rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif (n°714).

1. INTRODUCTION … 11
2. I. Redonner sa pleine portée au droit d’asile en améliorant le traitement des demandes et les conditions d’accueil
3. A. une réorganisation de la procédure d’asile rendue indispensable par la crise migratoire de 2015
4. 1. Une demande d’asile à un niveau inédit
5. 2. Une maîtrise des délais d’instruction des demandes encore insuffisante
6. 3. Un dispositif national d’accueil à repenser
7. B. Réduire les délais d’instruction et améliorer les conditions de prise en charge des demandeurs d’asile
8. 1. Sécuriser la protection accordée aux demandeurs d’asile
9. 2. Réduire les délais d’instruction des demandes
10. a. Un dépôt de la demande d’asile plus rapide
11. b. Une meilleure organisation de la procédure devant l’OFPRA
12. c. Les dispositions relatives à la Cour nationale du droit d’asile
13. 3. Améliorer le pilotage du dispositif national d’accueil
14. C. Les APPORTS DE la commission des lois
15. 1. Des garanties supplémentaires en faveur des demandeurs lors de l’instruction
16. 2. Renforcer le pré-accueil et harmoniser les conditions d’hébergement
17. II. Lutter contre l’immigration illégale pour assurer l’accueil et l’intégration
18. A. Une pression migratoire appelant des mesures fortes
19. 1. Une pression migratoire qui ne se dément pas
20. 2. Des dispositifs légaux à l’efficacité insuffisante
21. B. Un droit renforcé par le projet de loi
22. 1. Moderniser le droit des étrangers grâce aux nouvelles technologies
23. 2. Rendre plus efficace la retenue pour vérification du droit au séjour
24. 3. Donner du temps à la justice pour mieux se prononcer
25. a. Étendre les délais de jugement
26. b. Organiser le caractère suspensif des appels
27. 4. Garantir l’effectivité des éloignements
28. a. Crédibiliser le recours à l’assignation à résidence
29. b. Ouvrir l’aide au retour volontaire aux étrangers en rétention
30. c. Combattre les tentatives de faire échec à l’éloignement
31. C. LES APPORTS DE la commission des lois
32. 1. Une meilleure garantie des droits des personnes
33. 2. La précision du droit applicable aux frontières terrestres
34. 3. Une redéfinition du séquençage de la rétention administrative
35. 4. La sanction de l’atteinte à l’ordre public par le juge pénal
36. 5. La suppression de dispositions de la loi du 20 mars 2018
37. III. Se doter d’outils PROPICES À Une intÉgration réussie
38. A. Attirer les hauts potentiels : un enjeu pour le rayonnement international de la france
39. 1. L’attractivité de la France pour les étudiants et les chercheurs
40. 2. Des dispositifs en faveur d’un meilleur accueil des talents et compétences
41. B. Des mesures de simplification bienvenues
42. C. Renforcer lA lutte contre les fraudes
43. D. Les APPORTS DE LA commission des lois
44. 1. Un élargissement du « passeport talent »
45. 2. Une meilleure prise en compte des personnes vulnérables
46. 3. Faire du rapport sur la situation des étrangers en France un véritable outil d’évaluation de la politique d’immigration, d’intégration et d’asile
47. AUDITION DU MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, ET discussion générale
48. examen des articles
49. Titre Ier Accélérer le traitement des demandes d’asile et améliorer les conditions d’accueil
50. Chapitre Ier Le séjour des bénéficiaires de la protection internationale
51. Avant l’article 1er
52. Article 1er (art. L. 313-11, L. 313-13, L. 313-18, L. 313-25 et L. 313-26 [nouveaux] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Création de cartes de séjour pluriannuelles pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les apatrides
53. Article 2 (art. L. 314-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Accès à la carte de résident pour les personnes protégées et leur famille
54. Article 3 (art. L. 752-1, L. 752-3 et L. 723-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Réunification familiale des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire - Protection des mineures contre les mutilations sexuelles
55. Chapitre II Les conditions d’octroi de l’asile et la procédure devant l’Office français de protection des réfugiés et apatrides et la Cour nationale du droit d’asile
56. Article 4 (art. L. 711-6 et L. 713-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et L. 114-1 du code de sécurité intérieure) Refus ou retrait de protection par l’OFPRA en cas de menaces graves pour l’ordre public
57. Article 5 (art. L. 723-2, L. 723-6, L. 723-8, L. 723-11, L. 723-13, L. 724-3 et L. 812-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Procédure d’examen des demandes d’asile devant l’OFPRA
58. Après l’article 5
59. Article 6 (art. L. 731-2, L. 733-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et art. L. 233-5 et L. 234-3 du code de justice administrative) Procédure devant la Cour nationale du droit d’asile
60. Après l’article 6
61. Chapitre III L’accès à la procédure et les conditions d’accueil des demandeurs d’asile
62. Article 7 (art. L. 733-5, L. 741-1 et L. 741-2-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Choix de la langue pour l’entretien individuel – Demandes d’asile au nom d’enfants mineurs
63. Article 7 bis (nouveau) (art. L. 742-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Délai de contestation devant le juge administratif d’une décision de transfert prise pour l’application du règlement « Dublin »
64. Article 8 (art. L. 743-1, L. 743-2, L. 743-3 et L. 743-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Droit au maintien sur le territoire pendant l’examen de la demande d’asile
65. Après l’article 8
66. Article 9 (art. L. 744-2 et L. 744-5 à L. 744-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Orientation directive des demandeurs d’asile
67. Article 9 bis (nouveau) (art. L. 349-3 du code de l’action sociale et des familles) Prise en compte de la vulnérabilité pour l’accès aux centres provisoires d’hébergement
68. Après l’article 9
69. Titre II Renforcer l’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière
70. Chapitre Ier Les procédures de non-admission
71. Avant l’article 10
72. Article 10 A (nouveau) (art. L. 213-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Non-admission sur le territoire national
73. Article 10 B (nouveau) (art. L. 213-3-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Périmètre de non-admission sur le territoire national
74. Après l’article 10 B
75. Article 10 (art. L. 213-9, L. 222-4 et L. 222-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Vidéo-audience et traitement des appels irrecevables
76. Chapitre II Les mesures d’éloignement
77. Article 11 (art. L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modalités d’éloignement des étrangers
78. Article 12 (art. L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Procédure administrative et contentieuse de l’éloignement
79. Article 13 (art. L. 512-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Aide au retour volontaire en rétention
80. Après l’article 13
81. Article 14 (art. L. 513-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Surveillance de l’étranger sous OQTF avec délai de départ volontaire
82. Article 15 (art. L. 531-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Interdiction de circulation sur le territoire français
83. Après l’article 15
84. Chapitre III La mise en œuvre des mesures d’éloignement
85. Article 16 (art. L. 551-2, L. 552-1, L. 552-4 à L. 552-7, L. 552-10 et L. 552-12 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modalités et régime juridique de la rétention administrative
86. Après l’article 16
87. Article 17 (art. L. 513-5, L. 541-3 et L. 561-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modalités de l’assignation à résidence de longue durée
88. Article 17 bis (nouveau) (art. L. 552-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Droits de l’étranger maintenu à la disposition de la justice
89. Après l’article 17 bis
90. Article 17 ter (nouveau) (art. L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Durée de validité de l’ordonnance autorisant une visite domiciliaire
91. Article 18 (art. L. 571-4 et L. 777-4 [nouveaux] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Exécution des mesures d’éloignement prononcées pour des motifs de menace grave à l’ordre public à l’encontre de demandeurs d’asile
92. Après l’article 18
93. Chapitre IV Contrôles et sanctions
94. Article 19 (art. L. 611-1-1, L. 611-3 et L. 621-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; art. 441-8 du code pénal) Mesures de contrôle et sanctions attachées à la police des étrangers
95. Article 19 bis (nouveau) (art. 222-48, 223-1 et 224-11 [nouveaux], art. 311-5, 312-14 et 322-16 du code pénal) Interdiction du territoire français
96. Après l’article 19
97. Titre III Accompagner efficacement l’intégration et l’accueil des étrangers en situation régulière
98. Avant l’article 20
99. Chapitre Ier Dispositions en faveur de l’attractivité et de l’accueil des talents et des compétences
100. Article 20 (art. L. 313-20 et L. 313-21 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modifications de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent »
101. Article 21 (art. L. 313-7, L. 313-8, L. 313-27 et L. 531-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Création de cartes de séjour « étudiant – programme de mobilité » et « recherche d’emploi ou création d’entreprise »
102. Article 22 (art. L. 313-9 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Création d’une carte de séjour « jeune au pair »
103. Après l’article 22
104. Chapitre II Mesures de simplification
105. Avant l’article 23
106. Article 23 (art. L. 311-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Articulation de la procédure d’asile et des demandes d’admission au séjour pour un autre motif
107. Article 24 (art. L. 321-3, L. 321-4, L. 321-5 [nouveau] et L. 321-6 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Refonte et simplification des documents de circulation délivrés aux mineurs étrangers
108. Article 25 (art. L. 212-2 du code des relations entre le public et l’administration) Suppression de l’obligation de signature physique sur les visas d’entrée en France
109. Après l’article 25
110. Article 26 (art L. 5223-1 du code du travail) Possibilité de maintien, à titre provisoire, des médecins contractuels de l’OFII jusqu’à 73 ans
111. Article 26 bis (nouveau) (art L. 744-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Articulation entre le dépôt d’une demande d’asile et la poursuite d’un contrat d’apprentissage pour les mineurs étrangers
112. Article 26 ter (nouveau) (art L. 5221-5 du code du travail) Délivrance d’une autorisation provisoire de travail aux mineurs isolés étrangers confiés à l’ASE après 16 ans
113. Article 27 Habilitation du Gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile
114. Chapitre III Dispositions diverses en matière de séjour
115. Article 28 (art. L. 313-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Renforcement des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire portant la mention « visiteur »
116. Article 29 (art. L.313-7-2 et L. 313-24 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Durcissement des conditions d’octroi des cartes de séjour « ICT »
117. Article 30 (art. L. 313-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, art. 316, 316-1 [nouveau], 316-2 [nouveau], 316-3 [nouveau], 316-4 [nouveau], 316-5 [nouveau], 2499-1 à 2499-5 [abrogés] du code civil) Sécurisation des conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » et lutte contre les reconnaissances frauduleuses du lien de filiation
118. Après l’article 30
119. Article 31 (art. L. 313-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modalités de l’échange d’informations médicales nécessaires à l’examen des demandes de titre de séjour pour raisons de santé
120. Article 32 (art. L. 316-3, L. 313-2 et L. 316-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Sécurisation du droit au séjour des victimes de violences conjugales et des victimes de mariages forcés
121. Article 33 (art. L. 314-5-1 et L. 431-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Extension du bénéfice du renouvellement de plein droit de la carte de séjour temporaire en cas de violences familiales
122. Après l’article 33
123. Article 33 bis (nouveau) (art. L. 111-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Rapport annuel sur la situation des étrangers en France
124. Après l’article 33 bis
125. Titre IV Dispositions diverses et finales
126. Chapitre Ier Dispositions de coordination
127. Article 34 (art. L. 313-10, L. 313-11-1, L. 314-8, L. 511-1, L. 742-4, L. 731-1, L. 313-9, L. 556-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modifications de conséquence du CESEDA
128. Article 35 (art. L.111-10, L. 311-1, L. 311-3, L. 311-8-1, L. 311-11, L. 311-13, L. 313-2, L. 313-4-1, L. 313-11-1, L. 313-17, L. 313-18, L. 314-8-2, L. 511-5, L. 522-7 et L. 812-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Coordinations dans le CESEDA
129. Article 36 (art. L. 512-2 du code de la sécurité sociale) Coordinations dans le CSS
130. Article 37 (art. L. 120-4 du code du service national) Coordinations dans le CSN
131. Chapitre II Dispositions relatives aux outre-mer
132. Article 38 (art. L. 762-1, L. 763-1, L. 764-1, L. 766-1, L. 766-2, L. 767-1 et L. 831-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; art. L. 711-1 du code pénal) Coordinations pour l’application outre-mer
133. Article 38 bis (nouveau) (art. L. 762-1, L. 763-1 et L. 764-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Adaptations pour l’application outre-mer
134. Article 39 Habilitation du Gouvernement à adapter par voie d’ordonnance les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relatives à l’outre-mer
135. Article 40 (supprimé) (art. L. 512-2 du code de la sécurité sociale) Application outre-mer
136. Chapitre III Dispositions finales
137. Article 41 Entrée en vigueur
138. Article 42 (nouveau) Plan d’action pour la prise en compte des migrations climatiques
139. Après l’article 42
140. Titre
141. personnes entendues
142. déplacements effectués

Mesdames, Messieurs,

Si les arrivées sur le territoire européen ont diminué au cours de ces derniers mois, la France continue d’accueillir sur son sol un nombre significatif de femmes et d’hommes venus solliciter sa protection.

Ce sont plus de 100 000 demandes d’asile qui ont été ainsi déposées en France en 2017, soit 50 % de plus qu’en 2012, alors que notre dispositif d’hébergement était déjà saturé. Cette pression n’ayant pas vocation à s’amoindrir, de nombreux efforts ont été engagés au cours des dernières années pour adapter notre dispositif d’accueil et garantir aux nouveaux arrivants l’effectivité de l’exercice du droit d’asile, qui fait partie intégrante de notre tradition républicaine.

Face à cette situation, le Gouvernement s’est engagé dans une démarche volontariste à travers le plan « Garantir le droit d’asile, mieux maîtriser les flux migratoires » présenté le 12 juillet 2017. Cette feuille de route a pour ambition de construire une politique migratoire équilibrée et maîtrisée reposant sur une gestion concertée des flux au niveau européen, un meilleur traitement des demandes d’asile et une politique assumée de lutte contre l’immigration irrégulière.

Le présent projet de loi constitue, après la loi de finances initiale pour 2018 qui avait porté les crédits consacrés à l’asile et à l’immigration au niveau inédit de 1,38 milliard d’euros, la deuxième étape législative de mise en œuvre du plan d’action gouvernemental.

Il traduit la volonté de l’État d’agir sur l’ensemble des aspects de cette politique : garantir les droits des demandeurs d’asile en réduisant les délais de traitement de leur demande et en leur offrant un hébergement adapté, favoriser l’intégration de ceux qui sont appelés à résider durablement parmi les Français et, dans le même temps, pour donner leur pleine effectivité à ces deux engagements, éloigner avec efficacité ceux qui ne disposent d’aucun droit de séjour sur le territoire national.

Il s’agit bien là, ainsi que l’avait affirmé le Président de la République lors de son discours à Orléans le 27 juillet 2017, de conjuguer humanité et fermeté.

Pour mener à bien ses travaux, votre rapporteure a entendu plus d’une centaine de personnes, au cours de trente-et-une auditions et six déplacements, notamment à Calais, à Berlin et à la frontière franco-italienne, qui ont permis de recueillir les points de vue des différents acteurs de la politique de l’immigration et de l’asile : associations, syndicats, avocats, policiers, magistrats, administrations ou encore élus locaux. Lors de ces auditions, qui ont rencontré un très vif succès auprès des députés qui ont été nombreux à y participer, votre rapporteure a constaté qu’une approche concrète et pragmatique de ces sujets permettait de combattre les préjugés. En effet, en plus du sentiment d’humanité, une connaissance réelle des situations est indispensable à un travail législatif de qualité.

Le débat en commission des Lois fût également riche et dense, à l’image du sujet, complexe. Il a permis à chacun, quelle que soit sa sensibilité politique, de s’exprimer : 28 heures de débat ont été nécessaires et près de 900 amendements ont été examinés.

Au final, le texte adopté par la Commission, sans altérer les équilibres généraux du projet de loi déposé par le Gouvernement, s’est enrichi de multiples apports : généralisation des centres d’accueil et d’examen des situations (CAES), augmentation des garanties accordées aux demandeurs d’asile tout au long du traitement de leur demande, redéfinition du séquençage de la rétention administrative, ajout de la question des enjeux des migrations climatiques, meilleure prise en compte de la situation des personnes vulnérables à l’occasion de non-admissions à la frontière terrestre.

De nombreuses difficultés se sont accumulées au cours des dernières années – hébergement saturé, campements illicites sur la voie publique, conditions de rétention insuffisantes ou encore accès au marché du travail différé : les résoudre nécessitera des actions dans la durée, appuyées par une volonté politique forte. Ce projet de loi s’inscrit dans ce contexte, au même titre que les discussions européennes pour la définition d’une politique migratoire commune et d’un droit d’asile européen, une politique volontariste d’aide au développement et une lutte implacable contre les réseaux de passeurs.

Votre rapporteure partage avec ses collègues le vœu que la mise en œuvre de ces actions se fasse avec l’appui déterminé mais vigilant du Parlement et qu’elles s’accompagnent de moyens budgétaires – certes déjà en hausse en 2018 – toujours plus importants.

*

I. Redonner sa pleine portée au droit d’asile en améliorant le traitement des demandes et les conditions d’accueil

Par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, la France a transposé dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) les trois directives composant le régime d’asile européen (RAEC) : les directives « Accueil » ([1]) et « Procédures » ([2]) du 26 juin 2013 et la directive « Qualification » ([3]) du 13 décembre 2011.

Moins de trois ans après son entrée en vigueur, on constate cependant que la réforme de 2015 n’a pas permis d’atteindre les objectifs qu’elle s’était fixés en termes de réduction des délais de traitement des demandes d’asile et d’amélioration des conditions d’accueil.

A. une réorganisation de la procédure d’asile rendue indispensable par la crise migratoire de 2015

1. Une demande d’asile à un niveau inédit

Avec 85 696 demandes enregistrées en 2016, la demande d’asile en France a atteint un niveau inédit, supérieur de 7 % au seuil déjà atteint l’année précédente (80 075). L’inflexion s’est produite à partir du second semestre 2015 (+ 24 % par rapport à l’année précédente), après trois années de quasi-stabilité. Depuis, la tendance n’a pas fléchi et la hausse s’est poursuivie tout au long de l’année 2017 (+ 17,5 %), au cours de laquelle a été dépassé le seuil symbolique des 100 000 demandes (100 755).

Au total, en cinq ans, la demande globale de protection internationale sur le territoire français a donc augmenté de plus de 50 %.

L’augmentation observée depuis le second semestre 2015 est, pour l’essentiel, le résultat de la crise de l’asile que connaît l’Europe dans son ensemble. Alors que la France était moins concernée, en 2015, que certains de ses homologues (Allemagne, Italie, Hongrie, Autriche, Suède), elle se situe désormais au troisième rang des pays d’accueil au sein de l’Union européenne, derrière l’Allemagne et l’Italie.

Demandes d’asile au sein des pays de l’union européenne

Source : ministère de l’Intérieur.

Notre pays est en effet confronté à une hausse des « flux secondaires » sans précédent depuis quelques mois : des migrants arrivés en Europe en 2015-2016 et ayant déposé une demande d’asile dans un premier pays européen – dont ils ont été déboutés – réitèrent cette demande auprès d’un autre État membre de l’Union, en l’occurrence la France. Ils relèvent donc du règlement « Dublin » ([4]).

2. Une maîtrise des délais d’instruction des demandes encore insuffisante

Le niveau de protection offert par les autorités françaises s’est élevé au cours de ces dernières années : il s’établissait à 36 % au total en 2017, en comptant les protections accordées par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et celles délivrées par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), contre 28 % en 2014 et 24,4 % en 2013. Parmi ces protections, la majeure partie est désormais accordée par l’OFPRA, la CNDA confirmant dans près de 85 % des cas les décisions de rejet de l’Office.

Si la protection augmente, du fait de l’évolution du cadre juridique initié par la loi du 29 juillet 2015, mais aussi du contexte géopolitique, les délais d’examen des demandes d’asile demeurent encore trop longs.

Le traitement moyen cumulé, en comptant à la fois la procédure devant l’OFPRA et celle devant la CNDA, s’établissait ainsi à 14 mois et 20 jours en 2014 et encore à 13 mois et 19 jours en 2017.

Ces délais sont très supérieurs à l’objectif de six mois fixé au Gouvernement par le Président de la République et inscrit dans le plan gouvernemental du 12 juillet 2017 « Garantir le droit d’asile, mieux maîtriser les flux migratoires ». Dans son discours du 27 juillet 2017, à Orléans, le Président de la République a insisté sur sa volonté de raccourcir de manière drastique les procédures pour que ceux qui viennent de loin n’attendent pas des semaines ou des mois, dans des conditions parfois indignes, une décision les concernant et pour que ceux qui bénéficieront de la protection de la France puissent commencer leur parcours d’intégration plus rapidement.

La loi de finances pour 2018 a constitué la première étape de la mise en œuvre du plan d’action du Gouvernement avec une augmentation des crédits dédiés à l’asile de 33 % par rapport à l’année précédente.

L’OFPRA a ainsi bénéficié du concours de quinze officiers de protection supplémentaires, venant s’ajouter aux 150 renforts obtenus en 2015 et 2016, portant le total de ses effectifs à 795, contre 525 en 2015. Ces nouveaux postes doivent permettre à l’Office de poursuivre la réduction du nombre des dossiers en instance (10 000 dossiers fin 2017) et d’accélérer le traitement des demandes entrantes. Dans le même temps, la CNDA a reçu le renfort de 51 postes, dont 28 de rapporteurs, permettant la création de deux nouvelles chambres.

3. Un dispositif national d’accueil à repenser

La loi du 29 juillet 2015 a entrepris une réforme d’ensemble du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile, avec pour objectif d’étendre l’accès à l’hébergement de ces publics. Pour cela, elle a prévu que le Gouvernement arrête un schéma national d’accueil, qui fixe la répartition des places d’hébergement destinées aux demandeurs d’asile sur le territoire national, décliné ensuite au niveau régional. Ce schéma est mis en œuvre par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII).

Le premier schéma a été arrêté par le ministère de l’Intérieur le 21 décembre 2015 pour la période 2015-2017. Il a fixé un objectif de 60 864 places à atteindre au 31 décembre 2017, dont 40 352 en centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA). Ces objectifs ont d’ores et déjà été dépassés puisque 69 811 places étaient disponibles au 1er juillet 2017.

Si le dispositif a fait l’objet d’un investissement indéniable au cours de ces dernières années, la capacité d’accueil demeure insuffisante puisque seuls 60 % des demandeurs étaient hébergés, dans ce cadre, en 2017. Le plan gouvernemental du 12 juillet 2017 comprend donc la création de 4 000 places supplémentaires en 2018, puis 3 500 en 2019.

Cette montée en puissance rapide du dispositif s’est faite au détriment de sa cohérence. Comme le relèvent les services du ministère de l’Intérieur, dans une circulaire du 4 décembre 2017 relative à l’évolution du parc d’hébergement, « la principale critique du dispositif actuel d’hébergement des demandeurs d’asile est ainsi son éclatement en divers dispositifs, construits par phases successives, souvent dans l’urgence, ce qui nuit à sa lisibilité et sa fluidité ».

De fait, aux côtés des CADA, on ne compte désormais pas moins de quatre dispositifs d’hébergement :

– les places relevant du dispositif « Accueil temporaire-service de l’asile » (AT-SA) ;

– les places relevant du programme d’accueil et d’hébergement pour demandeurs d’asile (PRADHA), lancé en 2017 ;

– les places en centres d’accueil et d’orientation (CAO), créés à partir de 2015 pour héberger de manière temporaire les migrants en situation de grande précarité évacués depuis Calais ;

– les places d’hébergement d’urgence gérées au niveau déconcentré par les préfectures.

Cette diversification des dispositifs d’hébergement n’a pas permis de mettre fin à l’engorgement des capacités d’accueil de certaines régions. La répartition de la demande d’asile sur le territoire national se caractérise en effet par une concentration dans quatre régions, qui enregistrent plus de 60 % des demandes : la région Ile-de-France (33 % du total des demandes), suivie par la région Auvergne-Rhône-Alpes (10 %), les départements d’outre-mer (10 %) et la région Grand-Est (8 %).

B. Réduire les délais d’instruction et améliorer les conditions de prise en charge des demandeurs d’asile

1. Sécuriser la protection accordée aux demandeurs d’asile

Le projet de loi comprend plusieurs dispositions visant à sécuriser la protection accordée aux demandeurs d’asile.

Au 31 décembre 2017, 252 402 personnes étaient protégées par l’OFPRA : 209 922 bénéficiaient du statut de réfugié, 41 055 de la protection subsidiaire et 1 425 avaient été reconnues apatrides.

L’article 1er allonge tout d’abord la durée du premier titre de séjour délivré aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux apatrides de un à quatre ans. Il crée pour cela deux nouvelles cartes de séjour pluriannuelles propres à chacune de ces catégories. Dans la mesure où les conditions justifiant l’octroi de ces protections sont durables, il semble en effet peu approprié de leur délivrer des titres pour une durée aussi brève, qui peut constituer un frein à l’intégration des personnes concernées.

La durée de quatre ans retenue par le projet de loi correspond à celle prévue pour la carte pluriannuelle « générale », créée par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, et prévue à l’article L. 313-1 du CESEDA.

Pour sécuriser le droit au séjour des personnes protégées, l’article 2 assouplit, d’une part, les conditions de délivrance de la carte de résident de dix ans aux familles de réfugiés statutaires et, d’autre part, précise les conditions de sa délivrance aux titulaires des cartes pluriannuelles « protection subsidiaire » ou « statut d’apatride » créées par l’article 1er.

Avec ces dispositions, la France entend offrir une plus grande stabilité aux personnes protégées, ce qui constitue une réelle avancée, saluée par le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR).

L’article 3 étend le droit à la réunification familiale, c’est-à-dire le droit à venir séjourner en France, non plus uniquement aux parents du mineur bénéficiant déjà d’une protection de la France mais également à ses frères et sœurs non mariés s’ils sont effectivement à charge de ses parents. Il s’agit de garantir que le droit à la réunification familiale ne s’exerce pas au détriment de l’unité des familles.

L’article 3 entend par ailleurs garantir une meilleure protection aux mineures exposées à un risque de mutilation sexuelle : il prévoit pour cela que le certificat médical soit adressé directement à l’OFPRA, et non plus uniquement aux parents de la mineure, pour éviter notamment les transmissions tardives ou l’absence d’envoi.

● L’article 4 comprend diverses dispositions visant à mieux sécuriser les décisions d’octroi et de refus de protection. Il étend la faculté pour l’OFPRA de refuser ou retirer une protection en cas de condamnation pour faits graves. Il étend par ailleurs l’obligation pour l’autorité judiciaire de communiquer toute information susceptible de refuser ou de retirer une protection. Il prévoit enfin la possibilité de diligenter des enquêtes ou de consulter des fichiers pour mettre en œuvre les décisions de refus ou de retrait de protection fondées sur des motifs de menace grave pour l’ordre public.

2. Réduire les délais d’instruction des demandes

Conformément à la volonté du Président de la République de réduire le délai total de traitement des demandes d’asile à six mois, le projet de loi comprend plusieurs dispositions visant à atteindre cet objectif. Elles concernent à la fois l’enregistrement des demandes et les procédures devant l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).

a. Un dépôt de la demande d’asile plus rapide

Le projet de loi vise, tout d’abord, à faire un usage plus fréquent de la procédure accélérée. Prévue par l’article 31 de la directive « Procédures » et transposée à l’article L. 723-2 du CESEDA par la loi du 29 juillet 2015, la procédure accélérée a pour objet de faire examiner dans un délai plus bref les demandes de protection qui ont le moins de chances d’aboutir. Elle concernait 38,9 % des demandes déposées en 2017.

Ainsi, lorsque l’OFPRA examine une demande d’asile en procédure accélérée, il statue dans un délai de quinze jours à compter de l’introduction de la demande. Le demandeur est informé de ce mode de traitement et du motif de ce choix, au moment de l’enregistrement de sa demande ou de sa convocation à l’entretien personnel à l’OFPRA. Saisie d’un recours contre une décision de rejet de l’Office, la CNDA doit ensuite statuer dans un délai de cinq semaines, contre cinq mois dans le cas de recours contre des décisions prises selon la procédure normale.

Afin d’appliquer de manière plus efficace la procédure accélérée en cas de demande d’asile tardive, l’article 5 du projet de loi réduit de 120 à 90 jours le délai courant à compter de l’entrée sur le territoire pour déposer une demande d’asile et au-delà duquel l’autorité administrative pourra examiner cette demande en procédure accélérée. Dans le même temps, l’article 38 réduit de 90 à 60 jours ce délai pour les demandes d’asile présentées en Guyane, compte tenu de la forte pression à laquelle est exposé ce territoire en matière de demandes d’asile qui ne relèvent pas d’un besoin réel de protection.

L’article 8 prévoit un mécanisme nouveau de suspension de la mesure d’éloignement pendant que la CNDA se prononce au fond. L’étranger pourra ainsi demander au magistrat statuant sur son obligation de quitter le territoire (OQTF) de suspendre l’exécution de la mesure d’éloignement jusqu’à l’expiration du délai de recours devant la CNDA ou, si celle-ci est saisie, jusqu’à sa décision.

b. Une meilleure organisation de la procédure devant l’OFPRA

L’article 5 comprend une disposition importante consistant à prévoir que les décisions écrites prises par l’OFPRA relatives à l’octroi ou au refus de protection, les clôtures, les fins de protection et l’octroi du statut d’apatride pourront être notifiées « par tout moyen garantissant la confidentialité ». Ceci ouvre la possibilité de dématérialiser la notification des décisions de l’Office et de remédier ainsi aux difficultés fréquentes de notifications postales en raison de changements d’adresse, qui entraînent souvent des prolongations inutiles.

Toujours dans le même souci de réduire les délais d’instruction, sans réduire les garanties apportées aux demandeurs d’asile, l’article 7 fait obligation au demandeur d’asile d’indiquer dès le stade de l’enregistrement de sa demande la langue dans laquelle il souhaite être entendu lors de son entretien à l’OFPRA. Il s’agit de réduire à quatre semaines, contre sept aujourd’hui, le délai entre l’enregistrement de la demande d’asile et l’entretien individuel, en anticipant la programmation des interprètes.

c. Les dispositions relatives à la Cour nationale du droit d’asile

L’article 6 traite de la procédure devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Il réduit, tout d’abord, d’un mois à quinze jours le délai de recours devant la CNDA contre les décisions prises par l’OFPRA. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé qu’au regard « de l’objectif d’intérêt général que constitue le traitement rapide » de ce contentieux, et dans la mesure où ce délai « n’interdit pas de compléter la motivation en fait et en droit du recours, comme de produire des pièces nouvelles, après son expiration et jusqu’à la clôture de l’instruction », ce nouveau délai de recours pouvait être regardé comme « raisonnable » au sens de la directive « Procédures ».

L’article 6 étend par ailleurs le champ des recours à juger dans un délai de cinq semaines, par un juge unique, aux recours formés contre les décisions de l’OFPRA refusant ou mettant fin à une protection sur le fondement de menaces graves pour l’ordre public. Il élargit, enfin, les possibilités pour la CNDA de recourir à la vidéo-audience, en supprimant l’exigence du consentement du demandeur s’il réside en France métropolitaine.

L’article 8 prévoit, pour sa part, que le droit au maintien sur le territoire du demandeur cesse non plus à la notification de la décision de la CNDA mais à la date de lecture en audience publique de la décision. Ceci permettra de ne plus attendre la notification de la décision de la CNDA pour prendre les mesures appropriées en matière d’éloignement.

Par ailleurs, l’article 8 aménage le régime juridictionnel applicable aux décisions de rejet de l’OFPRA prises en application de la procédure accélérée. Le recours devant la CNDA pourra ainsi ne plus avoir de caractère automatiquement suspensif dans ce cas, ainsi que lorsque la présence de l’étranger représente une menace pour l’ordre public ou lorsqu’il dépose une demande de réexamen considérée comme irrecevable. Dans ces trois nouvelles hypothèses, l’étranger ne bénéficiera plus du droit à se maintenir sur le territoire et sera susceptible de faire l’objet d’une mesure d’éloignement.

3. Améliorer le pilotage du dispositif national d’accueil

L’article 9 apporte une inflexion majeure au schéma national d’accueil pour demandeurs d’asile en se saisissant de la possibilité, prévue par l’article 7 de la directive « Accueil », de décider de la région de résidence des demandeurs. Il modifie donc la définition du schéma national afin que celui-ci fixe désormais non plus seulement la répartition des lieux d’hébergement pour demandeurs d’asile par région mais aussi la part des demandeurs qui seront accueillis dans chacune de ces régions.

Après l’enregistrement de sa demande d’asile auprès de l’autorité administrative, l’étranger pourra ainsi être orienté par l’OFII vers une région où il sera tenu de résider. C’est à son arrivée dans cette région que le demandeur pourra se voir attribuer, selon les capacités disponibles, un logement adapté à sa situation. Si aucun logement ne peut lui être proposé, il sera tout de même tenu de rester dans cette région d’orientation et bénéficiera alors de l’allocation pour demandeurs d’asile (ADA) majorée pour financer son hébergement.

L’article 9 organise, enfin, un échange d’informations entre l’OFII et le service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO) afin que ce dernier communique la liste des personnes accueillies au sein du dispositif d’hébergement d’urgence qui ont déposé une demande d’asile ou bénéficient déjà d’une protection. Cela permettra notamment à l’OFII d’avoir connaissance des demandeurs d’asile et des réfugiés qui sont accueillis dans le dispositif d’urgence de droit commun, dont on estime le nombre à 5 000, et de les réorienter dans le dispositif de l’asile, dans lequel le suivi administratif, social et sanitaire sera plus adapté.

C. Les APPORTS DE la commission des lois

1. Des garanties supplémentaires en faveur des demandeurs lors de l’instruction

La commission des Lois a adopté plusieurs amendements visant à renforcer les garanties des demandeurs d’asile tout au long de l’instruction de leur dossier.

Elle a ainsi complété, à l’initiative de votre rapporteure et de plusieurs députés du groupe La République en Marche, la définition des pays d’origine sûrs afin d’exclure expressément de cette liste les pays où l’homosexualité peut encore faire l’objet de mauvais traitements ou de sanctions pénales. Il s’agit de garantir aux ressortissants de ces pays qu’ils ne pourront être placés en procédure accélérée pour ce motif.

Elle a également adopté un amendement, à l’article 5, qui renforce les garanties procédurales offertes aux demandeurs d’asile en situation de handicap lors de leur entretien devant l’OFPRA, en leur permettant de se faire accompagner par un professionnel de santé ou un représentant d’une association d’aide aux personnes en situation de handicap.

Toujours à l’article 5, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteure et de plusieurs députés du groupe La République en Marche pour s’assurer, suivant les recommandations formulées par le Conseil d’État dans son avis, que la notification des décisions de l’OFPRA par voie électronique permettra de garantir la réception personnelle par le demandeur d’asile.

À l’article 6, la Commission a adopté plusieurs amendements visant à sécuriser le recours à la vidéo-audience par la CNDA. Il est ainsi inscrit dans la loi que, sauf difficulté majeure, l’interprète devra être présent physiquement aux côtés du requérant lors de l’audience, et que les conditions prévues par l’article L. 733-1 du CESEDA, en matière de qualité et de confidentialité de la communication audiovisuelle, constituent une condition à la tenue de ces audiences.

2. Renforcer le pré-accueil et harmoniser les conditions d’hébergement

Dans son discours d’Orléans du 27 juillet 2017, le Président de la République a demandé que soient déployés des hébergements d’urgence partout sur le territoire et que le traitement administratif de la demande d’asile puisse commencer au plus vite.

À cette fin, le Gouvernement a créé, depuis le mois d’août 2017, de manière expérimentale dans les Hauts-de-France puis en région parisienne, des centres d’examen des situations (CAES) afin d’offrir une solution d’hébergement provisoire et d’évaluer la situation administrative des personnes dès qu’elles manifestent le souhait de déposer une demande d’asile. Par la circulaire du 4 décembre 2017 précitée, le ministère de l’Intérieur a demandé à chaque région de généraliser ce type de centre afin de disposer partout sur le territoire de capacités pouvant répondre très rapidement aux besoins de mise à l’abri de ces personnes.

Aussi, la commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteure qui inscrit dans la loi, à l’article 9, cette mission d’hébergement préalable à l’enregistrement de la demande d’asile, qui permet à la fois de prévenir la constitution de campements et de traiter de façon digne les personnes qui manifestent le souhait de déposer une demande d’asile.

Votre rapporteure est en effet convaincue que la généralisation de ce type de structure de pré-accueil est une condition indispensable au bon fonctionnement de l’ensemble de la chaîne de traitement des demandes d’asile et partage ainsi les conclusions du rapport spécial sur les crédits de l’asile pour 2018 de ses collègues Stanislas Guerini et Jean-Noël Barrot, qui appelaient à une généralisation des CAES ([5]).

La Commission a par ailleurs adopté un amendement de votre rapporteure et du groupe La République en Marche qui, d’une part, soumet l’orientation directive prévue à l’article 9 à une condition de saturation du parc d’hébergement de la région d’accueil et qui, d’autre part, clarifie la procédure qui permet au demandeur d’asile de quitter la région de résidence où l’a orienté l’OFII.

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a également adopté un amendement, à l’article 9, qui vise à encourager le Gouvernement à mettre fin à l’empilement des structures en charge de l’hébergement des demandeurs d’asile au cours de ces dernières années et à clarifier et harmoniser par le haut les prestations et les services rendus dans les lieux d’hébergement.

Enfin, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui propose de mieux articuler ce dispositif d’hébergement provisoire des réfugiés avec celui dont bénéficient les demandeurs d’asile le temps d’examen de leur demande et de prendre ainsi en compte dans l’affectation dans un lieu d’hébergement les liens familiaux et personnels ainsi que la région dans laquelle ils ont pu tisser de tels liens (article 9 bis).

II. Lutter contre l’immigration illégale pour assurer l’accueil et l’intégration

A. Une pression migratoire appelant des mesures fortes

1. Une pression migratoire qui ne se dément pas

Ainsi que le souligne le rapport de MM. Jean-Michel Clément et Guillaume Larrivé sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France ([6]), les dernières statistiques publiées par la direction générale des étrangers en France montrent « une hausse quasi-ininterrompue de l’immigration régulière depuis 2012. À ces flux d’immigration régulière s’ajoute une immigration illégale substantielle, quoique difficile à quantifier. »

Cette immigration irrégulière peut être identifiée à partir de plusieurs indicateurs.

Il s’agit, en premier lieu, du système français d’asile. En 2017, plus de cent mille demandes ont été introduites auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), soit 17 % de plus qu’en 2016. Or, le nombre de décisions accordant un statut de protection – réfugié ou protection subsidiaire – s’établit la même année à quelque 32 000. Il en résulte que près de 70 000 personnes auront été déboutées après examen de leur dossier et ont été invitées, en conséquence, à quitter le territoire français. On sait, toutefois, que le taux de départ des déboutés du droit d’asile est extrêmement faible ([7]). Arrivées légalement en France dans le cadre de leur demande d’asile, ces personnes s’y maintiennent donc ensuite illégalement une fois leur demande rejetée. Pour le bon fonctionnement du dispositif national d’asile, et dans le respect de nos lois et règlements, il importe qu’elles soient finalement et effectivement éloignées.

En second lieu, la pression migratoire est illustrée par les non-admissions prononcées à la frontière à l’encontre d’étrangers ne remplissant pas les conditions d’entrée régulière sur le territoire national. Ces refus d’entrée ont connu une progression spectaculaire, passant de onze mille en 2011 à plus de soixante mille en 2016 ([8]). La frontière italienne voit le passage de nombreux étrangers en provenance de Guinée et de Côte d’Ivoire, deux pays qui ne connaissent pourtant pas de trouble politique ou militaire significatif depuis plusieurs années. On notera, pour mémoire, que les maintiens en zone d’attente – notamment prononcés dans les aéroports parisiens – restent relativement stables sur les dernières années ([9]).

Enfin, MM. Jean-Michel Clément et Guillaume Larrivé retiennent pour troisième indicateur de la présence d’une immigration irrégulière sur le territoire national les données relatives à l’aide médicale de l’État (AME) ([10]). Ce dispositif, accessible à tout étranger résidant en France de manière ininterrompue depuis plus de trois mois sans condition de régularité, est une couverture sociale prenant en charge les soins médicaux et d'hospitalisation en cas de maladie ou de maternité dans la limite des tarifs de la sécurité sociale. Or, le nombre de ses bénéficiaires a augmenté de 50 % entre 2011 et 2016, passant de 208 000 à 311 000 personnes.

Votre rapporteure s’est attachée à aborder le projet de loi à partir d’un postulat incontestable : s’il en va de l’honneur de la France d’ouvrir ses portes à tous les persécutés, s’il est possible d’immigrer en France pour un certain nombre de raisons (regroupement familial, travail, études, soins), s’il en va de la mission fondamentale de la République d’intégrer et d’insérer tous les étrangers présents sur son sol dans le respect de ses lois, ces politiques publiques sont soutenables uniquement si les étrangers qui ne disposent d’aucun droit ni titre à demeurer sur le territoire français et à bénéficier de la solidarité nationale sont invités à regagner leur pays d’origine. Elle souhaite s’inscrire pleinement et sans réserve dans les orientations tracées par le Président de la République à l’occasion de son discours d’Orléans du 27 juillet 2017 : « Mais l’ensemble de ce qu’on appelle affreusement les migrants aujourd’hui, ce ne sont pas tous des femmes et des hommes qui demandent l’asile, et qui viennent d’un pays où leur vie est menacée, il y en a beaucoup, et de plus en plus, qui viennent de pays sûrs et qui suivent les routes de migrations économiques (…), et là, nous devons être rigoureux, et parfois intraitables, rigoureux avec celles et ceux qui viennent par ces voies, et qu'on ne peut pas tous et toutes accueillir (…). C'est cette grammaire qu'il nous faut expliquer à nos concitoyens et qu'il nous faut conduire en actes, et donc je ne veux pas d'une France qui se replie derrière ses frontières, mais je ne veux pas d'une France qui fait croire aux gens dans le reste du monde qu'on peut faire tout et n'importe quoi, il n'existe pas le pays qui peut aujourd'hui accueillir l'ensemble des migrants économiques, il n'existe pas (…). »

2. Des dispositifs légaux à l’efficacité insuffisante

Au regard des flux migratoires et du nombre d’étrangers en situation irrégulière sur le territoire qui apparaissent en croissance dynamique, l’efficacité de la politique d’éloignement apparaît largement perfectible. En effet, au cours de la dernière décennie, les éloignements forcés d’étrangers en situation irrégulière oscillent entre treize et quinze mille procédures chaque année. Il faut certes y adjoindre entre cinq et dix mille départs volontaires annuels, aidés par la puissance publique ou totalement spontanés, mais ces chiffres demeurent néanmoins très inférieurs aux enjeux de l’immigration illégale.

Comme le soulignent MM. Jean-Michel Clément et Guillaume Larrivé, les comparaisons internationales ne sont guère à l’avantage de la France. Les statistiques publiées par Eurostat font apparaître que le nombre de ressortissants de pays tiers en situation irrégulière ayant quitté le territoire allemand en 2016 dépasse les 75 000 ([11]) – contre, donc, environ 20 000 qui ont quitté la France.

