rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif (n°714).

La condamnation unanime de la Libye – y compris au sein de l’Assemblée nationale – est significative. Mais, quand on y regarde de plus près – les associations internationales le dénoncent d’ailleurs depuis des mois –, les liens entre l’Union européenne et la Libye ne sont pas neutres : nous cogérons la crise migratoire avec un pays qui ne respecte par les droits fondamentaux des migrants ! L’Union européenne apporte son soutien au blocage des migrants en Libye, alors même qu’elle sait qu’ils et elles peuvent être victimes des plus inhumains et dégradants traitements. Et la Libye n’est malheureusement pas un cas isolé… En reconnaissant les violences et atteintes subies par des personnes lors de leur parcours migratoire, nous renouerions avec notre histoire et notre tradition constitutionnelle de protection des opprimés.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Ces deux amendements sont différents, mais ma réponse sera proche et mon avis défavorable. S’agissant du premier amendement, la notion de réfugié climatique n’est pas intégrée à la Convention de Genève. Il est extrêmement intéressant de lancer ce débat, mais la discussion doit avoir lieu devant les Nations unies.

Compte tenu des évolutions écologiques dont nous avons tous conscience, il est évident que le cadre juridique international devra être revu. Mais le réfugié climatique ne craint pas pour sa vie en raison de persécutions. La convention de Genève ayant fait l’objet d’une transposition sur cette base dans nos textes, il me paraît compliqué de revenir dans un projet de loi national sur des textes internationaux.

S’agissant du deuxième amendement, si les personnes qui craignent pour leur vie ou subissent des persécutions peuvent être protégées en tant que réfugiés sur notre territoire, celles qui ont subi de mauvais traitements pendant le voyage, sans être en danger dans leur pays d’origine, ne peuvent prétendre au statut de réfugié.

Des personnes ayant subi de mauvais traitements pendant leur trajet mais ne se trouvant pas en danger dans leur pays d’origine ne correspondent pas à la définition actuelle des réfugiés. Il ne s’agit pas de nier les mauvais traitements qui ont eu lieu : on doit au contraire lutter aussi efficacement que possible contre les filières de passeurs – je pense que le ministre d’État pourrait nous en parler, puisqu’il s’agit d’une de ses priorités. Nous devons faire en sorte que des personnes qui ne pourraient pas bénéficier du droit d’asile en France n’aient pas à traverser des régions dangereuses pour leur vie.

J’émets donc un avis défavorable sur ces deux amendements.

Mme Elsa Faucillon. Ne pas s’intéresser à ces questions reviendrait à ne pas penser le monde de demain – et ce n’est pas en termes de fermeture ni de repli que nous devons le faire. Il faut être conscient que nous serons de toute façon confrontés à cette problématique. Ceux qui y travaillent dès aujourd’hui préparent l’avenir. Le ministre pourrait nous donner son avis et peut-être faire part d’un engagement de la France. Nous devons aborder ce sujet à l’échelle européenne et internationale : je plaide pour que notre pays pousse la communauté internationale à agir. Ce projet de loi nous fragilise à plusieurs titres. D’abord, il n’affiche pas notre solidarité. Ensuite, il faudrait montrer que nous ne gérons pas seulement une crise des migrants, mais aussi de l’accueil. Enfin, nous ne serons pas crédibles au plan international sans une accélération des relocalisations et des différents engagements pris en 2015 au plan européen. Je suis donc favorable à ces amendements.

M. Frédéric Petit. Nous n’avons pas les mêmes rapports avec les pays d’origine quand il s’agit de réfugiés climatiques – poussés au départ par un tremblement de terre, par exemple. Les enjeux sont complètement différents. Le sujet est important, mais je ne crois pas que l’on puisse le traiter avec d’autres questions au sein d’une même loi.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Nous aurons bientôt l’occasion de parler de la question des réfugiés climatiques, et je m’exprimerai à ce moment-là.

Le problème des passeurs est tout à fait épouvantable. Nous avons démantelé l’année dernière 303 réseaux en France, avec l’aide d’autres pays, et 60 autres depuis le début de l’année. Nous sommes donc sensibles à cette question. Le Nouvel Observateur a publié un article terrible sur les filières de prostitution de jeunes filles en provenance du Nigéria. Il y a une sorte de passage de relais, de pays en pays jusqu’en Europe, entre les réseaux de passeurs. Quand la criminalité est organisée sur le plan international, il faut une coopération policière à cette échelle. Nous nous y employons : l’un de nos principaux objectifs est de lutter contre les réseaux de passeurs, en particulier ceux qui se développent, avec une rapidité extrême, dans le domaine de la prostitution.

Mme Danièle Obono. Je n’ai pas bien saisi, monsieur le ministre, à quel moment nous sommes censés discuter de la question des réfugiés climatiques. Nous vous interpellons depuis décembre dernier, et ce texte relatif aux réfugiés nous donne l’occasion d’avancer dès aujourd’hui. Je ne vois pas pourquoi nous ne pourrions pas commencer la discussion. Il serait bon que notre pays adopte une position avant-gardiste susceptible d’inspirer d’autres pays.

Comme l’a souligné Ugo Bernalicis, une définition des réfugiés environnementaux a été proposée par le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) dès 1985 : il existe déjà des outils que nous pouvons reprendre. Nous aurons une légitimité d’autant plus forte pour mener le débat au niveau international si nous créons un nouveau statut dans notre propre législation. Je ne comprends vraiment pas pourquoi nous ne profitons pas de l’opportunité offerte ce texte alors que le Gouvernement et la majorité affirment qu’il est nécessaire de traiter les questions climatiques. Je pense que le ministre Nicolas Hulot et l’ensemble de la majorité seront d’accord avec nous : les réfugiés climatiques sont l’un des sujets qui font consensus dans ce domaine.

M. Matthieu Orphelin. Nous aurons ce débat. Le ministre l’a dit et nous avons déposé des amendements très détaillés qui seront examinés par la suite. Il y a certes le statut des réfugiés climatiques, mais aussi d’autres questions qui sont liées : nous devons en débattre de manière globale. Soyons dignes de ce sujet si important, qui nous rassemble tous.

La Commission rejette successivement les amendements CL571 et CL658.

Elle examine ensuite l’amendement CL863 de Mme Caroline Janvier.

Mme Caroline Janvier. Nous souhaitons accélérer l’aménagement des CADA dans le domaine du numérique. Internet sert non seulement d’outil d’orientation et de communication pour des migrants qui ont souvent traversé une bonne partie du monde, mais permet aussi et surtout de garder un lien fort avec les membres de leur famille, dont ils sont séparés. Le numérique offre par ailleurs de formidables opportunités pour dématérialiser et simplifier les procédures d’asile. Le projet de loi permet ainsi à l’OFPRA de communiquer ses décisions et d’adresser ses convocations par « tout moyen », y compris électronique. Nous devons nous poser la question de l’accès des demandeurs d’asile à internet : cela reste compliqué, même après l’arrivée en France. Faute de moyens, tous les CADA ne sont pas nécessairement dotés d’une connexion. Une réflexion doit donc avoir lieu sur l’accès à l’internet mobile.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je partage d’autant plus l’objectif que j’ai défendu l’idée d’une notification par la voie numérique, l’accès aux décisions pouvant alors se faire au niveau des PADA ou des CADA. Il me semble que c’est déjà possible, en tout cas dans les plateformes associatives, mais le ministre souhaitera peut-être s’exprimer sur ce sujet. Je vous demanderai de retirer l’amendement.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Je partage la philosophie de votre amendement, mais ce que vous proposez ne relève pas de la loi : c’est une question d’organisation. Nous sommes en train d’équiper le dispositif d’accueil, et vous aurez donc satisfaction sur le fond. Comme la rapporteure, je vous demande de retirer votre amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL136 de M. Frédéric Petit.

M. Frédéric Petit. Mon amendement CL136 part d’un double constat. Sur le terrain, tout d’abord, on voit bien qu’il y a très peu de parcours d’intégration pour les demandeurs d’asile et qu’ils sont très succincts lorsqu’ils existent. On met bien davantage l’accent sur l’intégration de ceux qui ont obtenu le statut de réfugié, ce qui a d’ailleurs une certaine logique. Ensuite, comme l’a souligné la présidente de la commission des Affaires étrangères dans son rapport pour avis sur ce texte, on pourrait avoir davantage de moyens et de liant grâce une meilleure coordination avec l’aide au développement.

Je propose que toutes les actions d’intégration, notamment l’apprentissage du français et l’aide à l’entrepreneuriat, fassent l’objet d’une coordination avec les opérateurs de l’aide publique au développement qui interviennent dans les pays d’origine des demandeurs d’asile. Ce sont effet des acteurs très efficaces. Je pense par exemple à l’Alliance française de Paris et à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), qui prépare notamment l’aide au retour – on pourrait l’améliorer en travaillant en collaboration avec les opérateurs de l’aide au développement.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. On peut discuter de l’intégration pendant l’examen des demandes d’asile – il existe notamment des propositions dans le rapport d’Aurélien Taché – mais cette question n’est pas abordée par le texte. Comme vous l’avez dit, c’est sur les réfugiés que l’accent est mis à l’heure actuelle. Je voudrais par ailleurs souligner que l’OFII se coordonne de plus en plus avec les pays d’origine en ce qui concerne le retour volontaire. Des postes ont été créés sur place et tout un travail est réalisé, notamment avec des diasporas et des entrepreneurs de pays africains. Je donne donc un avis défavorable à l’amendement.

M. Erwan Balanant. Cet amendement est particulièrement intéressant : il permet de commencer l’apprentissage du français et de notre culture dès le stade de l’accueil des demandeurs d’asile. On nous objectera peut-être qu’une partie d’entre eux vont être déboutés par la suite, mais nous ferons tout de même œuvre utile à un double niveau. Pour ceux qui obtiennent le statut de réfugié, on aura gagné du temps. Il faut d’ailleurs savoir que les demandeurs d’asile apprennent le français avec une extrême rapidité – c’est souvent la preuve d’une volonté de s’intégrer en France et d’embrasser notre pays. Pour ceux qui sont finalement déboutés, le travail réalisé participera au rayonnement de la France et de la francophonie tout en contribuant à l’aide au développement.

M. Frédéric Petit. J’aimerais compléter cet éclairage par deux exemples concrets. Il ne s’agit pas seulement d’apprendre le français. Parmi les demandeurs d’asile, il peut y avoir des ingénieurs dont notre dispositif d’aide au développement a besoin. On sait par ailleurs que la période séparant la demande d’asile et la décision finalement prise est anxiogène et pathogène, y compris pour l’environnement des demandeurs d’asile, car elle est marquée par l’ennui : on tourne en rond, on apprend le français mais pas avec des professionnels. Nous souhaitons au contraire que cette période soit riche. Il y a des moyens que l’on pourrait utiliser et un intérêt. L’OFII travaille sur l’aide au retour, mais que représente-t-elle par rapport à un dispositif encadré par l’Agence française de développement (AFD), pour des projets d’ingénierie par exemple, dans l’un des 19 pays prioritaires pour l’aide française ? N’est-ce pas plus intéressant qu’un chèque de l’OFII pour rentrer au pays ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL402 de Mme Annie Chapelier.

Mme Annie Chapelier. Nous souhaitons faire entrer la demande d’asile dans une approche socialement inclusive en donnant un cadre légal à des dispositifs qui honorent la France en tant que terre d’accueil. Les procédures nationales intègrent de plus en plus les bonnes pratiques qui existent chez nos voisins européens, nécessité que vous avez vous-même invoquée à plusieurs reprises, madame la rapporteure, depuis que nous examinons ce texte. Cela peut aussi concerner les dispositifs d’accueil.

Ainsi que notre collègue Aurélien Taché l’a suggéré dans son rapport, nous proposons de créer à titre expérimental un dispositif d’accueil de demandeurs d’asile par des particuliers. Cela permettrait de répondre à plusieurs objectifs : mieux impliquer la société civile dans l’accueil et l’accompagnement des demandeurs d’asile et des réfugiés ; donner un cadre légal à des initiatives locales qui existent déjà mais travaillent un peu sous le manteau ; désengorger les CADA en proposant des modes d’hébergement alternatifs ; permettre aux demandeurs d’asile de se projeter d’emblée dans la perspective de leur intégration grâce à l’accueil dans une famille, à un soutien psychologique et social, à un accompagnement dans l’apprentissage des codes sociétaux et culturels, et à une aide pour les démarches juridiques et administratives ; enfin, lutter contre le désœuvrement, qui constitue l’un des problèmes les plus douloureux pour les demandeurs d’asile.

Ce dispositif serait soumis à trois conditions : que la vulnérabilité des personnes concernées ne nécessite aucune prise en charge spécifique par des professionnels ; que le particulier assurant l’accueil bénéficie d’un suivi et d’une formation à l’accueil et à l’accompagnement, ce que font déjà des associations ; que les demandeurs d’asile bénéficient d’un accompagnement de même qualité que celui proposé en CADA – ils pourront notamment recevoir l’ADA.

L’OFII servirait d’organisme centralisateur et régulateur pour cette expérimentation reposant sur la base du volontariat, pour les demandeurs d’asile comme pour les particuliers qui les accueillent. Ces derniers ne percevraient aucune rémunération à ce titre.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je vous remercie d’avoir déposé cet amendement, dont l’esprit est proche de celui de l’amendement précédent, inspiré de certaines propositions du rapport d’Aurélien Taché sur l’intégration des étrangers arrivant en France.

Je considère toutefois que cette proposition doit être précisée avant d’être éventuellement inscrite dans la loi ; rien n’interdit à des Français d’accueillir chez eux des demandeurs d’asile, des associations le proposent, et nous pouvons tous trouver formidable ce système de solidarité.

En revanche, l’inscrire dans la loi sans disposer d’une étude d’impact me paraît hasardeux, car il faut s’assurer de la possibilité d’un accompagnement social, et être sûr de la qualité des conditions d’accueil.

Un comité interministériel étudiera les possibilités de mises en œuvre des propositions formulées par Aurélien Taché dans son rapport ; c’est pourquoi je vous demande de retirer votre amendement, faute de quoi mon avis sera défavorable.

Mme Annie Chapelier. Me proposez-vous de retirer mon amendement en vue du dépôt d’une autre rédaction prévoyant une étude d’impact à laquelle cette proposition serait conditionnée ?

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Non, je nous renvoie aux travaux à venir du comité interministériel, qui prendra en compte les soixante-douze recommandations contenues dans ce rapport.

Mme Annie Chapelier. Dans ces conditions, je ne retire pas l’amendement, car le rapport d’Aurélien Taché, sans constituer une étude d’impact, a montré la pertinence de cette formule d’accueil.

M. Erwan Balanant. Je considère que cette expérimentation doit être faite. Il ne s’agit que de cela, pas de graver les choses dans le marbre. Cette réflexion est le fruit du travail de la commission ainsi que du rapport d’information sur le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif, fait par Mmes Chapelier et Hai.

Nous pourrions ainsi mettre en œuvre un dispositif inclusif, dont le coût épargnerait les deniers publics. Il est temps, en effet, que nous changions de posture et de paradigme dans la question de l’immigration.

Mme Marietta Karamanli. Nous devons rester un peu ouverts, le travail ne peut pas être uniquement interministériel, nous sommes des parlementaires. Cet amendement prévoit d’ailleurs un décret d’application encadrant le dispositif ; nous sommes dans un débat entre le Parlement et l’exécutif.

Nous aurons plus loin l’occasion d’évoquer le délit de solidarité, mais cette proposition donne un cadre juridique, d’autant plus que les associations seraient impliquées.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, de l’Intérieur. Si l’on peut comprendre le sens de cet amendement, on ne peut pas se lancer dans une opération totalement improvisée.

Je vous rappelle que, tout à l’heure, nous avons décidé ensemble que, dans le cadre de la répartition des demandeurs d’asile, une discussion aura lieu entre les préfets de département, les maires et des associations. C’est donc dans ce type de structures qu’il faut pouvoir expérimenter, avec un certain nombre de précautions, ce genre de dispositifs plutôt que de les inscrire dans la loi.

Je demande le retrait de l’amendement, faute de quoi mon avis sera défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement CL514 de Mme Stella Dupont.

Mme Stella Dupont. Cet amendement se situe dans le prolongement de notre débat sur l’intérêt qu’il pourrait y avoir à instituer une instance départementale de concertation réunissant, sous l’égide du préfet de département et sous la responsabilité du préfet de région, dans le cadre du schéma régional d’accueil des demandeurs d’asile, les élus locaux et les acteurs associatifs et institutionnels.

J’ai bien entendu que nous étions nombreux à souhaiter la création d’une telle instance. M. le ministre s’est exprimé et j’ai bien entendu, madame la rapporteure, votre intérêt pour de nouvelles formes d’accueil, dans un cadre structuré pour le bien des demandeurs d’asile comme pour celui des bénévoles volontaires pour les accueillir.

Au regard des différences de culture, des tourments, de la vulnérabilité dont ces étrangers sont marqués, et des profondes difficultés qu’ils ont rencontrées dans leur parcours, les choses, en dépit de toute la bonne volonté du monde, ne seront pas simples. C’est pourquoi les instances départementales que nous pourrions créer auraient pour rôle de faire la « dentelle » dont je parlais, expérimenter et innover.

Je vous propose donc que nous retirions cet amendement au profit d’une rédaction commune visant à mettre en œuvre ces instances départementales, et d’élargir ainsi le champ des modalités d’accueil.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL871 de Mme Caroline Janvier.

Mme Caroline Janvier. Par cet amendement, je propose qu’un rapport d’information mette en évidence la nécessité d’harmoniser les pratiques préfectorales dans les différents départements français. Dans le cadre de la procédure « étrangers malades », des disparités de fonctionnement et de nombreuses difficultés, à différentes étapes du processus, pour certains étrangers d’obtenir les certificats médicaux sont constatés.

En effet, la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a transféré l’évaluation médicale, initialement confiée aux agences régionales de santé (ARS), qui sont sous la tutelle du ministère de la santé, à l’OFII, dépendant du ministère de l’Intérieur. Ce transfert a eu pour conséquence une baisse de 37 %, entre 2016 et 2017 du nombre de titres de séjour pour soins délivrés.

J’ai conscience que la demande de rapport ne constitue pas le vecteur idéal, mais je n’ai pas trouvé d’autre biais, comme l’imposition d’un examen clinique systématique des demandeurs, risquant de tomber sous le coup de l’article 40 de la Constitution, ou la modification de la procédure étrangers malades, ressortissant au domaine réglementaire.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous pourrions consacrer du temps à discuter de l’harmonisation des pratiques préfectorales et de la procédure étrangers malades. Je me suis rendue au centre de soins de Bobigny afin de voir comment fonctionne cette offre confiée à l’OFII.

De façon plus générale, je suis opposée aux demandes de rapport adressées au Gouvernement, car elles alourdissent les textes législatifs et font doublon avec la possibilité que nous avons de nous saisir nous-mêmes ; la commission des Lois missionne d’ailleurs très régulièrement nos collègues à cet effet.

Mon avis est donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Titre II Renforcer l’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière

Chapitre Ier Les procédures de non-admission

Avant l’article 10

La Commission examine l’amendement CL167 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Par cet amendement, je propose l’institution d’une caution de retour pour les visas des ressortissants étrangers d’un État non-membre de l’Union européenne. Dans des cas très précis, cette caution garantirait que la personne demandant un titre de séjour provisoire dans notre pays ait la capacité de repartir à l’expiration du titre de séjour ou du visa.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je ne suis pas sûre d’avoir saisi le sens de cet amendement. Toutefois, s’il est question de faire payer l’entrée sur notre territoire, ce n’est absolument pas le genre de message que je souhaite que nous adressions. Un étranger qui accomplit les formalités prescrites par la loi pour entrer sur le territoire national doit être le bienvenu ; j’estime important que nous puissions le réaffirmer.

Par ailleurs, sur le plan pratique, je conçois mal comment les agents aux frontières pourraient être transformés en opérateurs de recettes afin de percevoir cette caution.

Mon avis est donc défavorable.

M. Fabien Di Filippo. Il me semble que les étrangers souhaitant entrer en France pourraient fort bien verser la caution au moment où ils déposent leur dossier. Il faut bien avoir conscience du coût, car il n’est pas raisonnable que cette politique d’accueil soit mise à la charge du contribuable. Par ailleurs, la caution doit donner une bonne raison aux intéressés de respecter une obligation de quitter le territoire lorsque celle-ci est notifiée. Faute de quoi, lorsque les gens restent, légalement ou non, ils représentent un coût pour le pays ; il n’est pas normal que ce soit toujours le contribuable qui soit mis à contribution à 100 % au profit de gens qui, dans le cas précis évoqué par M. Éric Ciotti, violent la loi.

M. Erwan Balanant. Monsieur Di Filippo, cette question du coût des demandeurs d’asile n’est pas recevable. Soit, comme elle l’a toujours fait, la France choisit une politique de demande d’asile, soit elle ne le fait pas. Au-delà du coût, j’aimerais, même si le calcul est plus difficile, que l’on détermine l’apport d’un certain nombre de personnes qui, après avoir demandé l’asile, s’intègrent dans notre pays pour lequel, dans le reste de leur vie, ils font beaucoup de choses.

Cessez de parler de coût : cette idée de caution est irréalisable et, de plus, totalement inadaptée à la situation. Lorsque vous partez d’Érythrée, que vous traversez le Soudan, que vous franchissez la Méditerranée une fois, deux fois, trois fois en payant 1 200 à 1 500 euros à chaque passage, comment pouvez-vous, après avoir traversé les Alpes en hiver sans tenue adaptée, acquitter une caution à votre arrivée ? Cela va complètement à l’encontre de ce qu’est la philosophie de notre droit d’asile.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je rappelle qu’un seul intervenant peut prendre la parole par groupe politique. Je suis désolée madame Boyer mais M. Ciotti a présenté son amendement et M. Di Filippo s’est exprimé au nom du groupe Les Républicains. La discussion est donc close, et je mets aux voix cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Article 10 A (nouveau) (art. L. 213-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Non-admission sur le territoire national

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 10 A, issu d’amendements de votre rapporteure et de MM. Joël Giraud et Florent Boudié, précise le régime juridique applicable au refus d’entrée notifié à la frontière terrestre de la France. Il confère une base légale aux pratiques consistant, d’une part, à refuser à l’étranger non-admis le bénéfice d’un jour franc pour préparer son départ et, d’autre part, requiert une attention particulière pour les personnes vulnérables.

L’article 10 A, issu de trois amendements adoptés par la commission des Lois, modifie l’article L. 213-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Il s’attache à préciser le régime des refus d’entrée sur le territoire national ([39]).

1. La question du jour franc à la frontière terrestre

Les 1° et 2° de l’article 10 A sont issus d’un amendement adopté par la Commission sur proposition de votre rapporteure.

Depuis la disparition des contrôles aux frontières de la France avec d’autres pays membres de l’Union européenne, les refus d’entrée sur le territoire français étaient notifiés exclusivement aux étrangers issus de pays tiers arrivés sur le territoire national par des moyens de transport aérien, naval ou ferroviaire. Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile a été rédigé en conséquence, prévoyant pour ces non-admis le bénéfice d’un jour franc avant rapatriement – bénéfice optionnel pour les majeurs et impératif pour les mineurs – ainsi que la création de zones d’attente destinées à les accueillir dans la perspective de leur éloignement.

Le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures de l’Union européenne, le 13 novembre 2015, dans le contexte issu de l’attentat du Bataclan, a permis la détection de flux d’immigration illégale traversant les Alpes et, dans une moindre mesure, les Pyrénées. Les personnes contrôlées font l’objet d’un refus d’entrée dans la zone frontalière. Ni un maintien en zone d’attente, ni un jour franc ne sont toutefois envisagés puisque ces refus sont notifiés à la frontière même et que les étrangers concernés n’ont jamais quitté, en droit, le territoire de l’État voisin concerné – l’Italie ou l’Espagne.

La pratique de la police aux frontières consiste à signifier qu’il n’est pas possible de bénéficier du jour franc. Cette interprétation est partagée par le juge des référés du Conseil d’État ([40]) : « [Dans] le cadre de la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures de l’Union, il appartient aux autorités compétentes de s’assurer que les ressortissants de pays tiers se présentant à la frontière remplissent les conditions requises pour être admis à entrer sur le territoire, et, à défaut, de leur notifier une décision de refus d’entrée, selon les modalités prévues par l’article L. 213-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; [la] situation des étrangers concernés n’entre pas, en tant que telle, dans les prévisions des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relatives aux zones d’attente, qui s’appliquent aux personnes qui arrivent en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et peuvent être maintenues dans une zone d’attente située dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international, dans un port ou dans un aéroport, pour une période allant jusqu’à quatre jours ; [les] vérifications à effectuer et le respect des règles de forme et de procédure édictées dans l’intérêt même des personnes intéressées impliquent que celles-ci, qui, dès lors qu’elles ont été contrôlées à l’un des points de passage de la frontière, ne peuvent être regardées comme étant entrées sur le territoire français, [peuvent] être retenues le temps strictement nécessaire à ces opérations… »

Afin de clarifier les dispositions législatives applicables, l’article 10 A modifie l’article L. 213-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour exclure sans ambiguïté le bénéfice du jour franc en cas de tentative d’entrée sur le territoire national à Mayotte – comme tel était déjà le cas – ou à la frontière terrestre de la France.

Cette évolution n’a aucun effet sur le contrôle de la frontière terrestre en Guyane où la pratique administrative consiste à systématiquement établir une OQTF plutôt qu’une décision de non-admission.

2. La non-admission des personnes vulnérables

Le 3° de l’article 10 A est issu de deux amendements identiques adoptés par la Commission sur la proposition conjointe de MM. Joël Giraud et Florent Boudié. Il prévoit qu’une attention particulière soit accordée aux personnes vulnérables, notamment aux mineurs, lors d’une décision de non-admission sur le territoire français.

Dès lors que les personnes dont l’entrée en France est refusée sont réputées ne jamais avoir pénétré sur le territoire et ne jamais avoir été soumises aux prescriptions légales et réglementaires, il n’appartient pas à l’administration de s’inquiéter de leur devenir – a fortiori lorsque ce refus d’entrée les conduit à demeurer dans des États démocratiques et développés tels que l’Italie ou l’Espagne. Toutefois, cette vision juridique doit être confrontée à la réalité : une non-admission prononcée dans un col alpin ou pyrénéen, dans la tempête de neige d’une nuit hivernale, met en danger l’intégrité physique des étrangers concernés.

Votre rapporteure tient à souligner que, dans le silence des textes, la police aux frontières procède déjà avec une grande humanité puisque, au point de passage autorisé de Montgenèvre, elle met à la disposition des étrangers non-admis un local chauffé dans lequel ceux-ci peuvent s’abriter et reprendre des forces dans l’attente d’un climat plus clément permettant leur retour en Italie dans les meilleures conditions. Par ailleurs, les refoulements font l’objet d’une notification systématique aux carabiniers de Bardonecchia, en charge de la gestion de la frontière, afin que toutes les dispositions soient prises pour l’accueil des étrangers dont la charge incombe aux autorités italiennes. Toute autre manière de procéder constitue une faute sanctionnée par la justice administrative ([41]).

La commission des Lois a souhaité inscrire cette bonne pratique dans la loi en précisant que les personnes vulnérables dont l’entrée en France est refusée font l’objet d’une attention particulière. Cette précision est conforme aux objectifs et prescriptions du règlement (UE) n° 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) :

– l’article 4 qui subordonne sa mise en œuvre par les États membres au respect des droits fondamentaux ;

– l’article 7 qui requiert des gardes-frontières qu’ils « respectent pleinement la dignité humaine dans l’exercice de leurs fonctions, notamment dans les cas qui impliquent des personnes vulnérables » ;

– l’article 20 et l’annexe VII qui prévoient que les mineurs sont soumis aux mêmes vérifications d’entrée mais font l’objet d’une attention particulière.

Le règlement du 9 mars 2016 ne définit pas la notion de vulnérabilité, mais indique à son article 16 que cette catégorie comprend notamment « des mineurs non accompagnés et des victimes de la traite des êtres humains ». Il reviendra au pouvoir exécutif, sous le contrôle du juge, de définir plus précisément les catégories concernées ([42]).

*

La Commission examine l’amendement CL900 de la rapporteure.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Cet amendement m’a été inspiré par ma visite du point de passage autorisé de Montgenèvre. Il vise à résoudre une difficulté rencontrée depuis trois ans maintenant. Lorsqu’un étranger franchit la frontière française par voie aérienne, ferroviaire ou maritime, et que son entrée est refusée, il dispose d’un jour franc pour s’organiser avant d’être reconduit dans le pays d’origine. Il se trouve que, depuis le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures le 13 novembre 2015, la procédure de non-admission est aussi applicable aux frontières terrestres. Or, il n’y est prévu aucune zone d’attente pour bénéficier d’un jour franc avant reconduite.

Je propose donc de lever cette ambiguïté en précisant le régime applicable à la demande de jour franc en cas de non-admission aux frontières terrestres.

Mme Valérie Boyer. Cette proposition nous ramène à la question des coûts. Comme la rapporteure, je reviens de Berlin et, alors qu’en France personne n’est capable de fournir des informations relatives au coût de l’accueil de ces migrants, les Allemands savent qu’il s’élève à 42 milliards d’euros en deux ans pour un million de réfugiés. Ces chiffres nous ont officiellement été communiqués par les autorités allemandes et par l’ambassadeur de France.

Je souhaiterais pouvoir disposer d’éléments concrets relatifs aux coûts de cet accueil des flux migratoires qui nous préoccupent aujourd’hui.

La Commission adopte l’amendement.

Elle se saisit ensuite des amendements identiques CL756 de M. Joël Giraud et CL824 de M. Florent Boudié.

M. Joël Giraud. Pour gagner du temps et démontrer la cohérence du dispositif, je propose de défendre en une seule intervention les amendements CL756, CL824, CL840, CL757 et CL841.

À l’instar du précédent amendement de la rapporteure, les dispositions que je présente ne s’inscrivent pas dans le projet de loi que nous examinons à l’instant, mais dans l’article L. 213-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Celui-ci concerne, dans sa rédaction actuelle, le refus d’entrée ou la non-admission – ce qui, en droit, a le même sens – à des frontières aériennes ou maritimes, et marginalement à des gares internationales.

En 2015, ce dispositif a été étendu aux frontières terrestres, ce qui comportait des ambiguïtés juridiques dont une vient d’être levée par l’amendement précédent. Certaines de ces ambiguïtés posent un double problème en ce qu’elles ne protègent ni les migrants ni les forces de l’ordre, qui ne disposent pas d’un cadre juridique sûr, seule garantie d’une saine application du droit.

Une précision manquait au sujet de la zone dans laquelle cette procédure de non-admission ou de refus d’entrée peut s’appliquer, lorsqu’elle n’a pas lieu dans un aéroport. Les amendements CL840 et CL757 visent à délimiter une zone géographique, l’amendement CL840 étant plus précis, peut-être trop parce que les frontières ne sont pas tout à fait les mêmes entre la France et la Belgique, la France et l’Italie, ou entre la zone urbaine de Menton et celle du col de l’Échelle. L’amendement CL757, en revanche, tend à délimiter une zone dont les contours sont déterminés par un décret en Conseil d’État, ce qui permettra de faire du cousu main sur l’ensemble des frontières en fonction de la géomorphologie du terrain.

De leur côté, les amendements identiques CL756 et CL824 concernent la problématique des personnes vulnérables. Ce dernier terme est précisément défini par une directive européenne transcrite dans le droit français en 2015, qui dresse la liste des cas concernés et ne laisse planer aucune ambiguïté. De par leur statut de personnes vulnérables, les intéressés sont plus susceptibles d’être affectés par les mesures mises en œuvre. C’est pourquoi ces amendements prévoient qu’une attention particulière soit portée à ces personnes au cours de l’ensemble du processus, soit de la non-admission jusqu’au moment de la reconduction à la frontière.

Le dispositif insiste particulièrement sur les mineurs, même accompagnés, dont la transcription de la directive dans le droit français ne définit pas assez clairement le statut. Cette lacune peut être source d’ambiguïté, comme nous l’avons constaté récemment, lorsqu’une femme enceinte a été transférée dans un centre hospitalier pour accoucher tandis que son mari et leurs enfants se sont retrouvés dans un poste de police, alors que leur place était bien aux côtés de la mère.

Par ailleurs, l’amendement CL841, de repli, porte sur les conditions de remise à son pays d’origine de la personne reconduite à la frontière. Cet amendement sera retiré si les amendements CL756 et CL824 sont adoptés.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je suis favorable aux amendements CL756 et CL824, et je demande le retrait des amendements CL840 et CL841 en faveur de l’amendement CL757.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. La Commission a rejeté l’un de nos amendements visant à reconnaître la minorité comme une vulnérabilité. En toute logique, nous considérons que les amendements proposés vont dans le bon sens. Le groupe MODEM votera toute disposition qui accroît la protection des mineurs.

M. Éric Ciotti. Monsieur le ministre d’État, j’espère que vous vous opposerez à ces amendements car ils pourraient avoir des conséquences pratiques extrêmement graves en fragilisant les procédures de non-admission. Je crois qu’on a compté 90 000 procédures de ce type à nos frontières, dont 49 700 pour le seul département des Alpes-Maritimes. Mme Alexandra Valetta Ardisson le sait bien.

Je comprends l’argumentation de notre collègue Joël Giraud qui en appelle avec beaucoup d’habileté à des considérations d’humanité, mais il faut savoir quels seraient les effets de l’adoption de ces amendements. Ils contribueraient à retourner à un système de réadmission dont les procédures complexes et lourdes fragiliseraient les contrôles aux frontières mis en place depuis la déclaration de l’état d’urgence, le 13 novembre 2015.

Aujourd’hui, 25 000 mineurs non accompagnés sont pris en charge par les services de l’aide sociale à l’enfance (ASE), c’est-à-dire par les départements, alors qu’ils étaient 4 000 il y a cinq ans. Les départements en enregistrent 55 000 dans leurs systèmes d’évaluation.

Si vous fragilisez les procédures de contrôle aux frontières mises en place jusqu’à ce jour – ce dont je vous félicite, monsieur le ministre d’État –, notamment dans le département des Alpes-Maritimes, vous obtiendrez une entrée massive d’étrangers d’Italie. En effet, vous le savez mieux que quiconque, depuis les récentes élections transalpines, le comportement des autorités italiennes s’est modifié. Aujourd’hui, 600 000 étrangers en situation irrégulière attendent côté italien de franchir la frontière.

M. Joël Giraud. Monsieur Ciotti, ces amendements ne modifient en aucune manière la procédure de non-admission ou refus d’entrée prévue à l’article L. 213-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Ils visent seulement à ce que l’on porte une attention particulière aux personnes vulnérables…

M. Éric Ciotti. Il n’y aura plus de non-admission des mineurs !

M. Joël Giraud. Pas du tout ! Nous souhaitons seulement que l’on fasse attention aux personnes vulnérables. Une femme enceinte à laquelle un refus d’entrée est notifié ne doit pas simplement être laissée de l’autre côté de la frontière, en pleine tempête de neige, sans que l’on se pose la question de sa sécurité. Cela n’a rien à voir avec une modification de la procédure de non-admission, dont les effets restent rigoureusement identiques. En revanche cette évolution évitera certaines polémiques qui ont cours en Italie. Vous savez parfaitement qu’il y a eu des problèmes, dont un décès qui n’est pas imputable aux autorités françaises, et pour lequel le parquet de Turin a ouvert une enquête.

Ces dispositions protégeront les forces de l’ordre qui réclament un encadrement juridique du refus d’entrée. Nous le mettons en place, sans modifier la procédure, en instituant un double système – par zones géographiques et par l’attention particulière portée aux personnes vulnérables, qui me semble être la moindre des choses et la moindre des bienveillances.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Contrairement à ce que vous pensez, monsieur Ciotti, les amendements de monsieur Giraud sécurisent plutôt le dispositif, puisque nous avons aujourd’hui une marge d’incertitude pour savoir dans quelles zones procéder à la non-admission. La définition par décret en Conseil d’État permettra d’apporter une garantie au dispositif en place, alors qu’aujourd’hui nous rencontrons des problèmes qui se terminent devant les tribunaux administratifs.

Que d’autres problèmes surviennent ensuite, ce n’est sans doute pas impossible, mais c’est une autre question.

La Commission adopte les amendements identiques CL756 et CL824. L’article 10 A est ainsi rédigé.

Article 10 B (nouveau) (art. L. 213-3-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Périmètre de non-admission sur le territoire national

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 10 B, issu d’un amendement de M. Joël Giraud, prévoit la limitation du périmètre frontalier au sein duquel un refus d’entrée peut être régulièrement notifié en cas de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures.

L’article 10 B résulte d’un amendement de M. Joël Giraud adopté par la commission des Lois avec les avis favorables de votre rapporteure et du Gouvernement. Il vise à établir le périmètre voisin de la frontière dans lequel un étranger peut valablement faire l’objet d’une décision de non-admission, supposant qu’il vient d’entrer irrégulièrement sur le territoire national, plutôt que d’une obligation de quitter le territoire français, procédure sanctionnant un séjour irrégulier sur le territoire.

Avant la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures de l’Union européenne, le 13 novembre 2015, la situation légale et réglementaire était relativement simple :

– un refus d’entrée, prévu au livre II du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relatif à « L’entrée en France », pouvait être opposé à l’étranger se présentant sans remplir les conditions nécessaires à un port, une gare ou un aéroport ouvert au trafic international, ce qui justifiait un placement en zone d’attente et un réacheminement vers le pays de départ ;

– un éloignement, prévu au livre V du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relatif aux « Mesures d’éloignement », était décidé à l’encontre d’un étranger présent sur le territoire français sans droit pour cela, ce qui justifiait une assignation à résidence ou un placement en rétention administrative avant une reconduite à la frontière.

Depuis la réintroduction du contrôle aux frontières italienne et espagnole, une imprécision prévaut. En théorie, l’étranger se présente au poste-frontière où il lui est signifié qu’il n’est pas autorisé à pénétrer en France. En pratique, il revient aux forces de police et de gendarmerie d’intercepter les migrants qui empruntent des pistes et des itinéraires secondaires pour entrer illégalement sur le territoire français. Jusqu’à quelle distance de la frontière ces interceptions peuvent-elles avoir lieu avant que l’individu entré irrégulièrement se transforme en individu séjournant ou circulant irrégulièrement ? Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, conçu pour régir les arrivées en train, avion ou navire pour lesquelles cette question ne se pose pas, est muet sur ce point.

Afin de clarifier le droit applicable, l’article 10 B prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine « le périmètre et les modalités » des contrôles pouvant aboutir à une décision de non-admission. Ce renvoi au pouvoir réglementaire est apparu préférable à la fixation par la loi d’une distance à partir de la frontière : la géographie doit commander à la norme dans la mesure où il est fondamentalement différent de franchir les Alpes, le Rhin ou la plaine séparant la France de la Belgique. Il conviendra, par conséquent, que le décret définisse des périmètres variables en fonction des obstacles naturels, des infrastructures de transport et de tout autre paramètre utile.

*

La Commission adopte l’amendement CL757 de M. Joël Giraud. L’article 10 B est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements CL840 et CL841 de M. Florent Boudié tombent.

