rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour la liberté de choisir son avenir professionnel (n°904). — Commentaires d'articles

I. Une offre de certification professionnelle plurielle mais insuffisamment régulée

A. La diversité de l’offre de certification professionnelle

Les certifications professionnelles sont définies par la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) comme le « processus de vérification d’une maîtrise professionnelle (sous l’angle des personnes) et son résultat ».

Quatre catégories principales de certifications peuvent être distinguées.

● Les diplômes et titres à finalité professionnelle, tout d’abord, couvrent deux catégories distinctes de certifications :

– les diplômes et titres délivrés par l’État et au nom de l’État, d’une part, créés par décret et organisés par arrêté des ministres compétents, après avis d’instances consultatives associant les organisations représentatives d’employeurs et de salariés. Ils sont enregistrés de droit au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ;

– les diplômes et titres délivrés en leur nom propre par certaines autorités et des organismes ou instances (publics, privés, associatifs, consulaires…), d’autre part, enregistrés sur demande au RNCP et voyant alors leur niveau reconnu par l’État, après consultation des partenaires sociaux. La CNCP veille à la cohérence de leur conception et à la pertinence de la qualification sur le marché du travail.

● Les certificats de qualification professionnelle (CQP), ensuite, sont délivrés par les branches professionnelles afin de reconnaître qu’une personne maîtrise les savoirs et les savoir-faire correspondant à une qualification identifiée.

On distingue :

– les CQP de branche, délivrés par les branches professionnelles en leur nom propre pour répondre à leurs besoins spécifiques. Ils sont établis par une ou plusieurs commissions paritaires nationales pour l’emploi (CPNE) et s’appuient sur un double référentiel d’activités et de certification. Ils peuvent être enregistrés au RNCP à la demande des organismes les ayant créés et après avis conforme de la CNCP ;

– les CQP interbranches (CQPI), qui valident les capacités ou compétences professionnelles communes à au moins deux branches professionnelles.

● Les blocs de compétences, aussi, permettent la reconnaissance, au sein d’une certification, des seuls éléments de compétences que les personnes intéressées souhaitent acquérir. Ils peuvent être communs à plusieurs certifications.

Les fiches publiées au RNCP peuvent comporter une information sur les blocs de compétences qui composent la certification proposée.

● Les certifications et habilitations correspondant à des compétences transversales, enfin, sont recensées dans un inventaire spécifique établi par la CNCP.

Contrairement au cas d’une certification enregistrée au RNCP – où l’on vise un métier dans son ensemble –, seule une partie des certifications est visée par l’Inventaire, qui regroupe trois catégories :

– les certifications et habilitations qui découlent d’une obligation légale ou réglementaire nécessaire pour exercer un métier ou une activité sur le territoire national ;

– les certifications dites « normes de marché », qui correspondent à un domaine spécifique ayant une forte valeur d’usage dans un cadre professionnel (par exemple, une certification linguistique) ;

– les certifications qui répondent à une utilité économique ou sociale, qui correspondent à un ensemble de compétences permettant de favoriser l’insertion et le maintien dans l’emploi (par exemple, le socle de connaissances et de compétences).

Principaux dispositifs de certification professionnelle

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, à partir de Centre Inffo.

B. La régulation inaboutie de l’offre de certifications

● La régulation de l’offre de certification professionnelle constitue le pilier de la politique de développement des compétences. Elle est indispensable à au moins trois titres :

– assurer l’adéquation des certifications proposées aux besoins de l’économie, et ainsi rapprocher l’offre et la demande en compétences ;

– préférer au maintien de certifications obsolètes le soutien aux nouvelles formations qui répondent à des compétences nouvelles et émergentes ;

– permettre à chaque actif de se positionner en termes de niveau et d’accéder à une offre renouvelée de titres et de diplômes à finalité professionnelle.

Il revient à l’État d’exercer cette régulation, la puissance publique devant exercer un effet de signal auprès des entreprises et favoriser la montée en compétences dans chaque secteur de l’économie.

● Pourtant, malgré son rôle central, la régulation de l’offre de certification apparaît aujourd’hui insuffisamment concertée, réactive et opérationnelle.

D’une part, le lien entre l’offre et la demande de compétences semble distendu et à la source d’un mauvais appariement sur le marché du travail – voire d’une sous-utilisation des compétences disponibles. Les partenaires sociaux, qui pourraient légitimement relayer les besoins actuels en compétences, sont associés de manière formelle à l’examen des projets de certification et voient leur rôle limité, pour l’essentiel, à un avis simple au sein des commissions professionnelles consultatives (CPC).

D’autre part, le système de certification est largement reconnu comme peu lisible et insuffisamment réactif. Sont ainsi recensées 10 864 certifications actives au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et 1 608 certifications à l’Inventaire. Alors que certaines compétences tardent à être reconnues – un délai de quatre à cinq ans s’avérant nécessaire pour faire enregistrer une certification –, d’autres le sont par d’innombrables certifications difficilement distinguables. Le RNCP recense, à titre d’exemple, 26 certifications de coach classées aux niveaux I et II.

Enfin, l’efficience de l’offre de certification ne va pas de soi aujourd’hui. Reposant sur une faible sélectivité – avec un taux de refus d’enregistrement au RNCP limité à 10 % –, l’enregistrement n’est pas limité dans la durée et ne permet donc pas d’orienter, au fil du temps, l’offre de certification vers les besoins identifiés en compétences.

II. Une régulation renforcée, au service des besoins en compétences du marché du travail

L’article 14 rénove le dispositif de régulation de la certification professionnelle afin de le lier directement et efficacement aux besoins en compétences du marché du travail. Cette nouvelle régulation sera assurée par France compétences – créée aux termes de l’article 16 du projet de loi –, qui reprend ainsi les missions exercées jusqu’alors par la CNCP.

Basculant du code de l’éducation au code du travail, le dispositif de régulation fait l’objet de trois modifications principales portant sur la gestion et le contenu des répertoires nationaux, les modalités de création des certifications et leur procédure d’enregistrement (I). Les dispositions jusqu’ici insérées dans le code de l’éducation sont, en conséquence, supprimées (II).

● Les répertoires nationaux, tout d’abord, sont désormais établis et actualisés par le nouvel établissement France compétences. La distinction actuelle entre deux répertoires est préservée :

– le répertoire national des certifications professionnelles, d’une part, qui rassemble les certifications permettant une validation des compétences et des connaissances acquises nécessaires à l’exercice d’activités professionnelles. Restant classées par niveau de classification et domaine d’activité – permettant notamment leur correspondance avec les certifications d’autres États-membres de l’Union européenne –, ces certifications sont définies par un triple référentiel :

un référentiel d’activités, qui décrit les situations de travail et les activités exercées, et les métiers ou emplois visés ;

un référentiel de compétences, qui identifie les compétences et les connaissances – y compris transversales – qui en découlent ;

un référentiel d’évaluation, qui définit les critères et les modalités d’évaluation des acquis ;

– le répertoire spécifique des certifications et des habilitations (RSCH), d’autre part, qui succède à l’Inventaire.

En outre, la nouvelle rédaction donne désormais une définition à la notion de blocs de compétences, conçus comme des « ensembles homogènes et cohérents de compétences contribuant à l’exercice autonome d’une activité professionnelle et pouvant être évaluées et validées ».

● La création de diplômes et titres à finalité professionnelle, ensuite, est désormais conditionnée à l’avis conforme de commissions professionnelles consultatives ministérielles, composées au moins pour moitié des partenaires sociaux.

Les CPC, dont les règles d’organisation et de fonctionnement seront définies par décret en Conseil d’État, examineront les projets de création, de révision ou de suppression de certifications, à l’exception des diplômes de l’enseignement supérieur. L’avis des CPCM sera toutefois uniquement simple lorsque la décision porte sur un diplôme ou un titre à finalité professionnelle requis pour l’exercice d’une profession en application d’une règle internationale ou d’une loi.

Les CQP, quant à eux, ne voient pas leur régime modifié, à l’exception de :

– leur classement par niveau de qualification, sur le répertoire, pour ceux enregistrés à compter du 1er mars 2019 (IV) ;

– leur transmission à la Caisse des dépôts et consignations au titre de la gestion, par cette dernière, du compte personnel de formation (CPF).

● L’enregistrement aux répertoires nationaux, enfin, est désormais limité dans le temps. Une durée maximale de cinq ans s’appliquera ainsi aux diplômes et titres à finalité professionnelle, qu’ils soient établis par l’État – l’inscription restant alors automatique – ou non.

La certification pourra néanmoins être retirée du répertoire par anticipation si la demande de correspondances totales ou partielles entre la certification inscrite et celles équivalentes et de même niveau de qualification et leurs blocs de compétences n’est pas satisfaite par l’organisme responsable.

● Des dispositions transitoires sont prévues, afin de procéder à l’actualisation progressive des répertoires et de mettre fin à l’inscription jusqu’alors sans durée des certifications. Resteront ainsi inscrites :

– jusqu’au 1er mars 2024, les certifications publiques enregistrées au RNCP (III) ;

– jusqu’au 28 février 2021, les certifications enregistrées jusqu’ici à l’Inventaire et basculées automatiquement, pour une durée de deux ans, au RSCH (V).

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Outre 14 amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements de Mme Laëtitia Romeiro Dias visant à préciser le régime de propriété des certificats de qualification professionnelle créés par les commissions paritaires nationales pour l’emploi :

– le premier amendement prévoit que les CPNE peuvent confier l’organisation du cursus de la formation rattachée à un CQP à des organismes de formation habilités au terme d’une procédure de mise en concurrence ;

– le second garantit la propriété par les organisations représentatives siégeant au sein des CPNE des CQP qu’elles ont créés et des référentiels associés.

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Article 14 bis Accès des personnes en situation de handicap aux attestations de compétences

L’article 14 bis résulte de l’adoption d’un amendement de Mme Gisèle Biémouret par la commission.

Il vise à faciliter l’obtention d’une attestation de compétences par des personnes en situation de handicap suivant une formation sans pour autant obtenir le diplôme ou le titre.

Il s'agit d'une disposition d'ores et déjà prévue par une circulaire du 30 novembre 2016 mais répondant à un traitement et à des pratiques hétérogènes entre académies. L’objectif de cette disposition est donc de renforcer l’effectivité de l’accès à cette attestation pour les publics concernés.

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Article 14 ter Adaptation du régime des établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche

L’article 14 ter résulte de l’adoption d’un amendement du groupe La République en Marche par la commission.

Il vise à permettre aux établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche la constitution de filiales destinées à assurer des formations de courte durée ou des formations ne débouchant pas sur la délivrance d’un diplôme conférant un grade.

Il reproduit ainsi une possibilité aujourd’hui ouverte aux activités relevant de la valorisation de la recherche.

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Chapitre V Gouvernance, financement, dialogue social

Section 1 Principes généraux et organisation institutionnelle de la formation professionnelle

Article 15 Rôle des acteurs

I. État et régions se partagent les responsabilités dans le domaine de la formation professionnelle et de l’apprentissage

La décentralisation progressive des compétences de la formation professionnelle et de l’apprentissage a conduit à renforcer la région comme collectivité « chef de file » dans ce champ. L’État, juridiquement cantonné à une compétence résiduelle, demeure en pratique un acteur central.

A. La formation professionnelle et l’apprentissage, compétences décentralisées au niveau régional

● L’exercice approfondi par l’État d’une compétence dans le champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage n’est resté historiquement qu’une parenthèse. En effet, aux lois d’amorçage de cette politique publique de l’emploi et de la formation ([145]) ont rapidement succédé les lois d’inspiration paritaires de 1971 ([146]), et aux lois d’inspiration paritaires les lois de décentralisation, et singulièrement celle du 7 janvier 1983 ([147]). Au terme de l’article 82 de cette dernière, les conseils régionaux ont obtenu une compétence de droit commun en la matière, sous réserve du maintien de certaines compétences à l’État (compétence législative, notamment fiscale, et réglementaire, actions de portée nationale, programmes d’orientations prioritaires). Les conseils régionaux ont vu ce transfert financé par une dotation annuelle de décentralisation et une part plus limitée de recettes fiscales ([148]).

Ce premier mouvement de décentralisation, limité dans un premier temps sur le plan des moyens, n’a pas cessé de se renforcer jusqu’à aujourd’hui.

Il a d’abord concerné les politiques en directions de la jeunesse avec la loi du 20 décembre 1993 ([149]). Cette dernière a transféré aux régions certaines compétences qui relevaient d’actions de portée nationale jusque-là, comme les actions qualifiantes vers les jeunes de 16 à 25 ans, ainsi que les actions de requalification (à partir de 1994) et d’insertion (à partir de 1998). La région a dû se doter d’un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes en concertation avec les autres parties prenantes.

Il s’est ensuite étendu à la régulation du système de formation professionnelle avec les lois du 17 janvier ([150]) et du 27 février 2002 ([151]) (comité de coordination régionale de l’emploi et de la formation professionnelle, collecte de la taxe d’apprentissage et coordination des financements des CFA pour la première, extension aux adultes du plan régional de développement des formations professionnelles et prise en charge de la prime d’apprentissage pour la seconde).

La loi de décentralisation du 13 août 2004 ([152]) a cherché à clarifier la compétence de principe de la région en confiant à celle-ci « la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle. » à l’exclusion de toute mention de celle de l’État (article L. 214-12 du code de l’éducation). La région s’est également vue confier, sur le fondement de cette même loi, de nouvelles missions spécifiques en matière de validation des acquis de l’expérience, de financement des stagiaires de l’AFPA ([153]) et de procédure de contrôle des contrats d’apprentissage. La région a été également dotée d’un véritable support de coordination avec le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDFP), entièrement défini par l’exécutif régional et doté d’une portée de programmation et non de simple orientation.

Enfin, la loi du 5 mars 2014 ([154]) a créé un véritable « bloc de compétences » régional y compris dans les champs où les compétences sont traditionnellement partagées avec l’État comme le handicap, les détenus ou les Français établis hors de France. La région est confirmée dans son rôle de coordination de l’ensemble des acteurs, y compris étatiques comme Pôle Emploi ou l’AFPA, pour la définition d’une politique d’achat de formations collectives, ainsi que dans sa compétence plus spécifique dans le champ sanitaire et social (définition de quota d’étudiants, agrément des établissements de formations sociales). La compétence de la région se voit également renforcée par l’affirmation du service public régional de l’orientation ([155]).

● Dans le cadre juridique en vigueur, issu de la loi de 2014, les régions sont les premiers financeurs publics de la formation professionnelle, de l’apprentissage et de l’orientation. Ainsi, les régions ont dépensé en 2016 au total 5,53 milliards d’euros, dont 41,2 % pour la formation professionnelle, 35,5 % pour l’apprentissage et 20 % pour les autres établissements de formation. Ces sommes sont à comparer aux 280 millions d’euros issus de fonds européens et 2,5 milliards d’euros versés par l’État ([156]) pour la même année.

B. Les compétences plus que résiduelles de l’État dans ce champ

Malgré la réaffirmation juridique à plusieurs reprises de la compétence de la région dans le champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage, l’intervention de l’État demeure importante.

● Au plan juridique, les compétences « résiduelles » de l’État sont définies au chapitre II du livre Ier de la sixième partie du code du travail, spécifique à la formation professionnelle, et au chapitre Ier du titre Ier du livre II de la première partie du code du travail qui concerne l’ensemble de l’administration de l’éducation.

Au regard de ces deux sources, l’État a en charge :

– au titre de sa compétence prépondérante dans le champ de l’éducation, la définition des voies de formation ou la délivrance des diplômes nationaux (article L. 211-1 du code de l’éducation) ;

– au titre de sa compétence subsidiaire en matière de formation professionnelle tout au long de la vie, l’organisation et le financement des formations qui connaissent un faible développement ou qui sont émergentes (article L. 6122-1 du code du travail) mais aussi le cofinancement des actions de formation ou la rémunération des bénéficiaires du congé individuel de formation (article L. 6122-2), le financement de la qualification professionnelle des chefs d’entreprise (article L. 6122-3) ou des responsables patronaux et syndicaux (article L. 6122-3).

● Au plan financier, l’État continue en réalité à assurer un soutien important à la formation professionnelle et à l’apprentissage. Ainsi, en 2018, il consacrera 2,9 milliards d’euros soit :

– 783 millions d’euros à la formation des demandeurs d’emplois dans le cadre du Grand plan d’investissement qui remplace le plan exceptionnel de formation de 500 000 personnes en recherche d’emploi supplémentaires ([157]) ;

– 439 millions d’euros à la formation des jeunes ;

– 53 millions d’euros pour le soutien et l’accompagnement des entreprises ;

– 1,5 milliard d’euros pour l’alternance (exonérations fiscales et aides aux contrats d’apprentissage et contrats de professionnalisation) ;

– 4 millions d’euros en faveur de publics spécifiques ;

– 131 millions d’euros de soutien à des organismes nationaux ou territoriaux (AFPA, Centre Inffo, soutien à Erasmus, centres d’animation, de recherche et d’information sur la formation-observatoires régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle – « CARIF-OREF », association régionales pour l’amélioration des conditions de travail - ARACT).

II. L’article 15 précise cette répartition des compétences

Sans modifier profondément les équilibres trouvés au fil des réformes, l’article 15 aménage les dispositions des codes du travail, de l’éducation et le code général des collectivités territoriales relatives aux compétences respectives de l’État et de la région.

A. Une redéfinition du champ d’intervention de la région dans le champ de l’apprentissage

Le 1° du I modifie l’article L. 6121-1 relatif à la compétence régionale en matière de formation professionnelle.

Les a), b) et c) du 1° du I suppriment les références à l’apprentissage dans l’attribution des compétences à la région, en cohérence avec les modifications apportées notamment :

– à l’article 11 du projet de loi qui met fin à la compétence des régions dans la définition de l’offre de centres de formation d’apprentis ;

– à l’article 12 qui simplifie et confie à l’Etat le versement des primes à l’apprentissage aux employeurs ;

– aux articles 17 et 19 s’agissant du financement de l’apprentissage confié aux branches professionnelles et aux opérateurs de compétences.

Le d) du 1° réécrit le 6° relatif à la contribution à l’évaluation des politiques de formation professionnelle par la région, en supprimant toute référence à l’apprentissage. Il précise que cette contribution à l’évaluation se concentre sur la politique de formation professionnelle continue pour les jeunes et les personnes à la recherche d’emploi.

Le e) du 1° du I complète l’article en vue de maintenir la compétence de la région qui doit contribuer à développer l’apprentissage de manière équilibrée sur le territoire. Cette disposition correspond à la possibilité pour la région ouverte au 8° du I (voir immédiatement ci-dessous) de participer au financement des centres de formation d’apprentis pour des enjeux d’aménagement du territoire ou de développement économique.

Le 8° du I réécrit l’article L. 6211-3 initialement consacré aux contrats d’objectifs et de moyens entre la région, d’une part, et l’État, les organismes consulaires et les organisations professionnelles d’autre part. Ces contrats perdent leur objet dès lors que les conseils régionaux transfèrent une part importante de leurs compétences aux branches professionnelles sont implicitement abrogés.

Dans sa nouvelle rédaction, l’article prévoit que la région, qui n’assurerait plus le financement principal des centres de formation d’apprentis, pourrait néanmoins contribuer à ce financement pour répondre à des besoins d’aménagement du territoire ou de développement économique.

Cette contribution supplémentaire des régions pourrait prendre la forme d’une majoration du financement au contrat par les opérateurs de compétences pour les dépenses de fonctionnement ou d’une subvention pour les dépenses d’investissement. Ces montants seraient, le cas échéant, notifiés à France Compétences et s’inscriraient dans le cadre de conventions d’objectifs et de moyens avec les opérateurs de compétences.

Le Gouvernement a annoncé le maintien des niveaux de transferts actuels pour l’investissement soit environ 180 millions d’euros, ainsi qu’une dotation spécifique pour la péréquation au niveau de 250 millions d’euros ([159]).

La rapporteure souhaite insister sur le fait que cette évolution ne doit en aucun cas se traduire par une disparition d’un dialogue qui demeure indispensable, en amont, pour construire des visions stratégiques des territoires.

B. Des modifications dans le code du travail rendues nécessaires par la réforme de la formation professionnelle

Une compétence renforcée de l’Etat dans la formation des publics les plus fragiles

Le 6° du I crée à l’article L. 6122-1 une nouvelle compétence de l’État en matière de financement de certaines prestations de formation professionnelle.

En plus de son intervention dans le champ des formations faiblement développées ou émergentes, l’État pourrait être fondé à intervenir en direction des jeunes sortis du système scolaire sans qualification et des personnes à la recherche d’un emploi d’un niveau de qualification inférieur au baccalauréat. Ces actions pourraient notamment prendre en compte les besoins des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Cette précision, conforme par ailleurs à la réalité des dépenses de l’État en matière de formation professionnelle décrite ci-dessus, transcrit juridiquement la mise en place du plan d’investissement compétences, qui constitue un investissement massif vers ces publics.

Outre quelques modifications rédactionnelles, le 3° du I tire les conséquences de ce nouveau champ de compétence de l’Etat à l’article L. 6121-4. Ce dernier prévoit, dans la nouvelle rédaction qui Pôle emploi peut acheter ou contribuer à l’achat de formations prévues aux I et II de l’article L. 6122-1, c’est-à-dire respectivement celles qui doivent être soutenues financièrement par l’État en raison de leur caractère émergent ou celles qui répondent à un besoin additionnel de qualification.

Cette nouvelle rédaction permet de mieux articuler les nouvelles missions de l’État avec celles de son opérateur privilégié en matière de soutien à la formation individuelle des demandeurs d’emploi.

Des coordinations assurées avec les autres modifications apportées par le projet de loi

Le 2° du I abroge l’article L. 6121-3 devenu sans objet en raison de la suppression des organismes collecteurs paritaires et du congé individuel de formation.

Cette abrogation ne prive pas la région de tout outil de coordination avec la gestion paritaire puisque l’article 19 du projet de loi prévoit la faculté pour l’opérateur de compétences de conclure une convention avec la région.

Le 4° du I simplifie les dispositions de l’article L. 6121-5 en supprimant l’obligation pour la région et les autres structures finançant la formation professionnelle de demandeurs d’emploi de s’assurer que les organismes de formation en informent les organismes du service public de l’emploi et du conseil en évolution professionnelle.

L’obligation pour les organismes de formation d’informer Pôle emploi de l’entrée, de l’interruption ou de la sortie effective d’une personne de la liste des demandeurs d’emploi est en revanche maintenue.

Le 5° du I supprime la référence à l’article L. 6121-6 aux comités paritaires interprofessionnels régionaux remplacés à l’article 16 du projet de loi par un comité régional pour l’emploi, la formation et l’orientation professionnelle.

Le 7° du I abroge l’article L. 6122-2 devenu sans objet avec la suppression du congé individuel de formation et le remplacement des OPCA par les opérateurs de compétences, dont les conventions passées avec l’État sont prévues à l’article 19 du projet de loi.

C. Des modifications d’une portée modeste dans le code de l’éducation

Le II modifie les dispositions du code de l’éducation relatives à la compétence régionale et de l’État en matière de formation.

Les 2°, 3° et 4° du II suppriment les références à la compétence régionale d’apprentissage aux articles L. 214-12, L. 214-12-1 et L. 214-13 du code de l’éducation.

Le a) du 4° du II réécrit le 2° du I de ce dernier article en vue de compléter le contenu du contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles (CPRDFOP).

Plusieurs modifications méritent d’être soulignées :

– il est ainsi rappelé que les formations sanitaires et sociales font pleinement partie des filières professionnelles concernées ; ce rappel est rendu nécessaire par l’abrogation du schéma des formations sanitaires et sociales (voir ci-dessous) ;

– les « objectifs » du plan deviennent des « orientations » qui doivent répondre non seulement à l’émergence de nouvelles filières mais aussi répondre aux besoins des entreprises en matière de développement des contrats d’alternance et tenir compte des besoins spécifiques des quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

Le b) du 4° du II réécrit également le 3° qui précise le contenu de la partie du plan consacrée aux jeunes en supprimant la notion de schéma de développement de la formation professionnelle initiale et partant, le schéma des formations sanitaires et sociales.

Dans le droit proposé, le contrat de plan doit en revanche préciser les actions destinées à assurer l’égalité de représentation des sexes dans les filières professionnelles, de même que les besoins liés à l’hébergement et à la mobilité des jeunes.

Le c) du 4° du II complète le 4° qui précise le contenu de la partie du plan consacrée aux adultes, en ajoutant la question de l’accès à la certification professionnelle.

Le d) du 4° du II remplace au 5° le « schéma prévisionnel » par les « objectifs » de développement du service public régional de l’orientation.

Les e), g) et h) du 4° du II procèdent à des modifications rédactionnelles en remplaçant les renvois au sein de l’article aux dispositions de l’article L. 5212-1 par « Pôle Emploi ». Le h) remplace également la formation « alternée » par « en alternance ».

Le f) du 4° du II supprime l’avis obligatoire du conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP), supprimé à l’article 16 du projet de loi, préalable à tout décret fixant les modalités de suivi et de l’évaluation des contrats de plan régionaux.

Le i) du 4° du II abroge le quatrième alinéa du V de l’article L. 214-13 qui prévoit des contrats d’objectifs et de moyens visant au développement de l’apprentissage entre l’État, la région, la collectivité territoriale de Corse, les chambres consulaires et les organisations représentatives d’employeurs et de salariés.

Dans l’architecture prévue par le projet de loi, le développement de l’apprentissage ne repose en effet plus sur des rapports entre l’État et les collectivités territoriales responsables, mais résulte d’une rencontre entre le niveau du « coût au contrat » déterminé par les branches professionnelles et l’offre de centre de formation d’apprentis, sous réserve des capacités de financement des conseils régionaux.

Les a), b) et c) du 5° du II précisent à l’article L. 214-13-1 relatif à l’ouverture et la fermeture des sections de formation professionnelle initiale que l’article ne porte que sur les sections sous statut scolaire, le régime juridique des sections d’apprentissage et des unités de formation par l’apprentissage étant supprimé à l’article 11 du projet de loi.

D. Les conséquences rédactionnelles dans le code général des collectivités territoriales

Les 1°, a) et b) du 2° du III suppriment les références à la compétence régionale sur l’apprentissage dans la section du code concernée ainsi qu’à l’article L. 4332-1 relatif au fonds régional de l’apprentissage et de la formation continue, pour les mêmes raisons que celles précédemment évoquées.

Le c) du 2° du III supprime des ressources du même fonds le « produit de la ressource régionale pour l’apprentissage » au sein du même article, afin de tenir compte de la suppression de la taxe d’apprentissage à l’article 17 du projet de loi.

Le 3° du III supprime la référence au CNEFOP, supprimé par l’article 16 du projet de loi dans le suivi et l’évaluation du contrat de plan entre l’État et la collectivité territoriale de Corse, prévue à l’article L. 4424-32.

E. Un état des lieux par les régions sur les derniers exercices de sa compétence pour favoriser la transition

Le IV prévoit que la région établit un rapport annuel sur la gestion de l’apprentissage pour les deux dernières années où celui-ci relèvera de sa compétence, à savoir 2018 et 2019.

Ce rapport rendrait compte des coûts moyens par apprenti, ainsi que du coût moyen par diplôme ou titre professionnel. Cet état des lieux serait de nature à faciliter la transition avec le nouveau système de coût au contrat fixé par les branches professionnelles entrant en vigueur le 1er janvier 2020.

F. Une entrée en vigueur différée des changements liés à la réforme de l’apprentissage

Si les dispositions de cet article entrent en vigueur au 1er janvier 2019 conformément à ce que prévoit l’article 25 du projet de loi, certaines modifications sont repoussées au 1er janvier 2020.

Est ainsi maintenu pendant l’année 2019, année de transition, l’essentiel des dispositions en lien avec la compétence régionale d’apprentissage :

– les compétences régionales sur l’apprentissage prévues à l’article L. 6121-1 du code du travail, aux articles L. 214-12, L. 214-12-1 et L. 214-13 du code de l’éducation ainsi qu’à l’article L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales en cohérence avec le maintien du cadre juridique et financier des CFA en 2019 ;

– le contrat d’objectifs et de moyens entre l’État et les régions prévu à l’article L. 6111-3 pour la même raison ;

– l’application de l’article L. 214-13-1 sur l’ouverture et la fermeture des sections en cohérence avec le maintien des règles sur les sections d’apprentissage et les unités de formation en apprentissage en 2019.

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Outre huit amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté les amendements suivants :

– à l’initiative de Mme Khattabi et de plusieurs de ses collègues du groupe La République En Marche, il a été précisé à l’article L. 6121-5 que les organismes de formation informent non seulement Pôle Emploi de l’entrée, de l’interruption ou de la sortie d’une formation pour les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi, mais aussi les missions locales et Capemploi ;

– à l’initiative de Mme Piron et de plusieurs de ses collègues du groupe La République En Marche, le programme national de formation défini par l’État doit viser en priorité les personnes en situation d’illettrisme ;

– à l’initiative du Gouvernement, il a été précisé à l’article L. 6122-1 que les ressources régionales en matière d’investissement dans les centres de formation d’apprentis seront définies chaque année en loi de finances sur la base des dépenses des exercices 2017, 2018 et 2019 ;

– à l’initiative de Mme Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, ont été précisées à l’article L. 214-13 les missions de la région en matière de formation professionnelle, en ajoutant les transitions « énergétique et numérique » aux domaines pour lesquels elle doit identifier l’émergence de nouvelles filières et de nouveaux métiers ; un deuxième amendement du même auteur a complété ces mêmes missions régionales en ajoutant la promotion de conventions entre les CFA et les lycées professionnels et de la mutualisation des plateaux techniques ; un troisième amendement du même auteur a également complété le contenu obligatoire du contrat de plan régional de développement des formations et d’orientation professionnelles (CRDFOP) en y ajoutant la mission de favoriser l’insertion professionnelle en milieu ordinaire des personnes en situation de handicap, accidentées ou atteintes d’une maladie neurodégénératives.

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Article 16 Création de France compétences

I. Une gouvernance composite, mouvante et dépassée

Le système français de formation professionnelle continue et d’apprentissage se caractérise avant tout par son éclatement entre de nombreux acteurs, fruit de l’histoire et de l’adaptation des missions et des outils de cette politique aux objectifs définis par la loi. Il en résulte une complexité largement reconnue pouvant entraver l’efficacité du pilotage des dispositifs eux-mêmes techniques et lourds à déployer.

A. L’éclatement du système français de formation professionnelle

La gouvernance de la formation professionnelle a connu de nombreux visages, modifiés au fil des réformes de la formation professionnelle. Ils ont comme point commun d’avoir coexisté dans un système qui, initialement considéré comme pluriel, est rapidement devenu illisible. Six instances illustrent aujourd’hui l’éclatement du système.

1. Le FPSPP, financeur de la formation des publics prioritaires

● Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) est une association à gestion paritaire en charge de la mutualisation et de la redistribution des fonds de la formation professionnelle, en priorité vers les publics les plus éloignés de la formation.

Succédant au fonds unique de péréquation (FUP), il a été créé par agrément de l’État du 12 mars 2010, en application de la loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie ([160]). Ses missions et modalités de fonctionnement sont précisées aux articles L. 6332-18 à L. 6332-22-2 du code du travail.

● Sept missions sont définies par la loi :

– contribuer au financement d’actions de formation concourant à la qualification et à la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi ;

– assurer la péréquation des fonds par des versements complémentaires aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) pour le financement des contrats de professionnalisation ;

– contribuer au développement de systèmes d’information concourant au développement de la formation professionnelle ;

– financer les heures acquises et mobilisées au titre du compte personnel de formation (CPF) par des versements aux OPCA, à Pôle emploi ou aux régions ;

– contribuer au développement de la formation des salariés des entreprises de moins de 11 salariés ;

– contribuer au développement de la formation des salariés des entreprises de 11 à 49 salariés ;

– procéder à la répartition des fonds destinés au financement du congé individuel de formation (CIF) Il constitue à ce titre la tête de réseau des FONGECIF et des organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF).

