorsqu’une mesure de clémence se justifie, ils sont présentés au Président de la République. Nous avons besoin de cette souplesse qui permet de pallier l’impossibilité à laquelle les juridictions peuvent être confrontées de mettre en œuvre des mesures de libération conditionnelle notamment.

Je rappelle que le droit de grâce n’efface pas la condamnation, qui continue à produire ses effets. Le président Emmanuel Macron en a récemment fait usage au bénéfice d’une personne condamnée à la réclusion perpétuelle, dont la place était manifestement plus dans un hôpital psychiatrique que dans une maison centrale.

Je pense que nous devons conserver ce dispositif de souplesse et d’humanité, qui, de façon extrêmement parcimonieuse, permet de régler des situations individuelles très difficiles.

Enfin, l’abolition de la peine de mort ne justifie pas la suppression de ce droit de grâce, car la condamnation à perpétuité, par exemple, ne constitue pas une peine anodine dont on pourrait considérer qu’elle n’est pas assez grave pour ne pas justifier ce droit.

Pour ces raisons, je suis défavorable à ces amendements.

M. Sébastien Jumel. Il ne m’a pas échappé que le droit de grâce n’est pas une amnistie. Je n’ai toutefois pas le sentiment qu’une décision prise par un collège de magistrats au nom du peuple français est nécessairement dénuée d’humanité – sauf à considérer que les sentiments humains soient réservés au Président de la République, ce qui m’aurait échappé…

D’ailleurs, je proposerai plus loin un amendement allant dans le sens de vos propos, madame la rapporteure. Il s’agit, pour la réparation d’une erreur judiciaire ou d’un manque d’humanité dans la mise en œuvre de la sanction, de permettre au Président de la République d’user du droit de grâce après avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Il serait surprenant que cet amendement de repli ne fasse pas consensus, car le droit de grâce serait alors préservé, mais encadré par la neutralité, l’autorité et l’expertise du Conseil supérieur de la magistrature.

M. Paul-André Colombani. Je veux abonder dans le sens de mes collègues. Alors que la peine de mort a été abolie, qu’il peut être fait appel des décisions de justice, et que la Cour européenne des droits de l’homme existe, il est choquant qu’un Président de la République puisse contredire deux décisions de jury populaire. La séparation des pouvoirs n’est pas respectée.

M. Jean-Louis Masson. Madame la rapporteure, malgré le respect que j’ai pour vous, je ne puis accepter l’argument selon lequel une forme d’humanité serait le propre du Président de la République. Aujourd’hui, même si le code pénal s’applique, les juges font preuve de toute l’humanité possible lorsqu’ils rendent un verdict, et ne se prononcent pas sans recourir à certaines expertises. Ils ne sont pas des machines qui appliqueraient la loi pénale de manière absurde et rigide, et ce n’est pas vous, qui avez été avocate, qui démentirez mon propos. Vous ne pouvez jeter ainsi le discrédit sur les magistrats !

Mme Caroline Fiat. Comme l’ont dit mes collègues, il faut prendre garde à la séparation des pouvoirs. Tout comme M. Jumel, je considère que le droit de grâce, c’est le fait du prince. Donner à une personne le pouvoir d’en juger une autre contrevient complètement à la séparation des pouvoirs. Il convient plutôt de doter la justice de meilleurs moyens, du budget nécessaire pour qu’elle puisse travailler dans de bonnes conditions. Le Président de la République n’a pas à décider qui doit aller en hôpital psychiatrique et qui doit aller en prison, les juges savent très bien le faire !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je veux préciser un point, cher collègue Masson. Je ne jette absolument pas le discrédit sur les magistrats. Chaque fois qu’ils ont à traiter un dossier, ils l’examinent attentivement et avec la plus grande humanité, je n’en doute pas. Cependant, le droit de grâce intervient à un tout autre moment de la chronologie : dix, quinze ou vingt ans après la condamnation. Ce n’est pas la même logique, ni la même temporalité.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Je ne puis donner la parole à notre collègue Gosselin : il a été décidé qu’il y aurait une seule prise de parole par groupe.

M. Philippe Gosselin. Il peut arriver, madame la présidente, qu’on défende un amendement sans être l’orateur du groupe.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Nous examinons une série d’amendements identiques, et celui de votre groupe a été défendu.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas la même chose.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Il s’agit de la règle arrêtée hier.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle aborde les amendements identiques CL46 de M. M’Jid El Guerrab et CL1010 de M. André Chassaigne.

M. M’Jid El Guerrab. Le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, dit « comité Balladur », avait, en 2007, qualifié le droit de grâce d’anomalie de notre Constitution. Non encadré, c’est le vestige d’une époque très éloignée. Certes, en vertu de l’article 19 de la Constitution, un contreseing ministériel est nécessaire pour un tel acte de justice retenue, mais la solidarité politique qui lie habituellement le Gouvernement au chef de l’État a pour conséquence de neutraliser cette obligation.

Un premier pas a été franchi en 2008 lorsque le constituant a décidé que ce droit s’exercerait désormais à titre individuel, mais il paraît nécessaire d’aller plus loin en soumettant la grâce à un avis consultatif du Conseil supérieur de la magistrature. Le chef de l’État conservera donc une certaine marge d’appréciation mais la publicité d’un tel avis empêcherait toute dérive.

Par coordination, il conviendrait par la suite de compléter la loi organique déterminant les conditions d’application de l’article 65 de la Constitution, relatif au Conseil supérieur de la magistrature.

M. Sébastien Jumel. Du temps où la peine de mort était en vigueur, le Conseil supérieur de la magistrature était consulté lorsqu’un condamné sollicitait une grâce. Sans retirer le droit de grâce au Président de la République, il paraît nécessaire de soumettre son exercice à l’avis du Conseil supérieur de la magistrature – car c’est tout de même un droit quelque peu exorbitant. Tel est l’objet de l’amendement CL1010.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je suis défavorable à ces amendements. Le Conseil supérieur de la magistrature ne dispose pas de compétences particulières qui lui permettent de formuler un avis sur un dossier judiciaire.

M. Sébastien Jumel. Le Conseil supérieur de la magistrature appréciera !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. C’est un organe administratif qui a vocation à procéder aux nominations et à exercer un pouvoir disciplinaire sur le corps des magistrats judiciaires, pas à apprécier des dossiers particuliers.

M. Guillaume Larrivé. Je souscris aux propos de M. Jumel. De 1958 à 1993, la possibilité que ces amendements identiques ont pour objet de rouvrir était offerte au Conseil supérieur de la magistrature par une loi organique prise en application de l’article 65 de la Constitution, sans que l’avis rendu lie le chef de l’État.

J’ai donc plutôt envie de voter en faveur de ces amendements, même si j’ai bien compris qu’ils ne portent pas sur le cœur de la révision constitutionnelle qui nous est proposée. Le président Giscard d’Estaing explique d’ailleurs dans ses mémoires qu’il exerçait le droit de grâce en s’appuyant sur l’avis du Conseil supérieur de la magistrature – éventuellement pour s’en écarter, mais c’était un élément d’appréciation.

Votant pour une fois un amendement communiste, j’aurai fait la preuve de mon ouverture d’esprit. (Sourires.)

M. M’Jid El Guerrab. Je ne suis malheureusement pas communiste…

M. François Ruffin. Cela peut s’arranger ! (Sourires.)

M. M’Jid El Guerrab. … mais mon amendement est identique à celui qu’a défendu M. Jumel. Je peux retirer le mien pour vous permettre de voter précisément un amendement communiste, cher collègue Larrivé, mais c’est en raison des arguments avancés par Mme la rapporteure que je le retire.

L’amendement CL46 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL1010.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL588 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Dunoyer. Il s’agit de circonscrire un peu plus le champ dans lequel peut s’exercer ce droit totalement exorbitant. Certes, l’administration du ministère de la justice et la direction des affaires criminelles et des grâces prennent part à son exercice, mais il conviendrait de l’encadrer encore un peu mieux. Nous proposons donc qu’il ne puisse être exercé qu’à la suite de condamnations pour crime, étant entendu qu’un certain nombre de crimes sont déjà exclus par la coutume de son champ – les actes terroristes, les attaques contre les forces de l’ordre, les crimes racistes…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je suis défavorable à votre amendement. Pourquoi contraventions et délits devraient-ils être exclus du champ du droit de grâce ? Pourquoi le réserver aux crimes ? Cela me paraît assez incohérent. Cette soupape du droit de grâce qui permet de manifester une certaine humanité doit pouvoir fonctionner pour toute infraction.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL680 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. La question du droit de grâce transcende largement, nous le constatons, les appartenances politiques, et je m’en réjouis. Je suis satisfait de partager le point de vue de M. Jumel – il me semble que cela prouve que la majorité devrait s’interroger également. Et je voudrais saluer des personnalités éminentes pour lesquelles j’ai un grand respect, tels MM. Balladur et Sarkozy, qui s’interrogeaient également sur le droit de grâce.

L’amendement CL680 est un amendement de repli. Il s’agit d’exclure de son champ les périodes de sûreté et les crimes et délits relevant du terrorisme ou d’atteintes à la sûreté de l’État.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Si le Président de la République a le droit de grâce, ce n’est pas uniquement pour les excès de vitesse ! S’il lui appartient – c’est l’esprit du constituant de 1958 – de l’exercer avec intelligence et parcimonie, il faut, pour ce faire, que ce droit soit général et absolu.

En l’occurrence, si une situation politique s’est apaisée des décennies après une condamnation, si une grâce est justifiée de ce fait, pourquoi la Constitution l’interdirait-elle ? Dois-je vous rappeler que le général de Gaulle avait gracié les auteurs de l’attentat du Petit-Clamart, à l’exception notable de leur chef Bastien-Thiry ? Il y a une dimension politique, une dimension de réconciliation nationale à l’exercice du droit de grâce, qui doit donc rester d’une portée générale et absolue.

M. Fabien Di Filippo. C’est précisément le mot que vous venez de prononcer, monsieur le rapporteur général, qui peut poser problème dans le droit de grâce.

Pourquoi certains justiciables, condamnés dans certaines affaires, pourraient-ils, pour des raisons politiques, être graciés, tandis que le justiciable ordinaire resterait jusqu’au terme de sa peine soumis à la volonté de la justice, comme il est tout à fait normal qu’il le soit ? Pour des raisons d’équité, tout le monde doit être soumis aux mêmes lois. Il ne saurait y avoir de grâce ni de justice politiques. C’est ce caractère politique du droit de grâce qui rend si problématique, y compris pour des membres de la majorité, l’article 17 de la Constitution.

M. Sébastien Jumel. Le droit de grâce fut parfois exercé pour permettre, y compris, quelquefois, dans les outre-mer, à des concitoyens d’échapper à l’inéligibilité et de se présenter à des élections malgré leur condamnation. On voit bien là sa nature très politique.

M. Michel Castellani. Les propos que vient de tenir M. Ferrand sur la réconciliation m’évoquent la situation en Corse. Vous le savez, l’opinion publique y attend majoritairement que l’on solde les comptes du passé. Il n’y a plus d’attentat en Corse depuis plusieurs années, nous sommes revenus à une paix civile totale, et c’est une très bonne chose – nous avons travaillé pour y parvenir. Peut-être serait-il utile que nous réfléchissions tous ensemble à une procédure d’amnistie qui permette de solder totalement les comptes du passé sur le plan judiciaire. C’est une question pendante.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 18 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL629 de M. François Ruffin.

M. François Ruffin. Cet amendement part d’un double postulat.

Premièrement, l’Assemblée n’est pas seulement la fabrique la loi. C’est aussi un lieu politique, un lieu de la représentation des conflits, des idéaux, des espoirs et des colères qui traversent la société. Il s’agit de faire en sorte que cela aussi soit représenté. Aujourd’hui, par exemple, le temps des questions d’actualité au Gouvernement est un exercice politique, détaché du travail législatif.

Deuxièmement, la séparation des pouvoirs est aujourd’hui une fiction. Nous allons défendre un certain nombre d’amendements pour distendre le lien entre l’exécutif et le législatif mais, pour l’instant, la confusion est quasiment totale entre les deux. Le véritable du chef du Gouvernement se trouve à l’Élysée.

Lucien Goldmann expliquait dans une étude qu’il y avait, chez Racine, un « Dieu caché », un Dieu qui n’était jamais évoqué mais qui, en fait, régnait sur la totalité des pièces de Racine et décidait de ce qu’il s’y passait. Il ne faudrait pas que le Président de la République soit aujourd’hui le Dieu caché de la politique, c’est-à-dire qu’il décide de tout ce qu’il peut se passer à l’Assemblée nationale et dans la vie politique française sans descendre lui-même dans l’arène pour expliquer ses choix.

Par cet amendement, je propose que le Président de la République, puisqu’il est le véritable chef du Gouvernement, se présente devant la représentation nationale pour répondre aux questions qui lui seraient donc directement posées.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Par cet amendement, vous proposez que le Président de la République vienne devant les assemblées mais, dans un instant, nous examinerons un amendement de M. Jumel visant à ce qu’il ne vienne plus s’exprimer devant le Congrès ! L’un voudrait le Président bavard, l’autre le voudrait muet. Soit, examinons dans l’ordre ces propositions.

En l’occurrence, nous en sommes à l’amendement CL629. C’est simple, monsieur Ruffin : sous la Ve République, le Président de la République n’est pas responsable devant les assemblées ; il ne l’est que devant le peuple français. Je suis donc défavorable à cet amendement.

M. François Ruffin. Je ne vois pas de contradiction entre cet amendement et celui que présentera M. Jumel.

Ce qui se passe au Congrès, c’est que le Président de la République vient parler sans qu’il y ait d’échange ; il n’y a pas d’interpellation et il n’est pas un homme parmi les hommes, un représentant parmi les représentants. Il « flotte » au-dessus. Il vient, il intervient, il repart. C’est un exercice quasi monarchique, alors que nous souhaitons dialoguer – c’est ainsi que nous voulons faire de la politique – avec un homme parmi les hommes.

Quant à votre deuxième argument, en fait votre seul argument, il est tautologique. Sous la Ve République, le Président de la République est responsable devant le peuple, mais non devant les représentants de la nation, dites-vous, mais nous sommes précisément réunis pour nous demander ce qu’il faut écrire dans la Constitution ! Nous cherchons à sortir de cette tautologie, nous proposons autre chose. Sinon, à la limite, vous pouvez nous répondre à peu près chaque fois que nous défendons un amendement que, sous la Ve République, c’est comme ça que ça fonctionne. Si nous cherchons précisément à modifier le fonctionnement de cette Ve République, ce contre-argument n’est pas recevable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CL940 de M. Sébastien Jumel et les amendements identiques CL323 de M. Paul Molac, CL819 de M. Jean-Christophe Lagarde, CL930 de M. André Chassaigne et CL1074 de M. Michel Castellani.

M. Sébastien Jumel. Le rapporteur général a rappelé que le Président de la République n’était responsable que devant le peuple, mais c’est précisément la raison pour laquelle, si l’on tient à la séparation des pouvoirs, il n’a pas à venir bavarder devant le Congrès sans engager sa responsabilité – et j’assume tout à fait que cette approche soit différente de celle défendue par mon camarade Ruffin, même si je suis souvent d’accord avec lui. C’est la raison pour laquelle nous avons proposé, de manière cohérente, que le Premier ministre préside le Conseil des ministres. De même, nous avons proposé que le Président de la République soit élu non plus au suffrage universel direct, mais par le Parlement.

M. Philippe Gosselin. C’est le retour à l’inauguration des chrysanthèmes !

M. Sébastien Jumel. Non, ce n’est pas le retour à l’inauguration des chrysanthèmes. Et j’ai dit à plusieurs reprises que le respect que j’avais pour le Premier ministre, y compris pour le titulaire actuel de la fonction, me conduisait à ne pas souhaiter que l’on résume son rôle à celui d’un collaborateur.

Lorsque le Président de la République réunit le Congrès à Versailles la veille du jour où le Premier ministre engage sa responsabilité devant l’Assemblée nationale, je considère qu’il affaiblit, affadit, méprise le Premier ministre. Lorsqu’il réunit, comme il le fera lundi prochain, le Congrès à Versailles, alors que nous examinons une réforme de la Constitution visant, en gros, à discipliner la majorité, je considère qu’il affaiblit non seulement le Premier ministre et le Gouvernement, mais aussi le Parlement.

Je suis donc cohérent en proposant cet amendement qui vise à ne pas permettre au Président de la République de venir s’exprimer devant le Congrès sans engager sa responsabilité.

M. Paul Molac. Depuis 1875, le Président de la République n’a plus le droit de se présenter devant les assemblées. Si la révision constitutionnelle de 2008 lui a ouvert ce droit devant le Congrès à Versailles, les débats consécutifs à cette allocution doivent se tenir hors la présence du Président de la République. Je propose pour ma part qu’ils se tiennent en sa présence. S’il peut s’exprimer sans que les parlementaires puissent lui répondre, ce dispositif ne fait qu’offrir un temps supplémentaire à la communication du Président de la République. La parole et l’image présidentielles prennent pourtant déjà une place importante…

Par ailleurs, dès lors que le débat n’est pas suivi d’un vote, la légitimité du Président de la République n’est pas remise en cause. L’exercice reste distinct des questions d’actualité au Gouvernement. Ce n’est donc pas affaiblir le Président de la République que de donner un droit de réponse aux parlementaires, c’est rééquilibrer les pouvoirs.

M. Philippe Dunoyer. Ce qui ferait l’intérêt de ces réunions, qui ont vocation à devenir plus fréquentes, c’est qu’elles soient non plus un moment d’expression unilatérale, mais un échange bilatéral. L’expression présidentielle est importante, mais l’expression parlementaire l’est tout autant. C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement CL819, de supprimer les mots « hors sa présence ».

M. Sébastien Jumel. L’amendement CL930 est un amendement de repli. Si l’amendement CL940 par lequel nous proposons de supprimer la possibilité offerte au Président de la République de s’exprimer devant le Congrès est rejeté, autant que le Président de la République puisse entendre nos réponses et que ce moment ne soit pas le moment d’expression unilatérale d’un discours descendant, voire condescendant, de ce Dieu qui n’est pas le moins du monde caché.

Et puis cela conduira les députés à venir. L’an dernier, notre groupe avait boycotté le Congrès. Cette fois-ci, nous irons, en prêtant serment devant la salle du Jeu de paume avant de nous rendre en séance, afin de réaffirmer notre attachement aux fondamentaux de la République. Il serait bon que le Président de la République puisse entendre ce que nous avons à dire, d’autant que le risque d’une extrême solitude est grand pour n’importe quel exécutif

– celui-ci comme d’autres. Au bout du compte, le Président de la République risque d’être enfermé dans une cage de verre qui le prive de sa faculté d’entendre le peuple. En ce moment, il est en colère, voyez les sondages et le titre du Monde, selon lequel le Président de la République agace ceux qu’il irritait et désespère ceux qu’il avait enchantés. C’est dire s’il y a du chemin pour retrouver la confiance ! Peut-être serait-ce plus facile si nous lui permettions d’entendre ce que nous avons à dire.

M. Michel Castellani. L’adresse du Président de la République au Parlement peut déjà apparaître comme une entorse au principe de séparation des pouvoirs, puisque le législateur n’a pas la possibilité de lui répondre en sa présence. Cela manifeste indiscutablement un déséquilibre en faveur du pouvoir exécutif. Supprimant les mots « hors sa présence », l’amendement CL1074 vise à instaurer un réel débat entre le Parlement et le Président. On comprend aussi l’intérêt que pourrait éventuellement revêtir un tel dialogue entre le législatif et le chef de l’exécutif. Ce n’est pas, dans notre esprit, rabaisser le Président de la République même si, de fait, cela rehausserait le rôle du Parlement.

On peut se demander, en revanche, quel est l’intérêt d’un discours présidentiel devant un Parlement muet. S’il s’agit simplement de prononcer un discours, vu les moyens techniques dont nous disposons – radio, télévision et tout le reste –, le Président de la République peut s’adresser directement à la nation plutôt qu’à un Parlement spectateur.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Comme nous, le constituant de 2008 a travaillé pour longtemps. Il n’a pas travaillé pour que l’on vienne, dix ans plus tard, mettre à bas son œuvre – ou alors une Constitution n’est guère plus qu’une loi… Le constituant de 2008 a réfléchi en profondeur – reportez-vous aux travaux accomplis alors que la majorité n’était pas tout à fait identique à la majorité actuelle – et souhaité que le Président de la République puisse venir délivrer un message et s’adresser aux parlementaires pour faire part de ses orientations futures ou pour répondre à une grave crise nationale. Il revient ensuite au Gouvernement, lui responsable devant le Parlement, de donner un tour concret aux orientations exposées par le Président de la République.

Certains collègues, qui témoignent ainsi de leur sollicitude, disent qu’il faut que le Président de la République puisse entendre ce que nous avons à lui dire, mais je pense qu’il dispose des moyens technologiques de prendre connaissance de nos propos. Selon l’esprit de l’article 18 de la Constitution, il s’agit cependant de faire en sorte que le Président de la République ne puisse être pris à partie ni interpellé directement – ce serait remettre en cause le fait qu’il n’est pas responsable devant le Parlement. Le choix du constituant de 2008 est cohérent et pertinent : le Président de la République peut délivrer un message, se faire entendre, et, ensuite, en présence du Gouvernement, responsable devant le Parlement, les groupes parlementaires s’expriment. Ces modalités sont conformes à la logique même de nos institutions.

J’entends bien l’objection de M. Castellani : pourquoi le Président de la République ne s’exprime-t-il pas plutôt directement à la télévision ? Je crois que cette expression présidentielle devant le Congrès est un moment important pour les citoyens. Il n’est pas si fréquent que la parole présidentielle s’adresse aux représentants de la nation, et, au fond, je suis sûr que si nous décidions que le Président de la République ne doit plus jamais s’exprimer devant le Congrès, il s’en trouverait ici pour y voir une énième marque d’un mépris témoigné aux représentants de la nation.

Encore une fois, si elle donne un certain charme à nos débats, la réversibilité des arguments invalide ceux-ci les uns après les autres,…

M. Sébastien Jumel. Cela vaut aussi pour les vôtres !

M. Richard Ferrand, rapporteur général. … je suis donc défavorable à tous ces amendements.

M. Philippe Gosselin. Pour votre information, chers collègues, le 8 juillet sera la « journée du Roi » à Versailles – vous pouvez vérifier. Le lendemain, ce sera la journée du Président – à moins que ces deux réalités n’en fassent qu’une.

En tout cas, ces amendements visent à donner un peu plus de naturel à un échange très formalisé, pour ne pas dire ritualisé. Nous pourrions transformer une adresse en un temps un peu plus interactif. Le constituant de 2008 a effectivement voulu graver dans le marbre de la Constitution un cérémonial très particulier avec une prise de parole singulière, rare, réservée aux grandes occasions. Sans remettre en cause la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, sans mettre en cause celle du Président de la République, il me semble qu’il serait intéressant d’apporter un léger complément à la réforme de 2008 en permettant un réel échange avec le chef de l’État.

M. Christophe Euzet. Je vous en prie, cher collègue Jumel, nous ne révisons pas la Constitution en fonction des résultats des sondages, soyons un peu responsables !

Pour des raisons tenant à la séparation des pouvoirs, que vous avez très justement évoquée, le Président de la République ne se rend ni à l’Assemblée nationale ni au Sénat depuis la IIIe République. Assouplissant cette règle, le constituant de 2008 lui a permis de s’exprimer devant les deux assemblées réunies en Congrès. Cette légère modernisation de notre République n’a jamais visé à rompre avec la logique fondamentale de la Ve République. Il ne s’agit pas de faire descendre le Président de la République dans l’arène du Parlement. Son intervention revêt un caractère solennel.

M. François Ruffin. Monsieur le rapporteur général, nous aussi avons les moyens technologiques de suivre l’adresse du président de la République sans y être présents ! Et il me semble que le roi, lui, restait aux États généraux. Si on appelle « modernisation de la République » le fait que le roi descende quelques heures prononcer son adresse et reparte, il me semble qu’on est complètement à côté du sujet !

Ce que je présentais aurait finalement dû être présenté comme un amendement de repli. Oui, ce que je souhaite, c’est distendre au maximum, sinon couper, le cordon entre l’Élysée et l’Assemblée nationale, entre l’exécutif et le supposé pouvoir législatif – parce que l’essentiel du pouvoir législatif est en fait entre les mains du Président de la République. À défaut, je souhaite que le Président descende dans l’arène comme un véritable chef du Gouvernement.

M. Sébastien Jumel. Je vous rassure, cher collègue Euzet. Évidemment, les propositions que je formule ne sont pas liées aux mauvais sondages du Président de la République. Mais, pour parler aussi sérieusement que j’essaie toujours de le faire, ce qui guette le Président de la République, à toutes les époques, ce sont les phénomènes de cour. La parole présidentielle est si sacrée qu’on nous la répète maintes fois à l’Assemblée nationale depuis que nous y siégeons, comme s’il s’agissait de tables de la Loi ou d’une Bible présidentielle. Ce qui guette n’importe quel exécutif, c’est l’isolement, c’est d’être coupé du monde, c’est d’être déconnecté des réalités. Peut-être est-ce ainsi que l’on est conduit à augmenter la contribution sociale généralisée, à revenir deux fois sur l’augmentation des aides personnalisées au logement – la deuxième fois alors même que l’on a admis que, la première fois, c’était une erreur. Je vous propose de reconnecter le Président de la République en lui permettant de nous entendre.

La Commission rejette l’amendement CL940.

Puis elle rejette les amendements identiques CL323, CL819, CL930 et CL1074.

Elle en vient à l’amendement CL51 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Je voudrais voir inscrit dans l’article 18 de la Constitution que le Président de la République peut être entendu à sa demande par une commission permanente ou spéciale, ainsi que par une commission d’enquête parlementaire. Le chef de l’État pouvant s’exprimer devant les chambres réunies en Congrès depuis 2008, cela ne contrevient pas à l’esprit de la Constitution, et cela aurait été utile, par exemple dans le cadre de l’enquête parlementaire relative aux attentats du mois de novembre 2015. Une telle évolution peut répondre aux nécessités politiques comme l’observait le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions. Il ne s’agit pas de remettre en cause la séparation des pouvoirs, à laquelle leur communication ou leur coopération ne contrevient pas. De plus, il sera peut-être moins coûteux que le Président, s’il en ressent le besoin ou si la situation politique le nécessite, s’exprime devant une commission plutôt que devant le Congrès une ou deux fois par an.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Il serait paradoxal de renforcer brutalement les pouvoirs du Président de la République en lui permettant de s’inviter à sa convenance devant une commission parlementaire. Cela ne me paraît pas conforme à l’esprit de nos débats.

Par ailleurs, c’est le Gouvernement qui est responsable devant les assemblées, non le Président de la République ; celui-ci y est, d’une certaine manière, interdit de séjour, et il est sans doute bon que cela reste ainsi.

Je suis donc défavorable à cet amendement.

L’amendement est retiré.

[Article 20 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL1433 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Cet amendement vise à mettre à jour l’article 20 de la Constitution pour améliorer la gouvernance des collectivités locales. Il serait notamment précisé que le Gouvernement détermine et conduit la politique de l’État, et non celle de la nation, afin de distinguer, au sein de la nation, l’État et les collectivités. Cela permettrait de mieux affirmer la libre administration des collectivités. La solidarité collégiale du Gouvernement serait aussi affirmée par la prestation d’un serment.

La nouvelle rédaction préciserait aussi que le Gouvernement ne dispose que des administrations de l’État, c’est-à-dire des administrations dépendant des ministres, et non de l’administration territoriale.

Le Gouvernement devrait aussi, obligatoirement, obtenir la confiance de l’Assemblée nationale dans les dix jours qui suivent sa formation. Cette investiture obligatoire marquerait le fait que la légitimité du Gouvernement ne peut procéder de la seule nomination par le Président de la République et qu’il doit obligatoirement être adoubé par le pouvoir législatif – actuellement, la déclaration de politique générale n’est que facultative.

M. Marc Fesneau, rapporteur. L’amendement supprimerait le terme de nation, que vous semblez juger désuet – jugement que je ne partage pas.

Il préciserait aussi que les administrations dont dispose le gouvernement sur les administrations d’État, et non la fonction publique territoriale. Avec la décentralisation, cela tombe sous le sens ; il est donc inutile de le préciser.

Enfin, il est proposé que les ministres prêtent serment dans les mains du Président. Une telle pratique, qui a effectivement cours ailleurs, y compris dans des pays voisins, a mauvaise presse en France depuis la Seconde Guerre mondiale. Je propose que les ministres se bornent à respecter la loi, comme tout citoyen, et qu’ils ne prêtent allégeance à personne.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL44 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Il s’agit de donner une définition plus exacte du rôle du Gouvernement, en écho à la proposition faite à propos de l’article 5 de la Constitution et de la mission du Président de la République. Je reprends là une recommandation du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions.

Cet amendement vise à clarifier la lettre de l’article 20 de la Constitution en fonction de la pratique observée depuis 1958.

M. Marc Fesneau, rapporteur. C’est un amendement de conséquence d’un amendement que nous n’avons pas adopté. Par cohérence, j’y suis défavorable.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL188 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Il s’agit de renforcer l’égalité entre les femmes et les hommes dans la Constitution. C’est une préconisation du Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes.

L’objectif est de reconnaître le principe de la budgétisation sensible au genre, c’est-à-dire l’intégration de la dimension de genre dans la procédure budgétaire, avec une évaluation des budgets fondée sur le genre à tous les niveaux de la procédure et en restructurant les recettes et les dépenses de manière à promouvoir l’égalité. C’est un moyen d’impliquer toutes les administrations et d’utiliser plus efficacement les ressources publiques.

Dans cet esprit, l’article 13 de la Constitution autrichienne, par exemple, dispose que la fédération, les Länder et les communes doivent viser l’égalité des femmes et des hommes dans leur gestion budgétaire. En d’autres termes, cette option est techniquement réalisable.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Quoique vous ayant attentivement écouté, je ne vois pas ce que peut être la parité dans la gestion budgétaire, sinon un surcroît de complexité. Et si cela figure dans la Constitution autrichienne, l’article 1er de la nôtre résume d’une phrase plus sobre votre objectif : « La loi favorise l’égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales. » Toutes les lois doivent respecter ce principe, y compris les lois de finances.

Je suis donc défavorable à votre amendement, cher collègue.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL837 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Cet amendement est en cohérence avec celui présenté hier concernant l’investiture du Premier ministre par l’Assemblée nationale, au scrutin public et à la majorité absolue des députés.

M. Marc Fesneau, rapporteur. L’avis est le même sur l’investiture du Premier ministre comme du Gouvernement : défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

[Après l’article 20 de la Constitution]

La Commission étudie l’amendement CL486 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit d’un amendement qui tient à cœur non seulement aux députés du groupe Nouvelle Gauche, mais aussi aux membres du groupe de travail qui se penche depuis un an sur la démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyenne.

Nous avons voté le non-cumul des mandats pour 2017. Nous avons adopté une réforme extrêmement claire et lisible, avec des choix qui n’étaient pas forcément faciles, notamment par rapport aux petites collectivités, mais nous ne regrettons rien. On nous a opposé le risque du « mandat hors sol ». Mais le non-cumul des mandats a pour objet de libérer le parlementaire d’une attache à une collectivité, source de conflits d’intérêts, et de lui permettre de travailler dans sa circonscription de manière totalement différente : avec les élus, les acteurs locaux, économiques et sociaux, mais aussi les citoyens, le peuple. Car nous sommes les représentants du peuple, et nous considérons que c’est quelque chose qu’il faut rappeler dans la Constitution, en indiquant que le parlementaire doit établir ce lien et favoriser l’expression citoyenne. Ce n’est pas une mesure cosmétique.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Nous partageons avec Mme Untermaier les objectifs de déontologie. Le point sur lequel nous divergeons, c’est que, selon nous, il ne s’agit pas d’une norme de rang constitutionnel. C’est l’occasion de saluer la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, qui s’applique déjà aux ministres et à leurs cabinets. Le législateur est libre d’étendre leurs obligations sans que le constituant n’ait à intervenir. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Je m’attendais à cet avis et je le comprends, mais je ne le partage pas car il y a un impensé juridique total dans la Constitution sur la fonction du député dans sa circonscription. C’est certes un représentant national, mais élu dans une circonscription. La Constitution devrait se préoccuper de cette question.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 21 de la Constitution]

La Commission se saisit de l’amendement CL1435 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Cet amendement vise à préciser que les prérogatives du Premier ministre s’exercent dans le cadre de l’État, sans remettre en cause la libre administration des collectivités, dont certaines adoptent d’ores et déjà des actes à valeur législatives qui doivent donc être appliqués par les exécutifs locaux et non par le Premier ministre, d’où la nécessité de préciser que ses prérogatives sont nationales et non territoriales.

Cet amendement précise aussi que les exécutifs locaux ont bien un pouvoir réglementaire pour l’exercice des compétences de leur collectivité, et que le Premier ministre peut, sous certaines conditions, en habiliter certaines par décret – c’est ce qui est envisagé pour la Corse – à exercer un pouvoir réglementaire.

La présidence du Conseil des ministres serait en outre confiée au Premier ministre afin de renforcer son rôle en politique intérieure et mieux souligner ainsi la prépondérance du Président de la République pour la politique extérieure.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que celles exposées à l’encontre de votre amendement de réécriture de l’article 20. J’ai déjà expliqué, aussi, pourquoi il revenait au Président de la République et non au Premier ministre de présider le Conseil des ministres.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL842 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Il s’agit du pendant de l’amendement présenté hier soir sur la nomination du Premier ministre par le Président de la République. Il est demandé par cohérence que le Premier ministre préside le Conseil des ministres et puisse déléguer ce droit au Président de la République pour un ordre du jour déterminé.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Mes chers collègues, nous avons consacré à cet instant seize heures et trente minutes à l’examen des amendements, et nous abordons seulement l’article 1er.

Article 1er

(art. 23 de la Constitution)

Incompatibilité des fonctions de membre du Gouvernement avec l’exercice de fonctions exécutives locales

La Commission est saisie de l’amendement CL1436 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Cet amendement vise à tenir compte des évolutions de la construction européenne. Il s’agit d’une précision sur les incompatibilités de la fonction de membre du Gouvernement avec celle de parlementaire. Il est ainsi spécifié que les mandats parlementaires s’entendent des mandats parlementaires nationaux et européens.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. L’article 1er du projet de loi vise à réformer le régime des incompatibilités des membres du Gouvernement et à l’aligner sur celui qui existe pour les parlementaires. Par ailleurs, l’incompatibilité avec le mandat de parlementaire européen est déjà prévue par l’article 6 de la décision du Conseil des communautés du 20 septembre 1976. Je souhaite donc le retrait de l’amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL1501 et CL1502 des rapporteurs (amendements n° 329 et 330).

Par conséquent l’amendement CL1172 tombe.

Puis elle examine l’amendement CL669 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Le débat sur le non-cumul des mandats ne sera jamais vraiment clos entre ceux qui considèrent que le cumul doit être proscrit et ceux qui pensent qu’il doit être maintenu même s’il doit avoir des limites. Je crois que c’est M. Jumel qui a dit qu’il fallait prendre garde à ne pas vivre en vase clos. Parmi les présidents de la République qui ont marqué notre histoire récente, Valéry Giscard d’Estaing était très attaché à Chamalières, François Mitterrand à Château-Chinon, Jacques Chirac à la Corrèze. C’était, de mon point de vue, un atout, car cela permettait au Président de la République de ne pas être isolé dans l’Élysée et de rencontrer de temps en temps des Français ne vivant pas sous les ors de la République. C’est pourquoi je propose une exception au non-cumul pour les collectivités de moins de 10 000 habitants.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous ne souhaitons pas couper les ministres de leurs territoires et nous ne leur interdirons pas l’exercice de tous mandats locaux : nous voulons simplement qu’ils ne puissent cumuler avec des fonctions exécutives locales, car nous considérons que celles-ci, tout comme les fonctions ministérielles, méritent plus qu’un temps partiel. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Je suis d’accord avec l’analyse de Mme la rapporteure, et c’est dans l’esprit de ce que nous avons fait précédemment. Il est essentiel qu’il ne puisse y avoir conflit d’intérêts : un ministre ne doit pas diriger en même temps un exécutif local !

M. Fabien Di Filippo. Il y a aujourd’hui des membres du Gouvernement qui cumulent avec des exécutifs locaux, notamment le ministre des comptes publics. Le métier de ministre serait-il donc à temps partiel et celui de député à temps plein ? La réalité, c’est que, dans de petites communes, il s’agit d’un engagement bénévole que l’on peut remplir sur son temps libre et qui permet de garder le contact avec une réalité difficile, celle de nos collectivités locales. Il serait bon qu’un certain nombre d’entre nous puissent siéger non pas en tant que simples conseillers municipaux, coupés des responsabilités des réunions de bureau, mais au sein d’un exécutif local, notamment dans les petites communes. Cela ne remettrait pas en cause notre travail parlementaire : au contraire, cela le renforcerait par une prise directe avec les responsabilités au plus près de nos concitoyens.

M. Vincent Bru. Les maires de petites communes, je puis en parler puisque je l’ai été, sont extrêmement accaparés. Ils jouent parfois à eux seuls le rôle de direction générale des services. Dans les petites communes rurales, on voit des maires qui passent leur temps et leur vie au service de leurs concitoyens.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Le régime applicable aux parlementaires prévoit une incompatibilité pour l’ensemble des exécutifs locaux. Le Conseil d’État suggère que le régime des incompatibilités des membres du Gouvernement qui sera défini par la loi organique soit, dans toute la mesure du possible, identique à celui des parlementaires. Nous en reparlerons le moment venu.

M. Sébastien Jumel. Je ne souhaite pas rouvrir le débat sur le cumul, qui est tranché, mais il y a une réalité dont je veux faire part, et la « triangulation » dont a fait preuve le mouvement En Marche renforce ma conviction sur ce point. Certains ministres qui étaient députés, et dont les suppléants sont devenus députés quand ils sont devenus ministres – sans tourner casaque, c’est-à-dire sans changer de groupe –, reprennent, le week-end, la place de leurs suppléants. Vous en connaissez. On a donc des ministres qui sont tous les week-ends en circonscription, au mépris de leurs suppléants qui, bien que devenus titulaires, sont en réalité de faux titulaires.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1er modifié.

La séance, suspendue à seize heures quarante-cinq, est reprise à dix-sept heures quinze.

Mme Laurence Vichnievsky. Mes chers collègues, au rythme actuel, il nous faudrait encore cinquante-cinq heures de débat en commission ; avec l’ouverture de séances vendredi et lundi, nous n’en aurons que vingt-sept… Ce sont là de froides statistiques, mais tout dépendra du rythme que nous adopterons dans les jours qui viennent.

Après l’article 1er

[Article 24 de la Constitution]

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL941 de M. Sébastien Jumel et les deux amendements identiques CL650 de M. Christophe Euzet et CL1324 de Mme Isabelle Florennes.

M. Sébastien Jumel. J’ai expliqué lors de la discussion générale que notre objectif était de renforcer concrètement les pouvoirs du Parlement. C’est le sens de mon amendement 941, qui propose de réécrire le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution de la façon suivante : « Le Parlement conduit la politique économique et sociale du pays. Il décide de la politique budgétaire. Il vote la loi. » Vous mesurez ainsi notre volonté de renforcer les pouvoirs budgétaires du Parlement – et notamment de ne plus nous voir opposer l’article 40 en toute occasion.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. En affirmant que le Parlement conduit la politique économique et sociale du pays, votre amendement est en contradiction avec l’article 20 de la Constitution, selon lequel le Gouvernement définit et conduit la politique de la Nation. Avis défavorable.

M. Christophe Euzet. Mon amendement CL650 se veut de témoignage après un an de députation et met en exergue le caractère très restrictif de l’article 24 de la Constitution, qui dispose que « le Parlement vote la loi ». Au bout d’un an, j’ai pu constater que nous faisions bien plus que cela, en travaillant en amont dans le cadre des missions d’information et commissions d’enquête, et avec notre travail d’amendement. Il me semble plus conforme à la réalité de dire que le Parlement « contribue à l’élaboration de la loi et la vote ».

Mme Isabelle Florennes. Notre amendement CL1324 a le même objet. Pour le Mouvement Démocrate, la rédaction « le Parlement participe à l’élaboration de la loi et la vote » correspond bien plus à l’esprit du travail parlementaire depuis un certain nombre d’années. Nous ne sommes pas une simple chambre d’enregistrement. Il ne s’agit pas pour autant de dire que nous coécrivons la loi : nous participons à un travail de débat et d’enrichissement des textes par le biais des amendements. Nous reviendrons plus loin sur le droit d’amendement.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Ces trois amendements, qui disposent que le Parlement contribue à l’élaboration de la loi, semblent redondants avec l’article 24 de la Constitution, en vertu duquel le Parlement vote la loi. Sans être un très fin observateur, je pense que le nombre, qui n’est pas décroissant, des amendements déposés à l’occasion de chaque examen des textes qui nous sont soumis prouve à l’évidence le Parlement contribue largement à l’élaboration et à la rédaction de la loi avant de la voter. Avis défavorable.

M. Christophe Euzet. Dès lors qu’il est pris acte du fait que nous faisons plus que voter la loi, la réponse me satisfait.

L’amendement CL650 est retiré.

Mme Isabelle Florennes. Je ne retire pas notre amendement : je maintiens que le terme « élaborer » est plus précis.

M. Sébastien Jumel. Je ne peux croire que M. Ferrand ne soit pas un fin observateur… Il sait fort bien ce qui se passe : si les députés étaient associés en amont de manière plurielle à l’élaboration de la loi, cela permettrait peut-être que nos amendements soient intégrés au moment du projet et qu’il y en ait moins in fine. Et la pratique gouvernementale de recours successifs aux ordonnances, au vote bloqué, à des amendements arrivant en plein milieu du débat sans avoir pu être correctement examinés au préalable par les parlementaires, atteste que l’élaboration de la loi a été très égratignée.

M. Paul Molac. Autant j’étais opposé au précédent amendement de M. Jumel, parce que j’estime qu’il ne revient pas au Parlement de mener des politiques sociales et économiques mais bien au Gouvernement, autant je suis d’accord avec lui pour dire que c’est au législateur qu’il appartient d’élaborer et même de faire la loi, alors que nous savons que ce n’est pas le cas aujourd’hui. À entendre certaines paroles de ministres, j’ai cru comprendre que c’est tout juste si nous avions le droit d’avoir notre mot à dire sur l’élaboration de la loi ; on nous reproche notamment de déposer trop d’amendements. Or c’est notre rôle en tant que législateur ; ou alors, on estime qu’il n’y a plus de pouvoir législatif et que l’exécutif fait tout. Ce serait la confusion des pouvoirs.

M. François Ruffin. Je note que l’amendement de M. Jumel est plus incitatif tandis que les autres restent purement indicatifs : dire que « le Parlement participe à l’élaboration de la loi et la vote » est à peu près exact, même si je pense que notre participation n’est pas majeure dans l’élaboration de la loi…

Vous avez, madame la présidente, annoncé à la reprise de la séance le nombre d’amendements restant en discussion et le temps que cette discussion prendrait. C’est le cœur du sujet : si nous allons peut-être devoir venir ce week-end défendre des amendements, c’est parce que le mode d’organisation du Parlement n’est pas arrêté par le Parlement mais par l’Élysée, c’est là qu’il a été décidé que ce texte passerait en séance publique la semaine du 9 juillet et qu’il fallait donc en terminer en commission au plus vite. Nous sommes au cœur du sujet de la réforme constitutionnelle quand on voit comment se passe cette réforme constitutionnelle elle-même.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Monsieur Ruffin, j’essaye d’indiquer régulièrement l’état d’avancement de nos travaux. C’est simplement factuel, afin que chacun sache ce qu’il en est.

M. François Ruffin. Je ne vous mettais pas en cause, madame la présidente.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL490 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Marietta Karamanli. Nous souhaitons compléter l’alinéa 3 de l’article 24 de la Constitution qui indique que les députés, dont le nombre ne peut excéder 577, sont élus au suffrage direct, par la phrase : « Chacun de ses membres favorise la participation des citoyens à la vie publique. » Ce rôle du parlementaire en tant qu’animateur et intermédiaire avec les citoyens n’est pas suffisamment défini dans la Constitution. Il mériterait d’être précisé.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je suis attachée à la participation citoyenne mais je ne crois pas utile d’apporter cette précision : rencontrer les citoyens et d’être à leur écoute fait évidemment partie, sinon de notre ADN, en tout cas de notre fonction de parlementaires. D’autant que je proposerai qu’une institution soit spécifiquement dédiée à la participation citoyenne, qui sera le CESE ou futur Forum de la République. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Je n’ai pas envie qu’on me réponde « CESE » à chaque fois que l’on parle de participation citoyenne. D’une part, nous n’avons pas le texte concernant le CESE. D’autre part, nous sommes des députés élus au suffrage universel et nous devons nous soucier des citoyens : ils nous le reprocheront si nous ne le faisons pas. J’espère qu’ils nous entendent et déplorent qu’on leur dise d’aller voir à gauche ou à droite, où on aura installé un placard dans lequel ils pourront déposer leurs arguments. Je peux tout imaginer, puisque je n’ai pas le texte. Le député doit-il représenter les citoyens ? Je pense que oui.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je crois que vous ne m’avez pas écoutée, car j’ai dit justement l’inverse !

M. Sébastien Jumel. Mme la rapporteure s’énerve un peu… J’ai envie de la croire lorsqu’elle se dit attachée à la démocratie participative, mais rien ne l’atteste dans le texte, et les amendements que nous avons proposés soit pour l’ériger au rang constitutionnel soit pour lui donner du contenu ont tous été balayés. Il faudrait que vous traduisiez dans le texte votre attachement à la démocratie participative, et pas seulement dans un CESE qui ne sera au bout du compte qu’un think tank à peine amélioré.

M. Pierre-Henri Dumont. Je ne vois pas bien le lien entre cet amendement et le CESE, mais je suis quoi qu’il en soit très opposé à ce type d’amendement. J’ai créé dans ma circonscription un conseil citoyen pour inclure les personnes qui désirent travailler aux côtés du député, toutes tendances confondues, mais on ne peut pas forcer un élu à le faire : c’est lui qui est maître de la façon dont il veut représenter la population. Je ne vois pas non plus comment inscrire dans la loi fondamentale une telle contingence qui reste d’ordre technique et matériel. Nous savons déjà, du reste, en tenant des permanences, en faisant des sondages, en publiant sur les réseaux sociaux, comment connaître le sentiment des citoyens sans qu’il soit besoin de passer par la Constitution.

