rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (n°659). — -

1. introduction
2. I. Un effort budgétaire et en matière d’effectifs rompant avec une longue période de réduction du format des armées
3. A. Un effort budgétaire significatif et cohérent
4. 1. L’évolution des crédits
5. a. Un effort exceptionnel au profit de la défense
6. b. Un effort soutenable
7. c. Un effort dans la durée
8. 2. La répartition par grands agrégats
9. a. L’évolution de l’agrégat Équipements
10. b. L’évolution de l’agrégat Fonctionnement
11. 3. Le mécanisme de financement des opérations
12. a. La « sincérisation » de la provision au titre des opérations
13. b. Une double clause de sauvegarde
14. B. L’enjeu DES RESSOURCES HUMAINES
15. 1. Des créations de postes dans les domaines prioritaires
16. 2. Les mesures spécifiques en faveur des personnels
17. a. Des leviers pour faciliter le recrutement
18. b. Des leviers pour dynamiser les parcours professionnels
19. c. Le chantier de la nouvelle politique de rémunération des militaires
20. d. Les mesures en faveur des réserves
21. II. Une programmation traçant des priorités claires en faveur de la réparation de nos armées
22. A. L’accent mis sur le renseignement et la cyberdéfense
23. 1. Le renseignement : un renforcement de la fonction « connaissance et anticipation » à maintenir dans la durée, notamment en matière de ressources humaines
24. 2. L’espace : un atout et un risque
25. 3. Le domaine cyber : enjeu transverse et matrice des conflits de demain
26. B. Un effort accru en faveur de la fonction prévention
27. 1. Les forces prépositionnées
28. a. Des forces réduites à leur minimum par la précédente LPM en dépit d’une utilité avérée
29. i. Des missions variées, dont nos dernières opérations en Afrique ont montré l’utilité opérationnelle
30. ii. Des moyens réduits au strict minimum par la précédente LPM
31. b. Des missions nouvelles et des moyens supplémentaires
32. i. Le rapport annexé annonce une extension des missions de nos forces prépositionnées
33. ii. La LPM prévoit des renforts d’effectifs significatifs
34. 2. Les coopérations européennes opérationnelles et en matière de prévention
35. C. Le maintien des grands programmes déjà engagés
36. 1. La poursuite des programmes intéressant la dissuasion
37. a. Le renouvellement des deux composantes de la dissuasion
38. i. La modernisation de la composante océanique
39. ii. La modernisation de la composante aéroportée
40. b. La modernisation l’environnement de la dissuasion
41. i. Des programmes spécifiques
42. ii. Un socle de capacités conventionnelles
43. 2. La poursuite des grands programmes conventionnels
44. a. Une rupture avec la tendance fâcheuse des précédentes LPM à consentir des étalements calendaires et des réductions de cibles
45. b. La poursuite des grands programmes
46. i. Un plan d’équipement qui répond aux besoins des armées
47. ii. Des décalages techniques très limités
48. c. Un plan d’équipement qui conforte la BITD française
49. i. Un investissement conséquent dans la BITD
50. ii. Une attention particulière à porter sur l’articulation calendaire des programmes, pour garantir le maintien des compétences
51. d. Un seul point majeur d’attention : les hélicoptères
52. i. L’âge avancé de certains hélicoptères légers
53. ii. Les autres programmes d’hélicoptères ne sont pas accélérés
54. D. Des accÉlÉrations de programmes visant à combler des ruptures capacitaires et augmenter l’ « Épaisseur organique » des forces
55. 1. Les programmes faisant l’objet d’une accélération des livraisons, d’une augmentation de cible, voire de ces deux mesures à la fois
56. a. En matière d’armement terrestre, une accélération et une hausse des cibles des programmes SCORPION
57. i. L’opération d’ensemble SCORPION vise à renouveler les blindés légers par un ensemble interconnecté de blindés modernes
58. ii. Les programmes SCORPION ont fait l’objet d’importants renoncements avec la LPM précédente
59. iii. La situation du segment médian des blindés faisait peser un risque de réduction capacitaire
60. iv. Le projet de LPM propose d’accélérer le calendrier des commandes et des livraisons et d’augmenter les cibles des programmes SCORPION
61. b. S’agissant des forces navales
62. i. Le programme FLOTLOG : une augmentation du format et une anticipation des livraisons particulièrement bienvenues
63. ii. La « trame patrouilleurs » : vers une résorption, attendue de longue date, des ruptures temporaires de capacités
64. iii. L’extension de la rénovation des Atlantique 2 : une réponse à une nécessité opérationnelle
65. c. En matière d’armement aéronautique
66. i. Le programme MRTT, un enjeu essentiel pour le renouvellement attendu de la flotte de ravitailleurs
67. ii. La LPM : une accélération des livraisons et un rehaussement de la cible
68. 2. Une politique d’investissement « à hauteur d’homme », dans les moyens « du quotidien » qui font l’« épaisseur organique » des armées
69. a. Un effort de réinvestissement en faveur des « petits » matériels
70. i. Des matériels régulièrement sacrifiés dans les arbitrages budgétaires des dernières années
71. ii. Un réinvestissement bienvenu dans les « petits » équipements
72. b. Un effort de reconstitution des stocks de munitions
73. c. Des objectifs ambitieux de préparation opérationnelle
74. i. Une préparation opérationnelle aujourd’hui inférieure de 10 % en moyenne aux objectifs
75. ii. Un effort programmé en faveur de l’activité des armées
76. d. Une priorité affichée en faveur de l’entretien des équipements
77. i. Une situation dégradée, notamment pour les matériels aéronavals
78. ii. Des causes financières, mais aussi organisationnelles
79. iii. Un plan de réforme du MCO
80. iv. Des crédits supplémentaires pour l’entretien programmé des matériels
81. III. Une programmation de modernisation, s’inscrivant dans la prÉparation de l’avenir
82. A. Une progression significative de l’effort de recherche et dÉveloppement de dÉfense
83. 1. L’évolution des crédits d’études amont
84. a. Un budget jusqu’à présent tout juste suffisant
85. b. Une réévaluation très attendue
86. c. L’orientation de ce budget
87. 2. Grandes orientations et autonomie nationale
88. a. Le lancement des études relatives futur porte-avions, successeur du Charles de Gaulle
89. 3. Un effort indispensable pour maîtriser les technologies nécessaires à nos futures capacités souveraines
90. a. Les grandes orientations de l’effort de R&D nécessaire pour que la France maintienne son rang technologique
91. i. Le soutien à l’innovation technologique
92. ii. Le soutien à l’innovation d’usage
93. b. La maîtrise des technologies clés pour la supériorité opérationnelle de nos grands systèmes d’armes « souverains » de l’après-2030
94. 4. Une plus grande « agilité » nécessaire face à l’évolution de plus en plus rapide des technologies
95. a. Des efforts en faveur des start-up et des PME
96. i. Des dispositifs déjà existants
97. ii. Vers des outils supplémentaires ?
98. b. Un chantier d’adaptation des procédures d’acquisition d’armement aux caractéristiques nouvelles de l’innovation technologique
99. i. Les procédures actuelles sont reconnues pour permettre une conduite robuste des opérations d’armement les plus complexes
100. ii. Tant les besoins des forces que les évolutions du marché des technologies intéressant la défense appellent une révision des procédures d’acquisition
101. B. des coopérations déterminantes pour l’avenir de la BITD européenne
102. 1. Le Fonds européen de défense
103. 2. Les programmes terrestres
104. a. Le projet de Main Ground Combat System, destiné à remplacer le char Leclerc
105. i. L’enjeu du remplacement du char Leclerc
106. ii. Un enjeu industriel : la consolidation de l’industrie d’armement terrestre à l’échelle européenne
107. iii. Un enjeu programmatique : l’articulation des calendriers d’équipement français et allemand
108. b. Le projet de Common Indirect Fire System, l’artillerie du futur
109. 3. Le programme « système de lutte anti-mines futur »
110. 4. Les missiles hors dissuasion
111. a. La modernisation programmée du missile de croisière SCALP EG
112. b. La mise en service du missile air-air longue portée Meteor et la montée en puissance de l’arsenal de missiles antichar MMP
113. i. La mise en service du missile air-air longue portée Meteor
114. ii. La montée en puissance de l’arsenal de missiles antichar MMP
115. c. Les premières livraisons de missiles sol-air et surface-air Aster 30 B1 NT, de missiles air-air MICA NG et de missile d’aérocombat MAST F
116. i. Les commandes et les livraisons de missiles Aster 30 B1 NT
117. ii. Les commandes et les livraisons de missiles air-air MICA NG
118. iii. Les commandes de missiles d’aérocombat MAST F
119. d. Le lancement de programmes destinés à succéder aux missiles antinavires Exocet, au missile de croisière SCALP EG et au missile sol-air Mistral
120. i. Le remplacement de la famille de missiles antinavires Exocet
121. ii. Le remplacement du missile de croisière SCALP EG
122. iii. Le remplacement du missile sol-air Mistral
123. 5. Les drones
124. i. Le drone de combat furtif franco-britannique
125. ii. Le drone MALE européen
126. 6. Les enjeux du SCAF
127. TRAVAUX DE LA COMMISSION
128. I. DISCUSSION Générale
129. II. EXAMEN DES ARTICLES
130. TITRE IER dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière
131. Article 1er Programmation
132. Chapitre Ier Objectifs de la politique de défense et programmation financière
133. Article 2 Approbation du rapport annexé et effort national de défense
134. Après l’article 2
135. Article 3 Moyens de la politique de défense
136. Article 4 Provision au titre des surcoûts OPEX et MISSINT
137. Article 5 Effectifs
138. Après l’article 5
139. Article 6 Actualisation
140. Après l’article 6
141. Article 6 bis (nouveau) Exclusion de la mission « Défense » du champ de l’article 17 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
142. Chapitre II Dispositions relatives au contrôle parlementaire de l'exécution de la loi de programmation
143. Article 6 ter (nouveau) Pouvoirs d’investigation sur pièces et sur place pour les membres des commissions parlementaires chargées de la défense
144. TITRE II Dispositions normatives intéressant la défense nationale
145. Chapitre Ier Dispositions relatives aux ressources humaines
146. Section 1 Statut et carrière
147. Article 7 (art. L. 4138-16, L. 4211-1 et L. 4221-6 du code de la défense ; art. L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Ouverture de la possibilité d’engagement à servir la réserve en congé pour convenances personnelles
148. 1. Le militaire est appelé à servir « en tout temps et en tout lieu »
149. 2. Des pertes de compétences du fait de nouvelles attentes en termes de conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle
150. 3. Le dispositif proposé
151. Article 8 (art. L. 4139-7, L. 4139-16, L. 4141-5 du code de la défense) Limite d’âge des officiers généraux du corps des officiers de l’air
152. 1. L’état du droit
153. 2. Les dispositions du projet de loi
154. Article 9 (art. L. 4139-16 du code de la défense) Limite d’âge des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA)
155. 1. La situation actuelle
156. 2. La prise en compte des évolutions intervenues dans la fonction publique hospitalière
157. 3. Le dispositif
158. Section 2 Mesures visant à promouvoir la réserve militaire
159. Article 10 (art. L. 4221-6 du code de la défense) Rehaussement du plafond légal de la durée annuelle d’activité dans la réserve opérationnelle
160. 1. L’état du droit
161. 2. Les dispositions du projet de loi
162. Après l’article 10
163. Article 11 (art. L. 4143-1, L. 4221-2, L. 4221-4, L. 4251-2, L. 4251-7 du code de la défense) Mesures destinées à promouvoir la réserve opérationnelle
164. 1. L’assouplissement des conditions d’avancement des réservistes de certains corps
165. Après l’article 11
166. Article 11 bis (nouveau) (art. L. 4261-1 du code de la défense) Présence de parlementaires au sein du conseil supérieur de la réserve militaire
167. Article 11 ter (nouveau) Présence de parlementaires au sein du conseil consultatif de la garde nationale
168. Section 3 Dispositions diverses dans le domaine des ressources humaines
169. Article 12 (art. L. 4139-5 du code de la défense) Extension du congé de reconversion prévu à l’article L. 4139-5 à tous les militaires blessés en service
170. 1. Le dispositif actuel
171. 2. un progrès souhaitable pour les militaires et pour les armées
172. 3. Un dispositif qui concerne tous les militaires blessés
173. Article 13 (art. L. 12 ter du code des pensions civiles et militaires) Majoration de pension pour les militaires élevant un enfant handicapé
174. 1. Un droit accordé aux militaires sans base légale
175. 2. Le dispositif proposé
176. Après l’article 13
177. Article 13 bis (nouveau) (art. L. 242-1 et L. 242-2 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, art. L. 4139-3 du code de la défense) Rénovation du dispositif des emplois réservés
178. Article 14 (art. 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; art. 20 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007) Extension aux personnels à statut ouvrier des règles applicables aux fonctionnaires en matière de cumul d’activités
179. 1. Un défaut de coordination lors de la réforme relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires
180. 2. Le dispositif proposé
181. Après l’article 14
182. Article 14 bis (nouveau) (art. L. 4123-8 du code de la défense) Interdiction de faire figurer une mention d'appartenance à une association nationale professionnelle de militaire dans le dossier administratif du militaire
183. Article 14 ter (nouveau) (art. L. 713-1, L. 713-1-2 [nouveau], L. 713-4, L. 713-9 et L. 713-10 du code de la sécurité sociale) Simplification administrative pour les assurés sociaux militaires et les membres de leur famille
184. Avant l’article 15
185. Section 4 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnances
186. Article 15 Habilitation du gouvernement à adopter par voie d’ordonnance diverses dispositions relatives aux ressources humaines
187. 1. Extension du congé du blessé
188. a. Le militaire blessé ou malade peut bénéficier de plusieurs types de congés de maladie dont les implications diffèrent
189. b. La définition des opérations ouvrant droit au congé du blessé ne couvre pas la réalité des opérations
190. 2. Simplification des dispositifs de reconversion dans la fonction publique
191. a. Une politique de reconversion indispensable
192. b. Deux procédures dérogatoires d’accès à la fonction publique
193. c. Des résultats insatisfaisants
194. d. Le dispositif proposé
195. i. Une seule procédure pour tous les militaires
196. ii. Des listes d’aptitude au lieu de dossiers complexes
197. iii. Une procédure plus rapide
198. iv. Moins de contrainte pour les employeurs
199. 3. Renouvellement des dispositifs d’incitation au départ des militaires
200. a. Des aides au départ à l’appui d’un modèle de gestion des ressources humaines en flux
201. b. Des leviers indispensables pour la gestion des ressources humaines
202. c. Le dispositif proposé
203. 4. Prorogation et adaptation du dispositif d’indemnité de départ volontaire des ouvriers de l’État
204. a. Un corps en pleine mutation
205. b. Un levier de gestion des ressources humaines
206. c. Le dispositif proposé
207. Après l’article 15
208. Avant l’article 16
209. Section 5 Expérimentations
210. (Intitulé nouveau)
211. Article 16 Expérimentations visant à permettre le recrutement sans concours de fonctionnaires du premier grade des corps de la catégorie B et la simplification du recrutement de contractuels
212. 1. Le concours est la modalité de recrutement de droit commun pour les emplois permanents de l’État
213. 2. Le ministère des Armées fait face à des difficultés de recrutement sérieuses
214. 3. Le dispositif proposé
215. a. Le recrutement de fonctionnaires de catégorie B sans concours
216. b. Des contrats de trois ans offerts sur des métiers en tension
217. 4. Les améliorations possibles
218. a. Élargir le périmètre géographique des deux expérimentations
219. b. Augmenter le nombre de postes de catégorie B ouverts par la voie dérogatoire
220. Section 6 Dispositions relatives au service militaire volontaire
221. Article 17 Dispositions relatives au service militaire volontaire
222. 1. L’état du droit
223. 2. Les dispositions du projet de loi
224. 3. La position de la commission
225. Après l’article 17
226. Chapitre II Dispositions relatives à l’élection de militaires aux scrutins locaux
227. Article 18 (art. L. 46, L. 231 et L. 237 du code électoral ; art. L. 2122-5-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales ; art. L. 4121-3 [nouveau] du code de la défense) Éligibilité des militaires en position d’activité au mandat de conseiller municipal
228. 1. Le droit en vigueur
229. a. Une incompatibilité générale et absolue entre les fonctions de militaire de carrière et les mandats politiques
230. b. Des régimes d’inéligibilité
231. 2. La décision du Conseil constitutionnel en date du 28 novembre 2014
232. a. Les principes constitutionnels en jeu
233. b. La conciliation de ces principes
234. c. L’entrée en vigueur de l’abrogation de la disposition inconstitutionnelle
235. 3. Le dispositif proposé
236. a. Principe d’incompatibilité entre les fonctions de militaire en position d’activité et certains mandats locaux et dérogations à ce principe
237. b. Inéligibilité des militaires en position d’activité aux conseils municipaux des communes de leur ressort
238. c. Incompatibilité des fonctions de militaire en position d’activité avec les fonctions de maire ou d’adjoint au maire
239. d. Adhésion du militaire élu conseiller municipal à un parti politique
240. e. Éligibilité des militaires aux garanties et aux droits consentis aux élus
241. 4. Le mandat de conseiller communautaire
242. Chapitre III Dispositions relatives à la cyber-défense
243. Avant l’article 19
244. Article 19 (art. L. 33-14 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques, L. 36-7 du code des postes et des communications électroniques, L. 2321-2-1 [nouveau], L. 2321-3, L. 2321-5 [nouveau] du code de la défense) Mise en œuvre de dispositifs de détection des cyber-attaques
245. 1. Les dispositions actuellement applicables pour la sécurité et la défense des systèmes d’information : un cadre juridique défini par la précédente loi de programmation militaire
246. a. Une attention particulière portée à la protection des opérateurs d’importance vitale
247. i. Le renforcement du dispositif étatique en matière de cyberdéfense
248. ii. Le renforcement des obligations des opérateurs d’importance vitale en matière de sécurité et de défense des systèmes d’information
249. iii. L’accès de l’ANSSI à certaines informations pour les besoins de la sécurité des systèmes d’information de l’État et des OIV
250. b. La nécessité d’adapter le dispositif national de détection des attaques cyber
251. 2. Les dispositions prévues par le projet de loi
252. a. La mise en œuvre de dispositifs de détection des attaques informatiques par les opérateurs de communications électroniques
253. b. Les réseaux étatiques et OIV, sous contrôle de l’ARCEP
254. c. Un contrôle spécifique, dont les modalités restent à préciser
255. 3. Principales modifications apportées par la commission
256. a. La détermination du régime de contrôle
257. b. L’augmentation de la durée maximale de conservation des données
258. c. L’instauration d’un mécanisme de sanction en cas de méconnaissance, par les opérateurs et fournisseurs de services de communications électroniques, de leurs obligations
259. Article 20 Habilitation à légiférer par ordonnances pour la mise en œuvre du contrôle confié à l’ARCEP par l’article 19
260. Article 21 (art. L. 4123-12 du code de la défense) Excuse pénale des cyber-combattants
261. 1. La mise en œuvre du régime d’irresponsabilité pénale pour les combattants en opération extérieure
262. 2. La nécessité d’offrir une protection identique aux cyber-combattants
263. Avant l’article 22
264. Chapitre III bis (nouveau) Qualification de certains appareils et dispositifs techniques
265. Article 22 (art. L. 2371-2 du code de la défense) Qualification des matériels visés au 1° de l’article 226-3 du code pénal
266. 1. Une possibilité actuellement ouverte pour une seule technique
267. 2. L’élargissement à l’ensemble des techniques et mesures potentiellement concernées afin de sécuriser juridiquement les campagnes de qualification de matériels
268. 3. Des conditions de mise en œuvre plus strictes et des garanties supplémentaires
269. Chapitre IV Dispositions relatives aux opérations, à la coopération et à l’entraînement des forces
270. Article 23 (art. L. 2381-1 du code de la défense) Prélèvements biologiques en opérations
271. 1. Le régime actuel encadrant les prélèvements biologiques réalisés par les militaires en opération extérieure
272. 2. La nécessité d’adapter le dispositif à la nouvelle physionomie des conflits
273. a. Les modifications proposées
274. b. Une réponse à une nécessité opérationnelle
275. Article 24 (art. 689-5, 689-6, 689-14 [nouveau] du code de procédure pénale) Extension du champ de la compétence quasi-universelle des juridictions françaises
276. 1. Rappels sur la notion de compétence quasi-universelle de juridiction
277. 2. L’adaptation du droit national suite à la révision de la convention de Rome pour la répression d’actes illicites contre la sécurité maritime et de son protocole relatif à la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental
278. 3. L’adaptation du droit national suite à la ratification du protocole complémentaire à la Convention de La Haye pour la répression de la capture illicite d’aéronefs et de la Convention de Pékin sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation civile internationale
279. 4. L’adaptation du droit national pour l’application de la convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé et de son deuxième protocole
280. Après l’article 24
281. Article 24 bis (nouveau) Exercice des missions de la gendarmerie à bord des navires battant pavillon français
282. Chapitre V Dispositions relatives au droit de l’armement
283. Article 25 (art. L. 2331-1, L. 2332-1, L. 2335-3, L. 2335-18, L. 2339-2 du code de la défense) Adaptation du droit de l’armement aux évolutions économiques du secteur et au droit de l’Union européenne
284. 1. L’extension de l’application du régime européen des transferts de produits liés à la défense aux flux d’armement à destination ou en provenance d’Islande ou de Norvège
285. 2. L’extension du périmètre des autorisations de fabrication et de commerce des armes et des matériels de guerre
286. 3. L’actualisation du régime de contrôle des transferts au sein de l’Union européenne de certains matériels sensibles soumis à une procédure spécifique.
287. Chapitre VI Dispositions immobilières et financières
288. Section 1 Dispositions relatives aux marchés de défense ou de sécurité
289. Article 26 (art. 6 et 47 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics) Adjudication de marchés de défense ou de sécurité par certains établissements publics de l’État et conditions pour soumissionner à ces marchés
290. 1. Adjudication de marchés de défense et de sécurité par certains établissements publics industriels et commerciaux de l’État
291. 2. Transposition des conditions pouvant justifier une dérogation à une interdiction de soumissionner
292. Après l’article 26
293. Section 2 : Dispositions domaniales intéressant la défense
294. Article 27 (art. 73 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) Prolongation des cessions d’immeubles non déclarés inutiles à l’État
295. 1. Une dérogation au régime normal de cession à titre onéreux des immeubles du domaine privé de l’État
296. 2. Un atout pour financer les rénovations d’infrastructures
297. 3. Le dispositif proposé
298. 4. Les améliorations proposées par le rapporteur
299. Article 28 (art. L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques) Réalisation par l’acquéreur d’immeubles de l’État de certaines opérations contre déduction du prix de vente
300. Chapitre VII Dispositions relatives au monde combattant
301. Article 29 (Loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération ») Évolution du Conseil national des communes « Compagnons de la Libération »
302. 1. L’état du droit
303. 2. Les dispositions du projet de loi
304. Article 30 (art.L. 113-6, L. 164-1, L. 612-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre) Mises en conformité constitutionnelle et organique de certaines dispositions du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre
305. 1. La mise en conformité constitutionnelle
306. a. L’état du droit
307. b. Les dispositions du projet de loi
308. 2. La mise en conformité organique
309. Chapitre VIII Mesures de simplification
310. Article 31 Application du SOFA OTAN pour les activités internationales se déroulant en France
311. 1. L’état du droit
312. 2. Les dispositions du projet de loi
313. 3. La position de la commission
314. Article 32 (art. L. 151-4, L. 154-4 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre) Réforme du contentieux des pensions militaires d’invalidité
315. 1. La réforme du contentieux des pensions militaires d’invalidité
316. a. Un système jugé peu satisfaisant
317. i. Une juridiction hybride
318. ii. Un fonctionnement parfois malaisé
319. iii. Un faible nombre de dossiers pour un traitement beaucoup trop lent
320. iv. Une jurisprudence difficilement accessible
321. b. Un nouveau dispositif en deux temps
322. c. L’instauration d’un recours administratif préalable
323. d. Le transfert des contentieux des tribunaux des pensions aux tribunaux administratifs
324. 2. Des points de vigilance
325. 3. L’harmonisation de dispositions en matière de recours contentieux formé par les militaires en activité
326. Article 33 (art. L. 2332-6 du code de la défense) Allégement des obligations déclaratives pesant sur les entreprises en matière de brevets concernant des matériels de guerre ou des biens à double usage
327. Article 34 Habilitation à simplifier, par ordonnances, les dérogations aux procédures d’information et de participation du public dont bénéficie la défense
328. 1. Les dérogations aux procédures d’information et de participation du public instituées en raison des impératifs de la défense nationale
329. a. Des dispositifs enchevêtrés au gré des législations
330. b. Un ensemble de règles dont la mise en œuvre comporte des lacunes juridiques et des lourdeurs administratives
331. 2. Le dispositif proposé
332. a. L’harmonisation des dispositifs
333. b. L’extension du dispositif à certaines enquêtes publiques requises pour l’établissement de servitudes
334. c. L’unification de la procédure de mise en œuvre des différents régimes de dérogation pour un seul et même projet
335. d. Délais
336. Article 35 (art. L. 121-2 du code des pensions militaires et des victimes de guerre) Présomption d’imputabilité au service en cas de blessures ou maladies survenues pendant le service
337. 1. La situation actuelle
338. 2. Le dispositif proposé
339. a. Le renversement de la charge de la preuve
340. i. Le service « habituel »
341. ii. Le service en opérations extérieures
342. b. L’imputabilité par preuve
343. c. Un champ d’application restreint
344. Chapitre IX Dispositions diverses et finales
345. Article 36 (ordonnances n° 2015-1534 du 26 novembre 2015 prise en application de l’article 30 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 et portant diverses dispositions concernant la défense, les anciens combattants et l’action de l’État en mer, n° 2015-1781 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et n° 2016-982 du 20 juillet 2016 prise en application de l’article 30 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense) Ratification d’ordonnances
346. 1. Le régime juridique des ordonnances
347. 2. L’ordonnance n° 2015-1534 du 26 novembre 2015
348. a. Sur le chapitre premier de l’ordonnance portant dispositions relatives aux matériels de guerre (articles 1 et 2)
349. c. Sur le chapitre trois de l’ordonnance portant dispositions relatives à l’action de l’état en mer (articles 5 et 6)
350. i. Dispositions relatives à la destruction de produits stupéfiants saisis en mer
351. ii. Dispositions relatives à l’immersion de déchets ou d’autres matières
352. 3. L’ordonnance n° 2015-1781 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre
353. 4. L’ordonnance n° 2016-982 du 20 juillet 2016
354. a. Sur le chapitre un de l’ordonnance portant dispositions relatives au contrôle a posteriori des exportations et des transferts en matière d’armement (articles 1 et 2)
355. Article 37 Abrogation de l’article 48 de la loi de programmation militaire 2014-2019
356. Article 38 Habilitation à établir, par ordonnances, des dérogations à certaines procédures d’information et de participation du public et aux procédures d’autorisation d’installations classées au bénéfice de la défense
357. 1. Justification générale des dérogations nouvelles
358. 2. Adaptations et dispenses en matière d’information et de participation du public pour des installations, ouvrages, travaux et activités du ministère des Armées,
359. 3. Dérogation, pour des raisons opérationnelles, aux procédures d’autorisation de certaines installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)
360. 4. Délais
361. Après l’article 38
362. Article 38 bis (nouveau) Articulation des codes de la défense et de l’environnement
363. Article 39 Mise en place d’un régime spécifique de contrôle de l’accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite des établissements relevant du ministère des Armées
364. 1. Le droit en vigueur
365. a. Un dispositif spécifique de prévention des risques d’incendie et de panique au sein des établissements recevant du public
366. b. Aucun dispositif dérogatoire n’est prévu pour contrôler l’accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite
367. 2. Des visites de contrôle empêchées
368. 3. Le dispositif proposé
369. Article 40 Autorisation donnée au Gouvernement de prendre par ordonnance des dispositions relevant du domaine de la loi en matière de police en mer
370. Article 41 Habilitation à modifier par ordonnances diverses dispositions relatives aux matériels de guerre, armes, munitions et leurs éléments, aux autorisations environnementales et aux outre-mer
371. 1. Harmonisation de la terminologie utilisée dans le code de la défense et dans celui de la sécurité intérieure concernant les matériels de guerre, les armes, les munitions et leurs éléments
372. a. Des imprécisions lexicales dans les dispositions législatives faisant référence aux différentes nomenclatures d’armes
373. i. Plusieurs classifications coexistent
374. ii. Des confusions peuvent naître de l’imprécision de ces classifications
375. b. Le but de l’habilitation demandée
376. 2. Articulation des codes de la défense et de l’environnement pour tenir compte de la récente réforme de l’autorisation environnementale
377. 3. Architecture des dispositions du code de la défense relatives aux territoires ultramarins
378. Article 42 Applicabilité outre-mer
379. Après l’article 42
380. annexe : Liste des personnes auditionnées par le rapporteur

introduction

La Revue stratégique remise au président de la République le 13 octobre 2017 dresse un bilan clinique de l’état du monde et des menaces qui pèsent sur notre pays. Le monde qu’elle dépeint est, selon les mots de M. Arnaud Danjean devant la commission de la Défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, « celui d’un système international durablement instable et incertain ». Incertain d’abord, en raison notamment de l’affaiblissement des garde-fous multilatéraux incarnés par le Conseil de sécurité des Nations unies, dont la légitimité est de plus en plus contestée tant par ses membres permanents – on pensera à la Chine, la Russie comme aux États-Unis – que par les nouvelles puissances émergentes. Instable ensuite, du fait de la simultanéité des crises, de la soudaineté de leur irruption et de la dispersion des menaces. Du terrorisme djihadiste qui se déploie depuis le Levant et le Sahel, et frappe indifféremment de l’Asie au Bataclan, à la résurgence des États puissances, les sources de déséquilibres sont multiples, diffuses et changeantes. La dégradation du contexte international et la remise en cause de l’ordre établi depuis la fin de la Guerre froide s’accompagnent d’un renforcement des stratégies de déni d’accès, maritimes, aériennes, terrestres, numériques et exo-atmosphériques, qui contraignent les capacités d’intervention des habituels garants de la sécurité internationale.

En somme, comme l’indiquait devant la commission le général François Lecointre, chef d’état-major des armées, lors de son audition du 4 octobre 2017, « les lignes qui, depuis 1989, dessinaient les contours du monde se sont brouillées sous l’effet combiné de trois facteurs principaux » : le retour du recours à la violence comme mode légitimé de régulation des conflits, la persistance de la mise à l’écart d’une large partie du monde de la croissance et de l’amélioration des modes de vie, le durcissement de la menace terroriste djihadiste.

La France se trouve au cœur de ces enjeux. Frappée dans sa chair par la vague d’attentats survenus sur le territoire national depuis 2015, notre pays a été directement attaqué. La proximité historique de la France avec le continent africain nous a conduits à intervenir pour combler les vulnérabilités de la bande sahélo-saharienne, en agissant directement pour lutter contre les groupes terroristes et, plus largement, les groupuscules qui menacent la stabilité des pays de la zone. Membre fondateur et pilier de l’Union européenne, notre pays ne peut détourner le regard face à la déstabilisation du flanc Est de l’Europe marquée, au-delà de l’annexion de la Crimée par la Russie, par la fragilisation des États voisins de l’Europe. Plus globalement, les pressions démographiques et migratoires, les dérèglements climatiques et les risques sanitaires comme les rivalités énergétiques qu’ils font naître constituent autant de lignes de fractures à même de créer de nouvelles tensions ou de les renforcer.

C’est dans ce contexte que la France se doit « de tenir son rang dans un ordre mondial profondément bousculé » selon les mots du président de la République dans son discours d’ouverture de la conférence des ambassadeurs de l’été dernier. La France tient déjà son rang et nul ne remet en cause la pertinence de l’engagement des forces françaises dans ce monde qui se fissure.

Il est néanmoins vrai que les hypothèses sur lesquelles a été bâtie la précédente loi de programmation militaire ont rapidement et durablement été dépassées. Que l’on y pense un instant : depuis la promulgation de la loi de programmation militaire 2014-2019 ([1]), le 18 décembre 2013, l’opération Serval débutée en janvier 2013 et centrée sur le Mali a mué en opération Barkhane, conduite à l’échelle du Sahel en son entier, tandis que l’opération Sangaris en Centrafrique a été lancée puis clôturée trois ans plus tard et que les forces françaises se sont déployées dans la zone irako-syrienne depuis les Émirats arabes unis, la Jordanie et le groupe aéronaval dans le cadre de l’opération Chammal, déclenchée en septembre 2014. Dans les deux années qui ont suivi la promulgation de la programmation militaire 2014-2019, le Parlement a par trois fois été amené à se prononcer sur la prolongation de l’engagement des troupes en opérations extérieures sur le fondement de l’article 35 de la Constitution. ([2])

À ces interventions sur des théâtres extérieurs s’est ajoutée une présence renforcée sur le territoire national, dans le cadre de l’opération Sentinelle déclenchée le 12 janvier 2015, au lendemain des attentats des 7, 8 et 9 janvier 2015, et confortée après ceux du 13 novembre 2015. Dans le même temps, la France a confirmé sa participation aux mesures de réassurance prises dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN).

Le niveau d’engagement inédit et imprévu des forces françaises s’est d’abord traduit par un dépassement des contrats opérationnels. Lors de son audition devant la commission de la Défense, le général Lecointre estimait ainsi « que ce dépassement est de 30 % depuis maintenant une dizaine d’années ». À titre d’exemple, les forces navales restent présentes sur par moins de cinq théâtres quand le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, fondement de la programmation actuelle, n’en avait envisagé qu’« un ou deux ». Concernant l’armée de l’air, près de 35 appareils sont engagés en moyenne, soit 25 % de plus que les prévisions issues du Livre blanc, tandis que le nombre d’heures de vol et de munitions délivrées est bien supérieur aux hypothèses retenues dans la LPM. En 2016, 50 % des rotations des unités de l’armée de terre dans les centres d’entraînement ont quant à elles été annulées du fait du suremploi lié à l’opération Sentinelle. Le dépassement des contrats opérationnels traduit un niveau inédit de nos engagements, qui s’étalent dans le temps et s’opèrent bien simultanément.

En conséquence, l’outil militaire s’est érodé plus fortement qu’il n’avait été envisagé. Cette usure n’est d’ailleurs pas le simple fait de l’intensité de nos interventions ; elle s’explique aussi par la perte de certains paris de la loi de programmation militaire précédente portant sur la prolongation de certains matériels. À ce titre, mentionnons par exemple, pour l’armée de l’air, les avions ravitailleurs et la flotte de transport tactique, pour la marine, la flotte logistique ou, pour l’armée de terre, les blindés médians. Au-delà, les déflations d’effectifs programmées étaient trop ambitieuses et brutales pour ne pas déstabiliser notre modèle d’armée.

Les travaux de la commission de la Défense sous la précédente législature et au cours des premiers mois de la XVe législature ont d’ailleurs mis en lumière certaines de ces fragilités.

En premier lieu, la « manœuvre ressources humaines », dont la loi de programmation militaire pour les années 2014-2019 prévoyait la poursuite, a affaibli les capacités opérationnelles de nos armées. Dès le mois de mai 2015, un rapport d’information de la commission de la Défense consacré à cette question ([3]) a pointé le caractère trop ambitieux de cette opération, relevant que même la révision des cibles de déflations décidée en cours de programmation était certes « nécessaire mais pas suffisante ». En parallèle, la commission s’est montrée vigilante s’agissant du quotidien du soldat, en suivant de manière constante la mise en œuvre des actions palliatives initiées face au « scandale Louvois », ainsi qu’en étudiant les modalités de prise en charge des blessés et, plus récemment, l’environnement social des militaires afin de penser l’accompagnement social de demain.

En deuxième lieu, la commission s’est attachée à étudier les conséquences du rythme des opérations extérieures sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels. Le rapport d’information présenté en décembre 2015 sur cette question ([4]) a souligné combien, pour les matériels, les « théâtres d’engagement s’avèrent beaucoup plus “abrasifs” que les théâtres précédents. Ceci tient, d’une part aux conditions climatiques, géographiques, géologiques et opérationnelles extrêmes auxquelles sont soumis les hommes et les matériels (surintensité) et, d’autre part, à l’utilisation des matériels au-delà de leur potentiel « normal », c’est-à-dire dans des conditions opérationnelles similaires à celles constatées en métropole (suractivité). » La décision de porter l’effort sur les opérations extérieures afin de garantir notre capacité d’intervention s’est faite au détriment des forces et des équipements non projetés, qui supportent l’érosion prématurée des matériels et leur immobilisation pour des raisons de maintenance, de plus en plus souvent et de plus en plus longtemps. Or, la disponibilité des matériels en métropole est la clef de la préparation opérationnelle et de l’entraînement, indispensables pour garantir notre capacité opérationnelle.

En troisième lieu, la commission s’est aussi penchée sur l’autonomie de notre base industrielle et technologique de défense (BITD), en étudiant par exemple l’état de la filière munitions. Dans leur rapport remis en décembre 2015 ([5]), les rapporteurs ont montré combien « l’approvisionnement en munitions reposait ainsi sur un fragile équilibre entre les besoins estimés des armées pour répondre à différents niveaux d’engagement, les capacités industrielles et les ressources financières ». Au terme de leurs travaux, ils avaient pointé quelques segments nécessitant la plus grande vigilance.

