rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour la liberté de choisir son avenir professionnel (n°904). — Commentaires d'articles

SOMMAIRE

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TOME II : COMMENTAIRES DES ARTICLES

1. Titre Premier Vers une nouvelle société de compétences
2. Chapitre Ier Renforcer et accompagner la liberté des individus dans le choix de leur formation
3. Article 1er Refondation du compte personnel de formation
4. I. Le CPF comme pilier d’un droit à la formation professionnelle universel et personnel
5. A. Un dispositif récent devenu la clef de voûte de la sécurisation des parcours professionnels
6. B. Un compte personnel et universel placé au service de la qualification
7. 1. La création d’un compte unique, individuel et accessible
8. a. L’ouverture et la fermeture du CPF
9. b. L’alimentation du CPF
10. c. La mobilisation du CPF
11. d. L’articulation avec les autres dispositifs du CPA
12. 2. Une ambition d’universalité progressivement accomplie
13. C. Une mobilisation croissante bien qu’inégale
14. 1. Une montée en charge accélérée
15. 2. Des disparités de mobilisation
16. II. Des rigidités à corriger pour répondre au défi de l’autonomisation des parcours
17. A. La complexité du système de formations éligibles
18. 1. Une éligibilité progressivement enrichie
19. 2. Un système de listes devenu illisible et bloquant
20. B. Une appropriation encore insuffisante par les usagers
21. III. Garantir l’effectivité d’un CPF au service de la qualification et de l’autonomie professionnelles
22. A. un CPF monétisé
23. 1. Comme un second passage à l’euro
24. 2. L’aménagement du régime de mobilisation du CPF à compter de la retraite
25. 3. L’enrichissement des sources d’abondements complémentaires
26. 4. L’adaptation du régime de l’abondement correctif
27. 5. La suppression de l’abondement au titre de la durée complémentaire de formation qualifiante
28. B. Un CPF au service des transitions professionnelles
29. 1. Un CIF qui coexiste avec le CPF dans une logique proche
30. 2. Le CPF comme support du projet de transition professionnelle
31. C. Un CPF qui renforce les droits des publics prioritaires
32. 1. La revalorisation de l’abondement du CPF des salariés à temps partiel
33. 2. L’abondement renforcé du CPF des salariés les moins qualifiés
34. 3. Une plus grande autonomie d’utilisation du CPF par les demandeurs d’emploi
35. 4. Le financement revalorisé du CPF des personnes accueillies en ESAT
36. D. Un CPF aux conditions d’éligibilité simplifiées
37. E. Un CPF financièrement viable
38. F. Un CPF immédiatement accessible
39. Article 2 Conséquences de la rénovation du compte personnel de formation sur le compte personnel d’activité et le compte d’engagement citoyen
40. I. Les conséquences tirées sur le fonctionnement du cPA
41. II. Les conséquences tirées sur le fonctionnement du CEC
42. Article 3 Déploiement d’un conseil en évolution professionnelle enrichi
43. I. un dispositif récent au potentiel insuffisamment mobilisé
44. A. Faire des actifs les acteurs de leur parcours professionnel
45. B. Un déploiement du cEP progressif mais insuffisant
46. II. Doter le CEP des moyens de sa réussite
47. A. Des missions étendues
48. B. Des opérateurs diversifiés
49. C. Un suivi régulier
50. Chapitre II Libérer et sécuriser les investissements pour les compétences des actifs
51. Section 1 Champ d’application de la formation professionnelle
52. Article 4 Redéfinition des actions entrant dans le champ de la formation professionnelle
53. I. Une liste d’actions de formation manquant de lisibilité et de cohérence
54. II. La rationalisation du champ des actions concourant au développement des compétences
55. A. Une définition resserrée des actions de formation, prenant en compte ses nouvelles formes d’application
56. B. Les bilans de compétences, désormais transmis à l’opérateur du CEP
57. C. Les actions de VAE, à droit constant
58. D. Les actions d’apprentissage, rejoignant les autres actions et pouvant être précédées d’une préparation
59. III. La redéfinition de la notion de formation certifiante
60. Article 4 bis Éligibilité à la VAE des activités effectuées au sein d’un organisme d’accueil communautaire et d’activités solidaires
61. Section 2 Qualité
62. Article 5 Généralisation d’une certification qualité des organismes de formation
63. I. La construction lente mais continue d’un système de contrôle de la qualité des formations
64. A. L’émergence à pas comptés de l’enjeu de la qualité des formations
65. B. La consécration inachevée d’un contrôle qualité en 2014
66. II. La mise en place d’un système ambitieux de certification des organismes de formation
67. A. L’obligation de certification des organismes financés par les fonds publics ou mutualisés
68. B. Le référentiel national comme support d’un contrôle harmonisé de la qualité des formations
69. C. L’élargissement du champ de l’obligation de qualité
70. Article 6 Création du plan de développement des compétences et aménagement du régime de l’entretien professionnel
71. I. La transformation du plan de formation en plan de développement des compétences
72. A. Un plan de formation segmenté et dépassé
73. B. Le plan de développement des compétences comme pivot de l’action de l’employeur en matière de formation
74. II. L’aménagement de l’obligation d’entretien professionnel
75. A. Une obligation indispensable mais formelle
76. B. L’adaptation pragmatique de l’obligation
77. Article 6 bis Inclure l’évolution professionnelle dans le champ de la base de données économiques et sociales
78. Chapitre III Transformer l’alternance
79. Section 1 Conditions contractuelles de travail par apprentissage
80. Articles 7, 8 et 9 Assouplissement du cadre juridique du contrat d’apprentissage
81. I. insuffisamment dÉveloppÉ, l’apprentissage repose en france sur un contrat spÉcifique et contraignant
82. A. L’essor limitÉ de l’apprentissage en France
83. 1. L’apprentissage est historiquement et quantitativement la plus importante des deux formes juridiques de l’alternance
84. 2. Son essor en France demeure limité notamment par rapport à d’autres pays comparables
85. B. Un rÉgime spÉcifique et trÈs encadrÉ
86. 1. L’entrée en contrat d’apprentissage se singularise par une procédure de contrôle en amont
87. 2. Des limites plus substantielles freinent également le recours au contrat d’apprentissage
88. 3. Une procédure de rupture inutilement contentieuse
89. II. Les articles 7 à 9 proposent un assouplissement du rÉgime du contrat d’apprentissage
90. A. L’article 7 simplifie la procÉdure d’entrÉe en apprentissage
91. 1. Une définition de l’apprentissage ajustée
92. 2. La nouvelle procédure de dépôt du contrat
93. a. Un dépôt auprès de l’opérateur de compétences
94. b. Les conséquences rédactionnelles
95. B. L’article 8 amÉnage diffÉrentes rÈgles de fond liÉes au régime contractuel
96. 1. Le relèvement de la limite d’âge
97. 2. Une durée du contrat fixée de manière plus flexible
98. 3. L’assouplissement de la durée de travail du jeune travailleur
99. 4. Un cadre conventionnel mieux défini pour les apprentis ressortissants de l’Union européenne
100. 5. Garanties supplémentaires autour du maître d’apprentissage
101. 6. Une indexation de la rémunération de l’apprenti
102. C. de nouveaux modes de rupture du contrat d’apprentissage
103. 1. La fin du recours obligatoire à la résolution judiciaire du contrat
104. a. Rupture par l’employeur
105. b. Rupture par l’apprenti
106. 2. Une nouvelle procédure de licenciement en cas d’exclusion définitive
107. 3. Une obligation d’accompagnement par le CFA après la rupture
108. 4. Modifications de conséquences ou rédactionnelles
109. Article 8 bis Création d’une troisième « prépa-métiers »
110. Article 8 ter Assouplissement du cadre juridique applicable aux mineurs dans un débit de boissons à consommer sur place
111. Section 2 L’orientation et l’offre de formation
112. Article 10 Modification des compétences sur l’orientation
113. I. Le partage des compétences entre l’État et les rÉgions en matière d’orientation demeure perfectible malgré les réformes récentes
114. A. l’orientation : entre service public national et dÉcentralisation
115. 1. La compétence historique de l’État en matière d’orientation scolaire et professionnelle de la jeunesse
116. a. Le réseau de l’évaluation et de l’accompagnement : des centres d’orientation professionnelle aux centres d’information et d’orientation
117. b. Un service public de l’information organisé par le réseau de l’ONISEP
118. c. Le service public de l’orientation (SPO) : ultime tentative pour renforcer l’orientation centralisée
119. 2. Le développement inabouti de la compétence de la région à l’occasion de la décentralisation
120. B. Une tentative insuffisante de coordination : le service public regional de l’orientation (SPRO)
121. II. Cet article propose un renforcement de la compétence des régions
122. A. Un renforcement de la compétence des régions
123. B. Un transfert de moyens en lien avec cette nouvelle compétence
124. 1. Un transfert des personnels des DRONISEP
125. 2. L’application d’un principe de compensation financière
126. 3. L’expérimentation d’un transfert des personnels des centres d’information et d’orientation (CIO)
127. Article 11 Nouveau cadre juridique pour les centres de formation d’apprentis (CFA)
128. I. le cadre juridique spÉcifique des centres de formation d’apprentis (CFA) les rapproche davantage des Établissements scolaires que des organismes de formation
129. A. Le cfa, un Établissement d’enseignement sous tutelle rÉgionale
130. 1. Une création conventionnelle entraînant de jure un pouvoir d’autorisation et de contrôle par la région
131. 2. Une absence de personnalité juridique qui conduit à une grande variété de statuts
132. 3. Les CFA assurent de nombreuses missions
133. B. Une offre perfectible résultant d’un excès de rÉgulation
134. 1. Une régulation par la planification régionale
135. 2. Un système complexe par rapport à celui du contrat d’apprentissage
136. II. L’article 11 propose un cadre assoupli et harmonisé avec celui des autres organismes de formation
137. A. Un nouveau modèle pour les Cfa
138. 1. L’harmonisation du droit applicable aux CFA et aux organismes de formation
139. a. Le CFA, organisme de formation
140. b. Conséquences dans le droit de la formation professionnelle continue
141. 2. Le maintien de certaines modalités de fonctionnement spécifiques
142. 3. Une information renforcée des apprentis
143. B. le maintien de l’essentiel du cadre juridique actuel JUSQU’À la fin de l’annÉe 2019 sÉcurise la transition vers ce modÈle
144. 1. Une présomption provisoire de conformité des CFA existants jusqu’au 1er janvier 2022
145. 2. Le maintien provisoire des règles de fonctionnement
146. 3. Une entrée en vigueur nécessairement différée des dispositions sur l’information des financeurs
147. 4. La sécurisation de la transition sur le plan financier
148. Article 11 bis Valorisation de l’activité de formation des établissements publics d’enseignement supérieur
149. Section 3 L’aide aux employeurs d’apprentis
150. Article 12 Aide unique
151. I. Un système complexe de financement public reposant sur plusieurs aides
152. A. les aides À l’apprentissage diffÈrent dans leurs modalitÉs, dans le public visÉ et la compÉtence
153. 1. L’exonération de cotisations sociales patronales ()
154. 2. Les primes régionales à l’apprentissage
155. 3. L’aide aux TPE pour le recrutement d’apprentis
156. 4. Les primes spécifiques aux apprentis en situation de handicap
157. 5. Le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage
158. 6. La déductibilité de la créance pour les entreprises qui recourent de manière importante à l’alternance
159. B. Une EfficacitÉ limitÉe en raison de sa complexitÉ et d’un ciblage perfectible
160. 1. Un système unanimement reconnu comme peu lisible
161. 2. Un public visé très large qui limite les effets incitatifs
162. II. L’article 12 propose la crÉation d’une aide unique ciblÉe sur les apprentis les moins qualifiÉs
163. A. La crÉation d’une aide unique
164. B. La suppression des autres dispositifs
165. Section 4 Contrats de professionnalisation et autres formes d’alternance
166. Article 13 Contrats de professionnalisation, suppression des périodes de professionnalisation et préparation opérationnelle à l’emploi
167. I. Le contrat de professionnalisation, un outil complémentaire au sein de l’offre d’alternance
168. II. L’article 13 propose un cadre rénové de la professionnalisation
169. III. La création d’un cadre spécifique pour les mobilités à l’étranger
170. IV. La suppression de la période de professionnalisation
171. V. Des mesures de coordination sur la préparation opérationnelle à l’emploi
172. VI. L’expérimentation d’un champ élargi de qualifications par le contrat de professionnalisation
173. Article 13 bis Évaluation des effets du projet de loi sur la promotion de la mobilité des alternants
174. Chapitre IV Refonder le système de construction et de régulation des diplômes et titres professionnels
175. Article 14 Régulation renouvelée de l’offre de certifications professionnelles
176. I. Une offre de certification professionnelle plurielle mais insuffisamment régulée
177. A. La diversité de l’offre de certification professionnelle
178. B. La régulation inaboutie de l’offre de certifications
179. II. Une régulation renforcée, au service des besoins en compétences du marché du travail
180. Article 14 bis Accès des personnes en situation de handicap aux attestations de compétences
181. Article 14 ter Adaptation du régime des établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche
182. Chapitre V Gouvernance, financement, dialogue social
183. Section 1 Principes généraux et organisation institutionnelle de la formation professionnelle
184. Article 15 Rôle des acteurs
185. I. État et régions se partagent les responsabilités dans le domaine de la formation professionnelle et de l’apprentissage
186. A. La formation professionnelle et l’apprentissage, compétences décentralisées au niveau régional
187. B. Les compétences plus que résiduelles de l’État dans ce champ
188. II. L’article 15 précise cette répartition des compétences
189. A. Une redéfinition du champ d’intervention de la région dans le champ de l’apprentissage
190. B. Des modifications dans le code du travail rendues nécessaires par la réforme de la formation professionnelle
191. C. Des modifications d’une portée modeste dans le code de l’éducation
192. D. Les conséquences rédactionnelles dans le code général des collectivités territoriales
193. E. Un état des lieux par les régions sur les derniers exercices de sa compétence pour favoriser la transition
194. F. Une entrée en vigueur différée des changements liés à la réforme de l’apprentissage
195. Article 16 Création de France compétences
196. I. Une gouvernance composite, mouvante et dépassée
197. A. L’éclatement du système français de formation professionnelle
198. 1. Le FPSPP, financeur de la formation des publics prioritaires
199. 2. Le CNEFOP et les CREFOP, acteurs quadripartites de la coordination
200. 3. Le COPANEF et les COPANEF, acteurs paritaires du pilotage
201. 4. La CNCP, instance nationale de certification des titres et des diplômes
202. B. Une gouvernance devenue un facteur de complexité et d’enchevêtrement
203. II. France compétences, le fer de lance d’une politique ambitieuse de qualification et d’orientation professionnelles
204. A. La rationalisation comme garantie d’une coordination effective de la politique de formation professionnelle
205. 1. Une instance nationale paritaire unique
206. 2. Une gouvernance quadripartite
207. 3. La reprise des droits et obligations du FPSPP
208. B. Des missions plurielles destinées à garantir un pilotage d’ensemble de la formation professionnelle
209. C. La revalorisation du rôle des CREFOP
210. D. L’extension en conséquence des missions de la CNNC
211. Section 2 Financement de la formation professionnelle
212. Articles 17 et 18 Contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage
213. I. le financement distinct des mécanismes de formation professionnelle continue et en apprentissage est un facteur de complexité et d’inéquité pour les entreprises
214. A. Un financement de la formation professionnelle assis sur une cotisation unique
215. 1. Une contribution obligatoire unique : la contribution à la formation professionnelle continue
216. a. Un acquis de la loi de 1971 aux paramètres plusieurs fois réformés
217. b. Une imposition de toute nature
218. c. Des modalités de calcul et de collecte simplifiées
219. d. Des niveaux de collecte importants
220. 2. Les dépenses directes des entreprises
221. B. Un financement de la formation en apprentissage assis sur le système de la taxe d’apprentissage et des subventions régionales
222. 1. La taxe d’apprentissage constitue la principale source de financement de l’apprentissage
223. a. Une taxe ancienne qui a évolué au gré de la décentralisation et de l’intérêt politique pour l’apprentissage
224. b. Une contribution fiscale
225. c. Un « système » reposant sur deux obligations fiscales
226. d. Un rendement important à l’aune des dépenses nationales d’apprentissage
227. 2. Les subventions de différents acteurs complètent le financement de l’apprentissage
228. C. Un système qui s’est révélé jusqu’ici défavorable à l’apprentissage et aux petites entreprises
229. 1. Un financement spécifique peu favorable au développement de l’apprentissage
230. 2. Un niveau de contribution qui demeure globalement élevé pour les petites et moyennes entreprises en comparaison de leur niveau d’utilisation des fonds
231. II. Les articles 17 et 18 simplifient l’architecture financiÈre autour d’une contribution unique assortie de dispositifs spécifiques RÉsiduels
232. A. Une réforme d’ampleur pour l’ensemble des entreprises par l’article 17
233. 1. La création de la contribution unique
234. 2. Une transition progressive jusqu’en 2024
235. a. Un transfert progressif de la compétence de la collecte
236. b. Une convergence progressive des taux
237. 3. Différentes mesures de coordination
238. B. L’article 18 adapte certaines contributions spécifiques À ce nouveau cadre financier
239. 1. Modifications dans le secteur des bâtiments et travaux publics
240. 2. Modifications dans le secteur des intermittents du spectacle
241. 3. Modifications dans le secteur de la pêche maritime et des cultures marines
242. 4. Modification pour les entreprises de travail temporaire
243. 5. Modification pour les entreprises du secteur agricole
244. 6. Dispositions transitoires pour les indépendants
245. Articles 19 et 20 Création des opérateurs de compétences
246. I. Les organismes paritaires collecteurs agrÉés (OPCA) assurent historiquement la mutualisation des fonds de la formation professionnellE
247. A. L’évolution du rôle des opca : de la collecte au conseil
248. a. Une mission historique de collecte pour les fonds d’assurance formation des salariés
249. b. Les réformes successives ont conduit les OPCA à renforcer la mutualisation et à offrir davantage de services aux entreprises
250. B. Le modèle des opca à l’Épreuve de l’efficience du système de formation professionnelle
251. a. Un paysage encore complexe malgré une rationalisation importante
252. b. Un système de collecte perfectible
253. II. les articles 19 et 20 proposent de transformer les opca en opérateurs de compÉtences aux missions recentrées sur le service aux entreprises et aux branches
254. A. L’article 19 crée les opérateurs de compétences
255. 1. Un acteur aux missions profondément renouvelées
256. a. Une gestion paritaire tournée vers les activités de service
257. b. Un cadre financier renouvelé
258. 2. Un cadre transitoire permettant d’assurer une appropriation progressive de la réforme jusqu’en 2021
259. B. L’article 20 habilite le gouvernement à confier aux organismes de recouvrement de la sécurité sociale la collecte légale
260. Article 21 Contrôle de l’obligation de participation au développement de la formation professionnelle
261. I. Le contrôle des dépenses de formation professionnelLE et d’apprentissage se caractérise par des procédures distinctes et des acteurs multiples
262. A. Le cadre actuel du contrôle de la formation professionnelle
263. 1. Le contrôle de la formation professionnelle continue
264. 2. Le contrôle de l’apprentissage
265. 3. Des agents communs, une procédure commune
266. B. un contrôle complexe et peu efficace
267. II. L’article 21 simplifie et améliore le contrôle de la formation professionnelle
268. 1. Les modifications résultant de l’harmonisation du régime de contrôle de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage
269. 2. Les modifications résultant de la création de nouveaux acteurs
270. 3. Les modifications résultant de la création de la contribution unique
271. 4. Les modifications résultant des nouvelles règles relatives au compte personnel de formation
272. 5. De nouvelles modalités de contrôle tournées vers l’efficacité de la dépense
273. 6. L’adaptation du régime des sanctions ()
274. 7. Les dispositifs d’entrée en vigueur et transitoires
275. Chapitre VI Dispositions outre-mer
276. Article 22 Dispositions applicables dans les départements et dans certaines collectivités de l’outre-mer
277. Chapitre VII Dispositions diverses et d’application
278. Article 23 Ratification d’ordonnances relatives à l’universalisation du compte personnel d’activité et au droit du travail applicable à Mayotte
279. I. La concrétisation de l’universalité du compte personnel d’activité
280. A. Le champ des deux habilitations relatives au compte personnel d’activité
281. B. Le contenu des deux ordonnances relatives au compte personnel d’activité
282. II. L’application de plein droit du code du travail à Mayotte
283. A. collectivité de Mayotte est devenu travail à Mayotteriés. ond de la sécurité sociale applicable à Mayotte pour le calcul de lLe champ de l’habilitation issue de la loi du 8 août 2016
284. B. Le contenu de l’ordonnance du 25 octobre 2017
285. Article 24 Correction d’erreurs de références juridiques
286. I. La correction d’erreurS de référenceS résultant de la loi du 5 mars 2014
287. II. La correction d’erreurs de référence résultant des modifications opérées par le titre premier du projet de loi
288. Article 25 Entrée en vigueur du titre I
289. Article 25 bis Évaluation du titre I du projet de loi
290. Titre II Une indemnisation du chômage plus universelle et plus juste
291. Chapitre Ier Créer de nouveaux droits à indemnisation et lutter contre la précarité et la permittence
292. Section 1 Créer de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles
293. Article 26 Ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants
294. I. le droit existant : un régime d’assurance chômage en principe réservé aux travailleurs salariés involontairement privé d’emploi
295. A. le champ des bénéficiaires
296. B. les différents revenus de remplacement
297. 1. L’allocation d’assurance : l’allocation chômage proprement dite, dans le cas général
298. 2. L’allocation de solidarité spécifique, versée aux chômeurs en fin de droits
299. 3. Les allocations spécifiques, hors du régime général de l’assurance chômage
300. II. le droit proposé : le principe de l’extension de l’assurance chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants
301. A. le dispositif juridique
302. B. les effets attendus de la mesure
303. Sous-section 1 Ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires
304. Article 27 Prévention des démissions insuffisamment préparées et dispositif de contrôle spécifique aux démissionnaires
305. I. prévention des démissions insuffisamment préparées
306. II. dispositif de contrôle spécifique aux démissionnaires
307. Sous-section 2 L’indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité
308. Article 28 Création de l’allocation des travailleurs indépendants
309. I. la problématique de l’extension de l’assurance chômage aux travailleurs indépendants
310. A. les travailleurs indépendants, une catégorie d’actifs difficile À définir
311. 1. L’absence de définition juridique incontestable
312. a. La définition par le droit du travail
313. b. La définition par le droit de la sécurité sociale
314. 2. Une approche statistique imparfaite
315. a. Une population évaluée à 3,3 millions de personnes pour les besoins de la mission IGAS-IGF
316. b. Une population en augmentation et en mutation sectorielle
317. 3. Le développement d’une « zone grise », aux frontières du salariat et du travail indépendant
318. 4. Une forte disparité des revenus parmi les travailleurs indépendants
319. B. les travailleurs indépendants et l’assurance chômage
320. 1. La situation actuelle
321. a. Un régime d’assurance chômage public réservé aux salariés
322. b. L’assurance privée, un marché très limité, notamment du fait des risques d’aléa moral et d’anti-sélection
323. c. Quelques éléments de comparaisons internationales
324. 2. La création d’un système de garantie du risque de perte d’emploi des travailleurs indépendants en France
325. a. Les questions auxquelles il faut répondre
326. b. La multiplicité des scénarios possibles
327. c. La solution retenue par le Gouvernement
328. d. Les effets attendus
329. II. détails du dispositif juridique proposé
330. A. Le champ des bénéficiaires de l’Allocation des travailleurs indépendants
331. B. Les conditions ouvrant droit au bénéfice de l’Allocation
332. 1. Une allocation sous conditions de ressources, de durée antérieure d’activité et de revenus antérieurs d’activité
333. 2. Une allocation conditionnée à un fait générateur strict : la cessation de l’activité dans des circonstances limitativement énumérées
334. C. La définition de quelques caractéristiques propres à l’Allocation
335. D. Des mesures de coordination diverses
336. Section 2 Lutter contre la précarité et la permittence
337. Article 29 Possibilité de faire varier le taux de la contribution patronale d’assurance chômage en fonction du nombre de fin de contrats
338. I. le dÉveloppement des contrats courts continue de peser sur l’assurance chômage malgré une tentative de régulation en 2013.
339. A. le recours aux contrats courts se développe fortement.
340. B. la fin des contrats courts pèse particulièrement sur l’assurance chômage.
341. C. le recours aux contrats courts n’a pas été freiné par le dispositif de modulation de la contribution patronale d’assurance chômage instauré en 2013.
342. II. cet article permet de moduler le taux de la contribution patronale d’assurance chômage en fonction du nombre de fin de contrats, avant la fin des négociations de branche prévues sur la question de l’emploi durable.
343. A. les partenaires sociaux ont décidé d’ouvrir des négociations de branche sur la question de l’emploi durable.
344. B. sans attendre le résultat de ces négociations, le présent article prévoit la possibilité de moduler la contribution patronale en fonction du nombre de fins de contrat donnant lieu à indemnisation.
345. 1. Le dispositif juridique
346. 2. Les effets attendus de la mesure
347. 3. Une possible mise en œuvre par décret
348. Article 29 bis Permettre le remplacement de plusieurs salariés avec un seul contrat à durée déterminée
349. Chapitre II Un nouveau cadre d’organisation de l’indemnisation du chômage
350. Section 1 Financement du régime d’assurance chômage
351. Article 30 Règles de financement du régime d’assurance chômage
352. I. le droit existant
353. A. le régime juridique des cotisations d’assurance chômage
354. 1. Le cas général
355. a. L’assiette
356. b. Le taux
357. c. Les modalités de recouvrement
358. 2. Les cas particuliers
359. a. Les régimes d’assiette forfaitaire
360. b. Le régime des intermittents du spectacle
361. c. Le cas des salariés expatriés s’affiliant volontairement à l’assurance chômage en France
362. d. La majoration de la cotisation patronale sur les CDD d’usage
363. e. Les règles d’assiette et de taux spécifiques à Mayotte
364. B. la situation financière de l’assurance chômage
365. C. les évolutions intervenues en loi de financement de la sécurité sociale pour 2018
366. 1. La « suppression de fait » de la cotisation salariale à compter d’octobre 2018
367. 2. La réduction de la cotisation patronale à compter de janvier 2019
368. D. la nécessité d’un dispositif pérenne de financement de l’assurance chômage
369. 1. L’affectation d’une fraction de contribution sociale généralisée, en loi de financement de la sécurité sociale
370. 2. De nouvelles modalités de financement qui amènent à s’interroger sur la nature du régime d’assurance chômage
371. II. le droit proposé
372. A. la suppression de la cotisation salariale et l’affectation d’une ressource fiscale
373. B. mesures de coordination et d’amélioration rédactionnelle
374. C. dispositions particulières
375. 1. Le maintien à son niveau de la contribution globale de l’UNÉDIC au budget de Pôle Emploi
376. 2. L’exclusion de la modulation de la cotisation patronale en fonction des fins de contrat dans le secteur du spectacle
377. Article 31 Disposition transitoire relative à la contribution globale de l’UNÉDIC au budget de Pôle emploi
378. Section 2 La gouvernance
379. Article 32 Cadrage des négociations des accords d’assurance chômage
380. I. un renforcement du rôle de l’État dans la gouvernance de l’assurance chômage
381. A. le paritarisme, principe cardinal de la gouvernance de l’assurance chômage depuis sa création
382. B. une gouvernance perfectible, appelant un cadrage des négociations par l’État
383. 1. Une gouvernance jugée insuffisamment performante et appelée à évoluer avec les nouvelles modalités de financement de l’assurance chômage
384. 2. L’option retenue par le Gouvernement : un cadrage des négociations conduites par les partenaires sociaux
385. II. détails du dispositif juridique proposé
386. A. le cadrage des négociations, sous l’autorité du premier ministre
387. 1. Le premier document de cadrage, obligatoire en amont de la discussion de la convention
388. 2. Le deuxième document de cadrage, possible en cours d’exécution de la convention
389. 3. L’agrément de la convention d’assurance chômage par le Premier ministre
390. B. des dispositions de coordination
391. 1. Dispositions diverses
392. 2. Dispositions spécifiques aux intermittents du spectacle
393. Article 33 Mise en œuvre transitoire par voie réglementaire de certaines mesures habituellement fixées par la convention d’assurance chômage
394. I. permettre une ouverture rapide de l’assurance chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants
395. II. permettre au gouvernement de se substituer transitoirement aux partenaires sociaux pour moduler le taux de la cotisation patronale et définir les règles d’application du cumul emploi-chômage
396. Chapitre III Un accompagnement plus personnalisé des demandeurs d’emploi et une meilleure efficacité des obligations liées à la recherche d’emploi
397. Section 1 Expérimentation territoriale visant à l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi
398. Article 34 Mise en œuvre à titre expérimental d’un journal de bord des demandeurs d’emploi
399. I. brève présentation du cadre actuel d’accompagnement des demandeurs d’emploi
400. II. un cadre À améliorer : l’expérimentation d’un « journal de bord »
401. Section 2 Dispositions relatives aux droits et obligations de recherche d’emploi ()
402. Article 35 Modernisation de la définition de l’offre raisonnable d’emploi
403. I. le droit existant et ses limites
404. A. les critères de l’offre raisonnable d’emploi
405. B. une évolution par paliers mal adaptée à la réalité du marché du travail
406. II. détails du dispositif juridique proposé
407. Section 3 Dispositions relatives au transfert du contrôle de la recherche d’emploi et aux sanctions
408. Article 36 Modernisation des règles de contrôle et de sanction des demandeurs d’emploi
409. I. un régime de sanctions divers et perfectible
410. A. une pluralité de sanctions
411. B. un régime perfectible
412. 1. S’agissant du partage du pouvoir entre Pôle Emploi et les préfets
413. 2. L’articulation complexe entre la sanction de radiation et la sanction de réduction du revenu de remplacement
414. 3. Le toilettage des motifs de radiation
415. II. détails du dispositif juridique proposé
416. Article 36 bis Mention des voies et délais de recours dans la décision de Pôle Emploi relative à la mise en paiement de l’allocation d’assurance
417. Article 36 ter Rapport au Parlement sur le non-recours aux droits en matière d’assurance chômage
418. Chapitre IV Dispositions Outre-mer
419. Article 37 Dispositions relatives à l’outre-mer
420. I. L’encadrement de la convention d’assurance chômage applicable à mayotte par les documents de cadrage
421. II. mesures rédactionnelles
422. Chapitre V Dispositions diverses
423. Article 38 Actualisations rédactionnelles
424. Article 39 Modalités d’entrée en vigueur
425. TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES À L’EMPLOI
426. Chapitre I Favoriser l’entreprise inclusive
427. Section 1 Simplifier l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés
428. Article 40 Simplifier l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés
429. I. L’insertion professionnelle des personnes handicapées repose sur l’alternative « employer ou payer »
430. A. L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés
431. 1. La situation des travailleurs handicapés sur le marché du travail reste peu satisfaisante
432. 2. L’obligation d’emploi constitue une obligation de résultat pour les secteurs privé et public pour l’emploi des travailleurs handicapés
433. 3. Le contrôle de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés
434. B. L’acquittement d’une contribution financière annuelle permet de se soustraire à l’obligation d’emploi
435. 1. Une voie d’acquittement financière par défaut
436. 2. L’effet incitatif de l’obligation d’emploi est réduit par certaines règles de calcul
437. 3. Une contribution en partie détournée de son objectif premier
438. II. L’ajustement de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés
439. A. L’introduction d’une clause de revoyure du taux d’obligation d’emploi
440. B. Simplification de la procédure de déclaration annuelle relative à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés
441. C. Valorisation du recours aux établissements et services d’aide par le travail, aux entreprises adaptées et aux travailleurs indépendants handicapés
442. D. Modifications apportées aux modalités de versement d’une contribution annuelle
443. 1. Exclusion des charges déductibles au titre de l’impôt sur les sociétés
444. 2. Modalités de déduction de certaines dépenses limitées et simplifiées
445. E. Date d’entrée en vigueur
446. Article 41 Transmission des informations relatives aux caractéristiques de l’emploi dans la déclaration sociale nominative
447. I. État du droit
448. II. Dispositif proposé
449. Article 42 Extension des dispositions précédentes aux employeurs publics
450. Section 2 Renforcer le cadre d’intervention des entreprises adaptées
451. Article 43 Renforcer le cadre d’intervention des entreprises adaptées
452. I. Les entreprises adaptées, un outil pertinent de la politique de l’emploi pour les personnes handicapées
453. A. Un statut particulier
454. B. Conditions de recrutement de travailleurs handicapés
455. C. Une mission sociale confortée par le soutien financier de l’État
456. 1. Un soutien financier qui se manifeste au travers de trois aides distinctes
457. 2. Un soutien financier dont le ciblage pourrait être amélioré
458. II. Le projet de loi vise à clarifier et à sécuriser le cadre d’intervention des entreprises adaptées
459. A. Un ajustement rédactionnel
460. B. Clarifier les conditions d’agrément et de constitution des entreprises adaptées
461. C. Réaffirmer la vocation économique et sociale des entreprises adaptées
462. D. Entrée en vigueur
463. Section 3 Accessibilité́
464. Article 44 Transposition de la directive relative à l’accessibilité des sites internet
465. I. Un dispositif d’accessibilité aux services de communication au public en ligne récemment renforcé
466. II. Les sites internet et applications mobiles du secteur public sont rendus plus accessibles conformément aux règles européennes
467. A. Le champ d’application de l’obligation d’accessibilité est précisé
468. B. Les normes de référence sont celles fixées par la directive aux recommandations internationales
469. C. Une mise en œuvre qui ne doit pas conduire à une « charge disproportionnée »
470. D. Mesures renvoyées au décret d’application
471. Article 45 Transposition de la directive relative à l’utilisation des œuvres protégées pour des personnes handicapées
472. I. Le cadre juridique de « l’exception handicap » au droit d’auteur nécessite d’être complété au niveau national
473. A. « L’exception handicap » au droit d’auteur est consacrée au niveau international et européen
474. B. La mise en œuvre de « l’exception handicap » se heurte à des difficultés
475. II. Dispositif de transposition proposé
476. Section 4 Inclure dans la représentation des salariés les bénéficiaires de contrats uniques d’insertion
477. Article 46 Inclure dans la représentation des salariés les bénéficiaires de contrats unique d’insertion
478. I. Les salariés en contrat unique d’insertion sont exclus du calcul des effectifs de l’entreprise
479. A. Une exclusion justifiée par la nécessité de ne pas décourager l’embauche
480. B. Non-conformité avec le droit de l’Union européenne
481. II. Dispositif proposé : garantir le droit à la représentation au sein des entreprises des salariés en contrat aidé
482. Article 46 bis Informations contenues dans la déclaration de performance extra-financière des entreprises
483. Chapitre II Moderniser la gouvernance et les informations relatives à l’emploi
484. Article 47 Suppression du Conseil national de l’insertion par l’activité économique
485. Article 48 Suppression de la participation des missions locales aux maisons de l’emploi
486. Article 49 Dispositions relatives à l’organisation de Pôle Emploi
487. Chapitre III Mesures relatives au détachement des travailleurs et à la lutte contre le travail illégal
488. Article 50 Allègement des obligations applicables au détachement frontalier ou de courte durée
489. I. Le détachement fait l’objet d’un cadre juridique qui s’est progressivement affermi
490. II. Les spécificités des détachements ponctuels ou réalisés en zone frontalière nécessitent un cadre administratif adapté
491. A. Détachements effectués dans une zone frontalière
492. B. Prestations de courte durée ou dans le cadre d’évènements ponctuels
493. C. Exclusion des entreprises de travail temporaire et des agences de mannequins
494. Article 51 Allègement des obligations applicables au détachement pour compte propre
495. I. Le détachement pour compte propre présente structurellement moins de risque de fraude que les autres cas de travail détaché
496. II. Les spécificités du détachement pour compte propre nécessitent un cadre administratif adapté
497. Article 52 Suppression de la contribution forfaitaire détachement
498. I. Compenser les coûts administratifs liés à la création d’un système de déclaration dématérialisé du détachement par un « droit de timbre »
499. II. Une contribution qui n’a jamais été appliquée depuis son entrée en vigueur
500. III. Le « droit de timbre » est supprimé dans l’attente d’une source de financement mieux adaptée
501. Article 52 bis Introduction d’une nouvelle condition à la reconnaissance du statut de salarié détaché
502. Article 53 Rehaussement du plafond des amendes administratives relatives aux prestations de service internationales et allongement de la période de prise en compte de la réitération
503. I. Des amendes administratives introduites en droit du travail pour lutter contre les détachements frauduleux ou irréguliers
504. A. Les obligations de l’employeur et les sanctions prévues
505. B. Les obligations du maître d’ouvrage ou du donneur d’ordre
506. C. Amendes administratives en matière de droit du travail
507. II. Les amendes administratives sont alourdies en cas de manquement aux obligations en matière de détachement et de droits des salariés
508. Article 54 Suspension des prestations de service internationales en cas de non-paiement des amendes administratives
509. I. La suspension de la prestation de services internationale est la sanction ultime dont dispose l’autorité administrative à l’encontre des manquements des employeurs
510. II. Un nouveau cas de suspension de la prestation de service internationale est créé pour inciter au paiement des amendes administratives
511. Article 55 Suppression du caractère suspensif du recours formé contre les titres de perception d’amendes administratives
512. Article 56 Extension du champ de la sanction administrative de fermeture temporaire d’établissement
513. I. La fermeture préfectorale des chantiers de bâtiments ou de travaux publics ne couvre pas tous les cas d’infractions de travail illégal constatés
514. II. L’élargissement du champ applicable aux sanctions administratives de fermeture temporaire d’entreprise
515. Article 57 Création d’un nouveau cas d’infraction de travail dissimulé par dissimulation d’activité
516. I. État du droit
517. II. Dispositif proposé
518. Article 58 Création d’une amende administrative pour absence de déclaration d’un chantier forestier ou sylvicole
519. I. Un régime de sanction du non-respect de l’obligation de déclaration préalable des chantiers forestier et sylvicoles peu opérant
520. II. Le projet de loi instaure une sanction administrative en cas de non déclaration préalable d’un chantier forestier ou sylvicole
521. Article 59 Diffusion des condamnations pour travail illégal en bande organisée
522. I. Le juge recourt rarement à la peine complémentaire de diffusion et de publication des décisions de condamnations pour travail illégal
523. II. Le projet de loi vise à rendre obligatoire le prononcé de la diffusion des condamnations pour travail illégal en bande organisée
524. Article 60 Renforcement des pouvoirs d’enquête de l’inspection du travail en matière de travail illégal
525. I. Les pouvoirs d’enquête de l’inspection du travail sont inadaptés à la lutte contre le travail illégal
526. A. Le droit de communication des inspecteurs du travail est aujourd’hui obsolète pour mener à bien leurs opérations de contrôle
527. B. Le rôle de l’inspection du travail est décisif dans la lutte contre le travail illégal
528. II. Le projet de loi vise à moderniser le droit de communication de l’inspection du travail dans le cadre de la lutte contre le travail illégal
529. A. Ouverture du droit de communication aux données informatisées
530. B. Élargissement du droit de communication auprès des tiers
531. Chapitre IV Égalité de rémunération entre les femmes et les hommes et lutte contre les violences sexuelles et sexistes au travail
532. Article 61 Mesure des écarts de rémunération et actions en faveur de l’égalité professionnelle
533. I. Le passage à une obligation de résultats en matière d’égalité salariale
534. A. Une obligation d’égalitÉ professionnelle qui relève encore largement de l’horizon théorique
535. 1. Un écart inexpliqué de 10 % à travail égal ou de valeur égale
536. 2. Une égalité professionnelle pourtant consacrée de longue date par le droit
537. B. Assurer l’égalité salariale par la mesure systématique des écarts de rémunération
538. II. La responsabilisation des branches dans leurs résultats en matière d’égalité professionnelle
539. A. Une exigence d’égalité professionnelle portée conjointement par les branches et les entreprises
540. B. Inscrire le bilan de l’action des branches en matière d’égalité professionnelle dans leur rapport annuel
541. III. Disposition de coordination avec le code de commerce
542. Article 62 Information sur les voies de recours en matière de harcèlement sexuel sur le lieu de travail
543. I. La responsabilité de l’employeur face aux situations de harcèlement sexuel
544. A. La reconnaissance progressive du harcèlement sexuel au travail
545. B. la responsabilité de l’employeur dans la prévention du harcèlement sexuel
546. II. Rendre effectives les dispositions de lutte contre le harcèlement sexuel au travail
547. A. L’insuffisance du dispositif existant
548. B. L’affichage des voies de recours et des interlocuteurs compétents
549. Article 62 bis Inclusion dans la négociation relative à l’égalité professionnelle de l’enjeu de la lutte contre le harcèlement sexuel
550. Article 62 ter Inclusion dans la négociation relative à l’égalité professionnelle de l’enjeu d’accès à la formation et à la qualification
551. Chapitre V Mesures relatives au parcours professionnel dans la fonction publique
552. Articles 63, 64 et 65 Prise en compte de l’activité professionnelle exercée par le fonctionnaire en disponibilité
553. I. Le régime de la disponibilité : un droit à l’emploi sans droit à la carrière
554. A. Le droit de la fonction publique distingue traditionnellement disponibilité, détachement et mise à disposition
555. B. La disponibilité des fonctionnaires recouvre aujourd’hui des réalités diverses
556. II. Les articles 63 à 65 proposent de reconnaître la richesse de la carrière professionnelle des fonctionnaires
557. Chapitre VI Dispositions d’application
558. Article 66 Habilitation à prendre par ordonnances les mesures de coordination et de correction des dispositions du présent projet de loi