M. François Ruffin. Je soutiendrai tout ce qui rendra le parlementaire le moins technocrate possible, et cet amendement va précisément dans ce sens. Il souligne la nécessité pour le député d’être un animateur de la démocratie. Ce n’est pas une fonction directement législative et je ne veux pas que l’on réduise le parlementaire au seul rôle de faire la loi et de l’amender, au demeurant largement fictif, la loi étant faite depuis l’Élysée. Le député a une véritable fonction d’animateur démocratique. Il ne s’agit pas dans cet amendement de lui demander d’organiser un conseil citoyen dans son quartier ; c’est une déclaration de principe rappelant qu’il lui revient une autre mission que celle de faire la loi et qui est de favoriser la participation des citoyens à la vie publique : pour certains, cela supposera de créer par des conseils citoyens, et peut-être pour d’autres, d’organiser des manifestations.

Mme Cécile Untermaier. Ce n’est pas du tout quelque chose d’impératif, mais l’absence dans une Constitution de toute mention de l’activité locale du député est choquante. Le député est élu au suffrage universel, mais rien n’y est dit de ce qu’on attend de nous dans nos circonscriptions ou ailleurs – il m’arrive de travailler sur d’autres territoires. Au moment où nous allons tous être grandement fragilisés, il est de notre intérêt d’identifier le député en tant que porte-parole des citoyens.

M. Philippe Gosselin. Et ceux qui seront élus dans le cadre de la proportionnelle nationale ?

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Nous débordons largement le cadre de cet amendement.

La Commission rejette cet amendement.

Puis la Commission est saisie de l’amendement CL206 de Mme Valérie Petit.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Cet amendement touche à la mission d’évaluation et de contrôle du Parlement. Le fait de remplacer le pronom « il » par « le Parlement » contribue à souligner que le Parlement a besoin de moyens pour assurer cette mission.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Votre amendement prévoit en fait une sorte de droit de tirage du Parlement sur les expertises relevant de l’administration afin de mieux contrôler l’action du Gouvernement : cela me paraît soulever des difficultés quant au principe de séparation des pouvoirs et aboutit de surcroît à faire paradoxalement dépendre le Parlement de l’administration dans sa mission de contrôle. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL90 de M. Jean-François Eliaou et CL472 de Mme Pires Beaune.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Toujours en ce qui concerne la mission d’évaluation et de contrôle du Parlement, l’amendement CL90 propose d’introduire à l’alinéa 2 de l’article 24 de la Constitution la possibilité pour le Parlement de bénéficier d’une agence parlementaire de l’évaluation. C’était une des volontés exprimées par le Président de la République de mieux asseoir cette mission importante du Parlement en lui permettant de se doter d’un outil approprié.

Mme Christine Pires Beaune. Mon amendement CL472 tend également à doter le Parlement d’un office parlementaire d’évaluation des politiques publiques. La discussion tombe bien puisque, deux étages plus haut, se tient aujourd’hui même la journée de l’évaluation, à l’initiative de Jean-Noël Barrot et de Jean-François Eliaou, qui n’est pas ici présent pour cette raison. Les discussions que nous avons eues au sein de la commission des Finances convergent sur le fait que le Parlement n’a pas aujourd’hui les moyens de réaliser des études d’impact sur ses propres amendements. Cet amendement ne contrevient pas à la séparation des pouvoirs puisqu’il vise à doter le Parlement d’une agence indépendante, quel que soit le nom qu’on lui donne.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Ces amendements tendent à doter le Parlement d’un organisme d’évaluation chargé de l’assister dans ses missions d’évaluation et de contrôle. Tout le monde souhaite un renforcement des moyens du Parlement dans ce domaine. Toutefois, le nouvel organisme que vous appelez de vos vœux aurait davantage sa place dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Au demeurant, l’inscrire dans la Constitution risquerait de freiner sa mise en œuvre si le Sénat n’était pas intéressé par la création d’un tel organe – hypothèse d’autant plus probable qu’il a mis au point ses propres méthodes d’évaluation.

M. Sébastien Jumel. C’est un sujet dont vous n’avez pas encore parlé…

M. Richard Ferrand, rapporteur général. À cet égard, je rappelle que le Parlement a déjà été doté, il y a vingt-deux ans, par la loi du 14 juin 1996, d’un office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, qui a été supprimé en 2001 après que l’on a eu constaté l’arrêt de son fonctionnement. Par ailleurs, l’actuel comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques pourrait se voir confier de nouvelles fonctions sans qu’il soit besoin de créer un organe supplémentaire. Sans oublier le Printemps de l’évaluation, lancé à l’initiative de certains parlementaires, dont vous venez de parler.

Par conséquent, les outils juridiques existent, un organe est déjà en place – le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques – et des budgets peuvent, si le bureau de l’Assemblée nationale le décide, être consacrés à des évaluations réalisées par des organismes indépendants, notamment universitaires. Il serait donc superfétatoire d’inscrire la disposition que vous proposez dans la Constitution, puisque les assemblées parlementaires sont libres de créer les organes qu’elles souhaitent. Inutile d’aller surcharger la norme suprême de facultés qui existent déjà.

M. Fabien Di Filippo. Je suis sidéré par ces amendements et, bien au-delà, par la philosophie qui les sous-tend. Outre le fait qu’elle n’a sans doute pas sa place dans la Constitution, une telle disposition s’inscrit en effet dans une logique qui consiste à substituer des fonctionnaires à des parlementaires, dont on s’apprête par ailleurs à réduire le nombre d’un tiers. De fait, rien ne nous empêche, actuellement, de contrôler sur pièces et sur place…

M. Erwan Balanant. Pas sur pièces !

M. Fabien Di Filippo.… et de disposer de tous les rapports possibles et imaginables. Si nous créions une agence d’évaluation, elle serait composée de fonctionnaires qui rédigeraient des rapports sur la base de rapports déjà existants et des données qu’on voudra bien leur communiquer. La démocratie y serait perdante, au profit de la technocratie. Nous le dénonçons avec force !

M. Cédric Villani. En premier lieu, cher collègue Di Filippo, moins nous serons de parlementaires, plus nous aurons besoin d’experts à notre disposition pour prendre des décisions en toute connaissance de cause.

M. Pierre-Henri Dumont. C’est bien ce que nous disons !

M. Cédric Villani. En second lieu, monsieur le rapporteur général, il n’est pas exact que l’Assemblée est parfaitement libre en matière d’évaluation. En effet, en 2009, le Conseil constitutionnel a censuré, au nom du principe de la séparation des pouvoirs, une résolution tendant à modifier notre règlement pour donner au rapporteur du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques la possibilité de bénéficier du concours d’experts placés sous la responsabilité du Gouvernement. Ce qui prouve que, sans une accroche constitutionnelle, nous ne pourrons faire ce que nous souhaitons en matière d’évaluation.

M. Sébastien Jumel. Premièrement, reconnaissons entre nous que le Printemps de l’évaluation, c’est du pipeau – ou de la poudre de perlimpinpin.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Arrêtez avec ces propos méprisants !

M. Sébastien Jumel. C’est mon opinion, et j’ai la possibilité de l’exprimer ici sans être jugé.

Deuxièmement, certains offices parlementaires d’évaluation ont montré leur efficacité : ainsi l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques a su convaincre, en son temps, le ministre Claude Allègre de renoncer à l’implantation d’un synchrotron en Angleterre et de favoriser la recherche publique. En tout état de cause, il est nécessaire, si nous ne voulons pas que la mission de contrôle échoie aux technocrates, de doter le Parlement de son propre outil d’évaluation et de l’inscrire au niveau constitutionnel. Par ailleurs, je ne crois pas que le renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement aille forcément de pair avec la diminution du nombre de ses membres, à laquelle nous sommes opposés.

M. Marc Fesneau, rapporteur. La question n’est pas celle du nombre des parlementaires, monsieur Di Filippo, mais de savoir si les assemblées parlementaires peuvent se doter de moyens qui leur permettent de mieux remplir leurs missions d’évaluation et de contrôle. Certains outils existent, M. Jumel a raison. Mais sans doute faut-il les renforcer. Il semble en tout cas que ce soit nécessaire, comme en témoigne la réflexion menée par les groupes de travail de l’Assemblée.

Cela étant, y a-t-il besoin d’une accroche constitutionnelle ? Sur ce point, je partage plutôt le sentiment de notre rapporteur général : en l’état actuel des choses, rien ne nous interdit de créer un nouvel outil. Maintenant, doit-il être commun au Sénat et à l’Assemblée, comme le prévoit l’amendement CL472, ou doit-il être propre à l’Assemblée nationale, comme cela est proposé dans l’amendement CL90 ? Enfin se pose la question de l’accès réel aux données. Tels sont les trois éléments qui doivent guider notre réflexion d’ici à la séance publique.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement CL412 n’a en effet aucun lien avec la question de la réduction du nombre des parlementaires. Par ailleurs, l’évaluation à laquelle je pense doit également s’exercer ex ante : elle devrait porter notamment sur nos propres amendements. Je puis, du reste, vous assurer, pour en avoir fait l’expérience sous la précédente législature, qu’une telle évaluation est nécessaire : sans l’aide d’un cabinet extérieur, jamais nous n’aurions pu prouver que nous avions raison – je pense à un amendement très précis. Le besoin est donc réel.

Quant à l’accroche constitutionnelle, elle me paraît nécessaire, notamment pour garantir l’indépendance de cet office. Enfin, nous proposons que cet outil soit commun aux deux chambres, par simple souci d’économie ; mais s’il devait être rattaché à la seule Assemblée nationale, je n’y verrais aucun inconvénient.

En tout cas, l’argument de M. Villani me conforte dans l’idée qu’il est nécessaire d’inscrire cet organisme indépendant, au même titre que d’autres, dans la Constitution.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Personne, ici, ne doute que le Parlement a besoin d’autres sources que celles de l’administration de l’État pour évaluer les textes qui lui sont soumis – les raisons en sont évidentes. Ainsi, Mme Pires Beaune l’a dit, elle a eu besoin du concours d’un cabinet indépendant pour mesurer l’impact d’une de ses propositions. Toutefois, il est loisible aux bureaux des assemblées d’affecter une somme au financement de travaux d’évaluation des propositions des parlementaires ou de ses travaux de contrôle : c’est du reste dans cette voie que le Sénat s’est engagé. L’important pour les parlementaires n’est donc pas tant de créer un organisme ou une agence supplémentaire que d’avoir les moyens de faire appel à un cabinet ou à un laboratoire indépendant, voire à une université ou que sais-je encore : ce n’est pas à la Constitution de dire quelle forme doit prendre la volonté des assemblées de se doter d’outils d’évaluation.

En somme, je souscris entièrement à l’objectif politique que vous défendez, mais faisons déjà ce que nous avons le droit de faire pour peu que les bureaux des assemblées en décident, plutôt que d’adopter une disposition d’ordre constitutionnel qui sera de toute façon sans lendemain si nous ne nous saisissons pas de la question à l’échelle opérationnelle pertinente, celle des bureaux des assemblées.

Mme Marietta Karamanli. Les propos que vous venez de tenir, monsieur le rapporteur général, montrent que nous partageons la même analyse : il est nécessaire que le Parlement dispose d’outils indépendants qui permettent à chacun de ses membres, et pas uniquement aux groupes, de travailler correctement. Or, nous ne disposons actuellement que d’un budget d’à peine 100 000 euros, ce qui est loin d’être suffisant, et les fonctionnaires sont très peu nombreux. Si nous ne sacralisons pas, en quelque sorte, ces outils au plan budgétaire en les inscrivant dans la Constitution, comment pouvons-nous être sûrs qu’ils seront à la hauteur de nos besoins ?

M. Sacha Houlié. Je suis d’accord avec M. Di Filippo : c’est bien le politique qui doit gouverner et, pour cela, il doit être éclairé par rapport à la technocratie. C’est la raison pour laquelle la création d’un nouvel organe dans la Constitution ne suffit pas. Il serait intéressant de renvoyer cette question à une loi organique relative aux institutions chargées du contrôle au sein du Parlement – c’est du reste l’objet d’un amendement que nous défendrons après l’article 9. En effet, comme l’a dit le rapporteur général, dans ce domaine, l’Assemblée nationale ne travaille pas forcément de la même manière que le Sénat, qui a fait le choix de commander des études externes.

M. François Ruffin. Tout d’abord, peut-être faudrait-il s’inspirer de ce qui se fait en Allemagne où, m’a-t-on dit sur Telegram, le service de documentation et de bibliothèque est beaucoup plus fourni que dans notre assemblée.

J’ai entendu dire que la création d’un organe d’évaluation aurait pour conséquence de renforcer la technocratie au détriment du politique. Cet argument est faux dans l’absolu ; il n’est valable que si l’on fonctionne à enveloppe constante et si l’on considère que le coût de cet organe est tel qu’il nécessite que l’on réduise le nombre des parlementaires. Si, sur le principe, je suis favorable à la création d’un tel organisme, je crains que, dans la pratique, elle ne se fasse au détriment du politique.

M. Fabien Di Filippo. C’est exactement ce que nous dénonçons. Il est indiqué, dans l’exposé des motifs de cette révision constitutionnelle, qu’il convient de diminuer le nombre des parlementaires pour leur donner les moyens de remplir leurs missions, notamment de contrôle. Autrement dit, on remplace du travail d’élu par du travail de fonctionnaire. Je le répète : moins nous serons nombreux, moins nous aurons de temps à consacrer à nos circonscriptions, qui seront devenues gigantesques, et à nos tâches parlementaires. Ainsi nous ne pourrons plus exercer nous-mêmes notre mission de contrôle en faisant appel au concours d’agences indépendantes, qui produisent déjà des données en quantité très importante, et en réalisant toutes les auditions que nous voulons. De ce fait, nous dépendrons de ce qu’on voudra bien mettre à notre disposition. Voilà quel sera le résultat de cette réforme. Encore une fois, c’est la démocratie qui y perdra, au profit de la technocratie.

M. Erwan Balanant. Monsieur Di Filippo, votre position est paradoxale : vous dites que les députés auront de moins en moins de temps mais vous avez défendu, tout à l’heure, un amendement visant à supprimer le cumul des mandats…

M. Fabien Di Filippo. Non !

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas lui !

M. Erwan Balanant. D’accord, mais c’était un député de votre groupe.

M. Philippe Gosselin. Cet amendement a été déposé à titre individuel.

M. Erwan Balanant. En tout cas, moins de députés, cela ne signifie pas : moins de temps pour travailler.

M. Philippe Gosselin. Et comment ferez-vous pour participer à toutes les commissions ?

M. Erwan Balanant. Ce serait sympathique de me laisser finir mes propos ! Du coup, je ne sais plus où j’en suis. Moins de députés…

M. Sébastien Jumel. C’est moins de députés ! (Sourires.)

M. Erwan Balanant. Certes, mais ce n’est pas moins de temps !

M. Fabien Di Filippo. C’était vraiment très éclairant…

La Commission rejette successivement les amendements CL90 et CL472.

Elle en vient ensuite à l’examen de l’amendement CL625 de M. Éric Coquerel.

M. François Ruffin. Je tiens à m’élever contre la réduction du nombre des parlementaires. Les gens n’ont pas besoin de moins de députés, mais de plus de députés. Lors de la Révolution française, ceux-ci étaient déjà au nombre de 577, ce qui faisait quatre parlementaires pour 100 000 habitants, contre 1,5 aujourd’hui. Actuellement, la France est déjà en dessous de la moyenne européenne.

Le député est quelque part un service public de proximité. Quand les gens ont des problèmes individuels avec une administration, ils doivent pouvoir pousser sa porte. Et quand le problème prend une dimension collective, une fermeture de classes, de collèges ou d’un hôpital par exemple, le député joue un rôle d’entremetteur auprès des institutions et de l’État. Ne serait-ce que pour bien faire ce travail de proximité, être aux côtés des gens, écouter leurs doléances, s’en faire l’écho à Paris puis redescendre les informer de ce qui se passe là-haut, il faudrait que nous soyons bien plus nombreux que nous ne le sommes actuellement.

C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement, de supprimer, à l’article 24 de la Constitution, les mots : « dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept », et d’y ajouter un alinéa précisant que « le nombre de représentants du peuple ne peut être inférieur à un parlementaire pour 50 000 habitants ».

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Compte tenu de ce ratio, quel serait le nombre des parlementaires, monsieur Ruffin ?

M. François Ruffin. Le ratio peut être discuté : vous pouvez déposer un sous-amendement, madame la rapporteure.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Ce n’était pas mon intention. Comme vous le savez, votre proposition est à rebours de la réforme globale que nous défendons. Notre avis ne peut donc qu’être défavorable.

M. Sébastien Jumel. Cet amendement a le mérite de traduire notre désapprobation et notre colère face à votre mauvais projet. Je vais vous dire comment, moi, je fonctionne.

Quand je parle de la loi « Travail », de la pénibilité, des CHSCT, j’ai en tête les ouvrières du verre de la vallée de la Bresle, qui trient 1 600 flacons à l’heure.

Quand je parle de pêche et des projets éoliens offshore, j’ai en tête le dur et difficile métier des pêcheurs de Dieppe et du Tréport et la façon dont ils sont assassinés par les politiques publiques menées depuis trente ans.

Quand je parle de la nécessité d’aménager le territoire, j’ai dans les yeux les communes rurales qui maillent mon territoire, qui en sont la sève. Je ne peux pas séparer le travail de parlementaire, qui consiste à élaborer et à amender la loi, de la réalité de mon territoire.

Votre projet a pour but de faire du Parlement une assemblée de bobos parisiens, de technocrates enfermés dans un bocal. Un moule à pensée unique !

M. Fabien Di Filippo et M. Pierre-Henri Dumont. Bravo !

M. Philippe Gosselin. Lorsque le projet du Gouvernement – je prends en compte les trois textes – aura abouti, les citoyens français seront les moins représentés d’Europe ! Sept cent neuf membres au Bundestag, soit à peu près l’équivalent de chez nous, six cent cinquante représentants à la Chambre des communes, ce qui n’est pas rien, trois cent cinquante au Congrès des députés espagnol, ce qui équivaudrait à environ 510 députés en France. Nous serons les muets du sérail !

Nos territoires seront moins représentés, avec des circonscriptions qui auront doublé de superficie. Et, en effet, nous qui, comme notre collègue Jumel et d’autres, avons le souci d’être en phase avec nos territoires, nous n’aurons plus le temps de rencontrer le syndicaliste, le pêcheur, le bénévole, ni de faire le tour des administrations préfectorales ou académiques pour défendre certains dossiers. Autant d’activités qui nourrissent notre travail au plan national. L’élu national a besoin de travailler en phase avec le terrain.

M. Sacha Houlié. Nous aurons probablement ce débat lors de l’examen des lois organique et ordinaire, mais vous m’obligez à prendre la défense du Sénat – je n’aurais jamais cru me trouver dans une telle situation… À vous entendre, les députés seraient les seuls parlementaires de France.

M. François Ruffin. Non !

M. Sacha Houlié. De fait, en retenant un ratio d’un parlementaire pour 116 000 habitants, vous faites fi du Sénat, laissant ainsi entendre que celui-ci ne représenterait pas le peuple, ce qui est contraire à la Constitution. C’est juste incohérent !

M. Sébastien Jumel. Il est vrai que certains sénateurs sont élus par douze grands électeurs…

M. Philippe Gosselin. J’ai comparé ce qui était comparable, en prenant le Bundestag, et non le Bundesrat !

M. François Ruffin. Madame la rapporteure, vous avez indiqué que notre amendement était contraire à l’orientation de votre projet, mais vous ne justifiez pas cette orientation. Vous ne dites pas un mot des raisons pour lesquelles vous choisissez de réduire le nombre des parlementaires, en particulier des députés. Par ailleurs, monsieur Houlié, les statistiques que, pour ma part, j’ai citées, intégraient bien les sénateurs.

Actuellement, des soignants en psychiatrie sont perchés sur le toit de l’hôpital psychiatrique du Havre parce qu’ils n’arrivent pas à entrer en contact avec l’Agence régionale de santé. Il serait urgent que des parlementaires se mobilisent sur cette question et aillent travailler au Havre, à Amiens ou à Rouvray pour être aux côtés de ces personnels soignants. Or, nous ne le pouvons pas, car nous n’en avons pas le temps.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL1043 de M. Vincent Bru.

M. Vincent Bru. Le projet de loi constitutionnelle, le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire forment un tout. La réduction du nombre des parlementaires, en particulier des députés, va entraîner un redécoupage des circonscriptions, encadré par les règles fixées par le Conseil constitutionnel, qui veille notamment à ce que l’écart de population ne soit pas trop important d’une circonscription à l’autre. C’est pourquoi, afin de garantir une représentation territoriale minimale, nous proposons, par cet amendement, d’inscrire à l’article 24 de la Constitution que « chaque département, chaque collectivité à statut particulier, chaque collectivité d’outre-mer compte au moins un député et un sénateur ». C’est la moindre des choses : notre collègue Pierre Morel-À-L’huissier est déjà seul député de Lozère… En l’inscrivant dans la Constitution, nous éviterions tout risque de censure du Conseil constitutionnel.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Vous proposez de constitutionnaliser le principe selon lequel chaque département compte au moins un député et un sénateur. Une disposition analogue est prévue à l’article 6 du projet de loi organique pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace.

M. Philippe Gosselin. Cela n’a pas la même valeur !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Chaque texte a sa cohérence juridique et sa propre valeur normative. Or cette disposition ressort clairement d’une loi organique et non de la Constitution. Avis défavorable.

M. Vincent Bru. La loi organique est automatiquement soumise au contrôle du Conseil constitutionnel. Il me paraît donc préférable, pour éviter une éventuelle censure, d’inscrire ce principe dans la Constitution. Néanmoins, j’entends votre argument.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Maintenez-vous votre amendement, monsieur Bru ?

M. Vincent Bru. Je le maintiens.

M. Pierre-Henri Dumont. On touche là aux limites de votre projet de révision constitutionnelle – puisque les trois textes forment un tout. La réduction du nombre des parlementaires est avant tout une mesure populiste, qui ne se fonde sur aucune étude fiable et ne répond à aucun objectif concret. En effet, aucune économie n’est à en attendre, même si c’est ainsi que vous présentez cette mesure à nos concitoyens.

S’il est nécessaire d’inscrire dans la Constitution le principe selon lequel un département doit comprendre au moins un député et un sénateur, c’est parce que la diminution du nombre des parlementaires va se combiner avec l’introduction d’une dose de proportionnelle, et ce double « effet Kiss Cool » va créer de grandes disparités de représentation. Ainsi, un département comptant 70 000 habitants aura un député et un sénateur alors que, dans d’autres, plus peuplés, il y aura moins d’un député par tranche de 240 000 habitants. En prenant la décision populiste de réduire le nombre des parlementaires, vous vous créez des nœuds au cerveau et vous encourez en effet la censure du Conseil constitutionnel si vous n’inscrivez pas ce principe dans la Constitution, car les écarts de population seront trop importants d’une circonscription à l’autre. C’est bien là la limite de votre réforme populiste.

M. François Ruffin. Madame la rapporteure, vous nous avez dit que l’amendement précédent était contraire à votre projet, mais vous n’avez absolument pas justifié votre choix de réduire le nombre des parlementaires.

M. Sébastien Jumel. On n’insiste pas suffisamment sur le fait qu’il existe une véritable cohérence entre les trois projets de loi, au point que l’on peut s’étonner de devoir les examiner séparément.

M. Philippe Gosselin. Ce n’était pas prévu à l’origine…

M. Sébastien Jumel. Peut-être votre principale préoccupation est-elle de découper la France au scalpel en diminuant le nombre des députés. Ça, c’est poujadiste, c’est populiste, c’est démago !

M. Pierre-Henri Dumont. Exactement !

M. Sébastien Jumel. Lorsque je m’inquiète de ne plus pouvoir, demain, porter la parole des pêcheurs ou faire entrer la fierté ouvrière à l’Assemblée, on me traite de populiste. Non ! Ce qui est populiste et démago, c’est de prétendre vouloir faire des économies en diminuant le nombre des parlementaires, alors qu’on va augmenter celui des collaborateurs. C’est une démocratie technocratique et désincarnée que vous nous proposez. C’est un moule à pensée unique dont vous rêvez ! Au fond, votre seul projet est d’effacer tous ceux qui ne pensent pas comme le Président des riches, les corps intermédiaires comme les députés.

M. Fabien Di Filippo. Il a raison !

M. Philippe Dunoyer. Je souhaiterais faire entendre la voix des outre-mer. Je souscris à l’esprit de l’amendement de M. Bru. La réforme globale va en effet accentuer l’écart de population entre les circonscriptions. Prenons donc garde de ne pas pécher par excès de prudence, car une partie des électeurs risquent d’être sanctionnés. Il serait beaucoup plus simple et sécurisant que le principe soit affirmé dans la Constitution. Cela conduira la jurisprudence du Conseil constitutionnel et garantira l’élection d’au moins un sénateur et un député par territoire.

Mme Cécile Untermaier. Je suis évidemment favorable à cet amendement. Le nombre de 400 députés a été lancé, comme cela. Si l’on en était resté à 450 ou 470, vous n’auriez pas été dans l’obligation de chercher une solution pour ne pas déshabiller les départements.

M. Philippe Gosselin. Très bonne démonstration !

M. David Lorion. Lors de la présentation, ce matin, du Livre bleu des Assises de l’outre-mer, le Président de la République a décrit un « archipel France » composé de territoires continentaux et de territoires îliens. Je souhaiterais que la Constitution reflète ce nouveau regard porté sur les outre-mer, et qu’il y soit précisé que chaque territoire ultramarin, quelle que soit sa population, est représenté par au moins un député et un sénateur.

M. Sacha Houlié. Permettez à un député qui n’est diplômé d’aucune grande école et qui est élu d’un territoire rural privé de capitale régionale d’ajouter un mot. Car les faits sont têtus, comme dirait l’autre.

M. Erwan Balanant. Je serais curieux de savoir qui est l’autre…

M. François Ruffin. C’est Lénine !

M. Sacha Houlié. Il est prévu, dans les projets de loi organique et ordinaire, que chaque département aura au moins un élu et que le ratio sera d’un parlementaire pour 106 000 habitants. Aux États-Unis, que vous avez abondamment cités en exemple, on compte un parlementaire pour 608 000 habitants. (Exclamations sur divers bancs).

M. Philippe Gosselin. Vous ne pouvez pas comparer, c’est un État fédéral ! Quel argument bidon !

M. Erwan Balanant. Chers collègues, vous craignez que les circonscriptions soient trop vastes pour que vous ayez le temps de travailler et d’assurer une présence de proximité. Mais vous oubliez un détail important : l’organisation territoriale de la France, qui est parfois critiquée, se traduit par un réseau d’élus très nombreux, organisés et de très grande qualité.

M. Philippe Gosselin. Et alors ?

M. Sébastien Jumel. Cela n’a rien à voir ! Et vous supprimez des communes par ailleurs !

M. Erwan Balanant. Vous ne pouvez donc pas comparer la situation de la France à celle de l’Allemagne, de l’Italie ou des États-Unis. Monsieur Gosselin, vous savez, pour avoir été élu local, combien ceux-ci sont proches des citoyens.

M. Philippe Gosselin. Allez au fait !

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Merci, monsieur Balanant.

M. Erwan Balanant. J’ai été interrompu, madame la présidente !

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. J’en ai tenu compte. Vous avez une minute pour vous exprimer : c’est la règle commune.

M. Philippe Gosselin. Il faut être plus concis !

M. Erwan Balanant. Ce n’est pas très élégant, monsieur Gosselin !

M. Vincent Bru. Je veux rappeler à notre ami Sacha Houlié que l’intérêt d’inscrire cette disposition dans la Constitution est d’éviter la censure du Conseil constitutionnel, car celui-ci contrôle systématiquement la loi organique. Mon amendement a uniquement pour objet de nous apporter une garantie supplémentaire que ce principe ne sera pas annulé.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’examen de l’amendement CL412 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Par cet amendement, nous proposons qu’aucun député ne puisse représenter plus de 150 000 habitants et que l’écart de population entre les circonscriptions ne puisse excéder 20 % – je suis persuadée que ce dispositif est à revoir et que, de toute façon, il sera rejeté. Mais nous proposons également que le nombre des députés soit fixé en fonction de l’évolution de la population, et donc qu’il augmente si celle-ci augmente, comme cela se fait notamment au Canada. Je trouve cette règle respectueuse des citoyens, qui ont besoin de leurs députés. Nous savons bien que le temps de l’élection ne suffit plus et que nous exerçons désormais notre mandat dans ce que l’on appelle une démocratie d’exercice, qui exige proximité et impartialité.

Ce n’est pas de nous que nous nous préoccupons, mais des citoyens. On doit leur garantir un nombre suffisant de députés pour qu’ils n’aient pas à faire, comme ce sera le cas, deux heures de route pour les rencontrer. Ils doivent pouvoir bénéficier de l’écoute du parlementaire, dont le rôle est tout à fait particulier – c’est un être hybride – et qui est irremplaçable, tant à l’Assemblée que dans les territoires.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Pour les mêmes motifs que ceux que nous avons évoqués tout à l’heure, avis défavorable – nous y reviendrons ultérieurement.

M. Philippe Gosselin. Par élégance, je laisse mon temps de parole à Erwan Balanant, pour qu’il puisse poursuivre son explication.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Nous discutons d’un autre amendement, mon cher collègue.

M. Philippe Gosselin. Mais le sujet est le même.

M. Erwan Balanant. L’élégance, monsieur Gosselin, consiste à ne pas interrompre les autres. Peut-être est-ce dû à la fatigue de certains, mais il serait bon que nous laissions les uns et les autres s’exprimer.

M. François Ruffin. Nous discutons toujours du même sujet, et je continue de m’étonner du silence des rapporteurs sur la diminution du nombre des parlementaires. Les députés de la majorité tentent bien de justifier cette mesure en arguant que, dans certains pays, les députés sont moins nombreux qu’en France. Mais on ne nous dit rien des raisons d’une telle diminution, de l’objectif poursuivi, de la finalité politique !

On nous dit également qu’il faut tenir compte des élus locaux. Mais, pour ma part, je suis assez sensible à une spécificité du parlementaire : n’ayant aucun pouvoir propre dans sa circonscription, il a la possibilité d’interpeller relativement librement et d’incarner, même lorsqu’il appartient à la majorité, un contre-pouvoir. Il a un rôle d’alerte pour les citoyens.

M. Pierre-Henri Dumont. À l’appui des propos de M. Ruffin, je voudrais vous raconter une anecdote. La semaine dernière, j’ai participé, dans ma circonscription, à un conseil citoyen. Lorsqu’a été abordée la révision constitutionnelle, certains de mes concitoyens m’ont demandé pourquoi il fallait diminuer le nombre des parlementaires. Je n’ai pas trouvé une seule réponse concrète à leur apporter, et ce n’est pas faute d’avoir cherché. Du reste, personne, dans la salle, n’a été en mesure de répondre à cette question. Il serait donc intéressant que nous puissions savoir, au-delà de l’avantage « sondagier » escompté, en quoi le pays sera mieux administré si l’on a moins de parlementaires.

Mme Maina Sage. Je soutiens, moi aussi, ces amendements qui visent à garantir une juste représentation. Ce matin, j’ai assisté à la présentation du Livre bleu des outre-mer, dont je vous invite à prendre connaissance. Lors de cette réunion, le Président de la République a prononcé un très beau discours dans lequel il a donné une nouvelle vision de la France, une « France archipel », unique grâce à ce chapelet d’îles disséminées autour du monde qui lui donnent sa dimension mondiale et maritime. Lorsque nous réclamons une représentation forte de ces territoires, c’est aussi pour que cette dimension soit bien présente et réelle dans nos institutions.

Mme Laurence Vichnievsky. Merci, ma chère collègue.

Mme Maina Sage. Madame la présidente, permettez-moi de vous dire que je n’approuve pas la règle qui limite notre temps de parole à une minute.

M. Sébastien Jumel. Je suis content de voir émerger, y compris dans les rangs de la majorité, l’idée que cette règle est insupportable. J’ai donc eu raison avant l’heure.

Si nous ne vous lâchons pas, madame, messieurs les rapporteurs, sur la question de la diminution du nombre des parlementaires, ce n’est pas parce que nous sommes attachés à notre siège comme à un privilège, c’est parce que nous estimons que c’est une véritable saignée sur la démocratie. Partout, dans le monde, la République renonce, recule. Cette mesure s’inscrit dans un schéma global : après avoir transformé les régions en Länder et obligé les communes à se marier dans des intercommunalités technocratiques, on veut à présent éloigner les députés des territoires. Tout cela, c’est une machine à fabriquer le rejet de la démocratie et de la République et à favoriser les vagues brunes. Et vous en êtes responsables. C’est pour cela que nous sommes en colère.

J’existais avant d’être député ; je me trouverai une autre utilité demain, lorsque vous aurez charcuté toutes les circonscriptions – ce n’est pas la question. Mais c’est dangereux pour la démocratie, et vous le savez !

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL1196 de M. Pierre Morel-À-L’Huissier.

Mme Maina Sage. Je veux vous alerter sur cette incohérence totale entre la vision et l’ambition que vous affichez et la réalité de ce que vous proposez dans cette réforme. Bien sûr, notre mission est nationale, mais notre ancrage territorial garantit l’efficience de cette représentation au niveau national.

M. Fabien Di Filippo. Bravo !

Mme Maina Sage. Si nous ne sommes pas certains d’avoir des représentants issus de l’ensemble de ces territoires, nous perdrons ce fil essentiel à l’exercice démocratique.

La Polynésie française est un territoire grand comme l’Europe. Nous avons 118 îles, dont 76 qui sont habitées. Nous avons imposé, à l’assemblée de Polynésie, une surreprésentation des archipels éloignés : alors qu’ils ne pèsent que 30 % de la Polynésie, ils représentent plus de la moitié des sièges. Si on l’a fait, c’est parce qu’on sait très bien qu’entre les îles Marquises, qui sont à trois heures d’avion de nous, et le centre, il y a de telles différences qu’avec un seul représentant sur cinquante-sept élus à l’assemblée, les Marquisiens seraient perdus. C’est pour cela que nous les avons surreprésentés puisqu’ils ont trois sièges à l’assemblée, tout comme les îles Tuamotu, les îles Gambier et les îles Australes. À eux seuls, alors qu’ils ne pèsent que 30 % de la population, ils détiennent 50 % des sièges. Je pense que nous avons bien fait, même si les zones urbaines ont râlé. Nous l’avons fait parce qu’il était nécessaire de leur donner cette force au sein de notre assemblée, qui est la reconnaissance de ce qu’ils pèsent en termes de représentation territoriale.

Inscrire dans la Constitution que chaque département est représenté par au moins un député sera la garantie, non pour les élus, mais pour nos populations qu’elles seront respectées dans leur vote, dans ce qu’elles représentent au sein de notre Nation. (Applaudissements.)

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Le débat pourrait se poursuivre encore longuement. Nous savons bien, madame Sage, que les territoires ultramarins ont des spécificités qui justifient votre présence ici et au Sénat.

Mme Maina Sage. Nous allons passer de cinq à deux députés ! C’est cela, votre projet !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure.. Je maintiens que ce projet préservera la représentation de chaque territoire quel qu’il soit et où qu’il soit.

M. Philippe Gosselin et M. David Lorion. Mais non !

M. Fabien Di Filippo. C’est faux !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Notre conception est différente de la vôtre. Pour ma part, je suis convaincue que cela n’entravera pas le lien que nous pouvons avoir avec nos territoires, qui ne dépend pas uniquement d’une traduction géographique ou comptable du nombre d’électeurs.

Mme Maina Sage. Nous en sommes au début de la discussion et, avec les navettes, nous avons une année devant nous pour étudier ce texte. Je souhaite que vous ouvriez ce débat et que vous compreniez l’importance de garantir une juste représentation. Aujourd’hui, les planètes ne sont pas alignées. J’essaie de vous sensibiliser sur les conséquences qu’aura demain le respect ou non de cette juste représentation. Ce débat de fond n’est pas uniquement ultramarin : il concerne aussi les zones rurales de l’hexagone et les Français de l’étranger. Bref, nous devons débattre d’une vision globale. Mais permettez à notre Commission d’ouvrir ce débat au fond. Vous êtes une majorité puissante, très large au sein de l’Assemblée ; ayez ce respect de vous ouvrir aux voix différentes de celles que vous entendez et de comprendre pourquoi nous défendons ces points de vue.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements identiques CL411 de Mme Cécile Untermaier, CL1068 de M. Michel Castellani et CL1257 de M. Jean-Félix Acquaviva, et des amendements identiques CL626 de M. Éric Coquerel et CL942 de M. Sébastien Jumel.

Mme Cécile Untermaier. Le précédent amendement avait ma préférence : identifier un nombre d’habitants par rapport à un député c’est se préoccuper du citoyen avant que du nombre de députés. Je trouve cette approche beaucoup plus moderne.

L’amendement CL411 vise à maintenir à 577 le nombre de députés, mais ce n’est pas celui que je préfère. Comme chacun l’a dit, nous sommes soucieux non de nous-mêmes, mais de la démocratie et de cette représentation de qualité. Olivier Rozenberg, professeur de sciences politiques à Sciences Po Paris, nous démontre, par des schémas, que nous allons perdre en pluralisme, en diversité et en parité. C’est pourquoi nous présenterons ultérieurement un amendement qui alerte sur ce point.

Il y aura désormais un député pour 166 000 habitants, contre un député pour 116 000 actuellement. Notre travail sera extrêmement compliqué. Ne comparons pas avec les États-Unis : cela n’a rien à voir, ce sont des États fédérés qui ont chacun leur propre congrès.

M. Philippe Gosselin et M. Fabien Di Filippo. Exactement !

Mme Cécile Untermaier. Si l’on veut respecter le pluralisme, il faut au minimum un député et un sénateur dans un département. On ne sait pas comment faire pour éviter cette hémorragie d’élus tout à fait particuliers que sont les députés et les sénateurs. Avec un seul député et un seul sénateur, il est fort à parier qu’ils auront tous deux la même appartenance politique : il n’y aura alors plus de pluralisme sur le territoire.

M. Michel Castellani. Je n’interviendrai pas ici pour dire des choses révolutionnaires, mais des choses très simples. Et les choses simples sont parfois les plus efficaces. Nous souhaitons conserver le nombre de députés à 577, afin de sauvegarder la proximité entre les élus et le peuple.

La réduction du nombre de parlementaires éloignerait de fait géographiquement, physiquement l’élu des électeurs, ce qui n’a pas de rationalité. Cela aggraverait la difficulté de l’élu à parcourir sa circonscription, à écouter, entendre les citoyens.

Dire qu’un député est élu de la Nation a un sens, mais dire qu’un député doit garder ses racines a aussi un sens. Quelle est la rationalité de la baisse attendue du nombre de députés ?

M. Fabien Di Filippo. Très bonne question !

M. Michel Castellani. Quels progrès seraient induits par cette baisse ?

M. Pierre-Henri Dumont. Aucun ! Il y aurait seulement plus de place dans l’hémicycle…

M. Michel Castellani. À cette question simple, nous attendons des réponses simples.

M. Jean-Félix Acquaviva. L’amendement CL1257 vise à conserver le nombre actuel de parlementaires. Nous aurions pu vous suivre sur la baisse du nombre de parlementaires si l’ensemble du projet avait été détaillé. Permettez-moi d’être un peu provocateur en disant qu’un État fédéral, cela ne dérange pas les Corses… (Sourires).

M. Philippe Gosselin. C’est bien amené !

M. Jean-Félix Acquaviva. Mais la conséquence de l’État fédéral, c’est que la loi et le règlement sont pour partie déterminés par les Länder allemands, par les régions autonomes. On peut donc réduire le nombre des députés de la Nation – je rappelle que la Suisse est une nation – parce que les matières évoquées dans la loi à l’échelle de la Nation sont séquencées par la répartition des compétences, par exemple entre ce qui relève des Länder allemands ou des cantons suisses et ce qui est du domaine du Parlement national. Dans de telles conditions, on pourrait réduire le nombre de parlementaires ; mais en l’absence d’une refonte totale de l’architecture institutionnelle, on aboutit forcément à un amoindrissement de la proximité avec les territoires.

Je tiens à rendre hommage à Maina Sage qui a bien montré que la solidarité avec les territoires peut ne pas être une solidarité de dépendance ou d’assistanat, mais une solidarité effective, y compris jusque dans la représentation politique, et qu’elle est tout à fait noble. La République dans son ensemble devrait s’inspirer de l’exemple polynésien dans la répartition des territoires à handicap qui ont besoin d’être davantage pris en compte que les autres.

Mais il ne faudrait pas « court-circuiter » ce qui s’est produit avec l’instauration du quinquennat : en affaiblissant la dimension territoriale de proximité dans l’élection, on rend les parlementaires seront encore plus fortement dépendants de l’élection présidentielle. Sans enracinement réel à une dimension territoriale renforcée, cela veut dire que c’est un service de proximité qui s’éteint. De surcroît, qu’on le veuille ou non, les députés devront leur réélection au Président de la République. Loin de renforcer le rôle de contre-pouvoir du Parlement, cela accentuera encore la présidentialisation du régime. Il y a une dimension territoriale dans l’élection, une opportunité de faire remonter la spécificité des territoires parce que la loi a encore des conséquences sur le territoire et qu’il faut éviter toute relation anxiogène. Autrement dit, les territoires qui ont besoin d’avoir une vision sur la loi doivent être bien représentés.

M. François Ruffin. Là encore, il s’agit de protester contre la diminution du nombre de parlementaires. Je sais bien que je martèle toujours le même message, mais la question a été posée sur presque tous les bancs de l’opposition, et notamment par nos amis corses : au nom de quelle logique veut-on supprimer des parlementaires ? Pourquoi cette diminution du nombre de parlementaires ? Comme nous n’avons aucune explication, il faut bien répondre pour vous.

Le projet de réforme constitutionnelle met en lumière tous les biais spécieux de cette République. Tout est intégralement décidé depuis l’Élysée. Et le caprice de l’Elysée, c’est d’abaisser de 577 à 404 le nombre de députés. Dès lors que le Président de la République l’a décidé, la majorité à l’Assemblée nationale doit suivre. Et même si elle n’a aucun argument à nous proposer, il faut voter cette disposition parce qu’elle a été décidée par le Président de la République. J’aimerais que les rapporteurs nous expliquent la logique de la diminution du nombre de parlementaires. La logique est-elle économique, démagogique ?

Monsieur Houlié, si l’on ne compte pas les sénateurs, le seul pays d’Europe qui sera en dessous de nous en nombre de parlementaires, c’est la Russie de Vladimir Poutine ! Est-ce l’exemple de démocratie que nous voulons suivre ? J’aimerais que les rapporteurs nous fournissent des éléments de réponse pour que nous puissions avoir une discussion.

M. Sébastien Jumel. J’interviens en prenant quelques précautions oratoires. Je vous le dis sans porter de jugement de valeur ni volonté de froisser ou de stigmatiser personne : nous venons décidément de deux mondes complètement différents. Il y a ici des députés qui sont tombés de la planète Mars et qui ont été élus en huit jours, après avoir posté leur candidature sur internet.

Mme Émilie Chalas. N’insultez pas la démocratie !

M. Sébastien Jumel. J’ai dit que je prenais des précautions oratoires ! Vous n’étiez pas visée.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Heureusement qu’il a pris des précautions !

M. Sébastien Jumel. Il y en a d’autres qui tirent leur légitimité, leur force, leur énergie quotidienne de la relation humaine, de l’ancrage, de l’incarnation territoriale et même des visages des hommes et des femmes qui nous donnent envie de nous lever le matin pour se battre et porter leur voix ici.

Je comprends que lorsque je parle, je suscite soit de la réprobation, soit de l’incompréhension. Nous ne parlons pas la même langue, nous n’avons pas la même conception du rôle de parlementaire.

M. Philippe Gosselin. Ce sont deux mondes différents !

M. Sébastien Jumel. Il y a d’un côté le monde virtuel d’une société « startupisée » et de l’autre la démocratie réelle que nous souhaitons continuer à incarner.

M. Éric Poulliat et Mme Émilie Chalas. C’est honteux, indigne !

M. Sébastien Jumel. C’est de cela qu’il s’agit quand on parle du nombre de parlementaires, de la représentation des territoires, de la diversité des territoires, de la nécessité de prendre en compte la parole des Domiens, des ultramarins, de tous ceux qui veulent faire la diversité de la France au service de l’unicité de la France.

M. Éric Poulliat. Vous faites du mal à la République !

M. François Ruffin. Non, c’est vous qui lui faites mal !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Avant de vous donner mon avis sur les amendements, je veux revenir sur quelques-uns des arguments que nous venons d’entendre.

Beaucoup d’entre vous ont dit qu’on allait basculer dans un système qui rendra les Français beaucoup plus distants de leurs élus, moins écoutés, etc. Mais que croyez-vous que l’élection présidentielle de 2007 ait montré, si ce n’est la défiance profonde des gens à l’endroit d’un système que vous persistez à défendre ? Cela fait des années que l’on voit se succéder en France des gouvernements de gauche et de droite. Pensez-vous qu’ils aient écouté les demandes des citoyens et réformé le pays ? C’est bien de cela dont on a hérité.

M. Erwan Balanant. Bravo !

M. Sébastien Jumel. François Hollande, ce n’était pas mon président !

M. Marc Fesneau, rapporteur. La défiance exprimée en 2017, c’était à l’égard de votre monde : les gens ont eu le sentiment qu’on ne les écoutait plus. Vous nous vantez un système qui a échoué, et qui a abouti à une abstention de 50 % et un second tour avec Mme Le Pen ! Avec un tel bilan, ne venez pas nous donner des leçons !

Je ne dis pas que des questions ne se posent pas – je pense à ce que vient de nous dire notre collègue de la Polynésie, mais c’est un autre type de questions – mais ne venez pas nous dire que ce système fonctionnait et qu’il était parfait.

M. Éric Poulliat. Il a été rejeté !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Pour être un bon parlementaire, il faut aussi se souvenir des candidats que l’on a soutenus.

M. Sébastien Jumel. Je suis d’accord !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ce sont les mêmes candidats qui défendaient la réduction du nombre de parlementaires, et je le dis à nos collègues de droite et très à droite : vous souteniez un candidat qui disait exactement la même chose, monsieur Di Filippo.