● Les ressources du FPSPP, ensuite, s’élèvent à 1 054 millions d’euros et proviennent presque exclusivement des entreprises de droit privé. Le FPSPP bénéficie ainsi de contributions au titre de la formation professionnelle, à hauteur de :

– 0,15 % pour les entreprises de 11 à 49 salariés ;

– 0,20 % pour les entreprises d’au moins 50 salariés.

Ce financement est complété par les excédents ([161]) pouvant être versés par les OPCA.

● Ces ressources sont mobilisées dans des conditions définies par un accord entre les partenaires sociaux représentatifs au niveau national et interprofessionnel et dans le respect de la convention qui le lie à l’État.

La convention 2015-2017, prorogée pour l’exercice 2018, tire les conséquences de la réforme de 2014, qui modifie les missions du FPSPP en lui confiant notamment la mise en œuvre du CPF.

Le conseil d’administration du FPSPP, plus largement, oriente et suit l’activité du fonds, composé de deux collèges représentant respectivement les salariés et les employeurs.

Après deux années particulièrement dynamiques, où les financements ont été directement orientés vers les différents plans gouvernementaux de soutien à la formation des demandeurs d’emploi, les exercices 2017 et 2018 constituent une forme de normalisation en rapprochant les engagements du FPSPP de ses ressources.

Les engagements financiers du fonds – s’élevant à 1 299 euros en 2016 – ont été orientés à 28 % vers les entreprises et les salariés, à 27 % vers les parcours d’insertion dans l’emploi et à 45 % vers les parcours des demandeurs d’emploi.

Au total, il a financé la formation de 530 000 personnes en 2016, permettant à 160 000 personnes d’accéder à une certification et à 120 000 personnes d’accéder à un emploi.

Évolution des programmations du FPSPP

(en millions d’euros)

Source : Rapport du FPSPP au Parlement, 2018, p. 24.

2. Le CNEFOP et les CREFOP, acteurs quadripartites de la coordination

● Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) a été créé par la loi du 5 mars 2014 comme l’instance nationale de coordination de la politique de formation professionnelle. Il fusionne le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) et le Comité national de l’emploi (CNE).

Outre la formulation d’avis sur les différents projets de textes relatifs à la formation professionnelle et à la politique de l’emploi, ses principales missions correspondent à la coordination des acteurs intervenant dans le champ de la formation professionnelle, et au suivi et à l’évaluation des différents travaux et dispositifs qui s’y rattachent. Le détail de ses missions, ainsi que sa composition, sont précisés dans le tableau infra.

Les travaux réalisés durant ses trois années d’activité lui auront en particulier permis de mettre en lumière, conformément aux missions assignées par la loi :

– le déploiement du compte personnel de formation et du conseil en évolution professionnelle ([162]) ;

– l’état des démarches de qualité menées dans le champ de la formation professionnelle ([163]).

● Les comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP), quant à eux, assurent la coordination entre les acteurs des politiques d’orientation, de formation et d’emploi à l’échelle de la région, et veillent sur la cohérence des programmes de formation dans la région.

Missions et composition du CNEFOP et des CREFOP

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

3. Le COPANEF et les COPANEF, acteurs paritaires du pilotage

● Le Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) est compétent pour définir les orientations politiques paritaires en matière de formation et d’emploi à l’échelle nationale. Il s’assure de leur suivi et de leur coordination avec les politiques menées par les autres acteurs.

Créé par la loi du 5 mars 2014 précitée, il a succédé au Comité paritaire national pour la formation professionnelle (CPNFP). Il conduit ses missions en s’appuyant sur les travaux du Conseil national d’évaluations de la formation professionnelle (CNEFP) et du Comité observatoires et certifications (COC).

Un rôle spécifique lui a été confié lors de la création du CPF, étant compétent pour définir la liste nationale interprofessionnelle (LNI) des formations éligibles.

● Les comités paritaires interprofessionnels régionaux pour l’emploi et la formation (COPAREF) constituent la déclinaison territoriale du COPANEF. Succédant aux commissions paritaires interprofessionnelles régionales de l’emploi (COPIRE), les COPAREF assurent le déploiement des politiques paritaires interprofessionnelles en matière de formation et d’emploi, en coordination avec les autres acteurs régionaux.

Missions et composition du Copanef et des coparef

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

4. La CNCP, instance nationale de certification des titres et des diplômes

La Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) a été créée par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ([164]). Dépourvue de la personnalité juridique, elle est devenue l’acteur clef de la politique de certification professionnelle.

● Sa mission principale est d’établir et de mettre à jour le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Pour ce faire, la CNCP :

– établit et actualise ce répertoire ainsi que le répertoire spécifique – dit « Inventaire » – regroupant les compétences transversales ;

– enregistre tous les diplômes et titres professionnels délivrés par l’État, inscrits de droits au répertoire ;

– instruit toutes les autres demandes d’enregistrement ;

– émet des avis sur l’opportunité de la création de diplômes et de titres à finalité professionnelle ;

– réalise l’évaluation des certificats de qualification professionnelle (CQP).

● Placée sous l’autorité du ministre en charge de la formation professionnelle, la CNCP se compose de représentants :

– des différents ministères ;

– des organisations d’employeurs représentatives au niveau national ;

– des organisations de salariés représentatives au niveau national ;

– de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture, de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat et de CCI France ;

– des régions.

B. Une gouvernance devenue un facteur de complexité et d’enchevêtrement

● La gouvernance de la formation professionnelle, plurielle et enrichie, apparaît aujourd’hui surtout complexe et éclatée. Il en résulte la double limite d’un pilotage lourd et d’une lisibilité perdue, conséquences directes de la juxtaposition de nombreux acteurs et de l’enchevêtrement de leurs compétences.

Cette juxtaposition se traduit notamment par la présence des mêmes acteurs aux différentes instances – une majorité des membres du COPANEF étant par exemple également administrateurs du FPSPP. Elle s’illustre également par la multiplication des sources de financement, plusieurs acteurs intervenant sur le même objet de politique publique.

● Plusieurs chemins intermédiaires auraient pu être suivis afin d’aller dans le sens d’une clarification du paysage institutionnel.

Dans le cadre de leurs travaux d’application de la loi du 5 mars 2014, MM. Gérard Cherpion et Jean-Patrick Gille ([165]) ont identifié deux scénarios pouvant participer à un meilleur pilotage de la formation professionnelle. Selon eux :

– une fusion entre le COPANEF et le FPSPP, d’une part, répondrait à la proximité fonctionnelle entre ces deux instances, leur composition étant presque identique, et leurs locaux communs. Néanmoins, en l’absence de l’État, l’existence d’un acteur politique unique composé seulement des partenaires sociaux poserait des difficultés face à l’enjeu d’universalisation du droit à la formation ;

– le rapprochement du FPSPP et du CNEFOP, d’autre part, est une option à étudier au regard de ce même enjeu d’universalisation du CPF – et, depuis, du CPA – dans le cadre d’un travail commun entre la puissance publique et les partenaires sociaux.

Toutefois, et contrairement à ce qu’indique étonnamment l’étude d’impact, les deux rapporteurs d’application n’arbitrent pas cette question et laissent le débat pleinement ouvert. Leur analyse invite néanmoins à répondre à la question institutionnelle en gardant à l’esprit la perspective d’universalisation du droit à la formation – et du CPF en particulier – qui implique de dépasser la seule gestion paritaire des dispositifs.

En ce sens, la création de France compétences répond pleinement à ce défi en garantissant une place à la puissance publique et en complétant un cadre jusqu’alors essentiellement paritaire.

II. France compétences, le fer de lance d’une politique ambitieuse de qualification et d’orientation professionnelles

Contrairement aux dernières réformes de la formation professionnelle, qui ont rénové bien plus que bouleversé la gouvernance, le présent projet de loi dessine un nouveau visage de la formation professionnelle incarné par France compétences.

Cet exercice de rationalisation opéré par l’article 16 crée les conditions d’un pilotage resserré et enrichi de la formation professionnelle et de l’apprentissage, qui préserve et aménage les logiques paritaire et quadripartite héritées de l’histoire.

A. La rationalisation comme garantie d’une coordination effective de la politique de formation professionnelle

La coordination – et, aux termes du III, « la régulation » – des politiques de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles seront désormais assurées par deux instances intervenant respectivement à l’échelle nationale et à l’échelle régionale :

– France compétences, d’une part, dont le régime juridique est défini au VIII de cet article ;

– les CREFOP, d’autre part, dont le fonctionnement est aménagé au V.

1. Une instance nationale paritaire unique

France compétences constituera, à compter du 1er janvier 2019, l’instance nationale quadripartite de pilotage de la politique de formation professionnelle. Il se substituera ainsi au CNEFOP, au COPANEF, au FPSPP et à la CNCP et reprendra – à l’exception de certaines dispositions précisées infra – l’essentiel de leurs missions.

L’ensemble des autres instances – qu’elles soient paritaires ou quadripartites – voient donc leur inscription dans le code du travail disparaître :

– le IV procède à la suppression de la section consacrée au CNEFOP ;

– le VIII procède à la suppression de la section consacrée au COPANEF ;

– le IX procède à la suppression de la section consacrée aux COPAREF ;

– le C du X procède à la suppression de la section consacrée au FPSPP.

2. Une gouvernance quadripartite

Nouveauté fondamentale dans la gouvernance de notre politique de formation professionnelle, France compétences correspond à un établissement public de l’État à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé de la formation professionnelle.

Son organisation comprend un conseil d’administration et une direction générale.

● Le conseil d’administration, en premier lieu, est l’expression du quadripartisme, chaque légitimité – étatique, régionale, syndicale et patronale – composant un collège, auquel s’ajoutera le collège des personnalités qualifiées.

La composition et le fonctionnement plus précis du conseil d’administration seront définis par un décret en Conseil d’État. L’étude d’impact évoque une structure « à la fois nationale et légère (…), de par son conseil d’administration à la fois ouvert et resserré » ([166]). Ces informations mériteront des éclaircissements au fil des débats.

Outre les missions mentionnées infra, il peut être souligné dès à présent que le conseil sera compétent pour formuler des recommandations publiques relatives à la formation professionnelle continue et à l’apprentissage, portant notamment sur :

– les coûts et les règles de prise en charge du financement de l’alternance, afin de favoriser leur convergence ;

– la qualité des formations effectuées, au regard notamment de leurs résultats en matière d’accès à l’emploi et à la qualification ;

– l’articulation des actions en matière d’orientation, de formation professionnelle et d’emploi.

● La direction générale, en second lieu, mettra en œuvre l’action de l’établissement dans le cadre des orientations définies par le conseil d’administration. Elle préparera les délibérations de ce dernier et en assurera l’exécution.

Le directeur général sera nommé par décret.

À titre transitoire, il prendra toutes les mesures utiles à l’activité de France compétences, jusqu’à l’installation de son conseil d’administration. Il lui rendra alors compte de son activité (XI).

3. La reprise des droits et obligations du FPSPP

France compétences se substituera au FPSPP pour l’ensemble des droits et des obligations qui pèsent sur ce dernier à compter du 1er janvier 2019.

Il s’agit d’un changement de nature juridique, le FPSPP ayant été constitué sous la forme d’une association « loi de 1901 ».

Le A du X précise que le FPSPP reversera à France compétences les versements qu’il collectera jusqu’au 31 décembre 2018 ([167]). Le fonds sera ensuite dissout au plus tard le 30 juin 2019.

Le B du même X fait de France compétences le nouvel employeur du personnel jusqu’ici salarié du FPSPP. L’étude d’impact du projet de loi fait état de 49 équivalent temps plein (ETP), une partie des missions du fonds – notamment les fonctions informatiques – étant alors externalisées. Les salariés du fonds poursuivraient ainsi leur activité auprès de France compétences, sous contrat de droit public.

B. Des missions plurielles destinées à garantir un pilotage d’ensemble de la formation professionnelle

L’ambition présidant à la création de France compétences s’illustre dans le champ d’intervention et d’action de l’institution, large et général.

Du financement à la qualité et au contenu des formations, la compétence du nouvel acteur garantira une vision d’ensemble destinée à assurer la performance et l’adaptation de notre système de formation professionnelle et d’apprentissage à l’ensemble des publics et des objectifs.

Définies au nouvel article L. 6123-5 du code du travail, les missions de France compétences peuvent être regroupées en quatre domaines d’action, complétés par une compétence générale d’intervention.

Missions confiées par le projet de loi à France compétences

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale

Une attention particulière peut être apportée aux relations entre France compétences et les opérateurs de compétences, dans le cadre notamment du « coût au contrat » mentionné à l’article 19 du projet de loi.

L’article 16 précise que le niveau de prise en charge de ces contrats sera fixé par décret dans deux cas :

– si l’opérateur de compétences ne fixe pas les modalités de prise en charge du financement de l’alternance ;

– si le coût retenu ne converge pas vers le coût identifié par les recommandations de France compétences.

Plus largement, un décret en Conseil d’État identifiera les documents et pièces que les opérateurs de compétences devront fournir à France compétences, complétant ainsi les modalités de contrôle instaurées par l’article 21 du projet de loi.

C. La revalorisation du rôle des CREFOP

Le V aménage le rôle des CREFOP à deux titres.

● D’une part, il crée en leur sein une commission paritaire chargée d’assurer le déploiement des politiques paritaires définies par les accords nationaux interprofessionnels en matière de formation et d’emploi. Il s’agit donc d’une intégration, dans les CREFOP, de la mission jusqu’alors exercée par les COPAREF (2° du V).

Cette commission se voit confier l’examen de deux nouveaux dispositifs créés par le projet de loi ([168]) :

– le projet de transition professionnelle, en premier lieu, qui succède au congé individuel de formation (CIF) aux termes de l’article 1er du projet de loi. La commission paritaire sera compétente pour autoriser la mise en œuvre de ce projet ;

– le projet de reconversion professionnelle, en second lieu, qui conditionne le bénéfice de l’assurance chômage des démissionnaires, aux termes de l’article 26 du projet de loi. La commission attestera, pour le compte de l’opérateur de compétences, du caractère réel et sérieux de ce projet.

● D’autre part, il aménage leurs missions en tirant les conséquences des nouveaux dispositifs et modalités de pilotage prévues par le projet de loi. Ainsi, les CREFOP :

– n’organiseront plus la concertation sur la stratégie coordonnée en matière d’emploi, d’orientation et de formation professionnelles (1° du V). Cette stratégie coordonnée, élaborée par le président du conseil régional et le préfet de région, est supprimée par le VII ;

– ne procèderont plus à la répartition des fonds de la taxe d’apprentissage non affectés par les entreprises, cette dernière étant refondue dans la contribution unique prévue à l’article 17 du projet de loi (3° du V) ;

– ne définiront plus les listes régionales de formations éligibles au compte personnel de formation, le système de listes étant abrogé par l’article 1er du projet de loi (3° du V) ;

– prendront en compte, dans le cadre de la convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation, les plans de convergence prévus par la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique ([169]) (2° du VI). Pôle emploi, qui constitue l’un des signataires de cette convention avec le président du conseil régional et le préfet de région, est désormais explicitement visé (1° du VI).

D. L’extension en conséquence des missions de la CNNC

Le CNEFOP exerce actuellement deux missions principales :

– une mission de suivi et d’évaluation, d’une part ;

– une mission de consultation, d’autre part.

Si la première est bien confiée à France compétences, la seconde ne relève en revanche pas des missions de la nouvelle institution.

● Le I de l’article 16 confie cette mission consultative à la Commission nationale de la négociation collective (CNNC), qui voit donc son champ de compétences élargi.

Aux termes de l’article 16, la CNNC devient également compétente pour émettre un avis :

– sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret dans le domaine de la politique de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle initiale et continue (1° du I) ;

– sur le projet de convention pluriannuelle conclue entre l’État, Pôle emploi et l’UNÉDIC, l’agrément des accords d’assurance chômage et les plans de formations organisés pour les demandeurs d’emploi par l’État en application de l’article L. 6122-1 du code précité, qui couvrent notamment les formations émergentes ([170]) (2° du I).

Pour l’exercice de ces deux nouvelles missions, la CNNC voit sa composition élargie à des représentants des régions, des collectivités ultramarines et des départements (II).

● Cette extension des missions de la CNNC conduit à un écart croissant entre sa dénomination – pertinente lors de sa création – et ses nouvelles missions.

La compétence historique relative à la négociation collective semble largement dépassée, la Commission ayant désormais vocation à se prononcer sur la politique de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle dans son ensemble.

Le Conseil d’État a d’ailleurs souhaité attirer l’attention du Gouvernement sur ce point, estimant qu’« un changement de dénomination en rapport direct avec les missions serait, à cet égard, opportun » ([171]). La rapporteure abonde dans ce sens et proposera, en cohérence, d’adapter la dénomination de l’institution.

*

Outre trois amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté quatre amendements du même auteur visant à modifier la dénomination de la CNNC pour tirer les conséquences de l’extension de son champ consultatif. Elle deviendrait ainsi la Commission nationale de la négociation collective, de l’emploi et de la formation professionnelle.

Trois amendements du Gouvernement tirent par ailleurs les conséquences de la création des commissions paritaires interprofessionnelles régionales à l’article 1er et prévoient :

– la suppression de la compétence des commissions internes aux CREFOP pour examiner les CPF de transition professionnelle et le caractère réel et sérieux des projets de reconversion professionnelle des démissionnaires ;

– le versement aux nouvelles commissions des fonds affectés au CPF de transition professionnelle ;

– l’extension des recommandations de France compétences à l’harmonisation des règles de prise en charge des CPF de transition professionnelle.

Les recommandations de France compétences sont également étendues, sur proposition de la rapporteure, à l’égal accès de tous les publics à la formation professionnelle.

Outre une double modification rédactionnelle de la rapporteure visant à prévoir que la convergence du financement de l’alternance porte sur le niveau de prise en charge des contrats – et non sur leur coût –, deux ajouts supplémentaires ont été apportés à l’article 16 :

– sur proposition de M. Francis Vercamer, les membres du conseil d’administration de France compétences devront remettre une déclaration d’intérêts et exerceront leur fonction à titre gratuit ;

– à l’initiative de Mme Ericka Bareigts, France compétences devra remettre un rapport d’activité annuel au Parlement. Sur proposition de la rapporteure, cet amendement a été complété pour prévoir la remise de ce même rapport au Parlement.

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Section 2 Financement de la formation professionnelle

Articles 17 et 18 Contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage

I. le financement distinct des mécanismes de formation professionnelle continue et en apprentissage est un facteur de complexité et d’inéquité pour les entreprises

La distinction entre le financement de la formation professionnelle continue et celle de l’apprentissage résulte à la fois de l’antériorité de la taxe d’apprentissage créée en 1925 et de la dichotomie intellectuelle et juridique très stricte faite en France entre formation professionnelle continue et apprentissage. Il en résulte deux « systèmes » de contributions obligatoires distincts ayant chacun leurs limites. L’ensemble conduit à un financement insuffisant de l’alternance, d’une part, et des petites et moyennes entreprises, d’autre part, auquel il convient de remédier.

A. Un financement de la formation professionnelle assis sur une cotisation unique

Le financement de la formation professionnelle repose traditionnellement, d’une part, sur ce qui relève de l’obligation de formation de l’employeur et, d’autre part, sur des fonds mutualisés alimentés par des contributions obligatoires, conventionnelles et volontaires. Le commentaire des articles 19 et 20 ayant vocation à présenter la mission de collecte commune à une partie des contributions, il est principalement question dans le commentaire du présent article des règles fiscales associées aux contributions obligatoires.

1. Une contribution obligatoire unique : la contribution à la formation professionnelle continue

a. Un acquis de la loi de 1971 aux paramètres plusieurs fois réformés

La contribution au financement d’actions de formation a été créée par la loi du 17 juillet 1971 dite « Delors » ([172]) sur la formation professionnelle. L’employeur de plus de 10 salariés pouvait s’acquitter de cette obligation soit en finançant directement des actions de formation au sein de l’entreprise, soit en contribuant à des fonds d’assurance formation, soit enfin en effectuant un versement à un organisme de formation agréé au plan national ou régional. Le législateur entendait alors favoriser les dépenses de formation dans l’entreprise en l’incitant à les mettre en œuvre pour les déduire de sa contribution.

Initialement fixé à 0,8 % des salaires versés, son taux a connu une progression importante avec la loi du 25 février 1984 dite « Rigoult » ([173]) (1,1 %). Cette même loi a par ailleurs créé la possibilité pour les employeurs de participer à la formation des « travailleurs privés d’emploi ».

La loi du 31 décembre 1991 ([174]) a esquissé une configuration nettement plus proche de la contribution telle qu’elle existe aujourd’hui. Elle a ainsi confirmé le taux d’1,2 % mis en place en 1987, tout en prévoyant une augmentation progressive jusqu’à 1,5 % à partir de 1993, et défini une première affectation obligatoire des fonds (0,15 % pour le congé individuel de formation, 0,3 % pour les « contrats d’insertion en alternance », qui deviendront des contrats de professionnalisation). Les entreprises de plus de dix salariés ont été soumises pour la première fois à une contribution minimale (0,15 %). Le taux est également majoré pour la première fois pour les entreprises de travail temporaire qui doivent contribuer à hauteur de 2 %.

La loi du 4 mai 2004 ([175]) élève à nouveau la part minimale à 1,6 %, tout en augmentant de manière significative les postes obligatoires de contribution (0,20 % pour le congé individuel de formation temporaire et 0,50 % pour les contrats et périodes de professionnalisation). Le niveau minimal de contribution des entreprises de moins de 10 salariés augmente jusqu’à 0,40 % (il est nouveau relevé à 0,55 % en 2007 ([176])).

L’ordonnance du 2 août 2005 a par ailleurs introduit une différence entre les entreprises de 0 à 10 salariés et les entreprises de 10 à 20 salariés en créant un taux intermédiaire d’1,05 % pour ces dernières.

Enfin, la loi du 5 mars 2014 ([177]), inspirée par l’accord national interprofessionnel de 2013 ([178]), a entamé une simplification du dispositif en créant une contribution dite « unique » qui modifie en profondeur les taux et l’affectation du financement de la formation professionnelle.

Le taux pour les entreprises de plus de 11 salariés a été fixé à 1 % tout en maintenant un taux réduit de 0,55 % pour les très petites entreprises. Le taux intermédiaire a donc été supprimé.

Ce changement de taux s’accompagne d’une évolution du périmètre des actions financées : les sommes sont intégralement versées aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) pour financer certains postes obligatoires (actions de professionnalisation, compte personnel de formation, fonds pour les demandeurs d’emploi, congé individuel de formation) et une partie des plans de formation sur des fonds mutualisés.

Au sortir de cette dernière réforme qui rompt profondément avec l’obligation telle qu’elle est conçue depuis 1971, les entreprises sont donc soumises à une moindre obligation de contribuer en contrepartie d’un recentrage du prélèvement vers des dépenses obligatoires ou mutualisées (1 % au lieu d’1,6 %).

b. Une imposition de toute nature

La contribution à la formation professionnelle continue constitue au regard de son objet et de son fonctionnement une imposition de toute nature, au sens de l’article 34 de la Constitution. Elle doit être distinguée de l’obligation d’origine jurisprudentielle et devenue légale, pour l’employeur de former ses salariés. Cette obligation est en effet financée par l’employeur directement, à plus forte raison après la réforme de 2014 précitée.

c. Des modalités de calcul et de collecte simplifiées

La contribution de droit commun applicable à toutes les entreprises

La contribution concerne toute entreprise qui emploie des salariés. Ses modalités de calcul sont relativement simples.

La contribution varie en fonction de l’effectif de l’entreprise : le décompte des salariés répond aux règles de droit commun ([179]) et l’assiette est la même que pour les cotisations sociales ([180]).

Il existe deux taux :

– un taux de 0,55 % applicable aux entreprises employant moins de 11 salariés ;

– un taux de 1 % dans les entreprises dans les entreprises employant plus de 11 salariés.

● Ces taux correspondent à une clef de répartition prévue aux articles L. 6332-3-3 et L. 6332-3-4 du code du travail en fonction des cinq dépenses que finance la contribution ([181]), et diffèrent en fonction de la taille de l’entreprise.

– Les entreprises employant moins de 11 salariés ne financent que les actions de professionnalisation et le plan de formation dans les proportions suivantes :

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

– Les entreprises employant de 11 à 50 salariés financent davantage les actions de professionnalisation et moins le plan de formation, ainsi que d’autres postes (formation des demandeurs d’emplois via le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels -FPSPP, le congé individuel de formation – CIF – et le compte personnel de formation -CPF) dans les proportions suivantes :

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

– Les entreprises de 50 à 300 salariés, comme les entreprises de plus de 300 salariés, voient leur niveau de contribution au CIF et au FPSPP augmenté et leur niveau de contribution au plan de financement diminué par rapport aux entreprises plus petites, dans les proportions suivantes :

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

– Les entreprises de plus de 300 salariés ne contribuent pas au plan de formation (qui est alors entièrement autofinancé) mais voient leur niveau de financement des actions de professionnalisation majoré dans les proportions suivantes :

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Ces entreprises peuvent s’exonérer du versement de la fraction liée au compte personnel de formation si elles s’engagent à financer directement celui-ci.

Des modalités spécifiques pour les CDD

Une contribution spécifique est due par toutes les entreprises qui emploient des salariés sous contrat à durée déterminée correspondant à 1 % des rémunérations versées. Cette contribution est affectée au financement du CIF dans l’OPCA compétent. Si le versement est inférieur au montant prévu par la loi, l’employeur s’acquitte de la différence auprès de l’administration fiscale.

Elle est cumulative avec la contribution de droit commun.

Des taux spécifiques pour certains employeurs ayant des besoins structurellement importants de formation professionnelle

– Pour les entreprises de travail temporaire, le niveau global est majoré de 30 % (+ 0,3 pts). Cette majoration varie en fonction de la taille de l’entreprise et concerne principalement les postes CIF (transition nécessitant une formation longue) et actions de professionnalisation (demandeurs d’emploi) pour tenir compte du besoin très fort de formation des salariés concernés ; cette différence de taux de contribution prend les proportions suivantes :

– Pour les entreprises employant des intermittents du spectacle, un versement spécifique est prévu par loi correspondant à au moins 2 % des rémunérations qui leur sont versées (article L. 6331-55) à la place de la contribution à la formation professionnelle continue.

Si la clef de répartition et le niveau effectif de cette contribution sont fixés par voie conventionnelle ([182]), la loi prévoit des minima de contribution à trois postes :

Le total de l’ensemble de ces sous-contributions (1,5 %) étant inférieur au taux de contribution minimal (2 %), il revient à l’accord de fixer l’affectation des 0,5 % restants. Le dernier accord ([183]) a prévu le taux global et les affectations suivants :

d. Des niveaux de collecte importants

La contribution est versée à l’organisme collecteur agréé désigné par la branche à laquelle appartient l’entreprise et gérée directement par celui-ci. Le versement est effectué au plus tard au 1er mars de l’année suivant l’année au titre de laquelle la participation est due. Lorsque la contribution n’est pas versée dans les délais requis, elle doit être versée au Trésor public ainsi qu’une somme égale à la différence entre la somme due et la somme versée. La somme à verser en cas de retard, d’insuffisance ou de défaut est donc le double de la somme restant due.

La collecte légale a représenté en 2016 682 millions d’euros pour le financement du plan de formation, 1,7 milliard pour les actions de professionnalisation, 1,1 milliard pour le CIF, 879 millions d’euros pour le CPF et 848 millions d’euros pour le FPSPP, soit au total 5,2 milliards d’euros ([184]).

Ces chiffres sont à mettre en regard de la collecte totale des OPCA en faveur de la formation professionnelle continue en 2016, à savoir 7 milliards d’euros ; les contributions légales représentent donc 71 % de cet ensemble.

2. Les dépenses directes des entreprises

● Les entreprises participent à la formation professionnelle de leurs salariés bien au-delà de ces 5,2 milliards d’euros issus des contributions obligatoires, ou même des fonds mutualisés. Les dépenses directes des entreprises de 10 salariés ([185]) et plus représentaient en 2014 6,3 milliards d’euros sur un total de 14,3 milliards d’euros. L’effort global de 2,7 % de leur masse salariale est ainsi très supérieur à l’obligation légale qui était encore applicable alors (1,6 %) ([186]) .

● Depuis la réforme de 2014 et en contrepartie d’une baisse du taux de contribution, les dépenses directes engagées au titre du plan de formation ne sont plus déductibles de la participation financière. Les fonds versés au titre du plan de formation sont donc mutualisés au sein des OPCA et l’employeur de plus de 10 salariés finance lui-même les dépenses liées à ses obligations de formation.

B. Un financement de la formation en apprentissage assis sur le système de la taxe d’apprentissage et des subventions régionales

Le financement de l’apprentissage repose sur deux principales sources de financement : la taxe d’apprentissage, qui recouvre elle-même un système complexe de mécanismes de redistribution, et les subventions régionales.

1. La taxe d’apprentissage constitue la principale source de financement de l’apprentissage

Impôt très ancien, la taxe d’apprentissage ainsi que son « accessoire », la contribution supplémentaire à l’apprentissage, contribuent largement au financement de l’apprentissage.

a. Une taxe ancienne qui a évolué au gré de la décentralisation et de l’intérêt politique pour l’apprentissage

● Créée en 1925, en même temps que les chambres des métiers, la taxe d’apprentissage a eu, dès l’origine, vocation à financer l’enseignement technique et la formation générale et technique des apprentis à hauteur de 0,6 % de la masse salariale. On distingue donc depuis lors ce qui est affecté aux CFA (qui deviendra le « quota ») et ce qui revient aux établissements d’enseignement technique (qui deviendra le « hors quota » ou « barème »).

La définition du statut des CFA par la loi du 16 juillet 1971 sur l’apprentissage ([187]) s’est accompagnée d’une redéfinition de la « participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles » ([188]). Outre une diminution du taux applicable (0,5 %), le législateur a précisé les modalités de fonctionnement de la taxe dans des conditions proches de celles qui existent aujourd’hui (conditions d’exonération, conditions spécifiques pour les départements d’Alsace-Moselle). Le recouvrement prévu par décret renvoie à un collecteur de droit commun, les chambres consulaires, tout en permettant à d’autres collecteurs agréés au niveau national et départemental d’y participer.

La taxe d’apprentissage a été réformée à plusieurs reprises dans le sens d’une mise en cohérence avec la décentralisation de l’apprentissage d’une part, et d’un renforcement, d’autre part.

Ainsi, la loi du 7 janvier 1983 ([189]) en transférant la compétence de l’apprentissage aux régions, a prévu l’attribution d’une partie de la taxe pour ces nouvelles collectivités responsables (la « fraction régionale »).

La loi du 6 mai 1996 ([190]) a quant à elle doublé la fraction de la taxe d’apprentissage affectée aux CFA (le « quota ») et institué une péréquation nationale. La loi du 17 janvier 2002 ([191]) a confié aux seuls organismes agréés au niveau national ou régional la mission de collecte.

La loi de finances pour 2005 ([192]) a encore complété le financement de l’apprentissage par la création de la contribution au développement de l’apprentissage, fonctionnant comme un dispositif de majoration de la taxe, pour financer notamment les régions. Cette contribution a été fusionnée avec la taxe d’apprentissage en 2013 ([193]).