Titre Premier Vers une nouvelle société de compétences

Chapitre Ier Renforcer et accompagner la liberté des individus dans le choix de leur formation

Article 1er Refondation du compte personnel de formation

I. Le CPF comme pilier d’un droit à la formation professionnelle universel et personnel

A. Un dispositif récent devenu la clef de voûte de la sécurisation des parcours professionnels

● Le compte personnel de formation concrétise l’ambition d’un droit effectif à la formation professionnelle, consacré dès l’accord national interprofessionnel (ANI) du 5 décembre 2003 mais longtemps resté un vœu pieux.

Inscrit une décennie plus tard dans la loi de sécurisation de l’emploi ([1]), le principe du CPF a été décliné par la loi du 5 mars 2014 ([2]) pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2015.

Il succède au droit individuel à la formation (DIF) dont l’échec relatif –s’illustrant par une utilisation par seulement 6,5 % des salariés en 2010 – s’expliquait notamment par l’obligation d’accord de l’employeur et une portabilité limitée à deux années seulement.

● Le CPF répond précisément aux difficultés du dispositif antérieur par une construction unanimement reconnue comme inédite à au moins deux titres.

En premier lieu, il constitue le premier outil personnel et universel, qui tire les conséquences des nouvelles trajectoires professionnelles et du marché du travail en pleine mutation dans lequel elles s’inscrivent. Répondant à l’objectif de portabilité des droits, le CPF garantit le maintien des droits acquis et l’accès à de nouvelles qualifications quel que soit le changement d’activité ou de statut.

En second lieu, il amorce la construction d’un nouveau système de sécurisation des parcours professionnels orienté vers l’objectif de qualification, prolongée depuis par la création du compte personnel d’activité (CPA). Reprenant la logique de compte individuel, les deux autres piliers du CPA – le compte professionnel de prévention (C2P) et le compte d’engagement citoyen (CEC) – sont tous deux orientés vers l’objectif de qualification en permettant l’acquisition de droits supplémentaires sur le CPF.

Sans équivalent à l’étranger, le CPF constitue donc un dispositif novateur ayant vocation à être enrichi et diffusé auprès de l’ensemble des actifs.

B. Un compte personnel et universel placé au service de la qualification

1. La création d’un compte unique, individuel et accessible

a. L’ouverture et la fermeture du CPF

Le CPF est ouvert et fermé selon les modalités applicables au CPA, depuis la création de ce dernier par l’article 39 de la loi du 8 août 2016 ([3]).

● Un compte est ouvert pour toute personne âgée d’au moins 16 ans qui :

– occupe ou recherche un emploi ;

– est accompagnée dans un projet d’orientation ou d’insertion professionnelles ;

– est accueillie dans un établissement et service d’aide par le travail (ESAT).

Une exception est prévue pour les jeunes en contrat d’apprentissage, qui peuvent ouvrir leur compte dès 15 ans.

● La fermeture du CPF, qui intervenait initialement lors du départ à la retraite de son titulaire, a été repoussée au décès par la loi du 8 août 2016 précitée.

Après la liquidation, le CPF voit son utilisation limitée au financement de formations des droits à retraite destinées à permettre aux bénévoles et aux volontaires en service civique d'acquérir les compétences nécessaires à l'exercice de leurs missions. Il peut alors uniquement être alimenté au titre des activités effectuées dans le cadre du compte d’engagement citoyen.

b. L’alimentation du CPF

● Le CPF est alimenté à la fin de chaque année à hauteur de 24 heures par an jusqu’à 120 heures, puis de 12 heures par an dans la limite d’un plafond de 150 heures, dans le cas d’un salarié à temps complet. Une alimentation prorata temporis est prévue pour les autres salariés – qu’il s’agisse des contrats à durée déterminée ou à temps partiel.

Par exception, le CPF des salariés les moins qualifiés est alimenté à hauteur de 48 heures par an, le plafond étant porté à 400 heures. Sont concernés par cet abondement majoré les salariés n’ayant pas atteint un niveau de formation sanctionné par un diplôme classé au niveau V, un titre professionnel enregistré et classé au niveau V du répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ou une certification reconnue par une convention collective nationale de branche.

● Un rythme d’abondement supérieur peut néanmoins être décidé par accord d’entreprise, de groupe ou de branche, ou sur décision unilatérale de l’employeur. Il peut notamment porter l’alimentation du CPF des salariés à temps partiel au niveau de celui des salariés à temps plein.

Plus généralement, des abondements conventionnels peuvent être mis en place par accord d’entreprise, de groupe ou de branche ou conclu par les organisations syndicales de salariés et d’employeurs signataires de l’accord constitutif d’un OPCA interprofessionnel. Ces abondements s’adressent en particulier aux salariés prioritaires, notamment les moins qualifiés ou ceux dont les emplois sont menacés par les évolutions économiques ou technologiques. Ils ne sont alors pas comptabilisés dans le calcul des heures créditées annuellement sur le compte, ni dans le décompte de son plafond.

● Des abondements supplémentaires, enfin, peuvent intervenir au titre du non-respect par l’employeur des obligations qui lui incombent en matière d’entretien professionnel.

S’appliquant aux entreprises d’au moins 50 salariés, cet abondement correctif s’élève à 100 heures – ou 130 heures dans le cas d’un salarié à temps partiel – lorsque l’employeur n’a pas satisfait l’obligation d’entretien professionnel tous les deux ans, ni au moins deux des trois dispositions suivantes au cours des six dernières années :

– le suivi d’au moins une action de formation ;

– l’acquisition des éléments de certification par la formation ou par la validation des acquis de l’expérience (VAE) ;

– le bénéfice d’une progression salariale ou professionnelle.

c. La mobilisation du CPF

● L’objectif d’effectivité du droit à la formation, qui avait présidé à la création du CPF, se traduit par une mobilisation simplifiée des heures, à l’initiative du salarié.

Contrairement au DIF, dont l’utilisation était subordonnée à l’accord de l’employeur, le CPF peut être mobilisé librement par le salarié, sans accord de son employeur, dès lors que la formation est suivie en dehors du temps de travail.

Lorsque la formation est suivie en tout ou partie pendant le temps de travail, le salarié doit demander l’accord préalable de l’employeur, l’absence de réponse valant acceptation. Toutefois, lorsque les heures mobilisées ont été acquises au titre du manquement de l’employeur à ses obligations en matière d’entretien professionnel ou dans des cas prévus par la voie conventionnelle, l’accord de l’employeur n’est pas requis. La mobilisation du CPF au titre de la VAE ou de l’acquisition du socle des connaissances et de compétences constituent, par ailleurs, des droits opposables et ne nécessitent donc, par construction, aucun accord de l’employeur.

● La mobilisation simplifiée des heures inscrites sur le CPF passe aussi par une information facilement accessible sur le fonctionnement et le contenu du compte. Le système d’information du CPF (SI-CPF), géré depuis sa création par la Caisse des dépôts et consignations, correspond à un service en ligne gratuit, également accessible via le site internet du CPA.

Un passeport d’orientation, de formation et de compétences est également prévu, afin de recenser les formations et les qualifications suivies dans le cadre de la formation initiale et continue.

d. L’articulation avec les autres dispositifs du CPA

● Le CPF est désormais indissociable du compte personnel d’activité (CPA) créé par la loi du 8 août 2016 précitée. Conçu comme un compte unique destiné à rassembler l’ensemble des droits professionnels, le CPA repose sur trois piliers orientés vers le même objectif de sécurisation des parcours :

– le compte personnel de formation ;

– le compte professionnel de prévention (C2P) – qui a succédé au compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P) aux termes de l’ordonnance du 22 septembre 2017 ([4]) ratifiée par la loi du 29 mars 2018 ([5]) ;

– le compte d’engagement citoyen (CEC), créé simultanément au CPA.

L’ensemble des droits acquis sur le C2P ou le CEC peuvent être placés au service de la qualification via un abondement du CPF de son titulaire.

● S’agissant du C2P, d’une part, les droits acquis au titre de l’exposition à des facteurs de risques professionnels permettent d’acquérir des abondements supplémentaires du CPF en vue d’accéder à un emploi non exposé ou moins exposé. Un point inscrit sur le C2P ouvre ainsi droit à 25 heures de prise en charge de tout ou partie des frais d’une action de formation professionnelle.

L’orientation des droits du C2P vers le CPF plutôt que vers l’une des deux autres utilisations possibles ([6]) constitue d’ailleurs une obligation pour les vingt premiers points pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1963 – cette obligation ne s’appliquant que pour les dix premiers points pour les salariés nés entre le 1er janvier 1960 et cette date, et ne s’appliquant pas à ceux nés auparavant.

● S’agissant du CEC, d’autre part, l’exercice d’activités bénévoles ou volontaires permet l’acquisition de droits supplémentaires sur le CPF ou l’obtention de jours de congés.

Peuvent ainsi bénéficier de l’inscription de 20 heures sur le CPF – dans la limite d’un plafond de 60 heures – les volontaires en service civique, les maîtres d’apprentissage, les volontaires de la réserve militaire opérationnelle, militaire citoyenne et communale de sécurité civile, civique ou sanitaire, les sapeurs-pompiers volontaires et les bénévoles participant à la direction d’une association et à l’encadrement de bénévoles.

2. Une ambition d’universalité progressivement accomplie

● Le CPF repose depuis sa création sur l’ambition d’universalité, condition de sa portabilité quel que soit le statut.

L’ANI du 11 janvier 2013 qui en a posé les fondements précisait ainsi clairement cet objectif, devant garantir que « toute personne dispose d’un compte personnel de formation dès son entrée sur le marché du travail et jusqu’à son départ à la retraite » ([7]).

Pourtant, le CPF a dans un premier temps été ouvert aux seuls salariés et demandeurs d’emploi. Si les objectifs de personnalisation et de transférabilité des droits ont été atteints, celui d’universalité demeurait donc flottant.

● L’extension du CPF aux non-salariés est rapidement apparue comme un prérequis à l’universalisation du droit à la formation, dans un contexte de trajectoires professionnelles discontinues et de travail indépendant en plein essor.

La loi du 8 août 2016 a procédé à l’élargissement du champ du CPF aux travailleurs indépendants, aux membres des professions libérales ou des professions non-salariées, à leurs conjoints collaborateurs et aux artistes auteurs. Le CPF des non-salariés reprend les principes-clefs du dispositif, s’agissant notamment du rythme d’alimentation. Il se distingue néanmoins par les formations éligibles qui, au-delà de celles prévues pour le CPF de droit commun, peuvent couvrir les formations définies comme éligibles par le fonds d’assurance formation auquel adhère le titulaire du compte. Des formations supplémentaires peuvent également être définies comme éligibles par les chambres des métiers et de l’artisanat et les chambres de métiers et de l’artisanat de région.

Le CPF des non-salariés est désormais en vigueur, depuis le 1er janvier 2018.

● Une marche supplémentaire restait à franchir à destination des agents publics. Le cadre spécifique de la fonction publique, dérogatoire au droit du travail, impliquait l’adaptation du CPF de droit commun et la définition, plus largement, d’une nouvelle politique de formation professionnelle des agents publics.

Pour ce faire, l’article 44 de la loi du 8 août 2016 précitée a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour prendre les mesures nécessaires au renforcement des « garanties en matière de formation des agents publics, notamment les droits et congés y afférents » – et pour assurer l’accès des agents publics, plus largement, au nouveau dispositif de CPA.

Prise en application de cette habilitation, l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 ([8]) a modifié les dispositions du statut des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière relatives à la formation professionnelle. Parmi les principales dispositions du CPF des agents publics, peuvent être mentionnées la possibilité de consommer par anticipation des droits non encore acquis au titre des deux années suivantes – lorsque la durée de formation demandée est supérieure aux droits acquis – ainsi que l’éligibilité au CPF de toute action de formation (hors celles relatives à l’adaptation aux fonctions exercées) ayant pour objet l’acquisition d’un diplôme, d’un titre, d’un CQP ou le développement des compétences nécessaires à la mise en œuvre du projet d’évolution professionnelle.

Le projet de loi procède par ailleurs à la ratification de l’ordonnance précitée, aux termes de son article 23.

C. Une mobilisation croissante bien qu’inégale

1. Une montée en charge accélérée

● Effectif à partir du printemps 2015, le CPF a donné lieu dès sa première année d’utilisation à l’ouverture de 2,6 millions de comptes. Les années 2016 et 2017 ont accéléré cette tendance jusqu’à atteindre 5 258 139 de comptes ouverts au 10 janvier 2018.

● La montée en puissance du CPF s’illustre également par le nombre de dossiers de formation validés, en augmentation constante depuis 2015. Depuis la création du dispositif, 1,3 million de formations auront ainsi été financées.

Nombre de dossiers de formation validés ou clos au titre du CPF

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

● Ces formations suivies au titre du CPF ont été massivement orientées vers les titres linguistiques et l’accompagnement à la VAE, s’agissant des salariés. Les dix certifications les plus suivies sont recensées ci-dessous.

Top 10 des certifications choisies par les demandeurs d’emploi

(dossiers validés ou clos)

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

S’agissant des demandeurs d’emploi, les formations permettant l’acquisition du socle de connaissances et de compétences ont été largement suivies, comme l’illustre le tableau suivant.

Top 10 des certifications choisies par les demandeurs d’emploi

(dossiers validés ou clos)

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

2. Des disparités de mobilisation

● Les disparités de mobilisation se constatent tout d’abord entre les salariés et les demandeurs d’emploi. Le CPF reste aujourd’hui majoritairement mobilisé par les demandeurs d’emploi.

Cette part majoritaire des demandeurs d’emploi a pour corollaire, de facto, un rôle majeur de Pôle emploi, qui valide près de six dossiers de CPF sur dix. Il est cependant à noter que Pôle emploi valide, outre l’intégralité des dossiers qu’il finance, de nombreux dossiers financés par les régions.

Répartition des dossiers validés ou clos par organisme valideur

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

Il n’en reste pas moins que le poids volontairement majoritaire des demandeurs d’emploi est volontairement majoritaire lors du lancement du CPF. En effet, dès le printemps 2015, le CPF de 160 000 demandeurs d’emploi a été abondé à hauteur de 100 heures via un financement du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).

● Les disparités de mobilisation se constatent également au regard du niveau de qualification, traduisant le poids majoritaire des utilisateurs ayant un niveau inférieur ou égal à IV.

Ventilation des dossiers de formation validés ou clos au titre du cpf en fonction du niveau de diplôme le plus élevé obtenu

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

La représentation des utilisateurs les moins qualifiés est particulièrement renforcée dans le cas des demandeurs d’emploi.

L’objectif d’orientation prioritaire du dispositif vers les publics les moins qualifiés – justifiant notamment un abondement renforcé de leur CPF – est donc effectivement suivi.

II. Des rigidités à corriger pour répondre au défi de l’autonomisation des parcours

A. La complexité du système de formations éligibles

1. Une éligibilité progressivement enrichie

Progressivement enrichi, le système d’éligibilité au CPF recouvre trois grandes catégories de formations.

● Sont tout d’abord éligibles au CPF deux catégories de formations qui correspondent à des droits opposables à l’employeur :

– les formations permettant d’acquérir le socle de connaissances et de compétences – dispositif dit « CLéA » – ainsi que les actions permettant d’évaluer les compétences d’une personne en amont ou en aval de cette formation, d’une part ;

– l’accompagnement à la validation des acquis de l’expérience (VAE), d’autre part.

● Sont également éligibles au CPF plusieurs formations ajoutées au fil des réformes intervenues dans le champ de la formation professionnelle et visant à répondre à des besoins spécifiques. Il s’agit des formations relatives à :

– la préparation de l’épreuve théorique du code de la route et de l’épreuve pratique du permis de conduire ;

– la réalisation d’un bilan de compétences ;

– la création ou la reprise d’entreprise ;

– l’acquisition de compétences permettant aux bénévoles et aux volontaires en service civique et aux sapeurs-pompiers volontaires d’acquérir des compétences nécessaires à l’exercice de leurs missions.

● Sont enfin éligibles au CPF les formations sanctionnées par une certification enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ou permettant d’obtenir une partie identifiée de certification, par une certification inscrite à l’Inventaire ou par un certificat de qualification professionnelle (CQP), ainsi que celles concourant à la qualification des demandeurs d’emploi. Leur éligibilité est néanmoins conditionnée à leur inscription sur les listes par les partenaires sociaux.

Trois catégories de listes sont à distinguer :

– la liste nationale interprofessionnelle (LNI), établie par le Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) ;

– les listes de branches professionnelles élaborées par les commissions paritaires nationales pour l’emploi (CPNE) ;

– les listes régionales définies par les comités paritaires interprofessionnels nationaux pour l’emploi et la formation (COPAREF), distinguant les listes à destination des salariés et celles à destination des demandeurs d’emploi.

2. Un système de listes devenu illisible et bloquant

● La mise en place de listes conditionnant l’éligibilité au CPF répondait à deux objectifs légitimes :

– garantir une régulation du système par une identification et une délimitation claires des différentes formations ;

– orienter la mobilisation du CPF vers les besoins de l’économie, identifiés et actualisés par les partenaires sociaux.

Au total, 63 244 certifications étaient publiées au CPF en janvier 2018 ([9]), dont 3 050 dans la LNI, 40 478 dans les listes de branches et 19 714 dans celles des COPAREF.

● Bien que louable, cette recherche de régulation est en réalité rapidement devenue un frein à la mobilisation et à la montée en puissance du CPF.

Elle semble même être devenue un facteur de complexité et d’inégalité.

La complexité, d’une part, résulte de l’éclatement des formations résultant de la multiplicité des listes. Cela est rendu d’autant plus difficile d’accès pour l’usager que le grand public recherche plus spontanément une session de formation qu’une certification, qui reste le point d’entrée du compte.

L’inégalité, d’autre part, est la conséquence des différences d’éligibilité d’un territoire à l’autre. Les salariés et les demandeurs d’emploi n’ont donc pas nécessairement accès aux mêmes formations entre deux régions.

Au total, le système de listes actuel apparaît obscur pour l’usager, lourd pour le gestionnaire et pénalisant pour l’essor du CPF, au point de conduire les partenaires sociaux à prôner sa suppression à l’article 7 de leur ANI du 22 février 2018 ([10]).

B. Une appropriation encore insuffisante par les usagers

● Le CPF souffre, trois ans après sa mise en place, d’un déficit de notoriété et d’une mobilisation insuffisante – les 5,3 millions de comptes ouverts devant être rapportés aux 29 millions d’actifs.

Une communication inaboutie peut donc être déplorée, portant d’ailleurs moins sur l’outil lui-même que sur les possibilités qu’il ouvre. À titre d’exemple, la possibilité de bénéficier d’abondements complémentaires reste encore largement confidentielle.

Pourtant, la création d’un site unique et facilement accessible, puis sa fusion dans un portail unique commun au CPA, constituent des avancées bienvenues.

● Plus fondamentalement, le CPF pâtit aujourd’hui de sa complexité.

La mise en place du CPF – puis son universalisation et son intégration dans le CPA – constituent des chantiers majeurs déployés dans des délais extrêmement courts. L’ampleur et le caractère inédit de l’opération ont atteint, par construction, un niveau de raffinement technique que l’investissement et la qualité de service de la Caisse des dépôts et consignations n’auront pas permis d’éliminer totalement.

Concrètement, le lien entre une certification et une offre de formation, ou le montant pouvant être financé par une heure inscrite sur le CPF, ne relèvent en aucun cas de l’évidence. Le « parcours utilisateur » ne permet pas encore de favoriser l’initiative de tout actif dans la construction de son projet de formation. L’intervention de multiples acteurs et d’autant de sources de financements ne corrigent pas cette difficulté.

Au total, l’absence de compréhension claire du fonctionnement du dispositif – et de son articulation avec les autres composantes du CPA – freine tout essor du CPF auprès du grand public.

Tout l’enjeu est donc de masquer cette complexité inhérente au dispositif, en limitant l’accès des usagers à une application accessible, simple d’usage et ergonomique. Cette application deviendrait alors la couche visible d’une mécanique dont la technicité ne devrait plus être immédiatement perceptible.

III. Garantir l’effectivité d’un CPF au service de la qualification et de l’autonomie professionnelles

L’article 1er du projet de loi pose les fondations d’un CPF monétisé, étoffé, juste, simplifié, financé et accessible. Conservant l’ambition originelle du dispositif, il corrige les principaux freins du compte et crée ainsi les conditions d’un déploiement réussi.

Ces dispositions entreront en vigueur au 1er janvier 2019, aux termes du VIII de l’article – sauf mention contraire explicitée infra.

A. un CPF monétisé

1. Comme un second passage à l’euro

La monétisation du CPF constitue l’une des modifications les plus substantielles du dispositif – et l’une des plus immédiatement visibles pour l’usager.

● La définition d’une nouvelle unité de compte succédant à l’heure de formation poursuit deux grands objectifs.

La monétisation garantit tout d’abord une plus grande lisibilité du dispositif. Contrairement à l’heure de formation, peu signifiante pour l’utilisateur, l’euro a une résonance directe qui permet à chaque actif de mesurer précisément le niveau d’abondement de son compte. Il s’accompagne ainsi d’une transparence renforcée, qui ne dépend plus de la définition des critères de prise en charge au titre d’une heure, pouvant varier d’un financeur à l’autre.

La monétisation favorise ensuite une appropriation renforcée du compte par les actifs, qui décident de l’utilisation du capital acquis et deviennent responsables du choix de l’achat d’une prestation. La perception de droits concrets facilite leur utilisation, jusqu’alors affaiblie par un système opaque où la valorisation financière d’une même formation pouvait varier significativement selon les choix des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). La monétisation correspond par ailleurs davantage aux nouvelles offres de formation en ligne et dématérialisées pour lesquelles une mesure par la durée ne va pas de soi.

● L’article 1er modifie ainsi l’unité de compte du CPF pour les différentes catégories d’actifs. Cette modification est opérée par :

– les 1°, 9°, 10°, 12° et 15° du I, pour les salariés ;

– les 25°, 26°, 27°, 28° et 30° du I, pour les travailleurs indépendants, les membres des professions libérales et des professions non salariées, leurs conjoints collaborateurs et les artistes auteurs ;

– les 33°, 34°, 35° et 37° du I, pour les personnes handicapées accueillies dans un ESAT.

● Le rythme d’alimentation du compte, plus précisément, est modifié en conséquence. Le Gouvernement fait le choix d’un renvoi au pouvoir réglementaire du niveau de l’abondement annuel et de celui du plafond – le 10° du I prévoyant que ce plafond ne pourra pas excéder dix fois le montant annuel.

L’exposé des motifs du projet de loi précise néanmoins d’ores et déjà que le rythme d’alimentation s’établira à 500 euros par an pour un salarié effectuant au moins un mi-temps, dans la limite d’un plafond de 5 000 euros.

● Le 10° du I prévoit également que ce rythme d’alimentation peut être porté à un niveau supérieur par accord collectif d’entreprise ou, à défaut, par accord de branche. La nouvelle rédaction précise néanmoins que ces modalités doivent explicitement être assorties d’un financement spécifique à cet effet.

● Les règles de conversion des heures de formation en euros revêtent, en conséquence, une importance fondamentale. Le VII renvoie cette conversion des heures inscrites sur le CPF – ainsi que de celles, résiduelles, héritées du DIF – à un décret, dont le contenu sera particulièrement attendu.

● Une attention particulière devra être portée à la politique de régulation des coûts de formation. Tel est précisément l’objet de la prérogative confiée à France compétences en matière de veille, d’observation et de transparence des coûts des formations.

Cette mission apparaît d’autant plus fondamentale qu’elle est indispensable pour éviter deux possibilités :

– des comportements abusifs pouvant conduire des organismes de formation à augmenter leurs tarifs en raison de la nouvelle capacité de financement des titulaires de CPF, d’une part ;

– à l’inverse, une pression excessive à la baisse sur le coût des formations afin de capter un maximum d’utilisateurs, au risque de fragiliser la qualité de l’action dispensée, d’autre part.

2. L’aménagement du régime de mobilisation du CPF à compter de la retraite

Reprenant le droit en vigueur, le dispositif rappelle que les droits acquis sont conservés en cas de changement de situation professionnelle ou de perte d’emploi, et que le compte cesse d’être alimenté à compter du départ à la retraite.

Le 2° du I modifie toutefois la rédaction en basculant les règles d’utilisation du CPF à partir de la retraite figurant jusqu’alors dans le régime juridique du CPA dans celui du CPF.