Plusieurs éléments peuvent être avancés pour expliquer le fonctionnement insatisfaisant des règles françaises en matière d’éloignement :

– la difficulté des juridictions administrative et judiciaire à respecter les délais attachés par la loi au contentieux de l’éloignement, notamment pour les obligations de quitter le territoire français pour le jugement desquelles coexistent quatre régimes différents ([12]) ;

– la multiplicité des recours ouverts, directement liée au nombre de décisions administratives aboutissant à un rejet définitif de la demande de séjour ou d’asile, qui aboutit à un enlisement des procédures ;

– la faible efficacité des mesures attachées à l’obligation de quitter le territoire français autres que le placement en rétention, l’assignation à résidence ne permettant pas une surveillance efficace de l’étranger en voie d’éloignement ([13]) ;

– la mise en échec du placement en rétention qui n’aboutit à un éloignement que dans 40 % des cas, le plus souvent en raison de l’impossibilité d’obtenir un laissez-passer consulaire délivré par les autorités du pays d’origine ou à la suite de manœuvres d’obstruction diligentées par l’étranger (refus d’embarquer, refus de présentation au consulat, demande d’asile ou de titre de séjour dilatoire, etc.) ([14]).

Votre rapporteure déplore cette situation qui a des conséquences, non seulement sur la bonne marche de la politique de gestion des flux migratoires, mais également sur les personnes parmi lesquelles les étrangers eux-mêmes. La durée des procédures et leur complexité les maintient dans un entre-deux juridique qui leur interdit de se projeter dans l’avenir. Les structures d’accueil, notamment les centres de rétention administrative que les commissaires aux Lois ont été nombreux à visiter, sont sollicitées à l’excès, ce qui influe négativement sur le climat qui y règne et sur les conditions de travail des personnels. Enfin, les organisations de magistrats administratifs et judiciaires ont fait part, de même que les services policiers et préfectoraux, de leur désarroi devant un contentieux de masse, aux outils juridiques peu adaptés et à l’efficacité incertaine. La police des étrangers décourage ceux qui ont la charge de la faire respecter.

B. Un droit renforcé par le projet de loi

Considérant les lacunes du droit des étrangers et l’impérieuse nécessité d’en sécuriser les procédures tout en garantissant une plus grande efficience des moyens consacrés à son respect, le projet de loi présenté par le Gouvernement comporte des évolutions opportunes. Par le recours à la technologie, par des règles concrètes prenant en compte les impératifs de terrain, par une garantie renforcée des droits et libertés sous le regard de juges indépendants, il dote la France des moyens législatifs qui lui faisaient défaut pour une gestion optimale de ses flux migratoires.

1. Moderniser le droit des étrangers grâce aux nouvelles technologies

En cohérence avec les évolutions prévues au titre Ier dans le contentieux du droit d’asile, les articles 10, 12 et 16 du projet de loi autorisent les juridictions – en l’occurrence, le tribunal administratif et le juge des libertés et de la détention – à décider seules la tenue d’audiences par visioconférence.

Cette évolution a plusieurs effets positifs :

– elle mobilise moins les forces de police qui assurent les fonctions d’escorte de l’étranger en limitant les temps de trajet et d’attente entre les audiences ;

– elle est profitable à l’étranger à qui sont épargnés la fatigue et le stress consécutifs à des déplacements qui excèdent parfois une centaine de kilomètres ;

– elle permet une plus grande souplesse dans la tenue du rôle en éliminant les impondérables liés aux conditions de circulation entre le tribunal et, le cas échéant, la zone d’attente ou le centre de rétention administrative.

Des critiques ont été formulées à l’encontre de cette disposition, notamment par des avocats et par des associations qui craignent que la médiation d’un écran entre l’étranger et son juge porte préjudice aux droits de la défense. Outre que cette considération n’est pas partagée par le Conseil constitutionnel dont la jurisprudence admet ce procédé ([15]), après avoir assisté à des audiences par visioconférence, votre rapporteure est intimement convaincue qu’il n’en est rien. En effet, les garanties dont bénéficie la défense demeurent inchangées et la qualité technique des liaisons informatiques garantit la bonne tenue des débats.

2. Rendre plus efficace la retenue pour vérification du droit au séjour

À la suite de la dépénalisation du séjour irrégulier imposée, en 2012, par des jurisprudences concordantes de la Cour de cassation et de la Cour de justice de l’Union européenne ([16]), une nouvelle procédure a été instituée par la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées. La retenue pour vérification du droit au séjour permet à un officier de police judiciaire de s’assurer, pour seize heures, d’une personne dont il souhaite établir qu’elle séjourne valablement, ou non, sur le territoire français.

Si cette procédure a fait ses preuves, l’article 18 du projet de loi prévoit cependant d’améliorer son efficience. Ainsi sa durée serait-elle portée à vingt-quatre heures afin de faciliter les relations avec les services préfectoraux, dont les horaires de fonctionnement ne correspondent pas à ceux des personnels de police. Certaines tâches simples, comme la prise d’une photographie, pourraient être déléguées sous l’autorité de l’officier de police judiciaire. La pratique de la fouille des effets personnels et des bagages se trouve encadrée sous la supervision de l’autorité judiciaire. Enfin, les contraintes pour le recueil de données biométriques à propos de la personne retenue sont desserrées.

Votre rapporteure soutient ces évolutions procédurales, qui permettront une lutte plus efficace contre le séjour irrégulier.

3. Donner du temps à la justice pour mieux se prononcer

a. Étendre les délais de jugement

La multiplication des recours relatifs au contentieux de l’éloignement n’est pas dépourvue d’effet sur le fonctionnement des juridictions. Elle rend également délicate la bonne application de la loi du 7 mars 2016 précitée, qui avait fixé des objectifs ambitieux dans le traitement des requêtes présentées par les étrangers afin de garantir au maximum leurs droits – au premier rang desquels celui de ne pas être indûment privé de liberté. Ainsi l’intervention du juge des libertés et de la détention (JLD) avait-elle été prévue au deuxième jour de la rétention, alors qu’il était auparavant sollicité au cinquième jour seulement.

Cette disposition se heurte toutefois à des obstacles matériels d’organisation des juridictions. Alors que le recours devant le JLD est déposé dans les 24 heures du placement en rétention, il ne dispose donc plus que de 24 heures, également, pour tenir audience et statuer – y compris le dimanche. Il en résulte un traitement à flux tendu, des permanences assurées par des magistrats qui ne disposent pas d’une connaissance suffisante d’une loi pourtant éminemment technique, et un fonctionnement que le moindre incident – de trajet, par exemple – peut venir remettre en cause alors que le défaut de jugement dans le délai imparti entraîne la libération de droit du retenu.

En conséquence, l’article 16 du projet de loi porte à 48 heures le temps imparti au JLD pour se prononcer sur la demande de libération d’un étranger en rétention. Ce doublement du délai permettra une meilleure organisation des juridictions et un desserrement de la contrainte horaire qui pèse sur la procédure. Par cohérence, l’article 12 repousse également d’une journée le moment où le juge administratif se prononce sur la légalité de la mesure d’éloignement, pour un ordonnancement plus cohérent de la procédure.

b. Organiser le caractère suspensif des appels

Dans un même objectif de rationalisation de la procédure, le projet de loi aborde la question des voies de recours dont dispose l’étranger pour faire valoir ses droits. Plusieurs dispositions traitent de cet aspect :

– à l’article 10, il est prévu que l’appel formé contre une ordonnance du juge des libertés et de la détention par un étranger retenu en zone d’attente peut être déclaré irrecevable par le premier président de la cour d’appel dès lors qu’il est forclos ou insuffisamment motivé, suivant une procédure qui prévaut déjà en matière de rétention administrative ;

– à l’article 16, le délai dont dispose le procureur de la République pour solliciter qu’un effet suspensif soit attaché à l’appel à l’encontre d’une ordonnance du JLD libérant un étranger jusque-là en rétention administrative est porté de six à dix heures, délai pendant lequel l’intéressé est maintenu à la disposition de la justice ;

– à l’article 18, la détermination de l’effet suspensif, ou non, de la saisine de la Cour nationale du droit d’asile par un étranger débouté par l’OFPRA et faisant l’objet d’une mesure d’éloignement motivée par des raisons d’ordre public ([17]) est désormais du ressort du président du tribunal administratif saisi à cet effet.

Votre rapporteure approuve ces différentes mesures qui tiennent de la simplification pour la première, de la prise en compte du taux élevé de réformation des ordonnances des JLD pour la deuxième, du privilège du préalable de l’administration en matière de protection de l’ordre public pour la troisième.

4. Garantir l’effectivité des éloignements

a. Crédibiliser le recours à l’assignation à résidence

La loi du 7 mars 2016 a renversé le principe selon lequel, en matière d’éloignement, le placement en rétention administrative constituait une règle et l’assignation à résidence l’exception. Il revient désormais à l’administration de privilégier une assignation à résidence hormis lorsqu'un étranger ne présente plus de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite. Cette évolution tarde cependant à montrer son efficacité, tant le régime de l’assignation à résidence permet à l’étranger qui en fait l’objet de se soustraire à ses obligations sans que les forces de l’ordre parviennent à le sanctionner efficacement.

Le projet de loi prévoit le renforcement du régime juridique de l’assignation à résidence afin que celle-ci devienne un préalable effectif à l’éloignement. À cette fin :

– l’article 14 permet de contraindre l’étranger objet d’une OQTF à résider dans un lieu qui lui est désigné pendant le délai de départ volontaire, de manière à réduire le risque que celui-ci soit mis à profit pour se soustraire à l’application de la loi ;

– l’article 16 oblige le JLD à motiver spécialement la levée de la rétention d’un étranger qui s’est précédemment soustrait à une mesure d’éloignement, et à assigner à résidence uniquement dans un local affecté à l’habitation principale de l’intéressé – à l’exclusion de tout logement impropre à garantir le respect de cette assignation ;

– l’article 17 désigne à l’étranger assigné à résidence une plage horaire durant laquelle il doit rester à son domicile, allant de trois heures pour un contrevenant à la police des étrangers jusqu’à dix heures en cas de menace pour l’ordre public, de façon à autoriser la programmation d’un éloignement sans passer obligatoirement par un placement en rétention administrative ;

– l’article 18 prévoit que la présentation d’une demande d’asile n’exclut pas l’assignation à résidence d’un étranger objet d’une mesure d’éloignement prononcée pour des motifs de menace grave à l’ordre public.

Votre rapporteure approuve pleinement ces mesures. Si elles renforcent le caractère restrictif de libertés de l’assignation à résidence, elles sont aussi le seul moyen de développer sa pratique au détriment de celle, nettement plus négative en termes de protection des droits de l’individu, de la rétention administrative.

b. Ouvrir l’aide au retour volontaire aux étrangers en rétention

L’article 13 du projet de loi permet à un étranger placé en rétention de solliciter une aide au retour. Votre rapporteure croit fermement à l’efficacité de ce dispositif, qui permet à l’étranger d’être à l’initiative de son retour dans son pays d’origine et qui lui procure un appui pour sa réinsertion sociale et professionnelle. L’aide attribuée ne consiste plus seulement en un pécule, mais également en un soutien à la définition d’un projet professionnel donnant lieu, le cas échéant, à une formation.

Si des interrogations peuvent être formulées sur l’opportunité de proposer un accompagnement à un étranger en phase d’éloignement forcé, elles trouvent facilement leurs réponses. D’une part, privilégier un départ volontaire élimine les risques d’entrave à l’éloignement. D’autre part, les sommes engagées pour l’accompagnement volontaire s’établissent à un niveau très inférieur à celles requises par une escorte jusqu’au pays d’origine. Enfin, la dynamisation du parcours professionnel de l’étranger éloigné, qui concourt à l’émergence d’une activité économique locale, offre la meilleure chance d’un développement du pays d’origine pour des conditions de vie améliorées de ses citoyens et, en conséquence, une réduction de son émigration vers l’Europe.

Afin d’éviter les effets d’aubaine et les demandes opportunistes, le projet de loi précise néanmoins que l’octroi d’une aide au retour ne vaut pas en soi levée de la mesure de rétention.

c. Combattre les tentatives de faire échec à l’éloignement

Le projet de loi s’attache enfin à faire respecter les décisions d’éloignement. Dans cet objectif, il précise le régime de l’interdiction de retour sur le territoire français (IRTF, article 11), élargit aux ressortissants de pays tiers résidents réguliers de l’Union européenne le régime de l’interdiction de circulation sur le territoire français (ICTF, article 15) et crée de nouvelles possibilités de prononcer une OQTF sans délai de départ volontaire (article 11).

À l’article 16, le projet de loi prévoit également l’allongement de la durée de la rétention administrative. Celle-ci pourrait désormais atteindre 90 jours, voire 135 jours en cas de manœuvres de l’étranger pour faire obstacle à son éloignement. L’objectif de cette mesure est de dissiper les causes d’échec à l’éloignement constatées jusqu’à présent, à savoir l’opposition de l’étranger par tout moyen et la réticence de son pays d’origine à lui octroyer un sauf-conduit permettant son retour, qui épuisaient trop rapidement les quarante-cinq jours octroyés par la loi à l’administration pour mener à bien l’ensemble de la procédure.

Votre rapporteure est convaincue qu’il est nécessaire de mener à leur terme les procédures d’éloignement, d’avoir la capacité d’exécuter les OQTF, pour que la politique migratoire française gagne en efficacité. De même, il semble établi que l’enchaînement d’une coopération limitée avec les services de police, d’une opposition à rencontrer les autorités consulaires et d’un refus d’embarquement suffise à assurer l’échec de l’éloignement à l’issue des quarante-cinq jours : de ce risque d’obstruction, il faut que la loi prenne acte et le prévienne. En ce qui concerne la difficulté de la France à obtenir un laissez-passer consulaire de la part de certains pays, il est à noter toutefois que l’allongement de la rétention administrative ne sera pas la seule solution. Un règlement politique et diplomatique sera également nécessaire.

C. LES APPORTS DE la commission des lois

La commission des Lois a approuvé les dispositions du titre II du projet de loi. Outre diverses améliorations de nature rédactionnelle, elle s’est attachée à marquer sa préoccupation pour une plus grande humanité à l’endroit des étrangers en situation de péril, sans préjudice du caractère irrégulier de leur situation administrative, et à placer leur avenir sous la protection de la justice. Les commissaires ont également examiné avec attention le projet d’allongement de la durée maximale de la rétention administrative, auquel ils ont apporté une forte amodiation.

1. Une meilleure garantie des droits des personnes

À l’initiative du groupe La République en marche, la commission des Lois a inséré dans le projet de loi un nouvel article 17 bis précisant les droits dont dispose l’étranger dont la rétention a été levée par le juge des libertés et de la détention, mais qui demeure à la disposition de la justice dans la perspective d’un appel suspensif du procureur de la République. Il sera ainsi possible à l’intéressé de contacter son avocat et un tiers, de rencontrer un médecin et de s’alimenter, ainsi que l’a recommandé le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi.

Par ailleurs, sur proposition de votre rapporteure, l’administration sera tenue de prendre en compte la vulnérabilité des personnes – notamment tout éventuel handicap – avant tout placement en rétention, et non pour les seules personnes objet d’une procédure « Dublin » comme le prévoyait la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen (article 16).

2. La précision du droit applicable aux frontières terrestres

Sur proposition de votre rapporteure, le régime juridique du refus d’entrée a été précisé pour son application à la frontière terrestre dans le cadre du rétablissement du contrôle aux frontières intérieures décidé par la France le 13 novembre 2015. Considérant qu’il n’existe aucune zone d’attente dans les massifs alpin et pyrénéen et que l’octroi d’un jour franc ne permettrait en rien à un étranger refoulé de préparer son rapatriement, le bénéfice de ce droit ne pourra donc être sollicité qu’à la suite du franchissement de la frontière par voie aérienne, maritime ou ferroviaire (article 10 A).

Par ailleurs, à l’initiative de M. Joël Giraud et du groupe La République en Marche, il a été précisé que les refus d’entrée opposés aux personnes vulnérables, notamment aux mineurs, font l’objet d’une attention particulière de la part de l’administration (article 10 A). Il s’agit de prévenir les situations dans lesquelles la non-admission a pour effet de laisser l’étranger, en Italie ou en Espagne, dans des conditions climatiques ou matérielles mettant en jeu sa sécurité ou sa dignité, sans le recommander à la protection des autorités locales.

Enfin, un amendement de M. Joël Giraud a complété le droit applicable aux refus d’entrée opposés à la frontière terrestre en prévoyant que le périmètre dans lequel ceux-ci peuvent être dressés soit déterminé par décret en Conseil d’État (article 10 B).

3. Une redéfinition du séquençage de la rétention administrative

À l’issue d’un large débat au cours duquel le Gouvernement a signifié son accord à la modification de son projet initial, la Commission a adopté à l’article 16 un amendement de M. Florent Boudié et du groupe La République en marche définissant un nouveau séquençage de la rétention administrative. Celle-ci est désormais fixée à 90 jours au plus :

– deux premières phases de 2 et 28 jours qui demeurent inchangées par rapport au droit en vigueur ;

– une troisième phase de 30 jours décidée par le juge des libertés et de la détention ;

– deux ultimes prolongations de 15 jours chacune, qui ne peuvent être décidées par le juge des libertés et de la détention que dans un nombre limité de circonstances, soit lorsque la mesure d’éloignement n’a pu être exécutée en raison du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat et qu’il est établi qu’elle doit intervenir à bref délai, si l’étranger a fait obstruction à l’exécution de l’éloignement, ou s’il a présenté dans le seul but de faire échec à l’éloignement une demande d’asile ou de titre de séjour sur le fondement d’une maladie.

Votre rapporteure salue le consensus rassemblé par cet amendement, qui résout les dysfonctionnements actuellement constatés dans la procédure de rétention administrative tout en limitant sa prolongation très en deçà de la durée initialement envisagée par le Gouvernement. Le contrôle régulier du juge judiciaire assure le plein respect des droits de l’étranger. L’encadrement des prolongations est de nature à inciter l’administration à faire diligence pour mener la procédure à son terme dans les délais les plus brefs.

4. La sanction de l’atteinte à l’ordre public par le juge pénal

Sur proposition de votre rapporteure, la Commission a renforcé les moyens dont dispose le juge pénal pour mettre un terme à la présence sur le territoire national d’un étranger coupable de crime ou de délit. La liste des infractions sanctionnées, à titre principal ou complémentaire, d’une interdiction du territoire français, est sensiblement élargie de façon à inclure, notamment, les agressions sexuelles, la plupart des violences volontaires et diverses incriminations particulièrement choquantes telles que l’avortement forcé et la réduction en esclavage (article 19 bis).

5. La suppression de dispositions de la loi du 20 mars 2018

Conformément aux engagements pris lors de la discussion en seconde lecture à l’Assemblée nationale de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen, la commission des Lois a souhaité revenir sur certaines dispositions de ladite loi insérées par le Sénat et qu’il était revenu à l’Assemblée nationale d’avaliser dans l’objectif d’une promulgation rapide.

En conséquence, des amendements identiques de votre rapporteure, du groupe La République en Marche et de M. Mathieu Orphelin ont :

– supprimé les placements en rétention d’un étranger « dubliné » refusant de donner ses empreintes et d’une personne ayant dissimulé des éléments de son parcours, de sa situation familiale et de ses demandes antérieures d’asile (article 16) ;

– réduit à quatre jours la durée de validité de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention qui permet aux forces de l’ordre d’effectuer des visites domiciliaires dans le cadre des assignations à résidence (article 17 ter).

III. Se doter d’outils PROPICES À Une intÉgration réussie

A. Attirer les hauts potentiels : un enjeu pour le rayonnement international de la france

1. L’attractivité de la France pour les étudiants et les chercheurs

Dans un monde de forte concurrence, la France se doit de profiter de l'expérience et de la qualification professionnelle d’étrangers à haut potentiel tels que les chercheurs et les étudiants.

À cet égard, on peut se féliciter que notre pays occupe actuellement la deuxième place en Europe derrière le Royaume-Uni pour l’accueil des chercheurs.

En 2016, 73 644 étudiants étrangers hors Union européenne ont été accueillis en France pour un séjour d’un an (+5,2 % par rapport à 2015, en hausse constante depuis 2012). 88 095 premiers titres « étudiants » ont été délivrés en 2017 (+19,6 %), soit le plus haut niveau jamais atteint. À ce jour, on compte 12 411 chercheurs étrangers hors UE en France.

La France doit cependant conforter cette position par un cadre général favorable à l’accueil (carte pluriannuelle, accueil des conjoints et des enfants mineurs, prolongation du séjour pour les étudiants et les chercheurs en création d’entreprise ou en recherche d’emploi). Pour ce faire, il s’agit notamment de mettre à profit les marges de manœuvre offertes par la directive 2016/801 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers à des fins de recherche, d'études, de formation, de volontariat et de programmes d'échange d'élèves ou de projets éducatifs et de travail au pair.

2. Des dispositifs en faveur d’un meilleur accueil des talents et compétences

Le projet de loi comprend plusieurs dispositions visant à améliorer les conditions d’accueil des étrangers à haut potentiel.

L’article 20 étend le champ de la carte de séjour pluriannuelle « passeport talent » aux salariés d’entreprises innovantes et à toute personne susceptible de participer au rayonnement de la France. Il facilite également la délivrance de cette carte aux chercheurs et étudiants en programme de mobilité.

L’article 21 transpose plusieurs dispositions de la directive (UE) 2016/801 du 11 mai 2016 visant à faciliter le séjour des étudiants et chercheurs ainsi que leur changement de statut. Il crée, en particulier, une carte de séjour temporaire à destination des étrangers étudiants ou chercheurs qui prolongent leur séjour à des fins de recherche d’emploi ou de création d’entreprise.

L’article 22 crée une carte de séjour « jeune au pair » destinée à toute personne âgée de 18 à 30 ans, venant en France pour améliorer ses capacités linguistiques et hébergée par une famille en contrepartie de la garde d’enfants et de menus travaux. Cette carte permettra de mieux encadrer les conditions de travail de ces jeunes au pair et donc de mieux les protéger, afin d’éviter des dérives telles que celles qui ont conduit à des situations dramatiques au Royaume–Uni. Le total des jeunes au pair séjournant chaque année en France était estimé à 6 000 en 2015 d’après les estimations des associations de placement. La France serait ainsi le 3ème pays accueillant des jeunes au pair derrière les États-Unis et le Royaume-Uni.

B. Des mesures de simplification bienvenues

Le projet de loi comprend plusieurs dispositions visant à apporter des simplifications au sein du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ce qui permettra à la fois d’alléger le travail des préfectures et d’assurer un examen plus rapide et plus efficient des demandes de titres.

L’article 24 procède à la fusion des deux documents existants de circulation délivrés aux mineurs étrangers.

L’article 25 supprime l’obligation de signature physique sur les visas d’entrée en France, qui n’apporte aucune garantie particulière et qui alourdit inutilement les procédures de délivrance.

L’article 26 permet, à titre provisoire, à l’OFII de maintenir en activité les médecins recrutés sur contrat jusqu’à 73 ans. Cette disposition est importante pour assurer la bonne application de la procédure « étranger malade » qui requiert un avis du collège des médecins de l’OFII.

L’article 27 habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin notamment de simplifier le régime des autorisations de travail pour le recrutement de certaines catégories de salariés par des entreprises bénéficiant d’une reconnaissance particulière par l’État.

L’article 28 objective les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire « visiteur » en prévoyant que le bénéficiaire doit apporter la preuve qu’il peut vivre avec ses propres ressources – au moins égales au SMIC – et disposer d’une assurance maladie couvrant la durée du séjour.

L’article 31 précise que, sous réserve de l’accord de la personne et dans le respect des règles de déontologie médicale, les médecins de l’OFII peuvent demander aux professionnels de santé qui en disposent les informations nécessaires à l’examen des demandes de titres de séjour pour raisons de santé. Cela permettra de procéder à une analyse plus fine et plus rapide des pathologies en cause.

C. Renforcer lA lutte contre les fraudes

Il importe de consolider les dispositifs existants de lutte contre les fraudes à l’obtention de titres de séjour afin d’assurer un meilleur traitement des nombreuses demandes légitimes.

L’article 29 complète la transposition de la directive 2014/66/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d’un transfert temporaire intragroupe afin d’éviter les détournements, des suspicions ayant été signalées en 2017 par plusieurs consulats (introductions de travailleurs salariés déguisés en détachements …).

L’article 30 crée, notamment, un dispositif d’alerte du procureur de la République par l’officier d’état civil pouvant aboutir à une opposition de l’établissement d’un acte de reconnaissance de filiation. Il s’agit d’une procédure qui a été mise en place à Mayotte depuis quelques années.

D. Les APPORTS DE LA commission des lois

1. Un élargissement du « passeport talent »

À l’article 20, la commission des Lois a adopté deux amendements de la commission des Affaires étrangères visant à élargir la délivrance du « passeport talent » en permettant qu’il soit accordé aux étrangers qui participent au développement environnemental, social et international de l’entreprise et en reconnaissant l’artisanat comme une activité susceptible d’entrer dans le champ d’application du passeport talent.

Par ailleurs, à l’initiative de la commission des Affaires sociales, la Commission a adopté un amendement renvoyant à un décret les modalités de reconnaissance des entreprises innovantes.

2. Une meilleure prise en compte des personnes vulnérables

À l’article 23, la Commission a adopté un amendement du groupe La République en Marche précisant que les circonstances nouvelles permettant de solliciter une admission au séjour peuvent tenir à l'état de santé du demandeur.

À l’article 26, la Commission, à l’initiative de votre rapporteure et avec l’avis favorable du Gouvernement, a donné une base légale au service médical de l’OFII.

Après l’article 26, à l’initiative de Mme Fiona Lazaar, rapporteure pour avis au nom de la commission des Affaires sociales, la Commission a adopté un amendement permettant de mieux concilier le dépôt d’une demande d’asile et la poursuite d’un contrat d’apprentissage pour les mineurs étrangers (article 26 bis).

À l’initiative de Mme Anne–Christine Lang, la Commission a adopté un second amendement rendant obligatoire la délivrance d’une autorisation provisoire de travail aux mineurs isolés étrangers confiés à l’aide sociale à l’enfance après 16 ans, sous réserve de la présentation d’un contrat d’apprentissage ou de professionnalisation à durée indéterminée (article 26 ter).

À l’article 32, la Commission a adopté un amendement de Mme Annie Chapelier permettant aux personnes étrangères victimes de violences conjugales ou familiales ou menacées de mariage forcé d’obtenir de plein droit le renouvellement de leur carte de séjour temporaire même dans les cas où l’ordonnance de protection n’est plus en vigueur dès lors que la victime a porté plainte contre l'auteur des faits.

3. Faire du rapport sur la situation des étrangers en France un véritable outil d’évaluation de la politique d’immigration, d’intégration et d’asile

À l’initiative des commissaires du groupe MODEM, la Commission a adopté – avec l’avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement – deux amendements portant article additionnel visant à modifier le rapport annuel sur la situation des étrangers en France (article 33 bis) afin de :

– fixer une date limite pour le dépôt du rapport au 1er octobre qui suit l’année sur laquelle il porte ;

– prévoir spécifiquement que des projections quantitatives pour l’année suivante seront présentes dans le rapport ;

– intégrer la politique d’asile au rapport, notamment par l’ajout d’une évaluation qualitative du respect du schéma national d’accueil des demandeurs d’asile ;

– associer au rapport le Délégué interministériel chargé de l’accueil et de l’intégration des réfugiés.

Le renforcement de ce rapport doit en faire un outil plus utile pour les députés et nous permettre de procéder à une meilleure évaluation de la politique d’immigration, d’intégration et d’asile.

AUDITION DU MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, ET discussion générale

Lors de sa réunion du mardi 3 avril 2018, la commission des Lois auditionne M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur, et procède à une discussion générale sur le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif (n° 714) (Mme Élise Fajgeles, rapporteure).

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous entamons la discussion du projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif, qui sera examiné en séance publique au cours de la semaine du 9 avril. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, qui va nous présenter ce texte. Nous entendrons ensuite notre rapporteure, Mme Élise Fajgeles, puis les orateurs inscrits dans la discussion générale.

Je vous informe que nous sommes saisis de près de 900 amendements, dont nous entamerons l’examen demain à partir de neuf heures trente. Il est prévu que cette discussion se poursuive après-demain. Nous ferons régulièrement le point de l’avancement de nos travaux afin de déterminer si nous sommes en mesure de respecter ces délais.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Madame la présidente, Mesdames et messieurs les députés, nous sommes ensemble pour quelque temps…

Le sujet dont nous nous apprêtons à débattre est d’une certaine gravité. En effet, ce projet de loi entre en résonance avec la vie quotidienne de nos concitoyens, qui savent que cette question, faute sans doute d’avoir été maîtrisée, a provoqué, dans un certain nombre de pays, le déferlement d’une vague de populisme et la remise en cause du droit d’asile lui-même. À l’aube de ce débat parlementaire, je forme donc le vœu qu’au cours de nos discussions, nous sachions collectivement nous montrer dignes des enjeux de la période. Ceux-ci sont clairs : il s’agit de démontrer qu’il est possible de résoudre la crise migratoire que connaissent tous les États européens en restant fidèle à l’humanisme qui a toujours été au cœur des grands idéaux républicains.

Résoudre la crise migratoire dans le cadre républicain, c’est s’inscrire dans la continuité du message historique de la France et prêter vie aux idéaux qui se sont traduits, dans la convention de Genève, par la reconnaissance du droit d’asile pour « toutes les personnes susceptibles d’être persécutées du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un certain groupe social ou de leurs opinions politiques ». Oui, il nous faut toujours défendre un droit d’asile intangible pour tous les réfugiés. Mais nous le ferons d’autant mieux que nous saurons donner tout son sens à ce droit en montrant notre capacité à résoudre les grands défis migratoires actuels. Si l’Europe veut préserver le droit d’asile, elle doit se montrer capable de lutter contre l’immigration irrégulière, en particulier contre tous ceux qui font trafic de la misère humaine. C’est pour ne pas avoir voulu prendre en compte cette réalité que beaucoup de pays européens connaissent aujourd’hui bien des dérives qui pourraient, à terme, les amener à remettre en cause le droit d’asile lui-même.

Pendant sa campagne, le Président de la République a écrit dans son programme : « La France doit être à la hauteur de sa tradition historique d’accueil tout en se montrant, dans des conditions toujours dignes, inflexible avec les personnes qui ne remplissent pas les conditions de séjour sur notre territoire. » Sur ce dernier point, ses intentions étaient claires, puisqu’il ajoutait : « Nous devons nous organiser pour réformer les conditions d’examen de très nombreuses demandes d’asile. Les délais d’examen des demandes doivent être considérablement abrégés mais, en même temps, toutes les personnes qui n’ont pas vocation à rester en France parce qu’elles n’ont pas le droit d’asile doivent être reconduites à la frontière. »

Depuis, le Président de la République n’a cessé d’agir pour concilier ces deux principes : générosité et sens des responsabilités. Cette action, il la mène sur des fronts différents. D’abord, au plan international : il s’agit, pour lui, de contribuer à stabiliser l’ensemble du monde méditerranéen et de l’Afrique. Il faut éviter que de nouveaux conflits ne naissent, qui entraîneraient inéluctablement leur flot de réfugiés. Il faut aussi reconstruire un État là où il s’est effondré, comme en Libye, où ont été commis des crimes abominables dont les migrants, qui ont subi là-bas les pires sévices, sont les premières victimes.

Il faut, déclarait le Président de la République dans son discours de Ouagadougou, donner à l’Afrique les moyens de son développement et offrir à sa jeunesse la possibilité de construire sa vie dans son propre pays. Aussi la France intervient-elle pour apporter le premier élément d’une croissance nouvelle : la sécurité. C’est par une sécurité retrouvée qu’ils pourront construire un développement économique qui corresponde à leur croissance démographique. Le numéro d’aujourd’hui du journal Les Échos rapporte que, d’ici à 2050, l’Afrique comptera 2,5 milliards d’habitants. Qui peut penser que la solution réside dans une immigration massive vers l’Europe ? La solution, c’est que l’Afrique dispose de son destin et construise une croissance. Sans doute convient-il – et c’est, me semble-t-il, le premier devoir de l’Union européenne – que nous contribuions à édifier les bases de cette croissance. La France doit, à travers l’Agence française de développement, mieux aider les pays africains.

Oui, notre premier devoir envers les pays de la Méditerranée est de mener une politique responsable en ne promettant pas le mirage européen à tous mais en aidant chacun à construire son avenir sur place.

Cette même exigence de responsabilité doit s’appliquer à notre politique d’asile et d’immigration. Dans la droite ligne des idées développées pendant la campagne électorale par le Président de la République, il faut faire preuve de solidarité, de générosité, tout en disant clairement que si nous voulons accueillir dignement et donner toute sa dimension au droit d’asile, il ne faut pas le détourner de sa véritable finalité. C’est cette double dimension qui guide le projet de loi que je vous présente ce soir.

Apporter davantage de protection, c’est sécuriser le droit au séjour des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides en leur accordant un titre de séjour d’une durée de quatre ans au lieu d’un an actuellement ; c’est faciliter la délivrance d’un titre de séjour aux membres de la famille d’un réfugié mineur – je dis bien d’un réfugié – et étendre la réunification familiale à ses frères et sœurs ; c’est protéger celles qui subissent en France des violences conjugales ainsi que les jeunes filles ou les jeunes femmes menacées d’excision.

Au-delà de ce qui protège, il y a tout ce qui peut contribuer, dans le cadre de l’accueil, à des réussites réciproques. Je pense à l’extension du « passeport talent » aux étudiants qui relèvent d’un programme de l’Union européenne, à la possibilité pour les chercheurs ayant terminé leur cycle d’études de mieux circuler sur le territoire de l’Union européenne, à la faculté pour les travailleurs des grands groupes européens de se déplacer en fonction des différents contrats de leur entreprise et à l’opportunité pour les réfugiés de bénéficier d’un véritable apprentissage de la langue française et d’une formation professionnelle pour s’insérer pleinement dans notre société.

La France veut protéger et accueillir les talents. Mais, si elle veut vraiment le faire, il faut qu’elle soit en même temps à même de relever le défi migratoire. À cet égard, nous sommes à contretemps par rapport aux autres États de l’Union européenne. Alors qu’en Europe, en l’espace de deux ans, le nombre des demandes d’asile a baissé de moitié, passant d’1,2 million à 650 000, il n’a cessé de progresser en France. En 2010, notre pays accueillait 47 000 demandeurs d’asile ; l’an dernier, il en a accueilli 100 000, soit une hausse de 17 % par rapport à 2016, après une augmentation de 6 % en 2016 et de 23 % en 2015. Encore avons-nous procédé l’année dernière à 85 000 non-admissions à la frontière !

Les causes de cette augmentation sont connues. Il y a les demandes d’asile déposées par des ressortissants de pays d’Afrique occidentale considérés par tous les organismes internationaux comme des pays sûrs. Nous essayons d’élaborer avec ces derniers une politique coopérative, tel était l’objet de mon séjour à Niamey.

Il y a également – et c’est une véritable difficulté – les demandes de personnes qui peuvent entrer en France sans visa et qui, dès qu’ils sont sur notre territoire, déposent une demande d’asile. C’est le cas des Albanais, qui occupent actuellement 20 % des places du dispositif national d’asile. Cependant, les accords conclus avec les dirigeants de l’Albanie commencent à porter leurs fruits : les départs en direction de la France ont baissé de 24 % et les autorités albanaises sont prêtes à reprendre leurs ressortissants déboutés du droit d’asile à condition, bien entendu, que notre loi le permette. À cet égard, j’attache une vive importance au fait que nous puissions reconduire un certain nombre de familles à nos frontières, car nombre de ces personnes sont venues en famille et ont déposé, en famille, une demande d’asile. Il convient, et les autorités du pays d’origine sont d’accord, de les reconduire en Albanie. Je rappelle, du reste, que c’est vital pour cet État qui a perdu, en quelques années, le tiers de sa population. La Géorgie est dans le même cas : on observe, depuis la suppression des visas intervenue il y a quelques mois, une augmentation brutale des demandes d’asile de ses ressortissants. Nous devons donc prendre un certain nombre de mesures en accord avec le gouvernement géorgien.

Enfin, nous devons faire face aux déboutés du droit d’asile par d’autres pays européens, l’Allemagne et la Suède notamment. Outre-Rhin, au cours des trois dernières années, 500 000 personnes ont été déboutées et tentent d’aller ailleurs en Europe, en particulier la France.

Force est de le constater : il n’est pas envisageable de répondre à la diversité de ces demandes d’asile si nous souhaitons que l’accueil se fasse dans des conditions dignes. Si, face à cette situation, nous restions sans réaction, il nous faudrait accueillir chaque année quelques centaines de milliers de personnes. Qui peut penser que nous pourrions construire chaque année une ville de taille moyenne pour les accueillir ? Et, si nous ne le faisions pas, où iraient-ils, sinon dans des quartiers de banlieue déjà paupérisés où ils viendraient ajouter de la misère à la misère ? Un véritable accueil suppose que nous soyons capables d’assurer la mixité sociale : c’est alors que l’on pourra parler des valeurs de la République. Si des populations se sentent totalement marginalisées, abandonnées et ont le sentiment qu’en France coexistent deux mondes, alors il ne faudra pas s’étonner que notre pays connaisse un certain nombre de dérives.

C’est parce que nous ne voulons pas de cette situation que nous vous présentons ce projet de loi.

En quelques années, nous avons consenti des efforts considérables. Le dispositif d’asile, de 44 000 places en 2012, en compte aujourd’hui plus de 80 000. Encore n’accueillons-nous dans ce cadre que 60 % des demandeurs d’asile ; les autres sont dirigés en partie vers des centres d’hébergement d’urgence. Et ensuite, on s’étonne que ces lieux d’accueil soient congestionnés et que des campements apparaissent dans nos villes ! Ce n’est pas possible, ce n’est pas digne de la France. Nous ne pouvons pas accepter l’insupportable, pour nos concitoyens et pour les migrants eux-mêmes.

Pour faire face à ce problème, nous souhaitons réduire le délai d’examen de la demande d’asile à six mois. Ce faisant, nous nous alignons, pour l’essentiel, sur les procédures de nos voisins européens, de manière à ne créer aucun effet de distorsion. Cette réduction des délais améliorera non seulement la situation de ceux qui se verront reconnaître le droit d’asile et qui, au bout de six mois, pourront s’insérer dans la société française, mais aussi celle des déboutés qui, en six mois, n’auront pas rompu le lien avec leur pays d’origine et pourront retourner dignement chez eux.

Le problème actuel réside dans le fait que les demandeurs restent ici dans un statut indéterminé pendant deux ans, trois ans, quatre ans… On a vu, dans la région parisienne, dans des hôtels, des familles présentes depuis quinze ans. C’est insupportable pour tous ; nous ne pouvons pas continuer ainsi.

Quelle que soit notre opinion, nous pouvons partager un constat : le dispositif en vigueur ne fonctionne pas ; il est urgent de le modifier. Afin de répondre à cette demande, nous avons décidé, dans un premier temps et en l’espace de six mois, de créer des emplois. En 2018, 150 équivalents temps plein (ETP) auront été créés dans les services des préfectures dédiés aux étrangers, 35 autres à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), 15 encore à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), 51 enfin à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Et nous mettons en place des dispositifs nouveaux : chaque département sera pourvu d’un centre d’accueil et d’examen de situation (CAES).

Déjà, nous obtenons des résultats : alors que l’instruction de la demande d’asile prenait en moyenne quatorze mois fin 2016, cette durée s’est réduite à onze mois un an plus tard et nous entendons bien perpétuer ce mouvement à la baisse. L’accueil au premier guichet doit être conforme aux recommandations de l’Union européenne, à savoir en trois jours. Or, nous en sommes actuellement à treize jours – contre vingt et un il y a un an. Là aussi, il s’agit d’une moyenne : le délai est beaucoup plus long dans les régions qui accueillent le plus de demandeurs d’asile.

Certains considèrent que le problème n’existe pas. Je vous montrerai des cartes où l’on s’aperçoit que certaines régions ne reçoivent aucune sollicitation, au contraire d’autres qui sont en train de se « déconstruire » parce que submergées par des flux de demandeurs dont les cas sont devenus ingérables comme dans l’ensemble des régions frontalières ou dans la vallée du Rhône.

Il faut aller plus loin que les dispositions d’ordre organisationnel que nous avons déjà prises. C’est tout l’objet du présent projet de loi.

Pour ce qui est de l’OFPRA, nous voulons parvenir à traiter les dossiers en deux mois à la fin de l’année 2018. Cela se fera par la possibilité d’un placement en procédure accélérée après quatre-vingt-dix jours d’entrée sur le territoire au lieu de cent vingt comme aujourd’hui, mais également grâce aux mesures portant sur la langue employée et sur la possibilité pour l’OFPRA de notifier sa décision par tout moyen, y compris électronique.

En ce qui concerne la CNDA, nous souhaitons réduire le délai de recours à quinze jours et développer la vidéo-audience. Nous entendons que les décisions de la Cour prennent effet dès leur lecture et non à leur notification. Enfin, le recours peut être dépourvu de caractère suspensif : pays d’origine sûr, menace à l’ordre public, deuxième réexamen par l’OFPRA.

Il faut raccourcir le délai d’examen de la demande d’asile mais également renforcer l’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière. Nous avons prévu une série de mesures : améliorer les conditions d’exercice du contrôle juridictionnel en zone d’attente ; préciser le régime d’interdiction de retour ; augmenter de seize à vingt-quatre heures la durée de la retenue administrative pour vérification du droit au séjour et renforcer les investigations menées ; élargir les motifs d’obligation de quitter le territoire français (OQTF) sans délai de départ volontaire ; recourir à l’assignation à résidence pendant le délai de départ volontaire ; créer une obligation de demeurer au domicile pendant une plage horaire en cas d’assignation à résidence préparatoire à l’éloignement ; aménager le délai d’intervention du juge des libertés et de la détention (JLD) et du juge administratif ; recourir à la vidéo-audience pour le JLD et le tribunal administratif ; étendre les possibilités pour le parquet de former un appel suspensif contre les ordonnances du JLD ; prévoir qu’une demande d’asile ne fasse pas échec au placement en rétention d’un étranger qui menace l’ordre public.

Je sais que plusieurs dispositions du projet de loi suscitent des interrogations, telle la durée de la rétention administrative portée de quarante-cinq à quatre-vingt-dix jours. Il s’agit pourtant de nous aligner sur les autres pays européens quand, vous le savez, la directive Retour prévoit une rétention de cent quatre-vingts jours prorogeable jusqu’à dix-huit mois. Cette mesure vise à permettre l’obtention de laissez-passer consulaires, dont le défaut fait obstacle à la reconduite. On dit souvent que l’éloignement a lieu, ou non, dans les douze jours. C’est vrai aujourd’hui : tout le monde se désespère, les préfets ne placent plus en rétention et ne demandent plus de laissez-passer consulaire, les pays qui devraient délivrer ces laissez-passer attendent que les choses se « tassent »… C’est tout cela qu’il nous faut corriger.

J’ai vu que plusieurs d’entre vous, sans remettre en cause l’objectif de quatre-vingt-dix jours, proposent des modifications. Je suis prêt à les étudier à condition que l’on ne se détourne pas du but poursuivi : permettre qu’un certain nombre de gens puissent être effectivement éloignés. Le renoncement en la matière n’est pas possible ! J’examinerai ce que la Commission propose concernant les durées. Il s’agit, là comme ailleurs, de conjuguer efficacité et humanité.

Voilà, mesdames et messieurs les commissaires, les quelques mots que je voulais vous adresser. J’ai essayé, depuis la présentation du projet de loi en Conseil des ministres, de travailler avec beaucoup d’entre vous. J’ai présenté, je présenterai les grandes thématiques du texte à l’ensemble des groupes politiques de l’Assemblée nationale : le sujet est trop important pour ne pas être débattu par tous, pour que les uns et les autres ne fassent pas des efforts de convergence pour permettre à la France de sortir de la difficulté qu’elle rencontre.