En quatrième lieu, enfin, la commission a étudié la cohérence de notre dispositif militaire, en s’intéressant notamment à l’évolution du dispositif français en Afrique. À ce sujet, le rapport d’information présenté à la commission en juillet 2014 ([6]) avait montré les limites des capacités d’interventions des forces françaises dans les crises africaines. Alors que la commission avait alerté quant aux risques de perdre l’avantage acquis en 2013 grâce à l’opération Serval, force est de constater que la situation politique actuelle au Mali n’est pas des plus rassurantes.

Certes, l’actualisation de la loi de programmation militaire par la loi du 28 juillet 2015 a permis de corriger certaines des erreurs d’appréciation, et surtout de tirer les conséquences des bouleversements du contexte sécuritaire survenus entre-temps. Indirectement, elle a en partie confirmé les constats des parlementaires. Ainsi, elle a permis de rehausser de 3,8 milliards d’euros les ressources mobilisées en direction de la défense sur la période 2015-2019 par rapport à la trajectoire initiale. La mise sur pied de l’opération Sentinelle, l’atténuation des déflations d’effectifs, l’accroissement financier en faveur de la régénération des matériels et l’accélération de certains programmes jugés critiques, notamment en matière de projection tactique, ont ainsi été permises. De plus, bien que n’ayant pas donné lieu à une traduction programmatique, le conseil de défense du 6 avril 2016 a confirmé ces nouvelles orientations, en entérinant les décisions du président de la République, M. François Hollande, prises au lendemain des attentats du 13 novembre 2015 : arrêt des déflations de personnels ; mobilisation de 3 000 postes au profit de la chaîne opérationnelle, du renseignement et de la cyberdéfense ; effort en faveur du fonctionnement et des infrastructures nécessaires à l’accompagnement de ces mesures relatives aux effectifs ; effort financier sur le plan capacitaire, avec une priorité donnée aux munitions, à la mobilité des unités déployées sur le territoire national ainsi qu’à la protection des emprises de la défense ; amélioration de la condition du personnel.

Il était néanmoins indispensable de consentir un effort plus soutenu. Dès son accession à la présidence de la République, M. Emmanuel Macron a confirmé son souhait de voir l’effort de la Nation en faveur de la Défense porté à 2 % du produit intérieur brut.

Conformément aux recommandations de la Revue stratégique et à la volonté du président de la République, le projet de loi de programmation militaire poursuit donc deux objectifs principaux. D’abord, réparer, car le temps de la reconstruction de nos armées est venu. Ensuite, préparer l’avenir de nos forces, en déployant une « Ambition 2030 » et en adaptant les contrats opérationnels à la hauteur de celle-ci. Pour ce faire, le projet de loi de programmation militaire est organisé autour de quatre axes prioritaires : les conditions de vie des militaires et d’exercice du métier ainsi que les effectifs ; la modernisation des capacités opérationnelles ; la garantie de notre autonomie stratégique et le renforcement des actions de coopération ; le soutien à l’innovation.

L’effort budgétaire de la Nation en matière de défense est inédit, et rompt avec des années de « bricolage » et de renoncements dans l’espoir de percevoir les « dividendes de la paix ». En 2025, la France consacrera bien 2 % de son produit intérieur brut à la Défense. Cela représente 198 milliards d’euros d’investissement pour la période 2019-2023, soit une hausse du budget annuel de 1,7 milliard d’euros par an jusqu’en 2022, avant un bond à trois milliards d’euros par an à compter de 2023.

De manière plus précise, 6 000 postes seront ouverts d’ici 2025, dont la moitié entre 2019 et 2023, afin de compenser certains effets des déflations passées et de surtout répondre aux nouveaux besoins. De plus, près de 400 millions d’euros seront investis chaque année pour les « petits » équipements qui font parfois cruellement défaut sur le terrain et dont l’absence affecte le moral de nos soldats. Enfin, dans la foulée de l’annonce du plan Familles, 530 millions d’euros seront consacrés au financement de l’amélioration des conditions de vie des militaires et de leurs familles. S’agissant des moyens, 112,5 milliards d’euros seront consacrés d’ici 2023 à des programmes d’équipements, dont plus du tiers seront conduits dans le cadre de partenariats européens. Enfin, pour préparer le renouveau des forces armées au-delà de 2030, les crédits consacrés aux études amont et à l’innovation seront fortement accrus.

L’examen du projet de loi de programmation militaire constitue, à intervalles réguliers, un moment fort de la vie de la Nation. Ce texte fixe les grandes orientations stratégiques de la France à court, moyen et long terme, et décline les grands programmes, en matière d’effectifs comme d’équipements, qui seront conduits au cours des prochaines années afin d’assurer la permanence de notre autonomie stratégique, notre indépendance et de garantir la capacité à protéger la France et les Français. Au-delà de ces grandes trajectoires définies pour l’essentiel par le rapport annexé, le projet de loi comprend une série de mesures touchant au statut des personnels, adaptant notre droit à des enjeux sans cesse mouvants comme le renseignement ou la cyberdéfense, ou modernisant les dispositions relatives au monde combattant.

Pour préparer ces débats, la commission de la Défense a conduit de très nombreuses auditions dont les comptes rendus sont tous accessibles sur le site internet de l’Assemblée nationale et dans le second tome du présent rapport. Au total, la commission a conduit en trois semaines 26 auditions ayant permis d’entendre les autorités politiques, les chefs d’état-major, les responsables des services du ministère des Armées et des représentants des personnels, ainsi que des acteurs industriels. Le rapporteur tient particulièrement à saluer la disponibilité de Mme Florence Parly, ministre des Armées, qui a ouvert et clos ce cycle intense. De son côté, il a également mené de très nombreux entretiens permettant d’approfondir certains points évoqués en commission. Par ailleurs, la commission a pu s’appuyer sur les conclusions d’une mission d’information portant sur l’exécution de la précédente loi de programmation militaire, confiée à MM. François André et Joaquim Pueyo, ainsi que sur les travaux des rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances pour 2018. Ces travaux de contrôle et d’évaluation étaient indispensables pour permettre au Parlement d’aborder sereinement et de manière éclairée l’examen de ce projet de loi.

La programmation militaire proposée pour 2019-2025 et l’Ambition opérationnelle pour 2030 sont à la hauteur des enjeux. La France continuera de disposer d’un modèle d’armée complet, cohérent et équilibré, à même de protéger sa population, de défendre ses intérêts et d’assumer ses responsabilités internationales. Elle met l’accent sur la réparation du présent et la construction de l’avenir, via la modernisation des moyens à disposition de nos forces. De plus, elle appelle au renforcement de la coopération européenne en vue de l’affermissement d’une certaine idée de l’Europe de la Défense.

Surtout, la programmation militaire proposée est construite « à hauteur d’homme ». En cela, elle traduit le souci constant de placer les femmes et les hommes de nos armées au cœur des priorités, eux dont « l’état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême ». Depuis le 1er janvier 2013, 37 militaires français ont ainsi perdu la vie en opérations extérieures. Aujourd’hui, le lien entre la Nation et son armée s’est retissé, et alors que l’opération Sentinelle a rendu plus visibles les militaires sur le territoire national, les Français sont attachés aux moyens alloués à leurs armées. Comment imaginer en effet que l’ombre des attentats qui ont frappé notre pays ne plane pas sur l’Hémicycle lorsque, dans quelques jours, nous aurons à nous prononcer sur ce projet de loi ? Pour la première fois depuis longtemps, le débat sur la programmation militaire dépasse donc le cercle des spécialistes, et c’est sous le regard vigilant de l’ensemble du pays que les parlementaires sont appelés à débattre et à se prononcer. Il est de notre responsabilité d’être à la hauteur de leurs attentes et, avant tout, d’être aussi dignes que le sont nos soldats qui chaque jour sont prêts à mourir pour défendre la patrie.

I. Un effort budgétaire et en matière d’effectifs rompant avec une longue période de réduction du format des armées

Le projet de LPM 2019-2025 présenté par le Gouvernement constitue une rupture majeure, après des années de réductions d’effectifs et de modernisation à marche forcée du ministère des Armées. Alors même que l’assainissement des finances publiques se poursuit, il représente un effort « exceptionnel », conformément à la décision du président de la République de donner la priorité aux domaines régaliens.

A. Un effort budgétaire significatif et cohérent

Il convient de rappeler que l’effort de défense a connu une érosion continue depuis dix ans, tant par rapport au PIB (de 2,30 % en 2007 à 1,79 % en 2016) que par rapport au niveau global de la dépense publique. Compte tenu de l’intensité des menaces auxquelles notre Nation doit faire face et l’engagement soutenu de nos forces armées, ce processus a été interrompu à compter de l’année 2015.

La France se distingue de ses alliés par son modèle d’armée complet, qui garantit son autonomie stratégique et sa capacité à intervenir sur le territoire national et sur des théâtres extérieurs. L’intense engagement opérationnel des forces armées justifie également une hausse de l’effort de défense pour pourvoir aux besoins de renouvellement des matériels, équiper les nouvelles recrues de la force opérationnelle terrestre, recruter dans certaines spécialités prioritaires comme le renseignement et le cyber, et améliorer la condition du personnel afin de garder les compétences nécessaires aux forces armées et préparer l’avenir. L’effort financier, pour considérable qu’il soit, ne pourra constituer l’unique réponse à tous ces enjeux : la réalisation de ces ambitions imposera aussi des démarches de modernisation, de rationalisation et de coopération avec nos alliés.

1. L’évolution des crédits

Le présent projet de loi constitue une rupture majeure à plusieurs titres :

– il est porteur d’un effort financier exceptionnel au profit de la défense afin d’atteindre un budget à hauteur de 2 % du PIB à horizon 2025 ;

– cet effort est soutenable : il n’est assis sur aucune hypothèse hasardeuse ou pari risqué et il est assorti de plusieurs mesures de bonne gestion ;

– il s’inscrit dans la durée : il assure un lien entre plusieurs « temps », le temps de la réparation, le temps de la remontée en puissance, et le temps de la construction de l’avenir.

a. Un effort exceptionnel au profit de la défense

Entre 2019 et 2023, 197,8 milliards d’euros seront consacrés à la mission « Défense », c’est-à-dire au budget des armées stricto sensu, hors budgets consacrés aux anciens combattants ou à la gendarmerie nationale. Au total, la LPM prévoit 294,8 milliards d’euros au profit de la défense entre 2019 et 2025.

Évolution du budget de la Défense* depuis 2009 et programmation 2019-2025

(en milliards d’euros courants de crédits de paiement)

(*) Mission « Défense », hors pensions. (**) Moyenne calculée sur les deux années restant pour atteindre 295 milliards d’euros en 2025.

Source : documentation budgétaire, projet de loi.

b. Un effort soutenable

Si la hausse du budget de la défense prévue par le projet de LPM représente un effort inédit, il n’en est pas moins soutenable.

● Une programmation assise sur des crédits budgétaires et non sur des recettes exceptionnelles

Conformément à une recommandation constante de la Cour des comptes, l’effort financier au profit de la défense repose exclusivement sur des crédits budgétaires. La LPM 2019-2025 rompt ainsi avec les deux précédentes, qui avaient conditionné une partie de la programmation sur des recettes exceptionnelles conséquentes. Leur non-réalisation, tant en termes de montant que de calendrier, avait ainsi remis en cause l’équilibre de la programmation 2009-2014, imposant, pour les programmes d’armement, des renégociations de cibles et des étalements de livraisons particulièrement coûteux.

Quant aux recettes issues de cessions de biens immobiliers ou de matériels, elles seront intégralement conservées par le ministère des Armées. ([7]) Plus particulièrement, les produits de cessions immobilières et les redevances d’occupation du domaine seront affectés prioritairement au financement des infrastructures de défense. ([8])

Aucun pari risqué ne met ainsi en danger la programmation 2019-2025, ce qui offre davantage de visibilité et de sécurité aux armées comme aux industries de défense.

● Une programmation cohérente avec la loi de programmation des finances publiques

En application de l’article 22 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 ([9]), le Gouvernement s’est assuré, dans le rapport annexé, de la cohérence entre la LPFP et le présent projet de loi de programmation militaire.

Pour mémoire, la LPFP fixe une trajectoire ambitieuse de baisse du niveau des prélèvements obligatoires (- 1 point de PIB), du niveau des dépenses publiques (- 3 points de PIB) et du niveau de la dette publique (- 5 points de PIB). Pour respecter ces objectifs, les dépenses pilotables de l’État, incluant les dépenses retracées par la mission « Défense », devront évoluer comme suit :

Norme de dépenses pilotables de l’État*

(en milliards d’euros courants)

(*) La norme de dépenses pilotables de l’État comprend les dépenses du budget général hors missions « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors la charge de la dette et hors les contributions au CAS « Pensions » les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale ; les budgets annexes hors contributions au CAS « Pensions » ; les dépenses des comptes d’affectation spéciale hors « Pensions », « Participations financières de l’État » et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers ; le compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».

Source : article 9 de la LPFP 2018-2022.

Plafonds deS crédits de paiement pour la mission « Défense »

(en milliards d’euros, à périmètre courant)

Source : article 15 de la LPFP 2018-2022.

Dans ce contexte, le rapport annexé souligne l’ampleur de l’effort financier consenti au profit des forces armées et confirme bien que l’évolution des effectifs prévue par le projet de loi de programmation militaire est conforme aux plafonds d’emplois ministériels induits par les dispositions de la LPFP.

En revanche, il prévoit une dérogation (alinéa 483) à l’article 17 de la LPFP qui plafonne le niveau des restes-à-payer de l’État.

À cet égard, le rapporteur rappelle que les grands programmes d’équipement s’étalent sur plusieurs dizaines d’années. C’est pour cette raison que la distinction que fait le droit budgétaire entre les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) est particulièrement pertinente dans le domaine de la défense. Les restes-à-payer sont constitués par la différence cumulée entre les AE et les CP.

Les restes-à-payer de la mission « Défense » atteignent aujourd’hui plus de 52 milliards d’euros, soit près de la moitié des restes à payer pour l’ensemble du budget de l’État (110 à 120 milliards d’euros environ).

Un mécanisme de plafonnement trop rigide pourrait freiner le lancement d’investissements particulièrement nécessaires pour la défense nationale, comme par exemple la modernisation de la dissuasion nucléaire, et empêcher la réalisation d’économies d’échelle dans le cadre de commandes multiples. Surtout, un plafonnement des restes-à-payer pourrait inciter à recourir à des stratégies de contournement préjudiciables aux principes budgétaires d’unité, d’universalité et donc de sincérité.

● Un nouvel objectif de maîtrise du report de charges

Ce projet de LPM, plus crédible que les précédents, s’accompagne en outre d’objectifs de bonne gestion.

Le report de charges du ministère des Armées a connu une croissance soutenue depuis 2010, jusqu’à atteindre 2,9 milliards d’euros fin 2017 après un maximum de 3,5 milliards d’euros en 2014.

Évolution du report de charges depuis 2010

(en millions euros)

NB : Les avances dues sont intégrées au montant des dépenses obligatoires (DO) à partir de 2012.

Source : MM. François André et Joaquim Pueyo, Rapport d’information sur l’exécution de la loi de programmation militaire 2014-2019, Assemblée nationale, XVe législature, n° 718, 22 février 2018.

Cette hausse est le symptôme du « gel » budgétaire exercé massivement ces dernières années, en réponse au décrochage entre les ambitions de la LPM et les moyens budgétaires effectivement alloués à la mission « Défense ».

Le Gouvernement s’est engagé à une gestion infra-annuelle moins heurtée, grâce à la « sincérisation » du budget des opérations extérieures (OPEX) et a abaissé le taux de mise en réserve initiale (le « gel ») de 8 % à 3 % dès le projet de loi de finances pour 2018.

Le rapport annexé définit une trajectoire très ambitieuse de réduction du report de charges jusqu’à son niveau considéré comme « structurel et incompressible ». Rapporté au budget de la défense hors masse salariale, le report de charges s’établissait fin 2017 à 22 %. Le Gouvernement s’engage dans le rapport annexé à réduire cette part à 10 % en 2025, avec un point de passage à 12 % en 2023.

Évolution du report de charges entre 2019 et 2025

(*) Pour rappel.

Source : rapport annexé, alinéa 481.

c. Un effort dans la durée

Le projet de LPM 2019-2025 concilie différents horizons programmatiques :

– 2030, horizon du programme d’équipements et d’adaptation du modèle d’armée aux enjeux identifiés par la Revue stratégique d’octobre 2017 ;

– 2025, horizon du rehaussement de l’effort national de défense à 2 % du PIB, conformément aux besoins identifiés collectivement par les membres de l’Organisation du traité de l’Atlantique-Nord (OTAN) ;

– 2023, horizon de la programmation détaillée de crédits budgétaires, qui correspond à la dernière année pour laquelle le Gouvernement actuel aura la responsabilité de préparer un projet de loi de finances avant l’avènement de nouvelles élections nationales.

C’est pourquoi la hausse sera progressive : 1,7 milliard d’euros par an jusqu’en 2022, puis trois milliards d’euros par an à compter de 2023.

La programmation est assortie d’une clause « de revoyure » qui rythmera l’exécution en instaurant des rendez-vous réguliers avec la représentation nationale. Une actualisation au moins aura lieu en 2021 pour affermir et sécuriser la trajectoire financière jusqu’en 2025. Une autre aura vraisemblablement lieu en 2023, pour tenir compte du résultat des élections nationales et de la loi de programmation des finances publiques qui fera suite à la LPFP 2018-2022.

2. La répartition par grands agrégats

Au travers de ce projet de LPM, le Gouvernement se fixe quatre grandes priorités politiques citées par ordre d’importance :

– l’amélioration du quotidien, pour les femmes et les hommes qui servent la défense de notre pays, en renforçant les moyens consacrés à l’infrastructure, aux « petits » équipements de cohérence, à la préparation opérationnelle, à la formation, ainsi qu’à la prise en compte des besoins des familles ;

– la « réparation du présent », s’agissant des matériels et de leur entretien ;

– la préservation d’un modèle d’armée complet, au service de cinq grandes fonctions stratégiques dont l’importance est réaffirmée et garant de notre autonomie stratégique, qui nous permettra de jouer un rôle moteur dans l’Europe de la défense ;

– la « préparation de l’avenir », avec l’innovation.

a. L’évolution de l’agrégat Équipements

Les équipements feront l’objet d’un effort particulier pendant toute la durée de la LPM, décrit dans le tableau ci-dessous.

Évolution des crédits consacrés aux équipements entre 2018* et 2025

(en milliards d’euros)

(*) LFI 2018, pour mémoire.

Source : rapport annexé au projet de loi.

Le rapport annexé précise en outre les crédits prévus et les besoins exprimés pour les principaux postes de dépenses au sein de cet agrégat.

Éléments de programmation budgétaire relatifs aux équipements

d’après le rapport annexé

(en milliards d’euros courants)

Source : rapport annexé au projet de loi.

Le soutien à l’innovation (études amont) sera porté à un milliard d’euros par an à partir de 2022, contre 730 millions d’euros par an en moyenne dans l’actuelle LPM.

b. L’évolution de l’agrégat Fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement et d’activité représenteront en moyenne 3,8 milliards d’euros par an, soit 19 milliards d’euros sur la période 2019-2023. Le rapport annexé ainsi que les réponses apportées par le ministère des Armées précisent que :

– la mise en œuvre du plan Famille représentera près de 530 millions d’euros de crédits de paiement sur la période 2019-2023 ;

– 1,3 milliard d’euros devrait être consacré à l’amélioration des conditions de vie et trois milliards d’euros à l’entretien des immeubles et à la maintenance.

– 480 millions d’euros sont prévus jusqu’en 2022 pour accompagner la mise en place de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM).

La remise aux normes des infrastructures de vie est bien citée parmi les objectifs prioritaires. En particulier, un plan de rénovation des lycées militaires sera mis en place dès le début de la LPM, afin de remettre les bâtiments à neuf et d’augmenter les capacités d’accueil.

3. Le mécanisme de financement des opérations

Conformément aux engagements du président de la République, les surcoûts opérationnels feront l’objet d’une provision plus sincère en loi de finances, afin de préserver le ministère de corrections brutales en cours de gestion.

a. La « sincérisation » de la provision au titre des opérations

Les engagements opérationnels de la France, à l’étranger ou sur le territoire national, suscitent chaque année des surcoûts. Ces surcoûts font l’objet d’une provision en loi de finances initiale (LFI). Le financement du reliquat, qui a pris des proportions importantes depuis 2013, est devenu un fort enjeu de gestion et une des principales causes de déstabilisation de la programmation militaire identifiées par nos collègues François André et Joaquim Pueyo dans leur rapport sur l’exécution de la LPM 2014-2019. ([10])

C’est pourquoi la ministre des Armées s’est engagée à procéder à la « sincérisation » du budget prévisionnel des opérations, comme le demande avec insistance la Cour des comptes depuis 2014. En conséquence, la provision au titre des surcoûts opérationnels augmentera progressivement, conformément à la trajectoire illustrée par le graphique suivant. À partir de 2020, 1,1 milliard d’euros seront provisionnés au titre des OPEX et 100 millions d’euros de crédits de masse salariale seront provisionnés au titre des missions intérieures (MISSINT).

Cette « sincérisation » progressive permettra de ne pas consommer une proportion trop significative de la hausse du budget de la défense et ainsi de préserver des marges de manœuvre pour répondre aux autres besoins urgents.

Évolution de la provision annuelle au titre des surcoûts opérationnels* depuis 2009 et coût final constaté

(en millions d’euros courants)

(*) Surcoûts OPEX et MISSINT, hors titre 5, hors titre 2 pour les missions intérieures, et nets des remboursements des organisations internationales.

Source : documentation budgétaire, projet de loi.

b. Une double clause de sauvegarde

Si l’augmentation de la provision votée en LFI garantira davantage de visibilité et moins de mouvements de crédits en gestion, le financement du reliquat restera tout de même un enjeu. Afin de préserver les crédits d’équipements, l’article 4 du présent projet de loi prévoit une double clause de sauvegarde.

● Présentation des surcoûts OPEX et MISSINT dans la nomenclature budgétaire

Depuis la réforme de l’architecture budgétaire de la mission « Défense » en 2015, tous les crédits de personnel (titre 2) sont retracés sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense », sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration (SGA). Ce regroupement du titre 2 avait vocation à améliorer le pilotage global de la masse salariale en vue d’en assurer une meilleure maîtrise. Il en résulte un relatif éparpillement des crédits provisionnés au titre des surcoûts OPEX et MISSINT, entre le programme 178 et le programme 212, comme le montre le tableau ci-après.

La répartition des surcoûts opérationnels depuis 2014 dans la nomenclature budgétaire et comparaison entre prévision et exécution

(en millions d’euros)

n.c. : non connu. T2 = titre 2 = dépenses de personnel. HT2 = hors titre 2.

Sources : documentation budgétaire, article 4 du projet de loi.

La provision au titre des surcoûts opérationnels prévue à l’article 4 du projet de loi s’entend hors des crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures. Le rapport annexé précise que ceux-ci font l’objet d’une autre provision annuelle à hauteur de 100 millions d’euros.

● La double clause de sauvegarde

La provision au titre des surcoûts opérationnels prévue à l’article 4 du projet de loi est assortie d’une double clause de sauvegarde favorable au ministère des Armées :

– les surcoûts nets entendus hors investissements, hors crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures, et une fois perçus les remboursements dus par les organisations internationales font l’objet d’un financement interministériel ;

– l’excédent éventuel constaté en fin d’année est conservé par le ministère.

Il s’agit de garantir que les surcoûts constatés au-delà des provisions fixées en LFI seront bel et bien couverts en interministériel et – c’est là la nouveauté par rapport à la LPM 2014-2019 – que le ministère des Armées pourra conserver l’excédent éventuel constaté sur le périmètre de la provision OPEX-MISSINT si l’engagement opérationnel des forces armées diminue. Dans cette hypothèse, en effet, les armées auraient encore à assumer des charges fixes au titre de l’entretien programmé des matériels ou de l’entraînement.

La clause est donc pensée pour éviter un éventuel effet de ciseaux, dû à l’inertie de certaines dépenses. Les trois illustrations ci-dessous permettent de saisir les enjeux et les conséquences de cette double clause, étant entendu que le principe de fongibilité asymétrique (qui permet de diminuer les crédits affectés aux dépenses de personnel pour les attribuer à un autre type de dépense, mais pas d’effectuer l’opération inverse) sera appliqué.

Financement des surcoûts opérationnels dans trois cas de figure en application de l’article 4 du présent projet de loi

Exemple n° 1

(en millions d’euros)

Exemple n° 2

Exemple n° 3

B. L’enjeu DES RESSOURCES HUMAINES

Le projet de loi de programmation militaire 2019-2025 confirme la remontée en puissance des effectifs après l’interruption du processus de déflation intervenue en 2015. Il rompt ainsi avec des années de réductions du format des armées. Ces créations de postes répondent toutefois à des besoins ciblés et prioritaires.

1. Des créations de postes dans les domaines prioritaires

Afin de répondre à l’ambition opérationnelle et aux priorités de renforcement des services de renseignement et du domaine de la cyberdéfense, une trajectoire de 6 000 emplois supplémentaires est prévue sur la période 2019-2025 à raison de :

– 1 500 créations d’emplois entre 2019 et 2022, conformément à la trajectoire de la LPFP 2018-2022 ;

– 4 500 créations d’emplois entre 2023 et 2025, à raison de 1 500 équivalents temps plein emploi (ETPE) supplémentaires par an.

Solde net ANNUEL des effectifs du ministère des Armées depuis 2009

Programmés jusqu’en 2025, prévus en LFI jusqu’en 2018 et exécutés jusqu’en 2017

(en ETPE et ETPT)

Source : documentation budgétaire, projet de loi.

NB : Programmations exprimées en équivalent temps plein emploi (ETPE) et exécution en équivalent temps plein travaillé (ETPT)

Évolution des effectifs du ministère des Armées depuis 2009 et programmation 2019-2025

(en ETPE et ETPT)

Source : documentation budgétaire, projet de loi.

NB : Programmations exprimées en équivalent temps plein emploi (ETPE) et exécution en équivalent temps plein travaillé (ETPT)

Le tableau ci-dessous donne le détail précis des créations de postes supplémentaires prévues par employeur. Il convient de rappeler que ces soldes positifs recouvrent en fait des flux importants de départs et de recrutement.

Les 3 951 emplois créés au sein de l’état-major des armées pendant toute la durée de la LPM correspondent à la fois à des recrutements dans les unités opérationnelles (y compris cyber et renseignement et sécurité protection), dans le soutien interarmées (en particulier, le service de santé des armées) et dans le soutien aux exportations.

La priorité donnée au renseignement et au cyber se lit aussi dans les recrutements programmés dans les services de renseignement (DGSE, DRSD, DGRIS).

Les 400 postes supplémentaires créés au titre du soutien aux exportations (SOUTEX) se répartissent entre la direction générale de l’armement et les armées (CEMA).

Créations de postes prévues entre 2019-2025 par employeur

(ETPE)

(*) La montée en puissance de l’unité d’information des passagers (UIP), entité interministérielle récemment créée, s’effectue au détriment de 12 ETP prélevés par transfert budgétaire sur le plafond d’emploi ministériel des armées. Données en ETPE, périmètre PMEA, hors apprentis, hors volontaires SMV, hors SIAé.

Source : réponses du ministère des Armées au questionnaire du rapporteur.

Au total, la répartition par priorités est la suivante :

– renseignement (1 500 postes supplémentaires entre 2019 et 2025) ;

– cyberdéfense et action dans l’espace numérique (1 500 postes supplémentaires sur la même période) ;

– sécurité-protection (750 postes supplémentaires) ;

– soutien aux exportations (400 postes supplémentaires).

2. Les mesures spécifiques en faveur des personnels

Après des années de réductions d’effectifs, les ressources humaines du ministère des Armées devront faire face au double défi de la remontée en puissance ciblée des effectifs et de la fidélisation des personnels dont les compétences sont indispensables à nos forces armées.

Ainsi, les enjeux d’attractivité et de fidélisation sont abondamment détaillés dans le rapport annexé. À la politique d’action sociale, aux mesures d’amélioration de la condition du personnel, aux conditions du dialogue social, s’ajoutent plusieurs développements sur des mesures nouvelles destinées à satisfaire les nombreux enjeux de gestion des ressources humaines qui caractérisent la prochaine LPM.

a. Des leviers pour faciliter le recrutement

L’impératif de jeunesse des forces armées impose des flux de recrutement importants qui justifient des leviers spécifiques. Est notamment à l’étude la poursuite de l’exclusion des aspirants, élèves officiers et élèves sous-officiers du processus de contingentement destiné à maîtriser le pyramidage des effectifs par grade.

Pour faire face à des vacances de postes prolongées, l’article 16 du présent projet de loi prévoit en outre l’expérimentation de modes de recrutement innovants dans la fonction publique, dans des spécialités en tension et des régions où il est particulièrement difficile de recruter.

Le recrutement de certaines compétences et la fidélisation des personnels concernés imposent des mesures spécifiques. Un effort de valorisation concernera ainsi le corps des ingénieurs de l’armement, les praticiens du service de santé des armées, ainsi que les corps militaires et leur haut encadrement. Une politique de rémunération adaptée permettra aussi de conserver des compétences critiques (atomiciens, mécaniciens aéronautiques, praticiens de santé) ou émergentes (cyber, automates, intelligence artificielle) par ailleurs très recherchées sur le marché de l’emploi privé.

La complémentarité entre civils et militaires est rappelée. Un plan de requalification d’agents de catégorie C vers la catégorie B est mentionné ainsi qu’une élévation du niveau du concours externe de recrutement des ingénieurs des études et fabrication. La réforme du statut des ouvriers de l’État s’accompagnera d’une reprise des recrutements dans des spécialités rares.

Le complément indemnitaire annuel (CIA) des fonctionnaires sera revalorisé. Le rapport annexé souligne particulièrement que les mesures indiciaires ou indemnitaires affectant le niveau général de la rémunération des fonctionnaires civils seront adaptées à la fonction militaire dans un souci d’équité. Il est souhaitable de rompre avec les années antérieures qui se caractérisaient par des retards de transposition des mesures prises au profit des fonctionnaires.

La prise en compte de toutes les formes de handicap dans le recrutement de personnels civils sera encore renforcée, ce qui confirme l’engagement de longue date du ministère en faveur du recrutement de personnels blessés ou handicapés.

b. Des leviers pour dynamiser les parcours professionnels

L’adaptation des compétences aux besoins des forces armées et l’impératif de jeunesse imposent d’avoir recours à des leviers efficaces pour dynamiser les parcours professionnels.

À cet égard, l’article 15 du présent projet de loi prévoit d’habiliter le Gouvernement à proroger, en les adaptant, diverses aides au départ, destinées aussi bien aux militaires qu’aux civils.

Bien que le projet de loi de programmation ne prévoie pas de restructurations, le complément spécifique de restructuration est maintenu, ainsi que l’indemnité de conversion et le complément exceptionnel de restructuration qui peuvent être attribués aux ouvriers de l’État.

Le rapport annexé souligne que les spécificités des armées (gestion de flux et carrières courtes) justifieront le maintien d’un système de pensions de retraite adapté.

c. Le chantier de la nouvelle politique de rémunération des militaires

Après plusieurs années d’hésitations, le ministère s’engagera finalement en 2021 dans une réforme ambitieuse de la politique de rémunération des militaires, destinée à maîtriser la masse salariale et à améliorer la lisibilité du système indemnitaire, aujourd’hui caractérisé par son grand nombre de primes (174).

Ce chantier contribuera à simplifier le calcul de la solde, sécurisant de ce fait le chantier de reconstruction d’un système de liquidation de la solde. Le logiciel Source Solde entrera pour sa part en service progressivement, mettant fin aux errements du précédent logiciel Louvois.

d. Les mesures en faveur des réserves

Devenue indispensable à la réalisation des missions des armées, la réserve bénéficie d’un budget fixe de 200 millions d’euros par an, afin de parvenir à l’objectif de 40 000 réservistes opérationnels pour un emploi annuel moyen de 37 jours.

Dans un souci d’équité et de fidélisation, leur couverture sociale est améliorée par le présent projet de loi. La simplification des démarches administratives sera aussi au cœur de la stratégie de fidélisation des réservistes.

II. Une programmation traçant des priorités claires en faveur de la réparation de nos armées

A. L’accent mis sur le renseignement et la cyberdéfense

Mme Florence Parly ministre des Armées, et le général François Lecointre, chef d’état-major des armées, l’ont rappelé devant la commission : la ressource annuelle moyenne consacrée à l’agrégat renseignement-cyberdéfense augmentera de 53 % par rapport à la période 2014-2019. Une telle revalorisation témoigne d’un effort substantiel mais nécessaire dans ces deux domaines, parfaitement cohérent avec la nouvelle physionomie des menaces, des conflits et des engagements opérationnels.

1. Le renseignement : un renforcement de la fonction « connaissance et anticipation » à maintenir dans la durée, notamment en matière de ressources humaines

● Si la Revue stratégique a confirmé la nécessité de maintenir et de consolider les cinq fonctions stratégiques « classiques » qui constituent les fondations d’un modèle d’armée complet et cohérent, l’Ambition 2030 entend opérer un rééquilibrage entre elles, en portant notamment un effort significatif en faveur de la fonction « connaissance et anticipation ».

Cette fonction est en effet essentielle, à tous les stades de la décision politique et militaire. En amont, une fonction « connaissance et anticipation » robuste constitue la garantie de disposer d’une capacité d’appréciation autonome de situation qui seule permet la prise de décision libre et souveraine. En aval d’une décision de mise en œuvre de moyens militaires, elle permet de conduire l’action opérationnelle dans des conditions optimales et de détenir et conserver la supériorité informationnelle, élément majeur de la supériorité stratégique et tactique.

Cette autonomie repose, dans la pratique, sur les capacités de renseignement des armées, qu’il s’agisse de la collecte, de l’analyse ou de l’exploitation des informations. À cet égard, le présent projet de LPM contribue à un renforcement significatif de notre posture nationale du renseignement. Cet effort se traduit tant dans le domaine des ressources humaines que dans le domaine des capteurs. Compte tenu des évolutions géostratégiques et technologiques, un tel effort devra nécessairement être maintenu au-delà de la période couverte par la programmation.

● S’agissant des ressources humaines, les effectifs du renseignement augmenteront de manière sensible, avec la création de 1 500 postes supplémentaires sur la période de programmation. D’après les informations communiquées au rapporteur, ces créations d’effectifs devraient s’opérer selon le cadencement suivant.

cadencement des créations de postes prévues dans le renseignement

Source : ministère des Armées – réponses au questionnaire du rapporteur.

Ces postes seront répartis entre les besoins propres des armées et ceux de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

Il est prévu que ces effectifs supplémentaires soient majoritairement affectés au renforcement des capacités de traitement des données collectées et au renseignement d’origine humaine.

De fait, les services doivent traiter, analyser et exploiter un flux exponentiel de données, provenant de capteurs toujours plus performants ([11]). Face à un tel afflux, le risque est celui de la submersion sous le « flot de données ». Il est donc essentiel de porter l’effort en matière de ressources humaines sur l’analyse et l’exploitation, ce que prévoit à juste titre le projet de programmation. Des compétences spécifiques devront être mobilisées, par le recrutement de profils « experts » à l’image des data scientists, des data analysts et autres géomaticiens.

Il faut être conscient du fait qu’à l’avenir, l’homme ne sera pas et ne pourra pas être seul pour réaliser de telles tâches. Son action devra être facilitée par le recours à des dispositifs d’intelligence artificielle (IA). Car au-delà de la recherche d’information, il s’agit d’être en mesure de croiser différentes sources, et l’exploitation des outils offerts par l’IA sera déterminante à cet égard.

Il convient de noter que la DGA travaille à la conception d’un programme ARTEMIS – pour Architecture de Traitement et d’Exploitation Massive de l’Information Multi-source – qui devrait constituer un outil particulièrement précieux pour la conduite de la fonction « connaissance et anticipation ».

● S’agissant des capteurs, un certain nombre d’équipements sont destinés aux forces pour consolider et moderniser les capacités de renseignement. Au total, quelque 4,6 milliards d’euros seront investis en faveur des équipements dans le domaine du renseignement.

Dans le domaine des systèmes spatiaux, la capacité d’écoute et de renseignement électromagnétique spatiale sera renforcée, avec la mise en service du système CERES qui viendra compléter les moyens terrestres, maritimes et aéroportés de recherche et d’interception des émissions électromagnétiques. CERES comprend des fonctions d’interception, de caractérisation et de localisation des signaux électromagnétiques par des moyens satellitaires, leur programmation ainsi que les moyens sols de contrôle des satellites. Un tel système contribue à la détection, à la caractérisation et au suivi des menaces, ainsi qu’à la connaissance des théâtres dans la profondeur puisqu’il permet une couverture mondiale en tout temps. CERES repose sur une constellation de trois satellites et permettra de recueillir, sur l’ensemble du globe, les informations permettant de cartographier et d’analyser le fonctionnement des émetteurs électromagnétiques. Il sera livré au cours de la période couverte par la programmation et son successeur sera quant à lui commandé sur la même période pour être livré à la fin de la décennie 2020.