Les deux règles actuelles d’utilisation du CPF dans ce cas de figure sont maintenues, en l’espèce :

– l’interruption de l’alimentation du CPF à compter du départ en retraite. La nouvelle rédaction renvoie désormais à l’article L. 5421-4 du code du travail, qui vise les différents cas de liquidation des droits à la retraite définis par le code de la sécurité sociale :

l’atteinte de l’âge légal de départ à la retraite – 62 ans –, une fois la durée d’assurance permettant d’obtenir le taux plein validée ;

l’atteinte de l’âge légal augmenté de cinq ans – 67 ans, donc –, c’est-à-dire l’âge d’annulation de la décôte ;

le bénéfice d’une retraite dans des conditions spécifiques de majoration de durée d’assurance, recouvrant notamment les régimes applicables au C2P, aux départs anticipés pour carrières longues et à ceux pour les assurés handicapés justifiant d’une incapacité permanente d’au moins 50 % ;

– l’impossible utilisation des heures inscrites sur le CPF à compter de cette échéance, à l’exception de celles acquises au titre du compte d’engagement citoyen qui restent mobilisables pour permettre aux bénévoles et aux volontaires en service civique d’acquérir les compétences nécessaires à l’exercice de leurs missions.

3. L’enrichissement des sources d’abondements complémentaires

● Le droits en vigueur identifie sept sources d’abondements des heures complémentaires :

– le titulaire lui-même et son employeur – lorsque le titulaire est salarié ;

– un OPCA ou un organisme paritaire agréé au titre du congé individuel de formation (OPACIF) ;

– les organismes gestionnaires des branches « Maladie » et « Accidents du travail – maladies professionnelles », au titre du C2P ;

– l’État, les régions et les communes ;

– Pôle emploi, l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) et les fonds d’assurance-formation des non-salariés ;

– les chambres régionales de métiers et de l’artisanat et les chambres de métiers et de l’artisanat de région ;

– l’Agence nationale de santé publique.

● Le 3° du I apporte trois modifications à cette série de financeurs d’abondements complémentaires, désormais en euros :

– toute collectivité territoriale peut désormais procéder à tel abondement ;

– l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC) rejoint Pôle emploi dans la liste des organismes visés ;

– les opérateurs de compétences succèdent aux OPCA, dont l’identification disparaît, au même titre que les OPACIF. Les conséquences de la transformation des OPCA sont tirées, plus généralement, au 14° et au 29° du I.

● Le 4° du I supprime l’absence explicite de prise en compte de ces abondements complémentaires pour le calcul du plafond.

Cette précision semble uniquement maintenue pour le régime d’abondement complémentaire du CPF des personnes handicapées accueillies en ESAT, aux termes du 38° du I.

● Les IV et V de l’article, enfin, effectuent des modifications de coordination et de cohérence s’agissant des abondements effectués au titre du C2P, tirant notamment les conséquences du passage à l’euro.

4. L’adaptation du régime de l’abondement correctif

L’abondement correctif dont bénéficie le salarié d’une entreprise d’au moins 50 salariés n’ayant pas bénéficié de mesures identifiées de formation professionnelle – s’agissant notamment de l’entretien professionnel biannuel – est également modifié dans le cadre de la rénovation du CPF.

Le 13° du I tire tout d’abord les conséquences de la monétisation du CPF. « Un » abondement – dont le niveau est renvoyé au pouvoir réglementaire – succèderait ainsi à l’abondement correctif actuel, fixé par la loi à 100 heures pour un salarié à temps plein et à 130 heures pour un salarié à temps partiel. Cet amendement correctif, qui « ne peut excéder six fois le montant annuel », devrait donc s’élever à 3 000 euros au maximum.

Il intègre par ailleurs l’ajout prévu à l’article 6 du projet de loi, relatif au nouveau régime de l’abondement correctif. Outre les trois dispositions prévues par le droit en vigueur (cf. supra) sera également pris en compte le bénéfice d’une proposition d’abondement du CPF par l’employeur au moins égal à la moitié des droits acquis. La satisfaction d’au moins deux des quatre mesures dans les six années, ainsi que la conduite de l’entretien professionnel biannuel, seront nécessaires pour éviter l’abondement correctif.

L’abondement correctif sert d’épée de Damoclès pour inciter l’employeur à entrer dans une démarche d’accompagnement au long cours de ses salariés dans l’acquisition de nouvelles compétences. À ce titre il paraitrait judicieux d’utiliser cette opportunité pour amener le dialogue social au sein de l’entreprise, sur ces enjeux de formation et de compétences, par exemple en permettant aux partenaires sociaux d’établir eux même les conditions d’une mesure propre à éviter l’abondement correctif.

5. La suppression de l’abondement au titre de la durée complémentaire de formation qualifiante

Le 6° du I supprime l’abondement du CPF effectué dans le cadre du droit à une durée complémentaire de formation qualifiante.

Selon les informations transmises par le Gouvernement à la rapporteure, ce droit est maintenu pour les « décrocheurs » dans le cadre du financement, par les régions, du service public régional de la formation professionnelle prévu à l’article L. 6121-2 du code du travail.

B. Un CPF au service des transitions professionnelles

1. Un CIF qui coexiste avec le CPF dans une logique proche

● Le congé individuel de formation (CIF) permet à tout salarié de s’absenter de son lieu de travail pour suivre, à son initiative, une action de formation distincte de celles prévues par le plan de formation de son entreprise. Sont notamment visées les actions permettant d’acquérir un niveau supérieur de qualification professionnelle ou de changer d’activité ou de profession.

● Le CIF a acquis une légitimité forte au regard de l’enjeu de reconversion professionnelle auquel chaque salarié peut aspirer. L’instruction des dossiers par des organismes ancrés dans les territoires et dotés d’une forte culture interprofessionnelle est la condition de la qualité et du succès de ce dispositif.

Sa distinction avec le CPF ne va toutefois plus de soi, tous deux étant fondés sur l’exercice d’un droit professionnel autonome visant la qualification et la sécurisation du parcours.

L’intégration du CIF dans le CPF semble devenue la condition de sa revalorisation – seulement 39 000 CIF étant dénombrés en moyenne par an –, de sa lisibilité et de son accessibilité.

2. Le CPF comme support du projet de transition professionnelle

Le 18° du I substitue au CIF actuel un « projet de transition professionnelle » mis en œuvre dans le cadre du CPF. Il en définit l’objectif, l’éligibilité, la mise en œuvre et les droits associés.

● S’agissant de l’objectif, tout d’abord, le projet de transition professionnelle (PTP) vise à financer une action de formation certifiante ou qualifiante destinée à changer de métier ou de profession.

● S’agissant de l’éligibilité, ensuite, ce projet est ouvert à tout salarié justifiant d’une ancienneté minimale dans ce statut. Fixée par décret, cette ancienneté ne sera toutefois pas exigée pour un salarié qui a changé d’emploi à la suite d’un licenciement pour motif économique et qui n’a pas suivi d’action de formation entre son licenciement et son réemploi.

● S’agissant de la mise en œuvre, plusieurs acteurs interviennent dans l’élaboration et la conduite du projet, le détail du dispositif étant renvoyé à un décret en Conseil d’État :

– l’opérateur du CEP, d’une part, accompagne, informe et oriente le salarié dans la définition de son projet, et lui propose un plan de financement ;

– la commission paritaire interne au CREFOP, d’autre part, apprécie la pertinence du projet et décide ou non de l’autoriser ;

– l’opérateur de compétences, enfin, décide de la prise en charge financière ou non du projet autorisé, par une décision motivée.

On peut s’interroger sur l’opportunité de ce processus en trois étapes, qui implique deux temps d’instruction de la demande. Il est toutefois fondamental de garder la validation par une instance interprofessionnelle, pour un dispositif très souvent utilisé pour conduire un changement de métier.

● S’agissant des droits associés au PTP, enfin, le salarié bénéficie d’un congé spécifique, lorsque la formation est suivie en tout ou partie durant le temps de travail. Assimilé à une durée de travail en matière de congé et d’ancienneté, le projet ne peut être imputé sur la durée du congé payé annuel.

Le salarié bénéficie, plus fondamentalement, d’une rémunération minimum fixée par décret, sauf dispositions conventionnelles plus favorables. Il revient à l’employeur de verser cette rémunération, avant d’obtenir un remboursement de l’opérateur de compétences dont il relève. Le décret relatif aux conditions de financement de cette rémunération prévoira des dispositions spécifiques pour les entreprises de moins de cinquante salariés.

● L’abrogation du CIF s’étend à d’autres formes de congés, tous regroupés dans le chapitre II du titre II du livre III de la sixième partie du code du travail. Sont ainsi supprimés par le VI :

– le congé bilan de compétences, ce dernier étant éligible au CPF ;

– le congé de formation pour les salariés de moins de 25 ans, qui constituait une variante du CIF et a donc vocation à être couvert par le CPF de transition professionnelle ;

– le congé d’enseignement et de recherche, qui permet au salarié de bénéficier d’un temps d’absence pour dispenser un enseignement ou réaliser des recherches. Ne bénéficiant pas de financement dédié, ce congé ne relève pas à proprement parler des dispositifs de formation professionnelle, selon le Gouvernement.

C. Un CPF qui renforce les droits des publics prioritaires

1. La revalorisation de l’abondement du CPF des salariés à temps partiel

Le besoin en qualification et la précarité professionnelle d’une grande partie des salariés à temps partiel impliquent de valoriser l’abondement de leur CPF. La possibilité ouverte par la loi du 5 mars 2014 de porter l’abondement des salariés à temps partiel au niveau de celui des salariés à temps plein, aux termes d’une négociation collective ou d’une décision unilatérale de l’employeur, ne suffit pas.

Le 10° du I porte donc l’alimentation du CPF des salariés effectuant au moins un mi-temps au niveau de celui des salariés à temps plein. Les salariés effectuant moins de cette durée, en revanche, voient leur abondement maintenu sous le régime du prorata temporis.

2. L’abondement renforcé du CPF des salariés les moins qualifiés

Introduit par la loi du 8 août 2016 précitée, l’abondement renforcé du CPF des salariés n’ayant pas atteint un niveau V de qualification – c’est-à-dire infra-BEP et CAP – est réaffirmé par le projet de loi.

Le 11° du I prévoit le passage de l’heure de formation à l’euro dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Aux termes de l’étude d’impact, l’alimentation serait ainsi portée à 800 euros par année de travail, dans la limite d’un plafond de 8 000 euros.

3. Une plus grande autonomie d’utilisation du CPF par les demandeurs d’emploi

La mobilisation autonome du CPF par les demandeurs d’emploi sera favorisée par un accès direct au service de la Caisse des dépôts et consignations. La situation actuelle – où la rencontre avec un conseiller Pôle emploi constitue un préalable – freine l’échange direct avec l’organisme de formation.

En outre, lorsque la formation acceptée par le demandeur d’emploi est financée par la région, Pôle emploi ou l’AGEFIPH, son compte sera débité du montant de l’action réalisée, aux termes du 22° du I.

Le 24° du I renvoie, plus largement, à un décret en Conseil d’État l’application de l’ensemble des dispositions relatives à la mise en œuvre du CPF des demandeurs d’emploi.

4. Le financement revalorisé du CPF des personnes accueillies en ESAT

Le CPF des personnes handicapées accueillies en ESAT sera financé, aux termes du 35° du I, par une contribution définie par décret égale au plus à 0,35 % d’une partie forfaitaire de la rémunération garantie versée au travailleur concerné. Le droit en vigueur prévoit un plafond de 0,2 % de ce même montant.

Le 40° du I renvoie, plus largement, à un décret en Conseil d’État l’application de l’ensemble des dispositions relatives à la mise en œuvre du CPF des personnes accueillies en ESAT.

Le Gouvernement a néanmoins d’ores et déjà précisé que le CPF des personnes handicapées accueillies en ESAT serait porté à 800 euros par année de travail, dans la limite d’un plafond de 8 000 euros ([11]).

D. Un CPF aux conditions d’éligibilité simplifiées

Facteur de simplification, la suppression du système de listes de formations éligibles au CPF constitue une avancée supplémentaire vers un dispositif facilement mobilisable et compréhensible.

● Le 5° du I refonde en conséquence les règles d’éligibilité au CPF en ne conditionnant plus l’éligibilité d’une certification à son inscription sur une liste par les partenaires sociaux.

La seule condition d’éligibilité d’une certification au CPF est désormais son enregistrement dans l’un deux répertoires – le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), d’une part ; le répertoire spécifique des certifications et des habilitations (RSCH), d’autre part – ou la délivrance d’une attestation de validation de blocs de compétences.

● Les actions supplémentaires aujourd’hui déjà éligibles au CPF le resteraient dans la nouvelle rédaction, c’est-à-dire :

– les actions permettant de faire valider les acquis de l’expérience ;

– les bilans de compétences ;

– la préparation de l’épreuve théorique du code de la route et de l’épreuve pratique du permis de conduire ;

– les actions d’accompagnement et de conseil à la création ou reprise d’entreprise ;

– les actions de formation destinées aux bénévoles, aux volontaires en service civique et aux sapeurs-pompiers volontaires pour l’exercice de leurs missions.

Contrairement au droit en vigueur, les formations permettant d’acquérir le socle de connaissances et de compétences « CLéA » ne sont donc plus mentionnées explicitement. Elles seront, en toute logique, intégrées au RSCH et resteront, par construction, éligibles au CPF.

Le b) du 17° du I, par ailleurs, ne fait plus de distinction entre le calendrier et le contenu de la formation. Désormais, lorsqu’une formation est suivie en tout ou partie sur le temps de travail, une fois l’autorisation d’absence obtenue, le salarié est libre de mobiliser son CPF pour le contenu de son choix.

● Les conséquences de ce système simplifié d’éligibilité au CPF sont tirées dans les différentes dispositions du code du travail relatives aux modalités de mobilisation du CPF, qu’il s’agisse des règles d’éligibilité applicables :

– aux salariés (16° du I) ;

– aux demandeurs d’emploi (21° du I) ;

– aux travailleurs indépendants, aux professions non salariées, à leurs conjoints collaborateurs et aux artistes auteurs (31° du I).

E. Un CPF financièrement viable

● Bien que n’étant pas l’objet de l’article 1er du projet de loi ([12]), l’enjeu de viabilité financière ne peut être laissé de côté dans le cadre de la rénovation du CPF.

Le dispositif est financé, depuis sa création, par deux contributions distinctes :

– une contribution obligatoire de 0,2 % de la masse salariale pour les entreprises d’au moins 11 salariés, versée par l’entreprise à son OPCA dans le cadre de sa contribution unique de 1 %. Ces entreprises peuvent également décider d’internaliser ce financement dans le cadre d’un accord d’entreprise conclu pour trois ans – le taux de la contribution à la formation professionnelle étant dans ce cas abaissé, en toute logique, à 0,8 %. Dans ce dernier cas, le CPF n’est plus soumis à l’accord explicite de son détenteur, ce qui peut apparaitre comme un détournement de son objet premier, à savoir le choix de l’individu concernant ses choix de formation. Le rendement de cette première contribution s’élevait à 879 millions d’euros en 2016 ;

– une contribution obligatoire de 0,15 % de la masse salariale pour les entreprises de 11 à moins de 50 salariés – 0,2 % au-delà – versée au FPSPP dans le cadre du financement du CPF des demandeurs d’emploi. Le rendement de cette seconde contribution s’élevait à 848 millions d’euros en 2016.

Ces ressources étaient largement suffisantes dans le cadre d’un dispositif naissant. Dans la perspective d’un CPF en régime de croisière, elles apparaissent limitées et risquent donc de conduire à restreindre la mobilisation du CPF.

La réforme du financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage prévue à l’article 17 du projet de loi consistera notamment en un nouveau taux de contribution au titre du CPF, qui pourra – comme évoqué prudemment dans l’étude d’impact – « évoluer dans le temps en fonction notamment des besoins de financement » ([13]).

Le Gouvernement anticipe ainsi les ressources suivantes pour le CPF – contribution CDD incluse – à partir des perspectives d’évolution de la masse salariale.

Financements prévisionnels dédiés au CPF

(en milliards d’euros)

Source : Étude d’impact de l’article 1er du projet de loi.

Dans l’attente de la nouvelle compétence de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), à compter du 1er janvier 2021, la contribution sera collectée par les nouveaux opérateurs de compétences.

En outre, la possibilité précitée pour une entreprise d’au moins 11 salariés d’internaliser la gestion du CPF en consacrant au moins 0,2 % de la masse salariale à son financement est supprimée par le PJL ([14]). Outre le faible recours à ce dispositif, le Gouvernement fait également état d’une possible utilisation de cet outil comme détournement pour ne pas s’acquitter de la contribution à la formation professionnelle continue ([15]).

● La Caisse des dépôts et consignations voit sa mission étendue au financement du CPF et sera donc, in fine, destinataire de ces ressources collectées par les URSSAF. Une fraction de la contribution CPF sera néanmoins orientée vers le CPF de transition professionnelle, et versée à ce titre aux opérateurs de compétences.

Cette nouvelle mission implique de définir au préalable les règles relatives à l’obtention, à l’utilisation et au suivi des financements. Le II de l’article prévoit notamment, dans le cadre d’un renvoi plus général à un décret en Conseil d’État :

– l’habilitation de la Caisse à recevoir les ressources et à en assurer la gestion ;

– la possibilité de conclure des conventions – notamment financières – avec toute personne morale, afin de promouvoir le développement de la formation professionnelle continue ;

– la présentation trimestrielle à France compétences de l’utilisation des ressources du CPF et des engagements financiers de la Caisse ;

– la gestion des ressources dans un fonds dédié dont elle assure la gestion administrative, financière et comptable dans un compte spécifique ;

– l’alimentation d’une réserve de précaution à partir des ressources constatées au 31 décembre de chaque année.

● Cette mission de financeur consistera notamment à couvrir les frais pédagogiques et les frais afférents à la VAE, qu’ils s’appliquent :

– aux salariés (19° du I), à l’exception du cas où la formation est suivie dans le cadre du projet de transition professionnelle (cf. supra). Dans ce dernier cas, ces frais sont pris en charge par l’opérateur de compétences dont relève l’entreprise ;

– aux demandeurs d’emploi (23° du I). Lorsque l’action de formation est en partie financée via des abondements complémentaires de la région, de Pôle emploi ou l’AGEFIPH, les frais précités sont pris en charge par ces organismes ;

– aux travailleurs indépendants, aux professions libérales ou non salariées, à leurs conjoints collaborateurs et aux artistes auteurs (32° du I) ;

– aux personnes handicapées accueillies dans un ESAT (39° du I).

Le VIII précise néanmoins que, durant la période transitoire couverte par l’exercice 2019, les financeurs historiques de ces frais pourront les prendre en charge – qu’il s’agisse des opérateurs de compétences pour les salariés et les personnes handicapées accueillies en ESAT, de la région, de Pôle emploi ou de l’AGEFIPH pour les demandeurs d’emploi ou du fonds d’assurance-formation pour les non-salariés.

F. Un CPF immédiatement accessible

● L’appropriation effective du CPF par l’ensemble des actifs reste conditionnée à la double exigence d’accessibilité et de simplicité. La complexité inhérente au CPF – reflétant celle, plus large, de notre système de formation professionnelle – n’a pas vocation à être visible par l’usager.

Telle est précisément la mission clef de la Caisse des dépôts et consignations – précisée au 8° du I –, appelée à masquer la complexité et la technicité dans une nouvelle application garantissant une utilisation immédiate et désintermédiée du CPF.

La Caisse voit donc sa mission renforcée sur le double volet financier et technique. Elle conduira ses missions dans le cadre d’une convention triennale d’objectifs et de performance avec l’État. Le bilan de sa gestion du CPF fera par ailleurs l’objet d’un rapport annuel, qui succèdera à celui élaboré jusqu’alors par le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP). Transmis à France compétences et aux ministres en charge de la formation professionnelle et du budget, ce rapport pourrait également légitimement être transmis au Parlement, comme l’est actuellement celui du CNEFOP.

● Le 7° du I définit les nouveaux contours du service dématérialisé gratuit du CPF – dénomination législative de ce qui sera, demain, l’application numérique. L’étude d’impact du projet de loi précise, à ce titre, que cette application « permettra de connaître en temps réel les droits individuels acquis au titre du (CPF), les formations disponibles, les taux d’insertion et de satisfaction de ces formations, de s’inscrire en formation et de payer la formation » ([16]).

Il supprime par ailleurs la possibilité, ouverte par la loi du 5 mars 2014 précitée, d’associer au système d’information du CPF un passeport d’orientation, de formation et compétences, qui devait recenser les formations et les qualifications suivies par le titulaire du compte ainsi que les acquis de son expérience professionnelle.

● Ce système d’information géré par la Caisse des dépôts et consignations servira, plus largement, de support au recensement de l’ensemble de l’offre de formation.

Le III prévoit ainsi son alimentation par l’ensemble des organismes financeurs et des prestataires d’actions, ainsi que la transmission par France compétences de la liste des opérateurs du CEP qu’elle finance.

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Outre 22 amendements rédactionnels de la rapporteure et deux amendements rédactionnels de Mme Christine Cloarec, la commission des affaires sociales a adopté 19 amendements apportant des modifications de fond au fonctionnement du CPF :

– un amendement de M. Gérard Cherpion, sous amendé par la rapporteure, prévoit explicitement l’éligibilité du socle de connaissances et de compétences au CPF ;

– six amendements identiques, portés par M. Gérard Cherpion, Mme Véronique Louwagie et MM. Bernard Perrut, Francis Vercamer, Jean-François Cesarini et Sylvain Maillard rendent éligibles de droit la préparation de l’épreuve théorique du code de la route et de l’épreuve pratique du permis de conduire des véhicules du groupe lourd. Cette éligibilité était jusqu’alors limitée aux véhicules du groupe léger ;

– deux amendements identiques de MM. Gérard Cherpion et Bernard Perrut précise que le champ de la plateforme d’information du CPF identifie les formations dont peut bénéficier le salarié – et non uniquement ceux dont il bénéficie ;

– trois amendements identiques de MM. Paul Christophe, Gérard Cherpion et Bernard Perrut prévoient la majoration du CPF des travailleurs en situation de handicap, dans des conditions définies par décret ;

– un amendement du Gouvernement crée de nouvelles commissions paritaires interprofessionnelles régionales en charge de l’examen du CPF de transition professionnelle et attesteront du caractère réel et sérieux du projet de reconversion professionnelle des démissionnaires. Les conséquences de cette création dans les autres dispositions du projet de loi sont tirées par l’adoption d’amendements ultérieurs du Gouvernement ;

– trois amendements du groupe La République en Marche aménagent le régime de prise en charge des frais pédagogiques tantôt par la Caisse des dépôts et consignations (lorsqu’aucun financement complémentaire n’est mobilisé), tantôt par la région, Pôle emploi ou l’AGEFIPH (lorsque des financements complémentaires sont mobilisés) ;

– un amendement de la rapporteure garantit la transmission du rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations au Parlement, et non pas uniquement au Gouvernement et à France compétences ;

– un amendement du groupe La République en Marche précise la mention, au sein de la plateforme CPF, des sessions d’information sur les différentes formations ;

– un amendement de M. Hugues Renson prévoit le caractère ouvert et réutilisable des données figurant sur le système d’information, afin de permettre le recours à l’open data.

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Article 2 Conséquences de la rénovation du compte personnel de formation sur le compte personnel d’activité et le compte d’engagement citoyen

I. Les conséquences tirées sur le fonctionnement du cPA

L’article 2 procède tout d’abord à deux modifications du régime applicable au compte personnel d’activité.

● D’une part, en cohérence avec la rédaction inscrite à l’article 1er, le 1° du I aménage les modalités d’utilisation du CPA à compter du départ à la retraite de son titulaire. Conformément au droit en vigueur, le CPA resterait ouvert au-delà de l’activité et verrait son utilisation limitée à la mobilisation du CPF au titre de l’engagement citoyen.

La nouvelle rédaction, qui n’emporte pas de modification de fond, prévoit que :

– le fait générateur de cette utilisation limitée du CPA reste la liquidation des droits à la retraite. La rédaction vise néanmoins désormais les cas identifiés à l’article L. 5421-4 du code de travail ([17]), en cohérence avec celle retenue à l’article 1er du projet de loi ;

– la possibilité de mobiliser les droits acquis sur le CPF au titre du CEC pour financer des actions de formation permettant d’acquérir des compétences nécessaires à l’exercice des missions de bénévolat et de volontariat ne figure plus dans la section du code du travail relative au CPA mais directement dans celle régissant le CPF.

● D’autre part, le 2° du I abroge l’article L. 5151-4 du code du travail. La liberté d’utilisation est en effet déjà inscrite explicitement au fronton du CPF, à l’article L. 6323-2 du même code. Le principe de liberté d'initiative et d'utilisation du CPA par son titulaire est également maintenu par la rédaction de l'article L. 5151-1 qui prévoit que « le titulaire du compte décide de l'utilisation de ses droits ».

II. Les conséquences tirées sur le fonctionnement du CEC

L’article 2 procède ensuite aux modifications sur le CEC résultant de la monétisation du CPF.

Les conséquences sont ainsi précisées :

– sur le principe d’alimentation du CPF au titre du CEC, désormais en euros (3° du I) ;

– sur la liste – inchangée – d’activités de bénévolat ou de volontariat permettant d’abonder le CPF (4° du I) ;

– sur le rythme et le plafond d’alimentation du CPF au titre du CEC. Le CPF est actuellement abondé à hauteur de 20 heures lorsqu’une durée d’activité fixée par décret est vérifiée, dans la limite d’un plafond de 60 heures. La nouvelle rédaction étend la compétence du pouvoir réglementaire au-delà de la seule durée d’activité requise : le décret définirait également le niveau de l’abondement en euros et son plafond (5° du I) ;

– sur la source de financement de ces abondements en euros, en l’espèce – selon l’activité de bénévolat ou de volontariat accomplie – l’État, la commune, l’Agence nationale de santé publique ou l’autorité de gestion du sapeur-pompier volontaire (6° du I).

En cohérence avec la date d’entrée en vigueur précisée à l’article 1er du projet de loi, les dispositions prévues à cet article entreront en vigueur au 1er janvier 2019 (II).

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La commission a adopté un amendement de Mme Michèle de Vaucouleurs prévoyant la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur la mobilisation du compte d’engagement citoyen. Ce rapport devra être remis avant le 1er janvier 2019.

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Article 3 Déploiement d’un conseil en évolution professionnelle enrichi

I. un dispositif récent au potentiel insuffisamment mobilisé

Le conseil en évolution professionnelle (CEP) constitue le second outil majeur au service de l’employabilité et de la qualification mis en place par la réforme de 2014. Après trois années d’application, il apparaît comme un dispositif indispensable dont le déploiement limité et l’appropriation inégale – par les opérateurs comme par les usagers – peuvent être regrettés.

A. Faire des actifs les acteurs de leur parcours professionnel

● Imaginés par les partenaires sociaux dans leur accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 ([18]), le CEP a vu ses missions et ses modalités de fonctionnement définies par la loi du 5 mars 2014 ([19]).

Il est assimilé à un droit dont peut bénéficier tout actif durant sa vie professionnelle dans un double objectif d’évolution et de sécurisation du parcours.

Trois grands principes régissent le CEP depuis sa création. Il s’agit d’un conseil :

– gratuit et en dehors de l’entreprise. Sa mise en œuvre est aujourd’hui assurée dans le cadre du service public régional de l’orientation (SPRO) ;

– au plus près des réalités économiques. Le conseil est ainsi délivré en lien direct avec besoins économiques existants et prévisibles des territoires ;

– homogène. Quel que soit le territoire ou l’opérateur délivrant le conseil, l’offre de service doit respecter un cahier des charges publié par arrêté.

● Le choix a été initialement fait de confier la délivrance du CEP à cinq opérateurs clairement identifiés par la loi :

– les organismes de placement spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées – correspondant au réseau Cap emploi ;

– les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ;

– Pôle emploi ;

– les organismes paritaires collecteurs agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF) ;

– l’Association pour l’emploi des cadres (APEC).

Cette série limitative d’opérateurs est complétée par la possibilité pour les régions de désigner des opérateurs régionaux, après concertation au sein du bureau du comité régional de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles (CREFOP).

● Aucun financement propre n’est par ailleurs prévu par la loi. Les opérateurs du CEP sont donc financés dans le cadre de leur propre budget général de fonctionnement.

B. Un déploiement du cEP progressif mais insuffisant

● Dans son principe, le CEP s’est rapidement imposé comme un outil central d’accès à un conseil personnalisé aidant les actifs à formaliser leurs attentes et projets professionnels. Il apparaît ainsi comme une garantie d’initiative et de continuité dans un marché du travail où les ruptures de parcours sont souvent subies.

Dans les faits, néanmoins, le déploiement du CEP s’est avéré inégal et souvent confidentiel, en dépit du saut qualitatif qu’il a incontestablement permis de franchir.

Tels sont les deux principaux constats dressés par le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) dans son rapport de 2017 relatif au suivi et à la mise en œuvre du CEP. L’arrêté du 16 juillet 2014 prévoyait, en effet, qu’« au terme d’une période de deux ans à compter de la publication du présent cahier des charges, une première évaluation de la montée en charge du dispositif et du service rendu aux personnes sera réalisée par les CREFOP, selon une méthodologie commune arrêtée au sein du CNEFOP ». Le rapport de juin 2017 complète le premier rapport remis en avril 2016.

● Si les opérateurs se sont inégalement approprié le dispositif – certains pouvant l’avoir considéré, dans un premier temps, comme un simple prolongement de leur activité historique –, des progrès qualitatifs ont été unanimement salués depuis la création du CEP.

Créant une dynamique au sein des différents réseaux, le CEP a conduit à clarifier l’offre de services des opérateurs et à adapter leur façon de la délivrer. L’ingénierie administrative et financière a été progressivement dépassée pour valoriser une ingénierie de parcours qui s’attache à mettre en œuvre un « panier de services » diffusé à partir de l’été 2016. Cet outil sera complété par un « référentiel de compétences » dont l’élaboration a été confiée à l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).

● Le principal obstacle au déploiement du CEP semble aujourd’hui résider dans la méconnaissance constatée auprès du grand public.

Après avoir atteint 732 195 bénéficiaires en 2015, le CEP aurait été délivré à 1 541 544 bénéficiaires en 2016 ([21]). La répartition entre opérateurs s’opère comme suit – la totalité des conseillers et psychologues du travail de Pôle emploi étant désormais formés au CEP :

Ventilation des entrées en CEP niveaux 2 et 3 par opérateur en 2016

Source : CNEFOP, Rapport 2017 sur le suivi et la mise en œuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP) et du compte personnel de formation (CPF), p.24.

Plus précisément, le conseil délivré se répartissait selon l’objet suivant :

Ventilation de l’activité du CEP par type de service rendu

Source : CNEFOP, Rapport 2017 sur le suivi et la mise en œuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP) et du compte personnel de formation (CPF), p.25.

Le CNEFOP dresse le constat d’un CEP encore largement méconnu du grand public, et se limitant souvent à des demandes urgentes nécessitant une réponse immédiate – par exemple une situation de crise ou une orientation par le service ressources humaines d’une entreprise pour obtenir une réponse. Les campagnes de communication mises en œuvre gagneraient à dépasser la seule information sur l’existence du CEP pour identifier plus clairement son contenu et les services couverts.

II. Doter le CEP des moyens de sa réussite

L’article 3 modifie le régime juridique applicable au CEP afin d’accélérer son déploiement, d’assurer son financement et de permettre son suivi.

Ses différentes dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2019 (II).

A. Des missions étendues

● Le 1° du I redéfinit tout d’abord l’objet du CEP, qui préserve son caractère gratuit. Conservant l’objectif de favoriser l’évolution et la sécurisation des parcours professionnels, le CEP accompagne les projets d’évolution professionnelle dans un double volet désormais explicite :

– la formalisation du projet, d’une part ;

– sa mise en œuvre, d’autre part.

Outre les qualifications et les formations répondant aux besoins de la personne ainsi que les financements disponibles, le CEP identifiera désormais également plus largement les compétences de la personne accompagnée.

Enfin, le CEP voit sa mission étendue à l’accompagnement des salariés dans le cadre de leurs projets de transition professionnelle – qui succède au congé individuel de formation (CIF) et pourra être mis en œuvre dans le cadre du compte personnel de formation (CPF) ([22]).

● Deux modifications sont par ailleurs constatées par rapport au droit en vigueur :

D’une part, la mention explicite d’une mise en œuvre dans le cadre du SPRO est supprimée à cet article, mais reste maintenue à l’article L. 111-3 du même code, qui prévoit que « la région coordonne les actions des autres organismes participant au service public régional de l'orientation ainsi que la mise en place du conseil en évolution professionnelle ».

D’autre part, la possibilité de délivrer le CEP à distance – ajoutée par la loi du 8 août 2016 ([23]) – n’est plus mentionnée explicitement, car relevant du domaine réglementaire. Selon les informations transmises par le Gouvernement à la rapporteure, cette possibilité sera maintenue dans les faits en étant définie par le cahier des charges.

B. Des opérateurs diversifiés

● Le 1° du I étend par ailleurs le périmètre des acteurs pouvant être désignés comme opérateurs du CEP. Le nouvel établissement public France compétences procèdera ainsi à la désignation – par appel d’offres – et au financement de nouveaux opérateurs.

Les opérateurs ainsi désignés exerceront leur activité auprès de l’ensemble des actifs occupés, hors agents publics, dans des conditions définies par décret.