Après l’article 10 B

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL589 de Mme Elsa Faucillon et CL746 de Mme Delphine Bagarry.

Mme Elsa Faucillon. L’amendement CL589 vise à supprimer la possibilité de maintenir les mineurs non accompagnés en zone d’attente. Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile reconnaît la possibilité que des mineurs non accompagnés soient maintenus en zone d’attente « de manière exceptionnelle ». Nous relevons que les cas « exceptionnels » permettant ce maintien sont très larges et sans lien manifeste avec la situation personnelle des intéressés. Nous y reviendrons aussi s’agissant des centres de rétention.

La France devrait privilégier les mesures de protection à l’égard des mineurs non accompagnés. Cette dénomination a été introduite en 2016 pour remplacer celle de « mineurs isolés étrangers » afin de faire prévaloir l’idée que ces mineurs sont avant tout des enfants.

Sur ce sujet, on nous oppose en ce moment le fait que des discussions gouvernementales sont en cours et que l’on attend divers rapports sur l’asile et l’immigration. Cependant, la question de la protection ou de la scolarisation de ces mineurs ne relève pas de cette problématique mais plutôt de la justice, de la solidarité ou de la santé. Puisque l’occasion nous en est donnée, je crois qu’il faut nous en saisir pour avancer.

Mme Delphine Bagarry. Notre pays doit pouvoir garantir que les mineurs, quels qu’ils soient, accompagnés ou non accompagnés, ne feront jamais l’objet d’une mesure privative de liberté. Nous serions ainsi exemplaires en matière de politique de protection de l’enfance. Notre pays s’honorerait en faisant entrer une telle disposition dans la loi.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous aborderons ultérieurement la question des centres de rétention. À ce stade, nous n’évoquons que les zones d’attente, qui ont leurs spécificités. Un jour franc permet de s’assurer que les droits des mineurs sont préservés, de contacter les autorités du pays d’origine, de mandater un administrateur judiciaire ad hoc pour évaluer leur situation. Évidemment, en zone d’attente, le mineur dispose, comme les majeurs, de droits lui permettant d’avoir accès à un interprète, un médecin, un conseil juridique et associatif. Pendant ce jour franc, tout se met en place pour que ses droits soient garantis dans la zone d’attente – il n’est pas entré juridiquement sur le territoire français.

Indépendamment du débat que nous pourrons avoir sur la rétention en centre administratif, je suis défavorable aux amendements en raison des conditions particulières de protection des droits des mineurs en zone d’attente.

La Commission rejette successivement les amendements.

Article 10 (art. L. 213-9, L. 222-4 et L. 222-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Vidéo-audience et traitement des appels irrecevables

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 10 autorise le recours à la vidéo-audience sans l’accord de la personne concernée, pour les audiences des étrangers devant le tribunal administratif ou le juge des libertés et de la détention, dans le cadre du contentieux du refus d’admission. Il permet également le rejet selon une procédure simplifiée des déclarations d’appel manifestement irrecevables.

Dernières modifications législatives intervenues :

La vidéo-audience sans l’accord de la personne concernée, en matière de police des étrangers, est possible outre-mer depuis la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité.

La procédure simplifiée pour les déclarations d’appel manifestement irrecevables est applicable aux ordonnances de maintien en rétention depuis la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

Modifications apportées par la commission des Lois :

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification lors de son examen en commission.

1. L’état du droit

a. La procédure de refus d’entrée et les zones d’attente

Le droit d’accueillir, ou non, un étranger sur le territoire national, est une prérogative de l’État. En France, les règles régissant le franchissement des frontières figurent au livre II du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, intitulé « L’entrée en France », lui-même subdivisé en deux titres.

Le titre Ier, « Conditions d’admission », énonce notamment les différentes formalités que doit accomplir l’étranger pour être autorisé à entrer sur le territoire français. Dans le cas contraire, le chapitre III, regroupant les articles L. 213-1 à L. 213-9, définit la procédure permettant de lui opposer un « Refus d’entrée ».

Comme son nom l’indique, le refus d’entrée diffère d’une mesure d’éloignement dès lors que l’étranger concerné n’a pas encore foulé le territoire national. La décision administrative qui le formalise est réputée délivrée à la barrière du poste-frontière. Les droits dont dispose l’étranger figurent sur le document qui lui est remis, y compris les voies de recours ouvertes devant la juridiction administrative et la possibilité de demander asile ([43]). Le non-admis demeure sur le territoire de l’État frontalier qu’il n’a jamais quitté.

Aisé à concevoir aux frontières terrestres de la nation, le mécanisme est nécessairement plus complexe lorsque l’étranger se présente par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne, c’est-à-dire s’il prend contact avec les autorités dans une zone frontalière qui se situe intégralement, dans les faits, en territoire français. L’étranger demeure, depuis 1992 ([44]), dans la zone d’attente ([45]) avant d’être reconduit à son point de départ ou d’être finalement admis en France

Le maintien en zone d’attente ([46]) est d’abord décidé par l’administration pour une durée de quatre jours, puis éventuellement prolongé par le juge des libertés et de la détention jusqu’à 26 jours. L’étranger peut demander l’assistance d’un interprète et d’un médecin, communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix et quitter à tout moment la zone d’attente pour toute destination située hors de France. Il est également informé des droits qu’il est susceptible d’exercer en matière de demande d’asile.

Sauf à Mayotte, l’étranger a la possibilité de refuser d’être rapatrié avant l’expiration du délai d’un jour franc ([47]). Il s’agit même d’un délai obligatoire pour les mineurs non accompagnés.

b. Les voies de recours

Comme la rétention administrative, le refus d’admission peut donner lieu à un double contentieux.

La décision de refuser l’entrée sur le territoire à un ressortissant étranger est délivrée par un fonctionnaire ou un militaire désigné par voie réglementaire ([48]). Elle est donc de nature administrative et, à ce titre, contestable devant le tribunal administratif territorialement compétent suivant la procédure contentieuse de droit commun.

Le maintien en zone de rétention portant atteinte à la liberté des personnes, son contrôle relève de l’autorité judiciaire, plus précisément du juge des libertés et de la détention ([49]), sous le contrôle du premier président de la cour d’appel ou de son délégué ([50]). Le juge des libertés et de la détention statue dans les vingt-quatre heures de sa saisine ou, lorsque les nécessités de l’instruction l’imposent, dans les quarante-huit heures de celle-ci.

Le juge des libertés et de la détention statue au siège du tribunal de grande instance mais, si une salle d’audience attribuée au ministère de la justice lui permettant de statuer publiquement a été spécialement aménagée sur l’emprise ferroviaire, portuaire ou aéroportuaire, c’est là qu’il se prononce ([51]). La juridiction de Bobigny dispose ainsi d’une annexe à proximité immédiate des pistes de l’aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, afin de limiter les coûts et les pertes de temps liées au déplacement des étrangers requérants. Par ailleurs, dès sa création ([52]), le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile a admis la possibilité pour le juge des libertés et de la détention, sur proposition de l’autorité administrative et avec le consentement de l’étranger, de tenir les audiences par vidéoconférence pour le maintien en zone d’attente.

c. Une situation exceptionnelle

La participation de la France à l’accord de Schengen du 14 juin 1985 a permis l’émergence d’une situation particulière en matière de contrôle de l’entrée sur le territoire. La convention d’application de l’accord, conclue le 19 juin 1990, a créé une frontière extérieure unique où sont effectués les contrôles d’entrée dans l’espace Schengen selon des procédures identiques. Un État ne peut, en effet, rétablir les contrôles à ses propres frontières qu’en cas d’atteinte à l’ordre public ou à la sécurité nationale, pour six mois maximum ou deux ans en cas de circonstances exceptionnelles, et après consultation des autres États. Depuis le 1er juillet 2013, cet espace comprend vingt-deux États membres de l’Union européenne ([53]) ainsi que l’Islande, la Norvège, le Liechtenstein et la Suisse, soit plus de 400 millions d’habitants.

La France intégrant l’espace Schengen, le refus d’admission à la frontière terrestre avait disparu. Cette évolution est lisible jusque dans les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui ne mentionne plus qu’implicitement cette possibilité.

Toutefois, la France a décidé le rétablissement des contrôles à ses frontières intérieures pour la préparation de la Conférence de Paris sur le climat, dite « COP 21 » ([54]), tenue du 30 novembre au 12 décembre 2015. La mesure, qui devait durer un mois, est entrée en vigueur le 13 novembre 2015. À la suite des attentats qui, le soir même, ont frappé le pays, le risque terroriste élevé a conduit à la prolongation de ce dispositif exceptionnel toujours en vigueur aujourd’hui. Son impact est manifeste sur le volume des refus d’entrée, qui sont très majoritairement opposés à la frontière italienne désormais.

MESURES DE NON-ADMISSION NOTIFIÉES DEPUIS 2011

Source : DCPAF (PAFISA).

Si les maintiens en zone d’attente ont connu une baisse de 5,7 % en 2016 (année au cours de laquelle 8 198 étrangers y ont été maintenus), celle-ci fait toutefois suite à deux années consécutives de hausse.

S’agissant plus précisément de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle, le nombre moyen quotidien de décisions de placement en zone d’attente a été de 18,6 en 2016 contre 19 en 2015. En 2016, 6 789 personnes ont été placées en zone d’attente à Roissy contre 6 932 personnes en 2015.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 10 apporte deux modifications ponctuelles au régime du contentieux des refus d’admission. D’une part, il facilite la tenue d’audiences au moyen de vidéoconférence et, d’autre part, il permet un traitement plus rapide des déclarations d’appel manifestement irrecevables formées à l’encontre des décisions du juge des libertés et de la détention.

a. La visioconférence pour les audiences en zone d’attente

La possibilité pour le juge des libertés et de la détention de tenir des audiences en zone d’attente par visioconférence remonte à la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

Cette innovation avait été soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, avait relevé que, « en autorisant le recours à des salles d’audience spécialement aménagées à proximité immédiate des lieux de rétention ou à des moyens de télécommunication audiovisuelle, le législateur a entendu limiter des transferts contraires à la dignité des étrangers concernés, comme à une bonne administration de la justice » ([55]). Par ailleurs, « le déroulement des audiences au moyen de techniques de télécommunication audiovisuelle est subordonné au consentement de l’étranger, à la confidentialité de la transmission et au déroulement de la procédure dans chacune des deux salles d’audience ouvertes au public (..) ; dans ces conditions, les dispositions précitées garantissent de façon suffisante la tenue d’un procès juste et équitable » ([56]). Cette dernière formulation aurait pu laisser penser que le consentement de l’étranger représentait un élément impératif de la constitutionnalité de la disposition.

Cependant, la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité a autorisé la Cour nationale du droit d’asile à recourir aux audiences par visioconférence, le consentement des requérants séjournant outre-mer n’étant pas nécessaire au bon traitement de leur requête. Saisi de cette disposition, le Conseil constitutionnel a écarté le moyen tiré de la rupture d’égalité et de l’atteinte au droit à une procédure équitable sans se fonder sur une quelconque adaptation applicable aux seuls outre-mer, dans la mesure où « le législateur a entendu contribuer à la bonne administration de la justice et au bon usage des deniers publics ; qu’il a prévu que la salle d’audience utilisée doit être spécialement aménagée à cet effet, ouverte au public et située dans des locaux relevant du ministère de la justice ; que l’audience doit se dérouler en direct en assurant la confidentialité de la transmission ; que l’intéressé a le droit d’obtenir la communication de l’intégralité de son dossier ; que, s’il est assisté d’un conseil, ce dernier est physiquement présent auprès de lui ; qu’un procès-verbal ou un enregistrement audiovisuel ou sonore des opérations est réalisé (…) ([57]) ».

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que le droit au procès équitable permet que les formes de la participation du justiciable soient aménagées, en fonction des dispositifs techniques dont peut bénéficier la juridiction, dans un objectif d’intérêt général. Le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, soutient également cette position : « si les exigences d’un procès juste et équitable supposent en effet que le justiciable puisse participer de manière personnelle et effective au procès, ce droit peut être aménagé pour poursuivre des objectifs également légitimes aux plans constitutionnel et conventionnel, tels que – comme en l’espèce – la bonne administration de la justice (en évitant l’allongement des délais dus aux reports d’audience qu’entraînent les difficultés de déplacement des demandeurs), la dignité des demandeurs (en évitant des déplacements sous escorte) et le bon usage des deniers publics (en réduisant les coûts pour l’administration) ([58]) ».

En conséquence, les 1° et 2° de l’article 10 suppriment, pour l’organisation d’une audience par visioconférence, la condition d’absence d’opposition de l’étranger qui figure aux articles L. 213-9 ([59]), L. 222-4 ([60]) et L. 222-6 ([61]) du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Le recours à cette technologie sera décidé par le juge, statuant dans les locaux du tribunal dont il est membre. L’étranger se trouvera dans une salle d’audience attribuée au ministère de la justice et spécialement aménagée à cet effet sur l’emprise ferroviaire, portuaire ou aéroportuaire où est située la zone d’attente. Il est dressé, dans chacune des deux salles d’audience ouvertes au public, un procès-verbal des opérations effectuées.

b. Les déclarations d’appel manifestement irrecevables

L’étranger auquel a été opposé un refus d’entrée sur le territoire national est maintenu en zone d’attente dans l’attente de son rapatriement. Ce maintien est supervisé par le juge des libertés et de la détention qui seul en autorise la prolongation ([62]). En cas d’appel, il est statué dans les mêmes conditions, dans les quarante-huit heures de la saisine, par le premier président de la cour d’appel ([63]).

Le 3° de l’article 10 entend faciliter le traitement de ces appels en permettant au premier président de la cour d’appel ou à son délégué de rejeter par ordonnance motivée les déclarations manifestement irrecevables, définies par décret en Conseil d’État, sans avoir préalablement convoqué les parties.

Cette évolution constitue un alignement de la procédure de la non-admission avec celle de la rétention, dans laquelle le premier président de la cour d’appel a reçu de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France le pouvoir de classer les appels manifestement irrecevables par ordonnance de tri ([64]).

Le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, a considéré que cette disposition n’appelait aucun commentaire ([65]).

*

La Commission examine l’amendement CL588 de Mme Elsa Faucillon.

Mme Elsa Faucillon. Lors des auditions qui ont servi à préparer cet amendement, nous avons beaucoup entendu dire que la généralisation du recours à la vidéo-audience, y compris sans l’accord de la personne concernée, réduisait les droits de cette dernière.

Cette généralisation pose particulièrement problème pour ce qui concerne le droit d’asile et le droit des étrangers. Comme le disait hier notre collègue Laurence Vichnievsky, l’oralité revêt une importance majeure pour la compréhension par le juge du parcours de la personne étrangère. La relation créée pour établir un lien est essentielle. Il faut aussi souligner les difficultés techniques qui, de l’avis de ceux qui ont vécu cette expérience, sont relativement nombreuses. Tous ceux qui participent à des réunions par Skype savent à quel point l’outil est peu pratique lorsque l’on doit prendre une décision sérieuse. Il crée aussi évidemment une distance préjudiciable aux droits de la défense.

Par ailleurs, dans le cadre des appels formés contre les ordonnances de maintien en zone d’attente, prises par le juge de la liberté et de la détention, l’article 10 prévoit que le juge pourra rejeter les déclarations d’appels manifestement irrecevables, par ordonnance motivée, sans avoir préalablement convoqué les parties. Or, cette disposition porte atteinte au droit à un recours effectif et à l’accès au juge, en violation de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux.

Nous demandons en conséquence la suppression de l’article 10.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avis défavorable. Je rappelle que le Conseil constitutionnel estime que le recours à la vidéo-audience s’effectue dans le cadre d’une bonne administration de la justice et du bon usage des deniers publics. J’ajoute que le procédé est déjà utilisé dans un certain nombre de juridictions et que le témoignage de notre collègue Laetitia Avia, s’agissant de son usage pour l’hospitalisation d’office, montrait bien qu’il pouvait présenter des avantages pour les personnes concernées – elles peuvent être moins impressionnées dans ces conditions.

Il n’y a donc pas lieu d’avoir une position de principe sur la vidéo-audience, si ce n’est qu’il est positif de bénéficier de nouveautés technologiques pour une bonne administration de la justice.

Les appels irrecevables sont notamment ceux formés trop tard. On aura beau retourner la question dans tous les sens, il est logique que les appels forclos soient écartés plus rapidement par le juge.

Mme Elsa Faucillon. Si on estime que la vidéo-audience est favorable à la personne entendue, une solution qui donnerait satisfaction à tous consisterait à recueillir l’accord de cette dernière pour mettre en œuvre cette procédure. Nous pourrions supprimer uniquement la disposition de l’article 10 qui prévoit que l’on se passe de ce consentement.

M. Thomas Rudigoz. La rapporteure a raison. La vidéo-audience sera de plus en plus utilisée en matière de justice. Lors de nos auditions, les représentants des avocats, qui s’opposaient à ce point du texte, reconnaissaient que, même en cour d’assises, on pouvait avoir recours à la vidéo-audience pour entendre des témoins. Nous voyons bien que cette pratique se généralise. Elle permettra de rendre des décisions de façon plus efficace et plus rapide. Eu égard aux flux migratoires actuels et à ceux encore plus importants que nous connaîtrons sans doute demain, et donc à l’afflux de dossiers à traiter, il faut trouver des outils plus adaptés.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement CL800 de Mme Martine Wonner.

Mme Stella Dupont. Cet amendement porte sur le consentement des personnes à la tenue des vidéo-audiences.

Si accroître le recours à la vidéo-audience est nécessaire pour réduire certains délais, ou pour le confort de certains demandeurs d’asile, cette procédure ne convient pas à tous les requérants, notamment ceux qui ont besoin d’un contact humain pour délivrer un récit souvent douloureux. Il est donc nécessaire de toujours recueillir le consentement des personnes plutôt que d’imposer systématiquement la vidéo-audience.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Certaines personnes peuvent ne pas souhaiter les vidéo-audiences, mais pour une bonne administration de la justice et une bonne gestion des deniers publics, il n’est pas possible de recueillir systématiquement l’accord des personnes entendues, et d’avoir parfois oui ou parfois non recours à la vidéo-audience. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL806 et CL802 de Mme Martine Wonner.

Mme Stella Dupont. Ces amendements tendent aussi à solliciter le consentement des requérants à l’utilisation de la vidéo-audience.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avis défavorable, pour les mêmes arguments que précédemment.

La Commission rejette successivement les amendements CL806 et CL802.

Elle en vient à l’amendement CL807 de Mme Martine Wonner.

Mme Stella Dupont. Cet amendement prévoit l’accompagnement du requérant par un interprète à ses côtés lors de l’audience. Nous savons tous en effet que la langue est un obstacle majeur à l’expression du récit.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je partage les intentions des auteurs de l’amendement mais cette mesure est délicate à mettre en place. En effet, il peut s’agir de langues rares. Nous ne pouvons pas rendre opposable le droit à un interprète partout sur le territoire, ce n’est pas matériellement possible. Si un interprète n’est pas physiquement présent, on peut mettre en place un interprétariat par téléphone afin que le requérant soit entendu correctement. Avis défavorable.

Mme Stella Dupont. J’entends bien vos arguments et je les comprends : la réalité s’impose à nous et il y a en effet des compétences rares en matière d’interprétariat. Dans ces cas-là, la vidéo-audience n’est peut-être pas adaptée. Ne faudrait-il pas envisager des exceptions à la vidéo-audience de façon que l’interprète soit systématiquement aux côtés du requérant ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL437 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Michel Zumkeller. Cet amendement vise à supprimer l’absence de convocation des parties préalablement à un rejet de déclaration d’appel manifestement irrecevable. Dans ce genre de procédure, il est important de respecter les droits de la défense eu égard aux conventions internationales qui nous lient.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Même argument que précédemment : quand un appel est forclos, il est forclos. On aura beau convoquer les parties et organiser les choses comme on le voudra, il sera irrecevable. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis de la rapporteure, elle rejette ensuite l’amendement CL439 de M. Jean-Christophe Lagarde.

Elle en vient à l’amendement CL60 de M. Fabien Di Filippo.

M. Jean-Louis Masson. La Cour des comptes a chiffré en 2015 le coût moyen d’un débouté à 5 528 euros et celui d’un demandeur d’asile à 13 724 euros. Les 45 000 déboutés restés en 2017 représentent donc un coût annuel de 368,82 millions d’euros.

L’objet du présent amendement est d’instaurer une caution de 200 euros pour les demandeurs d’asile déboutés qui font appel, caution remboursée en cas de décision favorable. Plus de 80 % des recours étant rejetés, la diminution probable du nombre de demandeurs, soit directement, soit via les associations qui financeraient cette caution, générerait une soulte de plus de 60 millions d’euros. Sans compter l’incidence de la réduction du délai pour les véritables demandes d’asile et sur les places libérées dans les centres d’accueil de demandeurs d’asile, les centres de rétention administrative et les hébergements d’urgence où les déboutés séjournent faute de place disponible alors qu’elles sont réservées aux demandeurs en attente, aux primo-arrivants et aux sans domicile fixe.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Même avis que précédemment. Comme on ne fait pas payer de caution à un étranger qui veut entrer sur le territoire français, on ne fait pas payer de caution aux déboutés du droit d’asile qui exercent leur droit au recours. Avis défavorable.

M. Éric Ciotti. Il suffit de le décider !

Mme Valérie Boyer. Effectivement, il suffit de le décider. Il serait intéressant que les Français aient un débat sur ce coût. J’ai demandé au ministre de nous communiquer les chiffres. Je maintiens – après vérification tant ce montant est stupéfiant – que les Allemands ont dépensé 42 milliards d’euros en deux ans pour l’accueil de 1 million de réfugiés. Qu’en est-il en France ? Eu égard à la crise migratoire que nous connaissons, il est indispensable de discuter du coût de l’accueil de ces personnes. Mme Merkel avait annoncé que les Allemands feraient face. Nous ne pouvons nous exonérer de ce débat.

Les amendements proposés par mes collègues visant à instaurer une caution ne me semblent pas de nature à être rejetés d’un revers de main. Si l’accueil fait partie de nos grands principes, il en est de même de la transparence. Or, l’accueil des étrangers se fait sans l’assentiment des Français et sans transparence.

M. Erwan Balanant. Il s’agit de gens qui ont décidé de quitter leur pays pour aller demander l’asile ailleurs, en affrontant les pires difficultés, en traversant la Méditerranée sur des canots pneumatiques au risque de leur vie. Comment peut-on parler de caution dans des cas pareils ? Il n’est pas question ici de louer une voiture ou un appartement.

M. Éric Ciotti. L’amendement que je défendais ne concernait pas les demandeurs d’asile, bien entendu, car ce serait complètement contraire à nos principes. Je parlais de visas, notamment pour les étudiants. Des pays, comme l’Australie, contrôlent les ressources des étudiants qui vont y effectuer leurs études. Il n’est pas absurde de vérifier que ceux qui viennent dans un pays pour bénéficier d’une prestation disposent des ressources pour y vivre sans faire appel à la solidarité nationale. J’apporte cette précision pour que le débat ne soit pas caricaturé. Je rappelle que le nombre de titres de séjour accordé aux étudiants a fortement augmenté : nous sommes passés de 73 000 à 92 000 en 2017.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 10 sans modification.

Chapitre II Les mesures d’éloignement

Article 11 (art. L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modalités d’éloignement des étrangers

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 11 a trait au régime des décisions d’obligation de quitter le territoire français (OQTF), d’interdiction de retour sur le territoire français (IRTF) et d’interdiction de circulation sur le territoire français (ICTF). Il prévoit, notamment, que les demandes d’asile et de titre de séjour devant être présentées parallèlement, un rejet donne lieu au prononcé d’une OQTF. Les cas dans lesquels un étranger contraint de quitter le territoire ne dispose pas d’un délai pour le faire volontairement sont réduits. Le prononcé de l’IRTF est systématisé.

Dernières modifications législatives intervenues :

La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a profondément réformé le régime des OQTF et des IRTF associées.

Modifications apportées par la commission des Lois :

Quatre amendements rédactionnels ont été adoptés par la Commission.

1. L’état du droit

a. Les différentes mesures d’éloignement et d’interdiction du territoire

La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a entériné la disparition d’une mesure administrative jusque-là emblématique de la police des étrangers : l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF). Cet acte administratif concernait l’étranger non-européen présent en France depuis moins de trois mois ayant travaillé sans autorisation ou constituant une menace pour l’ordre public caractérisée par la commission d’infractions pénales.

Il s’agit cependant d’une rare simplification dans un domaine juridique plus volontiers marqué par la sédimentation des innovations successives.

i. L’arrêté préfectoral ou ministériel d’expulsion (APE ou AME)

L’expulsion, régie par les articles L. 521-1 à L. 524-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, frappe exclusivement l’étranger européen ou non-européen qui vit régulièrement en France et qui représente une menace très grave pour l’ordre public appréciée par l’administration en fonction de son comportement. La bonne appréciation du niveau de cette menace ne requiert pas obligatoirement un fondement sur des décisions de nature pénale devenues définitives.

L’étranger mineur ne peut pas faire l’objet d’un arrêté d’expulsion. Certains étrangers bénéficient également d’une protection suivant l’importance et l’ancienneté de leurs liens en France ([66]).

La décision d’expulsion est prise par le préfet du lieu de résidence (arrêté préfectoral d’expulsion, APE) ou, en cas d’urgence absolue ou s’il s’agit d’un étranger protégé, par le ministre de l’intérieur (arrêté ministériel d’expulsion, AME). L’arrêté peut être exécuté par la force et justifier des mesures privatives de liberté telles que la rétention et l’assignation à résidence. Il est contestable devant la juridiction administrative dans les deux mois suivant sa notification si l’étranger se trouve en France, dans les quatre mois si l’intéressé se trouve au-delà des frontières – notamment si l’expulsion a déjà été réalisée puisque le recours n’est pas suspensif.

ii. L’interdiction administrative du territoire (IAT)

L’interdiction administrative du territoire (IAT) permet d’empêcher un étranger d’entrer en France lorsque sa présence constitue un danger grave (activités terroristes notamment). Elle est prononcée sans procédure contradictoire par le ministre de l’intérieur et vise tout étranger, majeur ou mineur, qui ne réside pas habituellement en France.

L’étranger visé par une IAT qui essaie d’entrer sur le territoire national se voit opposer un refus d’entrée. S’il est appréhendé sur le sol français, il peut être reconduit d’office hors de France, sauf s’il est mineur. Le ministre de l’intérieur fixe le pays de renvoi ou, si l’étranger ne peut pas être immédiatement éloigné, prononce son assignation à résidence. L’étranger ressortissant de la Suisse ou d’un pays membre de l’Espace économique européen ([67]) bénéficie, à partir de la notification de l’interdiction, d’un délai d’un mois pour quitter la France.

L’interdiction administrative de territoire peut faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État.

iii. L’interdiction du territoire français (ITF)

Prévue par les articles L. 541-1 à L. 541-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui reprennent les articles 131-30 à 131-30-2 du code pénal, l’interdiction du territoire français se distingue des autres mesures en ce qu’il ne s’agit pas d’un acte administratif mais d’une peine prononcée par le juge pénal à l’encontre d’un étranger coupable d’un crime ou d’un délit.

Définitive ou à temps, elle peut être infligée à titre principal ou comme peine complémentaire à la suite de crimes et délits de droit commun. Les étrangers européens et non-européens peuvent en faire l’objet, mais des protections comparables à celles prévues contre l’expulsion sont accordées à ceux dont les liens avec la France sont les mieux établis.

Sanction pénale soumise au principe de légalité des droits et des peines, elle doit être explicitement prévue en répression de l’infraction commise pour pouvoir être prononcée. La plupart des crimes peut donner lieu à ITF, mais seuls quelques délits – généralement aggravés – sont également réprimés de la sorte.

iv. L’obligation de quitter le territoire français (OQTF)

Régie par les articles L. 511-1 à L. 514-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’obligation de quitter le territoire français est désormais la mesure d’éloignement de droit commun. Elle oblige l’intéressé, citoyen européen ou ressortissant d’un État tiers, à quitter la France par ses propres moyens.

L’OQTF, accompagnée de la décision fixant le pays dans lequel l’étranger sera renvoyé s’il ne quitte pas volontairement la France dans le temps qui lui est imparti, est notifiée par le préfet du département de résidence. Ayant la nature de décisions administratives se rattachant à la catégorie des mesures de police, elle peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif.

En distinguant la procédure contentieuse applicable aux OQTF selon leurs motifs et en créant les OQTF dites « six semaines », la loi du 7 mars 2016 précitée a notablement accru la complexité du régime contentieux des éloignements. Les règles applicables peuvent aujourd’hui être byzantines, comme l’a constaté la commission des Lois dans son contrôle de l’application de la loi ([68]).

Pour certaines OQTF avec délai de départ volontaire (notamment dans les cas de refus de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour), le délai de recours est de trente jours et le délai de jugement de trois mois ([69]). L’affaire est examinée par une formation collégiale. Il s’agit de la procédure « normale » ou « à trente jours », ce délai étant également celui dont dispose l’intéressé à compter de la notification pour exécuter l’obligation. À titre exceptionnel et eu égard à la situation personnelle de l’intéressé, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ouvre la possibilité pour l’autorité administrative de fixer un délai supérieur. À l’expiration du délai, l’étranger peut être placé en rétention ou être assigné à résidence dans l’attente d’une exécution forcée de l’OQTF.

Pour les autres OQTF avec délai de départ volontaire, notamment en cas d’entrée irrégulière et de « débouté définitif » du droit d’asile ([70]), le délai de recours est de 15 jours avec un délai de jugement de six semaines. L’affaire est examinée par un juge unique, sans rapporteur public ([71]). Il s’agit d’une procédure que l’on peut qualifier de « moyenne urgence ».

Pour les OQTF sans délai de départ volontaire, l’obligation de quitter la France n’est assortie d’aucun délai : elle est prononcée en cas de menace pour l’ordre public, après un refus de délivrance ou de renouvellement d’un document de séjour en raison du caractère manifestement infondé de la demande ou à la suite d’une fraude, ou enfin en cas de risque de fuite de l’étranger – notamment si celui-ci s’est précédemment soustrait à une mesure d’éloignement. Le délai de recours est de 48 heures ([72]). Dans certains cas (notamment refus de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour), le délai de jugement est de trois mois et l’affaire est examinée par une formation collégiale. Dans les autres cas (notamment ceux d’entrée irrégulière et de « débouté définitif » du droit d’asile), le délai de jugement est de six semaines et l’affaire est jugée par un juge unique.

Des règles particulières s’appliquent lorsque l’étranger fait l’objet d’une mesure de contrainte préalable à l’exécution de l’obligation – assignation à résidence, rétention administrative ou, par assimilation, détention judiciaire. L’intéressé peut demander au tribunal administratif l’annulation de l’OQTF, dans un délai de 48 heures à compter de la notification de celle-ci, lorsque cette décision est notifiée avec la décision de placement en rétention ([73]). Le juge administratif statue alors à juge unique, sans rapporteur public et avec un délai de jugement de 72 heures à compter de sa saisine.

Conçue pour proposer une procédure contentieuse adaptée en fonction des circonstances d’édiction de l’OQTF, la réforme du 7 mars 2016 a surtout précipité l’émergence d’un droit touffu, peu compréhensible par le justiciable et difficile à appréhender pour les professionnels.

Le tableau ci-dessous résume les différentes règles applicables aux recours contentieux présentés devant le tribunal administratif.

LES DIFFÉRENTES PROCÉDURES SELON LES CAS DANS LESQUELS UN ÉTRANGER PEUT FAIRE L’OBJET D’UNE OQTF

Source : Conseil d’État, Étude de la Mission d’inspection des juridictions administratives.

v. L’interdiction de retour sur le territoire français (IRTF)

Conformément à l’article 11 de la directive Retour ([74]), la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité a créé l’interdiction de retour sur le territoire français (IRTF). Cette mesure d’éloignement est prononcée par le préfet à l’encontre d’un étranger non-européen à la suite de la délivrance d’une OQTF. L’intéressé fait en conséquence l’objet d’un signalement aux fins de non-admission dans le système d’information Schengen ([75]).

L’IRTF est prononcée pour une durée maximale de deux ans si l’étranger s’est maintenu en France au-delà du délai de départ volontaire ; elle est prononcée d’office pour trois ans, sauf circonstances humanitaires, s’il ne bénéficiait pas d’un délai pour quitter le territoire ([76]). La mesure est contestable devant la juridiction administrative dans un délai de trente jours.

vi. La reconduite d’un étranger vers un autre pays de l’Union européenne

L’étranger non-européen peut être renvoyé de France vers un autre pays de l’Union européenne. Cette procédure est possible :

– en vertu d’un accord de réadmission entre la France et ce pays (lorsque l’étranger est interpellé en situation irrégulière à la frontière ou séjourne irrégulièrement en France après être entré dans l’Union européenne par l’autre pays) ;

– lorsque l’étranger dépose une demande d’asile en France dont l’examen appartient à autre État en vertu du système « Dublin III » ([77]) ;

– lorsque l’étranger est entré ou a séjourné en France en violation de la convention de Schengen ;

– lorsque l’étranger, détenteur d’un titre de résident de longue durée délivré par un autre pays de l’Union européenne, fait l’objet d’une mesure d’éloignement en France ;

– lorsque l’étranger, détenteur d’un titre de séjour "carte bleue européenne" valide délivré par un autre pays de l’Union européenne, se voit refuser une carte similaire en France.

vii. L’interdiction de circulation sur le territoire français (ICTF)

Créée par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, l’interdiction de circulation sur le territoire français (ICTF) peut être adjointe à l’OQTF délivrée à un étranger citoyen de l’Union européenne, d’un pays de l’Espace économique européen ou de la Suisse, lorsque cette mesure se fonde sur un abus de droit ou sur une menace à l’encontre d’un intérêt fondamental de la société française.

Prononcée pour une durée maximale de trois ans en fonction de la situation personnelle de l’intéressé, elle peut être abrogée à tout moment à l’initiative de l’administration ou à la demande de l’intéressé si celui-ci justifie résider hors de France depuis un an au moins – sauf s’il est détenu ou retenu sur le territoire français. Les voies de recours ouvertes sont les mêmes que pour l’interdiction de retour sur le territoire français.

b. Des procédures d’éloignement à l’efficacité discutable

Les éloignements forcés d’étrangers en situation irrégulière sont passés de 13 908 en 2009 à 14 859 en 2017. Les chiffres disponibles montrent, sur une décennie, une relative stabilité du volume annuel d’éloignements contraints. Ils tirent leur explication d’un double phénomène. D’une part, tous les étrangers en situation irrégulière sur le territoire national ne font pas l’objet d’une décision d’éloignement. D’autre part, parmi les décisions d’éloignement régulièrement notifiées, un faible nombre est effectivement exécuté.

MESURES D’ÉLOIGNEMENT PRONONCÉES ET EXÉCUTÉES DE 2012 À SEPTEMBRE 2017 PAR TYPES DE MESURE

Source : « L’immigration aujourd’hui : inadaptation du droit, désarroi des acteurs », rapport de MM. Jean-Michel Clément et Guillaume Larrivé sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France (n° 669), commission des Lois, 15 février 2018.

Les demandeurs d’asile qui se sont heurtés à une décision de refus constituent la catégorie d’étrangers qui illustre le mieux les difficultés de l’État à mettre en œuvre une politique migratoire stricte, corollaire nécessaire à la garantie de l’accueil dans de bonnes conditions de ceux qui en ont besoin. En 2015, la Cour des comptes pouvait ainsi affirmer que 96 % des personnes déboutées du droit d’asile demeuraient finalement sur le sol français ([78]).

La précédente réforme de l’asile, issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015, avait inscrit à l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que le refus définitif de la qualité de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire entraînait de plein droit l’édiction d’une obligation de quitter le territoire français ([79]). 20 739 OQTF ont été prises en 2017 sur ce fondement spécifique. Toutefois, ce nombre ne rend pas compte de la totalité des décisions, les déboutés pouvant également être invités à quitter le territoire après le rejet d’une demande de titre de séjour présentée pour un autre motif dans la foulée du rejet de leur demande d’asile.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 12 modifie le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour prévenir les dangers d’inexécution dans la procédure d’éloignement des étrangers en situation irrégulière sur le territoire national.

a. La concomitance des demandes d’asile et de titre de séjour

Le I est de cohérence avec l’article 23 du projet de loi aux termes duquel un étranger qui a déposé une demande d’asile et qui sollicite par ailleurs un titre de séjour effectue cette seconde démarche parallèlement à la première. Il précise qu’en cas de rejet, l’étranger fait l’objet d’une OQTF sur le fondement du 6° du I de l’article L. 511-1 ([80]), évitant ainsi toute interrogation quant au régime contentieux applicable – celui du I bis de l’article L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, soit de l’OQTF « à six semaines ».

Cette solution s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence du Conseil d’État ([81]). Celui-ci a approuvé le dispositif présenté par le Gouvernement, « estimant une telle clarification bienvenue » ([82]).

b. L’extension des cas d’OQTF sans délai de départ volontaire

La directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite directive Retour, prévoit l’octroi d’un délai de départ volontaire à l’étranger invité à quitter le territoire d’un État-membre ([83]).

Les critères de refus de délai de départ volontaire sont prévus à l’article 7.4 de la directive : « s’il existe un risque de fuite, ou si une demande de séjour régulier a été rejetée comme étant manifestement non fondée ou frauduleuse, ou si la personne concernée constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale, les États membres peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou peuvent accorder un délai inférieur à sept jours. »

Ces dispositions ont été transposées au II de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, notamment la notion de « risque de fuite ». Le risque est considéré établi :

« a) Si l’étranger, qui ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, n’a pas sollicité la délivrance d’un titre de séjour ;

« b) Si l’étranger s’est maintenu sur le territoire français au-delà de la durée de validité de son visa ou, s’il n’est pas soumis à l’obligation du visa, à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de son entrée en France, sans avoir sollicité la délivrance d’un titre de séjour ;

« c) Si l’étranger s’est maintenu sur le territoire français plus d’un mois après l’expiration de son titre de séjour, de son récépissé de demande de carte de séjour ou de son autorisation provisoire de séjour, sans en avoir demandé le renouvellement ;

« d) Si l’étranger s’est soustrait à l’exécution d’une précédente mesure d’éloignement ;

« e) Si l’étranger a contrefait, falsifié ou établi sous un autre nom que le sien un titre de séjour ou un document d’identité ou de voyage ;

« f) Si l’étranger ne présente pas de garanties de représentation suffisantes, notamment parce qu’il ne peut justifier de la possession de documents d’identité ou de voyage en cours de validité, ou qu’il a dissimulé des éléments de son identité, ou qu’il n’a pas déclaré le lieu de sa résidence effective ou permanente, ou qu’il s’est précédemment soustrait aux obligations [de pointage ou de résidence] prévues par les articles L. 513-4, L. 552-4, L. 561-1 et L. 561-2. »

Toutefois, la Commission européenne a publié le 7 mars 2017 une recommandation précisant la notion de « risque de fuite » et présentant une série de situations permettant de déterminer une présomption réfragable en ce sens ([84]). Le II de l’article 11 prévoit de modifier l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour prendre en compte ces nouveaux éléments produits par la Commission :

– le e) est complété pour que soit refusé le délai de départ à l’étranger qui a utilisé un titre de séjour ou un document d’identité ou de voyage établi sous un autre nom que le sien, qu’il soit responsable ou non de la falsification ;

– le f) est précisé pour une meilleure définition du défaut de garanties de représentation suffisantes. Ces garanties s’apprécient en considération des possibilités d’identification de l’intéressé, de son degré de coopération et de sa localisation. À cet égard, le projet de loi précise que, pour bénéficier du délai de départ volontaire, l’étranger doit résider dans un logement, et non dans un habitat de fortune couplé à une poste restante. De plus, il doit faire preuve de coopération : avoir communiqué tout renseignement permettant d’établir son identité et sa situation, ne pas avoir refusé le relevé d’empreintes digitales et la photographie, s’être conformé à ses obligations – notamment de présentation aux autorités consulaires ;

– un g) est créé pour prendre en compte le cas de l’étranger entré irrégulièrement dans l’espace Schengen qui fait l’objet d’une mesure d’éloignement dans un autre État membre ou s’y est maintenu irrégulièrement. Il s’agit ici de prévenir les mouvements secondaires au sein de l’Union européenne, où le passage d’un État membre à un autre sert à la mise en échec des procédures d’éloignement ;

– enfin, un h) est ajouté pour prévoir l’hypothèse de l’étranger déclarant préalablement et explicitement son intention de ne pas exécuter l’éloignement, rendant inutile et superflu l’octroi d’un délai de retour.