Le système MUSIS ([12]), fruit d’une initiative européenne, vise à renforcer les moyens d’observation spatiale et permettra de remplacer l’actuel système Hélios opéré par la France. Il inclut une composante spatiale optique (CSO), deux composantes radar (italienne et allemande) et une composante optique champ large. MUSIS offrira des capacités de suivi de situation et de veille stratégique, d’aide à la prévention et à l’anticipation des crises et d’assistance à la planification et à la conduite des opérations. Par rapport à Hélios II, la composante optique se caractérisera par une meilleure résolution, une plus grande agilité de la plate-forme permettant l’identification de cibles plus petites, et par une augmentation importante du nombre d’images accessibles quotidiennement. Le premier satellite MUSIS sera lancé fin 2018, deux satellites supplémentaires devant être livrés sur la période 2019-2025.

S’agissant du renseignement aéroporté, le projet de LPM prévoit l’acquisition de deux avions légers de surveillance et de reconnaissance (ALSR) d’ici 2025 ([13]) pour un parc prévu à huit appareils à l’horizon 2030, et de trois avions de reconnaissance stratégique (CUGE ([14])), lesquels ont vocation à remplacer les Transall C-160 Gabriel spécialisés dans le recueil du renseignement d’origine électromagnétique (ROEM) ([15]) : une unité sera livrée au cours de la programmation, trois appareils étant prévus à l’horizon 2030.

Ces deux programmes ont fait l’objet d’augmentations de cibles. Ainsi, comme le soulignait devant la commission le général André Lanata, chef d’état-major de l’armée de l’air, le projet de LPM prévoit un effort conséquent dans le domaine des moyens de surveillance aéroportés, avec un quadruplement de la flotte ALSR et une augmentation de 50 % de la cible CUGE.

Enfin, le programme de charge ROEM sur Reaper est en cours ; il vise à doter le Reaper d’un capteur à champ large, capable d’orienter le capteur optique au « champ étroit ». Les armées devraient en disposer à l’horizon 2020-2021.

S’agissant du renseignement naval, l’effort se traduira par la réalisation d’un programme nouveau, avec la commande d’un bâtiment léger de surveillance et de recueil de renseignement (BLSR) qui viendra utilement compléter les capacités offertes par l’actuel bâtiment d’essais et de mesures (BEM) Dupuy-de-Lôme et permettra, le cas échéant, des déploiements simultanés sur des théâtres différents. Il sera commandé pendant la période couverte par la programmation.

● Si l’effort en matière de ressources humaines et d’équipement est réel, il conviendra de le maintenir dans la durée, au-delà de la période de programmation. Si la « trame capteurs » offrira un éventail complet et cohérent de capacités, une vigilance restera de mise dans le domaine des ressources humaines. En effet, une partie des créations d’effectifs sont des créations « contraintes », associées précisément à la mise en œuvre de nouveaux équipements. Le renforcement progressif, dans la durée, des capacités de recherche, d’analyse et d’exploitation du renseignement devra donc s’accompagner d’un niveau de recrutement adapté même si, comme l’a relevé le général Jean-François Ferlet, commandant la direction du renseignement militaire, la solution à l’accroissement du flux de données ne peut relever seulement de la politique d’effectifs. Elle implique en effet une utilisation croissante de l’intelligence artificielle, pour mieux exploiter tant les flux que les stocks d’information.

En outre, si les services n’éprouvent pas de difficulté majeure à recruter des personnels, la fidélisation de ceux-ci demeure un point d’attention qui supposera une vigilance constante. Au-delà de la concurrence du secteur privé sur certaines spécialités (interprétateurs image par exemple), il existe par ailleurs une compétition interne, entre services, qui nécessite sans doute de mener un travail sur l’harmonisation des différents régimes indemnitaires.

2. L’espace : un atout et un risque

Les capacités de renseignement électro-magnétique et d’observation de la terre depuis l’espace, avec respectivement les systèmes CERES et MUSIS évoqués plus haut, ne couvrent pas l’ensemble de la contribution spatiale à la fonction « connaissance et anticipation ».

Le renseignement acquis doit pouvoir circuler de façon sécurisée à tout moment et en tous lieux, et notamment vers le champ de bataille. C’est la fonction du système militaire de télécommunication SYRACUSE III (SYstème de RAdiocommunication Utilisant un SatellitE) composé de deux satellites et de stations-sol. Il sera remplacé par deux nouveaux satellites SYRACUSE IV avant 2025. Ces satellites seront à propulsion électrique et le système, opérant en bandes X et Ka, verra sa sécurité cyber durcie, tout en étant rendu plus résistant au brouillage. La mise en orbite de ces satellites répondra aux besoins de communications croissants en raison de la numérisation des différentes capacités et de l’explosion du volume de données, résultant notamment de la mise en œuvre des drones. La LPM a pris la mesure de cet enjeu et va au-delà de la feuille de route initiale en prévoyant la livraison d’un troisième satellite SYRACUSE IV d’ici à 2030.

L’observation de l’espace depuis la Terre participe également du renseignement. Il est, d’une part, indispensable d’être en mesure de surveiller nos propres satellites et leurs orbites et, d’autre part, de détecter les éléments présentant un danger potentiel, qu’il s’agisse de débris ou d’autres objets spatiaux, afin, le cas échéant, de pouvoir déceler et attribuer un acte virtuellement suspect, voire malveillant. Le système français de surveillance des orbites basses de l’espace exo-atmosphérique, unique en Europe, repose sur le radar GRAVES (Grand Réseau Adapté à la Veille Spatiale), une réalisation de l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), permettant d’établir la situation spatiale jusqu’à 1 000 km d’altitude environ. Un catalogue des objets observés est établi. Au cours de cette LPM, le système fera l’objet d’une modernisation, déjà notifiée, pour le prolonger jusqu’à 2030. Les performances du traitement du signal seront accrues, grâce à un nouveau calculateur, ainsi que celles des antennes de réception. Les radars de trajectographie SATAM, complémentaires du système de veille, feront eux aussi l’objet d’une rénovation.

Le commandement interarmées de l’espace et le commandement de la défense aérienne et des opérations aériennes seront renforcés et modernisés.

Ainsi que le rappelait le général Jean-Pascal Breton, commandant interarmées de l’espace, auditionné par la commission, « l’espace est un formidable outil de coopération » qui s’appuie sur la nécessité de collaborer pour maintenir des coûts acceptables et se matérialise par un échange d’informations dans le respect de la souveraineté de chaque État. La France coopère avec de nombreux pays européens, dont elle utilise certaines capacités, et devra intensifier ses actions en ce sens afin de relever les défis que représentent, d’une part, la détection d’objets spatiaux de taille toujours plus réduite, leur nombre grandissant, et, d’autre part, et la banalisation de l’utilisation de l’espace, dont les conséquences restent à évaluer.

Le rapport annexé pose le libre accès et l’utilisation de l’espace exo-atmosphérique comme une des conditions de notre autonomie stratégique. Mais ainsi que le relève la Revue stratégique, l’espace exo-atmosphérique est peu régulé et investi par les logiques de compétition stratégique et militaire. Il existe un risque de prolifération et des États pourraient vouloir dénier l’accès à l’espace ou y exercer des menaces. L’usage commercial grandissant et le nombre de constellations de satellites en orbites basses, les débris spatiaux, l’arsenalisation rampante mettront peut-être, à terme, les États face à la nécessité d’une réglementation internationale.

Le danger d’une dépendance exclusive aux services rendus par les moyens spatiaux est identifié dans le rapport annexé. Les armées devront donc entretenir les compétences permettant d’agir « en mode dégradé » dans toutes les situations.

3. Le domaine cyber : enjeu transverse et matrice des conflits de demain

● La préoccupation et la fonction cyber sont, somme toute, récentes. Le domaine « cyberdéfense » a fait l’objet d’une reconnaissance officielle, en tant que concept, dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 il y a dix ans seulement. L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) a été créée l’année suivante, en 2009. La fonction cyber n’a été consacrée en tant que priorité nationale qu’à l’occasion de la publication du Livre blanc de 2013.

Le cyber fait dorénavant l’objet d’une attention constante, dans le domaine militaire mais également au-delà, dès lors que le cyberespace constitue un « méta-espace » immatériel qui englobe tous les autres, ignore les frontières physiques et méconnait les différences, juridiques et de nature, entre les différentes personnes physiques ou morales ou entre les différents secteurs d’activité. La revue stratégique de cyberdéfense, publiée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) a récemment rappelé le niveau de la menace cybernétique, qui est de plus en plus complexe et prend de plus en plus d’ampleur.

Au-delà des rappels, essentiels, sur la nature et l’importance de la menace et sur le modèle français d’organisation en matière de cyberdéfense, cette revue stratégique constitue un réel vade-mecum pour la construction d’une nation plus résiliente face aux menaces cybernétiques. Les recommandations prioritaires qui y figurent, de natures et d’horizons temporels divers, constitueront à n’en pas douter une référence pour l’adaptation de notre modèle dans les années à venir. Sans les présenter de manière exhaustive, on peut néanmoins souligner les points suivants.

Dans le domaine de la consolidation de l’organisation de la cyberdéfense, la revue stratégique de cyberdéfense recommande la mise en place :

– de quatre chaînes opérationnelles bien identifiées : la chaîne « protection », la chaîne « action militaire », la chaîne « renseignement » et la chaîne « investigations judiciaires » ;

– d’un comité directeur cyber, chargé de suivre la mise en œuvre des décisions prises en matière de développement et d’organisation du domaine cyber par le conseil de défense et de sécurité nationale ;

– d’un comité de pilotage de la cyberdéfense, qui devra contribuer à améliorer la connaissance de la menace d’origine cyber, à élaborer une politique industrielle, réglementaire et normative de souveraineté numérique et à mettre en place une doctrine officielle de réponse globale à une crise cyber ;

– d’un centre de coordination des crises cyber, le C4, chargé de la gestion des crises non majeures.

Ce C4 mérite quelques développements. Si l’organisation actuelle des pouvoirs publics – via l’action de la cellule interministérielle de crise CIC – donne satisfaction s’agissant de la gestion des crises cybernétiques majeures, il est apparu qu’il manquait un organisme interministériel analogue s’agissant des événements de moindre ampleur. Un tel mécanisme serait permanent et permettrait d’associer au travail d’analyse de la menace et de préparation et de coordination de l’action l’ensemble des ministères concernés par une crise.

Le C4 serait organisé en trois strates :

– le C4 stratégique (C4 STRAT) : organe non permanent, il assurera le bon échange des informations et des analyses aux fins de faciliter la préparation des possibles réponses de l’État en prenant en compte l’ensemble des aspects (techniques, diplomatiques, voire judiciaires) ;

– le C4 technique (C4 TECH) : hébergé à l’ANSSI et présidé par le directeur général de celle-ci, il aura pour mission de superviser l’emploi des moyens relatifs à la résolution des crises cyber non majeures. En cas de crise majeure, il viendra en appui de la CIC ;

–le C4 restreint permanent et technique (C4 TECHOPS) : structure permanente, il permettra de produire une analyse partagée, entre les services compétents, de la menace, des modes d’action et des acteurs menaçants. Il constituera également un organe de réflexion quant à l’anticipation des réponses possibles à court et moyen termes.

Par ailleurs, il convient de relever les recommandations tendant à l’amélioration de la protection des activités sensibles au travers d’une plus grande implication des opérateurs de communications électroniques et des hébergeurs. Ces recommandations trouvent leur traduction juridique aux articles 19 et 20 du présent projet de loi, dont les dispositions sont schématiquement rappelées ci-après.

● Le rapport annexé au présent projet de LPM l’énonce clairement : « Le développement du cyberespace à l’échelle planétaire, la rapidité d’accroissement de la dépendance au numérique de nos moyens militaires ainsi que l’extension des risques d’attaque sur nos systèmes électroniques, nécessitent le développement de capacités de cyberdéfense dans toutes leurs dimensions. Transverse aux fonctions stratégiques qu’elle soutient, la cyberdéfense porte en son sein un enjeu de souveraineté nationale. »

Fait révélateur, le projet de LPM consacre un chapitre spécifique à la cyberdéfense dont trois articles visent à adapter la posture française :

– en matière de détection des cyber-attaques (articles 19 et 20) ;

– au niveau opérationnel (article 21 sur l’extension de « l’excuse pénale » aux cyber-combattants).

Ces articles témoignent, pour les deux premiers, d’une volonté de renforcer la résilience des réseaux et systèmes d’informations nationaux, qu’il s’agisse des éléments par nature sensibles et qui font disposent déjà d’un cadre législatif spécifique (systèmes d’information des autorités publiques et des opérateurs d’importance vitale (OIV), ou qu’il s’agisse des systèmes utilisés par les particuliers. Une telle extension des mécanismes de prévention des cyberattaques au-delà du champ « classique » confirme le caractère universel de la problématique cyber.

Les dispositions prévues permettront d’améliorer les capacités nationales de détection des cyber-attaques en autorisant la mise en place de systèmes de détection des attaques informatiques. Favorisant une démarche partenariale avec les acteurs concernés reposant sur le volontariat, les dispositions proposées permettront aux opérateurs de communications électroniques de recourir à de tels dispositifs de détection sur leurs réseaux. L’ANSSI pourra également mettre en œuvre de tels outils, dès lors qu’une menace particulièrement sérieuse serait susceptible d’affecter les systèmes d’information des autorités publiques ou des OIV.

Le troisième article témoigne quant à lui de l’intégration pleine et entière de l’action cyber et des cyber-combattants dans le champ de la confrontation militaire dans toutes ses composantes, en l’espèce en opérations extérieures. De fait et comme le rappelle le rapport annexé : « En matière de lutte informatique offensive, de nouvelles capacités d’action, intégrées à la chaîne de planification et de conduite des opérations, seront systématiquement ([16]) déployées en appui de la manœuvre des armées. »

● S’agissant des moyens, le présent projet de LPM s’inscrit pleinement dans le cadre des conclusions de la revue stratégique de cyberdéfense en renforçant les capacités des armées en matière de prévention, de détection et d’attribution des cyberattaques.

En outre, 1 500 créations de postes sont prévues sur la période 2019-2025 dans le domaine de la cyberdéfense et de l’action dans l’espace numérique, dont plus de 1 000 cyber-combattants, ce qui permettra de porter leur nombre à 4 000 personnels environ. Le cadencement des augmentations d’effectifs est prévu comme indiqué dans le tableau suivant.

cadencement des créations de postes prévues dans les domaines cyber et action numérique

Source : ministère des Armées – réponses au questionnaire et calculs du rapporteur.

Sur le périmètre « cyberdéfense », environ 500 postes relèveront du chef d’état-major des armées et seront donc placés sous l’autorité du commandement de la cyberdéfense (COMCYBER).

● Face à la réalité, à la permanence et au renforcement probable des menaces de nature cybernétique, il est indispensable de renforcer les capacités des armées. Pour ce faire et en complément du cadre juridique et opérationnel existant – dont certains aspects sont adaptés et renforcés par le présent projet de loi –, le contrat de protection sera étendu au domaine de la cyberdéfense, avec la création d’une « posture permanente cyber » (PPC).

Placée sous le contrôle opérationnel du COMCYBER, la PPC regroupe l’ensemble des mesures prises pour assurer la défense des forces armées dans le cyberespace, en temps de paix comme de crise, ou de guerre. Il s’agit d’une posture comparable, dans l’espace numérique, aux traditionnelles postures permanentes de sécurité maritime et aérienne. Elle vise à préserver la liberté d’action des forces armées et du ministère des Armées et recouvre trois missions principales :

– surveiller l’espace numérique et détecter les atteintes affectant le ministère des Armées ;

– permettre aux forces de se déployer en sécurité au regard des menaces provenant du cyberespace, et d’accomplir leur mission ;

– contrer les agressions informatiques ou informationnelles, y compris en prenant les mesures visant à faire cesser les effets de l’attaque.

Pour la mise en place de la PPC, 139 effectifs sont prévus au cours de la prochaine LPM, qui renforceront le COMCYBER (27 postes), le centre d’analyse et de lutte informatique défensive (CALID, 59 postes) et le centre interarmées des actions sur l’environnement (CIAE, 53 postes). Les capacités des centres opérationnels de sécurité (SOC) des armées et de la 807e compagnie de transmissions seront également renforcées.

● Au-delà des questions relatives à la protection et à la résilience des systèmes, aux aspects opérationnels ou aux moyens tant humains que budgétaires, le cyber irrigue également le champ de la conception, de la production et de la maintenance des armes et équipements qui ont vocation à être opérés et mis en œuvre par les forces armées. L’aspect cyber doit en effet être pris en compte nativement dans les programmes d’armement afin, notamment, d’assurer la meilleure protection de ceux-ci face aux éventuelles menaces. Il s’agit là d’une préoccupation essentielle dans le contexte de la numérisation croissante de l’environnement de combat et de l’interconnexion toujours plus poussée des différents systèmes mis en œuvre par les armées.

B. Un effort accru en faveur de la fonction prévention

Le projet de LPM reprend les cinq fonctions stratégiques des précédents Livres blancs : « connaissance et anticipation », « dissuasion », « prévention », « protection » et « intervention ». Le rapport annexé affirme toutefois qu’un effort particulier sera consenti d’ici 2030 en faveur des fonctions « connaissance et anticipation » et « prévention ». Il présente toutefois explicitement les fonctions « connaissance et anticipation » et « prévention » comme faisant l’objet d’une politique volontaire de « renforcement », sans pour autant que les trois autres fonctions ‒ « dissuasion », « protection » et « intervention » ‒ soient affectées, dans la mesure où elles sont elles-mêmes l’objet d’une ambition de « consolidation ».

S’agissant de la fonction « prévention », l’effort annoncé est conforme aux conclusions de la Revue stratégique, dont le rapport annexé souligne qu’elle « appelle à rendre à la fonction “prévention” toute son importance dans une logique d’approche globale pour la gestion des crises ». Cette fonction, en effet, « vise à agir en amont, sur leurs facteurs de déclenchement, pour en réduire les risques d’occurrence et en maîtriser les effets ». L’effort en sa faveur se traduit principalement par :

‒ un renforcement et une plus grande mobilisation de nos forces prépositionnées, qu’il s’agisse des « bases opérationnelles avancées » en Côte-d’Ivoire, à Djibouti et aux Émirats arabes unis ou des « pôles opérationnels de coopération » au Gabon et au Sénégal ;

‒ un nombre accru de déploiements maritimes permanents : le rapport annexé prévoit d’assurer « dans la durée » « deux à trois déploiements maritimes », alors que la LPM 2014‒2019 ne prévoyait de déploiements navals permanents que dans une à deux zones maritimes ;

‒ une mention expresse au titre de la fonction « prévention », dans le rapport annexé, de nos « déploiements de circonstance, notamment dans le cadre des mesures de la posture de défense et de dissuasion de l’OTAN », précisant que la participation de la France au dispositif de « présence avancée renforcée » ([17]) de l’OTAN à l’est de l’Europe « sera ainsi pérennisée » ;

‒ une ambition consistant à susciter, parmi nos partenaires de l’Union européenne, une volonté accrue d’engagement et d’intervention militaires.

1. Les forces prépositionnées

Nos « forces prépositionnées » sont définies, au sens large, comme l’ensemble de plusieurs catégories de forces françaises stationnées en permanence outre-mer et à l’étranger :

‒ les forces de souveraineté, basées dans nos territoires ultramarins suivants : les Antilles, la Guyane, La Réunion, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française ;

‒ nos forces de présence, stationnés à l’étranger soit dans nos « bases opérationnelles avancées » de Côte-d’Ivoire, de Djibouti ou des Émirats arabes unis, soit dans nos « pôles opérationnels de coopération » du Gabon ou du Sénégal.

Le rapporteur souligne que le déploiement naval permanent qu’entretient la France depuis 1990 dans le Golfe de Guinée et au large des côtes d’Afrique de l’Ouest, sous le nom de « mission Corymbe », mérite d’être cité comme un élément à part entière de ce dispositif.

De même, comme le disaient en 2014 nos collègues Yves Fromion et Gwendal Rouillard dans leur rapport sur l’évolution du dispositif militaire français en Afrique ([18]), lorsque des opérations extérieures se poursuivent dans le temps, parfois plusieurs décennies, et que les forces qui y sont affectées voient leurs missions évoluer pour devenir assimilables à celles d’un prépositionnement « classique », elles peuvent être vues comme des « prépositionnements de fait ». Tel était le cas, par exemple de l’opération Épervier au Tchad avant sa refonte au sein de l’opération Barkhane, 28 ans après son lancement ; tel est aussi d’une certaine manière le cas, au Liban aujourd’hui, de l’opération Daman, nom de la participation française à la Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL) depuis 1978.

La carte ci-après présente la place de ce dispositif dans l’engagement des forces françaises.

Forces prÉpositionnÉes

FAA : Forces armées aux Antilles ; FAG : Forces armées en Guyane ; FAZSOI : Forces armées de la zone sud de l’océan Indien ; FANC : Forces armées en Nouvelle-Calédonie ; FAPF : Forces armées en Polynésie française ; EFS : Éléments français au Sénégal ; FFCI : Forces françaises en Côte d’Ivoire ; EFG : Éléments français au Gabon ; FFDJ : Forces françaises à Djibouti ; FFEAU : Forces françaises aux Émirats arabes unis.

Source : données du ministère des Armées, cartographie du rapporteur.

a. Des forces réduites à leur minimum par la précédente LPM en dépit d’une utilité avérée

Bien que nos prépositionnements aient donné la preuve de leur utilité dans les opérations conduites peu avant l’élaboration de la LPM 2014‒2019, celle-ci a planifié une réduction de leurs effectifs à un niveau qui s’est avéré « juste insuffisant ».

i. Des missions variées, dont nos dernières opérations en Afrique ont montré l’utilité opérationnelle

Le dispositif militaire permanent de la France, qui repose sur les prépositionnements, sert à mettre en œuvre deux politiques distinctes :

– une politique de coopération opérationnelle et de « diplomatie de défense » avec les États voisins des lieux de stationnement des forces ou, dans le cas des forces de présence, leurs États hôtes ;

– l’entretien de capacités de réaction disponibles en cas de crise, soit au titre de la fonction opérationnelle « intervention » pour le cas des forces déployées hors du territoire national (y compris en mer), soit au titre de la fonction opérationnelle « protection » pour les forces de souveraineté. Dans ce cas, celles-ci sont investies de missions de préservation de la souveraineté française, tant pour la protection des territoires ultramarins que de la zone économique exclusive (ZEE) qui s’y rattache, et tant contre des menaces de nature militaire ou sécuritaire que pour la gestion de catastrophes naturelles, comme l’a montré l’actualité récente.

En outre, l’entretien de ces forces contribue également à la fonction « connaissance et anticipation ».

Chaque force prépositionnée a des missions qui varient selon son statut :

‒ les bases opérationnelles avancées de Côte-d’Ivoire, de Djibouti ou des Émirats arabes unis constituent des « réservoirs de forces » interarmées, forts d’un millier d’hommes en moyenne, dont les opérations constituent la mission première et qui contribuent également à la coopération internationale ;

‒ les pôles opérationnels de coopération du Sénégal et du Gabon, composés de détachements interarmées de 350 hommes, ont pour vocation première la coopération opérationnelle ; selon les cas, ils peuvent toutefois être employés pour des opérations : lors de l’opération Serval, c’est d’ailleurs l’état-major des Éléments français au Sénégal qui a constitué le noyau de la force projetée.

Quant aux forces de souveraineté, elles conduisent de nombreuses actions de coopération, en vue de renforcer la stabilité régionale, de consolider nos partenariats stratégiques et de permettre une appréciation autonome de situation, notamment par l’identification de signaux faibles annonciateurs de crises profondes. Elles permettent en particulier de soutenir la constitution de capacités susceptibles d’être engagées en opération de maintien de la paix. En matière de diplomatie de défense, leur contribution s’exerce dans toutes les zones. Ainsi, dans le Pacifique, les forces de souveraineté maintiennent la France au rang de puissance militaire européenne riveraine du Pacifique. Dans les Caraïbes, la qualité des relations internationales qu’entretiennent les forces de Guyane est essentielle, la Guyane étant le seul territoire ultramarin français à partager des frontières terrestres avec plusieurs États. Les forces aux Antilles consacrent des moyens importants à la coopération internationale, levier majeur dans la lutte contre les narcotrafics. Enfin, dans le sud de l’océan Indien, les FAZSOI entretiennent une coopération opérationnelle intense avec Madagascar, Maurice et les Comores, ainsi que les pays de l’Afrique australe.

Dans leur rapport précité, nos collègues Gwendal Rouillard et Yves Fromion étudient en détail la place des prépositionnements dans la conduite des opérations Serval et Sangaris. Il en ressort que ces points d’appuis et ces « réservoirs de forces », bien placés sur le continent africain, ont eu un rôle déterminant dans la réactivité de nos forces et le succès de nos opérations.

ii. Des moyens réduits au strict minimum par la précédente LPM

Le Livre blanc de 2013 prévoyait une « réduction de 1 100 emplois dans les forces prépositionnées et les outre-mer engagée dès 2014 ».

La réduction des forces de présence

Suivant ces orientations, la LPM de 2013 a planifié la suppression de 750 postes sur 3 950 dans l’ensemble du dispositif prépositionné, et ce en dépit de la création d’une nouvelle base opérationnelle avancée à Abidjan.

Cette manœuvre s’est traduite par un déplacement, de Libreville à Abidjan, de la base opérationnelle avancée chargée de la zone de responsabilité principale pour les opérations en Afrique de l’Ouest. La nouvelle base opérationnelle avancée d’Abidjan n’a pas été créée ex nihilo : elle a repris les installations utilisées jusqu’alors par l’opération Licorne. Les raisons motivant ce transfert étaient doubles :

‒ l’intérêt de conserver un point d’appui en Côte d’Ivoire après la fin du mandat de la force Licorne, en raison des potentialités offertes par le site d’Abidjan (son port en eaux profondes et ses infrastructures aéroportuaires) et de la qualité retrouvée des relations franco-ivoiriennes ;

– l’intérêt d’approfondir nos capacités de coopération en laissant à Libreville une structure spécialisée, à l’instar de ce qui avait été fait à Dakar.

Cependant, la réduction des effectifs des forces françaises à Djibouti n’a pas pu être conduite comme prévu, de 1 950 à 950 personnels. En effet, comme l’ont analysé nos collègues précités, le plan de restructuration était entièrement guidé par un objectif chiffré de déflation d’effectifs, sans analyse fonctionnelle et opérationnelle préalable.

Suivre l’objectif de déflation aurait conduit à « “sacrifier” soit la composante aérienne, soit la composante terrestre ». Or, compte tenu de l’instabilité croissante de la zone, de plus en plus menaçante pour les intérêts français en particulier, et de la concurrence internationale pour l’implantation à Djibouti ‒ où la France perd du terrain au profit de puissances amies, mais aussi au profit de concurrents moins coopératifs, les auteurs du rapport jugeaient dès lors le scénario de déflation à 950 hommes « intenable », tant pour le respect du traité de défense franco-djiboutien que pour la crédibilité de notre présence dans la région. Le 9 juillet 2014, le rapport de nos collègues présentait des estimations détaillées et argumentées évaluant à 1 300 hommes le strict minimum de forces à maintenir ; le 27 juillet suivant, le ministre de la Défense annonçait à Djibouti sa décision d’y maintenir 1 350 hommes.

La réduction du format des forces de souveraineté

La réorganisation des forces de souveraineté engagée par les LPM de 2009 et de 2013 a conduit à :

‒ des réductions d’effectifs massives, portant au total sur près de 25 % des effectifs, la déflation étant particulièrement forte dans le Pacifique, où la Polynésie française a perdu 50 % de ses effectifs ;

‒ l’érosion de certaines capacités opérationnelles, dont certains moyens aériens et maritimes indispensables aux missions des forces de souveraineté compte tenu de l’étendue de notre ZEE. Cette érosion a commencé à être endiguée grâce à la mise en service en 2017 de deux patrouilleurs légers guyanais (PLG) et de quatre bâtiments multi-missions (B2M) entre 2016 et 2018.

L’effort capacitaire prévu par le projet de LPM 2019-2025, tant en matière d’équipements (avec un patrouilleur léger guyanais et six patrouilleurs outre-mer supplémentaires entre 2022 et 2024) que d’effectifs, permettra de combler le déficit capacitaire dans ce domaine. Il portera en premier lieu sur les zones les plus éloignées et les plus affectées par les déflations précédentes, en particulier la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.

b. Des missions nouvelles et des moyens supplémentaires

De façon cohérente avec l’accent mis par la Revue stratégique sur la fonction « prévention », les développements du rapport annexé au projet de LPM concernant le renforcement de cette fonction font une place particulière aux missions et aux moyens des forces prépositionnées. Ce dernier explique d’ailleurs que ce renforcement « permettrait de susciter une mobilisation accrue de nos partenaires et alliés, notamment européens, dans le cadre d’une approche préventive conjointe ».

i. Le rapport annexé annonce une extension des missions de nos forces prépositionnées

Une intensification de la coopération opérationnelle

Le rapport annexé décrit les forces prépositionnées comme constituant un « instrument clé de la stabilisation et de l’anticipation des crises », qui « concourt directement à la mise en œuvre de la fonction “intervention” et autorise une meilleure réactivité en cas de crise » en facilitant notamment « la bascule d’effort d’une zone à l’autre ».

Surtout, le réseau des points d’appui permanents « permet de bâtir, dès le temps de paix, des partenariats élargis avec les États hôtes ou avec les pays de la région ». Ces partenariats passent principalement par des actions de coopération, et le rapport annexé fixe pour objectif que ces « capacités à former et entraîner sur place des militaires de Nations partenaires et alliées » passeront de 20 000 à 30 000 stagiaires formés par an. Le document précise que « cette évolution visera en particulier à accompagner des solutions africaines de sécurité ».

En effet, cet accroissement répond pour l’essentiel aux besoins de formation de la force du G5 Sahel ; des missions de formation de six mois environ sont prévues pour l’état-major et les soutiens de la force ainsi que pour sept bataillons de combat des États y contribuant (la Mauritanie, le Mali, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad). Cet effort permettra aussi à la France de contribuer davantage à la consolidation des armées centrafricaines et ivoiriennes.

De même, le rapport annexé cite comme concourant à la fonction « prévention » les déploiements navals et les manœuvres aériennes, ponctuels ou récurrents, « mobilisant des moyens des trois armées et des forces spéciales ».

On soulignera que le rapport annexé cite à ce titre :

‒ non seulement les forces de présence, indiquant que « la configuration du réseau de bases opérationnelles avancées (Côte-d’Ivoire, Djibouti, Émirats arabes unis) et de pôles opérationnels de coopération (Gabon et Sénégal) est confirmée » ;

‒ mais aussi les forces de souveraineté, dont il rappelle qu’elles n’ont pas seulement une mission de protection, mais contribuent aussi à la prévention des crises « par les partenariats régionaux dans lesquels elles s’inscrivent ».

Une ouverture à nos partenaires européens

Le rapport annexé annonce aussi que la possibilité sera ouverte aux États européens qui le souhaitent de stationner leurs unités dans ces bases, afin d’améliorer la capacité globale de prévention. Il précise naturellement qu’un tel stationnement sera subordonné à l’accord des nations hôtes.

D’ores et déjà, nos forces de présence ont intégré des détachements européens de volume significatif ‒ entre 50 et 100 personnels. Ainsi, les Éléments français au Sénégal et au Gabon ont reçu le renfort de détachements espagnols et de leurs avions, tandis que les Forces françaises à Djibouti ont accueilli des détachements de surveillance maritime allemands et espagnols avec des avions de patrouille maritime P3 Orion, une équipe sanitaire allemande, ainsi que des équipes de protection embarquée de plusieurs pays européens participant à l’opération Atalante. De surcroît, les forces prépositionnées accueillent régulièrement des unités ou équipes de cadres d’armées européennes au titre de la préparation opérationnelle en zone équatoriale ou désertique.

Dans le cadre de la montée en puissance de la force G5 Sahel, le ministère des Armées indique que des contacts ont été pris en vue d’étudier les possibilités d’accueil au sein des Éléments français au Sénégal d’équipes de formateurs autrichiennes et britanniques. On signalera aussi que le Canada demande à pouvoir déployer une équipe logistique au sein des Forces françaises en Côte-d’Ivoire.

ii. La LPM prévoit des renforts d’effectifs significatifs

Le rapport annexé annonce que les effectifs de nos prépositionnements seront « renforcés de manière ciblée », précisant que ce renfort pourra aller « jusqu’à 300 effectifs supplémentaires » et, ce, « notamment au profit des soutiens ». Cette mesure portera l’effectif des forces prépositionnées, y compris les déploiements navals, de 11 050 à 11 350 hommes.

S’agissant des forces de présence, le ministère des Armées précise que l’effort portera avant tout sur le pôle opérationnel de coopération du Sénégal, chargé de l’appui des forces du G5 Sahel, et ensuite sur le pôle opérationnel de coopération du Gabon et la base opérationnelle avancée de Côte-d’Ivoire. D’ici 2025, parallèlement à la montée en puissance de la force du G5 Sahel, une centaine de postes sera créée, pour la plus grande part au sein du pôle opérationnel de coopération de Dakar, mais aussi au sein de celui de Libreville et de la base opérationnelle avancée d’Abidjan.

La hausse de ces effectifs sera opérée progressivement entre 2019 et 2025, « en fonction de la croissance de la force G5 Sahel ». Elle portera sur des postes de « cadres formateurs » spécialisés dans toutes les compétences opérationnelles et de soutiens nécessaires, « ainsi que dans d’autres besoins émergents » ; le ministère des Armées envisage également le stationnement d’une compagnie d’infanterie supplémentaire au sein de ce dispositif.

S’agissant des forces de souveraineté, le ministère indique qu’elles seront renforcées, notamment dans le Pacifique et en Guyane, dans un double but :

‒ tenir compte du retour d’expérience des derniers engagements des armées, comme l’opération Harpie de lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane ou les missions d’appui aux services publics à l’occasion de l’ouragan Irma ;

‒ renforcer les capacités « de réactivité et d’autonomie régionale » de ces forces dans « certaines fonctions organiques fragilisées par les restructurations précédentes ».

S’agissant des déploiements navals, le rapport annexé revoit à la hausse le contrat opérationnel de la marine nationale. En effet, celle-ci sera en mesure d’assurer « dans la durée deux à trois déploiements maritimes » ‒ au lieu de deux selon la LPM 2014‒2019. Il explique qu’ainsi, les forces navales et aéronavales « contribueront à développer des coopérations régionales, à accroître notre connaissance des espaces concernés et à marquer la présence de la France ». Le ministère des Armées précise que les effectifs embarqués seront renforcés.

Le rapport annexé indique que ces déploiements pourront concerner tous types d’unités : tels que les bâtiments de projection et de commandement, les sous-marins nucléaires d’attaque, les avions de chasse, de surveillance et d’intervention ou de patrouille maritime ou les avions de détection et de commandement aéroporté (Airborne Warning and Control System, AWACS), des hélicoptères ou des forces spéciales.

2. Les coopérations européennes opérationnelles et en matière de prévention

Dans un contexte stratégique en dégradation rapide et durable, « l’Europe constitue, dans le cadre d’une relation transatlantique équilibrée, le cadre naturel de notre sécurité, de la protection de nos frontières, face à des défis qui ne peuvent être relevés qu’ensemble ». ([19])

En matière de défense, l’objectif de la France est la capacité d’action autonome de l’Europe, en complément de l’OTAN. C’est dans ce contexte que l’autonomie stratégique européenne et le niveau d’ambition définis par le Conseil européen prennent une importance croissante. Or, comme l’a rappelé la Revue stratégique d’octobre 2017, l’autonomie stratégique française est de plus en plus indissociable de l’autonomie stratégique européenne. C’est pourquoi la France, seul État-membre de l’Union européenne (après le « Brexit ») à disposer d’un siège permanent au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies et de l’arme nucléaire, doté d’un modèle d’armée complet et d’emploi, capable d’intervenir à l’extérieur, a joué et jouera un rôle moteur dans les dernières initiatives concernant l’Europe de la défense. Ces initiatives permettent à l’Union européenne de développer un éventail cohérent d’outils au service de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

Dans cet esprit, la France a proposé l’Initiative européenne d’intervention. Pragmatique et résolument opérationnelle, elle doit permettre de forger une culture stratégique européenne pour faciliter de futurs engagements opérationnels conjoints entre pays européens. En développant un réflexe européen à travers des coopérations concrètes et ambitieuses entre forces armées, dans un certain nombre de domaines-clés, sur le fondement de la réciprocité et de l’échange d’expérience, la France entend ainsi fédérer un socle solide de pays européens ayant la volonté politique et les capacités militaires pour intervenir, conjointement, à l’avenir, au service de la sécurité européenne.

Comme le rappelle le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 367), le rôle réaffirmé de la fonction « prévention » permettra à la France de demeurer fidèle à ses engagements internationaux, afin que ses alliés puissent continuer de compter sur elle en toutes circonstances.

Le réengagement de la France vers les pays du Nord et de l’Est de l’Europe va se poursuivre, tout comme l’implication de la France en faveur de la sécurité européenne, au Sud, au Nord et à l’Est, de la Baltique à la Mer Noire. Pour mémoire, la France a participé à la police du ciel dans les pays baltes (Balitic Air Policing) dans le cadre de missions de quatre mois, par deux fois à partir de Šiauliai en Lituanie (en 2013 et 2016) et une fois à partir de Malbork en Pologne (2014). De mai à août 2018, quatre Mirage 2000 seront déployés à Ämari en Estonie pour participer à nouveau à la mission Baltic Air Policing. Outre leur dimension opérationnelle, ces missions ont un impact bénéfique sur la préparation opérationnelle des équipages : réalisations de mission opérationnelles réelles dans un contexte interallié particulier, missions d’entraînement avec des alliés (Allemands, Lituaniens, Polonais, Suédois) et activité aérienne régulière. Le coût moyen d’un détachement de quatre avions pour une durée de quatre mois est d’environ cinq millions d’euros.