Ces nouveaux opérateurs du CEP devront également respecter le cahier des charges du CEP, qui ne se réfère par ailleurs plus explicitement à la prise en compte de nouveaux métiers et filières dans le domaine de la transition écologique et énergétique. Le Gouvernement a indiqué à la rapporteure l’importance du critère géographique entre les opérateurs du CEP et les bénéficiaires du conseil, critère qui devrait donc être valorisé par France compétences.

Ils bénéficieront, pour mener à bien leur mission de conseil, d’une partie de la contribution formation professionnelle

Ils exerceront leurs missions aux côtés des quatre opérateurs historiques – Pôle emploi, Cap emploi, les Missions locales et l’APEC –, le cinquième opérateur – les OPACIF – disparaissant avec la transformation du CIF opérée par l’article 1er du projet de loi.

● L’élargissement du champ des opérateurs du CEP entraîne, par construction, la suppression de la possibilité de désigner des opérateurs régionaux prévue par le droit en vigueur. Peu mobilisée, cette faculté deviendrait redondante avec la nouvelle mission confiée à France compétences. L’étude d’impact précise néanmoins que « les conseils régionaux qui ont usé de la faculté qui leur est ouverte depuis quatre ans pourront toutefois continuer de subventionner les opérateurs désignés » ([24]).

C. Un suivi régulier

Le 2° du II, enfin, complète le régime juridique du CEP par un nouvel article relatif aux modalités de partage des données d’activité des opérateurs du CEP.

L’ensemble des opérateurs du CEP devront ainsi partager les données relatives à leur activité, dans les conditions définies à l’article L. 6353-10 du code du travail. Ce dernier précise d’ores et déjà que les données relatives au CEP doivent être transmises sous forme dématérialisée, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Ces données seront partagées entre les financeurs de la formation professionnelle, la Caisse des dépôts et consignations et les opérateurs du CEP, dans le cadre de la plateforme nationale d’échange des données des stagiaires de la formation professionnelle créée par la loi du 8 août 2016 précitée.

Le non-respect de cette obligation entraîne la suppression de la qualité d’opérateur du CEP, dans des conditions qui seront précisées par décret en Conseil d’État.

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Outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements apportant des précisions au fonctionnement du CEP :

– un amendement de Mme Michèle de Vaucouleurs prévoit que l’opérateur du CEP accompagne la personne dans l’identification de ses potentiels, au-delà de celle de ses connaissances ;

– un amendement de M. Jean-Hugues Ratenon et de ses collègues du groupe La France insoumise prévoit la prise en compte, par l’opérateur du CEP, des besoins économiques mais aussi sociaux des territoires ;

– un amendement de la rapporteure prolonge jusqu’au 30 septembre 2019 la possibilité pour les OPACIF-FONGECIF de délivrer des prestations de CEP, afin d’assurer la transition jusqu’au nouveau système de désignation d’opérateurs supplémentaires par France compétences.

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Chapitre II Libérer et sécuriser les investissements pour les compétences des actifs

Section 1 Champ d’application de la formation professionnelle

Article 4 Redéfinition des actions entrant dans le champ de la formation professionnelle

I. Une liste d’actions de formation manquant de lisibilité et de cohérence

● L’article L. 6313-1 du code du travail identifie une longue série d’actions de formation, progressivement enrichie au fil de l’émergence de nouveaux besoins et priorités.

Le tableau ci-dessous associe à chaque action de formation l’objectif assigné par le droit en vigueur.

Liste des actions de formation

définies à l’article L. 6313-1 du code du travail

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Le champ d’application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue est complété par les actions permettant à des salariés, à des travailleurs non-salariés ou à des retraités de participer à un jury d’examen ou de validation des acquis de l’expérience.

● L’identification d’une série précise d’actions de formation est indispensable dans son principe afin de répondre aux finalités de la formation professionnelle continue, qui constitue une obligation nationale aux termes de l’article L. 6111-1 du code précité. Quelle qu’elle soit, l’action de formation doit être orientée vers les objectifs de la formation professionnelle, qui vise l’actualisation des connaissances et des compétences, l’évolution professionnelle et la progression d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle.

Cette identification d’actions justifie, a contrario, que les actions non professionnalisantes – dont l’objet peut par exemple être le bien-être personnel – n’entrent pas dans le champ de la formation professionnelle continue. La jurisprudence a ainsi exclu de ce champ, à titre d’exemple, les prestations d’enseignement de gymnastique énergétique chinoise, de feng shui ou de « somato-relaxologie » ([25]).

● Si elle reste indispensable dans son principe, l’identification d’actions de formation professionnelle doit néanmoins être opérationnelle et lisible. Or, la liste définie par le législateur s’apparente aujourd’hui davantage à un inventaire disparate qu’à un corpus cohérent et resserré.

Par ailleurs, elle ne distingue pas les actions de formation au sens strict – qui recoupent la plupart des items identifiés – des actions spécifiques que constituent la VAE ou les bilans de compétences.

Enfin, elle limite son champ à la seule formation professionnelle continue, là où l’apprentissage – qui relève de la formation professionnelle initiale – a vocation à s’inscrire dans la série de formations participant au développement des compétences et à l’insertion sur le marché du travail.

II. La rationalisation du champ des actions concourant au développement des compétences

L’article 4 du projet de loi reconstruit le champ des actions de formation, désormais plus largement dénommées « actions concourant au développement des compétences ». La notion d’actions de formation n’apparaît donc plus comme une catégorie générique mais comme l’une des composantes de ces actions (1° du II).

Plus fondamentalement, le nouveau périmètre ne se limite plus à la seule formation professionnelle continue et couvre désormais l’ensemble du champ de la formation professionnelle. Le I en tire les conséquences dans l’intitulé du code du travail qui s’y rapporte.

En conséquence, et en cohérence avec l’esprit de continuité de la formation tout au long de la vie portée par les autres dispositifs du projet de loi, l’apprentissage intègre le chapitre des actions concourant au développement des compétences, aux côtés de trois autres catégories d’actions clairement identifiées.

Le 2° du I définit ainsi à l’article L. 6313-1 du code précité une liste claire et resserrée de quatre leviers concourant au développement des compétences :

– les actions de formation ;

– les bilans de compétences ;

– les actions permettant de faire valider les acquis de l’expérience ;

– les actions d’apprentissage.

Déclinées ci-après, les actions de développement des compétences verront leur contenu et leur mise en œuvre précisés par un décret en Conseil d’État.

A. Une définition resserrée des actions de formation, prenant en compte ses nouvelles formes d’application

Les actions de formation sont inscrites au sens large dans le champ des actions concourant au développement des compétences. Elles ne se déclinent plus en une série d’actions thématiques ou sectorielles mais sont désormais définies par leur objet.

● L’article L. 6312-2 précise une définition resserrée et actualisée de la notion d’action de formation, comme « parcours pédagogique permettant d’atteindre un objectif professionnel ».

Cette définition générique, qui vise à couvrir l’ensemble des actions de formation poursuivant cet objet, est désormais doublée d’une prise en compte explicite des nouvelles réalités de mise en œuvre de ces actions.

De fait, l’action de formation classique – prenant la forme d’un présentiel sur une période clairement délimitée – coexiste désormais avec de nouvelles formes de délivrance de l’action de formation. Deux d’entre elles sont explicitement reconnues, aux termes de la nouvelle rédaction :

– les formations réalisées « en tout ou partie à distance », qui permettent notamment de bénéficier de l’ensemble des innovations pédagogiques offertes par la digitalisation ;

– celles réalisées « en situation de travail », plus communément appelées « FEST ».

● L’article L. 6312-3 complète cette définition par l’identification de quatre objets, constituant autant de buts assignés au parcours pédagogique suivi. Le tableau suivant recense ces quatre objectifs désormais définis :

Les quatre objets des actions de formation aux termes du projet de loi

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Tirant les conséquences de cette redéfinition de la notion d’action de formation le 3° du II abroge les articles qui déclinaient, jusqu’alors, la longue liste thématique d’actions de formation.

B. Les bilans de compétences, désormais transmis à l’opérateur du CEP

Les bilans de compétences constituent la deuxième catégorie d’action concourant au développement des compétences.

Le droit en vigueur – qui, sur ce point, n’est pas modifie – les définit comme des prestations permettant au travailleur d’analyser ses compétences – professionnelles et personnelles – ainsi que ses aptitudes et ses motivations, afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation. Ce bilan ne peut être réalisé qu’avec le consentement du salarié, qui est seul destinataire des résultats détaillés et du document de synthèse.

Le 4° du II procède à deux aménagements du dispositif :

– d’une part, le document de synthèse issu du bilan de compétences pourra être transmis, à sa demande, au conseiller en évolution professionnelle. Le bénéficiaire n’en sera donc plus le « seul » destinataire ;

– d’autre part, la durée du bilan de compétences est rapatriée aux côtés des dispositions définissant cette action. Aucune modification de fond n’y est toutefois apportée, la durée restant plafonnée à 24 heures de temps de travail, consécutives ou non.

Le III abroge, en conséquence, l’article L. 6322-44 du code du travail qui précisait, jusqu’alors, la durée du bilan de compétences.

C. Les actions de VAE, à droit constant

Les actions de validation des acquis de l’expérience (VAE) constituent la troisième catégorie d’action concourant au développement des compétences.

Le 5° du II, qui rehausse en conséquence la disposition associée dans le champ de la formation professionnelle, n’apporte pas de modification de fond à ce régime. La VAE vise donc toujours l’acquisition d’une certification professionnelle enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) au titre de l’expérience professionnelle et de ses acquis.

Modification rédactionnelle, cette notion de « certification professionnelle » se substitue aux diplômes, titres à finalité professionnelle et certifications de qualification professionnelle enregistrés au RNCP, jusqu’alors visés par la rédaction du code.

D. Les actions d’apprentissage, rejoignant les autres actions et pouvant être précédées d’une préparation

● Les actions d’apprentissage constituent la quatrième action de développement des compétences et ne constituent plus, à ce titre, une catégorie d’actions à part et exclue du champ de la formation professionnelle.

Le 6° du I adapte l’objet de l’apprentissage et crée le dispositif de « préparation à l’apprentissage » tel que débattue lors de la concertation sur l’apprentissage présidée par Mme Sylvie Brunet ([26]) .

● L’objet actuel de l’apprentissage, défini à l’article L. 6211-1 du code du travail, est de « donner à des jeunes travailleurs, ayant satisfait à l’obligation scolaire, une formation générale, théorique et pratique, en vue de l’obtention d’une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle enregistré au répertoire national des certifications professionnelles » ([27]).

La nouvelle rédaction ne modifie pas l’objet précité mais le complète dans le chapitre consacré aux actions de développement des compétences.

Les quatre objets des actions d’apprentissage aux termes du projet de loi

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

● Le dispositif de préparation à l’apprentissage complète la définition de l’action d’apprentissage, afin de faciliter l’atteinte des objectifs mentionnés supra.

La rédaction précise le public, le contenu, le moment et l’instance organisatrice de cette préparation :

– le public, tout d’abord, couvre les personnes qui souhaitent s’orienter ou se réorienter par la voie de l’apprentissage ;

– le contenu, ensuite, comprend toute action qui permet de développer les connaissances et les compétences de l’individu accompagné, et de faciliter son intégration dans l’emploi, en cohérence avec son projet professionnel ;

– le moment, aussi, est fixé en amont du contrat d’apprentissage, lors de sa signature ;

– l’instance organisatrice, enfin, est le centre de formation des apprentis (CFA) ou tout organisme ou établissement qui sera visé par un arrêté conjoint des ministres chargés de la formation professionnelle, de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de l’enseignement agricole.

Selon les informations transmises par le Gouvernement à la rapporteure, l’arrêté conjoint ne sera pas nominatif mais listera des catégories d’organismes ou d’établissements éligibles.

III. La redéfinition de la notion de formation certifiante

L’article 4 complète ce dispositif par la redéfinition de la notion de formation certifiante.

Trois catégories de formations sont désormais visées :

– les formations sanctionnées par une certification professionnelle enregistrée au RNCP ;

– celles sanctionnées par l’acquisition d’un bloc de compétences ;

– celles sanctionnées par une certification enregistrée au répertoire spécifique des certifications et des habilitations (RSCH), regroupant les compétences transversales.

Dans le cas où la formation suivie n’entre pas dans l’une de ces trois catégories, le bénéficiaire de la formation peut néanmoins recevoir une attestation et s’en prévaloir.

La politique de certification professionnelle n’est toutefois pas l’objet du présent article mais de l’article 14 du projet de loi, qui en précise la portée et les modifications substantielles apportées par le texte.

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Outre sept amendements rédactionnels de la rapporteure et un amendement rédactionnel de M. Gérard Cherpion, la commission a adopté deux amendements de fond relatif aux actions d’apprentissage :

– un amendement de Mme Sylvie Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, précise que l’objectif de développement de l’aptitude des apprentis à poursuivre leurs études s’applique à l’apprentissage quel qu’en soit la filière ;

– un amendement du Gouvernement complète le dispositif de préparation à l’apprentissage par un statut pour ses bénéficiaires, associé à une affiliation obligatoire à un régime de sécurité sociale.

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Article 4 bis Éligibilité à la VAE des activités effectuées au sein d’un organisme d’accueil communautaire et d’activités solidaires

L’article 4 bis résulte de l’adoption de trois amendements identiques portant article additionnel, présentés par MM. Paul Christophe et Brahim Hammouche et Mme Ericka Bareigts.

Il complète l’article L. 265-1 du code de l’action sociale et des familles relatif au statut des personnes accueillies dans des organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires (OACAS) afin de prévoir l’éligibilité des activités qui y sont exercées à la validation des acquis de l’expérience (VAE).

Reprenant le délai de droit commun prévu à l’article L. 335-5 du code de l’éducation, le dispositif prévoit donc qu’une activité de douze mois effectuée par un travailleur solidaire au sein d’un tel organisme permettra d’engager une procédure de VAE.

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Section 2 Qualité

Article 5 Généralisation d’une certification qualité des organismes de formation

I. La construction lente mais continue d’un système de contrôle de la qualité des formations

L’enjeu de la qualité des formations est longtemps resté en dehors des débats relatifs à la politique de formation professionnelle. Progressivement pris en compte, sous l’influence notamment du cadre européen, cet enjeu a finalement été consacré par la loi du 5 mars 2014 ([28]), sans répondre pour autant totalement au défi de mise en place d’un cadre de contrôle effectif et harmonisé de la qualité des formations.

A. L’émergence à pas comptés de l’enjeu de la qualité des formations

L’exigence de formations de qualité, partagée en théorie par tous, est longtemps restée la grande absente du cadre juridique applicable aux organismes de formation.

● Une première tentative est observée dans les années 1990, avec la création d’une procédure d’habilitation des programmes de formation. Portée par le Secrétaire d’État chargé de la Formation professionnelle, M. André Laignel et inscrite dans la loi du 4 juillet 1990 ([29]), cette procédure prenait la forme d’une habilitation des programmes de formation des organismes de formation bénéficiant des concours financiers de l’État.

En l’absence de publication du décret d’application, toutefois, cette procédure rejoindra le long cortège des idées saluées et aussitôt enterrées.

● C’est finalement sous l’impulsion de l’Union européenne que l’exigence de formations de qualité sera prolongée, portée par le Cadre européen de référence pour l’assurance de qualité (CERAQ).

Conçu comme un soutien à la libre-circulation de la main d’œuvre, ce cadre prévoit des mécanismes internes et externes de contrôle de la qualité des systèmes d’enseignement et de formation professionnels. Il prend surtout la forme d’indicateurs destinés à orienter les utilisateurs vers les programmes répondant le mieux à leur projet. Dans ce contexte, la France a désigné le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) comme opérateur de référence de la France auprès de l’Union européenne sur cet enjeu de qualité.

B. La consécration inachevée d’un contrôle qualité en 2014

La prise en compte de l’exigence de qualité des formations est finalement rendue effective par la loi du 5 mars 2014 précitée, reprenant en ce sens les conclusions des partenaires sociaux quelques mois plus tôt.

● L’accord national interprofessionnel (ANI) du 14 décembre 2013 ([30]) définit, à son article 12, l’enjeu de qualité des formations comme la « capacité à conduire ceux qui en bénéficient à l’acquisition de la qualification et/ou des compétences visées ».

Il rappelle le rôle des branches professionnelles dans la conduite d’une politique d’amélioration de la qualité de la formation au service des entreprises et des salariés, appelant notamment un suivi des dispositions prises par les opérateurs paritaires collecteurs agréés (OPCA) en ce sens.

● Le législateur consacre finalement cette ambition en 2014, en introduisant dans le code du travail une section consacrée à la qualité des actions de formation professionnelle continue.

Initialement absente du projet de loi, cette ambition est introduite dans les débats parlementaires, des propositions relatives à une obligation d’agrément étant alors discutées. L’option finalement retenue prend la forme d’une obligation pour les financeurs publics et paritaires de la formation professionnelle de s’assurer « de la capacité du prestataire de formation (…) à dispenser une formation de qualité ».

Inscrite à l’article L. 6316-1 du code du travail, cette exigence s’impose :

– aux OPCA ;

– aux organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF) ;

– à l’État ;

– aux régions ;

– à Pôle emploi ;

– à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH).

Les actions de formation concernées par ce contrôle étant celles visées à l’article L. 6313-1 du même code, étaient ainsi visées l’ensemble des actions relevant du champ de la formation professionnelle continue. A contrario, les actions d’apprentissage – jusqu’alors en dehors du champ de l’article précité – n’étaient donc pas concernées.

L’ensemble des financeurs se sont progressivement appropriés cette démarche qualité, mettant en place le cas échéant leur propre grille d’évaluation.

Peuvent ainsi être mentionnés :

– le catalogue qualité de Pôle emploi, défini par une instruction de Pôle emploi d’avril 2017 ([34]) ;

– le catalogue qualité de l’AGEFIPH, qui recense depuis 2017 les formations financées par l’institution et répondant aux critères qualité ;

– l’outil « Datadock », mis en place par les OPCA et les OPACIF.

● La définition du nouveau cadre qualité par la réforme de 2014 a initié une dynamique sans précédent entre les acteurs de la formation professionnelle, ayant permis d’accélérer sensiblement la convergence des approches qualité.

Tel est le principal enseignement du rapport du CNEFOP relatif aux démarches qualité menées dans le champ de la formation professionnelle et publié en janvier 2018 ([36]).

Le CNEFOP préconise de s’appuyer sur les avancées de la loi du 5 mars 2014 pour passer à une « étape II » de la politique en matière de qualité permettant d’inscrire cette dynamique dans la durée.

Tel est précisément l’objet du projet de loi.

II. La mise en place d’un système ambitieux de certification des organismes de formation

L’article 5 du projet de loi prolonge et concrétise l’ambition d’un contrôle effectif et garanti de la qualité des actions délivrées par les organismes de formation financés sur fonds publics ou mutualisés.

Pour ce faire, il instaure une procédure de certification vérifiant le respect d’indicateurs de qualité dans le cadre d’un référentiel national.

L’ensemble des modalités d’application de ce nouveau « chapitre qualité » seront précisées par un décret en Conseil d’État. La publication de ce dernier interviendra au plus tard au 1er janvier 2019 (c) du III).

A. L’obligation de certification des organismes financés par les fonds publics ou mutualisés

L’article 5 met en place une procédure de certification des organismes de formation financés par des fonds publics ou mutualisés, applicable à compter du 1er janvier 2021 (III).

Il définit une double série d’acteurs ayant vocation respectivement à obtenir et à délivrer cette accréditation.

● S’agissant des acteurs visés par l’obtention d’une certification (2° du I), en premier lieu, la nouvelle rédaction de l’article L. 6316-1 du code du travail vise les prestataires mentionnés à l’article L. 6351-1, c’est-à-dire ceux qui délivrent les actions de développement des compétences – succédant aux actions de formation aux termes de l’article 4 du projet de loi.

L’obligation de certification vise néanmoins les seuls prestataires obtenant un financement public ou mutualisé. Sont ainsi visés, plus précisément, les prestataires financés par :

– un opérateur de compétences – cette dernière catégorie succédant à l’OPCA ;

– l’État ;

– les régions ;

– la Caisse des dépôts et consignations ;

– Pôle emploi ;

– l’AGEFIPH.

Ces six institutions opèrent, à leur tour, des contrôles complémentaires destinés à s’assurer de la qualité des formations effectuées.

Par exception, seront réputés exonérés de cette obligation de certification, pour les actions dispensées par la voie de l’apprentissage :

– les établissements d’enseignement secondaire ou supérieur publics ;

– les établissements privés à but non lucratif ;

– les établissements dont les formations sont évaluées par les Commissions des titres d’ingénieur.

Cette exception est justifiée par les évaluations propres à ces formations, les établissements étant déjà évalués lors de la reconnaissance du grade par le ministère. Le Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) et la commission consultative des établissements d’enseignement supérieurs privés (CCESP) procèdent, par ailleurs, à leurs propres évaluations.

● S’agissant des acteurs habilités à délivrer cette certification (3° du I), en second lieu, le nouvel article L. 6316-2 du même code identifie deux catégories d’acteurs :

– d’une part, tout organisme accrédité par le Comité français d’accréditation (COFRAC), organisme national certificateur de droit commun. Dans le respect du droit de l’Union européenne, tout autre organisme signataire de l’accord européen multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d’accréditation sera également compétent pour délivrer cette accréditation ;

– d’autre part, toute instance de labellisation reconnue par France compétences, sur la base du référentiel national analysé infra.

Le coût d’une certification est estimé par l’étude d’impact du projet de loi à 3 000 euros ([37]), un renouvellement devant ensuite être obtenu tous les ans ou tous les trois ans, selon les certifications. Déduction faite des organismes de formation ne recevant aucun financement public ou mutualisé, l’obligation de certification devrait s’appliquer à près de 50 000 organismes.

B. Le référentiel national comme support d’un contrôle harmonisé de la qualité des formations

L’ensemble du système de garantie de la qualité des formations – de l’octroi de la certification aux contrôles complémentaires opérés par les financeurs – reposera sur un nouveau document unique, dénommé « référentiel national ». Il sera déterminé par décret et entrera en vigueur dès le 1er janvier 2019 (b) du III).

Le nouvel article L. 6316-3 du code du travail en définit l’objet, les modalités d’élaboration et des éléments de contenu :

– s’agissant de l’objet, le référentiel national fixera les indicateurs d’appréciation des critères de qualité définis par décret en Conseil d’État, et les modalités d’audit associées à mettre en œuvre ;

– s’agissant des modalités d’élaboration, le référentiel sera défini par décret pris après de France compétences. Il s’agit d’une disposition miroir à celle prévue par l’article 16 du projet de loi, prévoyant l’avis de France compétences sur ce référentiel, en cohérence avec sa mission de « suivi et (d’)évaluation de la qualité des actions de formation dispensées » ;

– s’agissant du contenu, il est uniquement précisé que le référentiel devra prendre en compte « les spécificités des publics accueillis et des actions dispensées par apprentissage ». Ce fondement législatif permettra de tirer les conséquences de l’élargissement du champ du contrôle à l’ensemble des actions, y compris celles d’apprentissage qui répondent à des objectifs, à un public et à des exigences propres.

C. L’élargissement du champ de l’obligation de qualité

La vérification de la qualité des formations délivrées se limitait, jusqu’alors, aux seules actions entrant dans le champ de la formation professionnelle continue.

Cette restriction semble dépassée à au moins deux titres :

– d’une part, elle laisse de côté les actions d’apprentissage, dont le succès et la valorisation sont pourtant conditionnés à la qualité de la formation dispensée ;

– d’autre part, elle est en décalage avec le dépassement du champ de la formation professionnelle continue pour atteindre celui, plus général, de la formation professionnelle. Les actions d’apprentissage étant désormais régies par le même chapitre que les autres actions de développement des compétences, aux termes de l’article 4 du projet de loi, l’extension de l’obligation de qualité aux organismes délivrant des actions d’apprentissage apparaît comme une conséquence directe et indispensable.

Le 1° du I, applicable dès le 1er janvier 2019 (a) du III), rebaptise donc le chapitre du code du travail consacré à la qualité des actions de formation, en supprimant la référence à la formation professionnelle « continue ».

En cohérence, cette dernière sera également supprimée dès le 1er janvier 2019 dans la rédaction actuellement en vigueur de l’article L. 6316-1 du code du travail (II).

*

Outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements relatifs au champ d’application de l’obligation de certification qualité ;

– à l’initiative du Gouvernement, un amendement a étendu aux organismes financés par les nouvelles commissions paritaires interprofessionnelles régionales créées à l’article 1er du projet de loi le champ d’application de cette certification ;

– sur proposition de M. Bernard Perrut, Mmes Michèle de Vaucouleurs et Fadila Khattabi, M. Sylvain Maillard, Mme Sarah El Haïry et M. Gilles Lurton, six amendements identiques ont supprimé l’exception applicable aux établissements d’enseignement secondaire ou supérieur publics et aux établissements d’enseignement supérieur privés à but non lucratif. L’obligation de certification qualité s’imposera ainsi à l’ensemble des établissements et organismes financés à partir des fonds publics ou mutualisés, quel que soit leur statut.

*

Article 6 Création du plan de développement des compétences et aménagement du régime de l’entretien professionnel

I. La transformation du plan de formation en plan de développement des compétences

L’employeur doit remplir une obligation d’adaptation de ses salariés à leur poste de travail et de maintien de leur employabilité tout au long de l’exécution du contrat de travail, au regard notamment de l’évolution des emplois, des technologies et des organisations.

Pour remplir cette obligation et dans le cadre de son pouvoir de direction, l’employeur met en œuvre un plan de formation, devenu le principal outil à son initiative en matière de formation professionnelle continue.

Progressivement simplifié, ce plan appelle aujourd’hui une actualisation tirant les conséquences de la nouvelle réalité de la formation professionnelle et de la transformation des actions de formation en actions de développement des compétences prévue à l’article 4 du projet de loi. Cette actualisation complète par ailleurs celle opérée à l’article 1er pour la deuxième principale voie d’accès à la formation que constitue le compte personnel de formation (CPF), cette fois à l’initiative du salarié.

A. Un plan de formation segmenté et dépassé

● Le code du travail prévoit que l’accès du salarié à la formation professionnelle continue à l’initiative de l’employeur est assuré « le cas échéant, dans le cadre d’un plan de formation » (article L. 6312-1).

Bien qu’il soit dépourvu de caractère obligatoire, le plan de formation constitue donc le principal outil à la main de l’employeur pour assurer le suivi d’actions de formation par ses salariés, et ainsi répondre à ses obligations en matière de formation professionnelle.

Traduction de son pouvoir de direction, l’employeur identifie les actions de formation qui seront inscrites dans le plan puis identifie unilatéralement les salariés qui partiront en formation ainsi que le moment de leur départ, au regard des besoins recensés dans l’entreprise.

La liberté de l’employeur de choisir les salariés qu’il souhaite envoyer en formation est néanmoins subordonnée au respect de critères objectifs. En conséquence, aucun salarié ne peut être écarté de l’accès à un stage ou à une période de formation en entreprise, ni faire l’objet d’une mesure discriminatoire en matière de formation.

D’autres exigences s’imposent à l’employeur dans ce domaine, qui ne peut par exemple, aux termes de la jurisprudence, imposer à un salarié de suivre une action de formation que si celle-ci correspond à sa qualification ([38]).

● Plus fondamentalement au regard de la modification opérée par l’article 6, cette liberté de choix de l’employeur s’exerce sous réserve de respecter une obligation de catégorisation des actions de formation.

Le code du travail distingue actuellement deux catégories d’actions :

– les actions d’adaptation au poste de travail ou liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi (article L. 6321-2), d’une part ;

– les actions de développement des compétences (article L. 6321-6), d’autre part.

La catégorisation n’est pas purement formelle : elle entraîne le respect de règles distinctes en matière de rémunération et de moment de réalisation de l’action.

● Quelle que soit l’action suivie, le salarié partant en formation à la demande de son employeur dans le cadre du plan de formation exécute une mission professionnelle. Une distinction s’opère néanmoins selon que la formation est suivie sur le temps de travail ou en dehors, cette dernière hypothèse étant ouverte aux actions de développement des compétences.

Conséquences emportees par les categories du plan de formation

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Cette catégorisation apparaît aujourd’hui formelle et dépassée. De nombreuses difficultés à classer les actions de formation dans l’une ou l’autre des catégories du plan de formation sont constatées sur le terrain, là où une même action peut être correspondre à une adaptation au poste pour un premier salarié ou au développement des compétences pour un second.

B. Le plan de développement des compétences comme pivot de l’action de l’employeur en matière de formation

L’article 6 achève le processus de rationalisation engagé par la loi du 24 novembre 2009 ([39]), ayant rapproché dans une même catégorie les actions d’adaptation au poste de travail et celles liées au maintien dans l’emploi.

L’ensemble des actions seront désormais rassemblées dans la même catégorie du plan de formation, dénommé « plan de développement des compétences » à compter du 1er janvier 2019. L’article partage en ce sens l’objectif de transformation du plan de formation inscrit dans l’accord national interprofessionnel (ANI) du 22 février 2018 ([40]), aux termes duquel les partenaires sociaux s’accordaient sur la nécessaire mise en œuvre d’un « plan d’adaptation et de développement des compétences »

Les modifications opérées couvrent à la fois le champ d’accès des salariés à la formation professionnelle, le contenu du nouveau plan de développement des compétences et ses conséquences rédactionnelles dans le code du travail.

● Le 1°, tout d’abord, redéfinit le champ d’accès des salariés à la formation professionnelle. En cohérence avec les modifications opérées aux articles 4 et 5 du projet de loi, la rédaction vise désormais l’accès des salariés à des actions de « formation professionnelle », le terme « continue » disparaissant.

Il tire par ailleurs les conséquences de la transformation du congé individuel de formation (CIF) en « CPF de transition » ([41]) et de la suppression des périodes de professionnalisation ([42]).

Aux termes de sa nouvelle rédaction, l’article L. 6312-1 du code du travail prévoit donc l’accès des salariés à des actions de formation professionnelle couvrant trois catégories :

– d’une part, les actions à l’initiative de l’employeur, le cas échéant dans le cadre d’un plan de développement des compétences ;

– d’autre part, celles à l’initiative du salarié, notamment par la mobilisation du CPF ;

– enfin, dans le cadre des contrats de professionnalisation.

● Le 3°, ensuite, précise le contenu du plan de développement des compétences, qui met fin à la catégorisation qui prévalait jusqu’ici dans le plan de formation. L’ensemble de ses modalités d’application seront précisées par un décret en Conseil d’État.

La nouvelle rédaction, simplifiée et allégée, pose le principe général d’actions de formation constituant un temps de travail effectif et donnant lieu au maintien de la rémunération. Ces formations couvrent :

– toute action de formation qui conditionne l’exercice d’une activité ou d’une fonction, en application d’une convention internationale ou de dispositions légales et réglementaires (b) du 3°) ;

– toute autre action de formation effectuée sur le temps de travail (c) du 3°).

À l’inverse, les actions de formation suivies en tout ou partie hors temps de travail répondent à un régime distinct et ne donnent donc pas lieu au maintien de la rémunération par l’entreprise. Il s’agit des actions de formation :

– déterminées par accord collectif d’entreprise ou, à défaut, de branche, dans une limite horaire par salarié fixée par cet accord ;

– décidées avec l’accord du salarié, en l’absence d’accord collectif, dans la limite de trente heures par an et par salarié – succédant ainsi aux 80 heures prévues par le droit en vigueur. Dans ce cas, l’accord du salarié est formalisé et peut être dénoncé. Le refus du salarié de participer aux actions de formation ne peut alors pas constituer une faute ni un motif de licenciement (d) du 3° du I).

Le cas particulier des salariés pour lesquels la durée de travail est fixée par une convention de forfait en jours ou en heures sur l’année, jusqu’ici couvert par le droit, disparaît dans la nouvelle rédaction. Il conviendra de le rétablir lors de la discussion parlementaire.

● L’article 6 procède, enfin, à plusieurs modifications de coordination et de conséquence :

– en ne mentionnant plus explicitement certaines actions pouvant participer au développement des compétences – telles que les formations numériques –, l’objectif de la nouvelle rédaction étant de viser l’ensemble des actions de développement des compétences et d’éviter de réintroduire toute forme d’inventaire sectoriel (a) du 3°) ;

– en supprimant l’ensemble des références au plan de formation (a) et h) du 3°) ;

– en abrogeant les intitulés des sections du code du travail distinguant les différentes catégories de l’actuel plan de formation (e) du 3° du I) ;

– en procédant à la renumérotation des articles du code du travail rendue nécessaire par l’abrogation de plusieurs articles (g) et i) du 3°) ;

– en clarifiant la rédaction du dispositif applicable aux travailleurs saisonniers, qui peuvent bénéficier d’un abondement de leur CPF par accord de branche ou d’entreprise (h) du 3°).

Certaines modifications, toutefois, qui pourraient être interprétées comme de simples conséquences rédactionnelles en raison du silence de l’étude d’impact, appellent quelques précisions (f) du 3°). Sont ainsi supprimés :

– l’obligation pour l’entreprise de définir avec son salarié suivant une action de développement des compétences la nature des engagements auquel elle souscrit ;

– le versement d’une allocation de formation au salarié suivant une formation en dehors du temps de travail. Le salarié ne bénéficie pas d’un salaire ou d’une allocation hors temps de travail.