Le législateur a complété le renforcement des contributions obligatoires par une contribution « comportementale » en vue d’inciter au recrutement effectif d’apprentis : la loi de finances pour 2006 ([194]) a créé une contribution « malus » pour les entreprises, renommée en 2009 ([195]) « contribution supplémentaire à l’apprentissage », due en dessous d’un seuil minimal d’apprenti. Ce dernier, initialement fixé à 3 %, a été relevé en 2011 à 4 %, puis à 5 % en 2015. Les taux de cette contribution sont devenus progressifs pour renforcer l’incitation quelle que soit la proportion effective d’apprentis dans l’entreprise ([196]).

b. Une contribution fiscale

L’ensemble du système de taxe d’apprentissage, formé par la taxe d’apprentissage proprement dite, la contribution supplémentaire à l’apprentissage et la contribution de développement de l’apprentissage, relève depuis l’origine et sans ambiguïté des impositions de toute nature malgré des modes de collecte et d’affectation qui lui sont propres.

c. Un « système » reposant sur deux obligations fiscales

La contribution au développement de l’apprentissage (CDA) ayant été fusionnée avec la taxe d’apprentissage, le système ne repose plus que sur la taxe d’apprentissage et la contribution supplémentaire à l’apprentissage.

Le champ d’application se caractérise par une grande variété d’exonérations

La taxe d’apprentissage est due par les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux et par les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés (article 1599 ter A du code général des impôts).

Plusieurs catégories d’entreprises sont en revanche exonérées de la taxe d’apprentissage :

● Sont exonérées les entreprises qui ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés, à raison :

– de la nature des bénéfices ; ainsi, les sociétés de personnes dont les activités relèvent des bénéfices agricoles ou des bénéfices non commerciaux ;

– de leur statut juridique ; c’est le cas de l’ensemble des sociétés qui ne sont pas soumises à l’impôt sur les sociétés (groupements d’intérêt économique, sociétés civiles professionnelles, sociétés à responsabilité de caractère familial ou de capitaux agréés sur option).

Sont ainsi principalement concernés les syndicats professionnels, les coopératives agricoles, les organismes mutualistes, les associations sans but lucratif, certaines coopératives artisanales ou les fondations. L’exonération concerne aussi par construction les collectivités publiques.

● Sont également exonérées certaines entreprises visées directement par les dispositions spécifiques de la taxe d’apprentissage :

– les entreprises qui versent des rémunérations inférieures à six fois le SMIC (soit 107 346 euros par an en 2018) et qui emploient un ou plusieurs apprentis ;

– les collectivités ayant pour objet exclusif l’enseignement ;

– les groupements d’employeurs agricoles ;

– les autres groupements d’employeurs à raison des rémunérations versées à des salariés mis à dispositions d’adhérents eux-mêmes non assujettis à la taxe d’apprentissage.

La taxe d’apprentissage, une contribution fiscale complexe affectée à trois entités qui peut faire l’objet de dépenses libératoires

La base d’imposition de la taxe d’apprentissage repose sur la même assiette que celle des cotisations sociales (rémunérations versées) et partant, de la contribution à la formation professionnelle continue (voir ci-dessus).

Son taux est fixé à 0,68 % ([197]) pour l’ensemble des départements (article 1599 ter B du code général des impôts) et à 0,44 % pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Le principe de la liquidation de ces impôts repose sur l’interdépendance de la collecte et de l’affectation :

– les versements au titre de la fraction régionale prévue à l’article L. 6241-2 du code du travail (51 %) sont collectés par un organisme collecteur de la taxe d’apprentissage (OCTA) qui lui-même reverse le montant au Trésor public, lequel redistribue ces montants aux régions en fonction d’une clef de répartition fixée en loi de finances ; si la somme due à ce titre n’est pas versée, les deux autres fractions ne peuvent faire l’objet de dépenses libératoires ;

– les versements au titre du « quota » prévus à l’article L. 6241-4 du code du travail (26 % de la taxe due) sont également collectés par l’OCTA ; si l’entreprise emploie des apprentis, ils doivent être affectés à leur centre de formation des apprentis (CFA) au hauteur du coût par apprenti fixé par la convention de création du centre (ce sont les concours financiers obligatoires ou CFO) ; les sommes restantes (l’ensemble si l’employeur n’emploie pas d’apprentis) doivent être versées à des CFA, des écoles d’enseignement technologique et professionnel ou à des centres de formation spécifique lorsque l’entreprise appartient au secteur des banques et des assurances ; seul le respect de l’obligation de versement du « quota » permet de faire jouer les dépenses libératoires sur le « hors quota » (voir immédiatement ci-dessous) ;

– les versements au titre du « hors quota » ou « barème » prévu à l’article L. 6241-2 du code du travail (23 %) peuvent se voir imputer un nombre important de dépenses exposées au profit des formations initiales technologiques et professionnelles (prise en charge de frais d’équipement, subventions versées aux établissements, frais de stage organisés en milieu professionnel) ; les structures éligibles sont limitativement énumérées par le code du travail (écoles de la deuxième chance, établissements d’enseignement, établissements d’aide par le travail ou de réadaptation, établissements d’accueil personnes en situation de handicap ou présentant des difficultés d’adaptation, établissements participant au service public de l’orientation et établissements reconnus au plan national comme promouvant une formation technologique et professionnelle).

S’agissant du « hors quota », un dispositif de déduction d’impôt « bonus », pendant du dispositif de « malus » que constitue la contribution supplémentaire à l’apprentissage, permet à une entreprise de déduire de cette fraction de la taxe d’apprentissage une créance correspondant au pourcentage d’effectifs d’alternants ou de volontaires internationaux qui dépassent le seuil souhaité (en l’occurrence 5 %), dans la limite de deux points, multiplié par 400 euros ([198]).

La taxe d’apprentissage est due au 1er mars de l’année suivant l’exercice considéré à l’OCTA. En cas de défaut total ou partiel de versement dans ce délai, la taxe, majorée de l’écart entre le montant payé et le montant total dû, doit être versée au Trésor public (article 1599 ter I du code général des impôts). Son contrôle ressort de l’administration fiscale dans les conditions de droit commun.

La contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA), une fiscalité « comportementale » de développement de l’alternance à destination des grandes entreprises

La contribution supplémentaire d’apprentissage concerne les entreprises de plus de 250 salariés qui sont assujetties à la taxe d’apprentissage et qui emploient moins de 5 % ([199]) de leur effectif annuel moyen sous le régime du contrat de professionnalisation, du volontariat international en entreprise ([200]) ou d’une convention industrielle de formation par la recherche en entreprise (CIFRE) ([201]).

Sont exonérées de cette contribution les entreprises qui justifient d’une progression d’au moins 10 % d’alternants par rapport à l’année précédente ou qui ont respecté les objectifs fixés pour l’année précédente par un accord de branche prévoyant une progression pour l’année en cours de 10 % des alternants.

Les taux sont variables en fonction du pourcentage de salariés sous les statuts ou contrats visés par la CSA :

Des taux plus faibles sont appliqués dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, dans des proportions qui reprennent exactement les écarts de taux de la taxe d’apprentissage :

d. Un rendement important à l’aune des dépenses nationales d’apprentissage

Les rendements prévus en 2017 pour la taxe d’apprentissage seraient de 810 millions d’euros pour le « quota », 620 millions d’euros pour le « hors quota », 230 millions d’euros pour la contribution supplémentaire pour l’apprentissage ([202]) et 1,57 milliard d’euros pour la « fraction régionale » ([203]), soit au total 3,23 milliards d’euros.

Ces chiffres sont à mettre en regard des dépenses des régions en matière d’apprentissage pour les derniers comptes de la DARES connus (2014), soit 1,74 milliard de dépenses régionales et 1,21 milliards d’euros de dépenses des acteurs privés (entreprises, OPCA, FPSPP), soit au total 2,95 milliards d’euros ([204]).

Si les mécanismes d’affectation ne flèchent pas l’ensemble des ressources à l’apprentissage (voir ci-dessus et ci-dessous), on peut ainsi considérer que le système « taxe d’apprentissage » pourrait largement couvrir l’ensemble des dépenses des régions et des acteurs privés sur l’apprentissage.

2. Les subventions de différents acteurs complètent le financement de l’apprentissage

● Les régions versent historiquement des subventions qui excèdent les ressources perçues au titre de leur compétence. Ainsi, en 2016, les régions ont reçu 1 979 millions d’euros issus du compte d’affectation spécial (CAS) apprentissage et des ressources transférées ([205]). Elles ont distribué 329 millions d’euros de primes à l’apprentissage, 419 millions d’euros d’autres aides, 1 350 millions d’euros de subventions de fonctionnement et 183 millions d’euros d’investissement. Ces sommes qui dépassent le produit de la taxe d’apprentissage de 300 millions d’euros sont donc en partie financées par les budgets propres des conseils régionaux.

● D’autres acteurs participent également au financement des formations en apprentissage et notamment les organismes gestionnaires (communes, chambres consulaires, régions, associations, qui ont versé en 2016 92 millions d’euros aux CFA et les OPCA qui ont financé directement les CFA à hauteur de 393 millions d’euros.

C. Un système qui s’est révélé jusqu’ici défavorable à l’apprentissage et aux petites entreprises

Si les réformes récentes, et singulièrement celle de 2014 (contribution unique, mutualisation vers TPE-PME, réforme de la taxe d’apprentissage), ont pu constituer de réelles avancées, la logique de simplification et de mutualisation n’a pas été poussée jusqu’à son terme. Ainsi, le système de financement demeure insuffisamment favorable à l’apprentissage et aux petites entreprises.

1. Un financement spécifique peu favorable au développement de l’apprentissage

● Le financement de l’apprentissage se distingue de celui de la formation professionnelle continue par le fait que sa ressource principale, la taxe d’apprentissage, ne finance pas uniquement l’apprentissage pour deux raisons :

– le système du hors « quota » qui représente une part très importante de la collecte (23 % aujourd’hui, mais pendant longtemps ce fut près de la moitié des ressources) n’est structurellement pas dirigé vers l’apprentissage ([206]) ; par ailleurs, la gestion des fonds libres, c’est-à-dire ceux pour lesquels les entreprises n’ont pas donné de consignes, semble avoir été parfois erratique comme l’a relevé le rapport sénatorial de François Patriat ([207]) ;

– si l’effort global des régions est important (cf. les développements ci-dessus), aucun mécanisme réellement contraignant ([208]) ne permet de s’assurer que l’ensemble des transferts opérés arrivent intégralement aux centres de formation d’apprentis ou aux employeurs d’apprentis.

De nombreux rapports se sont fait l’écho de cette complexité et de l’insuffisance du financement de l’apprentissage reposant sur deux circuits financiers complètement autonomes (« quota » et subvention régionale) et dans lesquels aucun pilotage ne permet de s’assurer que les fonds sont suffisants pour financer les formations ([209]).

● Ce système contraste par ailleurs avec le financement du contrat de professionnalisation, qui constitue l’autre modalité juridique de l’alternance. Celui-ci est financé sur les fonds importants de la professionnalisation (lesquels reposent eux-mêmes sur une fraction de la contribution à la formation professionnelle continue, voir ci-dessus), en pratique par un OPCA, sur la base d’un forfait qui compense en partie le coût pour l’employeur (coût pédagogique, rémunération, frais de transport et d’hébergement) (article L. 6332-15 du code du travail).

2. Un niveau de contribution qui demeure globalement élevé pour les petites et moyennes entreprises en comparaison de leur niveau d’utilisation des fonds

Le mécanisme de financement de la formation professionnelle repose depuis l’origine sur une logique d’assurance formation, qui se traduit par une mutualisation des fonds prélevés. Malgré les réformes récentes, le système ne bénéficie toujours pas assez aux plus petites entreprises, qui sont les moins à même de construire et d’autofinancer le développement des compétences de leurs salariés.

● L’articulation entre les mécanismes de contribution légale, pourtant progressifs, et les contributions volontaires ont longtemps conduit à favoriser de fait les entreprises les plus importantes. En 2011, soit à la « veille » de la réforme de 2014, les taux effectifs de participation financière révélaient un écart très important entre les plus petites entreprises (1,30 % de leur masse salariale pour les entreprises de 10 à 20 salariés) et les plus grandes (2,59 % pour les plus de 250 salariés, 3,78 % pour les plus de 2 000 salariés) ([210]).

Analysée en détail par la DARES ([211]), les données de 2011 montraient toutefois que si la redistribution entre grandes et petites entreprises existait à hauteur de 500 millions d’euros (sur les 6,3 milliards d’euros collectés) mais qu’elle devait être nettement nuancée :

– si les plus petites entreprises (moins de 20 salariés) étaient gagnantes, les entreprises devenaient perdantes dès 20 salariés ;

– seuls les mécanismes contraints comme la professionnalisation, le congé individuel de formation et le droit individuel à la formation étaient redistributifs, contrairement aux dépenses liées aux plans de formation qui organisent surtout une redistribution entre petites entreprises.

Ce mécanisme était accentué par une division, relevée par la Cour des comptes ([212]), au sein des OPCA en sections financières, en fonction de la taille de l’entreprise, sans solidarité entre elles.

● La réforme issue de l’accord national interprofessionnel du 14 décembre 2013 et de la loi du 5 mars 2014 ([213]) a contribué à réduire ces difficultés en augmentant le taux de contribution obligatoire des entreprises en fonction de leur taille, en renvoyant le plan de formation des plus grandes à leur pleine responsabilité financière et en prévoyant une mutualisation dès la collecte.

Toutefois, ainsi que le relève l’étude d’impact ([214]), les mécanismes de mutualisation prévus à l’article L. 6332-3-2 s’agissant des plans de formation des entreprises sont demeurés limités (30 millions d’euros en 2016), laissant ouvertes de nombreuses perspectives d’amélioration.

SCHéMA simplifié des flux de transferts entre financeurs (source : commission des affaires sociales a partir d’un schéma de la dares)

II. Les articles 17 et 18 simplifient l’architecture financiÈre autour d’une contribution unique assortie de dispositifs spécifiques RÉsiduels

L’article 17 propose un changement de grande ampleur de l’architecture de financement de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage autour d’un système commun aux deux branches. L’article 18 maintient certaines spécificités du droit en vigueur dans des secteurs particuliers.

A. Une réforme d’ampleur pour l’ensemble des entreprises par l’article 17

L’article 17 crée une contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage, tout en maintenant un système de contributions spécifiques qui complètent cette principale source de financement.

1. La création de la contribution unique

Le I crée un titre III consacré au financement de l’ensemble de la formation professionnelle au livre Ier de la sixième partie du code du travail, comprenant cinq chapitres et quatorze nouveaux articles.

Le premier chapitre est consacré à l’obligation de financement des employeurs. Ainsi, le nouvel article L. 6131-1 prévoit leur concours au développement de la formation professionnelle et de l’apprentissage à travers cinq versements :

– le financement direct des actions de formation de leurs salariés ;

– le versement d’une contribution unique à la formation professionnelle à l’apprentissage ;

– le versement d’une contribution au développement des formations professionnalisantes ;

– le versement de la contribution supplémentaire pour l’alternance ;

– le versement de la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation.

Cette obligation de contribution, comme dans le droit en vigueur, ne concerne pas l’État, les collectivités locales et les établissements publics à caractère administratif.

● Le deuxième chapitre prévoit les règles qui s’appliquent aux employeurs de moins de 11 salariés.

Le nouvel article L. 6132-1 fixe le taux de la contribution unique précitée à 0,99 % du revenu d’activité retenu pour le calcul des cotisations sociales.

Deux taux réduits sont susceptibles de s’appliquer dans certaines hypothèses :

– un taux à 0,55 % lorsque l’employeur a pris en charge au moins un apprenti durant la période relative à la contribution ou lorsqu’il est soumis au régime fiscal des sociétés de personnes exerçant des activités non commerciales ;

– un taux à 0,75 % applicable aux établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Le texte maintient donc un régime plus favorable dans plusieurs hypothèses prévues par le droit en vigueur :

– les entreprises qui font un effort de recrutement d’apprentis ; le nouveau mécanisme remplace l’exonération pour les entreprises qui versent moins de six SMIC de rémunération et qui emploient un apprenti, plus avantageuse en niveau mais aussi plus restrictive dans son périmètre ;

– les entreprises dont les activités sont non commerciales ; le mécanisme est toutefois moins avantageux dès lors qu’elles sont exonérées dans le droit en vigueur ;

– le régime dérogatoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, protégé par la jurisprudence constitutionnelle, dans les mêmes proportions que celles prévues par le droit en vigueur ([215]).

La contribution est recouvrée par les organismes de recouvrement de la sécurité sociale ([216]), pour l’ensemble des entreprises, quelle que soit leur taille.

L’article L. 6132-2 prévoit les règles d’affectation de cette nouvelle contribution :

– 0,35 % du revenu d’activité est affecté à France Compétences en vue de financer le conseil en évolution professionnelle, le développement des compétences pour les entreprises de moins de cinquante salariés et le financement de la formation des demandeurs d’emploi ; cette part ne finance donc pas le compte personnel de formation ;

– la fraction restante (0,64 % dans le cas commun, respectivement 0,2 % et 0,4 % pour les taux réduits) est versée aux opérateurs de compétences et à France Compétences pour financer l’alternance.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

À titre de comparaison, en agrégeant professionnalisation et apprentissage sous la dénomination « alternance » et les autres catégories de formation dans la catégorie « autres actions de formation professionnelle » ([217]), le droit en vigueur prévoit la répartition suivante :

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Si les proportions retenues sont à peu de chose près les mêmes que dans le droit en vigueur (environ deux tiers pour les contributions « alternance » et un tiers pour le plan de formation), le niveau global de prélèvement sur ces entreprises diminue de 19 % (1,23 % à 0,99 %) et le financement de l’alternance est renforcé par l’absence de part réservée à d’autres dispositifs de formation initiale de type « barème ».

● Le troisième chapitre s’applique aux entreprises de 11 à 250 salariés en distinguant à travers deux sections deux obligations : le versement de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage et celui de la contribution au développement des formations professionnalisantes.

S’agissant de la contribution unique, l’article L. 6133-1 fixe des taux plus élevés, à hauteur d’1,48 % du montant du revenu d’activité. Comme pour les entreprises de moins de 11 salariés, deux taux dérogatoires sont prévus :

– un taux de 1 % est prévu pour les entreprise soumises au régime fiscal des sociétés de personnes exerçant des activités non commerciales ;

– un taux d’1,24 % pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

L’article L. 6133-3 prévoit son affectation : 0,75 % vers France Compétences pour les mêmes postes que pour les entreprises de moins de 11 salariés (CEP, développement des compétences des entreprises de moins de cinquante salariés et formation des demandeurs d’emploi) auxquels s’ajoute le compte personnel de formation. Le solde (0,73 %) est dédié à l’alternance et aux fonds de péréquation.

S’agissant de la contribution au développement des formations professionnalisantes, l’article L. 6133-3 prévoit le versement d’une contribution additionnelle de 0,08 % sur la même assiette que la contribution unique.

Cette contribution est versée à une liste limitativement énumérée d’organismes, comme pour le « hors quota » aujourd’hui :

– les établissements publics d’enseignement du second degré ;

– les établissements privés d’enseignement du second degré sous contrat, habilités à recevoir des boursiers nationaux ou reconnu comme établissement technique privé par l’État ;

– les établissements publics d’enseignement supérieur ;

– les établissements gérés par une chambre consulaire ;

– les établissements privés relevant de l’enseignement supérieur gérés par des organismes à but non lucratif ;

– les établissements publics ou privés dispensant des formations préparant aux diplômes professionnels délivrés par les ministères de la santé, des affaires sociales, de la jeunesse et des sports ;

– les établissements qui assurent une éducation adaptée ;

– les établissements qui assurent de l’aide par le travail ;

– les établissements de réadaptation ou de rééducation professionnelle ;

– les établissements expérimentaux accueillant des jeunes handicapés ou ayant des difficultés d’adaptation ;

– les organismes participant au service public régional de l’orientation.

Les subventions sous forme de matériels à visée pédagogique sont déductibles du montant de la contribution.

Cette contribution ressemble donc fortement à l’actuelle part de « hors quota » de la taxe d’apprentissage dans son principe, toutefois :

– son montant est fortement réduit puisque le « barème » représentait 23 % de la taxe d’apprentissage, soit 0,16 % de la base imposable. Sous réserve des effets assiette, le niveau d’effort des entreprises concernées par cette contribution est donc divisé par deux ;

– elle est versée directement par l’entreprise sur un principe de responsabilité à l’établissement de son choix, là où l’organisme collecteur de l’apprentissage jouait un rôle d’intermédiation dans ce versement jusqu’ici.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Contrairement à ce que laisse apparaître le graphique ci-dessous, la comparaison avec le droit en vigueur est complexifiée par la distinction entre les entreprises de 11 à 50 salariés et les entreprises de 50 à 300 salariés, du fait des sous-répartitions entre fonds alloués aux demandeurs d’emplois, au financement du congé individuel de formation et plan de formation.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Au total, pour les entreprises de 11 à 250 salariés, la situation demeure assez similaire, sous réserve d’une baisse du « hors quota » qui se traduit par une hausse équitablement répartie des fonds alloués à l’alternance et aux autres actions de formation professionnelle.

Le quatrième chapitre s’applique aux entreprises employant plus de 250 salariés.

Celles-ci seront redevables de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage à un taux de 1,60 %, et pour le reste dans des conditions similaires à celles des entreprises employant de 11 à 250 salariés (0,75 % dirigés vers France Compétences au titre des différents dispositifs de formation, le solde vers l’alternance et les fonds de péréquation).

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale

Là encore, le changement de seuil d’effectifs (300 dans le droit en vigueur, 250 dans le droit proposé) oblige à raffiner l’analyse du changement opéré. Pour les entreprises de 250 à 300 salariés, le changement est quasiment neutre.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Pour les entreprises de plus de 300 salariés, le changement est un peu plus significatif avec un équilibre plus fort entre l’alternance et les autres actions de formation professionnelle, lié à l’importance du financement des fonds de professionnalisation par les grandes entreprises dans le droit actuel.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale

Ces entreprises de plus de 250 salariés sont également redevables de la contribution au développement des formations professionnalisantes précitée au même taux (0,08 %). Les entreprises qui dépassent un seuil de 5 % de salariés en alternance ou en volontariat international bénéficient d’une réduction de la contribution correspondant à la formule suivante :

Ce dispositif issu de l’article L. 6134-3 nouveau, reprend le « bonus alternance » prévu par le droit en vigueur à l’article L. 6241-8-1, sous réserve du choix du pouvoir réglementaire quant au montant fixé. D’après les informations obtenues par la rapporteure, il ne devrait pas être fondamentalement différent de ce qui existe aujourd’hui.

Ses effets devraient néanmoins être limités par le fait qu’il s’applique à une contribution deux fois moins importante que le « hors quota ».

L’entreprise serait également redevable d’une contribution supplémentaire pour l’alternance prévue à l’article L. 6314-4 nouveau lorsque l’effectif est inférieur à 5 % de l’effectif moyen de l’entreprise dont les modalités sont renvoyées à l’article 1609 quincivies du code général des impôts modifié au 3° du V. Ce dispositif ressemble quasiment trait pour trait à la contribution supplémentaire pour l’apprentissage, à ceci près qu’elle a vocation à financer les contrats de professionnalisation.

Les taux sont identiques à ceux applicables dans le droit en vigueur depuis 2015 pour la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA) :

Comme dans le droit en vigueur applicable à la CSA, le taux est réduit à 52 % du montant lorsque l’établissement est situé dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

La contribution est versée à France Compétences et recouvrée par le réseau des organismes de recouvrement de la sécurité sociale. Par ailleurs, le ministre chargé de la formation professionnelle transmet aux opérateurs de compétence et à France Compétences la liste annuelle nominative des entreprises qui ont versé cette contribution, sans information financière.

Il s’agit donc pour l’essentiel d’un changement de nom qui donne lieu à un « nettoyage » de l’article du code général des impôts.

● Le cinquième chapitre prévoit des mesures diverses dont une contribution vers le CPF correspondant à 1 % du revenu d’activité des salariés en CDD, recouvrée par les URSSAF. Le texte prévoit une exemption par décret pour certains contrats et les emplois saisonniers (article L. 6135-1).

L’article L. 6135-2 prévoit un lissage lorsque l’entreprise franchit le seuil de 11 salariés ; celle-ci reste soumise aux dispositions antérieurement applicables pendant deux ans en plus de l’année en cours. L’article L. 6135-3 prévoit quant à lui que ces dispositions ne sont pas applicables lorsque l’accroissement de l’effectif est lié à la reprise ou l’absorption d’une entreprise de moins de 11 salariés. Il précise que le changement intervient dès l’année en cours. Ces dispositifs de lissage sont identiques à ce qui existe aujourd’hui.

L’article L. 6135-4 renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’application et notamment l’organisation, les modalités et les critères d’affectation de la participation des employeurs.

La rapporteure souligne que si la loi ne prévoit pas l’affectation de chacune des fractions de la contribution unique, c’est pour permettre une plus grande flexibilité entre les « enveloppes » dans le cadre d’un système de financement qui évolue énormément. Les ajustements seront donc plus facilement pris par le pouvoir réglementaire, sous le regard particulièrement vigilant du Parlement. Toutefois, d’après les informations qu’elle a pu recueillir auprès du Gouvernement, la nouvelle ventilation permettrait d’augmenter de manière très importante la part du financement vers les demandeurs d’emploi et du compte personnel de formation. L’amélioration du financement de l’alternance, signe d’une ambition sans précédent pour cette filière, résulte directement du départ choisi dans le projet entre les deux fractions de la contribution unique.

2. Une transition progressive jusqu’en 2024

L’ampleur du changement apporté et le souci de la sécurisation de l’environnement fiscal des entreprises nécessitent une mise en place progressive du nouveau système de financement.

a. Un transfert progressif de la compétence de la collecte

Le II prévoit des dispositions transitoires en matière de collecte.

Le A du II prévoit ainsi que la collecte en 2018 est assurée par les OPCA, prolongeant ainsi leurs missions actuelles.

Le B du II prévoit qu’à partir du 1er janvier 2019 et jusqu’à l’entrée en vigueur de l’ordonnance confiant aux URSSAF le recouvrement des contributions, la collecte est assurée par les opérateurs de compétences qui remplaceront de plein droit les OPCA ([218]).

Il précise également qu’en 2019, les règles liées au non versement resteront les mêmes que dans le droit en vigueur. Il importe en effet de sécuriser cette ultime collecte avec un décalage d’un an qui devrait être versée en mars 2019 au titre de l’année 2018.

b. Une convergence progressive des taux

Le III prévoit des taux réduits transitoires de 2019 à 2023.

Le A du III prévoit ainsi une élévation progressive du taux de la contribution unique pour les entreprises assujetties à la taxe d’apprentissage :

– en 2019, ce sera 0,55 % pour les entreprises de moins de 11 salariés, 1 % pour les entreprises de plus de 11 salariés ; l’année 2019 constituerait ainsi une « année blanche » entre la collecte de l’année 2018, début 2019, et la mise en place d’un prélèvement contemporain à partir de 2020 ;

– en 2020 et 2021, ce serait 1,12 % pour les entreprises de moins de 11 salariés, 1,56 % pour les entreprises de 11 à 250 salariés, 1,6 % pour les entreprises de plus de 250 salariés ;

– en 2022 et 2023, ce serait respectivement 1,05 %, 1,52 % et 1,60 %.

Sources : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Les modalités et les critères d’affectation sont renvoyés à un décret simple.

Le B du III prévoit les taux réduits transitoires sur la même période applicables aux entreprises qui n’étaient pas assujetties à la taxe d’apprentissage.

L’augmentation se fait à un rythme un peu différent :

– en 2019, ce serait 0,55 % pour les moins de 11, 1 % pour les plus de 11 ;

– en 2020 et 2021, ce serait 0,66 % pour les moins de 11, 1,19 % pour les 11 à 250 et 1,30 % pour les plus de 250 ;

– en 2022 et 2023, ce serait respectivement 0,83 %, 1,34 % et 1,45 %.

Sources : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Les modalités et les critères d’affectation de ces contributions transitoires sont renvoyés à un décret simple.

Le C du III précise que les entreprises qui n’étaient pas assujetties à la taxe d’apprentissage ne versent la contribution supplémentaire à l’alternance qu’à compter du 1er janvier 2021.

3. Différentes mesures de coordination

Le IV abroge les dispositions du code du travail relatives à la taxe d’apprentissage (L. 6241-1 à L. 6241-13) et aux contributions à la formation professionnelle continue (L.6331-1 à L. 6331-34).

Le V modifie en conséquence les dispositions du code général des impôts.

Le 1° du V abroge plusieurs articles :

– l’article 231 bis T relatif à l’exonération de cotisations sociales et de taxe sur les salaires des contributions versées par l’employeur aux fonds d’assurance formation ;

– les articles « miroirs » à ceux du code du travail relatifs aux contributions des employeurs à la formation professionnelle continue (articles 235 ter C à 235 ter KM) ;

– l’article 237 quinquies qui prévoit la déductibilité par l’employeur des sommes versées aux fonds d’assurance formation de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu ;

– les articles « miroirs » à ceux du code du travail relatifs à la taxe d’apprentissage (articles 1599 ter A à 1599 ter M).

Le 2° du V procède à une coordination des références à l’article 44 quaterdecies relatif aux zones franches dans les départements d’outre-mer pour tenir compte de la création de la nouvelle contribution unique.

Le 3° du V réécrit l’article 1609 quinvicies en vue de créer une nouvelle contribution supplémentaire à l’alternance pour remplacer la contribution supplémentaire à l’apprentissage (voir ci-dessus).

Le 4° du V procède aux coordinations rendues nécessaires par la création des nouvelles contributions à l’article L. 1655 septies sur les organismes chargés de l’organisation d’une compétition internationale.

Le VI abroge l’article L. 361-5 du code de l’éducation.

Le VII procède aux coordinations rendues nécessaires par la réforme des contributions à l’article L. 3414-5 du code de la défense relatif aux ressources des établissements publics d’insertion de la défense.

Le VIII et le IX modifient respectivement aux articles L. 313-4 du code de la construction et de l’habitation (CCH), relatif à la participation des employeurs à l’effort de construction, et L. 716-3 du code rural et de la pêche maritime, relatif à la participation des employeurs agricoles à l’effort de construction, le renvoi à la procédure de recouvrement de la taxe d’apprentissage.

Le X procède aux coordinations rendues nécessaires par la création de la contribution unique au I de l’article 20 de la loi de finances pour 1989 ([219]) qui prévoit l’exonération des rémunérations versées aux apprentis par les entreprises qui emploient plus de dix salariés.

Le XI abroge plusieurs dispositions rendues sans objet par la suppression de la taxe d’apprentissage :

– l’article 29 de la loi de finances pour 2015 qui prévoit l’affectation d’une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques aux régions en vue de développer l’apprentissage ;

– l’article 76 de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels qui expérimente jusqu’au 31 décembre 2019 une nouvelle modalité de répartition des fonds relevant du « quota » des entreprises ; cette répartition entre fraction régionale, « quota » et « hors quota » étant supprimée par le projet de loi, cette disposition deviendrait en effet sans objet ;

– le III de l’article 38 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([220]) qui prévoit l’éligibilité des établissements d’enseignement supérieur consulaire à la taxe d’apprentissage, supprimée par le présent article.

B. L’article 18 adapte certaines contributions spécifiques À ce nouveau cadre financier

1. Modifications dans le secteur des bâtiments et travaux publics

Le 1° du I procède à des modifications de coordination à l’article L. 6331-41 relatif à la déductibilité de la cotisation en faveur du comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics, aux fins de coordination avec la création de la contribution « unique » à la formation professionnelle et à l’apprentissage.

Le 2° du I a abrogé l’article L. 6331-46 qui prévoit l’inapplicabilité de cette cotisation dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

Sollicités sur ce point par la rapporteure, les services du Gouvernement ont précisé qu’il s’agissait de résoudre des difficultés de financement de CFA, identifiées avec la fédération française du bâtiment, dans ces territoires.

2. Modifications dans le secteur des intermittents du spectacle

Le a) du 3° du I procède à des modifications aux fins de coordination à l’article L. 6331-55 qui prévoit une contribution spécifique pour les employeurs de salariés intermittents du spectacle.