Conformément aux orientations recommandées par la Commission européenne et soulignées par le Conseil d’État ([85]), ces dispositions législatives ne lient pas l’autorité administrative. Celle-ci reste toujours en mesure, en fonction des circonstances de l’espèce, de faire bénéficier un étranger d’un délai de départ volontaire, même s’il entre dans l’un des cas précédemment décrits.

c. La systématisation de l’interdiction de retour sur le territoire français

Conformément à la directive Retour, la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a introduit dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile le principe selon lequel une IRTF doit être prononcée à l’encontre de l’étranger qui n’a pas satisfait à son obligation de quitter le territoire dans le délai imparti ou lorsque aucun délai de départ volontaire n’avait été accordé.

Cette modification législative a produit ses effets. L’étude d’impact jointe au projet de loi indique que la progression des IRTF entre les dix premiers mois de l’année 2016 et les dix premiers mois de l’année 2017 est de l’ordre du décuplement ([86]).

Le III vient clarifier la rédaction du III de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile de sorte que :

– son premier alinéa traite à l’avenir des cas dans lesquels l’OQTF n’est pas assortie d’un délai de départ volontaire ;

– son sixième alinéa règle la situation de l’étranger qui, ne faisant pas l’objet d’une interdiction de retour, s’est maintenu irrégulièrement sur le territoire à l’expiration du délai de départ volontaire.

Par ailleurs, la Cour de justice de l’Union européenne juge que les effets de l’interdiction de retour doivent courir à compter de l’exécution effective de l’éloignement, c’est-à-dire lorsque l’étranger a rejoint un pays tiers ([87]). Or, le III de l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose que la durée de l’IRTF commence « à compter de sa notification ».

Le III prévoit, en conséquence, une mise en conformité de la loi avec la jurisprudence européenne. L’article L. 511-1 est modifié afin de prévoir, par un règlement d’application, que l’interdiction de retour commence à compter de l’exécution de l’OQTF.

*

La Commission examine deux amendements identiques CL590 de Mme Elsa Faucillon et CL690 de M. Jean-Michel Clément.

Mme Elsa Faucillon. Nous demandons la suppression des alinéas 1 à 4. Ce sont des dispositions de cohérence avec l’article 23 du projet de loi en vertu desquelles un étranger qui a déposé une demande d’asile et qui souhaite solliciter par ailleurs un titre de séjour doit effectuer cette seconde démarche parallèlement à la première. Il est également précisé qu’en cas de rejet de la demande d’asile et de la demande de titre de séjour, l’étranger doit faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

Cette mesure a pour effet de limiter de manière significative la possibilité de présenter une demande d’admission au séjour sur un fondement nouveau, suite à un refus de demande d’asile, par exemple lorsque l’intéressé justifie de liens familiaux avec la France, de l’existence d’une bonne intégration ou rencontre de graves problèmes de santé.

Cette limitation s’inscrit dans la logique de l’accélération de la procédure au détriment des droits de la personne.

Mme Sonia Krimi. Il est bon de vouloir faciliter les procédures. Mais aujourd’hui, il est pratiquement impossible de déposer une demande d’asile en même temps qu’une demande de titre de séjour pour un autre motif. Aller dans une ambassade est considéré comme un signe d’allégeance et fait tomber la demande d’asile.

On compare toujours notre situation à celle de l’Allemagne, mais dans ce pays, un examen médical complet est imposé dès l’arrivée, ce qui élimine beaucoup de recours par la suite sur d’autres fondements. Bref, si je comprends le caractère opérationnel de ces dispositions, je m’interroge sur leur mise en place.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Prévoir que toutes les demandes de droit d’asile et de titre de séjour doivent être déposées en même temps sert plusieurs objectifs. C’est d’abord, pour l’administration ou la justice administrative, une mesure de simplification et d’accélération du traitement des demandes, ce qui répond à l’objet de ce texte. Les demandeurs d’asile ou ceux qui souhaitent obtenir un autre titre de séjour seront très rapidement informés sur leurs possibilités de rester, ou pas, sur le territoire.

Mais cela n’empêche absolument pas qu’une demande soit déposée pour un autre motif en cas de circonstances nouvelles. Si, par exemple, on peut attester, après avoir été débouté du droit d’asile, qu’une maladie a été contractée et qu’il existe des circonstances nouvelles, la demande sera étudiée au titre de la procédure « étranger malade » par l’OFII. Avis défavorable.

Mme Sonia Krimi. Est-il possible de déposer une demande d’asile et une demande de titre de séjour en même temps ? Peut-on faire une demande de titre de séjour sans avoir de passeport ? Je crois que juridiquement, ce n’est pas possible.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Dans la pratique, cela se fait déjà. Après l’adoption de cet article, il y aura une montée en puissance de la formation. Les préfectures devront l’accompagner. Ce texte vise aussi à améliorer l’accueil et à faire face à un nombre plus important de demandes enregistrées par les préfectures.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur. Ce que nous refusons, c’est qu’un certain nombre de personnes demandent successivement des choses différentes. Qu’elles demandent, lorsqu’elles arrivent, un titre de séjour sur différents fondements, c’est possible. Elles peuvent aussi demander un titre de séjour pour raison médicale après leur arrivée. Mais nous ne voulons pas qu’après le rejet d’une demande pour un motif, il soit ensuite possible d’en invoquer un deuxième, et ainsi de suite.

La Commission rejette ces amendements.

Elle examine l’amendement CL496 de Mme Bénédicte Taurine.

M. Ugo Bernalicis. Le premier alinéa de l’article prétend traiter de la question de l’asile et de l’immigration avec humanité et fermeté, comme l’avance le Président de la République. Pourtant, dans ce projet de loi, nous ne voyons que de l’inhumanité. L’article 11 est un concentré de cynisme et de brutalité envers celles et ceux qui fuient toutes sortes d’atrocités.

Cet article précise que toute personne ayant reçu un double refus, de demande d’asile et de titre de séjour, doit faire l’objet d’une OQTF. En réalité, l’administration en charge d’étudier ces demandes simultanées peut, mais ne doit pas, prendre une mesure d’OQTF. Nous avons eu un différend avec le ministre sur la différence entre pouvoir et devoir hier soir, qui a d’ailleurs plutôt tourné en ma faveur.

L’article 11 prévoit donc une automatisation des OQTF ne permettant pas à l’administration d’étudier l’histoire de chacun, avec ses particularités, alors même que cela pourrait éviter le lancement de ce type de procédures arbitraires. Il est aussi prévu d’étendre les motifs d’interdiction de retour sur le territoire français. Il s’agit d’une mesure liberticide, à notre sens, qui place ces personnes dans une situation d’incertitude et de crainte constante, les poussant à choisir de vivre dans la clandestinité. Ce projet de loi échoue donc à accorder l’hospitalité et l’écoute dont ces personnes ont cruellement besoin.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il s’agit de questions techniques d’alignement de délais. Lorsque deux décisions de refus sont rendues, avec deux délais de recours différents, il est de bonne administration de la justice de s’aligner sur l’un ou sur l’autre. En l’occurrence, nous retenons le délai de contestation du refus de l’asile, de manière qu’il n’y ait pas d’incompréhension. Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Cette mesure n’est pas simplement « technique » : elle va avoir des effets sur la réalité concrète des personnes qui vont la subir. Le recours contre une OQTF doit se faire dans les 48 heures, ce ne sont pas les conditions les plus acceptables.

Puisque nous parlons de délais, je constate que nous avons repris nos travaux à 14 heures. Et j’ai appris que nous allions les suspendre pour retourner en séance publique…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. C’était précisé dans la convocation. Vous ne pouvez pas tout contester …

M. Ugo Bernalicis. Si, c’est mon bon droit, madame la présidente ! Cela fait partie de mes pouvoirs de tout contester, et je m’y emploie avec une certaine détermination, je vous l’accorde !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. En l’occurrence, c’est de la mauvaise foi. Faites un effort !

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur. Vous êtes un contestataire de nature !

M. Ugo Bernalicis. Peut-être, monsieur le ministre, mais je crois qu’il est à propos de contester une telle organisation des débats et ce genre de texte…

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite deux amendements rédactionnels identiques CL286 de la rapporteure et CL141 de Mme Alexandra Valetta Ardisson.

Elle en vient à l’amendement CL391 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Monsieur le ministre d’État, j’ai beaucoup de sympathie pour vous. Or je vous sens frustré, au fil de l’examen de ces articles, puisque les choses risquent de ne pas aller aussi vite que vous l’espériez. Je vous propose donc de supprimer la référence « depuis plus de trois mois ». Il n’y a pas lieu en effet d’imposer aux autorités compétentes de délai minimum de résidence s’agissant d’une menace pour l’ordre public ou de la commission d’une infraction par un étranger. Ce sont des situations suffisamment graves pour que nous n’imposions pas un délai de résidence.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Vous proposez de modifier le droit existant, mais je vous rappelle que lorsqu’un étranger constitue une menace grave pour l’ordre public, il fait l’objet non pas d’une OQTF mais d’un arrêté d’expulsion. Votre proposition présente donc peu d’utilité. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de cinq amendements, CL127, CL128 et CL129 de M. Jean-Carles Grelier, CL214 de M. Éric Diard et CL392 de M. Jean-Louis Masson, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

M. Robin Reda. L’article 11 précise les motifs permettant de refuser le bénéfice du délai de départ volontaire à l’étranger qui présente un risque de soustraction à la mesure d’éloignement.

Les amendements CL127, CL128 et CL129 élargissent les motifs de refus de ce délai à tous les étrangers en situation régulière en France qui ont été condamnés pénalement ou ont été inclus dans une fiche « S » par nos services de renseignement. Si nous pouvons refuser le délai d’OQTF pour celles et ceux qui ont usé de contrefaçons pour des papiers d’identité, c’est bien le minimum de le prévoir également pour ceux qui ont été condamnés ou fichés.

Quant à l’amendement CL214, il met en place un système qui permettrait d’assortir les condamnations d’étrangers à des peines de prison d’une OQTF. Selon les chiffres de la Chancellerie, nos prisons comptent 15 000 étrangers. Permettre à la justice de renvoyer les étrangers qui ont été condamnés à être incarcérés en France pourrait résoudre le problème de la surpopulation carcérale.

M. Jean-Louis Masson. Toujours pour aider le ministre, je propose d’ajouter un alinéa ainsi rédigé : « Si l’étranger a commis une infraction pénale sanctionnée par un jugement définitif des tribunaux compétents ». La personne qui se trouve dans ce cas n’a plus de raison, en effet, de bénéficier du droit d’asile.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Ces amendements obéissent à la même logique : faire prononcer une peine automatique. Souvenons-nous des débats que nous avons eus cet été s’agissant du projet de loi pour la confiance dans la vie politique, lorsque nous parlions d’inéligibilité : il n’est pas possible d’arriver à une peine automatique, y compris dans ce cadre.

Ce qui est possible, et que le code permet déjà, c’est qu’une condamnation judiciaire entre dans les critères d’analyse de l’administration pour évaluer la menace que fait peser un étranger sur l’ordre public. Le préfet, le ministre dans les cas les plus sérieux, peut prendre alors un arrêté d’expulsion. Mais cette expulsion ne saurait être automatique : ce serait contraire à notre Constitution. Avis défavorable à l’ensemble des amendements.

M. Robin Reda. Pardon, madame la rapporteure, mais à aucun moment il n’est prévu que cette mesure doit être d’application systématique. Il est proposé de faire figurer parmi les motifs le fait d’avoir été condamné sur le territoire de la République. Il n’y a pas d’automaticité. Ce serait un motif beaucoup moins flou que celui qui est actuellement retenu par la loi.

M. Fabien Di Filippo. Je ne reviens pas sur les aspects juridiques, très bien expliqués par M. Reda. Monsieur le ministre : comment nos compatriotes peuvent-ils comprendre que des gens qui ont commis des infractions, voire des crimes, sur le territoire, et qui ont été condamnés, continuent à bénéficier du droit d’asile et à rester en France ? C’est proprement hallucinant. Beaucoup de Français sont très inquiets à cet égard, surtout en ce moment.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur. Je comprends que compte tenu du contexte, un certain nombre de personnes puissent être inquiètes. Je veux expliquer exactement la situation. Pour mémoire, 3 000 personnes de nationalité étrangère sont inscrites au fichier des signalements pour la prévention et la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) et suivies pour radication.

Si elles sont en situation irrégulière, elles doivent faire l’objet d’une OQTF car elles présentent une menace pour l’ordre public. Je tiens à vous rassurer sur ce point : les préfets sont pleinement mobilisés pour prendre des OQTF à l’encontre de tous les étrangers en situation irrégulière qui présentent de telles menaces. Après l’attentat de Marseille, j’avais appelé plus précisément leur attention sur ces cas.

En revanche, lorsque les personnes sont en situation régulière, parce qu’elles habitent en France depuis des années, qu’elles sont mariées à un Français ou qu’elles sont parent d’un enfant français, elles font l’objet d’un arrêté d’expulsion. Nous en prenons régulièrement. Mais nous devons nous assurer qu’après l’expulsion, ces personnes ne seront pas susceptibles de faire l’objet de traitements inhumains dans les pays où elles sont envoyées. Certains pays refusent cependant de dire s’ils se conforment aux droits humains. Dans ce cas, nous les gardons sous assignation à résidence. Mais il est arrivé que des personnes fassent appel au motif que nous les maintenions trop longtemps dans cette situation.

Croyez-moi, nous surveillons ces deux types de personnes.

La Commission rejette successivement les amendements CL127, CL128, CL129 CL214 et CL392.

Elle aborde l’amendement CL375 de Mme Muriel Ressiguier.

Mme Danièle Obono. Alors que la loi actuelle prévoit la possibilité d’octroyer un délai de départ volontaire, permettant au préfet de prendre le temps d’étudier minutieusement et d’apprécier le cas de chacun, le projet de loi envisage d’inscrire dans le droit la criminalisation des étrangers et étrangères dont les conditions d’accueil sont déjà particulièrement difficiles. Tous les motifs énumérés par le Gouvernement pour justifier l’automatisation de l’interdiction de retour sur le territoire français (IRTF) ne sont, de notre point de vue, que le résultat de la situation dans laquelle ces personnes sont placées contre leur gré. Le texte n’aboutira qu’à multiplier le nombre d’expulsions et à induire chez les personnes concernées l’idée qu’elles sont indésirables et doivent vivre cachées. Or cela va à l’encontre de l’intention du Gouvernement qui veut mener une politique plus efficace. D’où notre amendement.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. L’ensemble des mesures prévues à l’article 11 visent, s’agissant de l’IRTF, à nous mettre en conformité avec un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne sur la date de commencement de l’interdiction du retour. Nous avons une faible marge de manœuvre sur ce point. En ce qui concerne les OQTF, nous sommes pleinement dans la ligne de la directive européenne « Retour ». J’émets donc un avis défavorable à votre amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL168 de M. Éric Ciotti et CL 393 de M. Jean-Louis Masson.

M. Éric Ciotti. L’amendement CL168 vise à diminuer le délai de départ volontaire après le prononcé d’une OQTF. Aujourd’hui, il est de trente jours. Je propose de le ramener à sept jours pour éviter que les personnes faisant l’objet d’une OQTF se soustraient au contrôle des autorités de notre pays.

Quant à mon amendement CL268, c’est un amendement de cohérence qui permet de mieux sanctionner la volonté délibérée de refuser l’enregistrement des empreintes digitales.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Si l’on veut que les départs volontaires soient efficaces, si l’on veut que les personnes ne reviennent pas, il faut disposer d’un temps suffisant pour construire un vrai projet avec l’étranger. Le délai de trente jours me paraît donc tout à fait raisonnable. Avis défavorable.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL393 est légèrement différent de l’amendement CL168 : nous proposons de diviser le délai de trente jours par deux et de le ramener à quinze jours. Je soumets cette solution équilibrée à l’appréciation de la Commission.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Même argumentation.

M. Éric Ciotti. Vous faites preuve d’une très grande naïveté, madame la rapporteure. Vous dites que trente jours correspondent au temps nécessaire pour préparer le départ. J’ai tendance à penser, hélas, que trente jours correspondent au temps nécessaire aux personnes concernées pour se soustraire aux autorités administratives de notre pays.

La Commission rejette successivement les amendements CL168 et CL393.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL287 de la rapporteure.

Ensuite, elle est saisie de l’amendement CL268 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. J’ai déjà défendu cet amendement.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL759 de Mme Valérie Boyer.

Mme Valérie Boyer. Selon les données du ministère de la justice, 14 964 ressortissants étrangers se trouvaient dans les prisons françaises au 1er février 2017 sur un total de 69 077 détenus, soit à peu près 22 % de l’ensemble de la population carcérale. Il y a environ 2 000 prisonniers algériens, 1 800 Marocains, 1 400 Roumains et 1 100 Tunisiens. Ils représentent à eux seuls 42 % des étrangers détenus en France. Ajoutons les 24 000 fichés S et les 20 000 personnes considérées comme danger potentiel du fait de leur radicalisation au fichier du traitement des signalements pour la prévention de la radicalisation. Nous sommes bien loin des vingt expulsions annoncées par le ministre de l’intérieur.

La loi actuelle est normalement très claire. Si un étranger en situation irrégulière circule sur le sol français sans titre de séjour, il doit être expulsé. Qu’il soit délinquant ou non, la règle est la même pour tous. La capacité d’un État à éloigner les étrangers qui commettent des actes de délinquance est inhérente au concept de souveraineté. Dans un contexte de menace terroriste sans précédent et de hausse continue de la délinquance, la préservation de l’ordre public exige de revoir le droit actuel afin d’expulser systématiquement les étrangers incarcérés ou représentant une menace pour l’ordre public. Quelqu’un qui n’accepte pas nos lois, qui met en danger la vie d’autrui ou la liberté d’une autre personne en France n’a pas sa place sur notre territoire. Expulser les étrangers délinquants ou qui menacent l’ordre public est une mesure de bon sens et relevant d’un simple principe de précaution. C’est tout le sens de mon amendement que je vous demande, mes chers collègues, de voter.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Ce n’est pas l’objet de l’amendement CL759 qui vise à couper l’aide publique au développement aux pays qui ne reprennent pas leurs ressortissants.

Mme Valérie Boyer. Excusez-moi, madame la rapporteure. L’amendement CL759 vise à poser un principe de réciprocité et à faire respecter l’état de droit en France. Je suis particulièrement choquée qu’on refuse d’accueillir sur leur territoire les ressortissants maliens expulsés alors que des soldats français risquent leur vie tous les jours au Mali. On subit ainsi une double peine. Les relations que nous avons avec ces pays doivent changer : ils doivent accepter le retour de leurs ressortissants.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je ne suis pas convaincue que cet amendement ait vraiment sa place dans notre discussion en commission des Lois même si la non-délivrance des laissez-passer consulaires nous concerne, s’agissant notamment du délai de rétention. J’ai auditionné M. Teixeira da Silva, ambassadeur chargé des migrations. Il nous a fait part de discussions diplomatiques avec les pays qui délivrent très peu de ces documents. Peut-être le ministre d’État voudra-t-il en dire un mot mais cette question dépasse le cadre du texte. On ne peut pas la réduire à une sanction financière. Il faut respecter le cadre de la négociation diplomatique. Avis défavorable.

Mme Valérie Boyer. Le centre de rétention administrative (CRA) de Marseille, dans lequel je me suis rendue, compte 107 places ; 50 % de ceux qui y sont hébergés sortent de prison et cela coûte 400 euros par jour et par personne. Les 120 policiers qui y sont affectés et qui s’acquittent de toutes les procédures nécessaires ne peuvent rien faire si les laissez-passer consulaires ne sont pas délivrés. Je trouve particulièrement choquant que les pays qui bénéficient de l’aide au développement refusent leurs propres ressortissants ou mettent de la mauvaise volonté à les accueillir. Le Président de la République Emmanuel Macron avait affirmé : « toutes celles et tous ceux qui, étant étrangers en situation irrégulière, commettent un acte délictueux, quel qu’il soit, seront expulsés ». Que les pays d’origine acceptent leurs propres ressortissants est le minimum ! L’aide au développement, c’est plus de 9 milliards d’euros et le Président de la République s’est engagé à faire passer ce budget à 15 milliards en 2022. On ne peut pas rester dans cette situation ! À un moment donné, il faut prendre des mesures. C’est le cœur du sujet qui nous occupe puisque ce texte traite de l’immigration et du droit d’asile.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur. Tout d’abord, soyez rassurée, 70 % des personnes en situation irrégulière qui sortent de prison sont aujourd’hui éloignées – ce n’est pas 100 % mais ce n’est pas négligeable.

S’agissant des laissez-passer consulaires, par le passé, comme certains pays en accordaient peu, les préfets finissaient effectivement par ne plus en demander. Nous avons repris cette démarche et passé un accord avec plusieurs pays. Non seulement nous demandons aux préfets d’exiger systématiquement ces documents aux consulats, mais nous avons installé une équipe dédiée au ministère de l’intérieur. Nous pouvons ainsi, lorsque les préfets n’obtiennent pas ces laissez-passer, reprendre les choses en main au ministère et traiter directement avec les ministres des pays concernés.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur le ministre, une fois que vous reprenez la main, que mettez-vous dans la balance ? Comment la discussion s’engage-t-elle ? Pensez-vous que ce n’est qu’un problème de niveau hiérarchique ?

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur. Je mets des choses en balance, monsieur Bernalicis, mais je préfère le faire avec les ministres des pays concernés plutôt que sur la place publique. Dans ce genre de négociations, plus directement on discute, mieux on aboutit à des résultats.

Mme Stella Dupont. Je suis choquée par les propos de Mme Boyer qui fait certains amalgames particulièrement graves entre réfugiés, demandeurs d’asile et personnes sortant de prison – tout le monde est mis dans le même sac. Ce sont des propos extrêmement dangereux pour notre démocratie.

L’aide au développement existe mais elle est insuffisante aux niveaux européen et international, au regard des besoins et des sommes que les ressortissants qui vivent à l’étranger sont en mesure de rapatrier dans leur pays d’origine. La France agit mais il faudrait qu’elle en fasse davantage. Vos propositions ne mènent à rien, sauf à jeter le discrédit et à soutenir des thèses extrémistes particulièrement graves.

M. Fabien di Filippo. Je ne peux pas laisser dire que Mme Boyer fait des amalgames : elle a donné des chiffres et très précisément circonscrit le périmètre des personnes concernées. La France est le troisième pays de l’OCDE en nombre de réfugiés résidant sur son territoire en 2016, derrière l’Allemagne et la Turquie. Cela montre bien, si on sort de raisonnements très théoriques, que la France est généreuse. Mais elle a aussi le droit de protéger ses concitoyens. Ces personnes ont eu leur chance : s’ils ne la saisissent pas, s’ils commettent des infractions ou des crimes, la logique veut qu’ils quittent la France.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur. J’ai aussi été extrêmement précis dans ma réponse.

M. Florent Boudié. Madame Boyer, votre proposition ferait peser sur les populations, sur ces personnes qui fuient souvent leur pays pour des raisons de pauvreté, de persécution, de menace, de violence ou de conflit, les conséquences du comportement de l’État central. Vous ne feriez qu’encourager la dégradation des conditions des ressortissants concernés. L’aide au développement apporte un soutien aux populations dans le cadre de projets précis, localisés. Votre amendement aurait l’effet inverse de celui que vous recherchez et pose un vrai problème éthique.

Mme Isabelle Florennes. Dans son rapport pour avis, la présidente de la commission des Affaires étrangères encourage le renforcement du dialogue bilatéral, la diplomatie et l’aide au développement – solution pour mettre un terme à certaines pratiques.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement CL288 de cohérence de la rapporteure.

Elle aborde, en discussion commune, les amendements CL621 de Mme Muriel Ressiguier, CL331 de M. Loïc Prud’homme et CL628 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Je défendrai conjointement les amendements CL621 et CL331. En complément de nos amendements visant à rappeler au préfet qu’il doit toujours examiner pleinement et sérieusement la situation de tout étranger et n’être en aucun cas en situation de compétence liée, nous souhaitons modifier l’article L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dans le même sens, cette fois pour le cas le plus problématique des interdictions de retour sur le territoire français. Il y a sept ans, seul un juge pénal pouvait prononcer une telle mesure, alors appelée interdiction judiciaire du territoire. L’IRTF a été créée en 2011 et pouvait être prononcée dans des cas limités. En six ans, on en est arrivé à la banalisation la plus complète d’une mesure particulièrement attentatoire aux droits et libertés fondamentales. Depuis la loi du 7 mars 2016, dans de nombreux cas, le préfet est obligé de prendre une IRTF, la seule dérogation permise étant les circonstances humanitaires. La seule marge de manœuvre concerne la durée de l’interdiction qui peut aller jusqu’à trois ans. Nous proposons de mettre fin à cette automaticité.

M. Ugo Bernalicis. L’amendement CL628 est défendu.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Ces trois amendements me semblent contraires à l’article 11 de la directive « Retour » du 16 décembre 2008 en vertu de laquelle les décisions de retour sont assorties d’une interdiction d’entrée dans deux cas : lorsqu’aucun délai n’a été accordé pour le départ volontaire ou si l’obligation de retour n’a pas été respectée. Je suis d’avis de respecter nos engagements européens et donc défavorable à ces amendements.

La Commission rejette successivement les amendements CL621, CL331 et CL628.

Elle est saisie de l’amendement CL169 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Cet amendement vise à porter l’interdiction de retour sur le territoire français à une durée maximale de dix ans alors qu’elle n’est que de trois ans aujourd’hui, ce qui paraît très largement insuffisant à l’encontre de ceux qui ont violé nos lois.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. La directive « Retour » du 16 décembre 2008 dispose que l’interdiction est limitée à cinq ans, sauf – et seulement sauf – menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale. Avis défavorable.

M. Éric Ciotti. Accepteriez-vous un sous-amendement portant cette durée à cinq ans, madame la rapporteure, monsieur le ministre ? (Sourires.)

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Pour le moment, l’avis de la rapporteure est bien défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle aborde l’amendement CL394 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Cet amendement vise précisément à prévoir la faculté – non l’obligation, madame la rapporteure – de porter le délai précité à cinq ans. C’est un bon équilibre entre la proposition de M. Ciotti et le droit actuel. Par ailleurs, cela correspond au délai maximal fixé par le droit européen. Vous ne pouvez donc invoquer ce dernier pour vous opposer à cet amendement.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Eh bien, si ! Nous ne sommes pas dans le même cas de figure puisque vous demandez ici de porter ce délai à cinq ans en cas de condamnation définitive à une peine d’emprisonnement. Nous retombons sur la problématique de la peine automatique : une sanction administrative découlant automatiquement d’une décision de justice pénale sans que le juge l’ait explicitement prononcée est contraire à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 11 modifié.

Article 12 (art. L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Procédure administrative et contentieuse de l’éloignement

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 12 allonge le délai de jugement dont dispose le juge administratif pour se prononcer sur les OQTF assorties d’une mesure de surveillance, qui passe de soixante-douze heures à quatre-vingts seize heures à compter de l’expiration du délai de recours. Il autorise également la tenue d’audiences par visioconférence.

Dernières modifications législatives intervenues :

Le régime contentieux des OQTF assorties d’une mesure de surveillance de l’étranger a été réformé par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

Modifications apportées par la commission des Lois :

Deux amendements rédactionnels ont été adoptés par la Commission.

1. L’état du droit

La décision d’éloignement est de nature administrative. Elle est donc contestable devant la juridiction administrative suivant des modalités contentieuses qui varient selon que l’administration a assujetti, ou non, le requérant à des mesures de surveillance. Le délai de jugement normal, fixé à trois mois ou à six semaines en fonction du fondement de l’OQTF, est ramené à 72 heures à compter de la saisine lorsque le requérant est placé en rétention administrative ou assigné à résidence ([88]).

Le tribunal administratif rend donc sa décision au plus tard au cinquième jour de la rétention, le plus souvent au troisième ou au quatrième.

Toutefois, le contentieux des étrangers se caractérise par l’intervention des deux ordres de juridiction puisque, si le juge administratif se prononce sur la régularité de la mesure d’éloignement, il revient au seul juge des libertés et de la détention (JLD) de connaître des conditions de la rétention. Les décisions de ces deux juges sont indépendantes sur le fond mais ne sont pas dépourvues de lien en termes de procédure : si le juge des libertés et de la détention met fin à une rétention, les délais contentieux de l’OQTF qui fondait cette rétention se trouvent considérablement allongés ([89]).

Le JLD est saisi dans les 48 heures qui suivent le placement en rétention. Il statue dans un délai de 24 heures, soit généralement au deuxième ou au troisième jour de la rétention, c’est-à-dire potentiellement au même moment que le juge administratif. Cette situation n’a pas d’incidence pour les droits du requérant, mais affecte la bonne administration de la justice.

2. Les dispositions du projet de loi

a. L’allongement du délai de jugement du juge administratif

Afin de prévenir les ruptures de charge induites par des changements de régime contentieux consécutifs à des décisions du juge des libertés et de la détention, les a) et c) du 2° de l’article 12 portent à quatre-vingt-seize heures après l’expiration du délai de saisine le temps imparti au président du tribunal administratif pour se prononcer sur la requête en annulation formée contre une OQTF par un étranger placé en rétention ou assigné à résidence. Cette modification suit à la lettre la recommandation du Conseil d’État ([90]).

En outre, le juge des libertés et de la détention devra aviser par tout moyen de sa décision le tribunal administratif territorialement compétent, une prolongation ou une interruption de la rétention conditionnant la procédure et les délais de jugement applicables devant la juridiction administrative.

Cette évolution est en cohérence avec l’octroi d’un délai de jugement de 48 heures au JLD, à l’article 16 du présent projet de loi, qui pourrait encore accentuer l’enchevêtrement des procédures. La décision du juge administratif devrait désormais être connue au plus tard au sixième jour suivant la décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence.

b. Une coordination pour les audiences en visioconférence

Le b) du 2° de l’article 12 ouvre la possibilité pour le juge administratif de tenir audience par visioconférence, pour la procédure contentieuse accélérée de l’éloignement décrite ci-dessous, sans que l’étranger puisse s’y opposer.

Cette évolution constitue une coordination avec l’objectif général poursuivi par le projet de loi de faciliter le travail des juridictions au moyen des nouveaux outils de télécommunication ([91]).

c. Une coordination pour la concomitance des décisions sur les demandes parallèles d’asile et de séjour

En cohérence avec les dispositions des articles 11 et 23 du projet de loi, le 1° de l’article 12 prévoit que, lorsque l’étranger conteste une OQTF fondée sur le refus de sa demande d’asile et une décision relative au séjour intervenue concomitamment alors qu’il fait l’objet d’une rétention administrative ou d’une assignation à résidence, le président du tribunal administratif statue par une seule décision sur les deux contestations.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL332 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Au premier abord, cet article semblait aller dans le sens d’un meilleur accompagnement des étrangers faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire français – obligation dont l’automatisation est prévue par ce projet de loi – ainsi que dans celui de l’amélioration des conditions de travail du juge des libertés et de la détention et du juge administratif. La réalité est qu’une telle mesure ne fait qu’allonger la durée de rétention de la personne faisant l’objet d’une OQTF. Cela va à l’encontre de l’article 5 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales au titre de laquelle la France a été condamnée à de multiples reprises. Il est malheureux de constater que le Gouvernement n’applique pas avec autant de zèle ce type de dispositions alors qu’il s’empresse de se conformer aux directives imposées par l’Union européenne. Si vraiment le but est d’améliorer l’accueil des étrangers avec humanité, il serait beaucoup plus pertinent et nécessaire d’accorder aux juges les moyens humains et financiers dont ils ont cruellement besoin. Cela serait bien plus utile que de leur accorder, lors de chaque quinquennat, des délais supplémentaires pour exercer convenablement leurs prérogatives.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. L’allongement du délai devant le juge administratif est consécutif à l’allongement de celui devant le juge des libertés et de la détention. Tous les magistrats nous l’ont dit : cet accroissement est nécessaire pour traiter les demandes dans de bonnes conditions. Parfois vous nous demandez d’allonger les délais, parfois de les raccourcir et d’aller plus vite. Nous préférons écouter les professionnels de justice. Mon avis sera donc défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Nous évaluons simplement si les délais que vous proposez sont attentatoires aux libertés et à la restriction d’aller et venir ! Si vous ne faites pas de différence, nous avons un problème… Les magistrats nous ont dit en effet qu’en l’état actuel des choses, il leur était difficile d’examiner convenablement les demandes dans les délais impartis. Pourquoi ? Simplement parce que la France a deux fois moins de juges par habitant que l’Allemagne. Vous prenez souvent l’Allemagne en exemple : multipliez par deux le nombre de magistrats en France et nous rediscuterons !

La Commission rejette l’amendement.

Elle procède ensuite à l’examen de l’amendement CL98 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Cet amendement traduit une proposition du rapport sur l’application de la loi du 7 mars 2016 relative aux droits des étrangers en France. Nous proposons d’abroger le I bis de l’article L. 512-1 du CESEDA concernant l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) dite « de six semaines », qui prive l’étranger de garanties procédurales, sans que les magistrats ne parviennent à tenir ces délais impossibles.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. La procédure d’OQTF à six semaines a été créée très récemment, afin d’accélérer le traitement des dossiers des déboutés du droit d’asile. Vous avez raison, les juges administratifs ont connu des difficultés lors de la mise en place de cette nouvelle procédure. Mais elles commencent à être réglées. Laissons-lui le temps de s’installer. Avis défavorable.

Mme Marietta Karamanli. Nous faisons confiance aux magistrats qui pratiquent au quotidien. Or, ils nous ont fait savoir que cette procédure n’était pas utile, ou à tout le moins pas bien suivie.

Mme Sonia Krimi. J’ai déposé un amendement très proche, le CL691. Le droit des étrangers est complexe. Nous vous offrons une occasion de le simplifier en supprimant cette OQTF à six semaines. Celle-ci, en effet, n’est pas appliquée. Son articulation avec les nouvelles dispositions du projet de loi risque très vite de poser des problèmes contentieux. Enfin, les droits des étrangers sont quasiment inexistants dans ce cadre – ces étrangers n’ayant souvent pas rencontré leur avocat, n’étant pas présents à l’audience et leur dossier se révélant toujours très maigre.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Pour les mêmes raisons, je ne suis pas favorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL99 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Nous souhaitons instaurer des délais raisonnables pour le jugement. Nous proposons de porter à cinq jours le délai lorsque le juge administratif statue sur la légalité de l’OQTF visant un étranger placé en détention.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avis défavorable. Le projet de loi me paraît suffisant.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis de la rapporteure, elle rejette ensuite les amendements CL692 et CL691 de M. Jean-Michel Clément.

La Commission adopte deux amendements de précision rédactionnelle CL289 et CL290 de la rapporteure.

Elle procède ensuite à l’examen de l’amendement CL97 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Il convient de maintenir la possibilité pour le requérant de s’opposer à une audience en vidéo-conférence.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous avons déjà beaucoup discuté de ce sujet. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements identiques CL798 de Mme Martine Wonner et CL858 de M. Erwan Balanant.

Mme Stella Dupont. Je défendrai conjointement les amendements CL798, CL804, CL846 et CL849 qui concernent la vidéo-audience. Nous défendons toujours les mêmes arguments. Je crains donc la même réponse de la rapporteure.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Effectivement, avis défavorable !

M. Brahim Hammouche. Il faut tenir compte du consentement. C’est un élément fondamental de notre modernité. Au cœur du consentement, il y a l’autonomie de la volonté et nous ne pouvons laisser penser que nous la remettons en cause. Toute personne qui ne souhaite pas être jugée par vidéo-audience doit pouvoir être entendue physiquement.

La Commission rejette ces amendements.

Elle rejette également successivement les amendements CL804, CL846 et CL849 de Mme Martine Wonner.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

Article 13 (art. L. 512-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Aide au retour volontaire en rétention

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 13 autorise l’étranger placé en rétention à solliciter une aide au retour volontaire, sans toutefois que cette démarche seule vaille élargissement.

Dernières modifications législatives intervenues :

L’aide au retour volontaire a été modifiée pour la dernière fois, pour des raisons d’ordre technique, par la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité.

Modifications apportées par la commission des Lois :

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification lors de son examen en commission.

1. L’état du droit

Un étranger contraint à quitter le territoire national peut solliciter à cet effet le bénéfice d’un dispositif d’aide au retour volontaire vers son pays d’origine ([92]). Son trajet est alors organisé et pris en charge par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII). Il reçoit également, au moment du départ, une soulte d’un montant variable en fonction de sa situation administrative ([93]) :

– 50 euros pour les ressortissants de pays membres de l’Union européenne, de l’Espace économique européen, de la Suisse, d’Andorre, de Monaco et de San Marin ;

– 300 euros pour les ressortissants de pays tiers dispensés de visa et du Kosovo ;

– 650 euros pour les ressortissants d’autres pays.

Cette allocation forfaitaire peut être augmentée d’une aide à la réinsertion lorsque le pays de retour est couvert par un programme défini par le directeur général de l’OFII. Cela peut prendre la forme d’une formation professionnelle ou d’une dotation financière – 400 euros pour un adulte, 800 euros pour un couple, 300 euros par enfant mineur à charge. Lors de son audition par votre rapporteure, le directeur général de l’OFII a indiqué que l’Office s’attachait actuellement à privilégier les formations professionnelles et les projets d’insertion dans le pays d’origine, au lieu d’un simple versement financier.

D’après l’étude d’impact jointe au projet de loi, le volume des aides au retour distribué pour l’année 2016 s’élevait à près de 6 millions d’euros : 2,7 millions d’euros au titre de l’aide financière et 3,26 millions d’euros de frais de transport. Le dispositif a concerné 4 774 étrangers – 3 997 adultes, 777 enfants.