M. Erwan Balanant. Exactement !

M. Marc Fesneau, rapporteur. Si vous voulez être cohérent et restaurer la confiance des citoyens, rappelez quels étaient vos engagements et n’en changez pas six mois plus tard ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)

La confiance, monsieur Ruffin, suppose de tenir les engagements qui sont les nôtres. Nous avions dit que nous réduirions le nombre de parlementaires. Pour être de bons parlementaires, il ne suffit pas d’être nombreux ! Je pense que nous sommes beaucoup ici à le penser, y compris ceux qui sont témoins de l’échec du système précédent. Il faut être présent sur son territoire, vivre comme les gens et les écouter. Et quand on est dans l’opposition, il ne faut pas avoir ce réflexe pavlovien de voter contre les textes alors que les gens qui vous soutiennent vous disent qu’ils vont dans le bon sens. Ce réflexe, c’est l’échec de la démocratie ! Quand on est dans la majorité, il faut écouter les mêmes citoyens…

M. François Ruffin. Et ne pas voter systématiquement les textes !

M. Marc Fesneau, rapporteur.… et, tout en étant loyal, ne pas s’interdire le réflexe citoyen et oser amender les textes. C’est ainsi que l’on modernisera la démocratie, qu’on lèvera le doute sur la vie politique et la moralisation. Vos amendements correspondent à quelque chose qui ne fonctionne pas.

Notre objectif, monsieur Ruffin, est de rompre avec trente-cinq ans d’échecs, de gens qui ne croient plus en la politique ni aux promesses. Nous aurons besoin pour ce faire de moyens supplémentaires, et nous l’assumons. Le Président de la République et le Premier ministre l’ont dit : nous aurons plus de moyens pour mieux exercer nos missions, faire la loi et la contrôler.

Voilà pourquoi nous émettons un avis défavorable sur tous ces amendements. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)

M. Christophe Euzet. Je fais partie de ces Martiens qui, depuis cette planète éloignée, regardaient couler l’hexagone depuis une trentaine d’années et qui essaient de faire en sorte que ce ne soit plus le cas.

Je suis attristé par la platitude, le manque de verticalité et de dimension dynamique de vos analyses à l’égard du système dans lequel nous vivons. Il ne vous aura pas échappé que depuis trente ans le pouvoir n’a cessé de se rapprocher des citoyens, avec une décentralisation marquée au profit de la région, du département et des établissements publics de coopération intercommunale. Loin d’être le pays le moins représenté de la planète, nous sommes au contraire celui qui compte le plus d’élus. Vous nous montrez une photographie en noir et blanc, vieille de trente ans, et vous prétendez porter le progrès alors que vous êtes totalement rétrogrades.

M. Fabien Di Filippo. Je veux revenir sur les propos de M. Jumel. Il n’y a rien d’infamant à dire que certains d’entre vous ont été élus après avoir candidaté sur internet. C’est la vérité.

M. Christophe Euzet. On a la même légitimité que vous !

M. Fabien Di Filippo. Ils ont la même légitimité que nous. Nous avons tous été élus, certains dans la vague présidentielle, et d’autres contre ; il faut aussi tenir compte de ce message. S’il y a une leçon à tirer des dernières élections, c’est avant tout celle de la fracture territoriale. Je ne vous reproche pas d’être à l’origine de ce qui s’est passé depuis trente ans ; je dis simplement que ce que vous faites aggrave la défiance de nos concitoyens. Avant de dire que rien n’a été fait depuis trente ans, attendez de voir les résultats de votre politique. J’en veux pour preuve qu’au premier trimestre 2018 les voyants commencent à passer au rouge. Prenez garde aux leçons que vous donnez !

Je suis un parlementaire libre. J’ai été élu sur mon nom et pas sur une vague, comme c’est le cas de tous mes collègues. Je parle ici au nom des citoyens que je représente et en mon nom. Je suis libre de tous mes votes.

Mme Émilie Chalas. Nous aussi !

M. Fabien Di Filippo. Je réponds de chacun de mes votes et je n’ai pas de leçon à recevoir en la matière. Je vote en fonction des intérêts de mon territoire.

Vous êtes incapables de nous dire quel est l’apport concret de cette réforme. Vous prétendez que les députés auront davantage de moyens ; c’est faux. Cela n’entraînera aucune économie de la dépense publique, seulement une moindre représentation, notamment des territoires les plus éloignés de la République.

Mme Maina Sage. Il serait dommage que ce débat de fond que je trouve fondamental tourne en invectives. Nous ne sommes pas là pour juger qui que ce soit. Si nous sommes là, c’est parce que nous sommes tous légitimes, choisis par une population qui nous a fait confiance.

Lors de la précédente législature, j’étais dans l’opposition. J’ai vu ce qui s’était passé. On a bien compris qu’un message est tombé en 2017, mais ce n’est pas pour autant que vous devez faire fi de la richesse de l’opposition. C’est cela, la démocratie. Il ne s’agit pas seulement de dire qu’on a été élu sur un programme, et que c’est cela qu’on doit faire. Certes, les citoyens ont fait des choix, mais ils n’ont pas nécessairement validé à 100 % le programme de qui que ce soit. Oui, il y a eu un programme présidentiel, mais je vous rappelle qu’il y a aussi un programme législatif. Nous sommes issus d’une autre élection, nous portons tous ici notre programme individuel, que nous avons présenté devant les électeurs.

M. Jean-Félix Acquaviva. Sortons des postures caricaturales : avant d’être député, j’ai été pendant dix ans maire d’une commune de haute montagne en Corse, et je mettais mes mains dans le cambouis pour réparer des réseaux d’eau qui avait un taux de déperdition de 90 % et pour lutter contre une fracture territoriale grandissante. Nous sommes nous aussi issus du renouvellement puisque nous n’appartenons pas à un grand parti central. C’est bien un projet territorial qui nous a conduits jusqu’ici. Nous critiquons tout autant que vous l’ancien monde, mais aujourd’hui nous voudrions seulement parler du fond de cette réforme.

Si l’on diminue le nombre de parlementaires, on touche à la répartition de la responsabilité vis-à-vis des territoires. En termes de pouvoirs, on a souvent assisté à une fausse décentralisation, ce qui aboutit aujourd’hui à une relation anxiogène entre les territoires et ceux qui élaborent la loi. De deux choses l’une : ou bien nous nous orientons vers un troisième cycle de décentralisation qui répartira mieux les compétences, auquel cas on pourra diminuer le nombre de parlementaires parce qu’on aura mieux partagé les tâches, notamment dans l’élaboration de la loi, ou bien nous nous dirigeons vers un système où les territoires dépendront de cette élaboration, auquel cas, effectivement, le projet réduit la relation des territoires à la loi.

M. M’Jid El Guerrab. Sur le principe, la réduction du nombre de parlementaires ne me choque pas. Je crois que tout le monde l’a défendue, à un moment ou un autre, dans une enceinte publique.

M. Sébastien Jumel. Pas nous !

M. M’Jid El Guerrab. Nous ne sommes pas sur un plateau de télévision pour nous lancer des invectives ou nous intenter des procès en légitimité. Nous sommes tous des parlementaires et il n’y a pas des parlementaires plus égaux que d’autres, comme aurait dit Coluche. Nous sommes tous là pour faire la loi. Nous devons nous respecter les uns les autres. Tant mieux pour ceux qui ont postulé sur internet et qui sont devenus députés : ils ont fait campagne, ils ont été élus. Il ne faut pas caricaturer les choses.

Ce qu’il va falloir regarder attentivement et qui concerne tout le monde, c’est l’application de la réduction du nombre de parlementaires et les moyens qu’on va leur donner.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Je vais donner la parole à M. Ruffin. Puis nous passerons au vote.

M. Pierre-Henri Dumont. J’ai demandé la parole…

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Monsieur Dumont, M. de Filippo s’est déjà exprimé. Nous devons tous essayer de nous discipliner.

M. Philippe Gosselin. Mais le débat est important !

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Vous avez raison, le débat est important, mais vous aurez sans doute d’autres occasions d’avoir cette discussion.

M. Philippe Gosselin. Pas « sans doute » ! Nous aurons forcément l’occasion d’y revenir !

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. C’est certain !

M. François Ruffin. Je suis heureux que le rapporteur soit enfin sorti de son silence et que nous ayons obtenu des réponses, même si elles me paraissent insatisfaisantes.

Que le système ne soit pas parfait, j’en suis d’accord ; j’appelle même à un bouleversement démocratique d’une autre ampleur que celle qui est proposée dans cette réforme. Je n’incarne pas une démocratie qui voudrait être à l’arrêt, conservatrice, etc. Nous sommes bien conscients du sentiment de défiance de nos concitoyens. Mais nous n’avons toujours pas de réponse sur le fond, si ce n’est que cette réforme doit être faite parce qu’elle figurait dans le programme d’Emmanuel Macron. Par conséquent, je reviens à la charge.

Le rapporteur nous a dit que le rôle du parlementaire est de faire la loi et de la contrôler. Je suis désolé, mais cette réponse ne me suffit pas. Il a des missions d’une autre ampleur, comme l’expression d’une sensibilité politique, la défense des habitants d’un territoire, qui ne sont pas comprises dans la définition des tâches les plus technocratiques de la fonction de député. Je crains que ce ne soient précisément ces autres fonctions qui soient discrètement éliminées.

Mme Émilie Chalas. N’en déplaise à M. Ruffin, je crois que les citoyens se sont malgré tout exprimés sur le programme d’Emmanuel Macron et sur son engagement de réduire le nombre de parlementaires à l’Assemblée nationale. C’est une expression que nous devons respecter.

Je rappelle que cette réforme constitutionnelle introduit une part de proportionnelle qui, nous semble-t-il, améliorera nettement la représentativité et l’expression des sensibilités des Français.

M. Philippe Gosselin. Ça, c’est le deuxième sujet !

Mme Émilie Chalas. Ajoutons que le nombre ne fait pas la qualité.

M. M’Jid El Guerrab. Tout à fait !

M. Sébastien Jumel. Là-dessus, je suis d’accord !

Mme Émilie Chalas. Si nous sommes moins nombreux et que nous avons davantage de moyens, nous gagnerons en efficacité, en performance, parallèlement à une réforme de la procédure parlementaire. Cela a dû échapper à M. Di Filippo, qui semble ignorer ce qu’est la performance.

La Commission rejette les amendements identiques CL411, CL1068 et CL1257, puis les amendements identiques CL626 et CL942.

Elle examine ensuite l’amendement CL2 de M. Marc Le Fur.

M. Pierre-Henri Dumont. Cet amendement vise en réalité, vous l’avez compris, à interdire l’instillation d’une dose de proportionnelle et à inscrire dans la Constitution que nous n’utilisons pas le système proportionnel.

En diminuant le nombre de parlementaires et en introduisant une dose de proportionnelle, ce que j’appelle le « double effet Kiss Cool », votre seul but est d’affaiblir les oppositions.

Avec des circonscriptions beaucoup plus grandes, l’apport personnel de l’élu, qui de surcroît ne peut plus être élu local du fait de l’interdiction du cumul des mandats, sera nul. Les députés ne seront donc pas élus sur leur nom, mais sur leur étiquette – vous en êtes déjà des témoins, chers amis et collègues de la majorité…

Il y aura beaucoup moins de places pour les oppositions et la part de proportionnelle que vous allez introduire est tellement minime qu’elle n’aura aucun effet, si ce n’est de donner des hochets pour faire plaisir à quelques apparatchiks parisiens et chapeaux à plumes dans les partis, à des personnes qui sont trop nulles pour se faire élire sur leur propre nom. En réalité, vous êtes en train de dévoyer totalement la démocratie et d’en faire un instrument à la main de l’exécutif.

Vous soutenez que votre réforme donnera davantage de moyens aux parlementaires. Mais si l’on fait le ratio, en gardant la même enveloppe budgétaire on aboutit à un collaborateur supplémentaire par député pour des circonscriptions deux fois plus grandes et une population beaucoup plus importante. Pouvez-vous nous dire où est le gain ? En réalité, on y perdra. Les oppositions seront donc moins représentées, les circonscriptions beaucoup plus grandes, et il y aura proportionnellement moins de collaborateurs pour appuyer le parlementaire. Mais tout va bien, puisqu’ils auront à leur côté des hauts fonctionnaires totalement gérés par l’administration centrale et par la majorité à l’Assemblée nationale !

Ce que vous êtes en train de faire, mes chers collègues, c’est du terrorisme intellectuel. Vous nous dites que vous ne faites qu’appliquer le programme sur lequel vous avez été élu, et c’est très bien, mais vous ajoutez que l’opposition représente l’ancien monde qui a échoué partout.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Il faut conclure !

M. Pierre-Henri Dumont. Si vous êtes là, dites-vous, c’est pour réparer les erreurs du passé. Mais faites preuve d’un peu de modestie, regardez quel est le rang de la France dans le monde ! Pour qui vous prenez-vous ?

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Le sujet abordé à travers cet amendement est sans doute intéressant : c’est du reste la raison pour laquelle nous y reviendrons lors de l’examen des lois organique et ordinaire. Cela dit, il est hors périmètre de la réforme constitutionnelle. Pour ce seul motif, j’émets un avis défavorable.

M. Guillaume Larrivé. Monsieur le rapporteur général et président du groupe majoritaire, je veux, au nom du groupe Les Républicains, dire que cet amendement est au cœur de ce que nous pensons, non seulement du projet de révision constitutionnelle, mais du projet de révision des institutions que nous propose Emmanuel Macron.

Ce que vous essayez de dessiner, c’est une Constitution Macron, avec des dispositions constitutionnelles organiques et ordinaires, et, au cœur du dispositif, une décomposition du Parlement avec la création de deux catégories de députés. Vous faites le choix, en effet, de ne pas l’écrire expressément dans la Constitution, tandis que nous faisons le choix de proposer qu’à l’article 24 de la Constitution figure bien l’unicité des députés, tous élus selon le même mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Ce mode de scrutin, et je le rappelle même si cela ne fait pas nouveau monde, c’est le mode de scrutin utilisé depuis la IIIe République, c’est la légitimité donnée à chaque député de la Nation par une majorité de Françaises et de Français dans un territoire donné.

Nous sommes en désaccord fondamental avec Richard Ferrand et les députés macronistes sur cet amendement, et nous aurons l’occasion de le redire de vive voix dans l’hémicycle.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement CL635 de M. François Ruffin.

M. François Ruffin. Cet amendement vise à s’attaquer au vice originel, au problème majeur de cette Ve République, en essayant de distendre, sinon de couper, le cordon ombilical entre l’Assemblée et l’Élysée.

Il ne s’agit pas seulement d’endiguer la vague En Marche : nous avons connu précédemment une vague rose et une vague bleue, par l’effet d’une élection législative organisée systématiquement dans la foulée de l’élection présidentielle et qui se traduit par un prolongement, une confirmation, et même une amplification de ce vote. Du coup, on se retrouve avec des parlementaires qui ont été choisis par le Président de la République pour figurer dans des circonscriptions, qui sont élus essentiellement parce qu’ils sont du parti du Président, avec la photo du Président à côté de la leur. N’y voyez aucun reproche à l’égard du groupe majoritaire : il en avait été exactement de même lors de la vague bleue de 2007 et la vague rose de 2012 – Mme Untermaier doit s’en souvenir.

Mme Cécile Untermaier. Pour ma part, je n’avais pas mis de photo du Président !

M. François Ruffin. Il en ressort sans doute une légitimité collective et une légitimité du Président, et cela induit une fidélité directe très forte à l’égard du Président qui vous a choisi pour la circonscription et qui a permis votre élection ; mais votre légitimité propre d’élu en est d’autant amoindrie.

Ce lien direct contribue pour beaucoup à la transformation du Parlement en une chambre d’enregistrement des désirs du Président. Et, je le répète, je ne parle pas uniquement d’Emmanuel Macron : cela vaut tout aussi largement pour François Hollande et Nicolas Sarkozy.

Mon amendement vise à déconnecter l’élection présidentielle et les élections législatives en prévoyant un délai d’un an entre les deux élections, de manière à laisser le temps à la vague de retomber.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je suis sensible à l’intention de M. Ruffin qui, en voulant éviter les vagues successives, cherche à nous prémunir, si je suis son raisonnement, d’une vague insoumise…

Hormis ce principe de précaution, je ne suis pas favorable à son amendement qui prévoit en fait l’inversion du calendrier, car il revient à remettre en cause la logique de la Ve République, récemment confortée par la mise en place du quinquennat, et qui veut que l’élection présidentielle soit, selon les termes du constitutionnaliste Guy Carcassonne, « prédominante et structurante ». En effet, la logique des institutions suppose une harmonie entre les majorités présidentielle et parlementaire afin que le choix des Françaises et des Français trouve sa traduction législative et donc sa traduction dans la vie de notre pays.

Enfin, je tiens à rappeler que, jamais depuis 1965, c’est-à-dire depuis l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, un Président de la République n’a été élu aussitôt après l’Assemblée nationale. Il n’y a pas d’exemple où le calendrier ait été ainsi fixé. C’est pourquoi je donne un avis défavorable à votre proposition.

M. François Ruffin. Je suis pour la vitalité de la démocratie, qu’il s’agisse des Insoumis, des Républicains, du Parti socialiste et d’En Marche. Je vise ici l’intérêt général en défendant une logique de rupture avec la Ve République, même si, sur ce point, nous sommes manifestement en désaccord.

Permettez-moi un trait d’humour. Lors d’un échange avec le président de Rugy pour le journal Marianne, nous nous étions accordés sur le fait qu’il puisse y avoir un an de décalage entre les élections législatives et l’élection présidentielle – avant ou après.

Enfin, nous souhaitons favoriser une certaine modération. Quand bien même il y aurait une majorité, elle n’a pas besoin d’être aussi pléthorique.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL634 de M. François Ruffin.

M. François Ruffin. C’est un amendement de repli, qui de ce fait, devrait recevoir l’approbation du rapporteur général…

Comme il n’est pas possible que les élections législatives aient lieu un an avant ou après l’élection présidentielle, nous avons choisi de nous adapter en proposant que ces deux élections aient lieu le même jour. Quel en serait l’intérêt ? Celui de ne pas laisser à la vague le temps de s’amplifier. On sait en effet que l’élection du Président de la République entraîne une forte légitimation de son camp et le découragement de ses oppositions. C’est ce qui se produit entre l’élection présidentielle et les élections législatives. Si l’élection législative avait lieu « à l’aveugle », si je puis dire, c’est-à-dire sans savoir qui sortira du chapeau présidentiel, on aurait une représentation de l’opinion sans doute plus équilibrée et plus proche de sa sensibilité à cet instant T.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je m’interroge sur cette idée de voter « à l’aveugle ». Je préfère quand on vote avec un jugement éclairé : ça peut servir !

Il me semble que les Françaises et les Français ont eu l’occasion de démontrer, en 2007 et 2012, et pas seulement en 2017, la cohérence de leur choix. Autrement dit, les Françaises et les Français choisissent un Président et, à la suite, parce qu’ils sont logiques, cohérents, ils donnent au Président de la République et au Gouvernement qu’il a nommé entre-temps une majorité parlementaire de nature à appuyer son action.

Il ne s’agit pas de jouer au Loto, en quelque sorte. La démarche des Français est rationnelle : une fois que le Président de la République est choisi, ils veillent à lui donner une majorité, tout simplement parce qu’ils attendent l’application dans la stabilité du projet qu’il a présenté. C’est pourquoi je suis défavorable à votre amendement.

M. Pierre-Henri Dumont. En réalité, cet amendement briserait l’équilibre ou le déséquilibre de la Ve République. Je souscris, bien évidemment, aux propos du rapporteur général.

Si je devais faire un peu d’humour, je dirais que le décalage dans le temps entre la connaissance du résultat de l’élection présidentielle et les élections législatives a un autre effet positif : il permet à certains de changer de casquette et de choisir la bonne couleur pour être enfin élus au Parlement, après avoir essuyé plusieurs échecs successifs sous d’autres couleurs.

M. Philippe Gosselin. Cela permet d’être toujours du bon côté !

M. Pierre-Henri Dumont. Je profite de la présence du rapporteur général pour lui reposer une question à laquelle nous souhaitions obtenir enfin une réponse : quel est concrètement l’intérêt de diminuer le nombre de parlementaires ? Nous souhaiterions le savoir avant de rentrer chez nous.

Mme Maina Sage. Ce débat est intéressant.

Je voudrais proposer à mon collègue Ruffin de prévoir les élections législatives juste avant l’élection présidentielle pour que nous puissions confirmer, dans un choix éclairé, le vote du Président en accord avec la représentation fidèle des élus de l’Assemblée…

Plus sérieusement, il est certain qu’un Président souhaite pouvoir bénéficier d’une majorité stable, large. Je pense que c’est le cas dans tous les pays, comme dans nos petites collectivités. Mais il ne faut pas oublier que nous parlons de deux pouvoirs, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, censés êtres indépendants. C’est en ce sens qu’il faut peut-être trouver des délais suffisants pour garantir la pleine expression d’une Assemblée nationale indépendante.

M. François Ruffin. Le problème majeur, c’est qu’entre les deux élections, il y a un énorme différentiel d’abstention : nos concitoyens ne font pas que confirmer leur choix, ils abandonnent les urnes. Or on sait que ceux qui les abandonnent sont ceux qui ont le sentiment d’avoir perdu la campagne présidentielle et ceux qui sont les plus éloignés de la vie politique, notamment les classes populaires et les jeunes. C’est ce problème qu’il faut tenter de résoudre. Le résultat des législatives ne découle pas seulement de la cohérence des choix des Français ; c’est aussi la conséquence de l’exacerbation d’un choix et d’un phénomène d’abstention différentielle, par découragement, pendant le mois et demi qui sépare les deux élections. C’est contre ce phénomène que cet amendement prétend lutter.

À l’instant, j’ai parlé d’un vote à l’aveugle, c’est-à-dire sans savoir quel Président sortira des urnes, ce qui n’interdit évidemment pas un vote en conscience.

M. Éric Poulliat. Il n’y a pas d’homogénéité de classe dans l’abstention, monsieur Ruffin : les abstentionnistes ne sont pas tous issus des mêmes classes sociales ; ils sont aussi divers que les votants.

M. François Ruffin. Mais non, ce n’est pas vrai ! Il y a bel et bien une abstention différentielle.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL651 de M. Christophe Euzet.

M. Christophe Euzet. Le présent amendement est beaucoup moins anecdotique qu’il n’y paraît. Nous, députés, représentons la Nation. Or j’ai le sentiment que ce principe devrait figurer dans la Constitution. Même si je n’ai pas l’ambition d’emporter la conviction de la Commission, je nourris celle, plus modeste, de bousculer les esprits. L’article 24, alinéa 4, de la Constitution dispose que le Sénat représente les collectivités territoriales de la République ; or rien n’est précisé quant à ce que les députés, eux, représentent. Le parallélisme des formes, l’harmonie du texte constitutionnel suggéreraient que nous précisions que nous sommes les représentants de la Nation.

Plus encore, sur le fond, une telle précision aurait le mérite de lever l’ambiguïté qui plane sur nos débats depuis tout à l’heure : parce que nous sommes élus dans une circonscription, nous serions les élus de cette circonscription. Il est vrai que le député qui, par le passé, cumulait les mandats a pu donner cette impression – et celui qui parcourait sa circonscription avec sa réserve parlementaire a pu l’alimenter… Mais tel n’est plus le cas. Plus que jamais, le député n’a qu’une mission, faire la loi, la voter et contrôler le Gouvernement. Ce pourquoi nous nous accommoderons de les voir moins nombreux.

M. Sébastien Jumel. Le voilà révélé, le vrai projet !

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Votre amendement me semble à la fois être déjà satisfait par plusieurs dispositions de la Constitution et, paradoxalement, s’inscrire en contradiction avec ces mêmes dispositions.

En vertu de l’article 3 de la Constitution, chaque parlementaire, représentant la Nation tout entière, concourt à l’exercice de la souveraineté nationale. Par ailleurs, l’article 27, relatif à la nullité du caractère impératif du mandat des parlementaires, reprend le principe posé par la Constitution de 1791 selon lequel « les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d’un département particulier, mais de la Nation entière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat ».

Ce mandat est général, ce qui signifie que chacun de ses détenteurs représente la Nation – les députés sont élus dans une circonscription et non par une circonscription. C’est d’ailleurs ce qui explique que la sécession éventuelle ou l’indépendance d’un territoire ne fait normalement pas perdre leur qualité d’élu de la nation à ceux qui y avaient été désignés.

M. Philippe Gosselin. La question s’était posée en 1962.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Tout à fait.

C’est ce qui explique aussi que, hormis quelques situations particulières, aucun quorum n’est exigé pour la validité des délibérations des assemblées. C’est ce qui explique enfin que les assemblées refusent toute reconnaissance aux représentations de groupes d’intérêt géographique ou sectoriel.

Aussi votre amendement présente-t-il deux inconvénients, un majeur et un mineur. L’inconvénient majeur est qu’il paraît redondant avec des dispositions en vigueur et, sur le mode mineur, très honnêtement, je nous vois mal aller expliquer aux sénateurs que nous serions, nous seuls députés, les représentants de la Nation, si nous voulons vraiment que notre projet de réforme prospère durablement… D’où mon avis défavorable.

M. Sébastien Jumel. Ah ! Encore et toujours votre idée fixe.

M. Philippe Gosselin. La question s’était en effet posée en 1962, à propos des députés des trois départements français d’Algérie, de savoir s’ils devaient rester ou non ; puis s’est appliquée la doctrine Capitant ; bref, ils ont fini par démissionner pour éviter d’embarrasser politiquement le Gouvernement et la présidence de la République. Quoi qu’il en soit, les parlementaires sont bien des représentants de la Nation.

En revanche, l’intérêt de l’amendement de M. Euzet est d’ancrer malgré tout le député dans un territoire, ce qui nous ramène au débat – que je ne vais pas relancer, rassurez-vous – sur la représentation des citoyens, la proximité etc.

M. Vincent Bru. Contrairement au rapporteur général, je considère que l’inconvénient qu’il qualifie de mineur est bel et bien majeur, dans la mesure où l’article 3 de la Constitution dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ». Un sénateur est donc un représentant de la Nation, au même titre qu’un député, avec cette particularité que le Sénat représente les collectivités territoriales. Ce serait donc bien une erreur majeure de considérer que les sénateurs ne sont pas des représentants de la Nation.

M. Sébastien Jumel. Vous auriez fait un très bon rapporteur !

Mme Maina Sage. Autant il me semble évident que nous représentons la Nation, autant l’objet de l’amendement me pose problème puisqu’il entend signifier que nous sommes élus dans une circonscription mais pas par la circonscription. C’est un vrai débat de fond que j’ai d’ailleurs avec plusieurs d’entre vous. Je suis persuadée, vraiment, que nous pouvons être les deux à la fois, que les deux notions ne s’opposent pas et sont complémentaires – nous sommes issus de ces territoires et fiers de l’être ; nous venons ici les représenter et, bien sûr, lorsque nous sommes ici, nous sommes les députés de la Nation tout entière mais, j’y insiste, avec ce prisme territorial. Nous sommes les représentants de la Nation – laquelle est composée de nombreux territoires.

M. Christophe Euzet. Fort de l’esprit démocratique qui m’habite, je souscris à la grande démonstration qui m’a été faite et, conscient d’avoir sans doute sous-estimé l’argument touchant aux sénateurs, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL324 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Le présent amendement vise à changer le mode d’élection des sénateurs de sorte qu’ils proviennent des conseils régionaux, des collectivités territoriales à statut particulier et des collectivités d’outre-mer. Comme l’a suggéré tout à l’heure M. Acquaviva, passons à un système où nous n’avons pas besoin des députés pour un certain nombre de décisions qui auront déjà été prises dans les régions – j’en suis déjà à cette étape. Je propose donc que le Sénat fasse sa mue en devenant un peu ce que le Bundesrat est en Allemagne, afin que les sénateurs ne soient plus les représentants des communes, comme ils le sont beaucoup aujourd’hui, mais plutôt des régions.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. C’est à ce type d’amendement, qui va sans doute susciter l’enthousiasme des sénateurs, que l’on reconnaît la volonté de M. Molac de voir notre démarche prospérer… Afin de lui préserver toutes ses chances de réussite, j’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL641 de M. Jean-Luc Mélenchon.

M. Jean-Hugues Ratenon. Le présent amendement vise à consacrer un droit de révocation des députés et des sénateurs. Il impose aux élus une responsabilité permanente vis-à-vis du peuple et confère à celui-ci un pouvoir de contrôle régulé et institutionnel des élus. La population sait disposer désormais d’un pouvoir de contrôle des élus qui se renient et trahissent leurs engagements dès leur arrivée au pouvoir. En même temps, le principe est suffisamment encadré pour que ce droit ne perturbe pas l’ordre démocratique, mais soit au contraire employé avec parcimonie par les électeurs, à l’instar de ce que montrent les expériences étrangères. La procédure de révocation est lancée à l’initiative d’un dixième du corps électoral concerné.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. La « révocabilité » dont vous parlez a lieu à chaque élection soit, normalement, pour les députés, tous les cinq ans, et pour les sénateurs tous les six ans. Il n’apparaît pas utile de raccourcir outre mesure ces mandats. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL62 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Le présent amendement me tient tout particulièrement à cœur : c’est une chansonnette que je ne cesse de fredonner depuis quelques semaines. Je souhaite que la Constitution dispose que les parlementaires « sont égaux en droit dans leurs chambres respectives ». Or ce qui paraît évident ne l’est pas. Cette égalité résulte de la tradition parlementaire depuis la Révolution française : les représentants ne sont pas les ambassadeurs de leur circonscription d’élection, et le Parlement pas davantage un congrès d’ambassadeurs. Ils sont les élus de la Nation tout entière, comme l’a si bien expliqué le rapporteur général.

L’apparition des groupes et la « collectivisation », pour reprendre un terme bolchevique, du travail parlementaire, se sont accompagnées d’une marginalisation des parlementaires non-inscrits – que d’ailleurs je n’appellerais plus ainsi mais plutôt « libres de toute appartenance à un parti ou à un groupe politique » –, en particulier à l’Assemblée où il n’existe pas de réunion administrative des non-inscrits comme au Sénat, ni de groupement comme au Bundestag. L’examen des derniers projets de loi dans le cadre du temps législatif programmé l’a du reste montré. Les non-inscrits ne bénéficient pas non plus des mêmes droits s’agissant de la participation concrète au travail parlementaire. Il s’agit donc de remédier à cette situation, les non-inscrits restant des muets dans le Parlement de la parole.

Je salue d’ailleurs le geste de la Conférence des présidents qui a décidé, sous l’impulsion du président de l’Assemblée, d’ajouter dans le temps législatif programmé une demi-heure de temps de parole aux non-inscrits – mais, là encore, il ne s’agit que d’une volonté personnelle et politique.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. À en juger par nos travaux, depuis le début de nos réunions, je n’ai pas l’impression que le député non-inscrit que vous êtes soit totalement muet – ou alors nous n’avons pas la même perception de la réalité. Vous l’avez vous-même signalé, la situation des non-inscrits n’est pas la même au Sénat, et c’est d’ailleurs ce qui fonde mon avis défavorable : votre amendement ne relève à aucun titre de la Constitution, mais tout simplement du règlement des assemblées. Je vous engage donc à saisir le bureau de l’Assemblée pour plaider votre cause et à laisser la Constitution paisible.

M. M’Jid El Guerrab. Je reconnais que je suis bavard au sein de cette commission, même si je m’efforce de me restreindre… Mais quand le temps législatif programmé guillotine mon temps de parole, je dois bien me taire.

Le sens de mon amendement est de signifier que nous ne pouvons nous appuyer sur aucune disposition pour éventuellement contester ou réformer le règlement de l’Assemblée. C’est pourquoi, pour faire valoir l’égalité en droit des parlementaires dans le Règlement, il m’était apparu nécessaire de l’inscrire au préalable dans la Constitution. J’ai toutefois bien entendu votre argumentation et je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

[Article 25 de la Constitution]

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CL1507 du rapporteur général et CL1420 de Mme Bérangère Abba, et les amendements CL137 de M. Guy Bricout et CL836 de Mme Bérangère Abba.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. L’article 25 de la Constitution dispose qu’un parlementaire est remplacé s’il accepte des fonctions gouvernementales, mais ne prévoit pas d’autres possibilités de remplacement. L’amendement CL1507 a par conséquent pour objet d’y ajouter les cas « d’empêchement provisoire », à savoir de longue maladie ou de congé maternité. Les conditions de cet empêchement seraient bien sûr précisées par la loi organique, comme le prévoit du reste déjà l’article 25. Il s’agirait pour ces parlementaires de se faire temporairement remplacer par leur suppléant afin de pouvoir se soigner sereinement ou exercer leur droit au congé maternité. Surtout, une telle disposition permettrait aux électeurs dont le député serait empêché provisoirement de continuer à être représentés, dans leur circonscription comme à l’Assemblée.

Mme Bérangère Abba. La rapporteure l’a très bien expliqué : l’alinéa 2 de l’article 25 de la Constitution ne prévoyant le remplacement temporaire des députés et sénateurs que lorsqu’ils acceptent des fonctions gouvernementales, il est essentiel de prévoir dès à présent d’autres cas, comme le propose l’amendement CL1420, et d’en préciser les détails dans le cadre de la loi organique. Ce serait aussi une manière d’impliquer davantage les suppléants.

M. Philippe Gosselin. Je vois bien l’aspect généreux de ces amendements mais ils ne règlent pas les problèmes de fond sur le statut du parlementaire, sur les rémunérations. De plus, je m’étonne que l’on évoque le congé de maternité alors que l’on cherche à promouvoir les congés de paternité et je rappelle que, dans le cadre de la législation sociale, on intègre aussi, traditionnellement, les congés d’adoption. L’exposé – très – sommaire des motifs ne me rassure pas particulièrement sur l’application d’une telle mesure. Reste en effet, en outre, à savoir ce qu’on appelle un congé long. Un collègue atteint d’un cancer, par exemple, doit-il suspendre ou non son mandat ? Est dès lors posée la question d’un mandat en pointillé. C’est vraiment la question pratique qui me préoccupe ici et, sur le plan constitutionnel, même si le peuple, que nous représentons ici, est souverain, ce que vous proposez me paraît très curieux.

Mme Maina Sage. L’amendement CL137 est défendu.

Mme Bérangère Abba. L’amendement CL836 correspond en fait à la version initiale, améliorée depuis, de l’amendement CL1420, identique à celui du rapporteur général. C’est pourquoi je le retire.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. À ce stade de notre travail, sur l’aspect constitutionnel de la réforme, nous suggérons uniquement d’ajouter cette notion « d’empêchement provisoire » en renvoyant à la loi organique le soin de préciser le contenu et la portée pratique de cette disposition.

M. Philippe Gosselin. J’entends bien, mais l’exposé des motifs…

M. Richard Ferrand, rapporteur général. L’exposé des motifs est peut-être incomplet, mais j’entends ici ramener notre proposition à ce qu’elle est vraiment.

M. Philippe Gosselin. Entendons-nous bien : il n’y avait aucune appréciation d’ordre dogmatique dans mon propos.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Il faut avoir conscience que si nous n’introduisons pas dès à présent cette modification dans la Constitution, nous nous interdisons d’y réfléchir ensuite. C’est pourquoi nous avons souhaité faire cette accroche, si j’ose dire, très générale – il faudra débattre de ce que la notion d’empêchement provisoire recouvre exactement. Il serait dommage pour l’avenir de ne pas voter l’amendement.

M. Sébastien Jumel. Je n’ai pas d’opposition de principe à ce que nous ouvrions cette réflexion, mais cela supposera de définir un statut du suppléant. Si la suspension temporaire d’un parlementaire devient constitutionnelle dans les conditions que vous souhaitez, il faudra donner un rang constitutionnel au suppléant, faute de quoi vous allez vous retrouver avec des députés low cost.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Ou Manpower…

M. Philippe Gosselin. La question du statut du suppléant sera en effet sans doute sur la table. On va réduire le nombre de parlementaires titulaires, mais on va peut-être le doubler en créant un statut pour les suppléants… Cela ne manque pas de sel !

D’un point de vue pratique, si un parlementaire est remplacé pendant quatre ou cinq mois, son régime d’incompatibilités s’appliquera au remplaçant qui devra immédiatement faire des choix, notamment en ce qui concerne le cumul de mandats locaux, et ce dans les trente jours qui suivent sa nomination. Va-t-il donc démissionner de ses mandats pour quelques mois ? Devra-t-il être réélu quand il reviendra ? Honnêtement, je crains que nous n’ouvrions là une boîte de Pandore. L’idée est généreuse, mais je ne vois pas très bien comment nous allons pouvoir la gérer.

M. Sébastien Jumel. Moi non plus.

L’amendement CL836 est retiré.

La Commission adopte les amendements identiques CL1507 et CL1420 (amendement n° 331).

Par conséquent l’amendement CL137 tombe.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Avant de suspendre la séance je vous informe que nous venons de passer sous la barre des mille amendements restant à examiner. Nous reprendrons nos échanges à 21 heures. Les membres du bureau de la Commission sont invités à se réunir pour organiser la suite de nos travaux.

6. Seconde réunion du jeudi 28 juin 2018 à 21 heures (après l’article 1er, suite, à après l’article 2)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.6326702_5b352e940e0a7.commission-des-lois-soir--pour-une-democratie-plus-representative-responsable-et-efficace-suite-28-juin-2018

Après l’article 1er (suite)

[Article 25 de la Constitution (suite)]

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL1045 de M. Vincent Bru et CL1491 de M. Guy Bricout.

M. Vincent Bru. Nous souhaitons prévoir un statut pour les suppléants de députés. En effet, l’élargissement prévu des circonscriptions va logiquement entraîner une organisation nouvelle aussi bien à l’Assemblée qu’en circonscription. La loi organique visée à l’article 25 de la Constitution évoque les conditions de remplacement du député par son suppléant mais il faudrait aussi qu’elle fixe le statut du remplaçant éventuel afin qu’il agisse sous l’autorité du député titulaire et ainsi le seconde utilement.

Mme Maina Sage. L’amendement CL1491 est un amendement de repli, le CL137 étant tombé. L’objectif est de consolider le rôle des suppléants des députés et des sénateurs. En effet, on minimise l’importance du rôle qu’ils peuvent jouer pendant la campagne électorale mais aussi après. Quand on vit à 20 000 kilomètres de Paris, il est d’autant plus important d’avoir un suppléant à même d’assurer une représentation, d’où la nécessité de lui accorder les moyens nécessaires.

Nous souhaitons donc, après le deuxième alinéa de l’article 25 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé : « Le règlement de chaque assemblée précise les conditions dans lesquelles les personnes mentionnées au deuxième alinéa assurent la représentation des députés et des sénateurs. »

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. L’amendement que nous avons adopté tout à l’heure prévoit le remplacement temporaire d’un député en cas d’empêchement provisoire et il n’avait pas pour objet de couper en deux le mandat parlementaire entre le suppléant et le député. Le mandat parlementaire est évidemment unique et c’est bien le député ou le sénateur sur le nom duquel se sont prononcés les électeurs qui l’exerce.

J’ajoute qu’un éventuel statut du suppléant relève de la loi organique et non de la Constitution. Je ne pense donc pas qu’il soit sage d’en discuter plus avant ici.

Avis défavorable aux deux amendements.

M. Michel Castellani. Je n’entends pas me substituer aux deux précédents orateurs mais je tiens à souligner qu’il ne s’agit pas d’élire deux députés au lieu d’un seul. Reste que vouloir diminuer le nombre des parlementaires implique qu’on prévoie un statut du remplaçant.

M. Philippe Gosselin. La remarque qui vient d’être formulée est de bon sens : si on diminue le nombre de députés, il va falloir donner un statut au suppléant ; ce qui montre bien qu’en réalité on va plutôt multiplier par deux le nombre de députés et qu’au lieu d’en avoir 404, nous en aurons 808, soit davantage que les 577 actuels !

Mme Cécile Untermaier. Je rejoins M. Gosselin. Nous ne sommes pas contre le principe d’une réduction du nombre des parlementaires mais elle est tout de même ici de 30 % ! Dès lors, d’une certaine façon, on essaie de se raccrocher aux branches : on insiste sur la nécessité qu’il y ait au moins un député et un sénateur dans chaque département et on se rend compte maintenant que le suppléant pourrait être utile dans une circonscription de grande taille… Tout cela montre en tout cas la faiblesse de l’argumentation censée justifier la baisse du nombre de députés.

Mme Maina Sage. Si vous examinez l’activité de vos collègues, vous vous rendrez compte que depuis très longtemps, et pas seulement depuis le début de la présente législature, nous sommes nombreux à travailler en binôme avec notre suppléant. Je rappelle par ailleurs qu’au sein des groupes de travail que vous avez lancés, vous avez prôné une meilleure prise en considération du suppléant, notamment pour ce qui est des frais de transport. C’est donc en toute logique et en toute cohérence que sont proposés ces amendements. En effet, la réduction du nombre des parlementaires va alourdir la charge du député qui devra couvrir un espace plus grand. Réfléchir à un vrai statut du suppléant ne signifie pas qu’on découpe le mandat en deux mais qu’on donne les moyens nécessaires à une représentation officielle effective.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Elle en vient à l’amendement CL969 de M. Sébastien Jumel.

Mme Huguette Bello. Les propositions que nous défendons dans le cadre de la réforme constitutionnelle visent à renforcer les pouvoirs du Parlement et de l’opposition face à l’hypertrophie du pouvoir exécutif. Mettre fin à ce déséquilibre des pouvoirs est indispensable pour corriger le déficit démocratique du régime. Dans cet esprit, nous proposons également de renforcer les droits de participation démocratique. Enfin, une réforme de la Constitution ne peut se concevoir sans qu’y soient inscrits des principes essentiels qui en sont aujourd’hui absents.

Dans ce cadre, nous proposons de préciser la composition de la commission chargée de prononcer un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou sénateurs. En effet, la notion de commission « indépendante » ne garantit en rien le caractère pluraliste et représentatif des différentes sensibilités politiques. Cette commission devra donc comprendre, au minimum, un membre de chaque groupe parlementaire.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Une représentation pluraliste ne garantirait pas l’indépendance de la commission non plus. C’est pourquoi je donne un avis défavorable : il me semble préférable de prévoir, comme c’est le cas actuellement, que la commission consultative sur les délimitations de circonscriptions soit indépendante plutôt que composée de représentants de chaque groupe parlementaire.

Je vous rappelle en effet qu’en application du code électoral, la commission consultative indépendante sur les projets de redécoupage des circonscriptions électorales comprend : une personnalité qualifiée nommée par le Président de la République ; une personnalité qualifiée nommée par le président de l’Assemblée nationale ; une personnalité qualifiée nommée par le président du Sénat ; un membre du Conseil d’État ; un membre de la Cour de cassation ; enfin un membre de la Cour des comptes.

Il nous paraît que cette pluralité institutionnelle, comme la pluralité d’origine des personnalités qualifiées, garantit l’indépendance et l’objectivité de ladite commission.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL559 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Nous souhaitons éviter une régression démocratique et donc maintenir une représentation paritaire des femmes et des hommes quels que soient les éventuels changements des modes de scrutin à venir. Une baisse substantielle de la représentation des femmes poserait problème. Nous y avons travaillé pendant cinq ans et vous avez transformé l’essai, si j’ose dire, à l’occasion des dernières élections législatives, c’est pourquoi nous entendons poser un principe que j’appellerais de non-régression.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. C’est parce que nous montrons l’exemple que nous ne comptons pas régresser. Si tous les groupes politiques pouvaient avoir la même démarche, la progression dont vous vous félicitez serait garantie. Même s’il reste, certes, des progrès à faire, nous ne pensons pas que c’est l’inscription dans la Constitution d’un principe de non-régression dans la composition des assemblées parlementaires qui changera les choses mais plutôt des dispositions législatives adaptées, à la portée plus générale, et, surtout, une évolution des pratiques. Nous avons démontré, vous l’avez souligné, que c’était possible. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CL473 de Mme Cécile Untermaier.

[Article 27 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL630 de M. François Ruffin.

M. François Ruffin. Nous souhaitons permettre aux députés de s’exprimer par tous les moyens qu’ils jugent bons alors qu’ils n’ont le droit, aujourd’hui, de s’exprimer que par la parole. Il serait plus moderne, novateur de pouvoir montrer un graphique, depuis la tribune de l’Assemblée, et même, pourquoi pas, de se servir d’un PowerPoint (diaporama), de brandir un objet si on l’estime nécessaire. Notre fonction consiste à intéresser le maximum de personnes au débat public. Au XVIIIe siècle, époque où est institué le Parlement, cette fonction passait par l’écrit : on envoyait des motions, des résolutions à travers le pays… Heureusement, depuis, la vidéo a été introduite à l’Assemblée, mais je pense qu’on peut aller plus loin en permettant au député d’utiliser toutes les armes, tous les outils à même, selon lui, d’intéresser la population – et je n’ai aucune honte, pour ma part, à chercher à intéresser le maximum de citoyens aux débats qui se tiennent à l’Assemblée.

S’ils estiment de telles pratiques inappropriées, clownesques… les électeurs en puniront les députés. Ce serait là la sanction à un comportement qui leur paraîtrait déplacé. Je suis donc favorable, dans une perspective de modernisation, à la possibilité d’utiliser d’autres outils que la parole comme, je l’ai dit, des graphiques et autres moyens de représentation visuelle du discours.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je n’ai pas le sentiment, de manière générale, que l’expression des uns et des autres soit ici réellement bridée. Par ailleurs, les dispositions que vous défendez n’ont pas leur place dans la Constitution mais dans les règlements des assemblées, les présidents de séance veillant au bon déroulement des travaux. Avis défavorable.

M. François Ruffin. Je ne suis pas le plus qualifié pour trancher sur le fait de savoir si ce que je propose relève du règlement de chaque assemblée ou de la Constitution mais il me semble que préciser que les parlementaires peuvent s’exprimer par tous les moyens qui leur p les plus pertinents, dans le respect de leurs collègues, peut très bien être ajouté à l’article 27 de la Constitution.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL632 de M. François Ruffin.

M. François Ruffin. Il s’agit ici d’aller à l’encontre de la discipline de groupe, donc de permettre à chaque parlementaire de s’exprimer en son âme et conscience sans risquer de sanction. Pour cela, nous souhaitons ajouter à l’article 27 de la Constitution l’alinéa suivant : « Toute atteinte à l’indépendance de pensée, de travail, de proposition, et de vote d’un membre du Parlement fait l’objet de sanctions. Une loi organique fixe les conditions d’application du présent alinéa. »

On peut se référer au règlement intérieur du groupe majoritaire qui, dans son article 16, menace ses membres de sanctions : « Les députés membres et apparentés du groupe ne cosignent aucun amendement ou proposition de loi ou de résolution issus d’un autre groupe parlementaire. En cas de manquement, les sanctions mentionnées à l’article 19 peuvent s’appliquer. » On a d’ailleurs constaté, à l’occasion de l’examen de certains textes, que des menaces avaient été brandies pour que le groupe continue à faire corps. Or, ces dispositions sont de nature à transformer l’Assemblée en assemblée de godillots.