J’ai peur que, si nous ne résolvons pas le problème auquel nous devons faire face avec humanisme et efficacité, d’autres, demain, se chargent de le résoudre sans humanisme mais avec une grande volonté d’efficacité… Il s’agit d’un sujet crucial. Veillons à faire en sorte que le droit d’asile continue d’exister pleinement dans notre pays et que la France, parce qu’elle aura réglé ses propres problèmes, puisse demain, en Europe, contribuer à ce que ses partenaires continuent à avoir une politique d’asile accueillante.

Je participe tous les mois à la réunion des ministres de l’Intérieur de l’Union européenne et je vois comment, petit à petit, se dissolvent les valeurs qui ont fait l’Europe. Je ne voudrais pas que cela continue. Il faut que nous soyons capables de prendre nos responsabilités en adoptant ce projet de loi.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je ne vais pas vous présenter à nouveau le projet de loi : le ministre vient de nous en rappeler l’esprit et les principales dispositions. J’entends plutôt vous faire part de mes réflexions et de l’état d’esprit dans lequel j’aborde cette discussion.

J’ai procédé, vous le savez, à un grand nombre d’auditions et de tables rondes – trente et une pour être exacte – qui m’ont permis d’entendre un peu plus de cent personnes : représentants des autorités, associations, syndicats, avocats, policiers, magistrats, élus locaux… Ces auditions, et c’était mon souhait, ont connu un grand succès auprès de vous – nous étions parfois presque aussi nombreux que pour une réunion de la Commission. Nous avons pu évoquer plusieurs sujets directement avec les personnes concernées et faire tomber quelques préjugés ou a priori. Je crois que ce dialogue très constructif a fait honneur à notre Commission et nous permettra de prendre des décisions éclairées. Il me tenait particulièrement à cœur que tous aient une connaissance concrète des enjeux.

J’ai effectué plusieurs déplacements : au centre de rétention administrative (CRA) de Paris-Vincennes ; à Berlin où j’ai notamment visité un centre d’accueil pour réfugiés et discuté longuement avec les représentants des différentes autorités présentes ; à la frontière franco-italienne, au point de passage autorisé de Montgenèvre, en passe de devenir un point névralgique pour les flux migratoires à destination de la France – j’y ai rencontré l’administration, les élus locaux et les associations concernées – ; au CAES installé depuis le mois d’octobre à la patinoire de Cergy-Pontoise, à proximité de la préfecture ; à Montreuil, à la CNDA, où j’ai assisté à plusieurs vidéo-audiences ; à Calais, aussi, où j’ai notamment visité le dispositif des douches et celui de la mise à l’abri dans le cadre du plan « Grand froid » ; enfin j’ai assisté début mars à une distribution de repas organisée par l’État et qui, je l’ai constaté, fonctionne bien.

De toutes ces rencontres, discussions, visites et réflexions, j’ai retenu plusieurs points importants qui ont guidé mon travail sur le texte. Partout où je me suis rendue – dans les guichets de préfecture, dans les centres d’hébergement et naturellement à l’OFPRA où j’ai assisté à l’entretien d’un demandeur d’asile et où j’ai discuté avec l’ensemble des officiers de protection –, partout j’ai rencontré des personnels de grande qualité qui, avec empathie et professionnalisme, ont à cœur d’appliquer les textes que nous votons. Nous devons leur faire confiance et prendre garde de ne pas adopter de disposition inapplicable.

Nous devons ensuite nous rappeler que la protection que nous offrons à ceux qui demandent asile est notre tradition et notre honneur. Notre législation, mais aussi les dispositions comprises dans le texte, sont en tous points conformes à nos engagements européens comme internationaux et tout à fait comparables à celles de nos voisins. En matière de protection subsidiaire ou d’apatridie, par exemple, nous accordons une protection renforcée par le projet de loi. Des amendements ont été déposés pour empêcher cette amélioration ou, au contraire, l’élargir démesurément. Sachons préserver le point d’équilibre atteint qui nous vaut les félicitations du Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR).

Le pré-accueil, avant l’enregistrement de la demande d’asile, est la principale faiblesse de notre système. C’est pourquoi j’ai déposé des amendements visant à créer une mission spécifique d’accueil à destination des demandeurs d’asile, à l’image des CAES que le Gouvernement est en train de déployer. Il n’est pas tolérable de voir encore des campements illégaux se constituer dans nos villes : chacun doit pouvoir bénéficier, le président Emmanuel Macron l’a dit lors de son discours d’Orléans le 27 juillet 2017, d’un hébergement et d’un examen rapide de sa situation pour entamer, s’il le souhaite, une démarche d’asile. Je dis bien : « s’il le souhaite », car certains migrants ne veulent pas rejoindre ces structures malgré les maraudes de l’OFII.

En outre, notre système souffre, le ministre l’a rappelé, d’une saturation du parc d’hébergement et d’une concentration des demandeurs dans certains territoires : Paris et l’Île-de-France, Calais, Grande-Synthe, Ouistreham… Nous avons commencé à y remédier grâce à une augmentation de 26 % des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » dans le cadre de la loi de finances pour 2018. J’espère, monsieur le ministre d’État, que l’exercice 2019 accentuera cette tendance.

Il faut travailler à une répartition plus équilibrée de ces flux dans nos territoires : c’est le sens de l’article 9 qui prévoit que le schéma national d’accueil arrêté par le Gouvernement fixe désormais, non seulement la répartition des lieux d’hébergement pour demandeurs d’asile par région, mais aussi la part de ces demandeurs accueillis dans ces régions. Ce système devrait être assez proche, avec des modes de calcul adaptés, de la « clé de Königstein » utilisée en Allemagne, qui alloue à chaque Land un pourcentage spécifique de demandeurs d’asile à accueillir, en fonction des recettes fiscales et de la population. Pouvez-vous, monsieur le ministre d’État, nous en dire plus sur les modalités de calcul de la clé de répartition française ?

J’en viens au titre II relatif au contrôle de l’immigration et à l’éloignement des personnes qui ne remplissent pas les critères légaux pour demeurer sur le territoire national. Je soutiens fermement le Gouvernement sur ce point : accueillir dignement ceux qui ont besoin de protection et qui satisfont aux exigences de la loi suppose que soient appliquées les décisions de rejet des demandes d’asile et des titres de séjour. Quel parti politique ici représenté propose d’abolir les frontières et d’accueillir tout le monde ? Soyons honnêtes : aucun. La France est ouverte et généreuse, mais pas inconditionnellement et sans possibilité de faire respecter ses règles. Il y va de la crédibilité du droit d’asile et de l’État de droit.

Ce principe posé, il faut se donner les moyens de l’appliquer, bien sûr avec un maximum d’humanité – je mets à part les individus qui font l’objet d’une interdiction de territoire ou d’un arrêté d’expulsion pour des raisons d’ordre public. Monsieur le ministre d’État, la commission des Lois soutiendra toujours le Gouvernement dans sa fermeté pour la protection des Français.

Les débats sur le titre II se concentrent sur quelques points saillants. Le développement des nouvelles technologies nous donne moyen d’améliorer le service public de la justice pour un coût financier moindre, par exemple au moyen des vidéo-audiences. J’ai entendu la nécessité de garantir en toute occasion les droits de la défense et, bien évidemment, j’y souscris. Mais pour avoir de mes yeux constaté la qualité des transmissions avec la Guyane, je soutiens ce principe sans ambiguïté pour peu que des amendements apportent les garanties nécessaires.

De nombreuses dispositions sont techniques et procédurales, comme l’allongement des délais de jugement réclamé par des juridictions très sollicitées par le contentieux des étrangers. Nous y accédons.

Je salue la volonté de privilégier l’assignation à résidence plutôt que la rétention administrative, qui suppose de renforcer l’efficacité de la première pour qu’elle devienne une alternative crédible à la seconde. Là aussi, je vous inviterai à soutenir le Gouvernement. Je tiens néanmoins à rappeler que la rétention n’est pas la norme en matière d’éloignement et que tous les membres des forces de l’ordre rencontrés ont assuré que, dans un système idéal et « coopérant », ils aimeraient que la rétention soit la plus brève possible dans l’intérêt de tous.

Il reste, monsieur le ministre d’État, le grand débat de la durée maximale de la rétention administrative, que vous souhaitez sensiblement augmenter. Vous invoquez deux raisons : faire échec aux tentatives d’obstruction, comme les refus d’embarquement de plus en plus fréquents, et donner le temps aux autorités étrangères de délivrer les laissez-passer consulaires. Pour être tout à fait franche, je suis convaincue par la première raison : un dispositif strict dissuadera les entraves. Je serai beaucoup plus mesurée quant à la seconde : beaucoup nous ont dit que certains pays refusaient tout net de coopérer, quelle que soit la durée de rétention de leurs ressortissants – et je sais bien que la question a une dimension diplomatique qui dépasse ce texte, comme cela m’a été exposé par l’ambassadeur aux migrations. Nous devons tâcher d’aboutir à un compromis acceptable par tous au cours de l’examen du texte.

Le titre III comporte des mesures très diverses, apportant par exemple des ajustements utiles à des dispositifs permettant de mieux accueillir les « talents » et les « compétences ». Je m’en réjouis car la compétition internationale est forte et il s’agit là d’un enjeu d’attractivité de notre pays.

Ce titre comprend également des dispositions de simplification : fusion des documents de circulation pour les mineurs, suppression de la signature des visas… En cela, il est en phase avec notre époque ; il favorise les relations entre le public et l’administration.

Il permet également de lutter plus efficacement contre les risques de fraudes et de détournement d’un certain nombre de procédures – en matière de double demande d’asile et pour un autre motif de séjour, en matière de transfert temporaire intragroupe, en matière de reconnaissance de filiation. Il ne s’agit pas de jeter l’opprobre sur l’immense majorité des personnes qui utilisent ces dispositifs d’une manière conforme à la loi : le texte sécurise les procédures et dissuade les fraudeurs.

En ce qui concerne l’intégration, plusieurs amendements ont été déposés, en particulier par le groupe La République en marche, pour compléter les mesures initialement prévues, notamment à l’aune des propositions du rapport « pour une politique ambitieuse d’intégration des étrangers arrivant en France » que notre collègue Aurélien Taché a rédigé en février dernier. J’aurai l’occasion de l’exprimer lors de la discussion des amendements, mais je serai favorable à ceux qui me paraissent compléter utilement le texte.

Monsieur le ministre d’État, vous savez que des députés de plusieurs groupes ont déposé un grand nombre d’amendements sur les conditions dans lesquelles le demandeur d’asile peut être autorisé à travailler pendant le temps d’examen de son dossier. Pouvez-vous nous préciser l’état de vos réflexions à ce sujet ? Il va, en effet, être question d’intégration. Je vous proposerai d’ailleurs, chers collègues, de modifier le texte en ce sens.

Au-delà de ce texte essentiel, il conviendra que la France poursuive sa réflexion sur la définition de sa politique migratoire, l’intégration des étrangers, l’aide au développement et la nécessaire discussion européenne en matière d’asile et d’immigration. Je nous encourage tous à garder cela à l’esprit pendant la discussion.

Mme Marielle de Sarnez, présidente et rapporteure pour avis de la commission des Affaires étrangères. Il était bien naturel que la commission des Affaires étrangères se saisisse pour avis des questions d’asile et d’immigration. Ce sont des questions globales qui imposent, à mon sens, de couvrir un large spectre.

Monsieur le ministre d’État ayant longuement parlé de l’Europe, j’interviendrai brièvement sur ce point. En 2015, j’ai été extrêmement frappée de l’incapacité totale des chefs d’État et de Gouvernement à anticiper la crise migratoire et à la gérer. À l’époque, nous savions pourtant, depuis plusieurs années déjà, que des millions de Syriens avaient quitté leur pays et trouvé refuge au Liban, en Jordanie, en Turquie. La situation actuelle donne le sentiment que l’Union européenne est dans l’incapacité totale de gérer la question de l’asile.

La commission des Affaires étrangères formule un avis qui comporte plusieurs piliers.

La commission demande – premier pilier – qu’il y ait une harmonisation, une convergence européenne de l’asile. Aujourd’hui, il existe en Europe un « marché de l’asile ». Certains pays sont plus accueillants que d’autres ; ils traitent les demandes plus rapidement ; ils accordent des prestations élevées. Par ailleurs, le taux d’octroi du statut de réfugié varie d’un pays à l’autre. Si vous êtes Afghan et que vous venez en France, vous avez 83 % de chances d’obtenir l’asile contre 35 % si vous allez en Suède. Il faut en finir avec cette situation. Une harmonisation des critères et des pratiques est donc indispensable, de même qu’une reconnaissance mutuelle des décisions prises en Europe. L’Union européenne compte aujourd’hui 800 000 déboutés du droit d’asile, dont 500 000 en Allemagne qui réitèrent leur demande. Une reconnaissance mutuelle entre pays membres de l’Union européenne semble la voie à emprunter. J’ajoute que si nous ne parvenons pas à le faire à vingt-sept, il faudra le faire avec un effectif plus réduit dans le cadre d’une coopération renforcée. Nous trouverons bien des États qui seront d’accord pour harmoniser les règles, les prestations et les délais. Actuellement, les délais d’instruction des dossiers sont de plus d’une année en France, avec des pointes à deux ou trois ans pour certains, mais de sept mois – voire moins – dans d’autres pays, tout en préservant intégralement les droits du demandeur d’asile puisqu’aux Pays-Bas, par exemple, le demandeur est assisté d’un avocat dès la première minute.

Le corollaire de l’harmonisation et de la convergence en Europe, c’est bien évidemment aussi la maîtrise de nos frontières communes. Or, nous manquons d’une gestion opératoire efficiente et efficace de nos frontières. Je demande un contrôle des entrées et des sorties de l’espace Schengen et la mise à jour du fichier Eurodac, qui recueille les empreintes, mais qui ne suit absolument pas le parcours de la personne par la suite. Ce dispositif n’est donc pas d’une grande efficacité.

En matière d’asile, nous devons faire beaucoup mieux et beaucoup plus au plan européen. Nous devons surtout suivre les bonnes pratiques, ce qui n’est pas toujours le cas. Je ne parle même pas des différences en matière d’obligation de quitter le territoire : nous ne sommes pas dans la bonne moyenne européenne. C’est pourquoi nous avons encore du travail à accomplir.

J’en viens au deuxième pilier. Comme nous le savons tous, nous avons besoin de fonder un vrai partenariat avec les pays d’origine et de transit. Des tentatives ont eu lieu, notamment les accords de gestion concertée passés avec les pays d’origine. Mais, quand on dresse le bilan, on s’aperçoit que rien n’a fonctionné. Avec ces accords, la France s’obligeait à recevoir un certain nombre de migrants de ces pays d’origine en échange de laissez-passer consulaires. Au final, il n’y a pas eu davantage de voies légales et les laissez-passer consulaires n’ont pas été davantage respectés. Il convient donc de repenser le partenariat, ce qui passe par un dialogue continu de haut niveau. J’aimerais vous faire partager ma certitude que nous avons besoin d’afficher et d’assumer des voies légales, car c’est la meilleure façon de lutter contre l’immigration clandestine.

Je suis frappée de lire que l’immigration de travail, encore appelée immigration économique, représente 25 % du total en Europe contre 10 % en France, ce qui signifie que nous n’avons pas d’immigration de travail assumée, revendiquée. Notre rapport recommande l’ouverture du débat sur la question des déplacements économiques ainsi qu’une réflexion sur la fluidité dans la migration. Je suis convaincue qu’il faut repenser l’immigration, non comme un aller sans retour, mais comme un aller avec des retours. Les pouvoirs publics ont la responsabilité de favoriser ces allers-retours grâce à la validation des acquis de la formation professionnelle pour ceux qui sont venus en France et qui repartent chez eux, car ils peuvent revenir poursuivre une formation pour trouver du travail avant de repartir à nouveau chez eux. Il faut donc une fluidité dans l’immigration et un renforcement des voies légales.

Le troisième pilier concerne la question connexe de la politique de développement. S’agissant des relations entre l’Union européenne et l’Union africaine, nous devons analyser ce qui marche et ce qui n’a pas fonctionné. Nous accusons un déficit constant en matière de commerce extérieur. Au fond, nous prenons les richesses des Africains, ils ne les transforment pas chez eux et nous enlevons des possibilités de croissance à tout un continent malgré ses besoins. Nous devons donc repenser les relations commerciales entre l’Europe et l’Afrique en matière de développement. Un pays qui se développe connaît toujours, dans un premier temps, une poussée migratoire car davantage de personnes ont les moyens de partir. C’est lorsque le développement et la gouvernance sont stabilisés que les populations peuvent retourner dans leur pays.

La Banque mondiale explique que les transferts de fonds des migrants représentent aujourd’hui trois fois le montant de l’aide au développement. N’espérons pas régler les questions de développement et de migration avec les pays d’origine ou les pays de transit si nous ne nous penchons pas sur la question des transferts financiers.

Monsieur le ministre d’État, tout en étant favorable au dispositif de « passeport talent » du projet de loi, je pense important d’intégrer dans notre réflexion la question de la fuite des cerveaux : on ne peut priver ces pays de tous ceux qui ont un haut niveau d’études. Peut-être faut-il repenser le logiciel en lien avec la migration économique dont je parlais.

L’aide publique française au développement n’est pas lisible, pas hiérarchisée. À trop servir de missions et de pays, on ne se concentre pas sur ceux qui ont vraiment besoin d’une aide, comme les pays du Sahel et de la Méditerranée. Notre aide au développement doit prendre la forme de dons plutôt que de prêts aux pays émergents ; surtout, elle doit être davantage bilatérale. Aujourd’hui, la France verse de l’argent à des organisations multilatérales qui en font un usage libre. Nous devons retrouver un levier politique ; nous devons peser à nouveau dans la question du développement ; il faut que notre aide soit majoritairement bilatérale. S’agissant par exemple de la crise syrienne, je rappelle que la Grande-Bretagne a dû donner dix ou vingt fois plus que la France aux réfugiés dans les pays voisins de la Syrie.

En conclusion, je ferai trois recommandations.

Premièrement, un pacte pour l’immigration et un pacte pour l’asile sont en cours d’élaboration à l’Organisation des Nations unies. Évidemment, ils ne sont pas contraignants, mais il est très important que la France fasse entendre ses souhaits et ses exigences.

Deuxièmement, le prochain cadre financier pluriannuel de l’Union européenne devra consacrer un chapitre aux dépenses en matière d’asile, de migrations, de frontières et de développement. Pour l’heure, ce n’est pas le cas. Nous devons peut-être inverser nos priorités.

Enfin, un débat annuel me paraît nécessaire au Parlement afin qu’il se penche avec lucidité sur la réalité des faits et des chiffres, qu’il regarde si les engagements sont tenus, comment ils sont tenus et, le cas échéant, pourquoi ils ne sont pas tenus. Cela permettrait d’élever le débat sur cette question.

Mme Fiona Lazaar, rapporteure pour avis de la commission des Affaires sociales. La commission des Affaires sociales était appelée à se prononcer pour avis sur le titre III du projet de loi. Il s’intitule : « Améliorer les conditions d’intégration et d’accueil des étrangers en situation irrégulière ». Nous proposons de le renommer : « Accompagner efficacement l’intégration et l’accueil des étrangers en situation régulière ». Notre Commission a émis un avis favorable à l’adoption de chacun des articles composant ce titre et a adopté dix amendements.

Cette saisine pour avis nous est apparue une évidence car, à nos yeux, l’insertion sociale et professionnelle est la clé d’une intégration réussie. C’est cette conviction qui m’a conduite, lors de nos travaux, à auditionner notamment les acteurs de l’emploi et de la formation professionnelle.

Notre Commission porte également une attention particulière à la protection des personnes vulnérables qui doit être un point de vigilance tout au long de l’examen de ce texte. Les amendements que nous avons adoptés reflètent très nettement ces deux priorités.

L’accès au travail des demandeurs d’asile a fait l’objet de nombreux débats. Actuellement, un délai de neuf mois à partir de l’introduction de la demande d’asile est opposable au demandeur d’asile avant la sollicitation d’une autorisation de travail. La France a retenu le délai plafond prévu par les textes européens et fait donc partie, avec la Hongrie et la Slovénie, des pays de l’Union européenne qui exigent le délai le plus long avant d’autoriser un demandeur d’asile à travailler. Au contraire, d’autres pays européens ouvrent l’accès au marché du travail dès le dépôt de la demande ou à partir de trois mois – Allemagne, Suède, Portugal ou Italie. Nous avons donc adopté, à l’initiative des députés de la majorité, un amendement permettant aux demandeurs d’asile de travailler à partir de six mois à compter du dépôt de leur dossier, dans les mêmes conditions que les bénéficiaires de la protection internationale. Nous avons parallèlement adopté un amendement, également à l’initiative de la majorité, permettant une expérimentation pour l’accès au marché du travail des demandeurs d’asile dès l’introduction de leur demande. En effet, dans certains cas pour lesquels les taux de protection sont extrêmement importants – je pense notamment aux relocalisations depuis la Grèce ou l’Italie –, il n’est pas forcément nécessaire d’attendre ces six mois pour autoriser les personnes à travailler.

Nous avons également adopté un amendement pour que les mineurs non accompagnés puissent concilier dépôt d’une demande d’asile et poursuite d’un contrat d’apprentissage.

Enfin, même si la maîtrise du français n’est pas un prérequis absolu à l’insertion professionnelle, comme l’ont souligné à plusieurs reprises les auditionnés, c’est évidemment un axe essentiel de nos réflexions, alimentées par le rapport de notre collègue Aurélien Taché. Nous avons donc également adopté un amendement à ce sujet.

La protection des plus vulnérables a été l’autre axe majeur de nos travaux. Nous avons adopté, à mon initiative, plusieurs amendements visant à anticiper et homogénéiser les conditions d’obtention d’un titre de séjour lors du passage à la majorité des mineurs étrangers isolés, ainsi que des amendements permettant une prise en compte des troubles psychiques des demandeurs d’asile et un accompagnement des demandeurs d’asile en situation de handicap.

L’objectif de ce projet de loi est de conjuguer des impératifs d’efficacité et d’humanité. Je crois fermement que les apports de notre Commission vont dans le sens de cet équilibre.

Mme Annie Chapelier, rapporteure au nom de la délégation aux Droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. La Délégation a souhaité se saisir de ce texte, considérant qu’il importait de veiller à la prise en compte des spécificités des femmes dans le processus migratoire et dans le régime de l’asile.

Plus généralement, vos rapporteures ont souhaité porter une attention particulière aux vulnérabilités que peuvent présenter les femmes mais aussi les hommes dans ces trajectoires heurtées et souvent violentes.

Les femmes migrantes sont confrontées à des difficultés spécifiques au cours de leur parcours migratoire, puis de leur procédure administrative de régularisation. Représentant aujourd’hui plus de 50 % de la population immigrée en France et environ un tiers des demandes d’asile, elles peuvent se trouver dans des situations de particulière vulnérabilité qui impliquent une prise en compte spécifique des enjeux liés au genre. Il ne s’agit pas seulement de répondre aux problématiques contemporaines, mais bien de disposer d’outils robustes et adaptés pour répondre à de nouveaux enjeux et phénomènes migratoires, pour anticiper l’immigration à venir.

Sur la base de ce constat, nous avons examiné les dispositifs du projet de loi qui prennent en compte ces particularités. Nous formulons dix recommandations visant à conforter et amplifier les avancées du projet de loi en la matière et nous proposons des amendements qui découlent de ces recommandations. Certaines sont axées sur une approche inclusive de la demande d’asile et de l’immigration, en mobilisant la société civile et en proposant des dispositifs d’accueil des demandeurs d’asile vulnérables par des particuliers, dispositifs préconisés dans le rapport de M. Aurélien Taché et déjà appliqués par de nombreuses associations.

M. Florent Boudié. Monsieur le ministre d’État, vous l’avez dit, nous entamons nos débats dans un moment de gravité, alors même que vous êtes totalement mobilisé dans la lutte contre le terrorisme islamiste, quelques jours après les attentats de Carcassonne et de Trèbes. Cette menace terroriste constante donne à nos débats un contexte singulier, un contexte qui n’est pas indifférent précisément parce qu’il faut éviter à tout prix d’agiter la confusion des sentiments entre le texte et le contexte, parce qu’il faut éviter de mêler les situations entre elles – d’un côté la lutte contre le terrorisme islamiste, de l’autre la gestion d’une crise migratoire mondiale. Selon les Nations unies, il y a eu, en 2017, 75 millions de déplacés à travers le monde, c’est un record absolu depuis la fin des années quarante.

Pour le groupe La République en Marche, si la majorité parlementaire devait avoir ne serait-ce qu’une leçon à tirer des événements récents, c’est précisément celle de refuser cette confusion des sentiments à l’heure où nous abordons le projet de loi sur l’immigration maîtrisée et le droit d’asile effectif. Il convient de garder la tête froide : je suis convaincu que c’est ce qu’attendent nos concitoyens.

Le projet de loi s’est inscrit, depuis plusieurs mois déjà, dans le débat public. C’est une bonne chose. Toutes les expressions sont utiles si elles portent sur les garanties que doit apporter l’État de droit, qui n’est pas une entrave mais le protecteur des libertés. Toutefois, les attaques ont parfois été brutales et souvent caricaturales. La meilleure façon d’y répondre, c’est d’entrer dans la réalité de votre projet de loi et non dans sa version fantasmée.

Sur quel constat pouvons-nous nous accorder, quelle que soit notre appartenance politique ? Face à la crise migratoire qui a connu une décrue fragile en 2016 et 2017, la chaîne française de l’asile est à bout de souffle. Les Français nous attendent sur ce sujet parce que c’est un peuple à la fois généreux et exigeant.

La première mesure d’humanité consiste à instruire les demandes d’asile en six mois et non en douze ou quatorze. Pour le demandeur d’asile dont la demande est fondée, l’accès à l’asile doit être le plus rapide possible pour mettre fin aux épreuves subies, auxquelles se sont ajoutées les conditions souvent inhumaines de son parcours, comme nous avons pu le constater intimement, viscéralement, monsieur le ministre d’État, lors de votre récent déplacement dans ce grand pays de transit qu’est le Niger.

Pour l’étranger qui ne peut ignorer l’absence de fondement de sa demande d’asile, la rapidité de la procédure est la clef de l’exécution effective de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), qui lui sera notifiée s’il ne détient aucun titre pour s’y maintenir. L’expérience montre qu’après quelques semaines, l’exécution de la mesure se heurte à des obstacles de tous genres qui expliquent en grande partie le très faible taux, en France, de reconduite. En parallèle, il convient de rester attentif à une donnée essentielle : si les grandes migrations Sud-Nord sont portées par la pauvreté, les conflits, les persécutions, les flux ne sont pas spontanés, ils sont organisés par des filières qui se passent le relais de frontière en frontière, quand elles ne sont pas organisées depuis le pays d’origine et les pays de destination. Il faut les combattre ; pour ce faire, la France consacre de grands moyens. Voilà le sens de la stratégie engagée par la France, elle est globale et je rejoins nombre des remarques qui ont été faites par la présidente de la commission des Affaires étrangères.

Pour enrichir ce texte, le groupe LaREM présentera plusieurs amendements, comme l’a indiqué la rapporteure, qu’il s’agisse de la durée de rétention pour cibler les effets les plus dilatoires, des garanties sur la vidéo-audience, le délai de recours à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ou encore la notification des décisions. Nous avons souhaité apporter des garanties supplémentaires tout en respectant les orientations du projet de loi : d’un côté être à la hauteur de nos exigences conventionnelles et constitutionnelles sur ce droit sacré qu’est le droit d’asile, de l’autre reconduire ceux qui, en situation irrégulière, ne peuvent plus rester en France une fois épuisées toutes les voies de recours et de protection qu’offre l’État de droit. C’est cette voie équilibrée que nous défendons à vos côtés, monsieur le ministre d’État.

M. Éric Ciotti. Monsieur le ministre d’État, le texte que vous nous présentez ce soir porte des ambitions bien modestes, et nous allons vous le démontrer tout au long des débats. Il porte des ambitions bien modestes au regard de la crise migratoire inédite que traverse notre planète, notre continent et notre pays. D’ailleurs – et je pense que l’humour laissera place à la sagesse dans ce contexte –, le Conseil d’État a résumé assez simplement la faiblesse de ses ambitions puisqu’il indique dans son avis : « Nous aurions souhaité trouver dans le contenu du texte le reflet d’une stratégie publique fondée sur l’exacte mesure des défis à relever ». C’est dire, dans un langage codé et mesuré, combien votre texte ne répond en rien à la gravité de la crise que nous traversons, une crise migratoire fondée sur des questions géopolitiques et la multiplication des conflits démographiques. Le continent africain atteindra 2 milliards d’habitants en 2050 contre 1,2 milliard aujourd’hui ; le Nigeria aura une population supérieure aux États-Unis et une crise migratoire risque d’être suscitée par les évolutions climatiques. Le pire est devant nous. Cette crise, nous la ressentons déjà et fortement depuis plusieurs années, avec plus d’acuité depuis quelques mois au travers des chiffres qui marquent la politique migratoire en France. Avec 262 000 titres de séjour délivrés en 2017, nous avons atteint un record – certes, vous n’avez été au pouvoir que sur un peu plus de la moitié de l’année. Même si ce recensement est très aléatoire, on estime entre 300 000 et 400 000 le nombre de clandestins : 311 000 personnes sont inscrites à l’aide médicale de l’État (AME), ce qui est un indicateur objectif.

Le nombre de demandeurs d’asile a, aussi, franchi un record : 121 000 demandes ont été déposées l’an dernier, dont 100 000 premières demandes. L’échec de l’intégration est majeur. Une étude de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur les conditions de travail des étrangers et leur acquisition des savoirs à l’école, démontre cet échec flagrant qui nourrit le communautarisme qui se développe malheureusement avec beaucoup de force et qui est le terreau du terrorisme. Les coûts budgétaires de ces politiques sont de plus en plus élevés : 2 milliards d’euros pour l’asile selon la Cour des comptes ; plus d’un milliard pour l’AME.

Vous êtes aussi confronté de plus en plus souvent, monsieur le ministre d’État, à l’incapacité d’éloigner ceux qui n’ont aucun titre ni aucun droit pour demeurer sur le territoire national puisque, selon la Cour des comptes, 96 % des déboutés du droit d’asile se maintiennent dans notre pays, et que, sur 92 000 obligations de quitter le territoire français prononcées, à peine 17 000 sont menées à leur terme.

Dans un tel contexte, nous considérons que ce projet n’est pas à la hauteur des enjeux auxquels il prétend faire face. Certes, vous affichez des mesures de plus grande fermeté que nous approuvons : augmentation des durées de rétention et de retenue, limitation du caractère suspensif de l’appel devant la CNDA qu’avait imprudemment instauré le précédent Gouvernement – Gouvernement que beaucoup des membres de cette Commission soutenaient alors.

Pour notre part, nous le disons très clairement, nous voulons changer de cadre sur la base d’un principe simple : le respect du droit d’asile, qui a toujours été, quels que soient les régimes, et bien avant la République, un principe fondamental et l’honneur de la France. Mais nous voulons aussi réaffirmer qu’il est de notre responsabilité, je dirai même de notre devoir, de pouvoir choisir qui notre pays souhaite, peut et veut accueillir.

Au cours du débat qui s’ouvre, nous serons amenés à faire des propositions qui dépasseront très largement le cadre restreint et limité de ce projet de loi. Nous voulons, en effet, aller au-delà de la question essentielle, fondamentale, capitale, de l’asile et de la crise de l’asile. Ainsi, au travers de nos amendements, nous soulèverons celle du nombre d’étrangers en situation régulière dans notre pays qui est, selon nous, beaucoup trop élevé. Nous voulons instaurer des quotas d’accueil fixés chaque année par la Représentation nationale. Nous voulons limiter les modalités du regroupement familial, annuler la « circulaire Valls » et lutter de façon beaucoup plus déterminée contre l’immigration irrégulière, en refaisant de la rétention la procédure normale d’éloignement des étrangers en situation irrégulière.

Nous voulons aussi, et je souscris pleinement à ce que vient d’indiquer Mme la présidente de la commission des Affaires étrangères, changer radicalement de cap en matière d’aide au développement. Cette aide doit être liée : aujourd’hui, le comportement de certains pays à l’égard de la France est inadmissible en matière de laisser-passer consulaires.

Enfin, monsieur le ministre d’État, et c’est une question que nous poserons avec beaucoup de gravité et beaucoup de force dans ce débat, nous voulons aller plus loin en matière d’éloignement de toutes les personnes de nationalité étrangère qui représentent une menace grave pour l’ordre public dans notre pays ; je pense en particulier à la menace terroriste. En fin de semaine dernière, dans un entretien à Ouest-France, vous avez revendiqué, en affichant une certaine satisfaction, l’expulsion de personnes radicalisées depuis un an. À l’automne dernier, au cours du débat sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, Mme Jacqueline Gourault a indiqué que 15 % des personnes inscrites au fichier des signalements pour la prévention et la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) étaient de nationalité étrangère, soit aujourd’hui – j’attends que vous nous confirmiez ces chiffres – 3 000 personnes. Et vous revendiquez fièrement l’expulsion de 20 d’entre elles ? Pour notre part, nous déposerons des amendements pour faire en sorte que ceux dont nous connaissons la dangerosité, dans ce contexte de menace terroriste maximale, soient éloignés du territoire national.

Monsieur le ministre d’État, le groupe Les Républicains ne pourra pas voter ce texte, sauf si vous réservez un accueil favorable aux très nombreux amendements que nous allons défendre, avec sérieux et rigueur, pour en améliorer le contenu.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je veux exprimer le regret de retrouver, dans un même texte, des dispositions concernant le droit d’asile, sur lequel je vais revenir longuement, et d’autres sur la maîtrise de l’immigration. Certes, ne pas maîtriser le droit d’asile, c’est ne plus maîtriser l’immigration. Mais, à l’évidence, ce n’est pas par le seul biais du droit d’asile que l’on doit aborder la question migratoire. À l’instar de Mme de Sarnez, nous souhaiterions que l’on organise chaque année un débat sur la politique migratoire de notre pays, sur sa politique de coopération et de co-développement. Cela permettrait aux Français de se forger une idée globale de la maîtrise des flux migratoires, qui seront sans doute un des enjeux les plus importants auxquels notre pays, notre continent et l’ensemble du monde auront à faire face au cours des décennies à venir.

Pour autant, le Groupe UDI, Agir et Indépendants partage le constat qui a amené le Gouvernement à présenter ce projet de loi sur le droit d’asile et les dynamiques migratoires – venues pervertir ce droit d’asile depuis quelques années – qui nous obligent à prendre des mesures spécifiques, tout en veillant au respect de nos valeurs et de notre tradition historique d’accueil des demandeurs d’asile.

Nous voulons à notre tour réaffirmer que tout individu qui, à travers le monde, est menacé dans son intégrité pour ses opinions, pour son appartenance à un groupe ethnique ou simplement du fait des violences dont il pourrait faire l’objet – par exemple les femmes victimes de violences de nature sexuelle – a le droit d’être protégé et accueilli par la France. Ce principe proclamé, on doit admettre que toute personne qui ne se trouve pas dans cette situation ne peut pas être acceptée au titre du droit d’asile. Le droit de dire « oui » pour protéger les personnes qui sont en danger a un corollaire : le devoir et la capacité de dire « non » lorsque ce n’est pas le cas. Il ne faut pas laisser se pervertir le droit d’asile. Ce qui peut être présenté à nos concitoyens comme un devoir ne doit pas être un outil dont les uns ou les autres abuseraient pour entrer dans notre pays.

Avant de se prononcer sur ce texte, monsieur le ministre d’État, dont vous êtes prêt, avez-vous dit, à amodier un certain nombre de dispositions, notre groupe soulèvera plusieurs points et défendra des amendements en commission comme en séance publique.

Nous proposerons, entre autres, de réduire le délai au terme duquel un demandeur d’asile, en attente d’une réponse, peut être autorisé à travailler. La rapporteure pour avis de la commission des Affaires sociales a parlé de six mois. En ce qui nous concerne, nous partons du principe qu’à partir du moment où quelqu’un est sur notre territoire et qu’il fait une demande d’asile, il doit être autorisé temporairement à travailler : si sa demande d’asile est acceptée in fine, on aura anticipé sa capacité d’intégration ; si elle ne l’est pas, rien n’empêchera de mettre fin à sa présence sur notre territoire.

Nous souhaitons également faciliter l’acquisition de la nationalité française pour les étrangers qui résident dans notre pays depuis plus de dix ans. Aujourd’hui, celui qui réside dans notre pays depuis plus de dix ans, qui est intégré et dont on n’a pas à remettre en cause la présence sur le territoire national – puisque le titre de dix ans est renouvelable sans conditions – doit attendre beaucoup trop longtemps lorsqu’il demande la nationalité française.

Nous solliciterons par ailleurs la création d’un visa particulier pour ceux qui ont des attaches suffisantes avec notre pays, qui justifient pour des raisons familiales, parfois pour des raisons professionnelles, des séjours courts mais réguliers. Ils n’auraient plus, à chaque fois, à demander l’autorisation de rentrer sur notre territoire pour voir leurs petits-enfants ou leur famille alors même que la garantie de retour existe. Quand bien même on considérerait que cette garantie de retour pourrait poser problème, on sait qu’il suffit de rentrer une fois avec un visa unique pour pouvoir se maintenir sur notre territoire et que ce n’est pas la délivrance de visas à entrées multiples qui favoriserait une immigration non souhaitée et non choisie par la France.

Nous vous proposerons de tenir compte, avant de statuer sur une demande d’asile, des éventuelles condamnations ou des informations des services de renseignement de pays tiers de confiance, pour placer sous surveillance électronique certains étrangers assignés à résidence dans l’attente de leur éloignement afin qu’ils ne disparaissent pas. Nous vous suggérerons aussi de renforcer les sanctions en cas de non-respect des obligations telles que la présentation périodique aux services de police ou la remise du passeport. C’est ce qui est prévu dans votre texte. Encore faut-il que le non-respect de ces obligations ait des conséquences.

Vous l’aurez compris, il s’agit pour nous de rechercher un équilibre entre notre devoir d’accueillir ceux qui ont besoin et droit à notre protection, et notre responsabilité de reconduire effectivement les étrangers qui n’auraient pas obtenu ce droit. Cet exercice sera évidemment difficile, entre ceux qui veulent courir derrière les mesures les plus extrêmes – sans parler des projets de l’extrême droite qui dénient nos valeurs – et ceux qui invoquent tous les prétextes pour que jamais rien n’empêche la régularisation de ceux qui ont violé nos lois, tant et si bien qu’à leurs yeux, aucune règle ne saurait exister ou être appliquée.

Oui, l’exercice est difficile, mais il est nécessaire pour respecter nos valeurs de protection des opprimés, nos intérêts et notre droit qui commandent de n’accueillir, en dehors du droit d’asile, que ceux dont la France a besoin et qu’elle est capable de recevoir dignement.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Les deux dernières lois sur le droit d’asile et l’immigration sont relativement récentes puisqu’elles ont été adoptées en 2015 et 2016 avec le double objectif d’apporter des réponses concrètes au défi posé à notre pays : accueillir dignement les réfugiés et favoriser leur intégration tout en combattant l’immigration illégale.

De fait, la pression migratoire en Europe et en France est d’une ampleur sans précédent depuis 2015, cela a été rappelé à plusieurs reprises, et de nombreuses mesures ont été prises dans l’urgence, afin justement de pallier les urgences. Mais des ajustements restent à faire, c’est pourquoi ce projet de loi est nécessaire. Si les entrées illégales ont diminué au cours de l’année 2016, plusieurs zones sont sous tension : les Alpes-Maritimes, le Calaisis, Paris et sa région. Nos délais d’examen des demandes d’asile sont encore trop longs. La mise en œuvre des retours contraints des étrangers ne justifiant d’aucun droit au séjour en France demeure insuffisante.

Nous partageons les trois objectifs de ce texte : accélérer le traitement des demandes d’asile en réduisant le délai à six mois et améliorer les conditions d’accueil ; renforcer les moyens d’action pour lutter contre l’immigration irrégulière ; améliorer les conditions d’intégration et d’accueil des étrangers en situation régulière.

Nous avons tous constaté, dans nos circonscriptions comme lors des auditions, que ce texte soulève de nombreuses inquiétudes de la part des associations et des acteurs de terrain. En effet, depuis 1980, seize lois majeures ont modifié les conditions d’entrée, de séjour et d’asile sur notre territoire – environ un texte tous les deux ans… Nous avons beaucoup légiféré, j’oserai dire trop, et le bilan de ce qui fonctionne et des manquements aurait dû être fait plus souvent. Je pense que c’est l’une des raisons des incompréhensions et parfois du rejet que peut susciter ce projet de loi.

Notre politique migratoire évolue au gré de la géopolitique mondiale, comme l’a notamment rappelé la présidente de la commission des Affaires étrangères, mais aussi, c’est indéniable, au gré des changements politiques au niveau national. Les règles et les procédures applicables sont complexes et manquent de lisibilité. Il est primordial de les simplifier. Dans un souci de clarification, de pédagogie et d’efficacité, un bilan plus approfondi des politiques migratoires passées devrait être fait, ce que nous proposerons dans un amendement.

Mes collègues du groupe du Mouvement démocrate et apparentés et moi soutenons ce texte et son esprit. Nous souhaitons y apporter plusieurs modifications qui nous semblent susceptibles d’améliorer son équilibre. Notre objectif étant commun, nous parviendrons à nous mettre d’accord. J’ai bien noté, monsieur le ministre d’État, votre ouverture vers d’éventuelles amodiations, notamment sur la question de la rétention.

J’en viens à la partie relative à l’intégration. J’ai cru comprendre que M. Éric Ciotti considérait cette politique d’intégration insuffisante. Je pense effectivement que l’on peut mieux faire dans ce domaine, c’est pourquoi nous défendrons un amendement pour renommer le titre III en insistant sur les dispositifs destinés aux étrangers en situation régulière.

J’aimerais également vous entendre, monsieur le ministre d’État, sur les mineurs isolés étrangers : 15 000 enfants migrants sont arrivés en France en 2017 ; ils étaient seulement 8 000 en 2016. Sur le terrain, ils sont confrontés à un sentiment de défiance, notamment les adolescents suspectés d’être majeurs. Il existe de fortes disparités de prise en charge d’un département à l’autre. Au hasard du lieu où ils arrivent, ils se retrouvent protégés ou dans la rue ! Une coordination nationale est nécessaire, d’autant que les départements manquent de moyens et d’accompagnement.

Souvent livrés à eux-mêmes, ces enfants sont nombreux à tomber aux mains de réseaux criminels. C’est une réalité dont il faut parler : Amnesty International estime que 10 000 mineurs non accompagnés ont disparu en Europe. En janvier 2016, Europol a alerté sur cette situation. Nous avons déposé des amendements qui visent à protéger les mineurs de façon générale.

Sur le volet intégration, nous soutiendrons les propositions d’Aurélien Taché, notamment pour l’accès à l’emploi et à la formation, et nous déposerons des amendements en ce sens.

Nous souhaitons également revenir sur le délit de « solidarité », le délai de recours devant la CNDA, la notification par tous moyens des convocations, les critères de classement en procédure accélérée ou encore le choix de la langue. Et je souhaite, monsieur le ministre d’État, que l’esprit d’ouverture que vous avez manifesté englobe ces différents thèmes.

Cela peut sembler beaucoup, mais ce sont pour nous des ajustements de bon sens. Je ne doute pas que nos travaux aboutiront à un texte qui permettra à la France de gérer sa politique relative à l’asile, à l’immigration et à l’intégration de façon à la fois efficace et humaine.