Le « Brexit » ne remettra pas en question la coopération de défense de la France avec le Royaume-Uni, laquelle s’inscrit principalement dans le cadre des traités de Lancaster House. La coopération franco-allemande, qui s’illustre notamment à travers les conseils franco-allemands de défense, se poursuivra également. Un approfondissement des relations bilatérales avec l’Italie et l’Espagne est annoncé dans le rapport annexé, ainsi que le développement de liens renforcés avec d’autres partenaires européens, en particulier ceux identifiés dans le cadre de l’Initiative européenne d’intervention. Ces coopérations opérationnelles devront dynamiser les relations avec nos partenaires désireux de s’engager à nos côtés dans le voisinage de l’Europe. L’interopérabilité entre armées européennes sera un facteur clé de succès et la France souscrit pleinement à cet objectif.

Au niveau européen, le Conseil a adopté le 8 juin 2017 la décision portant création de la capacité militaire de planification et de conduite (MPCC) au sein de l’État-major de l’UE (EMUE). La MPCC fournit un outil de planification et de commandement des opérations, par ailleurs partiellement cofinancées par le mécanisme Athéna : la mission de formation de l’UE (EUTM) en Somalie, l’EUTM en République centrafricaine (RCA) et l’EUTM Mali. Cette décision va dans le sens de l’ambition française d’un renforcement de la dimension opérationnelle de la PSDC.

C. Le maintien des grands programmes déjà engagés

Contrairement aux deux précédentes lois de programmation, le projet de LPM 2019‒2025 ne prévoit ni étalements calendaires des grands programmes d’armement, ni réductions de cibles, que ce soit dans le champ de la dissuasion ou en matière d’équipements conventionnels.

1. La poursuite des programmes intéressant la dissuasion

Le rapport annexé le souligne : « la loi de programmation militaire prévoit les moyens nécessaires au maintien sur le long terme de la dissuasion nucléaire, conformément aux orientations de la Revue stratégique ».

En la matière, le projet de LPM s’inscrit tout à fait dans la continuité des programmations précédentes. Il décrit ainsi la dissuasion comme la « clé de voûte de la stratégie de défense », qui demeure « strictement défensive et suffisante ». Elle reste présentée comme permettant à la France de préserver « ses intérêts vitaux » contre « toute agression d’origine étatique, d’où qu’elle vienne et quelle qu’en soit la forme » et contribue « de facto à la sécurité de l’Alliance atlantique et à celle de l’Europe ». Conformément aux conclusions de la Revue stratégique, le rapport annexé réaffirme que la posture permanente de dissuasion s’appuie sur deux composantes « indissociables », océanique et aéroportée, dont la « complémentarité offre au Président de la République une gamme élargie d’options stratégiques ».

a. Le renouvellement des deux composantes de la dissuasion

La modernisation des deux composantes est le gage de la crédibilité de notre outil de dissuasion, face à l’évolution du contexte stratégique et à l’émergence de nouvelles menaces.

i. La modernisation de la composante océanique

La modernisation de la composante océanique repose sur quatre programmes principaux :

‒ la modernisation de l’ensemble des sous-marins lanceurs d’engins (SNLE), qui sera conduite à son terme comme prévu ;

‒ la mise en service du missile M51.3, qui se déroulera selon le programme établi ;

‒ le développement de la future version du missile M 51, dans le cadre de l’approche dite « incrémentale » ;

‒ les travaux de conception du sous-marin nucléaire lanceur d’engins de troisième génération (SNLE 3G), programme dont le rapport annexé confirme que la « phase de réalisation » sera lancée pendant la période de programmation.

ii. La modernisation de la composante aéroportée

Le rapport annexé indique que la modernisation de la composante aéroportée sera poursuivie, avec :

‒ le « passage à un porteur unique Rafale » dès 2018 ;

‒ la rénovation « à mi-vie » du missile air-sol moyenne portée améliorée (ASMPA), vecteur des têtes nucléaires aéroportées.

b. La modernisation l’environnement de la dissuasion

Le rapporteur souligne qu’en plus des armes nucléaires, de leurs vecteurs et de leurs « porteurs », la mise en œuvre de la dissuasion repose sur un ensemble de programmes spécifiques, ainsi que sur un socle de capacités conventionnelles. Le projet de LPM pourvoit à la modernisation de l’ensemble de ces capacités.

i. Des programmes spécifiques

Lors de son audition du 6 mars devant la commission, le président-directeur général de Thales a souligné le caractère crucial des transmissions nucléaires, qui ne peuvent souffrir aucun aléa de fonctionnement. Le rapport annexé indique que ces transmissions nucléaires « permanentes, sûres et résistantes » seront « adaptées » pour « apporter la souplesse, l’allonge et la résilience nécessaires à la stratégie de dissuasion ».

Surtout, l’outil de dissuasion dépend d’un ensemble d’études visant à garantir la fiabilité des têtes et à les améliorer au fur et à mesure. Dans ce cadre, le programme Simulation, que présente l’encadré ci-après, tient une place centrale.

Le programme Simulation

Le programme Simulation est né à la suite du projet « préparation à une limitation des essais nucléaires (PALEN) ». Lancé dès 1991 par la direction des applications militaires du CEA, le projet PALEN sera largement redimensionné au bénéfice de Simulation en raison de la signature de la France du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires en 1996.

Dès lors, le cœur du programme Simulation a évolué autour de trois volets :

– la physique des armes, permettant de dégager les grandes équations mathématiques nécessaires à la modélisation du déclenchement d’une arme nucléaire ;

– la simulation numérique qui permet de développer de codes de calcul intervenant dans la résolution des équations précédemment évoquées ;

– la validation expérimentale ou « par partie », reposant sur la réalisation d’expériences spécifiques en laboratoire et la lecture des résultats à la lumière des données collectées lors des anciens essais nucléaires.

La simulation s’appuie encore aujourd’hui sur deux installations fondamentales :

– l’accélérateur à induction de radiographie pour l’imagerie X (AIRIX), en service entre 1999 et 2012, et qui a été remplacé en 2014 par l’installation Epure, implantée à Valduc. Cette dernière sera pleinement opérationnelle à l’horizon 2022 ;

– le laser mégajoule, en service depuis 2014, qui est l’unique outil de validation expérimentale des phénomènes physiques intervenant lors l’explosion nucléaire.

Afin de garantir la sûreté et la fiabilité des armes nucléaires, la DAM, en partenariat avec l’entreprise française Bull/Atos, a développé avec succès des supercalculateurs dès le début des années 2000. Trois générations de l’outil de calcul TERA ([20]) se sont ainsi succédé depuis lors et une nouvelle génération, TERA 1 000, est en préparation.

À plus long terme, le programme Simulation répond à un besoin en formation et en certification de la nouvelle génération d’experts « post-essais nucléaires », amenée à garantir la performance de l’arme atomique. Le programme constitue également un important levier à destination des industries françaises dans le domaine des supercalculateurs, de l’optique et des lasers, comme vos rapporteurs l’ont déjà exposé.

Vos rapporteurs en sont convaincus, l’approfondissement du programme Simulation constitue bien le moyen le plus absolu de conforter la crédibilité de la force nucléaire, et doit faire l’objet d’un financement à la hauteur des enjeux. Ainsi par exemple du renouvellement des calculateurs, qui doit être opéré tous les cinq ans en raison de l’obsolescence des composants électroniques et de l’accroissement nécessaire de la puissance des calculs pour augmenter la précision. Il faudrait augmenter la puissance de calcul d’un facteur 100 d’ici 2021, ce qui nécessite un important effort financier.

Source : Rapport d’information de MM. Jean-Jacques Bridey et Jacques Lamblin sur les enjeux industriels et technologiques du renouvellement des deux composantes de la dissuasion nucléaire, n° 4301, 14 décembre 2016.

Le rapporteur souligne également que le rapport annexé ne remet pas en cause la coopération franco-britannique en matière de dissuasion malgré le « Brexit », cette coopération reposant sur des instruments bilatéraux – les accords de Lancaster House – dont l’encadré ci-après présente la teneur.

La coopération franco-britannique

Dans le cadre du traité global de Défense franco-britannique signé à Londres, le président de la République française et le Premier ministre britannique ont signé le 2 novembre 2010 un traité relatif au partage d’installations radiographiques et hydrodynamiques. Les deux pays ont décidé de partager deux installations de physique expérimentale, ce qui se traduit par la construction et l’exploitation commune de l’installation radiographique et hydrodynamique Epure, sur le centre CEA de Valduc. Cela se traduit également par une installation pour des développements technologiques communs (diagnostics, machines radiographiques du futur) au sein du Technology Development Centrer, sur le centre de l’Atomic Weapons Etablishment à Aldermaston (Royaume-Uni).

Cette collaboration permettra à chacun des deux pays de garantir la fiabilité et la pérennité de sa dissuasion nucléaire, sans réaliser d’essai nucléaire, conformément aux engagements internationaux pris par la France et le Royaume-Uni.

Source : op. cit.

ii. Un socle de capacités conventionnelles

En outre, la mise en œuvre de la dissuasion se fonde aussi sur des capacités conventionnelles, telles que, pour la composante océanique, les sous-marins nucléaires d’attaque, les avions de patrouille maritime, les frégates, les pétroliers-ravitailleurs et les bâtiments de guerre des mines. Le projet de LPM prévoit la poursuite ‒ voire l’accélération ‒ de l’ensemble de ces programmes d’armement conventionnels.

Pour la composante aérienne, ce socle de capacités conventionnelles est alimenté principalement par le programme Rafale, et bénéficiera aussi de l’accélération du programme d’avions ravitailleurs MRTT.

2. La poursuite des grands programmes conventionnels

Rompant avec les deux dernières lois de programmation militaire, le présent projet de loi ne fait pas reposer son équilibre financier sur des renoncements capacitaires. L’ensemble des grands programmes est préservé, ce qui est de nature à conforter la BITD française. Il ressort en effet du volet capacitaire du présent projet de loi que :

‒ aucun programme en cours ne fait l’objet d’étalement calendaire ou de réduction de cibles majeurs ;

‒ au contraire, des accélérations de programmes et des augmentations de cibles sont prévues : en faveur du programme Scorpion en milieu terrestre, des flottes de patrouilleurs, d’Atlantique 2 rénovés et de pétroliers-ravitailleurs en milieu marin, et d’avions ravitailleurs MRTT en milieu aérien ;

‒ le projet de loi pourvoit à d’autres besoins exprimés par les armées, par exemple en matière de véhicules des forces spéciales, de remplacement des canons AUF1 par des CAESAR sans réduction de l’effectif du parc mentionné par le contrat opérationnel, ou encore le système de drone aérien de la marine (SDAM) ;

‒ l’effort ne porte pas sur les équipements les plus emblématiques, comme les avions de combat ou les frégates, lesquelles ne connaissent pas de hausse de format de la trame « frégates de premier rang » ;

‒ le principal point d’attention concerne les hélicoptères : le programme d’hélicoptère interarmées léger (HIL) est renvoyé au milieu de la période de programmation, tandis que les programmes Tigre et NH90 ne sont pas accélérés.

a. Une rupture avec la tendance fâcheuse des précédentes LPM à consentir des étalements calendaires et des réductions de cibles

Le tableau ci-après rappelle quels étalements des commandes et des livraisons et quelles réductions de cibles la LPM de 2013 avait prévus.

RÉDUCTIONS DE CIBLES CAPACITAIRES ET DÉCALAGES DE CIBLES CALENDAIRES

Source : Mmes Patricia Adam et Geneviève Gosselin-Fleury. Rapport sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, tome I, n° 1551, Assemblée nationale, XIVe législature, novembre 2013.

Or ces modifications sont souvent finalement préjudiciables aux intérêts de l’État, car le plus souvent, elles renchérissent le coût unitaire des équipements militaires. Pour les FREMM par exemple, l’État a perdu l’équivalent du prix d’une frégate à chaque renégociation de contrat. En outre, les étalements calendaires ont parfois pour effet de fournir aux forces des matériels qui s’avèrent au moment de leur livraison moins modernes que prévu, ce qui impose de coûteuses modifications des spécifications en cours de développement ou de production des matériels.

Surtout, ces étalements calendaires et réductions de cibles se sont traduits par des réductions de capacités concernant essentiellement la fonction « intervention ». La programmation de 2013 consentait ainsi des réductions de capacités programmées pour atteindre, en 2028 : 56 % de la capacité de chars lourds rénovés ; 34 % de celle des blindés du segment médian ‒ AMX 10 RC et ERC 90 Sagaie ‒ ; 39% pour les véhicules de l’avant blindés ; 13 % pour les canons de l’armée de terre ; 15 % pour les frégates de lutte sous-marine, 17 % pour les sous-marins nucléaires d’attaque ; 33 % pour les bâtiments de soutien logistique ; 40 % pour les patrouilleurs ; 33% des capacités de guerre des mines ; 20 % de celles de surveillance maritime ; 12 % de l’aviation de chasse, ou encore 27 % de l’aviation de transport tactique.

Rien de tel avec le projet de LPM qui nous est soumis. Il pourvoit à la poursuite des grands contrats d’armement.

b. La poursuite des grands programmes

i. Un plan d’équipement qui répond aux besoins des armées

Le tableau ci-après présente les dispositions du projet de loi concernant les principaux programmes d’armement conventionnel.

Évolution des principaux parcs d’Équipements Conventionnels

Source : projet de loi.

Ainsi seront poursuivis sans remise en cause les grands programmes en cours. Tel est le cas, par exemple, des programmes de renouvellement des matériels roulants de l’armée de terre : les livraisons des 4 000 véhicules légers tactiques polyvalents non protégés du programme VLTP-NP se poursuivront, tandis que seront conduites comme prévu l’élaboration du véhicule léger tactique polyvalent protégé (VLTP-P, dit de « segment bas ») et l’initiation du renouvellement du segment logistique (poids lourds 4-6 tonnes). Dans le même milieu, alors que l’armée de terre mettait en garde contre le risque d’une rupture capacitaire en cas de non-remplacement des 32 canons AUF1 de 155 mm encore en parc selon son contrat opérationnel, mais difficilement utilisables du fait de leur obsolescence, le projet de loi prévoit le remplacement nombre pour nombre de ces pièces par des canons de 155 mm CAESAR, d’ici 2025.

On peut aussi citer en exemple le cas des capacités majeures d’armement naval. En effet, les forces recevront suivant le calendrier prévu les trois dernières frégates multi-mission (FREMM) et les deux premières frégates de taille intermédiaire (FTI) des programmes correspondants. La « trame “frégates” », dont le format est maintenu, inchangé, à 15 frégates de premier rang, sera atteinte grâce à la rénovation de trois frégates de type La Fayette. En effet, cette rénovation était évoquée ‒ sans pour autant être véritablement programmée ‒ par la LPM de 2013 et se voit confirmée et précisée par le projet de loi. Le parc actuel de frégates comprend en effet des frégates fortement armées et cinq frégates légères furtives, de type La Fayette, dont les capacités sont plus limitées en matière de protection, de mobilité, d’autonomie et d’action. Or, avec l’augmentation de l’activité sous-marine, la prolifération des missiles antinavires et l’accroissement de la menace littorale, le durcissement prévisible des engagements de la marine nationale appelle une revalorisation de cette partie de la trame « frégates » dans un premier temps par une rénovation des frégates légères furtives, puis dans un second temps par leur renouvellement nombre pour nombre par des frégates de taille intermédiaire, qui disposeront d’emblée d’un niveau d’équipement supérieur.

Il faut aussi souligner, dans le milieu marin, la poursuite du programme de SNA Barracuda, en dépit du long retard subi par le premier navire de la série, dont l’encadré ci-après présente les causes. Il ressort des entretiens du rapporteur que ces dérapages calendaires sont désormais maîtrisés, ce qui permet la poursuite du programme.

Heurs et malheurs du programme Barracuda

M. Hervé Guillou, président-directeur général de Naval Group, a assuré le rapporteur que des mesures exceptionnelles et drastiques prises fin 2017 ont permis de contenir le retard du programme Barracuda. La livraison du premier sous-marin nucléaire d’attaque était, au jour de l’audition de M. Hervé Guillou, prévue pour la fin du mois d’août 2020 au lieu du mois de juin prévu.

M. Hervé Guillou a fait valoir que les retards constatés ou risquant de survenir encore ne tiennent pas tous à Naval Group. En effet, selon lui, le retard du premier SNA s’explique pour moitié ‒ c’est-à-dire un an et demi ‒ par les répercussions de l’accident de Fukushima dans les pratiques des autorités de contrôle de la sûreté nucléaire.

Le reste du retard de ce programme est bien imputable aux grandes complications industrielles résultant des pertes de compétences des chantiers de Cherbourg. Ces difficultés sont aujourd’hui résolues, et le suivi du chantier par la DGA est assuré de façon étroite et à très haut niveau.

L’objectif principal de Naval Group dans la gestion de ces imprévus consiste à éviter que les retards du premier navire de la série ne se répercutent sur les suivants.

Dans le milieu aérien, le Rafale verra, pendant la période de programmation 2019‒2025, la mise en service dès 2019 de son standard F3 et la définition du standard F4. L’étude de levée de risque lancée en 2017 pour ce dernier standard est en cours ; son lancement en réalisation est prévu en 2018. La livraison des avions au standard F4 sera faite en plusieurs lots ; les opérations de passage à un standard supérieur (dites retrofits) constitueront les premières livraisons, mais le périmètre du retrofit est encore en cours de négociation. Selon M. Éric Trappier, président-directeur général de Dassault Aviation, ce standard pourrait concerner plusieurs types de modifications, comme l’intégration des missiles MICA NG et SCALP rénovés, l’installation de la radio Contact, la connectivité en général ‒ avec une nouvelle messagerie sur la liaison 16 ‒, des contre-mesures complémentaires, un viseur de casque, ou encore des nouvelles fonctionnalités de radar. Les 30 avions commandés en 2023 le seront d’emblée au standard F4. Au reste, la France propose à la Belgique de s’associer aux discussions sur la définition du standard F4, pour le cas où nos alliés belges accepteraient l’offre de partenariat autour de l’aviation de chasse que leur a faite la France.

En parallèle, le renouvellement de la flotte de transport tactique se poursuivra suivant le calendrier des programmes actuels, avec :

‒ la livraison en 2019 des deux derniers C-130J commandés ;

‒ onze livraisons d’Atlas A400M d’ici 2025 ;

‒ la modernisation de 14 C-130H.

ii. Des décalages techniques très limités

Certains décalages calendaires rendus nécessaires par les aléas de l’exécution budgétaire de l’exercice 2017 se répercutent, sans aggravation, sur le calendrier de certains programmes.

Tel est le cas, par exemple, pour le Rafale. M. Éric Trappier a fait observer que les livraisons ne reprendront qu’en 2022 ‒ au lieu de 2021 comme il était prévu avant l’été 2017 ‒, mais permettront tout de même la livraison de 28 Rafale d’ici 2025, dont un pour l’aéronautique navale. La livraison des 30 Rafale commandés en 2023 ne commencera pour sa part qu’en 2027, soit un an après la fin de la livraison des 28 susmentionnés. En tout état de cause, les calendriers seront adaptés en fonction de l’exportation : pour M. Éric Trappier, si un nouveau contrat d’export est conclu, une pause d’un an dans les livraisons françaises est possible, mais dans le cas contraire, « une rupture de charge n’est pas envisageable ».

De même, la rénovation de 55 Mirage 2000D a été décalée de six mois à la suite des ajustements budgétaires de l’été 2017.

c. Un plan d’équipement qui conforte la BITD française

i. Un investissement conséquent dans la BITD

Alors que lors de l’examen du projet de LPM 2014‒2019, on estimait que le plan d’équipement proposé était placé sous de telles contraintes financières, qu’il mettait en péril 20 000 emplois dans la BITD française ([84]) ‒ 10 000 emplois directs et 10 000 emplois indirects ‒, rien de tel avec le présent projet de loi.

Au contraire, le rapporteur a pu observer une satisfaction unanime de l’ensemble des représentants des industriels de la défense qu’il a entendus ‒ à la réserve près de ceux directement intéressés au programme d’hélicoptère interarmées léger.

ii. Une attention particulière à porter sur l’articulation calendaire des programmes, pour garantir le maintien des compétences

Si le projet de LPM prévoit des commandes et des livraisons jusqu’en 2025, les programmes concernés se déroulent pour la plupart sur un plus long terme ‒ parfois plusieurs décennies ‒ et, en tout état de cause, l’articulation des programmes entre eux doit permettre d’éviter des ruptures de charges préjudiciables au maintien des compétences de la BITD.

L’attention du rapporteur a été appelée à cet égard sur un cas particulier, et stratégique : le plan de charge des capacités industrielles de conception et de fabrication de sous-marins. M. Hervé Guillou a ainsi plaidé pour que le retard pris dans la construction du premier SNA ne soit pas vu comme prédictif de retards pour les navires suivants de la série et, partant, ne soit invoqué comme raison pour retarder le programme de SNLE 3G. En effet, le programme de SNA dure, selon le contrat, jusqu’en 2029, mais la livraison du premier navire a pris trois ans de retard ; si ce retard était répercuté sur les cinq autres navires de la série, le dernier ne serait livré qu’en 2032.

Selon M. Hervé Guillou, Naval Group a pris les mesures nécessaires pour éviter que le retard du premier SNA n’ait un effet sur le reste de la série. Fortement soutenu en cela par la DGA, Naval Group a augmenté ses effectifs de 250 personnes à Cherbourg et de 150 à Indret. Le groupe a aussi consenti d’importants investissements industriels pour découpler les « chemins critiques de finition » à Cherbourg comme à Indret, de façon à pouvoir assurer la finition de deux bateaux de façon simultanée. De la sorte, Naval Group s’est engagé à limiter le retard du deuxième sous-marin de classe Barracuda à six à neuf mois, et assure qu’il pourra respecter le calendrier contractuel des navires suivants de la série.

En effet, le risque de pertes de compétences est d’autant plus grand que les programmes sont étalés ou décalés dans le temps. M. Hervé Guillou a fait valoir à cet égard que les temps de référence des SNA et SNLE 3G sont très supérieurs aux précédents programmes ; le programme de SNA Rubis durait sept ans, contre dix ans pour celui des Barracuda. De même pour les SNLE : la classe Le Triomphant a été produite en neuf ans, contre onze ans pour le SNLE 3G.

De plus, rappelant que l’interruption prolongée d’activité ‒ de six à huit ans selon les services ‒ entre le programme du SNLE Le Terrible et celui du SNA Barracuda a eu pour résultat des pertes de compétences dans deux domaines critiques que sont les études d’emménagement et les activités de montage de la chaufferie nucléaire à Cherbourg, Naval Group ne peut pas garantir le maintien des compétences critiques pendant de longs délais entre deux programmes. Certes, le contrat australien permet d’entretenir les savoir-faire des bureaux d’études de Naval Group ; reste aussi à continuer à nourrir le plan de charge des usines.

M. Hervé Guillou a ainsi souhaité que le « calage » du calendrier de commandes et de livraisons final soit fait en 2021 au plus tard. Les SNLE 3G pourraient être livrés en 2033 pour le premier, trois ans et demi après pour le second, puis à trois ans d’intervalle pour les deux suivants. Passer au rythme d’une livraison tous les cinq ans, comme cela n’est pas exclu, poserait d’importantes difficultés de maintien des compétences pour Naval Group.

d. Un seul point majeur d’attention : les hélicoptères

Le principal point d’attention qui ressort de l’analyse du projet de loi concerne les flottes d’hélicoptères, et particulièrement les flottes d’hélicoptères légers censées être remplacées par le programme ‒ longtemps repoussé ‒ d’hélicoptère interarmées léger (HIL).

i. L’âge avancé de certains hélicoptères légers

L’objectif du programme HIL est de remplacer six flottes d’hélicoptères vieillissantes (les Gazelle, Alouette III, Dauphin, Panther, Fennec et Puma de l’armée de l’air), fortement sollicitées en opérations. Le tableau ci-après présente leurs principales caractéristiques.

HÉlicoptères remplacÉs par l’hÉlicoptÈre interarmÉes lÉger

* disponibilité technique opérationnelle ; ** Détachements des hélicoptères Dauphin du service public de la flottille 35F au Touquet, à Lanvéoc-Poulmic, à La Rochelle et à Hyères.

Source : ministère des Armées.

Les travaux du stade d’orientation ont conduit à retenir, pour remplacer l’ensemble des flottes d’hélicoptères légers, un modèle unique d’hélicoptère militarisé. Le soutien du HIL constitue un axe majeur d’innovation, tant d’un point de vue technologique ‒ avec la numérisation approfondie du système de soutien, associée à un suivi intégré de l’emploi des hélicoptères ‒ qu’organisationnel, dans le cadre de relations redéfinies entre l’État et les industriels. Par ailleurs, les hélicoptères HIL intègreront des équipements technologiques innovants dans le domaine de la détection radar et disposeront d’une architecture « modulaire », qui permettra de les adapter aux missions pour lesquels ils seront employés.

La cible du programme a été évaluée à 181 hélicoptères, dont 80 pour l’armée de terre, 49 pour la marine nationale et 40 pour l’armée de l’air, cette dernière devant percevoir par ailleurs les douze hélicoptères de manœuvre destinés à remplacer ses Puma. En effet, les travaux du stade d’orientation du programme HIL ont permis de conclure qu’au regard des besoins exprimés par l’armée de l’air, ces appareils ne peuvent être remplacés que par des hélicoptères de manœuvre, dont le choix sera arrêté au lancement du stade de réalisation du programme HIL.

Toutefois, le projet de loi ne prévoit pas de livraisons d’ici 2025. Le ministère des Armées indique que l’hypothèse d’une accélération du programme HIL a été « envisagée en mars 2017 », avant d’être abandonnée au profit d’une option consistant à remplacer temporairement par des flottes de location celles qui ne peuvent pas être maintenues en service avant leur remplacement par le HIL. Les premières commandes au titre de ce programme sont prévues en 2022 pour les HIL et en 2023 pour les hélicoptères de manœuvre, les livraisons n’intervenant donc qu’après 2025.

Hormis les Alouette III, les parcs d’appareils à remplacer feront l’objet d’une étude d’impact en vue de leur maintien en service au-delà de l’année 2030. Cette étude devra étudier la gestion des obsolescences, la pérennité de leur soutien, l’évolution ou l’adaptation de certains équipements. Le parc d’Alouette III de la marine, qui ne pourra raisonnablement pas être maintenu en service jusqu’en 2030, sera remplacé par une flotte intérimaire de location. Cette flotte sera composée d’une dizaine de Dauphin et de trois H160 loués jusqu’au renouvellement de cette capacité par le HIL, pour un coût estimé à 260 millions d’euros pour dix années d’exploitation.

Cette mesure permet de ne pas mettre en oeuvre l’accélération du programme HIL envisagée en mars 2017.

ii. Les autres programmes d’hélicoptères ne sont pas accélérés

En 2015, constatant la faible disponibilité des hélicoptères de reconnaissance et d’attaque Tigre ainsi que des hélicoptères de manœuvre et d’assaut Puma et NH 90 Caïman et les tensions qui en résultaient, l’actualisation de la programmation a prévu une hausse des cibles des programmes Tigre et Caïman, avec la commande de sept hélicoptères Tigre et six hélicoptères Caïman supplémentaires.

Les tensions sur les flottes d’hélicoptères de reconnaissance et d’attaque ainsi que sur celle d’hélicoptères de manœuvre et d’assaut demeurent encore importantes. Néanmoins, le projet de loi ne prévoit ni accélération des livraisons des programmes Tigre et NH 90, ni nouvelle hausse de leur cible.

Il faut donc compter sur une amélioration de leur disponibilité grâce à la réforme de leur système de maintien en condition opérationnelle, présentée en détail par le rapport annexé, pour consolider ces capacités. Il faut cependant relever que le projet de loi prévoit que :

‒ sur les 34 Caïman livrés à l’armée de terre, six seront adaptés au standard des forces spéciales d’ici 2025, puis quatre autres ensuite ;

‒ les rétrofits des Tigre HAP (c’est-à-dire dans leur version initiale d’hélicoptère d’appui et de protection) en Tigre HAD (c’est-à-dire dans leur deuxième standard, d’hélicoptère d’appui et de destruction), seront poursuivis ;

‒ un troisième standard du Tigre, associé au renouvellement de son missile air/sol, sera lancé.

D. Des accÉlÉrations de programmes visant à combler des ruptures capacitaires et augmenter l’ « Épaisseur organique » des forces

Non seulement le présent projet de LPM ne prévoit ni étalements calendaires ni réductions de cibles majeurs, mais au contraire, il prévoit des accélérations de programmes et des hausses de cibles ‒ parfois les deux ‒ pour certains programmes permettant de combler les lacunes capacitaires héritées des deux dernières LPM. De surcroît, au-delà de ces programmes à effet majeur, il propose de traduire l’objectif général consistant à placer cette LPM « à hauteur d’homme » en un effort de réinvestissement dans l’ensemble des moyens concourant au quotidien à améliorer les conditions d’exercice du métier des armes et, ainsi, à redonner à nos armées de l’« épaisseur organique ».

1. Les programmes faisant l’objet d’une accélération des livraisons, d’une augmentation de cible, voire de ces deux mesures à la fois

Dans les trois milieux, le plan d’équipement prévu par de LPM propose un investissement supplémentaire dans certains programmes majeurs, qui se traduit par une accélération des commandes et des livraisons, des augmentations de cibles, voire les deux mesures à la fois. Cet effort de réinvestissement permettra de combler certaines lacunes capacitaires consenties par les LPM précédentes.

a. En matière d’armement terrestre, une accélération et une hausse des cibles des programmes SCORPION

En accélérant l’exécution de l’opération SCORPION et en en revoyant les cibles à la hausse, le projet de LPM permet d’accélérer la modernisation de l’armée de terre.

i. L’opération d’ensemble SCORPION vise à renouveler les blindés légers par un ensemble interconnecté de blindés modernes

L’opération d’ensemble SCORPION ([85]) a été conçue en 1999 sous le nom de « bulle opérationnelle aéroterrestre », en vue de remplacer divers matériels dits de « deuxième génération » ‒ c’est-à-dire entrés en service dans les années 1970 et 1980 ‒ par des blindés dotés des technologies modernes et interconnectés. Ces programmes concernent l’ensemble des capacités blindées dites « de contact », dont le tableau ci-après présente l’état.

Matériels concernés par le programme SCORPION

(1) Main Ground Combat System (principal système de combat terrestre), projet franco-allemand de char lourd ; (2) engin blindé de reconnaissance et de combat ; (3) véhicule blindé d’appui à l’engagement ;

Source : avis n° 277, tome IV, fait par notre collègue Thomas Gassilloud sur les crédits relatifs aux forces terrestres inscrits au projet de loi de finances pour 2018, octobre 2017.

Ainsi, l’opération d’ensemble SCORPION comprend en réalité plusieurs programmes distincts, dont l’encadré ci-après présente les caractéristiques, avec pour caractéristiques d’être intégrés dans un système de combat collaboratif au moyen d’un système d’information commun. En outre, les véhicules SCORPION disposeront de technologies plus avancées que les matériels anciens qu’ils remplaceront, ainsi que d’une meilleure protection des hommes. C’est ainsi que l’opération SCORPION constitue la « clé de voûte » de la modernisation de l’armée de terre. Elle est articulée en deux étapes :

‒ l’étape 1, de 2014 à 2025, prévoit la livraison de 780 Griffon, du système d’information et de combat SCORPION (SICS), de 100 Jaguar, des 200 chars Leclerc rénovés et de 400 VBMR légers, pour moderniser à 40 % quatre brigades interarmes ;

‒ l’étape 2, de 2026 à 2033, prévoit la livraison du reste des 1 722 Griffon, 248 Jaguar et 558 VBMR légers qui constituent les cibles actuelles de ces programmes, ainsi que la revalorisation du VBCI et du système FELIN, le remplacement du véhicule blindé léger (VBL) par un véhicule blindé d’aide à l’engagement (VBAE), celui des engins du génie blindé par un moyen d’appui au contact (MAC), et l’acquisition de diverses capacités complémentaires, comme des kits de protection active, des drones et des robots.

Les programmes constituant l’opération d’ensemble SCORPION

● Le programme d’engin blindé de reconnaissance et de combat (EBRC), baptisé Jaguar, pour un coût unitaire de six millions d’euros. Armé d’une tourelle équipée d’un canon de 40 millimètres, de missiles de moyenne portée (MMP) et d’un tourelleau téléopéré (TTOP) portant une mitrailleuse de 7,62 millimètres, il pourra recevoir divers kits additionnels. Mû par six roues motrices, il pèsera 24,7 tonnes. Il remplacera l’AMX 10 RC, l’ERC 90 Sagaie et le VAB HOT.

● Le programme de véhicule blindé multi-rôles lourd (VBMR) appelé Griffon, dont le coût unitaire ne dépasse pas 1,5 million d’euros. Destiné au transport de troupes pour sa version la plus courante, il est armé d’un TTOP portant une mitrailleuse de 12,7 millimètres, voire d’un lance-grenades de 40 millimètres et d’une mitrailleuse de 7,62 millimètres. Il pourra également recevoir divers types de kits additionnels. Avec six roues motrices et un poids de 24,5 tonnes, il doit remplacer une large partie des VAB.

● Le programme de VBMR léger, notifié en février 2018. Armé d’un TTOP portant une mitrailleuse de 12,7 millimètres, voire un lance-grenades de 40 millimètres et une mitrailleuse de 7,62 millimètres, il se déclinera en quatre versions : véhicule porteur blindé (VPB) ; nœud de communication tactique (NCT) ; « surveillance‒acquisition d’objectifs‒renseignement et reconnaissance » (SA2R) ; et guerre électronique (GE). Il aura quatre roues motrices pour une masse de 17 tonnes. Il complétera le parc de Griffon pour remplacer les VAB et certains véhicules légers de reconnaissance et d’attaque (VLRA).

● Le programme de « système d’information du combat SCORPION » (SICS), infrastructure numérique de combat collaboratif commune aux engins SCORPION.

● Le programme de rénovation de 200 chars Leclerc, pour 900 000 euros chacun. Cette revalorisation vise, d’une part, à améliorer la protection du char et à le préparer à recevoir des TTOP et divers kits prévus dans la deuxième étape du programme, ainsi que, d’autre part, à le rendre compatible avec le SICS, ce qui suppose d’y installer une radio Contact et de renouveler ses « interfaces intérieures », notamment ses écrans.

● Le développement d’un système de préparation opérationnelle (SPO) s’appuyant notamment sur la simulation embarquée, consistant pour les personnels à simuler des missions directement dans leurs véhicules, de façon interconnectée avec les autres moyens de simulation disponibles « en salle », tant dans leur régiment que dans d’autres unités.

● Le programme de revalorisation des VBCI qui sera conduit après 2025, afin de leur intégrer le SICS, ainsi qu’un programme de modernisation du système de fantassin à équipements et liaisons intégrés (FELIN).

Source : op. cit.

ii. Les programmes SCORPION ont fait l’objet d’importants renoncements avec la LPM précédente

Le calendrier et les cibles des programmes SCORPION arrêtés en 2010 ont été drastiquement revus à la baisse par la LPM de 2013. L’abandon de ces programmes avait même été envisagé, et n’a été écarté, comme le donne à voir le graphique ci-après pour le cas du VBMR Griffon, que moyennant :

‒ une réduction des cibles des programmes, ramenées de 1968 à 1722 pour le VBMR (soit 12,5 % de moins), de 292 à 248 pour l’EBRC (soit une baisse de 15 %) et de 254 à 200 chars Leclerc rénovés (soit une réduction de 21,2 %) ;

‒ un report des livraisons, de trois ans pour le VBMR, de deux ans pour l’EBRC et de quatre ans pour la rénovation du char Leclerc.

Évolution du programme de VBMR lourD

Source : op. cit.

iii. La situation du segment médian des blindés faisait peser un risque de réduction capacitaire

Les matériels maintenus en service plus longtemps que rpévu en conséquence du décalage des programmes SCORPION se sont avérés s’user plus vite que prévu. Tel est par exemple le cas du VAB, que devait remplacer progressivement le VBMR Griffon. Selon l’avis précité, si aucune mesure n’était prise, la dégradation continue de l’état du parc de VAB entraînerait une réduction temporaire de capacité qui atteindrait en 2029 une ampleur inquiétante : environ 900 véhicules blindés multi-rôles et de combat sur les 3 330 correspondant au contrat opérationnel de l’armée de terre (VAB, Griffon, VBCI et VBMR léger).

En outre, le décalage de l’opération SCORPION a pour conséquence de limiter aussi les capacités de protection des forces terrestres en OPEX. Sur les 345 VAB engagés en OPEX en 2016, 77 % n’étaient pas au standard Ultima, qui offre le meilleur niveau de protection des personnels.