II. L’aménagement de l’obligation d’entretien professionnel

A. Une obligation indispensable mais formelle

● L’entretien professionnel a été conçu par l’ANI du 5 décembre 2003 ([43]) puis complété par la loi du 5 mars 2014 précitée afin de faire du salarié un acteur de son évolution et de sa progression professionnelles. Cet entretien :

– est consacré aux perspectives d’évolution professionnelle du salarié, notamment en termes de qualification et d’emploi ;

– ne porte pas sur l’évaluation du travail du salarié, et se distingue ainsi clairement de l’entretien d’évaluation ;

– comporte également des informations relatives à la validation des acquis de l’expérience (VAE).

Organisé tous les deux ans à compter de l’embauche, cet entretien est proposé systématiquement au salarié qui reprend son activité au terme :

– d’un congé de maternité ;

– d’un congé parental d’éducation ;

– d’un congé de proche aidant ;

– d’un congé d’adoption ;

– d’un congé sabbatique ;

– d’une période de mobilité volontaire sécurisée ;

– d’une période d’activité à temps partiel consécutive à un congé de maternité ou d’adoption ;

– d’un arrêt longue maladie ;

– d’un mandat syndical.

● Un régime spécifique est prévu tous les six ans : à cette échéance, l’entretien professionnel prend la forme d’un état des lieux récapitulatif du parcours professionnel du salarié. Le document remis au salarié à cette occasion permet de vérifier que le salarié a bénéficié, durant cette période de six ans, des entretiens professionnels biannuels et des actions suivantes :

– le suivi d’au moins une action de formation ;

– l’acquisition des éléments de certification par la formation ou par une VAE ;

– le bénéfice d’une progression salariale ou professionnelle.

Obligation formelle, ce dispositif fait l’objet de sanctions dans les entreprises d’au moins 50 salariés, lorsque le salarié n’a bénéficié ni des entretiens professionnels biannuels, ni d’au moins deux des trois mesures précitées.

Le CPF du salarié pénalisé par l’absence de respect par l’employeur de son obligation fait alors l’objet d’un abondement de 100 heures de formation – ou, dans le cas d’un salarié à temps partiel, de 130 heures.

B. L’adaptation pragmatique de l’obligation

Le caractère obligatoire de l’entretien professionnel apparaît indispensable pour garantir une évaluation régulière des compétences et de la progression de chaque salarié et anticiper les attentes de chaque partie prenante de l’entreprise.

Toutefois, l’aspect formel de l’échéance de deux ans et la liste limitative de trois actions ne sont pas les plus adaptés aux réalités de certaines entreprises ni aux besoins de certains salariés.

L’article 6 en tire les conséquences en conservant l’obligation de principe tout en renvoyant à la négociation collective la possibilité d’adapter à la marge ses modalités d’application. Il prévoit ainsi une rédaction miroir à celle retenue par l’article 1er du projet de loi, qui intègre les modifications précisées infra dans le régime de l’abondement correctif du CPF.

Le a) du 2°, tout d’abord, complète la série d’actions devant être remplies par l’employeur, en complément de l’entretien professionnel biannuel, pour respecter ses obligations et éviter l’abondement correctif. Désormais, une quatrième action sera examinée lors de l’état de lieux récapitulatif, consistant en une proposition d’abondement du CPF par l’employeur au moins équivalente à la moitié des droits acquis par le salarié.

L’employeur devra ainsi désormais satisfaire au moins deux des quatre – et non plus des trois – obligations prévues par la nouvelle rédaction de l’article L. 6315-1 du code du travail.

Le b) du 2°, ensuite, renvoie à la négociation collective la possibilité d’adapter la mise en œuvre des obligations de l’employeur dans ce domaine. Ainsi, un accord collectif d’entreprise – ou, à défaut, de branche – pourra prévoir :

– des modalités d’appréciation du parcours professionnel du salarié distinctes des quatre cas précités ;

– une périodicité des entretiens professionnels différente.

Ce renvoi à la négociation collective, qui s’inscrit dans la droite ligne de la confiance au dialogue social affirmée par les ordonnances relatives à la modernisation du dialogue social, est un facteur bienvenu de souplesse et de proximité avec les réalités du terrain.

Plutôt qu’une série et un calendrier monolithiques d’obligations professionnelles pour l’employeur, il apparaît souhaitable de pouvoir échanger avec les instances représentatives du personnel sur les modalités et les échéances les plus pertinentes d’appréciation de la progression professionnelle du salarié.

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Outre un amendement rédactionnel de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements relatifs au régime du nouveau plan de développement des compétences :

– un amendement de M. Brahim Hammouche prévoit que l’accès des salariés à la formation peut s’effectuer, à leur initiative, par la mobilisation du CPF mais aussi dans le cadre du plan de développement des compétences, après accord de l’employeur ;

– un amendement de Mme Ericka Bareigts rétablit la disposition aujourd’hui en vigueur, prévoyant que l’employeur peut proposer des formations de développement des compétences et de lutte contre l’illettrisme ;

– un amendement de la rapporteure rétablit le cas spécifique des salariés dont la durée de travail est fixée par une convention de forfait en jours ou en heures sur l’année. Dans ce cas, à défaut d’accord d’entreprise ou de branche, le plafond de durée de formation hors temps de travail est fixé à 5 % de la durée fixée par la convention.

Quatre amendements de la rapporteure aménagent, par ailleurs, le cadre de l’entretien professionnel ;

– le premier amendement vise à garantir l’information du salarié sur le conseil en évolution professionnelle à l’occasion de chaque entretien professionnel ;

– le deuxième renvoie à la négociation collective la définition ou non d’un quatrième critère constitué par l’abondement du CPF. La rédaction maintient par ailleurs la possibilité ouverte par le projet de loi initial de définir, par cette même négociation, d'autres modalités d'appréciation du parcours professionnel du salarié, ainsi qu'une autre périodicité des entretiens professionnels ;

– le troisième prévoit l’information du comité social et économique par l’employeur sur la mise en œuvre des entretiens professionnels ;

– le quatrième demande au Gouvernement la remise d’un rapport relatif à la mise en œuvre des entretiens professionnels, à l’approche du premier état des lieux récapitulatif prévu en 2020. Ce rapport devra être remis au Parlement dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi.

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Article 6 bis Inclure l’évolution professionnelle dans le champ de la base de données économiques et sociales

L’article 6 bis résulte de l’adoption d’un amendement portant article additionnel, présenté par la rapporteure.

Il complète l’article L. 2312-36 du code du travail relatif au contenu de la base de données économiques et sociales (BDES) afin de prévoir qu’elle contient des informations relatives à l’évolution professionnelle des salariés, complétant ainsi l’item relatif à la formation professionnelle.

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Chapitre III Transformer l’alternance

Section 1 Conditions contractuelles de travail par apprentissage

Articles 7, 8 et 9 Assouplissement du cadre juridique du contrat d’apprentissage

I. insuffisamment dÉveloppÉ, l’apprentissage repose en france sur un contrat spÉcifique et contraignant

Parce que le contrat d’apprentissage constitue le support juridique unique de cette forme d’alternance, son régime a une incidence nécessairement significative sur l’essor de cette filière d’avenir. Le développement trop limité de l’apprentissage en France trouve ainsi vraisemblablement en partie sa source dans des règles excessivement contraignantes qu’il convient d’assouplir.

A. L’essor limitÉ de l’apprentissage en France

L’apprentissage constitue la branche la plus ancienne et la plus importante de la formation par alternance. Appartenant à la formation initiale, elle concerne essentiellement des jeunes qui cherchent à obtenir un diplôme ou un titre professionnel à travers une formation théorique et technique dans un établissement d’enseignement et une formation pratique en entreprise. Malgré plusieurs réformes et les efforts quotidiens de nombreux acteurs (État, régions, chambres consulaires), l’apprentissage demeure trop faiblement développé, notamment au regard d’autres pays comparables.

1. L’apprentissage est historiquement et quantitativement la plus importante des deux formes juridiques de l’alternance

● La notion d’ « alternance » fait traditionnellement référence aux différentes formes de formation qui associent une dimension théorique au sein d’un établissement d’enseignement ou de formation et une dimension pratique de formation en situation de travail au sein d’une entreprise. Dans le droit positif, l’alternance ne fait l’objet d’aucune définition légale et ne s’identifie que par ses deux composantes : le contrat d’apprentissage et le contrat de professionnalisation.

● La notion d’ « apprentissage » est le produit d’une longue histoire de qui remonte au moins au compagnonnage au sein des corporations d’Ancien Régime. Supprimées par la loi du 14 juin 1791 dite « Le Chapelier », ces dernières sont rétablies par la loi du 22 février 1851 qui faisait obligation aux maîtres dans les ateliers de former les ouvriers et impose la forme contractuelle entre l’employeur et l’apprenti. Cette relation initialement duale entre le travailleur et son employeur investi d’une mission de formation devient tripartite dès lors que loi du 25 juillet 1919 dite « Astier » impose un enseignement théorique et général minimal de 150 heures par an.

Ces cours sont rapidement alimentés par une contribution particulière, la taxe d’apprentissage créée par la loi du 13 juillet 1925, et des mécanismes de régulation : l’organisation et le contrôle de la formation des apprentis sont confiés aux chambres des métiers, créées en 1926, par la loi du 10 mars 1937 dite « Walter-Paulin ».

Une première définition de l’apprentissage est consacrée par l’accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970 ([44]) puis par la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 ([45]) qui prévoit les premières conditions de formation du contrat d’apprentissage (dont la procédure d’enregistrement confiée est alors aux fonctionnaires du ministère du travail).

Le statut de l’apprenti est défini pour la première fois par l’article 9 de la loi n°77-677 du 12 juillet 1977 ([46]) qui pose le principe de l’applicabilité de toutes les dispositions applicables aux salariés « dans la mesure où elles ne sont pas contraires à celles qui sont liées à sa situation de jeune en première année de formation » ([47]), tout en prévoyant un nombre important d’exceptions consubstantielles à la nature même du contrat (intégration du temps de formation dans l’horaire de travail, temps hebdomadaire et quotidien de travail limité, interdiction du travail de nuit pour les moins de dix-huit ans).

La loi n°87-572 du 23 juillet 1987 dite « Seguin » ([48]) ouvre le contrat d’apprentissage, circonscrit historiquement à l’obtention du certificat d’aptitude professionnelle (CAP), à tous les niveaux de formation et de qualification.

● Par comparaison, le contrat de professionnalisation, issu de l’accord du 20 septembre 2003 ([49]) et de la loi du 4 mai 2004 ([50]) pour remplacer des contrats d’insertion et des contrats dits « d’adaptation, d’orientation et de qualification », s’inscrit dans l’histoire plus récente des dispositifs de lutte contre le chômage. Il se distingue donc conceptuellement du contrat d’apprentissage par son public, qui s’adresse à des publics plus âgés et théoriquement plus fragiles, mais s’en rapproche par l’objet consistant à obtenir une qualification.

● Les contrats d’apprentissage dominent largement le paysage de l’alternance (288 700 nouveaux contrats contre 195 300 nouveaux contrats de professionnalisation en 2016). Cette situation mérite toutefois d’être nuancée au regard de la très nette antériorité du contrat d’apprentissage et d’un public qui demeure, en théorie, plus large.

2. Son essor en France demeure limité notamment par rapport à d’autres pays comparables

Malgré sa longue histoire, l’apprentissage demeure faiblement développé en France en comparaison de nombreux autres pays développés.

On estime ainsi que 16 % des jeunes âgés de 15 à 24 ans en Allemagne en 2013 étaient en apprentissage contre 5,2 % en France à la même date ([51]). Ce chiffre atteint 40 % des jeunes en Autriche, où ce système « dual de la formation professionnelle » est ouvert à l’ensemble des élèves ayant dépassé la scolarité obligatoire de neuf ans ([52]).

Nombre d’apprentis pour 1000 salariés en 2011 ou pour l’année la plus récente disponible

Source : OIT (2012), cité dans le document présenté à la concertation sur l’apprentissage lors de la 2ème séance plénière du 15 novembre 2017

Ces flux structurellement limités en France, malgré des démarches volontaristes ces dernières années, sont la résultante de nombreux facteurs (financement complexe, illisibilité des aides publiques, offre sur-régulée et inadaptée aux besoins des entreprises, multiplicité des acteurs dans la gouvernance, faiblesse du système d’orientation ([53])) qui ont jusqu’ici freiné le développement d’une véritable culture de l’apprentissage en France.

Parmi ces facteurs, le cadre juridique applicable au contrat d’apprentissage mérite d’être profondément réinterrogé au regard de statistiques plus précises.

Ainsi, les calculs réalisés par la DARES ([54]) à partir des données issues de l’enregistrement des contrats montrent que si 170 000 entreprises ont recruté au moins un apprenti durant la campagne 2013/2014, 30 % ont connu une rupture du contrat et 43 % ne reprennent pas d’apprentis dans les deux années qui suivent la fin de ce contrat.

Si le recrutement d’un jeune en vue de le former à un métier en situation de travail constitue par construction un pari, il convient de s’assurer que le processus contractuel ne participe à donner une mauvaise première (et parfois dernière) expérience aux employeurs comme cela peut être le cas aujourd’hui ([55]).

B. Un rÉgime spÉcifique et trÈs encadrÉ

Le contrat d’apprentissage est un contrat de travail d’une nature spécifique en raison de son objet de formation initiale et de la jeunesse de l’apprenti. Toutefois, le cadre juridique actuel se révèle aujourd’hui particulièrement contraignant, bien au-delà de ce qu’exige le souci légitime de protection de celui-ci.

1. L’entrée en contrat d’apprentissage se singularise par une procédure de contrôle en amont

L’entrée en apprentissage implique la signature d’un contrat synallagmatique par lequel :

– l’employeur s’engage à former et à rémunérer l’apprenti ;

– le jeune s’engage à travailler pour l’employeur pendant la durée de l’apprentissage, à l’exclusion du temps consacré à la formation théorique en centre de formation d’apprentis ou dans une section d’apprentissage qui est déduit du temps effectif de travail (articles L. 6221-1, L. 6221-2 et L. 6233-1-1 du code du travail).

Le contrat est établi au moyen d’un formulaire CERFA et contient des mentions obligatoires (noms, prénoms, nombre de salariés, diplôme ou titre préparé, …), dont la déclaration de l’employeur s’engageant à prendre les mesures nécessaires à l’organisation de l’apprentissage et garantissant que ses équipements, ses conditions de travail et la compétence de ses équipes sont de nature à assurer une formation satisfaisante (articles L. 6222-4 et L. 6223-1).

Lorsque le mineur est employé par un ascendant, une simple déclaration peut remplacer le contrat (article L. 6222-5).

Dans le cadre d’une procédure d’enregistrement prévue aux articles L. 6224-1 à L. 6224-8, le contrat, ou la déclaration le cas échéant, est transmis au plus tard cinq jours après le début d’exécution du contrat à la chambre consulaire compétente en fonction de l’activité de l’entreprise à savoir :

– la chambre des métiers et de l’artisanat si l’employeur est inscrit au répertoire des métiers ;

– la chambre d’agriculture pour les entreprises qui relèvent de la mutualité sociale agricole ;

– la DIRECCTE ([56]) pour l’administration ;

– la chambre de commerce et d’industrie pour les autres entreprises du secteur privé (compétence résiduelle).

La chambre destinataire vérifie alors le caractère complet du contrat ainsi que le respect de différentes dispositions légales. Elle peut refuser l’enregistrement par une décision motivée et notifiée aux parties, ce qui fait obstacle à ce que le contrat reçoive ou continue de recevoir exécution. Si elle ne répond pas dans un délai de 15 jours suivant la réception du contrat, celui-ci est réputé avoir été enregistré.

Ce formalisme a été conçu initialement pour s’assurer que le contrat spécifique poursuive effectivement sa finalité, dans le respect des droits de l’apprenti souvent mineur, et sa méconnaissance peut entraîner de lourdes conséquences. Ainsi, la chambre sociale de la Cour de Cassation estime qu’en l’absence d’enregistrement, qualifié de « formalité substantielle » par une jurisprudence constante, l’employeur est tenu de payer une indemnité de rupture et des rappels de salaire à son employé ([57]). Ce défaut d’enregistrement peut également engager la responsabilité pénale de l’employeur ([58]). Le sort d’un enregistrement tardif demeure en revanche incertain, le juge refusant de requalifier le contrat pour la période de retard ou de résilier le contrat en l’absence de précision légale ([59]).

Ce régime de l’enregistrement qui concerne par construction entre 250 000 et 300 000 contrats chaque année ([60]) se révèle donc à la fois très lourd dans les démarches des parties et en gestion pour les chambres consulaires, malgré sa dématérialisation grâce au logiciel Aria@ne.

En outre, cette procédure de vérification conduit paradoxalement à insécuriser les parties dès lors qu’elle peut recevoir jusqu’à vingt jours d’exécution en principe (5 jours de plein droit auxquels s’ajoutent 15 jours de traitement par la chambre) avant une décision de rejet. Ce délai peut être prolongé en cas de retard dans la transmission du contrat dont l’issue juridique n’est toujours pas figée dans la jurisprudence.

C’est la raison pour laquelle le rapport issu de la concertation sur l’apprentissage faisait état de la nécessité de rapprocher cette procédure de celle applicable aux contrats de professionnalisation ([61]).

2. Des limites plus substantielles freinent également le recours au contrat d’apprentissage

● Le contrat d’apprentissage, dans la mesure où il a pour objet d’obtenir une qualification initiale, a toujours été enserré dans des bornes d’âge.

La borne inférieure est historiquement fixée à 16 ans révolus conformément aux dispositions de l’article L. 131-1 du code de l’éducation issues de l’ordonnance n°59-45 du 6 janvier 1959 dite « Berthoin » (obligation scolaire). Il est toutefois possible d’y déroger lorsque le jeune justifie avoir effectué la scolarité du premier cycle de l’enseignement secondaire (collège).

La borne supérieure est fixée à 25 ans. Toutefois, certaines dérogations prévoient :

– l’absence de limite d’âge dans certaines hypothèses ; il en est ainsi lorsque l’apprenti a été reconnu travailleur handicapé ou lorsque le contrat succède à un précédent contrat d’apprentissage et vise à l’obtention d’un diplôme supérieur à celui qui est proposé (article L. 6222-2); tel est aussi le cas pour les sportifs de haut niveau ;

– une limite d’âge relevée dans d’autres hypothèses ; ainsi, le IV de l’article 10 de la loi n° 2000-1207 prévoit également une limite d’âge à 30 ans pour l’apprentissage maritime dans les départements d’outre-mer ; l’article 77 de la loi 2016-1088 du 8 août 2016 prévoit également une expérimentation d’une limite d’âge à 30 ans dans certaines régions ([62]).

● Les apprentis mineurs ([63]) sont soumis aux règles applicables aux jeunes travailleurs en matière de durée du travail.

En principe, celle-ci ne peut excéder 35 heures par semaine et 8 heures par jour pour les apprentis mineurs, le temps de formation étant inclus dans ce plafond. Elle ne peut en tout état de cause être supérieure à la durée quotidienne ou hebdomadaire des adultes employés dans le même établissement.

Une dérogation ne pouvant excéder cinq heures hebdomadaires supplémentaires peut être accordée à titre exceptionnel par l’inspecteur du travail après avis conforme du médecin du travail de l’établissement (art. L. 3162-1 et L. 6222-24 du code du travail).

Le travail de nuit, à savoir entre 22 heures et 6 heures (20 h pour les moins de 16 ans), est également en principe interdit (art. L. 6222-26, L. 3163-1 et L. 3163-2 du code du travail).

Des dérogations peuvent être demandées à l’inspection du travail pour une durée maximum d’un an, renouvelable, pour les apprentis dans les secteurs d’activité suivants :

– hôtellerie et restauration (jusqu’à 23h30) ;

– spectacles (jusqu’à minuit) ;

– courses hippiques (jusqu’à minuit) ;

– boulangerie ou pâtisserie lorsque toutes les phases de fabrication sont assurées de 6 h à 22 h (à 4 h au plus tôt).

Les dérogations en matière de travail de nuit prévues par l’article L. 3163-3 en cas d’extrême urgence ne sont pas applicables aux apprentis.

Si ces limites protectrices du droit de l’apprenti mineur demeurent tout à fait indispensables dans leur principe, leurs modalités d’application se révèlent parfois difficiles à mettre en œuvre dans certains métiers. Elles peuvent ainsi, par le caractère contraignant des plages horaires prévues et la lourdeur des procédures de dérogation, faire obstacle à une véritable intégration dans une situation réelle de travail.

Le rapport issu de la concertation sur l’apprentissage remarquait notamment que ce cadre était « particulièrement contraignant pour le secteur du bâtiment-travaux publics En effet, les apprentis mineurs doivent démarrer tôt leur journée de travail pour rejoindre sur les chantiers leurs collègues avec lesquels ils doivent également rentrer le soir au terme d’une journée dont la durée s’avère souvent supérieure à huit heures » ([64]). Il en irait de même dans le secteur de l’hôtellerie-restauration sur l’interdiction du travail de nuit au-delà de 23h30.

● Les conditions d’exercice de la fonction de maître d’apprentissage sont très encadrées, notamment au niveau réglementaire.

La désignation d’un maître d’apprentissage, qui exerce la fonction de tuteur dans l’entreprise, fait partie des mesures nécessaires à l’organisation de l’apprentissage prévues dans le contrat qui doit faire figurer les noms et prénom du maître d’apprentissage. Tout changement de son nom doit être transmis à la chambre consulaire compétente pour l’enregistrement (article R. 6232-2 du code du travail).

Le maître d’apprentissage doit être :

– majeur et offrir toutes garanties de moralité (article R. 6223-22) ;

– titulaire d’un diplôme ou d’un titre relevant du même domaine professionnel au moins équivalent à celui préparé par l’apprenti, avoir exercé pendant trois ans une activité professionnelle en relation avec la qualification et d’un niveau minimal de qualification confirmé par l’autorité administrative ([65]) ou avoir un diplôme au moins équivalent et deux ans d’expérience professionnelle (article R. 6223-4).

Ces conditions, objectivement très exigeantes, ne suffisent pas à s’assurer effectivement de la qualité du maître d’apprentissage, laquelle repose sur d’autres dimensions et notamment une formation spécifique à cette mission.

● La durée du contrat suit celle du cycle de formation, sans pouvoir être inférieure à un an et supérieure à trois ans (article L. 6222-7-1).

C’est donc seulement à titre dérogatoire qu’elle peut différer du cycle de formation :

– elle peut être fixée par voie conventionnelle pour tenir compte du niveau initial de compétence de l’apprenti après autorisation de l’inspection de l’apprentissage (article L. 6222-8) ; les modalités de prise en compte de ce niveau initial sont fixées par la région lorsque celle-ci a créé le centre de formation d’apprentis concerné ;

– elle peut durer entre six mois et un an lorsque la formation a déjà été entamée sous un autre statut ou lorsque la qualification préparée est de niveau égal ou inférieur à celle d’un diplôme déjà obtenu (article L. 6222-9) ;

– elle peut être prolongée en cas d’échec à l’examen pour un an au plus (article L. 6222-11) ;

– elle peut aller jusqu’à quatre ans pour les apprentis en situation de handicap (article R. 6222-46).

Ainsi que le relevait la mission commune de plusieurs inspections (IGAS, IGA, IGEN) en 2013, la présentation de ces règles, qui combine un principe rigide et de nombreuses exceptions, pourrait être modifiée en vue d’une meilleure lisibilité du dispositif en renvoyant à une convention entre l’apprenti, l’entreprise et le centre de formation d’apprentis fixant la durée au sein de bornes définies par la loi ([66]).

Cette évolution est rendue d’autant plus nécessaire que la modularisation des qualifications, le renforcement des passerelles et l’essor du supérieur créent des situations et des besoins de plus en plus variés qui s’insèrent mal dans un modèle construit autour d’une formation en deux ans, correspondant à la préparation du CAP.

3. Une procédure de rupture inutilement contentieuse

Le contrat d’apprentissage peut prendre fin de trois manières :

– si sa durée, nécessairement limitée ([67]), expire ;

– s’il est résilié durant les 45 premiers jours en entreprise par l’employeur ou par l’apprenti (articles L. 6222-18 et L. 6222-21) ; cette période de libre résiliation peut être assimilée à la période d’essai dans un contrat de travail de droit commun pendant laquelle le salarié peut démissionner et l’employeur mettre fin à son contrat sans indemnité ;

– s’il est résilié à l’amiable ou judiciairement au-delà de cette période de 45 jours dans les conditions prévues à l’article L. 6222-18.

En effet, au-delà de ces 45 jours, le législateur n’envisage que deux hypothèses : soit les deux parties se mettent d’accord par écrit, soit le conseil des prud’hommes est saisi en référé par l’une des deux parties.

La résolution judiciaire du contrat n’est prononcée qu’en cas de faute grave ou de manquements répétés de l’employeur (absence de paiement, refus de former ou d’assurer des conditions de travail décentes, …) ou de l’apprenti (abandon de poste, exclusion du CFA, incapacités à assurer les tâches confiées, …).

L’apprenti ne peut donc démissionner, ni l’employeur le licencier unilatéralement. La jurisprudence constante de la Cour de cassation ne tolère de la part de l’employeur qu’une mise à pied, et de la part de l’apprenti qu’un départ de l’entreprise en cas de manquements graves de l’employeur, en attendant une résolution judiciaire.

Le bienfondé de cette procédure, très singulière en droit du travail comme en droit des contrats et finalement peu utilisée, a été mis en cause à de nombreuses reprises. Ainsi, un rapport de plusieurs corps d’inspection concluait d’une étude statistique des décisions rendues par les conseils de prud’hommes qu’ « au regard de la charge symbolique négative que peut revêtir le recours au juge prudhommal pour rompre un contrat et considérant le caractère peu usité de cette procédure, la question peut être posée du maintien de ce mode spécifique de rupture. En effet, elle n’apparaît pas d’un usage aisé pour les apprentis qui souhaitent quitter leur employeur en cas de conflit. En outre, elle constitue un frein à la conclusion par l’employeur ou l’apprenti d’un nouveau contrat, puisque cela leur est interdit tant que le juge ne s’est pas prononcé. Or selon les informations communiquées à la mission, le délai de prononcé du jugement dépasse 12 mois et dans certains cas 18 mois, voire plus» ([68]).

Ce constat a été largement repris par le rapport issu de la concertation sur l’apprentissage ([69]) qui conclut à la nécessité de supprimer ce passage obligatoire devant la juridiction prud’homale au profit d’une mode de rupture à l’initiative de l’employeur proche de celui des contrats à durée déterminée, et d’un mode de rupture à l’initiative de l’apprenti adapté à sa jeunesse.

Enfin, l’accord national interprofessionnel du 22 février dernier, déjà cité, se montrait favorable à des modalités de rupture plus souple du contrat d’apprentissage, estimant que celui-ci « crée des difficultés souvent irréversibles » ([70]).

II. Les articles 7 à 9 proposent un assouplissement du rÉgime du contrat d’apprentissage

Les articles 7 à 9 qui touchent respectivement à l’entrée en apprentissage, aux conditions de fond et d’exécution du contrat d’apprentissage et à la rupture du contrat entendent remédier à ces difficultés en procédant à un assouplissement global du cadre du juridique du contrat d’apprentissage.

A. L’article 7 simplifie la procÉdure d’entrÉe en apprentissage

Outre un ajustement de la définition de l’apprentissage pour tenir compte des évolutions apportées par le texte, l’article 7 procède à une simplification drastique de la procédure d’enregistrement du contrat d’apprentissage.

1. Une définition de l’apprentissage ajustée

Le 1° du I modifie l’article L. 6211-1 du code du travail qui définit les objectifs de l’apprentissage.

Le a) du 1° du I complète le premier alinéa de cet article en précisant qu’il contribue à l’insertion professionnelle.

La distinction entre contrat de professionnalisation, destiné aux demandeurs d’emploi, et contrat d’apprentissage, destiné à assurer une formation initiale, présentée ci-dessus a longtemps conduit à ignorer l’importance de l’apprentissage dans la lutte contre le chômage.

La direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) relevait ainsi en juin 2017 que 69 % des apprentis diplômés au terme de leur contrat étaient en situation d’emploi sept mois après leur sortie du centre de formation d’apprentis, dont 65 % pour ceux ayant suivi des formations de niveau CAP à BTS et 50 % sont recrutés en contrat à durée indéterminée.

De nombreuses études montrent clairement une meilleure insertion des apprentis que des lycéens à niveau égal de diplôme préparé, à l’instar de cette étude récente du DEPP, à partir de données pour l’année 2014, qui montre un écart très significatif de l’ordre de 22 points ([71]) :

Les explications à ce meilleur taux commencent à être bien documentées par la littérature économique ([72]) :

– du côté de l’apprenti, les modalités pédagogiques de l’apprentissage favorisent la motivation des jeunes, y compris lorsqu’ils sont en difficulté scolaire et qu’ils ont un faible attrait pour les études ;

– du côté des employeurs, les entreprises d’accueil deviennent souvent les employeurs des apprentis pour récupérer l’investissement en formation apporté au jeune et pour bénéficier des compétences spécifiques développées pendant le contrat tandis que les autres entreprises sont surtout sensibles au signal lié au diplôme.

Le projet de loi rend donc utilement justice à cet effet positif de l’apprentissage.

Le b) du 1° du I, par souci de cohérence avec le relèvement de l’âge maximal pour bénéficier des contrats d’apprentissage proposé à l’article 8, supprime le qualificatif « jeunes » ([73]) au second alinéa à propos du public concerné par l’apprentissage.

Le c) du 1° du I réaffirme le principe de gratuité de la formation pour l’apprenti et pour son représentant légal.

Le principe de gratuité résulte dans le droit positif de la lecture combinée du premier alinéa l’article L. 6211-1, non modifié par le présent article, qui précise que l’apprentissage « concourt aux objectifs éducatifs de la Nation » et de l’alinéa 13 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit que « la Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat. ».

Si le principe a été plus clairement énoncé à l’article 6221-2 (voir 2° du I ci-dessous), issu de la loi du 5 mars 2014, qui suivait en cela une préconisation de la mission menée par plusieurs inspections déjà citée, il peut également être utilement rappelé à l’article L. 6211-1.

2. La nouvelle procédure de dépôt du contrat

a. Un dépôt auprès de l’opérateur de compétences

Le 5° du I réécrit l’article L. 6224-1 relatif à la procédure d’enregistrement. Le contrat – ou la déclaration, lorsque l’apprenti mineur est employé par un ascendant, – serait déposé auprès de l’opérateur de compétences qui remplace l’OPCA ([74]).

Ce faisant, l’article rapproche la procédure de celle applicable aux contrats de professionnalisation déposés auprès des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Les modalités d’application sont renvoyées au pouvoir réglementaire mais l’étude d’impact indique que le financement serait conditionné au respect par le contrat de la réglementation et des dispositions conventionnelles, comme le prévoit déjà la réglementation sur les contrats de professionnalisation.

La transmission à l’opérateur dispense l’employeur de s’interroger sur la chambre consulaire compétente (CCI, chambre d’agriculture ou chambre des métiers). Par ailleurs, l’opérateur de compétences devenant le financeur des contrats d’apprentissage (cf. article 19 du projet de loi), il serait l’interlocuteur unique dans ce domaine.

La démarche devrait être facilitée par l’existence du portail internet de l’alternance qui permet d’ores-et-déjà de réaliser les démarches en ligne tant pour le contrat d’apprentissage que pour le contrat de professionnalisation ([75]).

Cette nouvelle procédure rejoint par ailleurs les stipulations de l’article 19 de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 qui prévoyait un « modèle national de contrat et de formulaire, une même procédure de dépôt auprès des OPCA » ([76]).

Le 6° du I modifie l’article L. 6211-4 afin de préciser que l’opérateur pourrait charger les chambres consulaires de participer à la mission d’enregistrement. Compte tenu de leur savoir-faire dans le traitement de cette procédure, elles pourraient ainsi accompagner les opérateurs dans la mise en œuvre de cette nouvelle procédure.

b. Les conséquences rédactionnelles

Le 2° du I supprime la référence à un « enregistrement » du contrat d’apprentissage dans l’article L. 6221-2 relatif à l’exclusion de toute contrepartie financière autour de cette convention. Il lui substitue la notion de « dépôt » du contrat en ce qui concerne l’employeur.

Le 3° du I remplace le mot : « enregistré » par le mot : « déposé » à l’article L. 6222-22-1 relatif au contrat d’apprentissage préparant au baccalauréat professionnel.

Le 4° du I renomme le chapitre IV du titre II relatif à l’ « enregistrement du contrat » qui devient le « dépôt du contrat ».