Mme Marietta Karamanli. De l’avis de tous ceux – élus, associations, avocats, organisations non gouvernementales – qui suivent ces sujets sensibles et qui ont l’expérience du travail de terrain, comme de l’avis du groupe Nouvelle Gauche, nous sommes en train de durcir une réglementation qui n’a pas l’efficacité que l’on pourrait attendre. Pour autant, de nouvelles dispositions ne suffiront pas à résoudre les difficultés majeures auxquelles nous sommes confrontés.

Comme le remarque le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, s’il est louable de vouloir réduire la durée globale de la procédure d’asile, on ne doit pas le faire au prix d’une atteinte à l’effectivité de cette procédure. Or, à l’évidence, les principales dispositions de votre projet de loi entraînent : la multiplication des obstacles au dépôt des demandes de protection internationale, donc aux droits d’accès effectif à l’asile et au procès équitable ; l’accélération des traitements au détriment des garanties procédurales ; la remise en cause du recours suspensif et du droit à un recours effectif ; l’usage de principe de la rétention ou de la retenue au détriment de l’examen de situations personnelles ou de la protection des personnes les plus vulnérables ; la généralisation de la vidéo-audience sans l’accord des personnes et la dématérialisation des procédures.

Certes, on peut s’attendre à ce que, mécaniquement, davantage de décisions défavorables soient prises dans un même laps de temps. Mais cela ne résoudra pas les problèmes connus. Ce projet de loi inquiète non seulement les députés de l’opposition, mais aussi les institutions de la République qui s’interrogent sur sa pertinence : la Commission nationale consultative des droits de l’homme, le Défenseur des droits ou encore le Conseil d’État, qui a posé la question de l’opportunité d’une nouvelle réforme alors même que l’application de la précédente n’a pas encore pu être évaluée.

Avant d’examiner au fond les principales dispositions, je voudrais m’arrêter quelques instants sur la réalité vécue et rapportée par les acteurs de terrain. Notre pays a accueilli, en 2016, 217 000 migrants, 273 000 étudiants étrangers, et 80 000 autres étrangers au titre des regroupements familiaux, ces deux catégories représentant 72 % de la délivrance des visas à durée limitée. En 2016, notre pays a accordé sa protection à 29 000 réfugiés tandis que l’Allemagne en a fait bénéficier plus de 400 000 migrants. Ces quelques chiffres visent à la fois à relativiser la question de l’immigration et à mettre en évidence ces sujets et défis.

Nous restons songeurs car nous voyons que les problèmes d’opérationnalité ne sont aucunement évoqués ni pris en compte. Cette nouvelle législation intervient alors qu’en 2018, le nombre de demandeurs d’asile devrait augmenter de 30 %. On nous dira certainement qu’on fera plus de rétention administrative. Mais cette logique comptable est déjà à l’œuvre dans les processus d’examen des dossiers, où la qualité de l’instruction de demandes et des décisions rendues semble passer derrière les impératifs de rapidité et de nombre de décisions à rendre.

Faire passer la durée de rétention administrative de quarante-cinq à quatre-vingt-dix jours, avec prolongation possible si l’étranger fait obstacle à son éloignement, est inquiétant et sera sans doute peu efficace. Au-delà de quinze jours, comme l’écrit la CIMADE, le taux d’éloignement est inférieur à 2 %, et près de 55 % des personnes quittent le centre de rétention sans être reconduites. De fait, l’échec de la reconduite provient, dans bon nombre de cas, du refus des autorités consulaires des États de retour de délivrer un laisser-passer. Doubler la durée de rétention aura pour seul effet, dans la majorité des cas, de fragiliser la situation des personnes déjà en situation de précarité.

Tous les constats opérés sur place convergent : les mauvaises conditions d’hébergement et d’hygiène, les difficultés d’accès à l’information et aux soins, le désœuvrement – malgré les progrès enregistrés ces dernières années – sont le lot d’un grand nombre de personnes placées en rétention. Avec plus de personnes en rétention, et plus longtemps, les difficultés ne feront que s’aggraver.

Alors même que le pouvoir exécutif entend diminuer la détention et trouver des peines alternatives au plan pénal, rien n’est dit ici de la possibilité de développer des alternatives à la rétention des majeurs – le bracelet électronique, l’obligation de se signaler régulièrement auprès des autorités, la liberté sous caution, etc.

Ensuite, la réduction de 120 à 90 jours du délai pour déposer une demande d’asile s’opère dans un contexte de difficultés que relèvent nombre d’observateurs. Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a évoqué les obstacles linguistiques et matériels, les difficultés pour bénéficier d’un accompagnement juridique et social et pour accéder aux plateformes d’accueil des demandeurs.

La notification de l’OFPRA pourra être envoyée par tout moyen, notamment électronique, et plus seulement par courrier. Cette disposition, qui permettra de prendre plus rapidement une mesure d’éloignement, risque d’empêcher toute demande de titre dès lors que la personne sera déboutée.

L’augmentation de la durée de la retenue administrative, pour vérifier le droit de séjour, privera la personne concernée de liberté pendant 24 heures.

Le projet de loi est par ailleurs muet sur la situation des mineurs. Pourtant on comptait, en 2017, 305 enfants placés en rétention avec leur famille, contre 41 en 2013.

Le Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles et le Comité des droits de l’enfant des Nations unies ont affirmé le droit de tout enfant de ne pas être placé en détention pour des motifs d’immigration, et recommandé que tout type de détention d’enfants liée à l’immigration soit interdit par la loi.

La France a été plusieurs fois condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme à ce sujet entre 2012 et 2016. J’ai essayé de montrer en quoi ce projet ignorait une partie de la réalité, en quoi il aggravait la situation de personnes souvent vulnérables sans renforcer a priori l’efficacité des décisions et en quoi il était possiblement contraire à des principes et à des pratiques dans lesquelles une partie de l’Europe se reconnaît, une Europe qui s’inquiète des régressions que le projet européen comporte.

J’en viens à mes questions. Que vous inspire l’avis rendu le 15 février par le Conseil d’État, qui a souligné l’insuffisance de l’étude d’impact, alors qu’en vertu de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, le Gouvernement a obligation de fournir des études d’impact complètes ?

Quels seront les moyens consacrés à l’amélioration des conditions de rétention, eu égard à l’augmentation du temps de cette rétention donc, mécaniquement, du nombre de personnes retenues ?

Pourquoi ne pas avoir envisagé une réforme de l’OFPRA visant à déconcentrer, avec des moyens adéquats, une partie de son activité dans les régions où les demandes d’asile sont particulièrement nombreuses ?

Mme Danièle Obono. Je n’irai pas par quatre chemins : nous jugeons ce projet de loi inutile, contreproductif et dangereux. Inutiles, l’allongement de la durée de rétention et la suspicion généralisée portée sur les parents étrangers ; mal pensée et donc inutile, l’orientation directive sans garantie d’hébergement. Contreproductives, la réduction des délais de recours devant la CNDA et la généralisation des vidéo-audiences. Dangereuse et contreproductive, la réduction du délai de dépôt de la demande d’asile.

Désastreuse est en fait cette politique qui, au gré des articles, fait le tri entre bons et mauvais migrants, entre exilés à accueillir et exilés à chasser rapidement… La liste est longue ; elle ne sera pas épuisée ce soir. Elle est d’une grande violence pour les personnes concernées, les migrants et les migrantes, mais aussi pour ceux qui les soutiennent, les citoyens solidaires. C’est pourquoi nous souhaitons que nombreux soient ceux qui se saisiront de ce débat, dont nous espérons qu’il sera mené avec sérieux et sans caricature.

Il faut tout de même vous reconnaître l’habileté d’avoir, avec ce projet de loi, vidé totalement l’asile de son sens, et ce sans modifier d’un iota les textes qui proclament solennellement notre devoir de protection des persécutés. Pour traiter d’un sujet majeur, les migrations humaines dans une époque mondialisée, votre projet de loi use d’un outil mesquin : le rabot procédural. Vous déconstruisez les garanties procédurales et matérielles qui accompagnent ce qu’est une vraie demande d’asile et, tel un alchimiste, vous transformez des droits humains garantis en molle déclaration d’intention.

Il faut du temps au demandeur d’asile pour confier à des inconnus, dans un pays où tout lui est étranger, les souffrances endurées. Faut-il en plus imaginer qu’il doive le faire face à une caméra, devant laquelle il lui faudra exhiber les traces corporelles des tortures subies ? Pour votre Gouvernement, le droit d’asile semble n’être qu’un concept désincarné qui met en concurrence ceux qui demandent cette protection dont l’État français ne cesse pourtant de proclamer fièrement qu’il est le garant.

L’inutilité de votre loi, sa contre-productivité, la violence qu’elle suscite ne sont que le reflet de la posture dogmatique qui sous-tend l’ensemble des projets de loi proposés depuis le début de cette législature : pour lutter contre la pauvreté et la précarité, vous luttez contre les pauvres et les précaires. Mes propos peuvent être jugés polémiques, ils le sont. Et je les prononce avec gravité car le sujet est grave, et les conséquences des mesures que vous nous proposez plus graves encore.

Sous couvert d’ajustements techniques, ce projet vise à renforcer le contrôle, le rejet aux frontières. Il propose de l’assistance une conception a minima sans égard pour les victimes : Karim Ibrahim, 31 ans, réfugié traumatisé par ce qu’il avait laissé derrière lui, mort sur une bouche d’aération à la Porte de la Chapelle à Paris, le 8 février ; Malik Nurulain, dit Nour, mineur isolé, laissé sans le suivi psychologique dont il avait urgemment besoin, mort à Paris le 14 février ; Beauty enfin, dont on ne connaît pas le nom de famille, enceinte et malade, qui souhaitait rejoindre sa sœur pour finir sa grossesse mais que les gendarmes ont refoulée en pleine nuit à la frontière italienne alors qu’elle peinait à respirer.

Le groupe La France insoumise persistera à défendre tout au long de ces débats l’idée qu’une politique migratoire raisonnée, raisonnable et réaliste, juste et humaniste, est possible. Cette politique offre à ceux qui en ont besoin un accueil inconditionnel qui, au lieu d’étouffer les élans de solidarité multiples qui font l’honneur de notre République, les soutienne. Cette politique ne traite pas les mineurs comme des délinquants en puissance et n’organise pas une justice parallèle pour les personnes jugées indésirables. Cette politique ne s’enferme pas dans le cycle infernal des réformes permanentes du droit des étrangers pour aboutir au bout du compte à une organisation illisible qui crée davantage de problèmes qu’elle n’en règle. Cette politique, enfin, traite les êtres humains avec dignité.

En temps de crise, le sage construit des ponts, là où l’imprudent érige des murs. Nous continuerons à construire ces ponts ; mais vous, persisterez-vous à ériger des murs ? À cette question, nous espérons que la majorité répondra par la négative et rejettera ce projet de loi.

M. Stéphane Peu. Ce projet de loi ne nous paraît en aucun cas fidèle aux propos du candidat Emmanuel Macron ou à certaines déclarations humanistes du Président de la République, notamment devant le Conseil européen, lorsqu’il affirmait vouloir que la France assume mieux ses responsabilités par rapport aux réfugiés.

Il nous paraît aussi inutile. Le Conseil d’État a souligné, dans son avis, l’incontinence législative dont nous sommes atteints en matière de droits des étrangers : les lois s’accumulent et se succèdent sans que les services aient eu le temps de les mettre en œuvre et que l’on puisse juger de leur efficacité. Tout se passe comme s’il s’agissait de saturer l’espace du débat public en s’adressant à l’opinion majoritaire. Or, dans tous les pays européens, lorsqu’on a servi à l’opinion publique ce qui pouvait la satisfaire, elle a voté pour les solutions jugées les plus efficaces mais aussi les plus simplistes, c’est ce qui explique en grande partie la montée de l’extrême-droite.

Nous mettons en garde ce Gouvernement comme il aurait fallu mettre en garde les précédents, contre cette volonté de légiférer à tout prix dans le seul but de s’adresser à l’opinion publique, mais en faisant preuve d’une absence totale d’humanisme et en n’apportant aucune réponse efficace aux drames dont notre pays est le théâtre.

Nous ne comprenons pas qu’une loi puisse mêler dans un même intitulé les questions de l’asile et de l’immigration. L’asile est un droit fondamental régi par des conventions internationales. Cela n’a rien à voir avec la législation dont se dote un pays pour gérer ses flux migratoires. Assimiler les deux ne procède pas seulement d’une confusion technique et formelle, mais d’une confusion idéologique dangereuse, que l’on veut entretenir chez nos concitoyens et qui risque, à terme, de les inciter à rompre avec cette tradition d’accueil qui a marqué notre histoire.

Outre qu’il n’est pas efficace – rien n’y est proposé pour renforcer les moyens d’accueil des migrants alors qu’on sait les préfectures au mieux sous tension, au pire dans l’incapacité de faire face –, ce texte est également déséquilibré puisqu’il divise par deux le temps accordé aux demandeurs d’asile pour formuler leur demande ou déposer un recours. Mais il double, en revanche, le temps de leur rétention.

Nous considérons donc avec beaucoup de réserve – c’est le moins que l’on puisse dire – ce projet de loi. Nous ne sommes d’ailleurs pas les seuls, puisqu’il fait également l’unanimité contre lui parmi les associations qui œuvrent dans le secteur, jusqu’aux agents de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) et de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), qui ont manifesté leur réprobation à maintes reprises.

Nous regrettons enfin que ce projet fasse l’impasse, d’une part, sur le premier accueil – rien n’est fait pour permettre aux dispositions législatives déjà adoptées de s’appliquer correctement – et l’accès à la procédure ; d’autre part, sur les milliers d’immigrés qui sont en situation irrégulière et qui ne seront pas reconduits à la frontière. Tant qu’ils seront en situation irrégulière, ils alimenteront le travail au noir et les marchands de sommeil – bref, toute une économie parallèle. Il serait donc bon d’avoir le courage de sortir de cette hypocrisie et de prendre, parallèlement aux dispositions visant à réguler les flux migratoires, des mesures de régularisation. Cela s’est déjà fait par le passé sans que jamais cela ait créé un appel d’air : ni lors de la vague de régularisation de 1999, ni en 2004 quand on a procédé à des régularisations au titre de la vie privée et familiale. Allons-nous enfin permettre à ces dizaines de milliers de femmes et d’enfants qui participent à l’enrichissement de notre pays, qui sont les invisibles de la République, d’accéder aux droits et devoirs qui vont avec ?

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Si nous présentons ce projet de loi, c’est que nous regardons ce qu’est aujourd’hui le problème de l’immigration dans notre pays et que nous estimons, lorsque nous voyons l’ensemble de celles et ceux qui veulent franchir nos frontières illégalement, que nous sommes face à une véritable difficulté.

On nous reproche de mélanger asile et immigration. Si ces deux mots figurent dans le titre du projet de loi, c’est que nous estimons que, demain, l’immigration irrégulière pourrait mettre en péril le droit d’asile en Europe. On voit quel chemin sont en train d’emprunter certains États tentés par les solutions radicales. Croyez-moi, ce n’est pas une bonne chose. Ces pays regardent avec circonspection notre projet de loi qu’ils considèrent encore trop laxiste. Nous essayons de trouver le point d’équilibre qui doit empêcher notre contamination par les thèses extrémistes. C’est vrai, on peut toujours ajouter des mesures supplémentaires, mais nous voulons, comme nous le montrerons au cours des débats, conserver une approche balancée de ces questions.

Je tiens à remercier la rapporteure pour ses propos en phase avec la réalité. Il fallait, comme vous l’avez fait, se rendre en divers lieux, dans le sud, à Calais, pour constater ce qu’est non seulement la situation des migrants, mais aussi celle de la population et des forces de police et de gendarmerie. C’est sur le terrain que l’on constate que nos forces de l’ordre sont républicaines : ce sont elles qui empêchent que les choses dégénèrent parfois, comme cela a été le cas à Calais, lorsque deux groupes de migrants se sont violemment affrontés et que des coups de feu ont été échangés entre passeurs.

On voudrait faire croire que ces flux de migrants sont spontanés. Mais il n’y a pas de mouvement spontané ; tout ceci est très organisé. Je peux vous fournir les tarifs et ce qu’il en coûte pour passer en Libye, en Algérie ou en Espagne depuis la Corne de l’Afrique, suivant que vous êtes en première classe ou en seconde, et je peux vous citer le nom de grands trafiquants internationaux qui font fortune dans le trafic d’êtres humains et qui placent ensuite leur argent dans les paradis fiscaux. Oui, la réalité de l’immigration irrégulière est sordide. Les jeunes qui y voient le moyen d’atteindre leurs rêves se retrouvent souvent dans les pires situations.

Avec certains d’entre vous, je me suis rendu le mois dernier à Niamey pour y rencontrer un certain nombre de représentants africains et – pour la première fois – signer un accord aux termes duquel les uns et les autres s’engagent à lutter contre l’immigration irrégulière, à la fois en poursuivant les passeurs et en délivrant des laisser-passer consulaires. Nous verrons à l’usage comment ces engagements sont tenus ; il était déjà important qu’ils soient pris.

Nous sommes également allés à Agadez, d’où sont longtemps parties les caravanes qui conduisaient les migrants d’Afrique occidentale vers la Libye. Nous y avons visité un camp où les migrants nous ont raconté les horreurs subies avant de faire demi-tour depuis les rives de la Méditerranée pour rentrer chez eux, ayant renoncé à poursuivre un rêve devenu cauchemar. C’est aussi cela la réalité de l’immigration irrégulière, ici comme ailleurs.

Nous souhaitons pouvoir accueillir certains de ces migrants dans des conditions régulières pour leur offrir un avenir en Europe. C’est l’objet de plusieurs dispositions de ce projet de loi. Mais nous lutterons toujours contre l’immigration irrégulière et contre tous ceux qui participent à son développement, car il est faux de prétendre que 1,2 ou 1,3 milliard d’Africains pourront arriver en Europe d’ici 2050 : ce ne sera évidemment pas le cas si l’on veut éviter les affrontements, les guerres civiles et la dislocation du continent africain.

Les pays africains ont compris la nécessité de travailler ensemble pour bloquer les routes de l’immigration irrégulière qui sont aussi celles du trafic d’armes et de stupéfiants, celles par lesquelles arrivent l’insécurité et les guerres. Mettre un terme à ces flux illicites et rétablir la sécurité est le seul moyen pour eux d’atteindre demain une forme de prospérité.

À Agadez, nous avons entendu la population évoquer avec nostalgie la période d’avant, celle du Paris-Dakar, où les touristes européens venaient passer leurs vacances dans le désert, où les hôtels étaient pleins. Aux touristes de cette époque ont succédé les migrants : 330 000 en 2016, qui sont passés par Agadez pour se rendre en Libye, 70 000 aujourd’hui parce que les autorités ont pris un certain nombre de mesures.

Dans ces conditions, quoi que pense le Conseil d’État, je puis vous garantir que ces mesures sont efficaces, pour l’Afrique comme pour nous. L’avenir ne peut s’envisager que dans une collaboration entre nos deux continents. Marielle de Sarnez a raison de dire que, dans un monde globalisé, nos destins sont désormais totalement liés.

Il n’y aura pas de paix en Europe s’il n’y a pas de paix autour du bassin méditerranéen, si les pays africains n’ont pas la capacité de se développer. C’est la raison pour laquelle la France pousse aujourd’hui l’Europe à faire en sorte que le Fonds fiduciaire d’urgence et les différents crédits alloués soient à la mesure des attentes des pays africains : c’est le seul moyen d’éviter que les crises s’étendent aux pays européens.

Nous devons travailler ensemble, nouer des partenariats. C’est le sens des dispositions comme le « passeport talent » et de toutes celles qui permettent à des chercheurs de venir étudier et travailler dans notre pays, et à certains d’y créer leur entreprise. C’est aussi pour favoriser ce co-développement que nous voulons que les groupes multinationaux puissent recruter des chercheurs étrangers pouvant se déplacer dans les différents pays de l’Union européenne.

Il n’y aura de futur pour notre planète que si nous savons affronter ensemble les grands défis auxquels nous sommes confrontés, au premier rang desquels celui du changement climatique. Nous ne le gagnerons évidemment pas grâce à cette seule loi sur l’asile et l’immigration, mais elle y contribuera. En effet, les flux de migrants qui traversent l’Afrique sont largement provoqués par les changements climatiques. Or ces mouvements qui font se rencontrer des populations d’agriculteurs et des groupes nomades provoquent des affrontements, des crises et de l’insécurité, récupérés à leur profit par des terroristes qui s’appuient sur ces conflits locaux pour exporter leur idéologie mortifère.

Notre projet de loi doit se lire dans le cadre de cette action internationale conjointe. Lorsque le Président de la République essaie de faire en sorte qu’un État se reconstitue en Libye, c’est parce que, tant que cela ne sera pas le cas, les milices continueront d’appliquer leur loi ignoble, avec les conséquences épouvantables que l’on sait. Lorsqu’il se rend dans les pays du Golfe pour éviter que ne surviennent de nouveaux conflits, c’est parce que de ces conflits surgiraient de nouveaux flux de migrants vers l’Europe.

Madame la rapporteure pour avis au nom de la commission des Affaires sociales, les demandeurs d’asile devraient désormais être aptes à travailler au bout de six mois en moyenne, ce qui résoudra une partie des problèmes. Cela implique néanmoins d’augmenter le volume de cours de langue, car les réfugiés en provenance de l’Afrique subsaharienne sont assez loin du français. Nous devons nous donner les moyens de les intégrer dans notre société. Il est facile de les accueillir dans les marges, mais je suis de ceux qui pensent que ces personnes doivent réussir leur vie en France, si l’on ne veut pas les voir entraînées dans les dérives dont sont hélas le théâtre certains de nos quartiers.

Si je prends les positions que je prends, monsieur Peu, c’est que, comme vous, je connais bien les difficultés que traversent certaines de nos villes, déjà au bord de l’implosion. Si, demain, des dizaines, voire des centaines de milliers de migrants sont accueillis chez nous, ce n’est pas dans les beaux arrondissements qu’ils iront, mais dans ces quartiers en grande difficulté. C’est pour ne pas les voir s’enfoncer dans la misère que nous avons créé les quartiers de « reconquête républicaine ».

En ce qui concerne les conclusions du rapport rendu par le député Aurélien Taché, il faut bien sûr faire en sorte d’augmenter le volume des cours de langues et faciliter l’accès à la formation professionnelle. Certains d’entre vous ont peut-être pu observer le déploiement sur le terrain du dispositif HOPE – Hébergement, orientation et parcours vers l’emploi. C’est un exemple de ce qu’il est possible de faire, lorsqu’on s’en donne les moyens, pour permettre aux réfugiés de se construire un nouveau destin dans notre pays.

J’en viens à l’intervention de M. Boudié. Il est clair que des amodiations du texte sont possibles mais, avec 900 amendements, ce n’est pas un texte que l’on écrirait, ce serait une vingtaine ! Il faudra donc choisir. Pour notre part, nous devons trouver un équilibre par rapport à une ligne dont je ne dévierai pas, car j’aurais, au plus profond de moi-même, le sentiment de rompre avec ce que j’ai constaté en vingt ans de pratique politique, dans tous les quartiers, dans une agglomération comme celle que j’ai dirigée. Vous savez, cela aide, quelquefois, de connaître les choses en profondeur, de ne pas s’en tenir à la surface. Vous avez une connaissance intime ; vous connaissez les personnes et les familles ; vous savez ce que donne dans un quartier l’arrivée de nouveaux habitants ; vous savez comment des équilibres sur le point de se faire peuvent être détruits. C’est parce que j’ai cette conscience que j’ai accepté le ministère de l’Intérieur ; c’est aussi parce que je pense notre pays effectivement en grande difficulté et que, demain, nous pourrions connaître des problèmes gravissimes... Je le vois, excusez-moi, tous les jours ! Alors, oui, nous allons essayer de trouver ce point d’équilibre.

Je sais bien que M. Éric Ciotti trouve toujours que, partout, c’est un peu mou. Faites attention, monsieur le député, ou vous finirez par vous retrouver avec certains qui peuvent être plus durs que vous ! Ne vous soupçonnant pas de partager cette idéologie, je pense qu’un peu d’équilibre ne vous nuirait pas. Si vous pouviez faire montre, dans vos interventions, de ce sens de la nuance qui vous caractérise, j’en serais extrêmement heureux. Cela nous permettrait un dialogue d’une grande qualité.

Mme Émilie Bonnivard. Aucune réponse sur le fond !

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. M. Lagarde a dit vouloir juger sur l’équilibre. Jugez donc sur l’équilibre, mesdames et messieurs les députés. Nous voulons une loi équilibrée. Nous voyons tous les aspects des problèmes. Nous voyons l’aspect humain, nous voyons quelles sont les difficultés des migrants, nous voyons quelles conséquences peuvent s’ensuivre pour le fonctionnement d’une société, et nous cherchons le juste équilibre. Je ne prétends à rien. Je dis que ce projet de loi, fruit d’un long travail, nous semble présenter les conditions d’un tel équilibre et que vous pourrez donc l’adopter.

Mme Élodie Jacquier-Laforge a raison de relever que nous avons déjà beaucoup légiféré, mais avons-nous vraiment légiféré comme il fallait ? Je n’en suis pas sûr. Lorsque je considère l’évolution du nombre d’obligations de quitter le territoire français (OQTF) et des éloignements par rapport à celle du nombre de demandes d’asile, je me dis que nous n’avons peut-être pas adopté, dans le passé, la bonne méthode. Beaucoup de personnes, dites-vous madame la députée, critiquent cette loi. En effet, beaucoup pensent que, dans notre pays, l’accueil doit être inconditionnel. Pour ma part, je pense que c’est une erreur. Je leur laisse leurs convictions, mais ce serait une erreur profonde d’instaurer un tel accueil inconditionnel : demain, notre pays connaîtrait de grandes difficultés.

J’essaie de discuter avec tous. Dans les services qui s’occupent de ces problèmes d’asile et d’immigration, il y a des gens absolument formidables. Ceux qui sont au service des étrangers, dans les préfectures, sont des gens formidables. Ceux qui travaillent à l’OFII sont des gens exceptionnels ; on a beaucoup médit sur eux mais on les connaît mal. Allez discuter avec eux, et vous verrez quelle conscience ils ont de la personne humaine, vous saurez combien ils font leur travail avec cœur et passion, en essayant d’apporter une réponse à la souffrance humaine, mais, chaque fois, en faisant preuve de responsabilité.

Quant aux associations, vous n’entendrez peut-être pas tout à fait le même discours dans les départements qu’au niveau national : elles travaillent souvent en lien étroit avec les préfectures et l’ensemble des services. Si elles pensent leur action nécessaire, elles estiment que l’action de l’État est aussi absolument essentielle.

Si ce texte ne traite pas des mineurs non accompagnés, c’est parce que le Premier ministre est en discussion avec les présidents de département qui, précisément, n’ont pas souhaité que ce soit le cas. Je vous accorde que le problème est fondamental. Si le nombre de mineurs non accompagnés passe en quelques années de 4 000 à 18 000, je ne crois pas que ce soit un mouvement spontané. Et si nous ne traitons pas le problème dans ce texte, nos services y travaillent en profondeur : ils cherchent à remonter les réseaux de passeurs et à arrêter leurs opérateurs. Je vous rappelle, par ailleurs, que nous ne connaissons pas le nombre exact de mineurs non accompagnés. Aujourd’hui, une personne considérée majeure dans un département peut se rendre dans un autre pour s’y faire reconnaître mineure. Il nous faudrait donc une vue globale du problème ; c’est ce que nous proposerons aux présidents des départements. Ce que nous pressentons, c’est qu’au-delà des mineurs reconnus, ce ne sont pas 18 000 personnes mais bien plus qui se disent mineurs non accompagnés dans notre pays. Cette question, essentielle au cours des prochaines années, met en péril les finances de nombreux départements. Je pense que les discussions entre le Premier ministre et l’Assemblée des départements de France (ADF) aboutiront à l’expression d’une volonté commune et à un schéma d’ensemble qui permette de prendre en compte ce problème.

Pardonnez-moi, madame Karamanli, de ne pas partager votre diagnostic. Finalement, vous vous opposez frontalement, sur tous les points, au projet du Gouvernement. Je ne pense cependant pas que mes prédécesseurs, s’ils étaient présents parmi nous, seraient entièrement de votre avis. Ils ont été confrontés aux mêmes problèmes que moi ; ils ont connu les mêmes difficultés. Je ne prétends pas que les problèmes d’immigration irrégulière se résolvent de manière facile. Il faut effectivement faire preuve de beaucoup de responsabilité. Croyez-moi, c’est dans un souci de responsabilité que je propose un certain nombre des mesures que vous avez dénoncées. Oui, le projet de loi est conforme au droit européen. Beaucoup ont cité le Conseil d’État mais ce dernier a estimé que les dispositions du projet de loi étaient conformes – vous avez oublié de le mentionner – à la Constitution et aux droits fondamentaux protégés par l’Europe.

Oui, nous avons suivi la ligne du droit. C’est d’ailleurs parfois ce que l’on nous reproche. Oui, nous faisons une place au juge administratif et au juge des libertés et de la détention au sein des procédures, pour offrir des garanties, parce que nous voulons demeurer un État de droit même en faisant preuve de fermeté. Chacun est jugé individuellement. Quand l’OFPRA se prononce, ce n’est pas sur une somme de dossiers, c’est sur le cas d’une personne en se fondant sur l’ensemble des données qui la concernent. C’est une garantie fondamentale qu’offre notre pays.

Que vous dire, madame Obono ?

M. Jean-Michel Jacques. Il n’y a pas grand-chose à dire !

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Vous dites aimer les polémiques. Mais faites attention, parce qu’à force d’aimer les polémiques, on finit par dire n’importe quoi. Je ne le rappellerai pas ce soir mais l’un de vos amis a ainsi dit il y a trois ou quatre jours un grand n’importe quoi. On peut avoir les sentiments que l’on veut, on peut avoir la pensée que l’on veut. Mais franchement, se réjouir de la mort d’un membre des forces de l’ordre, qui fait le sacrifice de sa vie pour sauver une personne, c’est quand même, permettez-moi de le dire, totalement inconséquent ! Alors pas trop de polémiques !

Mme Danièle Obono. Ce propos est indécent !

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Essayons, si vous le voulez, d’être dans la mesure, c’est comme cela qu’ensemble nous progresserons.

Voilà, mesdames et messieurs, ce que je voulais vous dire ce soir, et nous essaierons de poursuivre ensemble, si possible, madame Obono, dans la bonne humeur. J’y veillerai personnellement.

Mme Danièle Obono. Très drôle ! (Mme Danièle Obono et M. Ugo Bernalicis quittent la salle.)

M. Thibault Bazin. Monsieur le ministre d’État, mes chers collègues, j’appelle votre attention sur la situation des mineurs non accompagnés dont – j’en suis étonné – aucun article de ce projet de loi « pour une immigration maîtrisée » ne traite, alors qu’il pose des difficultés à tous nos départements. On ne peut pas parler que des mineurs reconnus réfugiés. Le nombre des mineurs non accompagnés augmente de manière exponentielle. À quand une réaction ? Les chiffres de mon département de Meurthe-et-Moselle sont éloquents : de 94 demandes en 2014, nous sommes passés à 577 en 2017, dont 423 mineurs isolés. Ce phénomène entraîne des problèmes en cascade : structures d’accueil en nombre insuffisant, coûts importants, problèmes d’attribution.

Il est de notre devoir d’accueillir dignement les vrais mineurs non accompagnés, ceux qui ont été poussés à l’exil du fait d’une situation intenable. Il ne nous est, en revanche, pas possible d’offrir le même accueil à ceux qui détournent le droit, faux mineurs ou faussement isolés. Nous savons tous que des filières et des réseaux existent et prolifèrent ; il faut les démanteler. Les dispositifs actuels d’évaluation de la minorité et de l’isolement de ces personnes doivent nous interpeller. Est-il normal que cette évaluation ne soit pas la même selon les départements ? Tout à l’heure encore, vous avez reconnu, monsieur le ministre d’État, que des personnes déboutées dans un département se rendaient dans d’autres pour voir reconnue leur minorité et que la décision pouvait effectivement être différente. C’est révoltant ! Ces phénomènes ne peuvent perdurer !

Mes chers collègues, nous devons renforcer nos dispositifs afin d’aider nos services à détecter les faux mineurs et les faux isolés. Je vous proposerai quelques amendements dans ce but. D’une part, il s’agira de compléter l’article 47 du code civil afin qu’un acte d’état civil établi à l’étranger ne puisse se substituer aux documents d’identité délivrés par les États étrangers. D’autre part, il s’agira de créer un fichier national biométrique afin d’éviter à plusieurs départements de supporter ces évaluations longues, coûteuses et difficiles et d’alourdir inutilement la tâche de nos tribunaux qui n’en ont pas besoin.

Alors, monsieur le ministre d’État, en marche pour ces propositions ? (Sourires.)

Mme Laetitia Avia. Monsieur le ministre d’État, ce texte repose – je tiens à le saluer même si cela a déjà pu être dit – sur un équilibre. Il donne tout son sens au droit d’asile en ce qu’il l’encadre, le renforce et le sacralise, en ce qu’il rappelle qu’il est avant tout une protection qu’accorde l’État à des personnes faibles, des personnes qui doivent être mises en sécurité. C’est un refuge offert à des personnes qui fuient leur pays parce que c’est un théâtre de guerre ou parce que leur situation personnelle, leur opinion, leur ethnie, leur religion ou leur orientation sexuelle les met en danger. C’est l’essence du droit d’asile et il est bon de rappeler qu’il n’est pas un titre de séjour, un titre de circulation, un instrument juridique ou un outil dilatoire dans une procédure d’immigration.

Je ne reviendrai pas sur l’ensemble des éléments de ce texte ni sur tout ce que le groupe La République en Marche souhaite y apporter. En revanche, je veux rappeler, comme l’a fait la présidente Marielle de Sarnez, la nécessité d’une convergence européenne. Il serait erroné de penser qu’une politique d’asile cantonnée au seul territoire national soit possible.

Cela étant, je rejoins certains de nos collègues : il faut ouvrir le débat de l’immigration économique. Si l’asile est accordé à tous ceux qui doivent en bénéficier, qu’advient-il de tous les autres qui viennent de notre territoire ? Ils ne peuvent accéder à une vie digne, à des conditions de vie dignes que notre pays doit pouvoir leur offrir – c’est le « mirage européen » dont on a parlé. Vous avez évoqué, monsieur le ministre d’État, le « passeport talent », les étudiants et les chercheurs. Mais il nous faut des moyens juridiques, financiers, politiques, diplomatiques qui soient dignes de notre tradition historique d’accueil pour lutter contre ce déclassement par lequel sont doublement sanctionnés ceux qui quittent leur foyer sans être en mesure d’en construire un autre ici. Ma question est donc simple : quels moyens mobiliserez-vous pour atteindre cet objectif que nous partageons tous ?

M. Arnaud Viala. Nous examinons ce texte dans un contexte de forte pression migratoire. La charge affective de ces images de migrants en perdition en Méditerranée est forte tandis que le démantèlement de la jungle de Calais a eu, sur tous les territoires de France, des conséquences compliquées à gérer. Nous n’en sommes, par ailleurs, pas à la première loi sur l’immigration, sujet que vous avez choisi de traiter en même temps que l’asile. Les Français attendent de ce nouveau texte qu’il apporte des solutions.

Personnellement, je pense le texte insuffisant en l’état du point de vue de la maîtrise des flux. Mais je vous interrogerai plutôt, monsieur le ministre d’État, sur la gestion des étrangers en situation irrégulière déjà présents sur le sol français. Pouvez-vous en évaluer précisément le nombre ? Quelles dispositions de ce texte permettront de traiter ces cas extrêmement nombreux et extrêmement divers, ces situations individuelles complexes qui mettent en difficulté l’ensemble des services auxquels vous venez de rendre hommage ?

M. Pacôme Rupin. Monsieur le ministre d’État, le projet de loi que vous nous présentez ce soir n’est pas, à mon sens, idéologique ; c’est un projet pragmatique, qui part d’une réalité concrète et, à mon avis, indiscutable. Il vise à apporter des solutions aux problèmes que rencontrent tous les jours les services de l’État.

Ce projet de loi n’est pas idéologique car il n’appelle pas à changer la politique de la France, qui est depuis des siècles une terre d’asile. Nous aurions cependant pu être davantage encore une terre d’asile quand des milliers de personnes fuyant des conflits, ces dernières années, se sont retrouvées face à un système d’accueil mis à rude épreuve, complexe et aux délais longs. C’est bien l’efficacité de notre arsenal juridique et administratif qui est en cause, alors que nos concitoyens sont sensibles à la maîtrise des flux migratoires, à la lutte contre l’immigration irrégulière et que, tous, nous appelons à un accueil des demandeurs d’asile digne de la France. Ce projet de loi affirme cette volonté d’efficacité en réduisant le temps de la procédure de demande d’asile.

Grâce à la rapporteure, nous avons mené des auditions afin de juger, article par article, de l’efficience de chaque disposition et de son impact sur les droits des personnes. Nous avons un objectif : l’efficacité. Nous avons un principe : préserver les droits fondamentaux. Je prendrais un exemple qui me tient à cœur : le délai pour former un recours devant la CNDA. Le réduire d’un mois à quinze jours, c’est réduire le temps de procédure globale de la demande d’asile. C’est pour cela que je soutiens cette proposition, mais quinze jours sont-ils suffisants pour que toute personne, quelles que soient sa situation et sa langue, puisse former un recours et ne soit pas piégée par ce délai ? Un amendement sera donc proposé, visant à simplifier au maximum les modalités selon lesquelles former un recours, avec la possibilité, bien sûr, de compléter le dossier pendant l’instruction.

Quel est votre avis, monsieur le ministre d’État ? M’assurez-vous que le droit au recours sera bien effectif pour toute personne ?

M. Éric Diard. La France accueille… mais sous certaines conditions. La France accueille, mais ceux qui en ont le besoin impérieux ou ceux qui le méritent. La France accueille, mais ceux qui veulent aussi accueillir la France et ses valeurs dans leur vie. Il est nécessaire de rappeler ces principes aux uns, qui voudraient précisément ériger des murs à la place des ponts, mais aussi aux autres qui voudraient rayer nos frontières et notre identité d’un trait de plume. Votre projet de loi essaie, monsieur le ministre d’État, de suivre cette ligne : rappeler que la France accueille, mais aussi que nous avons des règles auxquelles il n’est pas possible de déroger.

En examinant les détails du dispositif, on remarque cependant différentes incohérences qui peuvent nuire à l’équilibre général de votre texte. Je me limiterai à deux exemples.

Premièrement, l’article 1er ouvre le regroupement familial et la carte de séjour pluriannuelle aux concubins. C’est un point faible de votre projet. Aujourd’hui, le concubinage est un mode de vie à part entière pour de nombreuses personnes, mais sa caractéristique principale est de ne faire justement l’objet d’aucun acte juridique. Comment prouver, monsieur le ministre, que deux personnes venant de l’étranger, de surcroît apatrides ou demandeuses d’asile, sont concubines ? Vous ouvrez la possibilité à des fraudes qui permettraient à des concubins d’opportunité de bénéficier du regroupement familial. Cela fragilise votre projet.

Deuxièmement, l’article 17 prévoit une assignation à résidence d’une personne faisant l’objet d’une interdiction du territoire ou d’une OQTF d’une durée maximale de cinq ans. Certes, cet article assure la conformité de notre droit à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et il concerne spécifiquement les étrangers dont le pays de provenance refuse le retour. Il est cependant difficilement concevable qu’une personne interdite de territoire reste en France cinq ans après avoir fait l’objet d’une telle interdiction. Et que se passe-t-il au terme de ces cinq ans ? L’assignation à résidence prend fin et l’on se retrouve avec une personne interdite de territoire sous contrôle de l’administration qui, subitement, pourrait y circuler librement.

Ces incohérences, ces contradictions affaiblissent à mon avis le projet de loi que vous venez de présenter. Nous avons besoin d’un texte juste et ferme ; les amendements que je proposerai viseront à gommer ses contradictions.

Mme Sandrine Mörch. J’évoquerai la situation des mineurs isolés. Le dossier d’Amnesty International, que nous venons de recevoir, pointe une faillite majeure, pas seulement de la France mais aussi de l’Europe : « Maltraités, suspectés, ignorés… Le sort des mineurs isolés étrangers est une honte pour l’Europe. » Moi aussi, j’ai honte, car nous nous défaussons collectivement, comme nous nous sommes défaussés lors de la crise migratoire de 2015. Un rapport d’Europol évoquait en 2016 près de 10 000 mineurs disparus car non pris en charge, à la merci des réseaux et vulnérables aux trafics en tous genres. La situation des mineurs à Calais était tout bonnement inacceptable.

En France, le nombre de mineurs isolés a doublé en 2017. Cette augmentation s’est malheureusement accompagnée d’une méfiance généralisée à l’égard de ces adolescents, souvent suspectés d’être majeurs, et d’une saturation des hébergements à Paris. Il semble que les trois quarts des jeunes qui se présentent pour demander une protection sont directement éconduits, sans évaluation de leur minorité. Ils doivent renouveler leur demande devant le juge alors que 50 % d’entre eux – nous n’avons donc pas les mêmes chiffres – seront ensuite reconnus mineurs. Quels dégâts entre-temps ! En raison de la violence de leur parcours migratoire et de leur extrême précarité en France, leur état de santé est alarmant, ce qui n’est bon pour personne – ni pour le pays d’arrivée ni pour le pays de départ. Ma question porte sur la réalité de ce phénomène de rejet systématique au guichet du dispositif d’évaluation. Avez-vous des chiffres précis ? Pouvez-vous nous préciser les moyens engagés pour lutter contre ce phénomène et protéger rapidement les mineurs isolés, ce qui est une obligation ?

M. Pierre-Henri Dumont. J’ai entendu M. le ministre d’État, que je remercie de son exposé, expliquer que ce texte était nécessaire pour que les choses changent pour les populations, par exemple à Calais, dont plusieurs collègues ont parlé et dont je suis le député. Ce qu’on voit plutôt, contrairement à ce qui nous a été dit lors de vos multiples visites sur le terrain, monsieur le ministre d’État, ou lors de la venue du Président de la République qu’accompagnaient plusieurs ministres il y a quelques semaines, c’est que ce texte ne changera rien à la situation locale.

On avait promis des évolutions extrêmement importantes de nature à résoudre la crise migratoire que nous connaissons à Calais car, contrairement à ce que beaucoup peuvent encore penser ici, 500 à 700 migrants y restent présents. Cette zone grise où des personnes migrantes peuvent demander l’asile, mais ne le font pas, demeurera après l’adoption de ce texte, quels que soient les amendements déposés par les membres de la majorité.

La lecture de ce texte suscite donc vraiment un sentiment de déception aggravé par les vingt-cinq ans d’inaction gouvernementale passée, avec cet apogée : le précédent gouvernement a laissé se créer le plus grand bidonville d’Europe où des migrants étaient entassés dans des conditions indignes de la cinquième puissance mondiale. Quant au démantèlement présenté comme un grand succès, il a surtout apporté la preuve d’une faiblesse manifeste qui aura duré plus d’un an.

J’appelle aussi votre attention sur les conséquences du Brexit. Le Royaume-Uni sortira des accords de Dublin, ce qui suscitera un afflux migratoire à ses portes, donc dans le Calaisis. Dans moins d’un an, le Royaume-Uni aura officiellement quitté l’Union européenne. Il est absolument nécessaire d’anticiper afin d’éviter que ne se reconstitue la réalité dramatique de ces dernières années. J’aurais aimé qu’on le fasse, dans ce projet de loi ou au moins au cours des discussions préalables.