La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 a précisé à l’article L. 512-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que l’étranger ne peut bénéficier d’une aide au retour « s’il a été placé en rétention ». Le législateur entendait alors prévenir un effet d’aubaine de la part de retenus qui auraient pu, une fois leur éloignement inéluctable, solliciter une aide au retour dont le caractère volontaire aurait dû beaucoup aux diligences de l’administration.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 13 procède notamment d’un calcul économique. Un éloignement forcé présente de nombreux inconvénients : il se heurte à l’opposition de l’étranger concerné qui peut multiplier les manœuvres dilatoires ([94]), il génère des coûts pour la puissance publique ([95]), et il induit des discussions consulaires avec des États tiers parfois peu disposés à accueillir contre leur gré certains de leurs compatriotes.

Au contraire, un départ volontaire bénéficie de l’implication de l’étranger dans son éloignement. Il est plus rapide, mieux accepté par l’étranger accompagné dans son projet de reconversion professionnelle, moins traumatique pour le corps social. De telles conditions participent de l’effectivité et du caractère durable des éloignements.

Des observations ont pu être menées sur les étrangers qui ont bénéficié de l’aide au retour volontaire dans le contexte d’une assignation à résidence dans un centre de préparation au départ. Au 15 décembre 2017, 1 534 personnes sont passées dans ces dispositifs pour une durée moyenne de séjour de 52 jours. Parmi elles, 70 % en sont sorties dans le cadre d’un retour volontaire et 6,5 % dans le cadre d’un retour contraint.

En conséquence, l’article 13 ouvre le bénéfice de l’aide au départ volontaire aux étrangers placés en rétention administrative. Cette évolution est cohérente avec l’accroissement de la durée de celle-ci, tel que le prévoit l’article 16 du projet de loi. Néanmoins, la seule sollicitation de l’aide au départ volontaire ne vaudra pas levée de la mesure de rétention : il reviendra à l’administration d’apprécier les circonstances de l’espèce pour déterminer si l’étranger s’inscrit dans une démarche sincère et non dans une ultime tentative d’échapper à un éloignement forcé.

Le dispositif n’a donné lieu à aucune réserve de la part du Conseil d’État ([96]).

*

La Commission examine les amendements identiques CL170 de M. Éric Ciotti et CL472 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Éric Ciotti. Cet amendement vise à supprimer l’article 13. Nous considérons que l’octroi de l’aide au retour volontaire ne se justifie pas pour les étrangers en rétention.

M. Michel Zumkeller. Madame la rapporteure, vous vous êtes déclarée très favorable au retour volontaire. Nous le sommes également ! Mais accorder l’aide au retour en fin de procédure, pour un retour obligatoire, n’est pas cohérent Cela revient à discréditer tout ce qui a été fait précédemment.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je ne suis pas du tout d’accord avec vous. Cette aide rend la procédure de retour beaucoup plus humaine. Elle est également très efficace pour lutter contre l’immigration irrégulière. Elle permet de construire un véritable projet d’insertion, de formation et de développement professionnel avec l’étranger, tout en participant au développement économique des pays d’origine.

Lorsque cette proposition est faite en rétention, elle est encore plus humaine. Il ne vous a pas échappé qu’un certain nombre d’étrangers se trouvent dans des situations extrêmement difficiles : ils ne savent pas exactement quand ils vont partir et ne comprennent pas toujours ce qui leur arrive. Cette aide, ce n’est pas un simple pécule qu’on leur donne ! L’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) construit une véritable proposition avec l’étranger et lui permet de se projeter et d’envisager positivement son retour.

Par ailleurs, cela limite les manœuvres dilatoires contre les procédures d’éloignement – comme les refus d’embarquer. Je rappelle qu’un retour volontaire coûte deux fois moins cher qu’un retour forcé puisqu’il n’y a pas d’escorte à payer.

Bref, tant pour la personne détenue que pour l’État français, la proposition d’aide au retour volontaire pendant la rétention est une mesure positive.

M. Sacha Houlié. J’ajouterai que cette proposition est issue de l’évaluation de la loi du 7 mars 2016 et émane d’une personne hautement qualifiée pour la formuler, le directeur général de l’OFII. Vous êtes attachés à l’efficience et au pragmatisme : ce dispositif est opérationnel au Royaume-Uni et en Belgique. Cette dernière utilise d’ailleurs les mêmes équipes administratives pour pratiquer le retour volontaire et le retour forcé. Cette mesure, utile, ne doit pas être supprimée.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle se saisit de l’amendement CL395 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Les Républicains croient en la valeur de l’exemple. Il nous paraît donc assez surprenant de traiter de la même façon des demandeurs d’asile déboutés qui ont respecté les lois de la République et ceux qui ne les ont pas respectées. Nous proposons donc le plafonnement à 50 % de l’aide au retour pour les personnes ayant fait l’objet de condamnations pénales.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Une condamnation pénale ne peut entraîner automatiquement une sanction administrative. Il faut que le juge puisse expressément la prononcer. Avis défavorable.

M. Fabien Di Filippo. Monsieur le ministre, il serait utile que le juge puisse prononcer une réduction de cette aide ! Comment voulez-vous que nos concitoyens comprennent que des gens coupables de crimes et délits sur notre territoire se voient octroyer une aide – c’est une prime de mauvaise conduite ! – pour les inciter à retourner chez eux et peut-être ensuite à revenir en France ?

Si le dispositif proposé par cet amendement n’est pas le bon, travaillons à en trouver un autre. Mais il n’est pas acceptable que l’aide soit la même pour tous – les étrangers respectueux de nos lois et ceux qui les ont violées.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur. Je peux vous assurer qu’il sera difficile de revenir en France.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 13 sans modification.

Après l’article 13

La Commission examine l’amendement CL101 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Au cours des quinze dernières années, nous avons été saisis de projets de loi sur l’asile environ tous les deux ans. Nous souhaitons que le Parlement dispose d’un rapport d’évaluation du dispositif d’aide au retour volontaire. Cela nous permettra de ne pas y revenir à chaque fois.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je vous l’ai dit, je suis particulièrement attachée à la procédure de retour volontaire. Je suis par ailleurs membre parlementaire du conseil d’administration de l’OFII. Je ferai remonter votre demande. Mais vous connaissez ma position sur les demandes de rapports : saisissez-vous du sujet mais n’alourdissons pas le projet de loi. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 14 (art. L. 513-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Surveillance de l’étranger sous OQTF avec délai de départ volontaire

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 14 prévoit que les étrangers qui disposent d’un délai de départ pour quitter le territoire français puissent être assignés à résidence le temps d’exécuter leur obligation.

Dernières modifications législatives intervenues :

L’assignation à résidence est devenue la mesure de surveillance de droit commun pour l’exécution d’une OQTF, mais la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France n’a pas permis d’y recourir lorsque l’étranger dispose d’un délai avant son éloignement.

Modifications apportées par la commission des Lois :

Un amendement rédactionnel a été adopté par la Commission.

1. L’état du droit

L’obligation de quitter le territoire français vient sanctionner l’absence de titre d’un étranger à se maintenir sur le sol national. Elle n’est cependant consécutive à aucune faute. Conformément à la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite directive Retour, l’étranger invité à quitter le territoire bénéficie d’un délai pour préparer correctement son retour. C’est seulement si son comportement ou ses antécédents laissent craindre un danger ou un risque de fuite que l’État peut lui ordonner de quitter le territoire sans délai. En 2017, 50 642 des 85 268 obligations de quitter le territoire français prononcées ont été assorties d’un délai de départ volontaire de trente jours, soit 60 % ([97]).

L’étranger sous le coup d’une OQTF associée à un délai de départ est libre d’accomplir les diligences qu’il souhaite pour l’organisation de son voyage, et du choix de sa destination. L’article L. 513-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile autorise toutefois l’administration à s’enquérir de ses préparatifs, le cas échéant en contraignant l’étranger à se présenter régulièrement à l’autorité administrative, aux services de police ou aux unités de gendarmerie pour y rendre compte de ses diligences.

Les exigences du droit français se situent en-deçà de ce que permet la directive Retour, notamment son article 7.3 : « Certaines obligations visant à éviter le risque de fuite, comme les obligations de se présenter régulièrement aux autorités, de déposer une garantie financière adéquate, de remettre des documents ou de demeurer en un lieu déterminé, peuvent être imposées pendant le délai de départ volontaire. » Il existe pourtant un réel intérêt à permettre un suivi de l’étranger obligé de quitter le territoire français, notamment l’accompagnement des procédures et la prévention du risque de fuite alors que les OQTF avec délai de départ sont, d’après les informations recueillies par votre rapporteure, très rarement exécutées.

Aux termes d’une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, « il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ; [parmi] ces droits et libertés figure la liberté d’aller et de venir » ([98]). Les mesures d’assignation à résidence en droit des étrangers sont conformes à la Constitution dès lors que leur objet est « d’une part, de garantir la représentation de l’étranger soumis à une mesure d’éloignement du territoire, et, d’autre part, d’organiser les conditions de son maintien temporaire sur le territoire français, alors qu’il n’a pas de titre l’autorisant à y séjourner, en tenant compte des troubles à l’ordre public que ce maintien est susceptible d’occasionner » ([99]).

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 14 modifie l’article L. 513-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile de façon à permettre à l’administration d’édicter des mesures de surveillance de l’étranger obligé de quitter le territoire français et qui dispose pour ce faire d’un délai de départ volontaire. Cette surveillance peut prendre la forme d’une assignation à résidence ou d’une remise des documents de voyage. Elle a vocation à s’éteindre une fois l’obligation exécutée.

La décision d’assignation à résidence est motivée. Elle est contestable devant la juridiction administrative suivant la procédure contentieuse de droit commun ([100]). Un manquement de l’étranger à son obligation aurait pour conséquence principale le retrait du délai de départ volontaire ([101]).

Le Conseil d’État a approuvé cette disposition, considérant que l’assignation à résidence des étrangers frappés d’OQTF « est justifiée par la nécessité de préparer l’exécution de la mesure d’éloignement et ne porte pas de ce fait une atteinte disproportionnée à la liberté d’aller et venir des personnes visées ([102]) ».

*

La Commission examine les amendements identiques CL100 de Mme Marietta Karamanli et CL333 de M. Éric Coquerel.

Mme Marietta Karamanli. Nous souhaitons supprimer cet article car il laisse à croire que l’étranger a forcément l’intention de se soustraire à la mesure d’éloignement dont il est l’objet. L’article 14 s’inscrit dans une tendance de méfiance généralisée envers les étrangers. Certaines personnes peuvent être de mauvaise volonté mais les généralisations ne sont pas propices à la cohésion sociale.

Mme Danièle Obono. Le Gouvernement n’a pas pris l’indispensable précaution de vérifier la constitutionnalité des mesures proposées. Il est question de contraindre les étrangers faisant l’objet d’une OQTF avec délai de départ volontaire de résider dans un lieu qui leur a été assigné. Cela contrevient à la liberté d’aller et venir et criminalise les étrangers, en les mettant sur le même plan que les terroristes – soumis à ce type de procédure. L’article 14 ne prend absolument pas en compte leurs contraintes personnelles : ces personnes doivent rester dans un périmètre proche du lieu où elles habitaient. Par ailleurs, la possibilité accordée aux autorités de placer tous ces étrangers dans un même lieu induit la création d’une sorte de centre de rétention qui ne dit pas son nom. Nous proposons la suppression de cet article.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Le taux d’éloignement des déboutés du droit d’asile est extrêmement faible. Afin de mieux faire respecter l’État de droit et les mesures d’éloignement, nous devons trouver des solutions concrètes et efficaces. Privilégier l’assignation à résidence est tout à fait adapté à la situation.

La décision du Conseil constitutionnel du 30 novembre 2017 à la suite d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) valide le principe de ces assignations à résidence en droit des étrangers, dès lors que leur objet est « d’une part, de garantir la représentation de l’étranger soumis à une mesure d’éloignement du territoire, et, d’autre part, d’organiser les conditions de son maintien temporaire sur le territoire français, alors qu’il n’a pas de titre l’autorisant à y séjourner, en tenant compte des troubles à l’ordre public que ce maintien est susceptible d’occasionner ». Il s’agit dans ce cas de non-respect de la loi. Dans son avis, le Conseil d’État a également déclaré la mesure conforme. Avis défavorable.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL291 de Mme Élise Fajgeles, rapporteure.

Elle passe à l’examen de l’amendement CL485 de M. Sébastien Huygue.

M. Sébastien Huygue. En la matière, préciser une durée n’a pas de sens puisque la personne concernée doit légalement se conformer au délai de départ volontaire. Si elle ne le respecte pas ce délai, elle ne respecte pas la décision de l’autorité administrative. Lever la contrainte de résidence revient à la récompenser de ne pas avoir respecté nos institutions.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Votre préoccupation est satisfaite par l’article L. 561-2 du CESEDA. Deux types d’assignation à résidence sont prévus : celle que nous proposons dans le projet de loi et l’existante. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL490 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Michel Zumkeller. Cet amendement prévoit qu’en cas de non-respect des dispositions de l’article L. 513-4 du CESEDA, l’étranger pourra être sanctionné d’une amende de quatrième classe et ne pourra prétendre à l’aide au retour.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Vous proposez une dépénalisation de la violation de l’OQTF, qui est actuellement un délit. J’y suis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 14 ainsi modifié.

Article 15 (art. L. 531-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Interdiction de circulation sur le territoire français

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 15 vise à assortir la décision de remise à un État européen, prise en application de la convention de Schengen, d’une interdiction de circulation sur le territoire français d’une durée maximale de trois ans.

Dernières modifications législatives intervenues :

L’interdiction de circulation sur le territoire français (ICTF) a été créée par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

Modifications apportées par la commission des Lois :

Quatre amendements rédactionnels ont été adoptés par la Commission.

1. L’état du droit

La libre circulation des personnes dans l’espace européen constitue un principe fondamental de l’Union européenne, rappelé au paragraphe 2 de l’article 3 du traité sur l’Union européenne ([103]) et à l’article 26 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ([104]). Les citoyens européens peuvent se déplacer librement sur le territoire des vingt-huit États membres pour voyager, étudier, travailler et résider dans les lieux de leur choix. Un État ne peut rétablir les contrôles à ses frontières qu’en cas d’atteinte à l’ordre public ou à la sécurité nationale pour une durée maximale de deux ans en cas de circonstances exceptionnelles et après consultation de ses partenaires ([105]).

Cette liberté bénéficie, en partie, aux ressortissants de pays tiers régulièrement autorisés à séjourner dans l’un des États membres. L’étranger dont la nationalité est soumise à un visa Schengen ([106]) doit déclarer son entrée sur le territoire ([107]), mais il est dispensé de cette formalité s’il détient un titre de séjour ou un visa de long séjour valable un an ou plus délivré par un autre pays de l’espace Schengen.

L’article 6.2 de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite directive Retour, prévoit que « les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre et titulaires d’un titre de séjour valable ou d’une autre autorisation conférant un droit de séjour délivrés par un autre État membre sont tenus de se rendre immédiatement sur le territoire de cet autre État membre. En cas de non-respect de cette obligation par le ressortissant concerné d’un pays tiers ou lorsque le départ immédiat du ressortissant d’un pays tiers est requis pour des motifs relevant de l’ordre public ou de la sécurité nationale », une remise de l’étranger à l’État qui lui a accordé un droit de séjour est possible.

À l’occasion de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, le législateur a abordé la question des citoyens de l’Union européenne dont le comportement, menaçant la sécurité intérieure et consistant en des pratiques intentionnellement abusives et frauduleuses, justifiait la limitation du droit de séjour et de circulation. Comme tout étranger, ces personnes peuvent faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français ([108]). Sur le fondement de l’article L. 511-3-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’administration peut assortir cette OQTF d’une interdiction de circulation sur le territoire français (ICTF) d’une durée maximale de trois ans, dont l’étranger ne peut solliciter le relèvement que s’il justifie résider hors de France depuis un an au moins.

Le droit en vigueur s’avère donc discriminatoire dans son application aux personnes bénéficiant d’un droit de circulation en France sur le fondement de la convention de Schengen :

– un étranger européen, citoyen d’un État partie à la convention, peut être éloigné du territoire français et interdit d’y circuler pour une durée maximale de trois ans ;

– le ressortissant d’un État tiers titulaire d’un droit au séjour dans un État partie à la convention de Schengen peut être éloigné du territoire français, mais aucune mesure spécifique ne vient restreindre son droit de s’y présenter à nouveau.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 15 du projet de loi rend applicable aux ressortissants de pays tiers l’interdiction de circulation sur le territoire français pour une durée maximale de trois ans, interdiction qui peut accompagner une décision de remise à un État partie à la convention de Schengen. Il crée à cette fin un paragraphe II au sein de l’article L. 531-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article relatif à l’étranger non ressortissant d’un État membre de l’Union européenne qui a pénétré ou séjourné en France sans se conformer à ses obligations.

Afin de garantir la proportionnalité de la mesure, le prononcé et la durée de l’interdiction sont fixés en tenant compte de la durée de présence de l’étranger sur le territoire français, de la nature et de l’ancienneté de ses liens avec la France, de la circonstance qu’il a déjà fait l’objet d’une mesure d’éloignement du territoire français et de la menace pour l’ordre public qu’il représente.

Comme pour l’ICTF prévue à l’article L. 511-3-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’étranger peut solliciter l’abrogation de l’interdiction un an après y avoir déféré. Cette condition ne s’applique pas si l’étranger est emprisonné en France ou s’il y est assigné à résidence. La mesure peut toujours être abrogée par l’autorité administrative.

L’ICTF est inscrite au fichier des personnes recherchées ([109]). La violation de la mesure expose l’étranger à une assignation à résidence ([110]) ou à un placement en rétention administrative ([111]) dans la perspective d’une exécution forcée. Une sanction pénale est également encourue au titre de l’article L. 624-1-1 du même code ([112]).

L’article 11 crée enfin un régime particulier d’ICTF pour les ressortissants de pays tiers titulaires de titres de séjour délivrés par d’autres pays européens en application des différents textes européens leur garantissant un droit de circulation au sein de l’espace Schengen renforcé, proche de celui des ressortissants des autres États membres de l’Union européenne. L’édiction d’une interdiction de circulation ne peut répondre qu’aux cas dans lesquels l’étranger se rend coupable d’un abus de droit ou constitue une menace pour l’ordre public. Sont ainsi concernés les titulaires :

– d’une carte de « résident de longue durée-UE » ([113]) ;

– d’une « carte bleue européenne » ([114]) ;

– d’un titre « transfert intra-groupe » ([115]) ;

– ou du régime de mobilité destiné aux étudiants et aux chercheurs ([116]).

*

La Commission examine les amendements identiques CL102 de Mme Marietta Karamanli et CL334 de M. Bastien Lachaud.

Mme Marietta Karamanli. Nous souhaitons la suppression de l’article 15 qui constitue une atteinte à la liberté de circulation – les biens peuvent circuler dans l’espace Schengen, mais plus les hommes et les femmes… Cet article est également contraire au principe de solidarité entre les États membres de l’Union européenne. Il découle du règlement Dublin et s’inscrit dans une pratique générale et délétère : les États membres repoussent les migrants vers le pays par lequel ils sont rentrés dans l’Union européenne – nous connaissons tous la situation dramatique que cela engendre en Italie et en Grèce. Ce système ne permet pas d’apporter une solution constructive à l’afflux de migrants et conduit simplement à la déresponsabilisation des États membres, qui préfèrent la solution de facilité – l’expulsion. Cela souligne tristement l’absence de solidarité au sein de l’Union européenne.

Ugo Bernalicis. Cette mesure constitue une atteinte aux libertés et droits les plus fondamentaux. Elle permet la remise à un autre membre de l’Union européenne d’un étranger s’il est en possession d’un titre de séjour de l’État en question, assortie d’une interdiction de circulation sur le territoire français pouvant aller jusqu’à 3 ans.

Cette mesure ne tient aucun compte de la réalité car elle suppose que les étrangers n’ont aucune attache sur leur terre d’accueil. Or, ces personnes sont souvent sur notre sol depuis de nombreuses années. Elles ont réussi à y construire leur vie de famille. Si elle était adoptée, cette disposition piétinerait tous leurs efforts. Par ailleurs, elle contrevient à la Convention européenne des droits de l’homme, qui consacre la liberté de circulation.

Enfin, l’article 15 criminalise encore davantage les étrangers et en fait une catégorie distincte du reste de la population. En effet, la mesure ne s’appliquera qu’aux ressortissants des pays hors Union européenne. Ce mépris affiché pour les droits humains est intolérable. Il doit être combattu sans hésitation par un vote de suppression de cet article !

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il n’y a rien d’intolérable ! Vous surinterprétez ces dispositions… Il s’agit simplement d’un alignement afin que toutes les personnes soient traitées de la même manière. Actuellement, les étrangers résidents réguliers de l’Union européenne ont un droit au séjour en France plus important que les étrangers citoyens de l’Union européenne. En effet, nous avons le droit d’interdire de retour un Européen qui se livre à un abus de droit ou qui fait peser une menace à l’encontre d’un intérêt fondamental de la société française, mais nous ne pouvons qu’expulser le tiers résident d’un pays non européen ! Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. S’aligner sur l’intolérable ne rend pas les choses moins intolérables.

La Commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL202 de M. Éric Diard.

M. Robin Reda. L’article 15 traite de la décision par l’autorité administrative de remise de l’étranger ressortissant d’un pays tiers aux autorités de l’État membre qui l’a admis au séjour. Il dispose que cette remise peut être assortie d’une interdiction de circulation sur le territoire français (ICTF) d’une durée maximale de trois ans.

L’amendement de mon collègue Éric Diard vise à supprimer cette durée maximale, pour ne pas contraindre l’autorité administrative dans un délai et protéger, si besoin, l’ordre public sur une plus longue durée.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. À nouveau, il s’agit d’appliquer aux ressortissants de pays tiers résidents de l’Union européenne le droit existant pour les ressortissants européens, tel que prévu à l’article L. 511-3-2 du CESEDA. Nous souhaitons éviter les situations discriminatoires. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte les amendements de cohérence CL292 et CL293 ainsi que les amendements rédactionnels CL294 et CL295 de la rapporteure.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL203 de M. Éric Diard.

Mme Valérie Boyer. Dans le silence de la loi, l’autorité administrative peut abroger à tout moment sa décision. Il serait préférable de demander des garanties quant au bien-fondé de cette abrogation car elle engendre d’importantes conséquences. C’est l’objet de cet amendement.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Une fois encore, nous nous alignons sur la formulation retenue pour les étrangers ressortissants européens. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement CL204 de M. Éric Diard.

M. Robin Reda. Compte tenu des conséquences potentielles pour l’ordre public de l’annulation d’une interdiction de circulation, nous demandons qu’une telle décision soit motivée et communiquée au représentant de l’État.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Cette précision me semble inutile. S’il y a besoin de connaître les motifs d’une telle abrogation, cela peut se faire directement dans le cadre d’échanges entre le Gouvernement et les préfets.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 15 modifié.

Après l’article 15

La Commission examine l’amendement CL630 de M. Bastien Lachaud.

Mme Danièle Obono. Une justice bis existe en l’état actuel du droit, notamment pour les étrangers qui ont fait l’objet d’une décision de refus d’entrée au titre de l’asile ou d’une décision de transfert. Nous proposons de modifier la procédure afin que ce ne soit plus un juge unique qui soit chargé de statuer, mais trois. Les dispositions en vigueur peuvent laisser une part importante à la subjectivité et à la partialité alors qu’une formation de jugement composée de trois magistrats permettrait d’éviter ce risque, grâce aux interactions et aux échanges entre les juges. Nous souhaitons aussi qu’un rapporteur public présente des conclusions ; cela constituerait une garantie majeure. Je rappelle qu’il s’agit d’un magistrat qui ne participe pas à la délibération mais qui étudie le dossier et qui présente des conclusions orales sur la solution à envisager. Cet amendement vise à aligner le droit au recours des personnes demandant l’asile sur le droit commun afin de garantir pleinement le respect des droits procéduraux.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Dans l’idéal, nous pouvons tous être favorables à des formations collégiales, mais vous savez bien que ce n’est pas possible si nous voulons atteindre notre objectif de maîtrise des dépenses publiques. Il existe par ailleurs un grand nombre de domaines, administratifs ou judiciaires, qui sont examinés par un juge unique. C’est le cas de fonctions aussi sensibles que celles de juge des enfants, aux affaires familiales, ou des libertés et de la détention. On ne peut pas dire que seul le contentieux des étrangers est concerné. Je donne donc un avis défavorable.

Mme Danièle Obono. Je voudrais vous encourager à atteindre l’idéal, madame la rapporteure. Ce n’est pas une question abstraite : nous voulons une justice de qualité et le droit des étrangers n’est qu’un début. Nous espérons améliorer les conditions de délibération dans d’autres contentieux. Pour nous, ce sont les garanties des droits qui doivent déterminer l’action, et non les contraintes budgétaires. Il s’agit en effet de besoins fondamentaux. C’est peut-être ce qui nous différencie : nous ne considérons pas que les contraintes budgétaires doivent déterminer les politiques à mener, mais au contraire que les politiques conditionnent les besoins budgétaires.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL634 de Mme Muriel Ressiguier.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement de repli vise à mettre fin à ce qui constitue, nous l’avons dit, une justice bis pour les personnes étrangères. J’espère que cette proposition entrera davantage dans vos contraintes budgétaires que la précédente. Si vous ne souhaitez pas réformer toute la procédure du contentieux administratif lié à la rétention, vous pourrez peut-être accepter une des garanties que nous souhaitons, à savoir le rétablissement de la présence d’un rapporteur public. C’est une garantie procédurale majeure pour s’assurer que les dossiers sont traités sérieusement et de manière exhaustive. Un tel format – un juge unique et un rapporteur public – n’est pas nouveau. Il existe dans d’autres domaines, énumérés à l’article R. 222-13 du code de justice administrative, notamment les recours sur la notation et l’évaluation professionnelle des fonctionnaires ou encore la communication des documents administratifs – après une saisine de la commission compétente en la matière, par exemple. Par cet amendement, nous ne faisons que restaurer une garantie dont les justiciables étrangers ont été privés sans autre justification que des motifs comptables et budgétaires. J’espère que vous ferez au moins un effort sur ce point.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il n’existe ni justice bis, ni honte à vouloir maîtriser les dépenses publiques. Par conséquent, avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Ce que vous entendez par la maîtrise des dépenses publiques me laisse pantois. Il serait étrange de penser que les garanties procédurales sont importantes pour les cas que j’ai cités et non pour les étrangers. Et franchement, combien coûterait notre amendement ? Je peux vous faire quelques propositions si vous souhaitez retrouver des marges de manœuvre budgétaires. Remettez en place l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF). C’est rapide et cela rapportera 3,5 milliards d’euros. Je ne pense pas qu’instaurer un rapporteur public coûterait autant – quelques millions d’euros, tout au plus. La vraie question est de savoir quelles garanties de droit on veut instaurer et ensuite de mettre les moyens nécessaires en face, au lieu de faire le contraire. Sinon – et vos « chantiers de la justice » sont mal partis à cet égard –, vous passerez votre temps à adapter la justice aux moyens, et non aux enjeux qui fondent notre état de droit et notre République.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL635 de M. Loïc Prud’homme.

Mme Danièle Obono. Nous vous proposons un autre amendement de repli, correspondant à des demandes formulées par les agents de la CNDA, qui ont fait grève pendant plusieurs semaines et connaissent bien ces sujets. Nous demandons la suppression des télé-audiences : le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile permet que les audiences ne se déroulent plus en présentiel mais par visio-conférence, afin que la justice soit plus rapide et moins chère quand il s’agit des étrangers – car c’est encore une question budgétaire. De nombreux acteurs – des avocats, des magistrats et des personnes venant en aide aux migrants – ont souligné que cela nuit à la qualité de la procédure, en particulier aux témoignages qui doivent permettre de rendre compte de la réalité des parcours, et donc in fine à l’objectif de protection. On ne peut pas transiger avec les garanties de droit et le sérieux de la justice dans un contentieux aussi grave.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Sans entrer de nouveau dans le débat sur la vidéo-audience, je voudrais rappeler que les escortes sont très lourdes pour les forces de l’ordre mais aussi pour les personnes en rétention. Elles obligent à se lever tôt le matin et à faire de longues heures de déplacement de manière répétitive. Le recours à la vidéo-audience se justifie tout particulièrement dans ce cas. Je donne donc un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL636 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons de supprimer les tribunaux spécialement aménagés à proximité des pistes d’aéroport, comme l’annexe du tribunal de Bobigny qui se trouve dans un petit tribunal à l’aéroport de Roissy. L’installation de ces tribunaux « sur place » foule aux pieds les principes fondamentaux de la justice. De telles audiences délocalisées ne donnent pas le sentiment que la justice a été bien rendue. Elle est au contraire mal rendue à cause des conditions matérielles dans lesquelles les audiences se déroulent. Par son emplacement, la salle d’audience est totalement imbriquée dans la zone d’attente, ce qui ne permet pas aux personnes jugées de faire la différence entre la police aux frontières et la justice. De plus, on porte atteinte au principe de publicité des débats car il est très difficile d’accéder à la salle d’audience en utilisant les transports en commun. Comme l’affirme Mme Laurence Roques, présidente du syndicat des avocats de France, « cette justice n’est pas rendue au nom du peuple français, lequel ne peut pas assister à l’audience ».

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je trouve assez contradictoire de s’opposer à la fois aux vidéo-audiences et à ces salles, qui sont distinctes des centres de rétention. Elles permettent d’éviter des trajets interminables et de rendre la justice dans de bonnes conditions, en respectant les droits des personnes retenues. Avis défavorable, donc.

M. Ugo Bernalicis. Je crois que vous confondez un certain nombre de points. Nous sommes opposés à la télé-audience – ou visio-conférence – parce qu’il nous semble important que la personne soit physiquement présente. Nous en avons débattu, et un certain nombre d’anciens magistrats devenus députés se sont exprimés sur ce sujet, de même que des syndicats de magistrats. Je ne reviendrai pas sur leurs nombreux arguments. L’idée, au fond, est qu’il faut bien rendre la justice. Elle s’incarne dans un certain nombre de rites qui font d’elle une autorité à part entière, dans le cadre de la séparation des pouvoirs. Quand un tribunal est quasiment collé à un centre de rétention administrative, on ne rend pas bien la justice et on ne sépare pas bien les pouvoirs. Je comprends vos raisons : il est plus simple de traverser la rue que de prévoir une escorte, mais nous ne demandons pas une distance de 150 kilomètres. Nous sommes au contraire pour une justice de proximité, avec des lieux de justice bien répartis partout sur le territoire. Il y a une petite différence entre un tribunal implanté juste à côté du centre de rétention administrative et un autre situé à quelques kilomètres ou à quelques centaines de mètres – ce qui serait déjà plus acceptable. Nous pensons que défendre des principes a encore un sens en 2018.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL637 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. À la suite des recommandations formulées par le Syndicat de la juridiction administrative et par l’Union syndicale des magistrats administratifs, nous souhaitons mettre un terme à la lente dégradation de la justice des étrangers et à la réduction des garanties qui leur sont accordées. Notre amendement met fin à la distinction inadmissible qui a été créée par la loi du 7 mars 2016 entre deux types de recours contre les obligations de quitter le territoire français (OQTF). Les conditions d’examen des recours sont dégradées pour les magistrats comme pour les personnes requérantes. Pour certaines OQTF, les garanties ont été substantiellement réduites : les délais de recours sont passés de 30 jours à 15 et les délais de jugement de 3 mois à 6 semaines, les formations de jugement ne comptent plus trois juges, mais un seul, et il n’y a plus de conclusions du rapporteur public, ce qui met fin à une garantie majeure. Comme le demandent les syndicats, notre amendement CL637 permettra de revenir à un seul régime juridique pour les OQTF en supprimant celles dites de « six semaines ».

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous avons déjà eu l’occasion de débattre des OQTF de « six semaines ». Pour les mêmes raisons que précédemment, je donne un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL569 de M. Loïc Prud’homme.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement concerne les accords de réadmission visant à faciliter la réadmission des migrants interpellés en situation irrégulière. L’Union européenne considère ces outils comme des éléments importants de la gestion concertée des flux migratoires qu’elle a développée avec ses partenaires dans le cadre de la stratégie de lutte contre l’immigration irrégulière et de la politique de retour. Cette stratégie d’externalisation des contrôles migratoires pose un certain nombre de difficultés sur les plans humains et éthiques, qui sont dénoncés par les associations protectrices des droits humains. C’est en particulier le cas lorsque les accords de réadmission sont signés avec des pays n’offrant pas les mêmes garanties que nous pour le respect des normes internationales en matière de protection des droits des migrants, voire en matière d’asile. Notre amendement vise à rendre effectif le principe de réciprocité de ces accords. Pour notre groupe, il est indispensable que la France ne puisse pas renvoyer des étrangers vers un pays ne présentant pas les mêmes garanties que nous pour le droit d’asile.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je rappelle qu’un accord de réadmission n’est pas nécessaire pour qu’un étranger soit éloigné vers le pays dont il a la nationalité, que l’OFPRA, s’il a été saisi, aura certainement reconnu la qualité de réfugié en cas de risque de torture ou de mauvais traitements, et que l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme empêche de reconduire dans son pays d’origine une personne risquant d’y être soumise à la torture ou à des traitements inhumains. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL632 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Danièle Obono. Nous demandons la présence d’un rapporteur public. La justice fait des économies sur le dos des personnes étrangères en dégradant les conditions d’examen de leur dossier par les magistrats. C’est une justice bis, je le répète – et nous ne sommes pas les seuls à faire ce constat. Il n’y a pas d’autre raison à cette dégradation des droits que la situation des personnes étrangères : elles constituent une population plus fragile, plus atomisée et moins mobilisable que d’autres. En droit des étrangers, le procès devant un juge administratif a majoritairement lieu, depuis un décret de 2011, sans la garantie qu’apporte la présence d’un rapporteur public, c’est-à-dire un deuxième regard sur les dossiers examinés. Le rapporteur public ayant été maintenu pour de nombreux autres contentieux, nous ne comprenons pas pourquoi on le supprimerait, de manière inéquitable, en droit des étrangers. Notre amendement vise à rétablir sa présence.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous avons déjà abordé ce sujet. Pour les mêmes raisons que précédemment, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Chapitre III La mise en œuvre des mesures d’éloignement

Article 16 (art. L. 551-2, L. 552-1, L. 552-4 à L. 552-7, L. 552-10 et L. 552-12 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modalités et régime juridique de la rétention administrative

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 16 modifie les conditions de la rétention administrative préparatoire à l’éloignement d’un étranger. Il précise que les droits dont bénéficie l’intéressé peuvent être exercés dans le lieu de la rétention, non pendant un déplacement. Il redéfinit également l’ordre d’intervention des juges administratif et judiciaire ainsi que le séquençage de la rétention, portée à un maximum de 90 jours auxquels s’ajoutent 45 jours si l’étranger se livre à des manœuvres dilatoires. Il renforce enfin les modalités d’assignation à résidence et facilite les audiences en visioconférence.

Dernières modifications législatives intervenues :

Le régime de la rétention administrative a été réformé, en dernier lieu, par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

Modifications apportées par la commission des Lois :

La Commission a adopté un amendement de M. Florent Boudié et des membres du groupe La République en marche retenant un nouveau séquençage de la rétention administrative.

À l’initiative de votre rapporteure et de MM. Florent Boudié et Mathieu Orphelin, elle a supprimé la possibilité de placer en rétention un étranger « dubliné » refusant une prise d’empreintes ou une personne ayant dissimulé des éléments le concernant, dispositions figurant dans la loi du 20 mars 2018.

Enfin, sur proposition de votre rapporteure, la Commission a décidé que l’administration serait tenue de prendre en compte la vulnérabilité des personnes avant de prononcer un placement en rétention.

1. L’état du droit

a. Le régime juridique de la rétention administrative

Le régime juridique de la rétention administrative est demeuré inchangé depuis près de quarante ans : la décision de placement relève de l’autorité administrative ; sa prolongation au-delà des premiers jours est du ressort de l’autorité judiciaire.

Au fil des textes, en revanche, la durée de la rétention a été allongée et son séquençage aménagé en deux phases, puis trois, de longueur variable. Depuis 2011, sa durée globale est de quarante-cinq jours. La réforme issue de la loi du 7 mars 2016 précitée a modifié son séquençage.

Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile fait obligation à l’administration de privilégier l’assignation à résidence lorsqu’un étranger doit subir une mesure de contrainte dans la perspective de son éloignement. Cependant, « l’étranger qui ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque [de soustraction à l’éloignement] peut être placé en rétention par l’autorité administrative dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire, pour une durée de quarante-huit heures ([117]) ».

Évolution du séquençage de la rétention au fil des textes

Source : commission des Lois de l’Assemblée nationale

Quoique de nature administrative, le législateur a considéré, en 2016, que la décision de placement en rétention produisait une restriction suffisante sur la liberté des personnes pour en attribuer le contrôle au juge judiciaire, en l’occurrence le juge des libertés et de la détention (JLD), dans un délai de quarante-huit heures à la suite de la notification ([118]). Le tribunal administratif ne se prononce donc pas sur la rétention administrative, mais seulement sur la décision d’éloignement ([119]).

Lorsque la prolongation de la rétention au-delà de deux jours est sollicitée par l’administration, elle est autorisée par le juge des libertés et de la détention statuant dans les vingt-quatre heures de la saisine ([120]). Cette première prolongation ne peut excéder vingt-huit jours, soit une rétention globale de trente jours ([121]).

Le contrôle du juge consiste à vérifier que l’étranger a été pleinement informé de ses droits et placé en état de les faire valoir à compter de son arrivée au lieu de rétention ([122]) et, par ailleurs, que l’administration a correctement constaté le défaut de garanties de représentation propres à prévenir le risque de soustraction à l’éloignement ([123]) .

Une fois la rétention parvenue à son terme de trente jours, l’administration peut solliciter une seconde prolongation de quinze jours. L’article L. 552-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile édicte cependant des conditions beaucoup plus restrictives :

– urgence absolue ou menace d’une particulière gravité pour l’ordre public ;

– éloignement contrarié par la perte ou la destruction des documents de voyage de l’intéressé, la dissimulation par celui-ci de son identité ou l’obstruction volontaire faite à son éloignement ;

– malgré les diligences de l’administration, défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat dont relève l’intéressé ou absence de moyens de transport, l’autorité administrative établissant en outre que l’une ou l’autre de ces circonstances doit intervenir à bref délai.

Dans tous les cas, la rétention ne peut excéder un seuil de quarante-cinq jours ([124]). L’étranger retenu est informé de ses droits au plus tôt. Il peut demander l’assistance d’un interprète, d’un conseil ainsi que d’un médecin. Il est également informé qu’il peut communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix ([125]). Enfin, il reçoit notification des droits qu’il est susceptible d’exercer en matière d’asile, de sorte qu’une demande formulée de bonne foi et sans objectif dilatoire puisse être examinée dans les meilleurs délais ([126]).

b. Les aspects pratiques de la rétention administrative

Les centres de rétention administrative (CRA) sont des bâtiments surveillés par les forces de police dans lesquels sont retenus les étrangers en situation irrégulière qui font l’objet d’une procédure d’éloignement forcé et dont il y a lieu de craindre qu’ils se soustraient audit éloignement en l’absence de mesure de surveillance. Les retenus peuvent librement se déplacer dans le bâtiment, où sont présentes des associations de soutien aux étrangers autorisées par l’administration.