Cette pratique n’est malheureusement pas propre au groupe La République en Marche aujourd’hui, encore que, n’ayant pas eu de corpus commun pendant des années, c’est comme si la discipline devait s’y appliquer depuis l’extérieur. Aucune discipline chez vous n’est en effet possible à partir d’un corpus idéologique commun.

Je rappelle que l’article 27 de la Constitution dispose que tout mandat impératif est nul et que le droit de vote des membres du Parlement est personnel. Dans le même ordre d’idées, nous voulons dissoudre la discipline de groupe.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Aucun groupe, et certainement pas celui de La République en Marche, ne peut avoir la vanité de penser que son règlement intérieur aurait rang constitutionnel. Par ailleurs, votre amendement porte atteinte à la capacité des groupes à rédiger leur propre règlement, atteinte insupportable à la vie démocratique et à la liberté d’association. Avis défavorable.

M. Jean-Christophe Lagarde. Pour mémoire, et pour répondre à M. Ruffin, son amendement est déjà satisfait puisque tout mandat impératif est nul. De tels règlements sont donc nuls. En outre, la République en Marche n’a pas inventé ce type de disposition ; il s’agirait plutôt du groupe communiste ! À l’époque, les députés devaient rendre compte au parti de leurs votes à l’Assemblée nationale. J’espère que les choses ont changé depuis.

Le parti socialiste a également inscrit cela dans son règlement. Cela a abouti à d’ubuesques pantalonnades : même lorsque nous déposions la même proposition de loi, nous étions obligés de le faire séparément… Il me semble que c’est toujours le cas au sein du groupe Nouvelle Gauche.

Il est donc inutile de constitutionnaliser de telles dispositions puisque ces règlements seraient annulés si quelqu’un venait à faire valoir ses droits devant le Conseil constitutionnel.

M. Sébastien Jumel. Monsieur Lagarde, vous nous parlez d’un « temps que les moins de vingt ans ne peuvent pas connaître »…

M. Jean-Christophe Lagarde. Vous n’avez pas vingt ans !

M. Sébastien Jumel. Certes, mais je n’ai pas connu la période que vous évoquez. La liberté de vote est consubstantielle au fonctionnement de notre groupe. D’ailleurs, les députés ultramarins qui en font partie défendent parfois des amendements de sensibilité différente.

La Constitution interdit le mandat impératif. L’amendement de François Ruffin a le mérite de préciser que ce principe constitutionnel s’applique également aux groupes. C’est une manière de protéger les groupes « à l’insu de leur plein gré », comme disait Richard Virenque.

M. François Ruffin. Monsieur Lagarde, je n’ai jamais été membre du Parti communiste ! Monsieur le rapporteur général, je n’ai jamais prétendu que vous vouliez constitutionnaliser le règlement de votre groupe. Il est plutôt inconstitutionnel ! Nous souhaitons juste que le groupe majoritaire se conforme à la Constitution.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 28 de la Constitution]

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL1326 de Mme Marielle de Sarnez et CL735 de M. Jean-Christophe Lagarde.

Mme Isabelle Florennes. L’amendement CL1326 est le premier d’une série de trois amendements, dont l’objet est de modifier de manière cohérente l’organisation du temps parlementaire, pour que le Parlement puisse travailler mieux et plus efficacement.

En effet, l’organisation actuelle n’est pas satisfaisante. Plusieurs constats sont partagés : les sessions extraordinaires de juillet et de septembre sont devenues systématiques. Nous en prenons acte, proposons d’allonger la session ordinaire et de supprimer le verrou des cent vingt jours.

Les sessions extraordinaires ne pourront quant à elles être ouvertes que pour répondre à des circonstances exceptionnelles.

Enfin, nous proposons de procéder à un nouveau découpage sur la base d’un cycle de cinq semaines, mais nous y reviendrons.

M. Jean-Christophe Lagarde. L’amendement CL735 vise à résoudre un phénomène ubuesque. À l’origine, nous travaillions du 1er octobre au 31 décembre, puis du 1er avril au 30 juin. Philippe Seguin a pensé que l’Assemblée nationale sortirait renforcée de la mise en place d’une session unique, du premier jour ouvrable d’octobre au 30 juin. En réalité, cette session unique commence le 15 septembre – quand les gouvernements sont raisonnables ! –, et se termine le 31 juillet. La rentrée prochaine aura même lieu le 4 septembre, c’est-à-dire fin août pour les parlementaires, alors que nous terminons le 4 août. Arrêtons avec ces sessions extraordinaires, elles n’ont plus d’extraordinaire que le nom ; elles sont systématiques tous les ans, au début du mois de septembre et à partir de fin juin !

Il serait plus logique de modifier la Constitution pour indiquer que nous commençons à travailler en même temps que tous les Français – le dixième jour ouvrable du mois de septembre – ce qui nous permettrait au préalable de débattre en commission. Nous terminerions le 31 juillet car, de toute façon, nous ne finissons jamais avant – sauf, peut-être, les années électorales.

Mettons-nous au diapason de la réalité de l’exercice parlementaire ! Les dates que nous proposons peuvent être modifiées, mais inscrivons dans la Constitution ce qui fait notre réalité.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Nous comprenons votre objectif de mieux organiser le travail parlementaire, toutefois la modification de l’organisation de l’ordre du jour semble une meilleure solution que l’allongement de la session ordinaire. En effet, ce dernier ne nous permettra pas nécessairement de dégager du temps pour débattre des textes du fait des contraintes pesant sur l’ordre du jour, les semaines de contrôle par exemple. Mon avis sera donc défavorable à vos amendements.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Ces amendements introduisent parfaitement la réflexion plus globale que nous devons mener sur notre calendrier parlementaire : nous devons mieux prévoir nos travaux et mieux organiser ce calendrier ; nous devons retrouver la maîtrise de notre ordre du jour ; enfin, Jean-Christophe Lagarde l’a dit, nous devons sortir de l’hypocrisie dans laquelle nous vivons depuis de très nombreuses années. Nous n’avons pas assez de jours… La question du verrou des cent vingt jours est centrale dans ce contexte – nous ne sommes pas le 30 juin et les avons déjà dépassés.

Nous devons trouver le moyen de répondre aux exigences légitimes du Gouvernement – il veut que ses projets de loi soient examinés – et mettre en conformité la Constitution et la pratique. D’où l’importance d’être en mesure d’anticiper l’examen des textes, pour procéder aux auditions dans des conditions favorables et mieux organiser nos travaux – nous en aurons encore la démonstration ce week-end – entre nos obligations en circonscription, dans l’hémicycle, en commission et, éventuellement, hors circonscription et hors les murs. Cela nous permettra de mieux effectuer le travail de contrôle et d’évaluation – c’est d’ailleurs un des objectifs du projet de loi.

Mme Danièle Obono. Nous prenons les choses dans le mauvais sens… Monsieur Fesneau, vous l’avez indiqué, nous devons retrouver la maîtrise de notre ordre du jour. Mais quelle est la réalité ? L’Assemblée nationale ne le maîtrise pas. C’est bien le Gouvernement qui a décidé qu’il fallait faire voter autant de textes à cette échéance.

Nous devons inverser le rapport de forces entre l’exécutif et le Parlement. Ici, nous ne faisons que de la mécanique ! Actuellement, 75 % de l’initiative législative est gouvernementale. Le Parlement et les députés ne font que s’adapter au rythme voulu par les gouvernements. Au final, nous ne maîtriserons plus rien et nous courrons encore plus après le temps si nous ne nous attaquons pas à ce problème de fond. La qualité du travail législatif risque de s’en ressentir.

M. Arnaud Viala. Ces questions ont été abordées par le groupe de travail « Moyens de contrôle et évaluation » qui a remis son rapport la semaine dernière, comme tous les autres groupes de travail.

Avant de modifier la Constitution, nous devons nous interroger sur notre façon de faire la loi. L’embouteillage législatif est certes lié à la très large maîtrise de l’ordre du jour par le Gouvernement, mais également à la taille des projets de loi. Nous votons des lois extrêmement bavardes, aux thématiques multiples, qui donnent donc lieu à quantité de débats. Nous venons de le vivre et le vivons encore ! En outre, ces lois sont peu lisibles pour nos concitoyens, malgré leur titre souvent extrêmement racoleur. Cela doit nous interroger.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je suis sûr que le rapporteur général a vu l’ensemble de nos amendements. Ils sont parfaitement cohérents : nous souhaitons allonger la durée de la session, réduire les semaines de contrôle parlementaire qui ne servent à rien et faire sauter le verrou des cent vingt jours, pour retrouver du temps et en redonner au Gouvernement, car il est légitime qu’un Gouvernement veuille faire voter ses projets de loi – encore qu’aux États-Unis, seuls les groupes parlementaires présentent des projets de loi.

Nous déplorons tous l’inflation législative, tout en plaidant pour de nouvelles lois. Nous proposons donc que le temps parlementaire additionnel ne soit plus fictif – comme le sont actuellement les semaines de contrôle – mais effectif – consacré à moitié à l’initiative parlementaire, à moitié au Gouvernement. Le travail parlementaire retrouvera ainsi sa qualité.

Madame la présidente, monsieur le rapporteur général, je souhaiterais que nous débattions plus globalement de cette nouvelle vision de nos travaux, plutôt que d’aborder cette thématique amendement par amendement.

M. Sébastien Jumel. Ce débat est intéressant ; il pose la question de notre rythme de travail, qui est moins un problème en termes de charge de travail que pour la démocratie. Combien de temps consacrons-nous à l’élaboration juste, efficace et pertinente de la loi ?

J’ai bien peur que ces amendements soient en contradiction avec le projet du Gouvernement et de la majorité. La nouvelle rédaction des articles 8 et 9 ne revient pas sur le principe du partage – deux semaines pour le gouvernement, une semaine pour l’Assemblée et une semaine de contrôle – mais permet néanmoins au Gouvernement – cela n’a échappé à personne – d’inscrire l’examen de textes dans les deux semaines qui lui échappent. C’est la preuve que cette réforme cherche surtout à renforcer les pouvoirs du Gouvernement.

Je ne crois pas au hasard : la volonté d’accumuler l’examen de textes et de nous asphyxier participe d’une approche réfléchie…

M. Sylvain Waserman. La maîtrise de notre temps passe par des situations plus saines et plus organisées, à l’échelon annuel. Ces cent vingt jours ne correspondent plus à aucune réalité ; pire, ils nuisent à la programmation annuelle. Les amendements présentés sont cohérents et j’y suis très favorable.

M. Sacha Houlié. Monsieur Viala évoquait les multiples thématiques des projets de loi dont nous débattons. Ce point fera l’objet d’une discussion à l’article 3. Monsieur Jumel, vous indiquez que le calendrier de la semaine de contrôle va nous échapper. Nous en discuterons à l’article 10. Vous vous inquiétez que le Gouvernement reprenne la main sur les textes fondamentaux – économiques ou socioenvironnementaux – de notre République. C’est l’objet de l’article 8. Ne les réécrivez pas avant d’y arriver, puisque nous en discuterons le moment venu.

M. Sébastien Jumel. Ces prises de parole d’une minute maximum sont frustrantes pour l’opposition. Une telle règle n’est pas de nature à favoriser la bonne défense des amendements. Pour respecter le principe d’égalité, je propose que l’on applique la même règle aux rapporteurs.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. C’était une décision collective…

M. Sébastien Jumel. Collective sans notre accord ?

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. ... et majoritaire, monsieur Jumel.

La Commission rejette les amendements.

[Article 29 de la Constitution]

La Commission en vient à l’amendement CL931 de M. André Chassaigne.

M. Sébastien Jumel. Nous entendons restreindre l’utilisation des sessions extraordinaires par l’exécutif. Elles ne permettent pas des débats sereins.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Défavorable, en deux secondes…

M. Philippe Gosselin. Je souhaite pointer une difficulté méthodologique. Nous discutons de la fin potentielle des sessions extraordinaires, du verrou des cent vingt jours et, plus globalement, de l’organisation du Parlement. Or, nous n’avons aucun débat avec les oppositions et la majorité n’est pas totalement au point sur tous ces sujets.

Dans cette même salle, mercredi dernier, le président de l’Assemblée nationale assistait à la remise des conclusions des travaux des groupes de travail de l’Assemblée nationale. Des propositions de réforme constitutionnelle ont été formulées. Qu’en avez-vous fait ? Comment pouvons-nous débattre si nous ne savons pas ce vers quoi vous voulez tendre ? Nous mettons tout simplement la charrue avant les bœufs…

M. Sébastien Jumel. Le rapporteur général a répondu en deux secondes ; cela me laisse du temps supplémentaire ! Notre amendement est simple : si le Gouvernement veut ouvrir une session extraordinaire, le Parlement doit la valider. C’est logique puisque nous sommes concernés par cette convocation. Au bout du compte, le rythme qui est le nôtre, la manière dont on appréhende les textes, le temps que l’on souhaite y consacrer en fonction de leur importance doivent être de la responsabilité du Parlement. Le président de l’Assemblée ne peut pas parler de burn out, déclarer que cela ne peut plus durer et faire continuellement allégeance à l’exécutif !

Mme Danièle Obono. Je soutiens cet amendement. Beaucoup d’interventions soulignent la nécessité de maîtriser notre ordre du jour et notre calendrier. Cet amendement nous donne les moyens de cette maîtrise, grâce à une capacité collective retrouvée de décider. Je ne comprends d’ailleurs pas l’absence d’explication du rapporteur général sur son avis défavorable. Pourquoi balayer cet amendement d’un revers de la main quand vous proclamez vouloir renforcer les pouvoirs du Parlement et lui permettre de retrouver la maîtrise de son temps ?

M. Jean-Christophe Lagarde. Ma culture communiste est limitée, mais je vais soutenir cet amendement : comment expliquez-vous que nous puissions modifier la Constitution avec une majorité de trois cinquièmes, mais que nous ne puissions nous réunir de notre propre initiative – sauf quand le Président de la République utilise l’article 16 – d’autant plus que les sessions débutent désormais début septembre et se terminent le 31 juillet. Je ne vois pas pourquoi nous ne pourrions pas nous réunir au mois d’août si nous en avons envie !

Par ailleurs, je suis surpris que l’amendement de Mme de Sarnez n’ait pas été adopté, car ces sessions extraordinaires de juillet et septembre offrent deux possibilités de plus au Gouvernement de recourir à l’article 49 : vous venez ainsi de consentir à un abaissement supplémentaire du Parlement…

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL1327 de Mme Isabelle Florennes.

M. Erwan Balanant. Cet amendement est le deuxième d’une série concernant le calendrier parlementaire. Nous souhaitons délimiter les sessions ordinaires de manière réaliste et ajouter que seules des circonstances exceptionnelles justifient les sessions extraordinaires. Nous travaillerions de manière plus prévisible de septembre à juillet, ce qui correspond à une année scolaire, ou à la période d’activité de la plupart des entreprises.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Mon avis sera défavorable. Les sessions extraordinaires sont prévues pour apporter de la souplesse à la session ordinaire. Il s’agit de pouvoir réagir à l’actualité, notamment internationale, comme c’est le cas lors de l’intervention des forces armées à l’extérieur, mais également de mener à bien des travaux législatifs de grande ampleur, comme la révision constitutionnelle de 2008 ou celle qui nous occupe aujourd’hui, ou encore de prolonger la session ordinaire en vue de l’adoption de textes qui sont en navette. Il n’est pas opportun de rigidifier cet outil.

Mme Cécile Untermaier. Nous avons un problème de méthode, je le dis sans polémique. Pourrait-on avoir connaissance des propositions de la majorité et, à partir de là, faire valoir nos observations ? Nous pourrions être d’accord avec votre projet si nous le connaissions ! J’ai beaucoup de mal à travailler de la sorte, à l’aveugle, amendement après amendement…

M. Philippe Gosselin. Le rapporteur général pourrait répondre !

La Commission rejette l’amendement.

[Article 31 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL631 de M. François Ruffin.

M. François Ruffin. Il s’agit à nouveau d’affirmer le rôle politique, et non uniquement législatif, de l’Assemblée nationale. Nous souhaitons renouveler les formes du débat pour intéresser l’opinion publique.

Je suis d’accord avec l’esprit de réforme qui anime la majorité sur un point : le droit d’amendement est malheureusement notre seul outil pour faire de la politique. C’est dommage et – nous pouvons tous le constater… – un peu long. En outre, je ne suis pas sûr que ce soit la manière la plus efficace d’intéresser nos concitoyens.

Nous proposons donc un débat d’une demi-heure avec un ministre chaque semaine, à la demande des groupes politiques, qui disposeraient d’un droit de tirage : le ministre de l’Éducation nationale pourrait ainsi venir débattre de la rentrée prochaine.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Le droit d’interroger le Gouvernement en séance a été consacré par la Constitution de 1958. Il a été renforcé lors des modifications constitutionnelles de 1995 et 2008. Mon cher collègue, vous pouvez interroger les ministres lors des questions au Gouvernement, lors des questions orales sans débat – questions posées par un député à un ministre, d’une durée de deux minutes, qui entraînent une réponse de même durée – et, lors des auditions des ministres par les commissions.

Je suis défavorable à votre amendement : il n’est ni utile ni nécessaire.

M. François Ruffin. Au contraire, on gagne à renouveler les formes de ces interpellations. Nos formes sont relativement figées. Vous évoquez les questions au Gouvernement. Je ne souhaite pas les supprimer, mais ces deux minutes de temps de parole du député d’un côté et ces deux minutes de réponse du ministre de l’autre ne sont pas un échange, pas plus que les bien nommées questions orales sans débat ! La situation n’est pas différente en commission : chacun vient faire son « numéro », évolue dans deux mondes parallèles et on ne peut véritablement débattre. Afin de moderniser la vie démocratique française, nous devons inventer de nouvelles formes de débat, sans nous limiter d’ailleurs à la forme proposée par cet amendement.

Mme Maina Sage. Cet amendement illustre la nécessité de changer de méthode dans la gestion de nos débats ! Cette minute maximum pour intervenir m’est insupportable. Les textes débattus en temps programmé le démontrent également. Les débats ont été particulièrement riches sur les derniers grands textes que nous avons votés. Pourquoi ? En l’absence de cet effet couperet, chacun a eu le temps d’exposer son point de vue et d’échanger. Je suis d’accord, nous devons renouveler nos méthodes : débattre uniquement des amendements n’est pas satisfaisant.

M. Sacha Houlié. Nous nous proposons de répondre à la demande de M. Ruffin par l’organisation d’un débat d’orientation lorsqu’un projet de loi, présenté en conseil des ministres, est déposé sur le bureau de notre Assemblée. Par ailleurs, l’amendement de rénovation des questions au Gouvernement porté par le groupe UDI, Agir et Indépendants et M. Lagarde est intéressant. Enfin, nous souhaitons auditionner le ministre six mois après l’adoption d’une loi, afin qu’il nous rende compte de sa mise en œuvre.

Ces mesures permettront de rénover les méthodes de travail du Parlement. Vous aurez noté que je suis intervenu en trente secondes !

M. Michel Castellani. Le débat est la base de la vie démocratique. Je tiens à souligner que l’expérience du temps contrôlé est traumatisante quand on assiste à des débats, que l’on a des choses intéressantes à dire et qu’on se trouve dans l’impossibilité de le faire… J’ai donc beaucoup de sympathie pour cet amendement, même si je ne peux pas le voter, car je ne suis pas membre de la commission.

M. Philippe Gosselin. Puisque notre collègue Sacha Houlié est capable de nous fournir des explications en moins de trente secondes, à défaut d’une réponse du rapporteur général à la question posée par notre collègue Untermaier, nous pouvons lui laisser une trentaine de secondes de plus pour qu’il nous explique quels sont les projets de la majorité s’agissant de l’organisation du temps parlementaire, des sessions extraordinaires, des cent vingt jours, etc. Nous ne sommes pas dans une opposition frontale et systématique. Nous sommes prêts à nous associer à un projet collectif dans l’intérêt de tous. Mais encore faudrait-il qu’il y ait un projet… Nous tournons en rond : ces amendements ont leur pertinence et leur cohérence, j’en donne crédit à La France Insoumise, même si je ne partage pas toujours son point de vue. J’aimerais retrouver cette cohérence au sein de la majorité…

M. Sébastien Jumel. Devant le silence assourdissant de la majorité, je me risque à fournir une explication : le projet qui nous est présenté est parfaitement cohérent, il consiste à affaiblir systématiquement les pouvoirs du Parlement, à priver l’opposition de sa capacité à résister aux mauvais coups, à priver le député intuitu personae de sa capacité à amender les textes et à priver les territoires de leur voix. C’est une forme de cohérence que nous ne partageons pas !

La Commission rejette l’amendement.

[Article 32 de la Constitution]

La Commission en vient à l’amendement CL946 de M. Sébastien Jumel.

M. Sébastien Jumel. Le président de Rugy a tenté de faire le bilan de sa première année de mandat – peut-être un mi-mandat d’ailleurs ? Toute l’opposition a quitté l’hémicycle. Le symbole est fort… Chacun, avec ses mots et sa sensibilité, a considéré que le président de l’Assemblée nationale n’avait pas su résister au déséquilibre des pouvoirs que subit le Parlement. Pourquoi ? Parce qu’il appartient à la majorité et semble confiné dans un mandat impératif : faire allégeance au Président de la République.

Notre amendement propose donc de confier la présidence de l’Assemblée nationale à un membre de l’opposition pour remédier à cette situation. Cela permettrait à l’Assemblée de résister à ce déséquilibre, conséquence de l’exercice majoritaire du pouvoir.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Votre amendement est contraire à la logique des institutions de la Ve République. Le président de l’Assemblée nationale est élu à la majorité des voix. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 33 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL474 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Je persiste, ces débats, amendement par amendement, sont difficiles à suivre…

Notre amendement concerne le compte rendu intégral des débats dans les commissions permanentes. Nous considérons que le travail en commission n’est pas anodin. C’est pourquoi le compte rendu intégral des débats des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat devrait être publié au Journal officiel, selon des modalités prévues par les règlements des assemblées. Cette publication garantirait une bonne information du citoyen, faciliterait le travail des élus de la Nation et permettrait aux chercheurs de disposer d’informations. Les assemblées réglementeraient en leur sein la question du huis clos.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Madame Untermaier, l’amendement de M. Jumel concernait l’article 32, le vôtre concerne l’article 33. Il est donc logique qu’ils soient examinés l’un après l’autre.

Le compte rendu des débats en commission est disponible sur le site de l’Assemblée et du Sénat et cela est suffisant : il n’est pas besoin de le publier au Journal officiel en complément. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Après l’article 33 de la Constitution]

La Commission en vient à l’amendement CL489 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement concerne la pétition citoyenne. Un dispositif de pétition existe, la commission des Lois de l’Assemblée Nationale en fait l’expérience, mais il ne fonctionne pas.

Cet amendement est le fruit de la réflexion que nous avons menée collectivement pendant un an. Ce droit de pétition mérite attention et ne doit pas s’exercer de la façon dont il s’exerce actuellement. Bien entendu, il faut l’encadrer pour éviter tout risque – en particulier la prise en main par des lobbies et le mandat impératif qui pourrait en résulter. À partir d’un certain nombre de signatures, la pétition devrait être examinée par l’Assemblée nationale, dans des conditions fixées par le Règlement.

Le citoyen prendra ainsi conscience qu’il s’agit d’un contrat « gagnant-gagnant ». Une pétition qui reçoit suffisamment de signatures pourra faire l’objet d’un débat, d’une proposition de loi ou d’un amendement. C’est un moyen constructif d’ouvrir l’Assemblée nationale et le Sénat, les outils numériques garantissant l’effectivité du dispositif.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous l’avez indiqué, il existe de très nombreux moyens de faire prospérer l’idée que vous défendez, sans forcément la constitutionnaliser.

Le droit de pétition auprès des assemblées parlementaires est apparu en France sous la Révolution. Ses modalités d’exercice ont varié dans le temps. En l’état actuel du droit, il est organisé par l’article 4 de l’ordonnance de 1958 et par les règlements des assemblées. Des pétitions collectives ou individuelles peuvent être adressées aux présidents des assemblées.

Par conséquent, si vous souhaitez faire évoluer ce droit, afin qu’il soit mieux pris en compte, nul besoin de modifier la Constitution. Il serait en revanche utile de saisir le bureau de notre assemblée, afin que son règlement soit modifié, le cas échéant. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. J’entends vos arguments, monsieur le rapporteur général. Loin de me décourager, cela m’incitera au contraire à solliciter le bureau de l’Assemblée.

Pouvez-vous me confirmer que nous n’avons pas besoin de modifier la Constitution pour que l’Assemblée nationale soit obligée de répondre à ces pétitions par un débat, une proposition de loi, un amendement ou tout autre véhicule idoine ? Si ce n’est pas nécessaire, je suis de celles et ceux qui considèrent qu’il ne faut pas surcharger la loi fondamentale et je retire donc mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL633 de Mme Danièle Obono.

M. François Ruffin. Lors d’une audition devant la commission des affaires économiques, M. Maxence Bigard, fils du président-directeur général Jean-Paul Bigard du groupe Bigard, a refusé de répondre à quasiment toutes nos questions, qu’elles portent sur la santé de ses salariés ou sur ses comptes. De la même façon, Patrick Kron, fossoyeur d’Alstom, a refusé de se présenter devant une commission d’enquête. En 2012, Frédéric Oudéa, directeur général de la Société Générale, a menti en affirmant que sa banque n’avait plus d’activité dans les paradis fiscaux.

Nous souhaitons disposer d’un moyen de pression supplémentaire pour effectuer nos missions de contrôle, en renforçant les sanctions contre les personnes qui refusent de répondre aux questions, omettent volontairement des informations, dissimulent ou mentent devant l’Assemblée nationale.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Il n’y aurait pas un grand intérêt à inscrire la mesure proposée dans la Constitution, dont l’article 34 précise qu’il revient à la loi de fixer les règles concernant les crimes et délits, ainsi que les peines qui leur sont applicables et la procédure pénale. Par ailleurs, l’arsenal législatif est aujourd’hui suffisant : en cas de faux témoignage ou de subornation de témoin, le code pénal prévoit, à son article 434-13, cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende ; d’autres articles prévoient 100 000 euros d’amende et d’autres encore trois mois d’emprisonnement.

Toutes ces dispositions du code pénal sont applicables, dans le cadre de poursuites exercées à la requête du président de la commission ou, lorsque le rapport de la commission a été publié, à la requête du bureau de l’Assemblée nationale.

Ainsi, aujourd’hui, sans même attendre que nous adoptions ensemble cette révision constitutionnelle, votre volonté de sanctionner les menteurs est déjà exaucée. J’émets donc un avis défavorable à votre amendement.

M. Jean-Christophe Lagarde. Aujourd’hui, lorsqu’une personne vient devant une commission d’enquête, elle est passible de sanctions pénales. Je pense que, non pas dans la Constitution, mais dans nos règlements ou dans une loi organique, nous devrions pouvoir recourir au même type de dispositifs pour les missions d’information et les missions d’évaluation. Une personne entendue dans ce cadre peut en effet parfaitement mentir ou tromper la Représentation nationale, ce qui serait dommage, car nous aurions les moyens d’imposer sur le plan législatif qu’une personne entendue par le Parlement dise la vérité.

M. Sébastien Jumel. Si l’argument défendu par François Ruffin emporte la conviction de tout le monde, notamment du rapporteur général, qui lui répond que sa préoccupation est déjà satisfaite par les dispositions pénales actuelles, le président du groupe majoritaire peut-il s’engager, d’une part, à ce que le bureau de l’Assemblée nationale fasse jouer les sanctions prévues lorsque le flagrant délit de mensonge est constaté – ce qui n’a malheureusement pas été fait jusqu’à présent, alors que les circonstances l’auraient justifié –, d’autre part, à ce qu’il soit transcrit dans le règlement intérieur de notre assemblée – ainsi, peut-être, que dans une loi ordinaire ou organique – que l’obligation pour les personnes entendues de dire la vérité ne soit pas limitée aux commissions d’enquête, mais s’étende aux missions d’information et d’évaluation ?

Mme Danièle Obono. M. le rapporteur général nous dit que toutes les sanctions que nous demandons existent déjà, mais on trouve déjà dans la Constitution de nombreuses choses qui, en réalité, ne sont jamais appliquées – ce qui montre bien la nécessité de donner plus de pouvoir au Parlement. Quand une personne est auditionnée devant le Congrès des États-Unis, quel que soit son statut – il peut même s’agir d’un responsable politique ou économique, tel Mark Zuckerberg –, elle ne se risque pas à mentir ! Il en va tout autrement devant le Parlement français qui, lui, n’est pas suffisamment pris au sérieux, ce qui montre bien la nécessité de renforcer les sanctions.

La Commission rejette l’amendement.

Article 2

(art. 34 de la Constitution)

Inscription dans le domaine de la loi de l’action contre les changements climatiques

La Commission examine l’amendement CL213 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. L’article 2 modifie l’article 34 de la Constitution, en y ajoutant que la loi définit les principes fondamentaux de l’action contre les changements climatiques.

Nous avons déjà abordé la thématique du changement climatique il y a quelques longues heures. Alors que le Gouvernement avait fait le choix d’intégrer cette problématique à l’article 34 de la Constitution, le rapporteur général et la majorité ont souhaité introduire ces éléments dans l’article 1er. Pour notre part, il nous semblait plus cohérent de compléter la Charte de l’environnement, où figurent déjà la quasi-totalité des dispositions relatives au changement climatique, plutôt que de créer un droit ex nihilo.

L’amendement CL213 propose donc de supprimer l’article 2 du présent projet de loi.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’émets un avis défavorable à votre amendement de suppression, au profit de l’amendement de réécriture globale de l’article 2 que nous avons nous-mêmes déposé. Il est en effet nécessaire, comme le propose d’ailleurs la commission du Développement durable, de tirer les conséquences de l’inscription à l’article 1er de la Constitution de l’action pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques en supprimant l’inscription dans le domaine de la loi de l’action contre les changements climatiques – qui apparaît en réalité, comme l’a souligné le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi constitutionnel, comme une simple reconnaissance de l’état du droit. Toutefois, comme l’a proposé le groupe La République en Marche, il apparaît également nécessaire d’inscrire le service national au sein de l’article 34 de la Constitution, afin de permettre la mise en œuvre du service national universel.

Pour ce qui est du sujet de la protection des données personnelles, sur lequel le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés a déposé un amendement, je vous renvoie aux travaux d’approfondissement sur le numérique qui doivent être menés d’ici à l’examen du texte en séance.

Pour toutes ces raisons, nous vous proposerons une réécriture globale de l’article 2.

M. Philippe Gosselin. La réponse de M. le rapporteur général ne me surprend pas.

J’estime que nous pourrions faire autrement au sujet de l’environnement, mais je n’y reviendrai pas. Pour ce qui est du service national, on voit bien que le sujet est loin d’être clos, en dépit des annonces récentes dans la presse.

Quant à la charte du numérique, il s’agit aussi d’un sujet important et je regrette que les arbitrages attendus ne soient pas encore rendus. En commission des Lois, on a l’impression de n’être face qu’à un brouillon de révision, ce qui me paraît fâcheux.

M. Michel Castellani. J’aimerais simplement souligner que la lutte contre le changement climatique, qu’elle soit inscrite ou non dans la Constitution, est une priorité intangible et incontournable.

Mme Isabelle Florennes. Avec votre permission, madame la présidente, je voudrais rappeler que vous aviez déposé au nom du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés un amendement CL1325 visant à compléter le troisième alinéa de l’article 34 de la Constitution par les mots : « et la protection des données personnelles ; ».

J’ai bien compris qu’il y aurait, avant la séance, une réflexion sur l’inclusion de la charte du numérique dans le texte. Nous n’avons pas encore la certitude que cela répondra à notre préoccupation mais, dans la mesure où tous les amendements suivant celui de M. le rapporteur général vont tomber après l’adoption de celui-ci, il est assez vain de se poser des questions à ce sujet…

Mme Cécile Untermaier. Nous avons déjà parlé du numérique et, puisque la majorité devait nous présenter un amendement à ce propos, il me paraît assez curieux qu’on ne puisse pas en connaître la teneur.

M. Sacha Houlié. Nous avons vu tout à l’heure que le thème de l’environnement était rétabli à l’article 1er, ce qui nous permettait d’avoir ensuite une discussion sur le contenu de l’article 34, au sein duquel nous avions proposé d’inscrire le service national – M. le rapporteur général en reparlera tout à l’heure.

Pour ce qui est du numérique, il est ressorti de notre discussion que la charte du numérique, telle qu’elle était rédigée et inscrite à l’article 1er, portait sur un trop grand nombre de sujets pour être adoptée en l’état. Si cela ne signifie pas que la protection de la vie privée ne peut pas être étudiée, voire retenue, en l’état actuel des choses, ni les rédactions ni les discussions ne sont suffisamment abouties pour permettre une inscription de ce sujet dans la Constitution.

M. Jean-Christophe Lagarde. M. le rapporteur général nous a indiqué qu’un amendement allait réécrire tout l’article 2. J’aimerais savoir s’il s’agit de l’amendement CL1534 car, si c’est le cas, tous les amendements suivants vont tomber, et notre Commission va dès lors se trouver privée de toute discussion sur le reste de l’article 34 de la Constitution, qui est un article essentiel. Ce serait là une situation exceptionnelle, qui justifierait que nous disposions d’un peu plus de temps pour évoquer en séance publique tous les amendements que nous n’aurons pas pu présenter en commission : est-il possible que nous obtenions des assurances sur ce point ?

M. Philippe Gosselin. Je m’associe totalement aux propos de notre collègue Lagarde et, si j’estime que le sujet du numérique mérite que l’on s’y intéresse, je constate que l’on s’apprête à nous faire siéger vendredi, samedi et lundi sur un texte qui n’est absolument pas prêt. Nous serions tout à fait disposés à vous laisser huit jours supplémentaires – voire à ne reprendre qu’à la rentrée de septembre, compte tenu de l’arrivée prochaine du projet de loi PACTE et du retour du projet de loi sur l’asile et l’immigration – afin de vous permettre de rendre vos arbitrages.

Je trouve stupéfiant de constater qu’alors que nous sommes censés débattre de la révision de la Constitution, rien n’est finalisé : nous n’en sommes qu’aux balbutiements, aux réflexions inabouties, aux arbitrages restant à rendre au sein de la majorité… tout cela ressemble furieusement à de l’amateurisme !

M. Jean-Christophe Lagarde. Pouvons-nous obtenir une réponse de la part du rapporteur général, madame la présidente ? L’article 34 de la Constitution précise tout ce qui relève de la loi, ce qui n’est pas rien !

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Nous suivons la procédure habituelle d’examen des amendements et, compte tenu de votre expérience, vous n’êtes pas sans savoir que le débat se poursuivra dans l’hémicycle

M. Jean-Christophe Lagarde. Ce qui est habituel, madame la présidente, c’est de pouvoir obtenir des réponses !

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Mes chers collègues, je vous propose de voter sur l’amendement de M. Gosselin et qu’ensuite chacun prenne un peu plus de temps que d’ordinaire pour présenter ses amendements.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL1534 du rapporteur général, CL1005 de M. André Chassaigne, CL557 et CL558 de M. Dominique Potier.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’ai déjà présenté l’objet de l’amendement CL1534, et expliqué la méthode consistant à tirer les conséquences de l’inscription à l’article 1er de la Constitution de l’action pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques. Par ailleurs, comme l’a proposé le groupe La République en Marche, cet amendement vise à inscrire dans le domaine de la loi le service national, afin de permettre la mise en place du service national universel.

M. Sébastien Jumel. Les enjeux de la lutte contre les changements climatiques n’étant pas seulement environnementaux, il convient de leur réserver une place spécifique. C’est ce que nous proposons de faire avec l’amendement CL1005 en insérant, après le quinzième alinéa de l’article 34 de la Constitution, un nouvel alinéa consacré à l’action contre les changements climatiques. Quoique rédactionnel, cet amendement a une portée symbolique.

M. Dominique Potier. Les amendements CL557 et CL558 visent à prévoir, à l’article 34 de la Constitution, que la loi détermine les mesures propres à assurer que l’exercice du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre respecte le bien commun – c’est l’amendement CL557 – ainsi que l’intérêt général – c’est l’amendement CL558. En d’autres termes, il s’agit pour la loi de déterminer les conditions dans lesquelles les exigences constitutionnelles ou l’intérêt général justifient des limitations à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété.

Le groupe Nouvelle Gauche, qui a déposé ces amendements, a été rejoint dans son combat par des parlementaires d’autres formations politiques. Les dispositions proposées s’inspirent de l’expérience tirée de l’observation de certaines lois adoptées durant la précédente législature, notamment de la loi Sapin 2, qui prévoyait des dispositions destinées à lutter contre le dumping fiscal, mais aussi d’une loi votée en mars 2017, relative à la lutte contre l’accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle. À plusieurs reprises en effet, nous avons été confrontés à la mise en œuvre d’une sorte de verrou constitutionnel invoquant une sorte de sacralisation du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre – ce qui nous paraît totalement déplacé, en ce que l’application d’un tel principe a pour effet de protéger les puissants contre les faibles et contrevient en cela à l’esprit des Lumières, qui avait fait de l’émancipation et du droit des sociétés une liberté, certes, mais une liberté pour tous, et non un principe favorisant le despotisme de la toute-puissance économique des multinationales, qui s’abritent derrière leur statut de société pour mieux se permettre de déroger au droit commun.

Nous proposons une réforme mesurée, qui permette de rouvrir le débat démocratique et de rendre droit à cette réforme constitutionnelle. Le grand sujet du XXIe siècle, ce n’est pas le nombre de députés ou de sénateurs, mais l’équilibre à trouver entre la puissance publique et la puissance privée : en l’occurrence, la Constitution actuelle aboutissant à une limitation de la puissance publique destinée à favoriser le bien commun et l’intérêt général, nous devons saisir l’occasion qui nous est donnée de la réformer.

La portée de ces amendements est telle qu’ils ont été soutenus par une tribune signée par cinquante intellectuels, dont de nombreux constitutionnalistes ayant fait le constat de cette déformation de l’esprit de la Révolution française et de la Constitution de 1958. Pour eux comme pour nous, cette réforme mesurée serait à même de redonner au Parlement sa pleine capacité de délibérer et de concourir à l’égalité des droits devant l’impôt et la possession de biens communs – je pense notamment au foncier et au renouvellement des générations.

Je reviens tout juste du forum Planet A qui vient de se tenir à Châlons-en-Champagne avec la participation de Benoist Apparu et de nombreux parlementaires, et où il a été affirmé à maintes reprises que l’enjeu des biens communs, consistant notamment à nourrir la planète, ne peut pas s’effondrer devant la toute-puissance privée telle que la défend actuellement notre Constitution.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous avons déjà débattu à plusieurs reprises des biens communs au sein de notre Commission, et nous émettons toujours un avis défavorable à ce type d’amendements, car ils prévoient que la loi détermine les mesures à même de concilier le droit de propriété et la liberté d’entreprendre avec le bien commun et les conditions dans lesquelles les exigences constitutionnelles ou d’intérêt général justifient des limitations à ces droits et libertés.

Or, le « bien commun » que vous mentionnez est une notion suffisamment vaste et floue pour se prêter aisément à tous les détournements politiques. Sous cette expression, les injustices les plus criantes et les exactions les plus arbitraires peuvent être légalement perpétrées.

Par ailleurs, votre amendement revient à confier au législateur le rôle dévolu au Conseil constitutionnel de veiller au respect de l’équilibre entre des principes constitutionnels opposés, voire contradictoires. Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable à vos deux amendements.

M. Dominique Potier. L’abus de puissance privée fait de réelles victimes, qu’il s’agisse de paysans spoliés de leurs terres, de la difficulté à renouveler les générations d’agriculteurs et à partager la terre comme bien commun, ou encore à l’égalité fiscale dont s’exonèrent les multinationales dans le cadre de la loi Sapin 2, en vertu d’une déformation du droit. Les limitations que nous proposons sont très mesurées et relèvent de nos assemblées ; résultant d’un dialogue entre la Constitution d’une part, la loi issue du Parlement d’autre part, elles ne peuvent donner lieu à aucun dérapage.

En fait, j’aimerais que vous répondiez à cette simple question, madame la rapporteure : doit-on continuer à accepter, en vertu de la Constitution, la pratique du dumping fiscal, et à fermer les yeux quand les sociétés étrangères accaparent le foncier français ?

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Je vous fais simplement observer, mes chers collègues, que si la Commission avait adopté l’amendement de M. Gosselin, cela aurait eu pour conséquence de faire tomber tous les amendements suivants – exactement ce qui va se passer si nous adoptons l’amendement de M. le rapporteur général.

Je vous propose donc que chaque groupe prenne maintenant la parole deux minutes, afin de compenser le fait que les amendements suivant celui de M. le rapporteur général ne pourront pas être défendus.

M. Erwan Balanant. Si j’ai bien compris, l’adoption de l’amendement de M. Gosselin aurait eu, comme celle de l’amendement de M. Ferrand, pour conséquence de faire tomber tous les amendements suivants à l’article 2. Moi qui suis un jeune député encore inexpérimenté, je me pose deux questions à ce sujet. Premièrement, je ne comprends pas pourquoi cela concerne des amendements qui ne sont pas en lien avec l’article 2 ; deuxièmement, j’aimerais savoir si la même chose risque de se reproduire lors de l’examen de l’article 2 en séance publique.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. J’ai l’impression que vous avez en réalité fort bien compris le mécanisme que vous évoquez, monsieur Balanant. Il nous appartiendra, aux uns et aux autres, de sous-amender l’amendement de la commission ou, si cela est possible, de rédiger des articles additionnels avant ou après l’article 2.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je constate, madame la présidente, qu’après avoir demandé aux groupes s’ils étaient d’accord avec la solution que vous avez proposée, vous n’avez pas attendu leur réponse.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. J’ai proposé que chaque groupe puisse disposer d’un temps de parole un peu supérieur à celui convenu hier – en votre absence, monsieur Lagarde – afin que personne, y compris moi-même, ne se sente frustré de ne pouvoir défendre ses amendements. Mais en cas de refus, nous pouvons revenir au temps de parole initial, à savoir une minute par intervenant et par groupe.

M. Jean-Christophe Lagarde. Puis-je répondre à cette question ?

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. J’aimerais surtout que nous avancions, monsieur Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. Pour répondre à M. Balanant, je dirai qu’il est assez rare que les amendements de suppression de l’opposition soient adoptés ; quant au fait qu’un amendement de la majorité le soit et fasse tomber tout le reste, cela arrive de temps à autre – mais assez rarement dans le cadre d’un débat constitutionnel, a fortiori sur l’article 34, qui définit le domaine de la loi, c’est-à-dire la totalité de ce que nous avons le droit de faire dans cette assemblée !

Nous avons dit au début du débat que nous souhaitions moderniser ensemble le fonctionnement de cette assemblée. Il me semble que ce n’est pas trop demander que de souhaiter pouvoir bénéficier d’une plus grande largesse en séance publique, dans la mesure où le débat ne pourra pas avoir lieu en commission : en effet, dans quelques secondes, plus aucun débat ne sera possible sur l’article 34 de la Constitution. Certes, on peut penser qu’un jeudi soir à vingt-deux heures trente, il n’y aura pas grand monde pour s’en émouvoir, mais nous qui sommes attachés au Parlement ne pouvons que déplorer cet état de fait. Pour y remédier, c’est-à-dire pour être certains qu’un amendement de la majorité ne fasse pas à nouveau tomber tous les autres, nous allons devoir redéposer la totalité de nos amendements avant ou après l’article 2. Le problème, c’est qu’en procédant de la sorte, nous allons perdre beaucoup de temps – ce qui est injuste à l’égard des groupes d’opposition, qui n’ont pas exagéré dans le nombre d’amendements déposés et cherchaient simplement à ce que le débat puisse avoir lieu.

Je reconnais que ce qui est en train d’arriver ne résulte sans doute pas d’une démarche volontaire des membres de la majorité : cela provient simplement du fait qu’ils tenaient à faire figurer le sujet du service national dans la Constitution et que, l’amendement contenant cette disposition aboutissant au texte le plus éloigné du texte initial, c’est celui-ci qui devait être examiné et voté en premier – avec cette conséquence de faire tomber tous les autres. Cela étant, la situation particulière où nous nous trouvons justifie, à mon sens, que chacun de nous puisse s’exprimer plus longuement que la minute réglementaire – je pense surtout à Mme Sage ou à M. Dunoyer, qui viennent de loin pour défendre des amendements importants –, et je ne vois pas ce qui justifierait de ne pas faire droit à cette demande raisonnable.

M. Philippe Gosselin. Très franchement, je suis affligé de voir la tournure que prennent nos débats. Il ne s’agit pas ici de défendre des positions dogmatiques et tranchées, mais simplement de se mettre d’accord sur une méthode de travail qui satisfasse tout le monde. Mes chers collègues, j’appelle votre attention sur le fait que nous sommes en train de toucher au cœur de réacteur de la révolution juridique qu’a représentée la Constitution de 1958 avec ses articles 34 et 37, par lesquels le Parlement devenait un peu moins souverain – ce que nous avons corrigé avec la révision de 2008.

Aujourd’hui, en triturant l’article 34 de la Constitution, nous nous sabordons nous-mêmes, sans que la majorité paraisse s’en émouvoir. Dans les rangs des députés Les Républicains, cela provoque du désarroi, de l’incompréhension et du dépit devant cette façon de procéder, car ce n’est pas d’un texte ordinaire que nous parlons, mais bien de la Constitution, qui régit les pouvoirs publics dans notre pays.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Je vous rappelle que vous avez vous-même déposé un amendement de suppression, monsieur Gosselin…

M. Philippe Gosselin. Je peux m’en expliquer, madame la présidente.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Il y a quelque paradoxe à vous entendre vous indigner ainsi, monsieur Gosselin. En effet, si nous avons proposé un amendement de réécriture qui va produire les effets que vous semblez déplorer, vous aviez vous-même proposé un amendement de suppression qui, non content d’avoir les mêmes effets, aurait également fait tomber d’autres amendements. Finalement, je ne regrette qu’une chose, c’est de ne pas avoir proposé d’adopter votre amendement, qui aurait abouti au même résultat ! En tout état de cause, vous ne pouvez pas nous reprocher à la fois de ne pas vous avoir suivi et d’avoir proposé un amendement de réécriture qui a des effets de moindre portée que votre propre amendement – et maintenant, je suggère que nous passions à autre chose, car il serait bon que nous avancions.