M. Fabien Di Filippo. Monsieur le ministre d’État, ce n’est pas nous qui sommes durs, c’est la réalité des faits, et nous ne trouvons pas forcément de quoi la combattre dans ce texte. Je prendrai trois exemples.

Tout d’abord, vous voulez élargir aux frères et aux sœurs un regroupement familial qui représente déjà 40 % des titres de séjour. Qui va payer l’accueil de ces populations ? Si nous considérons par ailleurs la hausse de l’aide médicale d’État, l’augmentation de la durée des titres de séjour pluriannuels portée à quatre ans, et le nombre des bénéficiaires de la protection subsidiaire, cela crée un réel appel d’air, en totale contradiction avec les objectifs énoncés de raison.

J’évoquerai ensuite l’éloignement des déboutés du droit d’asile, notamment ces personnes originaires d’États considérés sûrs, tels les pays des Balkans ou l’Albanie, qui arrivent aujourd’hui en masse en France pour des raisons économiques. Selon les estimations, de 1 % à 7 % de ces déboutés du droit d’asile retournent dans leur pays ou sont éloignés du territoire. Comment comptez-vous augmenter drastiquement ce taux ? Les déboutés du droit d’asile n’ont pas vocation à rester sur le territoire français !

Enfin, des États bloquent le retour de leurs ressortissants, notamment quand ils sont déboutés du droit d’asile. Que comptez-vous faire ? Nous ne pouvons continuer de leur verser des aides au développement s’ils n’acceptent pas ce retour. Si vous voulez, monsieur le ministre d’État, plus d’humanité dans l’accueil des titulaires du droit d’asile qui viennent de zones de guerre, comme la Syrie, l’Éthiopie, la Somalie et un certain nombre de pays, si vous voulez plus d’efficacité dans l’intégration de ces personnes, il n’y a pas d’alternative : il faut réduire drastiquement le nombre d’arrivées en France.

Nous proposerons un certain nombre d’amendements en ce sens, mais je vous soumets d’ores et déjà ces trois problèmes, très importants.

Mme Isabelle Florennes. Au terme de nos échanges avec les différents acteurs publics et associatifs impliqués dans l’accueil et l’accompagnement des réfugiés et des migrants, nous nous sommes aperçu que la pénurie d’agents préfectoraux chargés de recevoir et d’examiner les dossiers déposés était pour partie à l’origine de l’important retard qui affecte leur traitement global. Lorsqu’on connaît le délai dans lequel les demandes d’asile sont instruites dans certains pays européens – notamment aux Pays-Bas où, comme l’indique Mme Marielle de Sarnez dans son projet d’avis, les décisions sont prises dans un délai moyen de vingt-cinq jours –, on ne peut que s’interroger sur notre système.

À cet égard, vous avez précisé, monsieur le ministre d’État – et je vous en remercie – que, parmi les 150 équivalents temps plein destinés à renforcer les services concernés, 35 agents seraient affectés à l’OFII, 15 à l’OFPRA et 50 à la CNDA. Toutefois, vous aviez annoncé, lors de l’examen des missions « Immigration, asile et intégration » et « Administration générale et territoriale de l’État » du projet de loi de finances pour 2018, que ces 150 postes devaient être dédiés à l’éloignement et à l’amélioration de l’accueil des étrangers en préfecture. Il me paraît donc difficile d’y inclure les postes alloués à l’OFPRA et à la CNDA. Aussi souhaiterais-je que vous nous apportiez quelque précision à ce propos.

Mme Elsa Faucillon. Monsieur le ministre d’État, lorsqu’on défend un texte que l’on veut efficace, il importe d’être précis. L’immigration serait « massive », le solde migratoire en « constante augmentation », dit-on. Il conviendrait, pour le démontrer, de donner des chiffres. Or, nous le savons, 87 % de l’immigration africaine se fait à l’intérieur du continent africain. Rappeler les chiffres est nécessaire si nous voulons parler de la réalité de l’immigration en France, en Europe et dans le monde.

Il importe également de savoir si, même dans le cadre de la sélection opérée entre les « bons » migrants – les demandeurs d’asile – et les « mauvais » – ceux qui, certainement en provenance d’Afrique, sont motivés par des raisons économiques –, nous sommes à la hauteur de notre tradition d’accueil. Or, bien que les engagements européens en matière de relocalisation pris par la France en 2015 soient très faibles au regard de ceux d’autres pays, ils n’ont été tenus qu’à hauteur d’à peine 20 %… Si, comme on aime à le rappeler, Michel Rocard a déclaré : « La France ne peut pas accueillir toute la misère du monde », n’oublions pas qu’il a ajouté : « mais elle doit savoir en prendre fidèlement sa part ». Force est de constater que tel n’est pas le cas. Je souhaiterais donc savoir, monsieur le ministre, ce que vous comptez faire pour accélérer le processus de relocalisation.

Enfin, vous avez évoqué la montée des populismes en Europe. Là encore, soyons précis : c’est de l’extrême-droite xénophobe qu’il s’agit. Soit on la combat, soit on croit la combattre en l’accompagnant un peu par le discours et les actes mais, souvent, l’original est préféré à la copie.

M. Guillaume Vuilletet. Manifestement, notre collègue entendait illustrer la notion d’approximation…

Monsieur le ministre d’État, lorsqu’on entend les caricatures qui tiennent lieu de « plan B » et de critiques, on se dit que vous êtes parvenu à une forme d’équilibre avant même que la discussion ne permette d’améliorer le texte. En effet, d’un côté, on s’inscrit dans la logique des quotas ; de l’autre, on défend une inconditionnalité qui, pour parler clair, est une forme de sanctuarisation du profit des passeurs qui pillent littéralement les migrants.

Ce faisant, on oublie de dire que ce texte équilibré, qui tient compte des réalités actuelles, comporte des avancées significatives pour ceux qui vivent de manière régulière sur le territoire français. J’en citerai un exemple : grâce à votre projet de loi, les étudiants qui ont suivi une formation en France pourront avoir leur première expérience professionnelle ou réaliser leur projet d’entreprise dans notre pays. Cette disposition, que j’avais proposée il y a une dizaine d’années dans un rapport du Conseil économique, social et environnemental, est juste, non seulement parce qu’elle permettra à ces étudiants de s’intégrer et de forger les outils de leur avenir, mais aussi parce qu’elle les dispensera de partir au Québec, par exemple, et de se mettre ainsi au service d’une autre économie que la nôtre après avoir été formés grâce à l’argent du contribuable français. Pouvez-vous nous dire comment nous pouvons faire en sorte que cette mesure ait également des retombées positives dans les pays d’origine ?

Mme Stella Dupont. Monsieur le ministre d’État, à l’instar de beaucoup de mes collègues, je me suis rendue dans plusieurs centres de rétention administrative où j’ai été choquée par le caractère déplorable de l’accueil réservé aux retenus – et je ne parle pas de la situation des enfants, déjà évoquée par nombre de mes collègues. Je souhaiterais savoir quel regard vous portez sur la situation de ces centres, qui ne vous échappe pas, et quels moyens vous envisagez de consacrer à l’amélioration de la rétention. Par ailleurs, ne pensez-vous pas qu’un état des lieux exhaustif de l’ensemble de nos centres de rétention éclairerait utilement notre réflexion dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2019 ?

Mme Marietta Karamanli. Monsieur le ministre d’État, je ne reviendrai pas sur la question de la rétention ; nous attendons votre réponse.

L’article 5 du projet de loi a pour objet de réduire les délais d’instruction de la demande d’asile par l’OFPRA et la CNDA. Une telle mesure rendra particulièrement difficile la préparation des dossiers par les demandeurs d’asile. À cet égard, le Défenseur des droits et le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe ont tous deux souligné la nécessité d’assurer l’effectivité des recours. Pensez-vous que cette nouvelle procédure garantira cette effectivité ?

Par ailleurs, l’article 8 vise à mettre fin au caractère suspensif des recours devant la CNDA, portant ainsi une atteinte manifeste au droit à un recours effectif consacré par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’Homme. En effet, dans son arrêt du 2 février 2012, I.M. c. France, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a jugé que l’effectivité d’un recours au sens de l’article 13 requérait que les intéressés disposent d’un recours suspensif de plein droit. Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a ainsi indiqué, dans une lettre adressée à l’Assemblée nationale, que cette procédure pouvait être de nature à emporter un risque de nouvelles violations. Quelle est votre analyse de ce point précis ?

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. M. Bazin m’a interrogé sur la situation des mineurs non accompagnés (MNA). Leur situation est actuellement traitée dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance (ASE) : ils sont considérés comme mineurs et non comme migrants. Une discussion est en cours, je l’ai dit, entre les présidents de département et le Premier ministre. Celui-ci est donc « en marche » pour vous apporter satisfaction. En tout cas, il vous expliquera ce qu’il compte faire. Sachez que la question, en particulier son aspect financier – car ces mineurs représentent une charge extrêmement lourde pour les départements, même si elle varie de l’un à l’autre – sera tranchée prochainement.

Mme Avia a raison, nous prenons des mesures de nature à assurer une réelle protection de ceux qui peuvent bénéficier du droit d’asile. Qu’il s’agisse du montant de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA), de la durée de son versement ou des durées de rétention, ces mesures se rapprochent des autres pays européens de manière à éviter qu’un choix puisse être fait en fonction des différences de législations. Nous faisons en sorte que celles-ci soient convergentes. Il n’y a que sur les points chers à M. Florent Boudié que nous divergerons un peu avec nos voisins européens, mais c’est une faiblesse qu’il nous pardonnera, je l’espère.

En ce qui concerne l’immigration professionnelle, nous ne voulons pas – ce serait tout de même paradoxal – que les demandeurs d’asile aient davantage de droits que les étrangers en situation régulière.

Puisque M. Viala a évoqué la « jungle » de Calais, j’en profite pour indiquer au député de Calais que, depuis que je suis ministre, je commence à connaître un peu cette ville où je me rends régulièrement. Si la « jungle » ne s’y reconstitue pas, c’est parce que le Gouvernement fait beaucoup d’efforts pour l’éviter.

Qu’est-ce qui va changer, me demande-t-on ? Actuellement, une personne en situation irrégulière peut théoriquement être condamnée à un an de prison et à une amende, mais ces mesures sont rarement appliquées. Nous allons les faire appliquer. La loi prévoit également une interdiction de territoire de trois ans. Ainsi les juges s’intéresseront-ils davantage aux problématiques que vous signalez. La garde des Sceaux a déjà donné consigne de traiter effectivement ces problèmes qui, jusqu’à présent, ne l’étaient pas.

Par ailleurs, si des étrangers sont actuellement en situation irrégulière, c’est précisément parce qu’auparavant, on ne savait pas trancher la question. Demain, en six mois, soit l’asile sera accordé, soit le demandeur sera débouté et fera l’objet d’un éloignement vers un pays de l’Union européenne ou vers un autre pays.

Monsieur Rupin, pour ce qui est de l’efficacité de nos dispositifs, Paris et l’Île-de-France se trouvent dans une situation particulière : environ 40 % de la demande d’asile s’y concentre. En général, on arrive à Paris puis on se dirige vers les départements périphériques, si bien que ces derniers éprouvent des difficultés, notamment en matière de délais.

Monsieur Diard, rien n’est modifié par rapport à la législation en vigueur concernant les concubins. En ce qui concerne les assignés à résidence, au bout de cinq ans, on peut prolonger ce statut. Vous le savez, nous avons signé avec certains pays des conventions aux termes desquelles les personnes renvoyées n’ont pas vocation à être l’objet de sévices dès leur descente d’avion – je n’en dis pas davantage. Or, comme des pays refusent de prendre cet engagement, nous sommes obligés de garder ceux de leurs ressortissants reconnus coupables d’actes très graves.

Mme Mörch est revenue sur le cas des mineurs non accompagnés. Je signale que des mineurs isolés se retrouvent en situation très difficile en région parisienne, au point que même les associations les plus bienveillantes ne parviennent pas à les prendre en charge. La plupart viennent d’un pays que je ne citerai pas. Nous avons pris contact avec ce dernier pour traiter ce problème. Autour de ces mineurs, en effet, toute une organisation criminelle s’est mise en place qui se sert d’eux comme de petites mains pour commettre des délits.

Mme Sandrine Mörch. C’est le résultat de la maltraitance !

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Dans l’Est de la France, monsieur Di Filippo, beaucoup d’individus sont venus sans visa. Dès que la loi sera votée, nous allons pouvoir débouter du droit d’asile, nous allons pouvoir renvoyer puisque les pays concernés sont d’accord. Voilà qui devrait changer singulièrement la situation qui, je l’avoue, s’était dégradée au cours de ces dernières années !

Pour ce qui concerne les pays africains, j’ai signé un protocole il y a trois semaines avec huit d’entre eux. Nous allons voir, au cours des prochaines semaines, si la situation évolue. Sachez que, pour les laissez-passer consulaires, non seulement nous demandons aux préfets de prendre systématiquement contact avec les consuls mais, au niveau central, nous avons constitué une équipe dédiée pour que, lorsque le problème n’est pas réglé au niveau consulaire, un contact direct soit établi avec les ministres de l’Intérieur des pays concernés.

Je viens d’évoquer, madame Florennes, les difficultés de la région parisienne qui concentre, je le répète, 40 % de la demande d’asile. Je comprends, par conséquent, que les délais ne soient pas forcément respectés comme ils le sont dans d’autres départements. Nous allons essayer de remédier à cette situation.

Les créations de postes concernent les services chargés des étrangers des préfectures, l’OFPRA, la CNDA, l’OFII ; elles permettront de changer la situation.

Mme Faucillon, élue dans les Hauts-de-Seine, et M. Rupin sont confrontés aux mêmes problèmes, même si leurs opinions politiques divergent. Eh bien, croyez-moi, vous verrez que les mesures que nous allons prendre ne feront pas de mal à vos territoires et j’espère que, lorsque nous serons entre nous, vous pourrez reconnaître, avec quelques-uns de vos collègues, que la situation a changé.

J’en viens aux réinstallations. Nous y procédons d’ores et déjà et nous en organiserons 10 000 à partir du Tchad, du Niger et du Proche-Orient. Je vous accorde que les relocalisations ont été peu nombreuses en Europe ; nous sommes le deuxième pays à en avoir fait.

Mme Karamanli a évoqué le Défenseur des droits. Il est vrai qu’il a pris des positions, ce qui honore sa fonction. Il se trouve que je l’ai connu au début des années 1980 et je peux vous renvoyer à plusieurs de ses discours que l’on qualifiera de moins précautionneux… Peut-être que, le temps et la fonction aidant, il a changé de point de vue.

En ce qui concerne la garantie d’effectivité des recours, je vous rassure : on aura toujours le droit, même en cours d’examen de la demande, d’envoyer des éléments supplémentaires pour étayer le recours déposé. Quant aux recours suspensifs, ils sont valables dans toute une série de pays à travers l’Europe, depuis l’Allemagne jusqu’à l’Estonie. Ils concernent les pays sûrs, les troubles à l’ordre public et un second examen négatif par l’OFPRA, soit l’accumulation d’éléments en défaveur du demandeur qui peut donc à juste raison être éloigné.

Monsieur Vuilletet, vous avez donné vous-même la réponse à votre question sur les étudiants étrangers. Il n’était pas possible pour eux, avez-vous soutenu, de créer leur entreprise en France ; ils vont donc au Québec ou ailleurs pour le faire – mais pas dans leur pays d’origine. Grâce au texte, ce sera désormais possible et je m’en félicite avec vous.

Enfin, madame Dupont, comme nous allongeons les durées de rétention, nous allons en même temps réaliser des travaux dans les CRA et les rendre totalement dignes – j’y veillerai avec une particulière attention. En effet, les personnes en rétention n’ont pas vocation à l’être dans n’importe quelles conditions. Je vous rappelle en outre que des représentants d’associations, des médecins visitent déjà ces centres et donnent donc leur avis sur les conditions de rétention : en général, ils sont vigilants. Je tiens donc à vous rassurer totalement.

Lors de ses six réunions des mercredi 4, jeudi 5 et vendredi 6 avril 2018, la commission des Lois examine les articles du projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif.

examen des articles

Titre Ier Accélérer le traitement des demandes d’asile et améliorer les conditions d’accueil

Chapitre Ier Le séjour des bénéficiaires de la protection internationale

Avant l’article 1er

La Commission examine les amendements CL73 et CL74 de Mme Marietta Karamanli, qui font l’objet d’une présentation commune.

Mme Cécile Untermaier. Les amendements CL73 et CL74 visent à faire en sorte qu’aucune mesure de non-admission ne puisse être prise sans que l’autorité administrative ait informé l’étranger concerné de son droit inconditionnel d’être admis sur le territoire français aux fins d’y déposer une demande d’asile.

En effet, l’effectivité du droit d’asile suppose la possibilité pour l’étranger d’être admis sur le territoire afin de déposer une demande de reconnaissance de sa qualité de réfugié. Nous souhaitons garantir qu’avant qu’une personne soit refoulée hors de France, sa demande d’asile ait bien été prise en compte.

Le mois dernier, une migrante nigériane est décédée en Italie après avoir refusé de se séparer de son mari, refoulé à la frontière en pleine nuit par les gendarmes. Cette femme, atteinte d’un lymphome, souhaitait terminer sa grossesse et se faire soigner en France auprès de sa sœur. Si les tragédies de ce type sont loin d’être exceptionnelles, nous devons faire en sorte qu’elles ne se reproduisent plus. Tel est l’objet des amendements CL73 et CL74, visant à mettre fin au refus unilatéral de l’autorité publique, qui ne permet pas de prendre en considération l’ensemble des demandes, qu’il s’agisse d’une demande d’asile ou d’une demande visant à bénéficier de soins médicaux.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je crois que vos amendements sont déjà satisfaits par les dispositions actuelles du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Son article L.221-4, notamment, relatif au maintien en zone d’attente, dispose ainsi que « l’étranger est informé des droits qu’il est susceptible d’exercer en matière de demande d’asile. »

Ensuite, vous le savez, la volonté de déposer une demande d’asile ne suffit pas à elle seule à se voir accorder le droit de se maintenir sur le territoire : le ministère de l’intérieur sollicite l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), qui se prononce sur le caractère fondé ou non de la demande dans un délai de quatre jours. Selon la réponse de l’OFPRA, la police aux frontières peut alors prononcer une admission sur le territoire, le temps que l’étranger dépose sa demande auprès de l’office.

Je me suis rendue dans les Hautes-Alpes, à un point où ont lieu de nombreux passages et où sont prononcées des décisions de non-admission, et j’ai pu constater que l’information sur la possibilité de demander l’asile est systématiquement donnée.

Je vous invite donc à retirer vos amendements, et émettrai à défaut un avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. En dépit de la disposition légale à laquelle vous faites référence, censée nous rassurer, aussi bien les associations présentes sur place que la presse nous alertent régulièrement sur le fait que des personnes se trouvent refoulées sans avoir eu la possibilité de faire valoir une demande d’asile : la situation théorique que vous décrivez ne correspond donc pas à la réalité.

M. Florent Boudié. Le cas dramatique qui vient d’être cité doit être examiné avec attention : il convient en particulier de prendre connaissance des explications données à ce sujet par les services de l’État.

Sur le fond, ces amendements posent problème en ce qu’ils supposent, comme l’a dit la rapporteure, que le simple fait d’avoir eu l’intention à un moment donné, une fois la frontière franchie, de demander l’asile, donnerait le droit à une personne de se maintenir sur le territoire français. Or, ce n’est pas le cas : les lois de 2015 et 2016, que vous connaissez fort bien, ne prévoient le droit à se maintenir qu’à partir du moment où la demande d’asile a été enregistrée. Non seulement vos amendements sont satisfaits à plusieurs niveaux – à toutes les étapes, qu’il s’agisse de la rétention, de la non-admission ou de la zone d’attente, chaque ressortissant se voit indiquer ses droits –, mais en les défendant, vous êtes en contradiction avec des dispositions que vous avez pu soutenir par le passé.

M. Ugo Bernalicis. S’il était isolé, le cas qui a été cité ne serait peut-être pas significatif. Or, de tels cas ne sont pas rares. Le tribunal administratif de Nice a rendu le 22 janvier 2018 une ordonnance sanctionnant l’administration pour le refoulement immédiat d’un enfant de douze ans à la frontière franco-italienne – y avait-il un doute sur la minorité de cet enfant ?

C’est notre rôle, en tant que représentants de la Nation, de dire à l’exécutif que la loi doit être renforcée parce que son application n’est pas toujours effective. C’est pourquoi un amendement ayant cet objet devrait être salué, reconnu comme une évidence et, bien sûr, adopté sans la moindre hésitation. La mesure est justifiée sur le fond, ne serait-ce qu’en raison de ce que l’on constate tous les jours sur le terrain. Si vous en êtes conscients, vous ne pouvez que voter en faveur de ces amendements sans invoquer je ne sais quel autre article de loi qui les rendrait inutile.

Mme Marietta Karamanli. Il y a un an, en janvier 2017, lors de son passage à Berlin, Emmanuel Macron, alors candidat à l’élection présidentielle, s’était clairement démarqué de la position du Gouvernement en faisant l’éloge de la politique d’accueil de Mme Merkel, qui avait ouvert le territoire allemand à un million de migrants et de réfugiés en 2015, et en la remerciant d’avoir sauvé nos valeurs communes. Il reprochait cependant à l’Europe de ne pas avoir réagi comme elle l’aurait dû, en refusant les quotas d’accueil par pays – que la chancelière aurait, pour sa part, souhaité mettre en place, et s’opposait ainsi frontalement à la position du Premier ministre de l’époque, qui refusait le principe de l’accueil inconditionnel, jugeant que la politique de Mme Merkel n’était « pas tenable dans le temps ».

Un certain nombre de responsables avaient alors approuvé M. Macron, notamment Daniel Cohn-Bendit, qui avait déclaré qu’il était le premier grand responsable français à sauver notre honneur sur ce dossier. Je ne comprends pas pourquoi le fait de vouloir aujourd’hui faire figurer dans ce texte le rappel de ce qui équivaut à un principe constitutionnel peut poser problème.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avant même que nous n’abordions l’article 1er, certains s’emploient à rouvrir le débat sur le thème « Accueille-t-on des demandeurs d’asile en France ? ». Les 100 000 demandes d’asile présentées en France en 2017 – chiffre en très forte augmentation – montrent que la procédure est préservée. Comment peut-on reprocher à notre pays de manquer de générosité ?

Je le répète, l’article L.221-4 du CESEDA prévoit une information en zone d’attente et je peux vous assurer que la mesure est mise en œuvre sur le terrain, notamment à la frontière franco-italienne, au col de l’Échelle, que ce soit par la police aux frontières ou par les associations qui effectuent des maraudes. Je me suis rendue sur place, où j’ai notamment visité l’Algeco où sont abritées les personnes concernées – qui, je le précise, souhaitent le plus souvent quitter la région – et où elles sont parfaitement informées de leurs droits.

La Commission rejette successivement les amendements CL73 et CL74.

Article 1er (art. L. 313-11, L. 313-13, L. 313-18, L. 313-25 et L. 313-26 [nouveaux] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Création de cartes de séjour pluriannuelles pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les apatrides

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 1er du projet de loi crée deux nouvelles cartes de séjour pluriannuelles, d’une durée de quatre ans, au profit des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides, ainsi que de leurs familles. Elles se substitueront aux cartes de séjour « vie privée et familiale » d’un an qui leur sont aujourd’hui délivrées.

Dernières modifications législatives intervenues :

Les conditions de délivrance de la carte de séjour « vie privée et familiale » ainsi que la création de la carte de séjour générale de quatre ans avaient été introduites dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d’asile par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

Modifications apportées par la commission des Lois :

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

1. L’état du droit

a. La protection subsidiaire

Issu de la transposition de l’article 15 de la directive « Qualifications » du 13 décembre 2011 ([18]), l’article L. 712-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), précise que la protection subsidiaire est accordée à toute personne qui ne remplit pas les conditions d’octroi du statut de réfugié mais qui établit qu’elle est exposée dans son pays à un risque réel de subir l’une des atteintes graves suivantes :

« a) la peine de mort ou une exécution ;

« b) la torture ou des peines et traitements inhumains et dégradants ;

« c) s’agissant d’un civil, une menace grave et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d’une violence qui peut s’étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d’une situation de conflit armé interne ou international. »

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 ([19]), transposant la directive « Qualifications » du 13 décembre 2011, a modifié la définition précédente, issue de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 ([20]), afin notamment de supprimer le caractère « direct » de la menace pesant sur la personne demandant la protection. Cette nouvelle définition permet de mieux distinguer la protection subsidiaire du statut de réfugié.

Le Conseil d’État se montre soucieux de garantir le caractère premier du statut de réfugié par rapport à la protection subsidiaire, jugeant à plusieurs reprises qu’il ne pouvait être procédé à l’examen du droit à bénéficier de la protection subsidiaire qu’après qu’il ait été établi que le demandeur ne pouvait se voir reconnaître la qualité de réfugié ([21]).

La protection subsidiaire est accordée par l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA). Pour l’année 2016, 9 647 personnes se sont vues reconnaître cette protection, contre 15 051 qui se sont vues accorder le statut de réfugié.

Au 31 décembre 2017 30 393 personnes bénéficiaient de la protection subsidiaire et 196 664 du statut de réfugié.

Alors que les réfugiés statutaires se voient délivrer, dès leur première admission au séjour, une carte de résident d’une durée de dix ans, renouvelable de plein droit ([22]), les bénéficiaires de la protection subsidiaire ne reçoivent qu’une carte de courte durée :

– à l’octroi de leur protection, l’article L. 313-13 du CESEDA prévoit qu’ils reçoivent une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » d’une durée initiale d’un an ;

– cette carte est, selon l’article L. 313-18 du CESEDA, renouvelée ensuite par période de deux ans ;

– dès lors qu’ils justifient d’une résidence régulière d’au moins cinq ans et de ressources stables, régulières et suffisantes, les bénéficiaires de la protection subsidiaire peuvent obtenir une carte de résident, valable dix ans, selon les dispositions de droit commun prévues à l’article L. 314-8 du CESEDA.

Si ces durées sont en tout point conformes aux exigences minimales de la directive « Qualifications », l’étude d’impact associée au présent projet de loi relève que plusieurs États membres de l’Union européenne délivrent des titres de séjour aux durées sensiblement plus longues : entre trois et cinq ans.

b. Le statut d’apatride

En vertu de l’article L. 812-1 du CESEDA, le statut d’apatride est reconnu à toute personne répondant à la définition posée par l’article 1er de la convention de New York du 28 septembre 1954, c’est-à-dire « à une personne qu’aucun État ne considère comme son ressortissant par application de sa législation ».

Les demandes sont instruites par l’OFPRA, qui a reconnu cette qualité à 19 personnes en 2017. Au total, 1 425 apatrides bénéficiaient de la protection de la France au 31 décembre 2017.

Comme les bénéficiaires de la protection subsidiaire, les personnes à qui la France reconnaît le statut d’apatride ne bénéficient que de titres de séjour assez brefs :

– ils se voient ainsi, tout d’abord, délivrer, conformément à l’article L. 313-11 du CESEDA, une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » d’une durée initiale d’un an ;

– cette carte est ensuite renouvelée, ainsi que le prévoit l’article L. 313-18 du CESEDA, pour une durée de quatre ans ;

– cependant, sur le fondement de l’article L. 314-11 du CESEDA, au terme de trois années de résidence régulière, les apatrides peuvent se voir délivrer une carte de résident, d’une durée de dix ans.

2. Le dispositif proposé

Le présent article allonge la durée du premier titre de séjour délivré aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux apatrides de un à quatre ans. Les conditions qui justifient l’octroi de ces protections étant en effet durables, il semble peu approprié de leur délivrer des titres pour une durée aussi brève.

Une telle brièveté peut en outre constituer un frein à l’intégration des personnes concernées et les fragiliser dans leurs démarches en matière d’emploi ou de logement. Cette situation est souvent incomprise des personnes protégées, qui sont de plus en plus nombreuses à saisir la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) pour obtenir un titre de séjour de plus longue durée.

La durée de quatre ans retenue par le projet de loi correspond à celle prévue pour la carte pluriannuelle « générale », créée par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, et prévue à l’article L. 313-1 du CESEDA.

Les alinéas 2 et 3 du présent article suppriment les dispositions relatives au premier titre de séjour des personnes bénéficiant de la protection subsidiaire ou du statut d’apatride, ainsi qu’à leurs familles, prévues par les articles L. 313-11 et L. 313-13 du CESEDA.

Les alinéas 4 à 6 créent, au sein de la section 3 du chapitre III du titre Ier du livre III du CESEDA, une sous-section 5, consacrée à la carte de séjour pluriannuelle des bénéficiaires de la protection subsidiaire.

À l’intérieur de cette sous-section, le nouvel article L. 313-25 précise qu’une carte de séjour pluriannuelle d’une durée maximale de quatre ans est délivrée, dès sa première admission au séjour (alinéa 7), au bénéficiaire de la protection subsidiaire (alinéa 8) ainsi qu’aux membres de sa famille.

Les dispositions relatives à la famille reprennent la rédaction de l’article L. 313-13, abrogé par l’alinéa 2 du présent article. La carte de séjour pourra donc être attribuée, outre au bénéficiaire de la protection subsidiaire :

– à son conjoint s’il a été autorisé à séjourner en France au titre de la réunification familiale (alinéa 9), mais à la condition que le mariage ou l’union civile ait été célébré depuis au moins un an lorsqu’il intervient postérieurement à l’introduction de la demande d’asile (alinéa 10) ;

– à ses enfants dans l’année qui suit leur dix-huitième anniversaire (alinéa 11) ;

– à ses ascendants directs si la personne protégée est un mineur non marié (alinéa 12).

L’alinéa 13 précise que cette nouvelle carte pluriannuelle portera la mention « bénéficiaire de la protection subsidiaire » ou « membre de la famille d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire ». Ces mentions se substitueront donc, pour ces bénéficiaires, à la mention « vie privée et familiale » qui était jusqu’ici portée sur leur titre de séjour temporaire.

Les alinéas 16 à 25 créent une sous-section 6 consacrée aux bénéficiaires du statut d’apatride et qui comprend des dispositions analogues : carte de séjour pluriannuelle de quatre ans, admission de la famille, et nouvelles mentions « bénéficiaire du statut d’apatride » ou « membre de famille d’un bénéficiaire du statut d’apatride ».

L’alignement des conditions d’admission de la famille sur celles jusqu’ici applicables aux seuls bénéficiaires de la protection subsidiaire constitue une avancée réelle pour les apatrides. Le champ du public éligible à un titre de séjour en qualité de membre de famille d’apatride, tel qu’il est aujourd’hui précisé par le 10° de l’article L. 313-11 du CESEDA, est en effet plus restreint et ne comprend pas, notamment, les parents, s’il s’agit d’un mineur non marié.

Comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi, cet alignement conduit à harmoniser le droit applicable aux membres de famille des personnes protégées par l’OFPRA : quelle que soit la protection reconnue à l’étranger, réfugié, protection subsidiaire ou apatride, les mêmes règles d’entrée en France et d’admission au séjour seront désormais applicables.

S’il allonge la durée des premiers titres de séjour accordés aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux apatrides, le présent article maintient donc un traitement différencié entre eux et les réfugiés. Cette différenciation, prévue par la directive « Qualifications », devrait être conservée dans les prochains textes européens.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé que cette différence de traitement n’était pas contraire au principe d’égalité « compte tenu de ce que les personnes concernées relèvent de régimes juridiques différents ».

Lors de son audition par votre rapporteure, le représentant en France du Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR), M. Ralf Gruenert, a souligné que cet article, en offrant une stabilité juridique à même de faciliter l’intégration des personnes concernées, représentait une avancée importante, qui pourrait servir de modèle en Europe.

*

La Commission examine les amendements identiques CL54 de M. Fabien Di Filippo, CL145 de M. Éric Ciotti et CL483 de M. Sébastien Huyghe.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL54 vise à supprimer l’article 1er, prévoyant une réforme des cartes de séjour « protection subsidiaire » et « apatridie » qui fixe la durée du titre à quatre ans dès la première admission au séjour. Nous craignons en effet qu’une telle mesure ne constitue un appel d’air pour les demandes d’asile, à un moment où il est indispensable de réduire les arrivées sur notre sol, dont le nombre est devenu très important – comme l’a indiqué la rapporteure, on a compté 100 000 demandes d’asile pour la seule année 2017.

M. Éric Ciotti. Il semble pour le moins étonnant de délivrer un titre de séjour de quatre ans à une personne bénéficiant d’une protection subsidiaire. Je rappelle que le principe de l’asile est de protéger une personne opprimée dans son pays en raison des violences ou des menaces dont elle peut faire l’objet. Cependant, l’asile comporte une modalité qui ne doit pas être perdue de vue : il doit prendre fin avec le retour de la personne dans son pays d’origine, dès que l’amélioration dans ce pays le permet. Toutes les démocraties doivent avoir pour objectif de veiller à ce que des territoires marqués par la guerre, l’oppression, la violence, redeviennent un jour des territoires des paix et puissent à nouveau accueillir leurs ressortissants.

De ce point de vue, la durée de quatre ans prévue par l’article 1er me paraît beaucoup trop longue : il me semble préférable d’en rester à un titre d’un an, afin de permettre à notre pays d’exercer sa faculté de choisir la durée et la qualité des personnes qu’il accueille sur son territoire. Opter pour une durée de quatre ans revient pour la France à se priver d’une marge de manœuvre extrêmement importante et à provoquer un appel d’air de plus en plus important, donc une augmentation de l’immigration. Comme nous ne cesserons de le répéter tout au long de l’examen des articles, ce texte va aboutir à une augmentation de l’immigration légale et nourrir des filières de passeurs, c’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article 1er.

M. Sébastien Huyghe. L’article 1er vise à rapprocher deux régimes de protection bien distincts : d’une part, le régime applicable aux personnes bénéficiant de la protection subsidiaire ou reconnues apatrides, d’autre part, celui applicable aux bénéficiaires de l’asile. Il prévoit d’augmenter la durée de validité des titres de résident dès la première délivrance au profit des personnes bénéficiant de la protection subsidiaire ou reconnues apatrides.

Or cette modification risque de créer des confusions entre les différents régimes juridiques de protection et surtout de dissuader les efforts d’intégration. C’est pourquoi l’amendement CL483 tend à la supprimer afin de maintenir le dispositif actuel.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Pour ma part, je vous répéterai tout au long du débat qu’il n’y a pas d’appel d’air possible en matière de protection. Au contraire, notre pays s’enorgueillit de mettre en œuvre des mesures de protection des personnes. Je rappelle que le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé aux personnes exposées dans leur pays d’origine à la peine de mort ou à une exécution, à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants, à une menace grave et individuelle contre leur vie ou leur personne en raison d’une violence aveugle résultant d’une situation de conflit armé interne ou international. Les conditions que je viens d’énoncer étant généralement durables, il me semble justifié de prévoir la protection des personnes concernées pour une durée de quatre ans.

Par ailleurs, le fait que cette mesure fasse l’objet d’un renouvellement automatique permet une meilleure administration par l’État, en évitant notamment des passages supplémentaires dans les préfectures, mais aussi des recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Je rappelle que les réfugiés obtiennent une carte pour dix ans, et que l’article 1er maintient bien deux statuts différents, tout en créant une protection remarquable.

M. Florent Boudié. Ces amendements du groupe Les Républicains sont intéressants en ce qu’ils montrent qu’entre l’Apocalypse selon Éric Ciotti et notre propre conception, il existe une différence majeure quant aux valeurs défendues. Je veux d’abord rappeler que toute personne bénéficiant du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire s’est vu appliquer des critères extrêmement précis résultant de la convention de Genève de 1951 et de nos obligations constitutionnelles. Il ne saurait donc y avoir d’appel d’air, l’OFPRA examinant chaque situation individuelle.

Nous pensons que toute personne ayant été victime, au cours de son parcours migratoire, de persécutions, de menaces, de conflits, a le droit, lorsqu’elle arrive en France, de bénéficier d’une situation de stabilité. Nous souhaitons aussi que toutes les garanties, toutes les possibilités d’intégration lui soient accordées. Enfin, je rappelle que lorsque les conditions se sont améliorées dans le pays d’origine, la protection subsidiaire peut être retirée, ce qui est relativement fréquent.

M. Éric Ciotti. Il ne s’agit naturellement pas de remettre en cause les principes de la protection subsidiaire, qui sont acquis et légitimes. Le problème, c’est que l’article 1er va priver notre pays de la capacité de délivrer un titre de séjour pour un an – durée qui me paraît raisonnable, contrairement à celle de quatre ans. Derrière la mesure proposée, il y a une forme de contingentement matériel : contrairement à vous, j’estime préférable que chaque année, les préfectures instruisent les dossiers, convoquent les personnes concernées, évoquent avec elles leur situation, y compris en matière d’intégration, et soient en mesure de suivre librement l’évolution dans le pays d’origine – où il est toujours permis de penser que la situation finira par s’améliorer, y compris dans ceux connaissant la guerre : à défaut, il y a de quoi désespérer !

Je suis, tout autant que vous, attaché au principe de la protection subsidiaire. Mais j’estime nécessaire que notre pays conserve une marge de décision en matière de politique migratoire : nous ne devons pas nous priver de notre capacité à décider.

M. Sacha Houlié. Puisque vous parlez de contingentement matériel, j’appelle votre attention sur le fait que la pluriannualité des titres a vocation à apporter une réponse à la fois administrative et effective à l’engorgement des préfectures – que vous reconnaissez par ailleurs –, dépassées par les nombreuses demandes présentées en matière de droit d’asile et de titre de séjour. Malheureusement, la situation des pays dont sont issues les personnes venant demander la protection de la France n’évolue pas aussi rapidement que vous le dites, et la situation matérielle des demandeurs ne progresse pas davantage. Protéger ces personnes grâce à la carte de séjour pluriannuelle prévue par l’article 1er constitue, à nos yeux, une nécessité administrative autant que pratique.

Mme Cécile Untermaier. Madame la rapporteure, comment la durée de séjour au titre de la protection subsidiaire va-t-elle s’articuler avec celle des autres titres de séjour pouvant être délivrés ?

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. L’article 1er prévoit une carte de séjour de quatre ans pour les personnes bénéficiant de la protection subsidiaire et de la protection accordée au titre de l’apatridie. Les personnes réfugiées se voient délivrer un titre de dix ans.

Mme Cécile Untermaier. Il me semble que ce texte doit non seulement prévoir des mesures relatives à la demande d’asile, mais également préciser comment celles-ci se combinent avec les autres dispositions relevant de notre politique d’immigration maîtrisée. En l’occurrence, j’aimerais savoir comment le titre de séjour de quatre ans généreusement prévu par cet article 1er – sans doute pour nous faire avaler d’autres pilules plus amères – va s’articuler avec les autres titres de séjour délivrés par la France, et qui posent les mêmes problèmes en termes de charge de travail pour l’administration.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. La carte de séjour de quatre ans prévue par l’article 1er ne devrait pas poser de problèmes particuliers aux préfectures, qui sont habituées à gérer notamment la carte pluriannuelle générale, délivrée également pour quatre ans.

La Commission rejette ces amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL365 de M. Éric Coquerel.

Mme Danièle Obono. L’amendement CL365 vise à prolonger l’esprit de l’article 1er de ce projet de loi en égalisant le droit au séjour de plein droit pour la cellule familiale de toutes celles et de tous ceux bénéficiant d’une protection internationale telle que la reconnaissance du statut de réfugié, d’apatride, ou de la protection subsidiaire.

Comme il est indiqué dans l’étude d’impact du présent projet de loi, le droit européen laisse aux États membres la possibilité de délivrer des titres d’une validité supérieure pour la protection subsidiaire et pour celle accordée aux apatrides. Dès lors, nous ne comprenons pas pourquoi le Gouvernement souhaite pérenniser une distinction entre ces trois statuts que, pour notre part, nous estimons porteurs d’un même besoin de protection internationalement reconnu et consacré.

En outre, cette réticence paraît peu tenable quand on considère que l’on comptait en France, fin 2016, seulement 1 370 apatrides, 30 000 bénéficiaires de la protection subsidiaire et un peu moins de 200 000 réfugiés statutaires. Nous estimons que ces trois motifs de protection reconnus et accordés par la France doivent relever du même traitement et que le régime de protection subsidiaire doit donc être harmonisé avec celui des réfugiés, qui prévoit une carte de résident de dix ans. Comme il est précisé dans l’exposé des motifs du projet de loi, le but de cet article 1er est justement d’harmoniser le droit existant, indépendamment de la nature de la protection accordée à la personne protégée. Nous proposons donc, avec l’amendement CL365, d’assumer pleinement cette logique.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Si j’ai bien compris, vous proposez de créer un statut unique de protection. Or, si le droit international et notre législation distinguent trois statuts, c’est bien qu’ils correspondent à trois situations différentes : l’apatridie, la protection subsidiaire, et le statut de réfugié.

Les deux premiers cas font référence à des situations réversibles. La directive « Qualification » du 13 décembre 2011 prévoit d’ailleurs les cas de cessation de la protection subsidiaire ou du statut d’apatride, pas de celui de réfugié : l’article 16 dispose ainsi qu’elle cesse « lorsque les circonstances qui ont justifié l’octroi de cette protection cessent d’exister ou ont évolué dans une mesure telle que cette protection n’est plus nécessaire ».

Il me paraît nécessaire de maintenir une distinction entre ces trois statuts et les régimes de protection auxquels ils ouvrent droit, ce qui permet d’accorder une protection de quatre ans aux apatrides et aux personnes bénéficiant de la protection subsidiaire, tandis que les réfugiés continuent, eux, de se voir octroyer une carte de séjour de dix ans. L’équilibre constitué par ce dispositif juridique a d’ailleurs été salué hier par le Haut commissariat aux réfugiés des Nations unies, dont nous avons reçu le représentant en France, qui a estimé que la carte pluriannuelle de quatre ans constituait une très belle avancée pour les apatrides et les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

M. Ugo Bernalicis. C’est en effet une belle avancée, qui explique que nous soyons plutôt favorables à l’article 1er. Puisque vous êtes en si bon chemin, pourquoi ne pas harmoniser la durée des différents titres ? Je rappelle que se voir reconnaître un droit n’équivaut pas à une obligation : ce n’est pas parce qu’on donne à une personne le droit de résider en France qu’elle est obligée d’y rester dix ans ! Nul doute que, si vous adoptiez cet amendement, les instances des Nations unies ne pourraient que vous en féliciter. C’est une question non pas d’équilibre, mais de progrès : vous êtes sur le chemin du progrès, c’est bien, mais il faut continuer ! Ne lâchez rien !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL793 de Mme Martine Wonner.

Mme Martine Wonner. Comme vient de le dire M. Bernalicis, l’article 1er constitue une avancée, mais il est possible de faire beaucoup mieux. Il ne s’agit pas de créer un statut unique, mais bien d’harmoniser la durée des cartes de séjour et de simplifier les choses sur le plan administratif, puisqu’il existe actuellement dix-sept titres de séjour différents. Qui peut le plus peut le moins : une personne titulaire d’un titre de dix ans, mais qui ne souhaiterait plus rester sur le territoire national, aura toujours la possibilité de le quitter.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous venons d’avoir ce débat. Je précise qu’avec dix ans pour les réfugiés et quatre ans pour la protection subsidiaire et les apatrides, nous sommes bien au-delà des exigences minimales du droit européen, qui sont respectivement de trois ans et un an selon l’article 24 de la directive « Qualification ». Sur ce sujet sensible, la notion d’équilibre me paraît essentielle, et c’est en la gardant constamment à l’esprit que nous avons choisi d’avancer.