Le b) du 3° relève le niveau minimal à 2,68 %. Le taux global, plus élevé, inclut désormais le financement de l’alternance.

Le 4° réécrit l’article L. 6331-56 qui fixe les taux de contribution minimaux des entreprises employant des intermittents du spectacle à chaque type de formation, pour tenir compte notamment du changement de structure du financement résultant de l’article 17 du projet de loi.

Le 5° tient compte du remplacement des opérateurs paritaires de collecte agréés par les opérateurs de compétences et la Caisse des dépôts (pour le CPF) à l’article L. 6331-60 qui prévoit le mécanisme de collecte de la contribution des employeurs d’intermittents du spectacle.

3. Modifications dans le secteur de la pêche maritime et des cultures marines

Le 6° abroge les articles L. 6331-63 et L. 6331-64 qui prévoient les conditions de reversement par les employeurs de la pêche maritime et des cultures marines de leur contribution à la formation professionnelle.

Sollicités par la rapporteure, les services du Gouvernement ont précisé que, dans le droit en vigueur, cette contribution relative à la formation professionnelle est actuellement fléchée vers l’OPCA des particuliers employeurs (AGEFOS PME) (article L. 6331-63). Par ailleurs, l’article L. 6331-64 prévoit une possibilité de déduction des frais directs de formation, dans un mécanisme qui rappelle l’imputabilité, pourtant supprimée par la loi du 5 mars 2014. Il est donc opportun de supprimer ces deux articles, principalement pour laisser à la branche la possibilité de désigner un opérateur de compétences de son choix.

4. Modification pour les entreprises de travail temporaire

Le 7° crée un nouvel article L. 6331-69 qui prévoient respectivement deux nouvelles modalités de contribution.

L’article L. 6331-69 prévoit ainsi l’application aux entreprises de travail temporaire de plus de 11 salariés d’un taux de contribution unique fixé à 1,90 % du revenu d’activité. Un accord de branche peut déterminer la répartition de la contribution à condition que soit respectées les « parts minimales consacrées, en vertu de dispositions légales ou réglementaires » aux différentes composantes de la formation continue tout au long de la vie. La rapporteure a obtenu les éclaircissements suivants des services du Gouvernement sur ce dispositif.

5. Modification pour les entreprises du secteur agricole

Le droit en vigueur prévoit une contribution conventionnelle de 0,2 % de la masse salariale collectée par la MSA pour le financement d’une structure qui aide notamment au déploiement de la GPEC dans le secteur. Du fait de la fin des exonérations de la taxe d’apprentissage pour le secteur agricole prévue à l’article 17 du projet de loi, il est proposé de répercuter cette exonération par l’intégration de ce 0,2 % sur les fonds légaux obligatoires dédiés à l’alternance.

Cette contribution conventionnelle n’était pas versée par les entreprises de travail forestier aux centres équestres, aux chevaux de courses, aux parcs zoologiques, à la conchyliculture, à la pêche maritime et à la pêche à pied professionnelle.

Ce même 7° crée un article L. 6331-70 qui prévoit l’affectation d’une fraction de 0,2 % de la contribution au financement de la formation professionnelle et de l’alternance des exploitations agricoles, entreprises de travaux agricoles et établissements de pêche non maritime à l’association pour le financement de la négociation collective en agriculture.

Celle-ci permet notamment de financer le développement de la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences et des études sur le secteur agricole.

Il est prévu que ces dispositions ne s’appliquent pas aux centres équestres, aux chevaux de courses, aux parcs zoologiques, à la conchyculture, à la pêche maritime et à la pêche à pied professionnelle.

6. Dispositions transitoires pour les indépendants

Le II réécrit le VII de l’article 41 de la loi du 8 août 2016 relatif à l’entrée en vigueur de diverses dispositions relatives à la formation professionnelle. Dans sa nouvelle rédaction, ce VII prévoit que :

– la contribution des travailleurs indépendants de 0,29 % du plafond de la sécurité sociale « due en 2019 » aux chambres des métiers et de l’artisanat et au fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise est versée en deux fois (février et novembre) ;

– l’ACOSS peut consentir des avances aux chambres des métiers et de l’artisanat et au fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise dans la limite du plafond de flux financier de l’année en cours et du plafond individuel de l’année précédente applicable aux chambres.

La rapporteure a obtenu les précisions suivantes de la part du Gouvernement sur cette modification.

À la suite de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, les formations de l’année 2018 doivent être financées par la contribution qui sera désormais recouvrée par les URSSAF ou les CGSS en novembre 2018.

Ces organismes ne sont toutefois pas habilités à faire des avances aux fonds de formation professionnelle des indépendants, qui ne disposeront à ce titre pas de la trésorerie nécessaire pour assurer ces formations avant les mois de novembre de chaque année. Cet article a donc vocation à garantir, en aménageant le calendrier de versement et en prévoyant un système d’avances en 2018 et 2019, au fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise artisanale (FAFCEA) et aux conseils de la formation institués auprès des chambres de métiers et de l’artisanat de niveau régional les ressources permettant d’assurer le financement des formations professionnelles des artisans.

*

● À l’article 17, la commission a adopté un amendement de la rapporteure qui réécrit entièrement l’article 17.

La réforme du financement de la formation professionnelle prévu aux articles 17, 18 et 19 repose sur deux versants :

– le premier axe rapproche la taxe d’apprentissage et contribution à la formation professionnelle continue en vue d’une démarche unique auprès d’un opérateur unique – le réseau URSSAF ; cette démarche unique s’est traduite par la notion de contribution unique, versée en une fois et à laquelle s’appliquent des règles communes de recouvrement ;

– le second axe consiste à aménager les taux de contributions de manière plus significative en fonction de la taille de l’entreprise.

Certains aménagements touchant notamment à la création de la contribution pour le développement des formations professionnalisantes, qui remplace l’ancien « hors quota », ne sont pas modifiés.

La modification des taux en même temps que des règles d’assujettissement avait des effets non souhaités sur certaines régimes particuliers, touchant notamment le monde agricole et associatif, qui étaient jusqu’ici exonérés de taxe d’apprentissage, les bénéfices agricoles et non commerciaux n’étant pas soumis à l’impôt sur le revenu ou les sociétés (cf. ci-dessus). En outre, ces changements supposaient une longue phase de transition jusqu’à 2024 pour laisser les taux converger progressivement.

Or, ces effets étaient d’autant moins souhaitables qu’il s’agissait de réaliser cette modification à périmètre budgétaire constant.

L’amendement de la rapporteure maintient les deux contributions dans leurs modalités de liquidation actuelles, permettant ainsi de préserver les mécanismes d’exonération de taxe d’apprentissage existants, tout en maintenant le principe de la simplification par une contribution unique.

Par ailleurs, par souci de cohérence, l’ensemble de cette contribution sera affecté à France compétences qui assurera la répartition de l’ensemble des fonds, dans une logique de mutualisation complète.

S’agissant plus particulièrement de la contribution au développement des formations professionnalisantes, elle disparaît au profit d’une fraction de la taxe d’apprentissage qui correspond parfaitement au rendement retenu dans le projet de loi (0,13% d’une taxe de 0,68%, soit 0,08%). La liste des organismes bénéficiaires de cette fraction – ancien « hors quota » – n’est pas modifiée, sous réserve d’un retour à la rédaction en vigueur s’agissant des établissements d’enseignement privé.

● À l’article 18, outre dix amendements rédactionnels, la commission a adopté à l’initiative de sa rapporteure a adopté à l’initiative de M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche un amendement qui supprime la référence de l’affectation de la contribution au titre des intermittents du spectacle aux entreprises de moins de 50 salariés. Cette disposition, qui reprenait le principe général fixé aux articles 17 et 19 de mutualisation au profit des plus petites entreprises, ne convient pas aux intermittents qui ont une relation, par construction très courte, avec leur employeur. Il s’agit donc de permettre un fléchage direct de ces fonds vers les intermittents.

*

Articles 19 et 20 Création des opérateurs de compétences

I. Les organismes paritaires collecteurs agrÉés (OPCA) assurent historiquement la mutualisation des fonds de la formation professionnellE

A. L’évolution du rôle des opca : de la collecte au conseil

a. Une mission historique de collecte pour les fonds d’assurance formation des salariés

● La mutualisation des fonds de la formation professionnelle continue, issue de la loi fondatrice de 1971 ([221]), a nécessité la création d’organismes de droit privé assurant la collecte et la gestion des fonds de l’entreprise, puis de la branche.

Ce mécanisme a été confié aux partenaires sociaux qui ont créé trois types de structures :

– les fonds d’assurance formation (FAF), prévus par la loi de 1971, structures paritaires qui mutualisent les fonds collectés ;

– les associations formation (ASFO), gérées par les employeurs et créées en l’absence de cadre restrictif pour la collecte, qui fonctionnent alors comme un service interentreprises de formation ;

– les organismes paritaires gestionnaires du congé individuel de formation (OPACIF), et notamment les fonds de gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) s’agissant de la collecte de la contribution destinée à financer le congé individuel de formation.

● À mesure que la contribution des entreprises était renforcée dans son montant et dans son caractère fiscal, les réformes successives ont consisté à organiser une régulation par l’agrément de ces organismes, et singulièrement des fonds d’assurance formation.

Ainsi, la loi du 25 février 1984 dite « Rigoult » ([222]) a donné aux fonds d’assurance formation la personnalité morale et renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de fixer des règles relatives à leur constitution, à leur fonctionnement et aux contrôles. Elle a également imposé aux FAF d’utiliser les excédents pour le financement de la seule formation professionnelle. Partant du constat d’une multiplication des acteurs, la loi a prévu pour la première fois un agrément de l’organisme collecteur fondé sur sa capacité financière, son organisation territoriale et son aptitude à assurer ses missions compte tenu de ses moyens.

La règle est ainsi devenue l’agrément, donné après avis du conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, donnant naissance au terme d’organisme paritaire collecteur agréé (OPCA), la distinction entre OPCA et FAF ne gardant de portée juridique significative que pour les fonds des non-salariés ([223]). Cet agrément étant subordonné à un accord préalable des partenaires sociaux, il ne remet pas en cause la gestion paritaire qui est même un mode de gouvernance prévu par la loi.

L’agrément reste en revanche distinct en fonction des collectes : la contribution aux titres de la professionnalisation et du droit individuel à la formation revient aux OPCA, la contribution au titre du congé individuel de formation aux OPACIF, et la contribution au titre du plan de formation peut être versée directement à un organisme de formation ou à un OPCA.

La loi du 20 décembre 1993 ([224]) a instauré pour la première fois un seuil (de 100 millions de francs) de collecte pour contraindre les OPCA (255 alors) à se regrouper avec un certain succès (on ne comptait plus que 98 OPCA en 2000). Par ailleurs, ce nouveau droit qui renforce l’obligation d’une organisation paritaire met fin aux ASFO comme organismes collecteurs.

Le seuil de collecte est relevé à 100 millions d’euros par la loi du 24 novembre 2009 ([225]), réduisant à nouveau drastiquement le nombre d’organismes à une vingtaine à partir de 2012.

b. Les réformes successives ont conduit les OPCA à renforcer la mutualisation et à offrir davantage de services aux entreprises

● Cette même loi de 2009, reprenant les stipulations de l’accord national interprofessionnel qui l’a précédée, a par ailleurs engagé une série de réformes profondes des missions des OPCA. Elle a ainsi élargi les missions de collecte et de financement des organismes à de nouvelles missions d’ingénierie de formation au profit des entreprises adhérentes. Les OPCA se sont vus confier l’information, la sensibilisation et l’accompagnement des entreprises dans la définition de leurs besoins et l’identification des compétences et des qualifications au sein de l’entreprise au service de sa stratégie.

À l’issue de ce changement de missions, accompagné par des conventions d’objectifs et de moyens avec l’État, les OPCA, dont la mission historique est d’assurer par délégation de l’État le recouvrement d’une contribution de nature fiscale, ont considérablement développé et enrichi leur offre de services aux entreprises. Les organismes ont ainsi accompagné les entreprises les plus petites (TPE-PME) dans l’élaboration d’un cahier des charges pour la mise en œuvre des actions de formation des salariés, renforcé la mise en place des antennes régionales, et assuré des missions d’audit des compétences au sein des entreprises.

● Par ailleurs, les réformes de 2009 comme celles de 2014 ont promu une organisation financière des OPCA favorables à davantage de mutualisation sans obtenir tous les effets escomptés ([226]).

B. Le modèle des opca à l’Épreuve de l’efficience du système de formation professionnelle

Les réformes récentes n’ont toutefois pas permis d’atteindre une situation optimale pour l’efficacité des OPCA qui demeurent nombreux et organisés sans logique de filière, d’une part, et responsables d’une mission de collecte aujourd’hui périphérique par rapport à leur nouveau « cœur de métier ».

a. Un paysage encore complexe malgré une rationalisation importante

On compte aujourd’hui 20 OPCA en France – dont deux interprofessionnels – qui emploient près de 5 500 salariés en 2016 ([227]).

Les collectes assurées par les OPCA sont extrêmement hétérogènes puisque certains acteurs sont immédiatement au-dessus du seuil de 100 millions d’euros tandis que le plus important OPCA recouvre près d’un milliard d’euros, ce qui interroge sur des marges de manœuvre qui pourraient résulter de nouvelles économies d’échelle.

Par ailleurs, la cohérence de l’intervention des OPCA autour des branches adhérentes mérite d’être réinterrogée afin de favoriser des synergies, particulièrement bienvenues dans un contexte de restructuration du paysage des branches et du développement de leur gestion des emplois et des compétences des entreprises.

b. Un système de collecte perfectible

Si la collecte constitue la mission historique des OPCA, celle-ci constitue aujourd’hui de l’avis unanime des organismes auditionnés par la rapporteure une part marginale de leur travail. Si certains OPCA soulignent l’utilité de cette mission pour avoir un point d’entrée dans l’entreprise et construire une relation de confiance avec elle, force est de constater que plusieurs arguments plaident en faveur d’un transfert vers un collecteur unique des contributions légales obligatoires :

– la logique qui présidait à la réforme de 2014 de recentrage de la participation obligatoire de l’employeur sur ses obligations de nature fiscale remet profondément en cause le circuit financier conçu en 1971 comme une simple mutualisation des fonds des entreprises qui n’assuraient pas les dépenses de formation de leurs salariés elles-mêmes ; autrement dit, le recouvrement par des organismes paritaires de contributions qui, pour une part significative d’entre elles désormais, ne financent pas l’entreprise directement, perd de son évidence ;

– la collecte de fonds gérés paritairement n’est plus le monopole des partenaires sociaux depuis que le réseau des URSSAF s’est vu confier le recouvrement des cotisations d’assurance chômage en 2010 ;

– enfin les coûts de gestion moindres (0,26 % contre 0,7 % dans les OPCA ([228])) et la fiabilité renforcée du recouvrement par le réseau géré par l’ACOSS pourraient permettre de dégager davantage de moyens pour la formation professionnelle.

II. les articles 19 et 20 proposent de transformer les opca en opérateurs de compÉtences aux missions recentrées sur le service aux entreprises et aux branches

L’article 19 supprime les OPCA pour les remplacer par des opérateurs de compétences dont les missions sont recentrées sur la mission de conseil. En cohérence avec l’article 17, l’article 20 habilite le Gouvernement à prévoir les modalités dans lesquelles le réseau des URSSAF reprendrait la mission de collecte obligatoire auprès des entreprises.

A. L’article 19 crée les opérateurs de compétences

À l’article 19, les opérateurs de compétences remplacent les OPCA, en reprenant les missions de service aux branches et aux entreprises, notamment les plus petites, auxquelles s’ajoute le financement de l’apprentissage.

1. Un acteur aux missions profondément renouvelées

Le 1° du I modifie l’intitulé du chapitre, consacré jusqu’ici aux « organismes collecteurs agréés », et qui sont remplacés par les « opérateurs de compétence ».

Le 2° du I réécrit entièrement les articles L. 6332-1 et L. 6332-1-1 qui définissent les missions de ces organismes, ainsi que la procédure d’agrément.

a. Une gestion paritaire tournée vers les activités de service

L’article L. 6332-1 dans sa nouvelle rédaction acte ainsi le remplacement des opérateurs paritaires agréés par les « opérateurs de compétences ».

Des missions recentrées sur l’appui aux branches et le service aux entreprises

L’ensemble des missions dévolues à ces opérateurs en vertu de cet article évoluent assez radicalement :

Le tableau rapproche, dans la mesure du possible, les missions actuelles et proposées telles qu’elles sont définies dans le texte. Les éléments soulignés permettent d’identifier les principales modifications apportées par le projet de loi.

À l’aune de cette redéfinition des missions des OPCA devenus opérateurs de compétences, plusieurs modifications méritent d’être soulignées :

– le renvoi à un soutien très large au développement de l’apprentissage est remplacé par une mission très précise d’assurer le financement au contrat de l’alternance et d’accompagner les branches dans la définition du niveau de prise en charge du contrat en fonction d’une GPEC de branche ;

– la concentration de l’activité d’accompagnement sur les petites et moyennes entreprises, qui doit passer par un « service de proximité » ; ce renvoi à un accompagnement au plus près des entreprises fait écho à une demande très forte d’une présence sur les territoires des OPCA, notamment pour les plus petites entreprises ;

– une précision sur l’activité d’accompagnement des salariés autour de l’utilisation du compte personnel de formation (CPF) de transition ;

– une adaptation de la mission de vérification de la qualité des formations qui devient un appui à la nouvelle procédure de certification par les branches.

Les opérateurs, partenaires conventionnels de l’État et des régions

L’article prévoit également les relations conventionnelles de ces nouveaux opérateurs de compétences.

Ces derniers peuvent conclure avec l’État deux types de conventions :

– une convention définissant la part de leurs ressources qui peut être affectée au cofinancement d’actions en faveur de la formation professionnelle et du développement des compétences et des demandeurs d’emploi ; cette politique conventionnelle qui existait déjà en pratique entre l’État et les OPCA, par exemple dans le cadre du plan dit « 500 000 » se trouve ainsi reconnue dans la loi ;

– une convention-cadre de coopération définissant les conditions de leur participation à la promotion des formations technologiques et professionnelles initiales, notamment l’apprentissage, ainsi que la promotion des métiers ; cette convention peut être tripartite en intégrant les organisations d’une branche ou d’un secteur d’activité.

Les opérateurs peuvent également signer une convention avec les régions.

Une procédure d’agrément ajustée

L’article L. 6332-1-1 prévoit la procédure d’agrément des opérateurs de compétences. Juridiquement, c’est cet agrément qui donne le droit aux opérateurs de gérer des impositions de toute nature (les contributions au financement de la formation et de l’apprentissage). Cet agrément serait dans le droit proposé toujours national, alors qu’il peut être national, interrégional ou régional dans le droit en vigueur. Cette évolution prolonge le mouvement de renforcement par la reconnaissance d’un nombre plus limité mais plus adéquat d’OPCA capables d’intervenir sur tout le territoire.

L’agrément serait accordé aux opérateurs sur des critères très proches de ceux qui existent aujourd’hui pour les OPCA : capacité financière et performance de gestion, cohérence de leur champ d’intervention (même si la référence à une cohérence géographique est supprimée), de leur mode de gestion paritaire, de leur capacité à assurer des services de proximité aux entreprises, ou d’appliquer des principes de transparence de la gouvernance et de publicité des comptes.

L’agrément est, comme dans le droit en vigueur, conditionné à un seuil minimal de contributions.

L’article prévoit, comme dans le droit en vigueur, la subordination de l’agrément à un ou plusieurs accords de branches, chaque branche ne pouvant adhérer qu’à un seul opérateur de compétences.

S’agissant des opérateurs de compétences interprofessionnels, la signature d’une seule organisation patronale suffit à valider l’accord.

Le 3° du I procède à des modifications rédactionnelles à l’article L. 6332-1-2 relatif à la compétence de ceux-ci pour recevoir des cotisations supplémentaires prévues soit par des accords de branche soit par des entreprises volontaires, pour tenir compte de la création des opérateurs de compétences

b. Un cadre financier renouvelé

Le nouveau périmètre des sections financières

Le 4° du I remplace les dispositions de l’article L. 6332-1-3 relatif à la charte des bonnes pratiques établies par le FPSPP par des dispositions précisant les prestations qui peuvent être prises en charge par l’opérateur de compétences :

Les aides à la formation des salariés au sein de l’entreprise sont réservées aux entreprises de moins de cinquante salariés, ce qui constitue une rupture très forte avec le droit existant. Cette mesure tire les conséquences de l’insuffisance des dispositifs de mutualisation précédemment mis en place qui portaient sur des sommes faibles à redistribuer entre un nombre important d’entreprises.

La lecture combinée des dispositions de l’article 17 et du présent article conduit à un effort sans précédent pour les entreprises de moins de 50 salariés, notamment les TPE puisque ces dernières voient leur niveau de contribution baisser dans des proportions significatives.

Les autres modifications tiennent compte de plusieurs évolutions prévues par les dispositions du projet de loi :

– le remplacement du congé individuel de formation (CIF) par un dispositif de transition professionnelle financé par le compte personnel de formation (« CPF transition ») prévu à l’article 1er ;

– le financement du compte personnel de formation par la Caisse des dépôts et consignations prévu à l’article 1er ;

– le financement de l’alternance au contrat ainsi que l’obligation de formation des maîtres d’apprentissage et tuteur prévus aux articles 8 et 11 ;

– la suppression de la période de professionnalisation ;

– la préparation opérationnelle à l’emploi qui n’est plus financée par des fonds mutualisés.

Comme dans le droit en vigueur, l’article précise que l’opérateur de compétences ne peut financer directement ou indirectement les organisations professionnelles, à l’exception du remboursement des frais des membres de la direction.

Un nouveau cadre conventionnel stratégique avec l’État

Le 5° du I réécrit l’article L. 6332-2, relatif aux conventions avec les chambres consulaires, qui prévoirait dans sa nouvelle rédaction une convention d’objectifs et de moyens, conclue chaque année entre l’État et l’opérateur, fixant les modalités de financement, le cadre d’action ainsi que les résultats attendus dans la conduite de leurs missions.

Ces conventions d’objectifs et de moyens, qui reposent aujourd’hui essentiellement sur des critères quantitatifs de qualité de la gestion, seraient ainsi profondément revues pour évaluer, reconnaître et encourager des politiques de performance conduites par les opérateurs.

Le 6° du I procède à des modifications rédactionnelles rendues nécessaires par la substitution aux OPCA des opérateurs de compétences à l’article L. 6332-2-1 relatif aux incompatibilités dans l’exercice de la fonction d’administrateur de ceux-ci.

Le 7° du I réécrit l’article L. 6332-3 en vue d’ajuster le champ des sections financières des opérateurs, réduites par ailleurs de cinq à trois :

Cette redéfinition des sections financières est la conséquence directe de celles des missions et des dépenses éligibles décrites ci-dessus.

Le 8° du I abroge les articles L. 6332-3-1 à L. 6332-4 devenus sans objet, soit parce qu’ils concernent la collecte, soit parce qu’ils concernent une section financière supprimée.

Le 9° du I réécrit l’article L. 6332-6 qui renvoie à un décret d’application les conditions d’application de la section consacrée aux OPCA dans le droit en vigueur, aux opérateurs de compétences dans le droit proposé.

Les modifications tiennent notamment compte de la suppression de la mission de collecte et de la création de France Compétences à l’article 16 du projet de loi.

Le décret proposerait, en plus de ce qui est prévu par le droit en vigueur, les conditions de nomination d’un administrateur provisoire en cas de défaillance de l’opérateur et les conditions de reversement et de gestion des différentes parts de la contribution unique. Il conviendra de préciser quelles hypothèses sont ainsi visées.

La suppression des fonds d’assurance formation

Comme évoqué plus haut, les fonds d’assurance formation avaient déjà perdu beaucoup de leurs spécificités dès lors que leur régime a été en grande partie aligné sur celui des OPCA. Alors que ces derniers deviennent des opérateurs de compétences, l’existence d’un régime juridique pour les FAF ne se justifie plus pour les salariés et nécessite une adaptation pour les non-salariés.

Le 10° du I abroge les articles L. 6332-7 et L. 6332-8 relatifs aux fonds d’assurance formation des salariés.

Le 11° du I abroge les dispositions en vigueur de l’article L. 6332-11 qui prévoit l’affectation d’une fraction de la collecte aux fonds d’assurance-formation des non-salariés pour les remplacer par un « fléchage » de deux fractions de la collecte :

– d’une part, vers le compte personnel de formation des travailleurs indépendants via la Caisse des dépôts et consignations ;

– d’autre part, au conseil en évolution professionnelle via France Compétences.

Les prestations éligibles pour chaque section

Le 12° du I renomme la section 3, consacrée dans le droit en vigueur au rôle des OPCA dans le financement de la professionnalisation et du CPF, en vue d’en faire une section consacrée à l’utilisation par les opérateurs de compétences des fonds pour la prise en charge de ses trois principales missions : l’alternance, le CPF et le développement des compétences pour les entreprises de moins de 50 salariés.

Dépenses éligibles à la première section consacrée à l’alternance

Le 13° du I réécrit l’article L. 6332-14 en vue de préciser les dépenses qui doivent être prises en charge par la section financière consacrée à l’alternance, à savoir :

– les contrats d’alternance au coût fixé par la branche ou, à défaut, par un accord signé par les organisations constitutives de l’opérateur de compétences interprofessionnel, ou en ultime recours, par décret ; ces coûts tiennent compte des recommandations de France Compétences résultant de son observation des coûts et des niveaux de prise en charge ;

– les dépenses d’investissement nécessaires à ces formations ;

– les dépenses exposées par les salariés assurant une fonction de tuteur ou de maître d’apprentissage, dans la limite d’un plafond horaire ou d’une durée maximale fixés par décret.

Ces dispositions dessinent, par conséquent, les contours du « coût au contrat ».

L’article prévoit également la possibilité pour l’opérateur de compétences de prendre en charge :

– les actions d’évaluation, d’accompagnement, d’inscription aux examens et de formation des bénéficiaires de contrats d’apprentissage lorsque celui-ci a été rompu (licenciement, redressement ou liquidation judiciaire de l’entreprise) ;

– les dépenses de tutorat externes à l’entreprise engagées pour les demandeurs d’emploi sans qualification mentionnés à l’article L. 6325-1-1, les personnes suivies par un référent avant le contrat, les personnes sans activité professionnelle durant les trois années qui ont précédé la signature de leur contrat de professionnalisation ;

– tout ou partie des pertes de ressources ou coûts liés à la mobilité hors du territoire des alternants.

Le 14° du I abroge les articles L. 6332-16 à L. 6332-16-1 devenus redondants ou incompatibles avec la rédaction proposée de l’article L. 6332-14.

Le 15° du I déplace à l’article L. 6332-15, sans les modifier, les dispositions de l’article L. 6332-17 qui prévoit que l’allocation d’assurance chômage peut être mobilisée pour financer des contrats de professionnalisation pour des demandeurs d’emploi de plus de 26 ans.

Dépenses éligibles aux fonds de la seconde section consacrée au CPF de transition

Le 16° du I rétablit un article L. 6332-16 qui prévoit que la section financière consacrée au compte personnel de formation de transition peut financer les frais pédagogiques et annexes d’une action éligible.

Dépenses éligibles aux fonds de la troisième section consacrée au développement des compétences dans les entreprises de moins de 50 salariés

Le 17° du I réécrit l’article L. 6332-17 en prévoyant que l’opérateur de compétences peut financer sur la section financière consacrée au développement des compétences dans les entreprises de moins de 50 salariés :

– des actions de formation du plan de développement des compétences, de la rémunération du salarié en formation et des frais annexes ;

– un abondement du compte personnel de formation du salarié ;

– des coûts de diagnostics et d’accompagnement des entreprises ;

– la formation de demandeurs d’emploi, dont la préparation opérationnelle à l’emploi.

Les modalités et priorités de prise en charge de ces frais, qui existaient déjà dans le droit en vigueur, sont définies par le conseil d’administration de l’opérateur de compétences.

Le 18° crée un nouvel article L. 6332-17-1 qui renvoie à un décret simple les conditions d’application de cette section consacrée à l’utilisation des fonds.

2. Un cadre transitoire permettant d’assurer une appropriation progressive de la réforme jusqu’en 2021

Le II prévoit les dispositions transitoires applicables jusqu’à l’entrée en vigueur des ordonnances transférant la collecte au réseau des URSSAF et au plus tard le 31 décembre 2020.

Les opérateurs de compétences peuvent pendant cette période financer des organismes de formation, et notamment le conseil en évolution professionnelle, la formation de demandeurs d’emploi et le compte personnel de formation, en plus de leurs obligations prévues par les dispositions pérennes du code présentées ci-dessus. Ces actions, qui ont donc vocation à être transférées à terme à France Compétences et à la Caisse des dépôts et consignations, sont alors prises en charge dans une section financière spécifique.

Le III prévoit par ailleurs les dispositions applicables pour assurer la transition entre les OPCA et les opérateurs de compétences.

Les OPCA au 31 décembre 2018 deviennent de plein droit des opérateurs de compétences agréés pour l’ensemble de l’année 2019. Pour poursuivre leur activité au-delà du 1er janvier 2020, les opérateurs ont l’obligation d’obtenir un nouvel agrément précédé par une convention de branche.

Cet agrément prend en compte la cohérence des champs professionnels et des filières économiques au regard des missions confiées. En l’absence d’accord au 1er juin 2019, l’autorité administrative désigne pour chaque branche l’opérateur de compétences agréé.

Les éventuels transferts de biens, de droits et d’obligations jusqu’au 31 décembre 2020 ne donnent lieu à aucun paiement, droit, taxe ou impôt.

B. L’article 20 habilite le gouvernement à confier aux organismes de recouvrement de la sécurité sociale la collecte légale

L’article 20 autorise le Gouvernement à prévoir, conformément à la procédure prévue à l’article 38 de la Constitution, par voie d’ordonnances pendant un délai de dix-huit mois :

– l’organisation du recouvrement, de l’affectation et le contrôle de l’ensemble des contributions prévues aux articles 17 et 18 du projet de loi ;

– l’harmonisation des dispositions législatives du code du travail, du code général des impôts, du code de la sécurité sociale et du code rural et de la pêche maritime ;

– des modifications en vue d’assurer la cohérence des textes et l’abrogation des dispositions devenues sans objet.

Si cette habilitation relativement longue se justifie par la complexité de ce transfert des missions de recouvrement de prélèvements, lesquelles font régulièrement l’objet de délégations législatives au profit du Gouvernement, la rapporteure insiste sur les limites nécessaires de son champ : bien qu’elle porte sur « l’affectation » des contributions, elle n’a pas pour objet de permettre des modifications substantielles des choix fiscaux (taux, assiette, fraction) du Parlement.

Une vigilance particulière devra être portée sur ce processus de transfert qui constitue de l’avis de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) sollicitée par la rapporteure un défi important, y compris au regard de l’expérience menée en 2010 de transfert des cotisations chômages.

*

Outre huit amendements de coordination du Gouvernement et cinq amendements rédactionnels et de coordination de la rapporteure, la commission a adopté les amendements suivants :

– un amendement de la rapporteure qui complète les missions des opérateurs de compétences afin qu’ils promeuvent auprès des entreprises la formation en situation de travail (FEST) et la formation à distance (FOAD), reconnues pleinement à l’article 4 du projet de loi ; il s’agit d’inciter des entreprises qui n’envisagent pas nécessairement ces formes de formation, à y recourir en vue de construire des politiques de développement des compétences efficaces et variées ;

– un amendement de Mmes Vainqueur-Christophe et de Mme Bareigts qui prévoit la publication de la convention d’objectifs et de moyens entre l’État et les opérateurs de compétences ;

– un amendement du Gouvernement qui modifie le calendrier de mise en place des opérateurs de compétences ; les agréments des organismes existants expireraient en effet au 1er janvier 2019 au lieu du 1er janvier 2020 ; en l’absence de convention de branche désignant l’opérateur de compétences au 31 octobre 2018, l’autorité administrative désigne pour la branche concernée l’opérateur de compétences agréé ; il s’agit de désynchroniser deux modifications importantes que sont la procédure d’agrément et la mise en place du nouveau financement de l’alternance en vue d’assurer une meilleure mise en place de la réforme.