C’est pourquoi l’armée de terre a très tôt présenté comme la première de ses priorités une accélération de l’opération SCORPION, plutôt qu’une remise à niveau temporaire de VAB à bout de souffle. Le chef d’état-major de l’armée de terre déclarait ainsi le 18 octobre 2017 devant la commission : « Pour nous, aujourd’hui, la question est simple : le programme Scorpion a pris du retard, le Griffon a pris du retard, et les VAB de première génération n’offrent pas suffisamment de protection à nos soldats en opération, ni assez d’autonomie, ni assez de capacité de feu. Nous les renouvelons à travers les VAB Ultima. J’estime aujourd’hui la reconstruction d’un VAB classique en VAB Ultima à 1,4 million d’euros, soit, bon an mal an, le prix d’un Griffon. Je pose donc la question, dans le cadre de la préparation de la loi de programmation militaire : continuerons-nous de reconstruire un matériel qui date des années 1970 ou allons-nous accélérer l’arrivée du Griffon ? […] Le Griffon a une meilleure protection – du niveau 5 contre une protection de niveau 4 pour le VAB Ultima –, une meilleure autonomie, une meilleure capacité avec son tourelleau téléopéré. Très honnêtement, mon choix est vite fait : il est de privilégier l’accélération de Scorpion ».

iv. Le projet de LPM propose d’accélérer le calendrier des commandes et des livraisons et d’augmenter les cibles des programmes SCORPION

Hormis pour les chars Leclerc, dont le programme de rénovation reste inchangé, le projet de LPM prévoit à la fois une accélération des livraisons des programmes SCORPION et une augmentation de leurs cibles, comme le montre le tableau suivant. Ainsi, en 2025, la moitié des livraisons de Jaguar, de Griffon et de VBMR léger aura été livrée à l’armée de terre, contre à peine un tiers suivant la LPM 2014‒2019.

Équipements SCORPION

Source : informations du rapport annexé.

L’opération SCORPION prévoit aussi le développement, la qualification et la production de nouveaux véhicules, notamment le VBAE, successeur du VBL. Le ministère des Armées précise que des études doivent être lancées en 2018 pour préciser sa définition et que son développement doit être entamé pendant la période de programmation, les premières livraisons sont attendues après 2030. Dans l’attente de ce matériel, un programme de régénération de 800 VBL a été lancé en décembre 2016 avec des livraisons s’étalant entre 2018 et 2026.

b. S’agissant des forces navales

i. Le programme FLOTLOG : une augmentation du format et une anticipation des livraisons particulièrement bienvenues

● L’état de la flotte logistique est l’objet de préoccupations depuis plusieurs années, ainsi que l’ont relevé les rapporteurs pour avis successifs des crédits alloués à la marine nationale ([86]).

D’un point de vue quantitatif, la marine ne dispose à l’heure actuelle que de trois bâtiments de commandement et de ravitaillement (BCR), unités pourtant indispensables à la conduite des opérations dans la durée. Un tel format est insuffisant au regard du niveau d’engagement de la marine depuis plusieurs années. En effet, sur l’ensemble de la période couverte par la programmation depuis le vote de la loi de programmation militaire 2014-2019 la marine s’est, chaque année, trouvée engagée au-delà du niveau prévu par son contrat opérationnel. Les forces navales restent présentes sur cinq théâtres, alors que le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, fondement de la programmation actuelle, n’en avait envisagé qu’« un ou deux ».

Les navires actuellement en service sont en outre vieillissants, puisqu’ils ont tous été admis au service actif il y a environ 30 ans ([87]). Associée au niveau d’engagement et à l’intensité opérationnelle, cette ancienneté entraîne des pannes plus fréquentes des bâtiments, une complexification et un renchérissement des opérations de MCO et une moindre disponibilité, alors que le parc est déjà singulièrement réduit.

Par ailleurs, les BCR ne respectent pas les nouvelles normes internationales de la navigation civile. Par une résolution du 27 avril 2001, l’Organisation maritime internationale (OMI) a en effet adopté un plan de retrait progressif des pétroliers à simple coque. En outre, un amendement à l’annexe I de la convention pour la prévention de la pollution par les navires (dite MARPOL) ([88]) rend obligatoire le principe d’une double coque pour les soutes à combustible de tous les navires à partir d’un certain volume transporté. Or les BCR actuels sont des navires à simple coque ce qui, en application des normes précitées, est susceptible de leur interdire l’accès et le ravitaillement dans certains ports, pour des raisons de sécurité.

● Le programme FLOTLOG ([89]) était prévu par la LPM 2014-2019, qui envisageait un renouvellement de la flotte logistique à format constat, avec trois unités, la première devant être commandée en 2019.

Le présent projet de loi maintient ce programme, mais en augmente le format de trois à quatre unités ce qui, compte tenu du niveau d’engagement de la marine – qui n’est probablement pas appelé à diminuer à l’avenir – est particulièrement bienvenu. La marine nationale retrouvera ainsi le format de la flotte logistique dont elle disposait jusqu’en 2015.

Il convient par ailleurs de préciser que le remplacement des BCR français a vocation à s’effectuer en coopération avec la marine italienne, dans le cadre du programme Logistic Supply Ship (LSS) de l’OCCAr ([90]). Une telle coopération pourrait constituer une source d’économies, permettant de couvrir, au moins partiellement, les coûts de l’exemplaire supplémentaire ([91]). En effet, l’adoption, par les deux États, d’une plateforme unique, peut aboutir à une réduction des coûts de conception du navire, ainsi que du coût unitaire de chaque bâtiment produit. Elle peut également se traduire par une maîtrise des coûts de MCO permise par l’effet de série.

En plus de l’augmentation du format, le projet de LPM anticipe le calendrier de livraison des bâtiments, les deux premières unités devant être livrées d’ici la fin de l’année 2025 ([92]). Le coût du programme FLOTLOG est estimé entre 1,6 et deux milliards d’euros.

ii. La « trame patrouilleurs » : vers une résorption, attendue de longue date, des ruptures temporaires de capacités

● Le format et l’état de la « trame patrouilleurs » constituent un autre sujet de préoccupation, plus ancien encore que la question de la flotte logistique. En effet, alors qu’avec 11 millions de kilomètres carrés d’eaux sous sa souveraineté la France est le deuxième pays maritime au monde, elle fait face, depuis 2010, à des réductions temporaires de capacités (RTC) dans le domaine de la surveillance et de la protection de ses zones maritimes et de leurs ressources ([93]). Or, ainsi que le rappelle à juste titre l’amiral Christophe Prazuck, chef d’état-major de la marine, ce qui n’est pas protégé est pillé, et ce qui est pillé est contesté.

● Le programme BATSIMAR ([94]) confirme la modernisation et consacre le renforcement de la « trame patrouilleurs ». Il vise à remplacer trois types de navires : les patrouilleurs de haute mer en métropole (PHM), les P400 outre-mer et les bâtiments de transport léger (BATRAL).

Ce programme permettra de doter les forces navales de quatre types de navires :

– les bâtiments multi-missions (B2M), destinés à remplacer les quatre BATRAL ([95]) et dont trois unités ont déjà été livrées, la quatrième devant être réceptionnée en 2019 ;

– les patrouilleurs légers guyanais (PLG), dont deux unités destinées à la Guyane ont été admises au service actif en 2017, en remplacement de deux P400. Un troisième navire a été commandé fin 2017, qui rejoindra la zone Antilles ;

– les patrouilleurs outre-mer (POM) ;

– les BATSIMAR, destinés à la métropole.

Les deux derniers types de navires sont issus de la différenciation, récemment décidée, des capacités entre les patrouilleurs affectés en métropole et dans les territoires ultramarins. Ce choix vise à résorber le plus rapidement possible les RTC constatées outre-mer, en y déployant des bâtiments certes plus petits et technologiquement moins développés que les BATSIMAR, mais parfaitement adaptés à leurs missions. La différenciation doit ainsi permettre d’avancer de deux ans le calendrier de livraison des unités outre-mer.

Les conséquences de la différenciation entre POM et BATSIMAR

● Les POM seront proches des PLG en termes de déplacement (800 tonnes). Ils bénéficieront de capacités hauturières leur permettant de se déployer sur l’ensemble des ZEE ultra-marines (en dehors des Terres australes et antarctiques françaises et de Clipperton). Ces navires disposeront, a minima, d’une capacité d’emport, de stockage, de maintenance, de mise en œuvre et de contrôle d’un drone tactique. Des capacités contre les menaces, mines, NRBC, IEM ou encore sous-marines ne paraissent pas indispensables, compte tenu du faible risque d’occurrence de ces menaces dans les territoires considérés.

● Les patrouilleurs destinés à la métropole correspondront à la physionomie retenue pour le programme BATSIMAR initial. Il s’agira de navires de plus fort déplacement (1 500 tonnes environ) qui pourront accueillir un aéronef (futur HIL notamment) ainsi que des capacités d’artillerie et de conduite des opérations avec un système de combat élémentaire.

● Le projet de LPM augmente le format de la « trame patrouilleurs » à 19 unités contre 17 précédemment. Ce format à 19 navires inclut donc six POM d’ici à 2024 – contre deux navires seulement à l’horizon 2025 aux termes des programmations précédentes –, dix BATSIMAR métropolitains et trois PLG. Les livraisons sont par ailleurs anticipées de deux ans, avec pour objectif de livrer l’ensemble des POM et deux BATSIMAR d’ici 2025.

Plus précisément, s’agissant des outre-mer, il est prévu un cadencement des livraisons à hauteur de deux unités par an entre 2022 et 2024. La Nouvelle-Calédonie, la Polynésie et la Réunion disposeront donc respectivement de deux patrouilleurs dès 2023 pour le premier territoire et en 2024 pour les deux autres. Pour la métropole, le cadencement prévu est de deux unités livrées chaque année entre 2025 et 2029.

Comme le soulignait justement le chef d’état-major de la marine, la future LPM 2019-2025 répond à la pression croissante qui s’exerce sur les ressources halieutiques et sur la souveraineté de nos zones économiques exclusives, en comblant le trou capacitaire que l’on pouvait observer, notamment outre-mer. En ce domaine, les nouvelles sont donc excellentes, pour la métropole comme pour l’outre-mer.

iii. L’extension de la rénovation des Atlantique 2 : une réponse à une nécessité opérationnelle

● Le programme de rénovation des Atlantique 2 (ATL2), actuellement en cours, vise notamment à pérenniser au-delà de 2030 les capacités anti sous-marines et anti-navires de cet appareil, lesquelles sont indispensables pour garantir, en particulier, la liberté d’action de la force océanique stratégique et du groupe aéronaval.

La loi de programmation militaire en vigueur prévoit la rénovation de 15 appareils sur les 22 unités de la flotte. Cette opération vise à traiter certaines obsolescences du système de combat et à améliorer les performances de certains sous-systèmes ([96]). Les sept dernières unités doivent simplement bénéficier d’une mise à niveau des consoles de visualisation et seront affectées principalement aux missions de surveillance maritime.

● Toutefois, l’évolution du contexte stratégique et des menaces, notamment sous-marines, plaide pour un élargissement à d’autres appareils du bénéfice de la rénovation « complète ». Le chef d’état-major de la marine s’était ainsi prononcé pour un format à 18 ATL2 modernisés. Le projet de LPM tient compte de cette réalité stratégique en prévoyant que trois appareils supplémentaires seront rénovés, en sus des 15 initialement prévus, le coût des opérations pour ces trois unités étant estimé à 61 millions d’euros ([97]).

● Le remplacement de la flotte d’ATL2 fera l’objet, à l’horizon 2030-2035, du programme PATMAR ([98]) futur. Il sera élaboré courant 2022, pour une réalisation à compter de 2025 et des livraisons prévues après 2030.

Au-delà du maintien d’une capacité apportée par une plateforme aérienne habitée, la contribution complémentaire de systèmes de drones est également envisagée. Le programme PATMAR futur fait partie des programmes d’équipements qui, aux termes du rapport annexé au présent projet de loi, « seront prioritairement conçus dans une voie de coopération européenne », en l’espèce avec l’Allemagne, dont les actuels avions P3 devront être remplacés au cours de la décennie 2030-2040.

c. En matière d’armement aéronautique

Lors de son audition devant la commission, le 18 juillet 2017, le général André Lanata, chef d’état-major de l’armée de l’air, avait fixé au rang des priorités pour l’armée de l’air le renouvellement de la flotte de ravitailleurs. Rappelant que l’essentiel de la flotte de ravitailleurs était composé d’avions C135 commandés par le général de Gaulle, il soulignait qu’au regard de l’âge moyen de la flotte – 53 ans – « nous prenons un risque excessif avec cette flotte de C135, car nous ne sommes plus en mesure de prévoir et de maîtriser les conséquences de son vieillissement sur les enjeux essentiels de la dissuasion, de projection de puissance ou de mobilité stratégique ». En conséquence, il estimait indispensable l’accélération de la cadence de livraison des A330 MRTT, qui doivent remplacer les C135, ainsi que l’augmentation de la cible.

Le projet de loi de programmation militaire traduit la prise de conscience de cette urgence s’agissant des ravitailleurs, le programme MRTT faisant l’objet à la fois d’une accélération et d’un rehaussement de cible.

i. Le programme MRTT, un enjeu essentiel pour le renouvellement attendu de la flotte de ravitailleurs

Le Multi Role Tanker Transport (MRTT) est un aéronef construit par Airbus par dérivation de l’avion civil A330. Cet avion polyvalent permet d’assurer le transport de troupes et de matériels ainsi que de conduire des actions de ravitaillement en vol, indispensables pour la conduite des opérations. Comme l’indiquait le général Lanata lors de son audition précitée : « Aujourd’hui, il n’y a pas d’opération aérienne sans ravitaillement en vol ».

Le MRTT Phénix, puisque tel est son nom au sein de l’armée de l’air, a vocation à remplacer la flotte actuelle de ravitailleurs, composée de onze C135FR, acquis neufs en 1964, et de trois KC135R, construits en 1962 et acquis par la France en 1997 et 1998. Cette flotte a fait l’objet de programmes rénovations ces dernières années afin de permettre à l’armée de l’air d’assurer la tenue de la posture de dissuasion nucléaire jusqu’à l’entrée en service des MRTT, et plus généralement de garantir son exploitation par l’accroissement de la disponibilité des aéronefs et la mise en conformité aux règles de circulation aérienne générale. Ainsi, les principales obsolescences constatées – panneau carburant, radar, surveillance vidéo des ravitaillements, avionique – ont été traitées à la fin des années 2000 et au début des années 2010. Le dernier appareil rénové a été livré à l’armée de l’air le 23 juillet 2015.

Il n’en demeure pas moins que ces avions sont très anciens, et que leur âge avancé engendre des difficultés au niveau du maintien en condition opérationnelle et peut limiter notre capacité d’intervention. L’atterrissage en urgence d’un ravitailleur C135 sur l’aéroport de Malte en janvier 2017, largement médiatisé, comme la dépendance de notre pays aux ravitailleurs étrangers pour la conduite des opérations témoignent des fragilités de cette capacité. De plus, l’heure de vol de ces appareils représentait un coût de 14 000 euros en 2016.

S’agissant des caractéristiques de ces appareils, les MRTT sont en mesure de délivrer 50 tonnes de carburant pour une autonomie de 4h30 sur zone à 2000 km, contre 17 tonnes délivrées dans les mêmes conditions par les C135. En dehors de leur mission de ravitaillement, ils pourront emporter davantage de passagers que les C135 et disposeront de modules de soins additionnels. C’est d’ailleurs pour cette raison que les MRTT ont également vocation à remplacer les cinq « d’avions blancs » Airbus A310 et A340.

Chargés de 40 tonnes, ils auront une portée de 7 000 km alors que le C135 transporte actuellement au maximum 25 tonnes sur une distance de 8 000 km. Enfin, ils nécessiteront une personne de moins au pilotage pour entrer en opération.

ii. La LPM : une accélération des livraisons et un rehaussement de la cible

La France a manifesté son intérêt pour l’acquisition de MRTT dès 2007. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 et la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense ont confirmé cet intérêt en prévoyant la commande de 14 avions de type MRTT afin de procéder au remplacement d’une flotte déjà vieillissante.

Finalement, cette ambition a été revue à la baisse, la dernière loi de programmation militaire comme son actualisation abaissant la cible à 12 appareils. Concernant le rythme d’acquisition, après la commande d’un premier appareil en 2014 et de huit autres en 2015, les trois derniers devaient être commandés après 2019. S’agissant des livraisons, un appareil devait être livré en 2018 et un autre en 2019, les suivants devant rejoindre les forces après 2019.

Le présent projet de loi de programmation prévoit, d’une part, une accélération du rythme de livraison et, d’autre part, un rehaussement de cible.

Ainsi, le renouvellement de la flotte de ravitailleurs sera intégralement opéré en 2025 avec la livraison de douze appareils, tandis que la cible est accrue à hauteur de 15 appareils. Le premier appareil MRTT devant être livré à l’armée de l’air française au cours de l’année 2018 et un second étant prévu pour 2019, ce sont 10 appareils qui seront livrés entre 2020 et 2025. Concernant l’accélération, la commande des trois derniers appareils de la cible initiale interviendra dès cette année au lieu de l’an prochain, confirmant ainsi les dispositions de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire. L’augmentation de la cible permettra par ailleurs de rattraper notre retard en la matière sur certains de nos alliés, le Royaume-Uni disposant déjà de 14 appareils de ce type, sous la dénomination Voyager. En conséquence, les travaux d’infrastructure nécessaires à l’accueil de ces appareils se poursuivront sur la base aérienne 125 d’Istres.

À terme, le renouvellement de cette capacité stratégique essentielle contribuera à la crédibilité de la composante aéroportée de la dissuasion nucléaire et redonnera à la France davantage d’indépendance dans la conduite de ses opérations à l’extérieur de nos frontières. La flotte MRTT Phénix participera bien entendu à la tenue de la posture permanente de sécurité aérienne (PPS) et contribuera à la force interarmées de réaction immédiate.

2. Une politique d’investissement « à hauteur d’homme », dans les moyens « du quotidien » qui font l’« épaisseur organique » des armées

Le premier des grands objectifs sous les auspices desquels le projet de loi tend à placer la programmation militaire 2019‒2025 consiste à « placer la LPM “à hauteur d’homme” ». Le premier des quatre volets qui déclinent cette ambition tient à « la garantie de conditions adéquates pour permettre aux armées d’exercer de manière durable et soutenable leurs missions », ces conditions ayant trait aux équipements individuels, à l’entretien des matériels, à la formation et à la préparation opérationnelle.

a. Un effort de réinvestissement en faveur des « petits » matériels

Suivant la logique d’une « LPM à hauteur d’homme », un accent particulier est mis sur les « petits » programmes d’équipement ‒ qu’ils relèvent de l’agrégat « autres opérations d’armement » (AOA) du programme 146 « Équipement des forces » ou de l’agrégat « équipements d’accompagnement et de cohérence » (EAC) du programme 178 « préparation et emploi des forces ». Aux termes du rapport annexé, il s’agit de « doter les armées des moyens pour exercer leurs missions de manière durable et soutenable » et de « permettre à chaque militaire de disposer des moyens nécessaires à sa préparation opérationnelle afin qu’il acquiert les savoir-faire opérationnels requis ».

i. Des matériels régulièrement sacrifiés dans les arbitrages budgétaires des dernières années

L’analyse des projets de lois de finances successifs depuis la mise en œuvre de la LPM de 2009 montre que la part des « petits » équipements dans l’ensemble des dépenses d’équipement des forces décroît sensiblement. À titre d’exemple, celle des AOA dans le programme 146 a été ramenée de 14 % en 2011 à 11 % en 2018. Cette évolution s’explique par le choix fait de privilégier les « grands » équipements ‒ les « programmes à effet majeur », plus emblématiques et jugés plus structurants, tant technologiquement qu’industriellement ‒ en période de difficultés budgétaires.

Quant aux EAC, ils concernent les équipements d’accompagnement direct des forces, dits « des équipements de cohérence organique ». Il s’agit de matériels nécessaires à l’exploitation des équipements issus des programmes et opérations d’armement, des cibles nécessaires à l’entraînement, des équipements techniques de la maintenance et du commissariat, ainsi que des véhicules de la gamme commerciale, d’équipements logistiques opérationnels du service de santé des armées ainsi que de l’achat et de l’entretien des matériels et équipements lourds présents dans les hôpitaux militaires, d’équipements de guerre électronique et d’outils de simulation opérationnelle ou, enfin, d’équipements du service des essences des armées comme du service interarmées des munitions.

Le ministère des Armées reconnaît aussi que l’insatisfaction exprimée par les armées quant à leur dotation en EAC s’explique pour une part par les procédures d’acquisition du ministère, « non optimisés pour l’acquisition de ce type d’équipements ».

ii. Un réinvestissement bienvenu dans les « petits » équipements

Au titre de cet effort en faveur des équipements « du quotidien », le rapport annexé évoque notamment les moyens de communication, les munitions de petit calibre, les systèmes de visée optronique, les jumelles de vision nocturne, les moyens nautiques, la ciblerie, les véhicules tactiques logistiques et de franchissement spécialisés.

L’effort en faveur des « petits » équipement est particulièrement marqué pour les EAC, dont la dotation hors systèmes d’information et de communication, munitions et équipements cybernétiques, doit croître de 40 % d’ici 2025, comme le montre le tableau ci-après.

Évolution des crédits d’équipements d’accompagnement et de cohérence

Hors systèmes d’information et de communication, munitions et équipements cybernétiques

(en millions d’euros.)

Source : ministère des Armées.

Selon les précisions données devant la commission par la ministre le 8 février 2018, cet effort se traduira par une hausse de 34 % des crédits alloués chaque année aux « petits » équipements individuels. Ce financement portera par exemple sur les matériels suivants :

‒ les treillis ignifugés, avec 23 000 treillis en dotation dès 2019, l’équipement de 100 % des personnels engagés en OPEX dès 2020, et 100 % des militaires en 2025 ;

‒ les tenues de protection NRBC, disponibles en 32 000 exemplaires dès 2019, et 169 000 en 2025 ;

‒ les nouveaux gilets pare-balles : 150 000 d’ici 2025, dont 25 000 dès 2019, la ministre garantissant que 100 % des réservistes seraient équipés de gilets pare-balles modernes dès 2019 ;

‒ les casques modernes, dont 43 000 exemplaires seront livrés ;

‒ l’accélération des livraisons de fusils HK 416 F (93 340 en 2025 au lieu de 60 000) et la commande de 16 000 fusils supplémentaires.

L’analyse du plan d’équipement résultant du projet de LPM fait aussi apparaître un effort particulier en faveur des programmes d’équipements qui, sans pouvoir être qualifiés d’équipements « individuels », concourent à améliorer le quotidien des forces sans pour autant constituer des programmes à effet majeur. Le rapporteur relève ainsi :

‒ le lancement d’un programme de 7 000 poids lourds de quatre à six tonnes, qui seront livrés pour l’essentiel entre 2025 et 2030 et remplaceront notamment les camions GBC 180. Les études relatives à ce programme permettront de choisir entre un programme spécifiquement militaire (comme l’était le programme GBC) ou l’adaptation de matériels du marché civil, ainsi que le niveau de coopération avec d’autres pays ayant des besoins comparables ;

‒ trois programmes de véhicules légers tactiques polyvalents (VLTP) : deux VLTP protégés, de deux niveaux différents de protection (pour, respectivement, 1 060 et 2 333 véhicules livrés en 2030), ainsi qu’un VLTP non-protégé, pour près de 4 000 véhicules nouveaux à livrer d’ici 2025.

b. Un effort de reconstitution des stocks de munitions

Dans son avis sur les crédits d’équipement inscrits au projet de loi de finances pour 2018 ([99]), notre collègue Jean-Charles Larsonneur relève que le sous-financement chronique des AOA a des conséquences néfastes sur l’acquisition de munitions, notamment dans l’armée de terre. En effet, les achats de munitions représentent 35 % de la consommation de crédits d’AOA de celle-ci, et ce n’est pas sans exprimer une inquiétude que notre collègue indique que les tensions sur les budgets d’AOA font que les crédits disponibles ne permettent de couvrir qu’à hauteur de 36 % le besoin d’achats de munitions estimé par l’armée de terre, notamment pour les munitions de 40 millimètres du Jaguar, les munitions d’entraînement à la mitrailleuse 12,7 ou les fusées d’artillerie.

Pour y remédier à ces difficultés, le rapport annexé souligne que le projet de LPM « consacre un effort particulier à l’acquisition des équipements de cohérence », parmi lesquels il cite notamment les « stocks initiaux de munitions ». Il ne détaille pas les hausses de cibles afférentes, mais on relèvera l’augmentation des stocks de missiles de moyenne portée (MMP) en remplacement des missiles anti-chars MILAN, avec 1 950 missiles livrés en 2025 au lieu de 1 550 initialement prévus.

c. Des objectifs ambitieux de préparation opérationnelle

À juste titre, le rapport annexé souligne que l’atteinte d’un modèle d’armée à la hauteur de nos ambitions et soutenable dans la durée, enjeu majeur de la loi de programmation militaire, « repose sur la consolidation de l’activité, gage d’efficacité des forces en opérations ».

i. Une préparation opérationnelle aujourd’hui inférieure de 10 % en moyenne aux objectifs

Comme le montre le tableau ci-après, le niveau de préparation opérationnelle des forces s’est nettement érodé depuis quelques années, pour des raisons tenant :

‒ de façon chronique, à l’insuffisance des crédits nécessaires au fonctionnement des équipements nécessaires à l’entraînement ;

‒ de façon plus conjoncturelle, au manque de temps disponible, notamment au sein de la force opérationnelle terrestre depuis le déclenchement de l’opération Sentinelle en 2015 jusqu’à l’achèvement en 2017 des recrutements supplémentaires décidés par l’actualisation de la LPM de 2013.

Niveau de réalisation des activités et de l’entraînement

Source : ministère des Armées.

ii. Un effort programmé en faveur de l’activité des armées

La programmation proposée vise à redresser le niveau d’activité des forces en deux temps :

‒ jusqu’en 2022, un temps de stabilisation de l’activité à son niveau actuel, avec un effort consenti en faveur de la régénération des matériels, une priorité donnée à une préparation opérationnelle ciblée sur les engagements permanents (notamment au titre des fonctions « dissuasion » et « protection ») et sur la conduite des opérations en cours ;

‒ puis une progression permettant d’atteindre les objectifs en 2025, dont le ministère des Armées précise qu’elle vise notamment « la reconquête de l’ensemble des savoir-faire du “haut du spectre” ».

Soulignant que « l’activité opérationnelle des forces est un facteur clé de l’efficacité et de la crédibilité de nos armées, qui contribue au moral du personnel, à l’attractivité du métier des armes et in fine à la fidélisation », le rapport annexé au projet de LPM reprend pour l’essentiel les objectifs existants pour la marine et l’armée de l’air, mais fixe pour l’armée de terre de nouvelles normes de préparation opérationnelle, plus ambitieuses :

‒ 90 journées de préparation opérationnelle (JPO) par homme, hors opérations extérieures et intérieures ;

‒ 115 heures d’entraînement par équipage de char Leclerc ;

‒ 130 heures d’entraînement par équipage de VBCI ;

‒ 1 100 kilomètres par équipage de VAB ou de Griffon ;

‒ 100 heures d’entraînement par équipage d’AMX 10 RCR ou de Jaguar ;

‒ 110 coups tirés par équipage de canon CAESAR ;

‒ 200 heures de vol par pilote de l’ALAT, et 220 pour les forces spéciales.

On soulignera que, contrairement aux LPM et 2008 et de 2013, les indicateurs retenus pour mesurer et planifier la préparation opérationnelle des forces terrestres ne connaissent apparemment pas de changement fondamental de concept ou de périmètre, ce qui facilite les comparaisons sur le temps long. On relèvera à cet égard que si l’objectif général demeure fixé à 90 JPO, un effort est fait en faveur de l’entraînement des pilotes de l’ALAT, l’objectif passant de 180 heures de vol à 200 heures.

Le rapport annexé ajoute que ces objectifs sont complétés « par des indicateurs qualitatifs, spécifiques à chaque armée et segments capacitaires ». Il précise que ces objectifs porteront aussi sur l’activité « dans des environnements interarmes, interarmées et interalliés complexes correspondant aux scénarios des opérations actuelles et prévisibles ».

De plus, les armées continueront à avoir recours à la simulation opérationnelle, principalement pour la préparation opérationnelle du combattant ‒ y compris la formation et l’entraînement, virtuel et réel, du personnel et des états-majors ‒ et l’appui aux opérations. Elle revêt trois aspects principaux :

‒ la simulation virtuelle, consistant à placer des personnels dans un environnement simulé ;

‒ la simulation constructive, dans laquelle des personnels simulés exploitent des systèmes virtuels et des moyens simulés ;

‒ la simulation dite « instrumentée », c’est-à-dire mettant en jeu des personnels réels dotés de moyens réels, enrichis de systèmes de réalité augmentée et de moyens virtuels.

La simulation permet à la fois d’économiser le potentiel des équipements réels et de tester des scénarios plus risqués, sans pour autant se substituer à la préparation opérationnelle et à l’appui aux opérations qu’elle complète. Elle permet également d’entraîner plus régulièrement le personnel et les états-majors des différents niveaux (stratégiques, opératifs et tactiques), dans un environnement spécifique que seuls des moyens de simulation peuvent fournir.

La simulation est appelée à se développer sous l’empire de la prochaine LPM, avec notamment :

‒ l’intégration de moyens de simulation embarquée dans les nouveaux programmes d’équipement, comme ceux de l’opération SCORPION, le système de drone aérien de la marine (SDAM), le futur avion de patrouille maritime, AVSIMAR, peut-être le standard F4 du Rafale,

‒ l’évolution des simulateurs existants, à l’image du simulateur EDITH de l’ALAT, qui connaîtra sa quatrième version ;

‒ des moyens nouveaux de simulation, comme CERBERE pour le centre d’entraînement aux actions en zone urbaine (CENZUB) dès 2019 et le centre d’entraînement tactique (CENTAC) en 2021, ou le renouvellement des capacités de simulation de tir avec le programme interarmées SINETIC, ou encore la dotation de l’armée de l’air à partir de 2023 en moyens de simulation hybride dits LVC (pour Live, Virtual & Constructive).

Enfin, la mise en réseau des sites équipés de dispositifs de simulation est prévue, soit au titre de la cohérence d’ensemble de la simulation par milieu, soit au travers de l’opération d’armement ORCUS, validée en mai 2017, qui vise :

‒ une interopérabilité accrue des moyens de simulation par armée et dans dix-huit domaines interarmées, sur la base d’un référentiel commun d’interopérabilité mis en œuvre dès la phase d’orientation de chaque programme ;

‒ une interconnexion accrue des simulateurs interarmées distants, rendue possible par l’augmentation du débit des réseaux numériques et une gestion rigoureuse des vulnérabilités et des différents niveaux de sécurité.

La mise en œuvre du programme ORCUS commencera en 2021 et permettra de réaliser des exercices de simulation à une échelle plus large, notamment interarmées et interalliés, grâce à l’application de normes de l’OTAN.

d. Une priorité affichée en faveur de l’entretien des équipements

Un axe d’effort majeur visant à donner corps à l’ambition de placer la LPM « à hauteur d’homme » porte sur le maintien en condition opérationnelle. Il s’agit de garantir la capacité des armées à s’engager et à durer en opération en assurant à chaque combattant les moyens suffisants pour s’entraîner et maintenir ses savoir-faire opérationnels. Afin de répondre à ces impératifs, un effort marqué est porté à la fois sur l’atteinte des objectifs de disponibilité et sur la reconstitution du potentiel technique des équipements. À cet effet, le MCO bénéficiera d’une augmentation régulière des ressources financières qui lui sont affectées, complétée d’un important plan de modernisation.

i. Une situation dégradée, notamment pour les matériels aéronavals

Le tableau ci-après présente les taux de disponibilité technique opérationnelle (DTO) des principales catégories d’équipements. Pour les matériels aéronautiques, ces taux sont particulièrement bas ‒ aux alentours de 44 % ‒ et ne progressent pas.

Niveau de la disponibilité technique opérationnelle

(en %)

Source : projet annuel de performances de la mission « Défense » annexé au projet de loi de finances pour 2018.

Il faut cependant ajouter que ces moyennes recouvrent d’importantes disparités entre, d’une part, les matériels engagés en OPEX, dont la DTO est élevée ‒ de l’ordre de 80 % pour les hélicoptères – et, d’autre part, les matériels restant en France, moins prioritaires pour les efforts d’entretien programmé du matériel (EPM). Surtout, certaines flottes, mêmes modernes, ont des taux de DTO particulièrement peu satisfaisants : 26 % en 2017 pour l’hélicoptère Tigre, 24 % pour les Cougar rénovés et les Caracal, 30 à 37 % pour les NH 90 Caïman selon les armées, et pas plus de 18 % pour les C130.

Cette situation crée d’autant plus de difficultés qu’elle risque non seulement de limiter le volume de forces disponibles pour la mise en œuvre des contrats opérationnels, mais qu’elle restreint aussi le nombre d’appareils disponibles pour l’entraînement et la qualification des pilotes, réduisant ainsi le « vivier » de ceux qui sont aptes à être engagés en opérations.

ii. Des causes financières, mais aussi organisationnelles

Il est généralement admis que l’entretien programmé des matériels aéronautiques a été chroniquement sous-financé, notamment sous l’empire des deux précédentes LPM. Mais en 2015, l’actualisation de la programmation a consacré 500 millions d’euros supplémentaires à l’entretien prévu pour les matériels de la défense. Ainsi, le sous-financement du MCO ne suffit pas à expliquer la faible disponibilité de nombre de matériels, notamment aéronautique.

La ministre des Armées a lancé en septembre 2017 une mission d’audit stratégique sur le MCO aéronautique confiée à M. Christian Chabbert. Le rapport d’audit, remis au dernier trimestre 2017, a notamment mis en exergue la complexité de la gouvernance de la chaîne de MCO, qui explique une large partie du manque de performance de la maintenance aéronautique.

Le « rapport Chabbert » a ainsi recensé les trop nombreuses interfaces dans cette chaîne, génératrices d’une augmentation des coûts et de délais. Il a mis en évidence une insuffisante responsabilisation des acteurs du MCO aéronautique et a souligné que les travaux des industriels et des forces n’étaient pas toujours ordonnés par la même logique de performance, ce qui est d’autant plus regrettable que les besoins opérationnels sont très importants. Enfin, il a rappelé la nécessité pour le MCO des armées de ne pas « passer à côté » de la transformation numérique de l’industrie. Le ministère des Armées fait valoir que ce rapport reconnait néanmoins que cette situation n’est pas inéluctable, le ministère pouvant s’appuyer sur un personnel « très compétent et très motivé ».

iii. Un plan de réforme du MCO

Le rapport annexé consacre de longs développements à la réforme du système de MCO, qui doit contribuer à « garantir un niveau de disponibilité des matériels des armées » qui soit « compatible avec la préparation et la réalisation des missions ».

L’organisation du MCO, assez complexe, a été réformée en 2012 suivant une « approche par milieu » et non par armée. La responsabilité du MCO de l’ensemble des matériels propres à chaque « milieu » est cependant déléguée à un chef d’état-major d’armée, sous l’autorité duquel est placée une structure interarmées de MCO. Il s’agit du service de soutien de la flotte (SSF) pour le milieu marin, de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) pour le milieu terrestre et de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère la Défense (SIMMAD) pour le milieu aérien. Ainsi, après les premières années de MCO d’un matériel ‒ dit « MCO initial » ‒ pour lequel les prestations d’entretien sont incluses dans le cadre des contrats passés par la DGA, la chaîne de MCO comprend les responsables suivants :

‒ comme maîtres d’ouvrage, à savoir les états-majors d’armée, compétents pour l’expression des besoins des unités opérationnelles ;

‒ en tant que maîtres d’ouvrage délégués, les trois structures interarmées précitées, chargées de planifier et de coordonner les opérations de MCO, ce qui consiste notamment à négocier les contrats et passer les commandes ;

‒ les maîtres d’œuvre industriels, qui se répartissent entre entreprises (privées ou publiques) et services en régie, tels que le service logistique de la marine (SLM), le service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer) et le service industriel de l’aéronautique (SIAé). Ces maîtres d’œuvre réalisent les diverses prestations de MCO (fournitures de services et de pièces de rechange, opérations d’entretien et de réparation).

Le rapport annexé annonce une réforme de cette organisation, « en particulier dans le domaine de la gouvernance ». Il prévoit aussi à ce titre un renouvellement des systèmes d’informations techniques et logistiques, une rationalisation de la chaîne d’approvisionnement (supply chain) et souligne la « place croissante » des nouvelles technologies dans le MCO, citant la numérisation, la robotisation, l’impression 3D, le big data, la fusion de données et le développement de la maintenance prédictive.

La réforme annoncée du MCO aéronautique

Suivant les recommandations du « rapport Chabbert », une réforme du MCO aéronautique a été annoncée par la ministre des Armées. Selon les explications du ministère, cette réorganisation vise à supprimer des « interfaces inutiles », à « aligner les acteurs dans une logique de performance », et à « fixer des responsabilités globales de bout en bout et sans dilution ».

Cette réforme se traduit par la création d’une direction de la maintenance aéronautique (DMAé), « direction exécutive et maîtrise d’ouvrage déléguée du MCO aéronautique », par délégation du chef d’état-major des armées lui-même, et non plus du chef d’état-major de l’armée de l’air. Elle reprend les attributions de la SIMMAD. Une structure de préfiguration a d’ores et déjà été mise sur pied, et l’essentiel de la réforme doit être achevé au premier semestre 2018.