M. Fabien Di Filippo. Hélas, madame la rapporteure, selon moi, le terme « équilibre » n’a guère de sens : aussi bien les membres du groupe La France insoumise que nous-mêmes pourrions l’utiliser en arguant que nos positions sont plus équilibrées que les vôtres.

Permettez-moi une réaction rationnelle aux propos qui viennent d’être tenus. On nous propose de prolonger à dix ans la durée de ces titres de séjour spécifiques et l’on nous dit que leurs titulaires peuvent parfaitement choisir de retourner dans leur pays. Non ! L’honneur de la France est de protéger certaines personnes pendant qu’elles sont menacées dans leur pays, mais ces personnes n’ont pas vocation, sous ce statut, à rester ad vitam aeternam en France ; leur séjour y est temporaire. Ce n’est pas à elles de choisir à tel ou tel moment de partir ou de rester : c’est la France qui les accueille et c’est elle qui, le moment venu, après les avoir accueillies et protégées et une fois le problème réglé, doit leur dire qu’elles n’ont plus vocation à rester sur son sol.

Si d’emblée, dès le début de l’examen du texte, nous ne sommes pas d’accord sur le fait que l’immigration actuelle est beaucoup trop importante, au point d’avoir atteint un niveau où nous ne parvenons plus à intégrer les populations qui viennent de l’étranger, alors nous n’arriverons à rien et, dans les années à venir, nous subirons les conséquences désastreuses des mesures allant dans ce sens.

Mme Danièle Obono. Nous soutenons naturellement cet amendement qui est presque identique au nôtre. Pour répondre à nos collègues du groupe Les Républicains et aux arguments de la rapporteure, je dirai ceci : la position du groupe majoritaire ne relève pas d’une question d’équilibre. Nous pensons que la carte pluriannuelle va dans la bonne direction, et qu’il faut l’infléchir pour qu’elle aille encore plus loin. Le droit à la protection accordé sous les différents statuts – qu’il ne s’agit pas d’unifier, car ils correspondent à des réalités différentes – est aussi un droit à la stabilité et à la reconstruction. En l’occurrence, la mesure de simplification consistant à aligner la durée de la carte pluriannuelle délivrée aux bénéficiaires de la protection subsidiaire sur celle de la carte de résident garantirait cette protection et ce droit au séjour – qui n’est en rien une obligation de séjour, contrairement à ce que certains ont prétendu – et conforterait la protection accordée au titre de ces différents statuts.

Tant qu’à s’enorgueillir d’un droit heureusement accordé dans plusieurs pays, faisons-le pour des motifs autres que la simple volonté de calmer les différentes sensibilités de la majorité. Présentée comme une « position d’équilibre », cette mesure devrait surtout être assumée comme un choix politique visant à assurer une protection et à honorer nos engagements internationaux.

C’est pourquoi nous soutenons cet amendement. Ils sont bien rares, sur ce texte, à offrir à la fois une ouverture et une protection. La majorité s’honorerait d’avancer dans le bon sens au moins sur ces quelques îlots d’humanité.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement répond à un souci légitime de simplification que nous partageons tous et qui s’impose aussi à l’administration. Les durées variables et sans fondement qui figurent dans notre droit au séjour mériteraient une analyse. Cet amendement est l’occasion de donner une portée utile à ce texte que, sur ce point, toutes les autorités jugent insuffisant. Autrement, nous raterions une marche en matière de simplification. À tout moment, en effet, un titre peut être retiré et une personne peut quitter le territoire. Il serait beaucoup plus simple pour les préfectures et pour le juge de n’appliquer qu’un dispositif unique et simple. Mettez-vous à la place des unes et de l’autre : ils font face à un maquis complexe de dispositifs. Nous allons une fois de plus adopter une mesure à part instaurant une durée à part pour des étrangers à part.

M. Florent Boudié. Vous ne cessez, monsieur Di Filippo, de prétendre que vous souhaitez consolider le droit d’asile et que vous respectez son caractère sacré. En réalité, vous faites constamment la confusion, comme M. Ciotti, entre la gestion des flux migratoires au sens large et la question de l’asile.

En l’occurrence, nous parlons de personnes qui, une fois parvenues sur le territoire national, à l’issue de procédures longues – trop longues – de traitement de leur demande d’asile, voire à l’issue d’un recours déposé devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), ont obtenu le statut de protégé subsidiaire. Cette procédure obéit à des filtres et à des critères. Cessez donc de faire croire que le droit d’asile recouvre un afflux massif de personnes ; examinez plutôt la réalité des chiffres et, surtout, la réalité humaine.

D’autre part, lorsque la protection subsidiaire est retirée au cas où les circonstances dans le pays d’origine ont changé, alors le titre de séjour est lui aussi retiré, car l’une et l’autre vont de pair.

Je comprends votre intention, madame Wonner, mais je rappelle que la loi du 29 juillet 2015, qui portait création des cartes de séjour pluriannuelles, visait précisément à insérer le ressortissant dans une chaîne d’intégration progressive, d’abord avec une carte de séjour pluriannuelle puis avec une carte de résident d’une durée de dix ans. Il faut conserver cet état d’esprit dans lequel s’inscrivait à l’époque le rapport de Matthias Fekl, pour garantir une stabilité progressive aux protégés subsidiaires.

M. Brahim Hammouche. L’amendement de Mme Wonner favorise la reconstruction, qui doit s’inscrire dans le temps long. Les populations concernées ont souvent subi des traumatismes, et rien n’est pire que leur répétition, qu’elle soit petite ou grande. Le temps long de la reconstruction, c’est tout à la fois le temps psychique, mais aussi celui de disposer d’un espace sûr. Si nous ne pouvions pas offrir cet espace, nous manquerions gravement à notre obligation d’accueil.

M. Erwan Balanant. Cet amendement pertinent simplifie les choses. Comme le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), ce projet de loi est d’une complexité incroyable, comme chacun a pu le constater. Il présente des problèmes de lisibilité et de cohérence et suscite parfois des incompréhensions. Les services de préfecture, les associations et les demandeurs d’asile peinent à s’y retrouver.

Il faut donc le simplifier. La simplification présente un intérêt du point de vue de la réduction des délais de réponse aux demandes d’asile, que nous souhaitons tous, car elle permet souvent de limiter le contentieux. Or, notre droit d’asile génère un volume de contentieux considérable. En simplifiant, nous limiterons donc ce contentieux tout en raccourcissant les délais de réponse et en permettant aux personnes d’être accueillies plus rapidement. Il me semble que c’est un but à atteindre, compte tenu des conditions d’attente d’un certain nombre de personnes. C’est pourquoi je suis favorable à cet amendement qui permet de simplifier notre droit.

M. Éric Ciotti. Il va de soi, monsieur Boudié, que l’asile et l’immigration sont intimement, étroitement et indissociablement liés. L’asile est en effet devenu la procédure légale qu’utilise une immigration illégale de plus en plus nombreuse. Or nous souhaitons précisément préserver le principe de l’asile, pour lequel je redis mon profond attachement, en évitant qu’il soit dévoyé par des filières de passeurs ou utilisé pour des raisons autres que la protection. Les chiffres sont clairs, monsieur Boudié : sur 121 000 demandes déposées, 100 000 sont des premières demandes et 21 000 relèvent de la procédure Dublin. Le taux de protection est de 37 %, ce qui signifie que plus de 60 000 personnes ayant déposé une première demande sont déboutées du droit d’asile après être entrées en France à ce titre, bien que l’OFPRA et la CNDA aient déterminé qu’elles n’y avaient pas droit. Elles ont donc dévoyé la procédure d’asile aux fins d’une migration économique. Vous le voyez : ces deux sujets sont étroitement liés. La naïveté dans laquelle vous vous enfermez au fil du débat entraînera une augmentation considérable des flux migratoires.

Mme Elise Fajgeles, rapporteure. Si vous ne souhaitez pas, les uns et les autres, que nous atteignions cette position d’équilibre qui permet pourtant d’assurer la stabilité et de concilier des forces antagonistes – un objectif utile que nous pourrions partager –, je vais m’employer à rétablir la réalité de la situation. L’octroi d’une carte de dix ans, monsieur Balanant, ne permettra pas d’accélérer la procédure ; ne mélangeons pas tout. Ensuite, c’est précisément pour simplifier le droit que nous instaurons deux statuts : la carte de quatre ans pour les personnes bénéficiant de la protection subsidiaire et apatrides correspond à la carte pluriannuelle générale qui avait été créée, dans un souci de simplification, par la loi du 7 mars 2016 – que Mme Untermaier me semble avoir votée – et que l’on retrouve dans l’article L. 313-1 du CESEDA. Il n’y a donc aucune complexification de la procédure pour les préfectures. La carte de quatre ans existe et le statut de réfugié donnant droit à la carte de dix ans est maintenu en cas de menaces plus graves et durables. Nous n’introduisons aucun statut à part.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL32 de M. Lionel Causse.

M. Lionel Causse. Cet amendement vise à élargir le droit au séjour des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides aux étrangers qui peuvent justifier d’une présence sur le territoire de plus de cinq ans, et à ceux qui sont responsables de mineurs justifiant de trois années de scolarisation.

La « circulaire Valls » de 2012 permet aux préfectures d’accorder des cartes de séjour à ces étrangers. Mon inquiétude est que le projet de loi ne nous permette plus de bénéficier de cette possibilité, pourtant indispensable non seulement pour les élus locaux mais aussi pour les associations. Il me semble donc important d’y intégrer ces critères par souci de pragmatisme et de simplification de la procédure instaurée en 2012.

Mme Elise Fajgeles, rapporteure. En somme, vous proposez d’accorder un droit de séjour automatique aux étrangers dont les enfants seraient scolarisés. Aucune régularisation ne peut être automatique : c’est à l’autorité préfectorale qu’il appartient d’étudier chaque cas. En pratique, des régularisations sont régulièrement décidées lorsqu’un enfant est scolarisé ou pour des raisons liées à la vie privée et familiale, mais elles le sont au fil de l’eau et il est important de maintenir ce pouvoir d’appréciation entre les mains de l’autorité préfectorale.

Je comprends votre amendement, mais il me semble donc être un peu à côté du sujet. Les protections sont attribuées selon des critères précis et après étude d’un récit et d’un dossier précis à des personnes exposées à des menaces graves dans leur pays. C’est une situation distincte des cartes de séjour relatives à la vie privée et familiale. Il est important de maintenir la distinction entre ces deux procédures.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement pose la question pertinente de la régularisation sur la base d’une circulaire. La « circulaire Valls » a rempli son office ; nous y faisons régulièrement référence lorsque nous sommes saisis dans nos circonscriptions de situations humaines difficiles qu’il faut régler.

Je précise que cette circulaire n’est plus appliquée de la même manière d’un département à l’autre et que certains préfets y ajoutent des conditions, notamment l’exercice d’un emploi en contrat à durée indéterminée donnant lieu à une rémunération supérieure au SMIC. Imaginez la difficulté dans laquelle se trouvent de ce fait les associations qui accompagnent depuis cinq, six voire huit ans des personnes étrangères parfaitement intégrées.

Sans doute n’est-ce pas avec cet amendement que nous réglerons le problème, mais au moins a-t-il le mérite d’alerter sur la nécessité d’adopter une mesure validée au plus haut niveau pour que le traitement des demandes soit harmonisé dans l’ensemble des départements.

M. Fabien Di Filippo. Je n’ai pas pu, lors de l’examen de l’amendement précédent, répondre au collègue qui m’a interpellé.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous ne pouvez pas répondre sur un amendement déjà voté, monsieur le député. Votre intervention porte sur l’amendement CL32.

M. Fabien di Filippo. Je précise simplement que l’amalgame entre asile et immigration est fait : il suffit pour s’en convaincre de se reporter à l’intitulé du projet de loi. Mieux vaut donc balayer devant sa porte, monsieur Boudié. Et puisque vous êtes le gardien de l’unité de la majorité sur ce texte, je vous souhaite bon courage !

M. Lionel Causse. L’objectif de cet amendement consistait à clarifier les choses et à harmoniser les critères sur l’ensemble du territoire et pour tous les dossiers, car la situation actuelle est très compliquée.

J’entends l’argument selon lequel il est difficile de l’intégrer à cet endroit du texte. Il me semble cependant que la question doit être posée. Comment allons-nous traiter ces cas qui posent problème aux associations et aux élus ? Nous avons sans doute tous été saisis – ou le serons – de nombreux cas, dans tous les départements. Il est anormal qu’il faille gaspiller tant d’énergie et de temps pour régulariser des situations qui pourraient l’être plus aisément si la loi le permettait, alors que la circulaire, elle, est plus fragile et moins pérenne.

M. Guillaume Larrivé. Puisque nous sommes à la commission des Lois, tâchons de faire un peu de droit. Le CESEDA comporte un article législatif adopté en 2006 qui prévoit « l’admission exceptionnelle au séjour ». En réalité, contrairement à ce qui est dit, il existe donc une base législative pour décider des régularisations. Tel est l’état du droit en vigueur ; je le dis en qualité de rapporteur d’application de la loi de 2016.

D’autre part, la précédente majorité a fait un choix politique exprimé dans la « circulaire Valls » de novembre 2012. Elle a eu pour effet de régulariser plus de 180 000 étrangers en situation irrégulière – nous avons publié ce chiffre avec Jean-Michel Clément dans le rapport d’application que nous vous avons présenté en février.

Vous avez donc à votre tour un choix politique à faire : souhaitez-vous accélérer davantage les régularisations de clandestins ou souhaitez-vous au contraire y mettre un terme ou maintenir le statu quo ?

Quoi qu’il en soit, l’amendement qui nous est présenté est parfaitement délirant, même s’il part d’une intention respectable, car il consiste à dire que tout clandestin depuis cinq ans peut recevoir une carte de séjour. C’est tout le contraire d’une politique d’immigration : c’est l’acceptation des flux d’immigration illégale et même l’abolition entre la légalité et l’illégalité.

M. Ugo Bernalicis. Après ce point de droit, faisons un point de politique. Je propose en effet que nous fassions évoluer le droit en fonction de nos intentions politiques. En l’espèce, cette intention politique est tout à fait louable.

M. Éric Ciotti. Vous voulez donc régulariser !

M. Ugo Bernalicis. Notre collègue Stéphane Peu l’a dit hier : les personnes qui séjournent sur le territoire en situation irrégulière constituent une main-d’œuvre corvéable à merci qui travaille souvent au noir, dans la souffrance et la misère. Vient un moment où la régularisation de ces personnes est une mesure de bon sens.

Vous avez évoqué, monsieur Larrivé, la base juridique permettant les régularisations. Avec cet amendement, nous pourrons sécuriser le dispositif – et je suis certain que la sécurité juridique vous importe. Il n’y aura ainsi plus de doute et les préfets pourront mieux fonder leurs décisions de régularisation. C’est aussi l’enjeu de ce type de lois.

Cet amendement va dans la bonne direction. C’est un point d’équilibre entre le grand n’importe quoi consistant, d’une part, à laisser les gens dans la clandestinité et, d’autre part, la régularisation systématique de la terre entière. C’est lorsque l’on envisage les deux extrémités du spectre qu’il devient possible de trouver un juste milieu.

M. Florent Boudié. Je remercie M. Causse d’avoir fait sortir M. Larrivé de sa réserve. Rappelons un point de droit essentiel : en effet, l’admission exceptionnelle est le cadre juridique qui permet déjà de tenir compte de toutes les situations hors cadre par ailleurs, puisqu’elles sont laissées à la libre appréciation des préfets.

La « circulaire Valls » se traduit par un nombre constant de l’ordre de 30 000 régularisations par an. Il est donc faux de prétendre que ce nombre aurait baissé. Nous assumons cette part de régularisations nécessaires parce qu’il existe des situations inextricables, notamment celles des personnes qui ne sont ni régularisables, ni expulsables – les ni-ni –, ce que font les préfets. De là à inscrire dans le droit des orientations qui sont de nature réglementaire, il y a un pas que nous ne pourrons pas franchir.

Mme Elsa Faucillon. J’approuve cet amendement qui permet de sécuriser le droit. Suite à la remarque de M. Larrivé, nous pouvons en effet faire un peu de politique en nous appuyant sur des réalités. S’agissant des personnes qui ont des enfants scolarisés depuis plus de trois ans, parfois même beaucoup plus, et qui n’entrent pas dans le champ de la circulaire, qui peut croire que la France les expulsera ou qu’ils vont repartir ? Ne nous racontons pas d’histoires : cela n’arrivera pas. Nous créons donc peu à peu des parcours de clandestinité. Il est facile d’accuser ces personnes d’être clandestines, mais des demandes ont été déposées. Or, par ce trouble juridique, par la non-sécurisation du droit et parce que toutes les préfectures n’appliquent pas le droit de la même manière, nous allons créer des parcours de clandestinité. Des enfants de nos écoles et de nos villes se trouveront particulièrement stressés, voire traumatisés, par la situation de leurs parents. Attachons-nous donc à faire respecter le droit et à la sécuriser au maximum, ainsi qu’à sécuriser le parcours des familles et des enfants.

M. Manuel Valls. Sur ce sujet complexe, il faut tâcher de dire les choses aussi clairement que possible. Tout d’abord, madame Karamanli, lorsque je me suis exprimé à Munich, en tant que Premier ministre, sur la crise migratoire, c’est moi qui avais raison. Je mets au défi quiconque, dans cette commission, de défendre une autre position – même si je les respecte toutes –, notamment celle de l’ouverture absolue des frontières et de l’accueil de tous les réfugiés. Ce n’était pas la politique de la France hier et j’ai cru comprendre que ce ne l’est pas non plus aujourd’hui.

Ensuite, s’agissant d’une matière humaine d’une grande complexité que M. Larrivé connaît bien, pour avoir été membre du cabinet d’un ancien ministre de l’Intérieur, nous sommes souvent confrontés à des situations inextricables et très difficiles, non seulement sur le plan juridique mais aussi sur le plan humain. C’était le sens de ce que vous appelez la « circulaire Valls », que j’avais signée en tant que ministre de l’Intérieur et qui consistait à donner aux préfets un cadre d’action afin de traiter ces situations inextricables – car elles existent : ce sont les situations familiales concrètes de personnes qui ne sont ni expulsables, ni régularisables – au fil de l’eau et le plus intelligemment possible. L’intelligence existe, même parmi les préfets, et ils le savent bien : ils n’appliquent pas une politique de manière inhumaine et absurde.

Je mets en garde, comme l’a très bien dit Florent Boudié, contre la tentation de finir par tout mettre dans un texte de loi – c’est le cas de celui-ci. Nous ne parviendrons pas à résoudre tous les cas individuels. Aux principes s’ajoutent des cas qui ne répondent pas toujours à l’attente du législateur. Il faut donc être prudent. Certaines mesures relèvent de la loi, d’autres du règlement et des circulaires.

Ce texte comporte de nombreuses dispositions. Reste la question des moyens accordés aux préfectures pour traiter la question de l’asile. Quant à la reconduite aux frontières, elle exige également de donner à nos forces de sécurité des moyens considérables. Pour le reste, je suis convaincu que nous pouvons trouver le chemin qui convient.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL417 de la rapporteure.

Puis elle examine les amendements identiques CL196 de M. Éric Diard et CL372 de M. Jean-Louis Masson.

M. Éric Diard. Comme je l’ai dit hier de manière très mesurée – pour ne pas dire « équilibrée »… –, je regrette que le ministre ne souhaite pas modifier le texte concernant le concubinage. L’ouverture de la carte de séjour pluriannuelle et du regroupement familial aux concubins est l’un des points faibles du projet. Si le concubinage est pour beaucoup un mode de vie à part entière, il ne fait l’objet, en effet, d’aucun acte juridique. Il est donc difficile de prouver que deux ressortissants de pays étrangers qui demandent l’asile ou qui sont apatrides sont des concubins. Cette faiblesse du texte risque de se traduire par le développement de la fraude. Pour l’éviter, il me semble nécessaire d’exclure la notion de concubinage.

M. Jean-Louis Masson. J’ajoute aux propos de M. Diard, auxquels je souscris pleinement, que la notion de concubinage est beaucoup trop floue et incertaine compte tenu de la fragilité des relations qu’elle désigne. Il faut donc la supprimer de la mesure d’élargissement de la protection aux membres des familles.

Mme Elise Fajgeles, rapporteure. Je rappelle que cet article vise à allonger la durée de validité du premier titre de séjour délivré aux bénéficiaires de la protection subsidiaire mais ne modifie pas les conditions de son octroi. Les critères permettant la réunification familiale sont précisés à l’article L.752-1 du CESEDA, qui définit le concubinage comme une « vie commune suffisamment stable et continue ». Vous dites que cette notion est floue, mais cela fait de nombreuses années qu’elle est reconnue dans la pratique administrative, que confirme la jurisprudence du Conseil d’État. Je vous rappelle que ce sont les autorités diplomatiques et consulaires chargées de la délivrance des visas d’entrée qui apprécient ce critère en même temps qu’elles vérifient l’identité du demandeur, et qu’elles instruisent les dossiers avec le concours de l’OFPRA. La notion est donc bien cadrée et connue. Il ne me semble pas possible, en 2018, de prétendre que la pratique du concubinage est trop floue et qu’il faut l’exclure du champ de la protection. Avis défavorable.

M. Jean-Louis Masson. Nous demandons précisément d’encadrer cette notion en la supprimant du texte législatif ; c’est rationnel.

M. Éric Diard. Prétendez-vous que les autorités consulaires sont capables, dans les pays de départ, d’apprécier le caractère stable et continu d’une relation entre deux individus ?

Mme Elise Fajgeles, rapporteure. C’est en effet ce qui se fait aujourd’hui, et de manière correcte.

M. Éric Diard. Ce n’est pas la réalité.

La Commission rejette ces amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL418 de la rapporteure.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL673 de M. Jean-Michel Clément et CL373 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Michel Clément. Depuis tout à l’heure, nous entendons qu’il s’agit, avec cet article, d’aller dans le bon sens et de simplifier. Je m’en félicite moi aussi, même si j’aurais souhaité qu’on aille plus loin.

Mon amendement vise à permettre à tous les conjoints et partenaires des bénéficiaires d’une protection internationale d’obtenir un titre de séjour. Il s’agit d’éviter davantage de contentieux pour le futur et de donner à la délivrance d’un titre de séjour une dimension humaine.

Le projet de loi prévoit la délivrance d’une carte pluriannuelle de séjour aux conjoints des bénéficiaires d’une protection subsidiaire et des apatrides. Ce droit au séjour reste toutefois limité à ceux qui présentent une demande hors de France dans le cadre de la procédure de réunification familiale ou à ceux dont le mariage ou l’union a été célébré après le dépôt de la demande d’asile et depuis au moins un an.

Alors que les articles 23 et 24 de la directive « Qualification » prévoient que les membres de la famille du bénéficiaire d’une protection internationale doivent obtenir dans les meilleurs délais un droit au séjour, ces dispositions positives ne règlent pas la situation des conjoints ou concubins déjà présents sur le territoire français.

Nous nous trouverons donc en face de cas très proches les uns des autres, mais au sujet desquels la complexité technique et administrative conduira parfois à des refus ou à des absences de régularisation. Il s’agit donc, à la fois, de respecter des engagements internationaux et de simplifier en évitant de multiplier les occasions de contentieux à force d’additionner les exceptions. N’alourdissons pas la charge des tribunaux administratifs.

Mon amendement apporterait une réponse humaine à la situation de ceux qui se trouvent sur le territoire avec des membres de leur famille, tout en permettant de rentrer dans un cadre juridique sécurisant.

M. Jean-Louis Masson. On est parfois trompé sur la réalité du mariage ou de l’union civile. Pour qu’elle soit établie de manière plus sûre, je propose que le délai de référence d’un an à compter de leur célébration soit porté à deux ans.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je vous mets en garde contre toute confusion entre la préservation de la vie familiale avant le parcours d’asile et après lui. Il ne faut pas que l’obtention d’un statut devienne une voie de régularisation ou un moyen, pour les conjoints, de contourner certaines procédures.

Il est donc important de conserver le délai d’un an, qui est d’ailleurs conforme à la directive européenne. La proposition relative à une extension à deux ans montre d’ailleurs quelles peuvent être, à ce sujet, les différences de point de vue. Restons justes dans l’appréciation des parcours de vie et dans la sécurisation des personnes concernées. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Les arguments avancés par notre collègue Jean-Michel Clément me semblent frappés au coin du bon sens. La vie privée et familiale d’une personne s’apprécie où que le conjoint ou concubin puisse se trouver, en France ou à l’étranger. Cette prise en considération ne saurait s’arrêter aux frontières. De ce point de vue, madame la rapporteure, cet amendement n’est-il pas justifié ?

M. Ugo Bernalicis. Il s’agit en effet d’un amendement de bon sens, au soutien duquel notre collègue Jean-Michel Clément nous a livré une très bonne explication. Votons-le pour éviter des situations inextricables. Il va en outre dans le sens du progrès : profitons-en, l’article 1er étant un des rares îlots progressistes dans ce texte.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Dans la situation que nous considérons, le mariage s’apprécie après le dépôt de la demande d’asile. Si on supprime cette condition de délai d’un an, on peut craindre un détournement de procédure tel que le nombre de mariages croisse dans le seul but de faire obtenir un titre de séjour à son nouveau conjoint, après l’obtention de sa propre protection. C’est pourquoi il est important de définir une durée juste pour apprécier la qualité de la demande formulée pour le conjoint.

La Commission rejette successivement les amendements CL673 et CL373.

Elle examine ensuite l’amendement CL374 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Le législateur doit requérir un maximum de garanties dans la recherche de l’effectivité et l’existence tangible d’un lien familial pour tous ceux qui prétendent à faire valoir ce droit, fût-il temporaire, sur notre territoire. Face au nombre croissant de fausses déclarations, nous proposons d’être plus précis et d’insérer les mots « expressément établie » après « communauté de vie effective ».

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Ne jouons pas sur les mots : communauté de vie « effective », cela veut dire qu’elle est établie. Cette expression est, par ailleurs, ancienne dans le CESEDA et couramment utilisée par la jurisprudence administrative. Je ne vois pas l’utilité de revenir là-dessus. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL364 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous proposons de compléter l’article 1er en ouvrant l’octroi d’une carte de séjour de plein droit à tous les enfants de réfugiés, apatrides ou protégés subsidiaires.

En effet, en l’état actuel du droit, il existe un effet de seuil particulièrement préjudiciable qui consiste à ce que seuls les enfants mineurs ou dans l’année suivant leur 18ème anniversaire de personnes bénéficiant du statut de réfugié, de la protection subsidiaire ou étant reconnues comme apatrides, puissent se voir octroyer une carte de séjour pluriannuelle. En effet, les persécutions dont les détenteurs de ces protections sont les victimes affectent nécessairement leurs proches immédiats, et la distinction arbitraire visant à nier ce droit au rattachement de statut pour les enfants majeurs au-delà de 19 ans nous apparaît particulièrement injuste.

L’enfant majeur devra lui aussi entamer toute une procédure de demande d’asile, de protection subsidiaire, ou de reconnaissance de son apatridie, alors que nous estimons plus juste et plus protecteur que celle-ci soit présumée, et que de par le lien de filiation qui les unit à leurs parents, ils se voient aussi reconnaître le statut de personne vulnérable à protéger. Cette mesure de simplification – objectif qui vous est cher –, en conformité avec les règles de droit international, permet d’éviter les zones grises, eu égard aux risques sur leur vie et leur sécurité. Ne pas reconnaître suffisamment rapidement le droit à protection dont ces personnes sont censées devoir bénéficier est un manquement à notre devoir.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Vous évoquez le droit international, mais je voudrais rappeler que l’article 2 de la directive « Qualification » définit les membres de la famille comme le conjoint du bénéficiaire, ses parents et ses enfants mineurs. Nous respectons donc le droit international. Vous évoquez une éventuelle « simplification » ? Tenons-nous en plutôt à la réalité des situations et au respect de ces règles internationales et européennes, en en restant aux enfants mineurs. Il existe d’ailleurs une petite tolérance, dans l’année qui suit les dix-huit ans, afin que les enfants concernés puissent déposer une demande de titre de séjour. Je ne vois pas de raisons d’y revenir aujourd’hui. Avis défavorable.

Mme Danièle Obono. Madame la rapporteure, je ne comprends pas votre réponse. Le texte que nous examinons est censé renforcer et garantir le droit d’asile. Or aucun texte ne proscrit le type de protection que nous proposons. Nous nous trouvons ainsi clairement dans une situation où il est possible de faire évoluer le droit français, en prenant une position qui pourra en inspirer d’autres.

Vous nous dites que nous respectons déjà le droit international. Mais heureusement ! Nous avons cependant ici l’occasion d’enrichir ces dispositions et de protéger mieux la famille et les enfants des personnes à qui une protection est reconnue.

Mme Elsa Faucillon. Je ferai une simple remarque. Puisque nous invoquons maintenant le droit international puissions-nous nous en souvenir, lorsque nous examinerons la question des centres de détention et des mineurs non accompagnés.

Mme Lætitia Avia. L’âge de dix-huit ans marque le passage à la majorité légale. Si nous n’en tenons pas compte, nous entrons dans une voie qui nous entraînera très loin. En appliquant cet amendement à la lettre, un enfant pourrait aussi bien avoir 40 ans ou 45 ans. Le droit existant est clair. L’amendement proposé ne présente donc pas d’intérêt.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je voudrais enrichir l’argumentation de la rapporteure. Limiter à dix-huit ans le droit absolu d’accompagner n’exclut pas qu’on puisse déposer une demande d’asile comme majeur de 40 ans ou de 45 ans. Si une personne fait face à un danger ou à une menace, du fait de son appartenance familiale par exemple, elle pourra faire usage de ce droit. Mais un membre de la famille qui ne serait pas inquiété ne serait pas inclus de droit dans la protection due en vertu du droit d’asile.

C’est le sens de la préservation du droit d’asile : on le garantit en le limitant, précisément pour ne pas avoir à considérer tout le monde comme un réfugié à accueillir.

M. Rémy Rebeyrotte. J’aurai une question et une remarque.

Ma question : un enfant majeur n’est-il pas un adulte ? Certes, nous gardons toujours une part d’enfance en nous…

Ma remarque : il ne faudrait pas adopter un amendement qui créerait un appel d’air pour certaines filières qui s’enrichissent de l’arrivée en masse sur notre territoire de mineurs non accompagnés. C’est pourtant ce qui arrivera demain si nous ouvrons systématiquement des droits à des mineurs.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Où serait le progrès, madame Obono, dans le fait de considérer que des personnes restent ainsi rattachées à leur famille après dix-neuf ans ? Comme l’ont dit nos collègues, ces personnes peuvent alors déposer elles-mêmes leur demande.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL376 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Il est proposé une insertion qui précise que les enfants dont il est question sont des enfants nés d’une union juridiquement établie. La notion d’effectivité et d’existence tangible d’un lien familial pour tous ceux qui prétendent faire valoir leur droit à la réunification familiale est en effet essentielle.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avis défavorable. Je ne vois pas ce que cela a d’essentiel. Les liens sont correctement évalués par l’OFPRA et par les autorités consulaires. Il n’a jamais été exigé qu’il y ait mariage ou union civile. L’évaluation aujourd’hui se déroule de manière tout à fait correcte.

M. Erwan Balanant. Il ne saurait d’ailleurs y avoir de filiation à deux vitesses, avec des enfants nés dans le cadre du mariage de l’union civile et des enfants nés au-dehors. Ce serait cocasse.

La Commission rejette l’amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Le ministre de l’Intérieur nous rejoint à l’instant : je lui souhaite la bienvenue.

Je vous précise que, depuis le début de notre réunion, nous avons étudié dix-huit amendements.

La Commission examine l’amendement CL197 de M. Éric Diard.

M. Éric Diard. Vous arrivez, monsieur le ministre, fort à propos. (Sourires.)

L’esprit du présent projet de loi est de ne pas séparer les familles, c’est donc pourquoi les enfants des demandeurs d’asile peuvent bénéficier des titres de séjour pluriannuels visés par le présent article.

Cependant, une fois l’enfant majeur, il est lui aussi en situation de présenter, s’il le désire, la même demande que ses parents. Laisser les enfants sur la même demande que celle de leurs parents dans l’année qui suit leur dix-huitième anniversaire se justifie difficilement d’un point de vue juridique, et constitue une rupture d’égalité avec les autres enfants majeurs du demandeur d’asile.

Le présent amendement entend corriger cette situation afin de rendre le texte plus cohérent d’un point de vue juridique.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Les mineurs n’ont pas besoin de détenir de carte de séjour. Une tolérance est laissée dans la dix-huitième année pour ne pas briser la vie familiale. Pour respecter l’autonomie des jeunes adultes, ils peuvent ensuite déposer leur propre demande.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL198 de M. Éric Diard.

M. Éric Diard. Il s’agit d’un amendement de repli sur le même sujet.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL377 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. S’agissant de la réunification des parents, cet amendement vise à préciser que les mineurs concernés ont moins de treize ans. Ouvrir le bénéfice de ces dispositions à des quasi-majeurs comporterait en effet le risque d’établissement de filières à caractère mafieux. Nous proposons donc un durcissement de la mesure, pour éviter de tomber dans ce travers.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. On ne saurait invoquer la menace de réseaux quasi-mafieux pour établir des distinctions entre différents âges de la minorité, entre treize et dix-huit ans. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite les amendements rédactionnels CL422 et CL424 de la rapporteure.

Elle examine l’amendement CL794 de Mme Martine Wonner.

Mme Martine Wonner. Nous avons évoqué précédemment le cas des personnes bénéficiant d’une protection subsidiaire. Il est question ici des personnes apatrides. Pour rappel, l’article 16 de la Déclaration universelle des droits de l’homme dispose que tout individu a droit à une nationalité.

Si des hommes et des femmes doivent absolument bénéficier de la protection d’un État, ce sont bien les apatrides, qui se trouvent privés, du fait de leur situation, du droit au logement, aux soins et au travail. La France s’enorgueillirait de donner des droits à ces personnes. Ne limitons donc pas à quatre ans la durée de validité de leur carte de séjour pluriannuelle. Dix ans serait une durée leur permettant mieux d’envisager l’avenir.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je comprends votre souci de protection de ces personnes apatrides. Mais il est important de garder deux statuts différents, correspondant à deux types de protection différents, l’une en cas de défaillance provisoire d’un État, l’autre en cas de menace caractérisée, plus grave et plus longue.

Je rappelle que les apatrides bénéficieront désormais d’un titre de séjour de quatre ans.

Mme Martine Wonner. Quand nous parlons de l’humain, il serait bon de ne pas se placer constamment dans le cadre de définitions.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite les amendements rédactionnels CL415 et CL419 de la rapporteure.

Elle examine l’amendement CL674 de M. Jean-Michel Clément.

M. Jean-Michel Clément. Cet amendement fait pendant à celui qui portait précédemment sur les personnes bénéficiant d’une protection subsidiaire. Il concerne les personnes apatrides, dont ma collègue Martine Wonner vient de présenter la situation.

La condition d’apatride de ses personnes a un impact sur leur famille, et inversement. Mon amendement vise à sécuriser davantage cette situation familiale. N’oublions pas que derrière chaque texte, derrière chaque amendement, il y a des personnes qui sont en grande fragilité. Leurs droits ne sauraient être modifiés d’un trait de plume juridique.

Sécuriser la famille de l’apatride, c’est sécuriser l’apatride lui-même.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. N’inversons pas l’esprit du texte, qui propose déjà une protection accrue pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et pour les personnes apatrides. Avis défavorable.

M. Erwan Balanant. L’amendement me semble plutôt intéressant. La situation très compliquée d’un apatride ne se règle pas en quatre ans. Nous sommes devant des cas beaucoup plus compliqués que celui des bénéficiaires de la protection subsidiaire, pour lesquels une évolution de la situation de leur pays est toujours possible. Les apatrides n’ont, quant à eux, pas de pays ! Dix ans de droit de séjour, cela me semble la durée minimale pour refaire une vie et peut-être, un jour, vouloir devenir Français.

Mme Cécile Untermaier. L’apatridie n’a jamais été traitée de manière sérieuse dans un texte. Nous avons ici une occasion de le faire. Il s’agit d’une situation subie par les personnes concernées. Après quatre ans, elles basculeront dans le dispositif « vie privée et familiale » et ne pourront pas être reconduites. Allonger la durée de leur tire de séjour ne fait donc pas naître de risque particulier qu’elles se maintiennent sur le territoire.

Mme Sonia Krimi. Connaissons-nous les chiffres de taux de renouvellement de titres de séjour après quatre ans pour les apatrides ? Si le renouvellement devait s’avérer automatique, nous pourrions en tirer les conséquences. Par ailleurs, qu’advient-il de ces personnes apatrides si leur titre de séjour n’est pas renouvelé à l’issue de la période de quatre ans ?

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Jusqu’à présent, ce titre n’était valable qu’un an, avec renouvellement. Il sera intéressant de voir comment le taux de renouvellement va évoluer avec l’allongement à quatre ans.

M. Ugo Bernalicis. Il est vrai qu’il serait bon d’avoir quelques chiffres. Peut-être avez-vous, monsieur le ministre, des éléments à nous donner ?

Par ailleurs, je vous engage tous, chers collègues, à voter de la même manière lorsque nous disons la même chose. Faisons bloc ! Nous n’en serons que plus efficaces.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite les amendements rédactionnels CL427, CL423 et CL425 de la rapporteure.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La parole est à M. Hugo Bernalicis, qui souhaite faire une explication de vote sur l’article 1er.

M. Ugo Bernalicis. Nous savourons les quelques articles qui, dans ce projet de loi, vont dans le sens du progrès. Ainsi, notre groupe votera l’article 1er.

Je voudrais que les débats se poursuivent dans la bienveillance vis-à-vis des arguments avancés par les uns et les autres. Je le dis notamment à l’adresse du ministre de l’Intérieur qui, hier soir, a fait référence au texte déposé par un ex-France insoumise sur le lieutenant-colonel, désormais colonel Beltrame, mort en héros pour l’honneur de notre République. J’espère qu’il présentera des excuses à notre collègue Danièle Obono pour le dérapage dont il a été l’auteur. Mettons cette sortie de route sur le compte de la fatigue… Espérons que la nuit lui a porté conseil et que nous ne retomberons pas dans ce genre d’inepties, qui confinent à l’abject.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Bernalicis, je vous avais donné la parole pour une explication de vote sur l’article 1er. Vous sortez de ce cadre.

M. Florent Boudié. Tout à l’heure, M. Bernalicis a appelé, et je trouve cela charmant, à une forme de « conjonction des luttes » sur différents articles. Celui-ci représente une avancée considérable car il stabilisera la situation de celles et ceux qui ont beaucoup souffert, ont eu des parcours migratoires très douloureux, ont subi de nombreuses épreuves. Après des mois de procédure, que nous souhaitons raccourcir à six mois, ils se verront reconnaître une protection en fonction de leur situation, que ce soient les critères de la convention de Genève de 1951 ou ceux propres à l’État de droit français. Réjouissons-nous de cette avancée !

La Commission adopte l’article 1er modifié.

Article 2 (art. L. 314-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Accès à la carte de résident pour les personnes protégées et leur famille

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 2 assouplit, d’une part, les conditions de délivrance de la carte de résident aux familles de réfugiés statutaires et, d’autre part, précise les conditions de sa délivrance aux titulaires des cartes pluriannuelles « protection subsidiaire » ou « statut d’apatride » créées par l’article 1er.

Dernières modifications législatives intervenues :

Les conditions de délivrance de la carte de résident de plein droit ont été complétées par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

Modifications apportées par la commission des Lois :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

1. L’état du droit

L’article L. 314-11 du CESEDA précise les conditions de délivrance de la carte de résident de dix ans de plein droit. Les étrangers visés par cet article sont ceux qui bénéficient de la situation la plus avantageuse en matière de délivrance de titre de séjour : il leur suffit en effet d’apporter la preuve qu’ils appartiennent à l’une des catégories visées (étranger marié depuis au moins deux ans avec un ressortissant français, étranger ayant servi dans une unité combattante de l’armée française, etc.).

Cette carte est ainsi délivrée, sous réserve de la régularité du séjour, à l’étranger reconnu refugié ainsi qu’à ;

– son conjoint s’il a été autorisé à séjourner en France au titre de la réunification familiale, mais à la condition que le mariage ou l’union civile ait été célébré depuis au moins un an lorsqu’il intervient postérieurement à l’introduction de la demande d’asile ;

– ses enfants dans l’année qui suit leur dix-huitième anniversaire ;

– ses ascendants directs si la personne protégée est un mineur non marié.

Ces dispositions ont été précisées par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 afin de les rendre conformes à la directive « Qualifications » du 13 décembre 2011. L’article 23 de la directive stipule ainsi que les États membres « veillent à ce que l’unité familiale puisse être maintenue » tandis que l’article 24 prévoit qu’il peut être délivré aux membres de la famille du bénéficiaire du statut de réfugié un titre de séjour valable pendant une période de moins de trois ans et renouvelable.

2. Le dispositif proposé

L’alinéa 3 du présent article supprime la condition de régularité du séjour qui est aujourd’hui exigée des membres de la famille de réfugiés statutaires pour la délivrance de leur carte de résident.

Cette condition de régularité n’étant en effet aujourd’hui pas opposée aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, rien ne justifie de la conserver pour les familles des réfugiés statutaires. Elle constitue, souligne l’étude d’impact du projet de loi, « un obstacle au maintien de l’unité familiale, difficilement compréhensible par les intéressés, en particulier pour les parents de mineures placées sous la protection de l’OFPRA en raison du risque de mutilation génitale. »

En cohérence avec les dispositions prévues à l’article 1er du présent projet de loi, les alinéas 5 et 7 complètent l’article L. 314-11 du CESEDA pour prévoir que les étrangers titulaires de la carte pluriannuelle portant la mention « bénéficiaire de la protection subsidiaire » ou « bénéficiaire du statut d’apatride », ainsi que les membres de leur famille, puissent se voir délivrer la carte de résident de plein droit, à condition de justifier de quatre années de résidence régulière en France.

*

La Commission examine l’amendement CL200 de M. Éric Diard.

M. Éric Diard. La possibilité qu’offre la France aux étrangers d’obtenir une carte de résident honore notre pays, dans la mesure où diverses conditions, préservées dans l’ensemble de ce projet, sont respectées. Cependant, il en est une qui ne figure pas à l’article du CESEDA visé par le présent dispositif : celle de la maîtrise de la langue française. La langue française, dont la place à l’article 2 de notre Constitution souligne l’importance, est le ciment de notre société. Dans la mesure où la carte de résident est d’une durée de dix ans, et où, pour l’obtenir, il faut notamment justifier d’un séjour régulier en France de quatre ans, ce qui laisse largement le temps aux étrangers d’apprendre notre langue, il semble normal d’attendre d’eux qu’ils maîtrisent cette langue, une maîtrise qui les intègre de manière plus forte et cohérente à notre société.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous sommes tous attachés à l’apprentissage de la langue française s’agissant de l’intégration des étrangers sur notre territoire, mais nous parlons ici de cartes délivrées à des personnes bénéficiant d’une protection et vivant chez nous le plus souvent depuis peu de temps. Ces personnes sont protégées en raison de dangers qui les menacent ; on ne va donc pas leur demander de maîtriser la langue pour obtenir une carte. En revanche, il est évident que les personnes qui obtiennent ce statut souscrivent au contrat d’intégration républicaine, sur lequel nous avons prévu d’engager des réflexions autour d’un renforcement de la langue française. Obtenir la protection et commencer son intégration une fois qu’on l’a obtenue sont deux sujets différents. Avis défavorable.