● A l’article 20, la commission a adopté un amendement de Mme Bénin et de M. Mathiasin qui renvoie au pouvoir réglementaire la détermination de la liste des informations relatives aux entreprises que les organismes du recouvrement (URSSAF, MSA, CGSS) doivent fournir à France compétences et aux opérateurs de compétences.

*

Article 21 Contrôle de l’obligation de participation au développement de la formation professionnelle

I. Le contrôle des dépenses de formation professionnelLE et d’apprentissage se caractérise par des procédures distinctes et des acteurs multiples

Tant le volume des dépenses engagées (24,9 milliards d’euros) que la nature des prestations versées par un nombre important d’acteurs à une multitude de prestataires (centres de formation d’apprentis et organismes de formation) exigent un contrôle étroit du champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage. Ce contrôle, dont la responsabilité incombe en premier lieu à l’État, a pour principal objet la bonne utilisation des deniers publics à travers une évaluation juridique et parfois qualitative de la dépense.

La distinction entre l’apprentissage, modalité de formation initiale concurrente de l’éducation nationale, et la formation professionnelle continue se traduit dans le domaine du contrôle par deux organisations parallèles, malgré certaines synergies au niveau opérationnel.

A. Le cadre actuel du contrôle de la formation professionnelle

1. Le contrôle de la formation professionnelle continue

● Le contrôle de la formation professionnelle continue est en réalité triple car il concerne à la fois l’origine des fonds reçus, la conformité de l’utilisation des fonds et la réalité des actions de formation.

Sur le plan opérationnel, il se situe à deux niveaux :

– le contrôle des employeurs par l’État qui vérifie que les contributions ont bien été versées par les employeurs aux OPCA, au titre de leur participation obligatoire au développement de la formation professionnelle (article L. 6361-1 du code du travail) ([229]) ; les employeurs doivent notamment pouvoir présenter les justificatifs établissant le bien-fondé des dépenses lorsque celles-ci sont libératoires de l’obligation fiscale et la réalité des actions de formation menées lorsqu’elles sont financées ou cofinancées par des fonds publics (article L. 6362-2)

– le contrôle des organismes dispensant des activités de formation ou qui les financent au titre de la contribution précitée (OPCA, fonds d’assurance formation des travailleurs indépendants).

Un contrôle est également exercé sur les activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle continue (article L. 6361-2).

● S’agissant du contrôle de l’obligation de contribution des entreprises, il ressort de l’administration fiscale qui peut se saisir à l’expiration du délai de paiement du recouvrement des sommes qui auraient dû être versées aux OPCA.

● S’agissant du contrôle du financement de l’action de formation proprement dite et des organismes qui la dispensent, les services déconcentrés du ministère du travail vérifient la nature des prestations effectuées et l’usage des fonds perçus à partir des informations obligatoirement mises à sa disposition par les organismes.

Ainsi, ces prestataires sont tenus d’envoyer à la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Dirrecte) un bilan pédagogique et financier annuel, présentant leurs principales données d’activité. Ils doivent en outre pouvoir présenter des pièces justificatives pour chaque demande de paiement et justifier de l’origine des fonds reçus et le bien-fondé des dépenses, ainsi que le détail des actions menées (articles L. 6362-5 et L. 6362-6).

Ces contrôles sont réalisés par les agents de l’inspection du travail, les inspecteurs de la formation professionnelle et des agents de la fonction publique formés, assermentés et commissionnés à cet effet par le préfet de région ou par le ministre lorsqu’il s’agit d’interventions au niveau national (article L. 6361-5).

2. Le contrôle de l’apprentissage

Comme pour la formation professionnelle continue, l’État contrôle les organismes publics chargés de collecter ou de financer les activités d’apprentissage, ainsi que les entreprises privées, lorsqu’elles ont conclu un contrat d’apprentissage.

● L’État exerce ainsi un contrôle administratif et financier sur les procédures de collecte et l’utilisation des ressources collectées par les organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA) (article L. 6252-4).

L’État contrôle également l’origine et l’emploi des fonds reçus, la nature, le bien-fondé et la réalité des dépenses exposées par les organismes gestionnaires de centres de formation d’apprentis (OGCFA) et par les établissements bénéficiaires de fonds de l’apprentissage et de subventions versés par les OCTA et les collectivités territoriales. L’État contrôle aussi les moyens mis en œuvre, la réalité de l’exécution et les dépenses pour assurer les prestations d’apprentissage des entreprises et établissements ayant conclu une convention avec les OGCFA (article L. 6252-4).

● Alors que le contrôle de la formation professionnelle se limite à un contrôle administratif et financier, l’apprentissage est également soumis à un contrôle pédagogique (article L. 6251-1). Les centres de formation d’apprentis peuvent ainsi être inspectés par l’État sous l’autorité du recteur d’académie (articles R. 6251-1 à R. 6251-5), par les services académiques de l’inspection de l’apprentissage (SAIA).

3. Des agents communs, une procédure commune

● À la notable exception du contrôle pédagogique des centres de formation d’apprentis, l’apprentissage et la formation professionnelle continue sont soumis à des corps de contrôle communs sur le plan administratif et financier.

Les 160 agents contrôlant la formation professionnelle continue, c’est-à-dire les agents de l’inspection du travail, les inspecteurs de la formation professionnelle et les agents publics formés, assermentés en commissionnés à cet effet (article L. 6361-5) sont également habilités à réaliser le contrôle des OCTA (article L. 6252-5).

Le contrôle administratif et financier des OGCFA, des bénéficiaires de fonds de l’apprentissage et subventions des OCTA, des collectivités territoriales, des entreprises et des établissements conventionnés sont exercés par ces mêmes agents concurremment avec les corps d’inspection de l’apprentissage (article L. 6252-6).

● Des dispositions similaires s’appliquent en matière de procédure de contrôle.

Ainsi, en matière de justifications à apporter, la situation est la même pour la formation professionnelle continue et l’apprentissage : tout organisme finançant ou exerçant des activités de formation professionnelle continue ou d’apprentissage doit communiquer les renseignements nécessaires aux agents de contrôle (articles L. 6252-7 à L. 6252-9 pour l’apprentissage et L. 6362-1 et L. 6362-2 pour la formation professionnelle continue).

L’administration peut procéder par contrôles sur pièces ou sur place dans les deux cas (articles L. 6252-4 pour l’apprentissage et L. 6362-8 pour la formation professionnelle continue).

Enfin, les sanctions prévues sont très similaires dans les deux champs : le manque de justificatifs relatifs à l’origine ou l’emploi des fonds, le bien-fondé et la conformité des dépenses et la réalité des actions prévues entraînent le remboursement des sommes versées par les organismes financeurs à ces organismes ou au Trésor public (articles L. 6252-10 pour l’apprentissage et L. 6362-3 pour la formation professionnelle continue). Les manquements constatés des OCTA peuvent donner lieu à une mise en demeure ou à un retrait de l’habilitation par l’autorité administrative compétente après mise en demeure (article L. 6252-11).

B. un contrôle complexe et peu efficace

Comme l’a relevé la Cour des comptes ([230]) dans son rapport annuel, plusieurs caractéristiques du marché de la formation professionnelle rendent les fraudes difficilement détectables : la diversité des acteurs, d’une part, mais aussi les très faibles barrières à l’entrée sur le marché des prestataires de formation, d’autre part.

● Une part importante des fraudes – dont le caractère intentionnel n’est pas toujours avéré – émane des organismes prestataires de formation. Si la plupart des fraudes détectées sont isolées et de faible ampleur (fausses listes d’émargement, surfacturation, majoration du nombre d’heures effectuées… ([231])), certains mécanismes de grande envergure ont été mis au jour : en 2013, la Dirrecte d’Île-de-France a saisi le parquet de Paris pour une escroquerie évaluée à plusieurs dizaines de millions d’euros pour des faits intervenus entre 2007 et 2012 ([232]).

● Plusieurs facteurs expliquent ce développement important de la fraude en matière de prestations de formation. Le caractère immatériel des prestations facilite les possibilités de fraude, et le secteur des sociétés de formation est propice au blanchiment d’argent ([233]). La difficulté à détecter ces fraudes tient également au grand nombre d’organismes (76 551 en 2014) et à l’importante rotation sur ce marché (un tiers des prestataires présente moins de trois ans d’activité) ([234]). Cette forte rotation est facilitée par un accès souple à ce marché : les personnes souhaitant réaliser des actions de formation ne doivent effectuer qu’une déclaration peu contraignante auprès de l’administration (déclinaison de l’identité, du statut et de l’activité prévue). La diversité de statuts, entre organismes privés, formateurs individuels, organismes publics et parapublics jouerait également un rôle important.

Si l’essentiel des fraudes émane des prestataires de formation, certaines sont organisées par les employeurs – qui perçoivent par exemple un financement pour une formation dans le cadre d’un contrat de professionnalisation, sans dispenser cette formation au salarié. Enfin, des fraudes ont également été détectées au niveau des OPCA, consistant à créer des dossiers fictifs de remboursement ([235]).

160 agents de l’État ([236]) sont affectés au contrôle de la formation professionnelle ; ils contrôlent à la fois les actions de formation, les crédits du Fonds social européen cofinançant des actions de formation, la contribution supplémentaire à l’apprentissage et engagent chaque année entre 1 600 et 2 000 contrôles, pour l’essentiel sur les entreprises et les organismes de formation. Seulement 1 % environ des prestataires de formation susceptibles de l’être ont été contrôlés en 2014 ([237]) ; une simplification du contrôle est ainsi jugée nécessaire par la Cour qui relève dans son rapport d’activité 2017 que « la répartition des effectifs est non seulement déconnectée des priorités d’action identifiées au niveau national, mais également des flux d’activité » ([238]). Le rapport pointe notamment le fait que la politique de contrôle relève de la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), alors que les agents de contrôle sont rattachés aux Dirrectes et Diecctes.

II. L’article 21 simplifie et améliore le contrôle de la formation professionnelle

1. Les modifications résultant de l’harmonisation du régime de contrôle de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage

Le présent projet de loi procédant à une harmonisation des droits applicables à la formation professionnelle et à l’apprentissage ([239]), la distinction entre les deux parties du code du travail relatives au contrôle de la formation professionnelle continue, d’une part, de l’apprentissage, d’autre part, n’a plus d’objet. L’article 21 du projet de loi unifie en conséquence les modalités pour l’apprentissage et la formation professionnelle continue.

● Les 1°, b) du 3°, 4°, b) du 8°, a) du 10° et 15° du I procèdent aux modifications rédactionnelles rendues nécessaires par la suppression de la notion de formation professionnelle « continue » dans la partie du code relative au contrôle de la formation professionnelle respectivement aux articles :

– L. 6361-2 relatif au contrôle des activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation ;

– L. 6361-3 autorisant les agents de contrôle à solliciter des experts sur les moyens mis en œuvre pour la formation professionnelle

– L. 6362-3 relatif à la justification de l’emploi des fonds de la formation professionnelle et la sanction prévue en cas de mésusage de ceux-ci ;

– L. 6362-5 relatif aux documents et pièces que les organismes contrôlés pour les activités de formation professionnelle qu’ils exercent doivent présenter lors du contrôle ;

– L. 6362-8 relatif à la nature du contrôle.

● Ce rassemblement du contrôle au sein du régime qui était celui de la formation professionnelle continue entraîne par conséquent un élargissement de son application aux organismes gestionnaires de centres de formation et d’apprentissage (CFA) non plus seulement sur l’origine et l’emploi des fonds versés (article L. 6252-4 du code du travail relatif au contrôle de l’apprentissage), mais aussi sur les actions de formation elles-mêmes.

L’article premier du projet de loi a par ailleurs redéfini les activités de formation professionnelle ([240]). En tirant les conséquences de cette nouvelle définition, l’article 21 procède à un élargissement des organismes soumis au contrôle administratif et financier de l’État. L’article L. 6313-1 ([241]) définit les quatre types d’actions qui entrent dans le champ de la formation professionnelle :

– les actions de formation ;

– les bilans de compétences ;

– les actions de validation des acquis de l’expérience ;

– les actions d’apprentissage.

Les 1°, 2° b) du 3°, 4°, 6°, a) et b) du 8°, 9°, a) du 11°, 13°, a) du 14° et 17° du I procèdent aux modifications rédactionnelles rendues nécessaires par la nouvelle définition des activités de formation respectivement aux articles :

– L. 6361-1 relatif aux actions conduites par les employeurs qui feront l’objet d’un contrôle ;

– L. 6361-2 relatif aux organismes soumis au contrôle ;

– L. 6362-1 relatif aux organismes tenus de transmettre aux agents de contrôle les renseignements nécessaires ;

– L. 6362-3 relatif à la justification de l’emploi des fonds de la formation professionnelle et la sanction prévue en cas de mésusage de ceux-ci ;

– L. 6362-4 et L. 6362-6 relatifs aux pièces que les employeurs et prestataires d’action de formation doivent présenter lors du contrôle ;

– L. 6362-7 relatif au versement de la pénalité dans le cas d’une décision de rejet d’une dépense visant la formation professionnelle ;

– L. 6362-7-2 relatif à la sanction en cas d’usage de documents visant à obtenir le versement indu d’une aide ;

– L. 6362-11 relatif à la liste des organismes que l’autorité administrative doit informer des constats opérés suite au contrôle.

2. Les modifications résultant de la création de nouveaux acteurs

La transformation des OPCA en opérateurs de compétences ([242]) entraîne notamment la fin de leur mission de collecte, ce qui implique de nombreuses modifications rédactionnelles.

● Le a) du 3° du I tire ainsi les conséquences des modifications apportées par le projet de loi à propos des entités soumises au contrôle administratif et financier de l’État, notamment par la transformation des OPCA en opérateurs de compétences et la création de France Compétences, qui remplace le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels dans son champ de compétences, tout en assurant une mission de financement des organismes chargés de réaliser des conseils en évolution professionnelle (CEP).

Aussi, selon la nouvelle rédaction de l’article L. 6361-2, l’État exerce un contrôle administratif et financier sur les activités de formation professionnelle réalisées par les différents opérateurs et organismes, ceux mentionnés par l’article L. 6361-3, mais aussi les opérateurs de compétences et organismes chargés de réaliser des conseils en évolution professionnelle et les travailleurs indépendants.

Le 6° du I tire les conséquences de la substitution des opérateurs de compétences aux OPCA et de France Compétences au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, ainsi que de la nouvelle mission de la Caisse des dépôts ([243]) comme gestionnaire technique et financier des comptes personnels de formation (CPF) en actualisant la liste des organismes tenus de transmettre aux agents de contrôle les renseignements nécessaires prévue à l’article L. 6362-1.

3. Les modifications résultant de la création de la contribution unique

Le 5° du I supprime la sous-section 2 du chapitre Ier du titre VI, relative au contrôle de l’obligation de financement des employeurs.

Composée d’un article L. 6361-4 unique, elle habilite les agents de contrôle à contrôler le respect, par les employeurs, de leur obligation de développement de la formation professionnelle continue (chapitre Ier du titre III). Ces agents ne sont toutefois pas habilités à contrôler les travailleurs indépendants, membres des professions libérales et autres professions non salariées (sous-section 2 de la section IV). Cet article est sans objet dès lors que le contrôle des contributions des employeurs a vocation à être assuré, comme le prévoit l’article 20 du projet de loi, par les URSSAF ([244]) et, pour l’abondement obligatoire prévu à l’article L. 6323-13, par la DIRECCTE (cf. ci-dessous).

Le 7° du I réécrit l’article L. 6362-2 relatif aux pièces que les employeurs doivent présenter aux agents de contrôle afin de tenir compte du fait que les articles L. 6331-2, L. 6331-9 à L. 6331-11, et L. 6331-28, relatifs à la contribution des employeurs à la formation professionnelle continue, ont été abrogés par l’article 17 du projet de loi.

Le 17° tire les conséquences des modifications apportées par le projet de loi quant au renforcement des opérateurs du conseil en évolution professionnelle, aux nouveaux financeurs, en les faisant figurer dans la liste des organismes que l’autorité administrative doit informer des constats opérés à la suite d’un contrôle.

4. Les modifications résultant des nouvelles règles relatives au compte personnel de formation

Le 2° du I réécrit l’article L. 6361-1 en vue d’une harmonisation avec les modifications issues du projet de loi de la liste des organismes dont les actions de financement entraînent le contrôle des dépenses de formation engagées : il s’agit dorénavant de l’État, des collectivités territoriales, de Pôle emploi et des opérateurs de compétences.

Les obligations en matière de formation professionnelle prévues par l’article L. 6315-1 ont été modifiées par l’article 6 du projet de loi. Dans le droit proposé, le salarié doit bénéficier tous les deux ans d’un entretien professionnel concernant son évolution professionnelle, ses qualifications et son emploi, ainsi que deux des quatre mesures suivantes (trois mesures avant le présent projet de loi) :

– une action de formation ;

– l’acquisition d’éléments de certification ;

– une progression salariale ou professionnelle ;

– une proposition d’abondement de son compte personnel de formation au moins équivalente à la moitié des droits acquis du salarié (nouveau).

L’article L. 6323-13 dans la rédaction proposée à l’article 1er du projet de loi prévoit, en cas de non-respect de ces obligations, l’abondement dans des conditions définies en conseil d’État du CPF du salarié lésé et le versement d’une somme forfaitaire en cas de non-abondement du CPF. Le contrôle est opéré par les services de la DIRECCTE ([245]).

Les 2°, 7° du I et III inscrivent ainsi le respect du principe d’abondement parmi les objets du contrôle de l’État.

5. De nouvelles modalités de contrôle tournées vers l’efficacité de la dépense

L’article renforce le contrôle des organismes réalisant des actions de formation professionnelle en prévoyant le contrôle, non plus de la simple « réalité des actions », mais en contrôlant les objectifs définis, la réalité des actions et les moyens pour y parvenir.

Le c) du 8° du I étend à l’article L. 6362-3 les buts que peuvent légalement poursuivre les prestataires de formation dans l’utilisation des fonds de la formation professionnelle qu’ils reçoivent. Ces nouveaux buts qui peuvent être pris en compte correspondent à ceux mentionnés aux articles L. 6313-2 à L. 6313-8 créés à l’article 4 du projet de loi ([246]). Ils intègrent donc les nouvelles catégories de formation ainsi que les différents objectifs que peuvent poursuivre les fonds (développement des qualifications dans l’entreprise, soutien aux demandeurs d’emploi, …).

Le 9° du I inscrit ainsi dans les documents et pièces à présenter par les employeurs aux agents de contrôle, prévus à l’article L. 6362-4, ceux « justifiant les objectifs et la réalisation des actions » ; aussi, alors que les agents de contrôle doivent dans le droit en vigueur contrôler seulement la « réalité des actions de formation » entreprises par les employeurs, ceux-ci devraient dans le droit proposé justifier non plus seulement de l’existence des actions de formation prétendument réalisées, et ce sans moyen déterminé, mais des objectifs, de la réalisation des actions, ainsi que des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs.

Les b) et c) du 10° du I posent à l’article L. 6362-5 relatif aux obligations des organismes de formation lors des opérations de contrôle l’exigence de respect des obligations aux dispositions réglementaires, en plus des dispositions légales, dans l’hypothèse où certaines règles d’utilisation des fonds seraient issues d’une norme réglementaire autonome

Dans le même esprit, le b) du 11° du I, qui modifie l’article L. 6362-6, vise à améliorer le contrôle de l’effectivité des actions de formation réalisées par les prestataires d’actions de formation les documents et pièces qui établissent non plus seulement « la réalité de ces actions » (de formation, au sens du L. 6313-1), mais « les objectifs et la réalisation de ces actions ainsi que les moyens mis en œuvre à cet effet ».

6. L’adaptation du régime des sanctions ([247])

● Le 12° du I crée deux articles L. 6362-6-1 et L. 6362-6-2, dans la section 1 du chapitre II relative à l’accès aux documents et justifications à apporter, afin de prévoir des sanctions pour les organismes nouvellement créés (opérateurs de compétences) ou nouvellement contrôlés (organismes de réalisation des activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle). Ces deux articles prévoient des pénalités pour :

– les opérateurs de compétences, les organismes habilités à percevoir la contribution de financement des travailleurs indépendants (prévue à l’article L. 6331-48), et les organismes chargés d’apporter des conseils en évolution professionnelle financés par France Compétences qui auraient employé des fonds injustifiés, lorsqu’ils ont fait l’objet d’une décision de rejet de l’autorité administrative prévue à l’article L. 6362-10 ; ceux-ci doivent alors verser au Trésor public une pénalité financière correspondant au montant de la somme correspondant à l’emploi de fonds injustifié (article L. 6362-6-1 nouveau).

– les organismes réalisant des activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle et dont l’État participe au financement, qui auraient réalisé des dépenses non conformes à leur objet reversent à ce dernier une partie de ces dépenses, à due proportion de sa participation financière.

En revanche, plusieurs modifications apportées par l’article 21 suppriment des sanctions :

● Le b) du 14° du I réduit le champ de la faute mentionnée à l’article L. 6362-7 : celui-ci oblige, dans le droit en vigueur, l’employeur ou prestataire de formation ayant fait usage frauduleux de documents – pour se soustraire à ses obligations en matière de formation professionnelle ou pour percevoir indûment une aide – à reverser le montant indûment perçu ou « imputé à tort sur l’obligation en matière de formation » au Trésor public. Il est proposé de supprimer cette faute devenue sans objet.

En effet, les employeurs ne peuvent plus imputer des sommes indûment sur l’obligation en matière de formation, en raison de la modification des règles de contribution issue de l’article 17. Par ailleurs, le fait d’éluder ces obligations a vocation à être directement sanctionné par les URSSAF à partir du moment où celles-ci seront chargées de recouvrer les contributions.

● Le 16° du I supprime l’hypothèse d’un rejet des dépenses dans la procédure des versements des indemnités à l’article L. 6362-10.

Le c) du 11° du I précise à l’article L. 6362-6 que le remboursement prévu au second alinéa concerne uniquement les sommes « indûment » perçues et non la totalité, comme pouvait le faire croire la précédente rédaction).

7. Les dispositifs d’entrée en vigueur et transitoires

Le II définit les dates d’entrée en vigueur des dispositions du I.

Il instaure un régime spécifique pour les 2° et 7° du I qui concernent les contrôles de la collecte et de l’application par les URSSAF et CMSA. Leur entrée en vigueur est logiquement conditionnée à celle de l’ordonnance prévue à l’article 20 autorisant ladite collecte ([248]).

Le III tire les conséquences du décalage entre l’entrée en vigueur de la majorité des dispositions du I et celle des alinéas 2° et 7° ; il instaure des dispositions transitoires afin d’assurer la permanence du contrôle sur les dépenses des employeurs au titre de leur obligation de participation au développement de la formation professionnelle pendant la période précédant l’entrée en vigueur des ordonnances organisant les modalités du contrôle de la collecte par le réseau des URSSAF. Le droit transitoire proposé correspond à l’application des articles L. 6361-1 (contrôle par l’État des anciennes contributions) et L. 6362-2 (justificatifs des anciennes contributions) dans la rédaction du droit en vigueur.

Le IV prévoit le maintien des procédures de contrôle de nature à constater des manquements de la part d’organismes qui auraient cessé leur activité, conformément aux nouvelles dispositions proposées par la loi trois ans après leur dernière activité.

Ces dispositions permettent de s’assurer que la disparition du cadre juridique n’entraîne pas une impunité pour les organismes qui auraient enfreint le cadre administratif et financier sous l’ancien état du droit.

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La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure et deux amendements de coordination du Gouvernement.

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Chapitre VI Dispositions outre-mer

Article 22 Dispositions applicables dans les départements et dans certaines collectivités de l’outre-mer

Le I tire les conséquences de l’application de la réunion de l’essentiel des régimes de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage en renommant le chapitre II du titre II du livre V de la sixième partie du code du travail consacré à l’apprentissage. Son intitulé devient « Dispositions spécifiques à l’apprentissage ».

Le II tire les conséquences de l’inapplication de l’article L. 214-3-1 du code de l’éducation (carte régionale des formations initiales arrêtée par le conseil régional) à l’apprentissage, issue de l’article 15 du projet de loi, pour le département de Mayotte en procédant à une précision rédactionnelle à l’article L. 6521-3 du code du travail

Le 1° et le 2° du III supprime l’adjectif « continue » qui qualifiait la formation professionnelle dans l’intitulé du chapitre III du titre II du livre V de la sixième partie, ainsi que dans la section 1 de ce même chapitre.

Les 3° et 4° du III modifient l’article L. 6523-1, qui prévoit dans le droit en vigueur la collecte par des OPCA interprofessionnels dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces ajustements rédactionnels tiennent compte de la fin de mission de collecte par les OPCA, et de la transformation de ces derniers en opérateurs de compétences.

Le 5° du III fait de même à l’article L. 6523-2 qui prévoit que les OPCA interprofessionnels qui interviennent dans les collectivités précitées rendent des comptes aux OPCA à compétence nationale des fonds collectés.

Le 6° du III abroge l’article L. 6523-5-3 qui prévoyait l’adaptation à Mayotte du taux de la contribution à la formation professionnelle continue, supprimée par l’article 17 du projet de loi.

Le 7° du III réécrit l’article L. 6523-6-1 qui, dans le droit en vigueur, adapte la mise en œuvre du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle dans les collectivités citées au 3 et 4° du III afin de tenir compte de la réécriture de l’article L. 6123-3 à l’article 16 du projet de loi.

Comme aujourd’hui, la notion d’organisations « représentatives » est complétée par celle d’organisations « les plus représentatives au niveau régional », afin de tenir compte des spécificités du paysage patronal et syndical dans ces territoires.

Le 8° du III abroge la section 3 ter qui comprend les articles L. 6523-6-2 et L. 6523-6-3 relatifs à l’adaptation respectivement dans les collectivités précitées hors Mayotte et à Mayotte des comités paritaires interprofessionnels régionaux pour l’emploi et la formation (COPAREF), supprimés par l’article 16 du projet de loi.

Le 9° du III réécrit l’article L. 6523-7 qui renvoie, dans le droit en vigueur, à un décret en Conseil d’État les adaptations nécessaires à l’application des dispositions relatives à l’accès à des actions de formation professionnelle continue, aux obligations de l’employeur en matière de formation de ses salariés, au congé individuel de formation et au financement par les employeurs de la formation professionnelle.

L’ensemble de ces dispositifs étant entièrement revus par les autres articles du projet de loi, la rédaction proposée renvoie à un décret simple les modalités particulières d’application de l’ensemble de la partie du code du travail relative à la formation professionnelle. Sont notamment concernés le financement de la formation professionnelle et les opérateurs de compétences.

Le IV abroge le chapitre IV relatif à l’application de la validation des acquis de l’expérience (VAE) aux collectivités précitées.

Le V renvoie à un décret simple la suppression progressive du plafond de la sécurité sociale applicable à Mayotte pour le calcul de la contribution unique des employeurs de plus de 11 salariés en 2018, 2019, 2020 et 2021.

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Chapitre VII Dispositions diverses et d’application

Article 23 Ratification d’ordonnances relatives à l’universalisation du compte personnel d’activité et au droit du travail applicable à Mayotte

I. La concrétisation de l’universalité du compte personnel d’activité

A. Le champ des deux habilitations relatives au compte personnel d’activité

● Le compte personnel d’activité (CPA) a été conçu, dès l’origine, comme un dispositif universel, ouvert à tout actif quel que soit son statut.

L’article 38 de la loi du 17 août 2015 ([249]) – qui a donné un premier fondement législatif au dispositif – prévoit qu’un CPA rassemble les droits sociaux personnels pour toute personne « indépendamment de son statut ».

L’article 39 de la loi du 8 août 2016 ([250]), par ailleurs, a posé les bases d’un CPA universel ouvert à tout actif. Inscrivant le dispositif dans le code du travail, l’article précité couvre dans un premier temps les salariés, les travailleurs indépendants, les membres des professions libérales et des professions non-salariés et leurs conjoints collaborateurs.

L’extension du CPA – et, le cas échéant, des dispositifs qui le composent, tel que le compte personnel de formation (CPF) –, aux agents publics et aux agents des chambres consulaires avait alors été renvoyée à un texte ultérieur, dans le cadre de deux habilitations accordées au Gouvernement pour légiférer par ordonnances pour ces deux publics.

Les spécificités et la technicité du droit de la fonction publique et les dispositions dérogatoires en matière de formation et de santé et de sécurité au travail justifiaient pleinement le recours à des habilitations à légiférer par voie d’ordonnances.

● La première habilitation, inscrite à l’article 44 de la loi du 8 août 2016 précitée, vise les agents publics.

Elle définit six objets, qui dépassent la seule extension du CPA aux agents publics pour procéder, dans le même temps, à une adaptation des règles en matière de formation et de santé et de sécurité au travail.

Le champ de l’habilitation couvre ainsi :

– la mise en œuvre d’un CPA pour chaque agent public, permettant l’information sur les droits à formation et les droits sociaux liés à la carrière professionnelle et l’utilisation des droits inscrits ;

– la définition des conditions d’utilisation et des modalités de gestion du compte ;

– la définition des règles de portabilité, y compris en cas de changement de statut ;

– le renforcement des garanties en matière de formation, notamment les droits et congés afférents ;

– le renforcement des garanties applicables en matière de prévention et d’accompagnement de l’inaptitude physique et l’amélioration du régime des accidents de service et des maladies professionnelles ;

– l’adaptation de la plateforme de services en ligne.

Devant être publiée dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, cette ordonnance devait faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de sa publication. Cette double condition calendaire a été respectée.

● La seconde habilitation, inscrite à l’article 45 de la loi du 8 août 2016 précitée, vise les agents des chambres consulaires.

Ces agents ont en effet un statut spécifique, à la fois distinct de celui de la fonction publique et dérogatoire au droit privé. Défini par une commission paritaire nationale (CPN) en application de la loi du 10 décembre 1952 ([251]), ce statut couvre les trois grands réseaux consulaires que sont les chambres de commerce et d’industrie, les chambres d’agriculture et les chambres de métiers et de l’artisanat.

Le champ de l’habilitation couvre les mêmes items que celui relatif aux agents publics, à l’exception des dispositions relatives aux droits et congés de formation et aux garanties applicables en matière de santé et de sécurité au travail.

Sont ainsi visées :

– la mise en œuvre d’un CPA pour chaque agent des chambres consulaires, permettant l’information sur les droits à formation et les droits sociaux liés à la carrière professionnelle et l’utilisation des droits inscrits ;

– la définition des conditions d’utilisation et des modalités de gestion du compte ;

– la définition des règles de portabilité, y compris en cas de changement de statut ;

– l’adaptation de la plateforme de services en ligne.

Devant également être publiée dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, cette ordonnance devait faire l’objet d’un projet de loi de ratification déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de sa publication. Ici aussi, cette double condition calendaire a été respectée.

B. Le contenu des deux ordonnances relatives au compte personnel d’activité

Le I et le II de l’article 23 procèdent aux ratifications respectives des deux ordonnances sans y apporter de modification.

● L’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique concrétise l’ouverture du CPA aux agents publics.

Elle contient 13 articles répartis en trois titres.