Vingt-quatre centres de rétention sont répartis sur tout le territoire français, dont cinq en Île-de-France et quatre en outre-mer, pour une capacité totale de 1 823 places. Il faut y adjoindre environ 200 places dans des locaux de rétention administrative qui ne peuvent accueillir des personnes plus de quelques heures.

En 2016, 45 937 étrangers sont passés dans un centre ou un local de rétention, dont près de la moitié outre-mer.

Dans leur rapport annuel ([127]), les associations soulignent que le nombre d’enfermements a baissé de 13 % en métropole alors qu’il augmentait de 15 % outre-mer. Le centre de Pamandzi, à Mayotte, compte pour plus de 40 % des rétentions. La plupart des étrangers en attente d’expulsion sont des hommes, les femmes ne représentant que 7,5 % des retenus.

Les centres de rétention administrative en France

Source : direction centrale de la police aux frontières.

Près de 60 % des placements en rétention administrative ne se traduisent pas par un éloignement. La durée moyenne du séjour en CRA était de 12,7 jours en 2016, un chiffre stable depuis plusieurs années. Seule une minorité des étrangers retenus, de l’ordre de 4 %, atteint le plafond légal de quarante-cinq jours. Pour autant, ils sont à peine plus de 40 % à avoir finalement été éloignés.

Devenir des étrangers passés en centre de rétention en métropole en 2016

Source : Le Monde.

La faiblesse relative des éloignements s’explique par deux raisons essentielles d’après les éléments recueillis par votre rapporteure.

En premier lieu, l’échec peut s’expliquer par la volonté de l’étranger de faire obstacle à son éloignement. Cette résolution peut avoir pour conséquence la multiplication des procédures dilatoires à mesure qu’approche la limite des quarante-cinq jours de rétention : demande d’asile de dernière minute ([131]), sollicitation de soins au titre d’une maladie mettant sa vie en danger ([132]). Elle peut aussi donner lieu à des comportements pénalement répréhensibles visant à entraver l’action administrative, comme le refus d’embarquer au moment de l’éloignement, de décliner son identité ou de coopérer avec les autorités consulaires chargées de l’établissement du laissez-passer de retour ([133]).

En second lieu, l’échec de l’éloignement semble aussi et surtout imputable à des diligences variables de la part des pays d’origine dans l’établissement des laissez-passer consulaires (LPC).

État des délivrances de laissez-passer consulaires EN 2017

Pour les vingt nationalités les plus contrôlées en situation irrégulière

Source : direction centrale de la police aux frontières.

Certains États s’attachent à une bonne coopération avec les autorités françaises. D’autres, au contraire, se montrent ostensiblement moins diligents dans leurs procédures, au point que les documents parviennent fréquemment à l’administration une fois la rétention achevée. Cette situation se répercute sur les personnes retenues, confinées sans activité physique pendant un mois et demi pour être libérées sans qu’aucune suite ne soit donnée, et sur les personnels de police, persuadés de travailler en pure perte dès lors que sont placées en rétention certaines personnes dont la nationalité permet de déduire qu’elles ne seront vraisemblablement pas éloignées.

2. Les dispositions du projet de loi

a. Les conditions d’exercice des droits des personnes retenues

L’article L. 551-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit que l’étranger placé en rétention est informé, dans une langue qu’il comprend et dans les meilleurs délais, qu’il peut demander l’assistance d’un interprète, d’un conseil ainsi que d’un médecin. Il est également informé de la possibilité de communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix.

L’article 45 de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité a précisé que l’exercice de ces droits est garanti seulement à compter de l’arrivée au lieu de rétention. Le transfèrement depuis le commissariat ou la préfecture, ou entre deux centres de rétention, s’en trouvait donc exclu pour des raisons essentiellement matérielles.

Le 1° de l’article 16 procède à une nouvelle rédaction de l’article L. 551-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin de lever une ambiguïté aux termes de laquelle les droits de l’étranger auraient été garantis à l’issue du premier déplacement, y compris lors de transfèrements subséquents, ou au contraire uniquement dans le premier lieu de rétention, à l’exclusion de tout séjour éventuel dans un autre centre.

Afin de clarifier la situation le projet de loi prévoit que l’étranger est informé des droits qu’il pourra exercer au lieu de rétention, et non plus à compter de l’instant où il y arrive. Cette information doit intervenir dans les meilleurs délais et n’est en aucun cas différée à l’arrivée au lieu de rétention. Par ailleurs, il est indiqué que l’étranger peut contacter toute personne de choix, et pas une seule personne de son choix.

Cette précision n’a appelé aucune remarque du Conseil d’État ([134]).

b. L’extension du délai de jugement dont dispose le juge des libertés et de la détention

La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a confié au juge des libertés et de la détention (JLD) l’entier contrôle de la rétention administrative des étrangers, y compris celui de la légalité de la décision de placement en rétention qui relevait auparavant du juge administratif. Le JLD est donc fréquemment doublement saisi dans les premières 48 heures de la rétention, à la fois par l’étranger sollicitant sa libération et par le préfet aux fins de prolongation de la rétention. Le législateur a entendu faciliter l’administration de la justice en prévoyant, dans ce cas, que « le juge statue par ordonnance unique » et « dans une audience commune aux deux procédures » ([135]).

Toute ambiguïté n’est cependant pas absente de la rédaction du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile :

– d’une part, le délai de 24 heures imparti au juge pour statuer court-il à compter de l’expiration du délai de recours de 48 heures – soit un jugement dans les 72 heures du placement en rétention – ou commence-t-il à la saisine de l’étranger, même si celui-ci introduit sa requête bien avant l’expiration du délai de recours ?

– d’autre part, si le préfet saisi le JLD à fin de prolongation dans les premières heures de la rétention, il est statué dans les 24 heures de la requête, soit avant même la contestation formelle de la mesure par l’étranger, ce qui nécessite la tenue de deux audiences consécutives. Une situation inverse, dans laquelle le JLD serait saisi par le justiciable une journée avant de l’être par la préfecture, aboutit à la même conséquence ;

– par ailleurs, lorsque le juge ne statue pas dans le délai prévu de 24 heures en première instance et de 48 heures en appel ([136]), il est dessaisi et l’étranger automatiquement remis en liberté ([137]).

En conséquence, le 2° de l’article 16 réécrit l’article L. 552-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour assouplir les contraintes d’organisation qui pèsent sur le juge des libertés et de la détention. Le délai ouvert pour statuer sur la requête préfectorale à fin de prolongation de la rétention est porté de 24 heures à 48 heures, soit une décision au plus tard au quatrième jour de la rétention qui portera aussi, en conséquence, sur une éventuelle contestation formulée par l’étranger.

Le Conseil constitutionnel a estimé que « la liberté individuelle ne peut être tenue pour sauvegardée que si le juge intervient dans le plus court délai possible » et que tel n’est pas le cas lorsque la rétention peut se poursuivre pendant sept jours sans contrôle judiciaire ([138]). L’évolution proposée ne méconnaît pas ses prescriptions.

Cependant, en raison de la pression migratoire exceptionnelle qui s’exerce sur Mayotte, la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique a porté à cinq jours la durée de la phase initiale de rétention administrative à l’issue de laquelle le juge des libertés et de la détention est saisi aux fins de prolongation. Dans ce contexte, la loi ne saurait porter à 48 heures le délai de jugement ouvert au JLD sans contrevenir à la décision du Conseil constitutionnel précitée : le projet de loi maintient donc, sur ce territoire, un délai de jugement spécifique de 24 heures ([139]).

c. L’extension du délai au cours duquel l’étranger libéré par le juge des libertés et de la détention est maintenu à la disposition de la justice

Un appel peut être formé sur une ordonnance du juge des libertés et de la détention statuant sur la rétention administrative par l’étranger, l’administration ou le ministère public. Les articles L. 552-6 et L. 552-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne lui confèrent pas de caractère suspensif. Cependant, le ministère public peut demander au premier président de la cour d’appel de déclarer son recours suspensif lorsqu’il lui apparaît que l’intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives ou en cas de menace grave pour l’ordre public.

L’article L. 552-10 précise que le premier président « décide, sans délai, s’il y a lieu de donner à cet appel un effet suspensif, en fonction des garanties de représentation dont dispose l’étranger ou de la menace grave pour l’ordre public, par une ordonnance motivée rendue contradictoirement qui n’est pas susceptible de recours. L’intéressé est maintenu à la disposition de la justice jusqu’à ce que cette ordonnance soit rendue et, si elle donne un effet suspensif à l’appel du ministère public, jusqu’à ce qu’il soit statué sur le fond. » Ce mécanisme a été jugé conforme à la Constitution ([140]).

Le dispositif est cependant peu utilisé. Il impose au préfet de solliciter l’action du ministère public. Les procureurs de la République manquent souvent de temps pour rédiger une déclaration d’appel motivée dans un délai que la loi limite à six heures ([141]).

Cette situation est d’autant plus insatisfaisante que les décisions des juges des libertés et de la détention refusant la prolongation d’une rétention subissent un taux de réformation très élevé en appel. L’étude d’impact jointe au projet de loi donne l’exemple des dossiers suivis par la préfecture de police de Paris au cours de l’année 2017. Sur 4 213 instances, le JLD a rendu 927 ordonnances défavorables à l’administration. L’administration a fait appel dans 46 % des cas : 171 appels suspensifs dont 134 ont prospéré (78 %), et 256 appels non suspensifs dont 196 ont prospéré (77 %).

L’efficacité de l’action administrative pourrait donc plaider en faveur d’un maintien de l’étranger en rétention jusqu’au terme de la procédure. Mais une telle approche méconnaîtrait tant les droits de la personne que l’autorité des décisions du juge de première instance. La suspension d’une ordonnance de libération fait l’objet d’un encadrement strict par la jurisprudence constitutionnelle.

En conséquence, le 5° de l’article 16 du projet de loi porte de six à dix heures le temps laissé au procureur de la République pour solliciter du premier président de la cour d’appel que l’appel formé à l’encontre d’une ordonnance de levée de rétention du juge des libertés et de la détention soit revêtu d’un caractère suspensif lorsque l’étranger ne dispose pas de garanties de représentation effectives ou fait peser une menace grave pour l’ordre public.

L’étranger est maintenu à la disposition de la justice pendant une durée correspondante afin que la procédure d’éloignement puisse se poursuivre dans l’hypothèse d’une réformation. Le 6° de l’article 16 lui ouvre le droit de s’alimenter et de contacter un avocat, un tiers ou un médecin durant cette période ([142]).

Le délai d’appel de vingt-quatre heures et le délai d’observation de deux heures ouvert à l’étranger pour former des observations sur la demande d’appel suspensif demeurent inchangés ([143]), le premier président de la cour d’appel ou son délégué statuant sans délai sur l’appel.

d. L’encadrement de l’assignation à résidence par le juge des libertés et de la détention

Dans son contrôle de la décision de placement en rétention et son examen de la demande de prolongation, le juge des libertés et de la détention peut estimer que l’étranger dispose de garanties de représentation effectives, après remise à un service de police ou à une unité de gendarmerie de l’original du passeport et de tout document justificatif de son identité, en échange d’un récépissé valant justification de l’identité et sur lequel est portée la mention de la mesure d’éloignement en instance d’exécution. Une motivation spéciale est requise lorsque l’étranger s’est préalablement soustrait à une mesure d’éloignement en vigueur, mais que le juge estime tout de même les garanties de représentation suffisantes ([144]).

« L’étranger est astreint à résider dans les lieux qui lui sont fixés par le juge. À la demande du juge, l’étranger justifie que le lieu proposé pour l’assignation satisfait aux exigences de garanties de représentation effectives » ([145]). Les juridictions ont cependant admis des assignations à résidence dans de véritables campements associés à une poste restante, ne permettant pas la poursuite de l’éloignement dans de bonnes conditions.

Cette situation n’est pas satisfaisante en ce qu’elle ne permet pas la bonne prise en compte des antécédents de la personne concernée en matière de police des étrangers, et qu’elle autorise des assignations à résidence dans des lieux dans lesquels les forces de l’ordre ne sont pas en mesure de constater leur bonne exécution.

En conséquence, le 3° de l’article 16 impose au juge des libertés et de la détention de motiver spécialement sa décision d’assignation à résidence dès lors que l’étranger s’est précédemment soustrait à une mesure d’éloignement, que celle-ci soit actuellement en vigueur ou non. En outre, le 4° de l’article 16 exige que l’assignation à résidence soit prononcée dans un local affecté à l’habitation principale de l’étranger.

Le Conseil d’État a estimé que l’élargissement des circonstances dans lesquelles l’assignation à résidence implique une motivation spéciale, qui ne modifie pas l’obligation pesant sur le juge d’opter pour la mesure la moins coercitive permettant l’exécution de la mesure d’éloignement, est compatible avec les exigences européennes. Il n’a pas commenté l’obligation d’assigner à résidence dans un local affecté à l’habitation principale de l’étranger ([146]).

e. Le nouveau séquençage de la rétention administrative

La directive n° 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite directive Retour, limite à six mois la durée maximale de la rétention que peut fixer chaque État membre dans sa législation nationale. Le défaut de coopération de l’étranger et le retard dans la délivrance des documents de voyage peuvent toutefois valablement porter cette durée à dix-huit mois ([147]).

En France, la rétention d’une durée maximale de quarante-cinq jours est répartie en trois phases de deux jours, vingt-huit jours et quinze jours. Par dérogation à ce régime de droit commun, la rétention des étrangers interdits du territoire ou expulsés pour des comportements liés à des activités à caractère terroriste peut atteindre six mois.

Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, « la durée maximale de la rétention de 45 jours s’avère insuffisante pour l’efficacité de la politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Elle ne répond plus aux nécessités du contexte migratoire actuel. » Si la durée moyenne de rétention est de douze jours, il convient de rappeler qu’un tiers des éloignements à partir de la métropole en 2017 ont pu être effectués après quinze jours de rétention, et un dixième après trente jours. La possibilité d’allonger la rétention est donc utile pour obtenir communication des documents de voyage et pour faire échec aux manœuvres dilatoires.

Au contraire, une faible durée de rétention décourage l’autorité publique de procéder à l’éloignement des ressortissants de pays peu coopératifs pour l’établissement des laissez-passer consulaires. Il en résulte une concentration de la police des étrangers sur certaines nationalités, non parce qu’elles sont plus présentes que d’autres sur le territoire, mais parce que la bonne coopération de leur administration consulaire permet de procéder aux éloignements dans les délais fixés par la loi ([148]). Cette pratique administrative remet en cause l’application égale de la loi française. Elle affaiblit également la politique migratoire de l’Union européenne en faisant de la France un point de faiblesse du dispositif continental, ce que n’a pas manqué de souligner la Commission européenne : « La durée maximale de rétention actuellement appliquée par plusieurs États membres est nettement plus courte que celle qui est autorisée par la directive 2008/115/CE et qui est nécessaire pour mener à bien la procédure de retour. Aussi ces courtes périodes de rétention constituent-elles un obstacle à l’effectivité des mesures d’éloignement ([149]) ».

En conséquence, le 7° de l’article 16 procède à une augmentation significative de la durée de rétention administrative et modifie le séquençage des interventions du juge des libertés et de la détention à fin de prolongation. La rétention initiale de quarante-huit heures et la première prolongation de vingt-huit jours ne sont pas modifiées. En revanche :

– la deuxième prolongation, motivée par l’urgence absolue, la menace d’une particulière gravité pour l’ordre public, la perte des documents de voyage de l’intéressé, l’obstruction volontaire à l’éloignement ou le défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat est portée de quinze à trente jours. L’étude d’impact jointe au projet de loi qualifie cette évolution de « juste équilibre entre les contraintes pesant sur l’administration et les exigences tenant au contrôle juridictionnel de la privation de liberté » ;

– cette période de trente jours est renouvelable une fois, sauf si l’étranger a vocation à être réadmis par un État européen pour l’examen d’une demande antérieure d’asile ou de protection internationale ([150]).

La durée de la rétention serait donc établie à quatre-vingt-dix jours. Le projet de loi prévoit cependant une ultime possibilité de prolongation par le juge des libertés et de la rétention, pour une durée de quinze jours renouvelables deux fois. Ces « rebonds » permettraient de répondre aux empêchements imputables à l’étranger qui pourraient survenir dans les quinze derniers jours de la rétention – demande d’asile ou de protection au titre de l’état de santé, entrave à la procédure d’éloignement par refus d’embarquement ou de coopération avec les autorités administratives ou consulaires. Ces motivations seraient la condition de l’accord du juge, qui rechercherait en conséquence si l’inexécution de l’éloignement au cours des précédentes phases de la rétention n’est pas à rechercher dans d’autres causes telles qu’un défaut de diligence de l’administration ou son incapacité à organiser le retour. La prolongation de la rétention ne préjugerait pas d’éventuelles poursuites pénales sur le fondement de l’entrave à l’éloignement ([151]).

Le Gouvernement considère que la refonte proposée de la rétention administrative concilie proportionnalité au regard des buts poursuivis et efficacité, en permettant d’envisager l’obtention de laissez-passer consulaires, nécessaires au réacheminement des personnes vers leur pays d’origine, dans des délais utiles. Il s’agit de prendre en compte des contraintes objectives, inhérentes à l’identification de l’étranger dans des pays dépourvus d’état civil fiable et de système d’identité des personnes, et des considérations de nature politique, tenant à l’organisation interne des États dans lesquels cette mission incombe aux entités régionales dans le cadre de leurs règles propres.

Séquençage de la rétention administrative prévu par le projet de loi

Source : commission des Lois.

L’allongement des délais de rétention laisse plus de temps aux autorités étrangères pour répondre aux sollicitations françaises, et devrait par conséquent se traduire par une amélioration de la coopération consulaire. L’étude d’impact jointe au projet de loi donne l’exemple des engagements conclus par le Maroc avec la Belgique et l’Allemagne, qui stipulent une identification des personnes par leurs empreintes digitales dans un délai de 45 jours : une telle procédure ne peut être étendue à la France, où les ressortissants marocains constituaient pourtant la deuxième nationalité en termes de mesures prononcées en 2016, pour la seule raison que la durée de rétention actuelle ne permettrait pas la réalisation des éloignements. De la même façon, lorsque la Commission européenne négocie des accords migratoires avec des pays tiers comportant des clauses de réadmission et des délais de réponse, des mécanismes acceptables par la grande majorité des États membres se heurtent à l’opposition de la France qui exige une accélération des procédures afin de les rendre compatibles avec son délai de rétention.

Le Conseil d’État a formulé des interrogations sur l’impact de la disposition en termes d’organisation des centres de rétention administrative et de financement de leur activité, mais n’a relevé aucun obstacle de nature juridique. Quant aux « rebonds » entraînant une prolongation de quinze jours de la rétention, il a précisé que les demandeurs d’asile n’avaient pas à être privés de liberté sauf « dans l’hypothèse où ces demandes sont présentées dans le seul but de faire échec à la mesure d’éloignement ([152]) ».

f. Une coordination pour les audiences en visioconférence

Le 8° de l’article 16 ouvre la possibilité pour le juge des libertés et de la détention de tenir par visioconférence les audiences de prolongation de la rétention administrative sans que l’étranger puisse s’y opposer.

Cette évolution constitue une coordination avec l’objectif général poursuivi par le projet de loi de faciliter le travail des juridictions au moyen des nouveaux outils de télécommunication ([153]).

3. Les modifications apportées par la commission des Lois

a. Un nouveau séquençage de la rétention administrative

Avec l’aval du Gouvernement et sur avis favorable de votre rapporteure, la Commission s’est prononcée en faveur d’un séquençage alternatif de la rétention par rapport au projet du Gouvernement en adoptant un amendement de M. Florent Boudié et du groupe La République en Marche.

La rétention administrative se trouverait bornée à 60 jours, éventuellement prolongés de 30 jours en cas d’éléments spécifiques le justifiant, soit un maximum de 90 jours (contre 135 dans le projet du Gouvernement) ainsi structurés :

– deux premières phases de 2 et 28 jours qui demeurent inchangées par rapport au droit en vigueur ;

– une troisième phase de 30 jours décidée par le juge des libertés et de la détention suivant des conditions proches de celles d’aujourd’hui – en cas d’urgence absolue ou de menace d’une particulière gravité pour l’ordre public, lorsque l’impossibilité d’exécuter la mesure d’éloignement résulte de la perte des documents de voyage ou de la dissimulation de son identité par l’intéressé, s’il est fait obstruction à l’éloignement, ou en raison du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat ;

– deux ultimes prolongations de 15 jours chacune, qui ne peuvent être octroyées par le juge des libertés et de la détention que lorsque la mesure d’éloignement n’a pu être exécutée en raison du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat et qu’il est établi qu’elle doit intervenir à bref délai, si l’étranger a fait obstruction à l’exécution de l’éloignement, ou s’il a présenté dans le seul but de faire échec à l’éloignement une demande d’asile ou de titre de séjour sur le fondement d’une maladie.

b. La suppression de dispositions issues de la loi du 20 mars 2018

La Commission a souhaité revenir sur certaines dispositions de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen insérées par le Sénat et que l’Assemblée nationale avait dû avaliser dans l’objectif d’une promulgation rapide.

Sur proposition conjointe de votre rapporteure et de MM. Florent Boudié et Mathieu Orphelin, les possibilités de placer en rétention un étranger « dubliné » refusant de donner ses empreintes et une personne ayant dissimulé des éléments de son parcours, de sa situation familiale et de ses demandes antérieures d’asile ont ainsi été supprimés.

c. La prise en compte de l’état de vulnérabilité des personnes avant tout placement en rétention

La loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen a prévu que le placement en rétention d’une personne faisant l’objet d’une procédure de réadmission, prévue par le règlement du Parlement européen et du Conseil européen n° 604-2013 du 26 juin 2013 dit « Dublin III », soit précédé d’une « évaluation individuelle prenant en compte l’état de vulnérabilité de l’intéressé ».

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a déplacé cette précision d’un alinéa au sein de l’article L. 551-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, de sorte que la prise en compte de l’état de vulnérabilité des personnes – et, au premier rang, de tout éventuel handicap – soit opérée avant tout placement en rétention administrative, et non au seul bénéfice des personnes concernées par la procédure « Dublin ».

*

La Commission est saisie de l’amendement CL335 de M. Loïc Prud’homme.

M. Ugo Bernalicis. L’article 16 apporte une réponse inadaptée et attentatoire aux libertés individuelles, qui parachève votre défiance à l’égard des magistrats et votre mépris pour les droits fondamentaux. Vous souhaitez inscrire dans la loi le caractère punitif de la rétention des étrangers en doublant, voire en triplant le temps de rétention, et en contraignant les magistrats par une habile rédaction. Sur 45 000 personnes étrangères en rétention en 2016, le taux d’exécution des mesures d’éloignement était inférieur à 46 % : ce seul chiffre montre que le système considère la rétention comme une sanction plutôt que comme une préparation au renvoi – et vous allez renforcer ce système. Par ailleurs, le temps moyen de rétention s’élevait à 12,7 jours en 2016 : on est bien loin des 45, 90 ou 135 jours prévus dans le projet de loi.

Ce n’est pas pour rien que la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, Mme Adeline Hazan, a proposé en février dernier de diminuer la durée d’enfermement au lieu de l’augmenter comme vous le souhaitez. La privation de liberté ne doit pas être traitée comme une question d’affichage ou de communication. Notre groupe dénonce avec force l’article 16 dont nous demandons la suppression. En réalité, aucun membre de la police aux frontières ne pense que l’augmentation de la durée de rétention est de nature à régler un quelconque problème. C’est un secret de Polichinelle. Ceux qui restent aujourd’hui 45 jours en rétention ne feront qu’y rester 90 jours, sans autre résultat. De quoi avez-vous donc peur, monsieur le ministre ?

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. L’article 16 modifie les conditions de la rétention administrative. C’est un article important qui ne concerne pas la durée de celle-ci. Nous aurons un débat complet au fil de la soixantaine d’amendements déposés. Je donne un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL269 de M. Éric Ciotti.

M. Jean-Louis Masson. Tous les efforts investis dans les politiques des visas, des frontières et de l’asile sont réduits à néant si une petite minorité seulement des déboutés et des personnes entrées irrégulièrement sur notre territoire est éloignée. Il n’y a pas de gestion possible de l’immigration sans politique de retour efficace. Le placement en rétention doit devenir la règle et non plus l’exception. M. Éric Ciotti, qui est le premier signataire de l’amendement, a eu l’occasion d’évoquer cette question. Monsieur le ministre de l’intérieur, l’attentat commis à Marseille le 1er octobre 2017 a cruellement souligné le caractère non systématique du placement en rétention des étrangers contrôlés en situation irrégulière. À la suite de cet attentat, vous avez rappelé par circulaire la nécessité que ce soit le cas s’il existe un risque de fuite et si l’étranger ne présente pas suffisamment de garanties de représentation. Le droit antérieur à la loi du 7 mars 2016 prévoyait le placement en rétention par l’autorité administrative dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire, pour une durée de 48 heures, lorsque l’étranger ne peut quitter immédiatement le territoire. Notre amendement CL269 vise à rétablir cette disposition.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je suis absolument opposée à l’affirmation selon laquelle le placement en rétention doit être la règle et l’assignation à résidence l’exception. Je pense au contraire que cette dernière mesure doit avoir un caractère prioritaire. C’est une avancée importante de la loi du 7 mars 2016, à laquelle nous restons très attachés. Les associations, mais aussi la police aux frontières et les personnes travaillant dans les centres considèrent que tout le monde n’a pas vocation à y être placé. C’est une mesure d’enfermement, de privation de liberté, accessoirement coûteuse pour les finances publiques. Si la rétention peut être nécessaire, dans des conditions que nous modifions afin d’améliorer les éloignements, nous continuons à penser important de renforcer l’assignation à résidence. Les articles 17 et 18 du projet de loi ont pour objet d’augmenter son efficacité et de réduire l’attrait de la rétention. L’objectif est une meilleure efficience, si possible via l’assignation à résidence. Je donne donc un avis défavorable à votre amendement.

M. Guillaume Larrivé. J’ai une question pour le ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Afin d’éclairer nos débats, quel est le taux d’exécution des mesures d’éloignement des étrangers faisant l’objet d’un placement en rétention administrative – je crois qu’on le connaît – et de ceux faisant l’objet d’une assignation à résidence ? Ce que soutiennent ceux qui veulent donner la priorité à la rétention, par amendement, est qu’elle est plus efficace pour l’éloignement, mais la rapporteure dit qu’il n’en est rien. Une statistique constituerait un bon juge de paix. Je ne crois pas que nous l’ayons eue quand nous avons travaillé sur le rapport d’application de la loi du 7 mars 2016 – je m’exprime sous le contrôle de M. Jean-Michel Clément. Ce serait utile pour savoir quel est le dispositif préférable sur le plan technique.

Mme Laetitia Avia. Le premier alinéa de l’amendement pose de vraies difficultés sur le plan opérationnel. Il est en effet question de personnes qui ne peuvent pas quitter « immédiatement » le territoire. La référence aux garanties de représentation est, en revanche, bien plus raisonnable. Si l’on suivait cette proposition, la rétention s’appliquerait de manière automatique car personne ne peut quitter immédiatement le territoire. Les débats que nous avons eus précédemment ont permis de rappeler que l’objectif est d’organiser efficacement, et avec au moins un minimum d’humanité, le retour dans le pays d’origine ou un pays sûr lorsqu’une OQTF a été prononcée.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Je voudrais rappeler notre philosophie générale. Les chiffres, qui sont importants à mon avis, montrent qu’il y a eu une diminution extrêmement forte de la demande d’asile en Europe – elle a été divisée par deux, je l’ai dit – mais que nous avons en revanche continué à connaître une demande d’asile particulièrement élevée en France au cours des trois dernières années. La hausse était ainsi de 17 % en 2017. Nous devons prendre un certain nombre de mesures qui figurent dans ce projet de loi.

En ce qui concerne l’éloignement des déboutés du droit d’asile, nous souhaitons qu’il y ait dans un premier temps une assignation à résidence, comme le demande la directive « Retour », car c’est la mesure la moins privative de liberté. Ce dispositif a conduit dans le passé à des taux d’éloignement faibles, les risques de fuite étant particulièrement élevés. Environ 10 % des personnes assignées à résidence finissaient par être éloignées. Un article du projet de loi, que nous allons examiner par la suite, nous donnera les moyens de contrôler si les personnes assignées à résidence se trouvent bien là où elles doivent être : on leur demandera d’y rester trois heures par jour afin de permettre des vérifications.

Selon les règlements européens, la rétention reste évidemment l’exception. Encore faut-il qu’elle soit utile ! La proportion de rétention par rapport à l’éloignement est de 37 %, ce qui signifie que nous sommes loin de faire en sorte que tous les gens placés en rétention soient éloignés. C’est pourtant notre but puisqu’il s’agit majoritairement de déboutés du droit d’asile et que, nous l’avons dit depuis le début, nous voulons trancher assez vite entre les déboutés et les réfugiés, que nous devons insérer le plus vite possible dans notre société.

Nous souhaitons étendre à 90 jours la durée de la rétention, ce qui nous laissera très en deçà de beaucoup de pays européens, où elle est de 160 à 180 jours.

Trois principaux phénomènes expliquent l’augmentation de la demande d’asile en France. Le premier tient au fait qu’un certain nombre de personnes, venues particulièrement d’Afrique occidentale, essaient d’arriver non pas en Europe en général, mais en France en particulier, pays avec lesquels ils ont des attaches historiques.

Le deuxième phénomène procède de mouvements secondaires : des pays comme l’Allemagne et la Suède ont beaucoup accueilli au cours des dernières années, mais beaucoup débouté depuis. Des gens qui s’y sont vu refuser l’asile tentent, si je puis dire, une deuxième chance en France.

Troisième phénomène : des pays ont demandé que leurs citoyens soient dispensés de visa pour circuler dans l’Union européenne. Or, certains de leurs ressortissants déposent une demande d’asile dès qu’ils y entrent. Dans plusieurs États, comme l’Allemagne, cette demande est examinée en quelques jours, voire quelques semaines en cas d’appel ; en France, ce traitement peut être extrêmement long. Historiquement, l’Albanie figurait au nombre de ces États dont les ressortissants sont dispensés de visa ; ses citoyens représentent aujourd’hui 20 % des places du dispositif national d’asile. C’est pour cela que je m’y suis rendu et que j’ai eu des discussions avec les autorités albanaises. Elles ont fait des efforts importants pour que leurs ressortissants soient moins nombreux à quitter leur territoire pour demander l’asile dans les pays concernés, dont la France. En six mois, le nombre des départs a diminué de 34 %, ce qui est tout à fait remarquable. Nous nous heurtons toutefois à un certain nombre de difficultés ; c’est précisément pourquoi nous devons corriger notre législation, ce que vous êtes invités à faire.

Les chiffres nous donnent d’ailleurs raison puisqu’en deux mois les mesures d’éloignement ont augmenté de 14 % par rapport à 2017. Nous progresserons encore si vous décidez de réduire les délais d’examen de l’asile.

Faute d’obtenir les laissez-passer consulaires, les préfets ont cessé de les réclamer, avez-vous dit. Nous avons travaillé avec les pays africains et nous sommes désormais en passe de disposer de ces sauf-conduits. Toutefois, à l’évidence, nous avons besoin de plus de temps pour les obtenir. C’est pourquoi il est très important de passer à quatre-vingt-dix jours, étant entendu que le Gouvernement acceptera l’amendement soutenu par la rapporteure permettant de mieux séquencer cette période.

Je m’engage devant vous à faire en sorte d’améliorer les conditions de rétention, dont vous avez souligné la difficulté. Je rappelle que des droits y sont déjà exercés : un suivi médical est assuré, des associations ont passé des conventions avec l’État pour un suivi juridique des personnes placées. Enfin, puisque nous allongeons la durée de rétention, des travaux seront entrepris pour que les conditions soient plus acceptables qu’elles ne le sont.

Ayons à l’esprit que, contrairement à ce que l’on a pu insinuer, ces centres de rétention sont faits pour éloigner, non pour punir : nous avons la volonté de l’éloignement, certes, mais dans les meilleures conditions.

La Géorgie vient d’obtenir la dispense de visa vers l’Union européenne pour ses ressortissants et, en trois mois, nous avons été confrontés au même phénomène qu’avec l’Albanie. Nous voulons donc passer avec la Géorgie des accords similaires. En général, les Albanais qui arrivent sur notre sol sans visa et déposent des demandes d’asile viennent avec leur famille, dont des enfants. Pendant leur séjour en CRA, soit ils acceptent d’être séparés de leurs enfants qui sont alors confiés à l’Aide sociale à l’enfance (ASE), soit ils le refusent et les enfants sont placés avec eux en rétention. Des travaux particuliers seront entrepris afin que les conditions de rétention de ces familles avec enfants soient plus dignes. Je ne parle pas ici d’actions qui seraient menées dans deux ou trois ans. En 2018, nous investirons au total 1,5 million d’euros pour améliorer les CRA et, partant, les conditions de séjour.

Voilà ce que je souhaitais vous dire de la philosophie qui nous anime afin d’éclairer la discussion des amendements.

La Commission rejette l’amendement CL269.

Elle est saisie de l’amendement CL905 de la rapporteure.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. La loi du 20 mars 2018 a introduit dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, à l’initiative du groupe La République en Marche et de Mme Coralie Dubost, l’obligation de prendre en compte l’état de vulnérabilité des personnes avant de décider un placement en rétention administrative dans le cadre d’une procédure de réadmission – de type Dublin.

Par cet amendement, je vous propose que cette préoccupation humanitaire puisse concerner toutes les personnes avant un placement en rétention administrative, que ce soit ou non dans le cadre de la procédure Dublin. Ceci permettra de prendre en compte toutes les situations de vulnérabilité, notamment le handicap.

La Commission adopte l’amendement qui a recueilli un avis favorable du ministre.

Elle examine l’amendement CL656 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Dans un esprit de cohérence avec les amendements présentés lors de l’examen de la proposition de loi de M. Jean-Luc Warsmann, nous proposons de revenir à l’état du droit antérieur à sa promulgation. Ce texte a posé une barrière supplémentaire à l’un des rares droits fondamentaux accordés aux personnes étrangères : le droit d’asile. Il remet en cause la protection des intéressés et participe à la systématisation de l’enfermement d’hommes, de femmes et d’enfants au prétexte de faciliter un transfert dont on sait qu’il n’aura jamais lieu, ce que constatent d’ailleurs bien des acteurs de terrain.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nonobstant un certain nombre de dispositions ajoutées par le Sénat, sur lesquelles nous revenons par des amendements présentés par le groupe majoritaire, nous avions voté la proposition de loi en question. L’avis est donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CL907 de la rapporteure, CL517 de M. Matthieu Orphelin, CL836 de M. Florent Boudié, ainsi que l’amendement CL860 de M. Erwan Balanant.

M. Matthieu Orphelin. Il s’agit de respecter les engagements pris au moment de l’examen de la proposition de loi susmentionnée et de revenir sur les ajouts du Sénat qui ont inutilement durci le texte.

Mme Coralie Dubost. Comme l’a dit M. Mathieu Orphelin, nous souhaitons rétablir la proposition de loi dite Warsmann dans sa rédaction de première lecture issue des discussions entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale. À cette fin, il est proposé de supprimer les ajouts du Sénat portant sur les critères de mise en rétention et sur le risque non négligeable de fuite.

M. Erwan Balanant. Je n’ai rien à ajouter, mon amendement étant rédigé de façon légèrement différente.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je privilégie les amendements identiques.

La Commission adopte les amendements CL907, CL517 et CL836.

En conséquence, l’amendement CL860 tombe.

La Commission étudie, en discussion commune, les amendements CL619 de Mme Bénédicte Taurine, CL861 de M. Erwan Balanant, CL626 de Mme Elsa Faucillon, CL124 de Mme Marietta Karamanli, CL864 de Mme Florence Granjus et CL522 de M. Matthieu Orphelin.

Mme Danièle Obono. L’amendement CL619 vise à interdire que les enfants étrangers fassent l’objet d’une rétention. Nous souhaitons de la sorte garantir, lorsqu’ils sont en situation dite irrégulière sur notre territoire, ainsi que leurs parents, l’intérêt supérieur des enfants, tel que le définit l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE). On comptait près de 10 000 mineurs isolés étrangers en France en 2017 tandis que 50 000 autres sont arrivés avec leurs parents. Il est primordial de s’assurer que leurs parents, tuteurs ou personnes légalement responsables ne pourront être placés en rétention.

La France fait l’objet d’une surveillance régulière de la part de l’ONU et, au mois de mai 2017, le Fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef – United nations international children’s emergency fund) a dénoncé les risques encourus par ces enfants dans notre pays.

Nous devons mettre fin aux violations graves dans ce domaine en interdisant le placement en rétention des mineurs, même accompagnés de leurs parents. Les dispositions de l’article L. 511-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoyant que les mineurs de moins de 18 ans ne peuvent faire l’objet d’une mesure d’obligation de quitter le territoire français (OQTF) sont insuffisantes.

M. Erwan Balanant. L’amendement CL861 interdit le placement en rétention de mineurs. J’ai entendu votre explication, monsieur le ministre : à mes yeux l’idée n’est certainement pas de séparer les enfants de leurs parents juste avant l’éloignement, mais de revenir à la situation qui prévalait avant la promulgation de la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, lorsque le placement en rétention des enfants était interdit. Cette loi a prévu la rétention à titre dérogatoire mais son usage est devenu trop fréquent dans certaines préfectures. C’est pourquoi il faut l’interdire à nouveau et trouver un dispositif d’hébergement à proximité des aéroports, juste avant le départ de ces familles lorsqu’elles sont légitimement déboutées du droit d’asile.

Il convient d’autant plus d’interdire la rétention des mineurs que nos centres ne sont pas adaptés, même si j’ai noté qu’ils allaient bénéficier de travaux d’amélioration.

Mme Elsa Faucillon. L’amendement CL626 pose le principe de l’interdiction du placement en rétention administrative des enfants et adolescents migrants – qui représentent quand même un migrant sur trois ! – car cet enfermement est contraire aux dispositions de la Convention internationale des droits de l’enfant. Nous nous enorgueillissons souvent, à juste titre, d’être le pays des droits de l’homme : il est à mes yeux inconcevable d’y voir une enfance parquée derrière les barbelés !

Je rappelle que, le 19 janvier 2012, la France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme pour le placement en rétention d’une famille et de deux enfants en bas âge sur la base de la violation des articles 3, 5 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme relatifs aux traitements inhumains dégradants, au droit au respect de la vie familiale et au droit à la liberté et à la sûreté.

Eu égard aux conditions de rétention, tout placement d’enfant dans nos CRA va à l’encontre du droit international et des droits de l’homme. La circulaire du 6 juillet 2012 vise effectivement à restreindre le recours à la rétention administrative des familles, mais la réalité des faits a grandement modéré son efficacité. Le nombre des enfants en rétention explose, renouant avec ce qu’il était avant la promulgation de la loi du 29 juillet 2015 réformant le droit d’asile. Il est presque supérieur à ce que nous avons connu sous la présidence Sarkozy et le ministère Hortefeux ! Enfin, le phénomène est encore plus massif à Mayotte alors que les conditions de rétention y sont notoirement indignes.