M. Philippe Gosselin. Si nous souhaitions supprimer l’article 2, c’était pour en rester à l’épure des articles 34 et 37, constituant le cœur de réacteur de la Constitution de 1958 : il s’agissait là d’une démarche très cohérente, que je revendique.

M. Sébastien Jumel. La majorité est prise en flagrant délit de limitation des pouvoirs du Parlement, ce qui donne lieu à un débat absolument délirant, où on ne peut même pas discuter de l’article 34 de la Constitution. Dominique Potier, qui vient de rentrer du forum Planet A, aurait eu des choses importantes à nous rapporter au sujet du bien commun. De son côté, Huguette Bello, qui a l’ardente obligation et la volonté d’ouvrir le débat sur les préoccupations de l’outre-mer, s’en trouve également empêchée, puisqu’on ne peut débattre de l’article 34. Au moment où vous cherchez à affaiblir le Parlement (Protestations)…

Que vous protestiez ne m’étonne pas : je sais que ça vous embête qu’on dise ça ! Mais c’est bien à un déni de démocratie que vous vous livrez en vous asseyant sur le Parlement, que vous méprisez, en bâillonnant l’opposition et en refusant que l’on débatte au sujet de l’article 34, qui constitue le cœur des prérogatives du Parlement.

Aucun groupe de l’opposition ne peut accepter cela et, quand je vois la majorité avancer à marche forcée sur ce terrain, je me dis que cela nous éclaire sur le sens qu’il convient de donner à cette réforme constitutionnelle : ça commence comme ça, l’abus de position dominante – et je dis cela pour éviter d’employer un autre mot.

M. Sacha Houlié. Monsieur Jumel, votre indignation feinte, au bout de trois jours de débat,…

M. Sébastien Jumel. Elle n’est pas feinte, et je passe ici autant de temps que vous !

M. Sacha Houlié. … me paraît tout à fait déplacée, car nous avons examiné près de 350 amendements après l’article 1er, portant sur de nombreux sujets tels que le numérique, l’environnement, les compétences du Parlement, les droits de l’homme ou la parité. Après un amendement de suppression de l’article 2, qui a été rejeté, nous examinons un amendement consistant à réécrire cet article et, dans la mesure où vous êtes des députés bien plus expérimentés que nous, vous connaissez suffisamment la procédure parlementaire pour savoir que vous aurez la possibilité de réintroduire vos amendements en séance publique. Maintenant, pourrions-nous avancer et aborder l’examen de l’article 3 ?

M. Erwan Balanant. Monsieur Jumel, vous êtes un parlementaire chevronné, possédant un talent d’orateur connu de tous, qui confine parfois à un don de manipulateur…

M. Sébastien Jumel. C’est une attaque personnelle ! Je ne peux pas vous laisser dire des choses pareilles !

M. Erwan Balanant. Ce n’est pas une attaque personnelle : au contraire, je rends hommage à votre talent d’orateur !

Vous aviez déposé un amendement CL1005, dont l’adoption aurait également fait tomber tous les amendements qui suivaient, portant sur des sujets extrêmement intéressants. Si vous vouliez que le débat ait lieu sur ces sujets, pourquoi n’avez-vous pas placé votre amendement après l’article 2 ?

Mme Danièle Obono. C’est la séance qui décide !

M. Erwan Balanant. Pour conclure, si vous estimez offensant d’avoir été félicité pour votre talent d’orateur, je m’en excuse auprès de vous.

Mme Huguette Bello. Puisque mon amendement CL1164 ne pourra pas être soutenu, j’aimerais dire quelques mots du sujet sur lequel il porte, à savoir les mers et océans, qui constituent le plus grand écosystème mondial, dont il serait restrictif de faire une sous-catégorie des enjeux liés à l’environnement.

Par ailleurs, même si les problématiques de la lutte contre les dérèglements climatiques et en faveur de la préservation des mers et des océans sont liées et convergentes, elles ne se recoupent pas totalement. L’amendement que je voulais présenter vise donc précisément à la préservation des mers et des océans qui, du fait de leur importance vitale, des enjeux qui leur sont liés, de l’exploitation et de la pollution exacerbée dont ils font l’objet, exigent une mobilisation et un engagement spécifiques.

Mon amendement présente en outre l’avantage d’inscrire pour la première fois dans la Constitution française, les mots « mer » et « océan » qui n’y ont jamais figuré jusqu’à présent, pas plus que dans la Charte de l’environnement. Cette longue absence n’est pas anodine, et je pense que le temps est venu de prendre en compte solennellement la dimension maritime de la France qui, avec une zone économique exclusive de 11 millions de km2, est la première puissance maritime européenne, et la deuxième du monde. Avec cette inscription dans la loi fondamentale, la puissance maritime de la France serait soulignée, ainsi que les responsabilités que cette place implique au niveau européen et international.

Mme Maina Sage. Je veux commencer par remercier Mme Bello pour sa très belle initiative en faveur d’une meilleure reconnaissance des enjeux océaniques. Nous portons une lourde responsabilité en la matière, puisque nous possédons le deuxième domaine maritime mondial.

Ce qui me dérange dans votre amendement, monsieur le rapporteur général, c’est qu’il a pour conséquence de substituer au thème initial de l’article 2 un tout autre sujet, celui du service national. Si nous sommes tout à fait d’accord sur le fond, nous aurions préféré que ce thème ne vienne que s’ajouter à la question environnementale.

Lorsque nous avons entamé ce débat, vous nous avez affirmé que la préoccupation environnementale était prise en compte, et promis que nous en reparlerions au moment d’aborder l’article 34 de la Constitution, c’est-à-dire l’article 2 de ce projet de loi. Aujourd’hui, nous avons le sentiment que votre amendement joue le rôle d’un couperet, qui nous empêche de nous exprimer. L’amendement de Mme Bello était très intéressant, et je trouve préoccupant que l’on accuse d’obstruer le débat en évoquant des problématiques telles que la préservation des mers et océans ou l’égalité entre les femmes et les hommes.

Vous aviez proposé, madame la présidente, que l’on regroupe les sujets par thèmes. Or, si on peut le faire pour certains articles, ce n’est pas le cas pour l’article 34.

M. Philippe Dunoyer. Puisque je ne peux défendre mon amendement, je n’y reviendrai pas.

Monsieur le rapporteur général, vous avez dit tout à l’heure à M. Gosselin que vous ne compreniez pas son indignation, puisque l’adoption de son amendement de suppression aurait eu sensiblement les mêmes effets que celle de l’amendement de réécriture de l’article 2. Or, vous ne pouvez nous opposer le même argument, puisque le groupe UDI, Agir et Indépendants n’avait pas déposé d’amendement de suppression. Au contraire, nous vous avions entendu lorsque vous nous aviez dit, au début de l’examen de texte, partager nos préoccupations relatives au changement climatique et lorsque le Président de la République, à qui Mme la ministre des outre-mer a remis aujourd’hui le Livre bleu, synthèse des travaux des Assises des outre-mer, a déclaré que si la Charte de l’environnement ne pouvait pas être intégrée à l’article 1er, elle pouvait l’être à l’article 34, et donner lieu à un débat à ce titre.

En tant que jeune député, je prends cet épisode comme une leçon, mais une leçon qui gardera un goût amer compte tenu de tous les sujets importants qui ne pourront pas être évoqués aujourd’hui, alors qu’ils relevaient de la loi.

M. François Ruffin. Tout à l’heure, on demandait qu’il y ait des poursuites contre ceux qui viendraient faire œuvre de dissimulation devant le Parlement. Or, nous sommes devant une œuvre de dissimulation organisée. Nous faisons face à une volonté d’affaiblissement déguisé de l’Assemblée nationale, particulièrement criante à ce moment du débat et accomplie, évidemment, avec des complicités internes.

J’en viens au fond du débat – la question des biens communs soulevée par Dominique Potier. Mme la rapporteure disait tout à l’heure que le Conseil constitutionnel proposait une approche équilibrée du droit de propriété, de la liberté d’entreprendre, de l’intérêt général et du bien commun. Or, sur les thèmes évoqués par Dominique Potier et d’autres, sur l’accaparement des terres, sur le devoir de vigilance, sur la transparence des holdings, on peut lire le dernier livre de Christian Eckert, ancien ministre du budget, qui s’est heurté, sur de nombreux sujets, au verrou qu’opposait le Conseil constitutionnel au nom du droit de propriété. Il est donc nécessaire que nous indiquions au Conseil constitutionnel qu’il a un outil pour passer outre le droit de propriété et la liberté d’entreprendre quand ils mettent en péril l’intérêt général ou les biens communs. Lors d’une conférence de presse, on a entendu des constitutionnalistes dire que la génération précédente avait eu pour mission de limiter les pouvoirs publics face aux régimes totalitaires. Notre responsabilité à nous est d’assurer un rééquilibrage entre la puissance publique et la puissance privée.

M. Dominique Potier. Vous admettrez, madame la présidente, qu’il soit un peu difficile de débattre, compte tenu de la probable adoption de l’amendement CL1534. Nous avons pourtant déposé un amendement soulevant un enjeu constitutionnel structurant : celui des rapports entre la puissance publique et la puissance privée. Il faut s’émanciper du pouvoir totalitaire et donner de la liberté aux individus – c’est le mouvement révolutionnaire – mais il y a aujourd’hui une toute puissance privée qui s’affranchit du droit commun, nous en avons donné de nombreux exemples. Madame la rapporteure, continue-t-on à se laisser déposséder du sol national par des sociétés privées protégées par notre Constitution ? Permet-on à des milliards d’euros d’être détournés par le dumping social alors que nos PME et nos sociétés continuent à payer l’impôt ? Nos multinationales, dont les chaînes de valeurs provoquent parfois de l’esclavage ou des écocides à l’autre bout du monde, peuvent-elles continuer à travailler dans l’impunité ? Je pose des questions extrêmement précises auxquelles vous ne nous répondez pas. J’ai envie de dire au nom du groupe Nouvelle Gauche avec un peu de solennité, alors que j’ai une réputation plutôt modérée dans ces rangs, que cette réforme constitutionnelle, si vous ne répondez pas à cette question, est dure avec le peuple et douce avec les puissants.

M. Sébastien Jumel. Je le dis devant le rapporteur général : le débat ne peut pas continuer ainsi. Il faut que chacun puisse s’exprimer. Nos amis corses ont des choses à dire.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Je crois que chacun a eu la possibilité de s’exprimer largement. Je ferai une dernière exception pour M. Castellani. Ensuite, je serai ferme et mettrai l’amendement CL1534 aux voix.

M. Fabien Di Filipo. Votre fermeté est à géométrie variable, madame la présidente…

M. Michel Castellani. Si l’amendement CL1534 est adopté, beaucoup d’autres tomberont parmi lesquels les amendements relatifs à l’équilibre des compétences entre collectivités territoriales et État central. Ces amendements nous semblent très importants. Ils ne mettent pas du tout en cause l’unité nationale mais la répartition des compétences. Nous y reviendrons lors de la discussion des articles 15, 16 et 17.

Mme Laurence Vichnievsky, présidente. Je vous remercie tous, chers collègues, d’avoir fait en sorte que nous puissions nous apaiser.

L’amendement CL1534 est adopté (amendement n° 332) et l’article 2 est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements CL1005, CL557, CL558, CL3, CL1442, CL1081, CL1082, CL190, CL1190, CL4, CL532, CL1095, CL685, CL686, CL1087, CL1085, CL1086, CL1287, CL1325, CL895, CL884, CL1489, CL932, CL802, CL803, CL804, CL546, CL547, CL548, CL549, CL552, CL553, CL966, CL1079, CL458, CL520, CL499, CL762, CL977, CL1083, CL1164, CL1317, CL25, CL28, CL145, CL903, CL950, CL1088, CL754, CL410, CL191, CL606, CL1089, CL1011, CL1014, CL1015, CL170, CL1239, CL519, CL665, CL716, CL574, CL390, CL681, CL165, CL391, CL682, CL581, CL696, CL306, CL192, CL892, CL690, CL505, CL749 et CL394 deviennent sans objet.

Après l’article 2

La Commission examine l’amendement CL694 de M. Olivier Véran.

M. Olivier Véran. Tandis que la logique sous-jacente à chacune de nos politiques sociales et sanitaires est restée la même depuis la création de la sécurité sociale, les défis sociaux et sanitaires auxquels nous sommes confrontés ne sont plus ceux de l’après-guerre. La population vieillit. L’enjeu de la dépendance prend une importance forte dans l’opinion. Le boom des maladies chroniques suppose une adaptation de notre système de santé. La période de vie à la retraite s’est elle aussi allongée. Les retraites complémentaires ont pris une place plus importante comme complément de revenu. Notre vie professionnelle n’est plus linéaire comme elle a pu l’être il y a quelques décennies, nous mettant au défi de la reconversion, de la mobilité professionnelle et de la prise de risques. Le chômage n’est plus tant un problème conjoncturel auquel il faudrait suppléer transitoirement qu’un enjeu structurel nécessitant des réformes structurelles.

Le financement de ces dépenses a lui aussi évolué dans le temps. La solidarité nationale s’est étendue, non plus aux seuls travailleurs, mais à l’ensemble de la population. Face au chômage de masse et à l’émergence d’une véritable mobilité professionnelle des individus, née d’une reconversion, d’une période d’inactivité ou d’une formation continue, les seules cotisations sociales n’ont plus été à même, à elles seules, d’assurer un financement pérenne de notre système de sécurité sociale. Le début du XXIème siècle marque un momentum dans l’histoire de la sécurité sociale. Le financement de nos dépenses sociales par l’impôt est devenu de plus en plus important.

Cependant, le cadre juridique inhérent à notre système de protection sociale n’a pas connu de transformation similaire.

Cet amendement vise donc à étendre le champ de la loi de financement de la sécurité sociale à la protection sociale de façon globale. Nous avons par exemple besoin de cette modification constitutionnelle pour répondre à l’objectif annoncé par le Président de la République d’intégrer demain le risque dépendance au sein de la protection sociale. Cela nous permettra notamment d’avoir une vision plus globale des questions de dépendance puisqu’aujourd’hui, il y a d’un côté la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), les dépenses de vieillesse et les dépenses relevant du département qui finance l’allocation personnalisée d’autonomie (APA).

Nous pourrons avoir d’autres débats lors de l’examen de projets de lois organiques qui feront évidemment appel aux corps intermédiaires et à la négociation avec les organisations syndicales pour faire évoluer progressivement le droit et étendre le champ de la protection sociale au-delà du socle qui a été le sien en 1945.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. L’amendement qui nous est proposé consiste à rebaptiser les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) « lois de financement de la protection sociale ». C’est un pas vers l’élargissement du champ des LFSS – champ qui devra faire l’objet de définitions précises dans le cadre d’une loi organique. L’amendement proposé s’inscrit dans une logique consistant à aborder l’ensemble des questions – singulièrement celle de la dépense, que vous évoquez. J’émets donc un avis favorable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 333).

M. Philippe Gosselin, vice-président, remplace Mme Laurence Vichnievsky.

[Article 34-1 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL822 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je voudrais d’abord revenir sur ce qui s’est passé concernant l’article 34 de la Constitution. J’avais engagé ce débat avec l’espoir, pour que cette révision constitutionnelle aboutisse, que majorité et opposition parviennent à s’entendre. Les attitudes que je viens de voir m’interpellent quant à la réelle portée de ce débat. Nous allons néanmoins continuer à examiner les amendements dans le même esprit, même si je ne suis plus convaincu que ce soit en réalité l’objet de l’exercice. Je le dis pour prendre date.

Il s’agit en l’occurrence d’une disposition qui a été introduite en 2008 à la demande du Président de la République de l’époque mais qui n’a pas pu être menée au bout de sa logique. Il s’agissait de faire en sorte que les résolutions ne puissent pas comporter d’injonction. Cependant, une résolution qui ne comporte pas d’injonction à l’égard du Gouvernement n’est qu’un signe de plus de l’asservissement du Parlement vis-à-vis du Gouvernement. Je précise que l’injonction n’a aucun caractère juridique : sa portée est purement politique. Sans possibilité d’injonction, les parlementaires se voient limités dans leur capacité de proposition.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous proposez de supprimer la disposition qui limite la possibilité d’inscrire à l’ordre du jour une résolution dont le Gouvernement estime qu’elle constituerait une injonction à son égard. Je ne suis pas favorable à cet amendement. D’abord, parce que la limite qui a été posée par le constituant de 2008 vise à prévenir le risque que ces résolutions, qui avaient d’ailleurs été réintroduites dans la Constitution après en avoir été bannies en 1958, ne servent à mettre en cause l’autorité du Gouvernement, comme sous la IIIe ou la IVe République. Cette restriction est parfaitement cohérente avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui sanctionne de telles injonctions lorsqu’elles figurent dans des lois dont il est saisi. Avis défavorable.

M. Jean-Christophe Lagarde. La jurisprudence du Conseil constitutionnel s’explique précisément par le fait que la Constitution interdise les injonctions ! Cela veut dire que lorsqu’un traité international est en cours de négociation – le TAFTA (Trans-Atlantic free trade agreement, soit Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement) en son temps, le CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement, soit Accord économique et commercial global) aujourd’hui –, l’Assemblée nationale ne peut pas donner mandat de négociation au Gouvernement, comme le font tous les autres parlements sans aucune exception dans les démocraties occidentales. Voilà ce qu’est le Parlement français !

La Commission rejette l’amendement CL822.

[Article 35 de la Constitution]

La Commission étudie l’amendement CL933 de M. André Chassaigne.

M. Sébastien Jumel. Demain, au réveil, nous indiquerons à l’opinion publique qu’il n’a pas été possible ici de discuter de l’article 34 de la Constitution qui fixe pourtant les prérogatives pleines et entières du Parlement. Cela va colorer d’une certaine manière le projet de loi de révision constitutionnelle que vous nous proposez, qui consiste à museler le Parlement, tout le monde, désormais, l’a bien compris. Vous avez eu tort de nous priver de débattre de l’article 34, monsieur le rapporteur général ; c’est une faute politique. Nous déposerons donc des amendements portant article additionnel avant l’article 2. N’étant pas plus stupides que la moyenne, nous trouverons le moyen de nous exprimer en séance publique sur les prérogatives du Parlement.

J’en viens à l’amendement CL933 qui vise à renforcer sensiblement le contrôle du Parlement sur les opérations extérieures. Le droit d’information du Parlement sur les interventions des forces armées françaises à l’étranger et son autorisation pour la prolongation d’une intervention lorsque sa durée excède quatre mois ne constitue pas un dispositif suffisant pour permettre au Parlement d’exercer un contrôle effectif.

Or, l’envoi de troupes à l’étranger est une décision qui peut avoir de graves conséquences. On se souvient, dans l’histoire récente, du courage politique dont avait fait preuve le Président Chirac au moment de l’intervention en Irak. Il est légitime, dans une démocratie, que le Parlement, en tant que représentant de la Nation, autorise ce type d’intervention et soit informé des accords de défense et des engagements d’assistance militaire souscrits par la France. Jean-Paul Lecoq qui siège à la commission des Affaires étrangères était très enthousiasmé par cet amendement que je me devais de défendre devant vous.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Permettez-moi simplement de constater qu’après vingt heures de débat, nous avons franchi l’article premier. Pour une commission muselée, je me demande bien quels borborygmes nous aurions pu émettre pendant vingt heures s’il ne s’agissait de véritables débats au cours desquels chacun a pu s’exprimer…

En ce qui concerne l’amendement, il convient plutôt de garder le mécanisme de l’article 35 dans sa rédaction actuelle qui est simple et compatible avec la réactivité que le Gouvernement est en droit d’attendre de nos forces armées lorsqu’il décide d’engager des opérations militaires – puisque la décision initiale d’engagement appartient toujours à l’exécutif. Une opération doit parfois être mise en œuvre très rapidement – je pense notamment à l’opération Serval de janvier 2013. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement CL933.

Elle en vient à l’amendement CL744 de M. Jean-Luc Mélenchon.

Mme Danielle Obono. Excusez-nous d’exercer nos droits, monsieur le rapporteur général ! Ce n’est pas une faveur qui nous faites que de nous laisser débattre en commission : c’est un droit ! Ce n’est pas en faisant des manœuvres pour empêcher que le débat ait lieu que la majorité grandira le Parlement. Nous y reviendrons en séance publique, n’en doutez pas.

Par l’amendement CL744, nous souhaitons étendre le rôle décisionnaire du Parlement en matière de déclaration de guerre et d’intervention des forces armées à l’étranger.

Nous considérons qu’un débat parlementaire doit avoir lieu en amont de l’intervention, et non a posteriori comme cela a été le cas récemment, afin de permettre une décision éclairée de la Représentation nationale. Ce débat serait suivi d’un vote qui déterminerait si l’intervention peut avoir lieu ou non. Il n’est pas légitime que les questions internationales et de défense soient le domaine réservé du Président. Dans d’autres démocraties, il faut l’aval du Parlement pour s’engager dans des opérations ayant des conséquences extrêmement graves. Ce sont effectivement des questions stratégiques importantes mais, à moins de considérer que le Parlement est incapable d’en saisir les enjeux et de mener rapidement ces débats, à moins de considérer que la Représentation nationale est illégitime à décider de ce type d’interventions, il nous semble important de lui donner la faculté de débattre et d’assumer les conséquences de ces interventions.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Pour les mêmes raisons que celles invoquées précédemment, je suis défavorable à cet amendement.

M. François Ruffin. La raison principale invoquée à l’encontre de l’amendement précédent, et qui semble prévaloir contre celui-ci, est la rapidité avec laquelle nous devons entrer en guerre. Cependant, le Parlement est capable de se réunir en urgence pour débattre. Peut-être allons-nous réunir en commission ce dimanche pour débattre d’enjeux qui ne paraissent pas de toute urgence. Je pense donc que les représentants de la Nation que nous sommes galoperaient pour venir discuter de l’entrée ou non sur un nouveau de champ de bataille. Nous serions au rendez-vous car ce type de décisions a des conséquences qui se font encore sentir des années plus tard. Je pense en particulier au choix d’entrer en guerre en Libye qui continue à avoir des conséquences sur le terrain migratoire. Quand il peut y avoir des conséquences en cascade pendant des années, la moindre des choses serait qu’il y ait une consultation et un vote du Parlement.

Mme Marie Guévenoux. Intervenir peut parfois avoir des conséquences mais ne pas intervenir peut aussi en avoir. La décision d’intervenir au Mali, sous la présidence de François Hollande, a été prise en quelques heures à la suite d’une urgence absolue. Nous avons attaqué directement un ennemi clairement identifié : les djihadistes. Ils ont été interceptés à la suite de cette offensive au Sud-Mali. En Syrie, nous sommes intervenus afin de détruire des armes chimiques. Si nous avions passé trop de temps à discuter avec le Parlement, nous aurions annulé l’effet de surprise produit par cette intervention et nous aurions eu encore plus de morts à déplorer. Néanmoins, je tiens à vous rassurer : ce n’est pas un pouvoir absolu puisqu’un débat et un vote sont bien prévus au Parlement.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je n’interviendrai qu’une seule fois dans ce débat, en dehors de l’amendement que nous présentons, pour expliquer la position de notre formation. La Ve République a donné – parce que c’est celle du Général de Gaulle – tous pouvoirs à un seul homme non pas de déclarer la guerre – puisque selon la Constitution, c’est théoriquement nous qui la déclarons – mais de la faire. Cela peut choquer mais cela répond à des enjeux qui n’étaient sans doute d’ailleurs pas les mêmes du temps du Général de Gaulle. On ne déclare plus la guerre mais on est malheureusement régulièrement conduit à la faire. Simplement, il n’est pas possible de demander qu’un débat parlementaire ait lieu avant une intervention telle que celle qui vient d’être évoquée.

Si l’exécutif était moins monarchique dans notre pays – je ne parle pas du Président de la République actuel mais de tous ceux qui se sont succédé –, il accepterait le débat. Au Royaume-Uni, il y a eu débat parlementaire avant les bombardements en Syrie – pas ici. Sous le mandat de François Hollande, des interventions militaires des États-Unis et du Royaume-Uni ont parfois pu être évitées car dans ces pays, il y a eu débat. Je ne prétends pas qu’il faille qu’il y ait toujours débat mais, si nous avions successivement à la tête de l’État des Présidents de la République qui acceptent que le Parlement soit autre chose qu’un croupion, ils accepteraient aussi de débattre avec les parlementaires de ce genre de sujets. Enfin, il est curieux de trouver préférable que nous soyons informés une fois, tardivement, d’une intervention militaire alors que nous pourrions l’être beaucoup plus rapidement. Je rappelle qu’aux États-Unis d’Amérique, le Président américain peut décider seul mais que les quatre chefs d’état-major, qui sont des militaires, sont capables d’empêcher M. Trump de mener une opération militaire s’ils la jugent inopportune. Rien de tel dans notre pays – aucune forme de contrôle.

M. Guillaume Larrivé. Je voudrais dire au nom du groupe Les Républicains que je ne voterai pas ces amendements car je crois que l’équilibre de l’article 35, issu non seulement de la rédaction de 1958 mais surtout de celle de 2008 qui avait été suggérée par le Président Nicolas Sarkozy, permet de concilier – en même temps, si j’ose dire – l’exigence de rapidité qui incombe au seul chef des armées et l’exigence de débat qui nous revient.

Néanmoins, je ne suis pas statique. Je pense qu’une question devrait être traitée en modifiant non pas l’article 35 mais l’ordonnance qui régit le pouvoir des assemblées. C’est la raison pour laquelle, il y a quelques mois, j’ai déposé une proposition de loi visant à la création d’un office parlementaire relatif à la sécurité nationale. Cet organe bicaméral aurait un pouvoir d’accès à l’information stratégique classifiée – ce qui n’est pour l’instant pas possible. Moi qui suis parlementaire depuis six ans, j’essaie de m’intéresser aux questions de sécurité nationale : à aucun moment, je n’ai eu accès à de l’information stratégique classifiée. Nous aurions donc intérêt, parallèlement au débat constitutionnel proprement dit, à nous interroger sur nos pouvoirs d’information et d’évaluation sur les matières qui tiennent à la sécurité nationale et qui ne peuvent être traitées sans qu’un organe ad hoc ait accès à l’information stratégique classifiée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle aborde l’amendement CL996 de M. André Chassaigne.

M. Sébastien Jumel. Cet amendement de repli dispose que lorsque la participation des forces françaises à des opérations de guerre ou de maintien de la paix ne résulte pas d’une décision du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies ni de l’application d’un accord de défense, elle doit faire l’objet d’une autorisation préalable du Parlement. Il s’agit d’assurer une certaine collégialité dans la prise de décision.

Cet amendement propose aussi que les accords de défense soient transmis, dès leur signature, à la commission compétente de chaque assemblée. Cette disposition serait de nature à nous éclairer sur des éléments stratégiques dans ce domaine.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Pour les mêmes raisons que celles invoquées à l’amendement CL933, j’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL970 de M. Sébastien Jumel.

M. Sébastien Jumel. C’est, là aussi, un amendement de repli qui a pour objectif de rendre obligatoire le débat qui suit l’information du Parlement en cas d’opération militaire. Cette proposition vise à renforcer les pouvoirs du Parlement.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis défavorable. La rédaction actuelle de l’article 35 me paraît satisfaisante en ce qu’elle prévoit une information dans les trois jours au plus tard, une fois prise la décision d’agir, et la sollicitation, au bout de quatre mois, d’une autorisation.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie l’amendement CL1441 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Cet amendement va faire appel au sentiment europhile de la majorité et de notre rapporteur. Il introduit l’obligation, pour le Gouvernement, d’informer le Parlement européen et la Commission européenne en cas d’opérations extérieures. L’objectif est de renforcer l’intégration européenne. Personne ne pourra mieux le faire que la première puissance militaire européenne. Cet amendement exprime notre volonté d’une coordination renforcée dans le cadre de la construction d’une défense commune européenne. Face aux menaces qui peuvent peser sur l’Europe, les États doivent s’efforcer de renforcer leur coopération, de cultiver un sentiment d’appartenance commun et de travailler à construire l’Europe de demain qui doit définitivement s’éloigner des intérêts personnels pour se diriger vers une Union plus sûre et plus forte.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Prévoir ce type d’information ne relève pas de notre texte suprême mais plutôt d’un traité qui pourrait éventuellement être conclu au plan européen et qui devrait imposer, à tout le moins, une parfaite réciprocité. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements identiques CL971 de M. Sébastien Jumel et CL1494 de M. Jean-Luc Mélenchon.

M. Sébastien Jumel. Lorsque nous avons proposé de renforcer les prérogatives du Parlement en prévoyant une autorisation préalable à une intervention militaire sur un sol étranger, on nous a opposé les principes de réalité, d’urgence et de confidentialité de l’intervention et de ses modalités. Cet argument n’a pas emporté ma conviction mais je peux aisément le comprendre. Il s’agit donc ici d’un amendement de repli prévoyant qu’en cas de prolongation de l’intervention militaire, il y ait obligation, tous les quatre mois, de solliciter une nouvelle autorisation du Parlement. Ce serait très utile lorsqu’un conflit dure longtemps.

Mme Danielle Obono. Nous souhaitons aussi que le Gouvernement soumette la prolongation d’une intervention à l’autorisation du Parlement tous les quatre mois. Comme on va nous présenter les mêmes objections, je voudrais souligner que pour une majorité qui se prétend en marche dans le XXIème siècle et très moderne, c’est là s’accrocher à une vision très ancienne de la démocratie. C’est considérer que nous ne sommes pas un peuple mûr que de laisser un seul homme décider de telles opérations. Nous ne pourrions pas, comme les parlementaires britanniques, prendre la mesure d’une situation très grave, discuter très sérieusement de ses enjeux ni décider, en notre âme et conscience, de voter ou non en faveur de l’intervention militaire. L’argument de Marie Guévenoux, selon lequel on n’aurait pas pu intervenir au Mali si on avait procédé à un débat, ne vaut pas. Le Parlement aurait pu prendre la décision d’intervenir car il aurait eu conscience des enjeux et de l’urgence de la situation. Un tel argument relève d’une vision très martiale de la guerre alors qu’au XXIème siècle, on devrait en avoir une vision plus collective et plus mûre et considérer que, sur des questions qui engagent la sécurité même de la nation, la décision doit être prise de façon collective et démocratique. On voit à quel point vous vous inscrivez dans une Ve République à bout de souffle.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. La commission de la Défense de l’Assemblée nationale exerce le contrôle du Gouvernement en la matière, notamment dans le cadre de l’examen du budget. En outre, prévoir un bilan d’étape tous les quatre mois me semble une périodicité trop courte et mal fondée. Les opérations ont besoin d’une certaine visibilité pour le déploiement optimal des ressources et l’engagement des différentes actions nécessaires. Avis défavorable.

M. François Ruffin. Je ne comprends pas la réponse du rapporteur général quand il nous dit que quatre mois correspondent à un délai trop court. L’idée n’est pas forcément de faire cesser toutes les opérations au bout de quatre mois mais de discuter pour savoir si on les prolonge ou pas.

Plus largement, moi qui suis un jeune député, j’espérais qu’il y aurait au sein de l’Assemblée nationale des débats réguliers sur les engagements de la France à l’étranger. Nous sommes engagés sur de nombreux terrains militaires en ce moment et nous n’en débattons pas. Il est vraiment problématique que nous ne sachions pas où sont engagées nos troupes exactement et ce qu’on fait dans le cadre de ces opérations et pendant combien de temps. Encore une fois, il ne s’agit pas pour moi de faire cesser ces opérations mais de m’interroger sur la validité de certaines d’entre elles.

La Commission rejette les amendements identiques.

Elle examine en discussion commune les amendements CL758 de M. Jean-Christophe Lagarde et CL934 de M. André Chassaigne.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je voudrais d’abord dire que l’article 35 a été profondément modifié par la réforme de 2008. On ne rappelle pas assez que, jusqu’en 2008, jamais le Parlement n’avait son mot à dire sur les interventions militaires. C’était une avancée – à laquelle j’ai contribué puisque je suis, moi, un vieux député et que j’en suis à ma troisième révision constitutionnelle. L’objectif de cet amendement est de tirer le bilan de ces dix dernières années – au cours desquelles la France a malheureusement dû intervenir militairement. Notre conviction est qu’évidemment, le Président de la République doit pouvoir déclencher une action militaire sans débat au Parlement, ne serait-ce que pour des raisons de secret. Imaginez le résultat militaire si on avait annoncé en direct sur BFM TV aux djihadistes qui envahissaient le Mali qu’on allait bientôt les attaquer. En revanche, quatre mois, avant que la prolongation soit autorisée par le Parlement, me semblent excessifs : deux mois me sembleraient plus raisonnables, c’est l’objet de cet amendement.

M. Sébastien Jumel. L’amendement CL934 est dans le même esprit.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. La durée prévue aujourd’hui par les textes semble convenir. Je ne vois donc pas pour quelle raison on la modifierait.

M. Jean-Christophe Lagarde. D’abord, parce que l’avancée que Nicolas Sarkozy a voulue en faveur des droits du Parlement pourrait être partagée et amplifiée par la majorité actuelle qui est sans doute plus moderne. Ensuite, puisque nous siégeons tout le temps, excepté au mois d’août, je ne vois pas pourquoi, pendant quatre mois, le Parlement devrait être privé de débat. Aujourd’hui, le mécanisme est simple : le Président décide d’une intervention ; il en informe le Parlement ; il décide avec son Gouvernement si, oui ou non, il y a un débat et quatre mois après, seulement, il est obligé de demander l’autorisation de prolonger l’action militaire. Je pense qu’un délai de deux mois, étant donné que l’action peut être déclenchée au mois de juillet et que nous nous retrouvons au mois de septembre, serait suffisant. Il n’y a aucune raison que nous siégions pendant plus de deux mois supplémentaires comme s’il ne s’était rien passé. Un tel débat renforcerait même une intervention militaire française. Quand une intervention n’est pas ressentie comme légitime parce qu’elle n’a pas été approuvée par les représentants de la Nation, cela peut finir par fragiliser l’action militaire de la France.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL779 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. Cet amendement a un objet différent du précédent. Vous venez de refuser que le Parlement s’exprime pendant les quatre mois qui suivent le début d’une intervention. Là, il s’agit de faire en sorte que, quand cette intervention perdure après autorisation du Parlement, il puisse y avoir un débat tous les six mois dans l’hémicycle ou en commission de la Défense – qui a l’habitude d’avoir ce genre de discussion, éventuellement à huis clos pour éviter que certaines informations filtrent à l’extérieur. Si nous étions un Parlement digne de ce nom, comme ceux de toutes les démocraties occidentales, il y aurait des débats sur la prolongation d’une action militaire. Vous vous rendez quand même compte que nous sommes maintenant engagés depuis plusieurs années au Mali, que nous avons tous des informations sur ce qui est en train de se passer dans ce pays – sur l’échec de l’opération militaire et sur l’échec politique, alors que des élections ont lieu au mois de juillet. C’est comme si la France était au Mali comme les États-Unis étaient au Vietnam mais qu’il n’y avait pas eu de débat au Congrès américain. Une fois que le débat a eu lieu, quatre mois après, il n’y en a plus jamais. D’ailleurs, depuis que la nouvelle majorité est arrivée au pouvoir, y a-t-il eu un seul débat sur l’intervention militaire française au Mali ? La plupart d’entre vous n’étiez pas députés sous la dernière législature : vous n’avez ainsi pas eu l’occasion de débattre de cette intervention. Je propose donc que la Constitution prévoie la possibilité pour le Parlement de débattre de ces interventions tous les six mois, à huis clos si nécessaire. Il serait normal que les parlementaires français, comme les parlementaires de toutes les démocraties occidentales, puissent se prononcer régulièrement lorsque nos enfants sont en train de faire la guerre en notre nom ailleurs.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je comprends votre préoccupation et je pense que le débat a lieu dans notre assemblée sur ces questions – peut-être pas là où vous le souhaiteriez. La commission de la Défense a cette compétence et y siège quiconque s’intéresse à ces questions. On peut participer aux débats, aux auditions et aux déplacements.

M. Michel Castellani. Il est inutile de souligner l’extrême gravité des interventions militaires. Nous venons donc en appui de tous les amendements qui ont été déposés sur le sujet. Il est fondamental que le Parlement soit non seulement informé mais également associé à ces interventions.

M. Arnaud Viala. Je voudrais également apporter mon soutien plein et entier à l’amendement de notre collègue Lagarde et dire à Mme la rapporteure que son dernier propos me paraît empreint d’une grande inexactitude. Il n’y a aucun débat, où que ce soit à l’Assemblée nationale, sur l’opération qui a été citée par notre collègue. Il n’y a aucune possibilité non plus pour les parlementaires de se déplacer sur le théâtre des opérations. Or, le conflit au Mali est effectivement en train de poser des problèmes qui doivent être portés à la connaissance des Français. Cette révision constitutionnelle est l’occasion de replacer le Parlement à sa juste place dans le contrôle des opérations militaires extérieures et autres.

M. Jean-Christophe Lagarde. Étant membre de la commission de la Défense, je confirme ce que dit M. Viala. J’appelle l’attention de la majorité sur le fait que, si elle est majorité aujourd’hui, elle sera opposition un jour. Or, la Constitution est faite pour préserver les droits de l’opposition. Vous pouvez user et abuser des prérogatives de la majorité aujourd’hui mais, si vous n’adoptez pas cet amendement et que, demain, un pouvoir autoritaire advenait en France et décidait de faire la guerre, vous n’auriez pas le droit de savoir ce qui se passe. Vous n’avez pas l’obligation habituelle d’être solidaires de votre majorité lorsqu’il s’agit d’une révision constitutionnelle ou de ces sujets-là. Je le redirai dans l’hémicycle. Ce ne sont pas pour moi des sujets anecdotiques. Je me suis battu il y a dix ans à ce propos et la France n’est toujours pas une démocratie. Elle ne se protège toujours pas contre les majorités abusives. Majorité après majorité, ce sont les majorités de l’Assemblée nationale qui consentent à l’abaissement du Parlement et au risque que cela fait peser sur nos libertés.

M. Sébastien Jumel. C’est un sujet sérieux que notre collègue Lagarde défend avec justesse et pertinence. On a peut-être là le moyen de vérifier qu’on n’a pas de mandat impératif, en se laissant convaincre par les arguments développés qui visent à protéger non seulement la majorité qui sera l’opposition demain mais aussi l’opposition d’aujourd’hui qui sera la majorité de demain.

Mme Danielle Obono. Pour aller dans le sens des interventions précédentes, je voudrais citer le cas de notre collègue Bastien Lachaud qui a demandé à pouvoir se rendre sur les théâtres d’opération au Mali mais qui s’est vu refuser ce déplacement. Il n’est pas vrai que les parlementaires ont aujourd’hui les moyens et la possibilité de faire leur travail de contrôle et d’évaluation. Ce n’est pas le cas, madame la rapporteure, et c’est un problème. La commission de la Défense ne devrait d’ailleurs pas être la seule à avoir ces prérogatives car la question des interventions militaires la dépasse et concerne l’Assemblée nationale toute entière. Nous aurions l’occasion de donner un peu plus de pouvoir aux parlementaires en adoptant cet amendement. Ce n’est malheureusement pas le choix que vous faites.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Monsieur Lagarde, vous avez dû assister le 8 mars à l’audition par votre Commission de la ministre de la Défense, qui lui a permis de faire un point sur l’opération Barkhane. Les parlementaires, y compris ceux qui ne sont pas membres de la Commission, ont eu certainement tout loisir de l’interroger à cette occasion.

Tous les députés ne peuvent pas, au nom de l’Assemblée nationale, se déplacer à l’étranger pour contrôler les opérations. J’ai participé, dans un autre cadre, à une délégation qui s’est rendue au Mali.

Mme Danièle Obono. Vous appartenez à la majorité ! L’opposition, elle aussi, souhaiterait effectuer ce travail…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. … mais pas dans n’importe quel cadre, madame Obono. Les missions d’information, les opérations de contrôle ne sont pas ouvertes n’importe quand, à n’importe qui.

M. Sébastien Jumel. Ce n’est pas une attaque ad hominem, j’espère !

La Commission rejette l’amendement.

[Après l’article 35 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL746 de M. Bastien Lachaud.

Mme Danièle Obono. Bastien Lachaud n’est pas n’importe qui, c’est un parlementaire sérieux qui s’est donné les moyens de faire son travail. Vous donnez l’impression qu’il a vu de la lumière et frappé à la porte ! Notre groupe, qui s’exprime souvent, est très impliqué sur ce sujet, non dans un esprit d’opposition systématique, mais parce qu’il souhaite participer à un débat qui concerne l’ensemble de la nation. Cela transparaît aussi dans nos demandes de création de commissions d’enquête.

Nous demandons par cet amendement que le Parlement, dans des conditions fixées par une loi organique, contrôle et supervise l’exportation de matériels de guerre et matériels assimilés, ainsi que de produits liés à la défense. Ce contrôle est fondamental car la France est devenue la troisième puissance exportatrice d’armes en 2017 et que le pouvoir exécutif a récemment procédé, sans contrôle parlementaire, à des autorisations d’exportation qui ont pu le rendre complice de crimes de guerre, ainsi que le dénoncent un certain nombre d’associations.

En nous inspirant de la procédure en œuvre aux États-Unis, qui implique une information du pouvoir législatif par le pouvoir exécutif sur les ventes d’armes envisagées, ainsi que la possibilité pour le pouvoir législatif d’interdire ces ventes par une motion de désapprobation, nous avons déjà proposé un mécanisme d’application qui serait transposable en France. Nous le soumettons à nouveau.

Concrètement, les autorisations préalables d’exportation, ainsi que les décisions de suspension, modification, abrogation ou retrait de telles autorisations prévues par les articles L. 2335-3 et L. 2335-4 du code de la défense pourraient être contrôlées par le Parlement.

Le rôle accru du Parlement dans un domaine aussi fondamental pour la République que l’exportation d’armes à des États tiers découle des articles 34 et 35 de la Constitution

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Les dispositions que vous visez ne sont pas de rang constitutionnel. Ce régime relève actuellement de dispositions législatives et réglementaires puisqu’aux termes de l’article L. 2335-3 du code de la défense : « l’autorisation préalable d’exportation, dénommée licence d’exportation, est accordée par l’autorité administrative, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. » Cela me semble le bon niveau de norme. Avis défavorable.

Mme Danièle Obono. L’article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux de l’organisation générale de la défense nationale ; l’article 35 vise les opérations extérieures. La question du militaire est donc dans la Constitution, mais elle ne relève que de l’exécutif. C’est bien ce que nous voulons changer. Grâce à cet amendement, les parlementaires pourraient exercer leur contrôle sur des ventes qui ont des conséquences ; la guerre au Yémen devrait nous interpeller sur les enjeux de ce débat.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 36 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL443 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il existe plusieurs régimes de crise, parmi lesquels l’état de siège semble, et de loin, le moins bien adapté. L’article 16 et les dispositions relatives à l’état d’urgence suffisent. Quelle que soit la situation de crise, le pouvoir exécutif dispose de moyens considérables pour défendre le territoire national. Rien ne justifie le transfert des pouvoirs de police de l’autorité civile à l’autorité militaire. Nous proposons de supprimer l’article 36, qui nous paraît anachronique.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Notre état de droit prévoit des dispositifs qui varient en fonction de la gravité de la situation. Ainsi, l’état d’urgence a été déclaré pour faire face à des émeutes urbaines en 2005 et répondre à la situation post-attentats de novembre 2015, tandis que l’état de siège a été utilisé lors des deux précédentes guerres mondiales, et jamais depuis.

Même si l’état de siège appartient à un passé lointain, la disposition est toujours nécessaire dans notre arsenal. Elle est en outre encadrée, puisque l’état de siège doit être autorisé par le Parlement à partir du douzième jour. Avis défavorable.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je suis opposé à la suppression de cet article. Le fait qu’une disposition soit tombée en désuétude n’est en rien un argument : si elle figure dans la Constitution, c’est pour qu’elle puisse être utilisée. Toutefois, elle doit être complétée et nous défendrons des amendements en ce sens en séance. C’est quand même le seul moment où un Conseil des ministres – l’instance la moins démocratique puisque nommée par le chef de l’État – décide seul de prendre tous les pouvoirs pendant douze jours ! Et il n’est pas précisé, par exemple, que les parlementaires ne peuvent être mis aux arrêts ou incarcérés pendant cette période ! Tout en maintenant la possibilité de décréter l’état de siège, et même si l’on espère ne jamais connaître les circonstances qui l’exigeraient, le Parlement gagnerait à encadrer cette disposition. Contrairement à l’article 16, l’article 36 ne prévoit aucune limite, si ce n’est une limite de temps.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL1012 de M. Sébastien Jumel.

M. Sébastien Jumel. Nous ne proposons pas de supprimer l’état de siège, mais d’en encadrer l’utilisation en complétant le premier alinéa de l’article 36 par les mots « en cas de péril imminent résultant d’une guerre ou agression étrangère sur le territoire national ». Nous nous sommes inspirés des limites fixées au recours à l’état d’urgence.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Votre amendement reprend certaines dispositions en vigueur du code de la défense, comme l’article L. 2121-1 qui prévoit que l’état de siège ne peut être déclaré, par décret en Conseil des ministres, qu’en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée.

Vous proposez cependant de restreindre les hypothèses de déclenchement de l’état de siège. En restreignant ainsi l’état de siège à la guerre étrangère, vous interdiriez à notre pays de réagir, par exemple, aux tentatives de déstabilisation d’une puissance étrangère armant des mouvements indépendantistes locaux.

M. Sébastien Jumel. Il ne faut pas tomber dans la paranoïa ! Vous avez bien vu que nous avons limité la possibilité de déclencher l’état de siège aux périls imminents résultant d’une guerre ou d’une agression étrangère sur le territoire national, en excluant l’insurrection.

La Commission rejette l’amendement.

[Après l’article 36 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL627 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Cet amendement prévoit que le Parlement peut mettre fin à l’état d’urgence. Actuellement l’état d’urgence est décrété en Conseil des ministres pour une durée qui ne peut excéder douze jours. Au terme de cette période, le Parlement autorise la prolongation pour une durée déterminée. Il n’a pas le pouvoir d’y mettre fin. Pourtant, l’état d’urgence n’est pas neutre pour les libertés fondamentales, puisqu’il organise une sortie temporaire du cadre normal de l’état de droit par le renforcement des pouvoirs de l’administration et des restrictions importantes à certaines libertés publiques. Il est par nature temporaire et fonction de la permanence d’un péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou d’une calamité publique.