Le titre premier précise les modalités d’ouverture et d’adaptation du CPA aux agents publics :

– l’article 1er précise l’objet du droit à la formation professionnelle tout au long de la vie pour les fonctionnaires ;

– l’article 2 identifie les deux composantes du CPA des agents publics, avec le compte personnel de formation et le compte d’engagement citoyen. Ces deux outils ont pour objet de renforcer l’autonomie et la liberté d’action de chaque titulaire de compte et de faciliter son évolution professionnelle. Un service en ligne gratuit permet la libre consultation des droits par son titulaire ;

– l’article 3 fixe le régime du CPF, qu’il s’agisse des formations auxquelles il ouvre droit – c’est-à-dire toute action de formation (hors celles relatives à l’adaptation aux fonctions exercées) ayant pour objet l’acquisition d’un diplôme, d’un titre, d’un certification de qualification professionnelle ou le développement des compétences nécessaires à la mise en œuvre du projet d’évolution professionnelle –, des modalités d’alimentation – avec un plafond de 150 heures et de mobilisation du compte – ou de l’articulation avec les autres dispositifs de formation – notamment les bilans de compétences et les congés pour validation des acquis de l’expérience. Il garantit l’application du principe de portabilité, permettant la conservation des droits y compris en cas de changement de statut ;

– l’article 4 procède à l’extension des dispositions prévues par les trois articles précédents aux contractuels ;

– l’article 5 précise le principe de portabilité des droits pour les agents qui perdent la qualité d’agent public ;

– les articles 6 et 7 comportent des dispositions de coordination pour les fonctionnaires et les agents contractuels de la fonction publique territoriale.

Le titre II, ensuite, renforce les garanties applicables aux agents publics en matière de prévention et d’accompagnement de l’inaptitude physique et renforce les droits et congés liés à la santé au travail :

– l’article 8 simplifie l’accès au temps partiel thérapeutique, en supprimant la condition de six mois d’arrêt continu pour une maladie d’origine non professionnelle avant l’ouverture du droit. En outre, l’avis de l’instance médicale compétente sera limité aux seuls cas où les avis du médecin traitant et du médecin agréé par l’administration divergent ;

– l’article 9 prévoit une période de préparation au reclassement qui pourrait être mobilisée par les employeurs publics pour accompagner les agents devenus inaptes – ou sur le point de l’être – et dont les besoins de reconversion sont avérés. Pouvant durer jusqu’à un an, cette période de préparation au reclassement vaut service effectif et permettra de faciliter la reconversion d’agents dont l’inaptitude définitive à tout emploi public n’a pas été prononcée ;

– l’article 10 crée un régime de présomption d’imputabilité au service pour les accidents de service et certaines maladies professionnelles contractées dans certaines conditions. Il instaure un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque l’incapacité temporaire de travail de l’agent est consécutive à un accident de service, à un accident de trajet ou à une maladie professionnelle, pour les cas où l’accident ou la maladie est reconnu imputable au service.

Le titre III, enfin, aménage l’entrée en vigueur des articles précités par des dispositions transitoires et finales :

– l’article 11 précise les modalités de reprise des droits acquis, au 31 décembre 2016, au titre du droit individuel à la formation (DIF), ainsi que les modalités de calcul des droits ouverts au titre du nouveau régime pour l’année 2017 ;

– l’article 12 renvoie à un décret la fixation de la date d’entrée en vigueur des dispositions relatives au système en ligne gratuit et au plus tard le 1er janvier 2020 ;

– l’article 13 précise la responsabilité des ministres compétents dans la mise en application des dispositions précitées.

L’ensemble de ces dispositions ont été précisées par le décret du 6 mai 2017 ([252]).

● L’ordonnance n° 2017-43 du 19 janvier 2017 mettant en œuvre le compte personnel d’activité pour différentes catégories d’agents des chambres d’agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers et de l’artisanat concrétise l’ouverture du CPA aux agents des chambres consulaires.

Les cinq articles qui la composent prévoient :

– l’extension et l’adaptation aux réseaux consulaires du CPA, composé du CPF et du CEC (article 1er). Ici aussi, le compte professionnel de prévention (C2P) n’est donc pas applicable ;

– les modifications et interprétations nécessaires à l’adaptation du CPA aux établissements des réseaux consulaires (article 2). Les CPN sont notamment chargées de définir les listes de formations éligibles, d’abonder en heures le compte des agents et de définir les conditions de plafonnement et de mutualisation des frais de formation ;

– les modalités d’adaptation du service en ligne gratuit permettant la consultation des droits inscrits sur le CPA, à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2020 (article 3) ;

– la transition entre le dispositif du DIF et celui du CPF – les heures acquises au 31 décembre 2016 étant intégrées au nouveau compte (article 4) ;

– la responsabilité des ministres compétents dans la mise en application des dispositions précitées (article 5).

L’ensemble de ces dispositions ont été précisées par le décret du 29 décembre 2017 ([253]).

II. L’application de plein droit du code du travail à Mayotte

A. collectivité de Mayotte est devenu travail à Mayotteriés. ond de la sécurité sociale applicable à Mayotte pour le calcul de lLe champ de l’habilitation issue de la loi du 8 août 2016

La collectivité de Mayotte est devenue un département d’outre-mer le 31 mars 2011 ([254]), se voyant dès lors appliquer progressivement le principe d’identité législative prévu à l’article 73 de la Constitution.

Dans son document stratégique « Mayotte 2015 : une ambition pour la République », le Gouvernement s’était engagé auprès des élus locaux mahorais à « assurer l’alignement sur le code du travail d’ici à 2018 » en vue de rendre les conditions de travail plus attractives sur place. Le département de Mayotte continuait ainsi jusqu’à une date récente à appliquer le code du travail créé par l’ordonnance n°91-246 du 25 février 1991, qui reprenait elle-même une partie du code applicable depuis 1952 s’agissant notamment des délégués du personnel et du tribunal du travail, alors qu’elle était encore une collectivité sui generis. Après de multiples modifications, notamment en 2005 ([255]), il s’agissait donc de balayer l’ensemble des dispositions du code du travail en vue de cette adaptation.

Compte tenu de l’ampleur du travail technique d’adaptation législative, l’article 120 de la loi du 8 août 2016 a par conséquent prévu :

– d’abroger le code du travail de Mayotte au 31 décembre 2017 et de rendre applicable le code du travail au 1er janvier 2018;

– d’habiliter le Gouvernement à rendre applicables les dispositions législatives du code du travail à Mayotte, sous réserve des adaptations législatives nécessaires, après concertation des organisations syndicales et patronales représentatives au niveau départemental.

La durée d’habilitation, confiée pour quatorze mois, soit jusqu’au 10 octobre 2018, a été pleinement respectée, de même que l’engagement gouvernemental précité, puisque l’ordonnance d’adaptation du code du travail à Mayotte a été signée le 25 octobre 2017.

B. Le contenu de l’ordonnance du 25 octobre 2017

● Le chapitre I de l’ordonnance assure les adaptations nécessaires pour l’application à Mayotte de la partie législative du code du travail.

Le rapport remis au Président de la République présentant l’ordonnance ([256]) rappelle que pour ce faire, le Gouvernement s’est donné comme objectif d’aligner autant que possible ces adaptations sur celles qui sont déjà applicables en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion.

L’article 1er pose le principe d’une application de plein droit de la partie législative du code du travail à Mayotte.

Il en résulte un faible nombre d’adaptations rappelées ci-dessous :

– le maintien d’une commission consultative du travail qui regroupe les partenaires sociaux sous l’égide du préfet (article 3) ;

– la possibilité de fixer des jours fériés spécifiques pour tenir compte des traditions locales (article 4) ; il s’agit notamment du jour de commémoration de la fin de l’esclavage (27 avril) et de quatre jours fériés liés à la culture musulmane ;

– le maintien transitoire de cotisations et de normes spécifiques adaptées en matière d’assurance chômage en vue d’un alignement progressif sur les normes fixées par l’UNEDIC (article 6) ;

– le renvoi au pouvoir réglementaire de la fixation de seuils (obligation d’emploi des personnes handicapées à l’article 6) ou de taux particuliers (garantie financière des entreprises de travail temporaire, revalorisation de l’allocation spécifique de solidarité, financement de la formation professionnelle à l’article 7) pour tenir compte de la situation économique spécifique du département ;

– le maintien de l’application spécifique de certaines normes collectives de travail édictées sous l’empire du code du travail applicable à Mayotte (article 2) ;

– le maintien d’une application progressive des dispositions du code de la sécurité sociale, notamment dans la gestion des organismes, avec un objectif de convergence à moyen terme (articles 3 et 6).

● Le chapitre II supprime dans une trentaine de codes l’ensemble des références à un code spécifique à Mayotte et lui rend applicables les dispositions de droit du travail qui trouvent leur fondement dans d’autres codes comme :

– le code de l’action sociale et des familles pour les conditions de travail des assistants maternels et familiaux, pour les éducateurs et les aides familiaux (article 10) ;

– le code de l’éducation pour la formation professionnelle et l’apprentissage (article 16) ;

– le code de la propriété intellectuelle (pour le salaire minimum des pigistes notamment) (article 23) ;

– le code du sport pour les sportifs professionnels (article 27);

– le code des transports pour les conducteurs routiers, les gens de mer et le personnel aérien (article 28).

Il fait de même pour des dispositions non codifiées, notamment sur la procédure de référé en matière de contentieux du travail.

● Le chapitre III prévoit une entrée en vigueur différée de certaines dispositions ainsi que des dispositifs transitoires.

Si la plupart des dispositions nouvelles entrent en vigueur au 1er janvier 2018, d’autres modifications voient leur application échelonnée jusqu’au 1er janvier 2022 (articles 32 à 34) :

– les dispositions relatives aux services de santé au travail, au compte personnel de formation, au compte d’engagement citoyen et au compte personnel d’activité n’entrent en vigueur qu’au 1er janvier 2019 ;

– les dispositions relatives au chèque emploi service universel et au chèque emploi associatif n’entrent en vigueur qu’au 1er janvier 2020 ;

– les dispositions relatives au conseil des prud’hommes, au portage salarial, à la prévention des risques professionnels, journée de solidarité, financement du congé individuel de formation pour certains salariés ne s’appliquent qu’à compter du 1er janvier 2021 ;

– les dispositions relatives aux techniques de sécurité des machines et des équipements de travail ne s’appliquent qu’à compter du 1er janvier 2022, au plus tard.

Par ailleurs l’article 32 abroge certaines dispositions transitoires qui devaient s’appliquer à compter du 1er janvier 2022.

L’article 35 prévoit le passage du temps hebdomadaire de travail de 39 à 35 heures au 1er janvier 2018 pour les entreprises de plus de 20 salariés et au 1er janvier 2019 pour les entreprises de moins de vingt salariés. Le niveau de rémunération est maintenu à un niveau minimal de 169 SMIG, en contrepartie d’une aide de l’État pour les employeurs qui ont effectivement diminué le temps de travail de leurs salariés.

L’article 39 prévoit les modalités de transfert des compétences au conseil départemental de Mayotte, qui assure depuis 2011 les compétences régionales, des compétences en matière de formation professionnelle et d’aide à la création d’entreprises.

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Article 24 Correction d’erreurs de références juridiques

I. La correction d’erreurS de référenceS résultant de la loi du 5 mars 2014

La loi du 5 mars 2014 ([257]) a mis fin au mécanisme d’imputabilité fiscale des dépenses internes de formation professionnelle effectuées par les entreprises. Il s’agissait, selon les termes du rapport d’application de MM. Jean-Patrick Gille et Gérard Cherpion, de passer d’une « obligation de payer » à une « obligation de former » ([258]).

Les conséquences juridiques de cette modification de l’article L 6331-1 ont été tirées dans les sections du code du travail consacrées à la formation professionnelle. Elles ne l’ont toutefois pas été dans celles du même code consacrées :

– aux absences accordées au membre d’un conseil de prud’hommes et au défenseur syndical ;

– au congé de participation aux instances d’emploi et de formation professionnelle ou à un jury d’examen ;

– à la formation économique, financière et juridique des représentants des salariés ;

– à la santé et à la sécurité au travail ;

– au contrat de travail ;

Le 1° et le 2° du I suppriment, en conséquence, les références concernées aux articles L. 1442-2, L. 1453-7, L. 3142-44, L 3341-3, L. 4141-4 et L. 1243-9 du code du travail.

II. La correction d’erreurs de référence résultant des modifications opérées par le titre premier du projet de loi

L’article 24 procède à une série de modifications rédactionnelles rendues nécessaires par les dispositions du titre Ier du projet de loi.

Leur mention n’appelle pas de remarque de fond, l’analyse précise de chaque dispositif étant effectuée au sein des commentaires d’articles qui s’y rattachent.

● Le basculement des dispositions relatives à la certification professionnelle du code de l’éducation vers le code du travail, opérée par l’article 14 du projet de loi, implique de modifier les références associées dans plusieurs dispositions du code du travail.

Sont ainsi modifiées les références :

– aux modalités d’enregistrement au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) visées à l’article L. 4153-6 du code du travail et à l’article L. 3336-4 du code de la santé publique, relatifs à l’accueil des mineurs dans les débits de boissons (3° du I et V), à l’article L. 6313-11 du code du travail relatif aux actions de validation des acquis de l’expérience (b) du 6° du I) et à l’article L. 212-1 du code du sport relatif à l’enseignement physique et sportif (a) du 1° du IV) ;

– à la Commission nationale de la certification professionnelle – intégrée à France compétences aux termes de l’article 16 du projet de loi – et à l’inventaire spécifique des certifications transversales – remplacé par le répertoire spécifique des certifications et des habilitations (RSCH) aux termes de l’article 14 du projet de loi – visés à l’article L. 6112-4 relatif à la formation professionnelle des représentants du personnel (4° du I) ;

– au RNCP à l’article L. 6121-2 relatif au financement par la région du service public régional de l’orientation (5° du I) et à l’article L. 6325-6-2 relatif au contrat de professionnalisation (7° du I).

En outre, les références du code du travail et du code du sport aux certificats de qualification sont corrigées afin de viser explicitement les certificats de qualification professionnelle (CQP). Ces modifications sont opérées par le a) du 6° du I et par le b) du 1° et le 2° du IV.

● La transformation des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) en opérateurs de compétences, par l’article 19 du projet de loi, implique également de modifier l’ensemble des références aux anciens OPCA dans la totalité du code du travail.

Le II y procède sans viser toutefois la moindre disposition, se contentant de désigner « le même code ». Il conviendra donc d’y procéder référence par référence.

● Sans davantage de fondement, le III procède également de la sorte pour le passage de la contribution supplémentaire à l’apprentissage à la contribution supplémentaire à l’alternance – effectuée à l’article 17 du projet de loi – en se limitant à une référence au « code du travail et [au] code général des impôts ».

Ici encore, il conviendra de procéder à cette modification, référence par référence, dans chacun des deux codes visés.

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La commission a adopté deux amendements rédactionnels à cet article, sur proposition de la rapporteure.

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Article 25 Entrée en vigueur du titre I

L’article 25 prévoit un principe d’entrée en vigueur des dispositions du titre I à compter du 1er janvier 2019.

Aucun des changements proposés dans le champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage n’a donc vocation à s’appliquer avant cette date.

Il est par ailleurs précisé que le nouveau régime du contrat d’apprentissage, introduit par les articles 7 à 9 du projet de loi, ne s’appliquerait pas aux contrats conclus avant le 1er janvier 2019, préservant ainsi la liberté contractuelle et la sécurité juridique des parties.

La rapporteure se félicite d’autant plus de ce choix de la progressivité et de la prévisibilité que de nombreuses dispositions spécifiques aménagent des mécanismes de transition et d’entrées en vigueur, corrélés à la complexité technique et institutionnelle des changements proposés.

Sans prétendre à l’exhaustivité, le diagramme ci-dessous présente les grandes étapes de ce calendrier de la réforme, soucieux d’une mise en œuvre progressive des nombreuses évolutions résultant du projet de loi.

La mise en œuvre progressive de la réforme de la formation professionnelle et de l’apprentissage (SOURCE : COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES)

Article 25 bis Évaluation du titre I du projet de loi

La commission a adopté à l’initiative de Mme Petit un amendement visant à évaluer le titre Ier du projet de loi selon une démarche scientifique rigoureuse. Le rapport est transmis trois après la promulgation de la loi au Gouvernement.

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Titre II Une indemnisation du chômage plus universelle et plus juste

Chapitre Ier Créer de nouveaux droits à indemnisation et lutter contre la précarité et la permittence

Section 1 Créer de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles

Article 26 Ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants

I. le droit existant : un régime d’assurance chômage en principe réservé aux travailleurs salariés involontairement privé d’emploi

A. le champ des bénéficiaires

● L’article L. 5421-1 du code du travail dresse la liste des bénéficiaires potentiels du revenu de remplacement versé aux chômeurs ([259]), définis comme les travailleurs aptes au travail et recherchant un emploi, après avoir été privés du leur :

– involontairement ;

– ou à la suite d’une rupture conventionnelle « individuelle » ;

– ou à la suite d’une rupture conventionnelle « collective », décidée dans le cadre d’un accord collectif, qui en définit les conditions et modalités.

● L’indemnisation en cas de rupture conventionnelle constitue une dérogation assez récente au principe gouvernant historiquement l’assurance chômage, et réservant l’indemnisation aux seuls salariés involontairement privés d’emploi (typiquement, dans le cas d’un licenciement ou de la fin d’un contrat à durée déterminée – CDD) :

– le régime de la rupture conventionnelle individuelle a en effet été instauré par l’article 5 de la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail. Son régime est défini par les articles L. 1237-11 à

L. 1237-15 du code du travail (ainsi que par l’article L. 421-12-2 du code de la construction et de l’habitation pour le cas spécifique de la rupture conventionnelle conclue entre un office public de l’habitat et son directeur général) ;

– le régime de la rupture conventionnelle collective a été institué dans le cadre de la réforme du droit du travail voulue par le Président de la République, portée par le Gouvernement et adoptée par la majorité (loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social). Son régime est prévu par les articles

L. 1237-17 à L. 1237-19-14 du code du travail.

Dans un cas comme dans l’autre, la privation d’emploi n’est pas involontaire, puisque la cessation du contrat de travail résulte d’une décision conjointe de l’employeur et du salarié, matérialisée dans une convention signée des deux parties.

● Il faut par ailleurs dire tout de suite que certains cas de démission peuvent déjà, en l’état du droit, permettre au travailleur privé d’emploi de bénéficier de l’assurance chômage. Cela résulte du fait que la convention d’assurance chômage assimile certaines situations à une privation involontaire d’emploi.

L’article 2 du règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l’assurance chômage dispose ainsi que sont involontairement privés d’emploi, ou assimilés, les salariés dont la cessation du contrat de travail résulte :

– d’un licenciement pour motif personnel ;

– d’une rupture conventionnelle individuelle ([260]) ;

– d’une fin de CDD ou de contrat de mission (intérim) ;

– d’une rupture anticipée de l’un de ces deux contrats, à l’initiative de l’employeur ;

– d’une rupture de contrat de travail pour l’une des causes permettant de justifier un licenciement économique ;

– par exception, d’une démission, dans les conditions fixées par un accord d’application de la convention d’assurance chômage (cf. encadré suivant).

Source : Commission des affaires sociales.

B. les différents revenus de remplacement

En application de l’article L. 5421-2 du code du travail, le revenu de remplacement prend différentes formes selon la situation du travailleur privé d’emploi, respectivement prévues aux 1°, 2° et 3° de cet article.

1. L’allocation d’assurance : l’allocation chômage proprement dite, dans le cas général

● Le régime de l’allocation d’assurance est défini au chapitre II (« Régime d’assurance ») du titre II (« Indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi ») du livre IV (« Le demandeur d’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail ([262]). L’article L. 5422-1, en particulier, définit le champ des bénéficiaires.

La loi pose quelques principes qui sont ensuite déclinés dans la convention d’assurance chômage ([263]) : allocation accordée pour une durée limitée, tenant compte de l’âge des intéressés et de leurs conditions d’activité professionnelle antérieure, plafonnée en fonction du niveau de rémunération antérieure (et en tout état de cause dans la limite de ce niveau).

● Les fiches publiées par l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC) ([264]) détaillent longuement les caractéristiques de l’allocation d’assurance, baptisée « allocation d’aide au retour à l’emploi » (ARE) par la convention.

Pour bénéficier de l’ARE, un chômeur doit remplir sept conditions :

– être inscrit sur la liste des demandeurs d’emploi ;

– ne pas avoir atteint l’âge légal de départ à la retraite (62 ans), sachant qu’il est possible, sous conditions, de continuer à bénéficier de l’ARE jusqu’à obtention d’une retraite à taux plein si tel n’est pas le cas dès 62 ans ([265]) ;

– justifier d’une durée d’affiliation minimale à l’assurance chômage, condition remplie si l’on a travaillé au moins 88 jours au cours des 28 derniers mois (ou des 36 derniers mois pour les personnes âgées d’au moins 53 ans) ;

– être involontairement privé d’emploi ;

– être physiquement apte à l’exercice d’un emploi ;

– être à la recherche effective et permanente d’un emploi, dans le cadre du projet personnalisé d’accès à l’emploi (cf. infra le commentaire de l’article 35 pour plus de détails) ;

– résider dans un territoire couvert par le régime d’assurance chômage (la France à l’exclusion de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, mais en ajoutant la Principauté de Monaco).

L’ARE est une allocation journalière versée mensuellement, calculée sur la base du salaire perçu au cours des 12 derniers mois, primes comprises. Elle est proportionnelle au salaire journalier brut, dans la limite d’un plancher (allocation minimale de 28,86 euros par jour et d’un plafond (248,19 euros par jour, et en tout état de cause pas plus de 75 % du salaire journalier de référence). Dans ces limites, l’ARE est égale au résultat le plus élevé des deux calculs suivants : soit 40,4 % du salaire journalier de référence augmentés de 11,84 euros par jour, soit 57 % du salaire journalier.

L’ARE est soumise à deux types de prélèvements : lorsqu’elle dépasse le montant minimal, 3 % de l’ancien salaire sont prélevés au titre du financement de la retraite complémentaire ; lorsqu’elle dépasse 50 euros par jour, elle est assujettie à la contribution sociale généralisée et à la contribution au remboursement de la dette sociale ([266]).

L’indemnisation n’est pas immédiate à la suite de la perte d’emploi ; elle commence après un délai d’attente minimum de sept jours, auquel s’ajoute un « différé », au titre des congés payés restant à solder et des éventuelles indemnités de rupture supralégales versées par l’employeur.

La durée d’indemnisation est une fonction de la durée d’affiliation en jours travaillés, qui est multipliée par 1,4, sans pouvoir être inférieure à 122 jours ni excéder un plafond variable selon l’âge : 730 jours (24 mois) pour les moins de 53 ans, 913 jours (30 mois) pour les 53-55 ans et 1 095 jours (36 mois) pour les plus de 55 ans. Par exemple, une personne de moins de 53 ans justifiant de 326 jours travaillés au cours des 28 derniers mois peut bénéficier de l’ARE pendant 457 jours (soit 326 X 1,4).

Divers évènements peuvent interrompre le versement de l’allocation avant terme, soit si le bénéficiaire ne respecte plus les conditions y ouvrant droit, soit s’il retrouve un emploi, soit s’il bénéficie d’une aide spécifique non cumulable avec l’ARE (aide à la reprise ou à la création d’entreprise, prestation partagée d’éducation de l’enfant, notamment).

2. L’allocation de solidarité spécifique, versée aux chômeurs en fin de droits

Le revenu de remplacement peut également prendre la forme d’allocations de solidarité, dont le régime est défini au chapitre III (« Régime de solidarité ») du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail.

Il s’agit en pratique de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), minimum social financé par l’État ([267]) et versé par Pôle Emploi aux chômeurs ayant épuisé leurs droits à l’allocation d’assurance, sous conditions d’activité antérieure et de ressources :

– avoir travaillé pendant au moins cinq ans pendant les dix ans précédant la période de chômage ;

– bénéficier de ressources mensuelles n’excédant pas 1 153,6 euros pour une personne seule ou 1 812,80 euros pour un couple ([268]).

Comme l’ARE, l’ASS est une allocation journalière servie mensuellement ; son montant est de 16,48 euros par jour. Elle est versée pour une période six mois, renouvelable.

3. Les allocations spécifiques, hors du régime général de l’assurance chômage

Le revenu de remplacement peut prendre la forme d’allocations ou indemnités spécifiques, régies par le chapitre IV (« Régimes particuliers ») du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail :

– régimes d’assurance chômage des agents publics, gérés et financés par les employeurs ;

– indemnisation des salariés du bâtiment et des travaux publics en cas d’intempéries, dans des conditions fixées par la loi et le règlement ;

– régime spécial des professions de la production cinématographique, de l’audiovisuel ou du spectacle, notamment des intermittents (régime faisant l’objet d’un volet spécifique dans la négociation de la convention d’assurance chômage).

II. le droit proposé : le principe de l’extension de l’assurance chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants

A. le dispositif juridique

● Le I de cet article procède à cette fin à une rédaction globale des articles L. 5421-1 et L. 5421-2 du code du travail.

Dans sa nouvelle rédaction, judicieusement allégée, l’article L. 5421-1 dispose que les personnes aptes au travail et recherchant un emploi ont droit à un revenu de remplacement, toujours en complément des mesures tendant à faciliter leur reclassement ou leur conversion.

La nouvelle rédaction de l’article L. 5421-2 a pour seul effet d’ajouter au 3°, donc dans la catégorie des allocations spécifiques, l’allocation des travailleurs indépendants. C’est en fait la seule mention, dans le présent article 26, de l’extension de l’assurance chômage aux travailleurs indépendants ; on se reportera utilement au commentaire de l’article 28 pour le détail de cette nouvelle allocation spécifique.

● Le II procède à une rédaction globale de l’article L. 5422-1, en distinguant désormais deux publics potentiellement bénéficiaires de l’allocation d’assurance.

Le I de l’article L. 5422-1 reprend la liste des bénéficiaires actuels, à savoir les travailleurs aptes et recherchant un emploi, sous conditions d’âge et d’activité antérieure, privés de leur emploi soit involontairement (1° du I) soit après une rupture conventionnelle individuelle (2°) ou collective (3°).

Outre une présentation formelle plus claire, la seule nouveauté par rapport à la rédaction actuelle consiste en la mention, au 1°, de la privation d’emploi « assimilée à une privation involontaire par les accords relatifs à l’assurance chômage ». Il s’agit de conforter au niveau législatif les stipulations conventionnelles décrites supra, permettant d’assimiler à une privation involontaire certains cas de démission.

Le II, qui constitue la véritable nouveauté, ouvre le bénéfice de l’allocation d’assurance, dans les conditions de droit commun exposées supra, aux travailleurs volontairement privés d’emploi à la suite d’une démission ([269]), sans préjudice des cas déjà prévus par le droit existant (cf. supra).

Outre les conditions générales d’aptitude et de recherche d’emploi, il est prévu que les démissionnaires doivent :

– d’une part, satisfaire à des conditions d’activité antérieures spécifiques (1° du II). L’exposé sommaire comme l’étude d’impact indiquent que ces conditions, qui seront fixées par les textes d’application ([270]) pourraient se traduire par l’exigence d’une activité antérieure de cinq années continues. L’accord national interprofessionnel (ANI) du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance chômage, dont les principes sont pour l’essentiel repris dans le projet de loi, propose une durée d’affiliation minimale à l’assurance chômage de sept ans continus ([271]) ;

– d’autre part, poursuivre un projet précis (2°), à savoir :

soit un projet de reconversion professionnelle nécessitant le suivi d’une formation ;

soit un projet de création ou reprise d’entreprise.

La notion de reconversion professionnelle, assez usuelle dans le code du travail ([272]), n’y est pas strictement définie. Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que « la notion de reconversion professionnelle peut renvoyer à toute démarche d’un salarié visant à changer de métier ou de secteur d’activité au cours de sa carrière, que cette démarche soit personnelle, résulte d’une mutation au niveau du métier qui évolue ou disparaît ou fasse suite à une incapacité de l’individu à exercer son ancienne activité (notamment suite à un accident du travail ou une maladie) ».

Les caractéristiques de la formation seront définies par les textes d’application. L’étude d’impact cite comme exemples une formation qualifiante ou une formation identifiée à la suite d’une validation des acquis de l’expérience. En réponse aux questions complémentaires du rapporteur, le Gouvernement a confirmé, ce qui est somme toute logique, que « devraient être visées les seules formations à caractère professionnel ».

Le texte du projet de loi précise en outre que le projet doit présenter « un caractère réel et sérieux », celui-ci étant reconnu, pour le compte de Pôle Emploi, par la commission regroupant les représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, créée au sein des comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP) par l’article 16 du présent projet de loi ([273]). La fixation des conditions d’appréciation du caractère réel et sérieux est renvoyée à un décret en Conseil d’État ([274]).

Le Gouvernement a indiqué au rapporteur que :

« – s’agissant des projets de reconversion nécessitant le suivi d’une formation, les critères pourraient porter sur la réalité des recherches d’informations accomplies (documentation sur le métier, ses débouchés…) ou encore sur la faisabilité du projet (faisabilité financière, disponibilité de la formation dans la région, prérequis à la formation remplis par l’intéressé…) ;

– s’agissant des projets de création/reprise d’entreprise, il pourra notamment s’agir de vérifier les démarches accomplies en termes d’études de marché, de vérification de la viabilité économique, de projet de montage financier, de forme juridique et de statuts de la future entreprise… ».

● L’extension du champ de l’assurance chômage aux salariés démissionnaires appelle une série de coordinations rédactionnelles dans le code du travail, tendant à supprimer le caractère involontaire de la privation d’emploi dans la définition du champ des bénéficiaires.

Le III procède à ces coordinations :

– dans l’intitulé actuel du titre II du livre IV de la cinquième partie (« Indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi ») ;

– à l’article L. 2145-9 (possibilité pour les travailleurs involontairement privés d’emploi de continuer à bénéficier du revenu de remplacement pendant qu’ils suivent un stage de formation syndicale) ;

– à l’article L. 5425-9 (possibilité pour les chômeurs d’exercer des tâches d’intérêt général, le cas échéant indemnisées par l’organisme d’emploi).

B. les effets attendus de la mesure

● L’ouverture de l’assurance chômage aux démissionnaires a pour objet de permettre plus facilement les mobilités professionnelles sur le marché du travail, une majorité d’actifs considérant qu’il est plus difficile aujourd’hui qu’hier de changer d’entreprise (59 %), de métier (58 %) ou de secteur d’activité (57 %) ([275]). À cet égard, le risque de perte de revenus en cas de démission constitue indéniablement un frein à la mobilité.

Le droit existant, exposé supra, a permis d’indemniser moins d’un tiers (31 %) des 210 000 démissionnaires qui se sont inscrits à Pôle Emploi en 2016 : 24 000 au titre des démissions légitimes, 19 000 après un réexamen au bout de 121 jours et 22 000 après la reprise d’une activité ultérieure de plus de 65 jours.

Cela résulte de la complexité et de la rigidité des dérogations au principe selon lequel seuls les travailleurs involontairement privés d’emploi ont droit à un revenu de remplacement. Ainsi, si la démission pour créer ou reprendre une entreprise figure au nombre des 15 cas de démissions légitimes (cf. supra), l’étude d’impact relève avec justesse que « la démission n’ouvre droit au versement d’une allocation chômage que dès lors que la création ou la reprise de l’activité se solde par un échec, ce qui n’offre ainsi au salarié démissionnaire aucun filet de sécurité durant la montée en charge de cette activité » ([276]). Or, ainsi que le relève l’ANI, « l’observation des parcours de personnes ayant involontairement perdu leur emploi et menant à bien une reconversion en étant indemnisés par l’assurance chômage montre qu’il faut en moyenne 15 mois pour que ce projet soit conduit à son terme, c’est-à-dire jusqu’au retour à l’activité » ([277]).

● Entre autres effets positifs attendus de la mesure, l’étude d’impact insiste sur :

– l’amélioration de l’appariement entre l’offre et la demande de travail, les démissionnaires voyant augmenter leur probabilité de trouver un emploi en adéquation avec leurs qualifications ;

– l’incitation des entreprises à améliorer la qualité de vie au travail, la formation et l’évolution professionnelle de leurs salariés, devenus plus mobiles.