Les travaux de MCO, qu’ils soient effectués par les services en régie ou des industriels, seront coordonnés par un maître d’œuvre unique. Selon les précisions du ministère, il sera fait « plus systématiquement » recours à des « plateaux État‒industrie » et à des « guichets logistiques » sur les bases aéronautiques. Ce regroupement des responsabilités est présenté comme un mouvement de « verticalisation » et de « globalisation » des contrats. Elle sera mise en œuvre en premier lieu pour certaines flottes critiques et, de façon générale, pour les contrats arrivant à échéance dans les dix-huit prochains mois. Ainsi, la DMAé généralisera le recours à des contrats de soutien « longs et globaux » confiés, pour chaque flotte, à un maître d’œuvre principal qui sera « responsabilisé de bout en bout ».

La réforme en cours du MCO des matériels terrestres

Dès 2016, l’état-major de l’armée de terre a élaboré et mis en œuvre pour la SIMMT un « plan de transformation MCO-T 2025 » qui poursuit deux buts :

‒ préparer le MCO des équipements de « génération SCORPION » ;

‒ distinguer clairement, d’une part, la maintenance opérationnelle, qui fait l’objet d’un « pilier » nouveau dans l’organisation de l’armée de terre avec la création d’un « commandement de la maintenance des forces » et, d’autre part, la maintenance industrielle, décrite comme reposant toujours sur le service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer) mais pour laquelle est envisagé un recours accru au secteur privé.

Ainsi, pour chaque parc de matériels, une stratégie de MCO définira la répartition entre maintenances industrielles étatique et privée, en fonction du volume du parc considéré, de son caractère structurant pour les capacités de production, de son ancienneté de service, de la fréquence de projection et de la nécessaire résilience du SMITer.

Le SMITer aura ainsi pour mission de concentrer ses efforts sur les parcs fortement employés, d’acquérir les compétences nécessaires au MCO des nouveaux parcs, de conserver quelques compétences aussi pour les parcs dont le MCO sera confié au secteur privé, et de conserver la maîtrise des opérations de maintenance industrielle de l’armement de petit comme de gros calibre.

En parallèle, la politique contractuelle avec les acteurs de la maintenance industrielle privée favorisera le recours aux marchés globaux, y compris pour des services et des pièces concernant plusieurs parcs, en cherchant à nouer des relations étroites de partenariat. La durée des marchés sera allongée, l’État veillant toutefois à conserver souplesse, flexibilité et évolutivité dans ses liens contractuels. Enfin, le recours à des centrales d’achats sera favorisé, pour réduire à la fois les coûts et les délais.

Une organisation du MCO naval efficace et à préserver

Le MCO naval paraît donner satisfaction, davantage en tout cas que le MCO aéronautique. Selon le président-directeur général de Naval Group, le « modèle complètement intégré » de MCO naval est d’environ 30 % moins coûteux que celui des autres marines européennes et offre environ 30 % de disponibilité de plus à la flotte, comme en témoigne le nombre de jours de mer élevé de nos bâtiments.

Aux yeux du rapporteur, il convient dès lors de veiller à ce que l’investissement supplémentaire dans le MCO aéronautique ne se fasse au détriment du MCO naval.

iv. Des crédits supplémentaires pour l’entretien programmé des matériels

Selon le ministère des Armées, les besoins de financement du MCO pendant la période de programmation militaire 2019‒2025 s’établissent comme le montre le tableau ci-après. Le ministère précise que ces besoins sont couverts par les ressources programmées jusqu’en 2023 par l’article 3 du projet de loi.

Ces ressources sont nettement plus élevées que celles de la LPM 2014‒2019, qui s’établissaient en moyenne à 3,41 milliards d’euros et, en 2018, à 3,88 milliards d’euros.

besoins de crÉdits d’entretien programmé du matériel

pendant la période de programmation militaire 2019‒2025

(en millions d’euros)

(1) direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information ; (2) service interarmées des munitions ; (3) le ministère des Armées précise que ce total intègre 375 millions d’euros de crédits supplémentaires prévus à titre exceptionnel par l’actualisation de la LPM 2014‒2019 au titre d’une opération « EPM régénération » ponctuelle.

Source : ministère des Armées.

Selon les précisions du ministère, ces ressources serviront de façon prioritaire à :

‒ financer la consolidation de l’activité des forces, en vue d’atteindre les objectifs fixés pour leur préparation opérationnelle ;

‒ remettre en état et les parcs les plus sollicités en OPEX ;

‒ reconstituer les stocks de rechanges.

III. Une programmation de modernisation, s’inscrivant dans la prÉparation de l’avenir

Loin de les présenter comme concurrents, le rapport annexé souligne la complémentarité entre deux axes directeurs de la stratégie qui sous-tend le présent projet de loi :

‒ « réduire les impasses capacitaires » consenties par la précédente LPM ;

‒ moderniser les équipements de nos armées « de manière accélérée ».

Le renouvellement de ces capacités doit ainsi permettre de répondre aux besoins opérationnels immédiats en même temps qu’il permettra de faire face aux engagements futurs. Outre l’intensification d’opérations d’armement trop longtemps rabotées et repoussées, cet effort de préparation de l’avenir passe aussi par un investissement accru dans la recherche et développement (R&D), que prévoit le projet de loi.

A. Une progression significative de l’effort de recherche et dÉveloppement de dÉfense

1. L’évolution des crédits d’études amont

Les études amont ont pour objectif la satisfaction d’un besoin militaire prévisible et préparent la réalisation des futurs systèmes de défense. Les échéances d’application de ces travaux se situent entre deux et quinze ans et leur application opérationnelle n’est de ce fait pas toujours connue initialement, une partie significative des études étant par ailleurs de nature transverse avec des retombées potentielles dans plusieurs systèmes et milieux. Les études amont fournissent des briques matures exploitées par l’industrie dans le cadre d’opérations d’armement et participent à ce titre à l’autonomie stratégique, par leur contribution au développement et au maintien de la BITD nationale.

Le budget qui leur est consacré comprend également diverses mesures de soutien à la recherche de défense et à l’innovation duale.

a. Un budget jusqu’à présent tout juste suffisant

Au cours de la précédente législature, le niveau des crédits consacrés aux d’études amont a été maintenu à une moyenne annuelle de 730 millions d’euros. Bien que ce montant ait été estimé quasiment unanimement insuffisant, il convient de rappeler qu’il a toutefois représenté un progrès notable. En effet, les crédits annuels furent de l’ordre de 650 millions d’euros entre 2009 et 2012, avec un point bas à 633 millions d’euros en 2012.

Ces 730 millions annuels ont constitué un rattrapage nécessaire et salutaire sans toutefois apporter les moyens indispensables à l’ensemble de la recherche de défense dans le cadre des études amont. Ainsi la DGA a-t-elle dû hiérarchiser les domaines de recherche et faire des choix. Les études dans les domaines des systèmes terrestres et des munitions, du combat naval et de la lutte sous la mer, des hélicoptères, de la santé et du NRBC, des communications et des systèmes d’information et de communications ont dû, par manque de moyens, être réduites au strict minimum. Ce budget n’a pas non plus permis à la DGA de disposer d’autant de démonstrateurs, particulièrement coûteux, qu’il eût été souhaitable, ce qui a pu représenter un frein à l’intégration de certaines technologies innovantes.

b. Une réévaluation très attendue

Des voix se sont élevées depuis des années face au risque de décrochage inhérent à la faiblesse des budgets d’études amont. L’ancien député Yves Fromion, membre de la commission de la Défense, plaidait déjà en 2005 ([100])pour un montant d’un milliard d’euros, alors que le budget consacré aux études amont était de 447 millions d’euros en 2004 et de 549,7 millions d’euros en 2005.

La revue stratégique a bien identifié les travaux amont comme déterminants pour l’avenir de notre défense et de notre autonomie.

Source : Revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017, p. 70.

La LPM prend enfin la mesure de l’enjeu et traduit cette ambition en consacrant un milliard d’euros aux études amont dès 2022. La trajectoire prévisionnelle des ressources dévolues aux études amont et au soutien à l’innovation est la suivante :

(en millions d’euros courants)

Source : ministère des Armées, réponse au questionnaire du rapporteur.

c. L’orientation de ce budget

Le programme des études amont est révisé tous les deux ans et fondé sur une segmentation de la recherche scientifique et technologique par agrégats sectoriels présentant une cohérence en termes d’objectifs capacitaires, industriels et technologiques. Il sera détaillé dans le « Document d’Orientation de la science et technologie » (DOST), soumis à l’approbation de la ministre des Armées.

Le ministère est néanmoins en mesure d’indiquer ([101]) que, durant la période 2019-2025, les priorités en matière de travaux de maturation des technologies spécifiques au domaine de la défense porteront en particulier sur :

– le système de combat aérien futur, en portant notamment à maturité les technologies concernant l’intégration système, la guerre électronique, la discrétion et les capacités d’observation et de détection et les missiles de croisière ;

– la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion et du porte-avions ;

– les futurs systèmes terrestres et leur mise en réseau (successeur du char Leclerc, artillerie du futur…) ;

– la survivabilité et l’autoprotection des aéronefs ;

– la poursuite des efforts déjà consentis au cours de la LPM précédente, notamment dans les domaines du renseignement et de la cyberdéfense.

Les démonstrateurs, qui permettent de valider les performances par des essais dans un environnement physique représentatif des conditions d’emploi envisagées et de lever ainsi tout ou partie des risques, devraient être plus nombreux. Dans le cadre de la réorganisation de la DGA, la gouvernance des études amont sera revue afin de capter plus rapidement les innovations.

Les différents dispositifs de soutien à l’innovation sont évoqués plus avant.

2. Grandes orientations et autonomie nationale

a. Le lancement des études relatives futur porte-avions, successeur du Charles de Gaulle

La revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017 l’a affirmé sans ambiguïté : « Le maintien de la supériorité aéromaritime implique de préparer le renouvellement du groupe aéronaval. » ([102])

Le projet de LPM confirme cette ambition, le rapport annexé précisant que « Les études seront […] initiées pour définir, au cours de cette LPM, les modalités de réalisation d’un nouveau porte-avions. »

Le rapporteur ne reviendra pas sur l’intérêt politique, diplomatique et militaire que constitue la possession d’un porte-avions ([103]), il se bornera à rappeler les principaux points que ces études devront trancher.

Le premier a trait au type de propulsion qui sera retenu, nucléaire ou classique. Le Charles de Gaulle, comme les porte-avions américains, est propulsé par l’énergie nucléaire qui assure endurance et autonomie. Les Britanniques ont, pour leur part, fait le choix d’une propulsion classique réalisée par des turbines à gaz pour leurs nouveaux porte-aéronefs, les HMS Queen Elizabeth et Prince of Wales. Au-delà de la seule propulsion, ces différentes sources d’énergie servent, le cas échéant, à faire fonctionner le système de catapultage de l’aviation embarquée.

La nature de ce système constitue le deuxième enjeu majeur pour les futures études. Deux modes sont envisageables : soit le maintien d’un système de catapultage à vapeur, soit le passage à un système de catapultes électromagnétiques EMALS ([104]), à l’image du saut technologique opéré par la marine américaine pour sa nouvelle classe de porte-avions. S’il présente des caractéristiques opérationnelles intéressantes et est réputé moins complexe à entretenir, il s’agit d’un système très consommateur en énergie et qui suppose donc de disposer, au sein de la plateforme, d’importantes capacités de stockage pour qu’il puisse être mis en œuvre de façon neutre pour le fonctionnement général du porte-avions.

Le troisième enjeu majeur a trait à la physionomie de la future chasse embarquée, à son format en termes quantitatifs comme aux caractéristiques des aéronefs (poids, taille, armement), lesquels conditionneront le design et l’organisation de la plateforme et de ses installations (pont d’envol, hangars, etc.). De fait, les études relatives au successeur du Charles de Gaulle seront également liées à l’évolution du programme de système de combat aérien futur (SCAF). L’éventuel embarquement de drones sera également déterminant pour la conception générale du navire.

Au-delà des enjeux opérationnels, il convient de ne pas négliger les enjeux industriels, avec en particulier la question du maintien des compétences critiques après l’achèvement du récent arrêt technique majeur, qui nécessitera un flux d’études à relativement court terme sur plusieurs sujets :

‒ le catapultage des aéronefs, spécialité pour laquelle la population d’experts est à la fois extrêmement réduite et vieillissante ;

‒ les chaufferies nucléaires, qui n’ont pas fait l’objet de travaux d’architecture majeurs depuis quinze ans ;

‒ les installations d’aviation en général, notamment pour la cohabitation entre avions pilotés et drones.

À ce stade, le coût des études financées au titre du programme 146 a été provisionné à hauteur de 152 millions d’euros. Ce coût sera déterminé plus finement et consolidé avant le lancement des premières orientations à l’horizon 2022.

3. Un effort indispensable pour maîtriser les technologies nécessaires à nos futures capacités souveraines

L’effort consenti en faveur de la recherche et développement (R&D) de défense doit permettre à la fois de soutenir les laboratoires français dans la maîtrise des technologies de rupture ‒ dont les progrès suivent aujourd’hui un rythme particulièrement soutenu ‒, et de pourvoir à la totalité des études nécessaires au développement des grands programmes de l’après-2030, pour ceux qu’il n’est pas envisagé de conduire en coopération.

a. Les grandes orientations de l’effort de R&D nécessaire pour que la France maintienne son rang technologique

L’un des objectifs qui s’attachent, selon le rapport annexé, à l’effort en faveur des crédits d’études amont consiste à assurer la maîtrise, par la BITD française, des technologies de rupture utiles à la défense afin de favoriser l’innovation. À cet égard, on relèvera que ce document analyse l’innovation sous deux angles complémentaires :

‒ l’innovation technologique en elle-même ;

‒ l’innovation d’usage, qui renvoie à des emplois nouveaux de technologies déjà existantes pour l’essentiel.

i. Le soutien à l’innovation technologique

S’agissant du soutien aux développements technologiques de la BITD, le rapport annexé présente deux axes d’efforts :

‒ « maintenir l’investissement » dans la maturation des « briques » technologiques spécifiques au secteur de la défense, « afin de préparer la prochaine génération de systèmes et d’équipements » appelés à entrer en service dans les forces « à l’horizon 2030‒2050 » ;

‒ « mieux investir » dans l’innovation de rupture et de supériorité opérationnelle ; le rapport énumère, de façon vraisemblablement non exhaustive, ces technologies de rupture intéressant la défense, citant la robotique, l’intelligence artificielle, la génération d’énergie, l’hyper-vélocité, la furtivité, la cybernétique, l’espace, le traitement de l’information, ou encore les drones.

C’est à ce titre que la DGA « conduit un travail permanent d’évaluation des compétences actuelles et futures » nécessaires à la réalisation des équipements de défense et à leur maintien à jour par rapport aux progrès rapides des technologies les plus avancées. Comme le souligne le rapport annexé, « l’objectif est de maintenir un haut niveau d’excellence mondiale des compétences accessibles ou maîtrisées par l’industrie française », afin d’être en mesure de développer de nouvelles technologies et de nouveaux types d’armements intégrant les évolutions récentes observées dans les domaines comme.

En effet, le plan de développement technologique sous-tendant le rapport annexé mise sur l’intégration de « technologies innovantes adaptées » pour garantir la supériorité opérationnelle de nos équipements militaires. Il cite particulièrement « l’autonomisation des systèmes » comme un « axe important de modernisation et d’innovation des capacités ». À ce titre, les programmes de drones aériens ‒ que ce soit le drone MALE européen ou le système de drone aérien de la marine (SDAM) ‒, le système de guerre des mines futur (SLAMF) ou les robots terrestres qui seraient intégrés à la « bulle aéroterrestre » « apporteront des concepts entièrement nouveaux fondés sur la collaboration entre des plateformes et des systèmes de drones ». Comme l’ont expliqué l’ensemble des industriels de la défense entendus par la commission et par le rapporteur, l’avenir semble être au développement de « systèmes de systèmes », c’est-à-dire de plateformes, pour certaines autonomes (des drones), interconnectées en permanence et opérant ainsi de concert.

Assurer une place de premier rang à la R&D française dans cet horizon de développements technologiques constitue un défi incompatible avec des ruptures de charge dans les bureaux d’études d’importance stratégique, qui entraîneraient des pertes de compétences « irréversibles » et auraient « des répercussions durables ».

En effet, non seulement investir dans ces développements technologiques paraît indispensable pour garantir la supériorité opérationnelle de nos systèmes d’armes, mais il en va aussi de notre potentiel d’exportation. Comme l’ont d’ailleurs rappelé plusieurs industriels devant la commission, l’exportation bénéficie indirectement ‒ mais très nettement ‒ à l’État, dans la mesure où elle permet aux industriels français d’amortir les coûts de développements des matériels militaires ‒ lesquels vont d’ailleurs croissant avec la sophistication technologique des équipements. C’est pourquoi le rapport annexé fait valoir que le portefeuille des armements que la BITD proposera à l’exportation sera « très largement renouvelé grâce aux investissements consentis au cours de cette LPM », comme les programmes Rafale F4, FTI et MICA NG.

ii. Le soutien à l’innovation d’usage

Le rapport annexé met l’accent sur l’innovation d’usage, ce qui constitue une nouveauté de ce projet de loi. Pour les armées, elle peut constituer soit à adopter une technologie civile disponible, soit à trouver un usage différent des équipements que possèdent déjà les armées.

Pour le premier cas, le projet de loi indique que la DGA mettra en œuvre des mesures visant à « capter en cycle court l’innovation issue du marché civil », en tirant partie de la révolution numérique. Il précise que cette démarche s’appuiera largement sur la construction d’un « écosystème d’innovation, interne au ministère des armées et connecté avec les écosystèmes d’innovation civils ».

Tel est notamment l’objet de l’« Innovation Défense Lab » (iDLab), appelé à remplacer le « défense Lab » de la DGA, lui-même issu d’un forum constitué autour du programme de système d’information des armées (SIA) sous le nom de SIA Lab. L’encadré ci-après présente iDLab.

L’« Innovation DÉfense Lab »

L’« Innovation Défense Lab » sera une structure du ministère des Armées, offrant des services aux armées, directions et services du ministère pour développer des projets innovants. Il aura pour mission d’« interconnecter » les différents « Labs » existants (notamment le DGA Lab, l’Armées Lab et le SGA Lab) « dans un esprit de subsidiarité ». Le ministère des Armées précise que « cette fédération permettra la mutualisation des outils et moyens requis par tous les Labs spécifiques : gestion de communauté, design thinking, tiers-lieu, achat rapide de maquettes, etc ».

Le ministère des Armées présente les missions de cet organisme d’une façon résolument inspirée par le vocabulaire des start-ups :

‒ « expérimenter et tester », c’est-à-dire « manipuler des matériels existants ou adaptés » et tester des idées et des schémas opérationnels pour « contribuer à faire émerger l’innovation d’usage ». Le rôle de l’iDLab sera « d’être instigateur ou coordinateur des tests », c’est-à-dire d’acquérir des prototypes « de façon radicalement plus rapide qu’actuellement », de proposer des prestations de soutien au test et d’en organiser un retour d’expérience. Il « travaillera également à la fluidification de l’expérimentation “terrain” du ministère », afin de « mettre en relation l’idée avec son utilisateur final » et, ce, « dans un temps court » ;

‒ organiser des évènements, tels des conférences et des démonstrations de produits, étant précisé que l’iDLab aura une « fonction “ateliers de co-working” » et servira aussi, « par son tiers-lieu colocalisé, de “show-room” ministériel » ;

‒ « mettre en réseau les intrapreneurs et les innovateurs, en favorisant le co-working », de façon à soutenir « l’intrapreneriat » au sein du ministère.

Sources : ministère des Armées.

b. La maîtrise des technologies clés pour la supériorité opérationnelle de nos grands systèmes d’armes « souverains » de l’après-2030

Selon les indications du ministère des Armées, les priorités d’investissement en R&D de la DGA pour la période 2019‒2025, en matière de travaux de maturation des technologies spécifiques au domaine de la défense, porteront en particulier sur la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion et du porte-avions.

Les crédits de recherche du ministère des Armées financeront l’intégralité des études nécessaires au renouvellement des deux composantes de la dissuasion.

Le renouvellement de la composante aéroportée

Les crédits d’études amont du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » financeront la poursuite des études de développement du remplaçant de l’ASMPA, le missile air-sol nucléaire de quatrième génération (ASN 4G).

En effet, ce programme a déjà fait l’objet de deux programmes d’études amont, appelés Prométhée et Camosis, qui ont permis d’évaluer notamment les techniques de protection thermique et l’ensemble aéropropulsif nécessaires pour un missile très véloce. Les études devraient être poursuivies dans le cadre d’un nouveau programme d’études amont, appelé Deucalion, qui devrait être notifié en 2018. Ces études auront pour objectif de développer et de produire à une échelle réduite un démonstrateur arme. Comme l’expliquait le rapporteur dans un précédent rapport d’information ([105]) sur les enjeux industriels et technologiques du renouvellement des deux composantes de la dissuasion, ces études doivent démontrer la faisabilité d’un vecteur hypersonique, dont la vitesse s’établirait au moins à Mach 6 ou Mach 7 ; à défaut, le missile pourrait avoir une vitesse relevant du « très haut supersonique ».

Conformément aux calendriers actuels, l’objectif consiste à disposer d’un missile pouvant être mis en service à l’horizon 2035. Les premiers tirs à partir du sol sont prévus au cours de la période de programmation, vers 2022 ou 2023. La phase de prédéfinition de l’ASN 4G sera ensuite conduite dans les dernières années de cette période ; suivra le développement du missile, jusqu’à la fabrication et la livraison du premier exemplaire de la série en 2035.

Il est acquis dès à présent que le futur missile devra pouvoir être emporté par le Rafale et que les études menées sur le développement d’un successeur de celui-ci ‒ qu’il s’agisse d’un appareil français ou de la plate-forme pilotée du SCAF ‒ intégreront la contrainte d’emport de l’ASN 4G. En effet, après des études très complètes sur les coûts directs et indirects de la fabrication d’un bombardier spécifique, la solution retenue est celle de l’emport de l’ASN 4G sous un avion de chasse. Cette option a en outre l’avantage de préserver la possibilité de mettre l’arme en œuvre à partir des appareils de l’aéronautique navale.

D’ailleurs, les études relatives au successeur du Rafale seront poursuivies au cours de la programmation militaire, comme on le verra dans les développements relatifs au système de combat aérien futur.

Le renouvellement de la composante sous-marine

L’effort de R&D de défense, en matière de dissuasion sous-marine, porte à la fois sur les évolutions incrémentales des têtes nucléaires, des missiles qui en sont les vecteurs et des sous-marins qui en sont les « porteurs ».

Concernant les missiles, dans le cadre de l’approche incrémentale retenue, les différentes versions du missile M51 sont appelées à se succéder, apportant chacune de nouvelles capacités adaptées à l’état de l’art en matière de défense antibalistiques.

Concernant les études relatives au successeur du SNLE de classe Le Triomphant, appelé « SNLE de troisième génération » (SNLE 3G), il ressort des travaux du rapporteur que le SNLE actuel offre d’ores et déjà une base de travail sérieuse. Comme le soulignait le rapporteur des crédits de la dissuasion et de l’équipement des forces dans son avis précité, tout changement de génération, en matière de sous-marins, permet de traiter des obsolescences et de gagner en discrétion acoustique, d’un facteur 1 000 avec le SNLE actuel. L’isolation des éléments du navire susceptibles d’avoir un impact sur la coque ‒ et, de ce fait, d’émettre des vibrations qui le rendraient détectable ‒ conduit à développer une sorte de double coque isolante, ce qui est d’autant plus facile que le navire concerné a un tonnage élevé. Or les moyens de réduction de l’empreinte acoustique suivent une asymptote : désormais, c’est pour une amélioration infime que l’on investirait beaucoup et que le volume du bateau s’accroîtrait.

4. Une plus grande « agilité » nécessaire face à l’évolution de plus en plus rapide des technologies

Sans entrer ici dans de longs développements descriptifs sur la « révolution numérique » ou l’innovation en général, le rapporteur souligne trois caractéristiques nouvelles qui marquent aujourd’hui le progrès technologique :

‒ le rythme des découvertes, des développements technologiques et de l’innovation est de plus en plus soutenu et, partant, correspond de moins en moins aux délais habituels des procédures d’acquisition d’armements ;

‒ l’innovation naît le plus souvent dans de petites structures, des start-up et autres PME, avec lesquelles la DGA n’entretient pas des liens de longue date comme elle peut le faire avec les grands « champions nationaux » de la BITD ;

‒ les technologies de rupture naissent et se développent aujourd’hui dans le secteur civil, alors que dans le passé, l’industrie de défense en avait souvent l’initiative, forte des commandes de l’État.

Dans ce contexte, s’approprier l’innovation devient pour le ministère des Armées un défi. Le relever suppose de stimuler un écosystème de R&D et d’innovation qui ne se limite pas aux grands groupes industriels et, pour passer du stade de la recherche à l’équipement effectif des forces, adapter les procédures d’acquisition d’équipement à cette nouvelle configuration de marché.

a. Des efforts en faveur des start-up et des PME

i. Des dispositifs déjà existants

Le régime d’appui à l’innovation duale (RAPID)

Le ministère des Armées met en œuvre depuis 2009 un outil de subvention consacré exclusivement aux PME, dénommé « régime d’appui à l’innovation duale » (RAPID) et doté depuis 2013 de 50 millions d’euros de budget annuel. Ce mécanisme a en effet fait l’objet d’un investissement particulier dans le cadre du « Pacte défense PME ».

Dans le cadre de ce « pacte », le ministère a mis en œuvre des dispositifs de soutien aux PME, tant en matière de subvention directe qu’en incitant PME et grands groupes redéfinir leur modus vivendi, sous les auspices du ministre. Les représentants du Comité Richelieu ont dressé devant le rapporteur un bilan très laudatif de ce « pacte », jugeant ses résultats « exceptionnels » en ce qu’il a permis d’améliorer les rapports des PME avec les grands groupes, via des conventions bilatérales. Ces textes, secrets, engagent les « champions nationaux » en matière de respect de la propriété intellectuelle et des délais de paiement.

Le dispositif RAPID donne ainsi pleine satisfaction. Aussi, le rapporteur estime qu’à l’occasion de la hausse programmée des crédits d’études amont, les moyens consacrés à ce dispositif méritent d’être accrus dans des proportions significatives.

Le fonds d’investissement Definvest

Le ministère des Armées et BPI-France ont lancé en novembre 2017 un fonds d’investissement, dénommé Definvest, spécialisé dans le soutien en fonds propres et « quasi fonds propres » des PME à potentiel stratégique du secteur de la défense. Les entreprises éligibles à ces apports en capitaux sont prioritairement des PME dont les innovations, connaissances ou savoir-faire sont :

‒ essentiels à la performance des systèmes de défense français ;

‒ destinés au marché d’exportation de l’industrie française.

Le fonds interviendra en co-investissement avec d’autres investisseurs du secteur privé. L’intervention pourra donc prendre la forme d’opération de capital-risque pour les entreprises jeunes et innovantes ou de capital-développement pour les « entreprises établies cherchant à croître ». Definvest conservera toujours une position minoritaire. Les montants investis iront de quelques milliers d’euros à quelques millions d’euros. Le budget du fonds s’établirait à une dizaine de millions d’euros par an, pendant cinq ans dans un premier temps.

Les équipes de la DGA et de BPI-France ont d’ores et déjà analysé une soixantaine de demandes et travaillent sur une dizaine de dossiers pertinents. Les premiers investissements pourraient être opérés à partir de l’été 2018.

ii. Vers des outils supplémentaires ?

Le rapport annexé cite le dispositif RAPID au nombre des instruments de soutien des PME innovantes, dont il précise qu’ils seront « éventuellement complétés ».

Selon les précisions du ministère des Armées, un chantier de réflexion sur le thème « innovation défense » a été lancé par la ministre en novembre 2017 et devrait proposer prochainement « de nouveaux outils favorisant l’expérimentation au sein des Armées et la relation avec les start-up ».

b. Un chantier d’adaptation des procédures d’acquisition d’armement aux caractéristiques nouvelles de l’innovation technologique

i. Les procédures actuelles sont reconnues pour permettre une conduite robuste des opérations d’armement les plus complexes

Les procédures applicables aux opérations d’armement sont fixées par une instruction ministérielle n° 125/1516 du 26 mars 2010 ([106]), qui couvre l’ensemble des opérations d’armement.

Le processus actuel de conduite des opérations d’armement en France est reconnu pour assurer en moyenne une bonne maîtrise des coûts, des performances et des délais. Les bons résultats à l’exportation témoignent également de sa valeur, puisque les matériels exportés sont en général dérivés de ceux développés pour répondre aux besoins des armées françaises, pour des montants bien inférieurs à ceux engagés, par exemple, aux États-Unis.

ii. Tant les besoins des forces que les évolutions du marché des technologies intéressant la défense appellent une révision des procédures d’acquisition

Dans le contexte actuel d’engagement des forces, des réponses rapides à des besoins urgents sont de plus en plus recherchées, notamment face à l’évolution de la menace et à l’érosion de nos capacités. De plus, l’évolution des technologies civiles, en particulier dans le numérique, se fait à un rythme de plus en plus soutenu, mettant les opérations d’armement au défi d’exploiter au mieux les opportunités offertes et de gérer les risques associés ‒ notamment l’obsolescence des composants intégrés aux systèmes d’arme. Il convient également de mieux maîtriser la cohérence de systèmes de plus en plus interconnectés.

Le ministère des Armées a donc jugé souhaitable de rechercher une évolution du processus de conduite des opérations d’armement permettant de raccourcir les cycles et de développer les capacités d’adaptation, sans pour autant compromettre les avantages que présentent les procédures actuelles, en particulier l’indispensable maîtrise des coûts.

M. Joël Barre, délégué général pour l’armement, a indiqué lors de son audition qu’un groupe de travail a été constitué au sein du ministère et en lien avec les organisations représentatives des industriels. Ces travaux aboutiront notamment à une évolution de l’instruction n° 125/1516 susmentionnée.

Le rapport annexé annonce ainsi « une réforme en profondeur de la gestion des programmes d’équipement » qui visera à :

‒ renforcer la « vision capacitaire » dans la conduite des investissements, consistant, selon les explications du délégué général, à définir les besoins d’abord en termes de capacités et à suivre, tout au long du déroulement des programmes, leurs développements sous l’angle de la réponse qu’ils apportent à ce besoin capacitaire ;

‒ améliorer l’adéquation des équipements aux besoins des armées, tant en termes de fonctionnalités, de coûts que de délais de mise à disposition ;

‒ renforcer la maîtrise des coûts et des délais des programmes et améliorer leur suivi ;

‒ conférer « plus d’agilité et d’adaptabilité » aux processus d’acquisition ;

‒ « mieux incorporer l’innovation issue de l’industrie et du secteur civil » et tirer le meilleur profit possible de la « révolution numérique » ;

‒ intégrer ab initio dans les programmes le MCO des équipements, leur coût d’utilisation et les infrastructures associées. Le délégué général pour l’armement a expliqué que ces contrats dits « globaux » intégreraient non seulement l’acquisition d’un matériel, mais également son MCO pour une période relativement longue, qui durerait généralement une dizaine d’années ;

‒ favoriser les perspectives de coopération et de mieux intégrer dans les projets les perspectives d’exportation.

Le rapport annexé précise que trois « leviers clé de performance » seront utilisés dans cette réforme :

‒ le travail collaboratif et, à tous les stades, le décloisonnement des acteurs, qui seront regroupés en équipes et en « plateau de projet » ;

‒ l’exploitation des outils numériques avancés, parmi lesquels sont cités l’ingénierie systèmes, la simulation, le big data et l’intelligence artificielle ;

‒ un « renforcement des compétences ».

En tout état de cause, il importe de préserver la cohérence du dispositif actuel, fondée sur la centralisation des activités de conduite des opérations d’armement au sein d’un organisme unique, la DGA, qui agit en étroite coordination avec l’état-major des armées, chargé de l’expression des besoins militaires. Tout morcellement des responsabilités risquerait d’être source d’incohérences et de manque de réactivité.

B. des coopérations déterminantes pour l’avenir de la BITD européenne

1. Le Fonds européen de défense

Bien que les industries de défense nationales des États membres de l’Union européenne travaillent déjà ensemble sur de nombreux projets communs, le « Plan d’action européen de la défense » du 30 novembre 2016, avalisé en décembre, a brisé le tabou d’un financement communautaire des capacités de défense des États membres, avec la proposition d’un Fonds européen de la défense.

Sa vocation est d’aider les États membres de l’Union européenne à « accroître l’efficacité de leurs dépenses dans les capacités de défense communes, à renforcer la sécurité des citoyens européens et à promouvoir une base industrielle compétitive et innovante ». Le Fonds européen de la défense a donc deux volets :

– un volet recherche, destiné à financer la recherche collaborative dans les technologies de défense novatrices telles que l’électronique, les méta matériaux, les logiciels cryptés ou la robotique ;

– un volet développement pour permettre aux États membres participants d’acquérir certains biens tout en réduisant leurs coûts.

Le financement du Fonds européen de la défense

Source : Commission européenne, communiqué de presse du 7 juin 2017.

Seuls les projets collaboratifs impliquant au moins trois participants provenant de plusieurs États membres seront éligibles. L’UE cofinancera le développement de prototypes seulement lorsque les États membres s’engagent à acquérir le produit final.

Le Plan de développement des capacités permet l’identification des priorités à l’échelle de l’UE, tandis que la Revue annuelle coordonnée de défense identifie les opportunités de coopération dont la mise en œuvre peut s’appuyer sur le soutien financier du Fonds européen de défense

Le 11 décembre 2017, le Conseil européen a entériné la décision de vingt-cinq États membres de l’Union européenne de constituer une coopération structurée permanente (CSP) dans le domaine de la défense, comme le leur permet le traité de Lisbonne. ([107])

Les signataires ont souscrit à une vingtaine d’engagements dont l’augmentation des budgets de défense, et en leur sein, de la part consacrée aux investissements et à la recherche ainsi que la part des projets réalisés en coopération avec d’autres États membres. Le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 284) indique ainsi que la part des programmes d’armement conventionnels réalisés en coopération avec des partenaires européens augmentera de 36 % par rapport à la précédente LPM.

Source : annexe 2 à la lettre de notification signée le 13 novembre 2017.

Les projets conçus par les États membres dans le cadre de la CSP bénéficieront d’un taux de cofinancement plus élevé (bonus de 10 %) dans le cadre du Fonds européen de la défense. Cette « carotte financière » explique d’ores et déjà le nombre de participants à la CSP (vingt-cinq) ainsi que le nombre de projets de coopération proposés (dix-sept). ([108])

La France participe à huit des dix-sept projets de cette première vague, officiellement lancée par le Conseil le 6 mars 2018. Elle est chef-de-file de deux d’entre eux :

– le logiciel de sécurisation des radiofréquences (European Secure Software defined Radio ou ESSOR), qui vise à développer des technologies communes pour les radios militaires européennes ;

– le projet relatif à la fonction « énergie » en opérations (Energy Operational Function, EOF), qui vise à développer de nouveaux systèmes d’approvisionnement en énergie lors des opérations et à faire en sorte que la question de l’énergie soit prise en compte depuis la conception des systèmes de combat jusqu’à la mise en œuvre du soutien aux opérations.

La France est déjà soucieuse de préparer une deuxième vague de projets, d’un niveau d’ambition supérieur, qui se concrétisent davantage dans le domaine opérationnel.

2. Les programmes terrestres

Le ministère des Armées cite parmi les priorités de la période 2019‒2025 en matière de maturation des technologies spécifiques au domaine de la défense « les futurs systèmes terrestres et leur mise en réseau », avec notamment le successeur du char Leclerc, et le système d’« artillerie du futur ». Dans les deux cas, il s’agit de programmes pour lesquels s’appliquera l’orientation suivante énoncée par le rapport annexé : « les programmes d’équipement lancés au cours de la LPM 2019‒2025 seront prioritairement conçus dans une voie de coopération européenne » ‒ en l’espèce, avec l’Allemagne.

a. Le projet de Main Ground Combat System, destiné à remplacer le char Leclerc

i. L’enjeu du remplacement du char Leclerc

Le rapport annexé indique qu’au cours de la période de programmation militaire 2019‒2025, des études seront lancées « afin de préparer le remplacement du char Leclerc par de nouveaux systèmes de combat (MGCS) » et, ce, « dans le cadre d’une coopération européenne, notamment franco-allemande ». Le MGCS était d’ailleurs mentionné dans la feuille de route franco-allemande présentée le 13 juillet 2017.

Le document souligne l’importance de ce programme, qui concerne la capacité terrestre répondant aux menaces les plus exigeantes et, ipso facto, les choix qui seront faits quant à ses spécifications « seront structurants pour le combat de contact futur », c’est-à-dire l’ensemble des systèmes de combat aéroterrestre. D’ores et déjà, le rapport annexé prévoit que cet équipement marquera une étape dans le développement technologique des armements terrestres, évoquant « des évolutions technologiques dans de multiples domaines », tels l’« agression », la mobilité, la gestion de l’énergie, ou encore la protection des véhicules et des soldats.