M. Stéphane Peu. Cet amendement illustre bien le risque, que j’ai souligné hier, de confusion entre l’asile et l’immigration. Nos collègues entendent exiger des demandeurs d’asile, alors que l’asile est un droit protégé par des conventions internationales, des choses qui peuvent être entendues du point de vue de la politique d’immigration mais non s’agissant de l’asile.

M. Ugo Bernalicis. Je suis dans le même état d’esprit que Stéphane Peu. La confusion risque de perdurer et j’espère que nous serons entendus chaque fois que nous remettrons les choses à leur place.

M. Brahim Hammouche. Il y a là une confusion entre les objectifs et les moyens. Si l’objectif est la maîtrise de la langue française, on ne peut pas l’exiger dès le départ. On ne doit pas d’emblée en faire un obstacle.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL318 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Danièle Obono. Dans la lignée de l’amendement que nous avons présenté à l’article 1er, je propose d’égaliser par le haut le droit au séjour de plein droit pour la cellule familiale de toutes les personnes bénéficiant d’une protection de réfugié ou apatride, ou d’une protection subsidiaire. Un premier titre de séjour coûte 19 euros et son renouvellement 269 euros. Si on prend l’exemple d’un couple ayant trois enfants avec le bénéfice de la protection subsidiaire, cela signifie que, tous les quatre ans, cette famille doit acquitter un paiement de 1 345 euros, alors même qu’elle se trouve en situation de précarité. Il nous semble injuste qu’une telle charge soit supportée par cette famille alors que, pour une famille dont les parents ont le statut de réfugiés, une taxe de ce type ne s’applique pas.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous avons déjà eu ce débat à l’article 1er, que vous avez voté. Pour ne pas me contredire, je donne un avis défavorable à votre amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL399 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement est dans la continuité de l’amendement CL364 à l’article 1er, sur la problématique des effets de seuil, afin d’intégrer les enfants dans l’octroi de la protection internationale.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous avons déjà eu le débat sur la minorité. Vous rappelez que les enfants mineurs de réfugiés n’ont pas besoin de carte de résident. Ils ont la possibilité d’en demander une dans la dix-huitième année puis, dans le cadre de leur autonomie absolue d’adulte, à partir de dix-neuf ans. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL150 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Nous craignons que ce texte favorise les filières de passeurs car vous allez octroyer de façon quasi automatique aux membres de la famille des réfugiés un titre de séjour, quelle que soit leur situation au regard de la régularité du séjour. Ce sera une forme de régularisation. Nous aurons un débat similaire sur les conditions du regroupement familial, à l’article 3. Je vous mets solennellement en garde sur ce point : on pourra désormais nourrir des filières qui utiliseront la demande d’asile et éventuellement le statut de réfugié comme motif de régularisation. C’est extraordinairement dangereux. Nous devons conserver un principe : l’entrée illégale sur le territoire national doit s’opposer à la délivrance d’un titre de séjour. Si l’on ne pose pas ce principe, ne vous en déplaise, madame la rapporteure, je sais que vous n’aimez pas l’expression, nous multiplierons les appels d’air à l’immigration illégale ou au dévoiement du droit d’asile. Nous demandons donc la suppression des alinéas 2 et 3 qui aboutissent à la régularisation automatique des familles des personnes ayant obtenu le statut de réfugié.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je répondrai en invoquant la préservation de l’unité familiale. Le but est de lever les obstacles, en particulier pour les parents de mineurs placés sous la protection de l’OFPRA en raison de risques de mutilation sexuelle. Avis défavorable.

M. Florent Boudié. L’objectif de l’article 2, et nous l’assumons pleinement, est de sécuriser l’accès à la carte de résident pour les personnes protégées et les membres de leurs familles. Il est faux de dire que nous supprimons la condition de régularité du séjour : en l’occurrence, il faudra justifier de quatre années de résidence régulière, c’est-à-dire à l’issue de la carte de séjour pluriannuelle.

M. Brahim Hammouche. Il est toujours intéressant de voir les membres du groupe Les Républicains pris dans des paradoxes. Quand on défend les valeurs de la famille, on ne peut les défendre au-delà des Pyrénées et les refuser en-deçà. Oui, la famille est fondamentale pour la structuration d’une personne et essentielle à l’intégration.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL676 de M. Jean-Michel Clément.

M. Jean-Michel Clément. Dans le cadre de l’article L. 314-11 du CESEDA et de la délivrance de plein droit, et plus particulièrement de l’alinéa 8 concernant l’étranger reconnu réfugié, les dispositions que j’ai défendues précédemment pour les apatrides comme pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire s’imposent d’autant plus fortement. Accorder le statut de réfugié et l’élargir aux membres de la famille m’apparaît parfaitement cohérent et je ne comprendrais pas qu’on s’arrête en si bon chemin. Cet amendement entend parfaire un dispositif de droit commun.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous souhaitons protéger les familles qui existaient avant le dépôt de la demande d’asile. La condition d’un an après le dépôt de la demande d’asile prévu à l’article 1er, que vous avez voté, me semble raisonnable. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL433 de la rapporteure.

La Commission examine, en présentation commune, les amendements CL527 et CL538 de M. Dimitri Houbron.

M. Dimitri Houbron. L’amendement CL527 a pour objectif, d’une part, de rapprocher la philosophie de notre droit de celle de nos voisins européens en matière d’accueil et d’intégration des réfugiés et, d’autre part, d’accélérer l’obtention des droits dévolus aux réfugiés. Dans le texte, il est dit qu’un réfugié ne pourra obtenir sa carte de résident que s’il est détenteur d’une carte de séjour pluriannuelle de quatre ans et s’il réside en France de façon permanente depuis quatre ans. Autrement dit, à l’expiration de sa carte de séjour et s’il a résidé de façon permanente en France pendant quatre ans, le réfugié pourra obtenir sa carte de résident. Ce droit est très rigide, comparé à celui de nos voisins européens. Les Allemands et les Britanniques parlent de naturalisation au bout de trois ans de résidence ; en Italie c’est deux ans et en Espagne une année.

Le texte justifie cette durée de quatre ans de résidence pour la faire coïncider avec celle de la carte de séjour. Le problème, c’est que l’obtention de ces deux titres n’est pas soumise aux mêmes règles, notamment sur la condition de régularité de la résidence. De ce fait, le texte ne peut conditionner uniquement l’obtention de la carte de résident à l’expiration de sa carte de séjour. L’amendement propose donc que l’obtention de la carte de résident passe, en plus de la détention de la carte de séjour pluriannuelle encore en cours, par une durée de résidence de trois et non de quatre ans. Ainsi nous rapprocherons-nous sensiblement de la législation européenne. Concédons que trois années de résidence est un signe clair de la volonté de l’individu de s’insérer dans notre pays.

L’amendement CL538 est également défendu.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je parlais de sécurité juridique et de simplification : il est important de ne pas créer de statut à part. Nous avons la carte pluriannuelle de quatre ans. Nous permettons une protection améliorée en se calant sur cette carte, avec un statut particulier pour les réfugiés et une carte de dix ans. Pour rester clair et cohérent avec l’article 1er, avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements CL527 et CL538.

Elle examine ensuite l’amendement CL866 de M. Denis Sommer.

M. Denis Sommer. Si nous devons bien sûr lutter contre l’immigration irrégulière, la loi doit aussi fixer des conditions d’admission exceptionnelles au séjour et prendre en compte certaines réalités humaines. Il y a sur notre territoire des familles installées depuis plusieurs années et qui ont des enfants scolarisés. Le présent amendement permet aux parents résidant en France depuis au moins trois ans et ayant au moins un enfant scolarisé en France depuis au moins un an d’obtenir une carte de résident.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je comprends votre préoccupation pour les familles et les enfants scolarisés mais votre proposition crée de la confusion entre notre protection au titre du droit d’asile et les demandes de régularisation. Le débat sur les régularisations n’a pas lieu d’être quand on parle du droit d’asile. Avis défavorable.

Mme Cécile Untermaier. Je profite de la présence du ministre d’État pour poser une question au sujet des régularisations. Nous souhaitons savoir si la « circulaire Valls » est toujours d’actualité. Je vous alerte, monsieur le ministre, sur la difficulté que nous rencontrons, du fait que des conditions sont ajoutées, dans des dossiers de régularisation sur lesquels nous n’avions aucune difficulté jusqu’à présent. Une clarification me semble nécessaire au niveau de l’État.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Nous avons le débat sur les régularisations chaque année puisque le texte auquel vous faites référence permet quelque 30 000 régularisations par an. Il convient de fixer le statut des uns et des autres. Lorsque nous aurons examiné l’ensemble des articles de cette loi, nous pourrons débattre de ce qu’il convient de faire au sujet des personnes qui se trouvent sans statut. Nous aurons ce débat, mais ce n’est pas aujourd’hui qu’il faut l’avoir.

M. Raphaël Schellenberger. Ces propos sont surprenants : on nous explique qu’il y a le droit d’asile, que nous défendons autant que vous parce que c’est l’honneur de la France, une stratégie migratoire, et enfin des immigrés illégaux, des clandestins présents sans droit sur notre territoire. C’est précisément de ceux-là qu’il s’agit dans nos amendements. Or vous nous dites, monsieur le ministre, qu’il faudra que nous ayons un débat sur les clandestins après ce texte sur l’asile et l’immigration ? C’est invraisemblable.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Je vous ai expliqué hier que des personnes étaient à l’hôtel depuis quinze ans. Il faudra bien prendre leur sort en considération. Aujourd’hui, nous nous efforçons de fixer des normes de manière que ne s’accroisse plus en France le nombre de ceux qui ont pu bénéficier des incertitudes de la loi.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL411 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. C’est un bout d’un amendement qui était ailleurs, à l’article 1er. Je ne comprends pas bien ce qui se passe la nuit à l’Assemblée nationale, des amendements sont déplacés, découpés… Comme vous pouvez le constater, l’exposé sommaire de cet amendement CL411 fait allusion, en effet, à l’article 1er.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous vous avons déjà expliqué comment s’effectuait le placement des amendements. Ce n’est pas la nuit, en catimini. Vous avez reçu toutes les explications nécessaires, ne faites pas semblant de croire que cela se fait dans votre dos.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 2 modifié.

Article 3 (art. L. 752-1, L. 752-3 et L. 723-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Réunification familiale des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire - Protection des mineures contre les mutilations sexuelles

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 3 étend le droit à la réunification familiale du mineur protégé à ses frères et sœurs non mariés s’ils sont à la charge de ses parents. Il prévoit par ailleurs que, dans le cadre de la protection des mineures courant un risque de mutilation sexuelle, le médecin en charge de l’examen médical adresse directement le certificat médical à l’OFPRA plutôt que de le remettre aux parents.

Dernières modifications législatives intervenues :

La procédure applicable à la réunification familiale a été modifiée par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile.

Modifications apportées par la commission des Lois :

La Commission a adopté un amendement de M. Dimitri Houbron étendant aux mineurs de sexe masculin la protection prévue par le présent article à l’encontre des mutilations sexuelles.

1. La réunification familiale des personnes protégées

a. L’état du droit

L’article L. 752-1 du CESEDA, introduit par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015, consacre le droit à la réunification familiale des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire et codifie la procédure applicable pour mettre en œuvre ce droit, afin de résoudre les difficultés souvent rencontrées, en pratique, par les personnes concernées, et de parfaire la transposition des directives « Regroupement familial » du 22 septembre 2003 ([23]) et « Qualifications » du 13 décembre 2011 ([24]).

La procédure applicable est un aménagement de la procédure de regroupement familial prévue aux articles L. 411-1 à L. 411-7 du CESEDA dans la mesure où, à la différence des étrangers relevant de cette dernière, les bénéficiaires de la protection internationale peuvent être rejoints sans condition tenant à une durée préalable de séjour régulier, de ressources ou de logement. Se voient ainsi attribuer la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » :

– le conjoint ou le partenaire d’une union civile âgé d’au moins dix-huit ans si le mariage ou l’union est antérieur à l’introduction de la demande de protection ;

– le concubin d’au moins dix-huit ans avec qui le bénéficiaire partageait une vie commune « suffisamment stable et continue » avant l’introduction de la demande de protection ;

– les enfants non mariés âgés de moins de dix-neuf ans à la date d’introduction de la demande de réunification ;

– les ascendants directs au premier niveau si l’étranger protégé est mineur non marié.

La demande de réunification familiale est initiée auprès de l’autorité diplomatique ou consulaire dans laquelle résident les membres de la famille du demandeur. Au vu des justificatifs d’identité et des preuves de liens familiaux, l’autorité diplomatique ou consulaire enregistre la demande de visa. L’OFPRA certifie alors la situation de famille du réfugié ou du bénéficiaire de la protection subsidiaire ainsi que son état civil. Cette certification peut être transmise à l’autorité diplomatique ou consulaire.

L’article L. 752-1 précise par ailleurs que la réunification familiale ne peut être refusée « que si le demandeur ne se conforme pas aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d’accueil. » Enfin, il est précisé qu’est exclu de la réunification familiale « un membre de la famille dont la présence en France constituerait une menace pour l’ordre public ou lorsqu’il est établi qu’il est instigateur, auteur ou complice des persécutions et atteintes graves qui ont justifié l’octroi d’une protection au titre de l’asile. »

b. Le dispositif proposé

Le 1° du I du présent article a pour objet d’étendre le droit à la réunification familiale, non plus uniquement aux ascendants du mineur protégé, mais également à ses frères et sœurs non mariés s’ils sont effectivement à charge des ascendants du mineur protégé. L’alinéa 3 complète le I de l’article L. 752-1 du CESEDA en ce sens.

Par ailleurs, l’alinéa 4 complète le II de l’article L. 752-1 pour préciser que le bénéficiaire, et non plus seulement le demandeur, de la réunification familiale peut se la voir refuser s’il ne se conforme pas aux principes essentiels qui régissent la vie familiale en France.

2. La protection des mineures courant un risque de mutilation sexuelle

a. L’état du droit

L’article L. 752-3 du CESEDA, créé par la loi du 29 juillet 2015, a consacré dans la loi la possibilité pour l’OFPRA, lorsque l’asile a été octroyé à une mineure invoquant un risque de mutilation sexuelle, de demander un certificat médical, tant que ce risque existe.

Les mutilations sexuelles sont des infractions pénales. Toutes les mutilations génitales susceptibles d’être infligées aux femmes sont ainsi sanctionnées par l’article 222-9 du code pénal, aux termes duquel « les violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente sont punies de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende ». Si la victime décède à la suite des mutilations qu’elle subit ou si elle est mineure, les faits deviennent de nature criminelle et sont punis de quinze ans de réclusion.

Depuis la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 ([25]), les mutilations sexuelles commises à l’étranger sur une victime mineure résidant habituellement sur le territoire français (sans qu’elle ait nécessairement la nationalité française) sont réprimées par la loi pénale française, en application de l’article 222-16-2 du code pénal. Depuis la loi n° 2013-711 du 5 août 2013 ([26]), l’incitation non suivie d’effet à subir une mutilation sexuelle est réprimée par l’article 227-24-1 du même code.

Les mutilations sexuelles sont expressément visées par l’article 226-14 du code pénal parmi les infractions pour lesquelles le médecin opérant un signalement ne peut faire l’objet d’aucune poursuite ou sanction.

S’agissant de l’asile, au terme d’une lente évolution, la jurisprudence administrative considère que, dans une population dans laquelle les mutilations sexuelles féminines sont couramment pratiquées au point de constituer une norme sociale, les enfants et les adolescentes non mutilées constituent de ce fait un groupe social au sens de la Convention de Genève ([27]) et de la directive « Qualifications » : ils sont susceptibles de se voir reconnaître la qualité de réfugié si des éléments circonstanciés, notamment familiaux, géographiques ou sociologiques, établissent les risques de persécution qu’ils encourent personnellement, à moins qu’ils puissent avoir accès à une protection sur une partie du territoire de leur pays d’origine à laquelle ils sont en mesure, en toute sûreté, d’accéder afin de s’y établir et d’y mener une vie familiale normale.

Dans les cas où le groupe social n’est pas caractérisé au regard de l’information disponible sur le pays d’origine, l’OFPRA examine l’éligibilité à la protection subsidiaire au sens de l’article L. 712-1, b), du CESEDA.

703 mineures ont été placées sous la protection de l’OFPRA en raison du risque d’excision auquel elles étaient exposées dans leur pays d’origine en 2015 et 591 en 2016, pour une population totale d’environ 6 000 mineures protégées à ce titre en France.

Dans le cadre de l’examen d’une demande de protection, l’OFPRA peut, en application de l’article L. 723-5 du CESEDA, demander à la personne de se soumettre à un examen médical.

Lorsque la protection a été accordée, l’Office peut, tant que le risque de mutilation sexuelle existe et tant que l’intéressée est mineure, lui demander de se soumettre à un examen médical visant à constater l’absence de mutilation, selon l’article L. 752-3 du CESEDA. Ce suivi médical permet à l’Office de s’assurer que les mineures protégées ne subissent pas de mutilations après l’octroi de la protection. Si une telle mutilation devait être constatée, ou en cas de refus de se soumettre à l’examen, l’Office transmet l’information au procureur de la République.

Aucun constat de mutilation sexuelle ne peut entraîner, à lui seul, la cessation de la protection. L’Office doit observer une période de trois ans entre deux examens, sauf s’il est saisi d’informations laissant sérieusement craindre que la mutilation ait lieu.

L’arrêté pris pour l’application des articles L. 723-5 et L. 752-3 ([28]) prévoit que le certificat médical établi par le médecin à l’issue de l’examen est remis aux parents de la mineure concernée, ou à ses représentants légaux. Il leur appartient, dans un délai de quinze jours suivant l’examen médical, d’adresser ce certificat à l’OFPRA.

b. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit que le médecin ayant réalisé l’examen de la mineure sollicitant l’asile ou déjà protégée en raison de craintes de mutilation sexuelle fait parvenir directement le certificat médical à l’OFPRA plutôt que de le donner aux parents de la mineure. Cet envoi direct doit permettre d’éviter notamment les transmissions tardives ou les absences d’envoi, qui nécessitent alors des démarches administratives ultérieures. Il doit également apporter une protection supplémentaire à la mineure contre d’éventuelles violences familiales.

À cette fin, l’alinéa 6 complète l’article L. 752-3, relatif aux examens médicaux effectués après l’octroi de la protection tandis que l’alinéa 8 complète l’article L. 723-5, c’est-à-dire lors de l’examen de la demande de protection. Dans les deux cas, une copie du certificat est remise en main propre aux parents ou représentants locaux.

Dans son avis, le Conseil d’État souligne que l’aménagement ainsi apporté au secret médical paraît fondé dans la mesure où il est « justifié, d’une part, par la nature même de la protection accordée, d’autre part, par la nécessité pour l’OFPRA, compte tenu de ses missions, de vérifier le droit à son maintien. »

3. Les modifications apportées par la commission des Lois

La Commission a adopté, contre l’avis de votre rapporteure, un amendement de M. Dimitri Houbron et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche visant à protéger les individus de sexe masculin de tout risque de mutilation sexuelle de nature à les rendre stériles. L’amendement complète pour cela l’alinéa 8 de l’article 3 en précisant que les dispositions relatives à la transmission du certificat médical à l’OFPRA leur sont également applicables.

*

La Commission est saisie de deux amendements identiques CL55 de M. Fabien Di Filippo et CL261 de M. Éric Ciotti.

M. Fabien Di Filippo. Nous en venons au sujet humainement le plus scandaleux de ce texte. Le Gouvernement veut en effet favoriser le regroupement familial avec l’extension de son bénéfice aux frères et sœurs des réfugiés mineurs. Or le regroupement familial représente déjà 40 % des délivrances de titres de séjour, avec tous les problèmes qui y sont liés. Cet article, notamment ses alinéas 2 et 4 que le présent amendement tend à supprimer, encourage l’immigration et le dévoiement du droit d’asile, c’est-à-dire l’immigration illégale, et, surtout, il pousse des familles à envoyer leurs enfants mineurs comme têtes de pont pour faire ensuite accueillir l’intégralité de la famille. On sait pourtant que cela se fait dans des conditions très dangereuses, avec des filières criminelles de passeurs. Les vraies questions qui doivent présider au regroupement familial et qui ne sont pas abordées ici concernent les perspectives d’intégration et d’insertion professionnelle pour ces populations et la capacité des familles à s’assumer une fois sur le sol français.

M. Éric Ciotti. Nous abordons en effet un des sujets majeurs de ce texte. L’article est révélateur de la dichotomie entre le discours de fermeté du ministre d’État et la réalité du contenu du texte. Je crois revivre le débat que nous avons eu sur la loi de sécurité intérieure et de lutte contre le terrorisme (SILT), avec des effets d’annonce, des expressions de fermeté, et puis, six mois plus tard, un bilan confirmant ce que nous disions, c’est-à-dire un texte qui affaiblit la protection des Français. Nous connaîtrons, je vous le dis, le même scénario. Ce texte va aboutir à une augmentation de l’immigration légale et illégale.

Depuis des années, ce sujet est une source d’augmentation très importante de l’immigration légale dans notre pays : 90 000 titres de séjour, soit 35 %, ont été accordés au titre de l’immigration familiale. Il ne s’agit pas du regroupement familial au sens juridique du terme, pour lequel les chiffres sont plus faibles – autour de 20 000 titres, même si ces chiffres sont difficilement vérifiables –, mais nous savons que, depuis 1974, le regroupement familial a été une source majeure d’augmentation de l’immigration dans notre pays.

Nous considérons que le niveau d’immigration en France n’est déjà plus supportable car il ne permet plus d’intégrer ceux que nous accueillons, et ce défaut d’intégration du fait du trop grand nombre d’étrangers dans notre pays est une source d’immenses difficultés. Or vous allez encore plus loin. Vous me direz qu’il s’agit uniquement des collatéraux des mineurs réfugiés, que les nombres sont faibles, mais nous voyons bien quels risques vont apparaître. Certains sociologues nous ont déjà alertés. Des filières de passeurs vont se construire, nous allons alimenter un nouveau vecteur d’immigration extrêmement dangereux.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Permettez-moi de vous renvoyer à vos propres dichotomies. Vous n’avez de cesse de nous dire que vous êtes comme nous attachés à la préservation du droit d’asile, à la protection des personnes qui fuient les guerres et les persécutions et qui sont en danger dans leur pays d’origine, mais, en même temps, vous refusez que la protection dont elles bénéficient soit accordée à leur famille. Cela me paraît totalement contradictoire.

Par ailleurs, vous introduisez une confusion, de nature politique, entre le regroupement familial et la réunification familiale. Vous affirmez que la réunification familiale entraînerait un appel d’air voire une submersion car elle serait utilisée par les familles pour élaborer des stratégies migratoires à partir d’une nouvelle voie légale.

Vous créez de la confusion sous couvert de clarification. La clarification, je vais la faire : cet article du projet de loi propose plus d’humanité pour les personnes qui bénéficient d’une protection et je ne vois pas comment nous pourrions protéger des parents sans protéger aussi leurs enfants ou protéger des mineurs, dont le dossier a été étudié par l’OFPRA, sans protéger aussi leurs parents.

Si vous êtes aussi attachés que nous à la préservation du droit d’asile, n’introduisez pas une telle confusion. Avis défavorable.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Monsieur Ciotti, je crois que vous faites une erreur : vous confondez les mineurs réfugiés et les mineurs non accompagnés. Les mineurs réfugiés sont aujourd’hui en nombre extrêmement réduit : 400 en 2016. Les mineurs non accompagnés, qui constituent un problème véritable pour notre pays, proviennent principalement de pays francophones d’Afrique subsaharienne – surtout de Guinée, de Côte d’Ivoire et du Mali – et ils n’obtiendront pas le statut de réfugié. Le problème que vous posez est un faux problème.

M. Claude Goasguen. Après avoir écouté M. le ministre d’État, je me pose plusieurs questions. Les pays qu’il vient de citer ont-ils un état civil ? Sommes-nous sûrs de l’état civil guinéen, par exemple ? Qui va vérifier la nature de l’état civil qui va être produit pour obtenir la réunification familiale ? Est-ce le ministère de l’intérieur ? Est-ce l’OFPRA ? Je ne comprends pas bien. Il y a beaucoup de pays africains sans service d’état civil. Il y a beaucoup de pays africains où la fraude à l’état civil est devenue courante. Il y a aussi des pays africains où l’adoption musulmane, la kafala, est de droit. Ce lien sera-t-il accepté pour bénéficier de la réunification familiale. Avez-vous fait une étude d’impact sur ce point précis ?

Mme Lætitia Avia. Nos collègues du groupe Les Républicains me semblent avoir une conception particulièrement exotique de la famille. M. Di Filippo a utilisé l’expression « humainement scandaleux » pour qualifier la réunification familiale accordée aux mineurs réfugiés. Qu’y a-t-il d’humainement scandaleux à permettre à des mineurs de retrouver leur famille, de s’intégrer dans notre pays et de reconstruire leur vie ? Comment peut-on qualifier de « tête de pont » un mineur qui fuit des théâtres de guerre ou une jeune fille mutilée par l’excision ?

Ce qui « humainement scandaleux », monsieur, ce sont vos propos !

M. Éric Diard. C’est n’importe quoi ! C’est de la politique politicienne !

M. Sacha Houlié. Si vous voulez parler de politique politicienne, nous en avons de beaux exemples avec les positions exprimées par nos collègues Ciotti et Goasguen. Ils renient l’idée même d’équilibre pourtant défendue par des membres de leur propre famille politique. Je pense aux appréciations portées sur la loi renforçant la sécurité intérieure et son application et aux propos récents de Frédéric Péchenard.

Parce que les faits sont têtus, parlons de réunification familiale. Référons-nous aux chiffres relatifs à la délivrance de titres de séjour entre 2012 et 2017 fournis par Guillaume Larrivé dans son rapport : il constate une augmentation de 4,5 % pour motif familial et de 118 % pour motif humanitaire. La réunification familiale, nous le voyons bien, n’a pas provoqué d’afflux migratoire massif. Tout cela relève du fantasme.

M. Jean-Christophe Lagarde. Notre groupe soutient l’article 3 du projet de loi. Accueillir un mineur sans prendre en considération la nécessité pour lui d’être réuni avec sa famille afin de se construire en tant qu’adulte et de s’intégrer sur notre territoire nous paraîtrait incohérent.

Cela dit, en matière d’immigration et de droit d’asile, la droite comme la gauche peuvent entretenir des fantasmes ridicules qui donnent lieu à des débats abscons. Et pour revenir à la réalité, monsieur le ministre, il me semblerait bon que vous transmettiez chaque année à la commission des Lois les chiffres relatifs au nombre de mineurs réfugiés en France.

M. Pierre-Henri Dumont. Cet article inverse la logique du regroupement familial : auparavant, il se faisait à l’initiative des parents ; demain, il pourra se faire à l’initiative des enfants. Certes, les mineurs réfugiés ne sont que quatre cents aujourd’hui mais on légifère aussi pour demain et après-demain.

Avec cette disposition, vous ouvrez une nouvelle voie d’immigration légale : dans les pays en guerre, des adultes qui n’auraient pas pensé à prendre le chemin de l’exil enverront en France leurs enfants mineurs, de seize ou dix-sept ans, afin de les y rejoindre avec leurs autres enfants. Or l’état civil dans ces pays pose problème et les fratries étant souvent extrêmement importantes, nous ne sommes pas certains de pouvoir accueillir toutes ces familles dans des conditions dignes.

Nous sommes ici pour débattre avec des arguments juridiques ou politiques et non pour mettre en avant les désaccords au sein des autres groupes politiques. Nous pourrions sinon gentiment inviter les membres de la majorité à se pencher sur les deux amendements qui suivent : ils leur montreront qu’au sein du groupe majoritaire, cet article ne fait pas l’unanimité.

Mme Delphine Bagarry. Comment peut-on prêter à des parents, aussi désespérés soient-ils, l’intention d’envoyer leurs enfants en première ligne, au péril de leur vie, pour tenter de les rejoindre et espérer connaître des jours meilleurs ? S’ils sont prêts à faire courir ce risque à leurs enfants, c’est avant tout pour leur laisser la chance d’avoir une vie meilleure que la leur.

M. Sébastien Huyghe. Je ne doute pas un seul instant que cette disposition parte d’un bon sentiment. Toujours est-il qu’elle est susceptible de contribuer à la mise en danger de centaines voire de milliers d’enfants, instrumentalisés par des parents qui chercheront à bénéficier d’une nouvelle possibilité de régularisation. Ils enverront sur les routes leurs enfants mineurs, parfois en bas âge, en les exposant à de multiples risques, en les laissant dans les mains de passeurs sans scrupules, en faisant peser sur eux la menace du marché de la prostitution.

M. Arnaud Viala. Le risque existe bel et bien, en effet, que des familles utilisent cette possibilité.

J’aimerais que nos débats, difficiles par nature, puissent se dérouler dans un climat de travail normal. Je trouve tout à fait dommageable que les membres de notre groupe, à chaque fois qu’ils prennent la parole, se trouvent stigmatisés par des réactions à l’emporte-pièce de la rapporteure et de certains membres de la majorité. Si nous ne pouvons pas exposer nos points de vue, c’est qu’il y a un problème dans le fonctionnement de la Commission.

Enfin, j’aimerais appuyer les demandes de nos collègues sur deux points, monsieur le ministre.

D’abord, il me paraîtrait en effet intéressant de disposer régulièrement de chiffres relatifs aux mineurs réfugiés concernés par la disposition de l’article 3.

Ensuite, il serait bon d’avoir vos éclaircissements au sujet de l’état civil des pays d’où viennent les mineurs et de la prise en compte de leurs pratiques d’adoption.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Viala, je ne peux vous laisser dire qu’on ne peut pas débattre en commission. Sur ces amendements identiques, sept membres du groupe Les Républicains sont intervenus.

M. Arnaud Viala. Madame la présidente, je n’ai pas dit que nous ne pouvions pas débattre en commission mais que la façon dont étaient reçues nos interventions n’était pas normale dans le cadre d’une réunion de commission. Chacun doit pouvoir exprimer son point de vue.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je crois que vous le faites largement.

Mme Valérie Boyer. Madame la présidente, je vous remercie de m’accueillir au sein de votre Commission.

Permettez-moi de profiter de la présence de M. le ministre d’État pour lui demander de nous fournir des éléments chiffrés sur le nombre de mineurs non accompagnés et de mineurs réfugiés, et de nous donner des garanties que ces mineurs non accompagnés n’aient pas un jour la possibilité d’avoir le statut de réfugié.

Comme mes collègues du groupe Les Républicains, je crains que les intentions humanistes affichées dans cet article 3 n’aggravent encore la situation des migrants. Quand nous avions dénoncé ces risques au début de la crise migratoire, il nous avait été répondu que nos inquiétudes n’avaient pas lieu d’être. Or nous voyons bien aujourd’hui l’ampleur que le phénomène a prise.

En outre, je suis navrée de constater que nous traitons le problème des mutilations génitales féminines sous l’angle de l’immigration. Je tiens à rappeler quelques chiffres : 60 000 femmes excisées vivent sur le territoire français et elles sont 500 000 au sein de l’Union européenne. Pour l’instant, aucune mesure concrète n’a été prise pour protéger les filles. Rien n’est fait lorsqu’elles partent en voyage dans le pays d’origine de leurs parents alors même que celui-ci est connu pour pratiquer l’excision. J’ai fait des propositions à ce sujet et j’aimerais qu’elles puissent faire l’objet d’un débat républicain. Il ne faut pas confondre ces pratiques barbares avec l’immigration.

M. Éric Ciotti. Monsieur le ministre d’État, les chiffres que vous avez cités sont forcément appelés à évoluer. Qui vous dit que les mineurs non accompagnés ne deviendront pas un jour des mineurs réfugiés ? Je vous trouve bien imprudent quand vous dites que telle ou telle nationalité ne donnera jamais droit au statut de réfugié. Aujourd’hui, plus d’un tiers des demandeurs obtiennent une protection après examen de leur dossier par l’OFPRA et la CNDA.

Avec cet article 3, ce sont les fratries qui sont en cause. Combien de personnes pourront rejoindre un mineur ayant obtenu le statut de réfugié ? Le nombre de mineurs réfugiés risque de s’accroître mécaniquement compte tenu de l’augmentation très importante du nombre de mineurs qui franchissent nos frontières – 25 000, l’année dernière.

Nous persistons à dire que cette disposition comporte un risque majeur : ouvrir de nouvelles filières d’immigration clandestine d’exploitation des enfants. Désormais, les grands garçons des familles vont être envoyés en éclaireur. Et nous aurons beaucoup de mal à contrôler leur identité, compte tenu des pratiques de fraude évoquées par Claude Goasguen.

M. Fabien Di Filippo. Monsieur le ministre, en élargissant le regroupement familial, vous commettez une grave erreur : vous ouvrez une brèche en vous fondant sur le faible nombre actuel de mineurs réfugiés alors que vous ne pouvez pas savoir comment la situation évoluera, ni du point de vue administratif, compte tenu des problèmes liés à l’état civil, ni du point de vue géopolitique avec les changements qui peuvent intervenir dans les pays réputés aujourd’hui sûrs. La naïveté dont fait preuve la majorité me paraît désarmante et nos citoyens auront bien du mal à la comprendre.

Madame Avia, ce qui est humainement scandaleux, c’est que des parents laissent leurs enfants mineurs partir seuls sur des routes maritimes et terrestres pour aller quérir pour toute la famille le droit d’asile. Ce n’est pas ma conception de la famille.

M. Florent Boudié. De quoi parlons-nous ? D’enfants ayant subi des persécutions dans leur pays qui, au terme d’un parcours migratoire extrêmement violent, parviennent sur le territoire français, déposent une demande d’asile et sont reçus par des officiers de l’OFPRA qui écoutent leur récit de vie avant de décider de leur accorder ou non le statut de réfugié ou la protection subsidiaire. Si nous nous fondions seulement sur les documents d’identité, nous n’aurions aucune capacité à accueillir celles et ceux qui ont été victimes de persécutions.

En outre, si nous avons parfois répondu avec des mots empreints de passion, c’est parce qu’il y a une petite musique de chambre, monsieur Ciotti, autour de votre argumentation qui consiste à confondre les situations, par exemple la réunification familiale des personnes ayant le statut de réfugié ou bénéficiant de la protection subsidiaire et le regroupement familial, ou bien encore, monsieur Goasguen, autour de votre référence aux traditions religieuses « musulmanes », mot lâché au bout de trois heures de débat.

Cette question est d’une extrême gravité et je suis au regret de vous dire que nous comprenons tous ici ce que vous recherchez : une séduction électoraliste.

M. Sébastien Huyghe. Vous n’avez pas de leçons à nous donner !

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Concernant M. Ciotti, je me garderai de parler de musique de chambre. C’est avec plus de coffre que cet orchestre-là joue, me semble-t-il…

Vous me dites que le nombre de mineurs réfugiés augmentera peut-être, certes, mais personne ne peut savoir si la situation ne changera pas encore dans dix ans. Il y a cinq ans, personne n’aurait pu prévoir l’ampleur qu’allait prendre la migration des mineurs non accompagnés tout simplement parce que ce phénomène n’existait pas. Nous ne pouvons pas légiférer en fonction d’évolutions qui ne sont même pas prévisibles. Nous devons légiférer pour répondre à des questions qui sont aujourd’hui pendantes.

La meilleure façon de répondre à cette question, dans notre monde qui évolue, je vous le concède, de manière assez rapide, c’est celle qui a été indiquée par M. Lagarde : étudier l’évolution de la situation sur la base de chiffres nouveaux fournis chaque année. Lors de l’examen du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, vous aviez ainsi demandé que des évaluations puissent être effectuées périodiquement de manière à prendre la mesure des changements intervenus depuis le moment où nous avons légiféré.

Pour ce qui est du contrôle de l’état civil, certains pays d’Afrique en sont dotés, d’autres pas encore et nous sommes en train de le construire avec eux, avec l’aide de sociétés françaises.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. J’aimerais tout d’abord répondre à l’interrogation légitime de M. Viala sur la tonalité de nos débats. Rappelons que M. Di Filippo a dit par deux fois qu’il jugeait l’article 3 « humainement scandaleux » et que M. Ciotti a évoqué le « grand garçon » envoyé en éclaireur en France pour faire venir toute sa famille.

Aux termes de l’article L. 752 du CESEDA, la loi prévoit déjà qu’un enfant réfugié peut bénéficier du droit d’être rejoint par ses parents. En refusant l’extension aux collatéraux, vous acceptez que les frères et sœurs d’un mineur réfugié rejoint par ses parents soient laissés seuls dans leur pays d’origine. C’est cela, messieurs, qui m’apparaît « humainement scandaleux ».

La Commission rejette ces amendements.

Elle est saisie de trois amendements identiques CL137 de Mme Alexandra Valetta Ardisson, CL552 de Mme Typhanie Degois et CL752 de Mme Valérie Boyer.

Mme Alexandra Valetta Ardisson. Monsieur le ministre, comme vous l’avez souligné hier, il y a une très forte augmentation du nombre de mineurs qui tentent de pénétrer en Europe et plus particulièrement en France. Cet afflux n’est pas une action spontanée mais elle est bien souvent la conséquence des actions de mafias et de passeurs en tous genres.

Étendre la réunification familiale aux frères et aux sœurs risque d’augmenter encore le nombre de mineurs sur notre territoire et donc d’accroître leur exposition aux risques.

Pour mémoire, il y a eu 4 800 morts recensés en Méditerranée et je ne voudrais pas que l’année prochaine, il y ait encore plus de mineurs parmi les morts. Dans un bateau de fortune, on peut mettre beaucoup plus d’enfants et les passeurs risquent de faire payer plus cher à des mineurs le passage en Europe sous prétexte que le regroupement sera étendu. Supprimer l’alinéa 3 me paraît constituer une mesure de sauvegarde pour les mineurs.

Mme Typhanie Degois. L’article L. 752-1 du CESEDA permet à un mineur réfugié de bénéficier d’une réunification familiale avec ses parents et je m’oppose à un élargissement aux frères et aux sœurs. Alors que nous sommes confrontés à un vrai problème de société avec l’immigration – qui va sans doute augmenter encore du fait d’événements climatiques majeurs –, nous risquons de créer avec cette disposition un appel d’air. Il faut veiller à ne pas dévoyer le droit d’asile français.

Mme Valérie Boyer. Autant je suis prête à soutenir des ajustements techniques, autant je considère que ce projet de loi n’est pas à la hauteur du défi migratoire. Rien, dans ses articles, n’indique une volonté de limiter le volume des flux migratoires. Certaines dispositions relatives à l’asile élargissent au contraire le champ de ses possibilités. C’est le cas de l’extension du regroupement familial, mesure extraordinairement dangereuse.

Ce même article 3 renforce la protection des jeunes filles exposées à un risque d’excision en permettant au médecin chargé des examens requis de transmettre directement à l’OFPRA le certificat médical. Je redis à quel point je suis consternée de voir le problème des mutilations génitales féminines abordé sous l’angle de l’immigration. Aucune mesure concrète n’est prise pour lutter contre l’excision alors que les femmes excisées sont au nombre de 60 000 en France.

À travers cet amendement, je souhaite m’opposer à tout élargissement du champ des possibilités de l’immigration humanitaire ou familiale car cette disposition risque de créer un appel d’air particulièrement dangereux. Je ne souhaite pas voir des filières de passeurs s’organiser pour commercialiser l’arrivée de toute une famille à partir de la venue d’un mineur. Je ne souhaite pas voir un trafic par âge se développer alors que nous n’avons aucun moyen de mesurer avec certitude l’âge des personnes qui se disent mineures.

Il faut poser un regard lucide sur la situation de notre pays. Aujourd’hui, le texte que vous proposez va aggraver la situation des personnes qui sont en souffrance chez elles mais aussi l’équilibre social de notre pays.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Même si j’entends vos craintes, je suis défavorable à ces amendements qui reprennent une argumentation assez identique à celle que l’on vient d’entendre. Madame Boyer, vous voulez protéger les jeunes filles menacées d’excision mais il ne faudrait pas aborder le sujet dans ce texte. Je ne comprends pas votre raisonnement. À mon avis, cette question peut être soulevée dans tous les débats, dans celui-ci comme dans d’autres. Nous aurons d’ailleurs à y revenir ultérieurement.

M. Claude Goasguen. Si j’ai bien compris, le ministre d’État n’est pas hostile à la publication annuelle des chiffres de l’immigration. Ces statistiques, qui existaient avant d’être supprimées sous la présidence de M. Hollande, avaient l’avantage de tuer certaines fausses rumeurs. Que vous confirmiez le retour de cette publication annuelle est une nouvelle très positive.

Vous avez aussi admis le fait que certains pays sont dépourvus d’état civil.

Troisième remarque : la notion de mineur donne lieu à un amalgame extrêmement préoccupant. Il est clair qu’un enfant de cinq ans ne peut pas être au centre d’une réunification familiale douteuse. Il est tout aussi clair qu’un jeune de dix-sept ou dix-huit ans peut être envoyé vers la France dans la perspective d’une réunification familiale éventuellement fictive, d’autant plus que l’état civil de certains pays n’est pas stable. Quitte à me répéter, j’indique qu’il faut aussi prendre en considération la notion d’adoption musulmane, qui n’est pas religieuse mais qui est extrêmement importante du point de vue du droit civil. À Mayotte, département français, l’adoption musulmane coûte 50 euros. Je me doute que la situation que j’ai connue par expertise à Mayotte doit être développée dans d’autres pays musulmans comme la Guinée, le Sénégal ou la Côte d’Ivoire.

M. Brahim Hammouche. J’entends beaucoup de choses. On n’est pas dans une brèche d’immigration massive, on est d’abord dans une brèche d’espérance reconstructive. Pour ceux qui s’étonnent de voir des mineurs isolés, j’aimerais citer un passage de l’excellent ouvrage de Boris Cyrulnik, Sauve-toi, la vie t’appelle, publié en 2013 : « Une nuit, j’ai été arrêté par des hommes armés qui entouraient mon lit. Ils venaient me chercher pour me mettre à mort. Mon histoire est née cette nuit-là. » Lorsque l’on est tous les jours confronté à la mort et au désespoir, on ne pense qu’à se sauver pour sauver sa peau, parce que la vie nous appelle ailleurs, loin.

M. Raphaël Schellenberger. D’une manière intéressante, monsieur le ministre, vous avez démontré vous-même que nous sommes dans le vrai : en défendant ces amendements, nous sommes en train d’anticiper une évolution des flux migratoires. Personne n’a vu venir le problème des mineurs non accompagnés, dites-vous. Pour notre part, nous vous alertons sur le fait que vous êtes en train de créer une nouvelle brèche, un nouveau risque d’immigration non maîtrisée et organisée autour de filières.

L’état civil soulève des interrogations sur les situations conjugales et familiales mais aussi sur des données individuelles telles que l’âge. L’un des grands problèmes est de déterminer l’âge des mineurs non accompagnés. Nombre de jeunes dépourvus de documents d’identité prétendent avoir seize ou dix-sept ans et, au fil du temps, après les avoir hébergés pendant plusieurs mois aux frais des départements, on se rend compte qu’ils ont bien plus que dix-huit ans. Ces questions se posent pour les mineurs non accompagnés, et elles se poseront nécessairement aussi pour les demandes d’asile de mineurs dont on aura du mal à qualifier l’état civil.

Mme Danièle Obono. Certains de nos collègues de la majorité ou du groupe Les Républicains expliquent que ces mesures ouvriraient des brèches et créeraient un appel d’air. On va en entendre beaucoup parler de cet appel d’air. Pour ma part, je ne comprends toujours pas en quoi celui-ci serait problématique. En règle générale, un appel d’air, c’est censé améliorer une situation. Dans le cas d’une combustion, le problème c’est le feu et non pas la brèche que l’on ouvre.