Le 7° du I abroge six articles qui précisaient les conditions de l’enregistrement du contrat auprès de la chambre consulaire :

– l’article L. 6224-2 qui prévoit les différentes conditions de refus de l’enregistrement du contrat (méconnaissance des règles en matière de définition et de régime, de conditions de formation et de conclusion du contrat, de durée, de transition entre ledit contrat et un CDI, de salaire, d’organisation de l’apprentissage et de formation ; conditions d’opposition à l’engagement d’apprentis, de suspension de l’exécution du contrat ou d’interdiction de recruter de nouveaux apprentis) ;

– l’article L. 6224-3 qui précise l’effet juridique du refus d’enregistrement du contrat, lequel ne peut plus être exécuté ;

– l’article L. 6224-4 qui pose le principe de la gratuité de l’enregistrement du contrat ;

– l’article L. 6224-6 qui renvoie à une déclaration lorsque l’apprenti mineur est employé par un ascendant ; la déclaration demeure toujours prévue à l’article L. 6222-5 ;

– l’article L. 6224-7 qui prévoit la compétence des conseils prud’homaux en cas de litige relatif à l’enregistrement du contrat d’apprentissage ou de la déclaration en tenant lieu pour les apprentis mineurs employés par un de leurs ascendants ;

– l’article L. 6224-8 qui renvoyait à un décret en Conseil d’État les mesures d’application des articles précédents.

Ces articles n’ont plus d’objet dès lors que la procédure d’enregistrement est supprimée.

De même, le 8° du I tire les conséquences de la suppression de l’enregistrement à l’article L. 6227-11 relatif à la signature du contrat d’apprentissage.

Le 9° du I réécrit l’article L. 6227-12 qui précise dans quelles conditions les règles de droit commun en matière de contrat d’apprentissage s’appliquent aux apprentis employés dans le secteur public. Les renvois aux articles L. 6211-4 relatif aux chambres consulaires, L. 6224-2 et L. 6224-6, abrogés par le présent article sont logiquement abrogés.

Le II prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2020, concomitante avec le nouveau mode de financement.

B. L’article 8 amÉnage diffÉrentes rÈgles de fond liÉes au régime contractuel

L’article 8 modifie différentes règles de fond du contrat d’apprentissage, relatives à l’âge, à la durée du contrat, à la durée du travail, au cadre d’accueil des ressortissants de l’Union européennes et au maître d’apprentissage.

1. Le relèvement de la limite d’âge

Les 1° et 2° du II relèvent la limite d’âge de vingt-cinq ans à vingt-neuf ans révolus aux articles L. 6222-1 (relatif à la condition d’âge) et L. 6222-2 (qui prévoit les dérogations à la condition d’âge).

Si certains rapports, y compris celui issu de la concertation précitée, et de nombreux exemples étrangers (Allemagne, …) pouvaient inciter à lever toute limite d’âge, l’article retient un simple relèvement qui s’appuie sur une expérimentation très avancée (voir ci-dessous). Comme l’indique l’étude d’impact, ce choix résulte du souci de s’assurer de « la capacité des centres de formation d’apprentis à s’adapter à des publics plus âgés et à mélanger des apprentis de classes et d’âge différents » ([77]).

Enfin, l’âge de 30 ans correspond à une expérimentation menée depuis le 1er janvier 2017 dans 7 régions et depuis le 23 avril 2017 dans 9 régions sur les 13 régions hexagonales. Cette expérimentation s’appuyant sur des régions volontaires, on peut constater qu’une large majorité du territoire est déjà concernée. Par ailleurs, l’étude d’impact souligne que sur l’année 2017, 1 754 contrats ont été conclus par des apprentis ayant entre 26 et 30 ans ([78]).

À la demande de la rapporteure, les services du Gouvernement lui ont précisé que l’expérimentation a conduit à une croissance très importante des apprentis de 26 à 30 ans. Ces derniers représentaient ainsi 2,4% des entrées et 40% de la hausse totale du nombre d’apprentis. Le taux d’insertion professionnelle n’est en revanche pas encore connu, la durée moyenne d’un contrat étant de 20 mois.

En conséquence de cette généralisation, le I abroge l’article 77 de la loi du 8 août 2016 qui prévoyait à titre expérimental, dans les régions volontaires, une élévation de la limite d’âge en matière d’apprentissage de vingt-cinq à trente ans.

L’expérimentation prendrait donc fin avant le terme qui était prévu par cet article au 31 décembre 2019, en vue d’un rapport gouvernemental remis au Parlement « au premier semestre 2020 ».

2. Une durée du contrat fixée de manière plus flexible

Le 3° du II réécrit l’article L. 6222-7-1 fixant la durée du contrat.

Une durée minimale abaissée à six mois

Il diminue d’un an à six mois la durée minimale du contrat d’apprentissage prévue à l’article L. 6222-7-1, dans un souci de flexibiliser la durée du contrat d’apprentissage. Ce seuil de 6 mois correspond déjà à plusieurs dispositifs dérogatoires qui pouvaient être mis en œuvre dans certaines hypothèses (voir ci-dessus). Cette évolution est d’autant plus nécessaire que la modularisation des certifications devrait permettre, de manière générale, un raccourcissement des délais de préparation de celles-ci.

Sollicités par la rapporteure sur ce point, les services du Gouvernement lui ont précisé que la mesure visait notamment des titulaires de baccalauréat professionnel acquis dans un cursus scolaire et qui souhaitent obtenir une certification plus spécialisée mais de même niveau. Il s’agit également de tenir compte de certains titres professionnels dont le cycle de formation est inférieur à 12 mois (gestionnaire de paye, technicien de fabrication de l’industrie chimique, installateur thermique et sanitaire).

La borne supérieure à trois ans est en revanche maintenue, de même que les dérogations précitées.

Une réécriture de la section du code consacrée à la durée du contrat

Il procède à une réécriture de l’article en réintégrant, dans un alinéa de principe, l’ensemble des modes de fixation de la durée du contrat qui étaient partagés entre différents articles. Le droit applicable n’est pas fondamentalement modifié.

Dans la rédaction proposée, la durée suit le cycle de formation tout en tenant compte :

– du type de profession ;

– du niveau de qualification préparé ;

– du niveau initial de compétences de l’apprenti.

S’agissant de ce dernier paramètre, la nouvelle rédaction prévoit que celle-ci prend notamment en compte les compétences acquises lors d’une mobilité antérieure à l’étranger.

Elle prévoit également que la fixation de cette durée reposerait alors sur une convention tripartite signée par le centre de formation d’apprentis, l’employeur et l’apprenti (ou son représentant légal s’il est mineur), annexée au contrat d’apprentissage.

La durée du contrat ayant une conséquence directe sur l’organisation de la formation théorique au sein du CFA, il apparaît normal que celui-ci, en tant que garant d’une expertise pédagogique, soit associé à l’évaluation du besoin et à la fixation de la durée du contrat.

Tout renvoi à une autorisation de l’inspection de l’apprentissage est supprimé. Ce contrôle, qui constitue un sérieux frein à la fluidité de la conclusion des contrats, n’offre par ailleurs aucune garantie en raison de la faiblesse des moyens qui lui sont consacrés ([79]).

En conséquence, le 4° du I abroge les articles L. 6222-8 et L. 6222-9, devenus redondants, ainsi que l’article L. 6222-10 qui renvoie à la région la responsabilité de fixer les modalités de prise en compte du niveau initial de compétence de l’apprenti permettant d’adapter la durée du contrat lorsqu’un de ses CFA était signataire du contrat d’apprentissage. Ce dernier article est en effet rendu sans objet par les modifications apportées par les articles 11 et 15 ([80]) du projet de loi, qui revoient profondément les compétences régionales en matière d’apprentissage.

Le 5° du I modifie l’article L. 6222-11 qui prévoit les conditions de prolongation du contrat d’apprentissage. Il apporte une précision rédactionnelle en prévoyant une prolongation en cas d’échec à l’obtention du diplôme ou du titre professionnel visé et non d’échec à l’examen.

Le 6° du I réécrit l’article L. 6222-12 qui impose la fixation de la date de début de l’apprentissage dans le contrat.

Dans sa nouvelle rédaction, cet article impose un contenu plus précis au contrat sur cette question :

– il devra ainsi mentionner la date du début de l’exécution du contrat, de la formation théorique chez l’employeur et de la formation au sein du CFA.

– la date de début de la formation pratique chez l’employeur de même que celle de la période de formation au CFA ne pourra être postérieure de plus de trois mois à celle du début d’exécution du contrat.

La limite d’antériorité fixée à trois mois, de même que la possibilité de déroger à ces délais antérieurs et postérieurs dans des conditions fixées par voie réglementaire sont en revanche supprimées.

La réécriture de l’article a également abrogé implicitement les dispositions qui prévoient qu’en cas de dérogation ou de suspension du contrat qui ne résulterait pas de la volonté de l’apprenti (accident ou maladie), la durée du contrat est prolongée jusqu’à l’expiration du cycle suivant.

Les services du Gouvernement ont précisé à la rapporteure que cette disposition est peu utilisée, et s’éloigne de l’objectif d’une normalisation du cadre juridique du contrat d’apprentissage.

Le 7° du I abroge l’article L. 6222-12-1 lequel prévoyait la possibilité pour un jeune de seize à vingt-cinq ans ou au-delà, s’il justifie avoir effectué la scolarité du premier cycle de l’enseignement secondaire (collège), lorsqu’il n’a pas trouvé d’employeur, de suivre en centre de formation d’apprentis ou en section d’apprentissage une formation en vue d’obtenir une qualification professionnelle dans une limite d’un an et si la capacité d’accueil de l’organisme le permet.

Ces dispositions sont rendues sans objet par les nouvelles obligations des centres de formation d’apprentis d’accompagnement des apprentis.

3. L’assouplissement de la durée de travail du jeune travailleur

Le 1° du III réécrit l’article L. 3162-1 du code du travail sur la durée du travail pour les jeunes travailleurs. Ces modifications ne s’appliquent pas qu’aux apprentis mais à l’ensemble des mineurs sous contrat de travail.

● La durée hebdomadaire du travail de ces jeunes travailleurs pourrait aller jusqu’à quarante heures par semaine contre trente-cinq heures actuellement.

Une dérogation à la durée quotidienne maximale, toujours fixée à huit heures, pourrait être obtenue pour une durée de deux heures.

Dans certains secteurs d’activité déterminés par voie réglementaire, cette dérogation pourrait être obtenue moyennant une simple information de l’inspecteur du travail et du médecin du travail de l’entreprise.

Il s’agirait ainsi d’assouplir la procédure pour des secteurs qui recourent régulièrement à ces dérogations en raison de la nature même de leur activité.

Dans les autres branches, à titre exceptionnel, l’autorisation auprès de l’inspecteur du travail après avis conforme du médecin du travail serait maintenue.

● L’article, dans sa nouvelle rédaction, précise les normes d’ordre public que ces dépassements devraient respecter en termes de durée quotidienne ou hebdomadaire du travail.

Le jeune travailleur devrait donc avoir en tout état de cause :

– des périodes de repos correspondant au nombre d’heures effectuées au-delà des huit heures quotidiennes ;

– un repos compensateur pour les heures supplémentaires effectuées ;

La durée du travail pour ces jeunes ne pourrait dépasser la durée quotidienne ou hebdomadaire normal des adultes employés dans l’établissement, comme le prévoit déjà le droit en vigueur.

Le 2° du III réécrit l’article L. 6222-25 en vue d’effectuer un renvoi vers l’article L. 3162-1 qui apporte, notamment au regard de la nouvelle rédaction proposée, toutes les garanties nécessaires pour la durée de travail de l’apprenti, dont la situation se trouve dès lors alignée sur celle de l’ensemble des jeunes travailleurs.

Le IV assure la coordination entre les modifications opérées et le renvoi prévu à l’article 5547-1 du code des transports, vers les dispositions du code du travail sur l’apprentissage pour les entreprises d’armement maritime.

4. Un cadre conventionnel mieux défini pour les apprentis ressortissants de l’Union européenne

La loi ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation a créé, en urgence ([81]), des articles L. 6222-42 à L. 6222-44 favorables au développement de la mobilité afin de profiter des opportunités financières ouvertes par le programme Erasmus Pro. Il s’agissait notamment de suivre les préconisations du rapport de Jean Arthuis ([82]) qui faisait état des freins liés aux obligations de l’employeur français dans ce cadre (notamment le maintien de la rémunération et de la responsabilité).

● L’article L. 6222-42 prévoit que le contrat d’apprentissage peut être exécuté en partie à l’étranger pour une durée maximale d’un an.

Pendant cette période, l’entreprise ou le CFA d’accueil est seul responsable des conditions d’exécution du travail telles qu’elles sont prévues par le droit du pays d’accueil. L’apprenti relève également de la législation de sécurité sociale du pays d’accueil sauf s’il n’est pas salarié.

Une convention, dont le modèle est fixé par arrêté ministériel, entre toutes les parties peut fixer les conditions d’accueil en dehors de celles qui sont prévues dans le contrat d’apprentissage.

● Les articles L. 6222-43 et L. 6222-44 intéressent réciproquement l’accueil d’un apprenti ressortissant d’un autre pays de l’Union européenne.

Le cadre prévoit l’application des dispositions du code du travail sur l’apprentissage, à l’exception de plusieurs dispositions qui pouvaient constituer des freins à l’accueil de ces apprentis ressortissant de l’Union européenne :

– la finalité du contrat définie à l’article L. 6211-1 ;

– la durée du contrat définie à l’article L. 6222-7-1 ;

– les conditions d’intégration d’une formation en apprentissage prévues au deuxième alinéa de l’article L. 6222-12 ;

– la durée minimale de formation en apprentissage prévue à l’article L. 6233-8.

Le contenu des relations conventionnelles entre les différentes parties est renvoyé à un décret en Conseil d’Etat.

● Les V à VI reviennent sur ces rédactions afin de préciser certaines modalités d’application.

Les 1° et 3° du V procède à une modification de nature purement rédactionnelle à l’article L. 6222-42.

Le 2° du V prévoit au même article une durée minimale d’exécution du contrat en France de six mois afin de s’assurer qu’il s’agit bien d’une mobilité temporaire. En cohérence avec l’inapplication des dispositions de l’article L. 6211-1 sur la finalité de l’apprentissage, les dispositions de l’article L. 6211-2 qui fixe les principes de l’alternance sont également écartées.

Le 4° du V abroge le renvoi à une convention fixée par arrêté ministériel.

Le 5° du V tout en prévoit que la mobilité dont la durée, inférieure à quatre semaines ; peut être organisée par une convention de mise à disposition.

5. Garanties supplémentaires autour du maître d’apprentissage

Le VII crée un article L. 6223-8-1 dans une section du code du travail consacrée au maître d’apprentissage.

Tout en rappelant que le maître d’apprentissage doit être un salarié de l’entreprise volontaire, majeur, offrant toutes garanties de moralité, et renvoie à la négociation conventionnelle de branche la définition d’une compétence professionnelle du maître d’apprentissage. À défaut, ces conditions sont fixées par voie réglementaire.

La loi propose donc aux branches de se saisir des conditions de compétences, prévues pour l’essentiel au niveau réglementaire aujourd’hui, pour devenir maître d’apprentissage. Les dispositions réglementaires actuellement en vigueur deviendraient alors des règles supplétives, moyennant quelques ajustements.

6. Une indexation de la rémunération de l’apprenti

Le VIII réécrit sans modifier sa portée juridique l’article L. 6222-27 relatif à la rémunération de l’apprenti. Cette dernière demeure donc fixée en fonction de l’âge du bénéficiaire et de sa progression dans le cycle de formation.

C. de nouveaux modes de rupture du contrat d’apprentissage

L’article 9 propose de simplifier la rupture du contrat d’apprentissage en mettant fin à la résolution judiciaire obligatoire du contrat et en ouvrant de nouvelles voies de résolution unilatérale du contrat.

1. La fin du recours obligatoire à la résolution judiciaire du contrat

Le 1° modifie l’article L. 6222-18 relatif à la rupture du contrat d’apprentissage.

Le a) du 1° reprécise la rédaction du premier alinéa concernant la rupture du contrat par accord signé des deux parties.

Le b) du 2° supprime le recours aux conseils de prud’hommes en cas de désaccord entre les parties et prévoit de nouvelles procédures de rupture unilatérale.

a. Rupture par l’employeur

Le contrat pourrait ainsi être rompu directement par l’employeur dans deux hypothèses :

– en cas de faute grave ;

– si le médecin du travail constate l’inaptitude de l’apprenti après étude du poste par une équipe pluridisciplinaire.

Cette rupture prend alors la forme d’un licenciement dont les modalités sont définies par référence à d’autres dispositions du code du travail. L’employeur devrait ainsi :

– convoquer l’apprenti à un entretien préalable, au plus tard cinq jours après la remise de la lettre (article L. 1232-2) ;

– lui notifier la décision de licenciement par lettre recommandée avec avis de réception, laquelle doit comprendre l’énoncé des motifs de ce licenciement ; cette lettre ne pourra être envoyée qu’après que deux jours se soient écoulés après l’entretien préalable (article L. 1232-6) ;

– mettre en œuvre une mesure conservatoire de mise à pied si le comportement du salarié le nécessite après lui avoir notifié les motifs de cette sanction ;

– renoncer au licenciement si celui-ci résulte d’une sanction prononcée plus de trois ans auparavant (article L. 1332-5) dans l’hypothèse où le contrat dure plus de trois ans (apprentis travailleurs handicapés, sportifs de haut niveau, …) ou s’il est conclu dans le cadre d’un CDI.

b. Rupture par l’apprenti

L’apprenti pourrait également demander la rupture du contrat au terme d’une procédure peu formaliste (seule la signature de son représentant légal s’il est mineur et la notification au centre de formation d’apprentis sont prévues par la loi). Il devrait néanmoins préalablement à toute démarche solliciter le médiateur consulaire prévu à l’article L. 6222-39. Dans le secteur public administratif, le médiateur sera défini par voie réglementaire.

Créé en 2005, lorsque l’enregistrement des contrats d’apprentissage a été transféré aux chambres consulaires, le médiateur assure donc depuis plus de dix ans des missions de résolution des litiges au sujet de l’exécution ou de la résiliation du contrat d’apprentissage.

Tout en se félicitant du choix de la médiation, indispensable s’agissant de jeunes apprentis, la rapporteure insiste sur la nécessité de rendre la procédure particulièrement facile d’accès dès lors qu’elle devient, faute d’être un passage juridiquement obligé, une démarche préalable à toute rupture du contrat d’apprentissage. Il pourrait ainsi se faire accompagner par son CFA dans la mise en œuvre de cette médiation, qui pourrait être de nature à sauvegarder la relation contractuelle.

2. Une nouvelle procédure de licenciement en cas d’exclusion définitive

Le 2° crée un nouvel article L. 6222-18-1, lequel prévoit que l’exclusion définitive de l’apprenti par son centre de formation constitue une cause réelle et sérieuse autorisant l’employeur à procéder au licenciement pour motif personnel.

L’apprenti peut maintenir son contrat d’apprentissage en s’inscrivant dans un autre centre de formation d’apprentis dans un délai de deux mois. Dans le cas contraire, il ne peut poursuivre son travail dans l’entreprise qu’en signant un contrat de travail de droit commun (ou en mettant fin à la période d’apprentissage lorsque le contrat est conclu pour une durée indéterminée).

Conformément à l’interprétation qu’en fait le Conseil d’Etat dans son avis sur le projet de loi ([83]) , le fait que l’exclusion soit reconnue par le législateur comme une cause réelle et sérieuse de licenciement ne fait pas obstacle à ce que l’apprenti licencié conteste devant le juge prud’homal le bienfondé de son exclusion.

Ces dispositions respectent donc pleinement le droit au recours de l’apprenti.

3. Une obligation d’accompagnement par le CFA après la rupture

Ce même 2° crée également un nouvel article L. 6222-18-2 qui fait obligation au centre de formation, lorsqu’un de ses apprentis a été licencié, de le laisser poursuivre sa formation théorique et d’aider l’apprenti à trouver un nouvel employeur pour qu’il puisse aller au terme de son cycle de formation.

Le 4° crée un article L. 6225-3-1 lequel prévoit un dispositif miroir à celui de l’article L. 6222-18-2 lorsque c’est l’autorité administrative qui a mis fin au contrat. Le centre de formation d’apprentis devra également maintenir la formation théorique de l’apprenti et l’accompagner pour retrouver un nouvel employeur.

Le CFA est ainsi responsable de la réorganisation du parcours pédagogique du jeune afin que le référentiel de formation soit respecté et qu’il puisse obtenir le titre ou le diplôme visé. Afin de mettre en œuvre concrètement cet accompagnement, l’opérateur de compétences qui a vocation à financer le contrat en vertu de l’article 19 du projet de loi continuerait à financer le centre de formation des apprentis jusqu’à la signature d’un nouveau contrat d’apprentissage.

4. Modifications de conséquences ou rédactionnelles

Le c) du 1° abroge les dispositions de l’article L. 6222-18 relatives :

– aux conséquences d’une liquidation judiciaire de l’entreprise sur le contrat d’apprentissage, et notamment le droit pour l’apprenti de prétendre aux rémunérations qu’il aurait dû percevoir si son contrat était allé jusqu’à son terme sous forme de dommages et intérêts ;

– à l’application de la période d’essai prévue en matière de CDD plutôt qu’à celle de 45 jours lorsque le nouveau contrat d’apprentissage prend la suite d’un contrat d’apprentissage rompu ; sollicités par la rapporteure sur ce point, les services du Gouvernement lui ont précisé que cette seconde abrogation permettait de simplifier les règles complexes de computation des jours entre les contrats et de maintenir une période probatoire pour l’employeur.

Le 3° réécrit l’article L. 6222-21 relatif à l’exclusion de toute indemnité lorsque le contrat est rompu durant les deux premiers mois pour faire référence à la procédure créée à l’article 6222-18, mais sans remettre en cause le droit en vigueur.

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● A l’article 7, outre trois amendements de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements :

– un amendement du Gouvernement qui réécrit l’article L. 6211-4 en vue de définir de manière inédite dans la partie législative du code du travail les missions des chambres consulaires ;

– un amendement de M. Cherpion et de ses collègues du groupe Les Républicains qui modifie l’article L. 4624-1 en vue de prévoir qu’en cas d’indisponibilité d’un professionnel des équipes de santé au travail pendant deux mois, l’apprenti peut réaliser sa visite d’information et de prévention auprès d’un professionnel de la médecine de ville.

● A l’article 8, outre trois amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements :

– un amendement de Mme Bareigts et de ses collègues expérimentant pour une durée de trois ans dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution l’exécution du contrat d’apprentissage dans l’environnement géographique proche au sens de la loi du 5 décembre 2016 ([84]) pour une durée d’un an maximum et sous réserve que la France ait conclu des accords avec les pays concernés ;

– un amendement de M. Cherpion et de ses collègues du groupe Les Républicains qui modifie le III de l’article L. 335-5 du code de l’éducation en vue de dispenser le maître d’apprentissage, candidat à la validation de ses acquis de l’expérience, de faire la preuve de son expérience dès lorsqu’il a formé trois apprentis ayant obtenu leur certification.

● À l’article 9, outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté un amendement à l’initiative du Gouvernement qui précise que le centre de formation d’apprentis maintient la formation de l’apprenti pendant six mois après la rupture de son contrat.

Cette disposition est plus favorable que le droit en vigueur qui prévoit le maintien de leur formation pendant trois mois (3° de l’article L. 6341-3).

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Article 8 bis Création d’une troisième « prépa-métiers »

La commission a adopté à l’initiative de Mme Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, un amendement créant une année de troisième intitulée « prépa-métiers » à l’article L. 337-3-1 du code de l’éducation.

En conséquence, les dispositions relatives au dispositif d’initiation aux métiers en alternance (DIMA) sont supprimées.

Ce nouveau dispositif permet de renforcer l’orientation des élèves volontaires à travers une formation générale accompagnée de stages en milieu professionnelle ainsi que d’une préparation spécifique à l’entrée en apprentissage. Il fait clairement partie des actions de préparations à l’apprentissage prévues à l’article 4 du projet de loi.

Les modalités d’application de cet article sont renvoyées au pouvoir réglementaire.

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Article 8 ter Assouplissement du cadre juridique applicable aux mineurs dans un débit de boissons à consommer sur place

La commission a adopté à l’initiative de M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche un amendement qui modifie les articles L. 3336-4 et L. 4153-4 du code du travail relatifs aux restrictions applicables aux mineurs en matière d’activités dans les débits de boissons à consommer sur place.

Ces modifications conduisent à assouplir la procédure en vigueur qui traite de manière indifférenciée les mineurs qui manipulent effectivement de l’alcool et ceux qui peuvent exercer d’autres activités au sein d’un établissement qui dispose d’une licence pour distribuer des boissons alcoolisées. Dans le droit en vigueur, les employeurs d’apprentis ou de stagiaires de l’enseignement professionnel doivent donc demander un agrément aux services de la DIRECCTE.

L’article propose d’exclure de cette procédure particulièrement lourde les mineurs qui ne sont pas au service du bar. Ainsi, un mineur pourrait assurer le service de chambre dans un hôtel-restaurant qui dispose d’une licence sans qu’il soit nécessaire de mettre en œuvre la procédure d’agrément.

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Section 2 L’orientation et l’offre de formation

Article 10 Modification des compétences sur l’orientation

I. Le partage des compétences entre l’État et les rÉgions en matière d’orientation demeure perfectible malgré les réformes récentes

L’orientation, comme l’a rappelé le Haut Conseil de l’éducation ([85]) dans un rapport de 2008, renvoie traditionnellement à deux missions distinctes :

– le processus de répartition des élèves dans les différentes voies de formation, d’une part ;

– l’accompagnement des individus dans leur choix d’avenir scolaire et professionnel, d’autre part.

Si la première suppose une part de centralisation et de planification prise en charge à juste titre par l’éducation nationale par les services de l’État, la seconde appelle davantage à développer un service de proximité, individualisé et efficace.

Or, malgré plusieurs tentatives de réforme, l’équilibre entre ces deux impératifs n’a pas été trouvé sur l’orientation ce qui se traduit concrètement par une ambivalence persistante des compétences de l’État et des régions dans ce domaine.

A. l’orientation : entre service public national et dÉcentralisation

Si l’orientation est assurée historiquement par les services de l’éducation nationale, les régions, à mesure qu’elles voyaient leurs compétences renforcées sur l’emploi et la formation, ont également vu leur rôle consolidé dans ce domaine. Toutefois, une répartition et une coordination optimale des tâches restent à construire.

1. La compétence historique de l’État en matière d’orientation scolaire et professionnelle de la jeunesse

Les services de l’État se trouvent historiquement au cœur de la compétence de l’orientation scolaire et professionnelle et assurent à la fois un réseau d’accompagnement autour des centres d’information et d’orientation (CIO) et un service public d’information et de documentation, au service d’un droit individuel à l’orientation reconnu par la loi.

a. Le réseau de l’évaluation et de l’accompagnement : des centres d’orientation professionnelle aux centres d’information et d’orientation

Les services du ministère de l’éducation nationale assurent depuis l’entre-deux-guerres l’accompagnement des jeunes à la lisière entre l’école et le marché du travail, dans un souci de protection de la jeunesse.

Une naissance à la marge entre milieu scolaire et professions techniques

Née d’un besoin de planification dans le domaine technique, l’orientation se dote d’une première définition, restreinte à ce champ, avec le décret du 26 septembre 1922 (« l’ensemble des opérations incombant au sous-secrétaire d’État de l’Enseignement technique qui précèdent le placement des jeunes gens et des jeunes filles dans le commerce et dans l’industrie et qui ont pour but de révéler leurs aptitudes physiques, morales et intellectuelles » ([86]) ) avant de s’étendre progressivement à tous les métiers.

Elle est dans un premier temps assurée par d’anciens instituteurs parfois accompagnés de médecins, formés à l’institut national d’orientation professionnelle (INOP). La profession de conseiller d’orientation professionnelle devient réglementée par un diplôme d’État par un arrêté du 16 février 1944 ([87]). Les centres délivrent d’abord aux jeunes un certificat qui mentionne notamment les métiers dangereux avant d’évoluer progressivement vers des tests psychologiques. C’est de cette évolution que procède la création de l’examen d’orientation professionnelle reconnu par le décret du 10 octobre 1955 ([88]). Les centres réalisent également des tests de sélection pour l’entrée dans les établissements d’enseignement technique ou les écoles professionnelles. Ainsi, le décret-loi du 24 mai 1938 ([89]) impose pour la première fois à tout jeune de 17 ans dans l’enseignement professionnel de consulter un centre d’orientation professionnelle avant d’être employé.

Cette évolution de l’obligation d’orientation s’accompagne également d’une prise en compte accrue de cet enjeu dans la construction de l’enseignement scolaire proprement dit. C’est ainsi que la réforme scolaire de 1959 dite « Berthoin » ([90]) crée un cycle d’observation et d’orientation entre le CM2 et la fin de l’obligation scolaire d’abord en 3ème, dans lequel interviennent aussi bien les « maîtres » que les conseillers d’orientation.

● Les missions des centres se précisent tout en se multipliant dans les années 1970.

Le décret du 7 juillet 1971([91]) définit la mission des services d’orientation (« organiser l’information et l’orientation des élèves dans un processus éducatif d’observation continue, de façon à favoriser leur adaptation à la vie scolaire, de les guider vers l’enseignement le plus conforme à leurs aptitudes, de contribuer à l’épanouissement de leur personnalité et de les aider à choisir leur voie dans la vie active en harmonie avec les besoins du pays et les perspectives du progrès économique et social. ») tandis que la circulaire du 7 mars 1972 donne pour mission au conseiller d’orientation un rôle de prévention et d’aide psychologique dans le second degré. Les centres d’orientation professionnelle deviennent des centres d’information et d’orientation en 1972 et les conseillers sont chargés d’identifier notamment les élèves en difficulté, en particulier en 6e.

● Le réseau de dispensation du conseil s’étoffe au niveau local avec le développement des permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO) et des missions locales à la suite du rapport Schwartz de 1981 ([92]) , qui incombent aux communes tout en mobilisant en pratique les conseillers des CIO (environ un mi-temps par mission locale). La structuration du service public de l’emploi s’accompagne de la création des conseillers d’orientation psychologues (COP) par le décret du 20 mars 1991, qui sont recrutés par concours à bac+5.

● Il y aurait aujourd’hui 390 centres d’information et d’orientation ([93]) employant 3 700 conseillers ([94]) sur le territoire, auxquels il faut ajouter les inspecteurs de l’éducation nationale chargés de l’orientation, les chefs de services académiques d’information et d’orientation et les conseillers techniques des recteurs dans ce domaine. Leurs conditions de fonctionnement et d’organisation sont fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de l’éducation et du ministre du budget comme le prévoit l’article D. 313-8 du code de l’éducation.

b. Un service public de l’information organisé par le réseau de l’ONISEP

● La création de l’office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP) en 1970 ([95]) sous la forme d’un établissement public, répondait au souci de donner à l’ensemble des publics, scolaires ou non, une information de qualité sur l’orientation scolaire et les filières professionnelles.

L’article L. 313-6 du code de l’éducation prévoit ainsi qu’il a pour mission « de mettre à la disposition des éducateurs, des parents, des étudiants et des élèves des établissements d'enseignement, la documentation nécessaire à ces derniers en vue de leur orientation scolaire et professionnelle. Il élabore et diffuse cette documentation en liaison avec les représentants des professions et des administrations intéressées. Il participe à l'insertion professionnelle des étudiants et diplômés à leur sortie des établissements d'enseignement.»

Son conseil d’administration comprend des représentants des familles, des parents d’élèves et des régions.

L’office est donc un éditeur public qui met gratuitement à disposition des guides sur les formations existantes pour les jeunes (formation initiale) et pour les adultes (formation professionnelle continue). Ces documents sont disponibles sur son site internet et comme fonds documentaire des établissements scolaires et des centres d’information et d’orientation.

● Le service central se situe à Lognes mais l’ONISEP compte également 17 délégations régionales placées sous la tutelle du recteur d’académie et dirigée par un chef de service d’information et d’orientation. Ces délégations ont pour mission conformément à l’article D. 313-24 du code de l’éducation :

– de diffuser l’information sur les enseignements et les professions ;

– d’élaborer la documentation propre à l’académie ;

– de mettre à la disposition des centres chargés de l’information et de l’orientation les moyens de documentation et d’information nécessaires à leur action ;

– de participer aux études initiées par l’office national.

Le projet annuel de performance du programme « Soutien à l’enseignement scolaire » prévoit pour le réseau ONISEP un budget 2018 de 29,5 millions d’euros, en légère hausse par rapport à 2017, et le plafond d’emplois est fixé à 236 équivalents temps plein pour 2018.

c. Le service public de l’orientation (SPO) : ultime tentative pour renforcer l’orientation centralisée

Ces structures ont été mises au service d’un droit individuel reconnu tardivement par le législateur. Ainsi, la loi du 24 novembre 2009 ([96]) a institué un droit individuel à l’information, au conseil et à l’accompagnement mis en œuvre par un service public de l’orientation (SPO) tout au long de la vie comportant un service dématérialisé et une labellisation d’organismes et de services locaux, destinée à rationaliser l’offre importante de services dans ce domaine (CIO, universités, Pôle Emploi, OPACIF).