Nous proposons de renforcer le pouvoir du Parlement en lui permettant de mettre fin, à tout moment, à l’état d’urgence, en dehors des débats sur son renouvellement. Le renforcement des pouvoirs du Parlement implique qu’il puisse se saisir et décider souverainement, à tout moment, de l’application de ce droit d’exception.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je ne suis pas favorable à la constitutionnalisation de l’état d’urgence pour plusieurs raisons.

D’abord, cela n’est pas nécessaire juridiquement, puisque l’absence de cadre constitutionnel n’empêche pas le législateur de définir un régime d’état d’urgence. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 décembre 2015 sur les assignations à résidence pendant l’état d’urgence a confirmé cette interprétation d’une manière très claire : « Considérant que la Constitution n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence ; qu’il lui appartient, dans ce cadre, d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. »

Ensuite, cela ne paraît pas utile puisque le régime de l’état d’urgence tel qu’il est défini par la loi du 3 avril a été considérablement rénové au cours du précédent état d’urgence. De nombreuses garanties nouvelles ont pu être apportées : contrôle parlementaire, suppression de la possibilité de transférer à la juridiction militaire la compétence pour se saisir des crimes et des délits connexes relevant de la cour d’assises, suppression des mesures pour assurer le contrôle de la presse et des publications de toute nature ainsi que celui des émissions radiophoniques, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales, meilleur encadrement des perquisitions…

Enfin, la possibilité pour le Parlement de mettre fin à l’état d’urgence existe de facto au-delà de douze jours puisque, en application de l’article 2 de la loi de 1955, la prorogation de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. Lors de chaque prorogation, le Parlement peut rejeter le texte. Ce qu’une loi fait, une loi peut le défaire.

Le Parlement a pu se saisir de ce débat et de la raison d’être de la prorogation. Je vous indique aussi que le contrôle parlementaire de l’état d’urgence s’est déroulé de façon extrêmement fluide et que l’opposition y a été associée. Nous n’avons pas besoin de constitutionnaliser l’état d’urgence pour l’encadrer. Avis défavorable

M. Jean-Christophe Lagarde. Il est exact que le contrôle parlementaire a été fluide mais je regrette, madame la présidente de la commission des Lois, qu’il ne constitue pas un droit, tout comme, d’ailleurs, l’association de l’opposition à ce contrôle – M. Gosselin en sait quelque chose. Certes, ce n’est pas d’ordre constitutionnel, mais il me paraît nécessaire de garantir un droit de l’opposition sur l’état d’urgence. La précédente majorité l’a refusé, la vôtre, me semble-t-il, pourrait l’accepter.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Le contrôle de l’état d’urgence, sous ma présidence, s’est effectué en association avec l’opposition. Nous effectuons actuellement un contrôle parlementaire de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT), auquel participent MM. Ciotti et Gauvain. Pour le contrôle de l’état d’urgence, je me souviens m’être rendue avec M. Ciotti à Nice et à la préfecture de police de Paris et avoir effectué avec lui des auditions. L’opposition est donc associée depuis le début de cette législature au contrôle de l’état d’urgence, puis au contrôle de la loi SILT. Croyez que j’y veille particulièrement.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je ne peux que vous en féliciter. Je vous demande d’en faire un droit pour qu’une majorité malavisée ne puisse pas l’empêcher.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je n’ose imaginer que cela soit possible…

La Commission rejette l’amendement.

[Article 37 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL736 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. L’information du Parlement avant la prise de décrets d’application est un sujet qui retiendra particulièrement notre attention dans les débats et in fine, orientera notre vote.

Il n’est pas question de revenir sur le domaine réglementaire, sur lequel nous n’avons pas à légiférer. Mais force est de constater que bien peu de ministres lisent les décrets d’application que l’administration leur fait signer. Si les ministres étaient auditionnés devant les commissions pour expliquer quels décrets ils entendent prendre – sans que nous ayons, bien sûr, droit d’amendement, esprit des institutions oblige –, ils retrouveraient du pouvoir auprès de leur administration, dont ils exigeraient quelques explications. Il n’est pas rare, en effet, que les décrets d’application finissent par dire le contraire ou pervertissent la volonté du législateur, même lorsqu’elle a été précisée dans les débats. Rendre du pouvoir aux ministres en les incitant à interpeller leur administration serait sain. Après tout, le pouvoir administratif est si important dans notre pays qu’en rendre un peu à ceux qui sont censés le diriger ne serait pas un mal !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je ne comprends pas si l’information du Parlement concerne ici les dispositions législatives visées au second alinéa de l’article 37, c’est-à-dire ayant fait l’objet d’un déclassement par le Conseil constitutionnel, ou les décrets d’application des lois.

M. Jean-Christophe Lagarde. L’exposé des motifs me semble assez clair : « cet amendement vise à prévoir une information du Parlement avant la prise de décrets d’application par le Gouvernement. Les conditions de cette information sont déterminées par la loi organique. »

Lorsque les décrets d’application sont prêts, et avant qu’il les signe, le ministre est auditionné par la Commission. Cela lui permet d’expliquer pourquoi il a pris les décrets dans telle ou telle orientation. Trop souvent, les décrets ne sont pas conformes à la volonté du législateur, exprimée dans les débats et les votes.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Placer l’amendement au second alinéa de l’article 37 relatif au déclassement de dispositions législatives crée une confusion. Il n’est pas nécessaire de modifier la Constitution pour que nos commissions puissent auditionner les ministres sur les décrets d’application qu’ils ont pris – ou pas –, ou qu’ils entendent prendre, et exercer ainsi leur pouvoir de contrôle. Avis défavorable.

M. Sacha Houlié. Le débat sur le contrôle des mesures d’application de la loi, qui ne pourra avoir complètement lieu car de nombreux amendements ne sont pas défendus, a une limite, celle de la séparation des pouvoirs. Pour autant, M. Lagarde a raison de souligner que les mesures d’application dénaturent parfois la loi : ainsi, alors que la loi pour la croissance et l’activité avait prévu de le réserver aux jeunes notaires, les décrets ont ouvert le tirage au sort aux notaires déjà installés. Le ministre de l’Économie de l’époque avait prévu des mesures de contrôle de cette loi afin de permettre aux parlementaires, dans le cadre de comités de suivi, d’être associés à l’application des dispositions. Nous défendrons un amendement prévoyant que le ministre qui a fait voter une loi soit systématiquement auditionné par la Commission et rende compte des mesures prises.

M. Jean-Christophe Lagarde. Madame la rapporteure, ainsi que vous y invite Sacha Houlié en parlant de systématicité, il vous faut, à l’occasion de ce texte, créer des droits. Je vous adjure de le faire. Dans le cas d’espèce, cela permettrait de rendre du pouvoir aux ministres. Nombre de ceux que j’ai vus passer se font bouffer par leur administration lors de la rédaction des décrets d’application. M. Houlié, en un an d’expérience, a déjà constaté que les administrations pouvaient faire le contraire de ce que nous souhaitions. Lorsque le ministre viendra ici et sera interpellé par la Commission, il secouera à son tour son administration et la volonté du législateur sera mieux respectée.

M. Fabien Di Filippo. Le mot-clé, c’est bien celui de systématicité. Nous avons tous des exemples de décrets qui ne respectent pas l’esprit des lois qui ont été votées. Ce qui compte à nos yeux, c’est le changement concret qu’une loi peut entraîner dans le quotidien de nos concitoyens : c’est surtout cela que nous devons contrôler.

Mme Cécile Untermaier. Comme l’a dit Sacha Houlié, la mission de suivi que nous avions mise en place avec Richard Ferrand à la suite de la loi pour la croissance et l’activité était une première. Le ministre de l’Économie d’alors avait joué le jeu. D’autres ne l’auraient peut-être pas fait. Le caractère systématique est donc indispensable. Malgré tous nos efforts, il est parfois difficile d’éviter des décrets contra legem. Prévoir un droit du Parlement dans ce domaine est fondamental.

Mme Maina Sage. Cela pourrait aussi nous aider dans le bilan d’application des lois. Nous avons contrôlé, pour la loi relative à l’égalité réelle outre-mer, le décret relatif à la continuité funéraire – qui prévoit une aide au rapatriement des défunts depuis l’hexagone. Lorsque vous regardez dans le détail, vous vous apercevez que les plafonds de ressources qui ont été fixés rendent le décret inopérant. Par décret, on est venu bloquer un dispositif qui était très attendu. Je soutiens cet amendement.

M. Sébastien Jumel. Je soutiens aussi cet amendement, qui vise à retirer des pouvoirs à la technostructure et à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement. Au 31 mars 2018, le taux d’application des 24 lois promulguées au cours de l’année parlementaire 2016- 2017 était de 71 %. Cela signifie que 29 % des lois promulguées n’ont pas fait l’objet de décrets d’application.

L’amendement CL935, que je défendrai tout à l’heure, vise à imposer un délai de six mois pour la publication des décrets d’application, ce qui répond aux objectifs que la majorité a fait siens – efficacité, rapidité et réactivité – et permet de rendre utile le temps que nous passons ici.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL935 de M. André Chassaigne et CL477 de Mme Cécile Untermaier.

M. Sébastien Jumel. L’amendement est défendu.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Avis défavorable.

M. Sébastien Jumel. Pourquoi ? N’est-ce pas une bonne chose d’obliger le Gouvernement à prendre les décrets d’application dans un délai raisonnable, afin de rendre les lois que nous votons efficientes – seules 30 % d’entre elles sont d’application directe ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Ce n’est pas de niveau constitutionnel et je ne pense pas qu’il faille imposer la publication des décrets d’application dans un délai de six mois. Les statistiques montrent que la grande majorité des décrets sont pris dans ce délai. S’agissant des lois pour lesquelles la commission des Lois a été saisie au fond, les taux, excellents, dépassent de loin ceux que vous avez indiqués.

Mais il arrive que la rédaction des décrets soit plus compliquée et demande davantage de temps. Je ne pense pas qu’il soit possible d’inscrire une telle contrainte de délai. Avis défavorable.

M. Sébastien Jumel. Les statistiques dont je dispose montrent que la moyenne est plutôt de dix mois, et que pour certaines lois, les décrets sont publiés au bout de plusieurs années, voire pas du tout. J’avais compris que nous étions dans l’ère de la réactivité, de l’efficacité, de la modernité…

Mme Cécile Untermaier. L’amendement CL477 fixe un délai, non pas de six mois, mais d’un an. Veiller à ce que les décrets d’application soient publiés dans les délais représente en effet un travail considérable. Une telle disposition ne peut être que du niveau de la Constitution, car le législateur ne peut, par la loi, imposer à l’exécutif un délai.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Avis défavorable.

M. Philippe Dunoyer. Ces dispositions sont bien du niveau de la Constitution, tout comme les suivantes qui visent, dans le même esprit, à encadrer l’action du Gouvernement. La pertinence de l’action politique se joue dans la capacité à rendre les lois efficaces sur le terrain : il n’y a rien de pire qu’une loi votée, annoncée, mais pas mise en œuvre. Si les statistiques dont Mme la rapporteure dispose indiquent des délais de publication inférieurs à ceux que proposent nos collègues, rien ne s’oppose à l’adoption de ces amendements.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je ne vois pas comment l’on pourrait sanctionner le Gouvernement s’il ne respectait pas cette disposition. Par ailleurs, une nouvelle majorité se verrait contrainte de prendre les décrets d’application d’une loi votée sous une précédente législature. Je ne pense pas qu’il soit utile d’imposer une telle obligation.

Mme Cécile Untermaier. Ces amendements visent à poser le principe. Une loi organique viendrait fixer les détails et les sanctions applicables – l’administration n’est pas totalement irresponsable !

La Commission rejette successivement les amendements.

[Article 37-1 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL208 de Mme Valérie Petit.

M. Cédric Villani. Dans le même esprit, cet amendement prévoit que la loi fixe les modalités de son évaluation et peut comporter une clause de réexamen automatique. Mais je le retire, au profit de l’amendement que Sacha Houlié a évoqué.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL1444 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Il s’agit de préciser que le droit à l’expérimentation décidé par le Parlement porte sur les lois et les règlements nationaux, et non sur les actes à valeur législative et le règlement local. Étant donné que les régions disposeront du pouvoir d’adaptation des règles nationales dans le cadre de statuts d’autonomie, avec la possibilité de légiférer dans les compétences qui leur seront transférées, la notion même d’expérimentation au niveau des actes normatifs adoptés par les collectivités sera désuète.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Compte tenu de l’introduction d’un droit à la différenciation aux articles 15, 16 et 17, vous proposez de distinguer les règlements ou les lois locaux et les règlements ou lois ordinaires, que vous voulez rebaptiser « nationaux ».

Vous introduisez cette distinction dans l’article 37-1 sur l’expérimentation en matière normative. Je n’y suis pas favorable pour deux raisons : ce qualificatif ne changerait rien à la portée du règlement par rapport aux normes réglementaires locales. A contrario, cet amendement pourrait induire une hiérarchisation entre le règlement national et le règlement local, ce qui n’est ni votre intention ni le sens du droit à la différenciation. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 38 de la Constitution]

La Commission examine l’amendement CL972 de M. Sébastien Jumel.

M. Sébastien Jumel. Avant d’être député, je pensais que les ordonnances, c’était pour se soigner. Depuis, j’ai compris que les ordonnances, c’est pour faire saigner. Du coup, je suis vacciné ! (Sourires.)

Le débat parlementaire, qui a mis en lumière le caractère abusif du recours aux ordonnances, a contraint le Gouvernement à renoncer aux ordonnances pour la SNCF, parce que l’absence de débat parlementaire pouvait être préjudiciable à la défense de l’intérêt public, de l’intérêt général et, au bout du compte, des objectifs poursuivis.

Nous proposons d’abroger le régime des ordonnances, négation ultime des pouvoirs du Parlement.

M. Philippe Gosselin, président. Monsieur le rapporteur général, avez-vous un remède ?

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Homéopathique, car l’avis sera défavorable. Il ne faut pas exagérer le dessaisissement de compétence que cette procédure peut représenter. Depuis la révision de 2008, qui a interdit la ratification implicite, le Parlement peut reprendre la main au moment de la loi de ratification.

L’augmentation du recours aux ordonnances est incontestable, mais c’est une tendance de fond depuis plus de vingt ans. Sous cette législature, le Gouvernement n’y a recouru que 37 fois, ce qui est comparable aux 274 ordonnances publiées sous la précédente majorité. Après ce calcul d’apothicaire, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL1445 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Dans le cadre de l’autonomie régionale, les collectivités pourront, selon leur statut, adopter des actes normatifs, réglementaires voire législatifs, le Parlement n’ayant plus le monopole sur la loi depuis l’adoption du statut de la Nouvelle-Calédonie.

Il est proposé de parler des « lois de l’État » pour parler des actes votés au Parlement national. L’enjeu est de sortir d’une conception légicentriste, en favorisant les initiatives locales, par des autonomies renforcées prenant mieux en compte la réalité plurielle des régions.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Vous proposez de qualifier les lois ordinaires de « lois de l’État », au regard du droit à la différenciation créé par les articles 15, 16 et 17. C’est un débat que nous avons déjà eu sur l’article 37 de la Constitution. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements CL425, CL426, CL427, CL428 et CL429 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Certes, nous avons besoin des ordonnances – nous les avons utilisées et nous les utiliserons –, mais pas trop non plus, car elles constituent un dessaisissement du Parlement.

Nous souhaitons en limiter le champ en excluant de leur domaine les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens ; le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; les règles concernant les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ; les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale ; les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement.

Comme l’a très bien dit Jean-Christophe Lagarde, la Constitution sert aussi à se prémunir, demain, d’un régime autoritaire qui pourrait abuser des ordonnances. Nous vous proposons, par précaution, de la modifier en ce sens.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je comprends bien le sens de vos amendements qui consistent à amputer le champ du recours aux ordonnances. Mais, pour les raisons indiquées en défaveur de l’amendement CL972, cela ne me paraît pas une bonne idée. De surcroît, lorsque l’ordre du jour est encombré, il peut être utile de recourir à ces ordonnances. Pour utiliser une règle avec souplesse, encore faut-il qu’elle ait une sphère d’application assez grande. La restreindre a priori nous ôterait l’agilité législative dont nous pouvons avoir besoin. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Il est vrai, monsieur le rapporteur général, que nous aurons bien besoin de cette agilité : je viens d’apprendre que l’examen en commission, en deuxième lecture, du projet de loi asile et immigration aura lieu en même temps que l’examen en séance du projet de loi constitutionnelle.

M. Philippe Gosselin, président. Nous venons effectivement de prendre connaissance du décret du Président de la République. Celui-ci pose, il faut bien le dire, quelques problèmes.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle en vient aux amendements CL604 et CL605 de M. Philippe Dunoyer.

M. Philippe Dunoyer. Il ne s’agit ni d’empêcher ni de circonscrire le recours aux ordonnances, mais d’en encadrer l’utilisation. L’amendement CL604 fixe un délai de trois mois dans lequel les ordonnances doivent être prises à compter de la promulgation de la loi d’habilitation. L’amendement CL605 fixe un délai d’un an pour leur ratification.

Le groupe de travail du Sénat qui s’est penché sur l’ensemble de la révision constitutionnelle a formulé ces propositions. Même si le nombre d’ordonnances n’a pas augmenté, le délai entre la demande d’habilitation et la ratification des ordonnances est en moyenne de dix-huit mois, ce dont nous ne pouvons nous satisfaire.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Le délai de trois mois est très court et difficilement tenable pour élaborer des ordonnances, dans des matières parfois techniques. En outre, un tel amendement peut créer des incohérences, dans la mesure où les ordonnances sont des actes réglementaires délibérés en Conseil des ministres et signés par le Président de la République. Or, l’article 13 de la Constitution, pour le cas général des décrets présidentiels, ne prévoit aucun délai.

Par ailleurs, cette disposition aboutirait à rendre caduques deux fois sur trois les habilitations, obligeant à réintroduire les ordonnances, sous forme d’amendement, dans des textes dont l’objet le permettrait. Les délais s’allongeraient alors démesurément, sans que le Parlement n’ait mieux débattu du fond. Avis défavorable à l’amendement CL604.

Je ne suis pas davantage favorable à votre second amendement, qui propose de fixer à douze mois le délai de ratification. Cela voudrait dire que le Parlement lui-même s’oblige à ratifier plus rapidement les ordonnances. Par ailleurs, c’est une question liée à celle de l’ordre du jour, que nous aborderons à la faveur des amendements relatifs à l’article 48 de la Constitution et, plus particulièrement, à l’ordre du jour prioritaire du Gouvernement. Si nous souhaitons que le Parlement puisse examiner au fond les ordonnances au moment de leur ratification, à défaut d’avoir la possibilité le faire auparavant, peut-être ne faudrait-il pas s'enfermer dans des délais contraignants.

M. Philippe Dunoyer. Je suis assez convaincu par votre argumentation en ce qui concerne le premier amendement. Je vais donc le retirer. Je maintiendrai en revanche le second. Je peux comprendre la contrainte que vous avez évoquée, mais on court un risque en laissant subsister des situations créées par les ordonnances avant l’intervention de la loi de ratification. C’est un facteur qui peut ensuite empêcher le Parlement d’agir : il pourrait avoir l’intention de ne pas valider certaines mesures adoptées dans le cadre d’une ordonnance, mais être ennuyé de le faire parce qu’elles ont déjà produit des effets. D’où le délai d’un an que je propose d’instaurer pour la ratification des ordonnances.

L’amendement CL604 est retiré.

La Commission examine l’amendement CL479 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement concerne les avis du Conseil d’État : ils sont déjà publics, ce qui nous paraît essentiel, mais sans que cela soit garanti par la Constitution.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’émets un avis défavorable. Le Conseil d’État est constitutionnellement le conseiller de l'exécutif, en particulier pour l'élaboration des décrets : il faudrait envisager un changement profond de nature avant de systématiser la publicité des avis.

En ce qui concerne l'information du Parlement et du grand public, par ailleurs, l'avis du Conseil d'État est sans doute moins éclairant que le rapport au Président de la République qui accompagne systématiquement les ordonnances, et qui est disponible sur Legifrance.

Mme Cécile Untermaier. Je ne comprends pas bien vos explications – mais c’est sans doute à cause de l’heure tardive… Les avis du Conseil d’État sont précieux, mais rien n’oblige à l’heure actuelle de les rendre publics. Tout dépend du bon vouloir du Gouvernement. Il me semble important de formaliser la situation qui prévaut.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CL605 de M. Philippe Dunoyer.

[Après l’article 38 de la Constitution]

La Commissionexamine l’amendement CL417 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Nous demandons la transmission au Parlement d’un avant-projet de loi deux mois avant la délibération d’un texte en Conseil des ministres. Néanmoins, puisque vous avez décidé de faire un package sur ces questions, nous allons attendre de voir ce que vous nous proposez.

L’amendement CL417 est retiré.

[Article 39 de la Constitution]

La Commission est saisie de l’amendement CL1447 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Comme cet amendement a été déposé par coordination avec d’autres, je ne reviens que très brièvement sur ce que j’ai dit tout à l’heure. Le but est de clarifier les formulations retenues afin de sortir du légicentrisme et de favoriser l’autonomie des territoires.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Par homothétie avec les avis que j’ai précédemment émis, je suis défavorable à cet amendement.

M. Michel Castellani. Je soutiens la proposition de notre collègue Colombani, qui concerne un problème fondamental dont nous avons déjà parlé et sur lequel nous aurons probablement à revenir encore, à propos d’autres articles, c’est-à-dire l’équilibre des compétences entre l’État central et les collectivités. Nous considérons que, sans défaire la France, il faut donner davantage de compétences aux territoires.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL644 de M. Jean-Luc Mélenchon.

M. Jean-Hugues Ratenon. Nous proposons de reconnaître au peuple un droit d’initiative en matière législative. Un million d’électeurs inscrits sur les listes électorales pourra déposer une proposition de loi sur le bureau de l’une des deux assemblées. Celle-ci devra examiner cette proposition de loi populaire dans un délai d’un mois suivant son dépôt. Vous savez qu’un tel mécanisme existe dans de nombreux pays, notamment l’Espagne, le Portugal, la Pologne et la Suisse.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je suis défavorable à un tel partage de l’initiative des lois sous la forme de propositions de loi citoyennes. Le Constituant a créé des référendums d'initiative partagée en 2008, qui reposent sur une initiative parlementaire soutenue par des citoyens, mais force est de constater que cet outil n'a pas été utilisé. Les seuils et les délais fixés par l’article 11 de la Constitution sont pourtant très bas : la proposition de loi doit être soutenue par 10 % du corps électoral, soit 4,5 millions de citoyens, et le Parlement ne peut pas examiner de texte sur le même sujet dans un délai de six mois. Sur le plan technique, votre proposition soulève un certain nombre de questions : ce partage pourrait conduire à un droit d'abrogation par les citoyens de dispositions votées par leurs représentants, donc à une forme de concurrence normative qui ne favoriserait ni la stabilité, ni la clarté, ni la lisibilité du droit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL613 de Mme Maina Sage.

Mme Maina Sage. Cet amendement prévoit que les projets de loi soumis au Conseil d’État ou à la Chambre de la société civile, prévue à l’article 14, sont concurremment transmis au Parlement. J’ai bien vu en Polynésie à quel point c’est important : comme le Conseil économique, social et environnemental (CESE) local doit obligatoirement étudier les textes entrant dans ses domaines de compétence, les projets de loi lui sont transmis mais l’Assemblée de la Polynésie n’est pas informée, ce qui est problématique. Notre amendement permettra d’améliorer l’information dont le Parlement dispose, en amont, sur les textes à venir.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous nous sommes beaucoup interrogés sur cette question, et nous vous proposerons un amendement un peu différent qui portera sur le CESE. Le moment où il doit intervenir pose une question, de même que le caractère obligatoire ou non de cette intervention. Je partage vos préoccupations, mais je vous propose d’y revenir plus tard.

Mme Maina Sage. Nous nous sommes aussi interrogés sur l’endroit où une telle disposition devrait figurer. Si votre amendement s’insère dans la même partie de la Constitution, cela nous convient. S’il porte, en revanche, sur les dispositions concernant la future Chambre de la société civile, je crois qu’il faudra aussi apporter une précision dans le bloc de la Constitution qui traite du rôle du Parlement – mais nous pourrons peut-être y travailler d’ici à la séance.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous regarderons en effet d’ici à la séance comment tout cela doit s’articuler.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL1302 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement vise à permettre la bonne information du Parlement en généralisant la transmission des avis du Conseil d’État aux assemblées en même temps que les projets de loi. Cela permettra une discussion plus constructive et plus éclairée entre le Parlement et le Gouvernement : chacun doit bénéficier du même niveau d’information.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je ne suis pas favorable à cet amendement. Il est, dans une large mesure, satisfait car les avis du Conseil d’État sont systématiquement publiés depuis plusieurs années, sauf quelques rares exceptions. Par ailleurs, je redis que le Conseil d'État est le conseiller de l'exécutif, auquel ses avis sont seuls destinés. Votre amendement renvoie donc à un débat plus large sur la place du Conseil d'État vis-à-vis du Parlement et de l'exécutif. Enfin, le Gouvernement doit rester libre de suivre ou non l’avis qui lui est donné. En rendant obligatoire sa transmission aux assemblées, sans possibilité d’y déroger, on ancrerait l'idée, d’une certaine manière, que le Gouvernement doit suivre les modifications de forme et de fond que le Conseil d'État propose. Il vaut mieux, pour notre démocratie, que le débat public porte sur le projet de loi déposé par le Gouvernement, plutôt que sur les avis du Conseil d’État. On voit bien à quel point certains débats sont biaisés, y compris dans notre assemblée, parce que l’avis du Conseil d’État déchaîne les passions, alors que le projet de loi du Gouvernement n’en tient aucun compte. Discutons du projet de loi, c’est-à-dire de ce qui est sur le présentoir, plutôt que de ce qui se trouve dans l’arrière-cuisine. Je précise que je n’entends pas être désobligeant à l’égard du Conseil d’État.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CL478 de Mme Cécile Untermaier.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL92 de M. Jean-François Eliaou, CL207 de Mme Valérie Petit et CL568 de M. Jean-François Eliaou.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. La généralisation des études d’impact était une mesure nécessaire, mais elle ne produit pas toujours les effets que l’on pouvait en attendre. Il faut systématiser le dispositif, en incluant les propositions de loi, mais aussi veiller à ce que les études d’impact soient effectivement réalisées au préalable et à ce qu’elles répondent à des impératifs de qualité – elles doivent être rigoureuses et exhaustives. Tel est l’objet de l’amendement CL92.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je regrette de ne pas pouvoir émettre un avis favorable. Il ne suffit pas de prévoir dans la Constitution que les études d’impact doivent être exhaustives et rigoureuses pour avoir la garantie que c’est bien le cas. C’est désirable, mais le vœu risque d’être pieux. Il appartient à la Conférence des présidents de vérifier si les études d'impact sont conformes ou non aux prescriptions de l'article 8 de la loi organique d'avril 2009 et, si elle souhaite le faire, d’en pointer les éventuelles carences. La vraie question est celle qui a été posée par la décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009 du Conseil constitutionnel : si l'on souhaite rendre les études d'impact obligatoires, il faut le prévoir expressément dans la Constitution.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Je voudrais revenir sur l’idée selon laquelle l’étude d’impact doit être préalable. La décision de 2009 du Conseil constitutionnel a censuré la loi organique sur ce point. Or, on n’attend pas seulement que les études d’impact aient une réelle qualité, une plus-value, mais aussi qu’elles soient préalables.

M. Philippe Dunoyer. J’entends bien les remarques du rapporteur général. Néanmoins, et même si comparaison n’est pas raison, je voudrais vous faire part de ce qui est prévu en Nouvelle-Calédonie : la procédure en vigueur exige la production d’une fiche d’impact, et l’examen d’un texte par le Conseil d’État est repoussé si elle n’existe pas. Cela ne signifie pas que la fiche d’impact est toujours très pertinente et complète – cela ne se décrète pas – mais il me paraît utile que nous débattions de cette question.

Les amendements CL92, CL207 et CL568 sont successivement retirés.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL542 de M. Jean-François Eliaou, CL599 de M. Philippe Dunoyer et CL600 du même auteur.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Je retire l’amendement CL542.

M. Philippe Dunoyer. L’amendement CL599 vise à compléter la disposition qui donne au Président de notre assemblée la possibilité de soumettre pour avis au Conseil d’État une proposition de loi, si son auteur ne s’y oppose pas : la Conférence des présidents en aura aussi la possibilité, ce qui permettra d’élargir la prise de décision à tous les groupes politiques. L’amendement CL600 est un peu différent, puisqu’il donnera cette possibilité aux présidents de groupe. Je souligne que l’auteur de la proposition de loi pourra toujours s’opposer à la saisine du Conseil d’État.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’aimerais tellement finir par vous plaire, mais je vais encore vous décevoir en émettant un avis défavorable (Sourires.). S’agissant de l’amendement CL599, il n’existe pas de cas où la Conférence des présidents ait été d’un avis différent du Président de l’Assemblée nationale en ce qui concerne la saisine du Conseil d’État. Si votre amendement était adopté, la Conférence des présidents devrait se prononcer à la majorité des voix, ce qui n’octroierait pas, en réalité, de droit nouveau aux oppositions – j’ai eu l’occasion de vérifier qu’il en est ainsi.

L’amendement CL600 permettrait à un président de groupe de soumettre une proposition de loi au Conseil d’État, comme le Président de notre assemblée peut déjà le faire. Je ne suis pas davantage favorable à cette proposition, car il existe un risque d’instrumentalisation d’une telle procédure à des fins un peu politiciennes – cela pourrait servir à entraver l’initiative d’un autre groupe. J’ajoute que l’auteur de la proposition de loi ne pourra plus, en réalité, refuser que le Conseil d’État soit saisi.

M. Philippe Dunoyer. Je ne reviendrai pas sur le fait que la Conférence des présidents va majoritairement dans le même sens que le Président de notre assemblée, du moins traditionnellement. Il n’est pas exclu, pour autant, qu’elle prenne des décisions à l’unanimité, et l’amendement CL599 permettrait d’associer plus largement les groupes politiques.

S’agissant du second amendement, je ne suis pas certain d’avoir bien compris toute l’argumentation développée par le rapporteur général. Sauf erreur de ma part – mais c’est possible à cette heure tardive –, le dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution permet, de toute façon, à l’auteur du texte de s’opposer à une saisine du Conseil d’État qui serait souhaitée par un président de groupe dans la simple intention de mettre en défaut une proposition de loi. Nous parions sur l’intelligence de chacun des présidents de groupe, qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition, pour l’utilisation à bon escient de cette nouvelle faculté.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je dois être moins optimiste que vous.

L’amendement CL542 est retiré.

La Commission rejette successivement les amendements CL599 et CL600.

Elle est saisie de l’amendement CL648 de M. Jean-Hugues Ratenon.

M. Jean-Hugues Ratenon. Comme le demande notre programme « L’avenir en commun », cet amendement vise à créer un droit de pétition numérique. Cela correspond, en outre, à une proposition faite par le Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès le 3 juillet 2017.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Il n’y a rien de nouveau sous le soleil : le droit de s’adresser aux pouvoirs publics pour formuler une plainte ou une suggestion est déjà prévu par l’ordonnance de 1958 et les règlements des assemblées. En pratique, néanmoins, le droit de pétition a presque totalement disparu. Il ne me paraît donc pas utile de le constitutionnaliser : avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 40 de la Constitution]

La Commission en vient aux amendements identiques CL628 de M. Éric Coquerel et CL1094 de M. Michel Castellani.

M. Jean-Hugues Ratenon. L’amendement CL628 vise à abroger l’article 40 de la Constitution, qui limite grandement l’initiative parlementaire en nous interdisant de proposer des amendements qui auraient pour conséquence d’aggraver une charge publique.

M. Michel Castellani. Par l’amendement CL1094, je vous propose aussi d’abroger l’article 40, dont l’inefficacité n’est plus à démontrer – au risque d’être un peu provocateur, on peut dire qu’elle est suffisamment mise en lumière par la situation extrêmement pénible dans laquelle se trouvent nos finances publiques : les dérapages parlementaires, supposés, n’y sont pour rien. L’article 40 apporte une restriction au droit d’initiative parlementaire qui traduit une méfiance indiscutable à notre égard. Nous pensons que les membres du Parlement peuvent être responsables, y compris en matière de finances publiques.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. De nombreux amendements ont été déposés, par tous les groupes, pour supprimer l’article 40. C’est une question qui s’est déjà posée, notamment en 2008 et en 2011, et à laquelle la réponse a toujours été négative. Je suis défavorable à ces amendements pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, arrêtons de penser que l’article 40 constituerait une anomalie, voire une innovation propre à la Vème République. Des règles similaires étaient déjà prévues par le règlement de la Chambre des députés dès 1920, avant d’être reprises par l’article 17 de la Constitution de 1946, puis sous la forme des règles dites des maxima dans la plupart des lois budgétaires sous la IVème République. Par ailleurs, ce n’est pas une forme d’arbitraire : l’appréciation de la recevabilité financière repose sur une jurisprudence ancienne des présidents successifs de la commission des finances, qui est toujours bien documentée et favorable à l’initiative parlementaire dès lors que la lettre de la Constitution le permet. Enfin, le contrôle de la recevabilité financière est utile : il limite la tentation de grever la dépense budgétaire dans n’importe quel texte de loi et permet un contrôle très opportun des cavaliers budgétaires et sociaux dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Cet article, dont on mesure bien l’efficacité, même si elle est finalement relative, nous préserve contre certaines dépenses publiques excessives.

La Commission rejette ces amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL586 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Dunoyer. Nous proposons que les règles imposées aux membres du Parlement par l’article 40 de la Constitution s’appliquent aussi aux amendements du Gouvernement.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. On pourrait être tenté de vous suivre, sur le principe. En effet, l’article 40 n’a pas suffi à prévenir la dégradation des finances publiques sous les différentes majorités qui nous ont précédés. Votre amendement pose néanmoins plusieurs difficultés. Le contrôle relevant des seules instances parlementaires, que se passerait-il en cas de divergence d’interprétation s’il n’y a pas devant le Conseil constitutionnel de voie de recours comparable à ce que prévoit l’article 41 de la Constitution ? En outre, l’intention du Gouvernement peut couvrir l’irrecevabilité de certains amendements parlementaires, donc permettre de les déclarer recevables. Avec l’élargissement de l’article 40 que vous proposez, le juge de la recevabilité financière serait finalement conduit à faire preuve d’une plus grande sévérité à l’égard des parlementaires, de sorte que votre amendement pourrait avoir un effet paradoxal et presque contradictoire avec l’objectif que vous visez. C’est donc en toute complicité avec vous que j’émets un avis défavorable (Sourires.).

M. Philippe Dunoyer. Je crois que je fatigue, car je commence à être convaincu par ce que dit le rapporteur général : il faut vraiment que la séance s’achève. (Sourires.) Néanmoins, comme je ne suis pas le premier signataire de l’amendement, je ne le retire pas.

La Commission rejette l’amendement.

Elle passe à l’amendement CL459 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement vise à atténuer la portée de l’article 40, qui fait l’objet d’interrogations depuis des années. Nous vous proposons d’unifier sa rédaction afin de permettre aux parlementaires de déposer des propositions de loi ou des amendements qui augmentent les charges publiques à condition que ce soit correctement gagé. Par ailleurs, cet assouplissement ne s’appliquera que dans la limite d’un montant défini par une loi organique.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous proposez d’assouplir l’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution. Une fois encore, je regrette de ne pas pouvoir émettre un avis favorable. L’introduction d’un renvoi à une loi organique suspendrait tout contrôle de la recevabilité financière entre l’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle et celle de la loi organique, ce qui créerait une sorte de vide redoutable à tous égards. Autre flou, quels seraient les outils d’expertise que vous souhaitez créer ? L’amendement n’en dit rien. Vous savez pourtant ce qu’il en est quand il y a un flou…

M. Philippe Gosselin, président. Martine, réveille-toi. (Sourires.)

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CL569, CL570 et CL571 de M. Charles de Courson.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL1093 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. C’est une proposition de repli par rapport à l’amendement CL1094 qui a été rejeté tout à l’heure. On pourra déroger au principe énoncé au premier alinéa de l’article 40 s’il est prévu une compensation réelle, immédiate et bénéficiant aux mêmes collectivités ou organismes que ceux qui percevaient la ressource diminuée ou supportaient la charge aggravée. La création d’une nouvelle charge publique obéira aux mêmes conditions et devra être justifiée par un motif d’intérêt général. En assouplissant ainsi les règles de la recevabilité financière, nous renforcerons les pouvoirs du Parlement. Cette proposition, qui nous donnera un peu plus de marge de manœuvre, est directement inspirée des recommandations formulées par le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, qui était présidé par M. Balladur.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’émets le même avis que précédemment.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL582 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Dunoyer. Cet amendement vise à compléter l’article 40 de la Constitution de manière à éviter les risques de surtransposition des actes juridiques de l’Union européenne. Cela permettra d’éviter des dérives que nous constatons dans de trop nombreux cas – je ne parle pas de cette législature en particulier.

M. Philippe Gosselin, président. La surtransposition est, en effet, un vrai problème.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Cet amendement me paraît un peu ésotérique. L’article 40 peut conduire à déclarer irrecevables des dispositions aboutissant à une perte de recettes ou à une dépense. Or vous voulez soudain en faire un outil de régulation contre d’éventuelles surtranspositions. Je ne vois pas de lien entre l’article 40 et ce que vous proposez. J’émets donc un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

M. Philippe Gosselin, président. Nous en sommes à l’article 3. Je vais lever la séance, après un bref point sur l’état d’avancement de nos travaux : nous avons examiné 567 amendements en 23 heures de débat, et il nous en reste 777 à examiner.

7. Réunion du vendredi 29 juin 2018 à 9 heures 30 (article 3 à après l’article 4)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.6327853_5b35de1c14335.commission-des-lois-matin--pour-une-democratie-plus-representative-responsable-et-efficace-suit-29-juin-2018

M. Philippe Gosselin, président. Nous avons pour l’heure examiné 567 amendements, en quelque 23 heures de débat. Il reste 777 amendements à examiner.

Nous abordons l’article 3, qui concerne l’extension de l’irrecevabilité des propositions de loi ou des amendements.

Article 3 (art. 41 et 45 de la Constitution) Cas d’irrecevabilité des propositions de loi et des amendements

La Commission est saisie des amendements identiques CL214 de M. Philippe Gosselin, CL448 de Mme Cécile Untermaier, CL1292 de M. Jean-Félix Acquaviva et CL1331 de Mme Isabelle Florennes.

M. Arnaud Viala. Nous proposons de supprimer cet article, qui réécrit l’article 41 de la Constitution en étendant notamment l’irrecevabilité aux amendements « sans portée normative » ou « sans lien direct avec le texte ».

Cet article touche au fondement même du droit d’amendement inscrit à l’article 44 de la Constitution, et qui avait même été renforcé lors de la révision constitutionnelle de 2008. En effet, l’article 45 avait été alors modifié par l’ajout, au premier alinéa, de la phrase suivante : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. »

M. Erwan Balanant. L’article 3 du projet de loi crée trois irrecevabilités systématiques à l’article 41 de la Constitution. Son dernier alinéa prévoit en outre la suppression de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 45, dont notre collègue vient de donner lecture.

Pour notre part, nous considérons que limiter le droit d’amendement aux seuls amendements ayant un lien « direct » avec le texte constituerait une restriction disproportionnée. Quant à rendre irrecevables ceux qui seraient dépourvus de portée normative, cela signifierait empêcher, par exemple, toute demande de rapport. Or, ce type d’amendement permet aux parlementaires de porter certains sujets qu’il leur est impossible de mettre en avant compte tenu des règles de recevabilité financière édictées à l’article 40.

Cette nouvelle rédaction de l’article 41 risque de multiplier les cas de recours au Conseil constitutionnel en cas de désaccord sur la recevabilité d’un amendement, puisqu’il n’appartient pas au Conseil de contrôler a priori la loi en cours de rédaction.

Dès lors, le présent amendement vise à supprimer cet article, le Gouvernement comme les présidents des assemblées ayant déjà tout loisir de s’assurer de la recevabilité des amendements.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cet article est une atteinte importante aux pouvoirs du Parlement et à la liberté du parlementaire.

Sous prétexte d’efficacité, le Gouvernement envisage de restreindre le droit d’amendement en ajoutant de nouvelles conditions de recevabilité et donc de renforcer encore davantage la prépondérance de l’Exécutif dans l’élaboration des lois.

De plus, il faut noter que les nouvelles conditions d’irrecevabilité, faisant référence à la « portée normative » des amendements et à leur « lien direct avec le texte », sont particulièrement subjectives et pourraient donner lieu à un rejet quasi systématique des propositions émanant des parlementaires.

On a l’impression que le Gouvernement veut transformer le Parlement en une simple chambre d’enregistrement. Nous voulons, nous, qu’il reste un lieu de débat contradictoire, dans le cadre duquel les propositions puissent, le cas échéant, enrichir les textes.

M. David Habib. L’article 3 présente un caractère extrêmement dangereux. Il vise à réduire la capacité d’intervention des députés. Un discours politique se construit autour d’une prétendue insuffisance des propositions des parlementaires, voire de leur caractère fantaisiste.

Or l’expérience nous permet d’affirmer que les amendements de portée normative émanent le plus souvent du Gouvernement ou du groupe majoritaire, lesquels s’efforcent de corriger les difficultés rencontrées dans l’application de telle ou telle disposition, y compris quand celle-ci relève du règlement. De même, l’expérience montre que les « cavaliers » législatifs sont, la plupart du temps, d’origine gouvernementale, parfois le groupe majoritaire, rarement les groupes d’opposition.

La pratique du contrôle a posteriori permet déjà de lutter contre ces dérives. Par cet article, vous voulez y ajouter un contrôle a priori. C’est une amputation grave du droit d’amendement dont jouissent aujourd’hui les parlementaires.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. L’article 3 du projet de loi vise à inscrire à l’article 41 de la Constitution la règle selon laquelle sont irrecevables les propositions de loi et amendements de nature réglementaire, dépourvus de caractère normatif ou constituant des « cavaliers législatifs ». J’entends certains protester contre ce qui serait une « amputation » du droit d’amendement, alors que la règle proposée s’applique déjà, à bien des égards, au Sénat, ce qui ne paraît pas avoir entamé la capacité des autres parlementaires de la République à améliorer les textes. En 2015-2016, la règle y a été appliquée 110 fois, et 30 fois en 2017-2018.

Vous proposez de supprimer ces nouvelles dispositions, et donc d’en rester à une irrecevabilité facultative et centrée uniquement sur les dispositions de nature réglementaire. Je ne suis pas favorable au statu quo. Il faut savoir évoluer.

L’augmentation du nombre d’amendements déposés devant les assemblées est un phénomène connu : les chiffres sont dans mon rapport. Nul ne semble considérer qu’il s’ensuive une amélioration de la qualité du travail législatif ni de celle de la loi elle-même, bien au contraire.

Il faut, par conséquent, donner davantage de cohérence à l’ensemble formé par les règles de recevabilité de l’article 40 en matière financière et par celles de l’article 41. Il ne peut y avoir une irrecevabilité absolue face à une irrecevabilité facultative, sauf à compliquer encore un peu plus la compréhension et l’exercice même du droit d’amendement.

M. Arnaud Viala. Monsieur le rapporteur général, votre réponse n’embrasse pas complètement les remarques que nous avons faites. J’en veux pour preuve les projets de loi récents. Ils ont donné lieu à quantité d’amendements, dont certains ont été considérés comme des cavaliers législatifs. Mais à y regarder de plus près, ces projets de loi étaient déjà, dans leur forme initiale, de tels fourre-tout, balayant tant de domaines, qu’ils constituaient eux-mêmes une invite à formuler des amendements hors du cœur de cible.

En posant a priori la question de la recevabilité des amendements, l’article 3 du présent projet ne fera qu’amoindrir le droit d’initiative et de participation des parlementaires – et écorner la démocratie.

M. David Habib. Monsieur le rapporteur général, vous dites n’être pas favorable au statu quo ? Dites plutôt que vous n’êtes pas favorable au renforcement du droit d’initiative des parlementaires. Quant à la qualité des travaux menés par le Gouvernement, je rappellerai seulement qu’il lui arrive de déposer, en séance publique, des amendements de grande portée sans que ceux-ci aient pu faire l’objet d’un examen approfondi en commission. Il lui arrive aussi d’introduire des dispositions nouvelles qui sont à la limite du domaine réglementaire.

Vous voulez cadenasser l’initiative parlementaire. Je tiens cette démarche pour une erreur monumentale.

M. Sacha Houlié. Monsieur Habib, vous intentez un faux procès. C’est au contraire la première fois, depuis 1958, que le Gouvernement accepte de limiter son droit d’amendement. Pour la première fois, les rôles respectifs du Parlement et du Gouvernement sont définis de manière plus précise que par le partage qu’opèrent les articles 34 et 37.

Avec le présent article, la loi sera plus claire et mieux limitée à son objet principal. La définition du cavalier législatif, que nous proposerons dans un amendement ultérieur, ne fait d’ailleurs que rejoindre la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cela protège aussi bien les droits du Parlement que la qualité de nos travaux. Dans la présente discussion elle-même, aucun des amendements déposés n’aurait pu être déclaré irrecevable sur la base de la nouvelle règle proposée. Il s’agit donc seulement de mieux réguler et encadrer le droit d’initiative parlementaire, afin de le rendre plus performant.

Mme Marie Guévenoux. Après un an de mandat, je mesure le prix du travail conjoint mené par le Parlement et par le Gouvernement, des auditions préliminaires à l’examen en commission jusqu’à l’examen en séance publique. Parfois, les amendements adoptés sont assez éloignés du texte initial, mais, ainsi, on arrive du moins à avancer.

L’autre partie de l’article 3 nous engage toutefois à ne délibérer que sur des dispositions ayant une portée législative. J’y vois une incitation à respecter un certain cadre, sans s’égarer ni chercher, si j’ose dire, à « amuser la galerie ».

M. Marc Fesneau, rapporteur. Le droit d’amendement est un droit fondamental des parlementaires à titre individuel. En un certain sens, on peut même regretter qu’il soit l’un des rares moyens d’action et de visibilité à leur disposition. Sans doute faut-il, pour cette raison, réfléchir à d’autres voies qui leur permettraient de s’exprimer.

Quelle est l’équation à résoudre ? D’abord, il nous faut rester conformes à l’esprit de la Constitution de 1958. Reconnaissons qu’elle prévoyait, en ses articles 34 et 37, de distinguer ce qui relève de la loi et ce qui relève du règlement. Reconnaissons aussi que nous rencontrons des difficultés à respecter ce partage. Le Sénat est parvenu à se réguler et à mieux respecter l’esprit de la Constitution de 1958 ; nous voudrions nous fonder sur sa pratique.