Mme Marietta Karamanli. La question des mineurs et des enfants nous préoccupe particulièrement. Nous savons tous que la rétention de mineurs, accompagnés ou non, est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant comme elle est contraire aux dispositions des articles 3, 5 et 8 de la CEDH. Par ailleurs, le 8 février dernier, le Défenseur des droits a appelé l’attention du Premier ministre sur l’augmentation préoccupante du nombre de ces placements.

Depuis le 1er janvier 2018, 40 enfants ont été placés en CRA sans compter les retenus à Mayotte. En 2017, ils ont été 275, soit presque autant que pour les années 2012, 2013, 2014 et 2015 réunies. Et encore n’est-il tenu aucun compte de la situation de Mayotte où 4 285 enfants ont été enfermés en CRA en 2016, ni des enfants placés en zone d’attente.

En 2016, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France pour pratiques dégradantes à l’encontre des enfants enfermés. Mais cela n’a pas suffi à faire bouger les lignes. L’occasion de le faire nous est donnée aujourd’hui, ce qui est de notre devoir de parlementaires responsables. Tel est le sens de notre amendement CL124.

Mme Martine Wonner. Beaucoup de choses ont déjà été dites au sujet du placement en rétention administrative des familles et des enfants. Je rappellerai donc que la France a fait l’objet de cinq condamnations de la part de la Cour européenne des droits de l’homme. Le 31 octobre 2017, il m’a d’ailleurs été donné d’entendre le Président de la République en ce lieu très solennel, au sein duquel les magistrats sont empreints d’une grande sagesse. Ce sont ces juges qui, à cinq reprises, ont condamné la France pour traitements inhumains et dégradants !

J’ai entendu vos propos portant sur les conditions de cette rétention, monsieur le ministre, et pris bonne note de votre intention de les améliorer. Il n’en demeure pas moins que la pratique consistant à séparer les enfants de leurs parents constitue à mes yeux un non-choix.

Nous ne reviendrons pas sur la situation très complexe qui règne à Mayotte.

L’amendement CL864 est là pour dire non à la rétention des mineurs. Pouvons-nous réfléchir ensemble, à l’Assemblée nationale, à une solution ? En tant que médecin, je ne peux approuver la pratique de la rétention. J’ai entendu vos justifications au sujet de situations particulières, comme celle des familles albanaises ; je n’y reviendrai pas non plus mais, encore une fois, pouvons-nous travailler ensemble d’ici l’examen de ce texte dans l’hémicycle à trouver une solution digne ?

Mme Stella Dupont. Personne parmi nous, y compris M. le ministre, ne peut se satisfaire du placement de mineurs en rétention. Les condamnations de la France par la Cour européenne, singulièrement celle de 2016, constituent une alerte pour nous tous.

L’amendement CL522 est peut-être un moyen d’envisager l’arrêt progressif du recours au placement en rétention, en limitant l’interdiction à la métropole afin de se donner du temps pour trouver des solutions pour l’ensemble du territoire national. Comme notre collègue Martine Wonner, je souhaite que nous parvenions à un texte commun pour interdire très rapidement la rétention administrative des mineurs en France.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Mme Stella Dupont vient très justement de le dire : nous sommes tous extrêmement sensibles à la question de la rétention des mineurs. Précisons bien qu’il n’y a pas de mineurs non accompagnés en rétention dans notre pays, comme l’a rappelé le ministre d’État : la question est celle de la rétention des familles, car des mineurs peuvent être placés en rétention avec leur famille.

Il nous est à tous insupportables de voir des enfants en rétention administrative, c’est ce qui motive ces amendements.

La situation de Mayotte a toutefois aussi été évoquée : 4 000 mineurs en famille y sont placés en rétention, ce territoire étant soumis à une très forte pression migratoire. À ce stade, il n’est pas possible d’adopter ces amendements pour mettre un terme à la rétention administrative des mineurs sans disposer d’une étude d’impact portant sur à Mayotte.

Il n’en fallait pas moins poser ce débat politique, et M. le ministre d’État en a pris sa part. Je rappelle qu’autant il est terrible de voir des enfants en rétention, autant l’idée qu’ils puissent devenir un enjeu aux mains des passeurs et des filières est odieuse ; il faut conserver cela à l’esprit lorsque l’on aborde ce débat. C’est pourquoi je donnerai un avis défavorable à ces amendements, tout en rappelant qu’il faut poursuivre la réflexion afin de trouver la solution la plus humaine possible que nous appelons tous de nos vœux.

M. Rémy Rebeyrotte. Personne ne peut se réjouir des migrations des mineurs, encore moins de leur rétention. Personne d’ailleurs ne se réjouit de travailler sur un texte comme celui qui nous est soumis, parce que ce sujet est difficile et sensible humainement. Seulement, comme le disait la rapporteure, il existe des filières ainsi que des passeurs. Des gens font du trafic d’êtres humains leur activité principale. Au pays des droits de l’homme, ce n’est pas non plus acceptable.

Il faut donc, hélas, voir les deux aspects du problème, et tenter de trouver les équilibres nécessaires. Si on accélère les procédures et que l’on fait en sorte de répondre le plus rapidement possible aux demandes d’asile, c’est aussi pour donner des signes, en particulier à ceux qui, s’adonnant à ces trafics, mettent des mineurs et des majeurs en danger, et en tirent des subsides non négligeables. Nous ne pouvons que condamner de telles activités.

Monsieur le ministre d’État, la politique européenne marque-t-elle des points dans sa lutte contre ces trafics ? Ils nous amènent en tout cas à réagir et à prendre des décisions parfois difficiles, mais ô combien nécessaires tant pour ceux qui migrent que pour nos États.

Mme Elsa Faucillon. C’est précisément parce qu’il existe des filières et des trafics que nous devons mieux protéger les enfants. Au contraire, le projet de loi qui diminue les droits accordés aux demandeurs d’asile et aux migrants les atteint aussi. Ils devraient pourtant être considérés comme mineurs avant d’être regardés comme étrangers. Nous franchissons un degré supplémentaire dans la distorsion entre notre devoir de protection et la réalité de droits qui diminuent.

Je n’en doute pas, sur ce sujet, la sensibilité de chacun est extrêmement forte, mais mon appel va au-delà. Cela dit, madame la rapporteure, j’ai beaucoup de mal à vous entendre dire que la situation de ces enfants est insupportable et à vous voir finalement refuser tous les amendements sur le sujet. Vous considérez qu’en définitive il faut en rester au statu quo sous prétexte qu’il existe des filières. Je vous avoue ma profonde émotion et mon désarroi.

M. Rémy Rebeyrotte. Nous, les filières nous préoccupent !

Mme Elsa Faucillon. Je demande que nous prenions le temps de réfléchir aux principes des droits et de la protection des enfants, car nous avons affaire à un texte qui durcit les conditions de leur accueil.

Mme Marietta Karamanli. Il ne suffit pas d’annoncer que l’on partage la même analyse. Les parlementaires peuvent être en désaccord avec l’administration, avec le ministre d’État ou avec l’exécutif tout en exigeant qu’une solution soit apportée à un problème. Clairement, la solution apportée aujourd’hui n’est pas la bonne.

Si c’était facile, nous ne serions pas là, mais tout de même : au vu des chiffres le problème ne semble pas insoluble. Même les personnes déboutées ont vécu des situations difficiles. Elles n’ont pas le droit de rester, mais ce qu’elles ont vécu est déjà traumatisant. Qu’on les traite au moins dignement ! On doit progresser, par exemple, en ce qui concerne les conditions d’hébergement, car aujourd’hui elles ne sont pas bonnes.

On ne peut pas dire que l’on est d’accord avec le fond des amendements, et émettre ensuite un avis défavorable. J’appelle l’attention de tous les collègues sur le fait que nous avons une responsabilité : il nous appartient de dire que nous ne sommes pas d’accord. Je suis persuadé que si nous refusions une solution, les responsables en trouveraient une autre pour que nous puissions avancer ensemble.

Mme Danièle Obono. La réponse de la rapporteure est incompréhensible. Nous sommes en désaccord sur de nombreux points, mais je pense vraiment que la rétention et l’enfermement des enfants réunit une très large majorité d’entre nous, si ce n’est la totalité. Je crois à la sincérité des propos tenus sur l’indignité de la situation faite aux enfants. Il est donc d’autant plus incompréhensible que ces déclarations aboutissent à l’idée que, malgré tout, on peut tolérer le statu quo.

En 2017, pour la seule métropole, la France a enfermé 275 enfants en centre de rétention, dont de nombreux nourrissons, soit presque autant que des années 2012 à 2015. Voilà la situation que nous tolérons, malgré les déclarations d’intentions. Le Défenseur des droits a rappelé que depuis le 1er janvier 2018, 40 enfants, sans compter ceux retenus à Mayotte ont connu la douloureuse expérience de l’enfermement. Nous avons la possibilité, ici et aujourd’hui, grâce aux propositions issues de toutes les sensibilités politique de l’Assemblée nationale, de marquer très clairement et fermement notre opposition à ces pratiques.

L’existence des passeurs ne constitue pas un argument. Tout le monde est d’accord pour se battre contre la traite et les trafics, mais je ne vois pas comment on mènerait ce combat en enfermant des enfants. Cet enfermement ne fait qu’ajouter des souffrances et des traumatismes à ceux qui existent déjà. Il est incompréhensible et injustifiable de nous parler d’abord du caractère intolérable d’une pratique pour, ensuite, non seulement la tolérer, mais faire en sorte qu’elle se perpétue.

Mme Laurence Vichnievsky. Tous ceux qui ont eu à connaître de près ou de loin l’activité des juges des enfants savent que le pire du pire est de séparer les enfants de leurs parents. Il s’agit toujours d’une solution extrême. Je rappelle également que la rétention n’est pas la détention. Il est vrai que nos centres de rétention ressemblent à des centres de détention, mais il faut que nous fassions des efforts pour faire évoluer les choses, ce qui est prévu.

Je le répète, et toutes les mamans, tous les papas parmi nous le savent : le pire est d’être séparé des siens. Sur ce sujet non plus, il n’existe pas de solution parfaite.

M. Matthieu Orphelin. Mme la rapporteure a clairement noté la convergence de vues de l’ensemble des forces politiques sur l’indécence et l’indignité de la situation actuelle. Quiconque est entré dans un centre de rétention administrative prend vraiment la mesure du problème.

Je note l’engagement de retravailler le sujet. Cela dit, il faut que nous nous donnions un calendrier. Pouvons-nous réfléchir à certains points avant la séance publique ? Devrons-nous porter de nouvelles idées dans l’hémicycle ? Beaucoup de choses intéressantes ont été dites, notamment par Mme Vichnievsky sur le fait que la séparation entre parents et enfants était la pire des solutions. J’ai l’impression que nous devons agir et réfléchir collectivement. Cela n’épuisera pas le sujet, mais il est très important d’avancer.

Mme Martine Wonner. À la suite des propos de Mme Vichnievsky et de M. Orphelin, je répète qu’il faut écarter autant que possible le scénario de la séparation. Monsieur le ministre d’État, nous sommes totalement engagés à vos côtés dans la lutte contre les filières et les passeurs mais, surtout, ne faisons pas de raccourci quand on parle des mineurs en rétention.

Vous avez très justement dit tout à l’heure que certains centres de rétention, pour ne pas dire tous, n’étaient pas adaptés à l’accueil des plus petits. Pourrions-nous adopter une solution temporaire et intermédiaire tant que les travaux n’ont pas été effectués ? J’avoue que je me fais presque violence en disant cela : je ne veux pas vous laisser croire que je souhaite voir des mineurs en rétention. Toutefois, je sens bien que, dans certaines situations, comme je suis contre la séparation, il s’agit peut-être de la moins mauvaise solution. Travaillons, allons vers la rétention la plus courte et la plus digne possible ! Aujourd’hui, nous n’y sommes pas. Peut-être pourrions-nous surseoir à la rétention de mineurs tant que les travaux ad hoc n’ont pas été faits ? Pouvons-nous réfléchir ensemble à la moins mauvaise solution possible avant la séance publique ?

Mme Sonia Krimi. Je soutiens la proposition de « moratoire » de Mme Wonner, mais je voudrais remettre la coupe des hors sujets à M. Rémy Rebeyrotte. Quel est le rapport entre les filières et l’enfermement des d’enfants ? J’aimerais bien comprendre.

La folie, c’est d’appliquer toujours les mêmes méthodes en espérant un résultat différent. On fait encore du répressif et de l’enfermement, mais nous parlons d’enfants. La question n’est pas de savoir si certains ont un cœur et d’autre pas : il y a des enfants en jeu ! Vous nous expliquez que les enfermer sera dissuasif pour les filières. Sans doute ceux qui les organisent seront-ils impressionnés et émus par cette menace ? La façon dont vous réfléchissez est très loin de la réalité.

M. Florent Boudié. Le constat relatif à la rétention des mineurs est totalement partagé et le sujet est ancien. Je me souviens qu’en 2011, M. François Hollande, candidat à l’élection présidentielle, avait pris l’engagement d’abroger la rétention pour les mineurs. Il y a un paradoxe dans la loi du 7 mars 2016 car elle inscrit pour la première fois la rétention des mineurs dans le marbre, tout en en limitant l’application de la procédure puisqu’elle énumère des critères et qu’elle précise que la rétention ne peut avoir lieu que quarante-huit heures avant l’éloignement.

Quelle est la réalité de la situation de la rétention des enfants, au-delà du fait qu’ils sont forcément placés avec leurs familles dans des locaux spécialement dédiés ? Dans les faits, il y a une dichotomie totale entre la situation en métropole et outre-mer.

En métropole, sur 26 000 retenus, on compte 275 enfants et 134 familles. C’est dire que les services de l’État ont une approche très restrictive en matière de rétention des mineurs. Une attention particulière est portée aux cas des mineurs, ce qui signifie que la loi du 7 mars 2016 a été utile. Je note par ailleurs que l’augmentation du nombre d’enfants en rétention n’est qu’un effet collatéral de l’évolution générale des flux ; elle n’est pas le fait de ce Gouvernement. Le mouvement était identique et constant sous le précédent quinquennat.

La situation est différente à Mayotte où 4 200 enfants sont retenus chaque année. Dans ces conditions, l’interdiction de la rétention des mineurs créerait une situation explosive. Ce problème n’existe pas sur le territoire métropolitain.

Je pense qu’il faut poursuivre la discussion. Comme le proposait M. Matthieu Orphelin, nous devons être en mesure de suivre un calendrier d’actions qui tienne compte des impératifs de l’État et de la nécessité de solutions opérationnelles pour l’éloignement. Dans l’immédiat, monsieur le ministre d’État, je crois qu’il sera très important de traduire concrètement, dès le projet de loi de finances pour 2019, l’engagement d’allouer des moyens supplémentaires afin de garantir des conditions acceptables de rétention pour les mineurs – en particulier en matière de locaux.

M. Guillaume Larrivé. Je voudrais remercier Mme Sonia Krimi d’avoir dit, en réactualisant la formule giscardienne, que personne n’avait le monopole du cœur. Sur tous les bancs, chacun a pu s’interroger en visitant un centre de rétention administrative. Lorsque je me suis rendu pour la première fois dans un CRA, à la fin de l’année 2005 à Coquelles, en compagnie de votre actuel directeur de cabinet, monsieur le ministre d’État, nous nous sommes interrogés. Jeune fonctionnaire du ministère de l’intérieur, je me souviens avoir quitté ce centre, où se trouvaient des familles avec des enfants, en me demandant vraiment si ce que nous faisions était bien. La vérité est que, dès lors que nous voulons éloigner des étrangers en situation irrégulière et que nous souhaitons respecter l’intérêt de l’enfant, on ne peut pas imaginer une seconde de séparer les familles. Si l’on sépare les familles, on fait quelque chose de totalement inacceptable, et si l’on exclut tout placement en rétention des familles, on donne un droit de séjour en France ad vitam aeternam à toute personne ayant un enfant. On voit bien le conflit de logiques que l’autorité politique doit résoudre.

Comme M. Florent Boudié, je me souviens de la campagne présidentielle de 2012. La question avait même été évoquée pendant le débat télévisé entre MM. Nicolas Sarkozy, Président de la République, et François Hollande. Ce dernier avait écrit à la Cimade un courrier annonçant qu’il abrogerait la rétention des familles dès mai 2012. Bien sûr, une fois élu, il n’a pas tenu son engagement car le réalisme s’est imposé.

Le terme juridique « rétention administrative » est relativement inadapté car ces lieux sont aussi des centres de préparation à l’éloignement. Des acteurs associatifs et les délégations de l’OFII sont présents dans des lieux fermés qui offrent des conditions d’accueil quasi hôtelières en réalité – qu’il convient d’améliorer, bien sûr, avec des espaces pour les familles. Ce ne sont pas des centres de détention. Il faut que nous insistions sur le fait qu’il s’agit de lieux de préparation à l’éloignement. Nous devons, concrètement, nous donner les moyens de les utiliser avec discernement et humanité, mais aussi avec beaucoup de réalisme, car si nous adoptions les amendements que l’aile gauche de la majorité et le groupe La France insoumise nous proposent, il n’y aurait plus de politique d’éloignement.

M. Guillaume Vuilletet. En effet, personne n’a le monopole du cœur. Nous considérons tous qu’il est insupportable et douloureux qu’un enfant se trouve en centre de rétention et, en même temps, il serait insupportable de devoir séparer les familles. Les propos de Mme Laurence Vichnievsky à ce sujet me paraissent justes et forts. Certaines situations deviennent donc inévitables. Ceux dont nous doutons qu’ils aient un cœur en revanche, ce sont les passeurs. Leur stratégie est très simple : ils cherchent toutes les failles qui permettent de contourner la loi pour gagner plus d’argent et exploiter davantage ceux qu’ils transforment en objets que l’on trimballe au travers des frontières. Leur trafic doit être combattu. L’interdiction de l’enfermement des mineurs constituerait une aspérité dont ils se saisiraient pour faire prospérer leur commerce.

Afin d’avancer, je pense que nous devons entendre les engagements du ministre d’État pour que les choses se passent mieux

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Onze inscrits s’étant exprimés dont cinq du groupe La République en marche, je donne la parole à M. le ministre d’État.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Je comprends les problématiques qui sont les vôtres et le cas de conscience auquel chacun est confronté. J’avais annoncé que je ne parlerais pas des débats en Conseil des ministres, que nous avons toujours, sur le problème des mineurs non accompagnés. Sachez seulement que nous nous sommes demandés s’il fallait que la question soit gérée par le ministère de l’intérieur ou par le ministère des affaires sociales. Devions-nous considérer le mineur non accompagné en tant que mineur ou en tant qu’étranger ? J’ai plaidé, et je pense que cette solution sera retenue, pour qu’il soit d’abord considéré comme un mineur. C’est dans cette direction que nous chercherons un certain nombre de solutions.

Pour revenir aux amendements, comprenez bien que, si nous excluions systématiquement l’éloignement des familles avec enfant, nous ne pourrions plus jamais éloigner qui que ce soit. C’en serait fini de la politique que nous mettons en place, qui vise à répondre aux demandeurs d’asile en six mois pour que les déboutés puissent retourner dans leur pays dignement, et que les autres puissent s’insérer en France.

Nous sommes aussi confrontés à des cas particuliers qui deviendront explosifs si nous ne parvenons pas à les gérer. Durant le mois qui vient de s’écouler, j’ai dû m’occuper de la situation à Mayotte. Croyez-moi, il n’a pas été si facile d’éviter que l’on en vienne à des affrontements graves, à la pire violence. J’ai envoyé sur place de nombreuses unités mobiles et de nombreux fonctionnaires. La situation reste aujourd’hui extrêmement compliquée. Il faut aussi gérer notre relation avec les Comores. Le ministre des affaires étrangères s’entretient en ce moment presque tous les jours avec son homologue comorien.

Les pays dont les ressortissants peuvent venir en France sans visa posent un autre problème. Cette possibilité constitue pour eux une espérance, l’engagement d’un dialogue avec l’Europe et une promesse de développement. Mais, même s’ils ont fait des efforts – des agences gèrent les départs en direction de la France –, la procédure est détournée par certains. Le problème, c’est lorsque 20 % des places du dispositif d’asile sont occupées par des Albanais : il est engorgé, ce qui a des conséquences pour les centres d’hébergement d’urgence qui sont à leur tour embolisés. Finalement, si vous composez le 115, ce numéro d’urgence destiné à ceux qui n’ont pas d’hébergement ne répond plus. Voilà ce qui est en jeu.

Je vous demande, en conséquence, de bien réfléchir. La loi ne s’appliquera qu’au mois de novembre prochain. Je veux bien m’engager devant vous à faire en sorte que, dans les centres qui accueillent des familles – tous les CRA ne sont pas concernés –, on travaille dès aujourd’hui à proposer des conditions d’hébergement dignes. Je rappelle aussi que les familles n’ont pas vocation à rester dans ces lieux très longtemps. Théoriquement, elles n’y demeurent que pendant un très bref délai puisque leur pays est prêt à les accueillir.

Il reste que, si nous ne les accueillons pas quelques jours dans ces centres, le risque de fuite est important. Renoncer à le faire reviendrait à se vouer à l’impuissance. Or, je pense que, dans ce domaine, nous devons montrer notre capacité à agir, dans la dignité, mais à agir. Il n’est rien de pire que l’impuissance. On finit toujours par vous la reprocher. Il ne faut pas dire : « C’est une fatalité ; on n’y peut rien ! » Trop de gens ont cette attitude. On peut toujours quelque chose ; on peut toujours changer le destin. C’est pourquoi je soutiens Mme la rapporteure, même si elle n’en a pas besoin, en émettant un avis défavorable à tous les amendements en discussion commune.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle examine l’amendement CL103 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Les deux premiers alinéas de cet article visent à repousser l’effectivité des droits du demandeur d’asile placé en rétention de communiquer avec un interprète, un conseil, un médecin, son consulat ou toute personne de son choix. Cet amendement y remédie.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il est précisé que la personne peut faire appel à un avocat ou à un médecin dès le placement en rétention. Mais ce n’est qu’à l’arrivée au centre de rétention que ces droits peuvent être mis en œuvre. Cet article permet une meilleure opérationnalité de l’accès aux droits.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL134 de Mme Marietta Karamanli et CL337 de M. Éric Coquerel.

Mme Marietta Karamanli. L’amendement CL134 vise à supprimer les alinéas 3 à 10. L’assignation à résidence ne peut être imposée à des étrangers ayant fait l’objet de sanctions qui ne sont plus en vigueur. Cette mesure insensée amènerait à assigner à résidence des individus qui ne sont plus considérés fautifs aux yeux du droit, en présumant qu’ils chercheront forcément à se soustraire à l’obligation de quitter le territoire qui pèse sur eux.

L’alinéa 9 vise à remplacer le mot « lieu » par les mots « local affectés à son habitation principale ». Cela favorisera les demandeurs d’asile les plus riches, qui bénéficient déjà d’une certaine stabilité, au détriment des plus démunis contraints de rester en rétention.

Mme Danièle Obono. L’amendement CL337 vise à supprimer les alinéas 3 à 7. Il fait prévaloir l’intérêt du requérant ou la qualité de la prise de décision sur la simple facilité organisationnelle, laquelle pourrait être résolue par l’octroi à l’autorité judiciaire, en l’occurrence le JLD, de moyens supplémentaires. La lecture de l’étude d’impact, de l’exposé des motifs et du dispositif lui-même montre que cette réforme n’est pas envisagée dans l’intérêt du requérant ou pour améliorer la qualité de la décision du juge.

Le JLD dispose actuellement de 24 heures pour statuer sur la requête du préfet aux fins de prolongation de la rétention, délai que le Gouvernement propose d’augmenter afin d’éviter un phénomène massif d’engorgement. Nous pensons que ce n’est pas la bonne porte d’entrée. Nous avons insisté à plusieurs reprises sur la nécessité de donner des moyens à la justice. Nous rappelons que la France a été condamnée en 2016 par la CEDH, la Cour ayant considéré que l’ensemble des aspects conditionnant la rétention devaient être examinés dans un délai très bref.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Les alinéas 3 à 7 prévoient de doubler le temps accordé au JLD pour statuer. Les magistrats auditionnés nous l’ont indiqué : le délai actuel de 24 heures est trop court. Il impose de mobiliser, le week-end, des juges spécialisés dans les affaires familiales ou la justice des enfants, qui se voient ainsi amenés à statuer sur un contentieux technique qu’ils maîtrisent mal.

S’agissant de l’alinéa 9 et de l’assignation à résidence, il nous a été rapporté des cas où des assignations avaient été faites dans des bidonvilles, desservis par des postes restantes. Cela rend la mesure inopérante, alors que nous voulons au contraire renforcer son efficacité. Avis défavorable sur les deux amendements.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL460 de Mme Élodie Jacquier-Laforge.

Mme Isabelle Florennes. L’amendement assure à l’étranger un accès effectif à la procédure en rendant possible sa pleine compréhension de son audition devant le JLD. En sus d’apporter une aide matérielle, l’idée est d’éviter un contentieux supplémentaire.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. L’assistance d’un interprète est une garantie prévue par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL362 de M. Loïc Prud’homme.

Mme Danièle Obono. Cet amendement encadre le droit au recours des personnes en rétention qui ont saisi le JLD. De nombreuses associations, dont la Cimade, dénoncent régulièrement des situations où la personne étrangère est reconduite à la frontière alors même que le juge n’a pas statué sur sa requête. En février, la CEDH a condamné la France pour avoir expulsé un homme soumis à un risque de torture en Algérie sans qu’il ait pu exercer son droit au recours, et avoir ainsi violé l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme sur l’interdiction de la torture.

Pour prévenir de telles atteintes, cet amendement prévoit un recours devant le JLD suspensif. Tout agent public ayant pris une décision d’éloignement dans ces conditions est passible de poursuites sur le fondement de l’article 432-4 du code pénal.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il convient de rappeler les offices des deux juges saisis. La décision du JLD – le juge judiciaire – porte sur la légalité de la rétention ; elle interviendra au quatrième jour si le projet de loi est adopté en l’état. Elle est sans effet sur la légalité de la mesure d’éloignement, question sur laquelle c’est le juge administratif qui statue au sixième jour, toujours suivant le projet de loi.

Le cas que vous avez rapporté ne pourrait donc plus se produire aujourd’hui. Ce calendrier rend impossible le fait d’expulser avant la décision du juge administratif. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

Mme Danièle Obono. L’objet de cet amendement est d’empêcher les expulsions sauvages, régulièrement dénoncées par les associations. Ne nous voilons pas la face et encadrons mieux la procédure pour assurer le respect des droits des personnes ! Je maintiens l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL340 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Danièle Obono. Il s’agit de supprimer l’alinéa 7, disposition qui entaille profondément les droits et libertés en ouvrant la possibilité d’enfermer une personne jusqu’à 135 jours – plus de quatre mois. Avec le triplement de la durée de rétention, l’enfermement des migrants devient une peine de détention. Les préfets condamnent de facto à la prison des personnes considérées criminelles. C’est la raison pour laquelle la majorité des associations d’aide aux migrants et de défense des droits de l’homme s’opposent à cette mesure de surcroît inefficace. Comme l’a souligné le Conseil d’État et comme nous l’apprend l’étude d’impact, dans 90 % des cas où la personne retenue a été éloignée, elle l’a été avant trente jours. Nous vous proposons de revenir à la raison et d’écarter cette mesure liberticide.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. L’alinéa 7 prévoit que le JLD qui prend une décision sur la rétention d’un étranger en informe le juge administratif. Je ne vois pas en quoi cette disposition pose un quelconque problème sur le plan des principes ou du droit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL296 de Mme la rapporteure.

Elle est saisie de l’amendement CL336 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons de préserver l’office du juge administratif. En effet, l’alinéa 8 étend l’obligation de motivation spéciale à laquelle doit répondre le juge pour assigner à résidence un étranger en rétention lorsque la personne a fait précédemment l’objet d’une mesure d’éloignement. L’idée est bien d’imposer la rétention comme régime de base. Cela constitue une tentative de restreindre l’office du juge pour le contraindre à prononcer la rétention. Celle-ci est alors considérée comme une peine. La rétention administrative ne doit pas être érigée en solution de principe et l’office du juge administratif, en tant que défenseur des libertés, doit être préservé.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Cet alinéa précise que le JLD doit motiver spécialement sa décision lorsqu’il lève la rétention d’un étranger qui a déjà fait obstacle à une précédente mesure d’éloignement. À nouveau, je ne vois pas ce qu’il y a d’excessif ou de disproportionné dans cette mesure, qui me paraît au contraire tout à fait adaptée à la situation. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de deux amendements identiques CL338 de M. Bastien Lachaud et CL714 de Mme Sonia Krimi.

Mme Danièle Obono. L’alinéa 10 porte à dix heures le délai durant lequel le ministère public peut déclarer un appel suspensif. Cette disposition prolonge arbitrairement de quatre heures la durée de rétention de l’étranger. L’exposé des motifs du projet de loi ne donne aucun élément permettant de justifier la position du Gouvernement. Ce dernier cherche à rogner les droits procéduraux et à augmenter la durée de rétention des personnes étrangères.

Cet amendement vise à maintenir la situation juridique actuelle, qui permet de garantir le droit et la liberté des personnes.

Mme Sonia Krimi. Le délai était de quatre heures en 2003, avant de passer à six heures en 2011. Vous proposez aujourd’hui de le porter à dix heures. Où cela va-t-il s’arrêter ? Sur le plan des principes, l’enfermement demeure une mesure lourde ; il est vécu comme une peine, la plus élevée dans l’échelle des peines de notre pays.

Sur le plan juridique, le séjour irrégulier n’est plus un délit depuis 2012. Il n’y a par conséquent aucune raison de maintenir à disposition un étranger, ne serait-ce qu’une heure après que sa remise en liberté a été prononcée. Sur le plan matériel, compte tenu de l’ambition de ce projet de loi en matière d’éloignement, la libération immédiate des personnes retenues est légitime. Sur le plan financier enfin, le coût du maintien en rétention dans l’attente d’une décision du procureur de la République est non négligeable. J’ai fait le calcul, monsieur le ministre : 8 000 personnes ont été libérées par le JLD. Au regard du coût d’une journée en rétention, cette mesure, qui consiste à garder des personnes pourtant libérées, reviendrait à 1,2 million d’euros.

Pour toutes ces raisons, je vous invite vivement à supprimer cet alinéa.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Cette disposition vise à une meilleure efficacité des dispositifs d’éloignement. Avis défavorable.

La Commission rejette les amendements.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CL486 de M. Sébastien Huyghe et CL510 de M. Christophe Lagarde, et l’amendement CL524 de M. Christophe Lagarde.

M. Sébastien Huyghe. Nous avons parlé des possibilités de recours pour les demandeurs. Il s’agit cette fois de permettre au ministère public de demander un recours suspensif dans les cas où l’intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives ou qu’il présente une menace grave pour l’ordre public. En d’autres termes, cette mesure peut être mise en œuvre si le ministère public considère qu’il existe un risque que la personne disparaisse et qu’on ne la retrouve plus.

Cela demande un peu de temps. Le Gouvernement a considéré que le délai de six heures était trop réduit et propose de le porter à dix heures. À notre sens, un délai de vingt-quatre heures serait raisonnable.

M. Michel Zumkeller. En outre, il existe des situations particulières, lorsque la notification survient le soir ou la veille d’un jour férié. Il nous semble qu’un délai de vingt-quatre heures serait raisonnable. À défaut, nous proposons de le ramener à seize heures.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je souhaite préciser que, si cette mise à disposition de la justice a été validée par le Conseil constitutionnel, celui-ci a néanmoins conditionné la procédure à un délai très bref. Le Conseil d’État a jugé que l’allongement à dix heures était conforme à cette exigence, mais un délai de vingt-quatre heures serait manifestement excessif. Avis défavorable aux trois amendements.

La Commission rejette successivement les amendements identiques CL486 et CL510 et l’amendement CL524.

Elle examine, en discussion commune, l’amendement CL133 de Mme Marietta Karamanli et les amendements identiques CL253 de Mme Marietta Karamanli, CL560 de M. Max Mathiasin et CL715 de Mme Sonia Krimi.

Mme Marietta Karamanli. L’allongement de la rétention, rendu possible par les alinéas 13 à 17, est censé permettre d’augmenter le nombre d’éloignements – ce que l’étude d’impact, faute de données chiffrées, ne parvient pas à démontrer.

En 2013, un rapport de M. Matthias Fekl au Premier ministre a montré qu’au-delà de trente jours, la prolongation de la rétention pouvait s’apparenter à une privation inutile de liberté, la grande majorité des éloignements ayant lieu entre le sixième et le trente-deuxième jour. Sa conclusion est que la prolongation de la rétention au-delà d’un mois n’apparaît pas déterminante dans la lutte contre l’immigration irrégulière. En revanche, cette mesure comporte le risque de priver de liberté inutilement les étrangers qui ne pourront pas être reconduits.

Du point de vue constitutionnel, cette mesure est manifestement disproportionnée, compte tenu de l’atteinte aux libertés individuelles qui en résulterait ; elle semble par ailleurs inefficace au regard de l’objectif affiché.

Mme Sonia Krimi. L’amendement CL715 vise à maintenir la durée de rétention à 45 jours. Nous partageons tous le souhait de renforcer notre capacité d’éloignement des personnes en situation irrégulière, mais je suis convaincue que cela ne peut se faire en allongeant la durée de rétention administrative.

J’ai entendu plusieurs arguments, légitimes, en faveur de l’allongement de la durée de rétention. S’agissant de la nécessité d’une harmonisation européenne, prenons garde à ce qu’elle ne conduise pas à une uniformisation qui diluerait les cultures politiques et juridiques des États membres. Nos différences doivent être respectées et nous n’avons pas à nous aligner sur le moins-disant en matière de respect des droits.

S’agissant de mener une politique dissuasive, nous savons que les étrangers qui gagnent notre pays – comme je l’ai fait il y a de cela treize ans –, quelles que soient les conditions, considèrent que leur vie en France est préférable à celle qu’ils auraient eue dans leur pays d’origine. Je n’ai pas fui une guerre, je suis venue chercher la liberté. La dissuasion et les peines, aussi sévères soient-elles, n’empêcheront jamais les étrangers de venir.

Sur l’utilité d’enfermer des personnes plus longtemps pour permettre leur éloignement, il faut savoir que, dans 46 % des cas, les laissez-passer consulaires ont été obtenus avant le quarante-cinquième jour et dans 3 % des cas après ce délai.

Au regard de ces quelques éléments, l’extension de la durée de rétention administrative à 90 jours me paraît inefficace et coûteuse.

M. Brahim Hammouche. La plupart des mesures d’éloignement sont prises dans les quinze premiers jours. On ne voit donc pas l’intérêt d’allonger la durée de rétention et de maintenir ces personnes dans l’attente d’une expulsion. Si l’on veut être à la fois dans l’humanité et dans l’efficacité, il semble judicieux de maintenir la durée actuelle.

Mme Stella Dupont. Je souhaite intervenir suite aux prises de position entendues depuis plus d’une heure sur la question de la rétention. M. Larrivé, notamment, a expliqué que, selon lui, encadrer la rétention allait réduire notre efficacité en matière de reconduite.

Cette vision extrêmement restrictive qui lie la reconduite au placement en rétention me pose un problème de fond. La rétention est l’exception ; il est utile de le rappeler. Limiter sa durée me semble aller dans le bon sens. Lier l’efficacité de la politique de reconduite à la stricte rétention, c’est imposer que chaque personne reconduite passe par la rétention, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui et devrait l’être encore moins demain. Les reconduites volontaires et les démarches accompagnées sont bien plus efficaces que toutes les expulsions contraintes. Il ne faut pas se tromper : notre politique doit être efficace, mais pas concentrée sur la rétention.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Le débat sur la durée de rétention va se poursuivre, d’autres amendements proposant d’allonger cette durée en aménageant la proposition qui figure dans le texte de loi initial.

Je le disais lors de la discussion générale : la rétention n’est pas la mesure d’éloignement privilégiée, c’est l’assignation à résidence. Le texte de loi vise à renforcer la mesure d’assignation à résidence pour lui donner une crédibilité.

Nous nous plaçons ici dans le cas de personnes en rétention administrative, pour lesquelles les mesures d’éloignement n’ont pas une efficacité suffisante. Lors des auditions, nous avons interrogé les forces de l’ordre, les autorités préfectorales, la police aux frontières. Nous avons tous visité un centre de rétention administrative ; nous avons pu nous faire une idée très précise du sujet.

L’allongement systématique de la durée de rétention n’est pas souhaitable parce que nous savons que la rétention n’est pas bénéfique pour ceux qui sont placés dans une inactivité absolue. Néanmoins, l’autorité administrative doit disposer de possibilités d’allongement de la durée de rétention, et le groupe La République en Marche présentera un amendement proposant un nouveau séquençage.

L’inefficacité des mesures d’éloignement des personnes placées en rétention tient à plusieurs cas : la non-délivrance des laissez-passer consulaires et le recours à des mesures dilatoires telles que le refus d’embarquer ou le refus de participer à l’entretien consulaire. Ce sont des délits mais ils ne sont pas systématiquement poursuivis par l’autorité judiciaire. Dans ce cas, il est important que l’autorité administrative puisse prendre le relais.

Nous avons entendu des forces de police qui ne souhaitent pas un allongement de la durée de rétention et qui, en même temps, sont désabusées et ne savent plus comment appliquer la loi. Que faire après trois refus d’embarquer ? Le délai de quarante-cinq jours est vite atteint. Il fallait trouver une solution, elle vous sera présentée dans les amendements suivants. Permettre l’allongement de la durée de rétention, c’est aussi permettre l’application de la loi en matière d’éloignement. J’émets donc un avis défavorable à ces amendements.

M. Erwan Balanant. Il ne faut pas se le cacher : nous avons un problème avec les centres de rétention administrative. Le ministre l’a souligné en annonçant une série de travaux. Quand j’ai visité le CRA de Rennes, j’ai été particulièrement choqué de l’ambiance de cet endroit. Contrairement à ce qu’a dit M. Larrivé, les CRA ne sont pas des structures hôtelières : ils s’approchent plus de l’univers carcéral. Celui de Rennes est entouré d’une double barrière de barbelés de six mètres de haut et d’un mirador. Et, suite aux tentatives d’évasion, ils sont obligés de l’équiper d’une vidéosurveillance et d’un filet anti-parachutages.

Je comprends les problématiques d’efficacité. Mais je suis d’avis d’en rester à une période maximale de rétention de quarante-cinq jours, car les personnes retenues n’ont rien à faire. Ce n’est pas comme la prison où il y a des activités. Il n’y a rien à faire dans un CRA à part aller dans la salle de télévision quand elle fonctionne. Ceux qui y rentrent ne savent pas quand ils vont en sortir. Peut-être dans les quarante-huit heures quand le juge des libertés et de la détention se sera prononcé, peut-être dans cinq jours, dans dix jours ou dans quarante-cinq. C’est ce qui est terrible. Nous devons travailler pour que ces situations soient humainement tolérables pour des personnes qui, parfois, ne doivent pas rester dans notre pays.