● Sur le plan budgétaire, le surcoût pour l’assurance chômage résulterait de trois facteurs :

– l’ouverture de l’indemnisation aux démissionnaires déjà inscrits à Pôle Emploi ;

– l’inscription à Pôle Emploi de démissionnaires qui ne sont pas inscrits aujourd’hui (ce que l’étude d’impact qualifie de « premier effet d’appel de la mesure » ([278])) ;

– une hausse du nombre de démissions parmi les salariés en poste (second effet d’appel).

Selon des simulations réalisées par la direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES), sur la base d’une enquête conduite par l’UNÉDIC ([279]), le nombre de bénéficiaires se situerait entre 17 000 et 30 000 (23 500 dans le scénario médian), portant le surcoût pour l’assurance chômage entre 230 et 345 millions d’euros.

Dans l’ANI, les partenaires sociaux ont du reste prévu de se réunir au moins une fois par an à compter de l’entrée en vigueur de la mesure « pour en apprécier ses effets et discuter des ajustements potentiels à adopter, notamment si le surcoût annuel généré par ce nouveau dispositif s’écarte de la borne inférieure » ([280]).

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La commission des affaires sociales a adopté, outre trois amendements du rapporteur, un amendement du Gouvernement ([281]) confiant à une commission paritaire interprofessionnelle régionale le soin d’attester du caractère réel et sérieux du projet de reconversion professionnelle des salariés envisageant de démissionner et de prétendre ensuite au bénéfice de l’assurance chômage. Cet amendement est de coordination, avec un autre amendement du Gouvernement à l’article 1er, confiant à cette même commission – et non plus, donc, à une commission instituée au sein des CREFOP – le soin d’accompagner les salariés dans leurs projets de transition professionnelle.

*

Sous-section 1 Ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires

Article 27 Prévention des démissions insuffisamment préparées et dispositif de contrôle spécifique aux démissionnaires

I. prévention des démissions insuffisamment préparées

● À l’article 1 de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 22 février dernier, les partenaires sociaux sont convenus que « l’ouverture d’un nouveau droit ne doit pas conduire certains salariés à démissionner de leur emploi en surestimant leur capacité à retrouver rapidement un emploi, et à prendre ainsi le risque de s’éloigner durablement du marché du travail. La décision de démissionner doit donc être préparée et se faire sur la base d’un projet d’évolution professionnelle suffisamment élaboré » ([282]).

● Le I de cet article 27 tire les conséquences de la volonté ainsi exprimée par les partenaires sociaux, en insérant dans le code du travail un nouvel article L. 5422-1-1, qui formalise la phase préparatoire à la démission.

Préalablement à une éventuelle démission ouvrant droit à l’assurance chômage, le salarié doit demander un conseil en évolution professionnelle (CEP) auprès des institutions, organismes ou opérateurs mentionnés à l’article L. 6111-6 du code du travail, dans les conditions prévues à cet article.

L’article 3 du présent projet de loi réforme le CEP, procédant à une réécriture globale de l’article L. 6111-6 ; on se reportera donc utilement au commentaire de cet article par la rapporteure Catherine Fabre pour plus de détails. Pour les besoins du présent commentaire, il suffit de retenir que toute personne peut bénéficier gratuitement du CEP tout au long de sa vie professionnelle. Le CEP a pour objet d’accompagner la formalisation et la mise en œuvre des projets d’évolution professionnelle, le cas échéant en facilitant l’accès à la formation. Les opérateurs du CEP sont les différents organismes de « placement » des demandeurs d’emploi (dont les entreprises de travail temporaire), les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes, Pôle Emploi, l’Association pour l’emploi des cadres (APEC), et les différents organismes financés par France compétences, nouvel établissement public créé par l’article 16 du projet de loi (cf. commentaire supra).

Le nouvel article L. 5422-1-1 prévoit que les salariés envisageant de démissionner ne puissent s’adresser, au titre du CEP, ni à Pôle Emploi ni aux missions locales. L’exclusion de Pôle Emploi se justifie selon l’étude d’impact par le fait que « l’opérateur en charge de l’indemnisation et de la décision sur l’ouverture des droits ne peut pas être en même temps chargé d’accompagner le salarié dans la formalisation de son projet » ([283]) ; cette exclusion est du reste conforme au souhait exprimé par les partenaires sociaux dans l’ANI. L’étude d’impact indique par ailleurs que les missions locales ne sont pas concernées par la mesure du fait de la condition d’activité antérieure envisagée, de cinq années continues (cf. supra le commentaire de l’article 26).

L’opérateur du CEP doit, le cas échéant, informer le salarié des droits qu’il pourrait faire valoir pour mettre en œuvre son projet professionnel dans le cadre de son contrat de travail. Se trouve ainsi traduite dans la loi la volonté des partenaires sociaux, qui écrivent dans l’ANI que le droit à l’assurance chômage pour les démissionnaires « est subsidiaire aux dispositifs existants dans le cadre des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle » ([284]).

À titre d’exemples, le Gouvernement a indiqué au rapporteur que l’opérateur du CEP pourrait orienter le salarié vers le dispositif de

CPF ([285])-transition, mis en place par l’article 1er du projet de loi, qui se substitue au congé individuel de formation. S’agissant des salariés souhaitant créer ou reprendre une entreprise, l’opérateur en charge du CEP pourra notamment les informer sur les dispositifs de congé ou de temps partiel pour création ou reprise d’une entreprise : le congé pour création ou reprise d’une entreprise permet à tout salarié justifiant de 24 mois d’ancienneté de bénéficier d’un congé d’une durée maximale fixé par convention ou accord collectif d’entreprise, tout en ayant la garantie de pouvoir retrouver son emploi précédent ou un emploi similaire dans l’entreprise en cas d’échec du projet ; le contrat de travail à temps partiel pour créer son entreprise permet quant à lui de conserver une rémunération tout en dégageant du temps pour développer son projet.

Si le salarié envisage néanmoins de démissionner, c’est avec le concours de l’opérateur du CEP qu’il établit son projet de reconversion professionnelle. Une fois cette première phase achevée, le bénéfice de l’assurance chômage demeure conditionné à la reconnaissance du caractère réel et sérieux du projet, selon les modalités prévues par l’article 26 (cf. commentaire supra).

● L’étude d’impact précise que ce dispositif ne confie aucune mission nouvelle aux opérateurs du CEP, chargés d’accompagner tous les travailleurs quel que soit leur statut. En revanche, un flux nouveau de demandes sera constaté, mais il pourra être traité à moyens constants, compte tenu de sa modicité (pas plus de 30 000 – cf. supra le commentaire de l’article 26) au regard du nombre actuel de bénéficiaires du CEP (plus de 1,5 million en 2016).

II. dispositif de contrôle spécifique aux démissionnaires

● En l’état du droit ([286]), la perception du revenu de remplacement par les travailleurs privés d’emploi est conditionnée à la réalisation d’actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise (article L. 5421-3 du code du travail).

S’agissant des salariés démissionnaires, il ne serait pas pertinent de retenir un tel critère : comme le relève justement l’étude d’impact, « le démissionnaire doit en effet pouvoir se consacrer à plein temps à la construction et la mise en œuvre de son projet » ([287]). Ce qui doit être vérifié, c’est donc que le démissionnaire accomplit bien les démarches en ce sens, comme le prévoit du reste l’ANI.

● Pour ce faire, le II de cet article insère une nouvelle section 1 ter dans le chapitre VI (« Contrôle et sanctions ») du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail. Cette section, intitulée « Dispositions particulières applicables aux bénéficiaires de l’allocation d’assurance à la suite d’une démission », comporte un article unique, L. 5426-1-2.

Le I de ce nouvel article déroge à la condition de recherche d’emploi telle que posée par l’article L. 5421-3 précité, pour lui substituer s’agissant des démissionnaires une condition ad hoc, à savoir – outre évidemment l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi – l’accomplissement des démarches nécessaires à la mise en œuvre de leur projet.

Le II prévoit que la réalité de ces démarches est contrôlée par Pôle Emploi six mois au plus tard après l’ouverture du droit à l’allocation d’assurance.

Si la personne contrôlée n’est pas en mesure de justifier de la réalité des démarches, elle est radiée de la liste des demandeurs d’emploi et l’allocation d’assurance cesse en conséquence d’être due. Cette sanction ne s’applique toutefois pas si la personne peut faire valoir un motif légitime (exception également prévue dans le droit commun du contrôle et des sanctions).

Il est enfin prévu que les accords relatifs à l’assurance chômage définissent les conditions dans lesquelles le versement du reliquat des droits peut être repris. Sur ce point, l’étude d’impact permet d’éclairer le texte, en précisant que la reprise du versement pourrait être autorisée après 121 jours de radiation, si l’instance paritaire régionale (« antenne régionale » de l’UNÉDIC, cf. infra le commentaire de l’article 32) constate que le démissionnaire a bien accompli, pendant ces 121 jours, des efforts pour retrouver un emploi.

L’organisation du contrôle et des sanctions ainsi prévue correspond en tout point à l’esprit de l’ANI du 22 février.

● L’exposé des motifs comme l’étude d’impact mentionnent par ailleurs une possibilité qui ne figure pas dans la rédaction de l’article 27, mais dans celle de l’article 36, à savoir la suppression partielle de l’allocation, sous forme d’une réduction de la durée totale du droit (cf. commentaire infra).

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La commission des affaires sociales a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur.

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Sous-section 2 L’indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité

Article 28 Création de l’allocation des travailleurs indépendants

L’ouverture de l’assurance chômage aux travailleurs indépendants (TI) est un engagement de campagne du Président de le République, partant d’un constat de mutation du paysage de l’entrepreneuriat. L’absence de protection publique du risque de perte d’emploi chez les indépendants s’explique en effet par des considérations qui apparaissent désormais datées ; comme le décrit très justement l’étude d’impact, « le modèle de l’entrepreneur assumant seul le risque de perte d’emploi n’est plus pertinent. L’exercice sous forme indépendante est de moins en moins le résultat d’un héritage familial, et les travailleurs indépendants sont moins nombreux que par le passé à disposer d’un capital financier ou d’un patrimoine » ([288]).

Mais l’ouverture de l’assurance chômage aux indépendants est un sujet très complexe, soulevant des questions multiples sur les objectifs poursuivis, le public visé, la nature du revenu de remplacement, son financement, et les modalités de gouvernance, entre autres. Aussi, le 13 juillet dernier, les ministres du travail, de l’économie et de l’action et des comptes publics ont missionné l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’inspection générale des finances (IGF) sur le sujet, afin d’éclairer le Gouvernement et les partenaires sociaux dans la perspective de la concertation préalable à l’accord national interprofessionnel (ANI) relatif à la réforme de l’assurance chômage, signé le 22 février dernier.

Ce rapport, publié le 30 octobre dernier ([289]), détaille sur près de 500 pages (multiples annexes comprises) les enjeux de l’ouverture de l’assurance chômage aux indépendants : description de la population concernée, comparaisons internationales, identification des questions-clés, propositions de scénarios. Le rapporteur, qui a auditionné les auteurs, tient à souligner la grande richesse, la rare qualité et l’utilité certaine de ces travaux, dans le cadre non seulement de l’examen du projet de loi, mais plus généralement pour les réflexions ultérieures qui ne manqueront pas d’avoir lieu sur le sujet.

Beaucoup des développements de la première partie de ce commentaire, consacrée à une présentation générale de la problématique, s’appuient sur ce rapport, mais ne sauraient se substituer à sa lecture. L’objectif est en effet ici de présenter le dispositif retenu par le Gouvernement (en particulier dans la deuxième partie), l’éventail des possibles étant détaillé dans les travaux des inspections.

I. la problématique de l’extension de l’assurance chômage aux travailleurs indépendants

A. les travailleurs indépendants, une catégorie d’actifs difficile À définir

1. L’absence de définition juridique incontestable

a. La définition par le droit du travail

En droit du travail, les TI se définissent historiquement par la négative, le terme de « travailleurs non-salariés » étant d’ailleurs usuellement employé pour les désigner. Le travailleur salarié est lié à son employeur par un contrat de travail, dans une relation de subordination dont la contrepartie est le versement d’une rémunération ; à l’inverse, le contrat de travail et le lien de subordination afférent – dont les caractéristiques ne sont d’ailleurs pas fixées par la loi, mais résultent d’une construction jurisprudentielle reposant sur des « faisceaux d’indices » – n’existent pas dans le travail indépendant. C’est seulement depuis dix ans que le code du travail donne une définition légale du travail indépendant : « est présumé travailleur indépendant celui dont les conditions de travail sont définies exclusivement par lui-même ou par le contrat les définissant avec son donneur d’ordre » (article L. 8221-6-1) ([290]).

La présomption d’indépendance d’un travailleur, existant notamment du fait de l’immatriculation de son activité (au registre du commerce et des sociétés, par exemple) ou de sa qualité de dirigeant de société, n’est jamais irréfragable : le juge peut en effet constater l’existence d’un lien de subordination, entraînant la requalification en salariat de la relation de travail entre un travailleur indépendant et son donneur d’ordre. Dans ce cas, celui qui est reconnu comme employeur doit s’acquitter des obligations afférentes pour la durée de ce qui est en fait un contrat de travail, notamment le paiement des cotisations et contributions sociales patronales, et des éventuelles indemnités de rupture du contrat si la requalification intervient à cette occasion. En outre, si le défaut de qualification salariale de la relation de travail résulte d’une manœuvre frauduleuse, l’employeur peut être condamné pénalement sur le fondement de la législation relative à la lutte contre le travail dissimulé.

b. La définition par le droit de la sécurité sociale

Le droit de la sécurité sociale permet d’appréhender la population des TI en fonction du régime de rattachement : schématiquement, les TI non agricoles (artisans, commerçants, professions libérales) sont rattachés au régime social des indépendants (RSI) ([291]) et les TI agricoles (chefs d’exploitation, pour l’essentiel) sont rattachés au régime des non-salariés agricoles. « Schématiquement », car ce principe de base souffre de nombreuses exceptions, certains travailleurs non-salariés étant rattachés au régime général par assimilation (par exemple les dirigeants de sociétés anonymes – cf. infra).

2. Une approche statistique imparfaite

a. Une population évaluée à 3,3 millions de personnes pour les besoins de la mission IGAS-IGF

Le rapport IGAS-IGF constate que « pour la statistique publique, les travailleurs indépendants forment un ensemble hétérogène aux contours imprécis » ([292]).

En exploitant les données administratives (essentiellement les bases déclaratives des régimes de protection sociale) et les données de l’enquête « Emploi » conduite par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la mission IGAS-IGF dénombre 3,3 millions de TI potentiellement concernés par l’assurance chômage, dont 16 % (soit plus de 500 000) sont pluriactifs (essentiellement par le cumul de l’activité indépendante avec une activité salariée) :

– 1,7 million de TI « classiques » (artisans, commerçants, professions libérales) ;

– 700 000 micro-entrepreneurs (cf. encadré suivant) actifs, c’est-à-dire dont l’activité dégage un chiffre d’affaires. Il existe en outre 500 000 micro-entrepreneurs dont l’activité ne dégage aucun chiffre d’affaires ; ils ne sont donc pas considérés « dans l’emploi », et n’ont par construction pas vocation à être indemnisés pour la perte de leur emploi ;

– 460 000 exploitants agricoles ;

– 250 000 « autres » indépendants, notamment les praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés (PAMC) ;

– 180 000 dirigeants de sociétés assimilés à des salariés en droit de la sécurité sociale.

Source : Commission des affaires sociales.

b. Une population en augmentation et en mutation sectorielle

● Les TI représentent environ 10 % de la population active, contre une moyenne européenne de 14 % en 2016. Après avoir fortement reculé entre le début des années 1970 et début des années 2000, passant de 4,5 à 2,2 millions, le nombre de TI connaît une croissance significative depuis 10 ans (+ 2,2 % en moyenne annuelle entre 2008 et 2015), explicable notamment par la création du statut d’autoentrepreneur, entré en vigueur en 2009.

Selon les dernières données disponibles, datant de 2014 et citées par le rapport IGAS-IGF, les entrepreneurs individuels – les TI « classiques » – restent la catégorie la plus importante (42 %), mais ils sont en net recul tendanciel (72 % en 2006). Le lien avec le développement des micro-entrepreneurs est assez évident, cette catégorie représentant 28 % des TI, alors que la proportion des dirigeants de sociétés est restée à peu près stable entre 2006 et 2014 (passant de 28 à 31 %).

● La répartition des TI en fonction des secteurs d’activité a également connu des évolutions significatives, dont la plus marquante est le très fort recul sur longue période de la part des exploitants agricoles, passés de 47 % en 1970 à 9 % en 2015. Parallèlement, la part du secteur tertiaire a progressé de 13 points en 14 ans, passant de 30 % en 2000 à 43 % en 2014.

3. Le développement d’une « zone grise », aux frontières du salariat et du travail indépendant

● C’est tout particulièrement dans le secteur tertiaire que s’est développée une « zone grise », dans laquelle les caractéristiques du travail indépendant se rapprochent de celles du travail salarié.

Le développement de la sous-traitance et de l’externalisation, depuis une trentaine d’années, a conduit à placer certains indépendants dans une situation ambiguë vis-à-vis de leurs donneurs d’ordre – parfois unique –, « à la lisière du lien de subordination propre au contrat de travail », pour reprendre les termes de l’étude d’impact ([293]).

Les travailleurs concernés sont parfois qualifiés de « travailleurs indépendants économiquement dépendants » (TIED), l’appellation soulignant le hiatus entre leur situation juridique, caractérisée par l’absence formelle de contrat de travail et donc de lien de subordination, et leur situation économique, leur activité dépendant exclusivement ou majoritairement d’un seul donneur d’ordre, dont ils peuvent subir les décisions et au sort duquel ils sont en dernière analyse liés. Selon le rapport IGAS-IGF, le terme de TIED « renvoie à des situations de travail pour lesquelles la qualification d’un lien de subordination juridique vis-à-vis d’un employeur ne peut pas être démontrée, mais dans lesquelles existe néanmoins une dépendance économique à l’égard d’un donneur d’ordre, pour le compte duquel il réalise l’essentiel de son activité » ([294]).

Si l’on perçoit assez bien la nature du phénomène, il n’en existe aucune définition juridique en droit français, et l’appareil statistique ne permet pas d’en mesurer précisément l’ampleur. Dans son étude détaillée du sujet, la mission IGAS-IGF conclut, sur la base d’études internationales parfois anciennes, à un poids relativement marginal dans la population active, autour de 1 % ([295]).

Pour autant, la question des TIED s’invite régulièrement dans le débat public, car elle est porteuse d’un risque de distorsion de concurrence entre un employeur rémunérant des salariés et s’acquittant des prélèvements sociaux afférents, et un donneur d’ordre obtenant des prestations indépendantes sans supporter les mêmes prélèvements, en recourant typiquement à des micro-entrepreneurs bénéficiant certes d’un régime fiscal et social de faveur, mais de moins de droits sociaux qu’un salarié (s’agissant notamment des revenus de remplacement en cas de maladie).

● Le sujet de la dépendance économique prend en outre une nouvelle ampleur avec le développement des plateformes numériques, qui mettent directement en relation des consommateurs et des prestataires de services, souvent travailleurs indépendants ([296]). Comme le relève le rapport IGAS-IGF, la question des plateformes incarne « de façon emblématique le débat sur le travail économiquement dépendant » ([297]). Pour autant, comme le rappelle justement la même source, les deux ensembles ne sont pas identiques : la question des TIED préexistait à la création des plateformes, et tous les « travailleurs de plateformes » ne sont pas économiquement dépendants (typiquement, un micro-entrepreneur conduisant un véhicule de tourisme avec chauffeur peut être en relation avec plusieurs plateformes sans dépendre exclusivement ou majoritairement de l’une d’entre elles).

● Malgré les difficultés de caractérisation juridique et de quantification statistique, on voit apparaître progressivement une nouvelle forme de travail indépendant, que le Gouvernement – reprenant lui aussi l’analyse du rapport IGAS-IGF – désigne dans l’étude d’impact comme le « non-salariat par défaut » ([298]), qui se développerait en période de crise en réaction à la pénurie d’emplois salariés stables, et qui se distingue du « non-salariat entrepreneurial » ([299]), plus classique, qui se développerait plutôt en phase haute du cycle économique. La même source relève ainsi que le nombre de chômeurs devenus indépendants a augmenté de près de 45 % entre la période 2003-2008 et la période 2008-2014.

4. Une forte disparité des revenus parmi les travailleurs indépendants

La diversité des situations d’indépendance s’accompagne, assez logiquement, d’une forte disparité de revenus au sein des TI, plus élevée que celle constatée dans la population salariée.

Le revenu moyen des TI (non-agricoles) était légèrement supérieur à celui des salariés en 2014 (un peu plus de 30 000 euros contre un peu plus de 26 800 euros), mais ce montant global marque de fortes disparités entre secteurs d’activité (23 000 euros pour les commerçants contre 51 500 euros pour les professions libérales) et surtout selon la forme d’exercice, ou le statut (plus de 39 000 euros pour les TI « classiques », contre à peine plus de 4 900 euros pour les micro-entrepreneurs).

Il faut signaler, car cela a son importance pour la réflexion autour de la mise en place d’un système d’assurance chômage des indépendants, que la connaissance de leurs revenus par les administrations fiscale et sociale est décalée dans le temps, les revenus de l’année N étant connus avec certitude en N+2 seulement.

B. les travailleurs indépendants et l’assurance chômage

1. La situation actuelle

a. Un régime d’assurance chômage public réservé aux salariés

● Seuls les travailleurs salariés doivent obligatoirement être assurés contre le risque de perte d’emploi, l’article L. 5422-13 du code du travail prescrivant leur affiliation au régime d’assurance chômage, affiliation entraînant jusqu’alors l’assujettissement du salarié comme de l’employeur à des cotisations permettant de financer le régime (cf. infra le commentaire de l’article 30 sur la réforme du financement).

À l’inverse, les TI ne sont pas éligibles à l’assurance chômage, à quelques exceptions près, formées de deux catégories :

– d’une part, les professions qui ne présentent plus de véritables spécificités par rapport au salariat (typiquement, les personnels des hôtels, cafés et restaurants, dont la rémunération au pourboire est aujourd’hui plus que marginale) ;

– d’autre part, certains dirigeants de sociétés, s’il existe un contrat de travail ([300]).

● Comme le souligne l’étude d’impact, « le système obligatoire de protection contre le risque de chômage exclut depuis l’origine les travailleurs indépendants car la détention d’un capital, notamment professionnel, et sa transmission étaient supposées permettre de faire face à l’incertitude et aux fluctuations de leur activité au cours de leur vie professionnelle » ([301]). En conséquence, en cas de perte d’emploi, les TI ne peuvent bénéficier que des minima sociaux, c’est-à-dire en pratique du revenu de solidarité active (RSA), cumulable avec la prime d’activité en cas de reprise d’un emploi, sous conditions.

b. L’assurance privée, un marché très limité, notamment du fait des risques d’aléa moral et d’anti-sélection

● Les TI peuvent toutefois se prémunir du risque de perte d’emploi en souscrivant des garanties facultatives proposées par des assureurs privés. Le rapport IGAS-IGF consacre une annexe entière ([302]) à l’analyse de ce marché. En 2016, la vingtaine d’assureurs présents sur ce marché « de niche » a récolté quelque 25 millions d’euros de primes, souvent via des contrats collectifs conclus au nom de leurs membres par les cinq principaux offreurs, des associations constituées par des organisations professionnelles.

Moins de 1 % des TI sont couverts par des contrats de ce type, essentiellement des dirigeants et mandataires sociaux aux revenus élevés, ce qui s’explique par :

– le caractère restrictif des conditions d’éligibilité (exclusion des micro-entrepreneurs, par exemple) et du fait générateur de l’indemnisation (liquidation ou redressement judiciaire de l’entreprise, perte du mandat social) ;

– un rapport coût/bénéfices moins favorable que l’assurance chômage des salariés, puisque le niveau des primes est comparable, mais la part des assurés indemnisés in fine plus faible (4,3 % contre 15 % en 2016) ;

– une faible demande, enfin, résultant soit d’une méconnaissance du risque soit d’une aversion moins forte au risque chez les indépendants (éléments dont la subjectivité empêche assez largement la vérification).

● Le caractère strict des conditions prévues dans les contrats d’assurance privée reflète les préoccupations des assureurs, liées aux spécificités des TI, préoccupations qui deviennent celles des pouvoirs publics à l’heure de la mise en place d’un système public d’assurance chômage des indépendants.

En effet, l’assureur public s’expose aux deux mêmes risques que l’assureur privé :

– le risque d’anti-sélection, ou de sélection adverse, réside dans le fait d’attirer les « mauvais risques ». Pour le dire autrement, les plus enclins à s’assurer sont ceux pour lesquels la probabilité de réalisation du risque est la plus élevée. Or, il existe en matière de connaissance dudit risque une asymétrie d’information, par construction au détriment de l’assureur, qui ne connaît pas parfaitement la situation économique de l’assuré. L’anti-sélection peut être réduite en fixant des critères stricts à l’entrée sur le marché de l’assurance, ce qui a pour effet mécanique d’en tenir éloignés les publics possiblement les plus fragiles. L’anti-sélection peut en revanche être neutralisée si l’assurance devient obligatoire pour tout le public potentiellement concerné ;

– le risque d’aléa moral réside dans le fait que l’accès à l’assurance peut avoir pour effet de modifier les comportements des acteurs, en augmentant ainsi les probabilités de réalisation du risque assuré. Ne supportant plus seul les conséquences de la prise de risque, l’assuré verrait son aversion audit risque se réduire. Le phénomène d’aléa moral peut être réduit par la fixation de conditions strictes d’accès à l’assurance, mais jamais totalement annulé.

c. Quelques éléments de comparaisons internationales

Si la France se confronte aujourd’hui à ces questions, d’autres pays l’ont fait avant elle, en instaurant des régimes publics d’assurance chômage des travailleurs indépendants.

Sans entrer dans un détail que le lecteur intéressé pourra trouver dans l’annexe dédiée aux comparaisons internationales du rapport IGAS-IGF ([303]), on retiendra qu’il existe trois grands modèles :

– un système d’assurance obligatoire pour l’ensemble des actifs, avec un revenu de remplacement proche des minima sociaux (Finlande et Suède) ;

– un système d’adhésion facultative des TI au régime général d’assurance chômage des salariés, offrant un revenu de remplacement plus élevé au prix de cotisations significatives (Autriche, Allemagne, Danemark) ;

– un système ciblant plus spécifiquement les TIED, par exemple en limitant à cette seule fraction des indépendants l’assurance obligatoire (Espagne).

Majoritairement financés par des cotisations sociales, ces systèmes sont souvent de création récente, ce qui limite le retour d’expérience ; toutefois, le nombre d’indépendants indemnisés est en général faible, autour de 1 000 dans chacun des pays étudiés par la mission IGAS-IGF.

2. La création d’un système de garantie du risque de perte d’emploi des travailleurs indépendants en France

a. Les questions auxquelles il faut répondre

L’instauration d’un système d’assurance chômage en faveur des travailleurs indépendants nécessite de répondre à plusieurs questions essentielles, qui définissent la nature et les contours du futur système.

i. L’assurance est-elle facultative ou obligatoire ?

La question est d’autant plus importante que, dans l’hypothèse d’un système obligatoire, le financement pourrait passer par l’instauration de nouvelles contributions à la charge des TI (cf. infra).

ii. L’assurance est-elle publique ou privée ?

Dans l’hypothèse où le régime serait public, il faudrait désigner l’organisme chargé de sa gestion et du service de la prestation.

iii. Le revenu de remplacement servi par l’assurance est-il fonction du dernier revenu d’activité, comme c’est le cas pour les salariés, ou bien est-il forfaitaire ?

La question se pose avec plus d’acuité pour les TI que pour les salariés, car la connaissance des revenus d’activité des indépendants est décalée dans le temps, ne permettant pas une « contemporanéité » satisfaisante du revenu de remplacement. La mise en place d’un revenu de remplacement proportionnel pourrait donc s’avérer complexe en gestion.

En outre, si l’allocation est forfaitaire, elle peut être servie pendant une durée fixe, alors qu’une allocation proportionnelle aurait vocation à être servie selon les mêmes règles de durée que l’allocation d’assurance des salariés (cf. supra le commentaire de l’article 26).

iv. L’assurance doit-elle couvrir l’ensemble des indépendants ou bien seulement les catégories jugées les plus exposées, par exemple les TIED ?

Un dispositif ciblé nécessiterait, d’une part, de définir en droit les catégories visées – ce qui ne serait pas aisé compte tenu de la relative méconnaissance de ces populations – et, d’autre part, de justifier solidement la différence de traitement des différentes catégories, au regard du principe constitutionnel d’égalité devant la loi.

v. Le bénéfice de l’assurance doit-il être soumis à des conditions d’éligibilité précises ?

Une ouverture sans condition de durée et de revenus d’activité antérieurs permettrait de toucher un public large ; à l’inverse, l’existence de telles conditions aurait pour effet d’exclure une partie des TI du dispositif, mais limiterait les risques d’aléa moral et d’anti-sélection.

vi. Le fait générateur de l’indemnisation doit-il être restrictif ou large ?

Pour le dire autrement, comment définir la perte involontaire d’emploi d’un indépendant ? Si la réponse est aisée s’agissant des salariés, avec le constat de la rupture du contrat de travail, elle est plus ardue pour les indépendants.

Un fait générateur large, qui pourrait être par exemple la réduction des revenus d’une année sur l’autre, permettrait de couvrir un vaste public ; mais les risques d’aléa moral et d’anti-sélection seraient élevés, notamment du fait de la capacité des TI, par construction plus grande que celle des salariés, à « piloter » la perception de leurs revenus.

Un fait générateur strict, qui pourrait être par exemple la disparition de l’activité indépendante dans le cadre d’une procédure collective (liquidation ou redressement judiciaires) aurait les défauts et mérites inverses : une couverture moins large, mais un risque limité d’ « optimisation », le fait générateur étant totalement indépendant de la volonté de l’assuré.

Un troisième type de fait générateur, pas exclusif des deux précédents, serait à inventer si l’on devait cibler l’assurance chômage sur certaines catégories (les TIED, par exemple) ; la question du caractère plus ou moins strict d’un fait générateur ciblé se poserait alors, et la réduction des risques d’aléa moral et d’anti-sélection nécessiterait de rendre objectivable le fait générateur (il faudrait ainsi préférer par exemple la disparition du donneur d’ordre unique ou majoritaire à la seule baisse des revenus du travailleur indépendant).

Sur le plan de la gestion du régime, il n’est pas illogique de penser que plus le fait générateur serait strict, moins la gestion serait complexe, ne serait-ce qu’en termes de nombres de demandes d’indemnisation à traiter.

vii. Comment financer l’indemnisation des TI privés d’emploi ?

Si de nombreuses combinaisons sont possibles, la question principale est celle de l’éventuelle création d’une contribution à la charge des indépendants, comme il en existe historiquement à la charge des salariés et des employeurs pour le financement de l’assurance chômage (cf. infra le commentaire de l’article 30 sur les évolutions des modalités de financement). À l’autre extrême, le financement pourrait être assuré par la solidarité nationale, via l’impôt.

La question du financement appelle celle de la gouvernance : dans un système historiquement paritaire, les partenaires sociaux contributeurs négocient les paramètres de l’indemnisation, dans le cadre général fixé par la loi. Or, aucune organisation représentant les TI n’est en l’état du droit considérée comme représentative ; si une contribution devait être mise à leur charge, cette question se poserait avec une acuité nouvelle.

b. La multiplicité des scénarios possibles

L’IGAS et l’IGF, dans leur rapport auto-défini comme une « boîte à outils » ([304]), ont élaboré dix scénarios différents, en fonction notamment des réponses qui seraient apportées aux questions qui précèdent. Chacune des hypothèses sous-jacentes fait l’objet d’une étude détaillée, et chaque scénario est richement documenté dans ses aspects paramétriques.