Cette initiative s’est toutefois révélée limitée sur le plan opérationnel. Le rapport rendu par plusieurs corps d’inspection ([97]) sur le bilan de cette réforme a non seulement souligné les faiblesses intrinsèques du dispositif proposé (« de multiples ambiguïtés qui ont pesé sur la lisibilité puis sur le développement du service », plateforme téléphonique « d’usage confidentiel », labellisation des opérateurs existants) mais aussi des difficultés structurelles du système d’orientation que la création du SPO, à défaut de les prendre en compte, n’a pas pu résoudre : mise en œuvre par l’État « perçue comme injonctive », « nécessité d’un chef d’orchestre » ou absence de prise en compte des « initiatives remarquables de coordination » mises en place par les régions.

2. Le développement inabouti de la compétence de la région à l’occasion de la décentralisation

Cette construction d’un droit individuel mis en œuvre par l’Etat avait d’autant moins de chance de réussir qu’elle était en partie contradictoire avec la montée en puissance des régions dans le domaine de l’emploi et de la formation professionnelle, sans cesse renforcée depuis les lois de décentralisation de 1983-1984.

Les conseils régionaux participent en effet directement, depuis cette période, à la promotion auprès des jeunes de l’apprentissage, dont ils assurent une partie importante de la gestion et du financement ([98]), et des dispositifs de formation professionnelle continue auprès des adultes, notamment auprès des demandeurs d’emploi.

Bien qu’elles ne soient gestionnaires d’aucun des grands acteurs de l’orientation (ONISEP, CIO, Pôle Emploi, missions locales, …), le rôle des régions en matière d’orientation s’est révélé central. Ainsi, le rapport des inspections précité sur la création du SPO soulignait la mise en place, bien antérieure, par les conseils régionaux des mécanismes de pilotage partenarial sous la forme de groupements d’intérêt public (GIP) ou d’associations. Elles ont aussi participé à la création d’un « guichet unique » au sein des centres de formation d’apprentis ou des cités des métiers.

Cette compétence bien exercée par un échelon de collectivité ayant une vision économique de son territoire n’a toutefois pas abouti à remettre profondément les frontières avec les compétences de l’État, et notamment de l’éducation nationale. Une tentative de transfert des centres d’information et d’orientation (CIO) avait ainsi précédemment échoué en 2003 en raison de l’appréhension des personnels. La création du service public régional de l’orientation n’a pas résolu toutes les difficultés.

B. Une tentative insuffisante de coordination : le service public regional de l’orientation (SPRO)

La loi du 5 mars 2014 ([99]) a pris acte de l’échec du SPO en proposant une véritable répartition des rôles entre État et région :

– l’État conservait son rôle de définition de la politique d’orientation des élèves et des étudiants dans les établissements scolaires et l’enseignement supérieur ;

– la région se voyait confier la coordination de l’action des organismes participant à l’orientation professionnelle sur leur territoire.

Ce schéma avait le mérite de tenir compte de la spécialisation historique de chacun des acteurs et de définir clairement une frontière, et partant, une responsabilité ayant vocation à être assumée pleinement.

La mise en place du SPRO ne semble toutefois pas atteindre les effets escomptés. Comme l’anticipait la mission de préfiguration du dispositif conduite par l’IGAS ([100]), les régions ne parviennent à exercer un rôle plénier et cohérent de coordination alors que l’orientation au sein du système de l’éducation nationale relève de la compétence exclusive de l’État, ce qui freine la logique de parcours, et que les principaux opérateurs demeurent pilotés au niveau national.

La mission d’information du Sénat sur l’orientation, qui a rendu ses conclusions en 2016, a également relevé auprès des rectorats de nombreuses difficultés : « prestations de service enchevêtrées », « tension chez les personnels des CIO », « persistance de cloisonnements » ([101]). Elle appelait donc, suivie en cela par la Cour des comptes ([102]), à un renforcement des prérogatives régionales.

Force est de constater aujourd’hui que la frontière définie en 2014, sur le fondement des compétences historiques de l’Etat et des régions, n’est pas optimale comme la mise en place du parcours « Avenir » l’a encore récemment démontré ([103]). Il est donc particulièrement nécessaire de décloisonner progressivement les deux versants de l’orientation, en permettant une appropriation des outils d’information « métiers » par la région qui pourrait à son tour apporter son expertise auprès des publics, notamment scolaires, auxquels elle n’a pas ou peu accès aujourd’hui.

II. Cet article propose un renforcement de la compétence des régions

L’article propose de confier la compétence de l’information sur les métiers, y compris dans l’enseignement scolaire, aux régions et leur transfère à cette fin les services des DRONISEP, d’une part, et de manière expérimentale d’autres personnels de l’éducation nationale, d’autre part.

A. Un renforcement de la compétence des régions

Le 1° du I modifie l’article L. 6111-3 du code du travail en vue de confier à la région le soin d’organiser des actions d’information sur les métiers et la formation, notamment dans les établissements scolaires.

Il s’agit d’organiser la rencontre entre le « savoir-faire » régional dans le domaine de l’emploi et de la formation, d’une part, et les besoins importants d’information sur l’orientation professionnelle, notamment dans les établissements scolaires. Sur un plan pratique, ce déplacement des frontières entre orientation scolaire et orientation professionnelle doit favoriser le rapprochement toujours plus grand entre l’éducation nationale et les services régionaux. Il pourrait par exemple se concrétiser par des interventions dans les établissements dans le cadre des 54 heures annuelles d’ « éducation au choix à l’orientation » ([104]). Le travail nécessaire de mise en commun avec les psychologues de l’éducation nationale, dont la présence pourrait être renforcée au sein de l’établissement, et les professeurs principaux n’en serait que plus fructueux.

Le 2° du I supprime au même article la mission de mise en place du conseil en évolution professionnelle des régions (CEP), dans le cadre du service public régional de l’orientation, en cohérence avec les dispositions de l’article 3 ([105]).

Le 3° du I complète ce même article en confiant à la région la réalisation de la documentation de portée régionale sur l’orientation professionnelle, avec le concours de l’ONISEP. Elle diffuse cette documentation, notamment dans les établissements scolaires avec l’aide de l’État.

Le II tire les conséquences de ce transfert de compétences dans le code de l’éducation.

Le 1° du II insère les régions parmi les personnes avec lesquelles l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP), établissement public doit, en application de l’article L. 313-6, élaborer et diffuser la documentation d’information et d’orientation à destination des élèves des établissements d’enseignement.

Le 2° du II remplace la notion de « conseiller d’orientation psychologue » par celle de « psychologue » à l’article L. 331-7 qui définit les grandes missions de la procédure d’orientation.

La portée de cette modification ne doit pas être surestimée dès lors qu’elle fait suite à une demande des conseillers d’orientation qui s’était déjà traduite par un récent changement de dénomination au niveau réglementaire ([106]).

Ces modifications devront s’articuler avec la restructuration du réseau des CIO, dont l’objet est de rapprocher les psychologiques de l’éducation nationale avec les élèves tout en maintenant des lieux d’accueil pour les publics non scolaires.

Le III prévoit – conséquence des nouvelles missions d’information – le transfert des missions des délégations régionales de l’ONISEP (DRONISEP) vers les régions, la collectivité de Corse et les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane.

Ce transfert d’environ 200 personnes ([107]), ainsi que de moyens de production de documentation, devrait constituer un précieux renfort pour les conseils régionaux dans cette nouvelle mission. Les DRONISEP étant bien implantées sur le territoire et ayant déjà mis en place des partenariats avec les régions, ce transfert devrait s’en trouver facilité.

B. Un transfert de moyens en lien avec cette nouvelle compétence

Le transfert de la mission de production de la documentation sur les métiers suppose une délégation de moyens budgétaires supplémentaires et en personnel, dans le respect des principes constitutionnels protégeant la libre administration des collectivités territoriales.

1. Un transfert des personnels des DRONISEP

Le A du IV prévoit le transfert total ou partiel des services qui participent au travail de diffusion de la documentation et d’élaboration des publications à portée régionale en matière d’orientation. Les moyens sont mis à disposition ou transférés aux administrations régionales dans les conditions prévues certaines dispositions par la loi MAPTAM ([108]) pour le transfert aux collectivités.

Les B à F du IV procèdent aux adaptations des dispositions de la loi MAPTAM précitées compte tenu de l’enjeu spécifique du transfert des services d’orientation, afin d’éviter toute ambiguïté légistique.

Le B du IV prévoit que les emplois transférés correspondent à ceux qui étaient pourvus au 31 décembre de l’année précédant le transfert, sauf si ce nombre est inférieur à ce qu’il était au « 31 décembre 2016 ».

Le C du IV précise que les collectivités bénéficiaires du transfert au sens des dispositions de la loi MAPTAM précitée sont le président du conseil régional, le président de la collectivité de Corse, le président de l’assemblée de Guyane et le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Martinique.

Le D du IV précise que les chefs des services de l’État au sens de l’article 81 de la loi sont les délégués régionaux de l’ONISEP

Le E du IV précise que la convention de transfert serait signée par le directeur de l’ONISEP, le recteur de région académique, le préfet de région et le président de l’exécutif local concerné. Le comité technique qui présente son avis préalable à cette convention serait placé auprès de l’ONISEP.

Le F du IV précise que la seule catégorie de collectivité territoriale concernée est la région.

2. L’application d’un principe de compensation financière

Le V tire la conséquence de ce transfert pour les collectivités afin de respecter le principe constitutionnel de neutralité budgétaire des transferts de compétence, prévu à l’article 72-2 de la Constitution ([109]).

Le A du V prévoit ainsi que les transferts ayant pour conséquence une charge financière pour les collectivités sont compensés dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales et visées par le présent article.

Reprenant des dispositions « classiques » en matière de compensation, il précise que les ressources attribuées au titre de la compensation correspondent aux dépenses de l’État à la date du transfert, diminuées des réductions de charges et augmentions de ressources engendrées par le transfert.

Il précise également que ce droit à compensation des charges d’investissement et de fonctionnement correspond à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fond de concours, sur une période de cinq ans précédant le transfert pour les dépenses d’investissement et de trois ans pour les dépenses de fonctionnement.

Enfin, il renvoie à un décret le droit à compensation des charges d’investissement et des charges de fonctionnement. Ce décret précisera notamment les modalités de répartition entre les collectivités bénéficiaires du droit à compensation des charges d’investissement.

Le B du V prévoit une compensation principalement par des impôts de toute nature.

Il prévoit également qu’en cas de diminution des recettes liées aux impôts affectés pour compenser la charge financière issue du transfert, indépendant du pouvoir de modulation fiscal des régions, l’État compense la perte afin de prévoir des ressources équivalentes. Un rapport du Gouvernement remis au comité des finances locales ferait le point chaque année sur ces recettes.

Le C prévoit un principe de compensation similaire pour les autres créations ou extensions de compétences prévues dans la loi. Le projet de loi ne prévoyant aucune autre charge supplémentaire pour les régions, cette disposition est purement prudentielle.

3. L’expérimentation d’un transfert des personnels des centres d’information et d’orientation (CIO)

Le VI prévoit d’expérimenter la mise à disposition des régions de personnels de l’éducation nationale pendant une durée de trois ans, sur une base volontaire et sans remboursement de la part des collectivités. Les modalités de ce transfert sont renvoyées à un décret simple.

Les personnels des centres d’information et d’orientations sont, en raison de leurs compétences, particulièrement concernés par cette expérimentation La rapporteure se félicite donc d’un choix combinant une certaine souplesse, le respect de la liberté de choix des personnels et le souhait régulièrement renouvelé des régions et de certains rapports de favoriser une utilisation optimale des personnels de qualité qui assurent le service public de l’orientation.

*

Outre quatre amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements :

– présenté par Mme Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, le premier précise les missions de la région en matière d’orientation ; il prévoit notamment que les actions d’information de la région sont dirigées non seulement vers les élèves et les étudiants mais aussi vers leurs familles ; il conforte également l’important rôle de coordination avec les personnels de l’éducation nationale ;

– présenté par M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche, le second précise que les agents transférés de l’éducation nationale vers les régions ont vocation à exercer un rôle d’information, de sensibilisation et d’accompagnement des jeunes.

*

Article 11 Nouveau cadre juridique pour les centres de formation d’apprentis (CFA)

I. le cadre juridique spÉcifique des centres de formation d’apprentis (CFA) les rapproche davantage des Établissements scolaires que des organismes de formation

Les centres de formation d’apprentis, créés en 1959, sont au cœur de la formation en apprentissage dès lors qu’ils assurent la formation générale, technologique et pratique qui complète celle reçue en entreprise.

En raison de cette dimension essentiellement éducative, les conditions de création et de fonctionnement se sont rapprochées de celles des établissements d’enseignement scolaire, au détriment du dynamisme et de la flexibilité de l’offre de CFA sur le territoire.

A. Le cfa, un Établissement d’enseignement sous tutelle rÉgionale

Malgré les spécificités incontestables du régime des centres de formation d’apprentis ([110]), les règles applicables en matière de création, de statut ou fixant les missions des CFA révèlent un cadre juridique proche par le volume et la nature de la réglementation de celui des établissements d’enseignement de l’éducation nationale.

1. Une création conventionnelle entraînant de jure un pouvoir d’autorisation et de contrôle par la région

Les centres de formation d’apprentis peuvent être créés à l’initiative de toute personne morale ou physique (L. 6232-1 du code du travail).

En pratique, il s’agit souvent d’organismes gérés par les partenaires sociaux, des collectivités locales ou les chambres consulaires.

Depuis la loi du 5 mars 2014 ([111]), ces personnes, les organismes gestionnaires, doivent solliciter une convention avec les régions pour leur constitution. Ces conventions ne sont pas librement conçues par les parties mais construites sur des conventions-types élaborées par les conseils régionaux après avis du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CREFOP).

La décision de signer la convention est prise dans les six mois après avis du comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle et si elle est négative, elle doit être motivée (article R. 6232-1 et R. 6232-2 du code du travail). La signature, le cas échéant, vaut création du CFA.

Cette convention fixe les modalités d’organisation administrative, pédagogique et financière du centre (article R. 6232-6), laissant d’ailleurs une marge importante de décision aux régions dans la prédétermination de leur gestion. La convention fixe ainsi notamment sur l’« aire normale de recrutement », les spécialisations professionnelles préparées et le nombre maximal et minimal d’apprentis admis (article R. 6232-7) ainsi que les coûts de formation pratiqués (article R. 6232-5).

La convention est signée pour cinq ans (article R. 6232-12).

2. Une absence de personnalité juridique qui conduit à une grande variété de statuts

● Le centre de formation d’apprentis ne dispose pas de la personnalité morale, bien qu’il constitue une « unité administrative et pédagogique indépendante » (article R. 6233-55) tenant notamment une comptabilité propre. Le centre a donc le même statut juridique que la personne à l’initiative de laquelle il a été créé.

● Le CFA peut déléguer l’exercice de certaines de ses missions à des établissements d’enseignement ou à des entreprises (article L. 6231-4) dans le cadre d’une convention de prestations de service. L’exercice des activités d’enseignement peut également être assuré par des établissements d’enseignement ou de formation et de recherche dans des sections d’apprentissage dans deux autres cadres :

– la section d’apprentissage prévue à l’article L. 6232-6 créée pour la durée du cycle de la formation ; ne dispensant qu’une seule formation, elle a vocation à fournir une réponse ponctuelle à un besoin conjoncturel ;

– l’unité de formation par l’apprentissage créée pour une durée fixée par les co-contractants ; elle peut répondre à un besoin conjoncturel ou à un besoin plus stable.

La plupart des modalités de création et fonctionnement de ces trois modes de fonctionnement étant communes, la distinction entre ces trois statuts demeure juridiquement très subtile.

3. Les CFA assurent de nombreuses missions

Les missions des centres de formation d’apprentis se sont progressivement étendues bien au-delà de la dimension technique. L’article L. 6231-1 du code du travail en prévoit ainsi neuf.

● Outre les fonctions « classiques » consistant à offrir à l’apprenti une formation générale en complément de sa formation en entreprise, les centres doivent aussi s’assurer que leur public, souvent jeune, développe son « savoir-être » et son éducation : les missions du centre intéressent ainsi la citoyenneté, les difficultés sociales des jeunes accueillis, la mixité ou la mobilité européenne (voir encadré ci-dessous).

● Cette dimension éducative du CFA se retrouve dans plusieurs règles de fonctionnement internes.

Ainsi, le directeur du centre doit avoir assuré des fonctions d’enseignement pendant cinq ans à raison d’au moins 200 heures par an, ce qui le rapproche d’un directeur d’établissement scolaire (article R. 6233-23).

Un conseil de perfectionnement, réuni trois fois par an, s’intéresse tout particulièrement aux conditions générales de recrutement des enseignants. En outre, la durée minimale des enseignements ne peut être inférieure à 400 heures par an afin de garantir un socle solide d’enseignement général à l’apprenti qui ne fréquente plus, par construction, l’enseignement scolaire ou supérieur.

B. Une offre perfectible résultant d’un excès de rÉgulation

La structure actuelle de l’offre des centres de formation d’apprentis est largement déterminée par la lourdeur des procédures de création, qui demeure sans commune mesure avec les autres organismes de formation.

1. Une régulation par la planification régionale

● D’après l’étude d’impact du Gouvernement, on compte en France 995 centres de formation d’apprentis répartis sur 3 057 sites de formation qui dispensent 2 732 formations différentes, soit 14,5 formations par CFA ([112]).

La répartition territoriale de cette offre est particulièrement inégale à la fois dans chaque région ([113]) et au niveau infrarégional dans des territoires pourtant proches ([114]).

Le nombre moyen d’inscrits par CFA est de 421 et par site de 129 apprentis. Cette moyenne est évidemment peu représentative de la réalité des CFA dont les effectifs sont très dispersés (ainsi le CFA le plus important en 2016 comptait 5 110 inscrits) ([115]).

● Or, l’offre relève jusqu’ici de la compétence de la région qui arrête chaque année, après avis du CREFOP, une carte régionale des formations professionnelles initiales (art. L. 214-13-1 du code de l’éducation) qui constitue un document obligatoire contraignant. La région intègre son offre d’apprentissage au sein de son plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelle (CRDFOP).

C’est à partir de cette planification que les régions décident de conventionner ou non un nouveau centre, ou une nouvelle formation dans un centre existant.

Elles participent en outre très largement au financement de leurs charges de fonctionnement et d’investissement grâce à la « fraction régionale » de la taxe d’apprentissage (1,5 milliards d’euros en 2016).

2. Un système complexe par rapport à celui du contrat d’apprentissage

Cet encadrement très fort, qui laisse place à des pratiques très diverses en fonction des régions, se révèle trop lourd notamment au regard de dispositifs proches de l’apprentissage.

Ainsi, la partie d’enseignement des contrats d’apprentissage est assurée par des organismes de formation professionnelle continue, soumis au régime de droit commun de cette catégorie. Ce dernier ne prévoit ainsi aucune autorisation administrative préalable mais une simple déclaration d’activité auprès de la DIRECCTE, des règles spécifiques de comptabilité, la tenue d’un bilan pédagogique et financier, assortis d’un possible contrôle a posteriori.

En outre, la personnalité juridique propre de ces organismes de formation (personne physique lorsqu’il s’agit d’un entrepreneur individuel ou d’un autoentrepreneur ou personne morale lorsqu’il s’agit d’une société, d’une association ou d’un groupement) facilite très largement la gestion de ces organismes.

II. L’article 11 propose un cadre assoupli et harmonisé avec celui des autres organismes de formation

L’article propose un renouvellement très profond du droit applicable aux centres de formation d’apprentis. Compte tenu de l’ampleur du changement proposé, un dispositif transitoire doit permettre d’évoluer par étapes vers le droit proposé.

A. Un nouveau modèle pour les Cfa

L’évolution proposée consiste à revoir très profondément le régime juridique applicable aux centres de formation d’apprentis en les assimilant autant que possible à des organismes de formation, tout en maintenant certaines spécificités incontournables.

1. L’harmonisation du droit applicable aux CFA et aux organismes de formation

a. Le CFA, organisme de formation

Le V réécrit le titre III du livre II de la sixième partie du code du travail relatif aux centres de formation d’apprentis et aux sections d’apprentissage.

Compte tenu du nombre important de modifications apportées par cette réécriture du titre, la présentation du droit proposé est exhaustivement présentée dans le tableau ci-dessous qui présente, d’une part, les dispositions abrogées et, d’autre part, les dispositions créées ou substantiellement modifiées. Lorsque les dispositions en vigueur sont déplacées et/ou modifiées, le tableau les met leur présentation en regard.

Parmi ces nombreuses modifications retracées en annexe du rapport, on peut notamment retenir :

– une simplification globale du titre allégé par le renvoi aux règles applicables aux organismes de formation ;

– le maintien d’un compte séparé pour les activités liées à l’apprentissage et la réalisation d’un bilan pédagogique et financier ;

– l’unification des règles de sanction.

Cette opération a par ailleurs pour effet de réduire de manière importante le nombre de règles de niveau législatif applicables aux centres de formation des apprentis, certaines exigences du droit en vigueur ne trouvant de contrepartie ni dans la nouvelle rédaction du cadre spécifique aux CFA, ni dans l’adaptation du droit commun applicable à l’ensemble des organismes de formation professionnelle (voir ci-dessous).

La rapporteure souligne le profond changement de paradigme qui sous-tend une telle évolution, et qui doit permettre d’atteindre plusieurs objectifs assumés par la réforme :

– une offre de centres de formation d’apprentis plus souple, plus dynamique et qui serait davantage de nature à répondre aux besoins qu’une planification administrative ;

– un rapprochement des cadres juridiques des centres de formation d’apprentis et des organismes de formation, inspiré par le cadre juridique applicable au contrat de professionnalisation, afin de faciliter les transitions entre ces différentes offres ;

– une autonomie de gestion renforcée pour les centres qui doit permettre aux organismes gestionnaires d’assurer la formation dans les meilleures conditions.

Cette évolution est évidemment indissociable de la réforme du financement, dont les principes sont évoqués aux articles 17 et 19 du projet de loi.

b. Conséquences dans le droit de la formation professionnelle continue

Le VI réécrit le titre V du livre III consacré aux organismes de formation professionnelle continue, afin de tenir compte notamment de la pleine appartenance de l’apprentissage aux actions de formation professionnelle issue des dispositions proposées au V du présent article.

Coordinations avec les dispositions sur le régime juridique de la déclaration d’activité

Le a) du 1° du VI remplace ainsi la notion de « prestations de formation professionnelle » continue par « les actions prévues à l’article L. 6313-1 » à l’article L. 6351-1 ([116]).

Le b) du 1° du VI tire les conséquences au même article de l’abrogation de l’article L. 6353-2 (voir ci-dessous) par un renvoi à l’article L. 6353-1.

Le 2° du VI ajoute aux hypothèses prévues à l’article L. 6351-3 que le fait pour un organisme de ne pas mentionner qu’il a pour objet la formation en apprentissage peut également entraîner le refus d’enregistrement par l’autorité administrative et modifie la numérotation de ces hypothèses en conséquence.

Le 3° du VI ajoute aux hypothèses prévues par l’article L. 6351-4 dans lesquelles l’autorité administrative peut annuler l’enregistrement de la déclaration d’activité lorsqu’après mise en demeure et expiration du délai imparti les dispositions relatives à la création de centres de formation d’apprentis n’ont pas été respectées.

Le 4° du VI tire les conséquences à l’article L. 6351-7 de la nouvelle répartition des compétences prévues par le projet de loi et renvoie aux opérateurs de compétences la responsabilité de demander communication de la déclaration d’activité des organismes de formation, CFA compris, et de ses éventuelles modifications, ainsi que du bilan pédagogique et financier de son activité.

Les régions ne sont donc plus destinataires de la déclaration d’activité dans le droit proposé.

Élargissement des incompatibilités pour le personnel enseignant

Le 5° du VI complète l’article L. 6352-2 qui vise les personnes ne pouvant exercer dans un organisme s’ils ont fait l’objet de condamnations pénales touchant à la probité, aux bonnes mœurs et à l’honneur. Il ajoute le personnel d’enseignement aux personnels de direction et d’administration qui étaient déjà visés par le droit en vigueur.

Il s’agit d’un élargissement du cadre des incompatibilités, inspiré du régime juridique applicable à l’ensemble des personnels des CFA. En effet, l’article R. 6233-12 interdit aux centres d’employer une personne frappée des incapacités prévues à l’article L. 911-5 du code de l’éducation à savoir une condamnation pénale pour une atteinte à la probité, aux mœurs, la privation judiciaire des droits civils, civiques et de famille, la déchéance de l’autorité parentale ou l’interdiction d’enseigner prononcée par le juge pénal à titre de peine complémentaire.

Cet article modifie donc essentiellement le droit pour les organismes de formation professionnelle continue, qui ne se voyait pas imposer ce cadre rigoureux pour leur personnel enseignant.

Ajustement des dispositions sur le règlement intérieur de l’organisme

Le 6° du VI réécrit l’article L. 6352-3 relatif au règlement intérieur en ajoutant les apprentis comme destinataires de celui-ci.

Il complète l’article en y réintroduisant les règles relatives au contenu de ce règlement intérieur prévues à l’article L. 6352-4 (les « principales mesures applicables en matière de santé, de sécurité dans l’établissement, de discipline ainsi que les modalités de représentation »).

En conséquence, l’article L. 6352-4 devenu pour l’essentiel redondant est supprimé par le 7° du VI. Ce faisant, il abroge également certaines précisions législatives sur le contenu de ce règlement intérieur :

– dans sa nouvelle rédaction, l’article ne précise plus que les règles disciplinaires prévoient notamment la nature et l’échelle des sanctions applicables ainsi que les droits des sanctionnés ;

– la référence à une représentation obligatoire au-delà d’une durée totale supérieure à 500 heures n’est plus prévue.

Ces dispositions sont plus naturellement définies au niveau réglementaire comme le prévoient d’ailleurs dans le droit en vigueur pour les organismes de formation professionnelle continue les articles R. 6352-3 à R. 6352-8 s’agissant des sanctions et les articles R. 6352-9 à R. 6352-12 sur les élections de délégués.

Adaptation des règles relatives à la gestion financière des organismes ([117])

Les 8° et 9° du VI complètent respectivement les articles L. 6352-7 et L. 6352-10 relatifs aux obligations comptables des organismes de droit privé et de droit public en prévoyant une comptabilité distincte pour les activités d’apprentissage. Compte tenu du financement qui demeure spécifique pour celles-ci, il demeure préférable de pouvoir distinguer les activités lorsqu’un organisme assure à la fois de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage.

Le a) du 10° du VI supprime la référence à la formation professionnelle continue à l’article L. 6352-11 relatif au bilan pédagogique et financier, incluant ainsi les centres de formation d’apprentis.

Le b) du 10° du VI précise également pour l’ensemble des organismes de formation à l’article L. 6352-11 que le bilan, le compte de résultat et l’annexe du dernier exercice clos doivent être transmis aux inspections compétentes lorsqu’elles le demandent.

Le a) du 11° du VI supprime à l’article L. 6352-13 l’interdiction pour l’organisme de formation de faire état du caractère imputable des dépenses dont elle assure la proposition sur l’obligation de participer au financement de la formation professionnelle. Les règles de déductibilité sont en effet profondément revues à l’article 17 du projet de loi.

Le b) du 11° du VI ajoute une précision rédactionnelle dans un alinéa du même article concernant la publicité.

Assouplissement du cadre des conventions de prestations

Le 12° du VI réécrit l’article L. 6353-1 qui encadre le contenu des actions de formation professionnelle (programme préétabli, objectifs déterminés, niveau de connaissances préalables, moyens pédagogiques et d’encadrement, …) en vue d’une simplification. Il prévoit ainsi que le contenu est fixé par voie conventionnelle selon des modalités prévues par décret.

Le 13° du VI abroge l’article L. 6353-2 qui prévoit le renvoi au pouvoir réglementaire de la définition des mentions obligatoires des conventions de prestations de services, des bons de commande ou des factures des organismes de formation. Ce renvoi est en effet couvert par réécriture de l’article L. 6353-1 (voir immédiatement ci-dessus).

Modifications rédactionnelles des dispositions sur les obligations du stagiaire de la formation professionnelle ou des apprentis

Le 14° du VI renomme la section 3 relative aux obligations du stagiaire en y ajoutant une référence aux apprentis.

Le 15° du VI procède pour l’essentiel à des modifications rédactionnelles à l’article L. 6353-8 relatif aux obligations vis-à-vis du stagiaire en vue d’assurer son applicabilité aux apprentis. La mention obligatoire des titres et qualités des formateurs disparaît dans le droit proposé.

Il en va de même pour le 16° du VI qui modifie l’article L. 6353-9 relatif au champ des informations qui peuvent demandées par l’organisme de formation au stagiaire ou à l’apprenti et pour le 17° du VI qui modifie l’article L. 6353-10 relatif à l’information des financeurs.

Le 18° du VI abroge l’article L. 6354-3 qui prévoit le reversement des sommes versées par l’État lorsque les dépenses de l’organisme de formation ne sont pas conformes à leur objet.

Les sommes perçues qui ne sont pas dues suite à inexécution de l’action de formation par apprentissage seront reversées à l’opérateur de compétences qui aura financé la formation par apprentissage conformément à l’article L. 6362-6 dans sa rédaction issue du 11° de l’article 21 (alinéas 29 à 32 de l’article 21). Elles feront l’objet d’un versement au Trésor public si les sommes ne sont pas restituées conformément à l’article L. 6362-7-1 en vigueur (non modifié).

L’article L. 6354-3 qui est abrogé concerne les activités des organismes d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation. Les dispositions de cet article sont déplacées à l’article L. 6362-6-2 nouveau prévu par l’alinéa 35 de l’article 21 du projet de loi.

Adaptation des dispositions prévoyant des sanctions

Le 19° du VI procède à des modifications rédactionnelles en vue d’assurer l’applicabilité de l’article L. 6355-1, qui sanctionne pénalement l’absence de déclaration d’activité, aux organismes dispensant de la formation par apprentissage.

Le 20° du VI abroge l’article L. 6355-5 devenu sans objet dès lors que l’organisme n’a plus à communiquer sa déclaration d’activité à la région (voir 4° du VI ci-dessus).

Le 21° du VI étend les sanctions pénales prévues à l’article L. 6335-8 aux personnels d’enseignement qui exerceraient leurs fonctions bien qu’ils aient fait l’objet de manquements à la probité, aux bonnes mœurs et à l’honneur.

Les 22°, 23° et 24° du VI procèdent à des modifications rédactionnelles en vue d’assurer l’applicabilité aux organismes dispensant de la formation par apprentissage des articles L.6355-8, L. 6355-11 et L. 6355-14 relatifs aux sanctions pénales.

Le 25° du VI tire les conséquences de la suppression de l’interdiction de promouvoir le caractère imputable des dépenses proposées par l’organisme de l’obligation de financement de l’employeur à l’article L. 6355-17 qui prévoit les sanctions pénales afférentes.

Le 26° du VI modifie, à des fins de coordination avec d’autres articles du projet de loi, l’article L. 6355-24 qui punit les délits consistant, d’une part, pour les employeurs à éluder leurs obligations financières, d’une part, et pour l’organisme financeur à utiliser frauduleusement les fonds reçus, d’autre part.

2. Le maintien de certaines modalités de fonctionnement spécifiques

Précision des missions du centre de formation d’apprentis

Le 1° du II réécrit le 2° de l’article L. 6211-2, relatif à la dimension théorique de la formation en apprentissage, en supprimant la référence à une « section d’apprentissage » (s’agissant de la suppression de ces sections, on pourra utilement se référer aux développements ci-dessous) mais aussi en précisant certaines des modalités de fonctionnement de l’enseignement lors d’un apprentissage :

– il prévoit ainsi que la durée de formation au sein du centre tient compte des exigences propres à chaque niveau de qualification et des orientations définies par des accords de branches nationaux ou territoriaux ;

– il encadre cette variation de durée en précisant qu’en l’absence de référentiel établi par un organisme certificateur ([118]), cette durée passée en centre de formation ne peut être inférieure à un plancher relatif correspondant au quart de la durée du contrat ni à un plancher absolu de 150 heures.

Le maintien de modalités de contrôle spécifiques

Ce même 1° rappelle que les formations en apprentissage conduisant à l’obtention d’un diplôme sont soumises à un contrôle associant les corps d’inspection, les agents des ministères certificateurs et les représentants des branches professionnelles ainsi que des chambres consulaires, qui ne peuvent dès lors exercer des fonctions de conseil auprès de ces centres de formation et des employeurs.

Le 2° du II complète ce même article par un alinéa précisant que le contrôle pédagogique de ces formations est assuré par les corps d’inspection des ministres certificateurs et les représentants des chambres consulaires et des branches professionnelles ([119]).

3. Une information renforcée des apprentis

Le I réécrit l’article L. 6111-8 du code du travail relatif à l’information publique de l’insertion professionnelle dans les centres de formation d’apprentis, dans les sections d’apprentissage et dans les lycées professionnels.

A la place d’une « enquête nationale qualitative et quantitative » sur le « taux d’insertion professionnelle », l’article, dans sa nouvelle rédaction, prévoit un outil :

– plus précis, puisqu’il s’agirait de données pour chaque centre de formation d’apprentis ;

– enrichi puisque comprenant non seulement des taux d’insertion professionnelle mais aussi des taux d’obtention des diplômes ou titres professionnels visés ou de poursuite de parcours.

Comme dans le droit antérieur, le contenu de ces informations et leurs modalités de diffusion sont déterminés par arrêté conjoint des ministres chargés de la formation professionnelle et de l’éducation nationale.