Il est question ici de garantir et de renforcer des statuts qui existent et qui permettent d’ouvrir à des gens la possibilité de venir demander la protection. On n’ouvre pas des brèches. On ne crée pas des filières d’immigration clandestine. On renforce du droit et de la protection, y compris en vertu de conventions internationales. On ne peut pas s’enorgueillir du fait que la France ait signé la Convention de Genève, et trouver ensuite que cette convention ne va pas parce qu’elle renforce des filières d’immigration. Le principe même de cette législation est d’ouvrir des filières d’immigration pour les gens qui ont besoin de protection.

Pour légitime qu’elle soit, votre argumentation est contradictoire : elle consiste à refuser l’application des principes mêmes de la Convention de Genève, c’est-à-dire à refuser la protection à des gens qui en ont besoin. Quand on assume ces principes, on assume de les renforcer et de les garantir comme nous le faisons ici.

M. Éric Ciotti. Je voterai pour ces amendements dont les auteurs font preuve de lucidité et s’extraient du débat politicien dans lequel vous vouliez nous enfermer, pour retourner au pragmatisme qui est, avec la protection des mineurs, notre seule motivation. C’est une attitude courageuse dans un débat où certaines positions seraient plus respectables que d’autres.

Madame la rapporteure, vous avez indiqué que le texte actuel permettait aux réfugiés de faire venir leurs ascendants et descendants, mais nous parlons ici des collatéraux. Pourquoi introduisez-vous cette possibilité ? Si une personne – mineure ou adulte – subit des violences dans son pays, elle peut venir en France en faisant valoir nos règles de droit. C’est l’automaticité que je conteste. Dans un même pays, certaines zones peuvent être touchées par des conflits alors que d’autres sont épargnées. D’ailleurs, le rôle de l’OFPRA est d’apprécier chaque cas au travers d’un récit de vie. Dans certains pays très vastes, il y a des zones de conflit ou de guerre où les minorités sont persécutées, et d’autres régions où ce n’est pas le cas. Avec ce dispositif, vous installez une règle générale.

Le principe de l’asile doit être individuel, reposer sur le parcours d’un individu. Il ne doit pas être automatique ou généralisé. Vous allez accorder le statut de réfugié à des personnes qui n’en ont nullement besoin, sans garantie sur les liens familiaux, ce qui va ouvrir des débats interminables et particulièrement dangereux.

M. Aurélien Pradié. Dans ce type de débat, on doit pouvoir se garder de distribuer des bons points de moralité et d’humanisme. Vous sembliez ne pas vouloir le comprendre en réagissant aux propos de notre collègue Viala. Le nombre d’amendements ou le temps passé sur chacun d’eux n’est pas le problème. Ce qui est proprement insupportable, c’est de voir certains membres de cette commission distribuer les bons points d’humanisme et de moralité. C’est un sujet trop important et trop technique pour que qui que ce soit s’arroge aussi facilement ce droit.

La faiblesse législative ouvre la voie à toutes les dérives. Les membres du groupe Les Républicains prônent une fermeté qui protège y compris celles et ceux que vous prétendez vouloir soutenir le plus fièrement possible depuis le début de ces débats.

Madame Obono, j’étais absolument stupéfait en vous écoutant expliquer avec une sorte de jubilation que le cœur de la politique d’immigration était de développer des filières d’immigration. Filière est un mot épouvantable. Le cœur de la politique d’immigration est précisément de lutter contre ces filières constituées de passeurs, de truands, de voyous qui se font payer pour mettre en danger la vie d’enfants.

Monsieur le ministre d’État, je n’arrive pas à comprendre votre vision des choses, ou plutôt votre absence de vision. Nous devons anticiper les temps à venir et ne pas nous contenter de chercher à répondre à la situation présente. Vous constatez comme nous que ce que nous gérons le plus mal en matière d’immigration, ce sont les situations d’urgence. Nous le voyons avec les mineurs isolés. Nos amendements visent à nous permettre d’anticiper les futurs mouvements migratoires pour éviter d’avoir à les gérer toujours aussi mal dans l’urgence.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle en vient à l’amendement CL319 de M. Éric Coquerel.

Mme Danièle Obono. Cet amendement propose de supprimer la condition « non mariés » dans cet article, afin de prendre en compte le cas d’enfants mineurs mariés mais toujours à la charge effective de leurs parents, et de les faire bénéficier du regroupement familial.

De notre point de vue, l’intention du Gouvernement est de ne pas ouvrir le droit à la réunification familiale aux bénéficiaires d’une protection internationale, afin de restreindre leur nombre. Cela revient à nier la situation problématique des mineurs mariés qui sont encore à la charge de leurs parents. L’accent doit être mis sur la protection des enfants et leur intérêt supérieur.

En outre, il nous semble de bon sens d’introduire dans cet article que la condition de minorité s’entend au sens du droit français, c’est-à-dire que le seuil de la majorité est fixé à dix-huit ans. Sans cette précision, un préfet pourrait décider seul qu’un jeune iranien ou yéménite est majeur à quinze ans et qu’un jeune népalais l’est à seize ans.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous pouvons débattre du mariage des mineurs dans le monde, un sujet intéressant, mais je crois que ce n’est pas le lieu.

S’agissant de réunification familiale, je suis absolument convaincue que des enfants mineurs doivent pouvoir rejoindre leur famille quand un enfant mineur est déjà protégé par le statut de réfugié, lorsque ses parents sont avec lui. Il me semble normal que des enfants mineurs ne restent pas isolés dans leur pays d’origine. En revanche, ce principe de réunification familiale ne vaut plus quand des enfants mineurs sont déjà mariés et ont constitué une nouvelle cellule familiale.

En outre, si l’on veut lutter contre les mariages forcés, il convient de ne pas les reconnaître en l’occurrence.

Enfin, je ne comprends pas votre référence au code civil. Je vous confirme que nous appliquons toujours la loi française qui fixe à l’âge de dix-huit ans le seuil de la majorité.

Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Vous nous dites que nous pourrions avoir ce beau débat une autre fois parce qu’il n’a rien à voir avec le texte. En fait, il a à voir avec le texte. Si l’une des conditions pour bénéficier de la mesure est d’être « non marié », le débat est directement en rapport avec le texte.

Permet-on le regroupement, y compris pour les mineurs mariés, y compris quand ceux-ci ont fondé une cellule familiale ? C’est un débat juste, fondé et légitime, avez-vous dit tout à l’heure. Ne dites pas le contraire à présent, seulement pour éviter de prolonger nos débats.

Vous dites vouloir éviter la reconnaissance de mariages forcés. Soutenez-vous que 100 % de ces unions de mineurs seraient des mariages forcés ? Non, évidemment, vous ne soutenez pas cela. Ce sont seulement des cas de figure qui peuvent exister. Sur ce sujet, je vais reprendre l’un de vos arguments habituels : votre point de vue est satisfait puisque le mariage forcé est déjà interdit par la loi.

Nous parlons d’accueillir des personnes, y compris mariées, au titre du regroupement familial parce qu’elles sont mineures. Leur condition de mineur doit prévaloir sur leur statut marital et sur le fait qu’elles ont créé une cellule familiale.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL445 de Mme Isabelle Florennes.

Mme Isabelle Florennes. Cet amendement a pour objet de supprimer l’obligation de transmission du certificat médical attestant un risque avéré de mutilation sexuelle – ou constatant cette mutilation – aux parents ou représentants légaux du mineur examiné. Cette obligation prévue à l’article 3 de ce texte pourrait, en effet, accroître le risque auquel sont exposés les mineurs, des filles pour la plupart. Dans la grande majorité des cas recensés, la famille est à l’initiative, ou du moins étroitement associée, à l’organisation des cérémonies durant lesquelles les mutilations sont perpétrées.

Cette mention est d’autant plus dangereuse que les parents ou les représentants légaux pourraient volontairement faire peser une menace sur la jeune fille, espérant un traitement plus rapide de la demande.

Des précédents existent. On a pu, par exemple, constater que des personnes migrantes s’étaient automutilées pour effacer leurs empreintes digitales et échapper au règlement européen de Dublin 2.

Cet amendement est une mesure de protection supplémentaire pour les mineurs.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. La protection supplémentaire pour les mineures risquant l’excision est contenue dans ce projet de loi : il est prévu que le certificat médical puisse être transmis directement à l’OFPRA. Je ne vois vraiment pas comment exclure les parents, a priori, de cette transmission. Avis défavorable.

M. Jean-Christophe Lagarde. Les alinéas 6 et 8 de cet article me laissent assez dubitatif. S’il est indispensable de protéger des femmes, mineures ou non, qui pourraient être victimes d’excision, il est compliqué de l’écrire dans la loi.

Je ne comprends d’ailleurs pas cette affaire de certificat médical. À l’alinéa 8 – et l’esprit de l’alinéa 6 est le même –, il est écrit qu’un « certificat médical dûment renseigné doit être transmis à l’OFPRA, au cas où il y aurait un risque de mutilation. » Si la mutilation est un risque, cela veut dire qu’elle n’a pas encore eu lieu et que le médecin ne peut pas la constater. Quand la mutilation a eu lieu et que le médecin la constate, il est malheureusement trop tard pour protéger cette femme, ce qui n’empêche pas de l’accueillir. S’il y a un risque, il faut autre chose qu’un certificat médical pour l’avérer. En réalité, comme l’a développé Mme Florennes, des parents peuvent mettre en danger leur fille pour obtenir un statut de réfugié.

M. Florent Boudié. Pour apporter un éclairage à notre collègue Lagarde, je dirais qu’il s’agit de bien vérifier que les conditions qui ont permis la protection subsidiaire au motif du risque de mutilations sexuelles sont concrètes et constatables. Il est possible de les vérifier a posteriori par un certificat sans lequel la protection pourrait être retirée.

Dans le droit existant, le certificat médical n’est confié qu’aux seuls parents. Pour objectiver la transmission, la démarche devrait passer par l’OFPRA. C’est une façon de faire en sorte que les parents ne puissent pas exercer de pression sur l’enfant, et qu’il y ait un constat objectif concernant la motivation de la protection accordée, c’est-à-dire que l’absence de mutilations sexuelles puisse être constatable.

Le certificat ne doit pas forcément passer par les seules mains des parents pour éviter qu’il n’arrive pas aux autorités. Nous offrons une garantie supplémentaire alors que vos amendements, en maintenant le statu quo, pourraient conduire à des situations d’intérêts contradictoires entre le mineur et ses parents.

Mme Valérie Boyer. Un certificat médical ne peut pas apprécier un risque, il peut établir l’existence ou l’absence de mutilations sexuelles.

Certaines femmes ne savent pas qu’elles ont été excisées quand l’excision est intervenue lorsqu’elles étaient très jeunes. Il suffit de se rendre dans des maternités et de discuter avec des membres d’associations qui s’occupent de ces femmes mutilées pour le constater.

Il y a des mesures à prendre en France pour des femmes françaises qui sont excisées ou qui risquent de l’être. C’est au sein de l’hôpital qu’il faut le faire et non pas dans le cadre d’un texte sur l’immigration. Certaines petites filles sont excisées quand elles se rendent dans le pays d’origine de leurs parents, parfois à l’insu de ces derniers, alors qu’elles sont prises en main par un oncle ou une tante.

Un certificat de non-excision pourrait être utile au moment où une mineure française quitte le territoire pour un pays où elle court ce risque. Si la gamine est excisée à son retour, il faut alors engager la responsabilité des parents même si la mutilation s’est faite à leur insu. Les parents ont un devoir de protection. On ne va pas les déresponsabiliser pour cette mutilation abominable.

M. Brahim Hammouche. L’article 9 du code de déontologie médicale prévoit une obligation de protection et d’assistance à personne en danger. Quant à l’article 10 de ce même code, il prévoit que si un médecin constate qu’une personne « a subi des sévices ou des mauvais traitements, il doit, sous réserve de l’accord de l’intéressé, en informer l’autorité judiciaire. » Je m’interrogeais sur la possibilité de compléter notre texte à la lumière de cet article.

M. Raphaël Schellenberger. Revenons à la rédaction de l’article, qui est très mauvaise. Si le débat s’éparpille, c’est bien que l’on parle de quelque chose qui n’est pas concret. Comment évaluer un risque sur un certificat médical ? C’est invraisemblable. Il est évident que l’excision est un sujet et qu’il est nécessaire de protéger les jeunes filles de ces sévices insupportables, mais ce n’est pas le bon moyen.

J’entends dans vos propos que vous admettez qu’il peut y avoir une forme de pression des parents sur les enfants. J’aimerais que l’on mette ces propos en relation avec d’autres qui ont été tenus précédemment dans ce débat. Quand il s’agit d’excision, il peut y avoir pression des parents sur les enfants. En revanche, quand il s’agit de flux migratoires plus classiques, ce n’est pas possible.

Pour ma part, je suis complètement en accord avec les propositions de ma collègue Boyer : la responsabilité des parents doit être engagée s’ils ont failli à leur devoir de protection de leurs enfants. Ils doivent être tenus pour responsables des risques encourus par leurs enfants.

M. Fabien Di Filippo. Je suis entièrement d’accord avec Valérie Boyer et Raphaël Schellenberger. Que l’on approuve ou non l’objectif poursuivi, on ne peut que critiquer la rédaction de cet article. En quoi un certificat médical peut-il garantir l’existence d’un risque d’excision ? En constatant l’existence d’un clitoris ? Les bras m’en tombent, monsieur le ministre. Il faut vraiment que nous fassions évoluer cet article.

M. Claude Goasguen. Monsieur le ministre d’État, comme je vous plains ! Vous vous préparez des jours heureux. Vous nous avez dit que vous faisiez une loi pour l’immédiat parce que vous ne pouviez pas savoir ce que serait l’avenir. Avec ce texte, vous allez le savoir parce que vous allez être le contrôleur.

Il y a des pays entiers, pratiquement tous ceux de l’Est africain et notamment l’Éthiopie, l’Érythrée et Djibouti, où l’excision est une coutume malheureusement établie. Pour avoir plaidé à l’OFPRA, je peux vous dire que l’office est absolument incapable d’aller chercher la nature des justifications. Il n’est pas en mesure de le faire, comme vous le savez très bien. D’ailleurs, si ce texte devait appeler à quelque chose, cela devrait être à la réforme en profondeur de l’OFPRA et de la cour d’appel. Tout ça se fait « à la fortune du pot ». Tout ça ne tient pas debout. L’OFPRA est incapable de contrôler, vous le savez très bien, il n’en a pas les moyens.

C’est vous qui allez être obligé de faire le travail. Je vous souhaite bien du plaisir à contrôler la nature d’un certificat médical de parents éthiopiens concernant une femme demandant le droit d’asile. Vous allez vous amuser ! Nous parlions de la Guinée, mais je vous garantis que vous n’allez pas être déçu de la nature de la civilisation éthiopienne.

Mme Cécile Untermaier. Ce texte est seulement destiné à faciliter le travail de l’OFPRA qui doit pouvoir disposer rapidement d’un certificat médical. Cela étant, sa rédaction pose problème et, à mon avis, il faut supprimer la notion de risque. Je ne vois pas comment un certificat médical peut évaluer un risque. Il doit faire état de mutilations sexuelles effectives et être transmis à l’OFPRA. Sous réserve de cette correction, cet article ne me choque pas.

Mme Marie Guévenoux. L’article 3 vise à protéger les jeunes filles qui sont exposées au risque d’excision. Qu’est-ce que cela veut dire concrètement ? L’OFPRA va examiner leur demande en tenant compte d’éléments factuels comme le risque lié à leur pays d’origine. Dans ce pays, dans cette région, les jeunes filles sont-elles habituellement exposées au risque de mutilations et d’excision ? Le certificat médical est un support pour les agents de l’OFPRA. Il leur permet de vérifier que la jeune fille, qui serait exposée à ce risque, n’ait pas déjà été excisée. C’est le sens de l’article.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il me semble nécessaire de rappeler l’état du droit. Cela fait des années que la France protège les mineures exposées au risque de mutilation sexuelle : il ne s’agit pas de protéger les personnes excisées, mais les personnes exposées au risque d’excision. L’article L.752-3 du CESEDA, créé par la loi de 2015, prévoit que lorsque l’asile a été octroyé à une mineure invoquant un risque de mutilation génitale féminine, l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides peut, tant que ce risque existe, demander un certificat médical et transmettre au procureur de la République tout refus de se soumettre à cet examen ou tout constat de mutilation, ce qui permet de vérifier que la personne disant être exposée à ce risque n’a pas déjà subi la mutilation dont on veut la protéger.

Je tiens à saluer les agents de protection de l’OFPRA, qui accomplissent un travail documentaire et humain extrêmement important – je précise que je parle en connaissance de cause, puisque je me suis rendue auprès des services de l’Office, où j’ai rencontré des agents de protection et assisté à un entretien –, et méritent d’être soutenus et valorisés.

Comme cela a été rappelé à maintes reprises par la jurisprudence administrative, « dans une population dans laquelle les mutilations sexuelles féminines sont couramment pratiquées au point de constituer une norme sociale, les enfants et les adolescentes non mutilées constituent un groupe social » au sens de la convention de Genève et de la directive « Qualification ». Elles sont susceptibles à ce titre de se voir reconnaître la qualité de réfugiées si elles sont en mesure de fournir les éléments circonstanciés, notamment familiaux, géographiques et sociologiques, relatifs aux risques qu’elles encourent personnellement. Comme vous le voyez, ce sont des éléments objectifs qui permettent de déterminer quelles sont les personnes exposées au risque pris en compte : cela ne se fait pas à la tête du client. L’OFPRA peut établir le besoin de protection en vérifiant que la personne qui demande cette protection n’a pas déjà été excisée, ce qui passe par la production d’un certificat médical ; le cas échéant, l’Office peut saisir le procureur de la République afin de déclencher les poursuites pénales adéquates. Le certificat médical doit pouvoir être transmis plus rapidement et plus directement à l’OFPRA, mais on ne peut exclure totalement les parents de cette information.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. L’explication qui vient d’être donnée par la rapporteure me semble tout à fait lumineuse. Aujourd’hui, le CESEDA prévoit l’obligation de fournir un certificat médical. Couvert par le secret médical, ce document est cependant transmis aux parents. Le projet de loi prévoit qu’il soit également adressé à l’OFPRA, afin que l’Office puisse déterminer, en toute connaissance de cause, si la jeune fille a ou non été excisée : c’est clair et je ne vois pas en quoi cela peut constituer un problème.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL378 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Selon les Nations unies, on compte dans le monde vingt-neuf pays dans lesquels les femmes risquent l’excision. Au total, 140 millions de femmes et fillettes ont subi cette mutilation, et 30 millions en seront victimes dans les cinq ans à venir. Imaginons donc le potentiel de demandes d’asile sur notre sol que cela représente d’ici à 2023…

Le sujet est majeur, et soyez assurés que je regrette profondément que le Gouvernement ait délibérément choisi de l’exhiber comme un chiffon rouge, cédant dans le même temps aux pressions de lobbies. Au demeurant, ce n’est pas parce qu’on nous tend un piège politique que nous devons renoncer à débattre sur le fond.

La France ne doit pas arbitrer entre les atteintes aux droits de l’homme : elle doit les condamner toutes. Dans l’ensemble des pays qui appliquent la charia, divers types de mutilations sont possibles, et même la lapidation.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Il y en a peu sur le territoire français !

M. Jean-Louis Masson. Ce n’est pas une raison pour se désintéresser de la problématique, monsieur le ministre.

Or rien de spécifique n’est mentionné à ce sujet dans le texte soumis à notre examen en dehors de la mise en exergue de l’excision.

Je rappelle que la Cour européenne des droits de l’homme, dans un arrêt du 31 juillet 2001, Refah Partisi contre Turquie, fait observer l’incompatibilité du régime démocratique avec les règles de la charia : « À l’instar de la Cour constitutionnelle, la Cour reconnaît que la charia, reflétant fidèlement les dogmes et les règles divines édictées par la religion, présente un caractère stable et invariable. Lui sont étrangers des principes tels que le pluralisme dans la participation politique ou l’évolution incessante des libertés publiques. La Cour relève que, lues conjointement, les déclarations en question qui contiennent des références explicites à l’instauration de la charia sont difficilement compatibles avec les principes fondamentaux de la démocratie, tels qu’ils résultent de la Convention, comprise comme un tout. Il est difficile à la fois de se déclarer respectueux de la démocratie et des droits de l’homme, et de soutenir un régime fondé sur la charia, qui se démarque nettement des valeurs de la Convention, notamment eu égard à ses règles de droit pénal et de procédure pénale, à la place qu’il réserve aux femmes dans l’ordre juridique, et à son intervention dans tous les domaines de la vie privée et publique conformément aux normes religieuses. »

La responsabilité de la France est, nous semble-t-il, de lutter contre les pays appliquant la charia, et non de commenter ses conséquences à l’infini. Avec les alinéas 7 et 8 de cet article 1er, vous créez un nouveau risque d’augmentation de l’immigration qu’il nous paraît souhaitable d’éviter, c’est pourquoi nous proposons de supprimer ces alinéas.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. J’émets un avis défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL550 de M. Dimitri Houbron.

M. Dimitri Houbron. L’un des points forts de ce texte, dont j’espérais qu’il fasse l’unanimité, consiste dans le renforcement de la protection des femmes mineures menacées d’un risque de mutilation sexuelle tel que l’excision. Vous aurez remarqué que le texte s’attache à citer le mot « mineures » au féminin, une rédaction qui m’interpelle en ce qu’elle exclut manifestement les mineurs masculins du champ de sa protection. Comme vous le savez, les garçons, certes moins nettement touchés que les filles par ces pratiques, subissent aussi des mutilations sexuelles dans certaines contrées reculées, en Asie, en Russie ou encore en Inde.

Notre amendement visant uniquement les mutilations de nature à rendre stériles les mineurs concernés, la circoncision n’est pas visée. Il ne remet nullement en cause le texte initial, qui ne concerne que les mineurs de sexe féminin. Je vous épargne les descriptions des mutilations sexuelles concernant les mineurs de sexe masculin et me bornerai à vous dire qu’il s’agit de la castration, de l’émasculation ou encore de la subincision totale, qui altère les fonctions reproductrices. Aux termes de cet amendement, les mineurs masculins bénéficieraient de la même protection que les femmes mineures menacées d’excision. Je pense pouvoir compter sur vous pour adopter cet amendement de bon sens.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je comprends votre inquiétude, mais si l’excision est reconnue comme une pratique courante dans certaines régions du monde, les mutilations sexuelles masculines n’ont, elles, pas fait l’objet d’une évaluation, ce qui fait que l’on ne peut pas considérer que les personnes aujourd’hui soumises à ce risque constituent un groupe social au sens de la convention de Genève, et que l’OFPRA n’est donc pas en mesure d’évaluer l’appartenance à un groupe social ayant besoin d’une protection. Je vous suggère par conséquent de retirer cet amendement.

M. Erwan Balanant. Je trouve cet amendement intéressant. Pourquoi « genrer » cet article, en effet ? Cela ne coûte pas grand-chose de renoncer à n’en faire qu’une mesure féminine et de l’ouvrir aux hommes, puisqu’il y a là un phénomène réel, quoique moins important que celui de l’excision. L’amendement permettrait en outre de protéger les personnes transgenres, qui subissent des mutilations dans certains pays. « Dégenrons » donc l’article : cela ne change presque rien mais nous protègerons quelques personnes supplémentaires.

La Commission adopte l’amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La parole est à Mme Danièle Obono qui souhaite faire une explication de vote sur l’article 3.

Mme Danièle Obono. Je tiens en effet à expliquer pourquoi le groupe La France insoumise votera en faveur de cet article, comme elle l’a fait pour les précédents : c’est parce que nous souhaitons appuyer ces quelques avancées – dans un projet de loi auquel nous sommes par ailleurs opposés – qui nous semblent importantes pour garantir les droits humains des réfugiés. Nous espérons pouvoir adopter et faire adopter d’autres amendements – comme nous venons d’en apporter la preuve – qui, hélas, ne changeront pas le déséquilibre général du texte, négatif selon nous, mais qui permettront peut-être d’aider celles et ceux qui ont recours à ces garanties internationales pour bénéficier de la protection et de l’accueil dont elles et ils ont besoin.

La Commission adopte l’article 3 modifié.

Chapitre II Les conditions d’octroi de l’asile et la procédure devant l’Office français de protection des réfugiés et apatrides et la Cour nationale du droit d’asile

Article 4 (art. L. 711-6 et L. 713-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et L. 114-1 du code de sécurité intérieure) Refus ou retrait de protection par l’OFPRA en cas de menaces graves pour l’ordre public

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 4 étend la faculté pour l’OFPRA de refuser ou retirer une protection en cas de condamnation pour faits graves. Il étend par ailleurs l’obligation pour l’autorité judiciaire de communiquer toute information susceptible de refuser ou de retirer une protection. Il prévoit enfin la possibilité de diligenter des enquêtes ou de consulter des fichiers pour mettre en œuvre les décisions de refus ou de retrait de protection fondées sur des motifs de menace grave pour l’ordre public.

Dernières modifications législatives intervenues :

Les clauses d’exclusion ou de cessation de protection prononcées par l’OFPRA ont été complétées par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile.

Modifications apportées par la commission des Lois :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

1. L’état du droit

a. Les clauses d’exclusion et de cessation du statut de réfugié

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 a clarifié les clauses d’exclusion qui font obstacle à la reconnaissance du statut de réfugié ainsi que celles de cessation du statut.

Les clauses d’exclusion sont définies à l’article L. 711-3 du code, qui renvoie à trois sections de l’article 1er de la convention de Genève. Il est en effet précisé que le statut de réfugié ne saurait être accordé à une personne qui relève de l’une des clauses d’exclusion prévues aux sections D, E et F.

La section D vise les « personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations unies autre que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés ». La section E concerne pour sa part toute « personne considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays ».

S’agissant de la section F, elle prive du bénéfice de la convention les « personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser :

« a) qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou crime contre l’humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes ;

« b) qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiées ;

« c) qu’elles se sont rendues coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies. »

L’article L. 711-3 précise que l’exclusion prévue par la section F s’applique aux personnes « qui sont les instigatrices, les auteurs ou les complices des crimes ou des agissements mentionnés à ladite section ou qui y sont personnellement impliquées ».

Les clauses de cessation sont prévues à l’article L. 711-4, qui renvoie également à la convention de Genève. Il prévoit que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) peut mettre un terme au statut de réfugié si la personne concernée relève de l’une des clauses de cessation prévues à la section C de l’article 1er de la convention. Cette section C énumère un certain nombre de cas dans lesquels la convention cesse d’être applicable. Il en va ainsi lorsque la personne s’est, par exemple, volontairement réclamée à nouveau de la protection du pays dont elle a la nationalité ou est retournée volontairement s’établir dans le pays qu’elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d’être persécutée.

L’article L. 711-6 du code, transposition de l’article 14 de la directive « Accueil » ([29]), prévoit enfin que le statut de réfugié peut être refusé ou qu’il peut y être mis fin lorsque :

« 1° Il y a des raisons sérieuses de considérer que la présence en France de la personne concernée constitue une menace grave pour la sûreté de l’État ;

« 2° La personne concernée a été condamnée en dernier ressort en France soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme ou puni de dix ans d’emprisonnement, et sa présence constitue une menace grave pour la société. »

b. Les clauses d’exclusion et de cessation de la protection subsidiaire

La loi du 29 juillet 2015 a également clarifié, en transposant l’article 17 de la directive « Accueil », les clauses d’exclusion faisant obstacle à l’attribution de la protection subsidiaire ainsi qu’à la perte de son bénéfice.

L’article L. 712-2 du code précise ainsi que la protection subsidiaire ne peut être accordée s’il existe des raisons sérieuses de penser de la personne :

« a) Qu’elle a commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité ;

« b) Qu’elle a commis un crime grave ;

« c) Qu’elle s’est rendue coupable d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies ;

« d) Que son activité sur le territoire constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’État. »

L’article L. 712-3 précise pour sa part que l’OFPRA peut retirer le bénéfice de la protection subsidiaire si les circonstances ayant justifié son octroi ont cessé ou si son bénéficiaire a commis l’un des actes mentionnés à l’article L. 712-2.

c. La mise en œuvre de ces clauses d’exclusion et de cessation

Ainsi que le précise l’étude d’impact, ces dispositions visent à « garantir la crédibilité du droit d’asile en écartant du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire les personnes qui, par leur comportement ou leurs activités, mettent gravement en cause la sécurité de la société. »

Elles sont mises en œuvre à l’initiative de l’OFPRA, du ministère de l’Intérieur ou des préfectures et relèvent exclusivement de l’appréciation de l’Office, sous le contrôle juridictionnel de la CNDA. Selon les informations recueillies par votre rapporteure, l’OFPRA a retiré sa protection à 151 personnes en 2016 et 258 en 2017.

Afin d’assurer l’effectivité des clauses d’exclusion, l’article L. 713-5 prévoit que l’autorité judiciaire communique au directeur général de l’OFPRA ou au président de la CNDA, sur demande ou d’office, tout élément de nature à faire suspecter qu’une personne qui demande l’asile ou qui s’est vue reconnaître le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, relève d’une des clauses d’exclusion prévues par les articles L. 711-3 et L. 712-2.

2. Le dispositif proposé

Le présent article comprend trois dispositions qui visent à sécuriser les décisions de protection prises par les autorités françaises.

Le 1° du I complète, tout d’abord, l’article L. 711-6 afin de faire en sorte que les condamnations prononcées par un autre État membre de l’Union européenne, et non plus seulement par la France, pour crime ou terrorisme, et dont la présence représente une menace grave pour la société, puissent être prises en considération par l’OFPRA pour refuser ou retirer le statut de réfugié (alinéa 2).

Le 2° du I vise, pour sa part, à combler un vide juridique né de la loi du 29 juillet 2015 : il ajoute, à l’article L. 713-5, relatif à la communication, par l’autorité judiciaire, d’informations à l’OFPRA et à la CNDA, la référence à l’article L. 711-6, qui comprend, comme les articles L. 711-3 et L. 712-2, des clauses d’exclusion du bénéfice d’une protection (alinéa 3).

Le II du présent article, enfin, complète l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure pour permettre à l’OFPRA de solliciter des enquêtes administratives pour l’application des clauses d’exclusion ou de cessation de protection, prévues aux articles L. 711-6, L. 712-2 et L. 712-3 – soit les motifs les plus graves (alinéa 5).

L’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure prévoit ainsi aujourd’hui des enquêtes administratives, préalablement au recrutement ou à l’affectation dans des emplois publics sensibles, afin de vérifier que le comportement des personnes concernées n’est pas incompatible avec l’exercice des fonctions ou des missions envisagées. Ainsi que le précise le I de l’article L. 114-1, « ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, à l’exception des fichiers d’identification. »

*

La Commission examine l’amendement CL382 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Compte tenu des conditions posées au 1° et 2° de l’article L. 711-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), le refus du statut de réfugié ou sa fin ne doit pas être une faculté offerte à l’appréciation de l’autorité compétente mais une obligation automatique. C’est pourquoi, avant l’alinéa 2, nous souhaitons insérer l’alinéa suivant : « 1°A Au premier alinéa de l’article L. 711-6, les deux occurrences du mot : "peut" sont remplacées par le mot : "doit" ; ».

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Sur des questions aussi sensibles, il est toujours souhaitable qu’un État souverain dispose d’une marge d’appréciation. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL718 de M. Christophe Blanchet.

M. Christophe Blanchet. Le présent amendement vise, avant l’alinéa 2, à ajouter l’alinéa suivant : « 1° A Au 1° de l’article L. 711-6, après le mot : "grave", sont insérés les mots : "actuelle et caractérisée définie par décret en Conseil d’État" ; ».

Les expressions de « menace grave pour la sûreté de l’État » ou de « menace grave pour la société » sont floues et doivent faire l’objet d’une précision. Les mesures d’éloignement, d’expulsion ou les obligations de quitter le territoire français ont leur légitimité dans le cas du non-respect des règles établies par le présent texte et dans le cas où un étranger serait l’auteur d’un acte portant une atteinte à l’ordre public et à la sûreté de l’État. Toutefois, la potentielle menace présentée par le comportement et la présence d’un étranger sur notre territoire ne peut être laissée à l’appréciation de l’administration sans un cadre légal précis et nécessaire. Ainsi, si l’amendement est voté, le statut de réfugié pourra être refusé et il pourra y être mis fin lorsque l’individu constituera une menace grave, actuelle et caractérisée, menace définie par décret en Conseil d’État.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Votre proposition alourdirait incontestablement la procédure ; je ne suis pas sûre qu’un décret en Conseil d’État soit vraiment utile. La jurisprudence est assez précise. Prenons trois exemples rapides : il y a menace grave à l’ordre public dans les cas suivants : condamnation à treize ans de prison pour viols répétés sur une mineure de quinze ans ; condamnation à quatre ans de prison pour agression sexuelle en état d’ivresse ; condamnation à quatorze mois de prison, dont dix mois fermes, pour violences sur son propre enfant et son conjoint. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL384 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Nous entendons simplifier et durcir la fin du 2° de l’article L. 711-6 du CESEDA qui prévoit des conditions cumulatives pour refuser le statut de réfugié ou y mettre fin : lorsque « la personne concernée a été condamnée en dernier ressort en France soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme » et, aux termes du 1°, lorsqu’il y a « des raisons sérieuses de considérer que la présence en France de la personne concernée constitue une menace grave pour la sûreté de l’État ».

Nous proposons de résumer tout cela et de considérer que le seul fait d’avoir été condamné pour un crime ou pour un délit puni d’emprisonnement, quelle que soit la longueur de la peine prononcée, en France ou dans un État membre de l’Union européenne, fait obstacle à l’obtention du statut de réfugié ou y met fin si l’intéressé en bénéficie.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Vous proposez une solution contraire à l’article 14 de la directive « Qualification » qui prévoit bien deux conditions cumulatives et non pas alternatives : il faut tout à la fois avoir été condamné et constituer une menace pour la société de l’État membre. Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. L’article 4 me semble dangereux : on peut être puni d’emprisonnement, dans certains États membres de l’Union européenne, pour des actes tout à fait légaux en France – je pense à certaines orientations sexuelles. Il me semblerait dommage que, parce qu’une personne aurait été punie dans un pays, elle doive en souffrir en France où elle ne l’aurait pas été. Ce serait une atteinte assez grave aux principes constitutifs de notre République et de notre droit.

M. Pierre-Henri Dumont. Le but de ce projet de loi est d’harmoniser les dispositifs européens – c’était la volonté du Président de la République. L’amendement de M. Masson constitue une première étape dans ce sens. Normalement, les États membres de l’Union européenne sont des États de droit pourvus d’à peu près les mêmes règles, avec une Cour de Justice de l’Union européenne certes assez régulièrement dénigrée mais en laquelle nous devrions avoir confiance en matière de respect des libertés fondamentales. Je ne partage pas l’avis de notre collègue Bernalicis : on peut avoir confiance, j’y insiste, en la justice des pays membres de l’Union. Je le répète : cet amendement est un premier pas dans le sens souhaité par le chef de l’État. Alors, en marche…

M. Ugo Bernalicis. À Malte, l’avortement est un crime puni de trois ans d’emprisonnement ; libre à vous de décider qu’une personne qui aurait été condamnée à Malte pour ce motif soit expulsée de France… Dans d’autres pays, le blasphème est condamné, ce qui n’est pas le cas chez nous. Dès lors, l’harmonisation européenne, fiscale, sociale, pourquoi pas ? Mais là, on nous propose un peu l’harmonisation par le bas, et qui plus est en matière pénale ! Il faudra bien des modifications pour atteindre la situation hypothétique que vous nous décrivez… En l’état actuel des choses, il est hors de question pour nous de tomber dans ce genre de travers.

M. Thomas Rudigoz. Le propos de M. Bernalicis est totalement caricatural. Les condamnations dont il fait état ne sont évidemment pas concernées par l’article 4. Il est bien question de condamnations pour des faits graves. C’est toujours le même argumentaire de la France insoumise…

M. Ugo Bernalicis. C’est de l’amendement qu’il est ici question, pas de l’article.

M. Thomas Rudigoz. Vous venez de dire qu’une personne condamnée pour avortement à Malte tomberait sous le coup de cet amendement. Quant à nos collègues du groupe Les Républicains, je les rassure : comme l’a souligné la rapporteure, nous avons suffisamment bien circonscrit dans l’article 4 les éléments qui justifieront le rejet, ou le retrait, du statut de réfugié.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL199 de M. Éric Diard.

M. Raphaël Schellenberger. L’ordre public et les sociétés européennes sont remis en cause par un terrorisme difficilement saisissable dans la mesure où il s’internationalise. Il peut prendre naissance ou évoluer dans n’importe quel pays, en particulier en dehors de l’Europe, et frapper non seulement la France, mais n’importe lequel de nos partenaires européens.

Il serait de la responsabilité de la France de tenir compte du caractère transfrontalier des menaces criminelles et terroristes afin d’en empêcher la propagation sur le territoire, pour protéger non seulement la société française mais aussi nos partenaires européens.

Le dispositif du présent article est trop limité dans la mesure où les pays ou les actes liés à la menace terroriste sont hors de l’Union européenne. Le présent amendement vise donc à donner la possibilité aux autorités de tenir compte des actes commis au-delà de l’espace européen afin de mieux répondre à la nature internationale des nouveaux phénomènes auxquels nous devons faire face.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous partageons tous le souci de trouver une définition internationale commune des actes de terrorisme, mais je ne crois pas que tous les États du monde aient la même notion de ce qu’est un acte terroriste – je suis même persuadée du contraire. Je ne vois donc pas comment votre proposition pourrait être appliquée de manière opérationnelle. Si nous avons un système juridique commun, des valeurs partagées, au sein de l’Union européenne, nous ne pouvons pas les étendre aux autres pays du monde. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL894 de M. Sébastien Huyghe.

M. Sébastien Huyghe. La seule condamnation pour crime ou acte de terrorisme en France ou dans un pays de l’Union européenne doit pouvoir justifier le refus du statut de réfugié. Cumuler cette condition avec la notion de menace risque de laisser libre cours à l’interprétation alors que nous devons en premier lieu nous assurer de la sécurité des Français.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Comme j’ai déjà pu le préciser, l’article 14 de la directive « Qualification » prévoit bien deux conditions cumulatives. En outre, l’appréciation de l’OFPRA est importante pour définir la notion de crime qui n’est pas la même dans les différents États européens. Le système en vigueur me paraît particulièrement bien fonctionner. Avis défavorable.

M. Claude Goasguen. Je m’inquiète de la limitation du dispositif à l’Union européenne. Est-ce à dire qu’un individu qui serait réputé terroriste en Israël pourrait demander à bénéficier du droit d’asile devant une juridiction française ?

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il n’est pas question de limitation puisque l’OFPRA apprécie le cas et qu’il y a transmission des informations. Mais il n’y a pas d’automaticité du refus dans la mesure où Israël ou n’importe quel autre pays n’aura pas forcément la même appréciation que nous sur ce qu’est un acte terroriste. Il est donc important que l’OFPRA, en application de la directive « Qualification », tienne compte des deux conditions cumulatives mentionnées et dispose d’une marge d’appréciation sur le fait de savoir si on a affaire à un acte grave.

M. Claude Goasguen. Autrement dit, le cas que j’ai mentionné est recevable ?

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il est en effet étudiable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL280 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. Un peu dans le même esprit, le présent amendement vise à faire en sorte que l’OFPRA puisse se fonder, pour refuser le statut de personne protégée ou y mettre fin, sur des condamnations prononcées dans des États avec lesquels la France entretient une coopération judiciaire et dont elle reconnaît la législation et la juridiction pénales.

J’entends bien l’argument que vient de faire valoir la rapporteure en défaveur des précédents amendements, mais disons les choses clairement : il est permis d’espérer que si nous coopérons en matière judiciaire avec un certain nombre d’États, ceux-ci sont des États de droit et dont on peut considérer que la justice est fiable. Et si des gens sont condamnés pour des faits aussi graves par la justice de ces États, on ne voit pas pourquoi l’OFPRA pourrait ne pas en tenir compte.

À l’inverse, certains États ont une vision du terrorisme à nos yeux discutable – la Turquie par exemple peut considérer que tel ou tel Kurde est un terroriste alors que nous pouvons, nous, considérer qu’il n’en est pas un ; dans ce cas également, l’OFPRA reste libre d’accorder le statut de réfugié, mais il peut également s’appuyer sur le jugement d’un État plus fiable et plus sûr, avec lequel, j’y insiste, nous avons une coopération judiciaire pour le refuser. Tel est l’objet de l’amendement.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. La rédaction de votre amendement reste trop floue pour qu’on puisse considérer de façon automatique que certains États non membres de l’Union européenne appréhendent le terrorisme de la même manière que nous, quand bien même il existerait entre la France et eux une coopération judiciaire. Je comprends bien le sens dans lequel vous voulez aller, mais le dispositif que vous proposez me semble trop compliqué à mettre en place de façon opérationnelle. Avis défavorable.

M. Florent Boudié. Je partage l’avis de la rapporteure. Pourquoi étendre la faculté, pour l’OFPRA, de refuser le statut de réfugié, ou d’y mettre fin, aux cas de condamnations pour des faits graves, notamment de terrorisme, prononcées dans un autre pays de l’Union européenne ? Parce que nous partageons des valeurs communes. Pour être membre de l’Union européenne, il faut se soumettre à tout un « formatage normatif », en matière de libertés publiques en particulier. Et lorsque nous avons des coopérations judiciaires avec des pays comme la Turquie – on peut aussi citer le Maroc –, elles sont d’ordre organisationnel, elles ne signifient pas le partage de valeurs communes. L’ouverture proposée par M. Lagarde me semble excessive ; et rien n’empêchera, in fine, à l’OFPRA de tenir compte des informations qui lui seront communiquées pour, le cas échéant, refuser le statut de réfugié.

M. Claude Goasguen. Je reprends ma question de tout à l’heure puisque l’amendement est assez similaire. Il y a entre Israël et la France un accord de coopération judiciaire aux termes duquel nous reconnaissons la législation et les juridictions pénales israéliennes. Si vous limitez les cas ici en question aux pays membres de l’UE, c’est donc que vous ne tenez donc pas compte d’un accord international – supérieur à la loi dans la hiérarchie des normes, rappelons-le. De plus, il ne s’agit pas d’« étudier » un cas, pour reprendre votre terme, madame la rapporteure, mais de savoir s’il est recevable ou non. L’OFPRA peut-il recevoir une demande de la part d’un Israélien ou d’un Palestinien qui vit en Israël où il est considéré comme un terroriste, et lui accorder le droit d’asile en France ? C’est une question précise, et elle ne relève pas de l’appréciation de l’OFPRA, qui n’est pas une juridiction, mais une institution administrative. Il nous faut donc davantage de précisions dans le texte de la loi.

M. Ugo Bernalicis. Le ministre peut-il nous faire part de son avis ?

M. Raphaël Schellenberger. J’entends bien que la qualification d’acte terroriste peut varier selon les États ; néanmoins, l’amendement de M. Lagarde précise bien que l’extension de la faculté de l’OFPRA vaudrait pour les États avec lesquels existe une coopération judiciaire et dont la France reconnaît les législations et juridictions pénales ; cela réduit d’autant le champ et montre que, a priori, ces États et le nôtre sont à peu près d’accord pour s’entendre. Je ne vois donc pas pourquoi ce qui est possible avec les États de l’Union européenne ne le serait pas avec les États mentionnés par cet amendement.

M. Claude Goasguen. Notamment les États-Unis.