Le présent commentaire a pour objet la présentation du dispositif retenu par le Gouvernement ; aussi, il ne saurait être question d’entrer dans le détail de chacun des dix scénarios, ce qui n’aurait du reste guère de sens compte tenu de la richesse du rapport IGAS-IGF. Néanmoins, à titre d’information, les différents scénarios sont reproduits ci-après.

c. La solution retenue par le Gouvernement

● Le schéma retenu par le Gouvernement correspond au scénario B.1.1 du rapport IGAS-IGF :

– une assurance publique, avec une allocation des travailleurs indépendants (ATI) servie par Pôle Emploi ;

– une allocation forfaitaire (800 euros par mois), servie pendant une durée fixe de six mois ;

– un droit ouvert à l’ensemble des indépendants, sans ciblage sur les TIED ;

– des conditions d’éligibilité assez strictes (durée antérieure d’activité de deux ans au moins, revenus tirés de cette activité d’au moins 10 000 euros par an, allocation servie sous conditions de ressources) ;

– un fait générateur strict également (liquidation judiciaire, redressement judiciaire, essentiellement) ;

– un financement sans contribution nouvelle des indépendants, donc dans le cadre général fixé par l’article 30 du projet de loi (notamment par l’impôt, cf. commentaire infra).

● La seule question de la liste déroulée précédemment qui reste sans réponse claire est celle du caractère obligatoire ou facultatif de l’assurance. Cela résulte du fait qu’en réalité, le mécanisme proposé par le Gouvernement n’est pas à proprement parler assurantiel, mais s’apparente à une allocation de solidarité. Faute notamment de contribution des indépendants au financement de cette allocation, on ne saurait donc parler d’affiliation, et la question de savoir si le régime est facultatif ou obligatoire perd de son sens.

Dans la version présentée au Conseil d’État, le projet du Gouvernement assimilait l’allocation versée aux travailleurs indépendants à l’allocation d’assurance des salariés. Dans son avis sur le texte, le Conseil d’État a considéré que « l’allocation créée par le projet de loi, qui n’est la contrepartie d’aucune cotisation sociale, est versée sous conditions de ressources et dont le montant et la durée d’attribution sont forfaitaires, ne présente pas les caractéristiques d’une allocation d’assurance, mais celles d’une prestation non contributive. En outre, le fait de placer dans un même régime d’assurance des salariés dont la rémunération est soumise à des cotisations sociales et des travailleurs indépendants qui ne sont assujettis à aucune cotisation soulève une difficulté sérieuse au regard du principe d’égalité entre assurés d’un même régime » ([305]). Le Gouvernement s’est rangé à la position du Conseil d’État, la version définitive du projet de loi créant bien une allocation distincte de l’allocation d’assurance des salariés.

● La solution retenue par le Gouvernement est finalement conforme à l’esprit de prudence de la mission IGAS-IGF : « La mission estime que, compte tenu de la large population potentiellement couverte, des risques élevés d’aléa moral qui la caractérisent ainsi que de la méconnaissance des comportements de la population à assurer et des taux de sinistralité, il est nécessaire, lors de la mise en place du dispositif, de définir le risque à couvrir, et les faits générateurs associés, avec prudence – quitte à faire évoluer le dispositif au cours du temps, une fois qu’un régime aura été créé et que davantage de données auront été collectées » ([306]).

Cette solution est surtout conforme aux souhaits des partenaires sociaux, exprimés dans l’article 2 de l’ANI : « [La diversité de situation des indépendants] rend particulièrement complexe l’appréciation de la nature du risque à assurer et des protections qui pourraient être mises en place. En outre, la prise en charge des situations de perte d’activité pour les travailleurs indépendants dans le cadre de l’assurance chômage nécessiterait l’instauration d’une contribution financière particulière. En l’absence d’acceptabilité de la mise en place d’une telle contribution, les signataires du présent accord estiment qu’un régime public financé par l’impôt, ouvert à tous les indépendants et distinct de l’assurance chômage des salariés, pourrait prévoir le versement d’une prestation spécifique selon un fait générateur strict (liquidation judiciaire) » ([307]).

d. Les effets attendus

● L’étude d’impact chiffre le coût du dispositif prévu par le projet de loi à 140 millions d’euros, pour 29 300 bénéficiaires, soit moins de 0,9 % des travailleurs indépendants. Le Gouvernement indique que ce chiffrage provient de travaux complémentaires de la mission IGAS-IGF.

L’étude d’impact donne quelques détails sur la méthodologie de chiffrage, dont il ressort essentiellement deux faits saillants :

– la condition de durée d’activité antérieure de deux ans aurait pour effet d’exclure 19 % des TI classiques et 41 % des micro-entrepreneurs actifs, ayant cessé leur activité après moins de 24 mois d’exercice ;

– la condition de revenus d’activité d’au moins 10 000 euros aurait pour effet d’exclure 51 % des TI classiques et 95 % des micro-entrepreneurs actifs.

● En termes de gestion, l’ATI aura un effet sur les charges de Pôle Emploi et de l’UNÉDIC :

– pour Pôle Emploi, du fait de l’augmentation du nombre de demandes d’allocation à traiter, de la nécessité d’adapter le système d’information, et de former les conseillers à la prise en charge de ce nouveau public ;

– pour l’UNÉDIC, du fait notamment de la mise en place d’un suivi statistique et financier.

Compte tenu du nouveau public potentiel rapporté au nombre total de demandeurs d’emploi indemnisés (2,5 millions environ), ces charges de gestion apparaissent supportables.

II. détails du dispositif juridique proposé

Le I de cet article complète par une nouvelle section 4, intitulée « Allocation des travailleurs indépendants » et comportant quatre articles nouveaux (L. 5424-24 à L. 5424-27), le chapitre IV (« Régimes particuliers ») du titre II (« Indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi ») du livre IV (« Le demandeur d’emploi ») de la cinquième partie (« L’emploi ») du code du travail.

A. Le champ des bénéficiaires de l’Allocation des travailleurs indépendants

Le nouvel article L. 5424-24 définit le champ des bénéficiaires de l’ATI, par référence à des dispositions législatives identifiant les travailleurs indépendants, notamment au regard de leur rattachement aux régimes de sécurité sociale ([308]).

● La première catégorie de bénéficiaires est ainsi constituée de la généralité des travailleurs indépendants non agricoles, définis comme les personnes mentionnées à l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale, qui détermine le champ d’application du livre VI dudit code (« Dispositions applicables aux travailleurs indépendants »). Il s’agit, dans le détail :

– des travailleurs indépendants non affiliés à l’assurance vieillesse des non-salariés agricoles ;

– des débitants de tabac ;

– des moniteurs de ski, sous certaines conditions ;

– dans la généralité des cas, du conjoint associé à un chef d’entreprise artisanale ou commerciale, qui participe à son activité ;

– de l’associé – par construction unique – des entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée non agricoles ;

– des mandataires judiciaires à la protection des majeurs ;

– des personnes tirant de la location de chambres d’hôtes un revenu suffisant pour être qualifié de professionnel, et non rattachées au régime des non-salariés agricoles ;

– des personnes tirant de locaux d’habitation meublés des recettes supérieures à 23 000 euros par an (sauf en cas d’option de ces personnes pour une affiliation au régime général, et hors le cas particulier des loueurs de chambres d’hôtes) ;

– des personnes tirant de la location de biens meubles des recettes annuelles dépassant 20 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit environ 8 000 euros en 2018 (sauf option en faveur du régime général).

● La deuxième catégorie de bénéficiaires est constituée des travailleurs non-salariés agricoles, définis essentiellement par référence à l’article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime. Il s’agit des non-salariés travaillant :

– dans des exploitations de culture, d’élevage, de dressage, d’entraînement, dans des haras, dans des établissements dont les activités industrielles ou commerciales constituent le prolongement de l’acte de production, ou dans des structures d’accueil touristique en milieu rural ;

– dans des entreprises de travaux agricoles ;

– dans des entreprises de travaux forestiers ;

– dans des établissements de conchyliculture et de pisciculture, ou à des activités de pêche maritime à pied ;

– dans des sociétés ou caisses locales d’assurances mutuelles agricoles, en qualité de mandataires.

Sont également considérées comme des non-salariés agricoles les personnes dirigeant une exploitation ou une entreprise agricole dont la taille modeste emporte leur assujettissement non pas aux cotisations sociales de droit commun, mais au régime spécifique de la cotisation de solidarité, défini à l’article L. 731-23 du code rural.

● La troisième catégorie de bénéficiaires est constituée d’une partie des personnes que l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale assimile à des salariés pour le rattachement au régime général ; en quelque sorte des indépendants relevant par exception de la protection sociale des salariés :

– les représentants d’assurances rémunérés à la commission, et tirant de cette activité plus de la moitié de leurs ressources annuelles

(4° de l’article L. 311-3) ;

– les sous-agents d’assurances travaillant de façon habituelle pour un ou plusieurs agents généraux, et à qui sont imposées des tâches sédentaires dans l’agence (5°) ;

– les gérants non-salariés d’établissements commerciaux ou industriels, notamment (6°) ;

– les gérants minoritaires ([309]) de sociétés à responsabilité limitée et de sociétés d’exercice libéral à responsabilité limitée (11°) ;

– les dirigeants de sociétés anonymes et d’institutions de prévoyance, pour simplifier (12°) ;

– les présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiée et des sociétés d’exercice libéral par actions simplifiée (23°) ;

– les présidents des sociétés coopératives de banque (30°) ;

– les loueurs d’habitations meublées ou de bien meubles en principe rattachés à la protection sociale des indépendants, mentionnés supra, mais qui ont opté pour le régime général (35°).

● Enfin, la quatrième catégorie est constituée des artistes-auteurs, dont le régime spécifique de protection sociale est régi par les articles L. 382-1 et suivants du code de la sécurité sociale.

B. Les conditions ouvrant droit au bénéfice de l’Allocation

Le nouvel article L. 5424-25 du code du travail fixe deux types de conditions au bénéfice de la nouvelle allocation : les premières tiennent à la situation du bénéficiaire potentiel, les secondes aux circonstances de la cessation de son activité. Par application du droit commun, les conditions d’aptitude et de recherche d’emploi posées par l’article L. 5421-1 pour les personnes ayant droit à un revenu de remplacement s’appliqueront aux futurs bénéficiaires de l’ATI.

1. Une allocation sous conditions de ressources, de durée antérieure d’activité et de revenus antérieurs d’activité

● Le placement sous condition de ressources a pour objet d’exclure du bénéfice de l’ATI les personnes qui disposeraient d’autres revenus par ailleurs, en plus de leur activité indépendante (qui doit être leur dernière activité en date, bien logiquement). L’étude d’impact cite l’exemple d’un salarié qui n’exerçait son activité indépendante qu’à titre accessoire.

Elle ne donne en revanche aucune indication sur le plafond de ressources au-delà duquel le bénéfice de l’ATI serait fermé, ni sur les modalités d’appréciation de ces ressources (individualisation ou prise en compte des ressources du foyer, prise en compte ou non des ressources habituellement exclues de la base de calcul des minima sociaux, notamment). Le Gouvernement a indiqué au rapporteur que ces questions n’étaient pas encore définitivement arbitrées.

● Les conditions de durée et de revenus d’activité minimaux sont toutes deux destinés, selon l’étude d’impact, à « attester de l’existence d’une activité établie et économiquement active et ainsi dissuader les faillites organisées voire frauduleuses » ([310]).

Selon les informations recueillies par le rapporteur, le Gouvernement pourrait retenir une durée d’activité minimale de deux ans et un montant d’au moins 10 000 euros annuels tiré de cette activité (sans certitude à ce stade, ce montant devrait s’apprécier en moyenne annuelle sur deux ans). Il s’agit en tout cas des hypothèses retenues dans l’étude d’impact (cf. supra).

● En application du nouvel article L. 5424-27 du code du travail, les conditions de ressources, de durée et de revenus d’activité antérieurs seront fixées par décret en Conseil d’État.

2. Une allocation conditionnée à un fait générateur strict : la cessation de l’activité dans des circonstances limitativement énumérées

● La première de ces circonstances est un jugement d’ouverture de liquidation judiciaire (1° de l’article L. 5424-25), dans les conditions prévues par l’article L. 641-1 du code de commerce (décrites succinctement infra). Assez logiquement, puisqu’il s’agit ici de verser une allocation à un travailleur indépendant privé d’activité, est exclu le cas particulier de la liquidation judiciaire intervenant après le décès de la personne se trouvant en cessation de paiement (article L. 640-3 du code de commerce).

Il faut en effet rappeler que la liquidation judiciaire peut concerner toute personne morale de droit privé (société, association…) et toute personne exerçant de manière indépendante une activité commerciale, artisanale, agricole, qui se trouve en état de cessation de paiement et dont le redressement est impossible. L’objectif de la procédure de liquidation judiciaire est en effet de mettre fin à l’activité du débiteur, afin de vendre ses biens pour permettre le paiement de ses créanciers.

La procédure peut être ouverte à tout moment à la demande du débiteur, et à la demande d’un créancier ou du procureur de la République sauf si une procédure de conciliation est en cours pour le recouvrement des créances. Le tribunal compétent varie selon la nature de l’activité : tribunal de commerce pour les activités commerciales et artisanales, tribunal de grande instance dans les autres cas.

Lorsque le tribunal constate que le redressement du créancier est manifestement impossible, il prononce la liquidation judiciaire, qui entraîne automatiquement la cessation de l’activité (sauf si le tribunal en autorise la poursuite, pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une fois). Le jugement d’ouverture de la liquidation judiciaire emporte l’arrêt des poursuites individuelles engagées par les créanciers contre le débiteur.

Le processus de liquidation est confié par le tribunal à un mandataire judiciaire (le liquidateur), dont la mission essentielle consiste à céder les biens du débiteur pour rembourser les créanciers. Le tribunal désigne également un juge-commissaire, chargé de veiller au déroulement rapide de la procédure et à la protection des intérêts en présence.

La procédure est clôturée lorsqu’il n’existe plus d’actifs permettant le remboursement des créanciers (insuffisance d’actifs), ou – plus rarement –, lorsque les cessions réalisées par le liquidateur ont permis de désintéresser les créanciers.

Il existe une procédure de liquidation judiciaire simplifiée, qui peut ou doit être ouverte si les conditions suivantes sont cumulativement réunies :

– la personne morale ou physique ne possède pas de bien immobilier ;

– elle n’emploie pas plus d’un (procédure simplifiée obligatoire) ou cinq (procédure simplifiée facultative) salariés ;

– son chiffre d’affaires ne dépasse pas 300 000 euros (obligatoire) ou est compris entre 300 000 et 750 000 euros (facultative).

La simplification passe alors, notamment, par :

– la vérification des seules créances salariales et de celles qui peuvent être réglées avec l’actif disponible (et non de l’ensemble des créances comme dans la procédure de liquidation de droit commun) ;

– la plus grande autonomie du liquidateur pour la cession des biens, qui n’appelle ainsi aucune autorisation du juge-commissaire dans le cadre d’une liquidation simplifiée obligatoire ;

– la brièveté des délais de la procédure, la clôture de la liquidation devant intervenir dans un délai de six mois (une seule prorogation possible, de trois mois).

● La deuxième circonstance est le redressement judiciaire, lorsque l’arrêté du plan de redressement est subordonné par le tribunal au remplacement du dirigeant.

Le redressement judiciaire, dont le régime est prévu au titre III du livre VI du code de commerce, concerne les mêmes personnes que la liquidation, mais dont l’état de cessation de paiement ne compromet pas définitivement la situation.

La procédure peut être ouverte devant les mêmes tribunaux et par les mêmes personnes ; si elle l’est à l’initiative du débiteur, ce doit être dans un délai de 45 jours au plus suivant la cessation des paiements.

Si le tribunal considère que la situation n’est pas définitivement compromise, il rend un jugement d’ouverture de la procédure de redressement, qui interrompt les poursuites individuelles. La procédure commence par une période d’observation de six mois maximum, renouvelable deux fois, au cours de laquelle est réalisé un bilan économique et social. Pendant ce temps, l’entreprise poursuit son activité, gérée par un administrateur judiciaire (le cas échéant avec le dirigeant de l’entreprise).

La phase d’observation peut trouver quatre issues :

– la clôture de la procédure s’il apparaît que l’entreprise dispose de sommes suffisantes pour désintéresser les créanciers ;

– la cession partielle ou totale de l’activité ;

– l’ouverture d’une liquidation judiciaire si le redressement est impossible ;

– la mise en place d’un plan de redressement, sur une durée maximale de 10 ans, si l’entreprise est viable.

Le plan de redressement, arrêté par jugement, doit permettre la poursuite de l’activité, le maintien de l’emploi (le cas échéant) et l’apurement du passif. En application de l’article L. 631-19-1 du code de commerce, le tribunal peut subordonner l’adoption du plan au remplacement d’un ou plusieurs dirigeants de l’entreprise.

● La troisième circonstance survient en cas de séparation d’un indépendant et de son conjoint associé (divorce ou rupture d’un pacte civil de solidarité).

En application de l’article L. 121-4 du code de commerce, le conjoint du chef d’une entreprise artisanale, commerciale ou libérale qui y exerce de manière régulière une activité professionnelle opte pour l’un des trois statuts suivants : conjoint collaborateur (non rémunéré, mais bénéficiant de la protection sociale), conjoint salarié ou conjoint associé.

Le statut de conjoint associé peut être choisi lorsque l’autre conjoint est dirigeant d’une société (à responsabilité limitée, en nom collectif, d’exercice libéral à responsabilité limitée ou par actions simplifiée). L’option en faveur du statut de conjoint associé est conditionnée à la détention de parts sociales résultant d’un apport en numéraire, en nature (un brevet, par exemple) ou en industrie (mise à disposition de connaissances, par exemple).

● On remarquera que le non-renouvellement ou la rupture du mandat d’un mandataire social n’a pas été retenu comme fait générateur. Le statut de mandataire social, qui n’est pas défini par la loi, désigne les personnes physiques choisies par les associés afin de diriger la société (gérants de société à responsabilité limitée, directeur général d’une société commerciale). Le mandataire social n’est en principe pas un salarié, et il n’est donc pas couvert par l’assurance chômage lorsque son mandat est interrompu. Le non renouvellement du mandat ou sa révocation par les associés « paraissent susceptibles de constituer des faits générateurs caractérisant une perte involontaire de l’activité » ([311]), la révocation des mandataires sociaux étant possible à tout moment, sous réserve de ne pas être abusive.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé que « la révocation ou le non-renouvellement d’un mandataire social constitue un risque de nature différente des difficultés économiques donnant lieu à la liquidation judiciaire ou au redressement judiciaire, inhérent à l’exercice des fonctions de dirigeant d’entreprise et de fait souvent couvert par des mécanismes d’assurance privée » ([312]) ; en conséquence, le fait de ne pas retenir ce fait générateur ne pose pas de difficulté au regard du principe d’égalité.

C. La définition de quelques caractéristiques propres à l’Allocation

Le fait que l’ATI soit distincte de l’allocation d’assurance appelle quelques précisions dans le texte.

● La plus notable est sans nul doute le fait que le montant de l’allocation est forfaitaire, alors que l’allocation d’assurance des travailleurs salariés est proportionnelle au dernier revenu d’activité (cf. supra le commentaire de l’article 26). Selon les informations recueillies par le rapporteur, ce montant devrait être de 800 euros par mois (hypothèse retenue dans l’étude d’impact). Il sera fixé par décret simple, comme le prévoit le 1° du nouvel article L. 5424-27 du code du travail.

Le même 1° renvoie au même décret le soin de fixer la durée d’attribution de l’ATI, qui sera donc différente de celle de l’allocation d’assurance (cf. là aussi le commentaire de l’article 26). Cette durée devrait être de six mois, selon l’étude d’impact.

● Le 2° de l’article L. 5424-27 renvoie à la convention d’assurance chômage le soin de prendre les mesures d’application « relatives à la coordination avec l’allocation d’assurance ».

Il s’agit selon le Gouvernement de traiter deux types de cas :

– celui des TI qui vérifieraient simultanément les conditions d’éligibilité à l’ATI et à l’ARE au titre d’une activité salariée précédente ;

– celui des bénéficiaires de l’ATI qui pourraient se voir ouvrir un nouveau droit à l’ARE au cours de leur indemnisation au titre de l’ATI (en reprenant une activité salariée pendant au moins quatre mois puis en la perdant involontairement).

Les mesures d’articulation qui seront mises en œuvre n’ont pas encore été arbitrées, mais deux principales options devront être examinées :

– l’ouverture successive des droits, chaque droit étant consommé dans l’ordre chronologique dans lequel il a été ouvert ;

– un droit d’option, en laissant les demandeurs d’emploi choisir entre ARE et ATI.

● Le nouvel article L. 5424-26 précise que les règles de demande en paiement et d’action en remboursement de l’ATI sont celles applicables à l’allocation d’assurance :

– les premières sont fixées par l’article L. 5422-4, qui donne jusqu’à deux ans au bénéficiaire de l’allocation d’assurance, après son inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, pour en solliciter le paiement par Pôle Emploi ;

– les secondes sont fixées par l’article L. 5422-5, qui prévoit un délai de prescription de trois ans pour l’action en remboursement d’une allocation indûment versée par Pôle Emploi (délai porté à dix ans en cas de fraude ou de fausse déclaration du bénéficiaire).

● Le 1° du II du présent article modifie l’article L. 5312-1, qui définit les missions de Pôle Emploi, afin de lui confier le soin de servir l’ATI pour le compte de l’UNÉDIC, comme c’est déjà le cas s’agissant de l’allocation d’assurance.

Le 5° du II est en quelque sorte la disposition miroir du 1°, en précisant à l’article L. 5427-1 – relatif à la gestion de l’assurance chômage par l’UNÉDIC – que le service de l’ATI est assuré par Pôle Emploi, comme celui de l’allocation d’assurance.

● Le 4° du II permet le cumul de l’ATI avec des revenus d’activité occasionnelle ou réduite ainsi qu’avec les prestations sociales, dans les conditions déjà prévues pour les allocations d’assurance et de solidarité par l’article

L. 5425-1.

D. Des mesures de coordination diverses

Le 2° du II est une pure mesure de coordination avec la réorganisation du financement de l’assurance chômage, prévue par l’article 30 du projet de loi, et qui aurait du reste utilement pu trouver place au sein de cet article.

Le 3° du II est une mesure de toilettage, supprimant de l’article L. 5423-1, relatif au fait générateur du versement de l’allocation de solidarité spécifique, l’épuisement des droits à l’allocation de fin de formation, cette allocation n’existant plus.

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La commission des affaires sociales a adopté quatre amendements du rapporteur, dont trois rédactionnels. Le quatrième prévoit explicitement le financement de l’ATI par des recettes fiscales, affectées à l’avenir à l’UNÉDIC par l’article 30 du projet de loi. Cette modalité de financement, souhaitée par le Gouvernement, est logique : dans la mesure où les travailleurs indépendants ne seront assujettis à aucune cotisation chômage, il convient de faire financer leur indemnisation par l’impôt et non par les cotisations patronales, qui ont naturellement vocation à financer l’allocation d’assurance de droit commun.

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Section 2 Lutter contre la précarité et la permittence

Article 29 Possibilité de faire varier le taux de la contribution patronale d’assurance chômage en fonction du nombre de fin de contrats

I. le dÉveloppement des contrats courts continue de peser sur l’assurance chômage malgré une tentative de régulation en 2013.

A. le recours aux contrats courts se développe fortement.

● Depuis une vingtaine d’années, la structure de l’emploi en France se caractérise par sa stabilité : les salariés sous contrat à durée indéterminée (CDI) représentent 80 % des actifs occupés, les travailleurs indépendants 10 % et les salariés sous contrats « atypiques » 10 % également. Cette dernière catégorie rassemble les apprentis, les intérimaires, les contrats saisonniers et plus généralement les contrats à durée déterminée (CDD).

Source : Commission des affaires sociales.

Le graphique suivant, issu de travaux conduits en décembre dernier par l’UNÉDIC ([315]), illustre la stabilité de la structure de l’emploi.

Source : UNÉDIC, « Assurance chômage – Socle de réflexion pour une concertation utile » : https://www.unedic.org/sites/default/files/2017-12/Document%20paritaire-Assurance%20cho%CC%82mage-de%CC%81cembre%202017.pdf, page 3.

● La stabilité globale de la structure de l’emploi masque des évolutions profondes du marché du travail, principalement le développement de ce qu’il est convenu d’appeler les « contrats courts ». Ainsi, selon l’UNÉDIC, 80 % des embauches se font désormais sur la base de contrats de travail de moins d’un mois ([316]). Ce flux important reste peu significatif en volume, ces contrats représentant 16 % de la masse salariale des CDD et 1 % de la masse salariale totale. Surtout, ce flux est en croissance continue depuis près de 20 ans, comme l’illustre le graphique suivant.

Source : UNÉDIC, précité, page 5.

● Toujours selon l’UNÉDIC, « les deux tiers des contrats de travail de moins d’un mois correspondent à des relations de travail durables entre un même salarié et un même employeur, sous la forme de réembauches successives entrecoupées de périodes de chômage, et sur des périodes pouvant couvrir plusieurs années » ([317]). L’étude d’impact précise qu’en 2012, « l’embauche d’un ancien salarié a représenté 69 % des embauches hors intérim, la durée médiane entre deux contrats étant de sept jours » ([318]).

Ce sont environ 400 000 personnes qui sont concernées par ce phénomène parfois qualifié de « permittence », car il concernait à l’origine tout particulièrement certains intermittents du spectacle qui sont de facto employés de manière permanente, par succession de contrats courts. Cette situation engendre une forme de précarité pour les salariés, rendant notamment difficile l’accès au logement ou au crédit. Elle n’est pas idéale à long terme pour les employeurs, « tant au regard de la compétence que de la qualité du service à rendre ou du produit » ([319]).

B. la fin des contrats courts pèse particulièrement sur l’assurance chômage.

Le développement des contrats courts est également préjudiciable à l’assurance chômage, car ils pèsent lourdement sur l’équilibre financier du régime. Les allocataires privés d’emploi à la suite de la fin d’un CDD ou d’une mission d’intérim sont en effet sur-représentés parmi les demandeurs d’emploi indemnisés : 45 % ([320]), alors que seuls 10 % des actifs sont sous ce type de contrat, comme vu supra.

Cette sur-représentation se traduit sur le plan financier, les dépenses d’indemnisation générées par la cessation de ces contrats représentant 40 % des dépenses totales d’indemnisation ([321]).

Cela s’accompagne logiquement d’un déséquilibre marqué entre les contributions collectées sur ces contrats et les indemnisations générées par leur cessation. L’étude d’impact, s’appuyant sur une publication de l’UNÉDIC de septembre dernier, souligne ainsi que le montant d’allocations servies au titre de la fin de CDD était en 2015 3,3 fois supérieur au montant des contributions collectées sur ces contrats, le rapport étant de 0,6 s’agissant des CDI (qui « rapportent » donc plus qu’ils ne « coûtent » à l’assurance chômage). Le tableau suivant fournit, par type de contrat, les montants permettant de calculer ces ratios.

Source : UNÉDIC, « Marché du travail et assurance chômage », septembre 2017, https://www.unedic.org/sites/default/files/2017-09/6%20Marche%CC%81%20du%20travail%20et%20AC%20V1909.pdf, page 3.

C. le recours aux contrats courts n’a pas été freiné par le dispositif de modulation de la contribution patronale d’assurance chômage instauré en 2013.

● Conscients de la nécessité de limiter la croissance de l’emploi instable, les partenaires sociaux ont prévu dans l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 relatif à la sécurisation de l’emploi ([322]) un mécanisme de modulation de la contribution patronale ([323]), destiné à favoriser les embauches en CDI :

– augmentation du taux de la contribution patronale, alors fixé à 4 % :

à 7 % pour les CDD de moins d’un mois ;

à 5,5 % pour les CDD compris entre un et trois mois ;

à 4,5 % pour les CDD d’usage de moins de trois mois ;

– en sens inverse, exonération temporaire de la contribution patronale pour l’embauche d’un jeune de moins de 26 ans en CDI, sous réserve que le contrat se prolonge en dehors de la période d’essai :

pour une durée de trois mois s’agissant des entreprises de 50 salariés ou plus ;

pour une durée de quatre mois s’agissant des entreprises de moins de 50 salariés.

● Afin de permettre la mise en œuvre de cette décision des partenaires sociaux, l’intervention du législateur était nécessaire, pour prévoir les critères de modulation. C’est ainsi que l’article 11 de la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a ajouté un deuxième alinéa à l’article L. 5422-12 du code du travail, dont l’alinéa unique prévoyait jusqu’alors que les taux des contributions salariale et patronale et l’allocation d’assurance soient calculés de manière à garantir l’équilibre financier du régime. La modification intervenue en 2013 permet aux accords d’assurance chômage ([324]) de majorer ou minorer les taux des contributions en fonction :

– de la nature du contrat de travail, ce qui permet de différencier le taux appliqué aux CDD de celui appliqué aux CDI ;

– de sa durée, ce qui permet de différencier le niveau des majorations selon que le CDD dure plus ou moins d’un mois ;

– du motif du recours à un contrat d’une telle nature, ce qui permet de réserver un traitement spécifique aux CDD d’usage ;

– de l’âge du salarié, afin de permettre l’exonération pour l’embauche en CDI d’un jeune de moins de 26 ans ;

– de la taille de l’entreprise, ce qui permet de faire varier la durée de cette exonération selon que l’entreprise compte plus ou moins de 50 salariés.

Sur ce fondement législatif, les partenaires sociaux ont pu inscrire le schéma retenu par l’ANI dans la convention d’assurance chômage du 14 mai 2014 ([325]). Selon l’étude d’impact, les majorations ont généré un surplus de recettes de 73,8 millions d’euros en 2015 ([326]) ; la même année, le coût de l’exonération s’est élevé à 79,9 millions d’euros.

● Mais, surtout, ce mécanisme de modulation n’a manifestement pas permis d’enrayer la progression des embauches en contrat court, continue depuis près de 20 ans. Ainsi, entre 2009 et 2017, les déclarations préalables à l’embauche ([327]) concernant des CDD de mois d’un mois ont progressé de 53 % (et de 165 % entre 2000 et 2017) ([328]).

La progression de ces contrats est particulièrement marquée dans certains secteurs ; sur la période 2009-2016, elle a été neuf fois plus importante que la progression de l’emploi salarié total dans le secteur de l’hébergement social, médico-social et de l’action sociale, quatre fois plus importante dans le secteur de l’hébergement et de la restauration, et deux fois plus dans celui des activités de services administratifs et de soutien.

● Dans la dernière convention d’assurance chômage, en date du 14 avril 2017, les partenaires sociaux ont abandonné l’essentiel du mécanisme de modulation mis en œuvre par la précédente convention :

– suppression de l’exonération ;

– maintien de la seule majoration sur les CDD d’usage, jusqu’au 31 mars 2019 ;

– instauration, en revanche, d’une contribution patronale exceptionnelle pour la durée d’application de la convention (à savoir trois ans), portant le taux global à 4,05 % pour l’ensemble des employeurs sur l’ensemble des contrats (en compensation de la réduction de 0,05 point du taux de la contribution patronale au régime de garantie des salaires ([329]) – AGS –, passé de 0,25 à 0,2 % au 1er janvier 2017, et ramené à 0,15 % depuis le 1er juillet 2017).

II. cet article permet de moduler le taux de la contribution patronale d’assurance chômage en fonction du nombre de fin de contrats, avant la fin des négociations de branche prévues sur la question de l’emploi durable.