Pour le reste, les grands choix d’architecture et les spécifications de l’engin devront être négociés entre la France et l’Allemagne, clairement désignée comme partenaire de référence dans ce projet de coopération. Ces choix doivent répondre aux besoins opérationnels exprimés par l’armée de terre et la Heer, ce à quoi les deux états-majors travaillent. Selon les informations fournies au rapporteur, ces discussions sont en cours et, si les conceptions française et allemande du rôle et de la configuration du char lourd sur chenilles ne sont pas les mêmes, les besoins exprimés par les deux parties devraient converger dans le courant de l’année 2018.

ii. Un enjeu industriel : la consolidation de l’industrie d’armement terrestre à l’échelle européenne

Le rapport annexé précise que le programme de MGCS « s’appuiera sur les compétences industrielles françaises (bureaux d’études et sites de production) » et contribuera à la consolidation du secteur de l’industrie d’armement terrestre à l’échelle européenne « autour de leaders industriels pérennes ».

Cette disposition renvoie au récent rapprochement entre, d’une part, Nexter, héritier de GIAT Industries et fournisseur du char Leclerc et, d’autre part, Krauss-Maffei-Wegmann (KMW), fournisseur du char Leopard 2, principal char lourd de l’armée de terre allemande. Les deux sociétés ont créé en 2015 une holding commune dénommée KNDS (pour Krauss-Maffei-Wegmann ‒ Nexter Defence Systems), détenue à parité par les actionnaires de KMW (la famille Bode-Wegmann) pour la partie allemande et par GIAT Industries pour la partie française. L’ensemble constitué par KNDS compte 6 500 employés et représente 1,8 milliard d’euros de chiffre d’affaires.

Le partage des tâches industrielles dans le projet de MGCS revêtira cependant quatre enjeux principaux :

‒ au sein même de KNDS, les deux acteurs sont également compétents dans la plupart des segments du char, ce qui ne rendra que plus délicat le partage de la charge industrielle ;

‒ si, pour les équipements lourds, KNDS (via Nexter) constitue sans ambiguïté le « champion national » de la partie française, notre partenaire allemand doit composer avec deux fournisseurs de matériels lourds : KNDS (via KMW) mais aussi Rheinmetall, qui fournit d’ailleurs certains composants du char Leopard 2. Si les deux parties ont réellement pour ambition de contribuer par le programme de MGCS à la consolidation européenne de l’industrie d’armement terrestre, cela ne peut se concevoir que sur une base équilibrée, ce qui plaide en faveur de KNDS plutôt que d’une association trop poussée d’un autre industriel majeur allemand dans ce projet ;

‒ les doctrines française et allemande en matière de licences d’exportation d’armements sont souvent vues comme divergentes, les autorités allemandes étant réputées très prudentes dans l’octroi de licences d’export, au moins dans les principes (dans les faits, l’Allemagne ne s’en impose pas moins comme l’un des principaux acteurs sur les marchés internationaux de matériels militaires). Des accords doivent donc être trouvés pour garantir que l’exportation du futur MGCS ne puisse pas être compromise par des divergences de vues entre les autorités française et allemande compétentes pour autoriser l’exportation de cet équipement ;

‒ les coopérations, notamment franco-allemandes, étant nombreuses dans différents secteurs autres que l’armement terrestre, le partage de la charge industrielle du MGCS s’inscrit dans un équilibre général du partenariat industriel franco-allemand.

iii. Un enjeu programmatique : l’articulation des calendriers d’équipement français et allemand

En première analyse, les calendriers d’équipement français et allemand en matière de char lourd ne sont pas d’emblée accordés, puisque le Leclerc revalorisé pourra être utilisé jusqu’en 2040 environ, tandis que les Leopard 2 sont plus anciens et devront donc être remplacés plus tôt.

Or, d’un point de vue opérationnel, rien ne justifierait d’acquérir de manière anticipée un matériel neuf pour remplacer la plateforme de fait la moins utilisée en opérations ‒ en pratique, sur les 250 chars Leclerc en parc, 50 sont effectivement dans les opérations actuelles, ce qui ne préjuge en rien de leur utilité pour des opérations futures. En outre, dans les limites budgétaires de la programmation, un investissement anticipé dans un nouveau char lourd pourrait avoir un effet d’éviction au détriment d’autres capacités, plus utilisées en opérations ou nécessitant un renouvellement de façon plus urgente.

b. Le projet de Common Indirect Fire System, l’artillerie du futur

Le rapport annexé ne cite pas le projet de Common Indirect Fire System (CIFS), parce qu’il s’inscrit au-delà de l’horizon temporel de la programmation. Cependant, selon les informations fournies au rapporteur, le financement d’études relatives à cette capacité est prévu d’ici 2025.

Ce programme a pour enjeu de disposer notamment de systèmes d’appui-feu permettant des tirs d’artillerie de précision, qui doivent succéder notamment au lance-roquettes unitaire (LRU) à partir du milieu des années 2030. Des études seront donc lancées d’ici 2025 dans le cadre du stade d’initialisation de ce programme. Selon le ministère des Armées, une coopération avec l’Allemagne est envisagée en la matière.

3. Le programme « système de lutte anti-mines futur »

Le programme SLAMF permettra de renouveler la capacité de lutte contre les mines navales. Il s’agit d’une capacité relativement méconnue et néanmoins indispensable. Elle l’est pour la conduite des opérations et des missions « conventionnelles » – neutralisation des engins explosifs, protection des accès aux ports, soutien au déploiement d’une flotte. Elle l’est également pour assurer la permanence de la dissuasion, puisque le départ d’un SNLE fait systématiquement l’objet d’une analyse préalable de l’environnement par la capacité « guerre des mines », afin que cette sortie s’effectue en toute sécurité.

Ce programme comprend plusieurs éléments : des bâtiments-mères, des bâtiments-base de plongeurs démineurs (BBPD), et des systèmes de drones constitués de drones navals de surface et de drones sous-marins. La composante « drone de surface » comprendra un drone équipé d’un sonar remorqué et mettant en œuvre un robot permettant l’identification et la neutralisation des mines. La composante « drone sous-marin » comprendra un système de trois drones dotés de sonars de détection des mines.

Le développement du module de drones constitue la première étape de SLAMF et fait l’objet d’une coopération franco-britannique dénommée Maritime Mines Counter Measures (MMCM) réalisée dans le cadre de l’OCCAr. Celle-ci a commandé, en septembre 2016, la fabrication et l’évaluation de deux prototypes pour le système de drones, un pour la France et un pour le Royaume-Uni. Ces systèmes doivent être réceptionnés en 2019.

Le projet de LPM prévoit que les premières commandes au titre de SLAMF seront passées début 2019, pour des livraisons fermes sur la période 2019-2025 permettant de disposer, à la fin de la période de programmation, de deux bâtiments-mères, de trois BBPD et de quatre systèmes de drones. L’ambition opérationnelle 2030 doit permettre d’atteindre quatre bâtiments-mères ([109]), cinq BBPD et huit systèmes de drones.

4. Les missiles hors dissuasion

Dans le domaine des missiles, la période de programmation 2019‒2025 verra d’importantes opérations d’armement être lancées ou aboutir. Outre les études relatives au futur vecteur des têtes nucléaires aéroportées, l’ASN 4G, et la poursuite de l’évolution incrémentale du missile balistique M51, une dizaine de programmes de missiles connaîtront en effet des avancées majeures, contribuant à moderniser notre arsenal missilier.

Selon le rapport annexé, dans le domaine des missiles, la période de programmation 2019‒2025 sera riche en lancements de programmes innovants, en commandes et livraisons de missiles nouveaux, ou en programmes de modernisation de missiles existants.

a. La modernisation programmée du missile de croisière SCALP EG

Le système de croisière conventionnel autonome à longue portée d’emploi général (SCALP EG) a été développé en coopération avec le Royaume-Uni, dont les forces l’emploient sous le nom de Storm Shadow. Il s’agit d’un missile de cinq mètres et de 1 300 kilogrammes environ, d’une charge utile de 400 kilogrammes et d’une portée de plusieurs centaines de kilomètres. Il est furtif et autonome ‒ c’est-à-dire est doté de fonctions dites « tire et oublie », autrement appelées « fire and forget ». Il possède des fonctions de guidage inertiel, topographique, radar et infrarouge.

Ce missile est en service depuis 2005, intégré aux Mirage 2000 et aux Rafale de la marine nationale et de l’armée de l’air.

Comme le dit le rapport annexé, la dissémination de systèmes conventionnels sophistiqués, tels que les systèmes d’anti-accès et d’interdiction de zone représente « un obstacle nouveau à la liberté d’action de nos forces, contestant leur aptitude à entrer en premier ». Afin d’anticiper les progrès des défenses adverses, la modernisation de 250 des 500 SCALP EG commandés a été lancée en 2016. Le rapport annexé indique qu’elle sera achevée d’ici 2025, M. Antoine Bouvier, président-directeur général de MBDA ayant précisé à la commission que le SCALP EG ainsi rétrofité sera livré « quelques années avant la fin de la période de programmation ».

b. La mise en service du missile air-air longue portée Meteor et la montée en puissance de l’arsenal de missiles antichar MMP

i. La mise en service du missile air-air longue portée Meteor

Le Meteor est un missile de supériorité aérienne, destiné à être embarqué sur le Rafale. Pour 2,65 mètres et 200 kilogrammes, il vote à Mach 4 et a une portée de 150 kilomètres environ.

Il entrera en service opérationnel en 2019. On rappellera que la LPM de 2013 avait réduit la cible de ce programme de 400 munitions à seulement 100. Le gouvernement envisage une hausse de cette cible.

ii. La montée en puissance de l’arsenal de missiles antichar MMP

Le programme de missile moyenne portée fournit un système de missiles de combat terrestre en remplacement du missile tactique Milan, en service depuis 1974. Le lancement de la réalisation a été approuvé en 2013. Les premières livraisons sont intervenues en 2017.

La LPM 2014‒2019 avait réduit la cible de ce programme à 1 550 munitions seulement. À la suite du Conseil de défense du 6 avril 2016, cette cible avait été rehaussée de 200 munitions destinées à équiper l’EBRC Jaguar, sans pour autant que ce choix ne soit inscrit dans la LPM.

Le projet de loi prévoit une nouvelle hausse de cette cible, qui est portée à 1 950 munitions, en raison des besoins opérationnels nouveaux. Ces lots seront livrés d’ici 2025.

c. Les premières livraisons de missiles sol-air et surface-air Aster 30 B1 NT, de missiles air-air MICA NG et de missile d’aérocombat MAST F

i. Les commandes et les livraisons de missiles Aster 30 B1 NT

Le missile Aster 30 block 1 de nouvelle technologie (B1 NT) est destiné à remplacer à la fois :

‒ le missile Aster 30 du système de missile terrestre d’interception sol-air de moyennes portée (SAMP/T), dit Mamba, mis en œuvre par les cinq escadrons de défense sol-air chargés de la défense anti-aérienne de corps de bataille et de celle des bases aériennes ;

‒ le missile surface-air Aster 30 du système d’interception PAAMS (Principal Anti-Air Missile System) qui arme les frégates de défense aérienne.

L’Aster 30 B1 NT est doté d’un nouvel autodirecteur en bande Ka, plus performant que celui de l’Aster 30 B1, qui permettra de traiter des menaces balistiques d’une portée de 1 300 à 1 500 kilomètres.

La LPM 2014‒2019 avait pris en compte le développement de l’Aster 30 B1 NT en programmant l’acquisition de 118 munitions, moyennant une réduction de 257 unités de la cible du programme Aster 30 B1, initialement fixée à 575 munitions. Néanmoins, en 2016, il a été décidé d’acquérir 48 Aster B1 supplémentaires.

La version terrestre de l’Aster 30 B1 NT est désignée par le rapport annexé comme le « SAMP/T de nouvelle génération » (SAMP/T NG). Ce nouveau missile sera livré en version terrestre, selon les précisions fournies devant la commission par M. Antoine Bouvier, dès 2024. Le rapport annexé annonce aussi le lancement d’études d’intégration de l’Aster 30 B1 NT sur les frégates de défense aérienne pendant la période de programmation 2019‒2025.

ii. Les commandes et les livraisons de missiles air-air MICA NG

Le missile d’interception, de combat et d’auto-défense de nouvelle génération (MICA NG) a été conçu dès les années 2000 pour s’intégrer parfaitement au standard F4 du Rafale. Il sera donc livré en même temps que les avions de ce standard, en 2025.

Le rapport annexé annonce la commande des premiers missiles MICA NG en 2019. Toutefois, devant la commission, M. Antoine Bouvier a souhaité une notification à l’été 2018. Il a fait valoir que les études et les développements afférents à ce missile sont aujourd’hui suffisamment aboutis, et que tout décalage de la commande du missile aura pour conséquence un décalage de l’entrée en service du standard F4 du Ralafe dans sa globalité.

iii. Les commandes de missiles d’aérocombat MAST F

Le programme de missile air-sol terrestre futur (MAST-F) a pour objet d’équiper les hélicoptères d’attaque Tigre au futur standard Mark III, destiné à suivre le standard « hélicoptère d’appui et destruction » (HAD). Il aura une portée d’au moins huit kilomètres, de jour comme de nuit.

Aujourd’hui, les hélicoptères Tigre en dotation dans les forces européennes sont équipés chacun d’un missile différent : le missile américain Hellfire pour les Tigre français, le missile allemand PARS 3 pour les Tigre allemands, et le missile israélien Spike pour les Tigre espagnols. L’objectif, pour ce programme emblématique de la coopération industrielle européenne, est désormais de doter le nouveau standard de cet appareil d’un missile européen. La feuille de route franco-allemande arrêtée le 13 juillet 2017 prévoit l’étude d’un missile franco-allemand appelé EMM, l’Espagne pouvant ultérieurement se joindre à ce programme.

De façon cohérente avec le calendrier du programme de Tigre Mark III, les commandes de MAST-F doivent être passées en 2023. Une décision doit donc être prise en 2018 sur le choix du missile, l’impression générale des observateurs étant que la partie allemande marque moins d’empressement à le faire que la partie française.

d. Le lancement de programmes destinés à succéder aux missiles antinavires Exocet, au missile de croisière SCALP EG et au missile sol-air Mistral

i. Le remplacement de la famille de missiles antinavires Exocet

Les missiles de la famille Exocet équipent aujourd’hui les plateformes de la marine nationale et de l’armée de l’air pour la lutte antinavires :

‒ les frégates de surveillance dont dotées d’Exocet MM 38 ;

‒ les frégates anti-aériennes, les frégates anti sous-marines, les frégates légères furtives et les avisos sont équipés d’Exocet MM 40 block 1 ;

‒ les FREMM, les frégates de défense aérienne de classe Horizon et certains navires plus anciens sont équipés d’Exocet MM 40 block 3, plus performants ;

‒ les Rafale et les Atlantique 2 peuvent emporter des Exocet AM 39 ;

‒ les sous-marins disposent d’Exocet SM 39.

Un projet de coopération franco-britannique est en cours de discussion pour le renouvellement de ces capacités, dans le cadre d’un programme de futur missile anti-navires (FMAN). M. Antoine Bouvier a souligné le caractère structurant de ce programme, tant pour l’industrie que pour les forces et pour la coopération franco-britannique en général. L’idée a fait l’objet d’un premier accord de principe en 2010 dans le cadre des traités de Lancaster House. Un choix capacitaire et financier doit être arrêté en 2020, puis des études de réduction de risques doivent être menées d’ici 2024, année retenue pour le lancement du programme selon le rapport annexé.

ii. Le remplacement du missile de croisière SCALP EG

Pour garantir la capacité de frappe dans la profondeur depuis les airs au-delà de la rénovation « à mi-vie » du missile SCALP EG, le renouvellement de missile est envisagé dans le cadre d’une coopération franco-britannique. On rappellera d’ailleurs que le SCALP est lui-même issu d’un programme franco-britannique et utilisé au Royaume-Uni sous le nom de Storm Shadow.

Le programme concerné est appelé « futur missile de croisière » (FMC). Selon le rapport annexé, il doit être lancé en 2024 pour une entrée en service du missile en 2030.

iii. Le remplacement du missile sol-air Mistral

Le missile sol-air à très courte portée (SATCP) Mistral a fait l’objet de développements successifs depuis son entrée en service, en 1989.

Le renouvellement de cette capacité est prévu par le projet de LPM, qui évoque le lancement d’un programme en 2025. Selon M. Antoine Bouvier, cette nouvelle capacité ne sera pas nécessairement remplie par un missile ; elle pourrait l’être par d’autres technologies, parmi lesquelles il cite le laser.

5. Les drones

En matière de drones aéroportés, le rapport annexé souligne le nécessaire affermissement de la coopération européenne en vue de la conception et de la mise en service du drone MALE (moyenne altitude, longue endurance) européen. Il s’agit là d’un axe fondamental en vue de l’accroissement de l’autonomie stratégique européenne. Toutefois, ne doit pas être oubliée la coopération franco-britannique au sujet du drone de combat furtif conçu dans le cadre du programme FCAS-DP (futur combat air system demonstration program).

i. Le drone de combat furtif franco-britannique

Le programme de démonstrateur d’un système de combat aérien futur conduit en coopération avec le Royaume-Uni consiste en la conception d’un drone de combat furtif destiné à répondre aux menaces à l’horizon 2030, apte à être déployé sur des théâtres de haute intensité. À la suite du démonstrateur technologique Neuron, le programme d’études amont Demon (Démonstrations opérationnelles et technologiques UCAS – unmanned combat air system) a été lancé afin de préparer ce drone de combat futur. Participent à ce programme Dassault aviation et BAE Systems en tant qu’avionneurs, Safran aircraft engines (Snecma) et Rolls-Royce pour la motorisation, ainsi que Thales et Selex pour les senseurs et communications

Le programme est assez ancien, ses prémices remontant à l’Accord de Lancaster House du 2 novembre 2010. Par la suite, la phase préparatoire du programme de démonstration FCAS-DP a été lancée en 2012, puis s’est traduite fin 2013 par la remise d’une feuille de route technologique commune. Une nouvelle impulsion a été donnée lors du sommet franco-britannique du 31 janvier 2014 sur la base de Brize Norton, au travers d’une déclaration d’intention portant sur le lancement d’une phase de faisabilité d’une durée de deux ans, pour un montant de 148 millions d’euros équitablement répartis entre les deux nations. En parallèle, des études nationales de l’ordre de 50 millions chacune devaient être lancées. En novembre 2015, la DGA et le ministère de la Défense britannique ont retenu conjointement un projet pour le futur drone de combat ainsi qu’un type de motorisation. Lors du sommet bilatéral d’Amiens, le 3 mars 2016, les deux pays ont exprimé leur souhait de lancer un programme de démonstration avant la fin de l’année 2017, en vue de tester un démonstrateur à l’horizon 2025.

Les annonces du Sommet franco-allemand du 13 juillet 2017 ont quelque peu perturbé ce calendrier. En effet, l’annonce d’un développement conjoint d’un futur avion de combat et, plus largement, d’un travail commun sur le système de combat aérien futur, a pu paraître antinomique avec les actions de coopération conduites par la France avec les Britanniques en la matière.

Toutefois, l’articulation entre le FCAS-DP et le SCAF a été récemment précisée, le Sommet franco-britannique du 19 janvier 2018 ayant été l’occasion de souligner que les études sur le futur drone de combat furtif avaient vocation à s’intégrer dans les travaux de conception du système de combat aérien futur. Ainsi, selon les conclusions de ce Sommet, « à l’issue de la phase initiale du développement du démonstrateur d’un système de combat aérien futur (FCAS-DP), [sera poursuivi] le travail d’évaluation des conclusions qui émergent afin de prendre des décisions concernant les phases futures du programme. [Seront recherchées] également des possibilités de coopération en matière de combat aérien et [poursuivie l’]analyse capacitaire sur l’environnement futur du combat aérien et des modalités selon lesquelles des systèmes de drones et d’avions pourraient opérer ensemble. » Lors de son audition devant la commission de la Défense, le délégué général à l’armement, M. Joël Barre, a confirmé que des discussions étaient en cours avec les Britanniques afin de définir l’avenir de ce programme. Quelques mois plus tôt, devant la commission des Affaires étrangères, de la défense nationale et des forces armées du Sénat, le 18 octobre 2017, il avait rappelé l’intérêt du FCAS-DP, « outil de développement et de recherche de technologies de rupture qui s’appliqueront de manière quasi-équivalente à un avion ou à un drone ». De ce point de vue, ce programme devra bien constituer un volet des travaux sur le système de combat aérien futur.

ii. Le drone MALE européen

Les drones MALE constituent des moyens aériens projetables, capables d’assurer des missions de renseignement, de surveillance, de reconnaissance et de désignation d’objectifs en opérant, grâce à leur endurance, sur de larges zones, à grandes distances et sur de longues durées (de l’ordre de 24 heures).

Comme le souligne le rapport annexé, la période couverte par la programmation militaire verra la montée en puissance des systèmes aéroportés de drones aériens, avec la mise en service de nouveaux drones Reaper et leur armement.

Toutefois, l’objectif est, à terme, de substituer à l’acquisition sur étagère de matériels américains un drone MALE européen. Il en va de notre autonomie stratégique, comme en témoigne l’utilisation de drones Reaper au Sahel aujourd’hui. Dans cette optique, le projet de loi de programmation militaire prévoit le lancement en 2019 du programme du MALE européen, conduit en coopération avec l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie, en vue de la livraison du premier appareil en 2025. Par la suite, huit systèmes de drones MALE européens devraient être livrés aux armées françaises jusqu’en 2030.

Alors que le projet d’un drone européen patinait, la signature, le 18 mai 2015, d’une lettre d’intention entre l’Allemagne, l’Italie et la France – rejointes par l’Espagne – a constitué un nouveau jalon à cet égard. L’arrangement-cadre est entré en vigueur le 22 juin 2016, et la notification du contrat d’étude de définition, via l’Organisation conjointe de coordination en matière d’armement, est intervenue le 27 septembre suivant au profit de Dassault, Airbus-Allemagne et Leonardo.

D’une durée de deux ans, cette étude de définition avait pour objet de déterminer les prérequis opérationnels et d’élaborer un prototype qui réponde à une expression de besoins communs en termes de performance, de calendrier et de coût. Le contrat, d’un montant de 60 millions d’euros pour les deux années, est financé par les pays partenaires (contribution à hauteur de 31 % pour l’Allemagne, de 23 % pour chacun des autres partenaires). L’OCCAr exerce la conduite du programme, l’Agence européenne de défense (AED) apportant son soutien dans les domaines de l’insertion dans le trafic aérien, de la navigabilité et de la certification. Les résultats de cette étude sont attendus pour la fin du premier semestre 2018.

Le Sommet franco-allemand du 13 juillet dernier a toutefois été l’occasion de préciser certaines des caractéristiques de ce futur appareil et de clarifier la répartition des compétences. Ce faisant, ce sommet a redynamisé le programme, et a aussi soulevé quelques questions.

En effet, selon les conclusions de ce Sommet : « L’Allemagne et la France sont convenues de continuer l’étude en cours fondée sur un design bimoteur, afin de remplir les missions essentielles et de satisfaire aux exigences juridiques internes de l’Allemagne. Une attention particulière sera accordée à la combinaison de la performance opérationnelle (notamment la déployabilité et la maintenabilité) avec un coût abordable tout au long du cycle de vie du système. La chaîne de mission de l’Eurodrone relèvera dans une forte mesure de la souveraineté européenne ; il sera doté de toutes les capacités militaires nécessaires. L’Allemagne dirigera ce programme, dans le respect de ces paramètres. L’objectif est de parvenir à un contrat global avant 2019. ».

Première question : la cohérence opérationnelle. Du fait de la différence de leurs engagements, la France et l’Allemagne n’attendent pas les mêmes spécificités de cet appareil. Ainsi, pour l’Allemagne, il s’agit avant tout de garantir la sécurité de l’appareil en vol, dans la mesure où ce drone a avant tout vocation à être employé pour des opérations de surveillance du territoire national. Dès lors, le bimoteur offre certaines garanties de fiabilité permettant d’éviter, ou du moins de limiter, les accidents impliquant des populations. À l’inverse, la France entend avant tout employer ces drones en opérations extérieures, afin de surveiller de vastes territoires majoritairement inhabités pour recueillir de l’information et ainsi aiguiller l’action des forces. La décision d’opter pour un design bimoteur constitue donc une concession faite aux autorités allemandes, qui, d’une part, ne devra pas amener la France à renoncer à ses priorités et, d’autre part, devra se traduire à l’avenir par une plus grande souplesse de leur part dans la définition des caractéristiques d’autres projets. Sur le premier point, les conclusions du Sommet franco-allemand apportent quelques garanties, dans la mesure où est précisé le fait de doter cet appareil de toutes les capacités militaires nécessaires. La formulation retenue est suffisamment large pour permettre l’intégration de nos besoins.

Deuxième question : le coût. En effet, compte tenu du poids du moteur dans le coût total d’un appareil, une architecture bimoteur conduira nécessairement à augmenter son coût. Certes, le DGA a confié lors de son audition devant la commission de la Défense, le 15 février 2018, proposer « également que le programme MALE puisse bénéficier, si possible dès l’an prochain, des premiers financements communautaires consacrés aux dépenses de défense » via le Fonds européen de défense. Il n’empêche que les coûts de maintien en condition opérationnelle seront mécaniquement plus élevés. Au-delà, le renchérissement de l’appareil pourrait constituer un frein à l’exportation, et ainsi grever son développement.

L’Eurodrone MALE est donc un programme qui, du fait de la nouvelle impulsion donnée l’été dernier, connaîtra un développement soutenu au cours des prochaines années. Il constituera l’un des marqueurs de la volonté française de privilégier la coopération européenne pour la conduite des programmes d’équipements au cours de la période couverte par la programmation. Certes, des questions demeurent en suspens et devront être tranchées au cours des prochains mois. Le succès du MALE est néanmoins indispensable, tant pour l’avenir de la coopération européenne que pour l’affermissement de l’autonomie stratégique européenne.

6. Les enjeux du SCAF

Le système de combat aérien futur se rapporte à l’avenir de l’aviation de combat à l’horizon 2035. Comme le rappelait le général André Lanata lors de son audition devant la commission de la Défense, le SCAF repose sur « une approche système se démarquant de celle traditionnellement fondée sur l’évolution de la performance de chaque type d’avion ». La connectivité entre les différentes plateformes – avion de combat, ravitailleurs, drones, avions de renseignement, moyens des autres armées, etc. –, les moyens de commandement et de contrôle (C2) et les armements sera au cœur du SCAF, tant la collecte des données et la capacité à les traiter, les échanger, les analyser, constitueront le nerf de la guerre. En somme, le SCAF est avant tout un réseau, un système de systèmes.

Dès lors, une grande partie des enjeux de ce programme réside dans la définition même de l’architecture de ce réseau de plateformes ainsi que ses capacités de résilience.

La conception du SCAF a vocation à faire l’objet d’une coopération européenne, associant particulièrement la France et l’Allemagne. En effet, en conclusion du Sommet franco-allemand du 13 juillet dernier, le président de la République, M. Emmanuel Macron, et la chancelière fédérale d’Allemagne, Mme Angela Merkel, ont annoncé leur souhait que la France et l’Allemagne développent un système de combat aérien européen, sous la direction des deux pays, pour remplacer à terme leurs flottes actuelles d’avions de combat et disposer d’un outil permettant de conserver la supériorité aérienne et de conduire les opérations depuis la troisième dimension à l’horizon 2040. Dans cette optique, une feuille de route conjointe devrait être élaborée et publiée en cours d’année. Comme l’a néanmoins précisé la ministre des Armées, Mme Florence Parly, lors de son audition devant la commission de la Défense le 8 février 2018, « c’est en 2021 que se présentera l’étape fondamentale portant sur les grands choix d’architecture du SCAF. »

La conception du SCAF et sa réalisation en coopération présentent deux enjeux principaux.

Le premier est opérationnel et technologique. Au centre de ce système de systèmes se trouvera l’avion de combat futur. Ce futur avion de combat aura notamment vocation à remplacer l’Eurofighter allemand et le Rafale français. Or, les besoins opérationnels des deux pays sont distincts. Ainsi, pour les armées françaises, ce futur chasseur devra être en mesure d’emporter l’arme nucléaire, mais également de répondre aux exigences de missions opérationnelles complexes, à partir d’un porte-avions ou de bases aériennes terrestres. La nature même des engagements militaires français et allemands explique cette différence de besoins, et d’attendus.

Quoi qu’il en soit, le futur avion de combat devra, pour être performant, intégrer des technologies très poussées dans certains domaines comme ceux de la furtivité, des technologies électroniques et de la connectivité, des senseurs, des capteurs et de la propulsion. La DGA travaille déjà au développement de technologies essentielles pour ce futur avion, comme un cloud de combat, présenté l’an dernier, permettant aux différentes plateformes d’échanger, en haut débit, tous types de données en temps réel.

Devant la commission de la Défense, le délégué général pour l’armement, M. Joël Barre, a par ailleurs indiqué que la DGA avait lancé en janvier 2018, avec les états-majors, la préparation d’une étude technique opérationnelle préalable relative au futur avion de combat. Celle-ci a pour objet « de définir, à partir des menaces et de scénarios d’intervention, les caractéristiques techniques de ce système. Pour ce faire, [la DGA s’appuiera] sur des moyens de simulation, d’ingénierie système, que [la DGA est] en train de mettre sur pied avec les armées dans le centre d’analyse technico-opérationnel de défense (CATOD) d’Arcueil. » Les industriels seront associés à cette réflexion dans un second temps. Le DGA a confié que les Allemands avaient été conviés à participer à ces travaux, et avaient été informés du contenu de l’étude.

Le second enjeu est donc de nature industrielle et économique. En effet, si le projet de drone de combat conduit en coopération avec les Britanniques a vocation à s’intégrer dans le système de combat aérien futur, c’est bien vers l’Allemagne que semble s’orienter la principale coopération en la matière. Plusieurs États européens ont déjà annoncé leur souhait de voir cette coopération élargie. C’est ainsi que le chef d’état-major de l’armée de l’air italienne a laissé entendre, le 11 novembre 2017, que le projet devrait associer d’autres États membres. Rappelons à ce sujet que l’Eurofighter a été développé par l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Espagne et l’Italie.

Il s’agit là d’une question essentielle : à quels pays ouvrir cette coopération, alors même que la France est par ailleurs déjà engagée avec le Royaume-Uni ? Les Eurofighter Typhoon britanniques comme les F18 espagnols devront également être remplacés au moment de la mise en service programmée de ce futur avion de combat.

Surtout, il s’agira de déterminer l’architecture industrielle d’un tel partenariat. Le rapport annexé au projet de loi de programmation militaire souligne que la mise en œuvre de cette coopération « contribuera à accélérer la consolidation d’une BITD européenne de l’aéronautique de combat, dans laquelle l’industrie française assumera un rôle central ». Dans tous les cas, il conviendra de s’assurer que la mise en œuvre d’un tel projet en coopération n’ait pas pour conséquence un transfert pur et simple de capacités industrielles d’un pays à l’autre, alors même que la BITD française est bien plus avancée en la matière que son homologue allemande. Pour l’heure, Airbus a clairement fait part, par la voie de son président-directeur général, de son intérêt pour conduire cette coopération, en indiquant que l’entreprise devait être le « chef de file pour un projet de cette nature ». En parallèle, M. Éric Trappier, président-directeur général de Dassault aviation, a rappelé que l’entreprise avait aussi vocation à être un « leader naturel » dans ce programme en raison de son expérience dans le développement et la construction d’avions de combat. La répartition des responsabilités des deux côtés du Rhin constitue un enjeu crucial. La question du format industriel aura également des conséquences budgétaires, la rentabilité économique supposant évidemment de ne pas dupliquer les centres de production industrielle.

Devront également être abordées rapidement et clairement les règles qui s’appliquent à l’exportation du futur système de combat.

À court terme, il conviendra déjà de scruter la décision que prendront les autorités allemandes s’agissant du renouvellement des Panavia Tornado qui équipent en partie l’armée de l’air allemande et seront progressivement retirés du service à compter de 2025. Si le F35 américain développé par Lockheed Martin est retenu, la coopération franco-allemande en la matière ne pourrait se révéler qu’un vœu pieux. Il s’agit là d’un point essentiel dans la mesure où, à terme, une telle désillusion pourrait sonner le glas des capacités techniques et industrielles européennes sur ce segment de l’industrie de défense, et ainsi remettre en cause notre autonomie stratégique.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. DISCUSSION Générale

La commission a examiné le présent projet de loi au cours de ses séances du mardi 13 mars et mercredi 14 mars 2013.

M. le président Jean-Jacques Bridey, rapporteur. Madame la ministre, mes chers collègues, Mesdames et Messieurs, nous allons procéder à l’examen du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

Avant d’entrer dans le vif du sujet, je veux vous dire quelques mots sur l’organisation de nos travaux telle qu’elle résulte de la réunion du bureau de notre commission du 6 mars dernier. En tant que rapporteur, je me contenterai d’un bref rapport liminaire, avant que les représentants de chaque groupe ne s’expriment pendant une dizaine de minutes chacun sur le projet de loi. Mme la ministre prendra ensuite la parole si elle le souhaite, avant que nous ne passions à l’examen des articles et des amendements.

Je rappelle que, pour la première fois, nous travaillerons de manière dématérialisée, avec le recours à l’application Eliasse sur vos tablettes – pour ceux d’entre vous qui en sont pourvus – et la projection des amendements sur l’écran. Je vous invite, si vous rencontrez le moindre problème, à faire appel aux référents techniques présents.

Je ne vais pas vous présenter mon rapport de manière détaillée, car j’ai l’intention de ne le faire que la semaine prochaine, dans l’hémicycle, après l’avoir enrichi des remarques et des idées que vous aurez formulées au cours des échanges que nous allons avoir dans le cadre de notre commission. Je me contenterai donc de vous faire part de mon sentiment – sur le plan personnel et en tant que rapporteur –, autour de trois mots : responsabilité, confiance, et fierté.

La responsabilité est celle que nous avons vis-à-vis des armées et des missions qui leur ont été confiées par le président de la République, par la ministre des Armées et l’ensemble du Gouvernement, mais aussi vis-à-vis de la Nation et de sa cohésion, de nos concitoyens et de leurs attentes en matière de sécurité.

Cette responsabilité est d’autant plus grande face à l’urgence que nous connaissons actuellement. Toutes les auditions auxquelles nous avons procédé nous ont confortés dans l’idée que cette LPM était attendue avec impatience eu égard à la situation d’usure et de vieillissement, mais aussi face au risque de perte de confiance, voire de démoralisation de nos soldats.

Cette responsabilité se reflète dans vos propositions d’amendements : au-delà de nos divergences stratégiques – que nous assumons – et de nos postures d’opposition ou de soutien au Gouvernement – bien normales dans le débat politique –, j’ai perçu une volonté commune de donner à nos armées, à nos soldats, les meilleures conditions d’exercice de leurs missions, et la volonté, partagée par tous, d’enrichir le texte afin d’aller encore plus loin en ce sens.

La deuxième notion à laquelle je veux me référer est celle de confiance, à commencer par celle que nous avons dans ce texte. Tous nos interlocuteurs ont fait part de leur satisfaction. Ils ont souligné la remontée en puissance que cela signifiait pour nos armées et ont salué la cohérence d’ensemble.

Je veux également vous faire part de ma confiance dans notre capacité à faire évoluer ce texte par nos propositions d’amendements, à le faire vivre en assumant ses ambitions et ses défis, mais aussi à le faire réussir par notre présence aux côtés de nos armées pour en vérifier son exécution dans sa globalité et dans la durée. Je ferai des propositions d’amendements visant à renforcer nos pouvoirs de contrôle et d’évaluation.

Ce texte est un projet inédit dans sa philosophie et dans son ambition budgétaire. Il se préoccupe du présent pour mieux se projeter dans le futur, formant un continuum qui anticipe l’avenir pour restaurer le présent. On ne peut pas construire un avenir en tirant un trait sur le présent, on ne peut pas aller directement à la case « avenir » sans passer par la case « présent ». L’avenir est fixé : c’est le cap de 2030, fixé par la loi pour donner à nos armées un format complet et équilibré, lui permettant de remplir de manière soutenable et dans la durée les missions qui lui sont confiées, dans le cadre réaffirmé par la Revue stratégique. Quant au présent, c’est cette première partie de la LPM, une première partie en termes budgétaires et calendaires, mais également en termes de priorités : en l’occurrence, la priorité consiste avant tout à assurer une meilleure considération de nos soldats et leurs familles, mais aussi à entreprendre la réparation et la modernisation capacitaires.

Ce texte est inédit par son ambition budgétaire, par sa cohérence avec la Revue stratégique, la montée en puissance vers les 2 % du PIB, le maintien de ce cap dans la durée, en cohérence avec la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et notre volonté de maîtriser les dépenses, les déficits et l’endettement publics.

Enfin, nous ressentons de la fierté pour nos armées, ces femmes et ces hommes qui donnent tout dans leur engagement, leur passion et même leur vie – en y entraînant leurs familles –, qui donnent tout pour leur pays, pour en porter les valeurs, pour en défendre les intérêts, en assurer la sécurité et celle de ses habitants.

Nous ressentons également de la fierté pour notre pays : pour ce qu’il représente, pour sa place dans le monde et le rôle qu’il tient sur la scène internationale, porteur de valeurs, de messages, de coopération et de progrès. C’est une place que beaucoup de pays nous envient, et un rôle dont beaucoup de peuples attendent. Comme nos armées, notre pays possède des capacités discriminantes qui, par leur mutualisation, peuvent et doivent entraîner, fédérer, agréger pour mieux dissuader, mieux anticiper, mieux prévenir, mieux protéger et mieux intervenir.

Pour conclure, mes chers collègues, je veux dire la fierté que nous ressentons à être ici pour examiner ce texte. C’est ainsi que nous prenons part à l’engagement de notre pays dans l’avenir, ainsi qu’à la protection de ses habitants et de ses soldats.