Mme Laetitia Avia. Nous sommes dans un État de droit : lorsque nous faisons face à un élément qui ne fonctionne pas, nous devons trouver les moyens de lui rendre son efficacité. Ici, la question posée est celle des laissez-passer consulaires. Les auteurs des amendements s’interrogent sur l’utilité et l’efficacité du dispositif proposé par le Gouvernement. En quoi l’allongement de la durée de rétention serait-il utile ou efficace ? Tout simplement, dans un certain nombre de situations, on constate que la durée de rétention est trop courte pour être efficace. Face à cet état de fait, laissons-nous les choses en l’état ou essayons-nous de trouver des mécanismes et des aménagements pour y remédier ?

Je rappelle que cela n’implique aucun changement dans la hiérarchie des moyens de surveillance, qu’il s’agisse de l’assignation à résidence ou de la rétention administrative. Il ne s’agit pas non plus d’une harmonisation européenne car la directive permettrait, comme c’est le cas dans de nombreux pays, d’aller jusqu’à 180 jours. La limite actuelle de quarante-cinq jours de rétention représente un quart du maximum autorisé dans l’Union européenne. Cela n’empêche pas de discuter de mécanismes d’allongement ou des conditions à poser à cet allongement.

M. Guillaume Larrivé. Contrairement aux députés de la majorité, je ne souhaite pas poursuivre inutilement nos débats, je passe donc mon tour.

Mme Laetitia Avia. Merci !

M. Rémy Rebeyrotte. Comme le disait M. Balanant, il est nécessaire de repenser nos CRA. J’ai visité celui de Saint Exupéry. Malgré sa proximité de Lyon – sans doute une des plus belles villes du monde, monsieur le ministre ! –, il y a un problème. C’est un ancien hôtel transformé, année après année, en CRA. L’outil n’est pas fonctionnel au regard de ses objectifs. Aujourd’hui, ce ne sont pas des lieux adaptés à la fonction qui leur est confiée. Un travail de conception de nouveaux outils s’impose. C’est un coût pour l’État, mais une nécessité si nous voulons concilier dimension humaine et nécessité de disposer d’instruments permettant la rétention en vue de l’éloignement.

M. Guillaume Vuilletet. Ce qui est étonnant dans ce débat, c’est que nous oublions que nous discutons d’une évolution de la durée maximale. Pour les personnes dont la durée de rétention est inférieure, rien ne changera. Il est simplement question d’augmenter l’efficacité de notre dispositif en laissant aux fonctionnaires en charge de ces tâches la possibilité d’éviter les manœuvres dilatoires et de pouvoir accomplir ce qu’ils doivent faire. Il n’est pas question d’abattage administratif, pour reprendre la formulation odieuse qui a été employée hier, mais d’un système simplement efficace.

La Commission rejette l’amendement CL133 puis les amendements identiques CL253, CL560 et CL715.

Elle en vient à l’amendement CL518 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. L’amendement vise à apporter une réponse graduée. Il présente deux différences avec celui de mes collègues de La République en Marche qui sera présenté ensuite. Tous deux suggèrent une gradation, mais je propose un séquençage en quarante-cinq jours, puis trois périodes de quinze jours qui pourront s’ajouter dans le cas de manœuvres dilatoires. L’amendement présenté par le groupe La République en Marche, prévoit une première période de soixante jours, puis deux fois quinze jours.

Mais ce qui me dérange surtout dans l’amendement présenté au nom du groupe LaREM, c’est qu’une condition laisse place à l’interprétation. Une des justifications du « rebond » – c’est le terme utilisé pour la prolongation de la rétention – est que l’administration peut raisonnablement penser que l’attribution des documents de voyage interviendra prochainement. Les termes de « raisonnablement » et de « prochainement » sont subjectifs. C’est une deuxième différence avec l’amendement que je vous propose, auquel j’invite la Commission à se rallier.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avis défavorable. Je suis plutôt favorable à la proposition faite par le groupe La République en Marche.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL821 rectifié de M. Florent Boudié, CL461 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, CL633 de M. Dimitri Houbron, les amendements identiques CL171 de M. Éric Ciotti et CL760 de Mme Valérie Boyer, l’amendement CL61 de M. Fabien Di Filippo et l’amendement CL668 de Mme Muriel Ressiguier.

M. Florent Boudié. L’allongement de la durée de rétention administrative, proposé par le Gouvernement, fait débat. Nous l’avons constaté suite à une série d’interventions au cours des dernières semaines. Il faut le comprendre. Rien n’est anodin s’agissant d’une mesure privative de liberté. Mais il faut ajouter deux remarques.

La première est que, dans notre droit, l’assignation à résidence reste le principe, quitte à ce qu’elle soit renforcée. C’est l’un des objectifs du projet de loi : consolider les garanties de représentation dans le cadre de l’assignation à résidence.

La seconde est que les flux migratoires sont, par nature, internationaux. La France n’est pas la seule destination ; c’est le territoire de l’Union européenne en général qui est recherché, certains pays étant plus prisés que d’autres. Si les flux sont internationaux, il faut étudier les règles européennes : une directive fixe la durée maximale de rétention à 180 jours. Aujourd’hui, en France, elle est de quarante-cinq jours.

C’est dans ce contexte que le Gouvernement propose de porter cette durée maximale à quatre-vingt-dix jours. Nous sommes d’accord, considérant qu’il est utile, dans un certain nombre de cas, d’allonger la durée. Cela nous a été confirmé lors des auditions du préfet de police de Paris et du directeur central de la police de l’air et des frontières. Nous souhaitons que cette durée soit ciblée sur les cas dans lesquels elle sera utile à l’éloignement. C’est pourquoi notre proposition consiste à ce que, après les séquences de deux jours puis vingt-huit jours prévues par le droit existant, le JLD puisse, sous conditions, allonger cette période jusqu’à trente jours pour les cas d’urgence absolue, de menace à l’ordre public, d’obstruction et de non-délivrance des titres de transport et de voyage.

Deux autres séquences de quinze jours peuvent venir s’ajouter, toujours soumises au JLD et réservées à deux cas seulement : lorsque l’autorité administrative peut prouver que les documents de voyage seront délivrés dans un bref délai et quand il y a obstruction volontaire des retenus. Il s’agit, pour l’essentiel, de décourager les refus d’embarquement et de présentation devant l’autorité consulaire.

Tel est l’objet de notre amendement CL821 rectifié.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Nous souhaitons également restreindre la durée de rétention en raison de ses conditions matérielles. La différence entre notre proposition et celle qui vient d’être présentée par M. Boudié est que, entre trente et soixante jours, nous souhaitons instaurer un intervalle de deux fois quinze jours, ce qui permet de maintenir les quarante-cinq jours qui sont aujourd’hui la norme.

Les conditions posées pour la prolongation au-delà de soixante jours, qui ne figurent pas dans l’amendement proposé par le groupe du Mouvement démocrate et apparentés et ont été ajoutées par M. Boudié, me semblent aller dans le bon sens. Je souhaiterais, pour l’examen en séance publique, que nous arrivions à une version commune qui retiendrait le séquençage que nous proposons, car il nous semble garantir les droits des personnes retenues et instaurer des dispositifs supplémentaires pour aller jusqu’à quatre-vingt-dix jours.

M. Dimitri Houbron. Satisfait par l’amendement CL821 rectifié présenté par le groupe LaREM, je retire l’amendement CL633.

L’amendement CL633 est retiré.

Mme Valérie Boyer. Je voudrais rappeler que 500 000 migrants sont entrés irrégulièrement dans l’espace Schengen en 2016, après le record historique de 1,8 million d’entrées irrégulières en 2015 selon Frontex. On comptait ces dernières années plus de 100 000 entrées irrégulières par an. Sur les 21 296 étrangers retenus, 8 689 ont été effectivement éloignés en 2017. Parmi eux, 32 % l’ont été après quinze jours de rétention et 10 % après trente jours. En France, nous accueillons avec beaucoup de générosité ; les étrangers en situation irrégulière ont toutefois vocation à rentrer dans leur pays. Mon collègue Éric Ciotti et de nombreux autres élus du groupe Les Républicains ont raison : nous devons replacer la rétention administrative au cœur de toutes les procédures d’éloignement. Je suis entièrement d’accord avec le Gouvernement, une fois n’est pas coutume : la rétention donne le temps de lancer les démarches de renvoi avec les pays d’origine, souvent peu coopératifs, et j’espère que nous travaillerons sur ce dernier point.

Malheureusement, en portant la durée de rétention maximale à quatre-vingt-dix jours, la France resterait dans la fourchette basse de l’Union européenne. Le ministre de l’intérieur a précisé que nous devions nous inspirer des bonnes pratiques de nos voisins européens, dont acte. La rétention administrative maximale est de 180 jours en Allemagne, 60 en Espagne, douze mois en Suède et sa durée est illimitée au Royaume-Uni et aux Pays-Bas : pourquoi se limiter à 90 jours en France ? Pourquoi ne pas s’aligner sur ces pays en se donnant davantage de temps, tout en maintenant ces individus dans nos centres de rétention ?

Les amendements similaires CL760 et CL61 portent donc le délai de rétention à cent quatre-vingts jours.

M. Guillaume Larrivé. Identique au 760, l’amendement CL171 est défendu.

M. Loïc Prud’homme. Par l’amendement CL668, nous proposons de suivre la recommandation du Contrôleur général des lieux de privation de liberté et de ramener cette durée à trente-deux jours. L’argument du Gouvernement, qui consiste à dire que le taux d’éloignement augmente avec la durée de rétention, est ridicule. De plus, il est contredit par sa propre étude d’impact puisqu’on y apprend qu’environ 90 % des mesures de rétention où la personne retenue a été effectivement éloignée l’ont été avant trente jours et 10,54 % après trente jours de rétention. D’où la recommandation logique du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, que nous proposons ici de transcrire, au nom du droit à la sûreté et des libertés fondamentales des personnes.

Une privation de liberté n’est pas une procédure anodine pour celui qui la vit, d’autant que la majorité des personnes qui font l’objet d’un placement en rétention n’ont commis aucune infraction. Le Gouvernement se complaît dans une logique punitive, mais encore faut-il qu’une faute ait été commise pour pouvoir légitimement la punir ! Comme la majorité de cette assemblée l’a remarqué, ce projet de loi est largement disproportionné. Alors, écoutons l’avis d’une personne qui connaît mieux la question que n’importe quel député, y compris ceux qui ont visité des CRA comme j’ai pu le faire, et suivons l’avis du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Entre les visions minimaliste et maximaliste de la rétention, il fallait trouver une solution réaliste et pragmatique. Deux amendements me semblent aller dans ce sens : ceux des groupes La République en Marche et Mouvement démocrate et apparentés.

Je donne un avis favorable à l’amendement CL821 rectifié du groupe LaREM, parce que la proposition de séquençage faite est la plus conforme à ce qui nous a été dit en audition, pour aller vers plus d’efficacité tout en garantissant les droits et en encadrant les décisions du JLD sur ces décisions de prolongation. Avis défavorable, en conséquence, à tous les autres amendements.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. La durée de rétention dans les différents pays d’Europe est beaucoup plus importante qu’en France, et même que celle que nous proposions dans le projet initial. Il ne faut pas confondre la durée maximale et la durée effective. Ce n’est pas parce qu’un pays prévoit une rétention maximale de cent quarante jours que la durée moyenne va tendre vers ce chiffre : elle peut être de trente ou quarante jours, car tout le monde souhaite pouvoir éloigner en un minimum de temps.

Mme Valérie Boyer. Eh oui ! Ça coûte cher !

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Si nous prévoyons des durées relativement importantes, c’est justement pour dissuader un certain nombre de pays qui pourraient tarder à donner les laissez-passer consulaires, sachant que le délai est court. Nous avions proposé une durée plus longue dans le projet de loi initial. La durée de quatre-vingt-dix jours, proposée dans l’amendement de M. Boudié, nous semble convenir. Elle est suffisante pour obtenir les laissez-passer consulaires et elle garantit les libertés parce qu’elle est toujours séquencée par l’intervention du JLD. Surtout, au trentième jour, l’amendement supprime la notion d’obtention du laissez-passer consulaire à bref délai qui pouvait poser des problèmes d’interprétation très sérieux. Aujourd’hui, un certain nombre d’éloignements devenaient impossibles de ce fait, et il y avait effectivement des libérations.

L’amendement CL821 rectifié présenté par M. Boudié est équilibré. Le Gouvernement est prêt à s’y rallier.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Mon attention a été appelée sur le fait que certains pays attendent la veille de la fin du délai pour donner les laissez-passer consulaires. C’est pour cela que notre amendement maintenait la borne des quarante-cinq jours : si nous allions au-delà, cela augmenterait mécaniquement le temps de rétention utilisé par certains pays jusqu’à la veille de son terme.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Si le délai était de cent soixante jours, ils attendraient le cent cinquante-neuvième : le problème n’est pas là. Il se réglera par la négociation. Si j’accepte les quatre-vingt-dix jours, c’est parce que les discussions que nous avons avec les pays d’où proviennent un certain nombre de migrants laissent penser que nous pouvons obtenir les laissez-passer consulaires dans ce délai.

La Commission adopte l’amendement CL821 rectifié. En conséquence, les amendements CL461, CL171, CL760, CL61 et CL668 tombent.

La Commission examine l’amendement CL341 de Mme Muriel Ressiguier.

Mme Danièle Obono. Nous demandons que les migrants aient la possibilité de refuser les télé-audiences. Le projet de loi les en empêche et systématise le recours à cette technique, qui vise à ne pas avoir à convoquer physiquement les personnes dans une salle d’audience selon un raisonnement purement économique. Comme le souligne la Cimade, ce projet de loi traite les personnes étrangères en justiciables de seconde zone. À l’instar du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, nous pensons qu’il est inacceptable de généraliser le recours à la vidéo-conférence sans le consentement des intéressés. C’est pourquoi nous voulons la suppression de l’alinéa 17.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous en avons débattu. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 16 modifié.

Après l’article 16

La Commission examine l’amendement CL663 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Le droit des étrangers est marqué par la création de nombreuses procédures parallèles qui portent des atteintes fortes aux droits et aux libertés. Par cet amendement, nous souhaitons mieux encadrer les assignations à résidence décidées par le préfet ou le juge des libertés et de la détention. Si seulement 13 % des mesures d’éloignement sont exécutées, comme l’indiquent les chiffres du Gouvernement, pourquoi ce recours excessif à des mesures privatives de liberté ? Pourquoi une telle violence sur la vie des personnes concernées, pour des durées absolument injustifiées ? Nous vous proposons de limiter les assignations à résidence décidées par le préfet à 45 jours au total et à 15 jours lorsqu’elles sont prononcées par un juge à l’issue d’une rétention.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Nous souhaitons rendre l’assignation à résidence plus efficace afin qu’elle constitue une alternative crédible à la rétention. Je donne donc un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL270 de M. Éric Ciotti.

M. Guillaume Larrivé. Notre amendement facilite le placement en rétention administrative des étrangers issus de pays d’origine sûrs. Ils ont bien sûr le droit à ce que leur demande d’asile soit examinée, mais cela doit avoir lieu dans des conditions particulièrement diligentes. La procédure dite « accélérée » doit l’être réellement afin d’avoir un sens. Il faut que les personnes concernées soient placées en centre de rétention administrative pendant l’examen de leur demande d’asile.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. C’est vraiment une approche maximaliste. Un demandeur d’asile a droit à l’examen de son dossier sans avoir à être placé en centre de rétention. Par conséquent, avis défavorable.

M. Guillaume Larrivé. Vous n’ignorez pas, je suppose, qu’il existe déjà une procédure dite d’asile en rétention. On ne peut pas dire qu’il n’y a jamais d’examen de demandes d’asile de personnes faisant l’objet d’un placement en rétention.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je n’ignore pas, en effet, qu’il est possible de demander l’asile une fois en rétention, et que le demandeur y demeure alors le temps du traitement de son dossier. Mais ce n’est pas l’hypothèse dans laquelle se place votre amendement puisqu’il concerne des personnes en liberté. Un étranger venu demander l’asile en France doit pouvoir le faire tout en conservant cette liberté.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL617 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Je vous propose un amendement d’appel que l’on pourrait appeler : « vis ton vote ! ». Il permettra aux parlementaires d’expérimenter réellement les conséquences des mesures qu’ils adoptent. Par cette démarche peut-être un peu provocatrice, certes, nous voulons attirer l’attention sur la gravité des dispositions figurant à l’article 16. Le Conseil d’État a lui-même pointé du doigt cette question lorsqu’il s’est interrogé sur les raisons pour lesquelles la durée de ces mesures privatives de liberté serait allongée. Il faut rappeler que la durée moyenne de rétention n’est que de 12 jours. L’ensemble des organisations de défense des droits humains et de soutien aux migrants ont condamné ces nouvelles mesures, qui suscitent des critiques au niveau national et international. Devant l’ampleur de la contestation, nous souhaitons faire prendre conscience aux parlementaires de la majorité qui soutiennent ce texte en général, et cette mesure en particulier, de ce que cela signifie concrètement. Nous espérons qu’il y ait une réflexion et un retrait de ces dispositions.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je voudrais saluer non pas ce que Mme Obono qualifie elle-même de provocation, mais l’initiative de la présidente de la commission des Lois, qui nous a incités à nous rendre dans des centres de rétention administrative (CRA). Je crois qu’à peu près tous les députés de la majorité ici présents l’ont fait. Des collègues du groupe majoritaire continuent à effectuer de telles visites. Je ne suis pas convaincue que vous ayez passé davantage de temps en CRA. J’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 17 (art. L. 513-5, L. 541-3 et L. 561-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Modalités de l’assignation à résidence de longue durée

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 17 prévoit qu’au-delà d’une durée de cinq ans, le maintien de l’assignation à résidence pour des raisons d’ordre public est justifié par des circonstances particulières. Dans le cas où l’étranger concerné n’est plus assigné à résidence, l’administration peut lui imposer d’autres obligations. En outre, une plage horaire pourra être déterminée durant laquelle l’étranger assigné à résidence devra demeurer au domicile.

Dernières modifications législatives intervenues :

Le régime de l’assignation à domicile en matière de police des étrangers a été réformé par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France. La loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen a mis en conformité les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Modifications apportées par la commission des Lois :

La Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteure.

1. L’état du droit

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, l’article L. 561-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile autorise l’assignation à résidence d’un étranger faisant l’objet d’une mesure d’éloignement pour une durée longue – six mois renouvelables une fois – lorsqu’il n’existe pas de perspective raisonnable d’éloignement.

Cette assignation à résidence de longue durée comprend plusieurs contraintes, certaines, plus rigoureuses, étant spécifiques aux étrangers sous interdiction judiciaire du territoire, dont la méconnaissance est pénalement sanctionnée :

– l’étranger doit résider dans un lieu qui peut être choisi sur l’ensemble du territoire de la République, quel que soit l’endroit où il se trouve ;

– il doit se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie (le nombre de présentations quotidiennes pouvant être fixé à quatre, au plus) ;

– il peut se voir désigner une plage horaire durant laquelle il doit demeurer dans les locaux où il est assigné à résidence (dans la limite de dix heures consécutives par vingt-quatre heures) ;

– il doit, lorsque l’autorité administrative le lui demande, se présenter aux autorités consulaires, en vue de la délivrance d’un document de voyage (laissez-passer consulaire).

Cependant, il était prévu que l’assignation de longue durée puisse être prononcée pour une durée plus longue, sans que la loi ne fixe de plafond, dans deux cas : lorsque l’étranger doit être reconduit à la frontière en exécution d’une interdiction du territoire ([154]) ou d’un arrêté d’expulsion ([155]) et remplit les conditions prévues aux articles L. 523-3 à L. 523-5 du CESEDA.

Ce dispositif a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2017-674 QPC du 30 novembre 2017, M. Kamel D. Il a été jugé qu’il était loisible au législateur de ne pas fixer de durée maximale à l’assignation à résidence afin de permettre à l’autorité administrative d’exercer un contrôle sur l’étranger compte tenu de la menace à l’ordre public qu’il représente, mais qu’il convenait alors qu’il détermine les circonstances particulières dont doit justifier l’administration au-delà d’une certaine durée ([156]). Les effets de cette censure ont été reportés au 30 juin 2018.

L’étude d’impact jointe au projet de loi dénombre 120 assignations à résidence actuellement en vigueur sur le fondement d’un arrêté d’expulsion, et 94 assignations fondées sur une interdiction du territoire français.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 17 du projet de loi procède à la définition des circonstances particulières justifiant le maintien de l’arrêté d’assignation à résidence à l’égard des étrangers faisant l’objet d’une interdiction judiciaire du territoire ou d’un arrêté d’expulsion (1° du III).

Cette disposition est désormais inutile : à l’initiative du Sénat, le législateur a d’ores et déjà tiré les conséquences de la décision n° 2017-674 du Conseil constitutionnel à l’article 4 de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen ([157]) .

Les I et II de l’article 17 autorisent l’administration à édicter des sujétions spécifiques à l’égard de l’étranger sous le coup d’une interdiction du territoire prononcée par l’autorité judiciaire ([158]) ou d’une mesure administrative d’éloignement motivée par des raisons d’ordre public ([159]) dont l’assignation à résidence arrive à son terme. Ces obligations sont :

– communiquer l’adresse du domicile où il réside à l’autorité administrative ou aux forces de l’ordre ;

– se présenter, sur convocation, aux forces de l’ordre, en vue de toutes démarches nécessaires à la mise à exécution de l’interdiction du territoire ;

– se présenter, sur demande, aux autorités consulaires en vue de la délivrance d’un document de voyage ([160]).

Ce régime pourrait se cumuler avec des dispositions de droit commun figurant déjà dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, telles que l’obligation de remise du passeport ([161]) et la mise à exécution de l’interdiction de territoire en allant chercher l’étranger au domicile sur autorisation du juge des libertés et de la détention ([162]).

Enfin, l’article R. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile permet déjà de fixer à l’étranger objet d’une interdiction du territoire français ou d’un arrêté d’expulsion, ou dont le comportement constitue une menace pour l’ordre public, une plage horaire n’excédant pas dix heures consécutives par vingt-quatre heures durant laquelle il doit demeurer à son domicile. Le 2° du III de l’article 17 élève cette possibilité au rang législatif dans un objectif de préparation du départ, par exemple pour s’assurer de la présence de l’étranger à son domicile pour les besoins d’une présentation consulaire ou pour l’exécution de l’éloignement.

S’agissant de personnes ne troublant pas l’ordre public, la plage horaire est limitée par période de vingt-quatre heures à trois heures consécutives fixées dans le respect des impératifs de la vie privée et familiale. Elle peut atteindre dix heures consécutives, conformément à la rédaction actuelle du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, pour les personnes qui font l’objet d’une interdiction du territoire français ou d’un arrêté d’expulsion, ou dont le comportement constitue une menace pour l’ordre public

Le Conseil d’État a approuvé l’initiative du Gouvernement d’inscrire dans la loi le dispositif de l’article R. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « une telle mesure, en ce qu’elle limite la liberté d’aller et venir, relève de la compétence du législateur » ([163]). Compte tenu de la durée de la plage horaire, inférieure à douze heures par jour, la mesure ne peut être assimilée à une mesure privative de liberté soumise au contrôle du juge judiciaire, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ([164]).

*

La Commission examine l’amendement CL498 de Mme Danièle Obono.

Mme Clémentine Autain. Nous demandons la suppression de l’article 17. Notre groupe considère que la possibilité de renouvellement illimité de l’assignation à résidence, avec un réexamen tous les cinq ans, porte atteinte aux libertés et aux droits fondamentaux. Des personnes condamnées par la justice à une interdiction du territoire, mais ne pouvant pas être renvoyées de notre pays, ne doivent pas faire l’objet d’une telle mesure. Votre choix de l’assignation à résidence peut sembler plus bienveillant que celui de la rétention, mais il risque d’être plus coercitif en réalité. Cela maintiendrait une suspicion durable à l’égard des personnes étrangères. Avec cette mesure censément technique, puisqu’elle vise à prendre en compte une censure du Conseil constitutionnel, vous ne faites que conforter la logique qui inspire ce projet de loi. Nous sommes, quant à nous, du côté de l’humain, qui n’a guère de place dans votre vision comptable et technocratique de la loi.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je voudrais seulement rappeler que ce dispositif a été validé par le Conseil constitutionnel le 15 mars dernier. J’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CL298 de la rapporteure.

Elle adopte ensuite l’article 17 modifié.

Article 17 bis (nouveau) (art. L. 552-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Droits de l’étranger maintenu à la disposition de la justice

Est ainsi inscrite dans la loi une recommandation du Conseil d’État qui, au point n° 48 de son avis sur le projet de loi, en suggérait la mention afin de conformer explicitement le régime de maintien à la disposition de la justice à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ([165]).

Votre rapporteure a émis un avis favorable à cet amendement qui a valeur de proclamation. En effet, les personnes maintenues à la disposition de la justice se trouvent en centre de rétention administrative où elles disposent, en pratique, des mêmes droits que tous les autres retenus (interprète, conseil juridique ou médical, contact avec l’autorité consulaire ou un tiers).

*

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement CL838 de M. Florent Boudié.

L’article 17 bis est ainsi rédigé.

Après l’article 17 bis

La Commission examine l’amendement CL664 de M. Éric Coquerel.

Mme Danièle Obono. L’autorité administrative pourra désormais imposer à une personne étrangère, dans le cadre des mesures préparatoires à son départ, c’est-à-dire son éloignement, de rester où elle réside pendant certaines plages horaires. Vous éprouvez malgré tout une forme de gêne : pour prévenir un certain nombre de critiques, il est précisé qu’il faudra tenir compte des impératifs de la vie privée et familiale. Malgré cette concession sémantique, qui n’est pas suffisante, vous allez retenir des personnes chez elles entre trois et dix heures par jour, ce qui perturbera nécessairement, et de manière grave, leur vie privée et familiale. Par ailleurs, les réductions d’effectifs dans la fonction publique ne permettront pas d’opérer les vérifications que vous souhaitez. Notre amendement permettra de remédier à ces dispositions disproportionnées par rapport à l’objectif de préparation du départ de l’étranger et attentatoires aux libertés fondamentales.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Votre amendement priverait l’administration d’une marge de manœuvre importante, notamment lorsqu’une rétention administrative est remplacée par une assignation à résidence, ce qui est assez courant. Je donne donc un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 17 ter (nouveau) (art. L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Durée de validité de l’ordonnance autorisant une visite domiciliaire

Cette évolution avait été insérée par le Sénat au cours de la navette. Quoiqu’hostile, l’Assemblée nationale avait consenti à son adoption en termes conformes afin d’assurer une promulgation de l’ensemble du texte dans les meilleurs délais. Il avait cependant été indiqué que cette évolution n’avait pas vocation à durer et que le présent projet de loi serait l’occasion de l’expurger du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

*

La Commission est saisie des amendements identiques CL906 rectifié de la rapporteure et CL825 de M. Florent Boudié.

Mme Coralie Dubost. Notre amendement revient sur les dispositions adoptées à l’initiative du Sénat dans le cadre de la proposition de loi relative à l’application du règlement « Dublin ». En ce qui concerne la durée de validité de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention autorisant une visite domiciliaire, nous proposons de revenir à 96 heures au lieu de 144.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avis favorable : j’ai déposé le même amendement.

La Commission adopte ces amendements.

L’article 17 ter est ainsi rédigé.

Article 18 (art. L. 571-4 et L. 777-4 [nouveaux] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Exécution des mesures d’éloignement prononcées pour des motifs de menace grave à l’ordre public à l’encontre de demandeurs d’asile

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 18 prévoit que l’examen d’une demande d’asile n’empêche pas le prononcé d’une mesure de surveillance (assignation à résidence ou, en cas de risque de fuite, rétention administrative) en cas d’éloignement ordonné pour des raisons d’ordre public (expulsion, interdiction judiciaire du territoire, interdiction administrative du territoire).

Dernières modifications législatives intervenues :

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l’asile permet l’examen en procédure accélérée d’une demande d’asile présentée par un étranger dont la présence sur le territoire national constitue une menace à l’ordre public.

Modifications apportées par la commission des Lois :

Quatre amendements rédactionnels ont été adoptés par la Commission.

1. L’état du droit

L’article 8.3.e de la directive n° 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale, autorise à placer en rétention administrative un demandeur d’asile « lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige ». Cette disposition n’a pas été transposée en droit français bien que le délai pour ce faire ait expiré au 20 juillet 2015.

2. Les dispositions du projet de loi

L’article 18 du projet de loi ouvre la possibilité pour l’administration d’assigner à résidence et de placer en rétention les demandeurs d’asile faisant l’objet d’une mesure d’expulsion, d’une peine d’interdiction du territoire français ou d’une interdiction administrative du territoire, que cette mesure ait été prononcée en amont ou en aval de la demande d’asile.

L’assignation à résidence et la rétention ne peuvent durer que le temps strictement nécessaire à l’examen de la demande, que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides mène selon la procédure accélérée de l’article L. 723-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ([166]). La décision est rendue dans un délai de 96 heures ([167]). Par dérogation au droit commun qui conditionne le placement en rétention à l’absence de garanties effectives de représentation, la rétention des demandeurs d’asile est décidée uniquement lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige. L’assignation à résidence a lieu dans les conditions du droit commun ([168]).

L’acceptation de la demande entraîne la libération de l’intéressé, sans préjudice de mesures de surveillance subséquentes. En revanche, dans l’hypothèse d’une décision de rejet, l’étranger dispose de 48 heures pour saisir le juge administratif afin qu’il soit sursis à l’exécution de la mesure d’éloignement en vue de former un recours devant la cour nationale du droit d’asile ([169]). Le juge administratif statue dans les 72 heures :

– s’il rejette la requête, la rétention administrative ou l’assignation à résidence se poursuit jusqu’à exécution de l’éloignement ;

– s’il accorde le sursis, l’exécution de la mesure d’éloignement est suspendue jusqu’à la décision de la cour nationale du droit d’asile, qui peut annuler la décision de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides – l’étranger est alors libéré – ou la confirmer – l’éloignement est exécuté.

Le Conseil d’État a rappelé que les demandeurs d’asile ne doivent pas être regardés comme étant en séjour irrégulier, leur présence sur le territoire étant justifiée par un besoin de protection ([170]). De ce fait, ils ne doivent pas, en principe, faire l’objet d’une rétention ([171]). Des exceptions sont possibles sous diverses conditions, qu’a recensées la Cour européenne des droits de l’homme – absence d’arbitraire, proportionnalité au but consistant à empêcher le séjour irrégulier sur le territoire, conditions de rétention appropriées à la situation de demandeur d’asile, durée raisonnable pour atteindre le but poursuivi ([172]). Le projet du Gouvernement y satisfait.

*

La Commission examine l’amendement CL499 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Clémentine Autain. Nous demandons la suppression de l’article 18 afin de maintenir le droit au recours ainsi que les droits fondamentaux des personnes qui ont fait l’objet d’une mesure d’éloignement ou d’une interdiction de retour sur le territoire, mais qui ont postérieurement déposé une demande d’asile. Je sais que cela contrevient à votre logique générale : vous voulez poser un principe de privation de liberté, dans le cadre d’une assignation à résidence ou d’un placement en rétention, le temps « strictement nécessaire » à l’examen de la demande d’asile. Votre objectif est l’efficacité, là encore : vous cherchez à expulser plus vite et, pour vous, il n’est pas question de respecter les personnes étrangères concernées. Vous voulez contraindre les magistrats à prononcer une mesure privative de liberté pendant la durée du recours car vous présupposez que l’on essaiera de fuir. Voilà votre « équilibre » entre libertés fondamentales et fantasme d’efficacité en matière d’expulsion.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Cette mesure ne concerne en rien l’ensemble des demandeurs d’asile : elle ne vise que les étrangers reconnus dangereux par la justice pénale et qui ont été condamnés à une interdiction du territoire français, ou ceux identifiés par l’administration comme une menace à l’ordre public justifiant un arrêté d’expulsion. J’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements CL300, de cohérence, et CL301, de clarification rédactionnelle, de la rapporteure.

La Commission examine l’amendement CL500 de Mme Muriel Ressiguier.

Mme Danièle Obono. Nous proposons un amendement de repli pour maintenir certaines garanties procédurales. À nos yeux, il est très grave de mettre fin au droit à un recours suspensif devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). En 2017, celle-ci a annulé 20 % des décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), ce qui est considérable. Les dossiers d’un grand nombre de personnes qui méritaient la protection de la France n’ont donc pas été bien examinés. Avec ce projet de loi, elles risquent d’être exposées à des traitements inhumains ou dégradants hors de France. Notre pays doit garantir un examen sérieux de chaque demande d’asile ; c’est pourquoi nous demandons que les recours contre les décisions de rejet ou d’irrecevabilité de l’OFPRA aient un caractère suspensif. Cela évitera par ailleurs la création de nouveaux contentieux devant les tribunaux administratifs, lesquels sont déjà engorgés et manquent de moyens.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Il me paraît normal qu’une décision d’éloignement fondée sur des motivations relatives à la protection de l’ordre public puisse être exécutoire. Par conséquent, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements CL302, rédactionnel, et CL303, visant à corriger une erreur de référence, de la rapporteure.

Elle adopte ensuite l’article 18 modifié.

Après l’article 18

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL206 de M. Éric Diard et CL267 de M. Éric Ciotti.

Mme Valérie Boyer. Lorsqu’un État refuse d’accueillir un de ses ressortissants qui fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF), il en résulte pour notre pays des dépenses publiques au plan administratif comme judiciaire. La France devrait alors prendre ses responsabilités en suspendant, en gelant ou en diminuant les aides publiques au développement versées à l’État concerné. Tel est l’objet de notre amendement CL206.

Nous avons déjà eu ce débat hier : je pense important de revoir nos relations avec des États très proches de nous diplomatiquement, mais qui refusent systématiquement de reprendre leurs ressortissants. J’ai pu constater en visitant des CRA, notamment à Marseille, que le travail réalisé par les forces de police est entravé par la non-délivrance des laissez-passer consulaires. On se moque de nous en refusant les reconduites tantôt par bateau, tantôt par avion, et en mettant des freins à tous les stades d’une procédure qui conduit à mobiliser de nombreux agents des forces de l’ordre. Une bonne partie des 120 policiers du CRA de Marseille s’occupe des reconduites dans les pays d’origine sans que cela fonctionne. Lorsqu’il s’agit de pays avec lesquels nous entretenons des relations proches et quasiment fraternelles, la moindre des choses serait que des liens de confiance s’installent. Si ce n’est pas le cas, regardons les financements. Il n’est pas normal que le Maroc n’accepte personne, par exemple, et que l’Algérie refuse la plupart de ses ressortissants.

M. Guillaume Larrivé. Nous aurons l’occasion de reparler dans l’hémicycle de ce sujet, qui n’est pas complètement d’ordre législatif. Le CL267, comme le précédent, sont donc des amendements d’appel. Nous savons bien que la conditionnalité de l’aide publique au développement (APD) est difficile à mettre en œuvre car la politique étrangère suit des considérations diverses, qui ne relèvent pas uniquement de la politique d’immigration. Néanmoins, nous demandons que l’on évoque la question des laissez-passer consulaires dans le cadre d’un dialogue sérieux avec les pays d’origine, en liant cette question avec celle de l’APD. Certains de vos prédécesseurs, tous éminents, monsieur le ministre d’État, ont essayé de négocier des accords de gestion concertée des flux migratoires et de co-développement avec certains pays, notamment d’Afrique subsaharienne. Je ne sais pas si cela existe encore concrètement, mais c’est en tout cas ce que nous avons essayé de faire il y a dix ans.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avis défavorable pour les mêmes raisons qu’hier.

Mme Clémentine Autain. Cet amendement consiste presque à mettre en question la logique même de l’aide au développement, dont il faut reconnaître l’objectif. Je saisis cette occasion pour rappeler l’idée que nous défendons également en commission des Affaires étrangères, et qui a toute sa place ici : l’aide publique au développement accuse un retard du fait des gouvernements successifs, en particulier du vôtre, monsieur le ministre, en dépit de l’engagement pris par M. Macron que le rythme actuel ne permettra pas de l’honorer. Je regrette que votre Gouvernement ne prévoie pas un pendant direct en matière d’aide au développement ; c’est inadmissible.

La Commission rejette successivement les amendements CL206 et CL267.

Puis elle examine l’amendement CL516 de Mme Stella Dupont.

Mme Sandrine Mörch. L’amendement est défendu.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Avis défavorable comme à toutes les demandes de rapport.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Je vous ai indiqué hier que nous consentirions un effort considérable en faveur des centres de rétention administrative. Comme vous l’a rappelé Mme la présidente, chaque député peut s’autosaisir pour examiner l’état des politiques gouvernementales. Je vous propose, madame la députée, de faire le point ensemble d’ici au mois de novembre, date de l’entrée en vigueur de la loi. En attendant, j’émets un avis défavorable sur la forme, mais ouvert dans l’esprit.

Mme Sandrine Mörch. Suite au débat d’hier, nous souhaitions que cela soit dit et entendu. Je vous en remercie.

M. Guillaume Larrivé. Une fois n’est pas coutume, j’estime qu’un rapport est très utile : celui qui est prévu par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, autrefois appelé « rapport orange », que le ministère produit chaque année. Il ne me semble pas l’avoir reçu récemment alors qu’il est extrêmement utile, car il contient tous les chiffres et les évaluations nécessaires.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Il est en cours de parution.

M. Guillaume Larrivé. Il aurait été utile d’en disposer avant le débat, car c’est une mine d’informations sur l’immigration.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Sur des questions aussi sensibles que l’asile et l’immigration, il est essentiel de garantir la plus grande transparence et que tous les chiffres soient communiqués afin de mesurer l’évolution de la situation. C’est en réfléchissant à partir de données concrètes que le débat prend corps et sort du seul champ théorique. De ce point de vue, je suis favorable à la transparence totale.

M. Guillaume Larrivé. Je saisis la balle au bond : je crois comprendre que vous êtes destinataire d’un tableau de bord mensuel concernant les chiffres de l’immigration – y compris les visas et les mesures d’éloignement et de séjour. À ma connaissance, ce tableau de bord n’est pas publié. Il serait pourtant utile au débat public que le pouvoir exécutif partage chaque mois des indicateurs chiffrés avec le pouvoir législatif.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’Intérieur. Comme pour la police de sécurité du quotidien, monsieur Larrivé, nous préférons une évaluation globale a posteriori à une politique du chiffre.

L’amendement est retiré.

Chapitre IV Contrôles et sanctions

Article 19 (art. L. 611-1-1, L. 611-3 et L. 621-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; art. 441-8 du code pénal) Mesures de contrôle et sanctions attachées à la police des étrangers

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 19 renforce les mesures de contrôle et les sanctions attachées à la violation des prescriptions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Il porte à 24 heures la durée de la retenue pour vérification d’identité ; il autorise les agents de police judiciaires à exécuter certaines tâches ; il permet l’inspection visuelle et la fouille des bagages de l’étranger sans son accord ; il facilite la prise des empreintes digitales et d’une photographie à fin d’identification et réprime le refus de déférer d’une sanction pénale. Le dispositif proposé élargit également la définition pénale de la fraude documentaire, dont la répression est étendue aux outre-mer.

Dernières modifications législatives intervenues :

La retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour a été créée par la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012.

Modifications apportées par la commission des Lois :

Trois amendements rédactionnels ont été adoptés par la Commission.