Ce renforcement de l’information sur la qualité des CFA complète la régulation reposant sur le contrôle par un dispositif plaçant les demandeurs en mesure de privilégier la meilleure offre.

B. le maintien de l’essentiel du cadre juridique actuel JUSQU’À la fin de l’annÉe 2019 sÉcurise la transition vers ce modÈle

L’évolution proposée se révélant à bien des égards très ambitieuse par rapport au cadre actuel, l’article prévoit un cadre transitoire et une évolution par étapes avant une pleine mise en œuvre du dispositif en 2021.

1. Une présomption provisoire de conformité des CFA existants jusqu’au 1er janvier 2022

Le VII précise que les centres de formation existants devront se mettre en conformité avec les dispositions de la présente loi au 31 décembre 2021 et qu’ils sont autorisés à poursuivre leur activité jusqu’à cette date.

Ils bénéficient pendant cette période d’une présomption de conformité aux dispositions qui entrent en vigueur au 1er janvier 2019.

2. Le maintien provisoire des règles de fonctionnement

Le IX maintient jusqu’au 31 décembre 2019 les règles relatives à la création conventionnelle des centres de formation d’apprentis, aux sections d’apprentissage et aux unités de formation par apprentissage afin de ne pas « geler » l’offre en attendant la mise en place de l’ensemble de la réforme (cadre juridique et financement).

Le X maintient jusqu’au 1er janvier 2020 les règles relatives aux ressources des CFA tenant au plafonnement et à la fixation du coût par les régions, d’une part, à l’interdiction de conditionner l’inscription d’un apprenti à une contribution financière et enfin de solliciter les services d’un tiers pour capter les fonds des organismes collecteurs.

En cohérence avec les dispositions de l’article 17, les centres de formation d’apprentis sont en effet financés en 2019 par les contributions financières versées au titre de l’année 2018 en début d’année 2019.

3. Une entrée en vigueur nécessairement différée des dispositions sur l’information des financeurs

Le XI prévoit en outre une entrée en vigueur des modifications introduites à l’article L. 6353-10 relatif à l’information des financeurs sur le début, les interruptions et l’achèvement de la formation ainsi que sur le partage des données au 1er janvier 2021.

4. La sécurisation de la transition sur le plan financier

Le VIII impose l’utilisation des excédents constatés au 31 décembre 2019 issus de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire à l’apprentissage, abrogées à cette date, pour garantir la continuité de l’activité pédagogique de l’organisme. Il s’agira donc d’utiliser ces moyens financiers pour assurer une transition satisfaisante entre le financement budgétaire et le financement au contrat.

Une réforme par Étapes

Outre cinq amendements rédactionnels et de coordination de la rapporteure et un amendement de précision rédactionnelle adopté à l’initiative de M. Renson, la commission a adopté les amendements suivants :

– quatre amendements présentés par Mme Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation : le premier complète l’article L. 6111-8 du code du travail en prévoyant l’indication, en plus des autres taux prévus par le projet de loi, de la valeur ajoutée du centre de formation d’apprentis ou du lycée professionnel concerné ; cette notion de « valeur ajoutée », connue de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’éducation nationale renvoie à la différence entre les résultats obtenus par l’établissement et les résultats attendus par rapport aux caractéristiques scolaires et sociodémographiques des élèves ; le deuxième complète les missions des centres de formation d’apprentis qui doivent accueillir les personnes en situation de handicap dans de bonnes conditions ; le troisième fait obligation aux CFA d’informer les apprentis dès le début de leur formation sur les règles applicables en matière de santé et de sécurité professionnelle ; un quatrième impose aux CFA d’accompagner les apprentis ayant interrompu leur formation en vue de constituer un nouveau projet de formation ;

– un amendement du Gouvernement qui permet à l’apprenti en rupture de contrat de bénéficier d’une protection sociale et d’une rémunération versée par la région en tant que stagiaire de la formation professionnelle ; par coordination, avec l’amendement adopté à l’article 9, les dispositions du 3° de l’article L. 6341-3 qui prévoyait la prise en charge par la région pendant une durée de trois mois sont supprimées ;

– un amendement de M. Cabaré et de ses collègues de la délégation aux droits des femmes qui ajoute aux missions des CFA l’obligation d’encourager la mixité des métiers et l’égalité professionnelle ;

– un amendement de M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche qui prévoit l’application des nouvelles dispositions de création des CFA en 2019, sous réserve que celles-ci renoncent à la part régionale de financement ; il s’agit de permettre à des établissements qui souhaiteraient se créer avant que le nouveau dispositif de financement soit mis en place de pouvoir amorcer leur nouvelle structure dès 2019.

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Article 11 bis Valorisation de l’activité de formation des établissements publics d’enseignement supérieur

La commission a adopté à l’initiative de M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche un amendement modifiant l’article L.711-1 du code de l’éducation qui prévoit déjà la possibilité pour les établissements publics d’enseignement supérieur de tirer des revenus de leur patrimoine immobilier pour financer leur offre de formation. Le nouvel article 11 bis étend cette possibilité en autorisant ces établissements à faire de même s’agissant de l’exploitation de leur offre de formation de formation. Il s’agit notamment de permettre à ce secteur de demeurer concurrentiel dans le secteur de la formation professionnelle continue.

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Section 3 L’aide aux employeurs d’apprentis

Article 12 Aide unique

I. Un système complexe de financement public reposant sur plusieurs aides

Si le système de formation en apprentissage est financé principalement par les contributions des entreprises ([120]), la rémunération et les coûts de formation au sein de l’entreprise sont en principe pris en charge par celle-ci. Afin que ces charges ne dissuadent pas les entreprises de former des apprentis, dont les niveaux de productivité et le temps passé dans l’entreprise sont nettement inférieurs à ceux des autres salariés, certaines aides financières subventionnent le recours au contrat d’apprentissage.

Si ces aides participent à diminuer le coût effectif de l’apprenti pour l’entreprise et donc à faciliter leur recrutement, la diversité et l’absence de ciblage de ces mesures ne permettent pas d’atteindre une efficience optimale de la dépense publique dans ce domaine.

A. les aides À l’apprentissage diffÈrent dans leurs modalitÉs, dans le public visÉ et la compÉtence

On peut distinguer quatre aides différentes au recrutement d’apprentis qui diffèrent tant par leurs modalités (prime, exonération ou crédit d’impôt), par le public visé (certaines sont conditionnées à des niveaux de diplôme quand d’autres s’appliquent à tous les apprentis) et par l’organisme de versement (État ou région).

1. L’exonération de cotisations sociales patronales ([121])

Les employeurs sont exonérés de certaines cotisations sociales patronales sur les rémunérations versées à l’apprenti en fonction du statut de l’employeur (article L. 6243-2 du code du travail).

● Les employeurs inscrits au répertoire des métiers (artisans), au registre des entreprises dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, et les employeurs de moins de 11 salariés ([122]) sont exonérés des cotisations patronales d’assurance maladie, vieillesse et famille, de la contribution de solidarité pour l’autonomie, de la contribution patronale d’assurance chômage, de la cotisation patronale d’assurance de garantie des salaires (AGS), de la contribution au fonds national d’action logement (FNAL), de la contribution patronale au dialogue social et du versement transport.

La cotisation sociale accidents du travail/maladies professionnelles et le forfait social, le cas échéant, sont en revanche dus.

● Les employeurs de plus de 11 salariés qui ne sont pas inscrits au répertoire des métiers sont exonérés de cotisations maladie, vieillesse, famille mais demeurent redevables des autres cotisations et contributions (AT/MP, CSA, FNAL, assurance-chômage, AGS, dialogue social, forfait social le cas échéant).

● L’assiette de calcul des cotisations dues fait l’objet d’un abattement de 11 points (20 points dans les départements d’outre-mer) sur la rémunération d’un apprenti fixée à hauteur de 25% du SMIC (1ère année d’apprentissage d’un apprenti mineur). Ces rémunérations sont assujetties à hauteur de 14 % du SMIC.

● Lorsque le contrat est conclu pour une durée indéterminée, cette exonération s’applique à la seule période d’apprentissage.

● Le coût de l’ensemble du dispositif représentait 1 010 millions d’euros en 2016 d’après l’annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui ne distingue pas les exonérations patronales des exonérations salariales ([123]).

2. Les primes régionales à l’apprentissage

Les régions se sont vues transférer la compétence du versement de deux primes à l’apprentissage.

● Les entreprises qui emploient moins de 11 salariés peuvent bénéficier d’une prime de 1000 euros minimum par année de formation, versée par la région dans laquelle se trouve l’établissement d’accueil de l’apprenti (article L. 6243-1).

● Les entreprises qui emploient moins de 250 salariés peuvent bénéficier d’une prime de 1000 euros minimum par contrat pour le recrutement :

– d’un premier apprenti pour l’entreprise depuis le 1er janvier de l’année précédente ;

– d’un apprenti supplémentaire par rapport aux effectifs d’apprentis au 1er janvier de l’année en cours (article L.6243-1-1).

Ces deux dispositifs sont cumulables. Le montant et les modalités d’attribution de la prime sont fixés par le conseil régional.

3. L’aide aux TPE pour le recrutement d’apprentis

Prévue par le décret du 29 juin 2015 ([124]), cette aide concerne toute entreprise employant moins de 11 salariés qui recrute un apprenti mineur (article 1er).

L’entreprise bénéficie, dans les 6 mois qui suivent le début d’exécution du contrat d’apprentissage, d’une aide forfaitaire de 1 100 euros la première année du contrat (article 2).

Cette aide est gérée, sur le fondement d’une convention avec le ministre en charge de la formation professionnelle, par l’agence de services et de paiement qui la verse directement à partir des informations mises à disposition par l’entreprise sur le portail alternance.fr (article 3).

4. Les primes spécifiques aux apprentis en situation de handicap

● L’employeur comme l’apprenti en situation de handicap peuvent solliciter une aide de l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) dans les trois mois suivant la signature du contrat d’apprentissage. Le montant effectif est proratisé en fonction du nombre de mois d’apprentissage au-delà du sixième.

● Une prime versée par l’État d’un montant équivalent à 520 fois le SMIC horaire brut (5317,6 € au 1er janvier 2018) est versée en deux fois à l’issue de la 1ère année et de la 2ème année d’apprentissage (article R. 6222-55 en application de l’article L. 6222-38).

5. Le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage

● Le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage, prévu à l’article 244 quater G du code général des impôts, est ouvert à toute entreprise soumise à un régime réel d’imposition. Sont donc exclues les entreprises qui relèvent d’un régime « micro », les associations ou les entreprises exonérées d’impôt sur les sociétés par une disposition particulière ([125]).

Depuis la loi de finances pour 2014, le crédit ne concerne que les entreprises qui emploient des apprentis en première année du cycle de formation et préparant un diplôme inférieur ou égal à bac+2 (niveau III).

Le crédit peut également bénéficier à titre dérogatoire sans condition de diplôme :

– aux apprentis bénéficiant d’un accompagnement personnalisé et renforcé ou d’un parcours contractualisé d’accompagnement ;

– aux apprentis reconnus travailleurs handicapés ;

– aux apprentis employés dans des entreprises du patrimoine vivant au sens de l’article 23 de la loi du 2 août 2005 ([126]) ;

– aux apprentis ayant signé un contrat de volontariat pour l’insertion.

Les apprentis sont pris en compte au titre du crédit d’impôt à partir d’un mois d’exécution du contrat.

● Le calcul du montant annuel du crédit est égal au produit du nombre moyen annuel d’apprentis multiplié par 1 600 €. Ce dernier montant est porté à 2 200 € si l’apprenti est travailleur handicapé, sans qualification et bénéficiant d’un accompagnement d’accès à la vie professionnelle, employé par une entreprise du patrimoine vivant ou en contrat de volontariat pour l’insertion.

Le montant de crédit est plafonné par le montant des rémunérations des apprentis, minoré des subventions publiques reçues en contrepartie de leur accueil (y compris les primes précitées).

● Le crédit est imputé sur l’impôt sur les revenus ou sur l’impôt sur les sociétés payé par l’entreprise. Si ce montant est insuffisant, l’excédent est restitué à l’entreprise.

6. La déductibilité de la créance pour les entreprises qui recourent de manière importante à l’alternance

Les entreprises de plus de 250 salariés redevables de la taxe d’apprentissage qui emploient plus de 5 % d’alternants (contrats d’apprentissage et contrats de professionnalisation) peuvent déduire un montant calculé de la façon suivante :

Comparaison des dispositifs de soutien financier au contrat d’apprentissage

B. Une EfficacitÉ limitÉe en raison de sa complexitÉ et d’un ciblage perfectible

Ce système difficile à comprendre par les entreprises est caractérisé par un niveau important de non-recours à certaines aides et un public visé variable, et souvent trop large pour être efficace.

1. Un système unanimement reconnu comme peu lisible

L’ensemble des rapports réalisés sur l’apprentissage convergent pour faire état que la multiplication de ces aides est défavorable à la lisibilité globale du système.

● La mission conduite par l’IGF et l’IGAS sur les aides financières à la formation en alternance en 2013 ([129]), a ainsi constaté que le « dispositif d’aides était complexe, qu’il n’était pas toujours lisible » et a préconisé la suppression du crédit d’impôt et des indemnités compensatrices forfaitaires (ICF) versées par l’État.

● Dans un rapport réalisé pour l’institut Montaigne ([130]), Bertrand Martinot évoquait des aides publiques « pléthoriques, coûteuses et très saupoudrées » et préconisait un « forfait apprentissage » à la place de toutes les aides, à l’exception des exonérations sociales.

● Le rapport issu de la concertation sur l’apprentissage fait état d’aides financières à l’apprentissage « nombreuses, peu lisibles et insuffisamment incitatives pour les petites entreprises ». Il préconise à son tour la mise en place d’une aide unique à l’apprentissage.

Certaines mesures de simplification ont été engagées comme le remplacement des ICF par les primes régionales forfaitaires à l’apprentissage ([131]). Le paysage des aides financières n’en demeure pas moins particulièrement complexe en l’absence du choix d’une modalité et d’un financeur uniques, d’autant que d’autres dispositifs ont été créés depuis comme l’aide au recrutement d’un apprenti en 2014 (prime régionale) ou l’aide TPE-jeunes apprentis en 2015.

Ces difficultés se traduisent concrètement par un recours limité aux dispositifs. Ainsi, le taux de recours au dispositif d’aide aux TPE pour le recrutement d’un jeune apprenti reste limité à 75% ([132]). Les formalités sont également souvent complexes, d’autant qu’elles s’adressent à des interlocuteurs différents (DIRECCTE, région, Agefiph, …).

2. Un public visé très large qui limite les effets incitatifs

● Certains dispositifs sont reconnus pour leur efficacité comme l’exonération de cotisations et de contributions sociales. Les rapports précités relèvent notamment leur bonne connaissance par les entreprises, dues très largement à leur ancienneté ([133]). Le comité d’évaluation des dépenses fiscales et de niches sociales dans son rapport de juin 2011 et la mission IGAS-IGF de revue des dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales ont confirmé l’utilité de ces dispositifs.

● Si l’on constate que les montants retenus ne permettent pas de compenser suffisamment les coûts de formation et de rémunération des apprentis (effet de « saupoudrage »), il convient de s’interroger sur un public cible tant au niveau des diplômes préparés par les apprentis que dans les entreprises d’accueil.

Or, ces aides – le plus souvent plafonnées et/ou forfaitaires – ont d’autant plus de chance d’être incitatives qu’elles représenteront une part importante de la rémunération des apprentis. Ces rémunérations, bien que la loi ne prévoie qu’une modulation en fonction de l’âge et de l’avancement dans le cycle de formation, varient fortement en pratique :

– en fonction de la taille de l’entreprise ; ainsi les apprentis dans les entreprises de 0 à 4 salariés touchent en moyenne 732 euros nets par mois contre 1 308 euros dans les entreprises de plus de 250 salariés ;

– en fonction du diplôme préparé ; les apprentis qui se préparent à devenir cadres reçoivent en moyenne 1 238 euros nets contre 846 et 822 euros lorsqu’ils deviennent employés ou ouvriers ([134]).

Par ailleurs, le cœur de l’apprentissage demeure la préparation de diplômes inférieurs au baccalauréat (65 % des contrats) et le recrutement dans des entreprises de moins de 250 salariés (81,6 % en 2016) malgré une tendance à la diminution (85,6 % en 2011) ([135]).

II. L’article 12 propose la crÉation d’une aide unique ciblÉe sur les apprentis les moins qualifiÉs

Sans revenir sur les exonérations sociales et sur le « bonus alternant », il est proposé de créer une aide unique, déclenchée automatiquement sur la base de la transmission du contrat d’apprentissage et versée par l’État.

A. La crÉation d’une aide unique

● Le I crée dans le titre IV du livre II de la sixième partie du code du travail consacré au financement de l’apprentissage une nouvelle aide unique versée par l’État.

Le 1° du I modifie l’intitulé de la section consacrée aux aides à l’apprentissage en cohérence avec le choix de ne maintenir qu’une aide unique.

Le 2° du I réécrit l’article L. 6243-1 relatif à la prime à l’apprentissage.

Celle-ci est remplacée par une « aide » qui diffère sur de nombreux points de la prime régionale à l’apprentissage :

– elle est versée par l’État et non par la région ;

– elle bénéficierait à un champ élargi aux entreprises de moins de 250 salariés, au lieu des entreprises de moins de 11 salariés pour la prime ;

– elle serait plus ciblée car seuls les contrats visant des diplômes ou titres à finalité professionnelle équivalents ou inférieurs au baccalauréat seraient éligibles.

Les autres modalités de cette prime, et notamment son montant, sont renvoyées à un décret.

Elles devraient prévoir les conditions concrètes d’un versement automatisé, en s’appuyant notamment sur la déclaration sociale nominative,

● La suppression des compensations financières à destination des régions serait réalisée en loi de finances, conformément aux dispositions organiques ([136]).

B. La suppression des autres dispositifs

Le 4° du I abroge l’article L. 6243-1-1 qui prévoit l’aide au recrutement d’un apprenti supplémentaire.

Le II abroge implicitement, en réécrivant l’article L. 6222-38, les primes destinées à compenser les dépenses supplémentaires ou le manque à gagner résultant de l’aménagement d’un poste en vue du recrutement d’un apprenti en situation de handicap.

Le III abroge le crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater G du code général qui prévoit le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage.

Il précise que ces dispositions s’appliquent aux exercices ouverts à partir du 1er janvier 2019.

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Section 4 Contrats de professionnalisation et autres formes d’alternance

Article 13 Contrats de professionnalisation, suppression des périodes de professionnalisation et préparation opérationnelle à l’emploi

I. Le contrat de professionnalisation, un outil complémentaire au sein de l’offre d’alternance

Le contrat de professionnalisation est l’une des deux modalités juridiques de l’alternance avec le contrat d’apprentissage. Contrairement à ce dernier, il appartient à la formation professionnelle continue, dans la mesure où il a vocation à compléter la formation initiale du salarié concerné. Il a été progressivement complété par d’autres dispositifs que sont la période de professionnalisation et la préparation opérationnelle à l’emploi.

● Le contrat de professionnalisation a été créé par l’article 10 de l’accord national interprofessionnel de 2003 ([137]), repris par la loi de 2004 ([138]), afin de rationaliser une offre importante de contrats d’insertion par l’alternance ouverte notamment aux demandeurs d’emploi. Dispositif unique de l’alternance des salariés, le contrat de professionnalisation avait pour objectif de personnaliser les parcours, de renforcer la dimension alternée de la formation ainsi que la certification des connaissances et compétences acquises. L’accord de 2003 et la loi de 2004 ont ainsi complété le dispositif par la création de la période de professionnalisation visant davantage les salariés plus âgés. L’ensemble a été conçu dès l’origine comme un domaine d’intervention privilégié des branches professionnelles ([139]).

● Le contrat défini à l’article L. 6325-1 du code du travail a pour objet l’acquisition d’un diplôme ou d’un titre reconnu au répertoire national des certifications professionnelles, dans une convention collective nationale de classification ou d’un certificat de qualification professionnelle. Il peut ainsi être signé pour six à douze mois (vingt-quatre mois pour certains publics ou certaines qualifications ([140])). Il peut être signé pour une durée déterminée ou une durée indéterminée. Initialement ouvert aux jeunes de moins de vingt-six ans en vue de compléter leur formation initiale et aux demandeurs d’emploi âgés de vingt-six ans ou plus en vue d’acquérir un diplôme, un titre ou une qualification afin de favoriser leur insertion ou leur réinsertion professionnelle, son champ a été étendu par la réforme de 2009 aux bénéficiaires du revenu de solidarité active, de l’allocation de solidarité spécifique (chômeurs en fin de droit), de l’allocation aux adultes handicapés et aux personnes ayant bénéficié d’un contrat unique d’insertion.

Comme le contrat d’apprentissage, le contrat de professionnalisation est conditionné à un minimum de temps passé en formation. Cette durée est cependant moins longue dans le contrat de professionnalisation (15 % de la durée du contrat, avec un plancher à 150 heures) que dans le contrat d’apprentissage (minimum de 400 heures), car le salarié a déjà acquis une formation initiale. Ce contrat est rémunéré à un niveau défini en pourcentage du salaire minimum d’insertion et de croissance (SMIC), dans des proportions supérieures à celles de l’apprentissage. Les rémunérations obtenues sous le régime du contrat de professionnalisation bénéficient d’une exonération de cotisations sociales pour l’employeur comme pour le salarié.

● La période de professionnalisation, prévue aux articles L. 6324-1 à L. 6324-10 du code du travail, a été conçue pour donner une deuxième chance aux salariés qui n’avaient pas pu bénéficier des contrats d’insertion ou de qualification en raison de leur âge. La période s’adresse ainsi aux salariés en CDI dont la qualification est insuffisante, aux salariés qui ont cumulé vingt ans d’activité professionnelle ou qui sont âgés de moins de 45 ans, aux salariés qui envisagent une création ou une reprise d’entreprise, aux femmes qui reprennent une activité professionnelle et aux travailleurs handicapés.

Les actions de formation mises en œuvre pendant la période sont celles prévues par l’article général du code du travail ou celles définies par la branche. Les organismes paritaires collecteurs agréés ont généralement restreint ce champ à une liste de qualifications accessibles par ce dispositif qu’ils financent (voir ci-dessous).

La période de formation se déroulant pendant le temps de travail donne lieu au maintien de la rémunération.

Ce dispositif, critiqué car il avait entraîné une dérive permettant aux employeurs de financer des actions de formation de leurs salariés sur les fonds mutualisés de la professionnalisation, a été recentré par la loi du 5 mars 2014 vers son public cible (la loi a supprimé certaines possibilités ouvertes en 2009 à de nombreux cas de salariés en CDI tout en y intégrant les salariés de structures d’insertion par l’activité économique). L’objet de la période a également été limité à une formation qualifiante et certifiante, ou d’acquisition du socle de compétences.

● Le financement du contrat ou de la période est confié aux organismes collecteurs (comme ils l’étaient pour les précédents contrats d’insertion par l’alternance) agréés au titre de la professionnalisation sur la base d’un forfait dont le montant est fixé par accord de branche, ou à défaut, par décret. Une négociation spécifique peut aménager ces coûts pour les publics dits « prioritaires » (article L. 6325-1-1).

Ce financement comprend, outre le coût pédagogique, le financement du tutorat. L’assurance-chômage peut prendre en charge une partie du financement des contrats pour les demandeurs d’emploi.

● En l’absence de cadre juridique spécifique, la formation pendant le contrat de professionnalisation peut se faire en partie à l’étranger, notamment dans le cadre du programme Erasmus Plus. Ainsi, entre juin 2014 et juillet 2016, 9 % des apprenants ayant effectué une mobilité à ce titre étaient en contrat d’apprentissage ([141]).

● La préparation opérationnelle à l’emploi (POE), créée en 2009 et dont les modalités sont prévues aux articles L. 6326-1 à L. 6326-3 du code du travail, complète ces dispositifs de professionnalisation en permettant à un demandeur d’emploi d’être formé préalablement à son recrutement. Celui-ci peut ainsi bénéficier d’une formation pouvant aller jusqu’à 400 heures. Son financement est partagé entre Pôle Emploi, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et l’OPCA sur les fonds de la professionnalisation. La POE peut répondre à un besoin de compétence ciblé (une offre d’emploi) ou à un besoin de main d’œuvre identifié par une branche ou un OPCA.

II. L’article 13 propose un cadre rénové de la professionnalisation

L’article modifie à la fois le cadre juridique du contrat de professionnalisation et de la préparation opérationnelle à l’emploi, supprime la période de professionnalisation et expérimente l’acquisition d’autres formes de qualifications dans le cadre du contrat de professionnalisation.

Le I modifie le chapitre V du titre II du livre III de la sixième partie du code du travail relatif aux contrats de professionnalisation.

Le 1° du I substitue à l’article L. 6325-4 des références en coordination avec l’article 1er du projet de loi, sans modifier le principe selon lequel les titulaires de contrats de professionnalisation ne sont pas pris en compte dans le calcul des salariés simultanément absents au titre de congés de formation.

Le 2° du I tire les conséquences rédactionnelles du remplacement des organismes collecteurs par des opérateurs de compétences et augmente à l’article L. 6325-14-1 de trois à six mois la période pendant laquelle l’action d’évaluation et d’accompagnement peut être prolongée, sur le fondement d’un accord de branche ou d’un accord collectif, lorsque le contrat de professionnalisation signé pour plus de douze mois a été rompu à l’initiative de l’employeur.

Le 3° du I tire les conséquences du remplacement d’un financement spécifique à la professionnalisation par un financement pour l’alternance à l’article L. 6325-24 relatif à l’utilisation des fonds de la professionnalisation dans les entreprises de travail temporaire.

III. La création d’un cadre spécifique pour les mobilités à l’étranger

Si rien n’interdit l’exécution de la formation du contrat de professionnalisation à l’étranger, il n’existe aucun cadre légal applicable à cette période de mobilité. Il est donc proposé d’adopter des règles similaires à celles qui s’appliquent au contrat d’apprentissage, telles qu’issues de la loi du 29 mars 2018 ([142]) et de l’article 8 du projet de loi ([143]).

Le 4° crée une section spécifique, comprenant un article L. 6325-25 unique, consacrée à la mobilité des alternants en contrat de professionnalisation dans l’Union européenne et à l’étranger. Il prévoit ainsi que le contrat de professionnalisation peut être exécuté à l’étranger pour une durée maximale d’un an.

La durée du contrat peut aller jusqu’à vingt-quatre mois, pour permettre cette mobilité, la durée de droit commun du contrat ne pouvant excéder un an. Celui-ci doit en tout état de cause prévoir six mois d’exécution en France, comme pour le contrat d’apprentissage.

Lorsque l’exécution a lieu à l’étranger, l’article L. 6325-13 qui prévoit notamment une durée minimale de formation dans un organisme d’enseignement ne s’applique pas.

Il prévoit que lorsque la mobilité a lieu dans l’Union européenne, l’organisme d’accueil est responsable des conditions d’exécution du contrat de travail dans le respect des normes du pays d’accueil, notamment en matière de santé et de sécurité au travail, de rémunération, de durée du travail ou de repos hebdomadaire et de jours fériés.

Il prévoit que le bénéficiaire du contrat est affilié à la sécurité sociale du pays d’accueil pendant sa mobilité, tant qu’il n’est pas salarié. Il prévoit aussi la faculté de conclure une convention entre les parties prenantes pour prévoir les conditions d’application de cette mobilité et renvoie à un arrêté du ministre chargé du travail le modèle de cette convention dans les mêmes conditions que pour le contrat d’apprentissage.

IV. La suppression de la période de professionnalisation

La période de professionnalisation qui n’a pas su trouver sa place entre le contrat de professionnalisation et les obligations de formation de l’employeur demeure largement détournée de son esprit initial, notamment dans les branches professionnelles qui n’ont pas instauré un cadre très strict. La période se substitue à des actions qui devraient relever du plan de formation, sur un financement mutualisé (professionnalisation, à hauteur de 500 millions sur 1,7 milliard en 2016) ou du salarié sur son compte personnel de formation (CPF).

Par ailleurs, le nouveau mode de financement qui associe les anciens fonds de la professionnalisation et ceux de l’apprentissage oblige à réinterroger le périmètre des dépenses éligibles à ces fonds.

Il est donc proposé de supprimer la période de professionnalisation pour toutes ces raisons.

Le 1° du II supprime les articles L. 6324-1 à 6324-6 qui définissent l’objet et les conditions d’ouverture de la période de professionnalisation, ainsi que les articles L. 6324-7 à L. 6324-10 qui prévoient le déroulement de la période de professionnalisation.

Cette suppression correspond en tout état de cause à la réalité d’une « saturation progressive des fonds de la professionnalisation » ainsi rendue plus difficile au financement du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Les formations poursuivies dans le cadre de la période de professionnalisation peuvent par ailleurs être acquises selon une autre modalité (plan de formation, CPF, ou contrat de professionnalisation)

V. Des mesures de coordination sur la préparation opérationnelle à l’emploi

Le 2° du II réécrit l’article L. 6326-2 relatif à la préparation opérationnelle à l’emploi, pour tenir compte notamment de la création des opérateurs de compétences. Celle-ci serait en principe financée par Pôle Emploi, l’opérateur de compétences pouvant contribuer au financement du coût pédagogique et des frais annexes.

Il reviendrait, comme dans le droit en vigueur, à l’entreprise de définir en concertation avec Pôle Emploi et avec l’opérateur de compétences les compétences qui doivent être acquises au cours de cette période.

Le 3° du II procède à des modifications rédactionnelles respectivement aux articles L. 6326-3 et L. 6326-4 pour tenir compte de la création des opérateurs de compétences et de la suppression du fonds de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).

VI. L’expérimentation d’un champ élargi de qualifications par le contrat de professionnalisation

L’article 74 de la loi du 8 août 2016 ([144]), prenant acte du fait que les contrats de professionnalisation étaient utilisés à 75 % par des jeunes de moins de 26 ans et à seulement 6% par des demandeurs d’emploi de longue durée, a ouvert pour une durée indéfinie une expérimentation permettant aux demandeurs d’emploi les plus éloignés de l’emploi d’acquérir des compétences qui ne sont pas nécessairement des qualifications professionnelles reconnues.

Comme le rappelle l’étude d’impact, cette expérimentation a cependant largement manqué sa cible, faute d’une définition très précise des publics concernés (seulement 60% de demandeurs d’emploi, 11% un diplôme supérieur à Bac+5).

Le III prévoit, dans le même esprit mais avec un cadre mieux défini, l’expérimentation jusqu’au 31 décembre 2020, par le Gouvernement, dans certains territoires, de la faculté, par dérogation aux principes de l’article L. 6314-1 qui définit limitativement le droit à la qualification professionnelle, de recourir à un contrat de professionnalisation en vue d’acquérir d’autres compétences définies par l’entreprise et l’opérateur de compétences.

Ces publics pourraient ainsi bénéficier de certifications plus faibles, de blocs de compétences ou d’actions de pré-qualification qui ne peuvent être acquis par un contrat de professionnalisation dans le droit en vigueur.

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Outre un amendement rédactionnel de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements :

– un amendement de la rapporteure remplace aux articles L. 6324-1 et suivants la période de professionnalisation, supprimée par le projet de loi, par un nouveau dispositif intitulé « Reconversion ou promotion par alternance » ; il s’agit de compléter les possibilités offertes par le contrat de professionnalisation en permettant à un salarié, par un simple avenant à son contrat à durée indéterminée ou à son contrat unique d’insertion, d’entamer une action de formation qualifiante par alternance ; sa rémunération est maintenue pendant la formation et l’action peut faire l’objet d’un financement par les fonds mutualisés de l’alternance ;

– un amendement adopté à l’initiative de Mme de Vaucouleurs et de ses collègues du groupe MODEM modifie l’article L. 6325-11 en relevant la durée maximale dérogatoire du contrat de professionnalisation de deux à trois ans ; il s’agit de permettre de préparer par la voie du contrat de professionnalisation des qualifications plus longues comme la licence professionnelle et le baccalauréat professionnel ;

– un amendement adopté à l’initiative de Mme Bareigts et de plusieurs de ses collègues expérimentant, pour une durée de trois ans, le cadre de la mobilité applicable dans l’Union européenne pour les mobilités entre les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et les pays de leur environnement géographique au sens de la loi n°2016-1657 du 5 décembre 2016 ; il s’agit d’une disposition « miroir » de celle adoptée à l’article 8 sur le contrat d’apprentissage.

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Article 13 bis Évaluation des effets du projet de loi sur la promotion de la mobilité des alternants

La commission a adopté à l’initiative de M. Maillard et des ses collègues du groupe La République En Marche cet article additionnel qui prévoit que, deux ans après la promulgation de la loi, ses dispositions font l’objet d’une évaluation quant à leurs effets sur la promotion de la mobilité des apprentis au sein de l’Union européenne.

Cette évaluation doit permettre de faire un point d’étape pour déterminer si le cadre législatif adopté permet de véritables échanges au niveau européen.

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Chapitre IV Refonder le système de construction et de régulation des diplômes et titres professionnels

Article 14 Régulation renouvelée de l’offre de certifications professionnelles