M. Philippe Chalumeau. Alors que nous entamons tout juste l’examen de ce texte décisif pour nos armées, chacun a en tête la force et le courage de toutes ces femmes et de tous ces hommes qui ont décidé de servir, de s’engager, de remplir les missions que la France leur a confiées. Au-delà des débats que nous nous apprêtons à ouvrir, des désaccords qui vont surgir et des accords auxquels nous allons, je l’espère, parvenir, nous ne devons jamais oublier que la période législative qui débute a pour seul et unique objet, face à l’instabilité, la dangerosité et l’imprévisibilité croissante du monde, l’intérêt de nos concitoyens, de nos soldats et de leurs familles.

Dans cet environnement international qui remet en cause des certitudes et les repères en vigueur depuis plusieurs décennies, seule une France forte, maîtresse de son destin, peut apporter des réponses aux crises contemporaines, promouvoir ses valeurs et faire valoir ses intérêts. Si nos armées ont su incroyablement se réformer, s’adapter, agir en opération avec une efficacité totale et tenir parfaitement leur rang, elles ont toutefois été soumises à de très fortes contractions de leurs moyens financiers et de leurs effectifs, aux impasses capacitaires qui en ont résulté, puis à des opérations plus nombreuses, plus rudes et plus lointaines – une situation qui ne pouvait plus durer et à laquelle le présent projet de loi de programmation militaire met fin résolument.

Les équilibres du monde ont changé, durablement. Le terrorisme nous a frappés très durement et la menace, moins visible, reste là, sournoise et omniprésente. Les nouveaux enjeux écologiques, économiques et idéologiques, suscitent une montée importante et continue du souverainisme – teinté d’isolationnisme – sous toutes ses formes et un retour en force des États-puissances. La France est une grande nation militaire, possédant la deuxième armée du monde libre et la première armée d’Europe ; elle est membre permanent du Conseil de sécurité et dotée de la dissuasion. Notre modèle est complet et doit le rester, car c’est entre autres pour cela que la voix de la France porte sur la scène internationale. Regarder devant, construire des coopérations structurées au travers de grands projets ou d’opérations conjointes, qu’elles soient otaniennes, européennes ou bilatérales – je pense en particulier à nos amis Britanniques –, tels sont aussi notre devoir et l’ambition portée par cette loi de programmation militaire. Ses enjeux sont majeurs en termes technologiques, stratégiques et avant tout humains car, ne l’oublions jamais, ceux qui sont toujours en première ligne, ce sont nos soldats !

Conformément à la Revue stratégique, cette loi de programmation militaire conforte nos cinq fonctions stratégiques que sont la dissuasion, l’intervention, la protection, la connaissance et l’anticipation, et la prévention. Ces deux dernières seront d’ailleurs clairement renforcées dans cette LPM.

Parce que la France doit être prête à intervenir et à vaincre partout où ses intérêts sont menacés et où la situation internationale l’impose, le président de la République a fixé le cap ambitieux de consacrer, d’ici à 2025, 2 % de notre PIB à la défense. Avec près de 200 milliards d’euros que notre Nation investira dans sa défense entre 2019 et 2023, cette loi de programmation militaire offre les moyens financiers d’un engagement durable et soutenable pour nos armées.

La particularité de ce budget tient dans le choix qui a été fait d’investir massivement et rapidement, afin de prévenir au plus vite les ruptures capacitaires, plutôt que de saupoudrer nos moyens dans le temps, ce qui n’aurait pas été satisfaisant en termes de résultats, comme chacun le comprendra. Restaurer vite et avoir des effets visibles opérationnels rapides, que ce soit pour les tenues, les casques, les fusils, le programme Scorpion, les ravitailleurs, les patrouilleurs, ou bien encore la dissuasion, tel est l’objet de cette loi de programmation.

La sincérisation est l’une des autres particularités de ce budget : avec une augmentation régulière des moyens jusqu’en 2023, la volonté politique est bien au rendez-vous, sans détours. Pour ce qui est de nos opérations extérieures, intégrées au nombre de trois opérations distinctes dans la revue stratégique, leur budget sera désormais lui aussi sincérisé, à hauteur de 1,1 milliard d’euros à compter de 2020. Il y va de notre autonomie à agir de façon sereine, lucide et responsable.

Enfin, une évaluation de la mise en œuvre de cette loi de programmation est prévue par le texte en 2021.

Ces chiffres, mes chers collègues, nous les connaissons bien ; ils constituent l’indicateur de l’effort consenti dans le contexte budgétaire que nous connaissons. Toutefois, pour la défense comme pour les autres sphères de l’action publique, ce n’est pas le moteur budgétaire qui doit essentiellement nous guider, mais bien la juste place de la France dans le concert des Nations, la réalité opérationnelle des engagements d’aujourd’hui et de demain, l’harmonisation entre la gestion du court terme et la prise en compte du temps long.

La présente loi de programmation militaire nous donne les moyens de cette ambition. Elle vise d’abord à augmenter l’épaisseur organique des armées. Elle se place à hauteur d’homme, en accordant une attention inédite aux femmes et aux hommes qui servent nos armées, ainsi qu’à leurs familles, notamment au travers du plan Famille, qui se trouve renforcé.

Elle intègre la création en solde net de 6 000 postes équivalents temps plein à l’horizon 2025. Elle prévoit le renouvellement de nos capacités opérationnelles, pour mettre fin aux carences du passé et préparer l’avenir. Elle fait le choix de l’autonomie stratégique de la France, avec des moyens accrus pour le renseignement et la cyberdéfense, tout en misant sur une coopération européenne intelligente et renforcée. Enfin, elle ouvre la voie à la modernisation des armées, plus innovantes, et à la redynamisation de nos programmes d’armement, sur des sujets comme le numérique, l’intelligence artificielle, ou encore les drones, en prévoyant notamment d’investir un milliard d’euros par an, rien que sur ce segment.

Mes chers collègues, cette ambition de disposer d’un modèle d’armée complet et équilibré, capable de garantir notre excellence et notre efficacité face à toutes les menaces et dans tous les espaces, nous devons la réaliser. Les enjeux sont tels que nous ne pouvons envisager d’échouer, et les moyens consentis par la Nation dès cette année nous obligent à réussir. Ce projet de loi de programmation militaire nous en offre les possibilités, et j’ai toute confiance en la détermination du Gouvernement et l’efficacité de nos armées.

C’est pourquoi, pour les Français, pour notre sécurité, pour notre liberté, le groupe La République en Marche défendra et, sans aucun doute, votera avec élan et sans équivoque, ce texte qui marque une remontée en puissance inédite et historique de nos forces armées.

M. Patrice Verchère. Avec cette loi de programmation militaire 2019-2025, la France a une nouvelle fois rendez-vous avec sa défense, donc avec ses armées et son industrie. L’objectif d’une LPM est d’assurer la sécurité et la défense des intérêts de notre Nation. La Cour des comptes, dans son référé du 19 juillet 2017 portant sur la mise en œuvre de la loi de programmation militaire 2014-2019 et les perspectives financières de la mission « Défense », souligne la fréquente absence de cohérence entre ambitions et moyens. Force est de constater que la loi de programmation militaire 2014-2019, à l’initiative de François Hollande et de son gouvernement, n’a pas été à la hauteur des enjeux. En effet, depuis 2014, les armées doivent faire face à un dépassement de 30 % de leurs contrats opérationnels, avec pour conséquence une attrition sans précédent du matériel et des hommes, qui ne disposent ni du temps ni des moyens nécessaires pour s’entraîner et parfaire leur formation, pourtant si utile au combat.

Face à cette tension, qui aurait dû nécessiter une réaction de votre part, la première mesure prise par Emmanuel Macron a été d’amputer le budget de nos armées de 850 millions d’euros – avec votre accord, Madame la ministre. Le dégel de 700 millions d’euros, décidé seulement quelques jours avant la fin de l’année dernière, pose un problème quant à sa réalisation effective. En effet, ne sachant toujours pas quels équipements ont été acquis entre le 28 et le 31 décembre 2017, nous ne pouvons qu’être sceptiques sur ce point. En dépit de vos déclarations et de vos explications successives, entre la suppression de 850 millions de crédits en juillet et les 700 millions de dégel – des crédits censés avoir été utilisés, sans que cela puisse être vérifié pour le moment –, 2017 aura été une année particulièrement difficile pour nos armées : cela vous a d’ailleurs valu, l’été dernier, une démission que l’on peut qualifier d’historique, celle du chef d’état-major des armées.

Le budget 2018 est une illustration complémentaire de votre intention de faire croire aux Français que le pouvoir d’achat de nos armées augmente considérablement, alors que vous avez en réalité amputé le budget de 850 millions d’euros et prélevé 250 millions d’euros pour financer les coûts des OPEX, et qu’un milliard d’euros de crédits correspondent en fait aux mesures adoptées par le Conseil de défense d’avril 2016 – le tout orchestré par une communication bien huilée. Dans un monde qui se réarme massivement, où nous devons faire face à des organisations terroristes islamistes ayant pour seul objectif l’asservissement des peuples libres comme le nôtre, cela nous paraît insuffisant.

Votre loi de programmation militaire 2019-2025 repose, quant à elle, sur une hausse budgétaire qui sera essentiellement portée par le prochain quinquennat. Si la LPM 2014-2019 s’est révélée notoirement insuffisante face aux nombreuses OPEX, avec les conséquences que l’on sait sur le niveau de préparation de nos armées et l’attrition du matériel engagé, la LPM 2019-2025 ne permet pas pour autant de rétablir la situation, compte tenu de sa trajectoire budgétaire programmée, qui reporte sur le quinquennat suivant l’essentiel de l’effort financier : 1,7 milliard par an à partir de 2019, et trois milliards par an à partir de 2023.

Cette manœuvre, Madame la ministre, n’est pas à la hauteur des enjeux et de l’engagement de nos forces armées. Avec votre LPM, les armées financeront les OPEX, ce qui revient à renier une promesse de campagne faite par Emmanuel Macron aux Français, les yeux dans les yeux. Avec cette LPM, il renie cet engagement, puisqu’il est demandé à nos armées de financer les OPEX sur leur seul budget, ce qui représente 1,1 milliard d’euros dès le budget 2020 – selon certaines rumeurs, cela pourrait même se faire dès 2019. Une fois cette somme déduite de 1,7 milliard d’euros, il ne reste que 600 millions d’euros : nous sommes bien loin des promesses qui ont été faites !

S’il y a bien une augmentation du budget, cette augmentation est faible au regard du budget total de la défense. L’augmentation dont vous vous prévalez est survendue, l’effort principal étant repoussé après le quinquennat et dépendant de la conjoncture économique du moment. De facto, cela signifie pour nos armées autant de budget en moins pour financer le renouvellement, pourtant absolument nécessaire, de leur matériel, ainsi que leur préparation opérationnelle. Ces crédits, déjà insuffisants pour le renouvellement de notre armement conventionnel, devront en plus assurer à notre dissuasion nucléaire sa nécessaire modernisation. Si nous sommes évidemment favorables au maintien de notre dissuasion nucléaire dans ses deux composantes, comme nous l’avons toujours affirmé, force est de constater que l’effort budgétaire consacré à ce renouvellement s’élèvera à environ 25 milliards d’euros sur la seule période de 2019-2023. Cet effort absolument nécessaire diminuera, de fait, la capacité de nos forces armées à remplacer son armement conventionnel, compte tenu de la faiblesse des crédits que vous avez décidé d’attribuer à cette LPM.

De plus, l’adoption, fin 2017, de l’article 17 – ancien article 14 – de la loi de programmation des finances publiques, fait peser une grave menace sur l’exécution de votre LPM, notamment sur ses commandes. Cet article pose le principe d’une stabilisation du montant du reste à payer de l’État pour chacune des années 2018 à 2022 par rapport aux niveaux atteints en 2017. Si votre rapport annexé indique bien que la disposition concernée « ne contraindra pas les investissements du ministère des Armées », cette procédure et cette formulation ne conviennent pas à notre groupe. Les députés LR s’attacheront donc à mieux protéger nos armées lors des débats à venir car, en indexant de la sorte cette précision, sans l’intégrer aux articles de LPM, vous soumettez les commandes de nos armées au couperet de Bercy, et vous le savez très bien.

Nous regrettons également la cacophonie, pour ne pas dire l’amateurisme, qui règne au sein du pouvoir exécutif au sujet du service national universel (SNU). Dans leur rapport d’information publié le mois dernier, nos collègues Marianne Dubois et Émilie Guerel ont démontré que, quelles que soient les options qui seront retenues, ce projet présidentiel aura un coût budgétaire important. Les députés LR affirment haut et fort qu’ils s’opposeront à toute proposition qui amputerait une fois de plus le budget de nos armées et rendrait encore plus difficile la réalisation de la LPM.

En conclusion, Madame le ministre, si la LPM permettra de lancer le renouvellement nécessaire de notre dissuasion nucléaire, nous pensons qu’elle ne permettra pas de rétablir la situation de nos armées dans le cadre de leur engagement conventionnel avant 2025, laissant ainsi de fait au quinquennat suivant la charge de remettre à niveau un potentiel pourtant très largement affaibli par ces dernières années d’OPEX. Nos armées ont besoin en urgence de ces trois milliards d’euros. Votre LPM n’est donc pas à la hauteur des enjeux, ce qui est regrettable pour nos armées, engagées bien au-delà de leurs contrats opérationnels, mais aussi pour notre défense nationale, actuellement confrontée à de nouvelles menaces. Le groupe Les Républicains s’efforcera, au moyen de ses amendements, d’être force de proposition pour que cette loi de programmation militaire soit réellement utile à nos armées, à la défense des intérêts stratégiques de notre pays et à la protection de nos compatriotes.

M. Fabien Lainé. Madame la ministre, le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés soutient ce projet de loi de programmation militaire, qui consacre la remontée de l’effort de défense de la France après deux quinquennats de déflation. La LPM tire pleinement les conclusions d’un contexte stratégique instable et incertain, décrit dans la Revue stratégique d’octobre dernier. Pour faire face à des menaces plus intenses et plus diverses, ce texte donne à nos armées les moyens de conserver un modèle cohérent et équilibré. Il permet à la France d’assumer ses ambitions dans le monde, de garantir son autonomie stratégique et de renforcer l’Europe de la défense.

Nous soutenons cette LPM tout en exprimant la sensibilité de notre famille politique, c’est-à-dire en rappelant notamment la vision stratégique de la France et son modèle d’armée. Nous appelons par ailleurs à un contrôle parlementaire renforcé pour assurer l’exécution effective de cette loi de programmation garante de ses ambitions. Nous serons attentifs à ce que ni le choix du maintien des deux composantes de la dissuasion nucléaire, ni les efforts en matière d’innovation, ni la mise en place du service national universel, ne se fassent au détriment des capacités opérationnelles et des conditions d’exercice des soldats.

Sur l’état de la menace, nous sommes satisfaits par cette loi de programmation militaire, qui résulte d’une analyse cohérente de l’évolution du contexte stratégique. Elle répond au terrorisme djihadiste, qui reste la menace prioritaire, mais pas exclusive. Nous entrons dans une ère d’instabilité, avec le dérèglement de l’ordre mondial, l’affaiblissement des institutions internationales, l’affirmation de nouvelles puissances et les menaces étendues à l’espace exo-atmosphérique et au cyberespace. La LPM s’inscrit dans ce contexte stratégique instable, et définit les ambitions et les moyens pour y répondre.

En appui de cette logique, les députés MODEM et apparentés proposent à la commission des amendements pour compléter la vision stratégique de la France. Nous souhaitons notamment inscrire dans le texte la prise en compte des stratégies intégrales de certaines puissances, articulant au-delà des aspects militaires les domaines économique, technologique et culturel. Nous souhaitons également porter la réflexion sur la menace renouvelée des armes nucléaires tactiques. Enfin, nous demandons que le Gouvernement précise sa stratégie en réponse à l’arsenalisation et la densification de l’espace exo-atmosphérique.

Pour répondre aux défis actuels et face à l’évolution du contexte stratégique, la loi de programmation militaire entérine un modèle d’armée cohérent et équilibré, avec des choix ambitieux que notre groupe approuve. Notre modèle de défense reste basé sur une dissuasion nucléaire crédible avec ses deux composantes, océanique et aéroportée. Notre autonomie est garantie par des moyens donnés en priorité aux renseignements et à la cyberdéfense par le renouvellement des capacités opérationnelles charnières et par le soutien à notre base industrielle et technologique de défense. Le groupe MODEM et apparentés se réjouit par ailleurs des ambitions européennes fortes portées par le texte, que ce soit en matière industrielle ou opérationnelle.

Dans le but d’appuyer ces orientations, nous proposons d’aller plus loin dans le comblement des lacunes capacitaires et le développement de la coopération industrielle européenne. Nous portons des amendements de soutien à la DGA en matière de ressources humaines, ainsi qu’un amendement visant à rappeler l’importance des matériels robustes et rustiques, souvent moins technologiques, mais répondant aux besoins de nos soldats sur le terrain. L’ambition que représente la LPM exige des moyens financiers et humains. Sur ce plan, nous soutenons l’effort de l’exécutif, qui propose un projet lucide et sincère.

Il est lucide en ce qu’il donne la priorité au cœur de nos armées, à la condition militaire, au renforcement des capacités opérationnelles et à la montée en puissance des effectifs. Il est également lucide sur l’Europe, qui est notre nouvelle dimension. Notre groupe se réjouit notamment que les programmes lancés entre 2019 et 2025 soient prioritairement conçus dans une voie de coopération européenne.

Par ailleurs, le groupe MODEM et apparentés salue la sincérisation du budget de la défense, qui se traduit notamment par l’utilisation réaliste de la provision dédiée au financement des OPEX et des missions intérieures, ainsi que par le recours exclusif à des crédits budgétaires, et non à d’hypothétiques recettes exceptionnelles, comme on a pu le voir par le passé.

Si la programmation est ambitieuse, elle nécessite de faire preuve de vigilance en termes de trajectoire budgétaire. Premièrement, la hausse de l’effort prévue en 2023 pose à l’évidence question. Nous saluons l’inscription dans ce projet de loi d’une actualisation en 2021, soit avant la fin du quinquennat, ce qui constitue une garantie politique. Néanmoins, nous serons particulièrement attentifs à ce que cette actualisation n’obère pas les ambitions initiales. Il sera par ailleurs nécessaire de précéder cette actualisation d’une réflexion sur l’évolution du contexte stratégique.

Sur le nucléaire, le renouvellement des deux composantes de la dissuasion, nécessaire à sa crédibilité, ne doit pas entraîner un effet d’éviction sur les programmes et les équipements conventionnels. Dans la même logique, les investissements qui développent les technologies de demain et qui participent au dynamisme de la base industrielle et technologique de défense (BITD) ne doivent pas se faire au détriment des capacités opérationnelles des effectifs ou des équipements rustiques, qui constituent une composante essentielle de la solidarité et de l’efficience de nos armées.

Le groupe MODEM sera également vigilant quant à la mise en place du SNU. En effet, s’il est normal que les militaires soient en support de ce service, il est exclu que les armées en fassent les frais au moment même où cette remontée en puissance s’effectue.

Enfin, plus généralement, le groupe MODEM et apparentés restera particulièrement attentif quant au contrôle parlementaire de l’exécution de la LPM. Dans ce cadre, nous avons déposé plusieurs amendements visant à renforcer les dispositions de contrôle inclus dans le texte. Notre groupe se félicite, enfin, de l’accent mis sur la condition militaire, qui s’est dégradée ces dernières années sous l’effet des engagements croissants et des coupes budgétaires. Le projet de loi vise en effet à améliorer les conditions de vie et d’exercice du métier de soldat. Cela doit permettre aux armées d’exercer de manière durable et soutenable leurs nombreuses missions. Par ailleurs, alors que, dans ces conditions, le ministère des armées peine à fidéliser les personnels, ce principe participe à la dynamisation des ressources humaines.

Nous saluons aussi l’ouverture de l’accès des militaires aux fonctions électives locales. Il est en effet indispensable qu’ils puissent participer pleinement à la démocratie et au débat public. Pour compléter le dispositif prévu sur ce dernier point dans le projet de LPM, notre groupe propose d’étendre cette extension des droits politiques des militaires aux fonctions de conseiller communautaire. Très attachés au renforcement des liens entre la Nation et son armée, nous proposons également des amendements sur la promotion des réserves et du service militaire volontaire.

En conclusion, notre groupe politique soutient avec enthousiasme ce texte, car c’est une LPM qui s’inscrit avec justesse dans l’évolution du contexte international et l’émergence de nouvelles menaces. C’est une LPM qui définit un modèle d’armée cohérent et équilibré pour répondre à ces menaces et qui permet notre autonomie stratégique, une LPM qui affirme la nécessité de la coopération européenne et contribue à l’émergence d’une véritable Europe de la défense, une LPM lucide et sincère, qui donne des moyens à nos armées, à la hauteur des ambitions de la France, une LPM à hauteur d’homme, enfin, qui met le soldat au cœur de ses ambitions. En somme, nous soutenons cette LPM de redressement et appuierons la LPM de renouveau.

M. Jean-Christophe Lagarde. Comme la Revue stratégique 2017 l’a clairement énoncé, la France, et plus généralement l’Europe, sont aujourd’hui exposées à de nouveaux défis qui non seulement se croisent, mais aussi se rapprochent : terrorisme, crise migratoire, démonstrations de force de grandes puissances militaires, vulnérabilités persistantes dans la bande sahélo-saharienne, déstabilisation durable au Proche et au Moyen-Orient, dérèglements climatiques, risques pandémiques ou encore trafics et criminalité organisée.

Les vulnérabilités et les causes de déstabilisation sont donc nombreuses, complexes et durables. Pour y faire face, nous n’avons d’autres choix que de disposer, comme vous le souhaitez, d’une force armée suffisamment complète et équilibrée – j’ai toujours un peu de mal à dire « une force armée complète », car elle ne l’est pas totalement si on la compare à celle des États-Unis : nous avons besoin de partenaires. Nous devons également garder à l’esprit, bien sûr, qu’un tel modèle n’est pas forcément synonyme de sécurité. Il n’est que de voir la diversité et l’intensité des menaces, tant intérieures qu’extérieures, auxquelles sont confrontés nos alliés américains, qui possèdent pourtant, de loin, l’armée la plus complète et la plus équilibrée au monde.

Un deuxième élément de contexte est celui de l’état de notre puissance militaire. À l’évidence, elle n’est pas, ou n’est plus, capable de répondre aux menaces grandissantes. Il faut y voir le résultat de plusieurs décennies d’une politique pratiquée par les gouvernements successifs, toutes tendances confondues, qui ont diminué l’importance de l’effort de défense. Notre modèle d’armée s’est peu à peu affaibli en raison de la baisse des effectifs et des retards accumulés dans la modernisation des équipements – lesdits équipements étant aujourd’hui en grande partie obsolètes ou inemployables sur le terrain.

C’est là qu’intervient le troisième élément de contexte de préparation de cette LPM, opposé au premier, celui de la contrainte budgétaire. En réalité, l’exercice de cette loi de programmation militaire relève presque de la quadrature du cercle, puisqu’il s’agit de concilier, d’une part, le contexte budgétaire qui nous oblige à contenir les dépenses publiques, et, d’autre part, le contexte de menaces croissantes, intérieures et extérieures, auxquelles nous faisons face.

Au nom du groupe UDI, Agir et Indépendants, je dois dire, Madame la ministre, que le projet de loi de programmation militaire que vous nous présentez répond du mieux possible aux contraintes imposées par son contexte, et que nous l’estimons globalement satisfaisant. Non pas qu’il ait la prétention de combler des décennies de lacunes budgétaires, d’abandons capacitaires et de réductions en moyens humains, mais tout simplement parce qu’il va dans le bon sens, avec une trajectoire visant à la fois à la réparation et à la préparation de l’avenir – ce que nous n’avions pas vu depuis longtemps, nonobstant les critiques que l’on a pu entendre au sujet de ce texte

Nous ne pouvons que souscrire aux quatre grandes priorités que vous avez fixées et qui ont été rappelées. Nous partageons non seulement le constat, mais aussi les objectifs. Pour autant, le groupe UDI, Agir et Indépendants tient à vous faire part de certaines remarques et propositions que nous avons déjà évoquées avec vous et que nous aurons de nouveau l’occasion de rappeler lors de l’examen du texte en séance.

Bien sûr, nous soutenons pleinement le rehaussement de l’effort à 2 % du PIB à l’horizon 2025. C’est une nécessité, ne serait-ce que pour rendre confiance et dignité, et même apporter davantage de sécurité à nos soldats. Nous saluons donc cet engagement qui, à n’en pas douter, constitue un choix difficile. Nous saluons également votre volonté d’améliorer rapidement la condition militaire, qui est l’un des éléments de cette confiance et constitue le pendant du sacrifice consenti par nos soldats et leurs familles.

Cependant, l’effort n’est pas linéaire. Nous avions souhaité, lors d’une précédente audition, que cet effort soit le plus rapide possible. Comme vous le reconnaissez, il sera quasiment doublé entre la période 2017-2022 et la période 2023-2025. Il en est de même en termes de ressources humaines, avec la création de 6 000 postes, dont les trois-quarts à partir de 2023. Naturellement, vous n’échapperez pas au débat sur ce qu’il adviendrait, à l’issue des élections présidentielle et législatives de 2022, d’un engagement s’étendant en partie sur le prochain quinquennat, mais il en est ainsi de toutes les LPM : elles engagent toutes plusieurs majorités, qui les respectent ou non. Cela dit, à entendre les intervenants qui se sont succédé, il n’y a pas à craindre que les engagements de la LPM soient remis en cause, puisque tout le monde exprime le souhait qu’il soit fait davantage… (Sourires). Pour notre part, nous considérons qu’il n’est pas possible de réparer quinze à vingt ans d’abandon budgétaire et humain en sept ans. La remontée en puissance doit se faire de manière progressive et, si nous aurions souhaité que les choses se fassent plus rapidement, c’est au-delà même de 2025 qu’il faudra regarder, conformément à votre LPM qui prévoit bien de préparer la suite.

En second lieu, au sujet du volet capacitaire de ce projet de loi, et plus précisément de son rapport annexé, je tiens à soulever un point que notre collègue Olivier Becht ne manquera pas rappeler en commission et en séance, au moyen d’un amendement : la construction d’un porte-avions afin de permettre le remplacement du Charles-de-Gaulle avant sa fin de vie. En effet, le rapport ne prévoit des études amont que sur un seul porte-avions, alors que nous aurions tout intérêt à en construire deux, tout du moins à réfléchir sérieusement à cette hypothèse. Évidemment, vous pourrez nous répondre que les crédits sont rares et que les coûts sont astronomiques. Certes, mais un seul porte-avions – régulièrement immobilisé – suffit-il à assurer la sécurité de notre pays, qui possède le deuxième domaine maritime du monde ? Avant de réfléchir aux coûts budgétaires, ne devrions-nous pas réfléchir aux ambitions qui sont les nôtres, à la sécurisation de nos intérêts ultramarins, mais également des routes maritimes ? Au moment où le président de la République achève sa visite en Inde, nous devons également nous demander si nous n’avons pas des partenaires, y compris en dehors du continent européen, qui seraient intéressés par le développement en commun d’un modèle de porte-aéronefs, qui permettrait de réduire les coûts en les mutualisant.

J’en viens maintenant aux dispositions relatives à la recherche, au développement et à l’innovation – un secteur en progrès, mais qui reste un parent pauvre de la LPM. Si nous soutenons l’effort consenti, nous estimons que, compte tenu du montant du budget que notre pays alloue à la défense par rapport à celui d’autres États – par exemple celui des États-Unis, près de dix fois plus élevé, ou celui de la Chine, près de quatre fois supérieur –, il conviendrait de réfléchir à une stratégie différente, celle de la mutualisation avec nos partenaires européennes.

Il s’agirait de réduire la diversification de notre recherche et de nous concentrer sur les seuls domaines où nous sommes en mesure d’être les plus efficaces et les plus compétitifs. Dans les autres domaines où nous ne possédons pas les ressources suffisantes, nous devrions privilégier la coopération avec les autres pays européens qui disposent, eux aussi, de leurs avantages compétitifs. Une telle mutualisation européenne des savoirs, des études et des productions serait d’autant plus opportune pour les espaces exo-atmosphérique et numérique, qui seront certainement les principaux théâtres d’opération de demain.

Nous souscrivons, là aussi, à l’ambition du Gouvernement quant à notre autonomie stratégique qui doit nécessairement passer par la consolidation d’une défense en Europe. Cela implique que nous ayons l’ambition de construire une industrie de défense européenne permettant à la fois la mutualisation et l’indépendance face à des puissances qui, pour être nos alliés – je pense notamment aux États-Unis –, n’en sont pas moins incertaines quant à leur évolution politique ou leurs relations avec notre continent.

Vous l’aurez compris, au-delà de nos interrogations et des propositions que nous présenterons lors de l’examen à la fois de ce projet de loi de programmation militaire et de la révision que vous avez promise, Madame la ministre, en 2021 – laquelle est un gage de transparence vis-à-vis de nos armées comme de nos concitoyens –, le groupe UDI, Agir et Indépendants soutiendra ce projet de loi de programmation militaire de façon exigeante. C’est un effort inédit que nous aurions tous voulu encore plus important – vous-même aussi, j’en suis sûr. Puisqu’il s’agit d’un pourcentage du PIB, nous espérons d’ailleurs qu’il pourra ainsi augmenter à la faveur d’une augmentation du PIB de notre pays. La remise à niveau pourrait aussi être accélérée si, par extraordinaire, le coût des opérations extérieures baissait.

Je terminerai sur la sincérité budgétaire. Même seulement progressive, la sortie de l’hypocrisie entretenue au sujet des opérations extérieures nous paraît en effet être un gage de sérieux. On ne financera plus les équipements des armées françaises au gré de nos engagements à l’extérieur – ou de leur absence. Il est tout de même plus facile, pour les généraux que nous entendons régulièrement ici, de savoir à quel rythme ils vont pouvoir consommer les crédits qui leur sont alloués, sans dépendre des opérations décidées par le pouvoir politique.

M. Joaquim Pueyo. Tout d’abord, il me paraît intéressant d’éclairer nos travaux en regardant comment s’est déroulée l’exécution de la LPM précédente, qui a fait l’objet d’un rapport que j’ai élaboré avec mon collègue François André.

Si nous devions le résumer, nous pourrions dire qu’il s’agissait d’une programmation risquée, mais dont l’exécution fut unanimement saluée par l’ensemble de nos interlocuteurs. La révision intervenue en juillet 2015 a participé de cette réussite, puisqu’elle a permis d’adapter à un environnement international complexe les moyens humains et financiers mis à la disposition du ministère de la Défense.

À côté de cela, nous avions également souligné que la programmation capacitaire avait été relativement bien exécutée tant en commandes qu’en livraisons, alors même que la décision prise au départ de maintenir et d’étaler les investissements pouvait paraître difficile et ambitieuse dans un environnement budgétaire contraint.

Nous avions également soulevé plusieurs fragilités qui sont, à mon sens, autant d’enseignements à prendre en compte pour le futur.

J’en citerai à ce stade deux qui sont centrales. En premier lieu, il y a les coûts induits par les réductions de cibles et les renégociations des contrats d’armement. L’exemple des FREMM est marquant, puisque nous avions dépensé plus 14,5 milliards d’euros, au lieu de 12,5 milliards d’euros, pour recevoir deux bâtiments de moins que prévus. À côté de cela, il faut aussi dénoncer le coût exorbitant de la régulation budgétaire à court terme. Les annulations et gels engendrent des reports coûteux. Mon second point porte sur la question de la hausse tendancielle du coût du maintien en condition opérationnelle (MCO). Le besoin de maintenir des équipements vieillissant en état de fonctionnement a un prix. Mais les remplacements à venir ne semblent pas indiquer une baisse du MCO, puisque ces nouveaux matériels, plus sophistiqués, les feront augmenter.

L’enseignement que l’on peut tirer de cette exécution de la LPM précédente, c’est le besoin d’une certaine plasticité afin de répondre aux évolutions des environnements sécuritaires nationaux et internationaux et aux aléas parfois brutaux de l’économie mondiale. C’est pourquoi l’article 6 prévoyant une révision en 2021 est indispensable.

Les choix faits pour la LPM précédente, sa bonne exécution et des prévisions économiques favorables font le socle de ce qui est possible pour cette future programmation 2019-2025.

J’en viens donc aux mesures que vous nous proposez et à l’appréciation générale des équilibres budgétaires.

Cette LPM prévoit des augmentations de 1,7 milliard d’euros par an entre 2019 et 2022 et de trois milliards d’euros par an pour les années 2023, 2024 et 2025. Le but recherché : atteindre 50 milliards d’euros pour le budget du ministère des Armées en 2025 et consacrer ainsi 2 % du PIB à la défense.

Sur la période évoquée dans l’article 3, la période 2019-2023, ce sont 197,8 milliards d’euros qui devraient donc être mobilisés. Sur les sept ans de cette programmation, le rapport annexé indique que ce sont 295 milliards d’euros qui devront alimenter les différents budgets annuels pour atteindre l’objectif poursuivi.

La fin des ressources exceptionnelles est à souligner, car il évite les incertitudes. Je salue cet effort, mais comme je l’indiquerai plus loin, cela soulève également des interrogations.

Pour ce qui est de l’augmentation des provisions annuelles dédiées aux OPEX et missions intérieures, elle participe d’un effort de sincérité budgétaire que je tiens à saluer. Cette décision devrait éviter le financement du surcoût OPEX par les gels budgétaires touchant le ministère des armées en début d’année et qui ponctionnent le programme 146 et ainsi mettre fin à un autofinancement déguisé sous couvert d’interministériel.

Le rapport annexé présente l’ambition 2030 avec pour but le maintien d’un modèle d’armée complet garantissant l’autonomie stratégique de la France, en s’appuyant sur la modernisation des différentes composantes et l’augmentation des coopérations, notamment européennes.

Dans les faits, cela devrait notamment passer par un effort accru sur les équipements. Pour remplir leurs missions, les personnels de la défense doivent pouvoir compter sur des matériels fiables, offrant protection et autant que faire se peut, supériorité sur l’ennemi qu’ils ont à affronter.

J’approuve l’accélération des programmes concernant l’armée de terre – citons le programme Scorpion –, la marine et la composante aérienne. Cependant, pour cette dernière la question des ravitailleurs restera centrale, car il s’agit d’un matériel indispensable pour assurer notre capacité à intervenir.

L’augmentation des budgets consacrés à la recherche est un point positif, car il permettra de penser les futures évolutions de nos matériels pour disposer d’un modèle d’armée complet.

La Revue stratégique de défense et de sécurité nationale présentée en novembre 2017 mettait en avant trois points essentiels, dont la cyberdéfense et l’exo-atmosphérique. Elle note que ce contexte pourrait évoluer et que nous ne devons plus sous-estimer la possibilité de menaces étatiques et également d’une confrontation plus conventionnelle.

Le groupe Nouvelle Gauche salue la volonté affichée de faire de la sécurisation des installations une priorité, de rénover les infrastructures et d’augmenter les effectifs et d’améliorer la condition militaire avec le plan Famille.

Sur le papier, cette LPM est satisfaisante et semble prendre en compte les grands enjeux auxquels sont et seront confrontées nos armées. Tout le sujet sera la traduction de ces ambitions dans les budgets chaque année. Or je souhaite soulever plusieurs points qui me semblent faire peser des risques sur l’exécution de cette programmation.

Tout d’abord, se pose la question des augmentations de crédits. Si celles-ci sont à saluer, on peut s’interroger quant à leur répartition sur les années concernées. Il s’agit, comme je l’ai indiqué plus haut, de faire peser sur les années 2023, 2024 et 2025 des augmentations de trois milliards d’euros. On notera que ces très fortes augmentations interviendront après des échéances électorales qui peuvent remettre totalement en cause les choix faits par ce texte en 2018. Si l’ambition porte sur 2030, les annonces sur 2025, force est de constater que les ressources budgétaires fermes de l’article 3 ne sont réellement que sur la période de 2019 à 2023.

Les performances économiques réalisées – 2 % de croissance en 2017 et 1,9 % selon le FMI en 2018 – offrent des opportunités importantes pour investir dans le domaine crucial de la défense. Si l’on prend en compte le fait qu’il est difficile, voire impossible et risqué, de prédire ce que seront les performances économiques de notre pays dans quatre ou cinq ans, il faut donc assurer les augmentations quand l’évolution positive de la croissance le permet.

C’est pourquoi il nous semble que les augmentations fortes et repoussées aux années futures pourraient être réparties sur l’ensemble des années afin d’améliorer les chances d’arriver à l’objectif de 2 % du PIB consacré à la défense en 2025. Un amendement de mon groupe proposera donc une répartition plus équilibrée sur l’ensemble des années 2019 à 2025, afin de concrétiser les engagements exposés dans le rapport annexé et ainsi remplir l’ensemble des objectifs définis.

Les restes à payer constituent un autre point de vigilance. Ceux-ci correspondent, pour faire simple, à la différence entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement correspondants. En 2017, ils s’élèvent à environ 52 milliards d’euros pour la mission « Défense », ce qui représente presque la moitié des restes-à-payer de l’ensemble des missions budgétaires. Cependant, il s’agit du ministère qui concentre une grande part de l’investissement, sur des programmes qui s’étalent sur plusieurs années.