En vertu du parallélisme des formes, cette volonté de mieux faire respecter le partage entre ce qui relève de la loi et ce qui relève du règlement doit s’appliquer aussi bien au Gouvernement qu’au Parlement. C’est bien ce que fait l’article 3.

Dans un amendement ultérieur, nous vous proposerons de retirer les propositions de loi de ce dispositif. Nous reviendrons aussi sur la définition du lien nécessaire entre l’amendement et le texte sur lequel il porte, laquelle n’est pas acceptable en l’état.

Nous voulons donc conserver la capacité d’amender, en observant un parallélisme des formes qui permet à chacun d’assumer ses responsabilités.

La Commission adopte les amendements (amendement n° 334).

L’article 3 est ainsi supprimé.

En conséquence, les amendements CL976 de M. Sébastien Jumel, CL777 de M. Éric Coquerel, CL71 de Mme Marie-France Lorho, CL175 de M. Vincent Rolland, CL266 de M. Éric Diard, CL281 de M. Marc Le Fur, CL327 de M. Paul Molac, CL1386 de M. Gaël Le Bohec, CL1332 de Mme Isabelle Florennes, CL1515 des rapporteurs, CL1333 de Mme Isabelle Florennes, CL1448 de M. Paul-André Colombani, CL1310 de M. Fabien Gouttefarde, CL147 de M. Robin Reda, CL601 de M. Philippe Dunoyer, CL1096 de M. Michel Castellani, CL1293 de M. Jean-Félix Acquaviva, CL1334 de Mme Isabelle Florennes, CL1508 des rapporteurs, CL869 de M. Sacha Houlié, CL652 de M. Christophe Euzet, CL529 de M. Jean-Marc Zulesi, CL1493 de M. Fabien Gouttefarde, CL611 de Mme Maina Sage, CL512 de M. Olivier Becht, CL618 et CL621 de M. Jean-Christophe Lagarde, CL176 de M. Vincent Rolland, CL776 de Mme Clémentine Autain, CL1098 de M. Michel Castellani, CL1457 de M. Fabien Gouttefarde, CL1450 de M. Paul-André Colombani, CL1047 de M. Charles de Courson, CL10 de M. Marc Le Fur, CL1390 de M. Gaël Le Bohec, CL177 de M. Vincent Rolland, CL1517 des rapporteurs, CL150 de M. Robin Reda, CL328 de M. Paul Molac, CL516 de Mme Émilie Bonnivard, CL1099 de M. Michel Castellani, CL1269 de M. Jean-Félix Acquaviva, CL1393 de M. Gaël Le Bohec, CL1458 de M. Fabien Gouttefarde, CL1461 de Mme Isabelle Florennes, CL1462 de M. Éric Diard tombent.

La séance est suspendue de neuf heures cinquante à dix heures.

Article 4 (art. 42 de la Constitution) Procédure d’examen en commission des textes de loi

La Commission est saisie des amendements identiques CL215 de M. Philippe Gosselin, CL775 de Mme Danièle Obono, CL948 de M. André Chassaigne, CL1101 de M. Michel Castellani et CL1295 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Philippe Gosselin, président. Nous abordons l’article 4, qui concerne l’adoption des textes de loi en commission. Nous sommes saisis d’abord d’une série d’amendements de suppression de cet article.

M. Arnaud Viala. Cet article permet l’examen en commission, en tout ou en partie, de projets ou propositions de loi, qui seraient alors uniquement mis seuls en discussion en séance – donc sans débat. Le droit d’amendement sur les articles ne pourrait se faire alors qu’en commission.

Là encore, il s’agit d’une atteinte au droit d’amendement des parlementaires et à la démocratie. La pratique le montre : même si le travail est fastidieux, le fait d’examiner un texte d’abord en commission, puis en séance publique, est un facteur d’enrichissement.

Prenons en outre l’exemple de nos débats de ce matin : la majorité ne pourrait déposer en séance publique un amendement réintroduisant l’article 3 dans le texte ; cela pourrait nous arranger, mais nous restons néanmoins fidèles à notre volonté de conserver notre droit d’amendement en commission et en séance.

M. Michel Castellani. L’objectif du présent article est de restreindre la séance publique aux projets ou propositions de loi justifiant un débat solennel. Cela réduit le champ des délibérations de nos assemblées. C’est pourquoi nous proposons de supprimer cet article.

M. Jean-Félix Acquaviva. En l’absence de détails sur les modalités d’examen en commission, nous pouvons dire que cet article tend à restreindre les pouvoirs du Parlement et la liberté du parlementaire. C’est pourquoi nous proposons de supprimer cet article.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Nous assistons à des prises de position surréalistes. L’article 4 du projet de loi facilite la mise en œuvre d’une procédure de « législation en commission », en réservant l’exercice du droit d’amendement à cette étape des travaux parlementaires. Et vous proposez de supprimer cet article.

Or l’article 4 ne fait que reprendre le droit existant : cette procédure existe déjà, sur la base des dispositions introduites à l’article 44 de la Constitution en 2008, par une majorité un tantinet différente de celle d’aujourd’hui. Le Sénat l’a expérimentée pendant près de trois ans, avant de la généraliser cette année. L’ancrage constitutionnel permet uniquement de garantir la présence des ministres.

Ne prétendez donc pas qu’il s’agisse de restreindre je ne sais quelle faculté de légiférer : des dispositions similaires sont déjà présentes dans la Constitution, à la suite d’une révision décidée par une autre majorité ; l’article 4 permet seulement de garantir la présence des ministres. Ce sont donc les obligations du Gouvernement qui sont renforcées, tandis que les parlementaires obtiendraient l’assurance de se faire entendre de lui. C’est donc l’inverse des arguments que j’ai entendus.

J’ajoute que le développement de cette procédure sera assorti de garanties, prévues par la loi organique, telles qu’un droit d’opposition en Conférence des présidents.

Avis défavorable.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je ne comprends pas le sens de ces amendements de suppression. Nous examinons en effet un bon article, qui permet d’ancrer plus solidement encore dans la Constitution ce qu’elle prévoit déjà.

Il permet en outre de reprendre, en la définissant mieux, une pratique adoptée par le Sénat depuis quelques années. Même si nous décidons qu’un texte est examiné en commission, il sera néanmoins mis aux voix dans l’hémicycle.

L’article va donc dans le sens d’une amélioration du travail parlementaire. Monsieur Viala, jetez donc un œil à la pratique de vos collègues membres du groupe Les Républicains du Sénat. Ils ne dénaturent pas le travail parlementaire.

M. Sacha Houlié. Permettez-moi d’abonder dans le sens du rapporteur général et de Marc Fesneau. Il est naturel qu’un certain type de textes puisse être examiné en commission. Cela pourrait délester l’ordre du jour dans l’hémicycle. La présence d’un ministre en commission garantirait enfin que des échanges contradictoires y aient lieu entre parlementaires et Gouvernement.

M. Erwan Balanant. Comme les deux rapporteurs, je trouve que l’article 4 est un très bon article. Il ne fait que renforcer les pouvoirs du Parlement car, pour un certain nombre de textes, la qualité des débats en commission est plus grande encore qu’en séance publique. Il nous permettra, s’il est adopté, en outre de libérer du temps supplémentaire pour les textes difficiles qui exigent un examen en séance publique.

M. Arnaud Viala. Il y a un élément dont nous n’avons pas débattu, à savoir qu’il est important, sur le plan matériel, de pouvoir être présent aux réunions de commission. Un parlementaire n’appartenant qu’à une commission, il perd toute capacité d’intervention sur un texte non examiné dans l’hémicycle. Les Français s’étonnent que celui-ci ne soit pas plus rempli. Mais pourquoi un député y siègerait-il s’il n’a aucune capacité d’intervention ? C’est pourquoi je défends le droit démocratique d’amendement.

M. Éric Coquerel. Monsieur le rapporteur général, il faut assumer ce que l’on fait. Si vous prétendez légiférer à droit constitutionnel constant, pourquoi donc proposez-vous un article tel que l’article 4 ?

M. Marc Fesneau, rapporteur. Pour garantir la présence du Gouvernement en commission !

M. Éric Coquerel. La priorité me semble devoir aller au débat entre parlementaires, à ce travail de persuasion mutuelle. Il n’est pas convenable de se contenter d’une simple approbation dans l’hémicycle. Les droits du Parlement se trouvent minorés. Assumez-le, au moins !

M. Jean-Félix Acquaviva. Je trouve cocasse que le Sénat doive nous servir de référence. Il me semble que les sénateurs disposent de plus de moyens que l’Assemblée nationale.

M. David Habib. Quand la réforme de la carte administrative des régions a été adoptée, je n’avais pas voté avec mon groupe. Mais j’avais au moins pu en donner l’explication en séance publique. La situation sera encore plus dégradée pour les non-inscrits. Mesurez seulement l’audience de Jean Lassalle lorsqu’il a protesté, l’autre jour, contre le fait qu’on lui avait coupé la parole en séance !

Mme Marie Guévenoux. L’article proposé permettrait de gagner du temps et d’être plus efficace. Récemment, en commission des Lois, n’avons-nous pas adopté à l’unanimité une proposition de loi sur les rodéos motorisés ? Las, le retard pris par l’examen des autres textes inscrits à l’ordre du jour de la séance publique n’a pas permis qu’il y soit examiné. En suivant la nouvelle procédure proposée, nous aurions pu l’adopter plus rapidement. Lorsqu’une proposition de loi est adoptée à l’unanimité en commission, quel intérêt y a-t-il à en redébattre en séance publique ? On ne fait que perdre des semaines.

Quant à la forme de la nouvelle procédure et aux conditions dans lesquelles il pourra y être recouru, elles seront fixées par la loi organique.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Monsieur Coquerel, je ne crains pas du tout d’assumer ce que nous faisons. Nous opérons à droit constant, mais en garantissant la présence des ministres en commission. Les arguments de propagande n’ont donc pas lieu d’être : un député aura toujours la liberté de voter contre un texte. Au surplus, les dispositions existantes ont déjà adoptées, en 2008, par une autre majorité.

M. Arnaud Viala. Votre réponse montre à quel point vous soutenez le fait majoritaire. Les députés n’auraient plus que le vote, et non la parole, pour manifester leur désapprobation. Aujourd’hui, même si les amendements déposés par l’opposition sont rarement adoptés, nous avons pourtant parfois ce plaisir, comme nous l’avons vu tout à l’heure.

La Commission rejette les amendements.

La séance est suspendue de dix heures vingt à dix-heures vingt-cinq.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL556, CL416 et CL415 de Mme Cécile Untermaier.

M. David Habib. Si le projet de révision constitutionnelle vise réellement à améliorer la qualité du travail législatif, le rapporteur général ne pourra qu’approuver notre amendement CL556. Il consiste en effet à imposer un délai minimum de quinze jours entre l’adoption d’un texte en commission et son examen en séance publique.

La demande me paraît être raisonnable, et fournir l’occasion au rapporteur général de montrer qu’il est prêt, le cas échéant, à accepter des amendements de l’opposition.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Le problème est que votre amendement n’est pas de rang constitutionnel.

Il tend en effet à supprimer l’accroche pour la législation en commission et à inscrire dans la Constitution un délai de deux semaines entre l’adoption en commission et la discussion en séance d’un texte.

Il n’est pas utile de prévoir ce délai de quinze jours dans la Constitution : l’article 86 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit déjà un délai de sept jours entre la mise à disposition du texte adopté par la Commission et son examen en séance. Il suffirait donc d’une modification réglementaire.

En retenant ce délai de quinze jours, en outre, nous aboutirions à un séquençage très contraignant pour l’organisation des travaux de la Commission.

Avis défavorable, donc.

M. David Habib. Pour témoigner de ma volonté d’écoute, je me rends à ces arguments et retire l’amendement ainsi que le suivant. Peut-être aurez-vous ainsi plus à cœur, monsieur le rapporteur général, d’entendre les arguments de l’opposition, voire d’émettre un avis favorable à certaines de ses propositions.

Les amendements CL556 et CL416 sont retirés.

M. David Habib. Les arguments que j’ai déjà développés montrent qu’il est nécessaire de codifier les délais d’examen des projets de loi de finances (PLF) et des projets de lois de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Vous nous dites, monsieur le rapporteur général, que cela doit se faire selon une autre voie qu’une révision constitutionnelle. Soit. En tout état de cause, il est indispensable de prévoir un délai entre l’examen de ces textes en commission et dans l’hémicycle. C’est l’objet de notre amendement CL415.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL460 de Mme Cécile Untermaier.

M. David Habib. Il s’agit d’un amendement de coordination avec l’amendement présenté à l’article 2 et visant à créer la catégorie des lois de financement des collectivités territoriales. Son objet est d’aligner le régime procédural de cette nouvelle catégorie de textes sur celui des PLF et des PLFSS : s’appliquerait ainsi la règle selon laquelle le texte présenté en séance en première lecture est le texte du Gouvernement et, pour les autres lectures, le texte transmis par l’autre assemblée.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis défavorable, votre proposition d’instaurer cette nouvelle catégorie de lois de financement ayant été écartée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL1041 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Actuellement, le délai qui court entre le dépôt d’un texte et son examen en séance publique est de six semaines pour la première assemblée et de quatre semaines pour sa transmission à la seconde. Dans ces conditions, les commissions sont trop souvent appelées à se prononcer sur un texte dans un temps trop court après son dépôt, ce qui fait que la discussion en est parfois plus nourrie dans l’hémicycle. Il n’est pas exceptionnel, en effet, que les auteurs d’amendements soient invités à les retirer pour les retravailler en vue de la séance.

Cela amoindrit la portée d’une des mesures majeures de la réforme de 2008, qui consistait à faire porter les discussions en séance publique sur le texte de la Commission.

Le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, dit « comité Balladur », avait jugé souhaitable, en 2007, de prévoir un délai minimum de deux mois entre le dépôt d’un texte et son examen par la première assemblée.

Cet amendement a donc pour but de laisser un délai suffisamment long aux parlementaires pour qu’ils puissent conduire leurs travaux préparatoires dans des conditions leur permettant d’être parfaitement informés sur les enjeux des réformes.

Dans la même logique que l’amendement précédent, cette mesure permettrait une meilleure préparation des textes en amont, en autorisant notamment les parlementaires à procéder à des auditions supplémentaires ou à des déplacements et ce, dans la continuité de la réforme de 2008.

Il s’agit donc de consacrer le rôle des commissions permanentes dans le travail législatif, rôle d’autant plus essentiel que la nouvelle procédure permet l’examen de certains amendements par ces seules commissions.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis défavorable, même s’il pourrait être tentant d’adopter cet amendement. En effet, le temps supplémentaire gagné serait modeste : compte tenu des délais réglementaires entre l’examen en commission et l’examen en séance, le gain serait de l’ordre de sept jours. Et encore ce gain n’est-il pas assuré, dans la mesure où le Gouvernement serait sans doute systématiquement tenté de recourir à la procédure accélérée. Quoi qu’il en soit, la durée globale de la navette serait augmentée de deux à trois semaines, ce qui n’est pas conforme à nos objectifs de rapidité et d’efficacité.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. J’entends les propos du rapporteur général, mais la qualité de nos travaux préparatoires pose une vraie question.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Je partage les propos du rapporteur général et voudrais ajouter que, lorsqu’on se penche sur la pratique du Gouvernement, on constate que, globalement, les délais sont respectés, sous cette législature comme sous les précédentes. La question qui me semble se poser est donc plutôt celle du calendrier et de l’organisation de nos travaux.

Comme le faisait en outre remarquer fort justement Richard Ferrand, si nous posions une telle contrainte, le Gouvernement ne manquerait pas d’avoir recours à la procédure accélérée qui, pour le coup, raccourcit radicalement les délais.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CL374 de la commission des Finances et CL395 de la commission des Affaires sociales, ainsi que les amendements CL668 de Mme Lise Magnier et CL1335 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances. La commission des Finances, qui s’est prononcée favorablement sur l’article 6, a fait valoir, de manière assez consensuelle, la nécessité d’un rééquilibrage de l’examen des textes budgétaires entre ce que nous appellerons désormais l’« automne de l’autorisation » et le « printemps de l’évaluation » que nous avons mis en place cette année avec l’intervention des commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) avant le vote de la loi de règlement.

Il ne faudrait pas, cependant, que la réduction du temps consacré à l’automne aux textes budgétaires se traduise par du temps en moins laissé à la commission des Finances pour ses travaux préparatoires. C’est pourquoi nous proposons l’instauration d’un délai incompressible de quatre semaines entre le dépôt du projet de loi de finances et le début de son examen en séance, à l’intérieur du délai de cinquante jours fixé par l’article 6 du présent projet.

M. Olivier Véran, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. Cet amendement a également été voté à l’unanimité par la commission des Affaires sociales.

Nous souhaitons instaurer, à l’occasion de l’examen de la réforme constitutionnelle, un dialogue particulier avec l’exécutif, pour essayer d’obtenir quelques engagements en matière de délais d’examen des textes budgétaires. S’il existe un délai de six semaines incompressible entre le dépôt d’un texte de loi ordinaire et son examen en séance, ce délai ne s’applique pas aux textes budgétaires, ce qui complique le travail des parlementaires. C’est ainsi que, rapporteur du volet « assurance – maladie » du PLFSS sous la précédente législature, je n’ai disposé que de quarante-huit heures pour prendre connaissance du texte avant son examen en commission, ce qui est court pour absorber un rapport de 350 pages.

Nous souhaitons donc attirer l’attention du Gouvernement sur le fait qu’il est indispensable que nous disposions du temps nécessaire pour travailler sur des textes extrêmement volumineux et les amender correctement.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. La commission des Finances comme celle des Affaires sociales nous proposent de fixer un délai minimal de quatre semaines avant la discussion en séance du PLF ou du PLFSS. Je ne suis pas hostile au principe, mais nous devrons y travailler d’ici la séance publique pour affiner le dispositif.

En effet, les délais de l’article 42 de la Constitution ne s’appliquent pas à ces deux textes, et le Gouvernement et ses services ont pris l’habitude de déposer le PLF et le PLFSS dans les derniers jours de septembre – le 27 septembre l’an dernier. Et il vrai que ce dépôt tardif conduit les commissions concernées et leurs rapporteurs généraux à travailler dans l’urgence.

Fixer un délai nécessite cependant un calibrage fin : la procédure budgétaire est elle-même encadrée par un délai global, prévu aux articles 47 pour le PLF et 47-1 pour le PLFSS. Le présent projet de loi ramène d’ailleurs de soixante-dix à cinquante jours le délai applicable au PLF, ce qui n’est pas incompatible avec votre position.

Je vous propose donc de retirer cet amendement afin que nous dialoguions avec le Gouvernement sur un compromis qui préserve à la fois la capacité de ses services à élaborer les textes plus en amont et des délais d’examen raisonnables pour les parlementaires.

M. Olivier Véran, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. J’entends les arguments du rapporteur général et prends sur moi de retirer cet amendement adopté par la Commission. Nous le redéposerons probablement pour pouvoir en discuter avec la garde des sceaux dans l’hémicycle.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur pour avis de la commission des Finances. Je retire également notre amendement, pour des motifs similaires à ceux d’Olivier Véran.

J’insiste néanmoins sur la nécessité de trouver un équilibre avec le Gouvernement d’ici à la séance, et en particulier sur la partie dépenses, car c’est principalement pour cette dernière que les délais vont être compressés : l’examen de la seconde partie du PLF, qui s’étalait jusqu’à présent sur trois semaines entre son passage en commissions élargies et son examen en séance, ne se fera plus désormais qu’en une semaine. Nous aurons donc besoin de temps en amont pour mieux préparer la discussion. Je ne sais si cela relève ou non de la loi organique mais, quoi qu’il en soit, nous attendons du Gouvernement un véritable engagement.

Les amendements CL374 et CL395 sont retirés.

M. Jean-Christophe Lagarde. L’amendement CL668 vise à prévoir un délai minimum de quatre semaines entre le dépôt et l’examen, en première lecture, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, ainsi que de leurs annexes. En effet, malgré leur importance, l’article 42 de la Constitution ne soumet pas ces textes au délai de droit commun.

L’instauration de ce délai minimum serait une juste contrepartie du fait que l’on raccourcisse, par ailleurs, les délais d’examen du PLF et du PLFSS car, en les recevant plus en amont, nous pourrions mieux les travailler et raccourcir d’autant leur examen en commission ou en séance, examen dont j’ai moi-même admis, lors de la discussion générale, qu’il était beaucoup trop long.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Même avis que pour les amendements précédents.

L’amendement CL668 est retiré.

Mme Isabelle Florennes. Compte tenu des explications apportées par le rapporteur, nous retirons notre amendement CL1335, qui était surtout un amendement d’appel.

L’amendement CL1335 est retiré.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL1518 des rapporteurs (amendement n° 335).

Elle en vient à l’examen, en discussion commune, des amendements CL896 de M. Charles de Courson, CL722 de M. Philippe Dunoyer et CL449 de Mme Cécile Untermaier.

M. Jean-Christophe Lagarde. L’amendement CL896 prévoit que, lorsque la majorité des présidents des groupes politiques acceptent qu’on ne discute d’un texte qu’en commission, la discussion n’a lieu qu’en commission, ce qui n’empêche pas un passage dans l’hémicycle pour formaliser son adoption ou son rejet.

Cela permettrait de gagner beaucoup de temps sur des textes de rang secondaire. Nous tenons à cette précision de l’article car, par nature, la majorité au sein de la Conférence des présidents est aux mains du président du groupe majoritaire – quand toutefois il y a une majorité absolue, ce qui est le cas depuis 2002. En demandant que cette décision soit prise par la majorité des présidents, nous empêchons toute manœuvre de blocage mais faisons malgré tout en sorte que les groupes d’opposition soient associés à la décision, de manière à obtenir une forme de consensus.

Dans le même esprit, l’amendement CL722 pose trois exigences supplémentaires, à savoir l’accord du Gouvernement, celui du président de la commission saisie au fond et le fait qu’aucun président de groupe ne manifeste son opposition, ce qui donne aux groupes minoritaires une capacité de blocage.

M. David Habib. L’amendement CL449 s’inscrit dans la lignée de nos amendements précédents, en proposant que la procédure de législation en commission ne puisse s’appliquer qu’en cas de consensus de l’ensemble des groupes parlementaires.

Je me permets de rappeler à Richard Ferrand que la Constitution qui sortira de nos travaux est vouée à perdurer au-delà de l’actuelle majorité, et que nous avons donc tous intérêt à y inscrire des dispositions qui préservent la vie démocratique au sein de cette assemblée.

Notre amendement relève de ce souci de préserver nos institutions et d’organiser correctement l’examen des textes au sein de l’Assemblée nationale, ce n’est pas une attaque contre La République en Marche. Mais si le rapporteur général ne nous entendait pas, nous serions prêts à nous rallier à l’amendement de Charles de Courson.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. C’est une constante historique que l’on défend avec plus de vigueur les droits de la démocratie et, singulièrement, ceux de l’opposition, lorsqu’on se situe dans celle-ci. Je suis, pour ma part, contraint de donner un avis défavorable à ces amendements, puisqu’ils ne sont pas de rang constitutionnel et relèvent d’une loi organique ou du Règlement, cadres dans lesquels je les verrai soumis à discussion avec grand intérêt.

M. Jean-Christophe Lagarde. Il me semble que notre rapporteur général n’a pas encore fait l’expérience de l’opposition, mais cela peut se produire un jour, en tout cas je le lui souhaite, non pour son parti politique mais pour la longévité de sa propre action publique.

Quoi qu’il en soit, je ne crois pas à son argument selon lequel ces amendements ne seraient pas de rang constitutionnel. En effet, la loi organique ne permet pas de protéger l’opposition : la majorité, à l’Assemblée nationale, fait ce qu’elle veut de la loi organique ; quant au règlement intérieur, je n’en parle même pas… Dans ces conditions, seules des mesures de rang constitutionnel permettent de protéger les droits de l’opposition.

Que l’on me pardonne de le dire, mais l’élection présidentielle qui vient d’avoir lieu est tout à fait exceptionnelle, non pas seulement parce que les élus de La République en Marche sont heureux du résultat, mais parce qu’au premier tour 55 % des électeurs ont choisi de rejeter le système. Cela veut dire que, demain, un pouvoir plus autoritaire pourrait s’installer, et qu’il est donc urgent, plus encore qu’en 2008, lorsque je défendais déjà ce type de principe, d’inscrire dans la Constitution des garanties pour se prémunir du cas où – comme en Italie aujourd’hui – les élections porteraient au pouvoir des gens chez qui le sens de la démocratie est moins développé que celui que nous partageons tous.

J’appelle donc l’attention du président du groupe majoritaire sur le fait que seule la Constitution protège l’opposition. À moins – et c’est la solution que nous proposons dans un autre de nos amendements – que nous décidions que les lois organiques doivent être votées à la majorité des trois cinquième à l’Assemblée nationale.

Il nous faut en tout cas trouver un dispositif, car vous ne serez pas toujours au pouvoir ; des gens dangereux peuvent vous y succéder, et la Constitution sera alors notre seul rempart.

M. Sacha Houlié. Je tiens à assurer M. Lagarde que nous avons entendu son message sur la protection des droits de l’opposition. Chacun est vigilant à ce sujet, y compris dans la majorité, parce que chacun sait que les choses peuvent évoluer.

L’article 4, qui traite de la procédure de législation en commission, renvoie à la loi organique, mais il est également complété par une autre disposition, celle de l’article 51-1 de notre Constitution qui prévoit que le Règlement des assemblées reconnaît les droits de l’opposition. Il y a donc là une forme de protection constitutionnelle, sur laquelle nous pourrons revenir lors de la discussion en séance s’il est nécessaire de la préciser.

Mme Danièle Obono. J’irai dans le sens de Jean-Christophe Lagarde en insistant sur le fait qu’il ne s’agit pas seulement de protéger les droits de l’opposition, mais aussi de garantir un exercice du pouvoir et un débat qui soient démocratiques. C’est le principe même de la démocratie que de faire coexister une opposition et un pouvoir majoritaire, et que puisse avoir lieu entre eux un débat contradictoire. C’est à cette aune-là que l’on juge la nature démocratique d’un régime.

M. M’Jid El Guerrab. Le concept de groupe politique me pose problème. Nous sommes des députés élus au scrutin uninominal direct, et rien ne nous oblige à faire partie d’un groupe politique ; on peut être, comme moi, non-inscrit. Il me semble que la question que nous devrions nous poser, c’est celle de l’égalité de traitement entre tous les députés.

M. Michel Castellani. Je comprends la logique de ces amendements. Ils devraient permettre un fonctionnement souple mais efficace de notre assemblée, tout en apportant des garanties démocratiques. Il n’en reste pas moins, comme vient de le souligner M. El Guerrab, qu’un certain nombre de députés sont non-inscrits et se trouvent, de fait, exclus du débat démocratique, ce que nous ressentons douloureusement à l’occasion de la discussion de certains textes sur lesquels nous sommes privés de parole. Il faut en tenir compte.

La Commission rejette successivement les amendements.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Après l’article 4

[Article 43 de la Constitution]

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL94 de M. Jean-François Eliaou, CL54 de M. M’Jid El Guerrab, CL1256 de Mme Sabine Thillaye, CL1339 de Mme Isabelle Florennes, CL602 de M. Philippe Dunoyer, CL1250 de M. Jean-Christophe Lagarde, CL980 de M. André Chassaigne et CL1254 de Mme Sabine Thillaye.

M. Cédric Villani. Devant le Congrès à Versailles, le Président de la République a souhaité que, au Parlement, la majorité comme les oppositions puissent avoir davantage de moyens pour cadrer la responsabilité politique de l’exécutif. Or l’organisation des commissions et la répartition des tâches entre elles est l’une des façons pour le Parlement d’exercer au mieux ses prérogatives, mais il se trouve que cette organisation est muselée par la Constitution, ce qui est une exception française. Cela correspond historiquement à la volonté des constituants de 1958 de limiter la capacité d’expertise du Parlement, crainte qui a aujourd’hui disparu…

Sur les vingt-huit membres actuels de l’Union européenne, seuls deux ont moins de onze commissions permanentes dans leur chambre basse, la Grèce et la France ; tous les autres en ont entre onze et quarante et une, la moyenne se situant à dix-neuf : le Royaume-Uni en a ainsi vingt, et l’Allemagne vingt-trois, or les parlements de ces deux pays ne sont guère moins puissants que celui de la France, certains pensent même le contraire.

De tous les pays européens, seule la France fixe le nombre de commissions dans la Constitution. Nos commentateurs les plus éclairés – je pense notamment à Guy Carcassonne et à Marc Guillaume – montrent par ailleurs combien la répartition des tâches entre ces commissions est inégale – nous l’avons vu cette année, certaines commissions ayant été saisies trois fois plus que d’autres – et s’étonnent de ce que la réforme de 2008 ait limité à huit le nombre de commissions.

L’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), dès avant que j’en assume la présidence l’an dernier, ainsi que la commission chargée des Affaires européennes, se sont portées candidates à se transformer en commissions permanentes, mais la Constitution nous interdit même d’y réfléchir et de reprendre le droit de décider nous-mêmes de notre organisation.

Nous estimons pourtant que c’est du Règlement des assemblées, non de la Constitution, que doit dépendre notre faculté d’expertise en commission, et que la limitation à huit n’a plus lieu d’être, comme l’ont d’ailleurs souligné, après les constitutionnalistes, les groupes de travail de l’Assemblée nationale qui se sont penchés sur le sujet.

M. M’Jid El Guerrab. De très longue date, les présidences des commissions permanentes de la Diète fédérale d’Allemagne sont réparties entre les groupes à la proportionnelle ; c’est là une très ancienne tradition, remontant à l’ère du Konstitutionalismus. Malgré cet extrême libéralisme, ce Parlement fonctionne correctement et, depuis 1949, ce système a permis d’associer toutes les sensibilités politiques représentées au Bundestag à la reconstruction démocratique du pays. Ce n’est pas rien, en particulier si l’on songe à l’expérience tragique du totalitarisme nazi.

En France, une telle innovation serait facilitée par une augmentation du nombre de commissions, trop strictement contingenté depuis 1958. L’attribution de fonctions honorifiques et symboliques à la proportionnelle des groupes et des élus libres de toute appartenance à un groupe serait une forme de « courtoisie qui ne coûte pas cher », pour reprendre l’expression de Joseph Barthélemy, et aurait le mérite d’accorder un peu de visibilité au pluralisme interne du Parlement, car ni les chambres, ni la majorité ni même les oppositions ne sont monolithiques. Peut-être même serait-ce là un moyen d’introduire un peu de consensus dans les mœurs politiques de notre pays. De ce point de vue, la Ve République a des progrès substantiels à réaliser.

C’est pourquoi je propose de supprimer la limitation du nombre de commissions permanentes. À titre de comparaison, il y en a vingt-quatre au Bundestag. Sans aller jusqu’à ce degré de spécialisation, une augmentation de leur nombre serait souhaitable.

Mme Sabine Thillaye. Un rapport d’information que j’ai présenté hier montre que, dans l’Union européenne, le nombre de commissions par assemblée est en moyenne de dix-neuf. Je pense donc que nous devons nous donner de la souplesse pour organiser les prochaines législatures, et le fait de renvoyer au Règlement des assemblées la définition du nombre de commissions permanentes permettrait de s’adapter aux besoins, sans que cela nous oblige, pour l’instant, à changer d’organisation.

Mme Isabelle Florennes. Nous avions déposé un amendement visant à supprimer la limitation à huit du nombre de commissions permanentes. Cependant, depuis le dépôt de cet amendement, notre groupe a réfléchi et abouti à la conclusion que, compte tenu de la réduction probable du nombre de parlementaires, ce n’était pas forcément une bonne proposition, sachant que cela pourrait créer un « appel d’air ».

Si nous pensons qu’il faut sans doute revoir l’organisation du travail en commission, notamment la répartition des textes entre les différentes commissions, nous estimons que cela relève du Règlement. C’est pourquoi nous retirons notre amendement.

L’amendement CL1339 est retiré.

M. Jean-Christophe Lagarde. Comme l’a expliqué Cédric Villani, la limitation du nombre de commissions avait au départ pour but de limiter les pouvoirs de l’Assemblée. Cet objectif a été parfaitement atteint par la Ve République, si bien atteint que je considère que nous ne sommes plus vraiment un parlement à l’égal des autres parlements occidentaux.

Pour autant, je ne suis pas sûr que ne plus encadrer le nombre de commissions soit le remède qui convienne. Cela signifierait en effet que n’importe quelle majorité pourrait décider de limiter le nombre de commissions à quatre, voire à trois ou à deux.

Si la Constitution a voulu limiter à six au départ, puis à huit en 2008, le nombre de commissions, c’est que moins les commissions sont nombreuses, moins les parlementaires travaillent. Or tous les parlements travaillent avec un nombre important de commissions, voire de sous-commissions.

Je pense donc que, s’il faut déplafonner le nombre de commissions, il faut également fixer un nombre minimum, qui intègre la commission chargée des Affaires européennes, dont l’importance est désormais sans commune mesure avec ce qu’elle était naguère. En 2008, la question s’était déjà posée mais on a préféré, puisque l’on passait de six à huit commissions, scinder des commissions existantes.

À mon sens, il faudrait au minimum dix commissions permanentes, dont la commission chargée des Affaires européennes. De plus, il faudrait pouvoir y ajouter des sous-commissions, qui ne seraient pas permanentes mais travailleraient sur des missions ponctuelles. À cet égard, si certaines choses m’ont heurté, j’ai trouvé très positif que, depuis le début de cette législature, les travaux en petits groupes, réunissant la majorité et l’opposition, se soient multipliés et qu’ils aient abouti à des résultats utiles.

Mme Huguette Bello. L’amendement CL980 propose que nous passions de huit à dix commissions permanentes, afin de pouvoir mieux travailler.

Mme Sabine Thillaye. L’amendement CL1254 vise à accorder aux commissions chargées des Affaires européennes de l’Assemblée nationale et du Sénat le statut de commission permanente.

L’actualité montre en effet que les parlementaires doivent beaucoup plus intervenir dans le processus législatif européen, ce qui implique un dialogue politique fort avec les institutions européennes. Cela implique également que la commission chargée des Affaires européennes puisse, au sein de l’Assemblée, intervenir dans la procédure législative. Or la Commission ne peut pour l’instant se saisir d’un projet de loi pour avis.

Plus généralement, il s’agit de mieux prendre en compte les questions européennes, dont le travail législatif.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Nous avons envisagé sous tous les aspects cette question du déplafonnement et de l’augmentation du nombre de commissions. La tentation serait grande de se laisser convaincre, mais vos rapporteurs ont identifié quelques raisons de ne pas y céder.

La première est que l’augmentation du nombre de commissions pourrait remettre en question la pluralité de la représentation au sein desdites commissions, a fortiori si, demain, il n’y a plus que quatre cents députés : avec dix commissions, nous n’aurions plus que quarante députés par commission. Les semaines continuant de faire sept jours, le risque serait grand, selon le nombre de groupes qui se seraient constitués, de voir certaines commissions désertées faute de temps, voire faute d’intérêt. Faisons donc attention à ce que la prolifération des commissions ne contribue pas à affaiblir les débats en empêchant les groupes peu fournis d’être représentés partout. Au moment où nous nous apprêtons à organiser l’adoption des textes en commission, il me paraît plus que jamais nécessaire de garantir la pluralité d’expression.

Il faut ensuite se garder de tomber dans une forme d’hyperspécialisation des commissions, qui aboutirait à ce que certains sujets deviennent l’affaire de quelques-uns, avec le risque de voir certains députés devenir ainsi la cible des groupes de pression. Nous devons nous protéger.

Ayant une conception très libérale de l’organisation des assemblées, j’étais à l’origine partisan de les laisser se débrouiller et de leur permettre de constituer autant de commissions qu’elles le souhaitaient. Mais, au fil des auditions, vos rapporteurs ont abouti à la conclusion inverse de cette intuition première. D’où les réserves que j’exprime ici.

J’ajoute que l’émiettement de trop nombreuses commissions aboutirait à affaiblir celles-ci, et donc leurs rapporteurs, dans leurs relations avec le Gouvernement. À en croire les anciens et leur expérience parlementaire, si le poids d’une commission est amoindri parce que ses membres sont peu nombreux ou qu’elle se détache moins au milieu d’un nombre plus élevé de commissions, le Gouvernement pourra sans doute lui résister plus facilement. Pour le dire autrement, et en gardant à l’esprit l’idée de ce rapport de forces qui existe entre l’exécutif et le législatif, déplafonner le nombre des commissions reviendrait en quelque sorte à diviser nos forces – pour moins régner. Cela me semble une fausse bonne idée, qui me pousse donc à demander le retrait de ces amendements.

Autre point, qui n'est pas fondamental mais qui est nécessaire à nos réflexions. Si nous voulons faire prospérer cette révision constitutionnelle, il nous faudra trouver un accord avec le Sénat. C'est une chose qu'il nous faut avoir à l'esprit. Je constate que le Sénat, qui s'était opposé naguère à un déplafonnement du nombre des commissions, n’atteint pas le plafond autorisé depuis 2008 puisqu'il n’y a que sept commissions permanentes au Palais du Luxembourg. J'ai la conviction que dans cette assemblée-là aussi, qui est numériquement plus faiblement composée que la nôtre et qui va se réduire encore si les réformes que nous proposons vont à leur terme, la tendance sera également à ne pas multiplier les commissions.

Enfin, il me semble que le Règlement offre tout de même des possibilités. Sous la précédente législature, certains avaient proposé de fusionner la commission de la Défense avec celle des Affaires étrangères – une action militaire n'a de sens que si elle s'inscrit dans une logique diplomatique – et de faire de la commission chargée des Affaires européennes une commission de plein exercice. Pour opérer ce changement auquel je souscris, il n’est pas nécessaire de s'abriter sous les nécessités constitutionnelles. Il suffit de traduire notre volonté politique dans notre règlement. Nous pouvons modifier beaucoup de choses dans l'organisation de nos propres commissions sans toucher à la Constitution.

Eu égard aux effectifs, au pouvoir des commissions futures, au risque d'émiettement, au parallélisme avec le Sénat, je formule une demande de retrait de vos amendements. À défaut, j’émettrais un avis défavorable.

Comme l'a dit M. Lagarde, il y a moyen de recourir à des missions d'information, des commissions d'enquête, des groupes de travail, des groupes d'études. Chaque début de législature est fertile en la matière. Ensuite, quand il s'agit réunir ces instances pour produire et travailler, nous sommes très inféconds. C’est à chaque fois la même chose, quelles que soient les majorités, ce qui démontre une certaine constance. Cela doit tenir à notre nature humaine. En tout cas, toute une série d'outils permettent d'interpeller, de travailler, de produire. Faisons attention de ne pas imaginer que c'est le cadre qui ferait la réalité politique et législative.

M. Cédric Villani. Monsieur le rapporteur général, merci pour votre analyse.

Je vais m'exprimer en tant que député, bien sûr, mais aussi en tant que premier vice-président de l’OPECST, dont je me suis convaincu, après un an d'exercice, rejoignant en cela les conclusions de mon prédécesseur, qu’il ne pourrait pas fonctionner normalement s'il n'était pas transformé en commission permanente, ne serait-ce que du fait des contraintes de calendrier. Par fidélité à cet office et pour d'autres raisons que je vais évoquer, je maintiens mon amendement, tout en étant conscient de cet avis défavorable.

Je rappellerai que la réduction du nombre de parlementaires servait un objectif d'efficacité. Il s’agissait de permettre aux parlementaires de travailler mieux et plus efficacement. L’un de nos collègues a évoqué la possibilité de créer des sous-commissions. À l’occasion de tentatives passées, le Conseil constitutionnel a estimé que l'actuelle rédaction de Constitution rendait impossible ce type de création, nous privant ainsi d'un exercice que des dizaines de démocraties dans le monde utilisent avec succès.

Dans leur commentaire sur la Constitution, Guy Carcassonne et Marc Guillaume, actuel secrétaire général du Gouvernement, s'étonnent que l'on n'aille pas au moins jusqu'à dix ou douze commissions. C'est donc, en un sens, l'exécutif qui s'exprime par ce traité qui est extrêmement réputé. Je suis surpris que notre Parlement conserve une position qui est en deçà de ces recommandations extérieures.

Je ne plaide pas pour le morcellement ou la multiplication à l'infini des commissions, je voudrais que le choix de leur nombre revienne au Parlement. Serions-nous le seul Parlement européen à avoir si peur de nous-mêmes que nous préférions voir le plafond inscrit dans la Constitution ?

M. M’Jid El Guerrab. M. le rapporteur général a vraiment utilisé des arguments qui me donnent envie de retirer mon amendement. Je vais quand même le maintenir par souci de cohérence avec mon amendement suivant, dans lequel je demande que l’on attribue les présidences de commissions aux différents groupes qui composent le Parlement. Si nous créons moins de quinze commissions, chaque groupe politique sera forcément représenté dans chacune d’elles, ce qui répond à l'argument sur la représentativité.

M. Jean-Christophe Lagarde. Il ne me paraît pas sain de ne pas prévoir un nombre minimum pour que, à l’avenir, une majorité ne vienne pas nous raconter que trois ou quatre commissions suffisent.

Après l’intervention du rapporteur général, je veux revenir sur le problème de représentation. Dans une assemblée de 400 députés, le nombre minimum de députés pour constituer un groupe – actuellement fixé à quinze – devrait être un peu réduit.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Ou augmenté !

M. Jean-Christophe Lagarde. Dans ce cas, de nombreux groupes disparaîtraient et il faudrait assumer cet acte politique volontaire. J’imagine que vous plaisantez, monsieur le rapporteur général.

À mon avis, le problème n’est pas celui que vous soulevez, il tient à la représentation proportionnelle des groupes dans les commissions. Si l’on passe en deçà d’un certain nombre, il ne peut plus y avoir de représentation proportionnelle. Pour remédier à cela, on peut imaginer que le représentant du groupe – qui ne peut pas fournir une représentation proportionnelle – porte l’équivalent des voix de son groupe, comme cela se fait dans de nombreux parlements.

Pour favoriser la réflexion d’ici à la séance publique, je voudrais revenir sur le périmètre des commissions. La commission des Affaires européennes doit devenir une commission permanente et, pour ma part, je serais totalement favorable à une fusion entre la commission des Affaires étrangères et la commission de la Défense. Le Sénat a remarquablement bien réussi une telle fusion. À l’inverse, le champ de la commission des Lois me semble hypertrophié.

L'amendement CL688 pourrait être un point d'atterrissage utile. Il prévoit la création de sous-commissions, permanentes ou non, par chacune des commissions. Cela permettrait à la commission des Lois d'avoir des missions particulières en son sein, de fusionner la commission Affaires étrangères avec celle de la Défense, et de donner un rang de commission permanente à la commission chargée des Affaires européennes.

Mme Sabine Thillaye. Monsieur le rapporteur général, je comprends vos observations et vos craintes mais je voudrais souligner le rôle particulier de la commission chargée des Affaires européennes. Les quarante-huit membres de cette commission sont les seuls à devoir siéger dans deux commissions. Les collègues ont parfois du mal à être présents et, chaque semaine, on cherche le créneau le plus propice pour siéger. Devenir une commission permanente nous permettrait d’avoir davantage les moyens de travailler. Néanmoins, je suis prête à retirer l’amendement CL1256 et aussi l’amendement CL1254 qui sera réécrit d’ici à la séance.

M. Sacha Houlié. Au nom du groupe La République en Marche, je me prononce contre une augmentation du nombre des commissions et a fortiori contre son déplafonnement, pour rester dans l'esprit de la Constitution de 1958 qui prévoyait six commissions permanentes. Le Sénat, dont chacun fait le constat qu'il est mieux organisé et plus puissant que l'Assemblée nationale, en compte sept. Quand le nombre de commissions permanentes est réduit, les parlementaires ont plus de pouvoir et sont mieux protégés des influences extérieures. C’est encore plus net à l'Assemblée nationale où les majorités se succèdent. Cette régulation est au bénéfice de la liberté.

L’augmentation du nombre de commissions permanentes nuirait aussi aux droits de l'opposition qui ne pourrait plus siéger dans toutes ces instances. Je m'arrête là puisque mon temps de parole est écoulé mais nous avons bien d'autres arguments que nous ne manquerons pas de faire valoir en séance.

M. Arnaud Viala. Une fois n’est pas coutume, monsieur le rapporteur général, nous sommes d'accord sur un point : il ne faut pas augmenter le nombre des commissions. Nos arguments sont liés aux autres éléments de votre réforme, notamment à la réduction du nombre de parlementaires, qui conduira inévitablement à des contraintes plus lourdes en termes d’agenda. Je m'étonne d'ailleurs d’entendre notre collègue Thillaye nous dire à la fois qu'il faut augmenter le nombre de commissions et qu'elle a du mal à siéger dans deux commissions à la fois.

M. Jean-Christophe Lagarde. Elle siègera dans une seule !

M. Arnaud Viala. Ce n’est pas parce que la commission chargée des Affaires européennes deviendra permanente que vous aurez davantage de temps pour y siéger.

En raison de l’émiettement dû à cette augmentation, aucun parlementaire n’aura de vision d'ensemble. Et compte tenu des dispositions que vous envisagez pour que certains textes ne soient examinés qu'en commission, l'exercice deviendrait absolument antidémocratique.

Pour terminer, j’aimerais faire une remarque, notamment à l'adresse de M. Houlié : je veux bien que vous cherchiez à recueillir l'aval du Sénat, mais arrêtons de dire toutes les deux phrases que tout est merveilleux au Sénat et qu’il est plus puissant que l'Assemblée nationale.

Mme Danièle Obono. Je vais aller dans le sens de l'intervention précédente et, une fois n'est pas coutume, être plutôt d'accord avec le rapporteur général.

Ironiquement, ces amendements montrent à quel point les députés de la majorité sont cohérents avec la logique de l'ensemble du texte. Au nom de l'efficacité, on peut souhaiter être moins nombreux en commission pour que ça aille vite. Au nom de l'efficacité, on peut se focaliser davantage sur des sujets techniques. En déroulant le fil, on arrive à ne voir aucun problème à l’émiettement du travail parlementaire : chacun devient spécialiste de son sujet. En fait, c'est votre logique qui alimente ce que vous critiquiez. Si on va au bout de la logique, peu de députés voteront la loi en commission, ce qui éclatera le sens même de l'Assemblée nationale. C’est pourquoi nous nous opposons à ces amendements qui révèlent le problème fondamental posé par la logique qui sous-tend tout ce texte.