1. Le dispositif de retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour

a. L’état du droit

La loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012, relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d’aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées, a dépénalisé l’infraction de séjour irrégulier sur le territoire national. Adoptée par le législateur à la suite de décisions de la Cour de justice de l’Union européenne ([173]) et de la Cour de cassation ([174]), la loi excluait le placement en garde à vue d’un étranger à l’occasion d’une procédure diligentée du seul chef de séjour irrégulier.

Afin de permettre le respect des dispositions de police des étrangers, la même loi a créé, en contrepartie de la disparition de la garde à vue, la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour ([175]). Cette procédure prévoit qu’un étranger qui n’est pas en mesure de justifier de son droit de circuler ou de séjourner en France peut être retenu dans un local de police ou de gendarmerie par un officier de police judiciaire aux fins de vérification pendant une durée maximale de seize heures, dans le respect des exigences de la Constitution ([176]).

L’étude d’impact jointe au projet de loi dénombre 29 947 retenues en 2013, 43 765 en 2016 et 33 711 pour le seul premier semestre 2017. De plus, alors que 8,7 % des éloignements avaient échoué au premier semestre 2012 en raison d’une irrégularité dans la garde à vue, le taux d’échec à l’éloignement lié à l’irrégularité de la retenue pour vérification du droit de circulation ou de séjour n’était que de 1,2 % en 2017.

Le déroulement d’une retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour est le suivant :

– transport au local de police, la retenue commençant au moment de la présentation, ou de la non-présentation, des pièces et documents d’identité ;

– information du retenu sur ses droits et exercice de ceux-ci – interprétariat, conseil d’un avocat, examen par un médecin, alerte des autorités consulaires et de toute autre personne ;

– audition de la personne retenue ;

– investigation sur les déclarations de la personne retenue et consultation des différents fichiers à la disposition des autorités de police ;

– s’il y a lieu, prise d’empreintes des digitales aux fins d’identification ;

– instruction par les services préfectoraux en charge des décisions administratives ;

– notification de ces décisions à la personne retenue.

b. Les dispositions du projet de loi

L’étude d’impact jointe au projet de loi souligne l’insuffisance de la durée maximale de seize heures de la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour pour effectuer les diligences requises, notamment en cas d’interpellation en fin de journée ou en fin de semaine qui nécessite un contact avec l’administration préfectorale, dont les horaires de travail ne sont pas les mêmes que ceux des services de police. La vérification d’identité prévue à l’article 78-3 du code de procédure pénale, qui peut donner lieu à une rétention de quatre heures, s’impute, le cas échéant, sur la durée de la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour.

En conséquence, le c) du 1° du I de l’article 19 du projet de loi allonge à vingt-quatre heures la durée maximale de la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour.

2. La prise des empreintes digitales et d’une photographie pendant la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour

a. L’état du droit

Le législateur de 2012 a autorisé la prise des empreintes digitales et photographies des personnes retenues si celle-ci représente l’unique moyen d’établir la situation de la personne. L’article L. 611-1-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile la subordonne à l’information préalable du procureur de la République.

Cette rédaction s’inspire de l’article 78-3 du code de procédure pénale, relatif aux vérifications d’identité, autre procédure d’identification des personnes ne supposant aucune infraction pénale ([177]).

La considération en dernier recours de la prise d’empreintes digitales et de photographies a pour effet de repousser le moment où les forces de l’ordre vérifient effectivement le droit de la personne retenue à circuler et à séjourner en France. Cette rédaction a donc pour effet de prolonger des retenues qui pourraient pourtant être levées si le recours aux données biométriques était autorisé plus tôt ([178]).

Si elle n’est suivie à l’égard de l’étranger retenu d’aucune procédure d’enquête ou d’exécution adressée à l’autorité judiciaire et si elle n’a entraîné aucune décision administrative, la vérification du droit de circulation ou de séjour ne peut donner lieu à une mise en mémoire sur fichiers. Le procès-verbal relatant les opérations et toutes les pièces se rapportant à la vérification sont détruits dans un délai de six mois.

L’article L. 611-3 réprime d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende le refus de se soumettre à la prise d’empreintes digitales et de photographie par les étrangers en situation irrégulière en France, à ceux faisant l’objet d’une mesure de non-admission ou d’éloignement, ou encore aux bénéficiaires de l’aide au retour.

b. Les dispositions du projet de loi

Le e) du 1° du I de l’article 19 procède à une réécriture de l’article L. 611-1-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile précisant que les empreintes digitales et une photographie peuvent être collectées pendant la retenue pour les nécessités de la vérification du droit de circulation ou de séjour de l’étranger. Elles ne peuvent être conservées à l’issue de la retenue que s’il est apparu que l’étranger se trouve en situation irrégulière sur le territoire.

Outre les droits dont bénéficie l’étranger retenu, les garanties prévues à l’article L. 611-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile sont maintenues inchangées :

– contrôle par un officier de police judiciaire ou sous sa responsabilité ;

– qualité d’étranger de la personne contrôlée déduite de circonstances extérieures à sa personne ;

– vérification ponctuelle et non contrôle systématique des personnes présentes dans le lieu considéré.

Le Conseil d’État a approuvé cette disposition, estimant que « la collecte des photographies et empreintes des étrangers qui ne peuvent présenter lesdits documents [de voyage], à la seule fin d’établir leur droit de circuler et de séjourner par comparaison avec les données figurant dans des fichiers existants, ne constitue pas une collecte disproportionnée de ces données ([179]) ».

Le dispositif a également été soumis à la Commission nationale de l’informatique et des libertés ([180]). La CNIL a constaté « l’intérêt légitime que constitue la lutte contre le séjour irrégulier » tout en nourrissant des doutes sur « la proportionnalité de cette collecte de données biométriques ». Le Gouvernement a toutefois assuré qu’elle n’entraîne pas la création d’un nouveau traitement automatisé de données : les données susceptibles d’enregistrement sont conservées dans l’application existante de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France et aux titres de séjour et aux titres de voyage des étrangers (AGDREF) ([181]). L’article L. 611-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile permet déjà que les empreintes digitales ainsi qu’une photographie puissent être relevées, mémorisées et faire l’objet d’un traitement automatisé lorsque les personnes sollicitent la délivrance d’un titre de séjour, sont en situation irrégulière en France ou font l’objet d’une mesure d’éloignement.

Le relevé demeure soumis à l’information systématique du procureur de la République et la prise d’empreintes n’est qu’une faculté ouverte aux services de police sous le contrôle du juge judiciaire. Une prise irrégulière serait de nature à vicier la procédure et à conduire le juge des libertés et de la détention à annuler un placement en rétention.

En outre, le 2° du I de l’article 19 renforce la sanction du refus de se soumettre à la prise d’empreintes digitales et de photographie en ajoutant, à la peine d’amende délictuelle déjà prévue, une peine d’interdiction du territoire français (ITF) d’une durée ne pouvant excéder trois ans. Le Gouvernement a écarté la perspective d’une peine d’emprisonnement, qui aurait retardé d’autant la décision d’éloignement ([182]). Il a privilégié le recours à l’ITF qui comporte une dimension dissuasive contribuant ainsi aux objectifs de la directive, comme l’a reconnu la Cour de justice de l’Union européenne ([183]), et qui simplifie grandement un éventuel futur éloignement en le soustrayant au contrôle du juge administratif.

3. La compétence des agents de police judiciaire pour mener la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour

En application de l’article L. 611-1-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, la retenue aux fins de vérification du droit de circulation ou de séjour sur le territoire français est menée par un officier de police judiciaire ou, sous son contrôle, par un agent de police judiciaire.

Afin de simplifier la conduite de la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour, les a) et b) du 1° du I de l’article 19 autorisent l’officier de police judiciaire à déléguer certaines tâches à des agents de police judiciaire – consultation des fichiers, information de l’étranger à propos de ses droits et de la durée de la retenue. L’officier reste cependant responsable des opérations : lui seul ordonne la retenue, lui seul établit le procès-verbal des opérations, lui seul supervise l’audition de l’étranger retenu.

« Dès lors que cette mesure ne modifie pas les règles de consultation propres à chacun des fichiers et que la mesure dont il s’agit ne doit pas déboucher sur une procédure pénale, le Conseil d’État a estimé que la mesure pouvait être regardée comme ne soulevant pas de difficultés constitutionnelles ([184]). »

4. L’inspection visuelle des effets personnels et des bagages au cours de la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour

Dans le cadre de la retenue pour vérification du droit de séjour et de circulation prévu à l’article L. 611-1-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, rien n’est indiqué quant à l’inspection visuelle des effets personnels et des bagages du retenu. Ces investigations peuvent pourtant aider les services de police à caractériser le droit de séjour et de circulation ou, au contraire, son absence. Elles ont lieu, aujourd’hui, sans base légale.

Afin de pallier cette carence, les d) et f) du 1° du I de l’article 19 définissent les finalités de ces opérations et les placent sous le contrôle d’un officier de police judiciaire. Elles sont subordonnées à la présence de l’intéressé et à son accord ou, à défaut, à l’information du ministère public ([185]). Mention est portée au procès-verbal de la retenue soumis à l’émargement de l’intéressé et transmis au procureur de la République. Toute découverte d’infraction donne lieu à la rédaction d’un procès-verbal distinct.

En soulignant que « la fouille d’un individu pour prévenir une menace à l’ordre public ou à la sécurité des personnes est déjà possible en application des dispositions du code de procédure pénale », le Conseil d’État a estimé que « l’information du procureur de la République qu’impose le projet de loi si l’étranger refuse de donner son accord à la fouille de ses bagages, constitue une garantie suffisante pour satisfaire les exigences constitutionnelles, compte tenu de ce que la procédure de retenue fait elle-même l’objet d’une information du procureur dès son déclenchement, de ce qu’il est possible pour ce dernier de mettre fin à tout moment à la mesure et de ce que les motifs autorisés pour procéder à la fouille sont strictement circonscrits » ([186]).

5. La conséquence d’une décision de justice européenne

L’article L. 621-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile réprime d’une peine d’emprisonnement d’un an et d’une amende de 3 750 euros l’étranger non ressortissant d’un État membre de l’Union européenne qui entre en France en franchissant irrégulièrement une frontière intérieure de l’espace Schengen. Conformément à l’article 62-2 du code de procédure pénale, ce délit puni d’une peine d’emprisonnement est susceptible de justifier un placement en garde à vue.

Le 22 mars 2013, Mme Sélina Affum, de nationalité ghanéenne, a été interceptée au point d’entrée du tunnel sous la Manche, à bord d’un autobus en provenance de Belgique et à destination du Royaume-Uni. Ayant présenté un passeport belge comportant la photographie, elle a été placée en garde à vue pour entrée irrégulière sur le territoire français. Les autorités françaises ont ensuite demandé sa réadmission à la Belgique.

La Cour de justice de l’Union européenne a rappelé une jurisprudence constante selon laquelle la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite directive Retour, s’oppose à toute réglementation d’un État membre qui réprime le séjour irrégulier par l’emprisonnement d’un ressortissant d’un pays extérieur à l’UE, pour lequel la procédure de retour établie par cette directive n’a pas encore été menée à son terme ([187]). La Cour a ensuite constaté que l’entrée irrégulière constitue l’une des circonstances de fait qui peut conduire au séjour irrégulier : l’étranger doit être soumis à la procédure de retour prévue par la directive en vue de son éloignement ; aucune peine d’emprisonnement ne lui est applicable, car contraire à l’effet utile de la directive qui affirme la priorité des procédures de retour ([188]).

En conséquence, le 3° du I de l’article 19 abroge l’incrimination. Il n’est pas utile de laisser subsister le délit en le réprimant seulement d’une amende, tout son intérêt dans une perspective de police des étrangers résidant précisément dans la peine d’emprisonnement qui lui était attachée et qui permettait aux forces de l’ordre de décider un placement en garde à vue.

6. La sanction de la fraude documentaire

L’article 441-8 du code pénal, qui résulte de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, réprime de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende « le fait d’utiliser un document d’identité ou de voyage appartenant à un tiers, avec ou sans son consentement, aux fins d’entrer ou de se maintenir sur le territoire de l’espace Schengen ou d’obtenir indûment un titre, une qualité, un statut ou un avantage ». Le titulaire du document qui facilite la commission de l’infraction s’expose aux mêmes peines, qui sont aggravées lorsque l’infraction est commise de manière habituelle. L’étude d’impact jointe au projet de loi fait état du caractère excessivement restrictif de l’incrimination, qui ne couvre pas la totalité des cas de fraude documentaire au séjour.

Le II de l’article 19 étend les prescriptions de l’article 441-8 du code pénal à l’usage frauduleux des titres de séjour qui permettent, accompagnés d’un passeport étranger, d’entrer sur le territoire sans disposer d’un visa, de s’y maintenir et, dans la plupart des cas, d’y travailler. Par ailleurs, alors que l’infraction est aujourd’hui limitée à l’entrée et au maintien dans l’espace Schengen – donc au territoire métropolitain –, le projet de loi l’étend à l’ensemble du territoire national, soit également aux outre-mer.

*

La Commission examine l’amendement CL105 de Mme Marietta Karamanli.

M. Hervé Saulignac. Cet amendement vise, d’une part, à supprimer l’article qui aligne les conditions de la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour sur le régime de la garde à vue – car rien ne justifie la garde à vue en l’absence d’infraction – et, d’autre part, à maintenir l’abrogation des dispositions sanctionnant d’une peine d’emprisonnement l’entrée irrégulière sur le territoire métropolitain en provenance d’un autre État membre de l’Union européenne, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. J’émets un avis défavorable à la suppression des dispositions de l’article 19 car, tout au long de nos auditions, les forces de l’ordre ont présenté l’allongement de la durée de la retenue administrative comme une mesure opérationnelle essentielle. Quant au délit d’aide au séjour, le débat aura lieu à l’occasion de l’examen des amendements après l’article 19.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL504 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Clémentine Autain. Par cet amendement de repli, nous souhaitons préserver le droit à la sûreté et la liberté d’aller et de venir – qui, accessoirement, sont consacrés par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 – en mettant fin au régime dérogatoire du droit commun qu’est la retenue pour vérification du droit au séjour.

Vous entendez instaurer un régime « d’entre-deux », une sorte de version bis ou dégradée du régime de la garde à vue. Le Gouvernement reconnaît lui-même à la page 157 de son étude d’impact que « ce régime est calqué sur celui de la garde à vue alors que les deux mesures répondent à des finalités différentes et donc placent l’intéressé dans une situation juridique sans comparaison ». Cette retenue pour vérification du droit au séjour est le symbole de votre volonté de criminalisation des étrangers et de pénalisation du séjour irrégulier sur le territoire français.

Avant la loi de 2012, l’autorité administrative avait recours à la garde à vue pour vérifier le droit au séjour, ce qui a valu des condamnations en chaîne, non seulement par la Cour de Justice de l’Union européenne mais surtout par des arrêts de principe de la Cour de cassation qui a clairement établi le principe selon lequel un étranger ne peut être placé en garde à vue lorsqu’il n’est poursuivi que pour entrée ou séjour irrégulier. Le législateur a donc choisi de créer la retenue pour vérification alors même que la procédure d’audition libre, moins coercitive, correspondait parfaitement à l’objectif fixé. Vous préférez au contraire instaurer une procédure qui fait la preuve de son inefficacité, comme en atteste l’étude d’impact sans ambiguïté. Pourquoi cette incohérence ?

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Gardons-nous de susciter une quelconque confusion en employant des termes tels que « criminalisation ». C’est la moindre des choses que de laisser la vérification de l’identité des étrangers sans droit ni titre aux mains de la police. Pour ce faire, la retenue administrative est essentielle, et son aménagement par l’allongement de sa durée et l’attribution des moyens d’investigation à la police est parfaitement correct. Avis défavorable.

M. Sacha Houlié. Cette mesure a été analysée autrement que par l’étude d’impact : dans le rapport sur l’application de la loi du 7 mars 2016 de nos collègues Jean-Michel Clément et Guillaume Larrivé, M. Clément a précisément proposé d’allonger de seize à vingt-quatre heures la durée de la rétention administrative pour vérification du droit au séjour afin de faciliter le travail des forces de police et de gendarmerie. Suite à cette préconisation, c’est la durée de vingt-quatre heures qui figure dans le texte.

Mme Clémentine Autain. Permettez-moi de répondre sur l’emploi du terme « criminalisation » afin que chacun comprenne de quoi nous parlons. Il s’agit de personnes qui se trouveront en garde à vue.

M. Florent Boudié. Pas du tout !

M. Sacha Houlié. Il s’agit d’une retenue pour vérification du droit au séjour !

Mme Clémentine Autain. Soit : combien de temps ces personnes seront-elles retenues ? Ces procédures ressemblent aux procédures appliquées aux personnes accusées de crimes ou de délits ; voilà ce dont il est question !

M. Florent Boudié. Ce n’est donc qu’une ressemblance…

M. Guillaume Larrivé. Pour démontrer que mon opposition au texte est le fruit d’une réflexion technique, je précise que j’approuve entièrement l’article 19. Avant 2012, madame Autain, le séjour irrégulier était en effet un délit. Les forces de l’ordre avaient la possibilité de placer les étrangers en situation irrégulière en garde à vue sur le fondement de ce délit. La directive « Retour » de 2008, signée par la France, a contraint le législateur à évoluer et, en décembre 2012, alors que M. Valls était ministre de l’Intérieur, il a fait le choix d’adopter un système de retenue qui, en réalité, a en partie rendu la police aux frontières aveugle. Lorsque M. Clément et moi-même avons auditionné la direction centrale de la police aux frontières il y a quelques mois, il nous a été expliqué que du fait de la loi de 2012, la police aux frontières ne pouvait plus prendre les empreintes digitales des étrangers en situation irrégulière.

Dans ces conditions, l’article 19, que je voterai, ne rétablira certes pas le régime de garde à vue puisque la directive « Retour » de 2008 l’interdit, mais renforcera – c’est bien son objectif – le degré de contrainte du mécanisme de retenue en allongeant notamment sa durée, pour permettre à la police aux frontières de réprimer l’immigration irrégulière avec plus de fermeté.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL501 de M. Loïc Prud’homme.

Mme Danièle Obono. Cet amendement supprime les alinéas 3 et 4 qui consistent, selon la volonté du Gouvernement, à étendre à la quasi-totalité du personnel de sécurité le droit de procéder à une retenue pour vérification du droit au séjour. Loin d’être légère, cette procédure entraîne une privation de liberté et doit donc être strictement encadrée afin de protéger les droits des administrés.

Aujourd’hui, seuls les agents et les officiers de police judiciaire peuvent procéder à ces retenues pour vérification. La raison en est simple : leur grade leur confère un haut niveau de responsabilité et, par conséquent, des pouvoirs étendus. Malheureusement, le dispositif que vous proposez permet de prendre des mesures gravement attentatoires aux libertés de telle sorte que les policiers municipaux, les adjoints de sécurité, les fonctionnaires communaux et intercommunaux, les volontaires servant en qualité de militaires dans la gendarmerie ainsi que les militaires servant au titre de la réserve opérationnelle pourront procéder à ces retenues. Autrement dit, il s’agit de personnes qui n’ont pas été formées pour effectuer ces missions et qui n’ont ni demandé à les exercer ni signé pour cela.

Ainsi, non seulement les administrés de nationalité étrangère ont droit à une justice bis et à des droits procéduraux dégradés, mais leurs garanties procédurales sont elles aussi dégradées. Voilà pourquoi nous proposons de supprimer ce dispositif.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Des tâches simples comme la prise de photographie et d’empreintes, qui sont visées ici, peuvent être exécutées par d’autres que les seuls officiers de police judiciaire ; cela contribuera à améliorer l’organisation des tâches confiées aux services de police. Je rappelle toutefois que les officiers de police judiciaire conservent la supervision de la procédure et, in fine¸ sa responsabilité. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle passe à l’amendement CL502 de Mme Danièle Obono.

Mme Clémentine Autain. Vous entendez étendre considérablement la catégorie des personnes habilitées à prendre des mesures attentatoires aux droits et aux libertés, plutôt que de simplement recruter des officiers de police judiciaire. Concrètement, cela signifie que la maîtrise de la dépense publique prime sur les garanties procédurales inhérentes à l’état de droit, et que les administrés de nationalité étrangère ne méritent pas de véritables garanties procédurales, celles-ci étant trop coûteuses aux yeux du Gouvernement.

Par cet amendement, nous souhaitons limiter la casse et sauvegarder la dignité de cette Assemblée en proposant que le contrôle et la supervision de l’officier de police judiciaire soient réels et matériels, afin d’éviter les dérives autoritaires auxquelles cet article est susceptible de donner lieu. Il est indispensable que les officiers de police judiciaire soient aux côtés des agents qui effectuent les retenues sans en avoir la qualification, puisque eux seuls ont été formés à cet effet. Cela permettra d’éviter au maximum le phénomène du « contrôle depuis son bureau » où, par définition, l’officier de police judiciaire ne se trouve pas sur place et laisse les mains libres à des contractuels qui n’étaient pas policiers à peine six mois avant, ou à des militaires qui n’ont jamais signé pour cela, ou encore à des gardes champêtres qui ont sans doute mieux à faire que de faire appliquer le droit des étrangers.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je n’ai pas saisi s’il s’agissait ou non d’humour dans la rédaction de votre amendement. Avis défavorable, dès lors que l’officier de police judiciaire exerce la supervision et la responsabilité du dispositif.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement de conséquence CL306 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL503 de M. Éric Coquerel.

Mme Danièle Obono. Cet amendement vise à supprimer une mesure qui remet en cause au moins deux droits humains : le premier, le droit à la sûreté, est imprescriptible et inaliénable ; le second est la liberté d’aller et venir. En proposant d’allonger de seize à vingt-quatre heures la durée de la retenue pour vérification, vous proposez une mesure injustifiable et totalement inutile. Comment justifier de priver pendant plus de huit heures supplémentaires les personnes faisant l’objet d’une telle vérification ? A priori, rien, sinon la volonté du Gouvernement de donner encore plus de pouvoir de police à des contractuels et à des militaires. Il suffit pour s’en convaincre de lire l’étude d’impact de ce projet de loi : il n’y est fait nulle mention des droits et libertés des personnes, mais il y est en revanche précisé qu’il résulterait de cette mesure « un gain significatif dans l’organisation du travail au sein des services de police et des unités de gendarmerie ». Il nous semble que la priorité, plutôt que d’être celle-ci, devrait consister à garantir les droits. Voilà pourquoi nous proposons de supprimer cette prolongation.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je précise une nouvelle fois qu’il s’agit d’une vérification d’identité effectuée par des services de police qui, pour ce faire, ont aussi besoin de se tourner vers les services préfectoraux. J’imagine que vous êtes comme moi attachée au temps de travail des fonctionnaires des préfectures, qui ne travaillent pas vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Il ne s’agit que d’une mesure opérationnelle permettant aux services de police de travailler avec les préfectures. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL505 de Mme Muriel Ressiguier.

Mme Clémentine Autain. Ce nouvel amendement de repli vise à préserver les droits et les libertés fondamentales des personnes en supprimant le régime d’inspection des bagages et de fouilles de la personne faisant l’objet d’une retenue pour vérification du droit au séjour. En effet, vous proposez une nouvelle fois un régime bis et dégradé, moins protecteur que ce qui pourrait être mobilisé en l’état actuel du droit.

Le régime dérogatoire proposé est enclenché non plus sur réquisition d’un magistrat – le procureur de la République – mais sur décision d’un agent lambda « sous contrôle de l’officier de police judiciaire », qui n’aura plus qu’à « informer par tout moyen » le ministère public. Imaginons une situation concrète – vous y verrez sans doute encore de l’humour mais il n’en est rien, ou alors c’est un humour noir – dans laquelle s’appliquera ce dispositif : un militaire, un agent contractuel voire un garde champêtre pourra, de sa propre initiative, priver un être humain de sa liberté pendant vingt-quatre heures et fouiller dans ses affaires, tout cela « sous le contrôle » d’un officier de police judiciaire se trouvant à quarante-cinq kilomètres de la scène, et en informant le procureur de la République par un courriel – qui ne sera peut-être jamais lu – ou un SMS, un coup de fil voire une lettre qui lui parviendra deux jours plus tard.

Ce système nous semble glaçant. Si l’un de vos proches subissait une telle procédure, je ne crois pas que vous trouveriez l’affaire supportable. Dans ce cas, nous ne cesserons de répéter qu’il ne s’agit que d’un problème de moyens. Vous ne consacrez pas les moyens nécessaires car vous êtes dans une logique d’austérité budgétaire. Les droits humains sont massacrés sur l’autel de cette règle d’or.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. La vérification des effets personnels ne peut avoir lieu qu’après information du procureur, selon une procédure assez comparable à celle du code de procédure pénale que vous visez vous-même dans l’exposé sommaire de votre amendement. Cette mesure régularise une pratique aujourd’hui exercée sans encadrement législatif. Avis défavorable.

M. Guillaume Larrivé. L’expression « agent lambda » est particulièrement méprisante à l’endroit des militaires de la gendarmerie nationale et des fonctionnaires de la police nationale. Que signifie cette formule ? Il s’agit de militaires et de fonctionnaires qui exercent leur office au service de la République, par délégation du Gouvernement et sous le contrôle du Parlement. Ils ne méritent pas votre mépris.

Mme Clémentine Autain. N’ergotons pas sur tel ou tel terme : je parle d’agents qui n’ont pas le grade ou la fonction permettant de répondre aux situations en cause. Il ne s’agit aucunement de mépris. Au contraire, nous souhaitons que soient respectées les procédures et les fonctions des uns et des autres. La réduction des budgets nous oblige à tirer les procédures vers le bas ; cela affecte les étrangers mais, si d’autres catégories de population étaient concernées, nous constaterions sans doute une bronca, y compris dans cette salle. Vous nous accusez de mépriser l’agent lambda : pas du tout, nous le respectons. En revanche, ce texte incarne un pur mépris à l’égard des étrangers, qui ne sont pas considérés comme des êtres humains protégés par des droits et des libertés fondatrices de notre République.

La Commission rejette l’amendement.

Elle passe à l’amendement CL778 de Mme Valérie Boyer.

Mme Valérie Boyer. L’article 19 va dans la bonne direction mais, s’agissant des fouilles, il faudrait aller plus loin encore. Je rappelle que nous sommes en guerre contre l’islamisme radical et le terrorisme. 31 terroristes ont frappé la France depuis 2012. Je souhaite que nous allions plus loin.

Je découvre dans un article de la presse du matin que la police a procédé en cinq mois à neuf perquisitions et à trente-six mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance contre respectivement 4 469 et 754 au cours des deux années d’état d’urgence. C’est la raison pour laquelle, à la fin de l’état d’urgence, nos forces de l’ordre n’ont plus le droit de contraindre un individu à ouvrir le coffre de sa voiture ni à montrer le contenu de ses bagages en dehors d’un périmètre de protection préalablement défini. L’article 19 prévoit que « pour les seules nécessités de la vérification du droit de séjour et de circulation il peut être procédé, sous le contrôle de l’officier de police judiciaire et en présence de l’étranger, avec l’accord de ce dernier ou, à défaut, après avoir informé par tout moyen le procureur de la République, à l’inspection de ses bagages et effets personnels et à leur fouille ».

Une fois encore, nous allons alourdir le travail des forces de l’ordre, et ce uniquement pour vérifier le droit de séjour et de circulation d’une personne étrangère. Une fois encore, nous organisons notre propre impuissance et nous nous mettons des bâtons dans les roues en compliquant les procédures au lieu de les simplifier. C’est pourquoi, par mesure d’efficacité, je souhaite supprimer l’obligation de consentement prévue à l’article 19.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Votre proposition serait tout à fait attentatoire aux libertés fondamentales. Je vous rappelle que l’Assemblée a adopté une loi relative à la lutte contre le terrorisme ; ce n’est ici pas du tout l’objectif. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements de la rapporteure CL305, rédactionnel, et CL307, de coordination.

Elle examine ensuite l’amendement CL506 de M. Loïc Prud’homme.

Mme Danièle Obono. Le présent amendement, lui aussi de repli, vise à préserver les droits et libertés des personnes. Il s’agit de respecter le travail des agents et des fonctionnaires qui nous font part des injonctions contradictoires qu’ils reçoivent : on leur demande de faire plus et mieux alors que leurs tâches se multiplient et ne correspondent pas à leur formation. La prise de conscience de ne pouvoir faire correctement leur travail leur cause beaucoup de souffrances. Il n’est donc pas question de mépris mais c’est, au contraire, par respect pour les fonctions et les responsabilités des uns et des autres, que nous insistons sur la situation à la fois des agents et des personnes migrantes. Nous condamnons les procédures dérogatoires proposées par cet article et en particulier, ici, la prise d’empreintes.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je vous rappelle que l’article L. 611-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ordonne que « les personnes de nationalité étrangère doivent être en mesure de présenter les pièces ou documents sous le couvert desquels elles sont autorisées à circuler ou à séjourner en France ». Cette disposition permet de vérifier l’identité de l’étranger qui s’est soustrait à l’obligation de présenter ses papiers. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL207 de M. Éric Diard.

Mme Valérie Boyer. Les mesures d’inspection visées par le présent article étant effectuées sous le contrôle d’un officier de police judiciaire, il semble opportun de compléter le dispositif par une mesure de fouille corporelle afin de rendre les inspections plus efficaces.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je vous rappelle qu’il est ici question de droit des étrangers et non de lutte contre le terrorisme. Votre amendement me semblant totalement inutile, j’émets un avis défavorable.

M. Robin Reda. Je ne comprends pas le sens de ce rapprochement : à aucun moment, nous n’évoquons la lutte contre le terrorisme. Il me semble par ailleurs qu’au cours de l’examen des articles précédents, il a été à plusieurs reprises question de menaces à l’ordre public dans des amendements auxquels vous étiez favorable, madame la rapporteure. Or, on a pu le constater, les simples inspections visuelles n’ont pas empêché que soient commis des actes de violence. Cet amendement mérite donc d’être examiné.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Un étranger retenu pour vérification d’identité n’est pas retenu pour menace à l’ordre public, faute de quoi il serait en garde à vue – la différence n’est pas minime. Il n’y a aucune raison de procéder à une fouille corporelle.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL897 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Clémentine Autain. Cet amendement vise à en finir avec votre fameux régime dérogatoire du droit commun, celui de la retenue pour vérification du droit au séjour. Nous estimons que c’est un entre-deux dangereux. Encore une fois, cette procédure a été instaurée à la suite de condamnations de la France par des juridictions nationales et européennes. Ces condamnations sont réelles mais vous essayez de trouver un biais. Il nous semble, encore une fois, que rien ne justifie de priver de sa liberté une personne au motif qu’on veut contrôler son identité, qu’elle soit française ou non d’ailleurs. En renforçant cette procédure, notre crainte est que vous renforciez le contrôle au faciès. Nous avions proposé, à l’occasion d’une « niche parlementaire », des solutions pour y mettre fin ; or, j’y insiste, la généralisation du dispositif prévu à l’alinéa 10 nous préoccupe grandement.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Je ne vois pas bien le rapport avec le contrôle au faciès… Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL462 de M. Erwan Balanant.

Mme Isabelle Florennes. Le présent amendement vise à supprimer la peine d’emprisonnement d’un an dont sont passibles les étrangers qui refusent de se soumettre à un relevé d’empreintes digitales alors qu’ils sont en situation irrégulière en France.

Nous pensons cette peine d’emprisonnement inopportune, en particulier si l’on s’en tient aux annonces réalisées début mars par le Président de la République, dont l’objectif, dans la perspective de la réforme de la justice, consiste à ne recourir aux peines de prison qu’en dernier recours.

Je vais vous faire part d’une anecdote, monsieur le ministre d’État. Lors de ma visite de la maison d’arrêt de Nanterre, le premier détenu que j’ai rencontré se débattait : il refusait de sortir pour ne pas être soumis à une obligation de quitter le territoire français (OQTF) prononcée à son encontre. Aussi ces peines d’emprisonnement peuvent-elles se révéler contre-productives.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Votre amendement vise à supprimer la peine d’emprisonnement en cas de refus de donner ses empreintes biométriques pendant une retenue. Or cette peine de prison permet une comparution immédiate. C’est la raison d’être de ce dispositif même si, sur le fond, je vous rejoins totalement.

L’amendement est retiré.

Elle en vient à l’amendement CL507 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. L’existence d’un régime dérogatoire d’enregistrement des empreintes et de la photographie de la personne objet d’une retenue pour vérification du droit au séjour est très problématique. L’alinéa 10 permet « d’assortir les sanctions pénales prononcées en cas de refus de prise d’empreintes ou de photographie d’une interdiction du territoire français d’une durée n’excédant pas trois ans ». La question est de savoir quel en est le but. Pourquoi assortir un tel refus de trois ans d’emprisonnement pour les personnes de nationalité étrangère alors que cette durée ne peut excéder trois mois pour un citoyen français ? Pour le même acte, la peine encourue est multipliée par douze !

Nous ne comprenions déjà pas pourquoi un refus identique valait un an d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende pour les uns et trois mois d’emprisonnement et la même amende pour les autres. Porter la peine encourue de un à trois ans nous apparaît terriblement injuste et certainement inutile.

Enfin, je réponds à la rapporteure qui nous a dit ne pas voir de lien entre la retenue pour vérification du droit au séjour et le contrôle au faciès. Vous avez dû entendre parler de l’un de nos concitoyens qui a été placé en centre de rétention administrative pour défaut de présentation de papiers… Je pense que ce genre d’épisodes très « agréables » a peut-être un lien avec ce qu’on appelle le contrôle au faciès, que vous y croyiez ou pas ; et ce jeune homme de vingt-trois ans, en tout cas, s’en souviendra très longtemps.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Encore une fois, la peine de prison prévue est nécessaire pour passer en comparution immédiate, ce qui est essentiel quand un étranger refuse de donner ses empreintes, et n’est possible que si la peine de prison encourue est de six mois. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL195 de M. Éric Diard.

M. Robin Reda. Il semble opportun de ne pas enfermer l’autorité administrative dans une durée maximale de trois ans lorsqu’elle prononce une interdiction de territoire français pour les étrangers qui ne se sont pas soumis au contrôle. Le but, la décision de l’autorité administrative étant nécessairement motivée, est de ne pas alourdir les procédures.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. La peine d’interdiction de territoire français est une sanction pénale. Le principe de légalité des peines exige, par conséquent, que la peine maximale que puisse prononcer le juge soit fixée par la loi. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette l’amendement CL273 de M. Éric Ciotti.

Puis elle en vient à l’amendement CL508 de M. Éric Coquerel.

Mme Clémentine Autain. Le présent amendement concerne les travailleurs sans papiers. Si l’on suit votre logique, ce sont des personnes à réprimer et non des victimes du cynisme patronal – les patrons profitent du fait de pouvoir disposer de travailleurs à bas coût. Non, ce n’est pas votre problème puisque plutôt que de prévoir des pénalités pour les employeurs, vous traquez les travailleurs sans papiers.

Le fait d’utiliser un titre de séjour appartenant à un tiers afin d’entrer ou de rester sur le territoire français, pourrait désormais devenir passible de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende. Pensez-vous sérieusement que ces travailleurs sans papiers sont en mesure de s’acquitter d’une telle amende alors qu’en général ils sont venus de loin, sans le sou, travaillent parfois plus que trente-neuf heures par semaine pour un salaire qui n’atteint même pas le revenu de solidarité active (RSA) – parce que vous savez très bien qu’il y a des intermédiaires qui se « sucrent » au passage et des patrons qui exploitent ces salariés ? J’en ai rencontré au sein de l’entreprise GLS (General Logistics Systems), près de Roissy ; ils étaient plusieurs dizaines à travailler nuit et jour parce que, précisément, ils sont victimes d’un système qui les met dans la misère.

Comment pouvez-vous imaginer que des personnes que vous voulez reconduire à la frontière fassent l’objet d’une peine de cinq ans de prison et d’une amende de 75 000 euros ! Tout cela me paraît illusoire, disproportionné, délirant et sans doute conforme à votre logique puisque, selon vous, les sans-abri sont libres de dormir dehors… Or, concernant les exploiteurs et les exploités, nous voyons, nous, les choses dans le bon sens, celui de la réalité dont vous êtes loin.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Les alinéas visés ont pour but la lutte contre la fraude documentaire et la pratique du travail illégal. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

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La Commission examine l’amendement CL146 de M. Éric Ciotti.

M. Guillaume Larrivé. Le texte n’aborde pas la question soulevée par le présent amendement, celle des conditions d’accès par les ressortissants étrangers à un certain nombre de prestations sociales. Plusieurs de ces prestations sont conditionnées à une durée de séjour légale et stable tandis que d’autres ne font pas l’objet de cette condition de résidence. Nous proposons ici, avec M. Éric Ciotti et l’ensemble des députés du groupe Les Républicains, d’instaurer une condition de séjour légal de deux années pour l’accès, d’une part, aux prestations familiales et, d’autre part, à d’autres prestations sociales.

Mme Élise Fajgeles, rapporteure. Dès lors qu’un étranger se trouve en situation régulière sur le territoire et qu’il contribue de la même façon et suivant les mêmes règles qu’un ressortissant français, je ne vois aucune raison de différer de deux années ses droits à prestation. Avis défavorable.

Mme Valérie Boyer. Je ne partage pas l’avis de la rapporteure. Il est au contraire équitable de demander aux étrangers qui résident en France d’être financièrement autonomes. Je ne vois pas pourquoi des étrangers qui viennent d’arriver bénéficieraient des prestations sociales alors qu’ils n’ont pas cotisé. C’est discriminatoire vis-à-vis des personnes qui résident en France et qui, elles, cotisent. Il me semble par conséquent tout à fait normal qu’on puisse exiger à la fois l’autonomie financière et une durée minimale de présence régulière en France avant de pouvoir bénéficier de certains droits sociaux.

Ensuite, le fait que des étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français, ne pose aucun problème. Reste que, nous l’avons rappelé maintes fois, nous ne pouvons nous permettre de créer un appel d’air social, surtout dans la situation dans laquelle nous nous trouvons – je rappelle que l’endettement équivaut au produit intérieur brut (PIB) et que les quelque 33 % du budget de la nation consacrés aux prestations sociales doivent bénéficier aux personnes qui, préalablement, ont cotisé ou bien sont restées pendant un certain laps de temps sur le territoire français.

Mme Danièle Obono. Je tiens à rappeler ce que rapportent les étrangers et les étrangères à l’économie française et à la sécurité sociale. Un rapport parlementaire montre en effet que, s’il y a bien quelque chose qui peut sauver la sécurité sociale, c’est l’apport des travailleurs étrangers qui cotisent. L’immigration, de ce point de vue, rapporte à l’économie française plus qu’elle ne coûte. Il faut donc éviter de tomber dans le fantasme et la caricature.

M. Bruno Questel. Si j’ai bien compris le raisonnement de Mme Boyer, le seul vote de cet amendement suffirait à résorber la dette nationale !

Mme Valérie Boyer. Ce n’est pas du tout ce que j’ai dit.

M. Bruno Questel. Je propose que cet amendement soit plutôt discuté lors de l’examen du projet de loi de finances… Je suggère en attendant que nous en revenions au fond.

M. Guillaume Larrivé. Je pense que les capacités cognitives de M. Questel sont supérieures à ce qu’il a laissé entendre : il n’a naturellement pas compris ce qu’il dit avoir compris…