M. David Habib. J’abonde dans le sens de M. Viala et de Mme Obono. La procédure simplifiée, qui conduira à ce que des textes ou des parties de textes soient examinés exclusivement en commission, va bouleverser naturellement les choses au sein de notre assemblée. C'est une grave erreur, une rupture avec la tradition démocratique et républicaine de notre pays. Vous l'avez voulu. En conséquence, si l’on multipliait le nombre de commissions permanentes, l'opposition serait totalement incapable ne serait-ce que d'exprimer ses réserves par rapport à tel ou tel texte.

Pour ces raisons, j'adhère aux arguments du rapporteur général. Il admettra que ses propres arguments peuvent conduire à s’opposer aux autres dispositions qui nous sont soumises : la procédure simplifiée mais aussi la réduction du nombre de députés.

M. Erwan Balanant. Au départ, j'étais plutôt favorable à l’accroissement du nombre de commissions permanentes. Après réflexion, je pense que c’est une mauvaise idée, pour les raisons évoquées par le rapporteur général et certains collègues. J’ajouterais un argument : le nombre des députés qui se disent un peu frustrés d’appartenir à des commissions qui examinent peu de textes va augmenter.

Nous devons travailler à une meilleure répartition des textes entre les commissions. À la commission des Lois, le nombre de textes examinés nous fait parfois travailler dans une tension énorme. Nous devrions aussi multiplier les commissions spéciales. Sur l’eau et l’assainissement, par exemple, il aurait été logique que la commission des Lois partage le travail avec la commission du Développement durable.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je suis sensible au fait que des orateurs de l'opposition aient pu constater combien j'étais vigilant concernant les droits des oppositions futures. Certes, à peine cet hommage rendu, les mêmes orateurs ont laissé entendre que la volonté de préserver les droits des oppositions dans ce cadre illustrerait une volonté de les anéantir. C’est un genre d'oxymore. Vous nous dites : vous voulez nous protéger parce que vous voulez que nous n’existions plus. Eh bien non. Je me sentirais bien seul sans les oppositions. Je voulais ne pas laisser prospérer ces interprétations fallacieuses.

M. Philippe Gosselin, président. Si je puis me permette un petit commentaire amusé, monsieur le rapporteur général, comptez sur nous pour ne pas vous laisser dans le désarroi.

M. Marc Fesneau, rapporteur. Le débat est intéressant et ce que disait Richard Ferrand est assez juste : à la réflexion, nous sommes défavorables à ces amendements alors que nous avions été plutôt séduits, au départ, par l’idée qui les sous-tend.

Certains citent des assemblées parlementaires européennes qui ont plus de commissions que la nôtre. On pourrait aussi citer les Grecs qui en ont seulement six. Comparaison n'est pas raison. Hier, je m’étais défini comme un ardent défenseur de la différenciation territoriale. Je suis aussi un ardent défenseur de la différenciation nationale. Nous avons des histoires différentes.

Émietter, c'est sans doute affaiblir les commissions à un moment où nous voulons réaffirmer leur rôle : les débats seront éclatés dans plusieurs commissions et nous risquons de perdre le sens global du texte. Nous voyons déjà que certaines commissions peuvent être saisies pour avis sur un ou deux articles d’un texte. Je ne dis pas que cela n’a pas d'intérêt, mais le risque de perte de sens global est réel.

Sans même avoir fait d’« appel à candidatures », au vu des demandes qui s’expriment et qui sont toutes légitimes, nous en sommes déjà à une douzaine ou une quinzaine de commissions potentielles. C'est dans la nature des choses. En plus, nous nous retrouverions en situation de refuser la création d’une commission sur tel ou tel sujet, par exemple sur les collectivités locales. Certains en tireraient la conclusion que nous ne nous intéressons pas aux collectivités. Nous entrerions dans un engrenage. Pourquoi ne pas créer trente ou quarante commissions, puisque tous les sujets sont profondément légitimes ? Si notre intérêt pour un sujet doit se traduire par la création d’une commission, nous affaiblissons notre propos.

Comme l'a très bien dit Richard Ferrand, nous devrons travailler sur notre Règlement. Il faut probablement regrouper certaines commissions et en créer une pour la délégation chargée des Affaires européennes.

Mme Sabine Thillaye. Nous sommes déjà une commission ! La commission des Affaires européennes est inscrite dans Constitution, ce n'est plus une délégation !

Marc Fesneau, rapporteur. Oui, je vois bien que chacun est attaché aux titres. Je ne pense pas que le sujet européen soit étranger à la plupart d'entre nous. Méfions-nous des titres, pour lesquels on peut parfois s'emballer. Ce qu’on y fait est plus intéressant que le titre.

Quoi qu’il en soit, pour renforcer les pouvoirs de l'Assemblée nationale, le plus utile est d’en rester au stade où nous en sommes aujourd'hui.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous nous sommes beaucoup interrogés sur cette question. En tant que présidente de la commission des Lois et rapporteure de ce texte, j’avoue avoir été d’emblée contre le déplafonnement du nombre de commissions pour les mêmes raisons que celles exposées par nombre d’entre vous, et principalement parce qu’il me semblait dangereux de modifier plusieurs curseurs à la fois. La baisse du nombre de parlementaires se conjuguera à l'augmentation des pouvoirs des commissions, où il sera possible de légiférer. Ces deux modifications auront des conséquences suffisamment importantes sur nos travaux pour ne pas s'attaquer à un troisième curseur : l'augmentation du nombre de commissions.

Pour avoir organisé un certain nombre de commissions mixtes paritaires avec le président de la commission des Lois du Sénat, je pense aussi que le parallélisme de nos périmètres est un facteur de réussite de nos travaux. Nous apprenons à nous connaître et à travailler ensemble, et nous bénéficions aussi d’une cohérence de calendrier. Si les périmètres de l’Assemblée nationale et du Sénat étaient extrêmement différents, nous aurions à gérer des chevauchements parfois incompatibles. Ce serait néfaste aux négociations et aux rapprochements que nous effectuons régulièrement. La limitation du nombre de commissions permet cette cohérence de périmètres, même si elle n’est pas tout à fait aboutie depuis que la commission de la Défense et la commission des Affaires étrangères du Sénat ont fusionné.

Le Règlement ne nous interdit pas de réfléchir au périmètre interne de chaque commission. Il y a peut-être des choses à revoir. Je ne pense absolument pas à la commission des Lois, monsieur Lagarde, qui n'est pas hypertrophiée. C'est une commission qui fonctionne de façon très fluide. Certes, nous avons beaucoup de travail, mais nous ne prenons jamais de retard : les textes sont toujours présentés en temps et en heure et de façon très aboutie. Il y a une cohérence dans son périmètre interne auquel je souhaite bien évidemment que l'on ne touche pas.

Les amendements CL1256 et CL1254 sont retirés.

La Commission rejette successivement les amendements CL94, CL54, CL602, CL1250 et CL980.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL949 de M. André Chassaigne et CL1496 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Mon amendement vise à permettre que les présidences des commissions permanentes soient réparties à la proportionnelle des groupes et des parlementaires.

Comme je l’indiquais précédemment, les présidences des commissions sont réparties à la proportionnelle en Allemagne. Héritée du constitutionnalisme du XIXe siècle, cette caractéristique a été reprise en 1949. Il est parfaitement possible d’adopter la même disposition en France et de l’inscrire dans la Constitution pour qu’elle soit pleinement respectée. Il faut permettre aux oppositions comme aux groupes de la majorité, qu'ils soient minoritaires ou pas, d'exercer les présidences de commission. C'est actuellement le cas pour la seule commission des Finances, et cela se passe très bien. Il s’agit de permettre la diversité de l'expression politique dans notre pays et d’assurer à l'opposition sa pleine participation à la démocratie parlementaire.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je suis défavorable à ces amendements. La représentation de l'opposition est assurée au sein du bureau de chaque commission, qui se réunit très régulièrement et organise les travaux de celle-ci. Il me semble que nous risquerions d’entraver le bon fonctionnement des commissions si nous décidions de répartir leurs présidences à la proportionnelle.

Une commission doit tout de même être représentative des groupes présents à l'Assemblée nationale. Il se trouve qu'il y a un groupe majoritaire. C'est la raison pour laquelle les présidences de commission – à l’exception de celle de la commission des Finances – sont détenues par la majorité. La composition du bureau – élu de manière parfaitement démocratique – reflète celle de la Commission.

M. M’Jid El Guerrab. Compte tenu des arguments déployés par la rapporteure, je retire mon amendement. Mais nous sommes en commission et j'essaie de faire évoluer le texte dans le sens d’un accroissement du pouvoir du Parlement. Il me semble que cela passe aussi par un accroissement du pouvoir de l'opposition. L’opposition d'aujourd'hui peut être la majorité demain et vice versa.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Vous avez la meilleure preuve que le pluralisme est assuré dans les commissions : notre séance est présidée par mon vice-président, membre du groupe Les Républicains.

M. Philippe Gosselin, président. Je ne veux pas servir d'alibi, car je n’ai pas l’impression d’en être un ce matin, madame la présidente.

La Commission rejette successivement les amendements CL949 et CL1496.

Elle en vient à l’amendement CL194 de M. M’Jid El Guerrab.

M. M’Jid El Guerrab. Par cet amendement, je propose que l’écart entre le nombre de femmes et d’hommes nommés au sein de chaque commission permanente ne soit pas supérieur à un. Il s'agit de renforcer l’égalité entre les femmes et les hommes dans la Constitution. C'est une préconisation du Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Ne serait-ce que par souci de cohérence avec la position que nous avons adoptée vis-à-vis de tous les autres amendements sur la parité, j'émets un avis défavorable. En outre, votre proposition est irréalisable car elle suppose une parfaite parité au sein de notre assemblée. Nous ne pouvons assurer cette parité, compte tenu de notre mode de scrutin. En revanche, nous avons une marge de manœuvre pour les présidences de commission et nous l’avons utilisée.

M. Philippe Gosselin, président. Sans vouloir peser sur les débats de façon arbitraire, je me permets d’ajouter un autre élément. Si une telle disposition était adoptée, il faudrait que tous les groupes politiques se mettent d'accord entre eux pour faire leur propre désignation de commissaires, ce qui nuirait à la libre expression et représentation des groupes politiques.

M. M’Jid El Guerrab. J'accepte le sous-amendement de la rapporteure pour que la mesure concernant les présidences de commission soit inscrite dans la Constitution. (Sourires.)

M. Jean-Christophe Lagarde. Un argument me paraît encore plus central, quand bien même, un jour, notre assemblée deviendrait paritaire : nous sommes tous obligés de nous inscrire dans une commission et, en prévoyant cette parité, vous obligeriez des députés et des députées à aller dans des commissions qui ne les intéressent pas. À mettre la parité à toutes les sauces, on finit par nuire à la cause et à la qualité du travail.

Mme Danièle Obono. Pour moi, il s’agit d’un amendement d'appel, d’autant que d'autres amendements visant à garantir la parité des positions politiques ont été rejetés. De tels amendements obligent à réfléchir à la question. Il ne s'agit évidemment pas d'obliger les députés à aller dans des commissions « qui ne les intéressent pas ». La parité aux élections avait suscité le même genre de réaction : n’oblige-t-on pas des femmes à se porter candidates alors qu’elles ne le souhaitent pas ? En vérité, quand on cherche, on trouve des femmes intéressées par tous les sujets. C'est bien d'avoir ce genre d'amendement qui repose la question. Il ne suffit pas d'avoir une femme présidente de la Commission. Il y a autant d'hommes que de femmes qui peuvent s'intéresser à un sujet donné, quel qu’il soit. On devrait donc arriver au moins à corriger les déséquilibres que l’on observe parfois dans certaines commissions, sinon à obtenir la parité. Je trouve cet amendement assez sain et je le soutiens.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle examine l’amendement CL721 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. Nous en revenons au débat précédent sur le nombre de commissions. Je propose une solution consistant à autoriser la création de sous-commissions, actuellement interdites par notre Constitution, qui offriraient la possibilité de travailler en petits groupes.

J’y insiste, et je regrette que notre rapporteur général ait dû s’absenter mais je lui représenterai mes arguments dans l’hémicycle : cette liberté d'organisation serait nécessaire si l’on ne veut pas se raconter des histoires. Comparaison n'est pas raison, disait M. Fesneau. La vérité est que le Parlement français n’a pas les mêmes pouvoirs que les autres parlements. S’ils s'organisent en groupes de travail efficaces, c’est parce qu'ils ont des pouvoirs alors que nous n'en avons pas. Voilà la réalité. Créer des groupes de travail plus dynamiques et plus efficaces permettrait de redonner du pouvoir au Parlement, si tel est l’objectif recherché.

Madame la présidente de la commission des Lois, je comprends bien que vous ne vouliez pas la réduction de votre périmètre, comme tous les présidents de la commission des Lois que j’ai connus en quatre mandats. Chacun est attaché à son petit pouvoir. C'est comme cela que ladite commission chargée des Affaires européennes n'est toujours pas une commission au bout de seize ans. C'est valable pour tout le monde. Cette réaction finit par nuire au fonctionnement et au pouvoir de l'Assemblée.

L’argument des périmètres n’est pas opérant, car l’Assemblée nationale et le Sénat n’ont pas les mêmes. Les commissions des Lois ont à peu près le même mais ce n’est pas le cas pour les autres commissions. Cela se comprend, puisque nous avons huit commissions alors qu’ils en ont sept. Dans tous les autres parlements bicaméraux, on accepte d'avoir des périmètres discordants, si j'ose dire.

Par cet amendement, je vous demande d’ouvrir la réflexion pour permettre à toute majorité de s'organiser en sous-commissions. Cela permettrait de répondre à la problématique de la veille permanente soulevée par M. Villani. Cela permettrait d'avoir des groupes plus efficaces, plus restreints, plus techniques, sans pour autant toucher au pouvoir des commissions elles-mêmes.

M. Olivier Marleix. L’amendement de Jean-Christophe Lagarde est un bon compromis entre les deux aspirations que nous avons à peu près tous exprimées : avoir un nombre limité de commissions permanentes pour garder une symétrie par rapport au Sénat et éviter que les parlementaires ne se dispersent lors des travaux ; pouvoir travailler en plus petits groupes comme nous le faisons déjà dans le cadre des commissions d'enquête et des missions d'information.

Au passage, je salue l’initiative de l'actuelle majorité de confier des missions à la fois à des membres de la majorité et parfois de l'opposition. On arrive à faire un travail consensuel intéressant, bien qu’on n’arrive pas toujours à rendre les rapports… (Sourires.) C’était une petite parenthèse pour la présidente de la commission des Lois. La création de sous-commissions permettrait de systématiser un peu ce mode de fonctionnement.

Le rapporteur général s'est absenté, mais j’aimerais répondre à l’un de ses arguments. J'étais assez horrifié de l’entendre dire qu’il ne fallait pas trop spécialiser les parlementaires parce qu'ils risqueraient d'être identifiés pour leurs compétences. M. Ferrand a tout de même une drôle de conception du Parlement. Pour ma part, je trouve qu’il est bon que des parlementaires puissent être identifiés par leurs compétences sans que l'on y voie un risque de conflit d'intérêts. D'ailleurs, on n'a pas ces préventions lorsqu'il s'agit de hauts fonctionnaires qui eux, par définition, sont identifiés par leurs compétences.

Je n’ai qu’un reproche à faire à l’amendement de Jean-Christophe Lagarde. Il écrit que le règlement de chaque assemblée détermine les conditions dans lesquelles doivent être créées des sous-commissions. Il en fait un impératif. On pourrait en faire une faculté en remplaçant « doivent » par « peuvent ». En tout cas, l’amendement est intéressant et la réflexion utile.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je suis assez opposée à la création de sous-commissions. Nous avons déjà de nombreuses possibilités de travailler en petits groupes. Nous avons des missions d'information sur des thématiques spéciales, qui regroupent des membres de l’opposition et de la majorité – j'y veille particulièrement au sein de la commission des Lois, comme l'a rappelé M. Marleix. Au passage, je vous indique, monsieur Marleix, que vous pourrez prochainement remettre votre rapport. Ne vous inquiétez pas, j'y veillerai parce que je n'aime pas le travail inutile.

M. Philippe Gosselin, président. C’est un engagement public, monsieur Marleix !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. C'est un engagement public. En revanche, je n'ai pas encore fixé la date parce que, même si la commission n’est pas hypertrophiée, elle a un calendrier qui nous lie.

Nous avons aussi la possibilité de constituer des groupes de travail. Avec mes vice-présidents, j’ai réalisé des travaux sur les conditions de détention en France. En Conférence des présidents, nous pouvons décider de créer des commissions spéciales, des délégations. Au sein de la commission des Lois, ou presque, il y a deux délégations : la délégation aux collectivités territoriales et la délégation aux outre-mer. Ces délégations ne sont pas techniquement et formellement des sous-commissions, mais elles effectuent des travaux et des missions d'information qui nous ont parfois été demandées, sur lesquelles nous avons délibéré en bureau, et qui ont ensuite été présentées de façon concurrente aux délégations.

Nous avons divers moyens d'organiser notre travail sans avoir besoin de créer des sous-commissions. C'est la raison pour laquelle je suis défavorable à votre amendement.

Mme Marie Guévenoux. Comme le rapporteur général et le rapporteur Fesneau, je faisais partie des députés assez enthousiastes à l’idée de modifier le nombre des commissions et l’organisation des chambres. En les écoutant, j'ai été convaincue que le déplafonnement pouvait poser des problèmes de représentativité, affaiblir la commission par rapport au Gouvernement, nuire à l'organisation du travail avec le Sénat.

Cela étant, je pense que nous pourrions avancer sur certains sujets. Faut-il relever le seuil ou créer des sous-commissions ? Nous pourrions y réfléchir d’ici à la séance.

M. Éric Coquerel. Nous ne pouvons pas séparer ces amendements du contexte dans lequel ils nous sont proposés. Pris isolément, l’amendement visant à créer des sous-commissions peut susciter l’adhésion. Même s’il s’agit d’une faculté et non d’un impératif, pourquoi pas ? Cependant, au niveau global, on nous propose de faire en sorte que les commissions prennent toujours plus de poids par rapport aux assemblées plénières. Compte tenu de la baisse du nombre de députés que veut imposer la majorité, on peut imaginer que les textes ne seront plus discutés que par cinquante commissaires au lieu de soixante-dix dans les commissions actuelles.

Cela pose un problème de fond. Nos concitoyens élisent des députés et non pas des commissaires. Ce n'est pas seulement de la sémantique. Certains réclament une spécialisation. Or nos concitoyens n’élisent pas quelqu'un qui va s'occuper d'affaires étrangères ou d'économie ; ils élisent quelqu'un qui va assumer une part de la souveraineté nationale. Les députés non-inscrits expriment bien ce problème. Au-delà des groupes auxquels nous appartenons, au-delà de tels ou tels domaines sur lesquels nous pouvons débattre de manière plus précise selon les commissions, il nous appartient de pouvoir trancher sur la globalité des débats.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je suis absolument navré d’entendre la présidente de la commission des Lois refuser cet amendement. Vous avez énuméré, chère collègue, tout un tas de méthodes de travail existantes sans nous dire, à aucun moment, pourquoi l'existence de sous-commissions dérangerait. Il ne s’agit pas de supprimer ce qui existe. Dès lors que l’on réorganise le périmètre de nos commissions, nonobstant vos hésitations, la création de sous-commissions serait utile dans un certain nombre de domaines. M. Marleix a probablement raison de vouloir remplacer « doivent » par « peuvent ». Au nom de quoi s’interdirait-on de créer des sous-commissions ? En quoi seraient-elles dérangeantes ?

Je veux bien que comparaison ne soit pas raison, mais la France n'est pas le seul pays à avoir un parlement. Elle est peut-être le seul pays à en avoir un qui en soit si peu un. Si les autres parlements l’ont fait, ce n’est pas pour rien. Je ne dis pas que cela doit être systématisé. Soyons clairs : un président de sous-commission n’aurait aucun droit à une voiture, une secrétaire, etc. Je sais en que, dans cette maison, on pense souvent à cela. Pourquoi se priver de la capacité de travailler de cette façon ? Si vous n'en voulez pas, ne le faites pas, mais laissez au moins la Constitution l’autoriser. Il n’y a aucune raison de se priver de cette capacité d’organisation que tous les parlements du monde démocratique se sont accordée. Cessons de nous automutiler !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous avons déjà à notre disposition une multitude de moyens de travail, pourquoi ajouter cette nouvelle modalité qui ne me paraît d’aucune utilité ?

M. Fabien Di Filippo. L’avantage des sous-commissions, c’est qu’elles seraient actives pendant toute la durée de la législature, contrairement aux missions d’information ou aux délégations.

À ce stade de nos débats, je tire la sonnette d’alarme. Nous avons retourné le problème dans tous les sens : faut-il plus de commissions ? Moins de commissions ? Des sous-commissions ? Reste qu’avec quatre cents députés et des groupes politiques de dix députés, un problème de représentation se posera forcément. Si la loi est votée en commission et non plus dans l’hémicycle, ce sont une vingtaine de députés, si l’on tient compte des absences, qui auront la faculté de voter la loi tandis que tous les autres seront dépossédés de ce droit. Réfléchissez bien à ce que vous faites. Tout cela conduit à un affaiblissement des droits du Parlement, à un affaiblissement du débat public, à un affaiblissement de la représentation démocratique.

La Commission rejette l’amendement.

Article additionnel après l’article 4 (art. 42 de la Constitution) Faculté pour la Conférence des présidents d'organiser un débat d'orientation générale

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL1514 du rapporteur général, les amendements identiques CL875 de M. Sacha Houlié et CL1338 de Mme Isabelle Florennes, ainsi que l’amendement CL1330 de Mme Marielle de Sarnez.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Nous vous proposons d’inscrire dans la Constitution la faculté pour la Conférence des présidents d’organiser, sur tout projet ou proposition de loi, un débat d’orientation générale.

Ce débat concernerait les enjeux du texte, permettrait de discuter de son esprit, de ses principes et de ses objectifs, de son opportunité et de son architecture. Il interviendrait après le dépôt du projet de loi, car seuls la délibération en conseil des ministres et le dépôt engagent le Gouvernement sur un texte. Le choix d’organiser un tel débat reviendrait à la Conférence des présidents qui en déterminerait la date et les modalités ; le cas échéant, elle pourrait décider que ce débat remplace la discussion générale. Le débat d’orientation demeurerait facultatif. Chaque conférence des présidents à l’Assemblée et au Sénat serait libre de se forger une doctrine.

M. Sacha Houlié. Mon amendement CL875 vise les mêmes objectifs que celui du rapporteur général. Il satisfera tous ceux qui réclament que les débats soient davantage « politiques », et je tends là une perche à M. Di Filippo. Il permet en effet, avant l’examen en commission, d’organiser une discussion sur les orientations politiques d’un texte et non sur ses dispositions techniques. Ce sera l’occasion de fixer un cap, chose que les Français ont attendue pendant tout le quinquennat précédent. C’est une étape salutaire vers le renforcement de nos droits.

Mme Isabelle Florennes. Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés estime que ce débat d’orientation contribuerait, dans un souci de rationalisation, à mieux répartir le travail sur un texte entre la séance publique, où seraient présentés les enjeux politiques, et la commission qui aborderait les aspects plus techniques.

M. Erwan Balanant. Notre amendement CL1330 précise que la tenue d’un débat d’orientation préalable devrait intervenir avant la transmission du projet de loi au Conseil d’État. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE), devenu Forum de la République, pourrait animer le débat public citoyen autour des textes examinés.

Le Parlement, de son côté, travaillerait mieux sur les textes car il aurait connaissance par avance des orientations politiques voulues par le Gouvernement. Nous disposerions d’une meilleure visibilité et nous rédigerions nos amendements en étant moins sous la pression de facteurs extérieurs. Je suis persuadé que si, aujourd’hui, nous déposons autant d’amendements, c’est parce que nous nous sentons parfois frustrés de n’avoir pu analyser sereinement les textes.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. J’invite nos collègues à retirer leurs amendements au profit de l’amendement CL1514, et émettrais, dans le cas contraire, un avis défavorable.

M. Marc Fesneau, rapporteur. L’amendement CL1514 répond à la volonté de nourrir plus en amont nos débats et de mieux organiser la discussion. Avant la discussion en commission, le Gouvernement donnerait le cap qu’il se fixe, ce qui permettrait d’identifier les enjeux politiques, les consensus possibles et les points de divergence. Le risque, à chaque discussion d’un nouveau texte, est de se noyer dans des détails techniques, article après article, amendement après amendement, sans avoir de vision globale.

Avec un tel débat d’orientation générale, nous pourrions prendre du recul avant que les amendements ne soient déposés. Actuellement, le débat politique arrive beaucoup trop tard, après que le texte a été adopté, voire jamais.

M. David Habib. Nous voyons bien que ce qui est aujourd’hui réservé à la Conférence des présidents sera demain une prérogative étendue aux présidents des groupes qui en exprimeront le souhait.

Il est important qu’en amont de l’examen des textes en commission, nous puissions avoir une vision globale, politique. On ne doit pas réduire les députés – et c’est peut-être une tendance de La République en Marche – à des techniciens et des experts.

Mme Danièle Obono. Je suis plus sensible à l’amendement présenté par Erwan Balanant, qui prévoit l’organisation du débat avant la transmission au Conseil d’État, alors que celui du rapporteur général fait de ce débat davantage une discussion générale bis.

M. Fabien Di Filippo. Je suis un peu interloqué par ces amendements, même si j’apprécie la perche tendue par M. Houlié.

Nous nous sommes offusqués hier du fait que les décrets allaient parfois à l’encontre des lois qui avaient été adoptées. Qu’y aura-t-il de contraignant dans ces simples débats d’orientation ? Quand une loi est votée, ce qui importe, c’est ce qu’elle change concrètement à la vie des gens ou à la marche du pays. Il faut que nous puissions nous débattre des détails de chaque texte.

Ce qui m’inquiète, c’est qu’on s’achemine vers un Parlement qui donne de grandes orientations de principe qui ne trouvent pas de traductions concrètes. Souvenez-vous de la loi « Asile et immigration » : on allait voir ce qu’on allait voir en matière de fermeté, nous disait-on. Et que constate-t-on aujourd’hui ? Que le texte est totalement inopérant.

Nous sommes en totale opposition avec ces amendements. Nous ne voulons pas de grandes déclarations de principe qui sont d’une inefficacité totale.

Mme Marie Guévenoux. Je tiens à remercier l’ensemble des collègues qui ont travaillé sur ces amendements et nos rapporteurs qui les ont repris. Dialoguer avant l’examen en commission sur les grandes orientations d’un texte améliorera l’organisation de nos travaux : nous cernerons mieux les grands enjeux et rédigerons nos amendements dans de meilleures conditions. En outre, ce débat donnera une tribune aux groupes de l’opposition, ce qui devrait satisfaire ceux qui nous invitaient hier à davantage prendre en compte les droits de l’opposition.

Je précise, monsieur Di Filippo, que ces débats ne viendraient nullement se substituer aux réunions des commissions puisqu’ils les précéderaient.

Les amendements CL1338 et CL875 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL1514 (amendement n° 336).

En conséquence, l’amendement CL1330 tombe.

Après l’article 4 (suite)

La Commission en vient à l’amendement CL418 de Mme Cécile Untermaier.

M. David Habib. Cet amendement prévoit que l’examen des projets et propositions de loi en commission ne puisse intervenir en première lecture qu’une semaine après la présentation de l’étude d’impact. Cela aurait l’avantage de constitutionnaliser ce document.

Comme nous l’avons constaté à de nombreuses occasions, les études d’impact sont très largement insuffisantes. Au mois d’octobre 2017, l’étude d’impact du projet de loi mettant fin à la recherche et à l’exploitation des hydrocarbures indiquait que les dispositions nouvelles étaient susceptibles d’entraîner 200 suppressions d’emploi. Or – je prends Vincent Bru à témoin – pour notre seul département des Pyrénées-Atlantiques, 20 000 emplois étaient en jeu. Autrement dit, l’étude d’impact a été bâclée. Le ministre de l’Environnement, à qui je rends hommage, l’a lui-même reconnu.

Rendre obligatoire le débat sur les études d’impact avant le travail en commission conduirait le Gouvernement à en améliorer la qualité.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Nous partageons l’intégralité des arguments que vous venez d’avancer. Nous avons même discuté hier d’un amendement qui tendait à préciser dans la Constitution que les études d’impact devaient être rigoureuses et exhaustives, mais, devant les difficultés à définir ce qui est rigoureux et exhaustif, nous avons conclu que ces adjectifs ne pouvaient avoir un caractère normatif.

Je crains, monsieur Habib, que votre amendement n’aboutisse au résultat inverse de celui que vous recherchez. Vous souhaitez que nous disposions d’études d’impact de meilleure qualité, ce qui rejoint notre préoccupation à tous de pouvoir nous appuyer sur des outils d’évaluation et de contrôle plus développés. Mais en faire un préalable obligatoire donnerait le sentiment que la qualité d’un texte ne peut être mesurée qu’à l’aune de son étude d’impact, ce qui n’est jamais le cas, sinon il n’y aurait pas d’opinions divergentes. Le débat d’orientation générale n’empêche en rien les débats en commission et les débats en séance publique de se tenir.

En outre, la disposition que vous proposez me paraît davantage relever de la loi organique.

Pour toutes ces raisons, je déplore de devoir donner un avis défavorable à votre amendement.

M. David Habib. Ce débat sur l’étude d’impact précéderait le débat en commission et non le débat d’orientation générale. Vous n’avez pas fait une lecture assez rigoureuse de mon amendement, monsieur le rapporteur général.

J’ajoute que notre initiative a été motivée par le traumatisme provoqué dans notre département par l’étude d’impact de la loi relative aux hydrocarbures. Un membre éminent de votre majorité, qui a été ministre un temps, a taxé d’amateurisme la démarche du Gouvernement. Un moyen d’améliorer les études d’impact est d’en faire le point d’appui d’un débat avant l’examen en commission.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je vois, cher collègue, que vous aimez à souligner que votre département est un vivier de talents.

Je reconnais une légère approximation dans ma lecture de votre amendement, qui est, il est vrai, redoutablement mal écrit. Jugez-en vous-mêmes, chers collègues : « L’examen des projets et propositions de lois en commission ne peut intervenir, en première lecture, qu’une semaine après la présentation de l’étude d’impact qui les accompagne dans le cadre d’un débat préalable en séance. »

Vous le savez, « Ce que l’on conçoit bien, s’énonce clairement. Et les mots pour le dire arrivent aisément ». Ce n’est pas le cas avec cette rédaction. Avis défavorable.

M. David Habib. Je vous le concède, monsieur le rapporteur général, mais je regrette que vous en restiez à la forme sans aborder le fond. Je vous ai interpellé sur une question essentielle et vous n’apportez pas de réponse. C’est dommage.

M. Olivier Marleix. Je trouve la piste proposée par M. Habib extrêmement intéressante. Les études d’impact constituent un bel outil issu de la réforme constitutionnelle voulue par Nicolas Sarkozy en 2008. Inscrites dans la loi organique de 2009, elles permettent au Parlement, avant d’aborder l’examen d’un projet de loi, de disposer d’un minimum d’éléments d’évaluation fournis par l’administration.

On peut regretter, avec le sénateur Hugues Portelli qui leur a consacré un rapport, qu’elles soient trop légères ; on peut aussi déplorer que le Conseil constitutionnel n’apprécie pas assez sévèrement leur qualité.

L’idée d’un débat d’orientation générale m’inquiète. Il n’y a rien de pire que de donner l’impression qu’il y a, d’un côté, des grands discours, et, de l’autre, la petite réalité. Qu’ils y aient des « grands diseux » et des « petits faiseux », c’est le plus grand risque que court notre démocratie.

S’appuyer sur une étude d’impact pour échapper au pur verbe serait quelque chose d’utile à la réflexion. Nous pourrions peut-être réécrire collectivement cet amendement d’ici à l’examen en séance.

La Commission rejette l’amendement.

[Article 44 de la Constitution]

La Commission examine ensuite les amendements CL269 et CL270 de M. Éric Diard.

M. Fabien Di Filippo. L’amendement CL269 va tout particulièrement plaire à la majorité, car il devrait lui permettre d’atteindre l’objectif affiché dans le titre du projet de loi, une fois n’est pas coutume sous cette législature.

Il procède à un rééquilibrage entre droit d’amendement du Gouvernement et droit d’amendement du Parlement. Aujourd’hui, le droit d’amendement du Gouvernement n’est absolument pas encadré. Il peut déposer à la dernière minute en séance des amendements qui réécrivent totalement certaines parties du texte, ce qui trouble la sérénité des débats. Je prendrai l’exemple du projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire : le nombre de ses articles est passé de huit dans la version initiale à vingt et un après la première lecture, du seul fait d’amendements gouvernementaux. On peut légitimement se sentir pris en traître en pareil cas.

Nous proposons donc de concentrer le droit d’amendement dans les mains des parlementaires.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Mon cher collègue, vous proposez ni plus ni moins de supprimer le droit d’amendement du Gouvernement, ce qui est un peu brutal, vous nous le concéderez. Je n’y suis pas favorable.

Il est vrai qu’il y a quelque chose de profondément choquant à voir le Gouvernement modifier ses propres projets de loi à la va-vite alors qu’il dispose d’autres outils, comme les lettres rectificatives, pour apporter des modifications.

Toutefois, les amendements du Gouvernement ont leur utilité : ils permettent d’élaborer des compromis entre majorité et opposition, entre Assemblée et Sénat ; ils peuvent tempérer les rigueurs de l’article 40 ; ils opèrent des ajustements techniques indispensables, par exemple, sur l’article d’équilibre du projet de loi de finances.

Privé de son droit d’amendement, le Gouvernement serait conduit à faire défendre ses propres amendements par les rapporteurs ou les parlementaires de la majorité, ce qui, pour être franc, n’ajouterait pas à la clarté de nos débats.

M. Fabien Di Filippo. J’ai oublié de préciser que l’amendement CL270 offrait une solution de repli : le droit d’amendement serait réservé au Parlement au stade de l’examen en séance publique.

Aujourd’hui, les projets de loi ne sont pas suffisamment bien préparés par le Gouvernement. Ils ne devraient être présentés en conseil des ministres que lorsqu’ils sont bien ficelés. Cela nous laisserait le temps de les examiner et de préparer nos amendements.

Que des amendements du Gouvernement soient défendus par les parlementaires, cela arrive, nous ne sommes pas naïfs, mais cela renvoie à la responsabilité individuelle des parlementaires, ce qui me paraît plus satisfaisant du point de vue de l’équilibre des pouvoirs.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL1102 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Nous proposons de faire du droit d’amendement un droit inaliénable car il s’agit d’un fondement de la démocratie, indispensable à l’équilibre des pouvoirs.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Dans l’exposé sommaire de votre amendement, vous indiquez qu’il répond aux propositions visant à modifier l’article 3. Comme celles-ci n’ont pas été adoptées, votre amendement n’a pas lieu d’être.

M. Michel Castellani. Il n’en demeure pas moins qu’il serait bon de préciser que le droit d’amendement est inaliénable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL1173 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe, CL1367 de M. Sylvain Waserman et CL444 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. La loi organique du 15 avril 2009 prévoit un délai au-delà duquel sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond. Cela ne laisse pas le temps nécessaire aux parlementaires pour expertiser ces amendements déposés hors délais, ce qui peut constituer une source de tensions entre le Parlement et le Gouvernement.

Le présent amendement propose donc de rééquilibrer les prérogatives du Parlement et du Gouvernement en la matière, en permettant au Règlement de chaque assemblée de fixer les conditions dans lesquelles les amendements cessent d’être recevables, selon des modalités qui seront précisées par la loi organique.

Une meilleure préparation des projets de loi devrait rendre moins nécessaire le dépôt d’amendements hors délai.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Vous proposez de soumettre le Gouvernement à un délai de dépôt de ses amendements, au nom de l’égalité des armes. Je n’y suis pas favorable.

L’égalité des armes est d’ores et déjà assurée : le Gouvernement, comme la commission saisie au fond, peut amender après l’expiration du délai de dépôt. Lorsqu’ils le font, cela rouvre le délai sur l’article visé pour l’ensemble des parlementaires.

L’exception au délai de dépôt constitue une soupape très utile : elle permet d’élaborer des amendements de compromis et de corriger des erreurs tardivement repérées. Ne venons pas corseter le déroulement de nos discussions.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Je vais retirer cet amendement pour le retravailler. Je reste toutefois très préoccupée par l’équilibre à établir entre droit d’amendement du Gouvernement et droit d’amendement du Parlement.

L’amendement CL1173 est retiré.

La Commission rejette successivement les amendements CL1367 et CL444.

Elle examine l’amendement CL1103 de M. Castellani.

M. Michel Castellani. Nous souhaitons compléter l’article 44 de la Constitution par l’alinéa suivant : « Le Gouvernement ne peut introduire, par amendement à un projet de loi, de dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ou dont l’adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d’autres textes en cours d’examen au Parlement. »

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient aux amendements identiques CL1191 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe et CL1342 de M. Sylvain Waserman.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. La révision constitutionnelle de 2008 a instauré, sur le fondement de l’article 44, le temps législatif programmé dans le but de renforcer la qualité et l’efficacité des débats, de permettre aux députés de consacrer davantage de temps aux amendements les plus importants et de renforcer la prévisibilité de la durée des délibérations.

Son application est toutefois insatisfaisante. Une évolution de la procédure serait souhaitable. En tant que nouvelle élue, les conditions d’organisation du temps de travail à l’Assemblée m’ont paru éloignées du pragmatisme qui prévaut dans la société civile.

Il nous apparaît nécessaire de donner plus de marges de manœuvre aux assemblées dans la mise en œuvre de leur procédure afin que le Parlement puisse reprendre la maîtrise de son temps. Les parlementaires doivent pouvoir moduler les conditions d’application du temps législatif programmé selon la nature des textes. Cela serait un moyen d’enrichir la qualité des débats en accordant plus de temps à ce qui est important. Nous pourrions, par ailleurs, décliner la durée globale de discussion par jour de séance et réguler le travail de nuit. Je ne suis pas sûre que nous soyons dans les meilleures conditions pour légiférer à deux ou trois heures du matin après douze heures de débats dans une même journée. À titre personnel, je dois dire que je ne suis pas armée chronobiologiquement pour travailler toutes les nuits.

M. Sylvain Waserman. Le Parlement veut-il reprendre la maîtrise de son temps ? Toute la question est là. Il me semble essentiel de nous pencher sur l’organisation interne de nos débats.

Autre question qui a agité notre groupe : ces modifications sont-elles de niveau constitutionnel, ou bien le Règlement suffit-il ? En réalité, il s’agit moins d’une alternative que d’une façon de placer le curseur entre notre pouvoir de décision en matière d’organisation interne de notre temps de travail et la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui statue sur toute modification de notre Règlement. Certains pensent que cette tâche revient au constituant. Cela permettrait de sécuriser les décisions à venir en matière de gestion interne de notre temps, qui est un facteur clef pour organiser nos débats. L’historique des changements intervenus dans le règlement intérieur montre que nous avons assez peu de marges de manœuvre.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je comprends à quelle nécessité répondent ces amendements. Mais pourquoi proposer de nouvelles solutions alors que nous disposons déjà des moyens pour apporter une réponse ? Cela me semble être une manie bien française que de raisonner ainsi. Si la Conférence des présidents décidait de consacrer davantage de temps à certaines dispositions d’un texte parce qu’elle les estime essentielles, un accord pourrait se dégager et nous mettrions immédiatement en œuvre cette organisation. Essayons d’inventer de nouvelles pratiques à partir de l’existant plutôt que de fabriquer du droit. Du reste, les modifications que vous souhaitez pourraient être de niveau organique ou réglementaire.

D’ici à la séance, proposons à la Conférence des présidents une telle expérimentation. Les présidents l’accepteront sans doute et nous développerons une pratique vertueuse qui nous gardera d’une inflation législative, ce qui me paraît toujours plus sain.

Je vous demande donc de bien vouloir retirer vos amendements.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. J’entends l’interrogation du rapporteur général : pourquoi vouloir inscrire l’organisation de notre temps de travail et le nombre des commissions permanentes dans la Constitution ? Bref, je ne suis pas pleinement convaincue.

Il ne m’en semble pas moins que nous devons améliorer la façon dont nous travaillons. Sous cette réserve, je retire mon amendement au profit d’une autre rédaction que je présenterai en séance.

M. Sylvain Waserman. Les modifications du Règlement de l’Assemblée nationale et leurs conséquences mériteraient une expertise complémentaire d’ici l’examen du texte dans l’hémicycle. M’appuyant sur des analyses précises que j’ai pu consulter, je considère qu’il y a des limites, et qu’il convient de différencier nettement une modification du Règlement d’une décision ad hoc de la Conférence des présidents.

Si mon groupe en est d’accord, je propose de retirer l’amendement afin d’étudier la possibilité d’aboutir à une rédaction conciliant les deux points de vue, que nous pourrions présenter pour la séance publique.

M. le président Philippe Gosselin. Je prends acte du retrait constructif de ces amendements.

M. Olivier Marleix. Ce débat est savoureux. C’est avec une certaine émotion que j’entends nos collègues de la majorité se plaindre des mauvais traitements infligés ces dernières semaines à l’Assemblée nationale : séances de nuit, séances le samedi et le dimanche… C’est un problème pour le fonctionnement de la démocratie dans ce pays, particulièrement pour les petits groupes politiques qui n’ont pas la capacité d’organiser la même permanence que le grand groupe majoritaire. C’est donc un sujet important que vous abordez.

Avec moins de pudeur que le rapporteur général, je vous confirme que la réponse existe : elle est dans la Conférence des présidents, qui reflète la composition de l’Assemblée nationale. Conséquemment, le groupe majoritaire à cette Conférence, celui de La République en Marche, impose le fonctionnement de notre institution que vous-même dénoncez.

Je ne saurais donc trop vous conseiller de vous adresser à un certain Richard Ferrand afin de vous expliquer en réunion de groupe avec votre président. (Sourires.) Je le dis très sérieusement : celui qui, sous la Ve République, fait l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, c’est le président du groupe majoritaire, a fortiori lorsque ce groupe dispose à lui seul de la majorité absolue. M. Ferrand l’a dit avec plus de pudeur, de modestie et d’humilité que je ne l’ai fait en mettant son rôle en valeur ; mais c’est lui qui décide et à qui il faut en parler.

M. Michel Castellani. Nous pouvons entendre l’argument de la nécessaire efficacité, mais celle-ci ne doit pas être au prix de la diversité, de l’expression démocratique et de la qualité des débats. Certes, le temps législatif programmé fixe un cadre aux débats de l’Assemblée nationale, mais il les organise de façon mécanique, « à la tronçonneuse ». Nous sommes souvent obligés d’intervenir les yeux rivés sur le chronomètre, et il arrive que nous ne puissions pas exprimer la moindre idée.

Cette pratique est contraire au droit démocratique d’expression d’un élu ainsi qu’au droit d’amendement. Un député en vaut un autre, quel que soit le groupe auquel il appartient, et même s’il n’appartient à aucun groupe.

Mme Danièle Obono. J’entends dire que le temps législatif programmé constituerait l’exemple à suivre. Pour notre part, nous en dressons un bilan plus mitigé, car nous sommes régulièrement conduits à pratiquer l’autocensure afin de disposer du temps nécessaire à la défense des amendements qui nous paraissent les plus importants.

Beaucoup de nos propositions, de ce fait, ne sont pas discutées, et tout passe sous la coupe réglée de la tronçonneuse. Ce mécanisme peut effectivement accélérer les débats, mais l’expérience des trois derniers textes examinés par l’Assemblée nationale confirme que nous ne pouvons pas pleinement nous exprimer.

C’est à juste titre qu’il a été dit que nous ne pouvons pas maîtriser le temps parlementaire si nous ne reprenons pas la main sur l’ordre du jour de nos travaux. Nous demeurons sous la coupe du Gouvernement, qui décide du calendrier, donc du nombre de textes à examiner, ce qui nous vaut une session extraordinaire due à ses propres impératifs.

Nous assistons impuissants à une course après le temps, car c’est le président du groupe majoritaire, mais aussi le président de l’Assemblée nationale, membre de ce même groupe, qui décident de tout à la Conférence des présidents.

M. Sylvain Waserman. Il faut éviter la caricature, le confort des députés n’est pas notre sujet, pas plus que le temps législatif programmé.

Le propos de départ porte sur la façon dont les assemblées parlementaires déterminent les modalités d’organisation des débats en séance publique, ainsi que sur la maîtrise du temps. Mme Obono a raison : la question est de savoir comment maîtriser notre temps : non pas pour des motivations de confort personnel, mais parce que les Français ne comprennent pas nos hémicycles vides ni l’examen d’amendements sur le glyphosate à une heure cinquante du matin.

Nous portons, majorité comme opposition, une responsabilité collective. Si, au terme de l’examen de ce projet de loi constitutionnelle, nous choisissions collectivement de ne rien changer et de ne pas reprendre la maîtrise de notre temps, nous passerions à côté de l’exercice.

M. Richard Ferrand, rapporteur général. Je suis très sensible à la flatterie de M. Marleix. (Sourires.)

Je rappelle que, si nous souhaitons que la proposition de nos collègues prospère sous la forme d’une convention de la Conférence des présidents comme je l’ai indiqué et si nous voulons que les débats se passent bien, cela ne peut être sous la domination du groupe majoritaire. Il faudrait que nous nous entendions sur les points devant être hiérarchisés afin de centrer les débats sur l’essentiel et de « laisser filer » le reste.

Mais, pour se mettre d’accord sur ce qui est important ou non – et l’on pourrait ajouter que le diable est dans les détails, que tout est important, etc. –, il faut que les oppositions aient envie qu’il y ait cet accord sur la hiérarchie des priorités au sein d’un texte. Or, j’entends surtout exprimée la peur d’être « tronçonné », la crainte que, si l’on n’aborde que trois sujets, il ne soit pas possible de se faire entendre sur les autres. Dans un tel état d’esprit, ces processus ne peuvent pas être mis en œuvre.

S’ils devaient l’être par la seule force du groupe majoritaire, ce serait la tyrannie, l’anéantissement des oppositions, l’impossibilité de faire prospérer la démocratie ; comme vous pouvez le constater, l’enfer est parfois pavé de bonnes intentions.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine l’amendement CL1341 de M. Sylvain Waserman.

M. Sylvain Waserman. Cet amendement réaffirme la place et le rôle que les assemblées doivent tenir dans la détermination des modalités d’organisation des débats en séance publique. De façon plus ambitieuse, il est proposé de leur laisser une plus grande marge de manœuvre dans cette organisation.